Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 16 juli 2026
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 16 juli 2026( 1 )
Mål C ‑ 524/24
Republiken Italien
mot
Republiken Österrike
” Fördragsbrott – Artikel 259 FEUF – Fri rörlighet för varor – Transporter som utförs med lastbil med en tillåten totalvikt som överstiger 7,5 ton – Körförbud nattetid – Sektoriellt körförbud – Vinterkörförbud – Trafikdoseringssystem – Skydd av hälsa och miljö – Trafiksäkerhet – Proportionalitetsprincipen ”
1. Republiken Italien har väckt talan vid EU-domstolen, med stöd av artikel 1 259 FEUF, eftersom den anser att Republiken Österrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördragen genom att vidta vissa åtgärder för att begränsa trafiken med tunga lastbilar på motorvägarna A12 och A13.( 2 )
2. Italien har särskilt ifrågasatt huruvida följande åtgärder är förenliga med artiklarna 34 och 35 FEUF: 1) Ett körförbud nattetid. 2) Ett sektoriellt körförbud. 3) Ett vinterkörförbud. 4) Ett doseringssystem för påfarterna till motorväg A12.
3. Tvisten mellan de båda medlemsstaterna om varutransporterna på motorvägarna A12 och A13 är inte ny. Efter att Europeiska kommissionen hade väckt talan meddelade EU-domstolen två domar (år 2005 och 2011)( 3 ) i vilka den slog fast att Republiken Österrike hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt de dåvarande artiklarna 28 och 29 EG, genom att införa olika förbud mot trafik inom vissa områden som begränsade lastbilstrafiken på just denna vägsträcka.
I. Bakgrund
4. I Österrike sträcker sig Inntal-motorvägen (A12) genom Tyrolen, från Kufstein vid den norra gränsen mot Tyskland till Zams i landets västra del. Vid Innsbruck ansluter den till Brenner-motorvägen (A13), som sträcker sig söderut till gränsen mot Italien.
5. Den axel som bildas genom sammanlänkningen av dessa motorvägar utgör en viktig förbindelse i det transeuropeiska transportnätet. Den möjliggör en vägförbindelse mellan Italien och Tyskland och, via Tyskland, med övriga länder i norra Europa.( 4 )
6. För att hantera de ökande trafikflödena på denna väg och efter att det europeiska systemet med miljöpoäng( 5 ) hade upphört år 2003, inledde Republiken Österrike en politik för reglering av den transalpina lastbilstrafiken, i syfte att begränsa utsläppen av föroreningar i Brennerkorridoren och dess omgivningar.
7. I domarna Brenner I och Brenner II prövade EU-domstolen de sektoriella körförbud som gällde vägtransport av vissa varor( 6 ) på en sträcka av motorvägen A12. Genom dessa åtgärder avsåg Republiken Österrike att omdirigera en del av godstransporterna till alternativa rutter eller till järnväg.
8. Vid båda tillfällena förklarades de ifrågasatta åtgärderna oförenliga med unionsrätten.
9. Efter ikraftträdandet (år 2010) av direktiv 2008/50/EG( 7 ) överskreds det genomsnittliga årsgränsvärde för kvävedioxid på 40 μg/m 3 som fastställs i det direktivet systematiskt i Tyrolen. Detta ledde till att kommissionen år 2016 inledde ett överträdelseförfarande mot Republiken Österrike.( 8 )
10. Under samma period vidtog Republiken Österrike trafikåtgärder för att minska utsläppen av kvävedioxid till de nivåer som fastställts i unionsrätten. I detta syfte skärpte Republiken Österrike befintliga förbud och införde nya.
11. Förevarande talan om fördragsbrott ska ses mot denna bakgrund. Republiken Italien hävdar att den begränsande effekten av de åtgärder som den ifrågasätter, liksom deras proportionalitet, måste bedömas inte bara mot bakgrund av effekten av var och en av dem, utan framför allt av den sammantagna effekten.
