Förslag till avgörande av generaladvokat Andrea Biondi föredraget den 5 juni 2025 Mål C‑401/24

1 Originalspråk: italienska.

2 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (kodifiering) (EUT L 248, 2015, s. 9).

3 Se, senast, dom av den 28 februari 2024, Danmark/kommissionen ( T‑364/20, EU:T:2024:125), som har överklagats till domstolen (mål C‑337/24 P).

4 Det framgår av handlingarna i målet att Sjöfartsverket har sagt upp avtalet, eftersom Sjöfartsverket på grund av de ändrade omständigheterna anser att utbetalning av den fastställda ersättningen i avtalet utgör olagligt statligt stöd och att Stockholms Hamn har försummat sitt åtagande att inte ta ut avgift för andra fartyg än fritidsfartyg. Vidare föreligger inte längre det samordningskrav som motiverade utbetalningen, eftersom Sjöfartsverket åter tar ut avgifter av handelsfartyg för passagen genom Södertälje kanal.

5 Se, för ett liknande resonemang, senast, dom av den 29 april 2025, Prezydent Miasta Mielca ( C‑453/23, EU:C:2025:285, punkt 36).

6 Den hänskjutande domstolen har inte ifrågasatt vare sig att statliga medel har använts eller att åtgärden är selektiv.

7 Se dom av den 23 april 1991, Höfner och Elser ( C‑41/90, EU:C:1991:161, punkt 21).

8 Se, bland annat, dom av den 24 mars 2022, GVN/kommissionen ( C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punkt 69).

9 Se, bland annat, dom av den 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. ( C‑222/04, EU:C:2006:8, punkterna 122 och 123).

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. ( C‑222/04, EU:C:2006:8, punkt 122).

11 Se, bland annat, dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen ( C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 44).

12 Se dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli ( C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 22 och 23), och, på området för statligt stöd, dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering ( C‑185/14, EU:C:2015:716, punkt 40).

13 Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 7 november 2019, Aanbestedingskalender m.fl./kommissionen ( C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punkt 16, och, vad gäller kriterierna för att pröva om en verksamhet kan skiljas från myndighetsutövning, punkt 44).

14 Se dom av den 11 juni 2020, kommissionen och Republiken Slovakien/Dôvera zdravotná poist’ovňa ( C‑262/18 P och C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkterna 35 och 50), dom av den 2 juni 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( T‑223/18, EU:T:2021:315, punkterna 152–154, 165, 166 och 173), bekräftad av domstolen genom dom av den 27 april 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( C‑492/21 P, EU:C:2023:354), och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ( C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 50).

15 Baserat på uppgifterna på Stockholms Hamns webbplats förvaltar bolaget sex hamnanläggningar i Sverige, varav tre i Stockholm. Det rör sig om hamnarna Stadsgården och Värtahamnen (vilka bland annat bedriver sjötransport av gods och passagerare till och från Finland och Estland) samt Frihamnen (dit kryssningsfartyg anlöper). Det förefaller inte vara nödvändigt att använda Hammarbyslussen för att anlöpa dessa hamnar. De andra hamnanläggningarna ligger i Nynäshamn (det rör sig om hamnarna Nynäshamn och Stockholm Norvik, som båda tillhandahåller tjänster för transport av gods och passagerare till och från Polen, Gotland och Lettland) och i Kapellskärs kommun (som enligt uppgifterna på webbplatsen gör det möjligt att snabbt transportera gods och passagerare till och från Stockholm och Mälardalen samt övriga Sverige, Finland, Norge, Baltikum och kontinenten).

16 Se domarna av den 30 april 2019, UPF/kommissionen ( T‑747/17, EU:T:2019:271, punkt 64) (nedan kallad domen UPF), och Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen ( T‑754/17, EU:T:2019:270, punkt 80).

17 Se dom av den 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/kommissionen ( C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punkt 78).