12. Jag kommer att behandla beskrivningen av varje åtgärd och dess rättsliga bedömning separat, utan att det påverkar behandlingen av deras samlade inverkan. Detta tillvägagångssätt leder oundvikligen till att mitt förslag till avgörande blir mer omfattande än vanligt.
II. Omtvistade åtgärder
A. Körförbud nattetid
13. ”Körförbudet nattetid”( 9 ) innebär att fordon med en tillåten totalvikt som överstiger 7,5 ton( 10 ) inte får köra nattetid på en 84 kilometer lång sträcka av motorvägen A12.( 11 )
14. Förbudet gäller året runt, men varierar beroende på tid på året och om det är arbetsdag eller helgdag:
– Under sommarhalvåret (1 maj–31 oktober) gäller förbudet på vardagar mellan klockan 22.00 och 05.00.
– Under vinterhalvåret (1 november–31 april) gäller förbudet på vardagar mellan klockan 20.00 och 05.00.
– På söndagar och övriga helgdagar gäller förbudet året runt mellan klockan 23.00 och 05.00.
15. Enligt den rapport om körförbudet nattetid som Republiken Österrike har lämnat in( 12 ) är syftet med denna åtgärd att ” tidsmässigt förflytta kvävedioxidutsläppen från nattetid till dagtid”.( 13 ) Detta bygger på att ”kvävedioxidutsläppen under natten leder till betydligt högre kvävedioxidhalter i luften än under dagen, på grund av mindre gynnsamma spridningsförhållanden i atmosfären”.( 14 )
16. Åtgärden har varit i kraft sedan år 2002, men den ändrades år 2021 genom att ett undantag för Euro 6-fordon avskaffades.( 15 ) Från och med år 2021 innebär detta alltså ett generellt körförbud under de tider då bestämmelsen gäller. Det gäller alla lastbilar, även de som uppfyller Euro 6-normen (som ställer strängare utsläppskrav).( 16 )
17. Förordningen om körförbud nattetid innehåller dock vissa undantag som gynnar tillhandahållandet av viktiga tjänster( 17 ) och omlastning till järnväg, eller som är kopplade till den typ av varor som transporteras (levande djur, livsmedel som snabbt förfars och dagstidningar).
18. Det införs även ett undantag för lokal och regional trafik, utformat på liknande sätt som det som var föremål för domen Brenner II.( 18 ) Undantaget är begränsat till lastbilar i klass Euro 6, under förutsättning att a) åtminstone huvuddelen av de transporterade varorna lastas eller lossas i ”kärnzonen”,( 19 ) eller b) åtminstone huvuddelen av de transporterade varorna lastas och lossas i ”den utvidgade zonen”.( 20 )
19. I rapporten om körförbudet nattetid anges att detta undantag ”nu är [ ( 21 ) ] nödvändigt för att undvika en oproportionerlig skada … för de zoner som särskilt drabbas av körförbudet …”.( 22 )
20. Enligt de studier som Republiken Österrike har lämnat in möjliggör denna åtgärd, i sin nuvarande utformning, en minskning av kvävedioxidutsläppen med cirka 3,0 μg/m³ under vinterperioden och med 1,5 μg/m³ under sommarmånaderna.
B. Sektoriellt körförbud
21. Det ”sektoriella körförbudet”( 23 ) hindrar lastbilar från att transportera vissa varor( 24 ) på en cirka 65 kilometer lång sträcka av motorvägen A12.( 25 ) Förbudet gäller dygnet runt för dessa varor, vilka har valts ut på grund av att de lämpar sig bäst för transport med järnväg.( 26 )
22. Denna åtgärd utgår från att ”en minskning av den totala trafikvolymen [är nödvändig] för att kunna uppfylla unionens luftkvalitetsmål …”. Åtgärden har två syften: a) att förhindra eller begränsa trafiken lastbilar som kör på Brennermotorvägen trots att det finns en kortare alternativ rutt,( 27 ) och b) att främja en övergång från vägtransport till järnvägstransport av gods.
23. Förbudet omfattar inte följande:
– Transporter med Euro 6-fordon som lastar eller lossar åtminstone huvuddelen av de transporterade varorna inom ”kärnzonen” eller som lastar och lossar åtminstone huvuddelen av de transporterade varorna inom ”den utvidgade zonen”.( 28 ) Detta undantag motiveras av att järnvägstransport för dessa typer av trafik inte utgör ett alternativ som är miljömässigt effektivt eller lönsamt.( 29 )
– Transporter med Euro 6-fordon, under förutsättning att dessa har registrerats för första gången efter den 31 augusti 2018.( 30 ) Detta undantag (nedan kallat ”tidsgränsregeln”) gäller sedan år 2020.( 31 ) Valet av en tidsgräns för registrering hänger, enligt Republiken Österrike, samman med avsikten att begränsa undantagets räckvidd till fordon utrustade med den senaste Euro 6-tekniken( 32 ) och att förhindra att äldre fordon med längre körsträcka, som skulle vara mer förorenande, omfattas av undantaget.( 33 )
24. Andra undantag från detta förbud har inte ifrågasatts.( 34 )
C. Vinterkörförbud
25. Det rör sig om ett förbud som infördes för första gången för tung trafik på lördagar under vintern 2023( 35 ) och som förlängdes till lördagarna under vintern 2024.( 36 )
26. Körförbudet gällde motorvägarna A12 och A13( 37 ) för lastbilar på väg till Italien, Tyskland eller andra länder som kan nås via dessa medlemsstater. Det gällde varje lördag under vintermånaderna 2023, från januari till början av mars,( 38 ) mellan klockan 07.00 och 15.00.
27. Syftet var att garantera trafiksäkerheten och undvika trafikstockningar som kan uppstå när turistsäsongens trafik sammanfaller med godstransporterna. Syftet var att säkerställa ett smidigt trafikflöde, upprätthålla försörjningen i de områden som drabbades hårdast av trafikstockningar samt säkerställa att axeln A12–A13 fungerade som den skulle.
28. Förbudet gällde inte för transport av vissa varor( 39 ) och inte heller för transporter till eller från intermodala terminaler för omlastning mellan väg och järnväg eller flygplatser.
D. Doseringssystem
29. Doseringen av trafiken på den omtvistade vägsträckan infördes år 2018. Dess rättsliga grund är Straßenverkehrsordnung (vägtrafiklagen),( 40 ) i vilken följande föreskrivs i 97 § 4:
”De myndigheter som ansvarar för trafiksäkerheten och de behöriga organ som avses i punkt 3 ska, när säkerheten, trafikflödet och framkomligheten i trafiken eller trafikordningen vid trafikstopp så kräver, ha befogenhet att ge individuella och särskilda anvisningar till olika trafikanter om användningen av allmänna vägar, inbegripet anvisningar som avviker från andra tillämpliga bestämmelser …”
30. Doseringens innebörd är omtvistad mellan parterna i målet:
– Enligt Republiken Italien begränsar trafikdoseringen antalet fordon som får köra i riktning mot Innsbruck på A12, från gränsövergången vid Kufstein, till trehundra fordon per timme.
– Enligt Republiken Österrike finns det inget maximalt antal tillåtna fordon, utan endast en flexibel hastighetsbegränsning.( 41 )
31. Åtgärden aktiveras endast de dagar då trafiksituationen enligt prognoserna inte skulle göra det möjligt att hantera de höga trafiktoppar som uppstår när godstransporter sammanfaller med turisttrafiken. För detta ändamål fastställs i förväg en doseringskalender, som definieras genom ett tekniskt urvalsförfarande för en viss period. Kalendern meddelas flera månader i förväg till berörda myndigheter samt nationella och utländska branschorganisationer.( 42 )
III. Det administrativa förfarandet
32. Den 14 februari 2024 lade Republiken Italien fram saken för kommissionen i enlighet med artikel 259 andra stycket FEUF. Republiken Italien gjorde gällande att Republiken Österrike, genom att anta de fyra omtvistade åtgärderna, hade åsidosatt artiklarna 28.1, 34 och 35 FEUF samt artikel 4.3 FEU.