18 Dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen ( C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 43). Se, vad gäller huruvida räckvidden av dessa domar ska utvidgas till att omfatta andra infrastrukturtyper, dom av den 14 januari 2015, Eventech ( C‑518/13, EU:C:2015:9, punkt 42).

19 Se, bland annat, domen UPF (punkt 65), dom av den 15 mars 2018, Naviera Armas/kommissionen ( T‑108/16, EU:T:2018:145, punkt 88), som domstolen fastställde genom beslut av den 25 juni 2019, Fred Olsen/Naviera Armas ( C‑319/18 P, EU:C:2019:542), och dom av den 20 december 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl./kommissionen ( T‑166/21, EU:T:2023:862, punkt 56).

20 Kommissionens beslut av den 20 oktober 2004 om statligt stöd N 520/2003 – Belgien – Ekonomiskt stöd för uppbyggnad av infrastruktur i flamländska hamnar (EUT C 176, 2005, s. 11, skälen 35, 42 och 43), beslut av den 21 december 2005 om statligt stöd N 503/2005 – Förenade kungariket – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT C 83, 2006, s. 10, skälen 22 och 23), och beslut av den 17 november 2023 om statligt stöd SA.103466 – Sverige – Dredging and port infrastructure at the port of Gothenburg (EUT C/2023/1474, 2023, s. 1, punkt 76). Se härom även domen UPF (punkterna 68 och 70).

21 Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 2016, s. 1, punkt 203). Se, även, analysverktyget statligt stöd för hamninfrastrukturer, tillgängligt på webbplatsen https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en (punkt 5).

22 Som angetts i fotnot 15 förefaller Hammarbyslussen inte ingå i en av de hamnanläggningar som Stockholms Hamn förvaltar.

23 I detta sammanhang vill jag påpeka att kommissionen i beslut av den 20 oktober 2004 om statligt stöd N 520/2003 – Belgien – Ekonomiskt stöd för uppbyggnad av infrastruktur i flamländska hamnar (EUT C 176, 2005, s. 11, skälen 38, 39, 42 och 43), som Stockholms Hamn har hänvisat till, visserligen fann att den subventionerade verksamheten var av icke-ekonomisk karaktär, men ändå förbehöll sig möjligheten att undersöka huruvida det förelåg en fördel i form av överkompensation, och därmed ett stöd, vad gäller de tjänster som mot ersättning anförtrotts hamnmyndigheter. Därigenom ansåg kommissionen implicit att det rörde sig om ekonomisk verksamhet trots att den utfördes för att tillgodose ett allmänintresse. Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 21 december 2005 om statligt stöd N 503/2005 – Förenade kungariket – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT C 83, 2006, s. 10, skäl 27).

24 I sitt yttrande till domstolen har Stockholms Hamn anfört att bolaget åter har tagit ut avgifter från kommersiella fartyg från och med år 2021. Det har dock inte preciserats på vilket sätt dessa avgifter beräknas.

25 Detta syfte anges i Stockholms Hamns inlaga till den hänskjutande domstolen. De förväntade resultaten i termer av ökning av den kommersiella sjötrafiken tyder på en avgiftsnivå som kan påverka transportföretagens beslut.

26 Detta framgår av Stockholms Hamns yttrande till domstolen.

27 Se dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank ( C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 42), och dom av den 20 december 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl./kommissionen ( T‑166/21, EU:T:2023:862, punkterna 106, 110 och 118).

28 Se dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank ( C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 42).

29 Se, exempelvis, dom av den 8 september 2022, Lux Express Estonia ( C‑614/20, EU:C:2022:641), där domstolen ansåg att den skyldighet att transportera vissa grupper av passagerare gratis som i Estland ålades företag som bedriver kollektivtrafik på järnväg och väg utgjorde en allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning nr 1370/2007 för vilken en ersättning skulle betalas ut. Domstolen preciserade vidare de villkor som ersättningen skulle uppfylla för att inte strida mot bestämmelserna om statligt stöd.

30 C‑280/00, EU:C:2003:415 (nedan kallad domen Altmark).

31 Se dom av den 27 april 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( C‑492/21 P, EU:C:2023:354, punkterna 70 och 71). Det stämmer att domstolen i dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ( C‑74/16, EU:C:2017:496, punkterna 47 och 50), uteslöt att en del av de omtvistade prestationerna – närmare bestämt undervisning som gavs av utbildningsorgan – var av ekonomisk karaktär, eftersom de tillhandahölls gratis och helt eller till största delen finansierades med offentliga medel. Domstolen preciserade dock även, med hänvisning till sin praxis om tillhandahållande av tjänster, att prestationer som normalt utförs mot ersättning – uppfattad som den ekonomiska motprestationen för den aktuella tjänsten – kan kvalificeras som ekonomisk verksamhet enligt bestämmelserna om statligt stöd. Emellertid anser jag att räckvidden av detta avgörande är begränsad (i detta avseende hänvisar jag till punkt 8 i detta förslag till avgörande). Bestämmelserna om statligt stöd ska tillämpas just i situationer där offentliga medel används för att finansiera företagsverksamhet. Kvalificeringen av en tjänst som ekonomisk kan inte enbart bero på den omständigheten att dess tillhandahållande finansieras av staten och inte av mottagarna. Även hänvisningen till rättspraxis om tillhandahållande av tjänster kan enligt min uppfattning tillskrivas de omständigheter som förekom i det mål som gav upphov till denna dom. Begreppet ekonomisk verksamhet i den mening som avses i bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster motsvarar nämligen inte till fullo motsvarande begrepp i bestämmelserna om statligt stöd, trots att dessa båda regelverk ligger nära varandra och har gemensamma syften. Ersättningen – uppfattad som den ekonomiska motprestationen för den aktuella tjänsten – utgör ett centralt rekvisit på området för tillhandahållande av tjänster, men detta är inte fallet på området för statligt stöd, där fokus snarare ligger på den vinstpotential som är kopplad till verksamhetens art och på huruvida tjänsteleverantören har agerat i egenskap av ekonomisk aktör eller myndighetsutövare.

32 Se dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli ( C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 22 och 23). Se, även, analysverktyget statligt stöd för hamninfrastrukturer, tillgängligt på webbplatsen https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en (punkt 4).

33 Ett projekt för förnyelse av Södertälje kanal beslutades tydligen år 2022 i syfte att bland annat reducera belastningen från den kommersiella trafiken på järnväg och väg till förmån för sjöfarten. Se https://www.marketscreener.com/quote/stock/PEAB-AB-6491371/news/Peab-Rebuilds-the-Lock-Canal-in-Sodertalje-40864607/.

34 Se dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen ( C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkterna 107–109).

35 Se dom av den 13 mars 2025, Cividale m.fl. ( C‑746/23 och C‑747/23, EU:C:2025:171, punkt 42).

36 Se dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen ( C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkt 109 och där angiven rättspraxis).

37 Se dom av den 13 mars 2025, Cividale m.fl. ( C‑746/23 och C‑747/23, EU:C:2025:171, punkt 42, och där angiven rättspraxis).

38 Att erbjuda en avgiftsfri tjänst som är inköpt hos tredje man utgör emellertid ett agerande som en privat aktör under vissa omständigheter kan uppvisa. I denna konfiguration ger den uppköpande staten sin avtalspart i princip en fördel, om det pris som betalas för den köpta tjänsten inte motsvarar marknadspriset.

39 Se, analogt, dom av den 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/kommissionen och Polen ( C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punkterna 121–125, 139 och 156). I så fall skulle det röra sig om en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF enbart i den utsträckning den omtvistade ersättningen översteg Stockholms Hamns intäktsbortfall.