33. Republiken Österrike inkom med sitt skriftliga yttrande den 19 mars 2024. Den 8 april 2024 yttrade sig dessa två medlemsstater muntligen vid en utfrågning som anordnades av kommissionen.
34. Den 14 maj 2024 utfärdade kommissionen ett motiverat yttrande( 43 ) med följande innehåll:
– Kommissionen fann att invändningen om åsidosättande av artikel 28 FEUF inte kunde tas upp till sakprövning och den avslog invändningen om åsidosättande av artikel 4.3 FEU.
– När det gäller åsidosättandet av artiklarna 34 och 35 FEUF fann kommissionen att de omtvistade åtgärderna har en verkan som motsvarar en kvantitativ restriktion och i princip är oförenliga med dessa artiklar.
– Kommissionen menade att körförbudet nattetid är inkonsekvent och oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet, såväl på grund av den omfattande räckvidden av undantaget för lokal och regional trafik som på grund av bristen på bevis som motiverar att förbudet upprätthålls under hela året, även under sommarperioden.
– Kommissionen fann att det sektoriella körförbudet är inkonsekvent, eftersom undantaget för Euro 6-fordon fastställer en tidsgräns som tillåter trafik för fordon i kategori C, som är mer förorenande, utan att beakta kravet på körsträcka.
– Kommissionen hävdade att vinterkörförbudet utgör en indirekt diskriminering, eftersom det har en mer begränsande effekt på utländska företag och saknar objektiv motivering vad gäller undantaget för nationell och internationell trafik med lastbilar på väg till Österrike. En sådan åtgärd kan inte anses vara motiverad och är i alla händelser oförenlig med det uttalade målet att avlasta trafiken.
– Slutligen fann kommissionen att systemet för dosering av trafiken är diskriminerande, ”eftersom det bygger på en tydlig åtskillnad som grundar sig på de transporterade varornas ursprung” och därför inte kan motiveras. Under alla förhållanden är det inkonsekvent och olämpligt för att uppnå målet att säkerställa ett smidigt trafikflöde och förklarar inte varför dess tillämpning begränsas till godstransporter från Tyskland och inte omfattar lastbilar som kör in på motorväg A12 i Österrike. Det skulle dessutom finnas mindre restriktiva åtgärder för att uppnå detta mål.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
35. Den 30 juli 2024 väckte Republiken Italien förevarande talan om fördragsbrott och yrkade att domstolen skulle fastställa följande:
– Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta 3 och 4 §§ i förordningen om körförbud nattetid, enligt vilken viss gränsöverskridande tung trafik är förbjuden nattetid på en sträcka av motorväg A12.
– Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta 3 och 4 §§ förordningen om sektoriellt körförbud, enligt vilken det införs ett förbud mot transport av vissa varor på en viss sträcka av motorväg A12, och detta också med avseende på undantaget från förbudet för Euro 6-fordon som registrerats för första gången efter den 31 augusti 2018.
– Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta 2023 års vinterkörförbudskalender, enligt vilken det på lördagar under vintermånaderna, mellan klockan 07.00 och 15.00, är förbjudet att på motorvägarna A12 och A13, för vissa tunga lastbilar, köra i riktning mot Italien eller Tyskland eller i riktning mot ett land som kan nås via Italien eller Tyskland.
– Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 34 FEUF genom att vidta åtgärder som begränsar trafikvolymen genom att begränsa antalet lastbilar som får köra in på motorväg A12 vid Kufstein till högst 300 lastbilar per timme under vissa dagar.