40 I detta avseende har domstolen och tribunalen bland annat uteslutit att det rör sig om statligt stöd när belopp ska betalas eller har betalats på grundval av den berörda medlemsstatens utomobligatoriska skadeståndsansvar (se dom av den 27 september 1988, Asteris m.fl., 106/87–120/87, EU:C:1988:457) och vid utbetalning av en ersättning för expropriation (se dom av den 1 juli 2010, Nuova Terni Industrie Chimiche/kommissionen, T‑64/08, EU:T:2010:270, och dom av den 27 januari 2022, Sātiņi-S, C‑238/20, EU:C:2022:57, punkt 51). Dessa situationer föreligger dock inte i förevarande fall.

41 Se dom av den 27 januari 2022, Sātiņi-S ( C‑238/20, EU:C:2022:57, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

42 Se, exempelvis, dom av den 1 februari 2017, Portovesme/kommissionen ( C‑606/14 P, EU:C:2017:75, punkt 92).

43 Se domen Altmark (punkt 87).

44 De kriterier som domstolen slog fast i domen Altmark syftar i korthet till att pröva huruvida staten har betalat ett rimligt pris för att säkerställa ett korrekt fullgörande av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Till skillnad från i de situationer där principen om en privat aktör i en marknadsekonomi är tillämplig, agerar staten i de situationer som omfattas av domen Altmark inte i vinstsyfte, utan med målsättningen att säkerställa en allmännyttig tjänst. Således agerar staten i de sistnämnda situationerna inte i egenskap av privat aktör. Altmark-testet och principen om en privat aktör i en marknadsekonomi utgör två analysverktyg som är tillämpliga i olika situationer och är inte utbytbara sinsemellan. Se dom av den 14 juni 2023, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen ( T‑79/21, EU:T:2023:334, punkterna 100–102).

45 Se domen Altmark (punkt 89).

46 Se dom av den 21 mars 1974, BRT och Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs ( 127/73, EU:C:1974:25, punkt 20). Det finns dock inte något krav på att åtgärden ska bestå i en lag eller föreskrift, utan det kan vara tillräckligt med en offentligrättslig koncession (se dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 66) eller under vissa omständigheter ett avtal (se meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT C 8, 2012, s. 4, punkt 52)).

47 Se dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen ( T‑461/13, EU:T:2015:891, punkt 60).

48 Se dom av den 10 december 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova ( C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27), dom av den 17 juli 1997, GT-Link ( C‑242/95, EU:C:1997:376, punkt 53), och dom av den 18 juni 1998, Corsica Ferries France ( C‑266/96, EU:C:1998:306, punkt 45).

49 Det är ytterst osannolikt att ett företag som Stockholms Hamn, om det enbart agerade utifrån sitt eget affärsintresse, skulle ha beslutat att avgiftsfritt tillhandahålla de tjänster som är för handen i det nationella målet. Den omständigheten att bolaget redan tillhandahöll den slussverksamhet som är föremål för ersättningsavtalet utesluter dock inte att denna verksamhet ska betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den utsträckning de villkor under vilka de aktuella tjänsterna tillhandahölls (det vill säga mot ersättning) inte längre ansågs vara förenliga med allmänintresset, se dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern ( C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 56).

50 Se dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl. ( C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 114). Enligt det andra villkor som slogs fast i domen Altmark ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Det tredje villkoret föreskriver att ersättningen inte får överstiga vad som krävs för att täcka kostnaderna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst, se domen Altmark (punkterna 90 och 92).

51 Det tycks framgå av uppgifterna i handlingarna i målet att Sjöfartsverket enligt § 5 i ersättningsavtalet vid utgången av varje femårsperiod till Stockholms Hamn skulle betala ett tillägg motsvarande halva skillnaden mellan grundersättningen i överensstämmelse med § 3 i detta avtal och den nya ersättningen, beräknad i enlighet med § 4 i avtalet (det vill säga mot bakgrund av den faktiska trafikvolymen). Om nämnda skillnad var negativ skulle Stockholms Hamn betala tillbaka ett belopp motsvarande halva denna skillnad till Sjöfartsverket.