36. Republiken Italien har dessutom yrkat att domstolen ska förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
37. Den 11 december 2024 inkom Republiken Österrike med sitt svaromål, i vilket den yrkade på talan skulle ogillas och att Republiken Italien skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Dessa två handlingar kompletterades med en replik och en duplik.
38. I beslut av den 24 november 2024 tillät domstolen kommissionen att intervenera till stöd för Republiken Italiens yrkanden.
39. Den 5 mars 2025 ingav kommissionen sitt yttrande, i vilken den yrkade att talan skulle bifallas.
40. Republiken Österrike och Republiken Italien besvarade kommissionens yttrande i var sin inlaga av den 29 respektive 30 april 2025.
41. Vid förhandlingen den 21 april 2026 medverkade Republiken Italien, Republiken Österrike och kommissionen.
V. Bedömning
A. Upptagande till sakprövning
42. Republiken Österrike har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser den första, den tredje och den fjärde grunden.
– När det gäller den första och den fjärde grunden hävdar Republiken Österrike att de ifrågasatta åtgärderna (körförbudet nattetid och doseringssystemet) inte har beskrivits tillräckligt tydligt och uttömmande i ansökan.
– När det gäller den tredje grunden (vinterkörförbud) anser Republiken Österrike att förbudet inte kan ifrågasättas, eftersom det upphörde att gälla den 11 mars 2023. Följaktligen var det inte i kraft varken när det administrativa förfarandet inleddes (den 14 februari 2024) eller när kommissionen avgav sitt motiverade yttrande (den 14 maj 2024). Denna omständighet, i kombination med avsaknaden av en vinterkörförbudskalender för säsongen 2024/2025, innebär enligt Republiken Österrike att sökanden saknar intresse av att väcka talan och att talan ska avvisas.
43. I domstolens fasta praxis avseende talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF – vilken tillämpas analogt på talan enligt artikel 259 FEUF – betonas att ansökan varigenom talan väcks ska innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan utföra sin prövning, efter att den exakt har förstått räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten.( 44 )
44. Jag anser att den första och den fjärde grunden för talan (med förbehåll för det jag anger nedan beträffande den sistnämnda grunden) är beskrivna på ett sätt som gör det möjligt för domstolen och Republiken Österrike att förstå de ifrågasatta åtgärdernas karaktär samt de faktiska omständigheter och rättsliga argument som ligger till grund för dem.
45. De oklarheter som Republiken Österrike har påtalat är inte av sådan art att de hindrar en korrekt förståelse av saken och räckvidden av talan. Republiken Österrike har uppfattat dem korrekt eftersom den själv har identifierat de omtvistade åtgärderna och utvecklat sitt försvar genom att belysa de aspekter av den nationella lagstiftningen som krävde förtydligande (eller rättelse), varför domstolen är i stånd att pröva de påstådda fördragsbrotten.
46. De aspekter som, enligt Republiken Österrikes uppfattning, inte har beskrivits tillräckligt noggrant påverkar, som nämnts, inte den korrekta förståelsen av talan. Talan uppfyller därför de villkor för upptagande till sakprövning som fastställs i de relevanta bestämmelserna.( 45 )
47. Argumenten avseende den tredje grunden för talan, som gäller vinterkörförbudet, har större tyngd.
48. Domstolen anser i princip att en talan som väcks av kommissionen enligt artikel 258 FEUF inte kan tas upp till sakprövning när den påstådda överträdelsen inte längre föreligger vid utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet. I sådana fall prövar domstolen verkningarna av den ifrågasatta åtgärden för att fastställa om de fortfarande föreligger vid den tidpunkten.( 46 )
49. Inom ramen för artikel 258 FEUF ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet. Senare ändringar kan i princip inte beaktas av domstolen.( 47 )
50. Denna regel ska även tillämpas när det gäller (det annorlunda) förfarandet enligt artikel 259 FEUF, utan att det påverkar de anpassningar som följer av kommissionens olika roller i de båda förfarandena. I artikel 259 FEUF föreskrivs inte att kommissionen ska fastställa en tidsfrist för att avhjälpa det fördragsbrott som är föremål för talan.