52 Om jag inte misstar mig framgår det av handlingarna i målet att ersättningens grundbelopp för varje ny femårsperiod fastställdes gemensamt med utgångspunkt i den ersättningsberättigande trafikvolymen under det fjärde året av den föregående perioden. Nämnda trafikvolym fastställdes på grundval av uppgifter från Stockholms Hamn (§ 4). Beloppet justerades sedan genom tillämpning av mekanismen enligt § 5, som beskrivs i fotnot 51 i detta förslag till avgörande.

53 Se dom av den 7 mars 2024, Fallimento Esperia och GSE ( C‑558/22, EU:C:2024:209, punkt 64).

54 Se dom av den 20 maj 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania ( C‑128/19, EU:C:2021:401, punkt 30 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania).

55 Akt om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1) (nedan kallad anslutningsakten).

56 Artikel 144 återfinns i avdelning VI kapitel 1, som har rubriken Bestämmelser om statligt stöd. Artiklarna 138–142 i anslutningsakten, som återfinns i detta kapitel, definierar de kategorier av stöd som de nya medlemsstaterna får bevilja inom sektorn för jordbruksprodukter. Bland dessa artiklar nämns Sverige uttryckligen enbart i artikel 142, som gäller långsiktigt stöd på nationell nivå för att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i särskilda regioner. I artikel 143.1 i anslutningsakten föreskrivs att stöd som avses i artiklarna 138–142 och varje annan form av statligt stöd som enligt detta fördrag kräver tillstånd av kommissionen skall anmälas till kommissionen.

57 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet P ( C‑6/12, EU:C:2013:69, punkt 9 och fotnot 24).

58 Se dom av den 18 juli 2013, P ( C‑6/12, EU:C:2013:525, punkt 44).

59 Enligt artikel 137.1 i anslutningsakten gäller avdelning VI jordbruksprodukter med undantag för sådana som omfattas av förordning (EEG) nr 3759/92 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter. Artikel 144 i anslutningsakten ska därför uppfattas på så sätt att den omfattar andra stöd avseende dessa produkter än de stöd som har godkänts i enlighet med de föregående artiklarna 138–142 i anslutningsakten.

60 Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 140, 2004, s. 1).

61 I artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 fastställs vidare att [e]n ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % [dock inte skall] betraktas som en ändring av befintligt stöd. Denna bestämmelse rör stödordningar och förefaller därför inte vara tillämplig i förevarande fall. Vidare har den hänskjutande domstolen angett att det belopp som betalades ut till Stockholms Hamn, under hela ersättningsavtalets giltighetstid, årligen varierade med mindre än 20 procent.

62 Se generaladvokaten Campos-Sánchez Bordonas förslag till avgörande i målet Rittinger m.fl. ( C‑492/17, EU:C:2018:777, punkt 47).

63 Se dom av den 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés m.fl. ( C‑510/16, EU:C:2018:751, punkt 41), och dom av den 13 december 2018, Rittinger m.fl. ( C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkt 57).

64 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Warner i målet McCarren ( 177/78, EU:C:1979:127, s. 2204). Se, i den bemärkelsen att det under alla omständigheter rör sig om sekundära, för att inte säga försumbara ändringar, förslag till avgörande av generaladvokaten Rozès i målet Apple and Pear Development Council ( 222/82, EU:C:1983:229, s. 4134).

65 Se dom av den 11 september 2003, Belgien/kommissionen ( C‑197/99 P, EU:C:2003:444, punkt 109), dom av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C. ( C‑138/09, EU:C:2010:291, punkt 47), dom av den 4 december 2013, kommissionen/rådet ( C‑121/10, EU:C:2013:784, punkt 59), och domen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania (punkterna 37 och 39).

66 Se dom av den 26 oktober 2016, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)/kommissionen ( C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkterna 56, 78 och 81).