51. Det påtalade fördragsbrottet ska därför bedömas mot bakgrund av den situation som råder när kommissionen avger sitt motiverade yttrande, efter att ha tagit del av de berörda medlemsstaternas skriftliga och muntliga yttranden. Det är då som föremålet för den tvist som domstolen ska avgöra fastställs exakt.( 48 )
52. Verkningarna av det omtvistade vinterkörförbudet upphörde i början av mars 2023, det vill säga innan saken lades fram för kommissionen (den 14 februari 2024) och innan kommissionen antog sitt motiverade yttrande (den 14 maj 2024). År 2024 antogs dock ett i allt väsentligt identiskt förbud, som gällde fram till början av mars 2024 och beaktades i kommissionens motiverade yttrande.
53. Domstolen har tidigare slagit fast att en talan om fördragsbrott av kortvarig eller säsongsmässig karaktär kan tas upp till sakprövning.( 49 ) Logiken i denna rättspraxis är tydlig. Det skulle nämligen annars vara svårt att väcka talan om fördragsbrott avseende denna typ av överträdelser, på grund av den tid som det administrativa förfarandet tar. Om det inte vore möjligt att väcka talan mot dem i domstolen skulle det finnas en risk för att de upprepades.( 50 ) Därför bör en talan om fördragsbrott som den här aktuella kunna tas upp till sakprövning, även om körförbudet endast har varit i kraft under en begränsad period.
54. Jag anser i likhet med Republiken Italien och kommissionen en upprepning av åtgärden bekräftar att den omfattas av förevarande talan och utgör en tydlig indikation på risken för upprepning, vilket kan prövas i ett mål om fördragsbrott.( 51 )
55. En motsatt lösning skulle strida mot syftet med förfarandet om fördragsbrott. Den skulle nämligen kunna uppmuntra till att, genom kortvariga åtgärder som är oförenliga med unionsrätten, kringgå den kontroll som i första hand anförtros kommissionen och i sista hand domstolen.
56. I motsats till vad Republiken Österrike har hävdat är det i sådana situationer inte nödvändigt att den sökande medlemsstaten visar ett särskilt intresse av att agera. Republiken Italien har i vilket fall som helst ett eget intresse av att få ett avgörande från domstolen om den aktuella åtgärden, nämligen att förhindra att den påstådda överträdelsen kan upprepas.
57. Sammanfattningsvis kan invändningarna mot sakprövning inte godtas.
B. Inledande överväganden
1. Fri rörlighet för varor och normer för kontroll av restriktioner
58. Enligt artiklarna 34 och 35 FEUF är med avseende på import eller export av varor kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna.
59. Även om tillämpningsområdet för de två artiklarna skiljer sig något åt, är deras syfte och verkan desamma, nämligen att förbjuda nationella åtgärder av icke-ekonomisk karaktär som kan ha en begränsande inverkan på handeln med varor inom gemenskapen.( 52 )
60. Åtgärder som hindrar internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium, eller transporter som endast passerar genom detta territorium, ska anses utgöra åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion för import och export, i den mening som avses i artiklarna 34 och 35 FEUF.( 53 )
61. Generellt sett anses det att det inte finns någon de minimis -regel när det gäller den fria rörligheten för varor. Det krävs inte att de begränsande effekterna av en nationell bestämmelse når en viss allvarlighetsgrad eller att de påverkar en betydande del av en medlemsstat.( 54 ) Även rent potentiella effekter på handeln kan utgöra ett åsidosättande av unionens bestämmelser.
62. Åtgärder vars inverkan på handeln inom gemenskapen är alltför osäker eller avlägsen kan dock inte anses utgöra ”restriktioner” i den mening som avses i dessa bestämmelser.( 55 )
2. Bevisbörda
63. Det åligger sökanden att styrka att det påstådda fördragsbrottet föreligger och att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida så är fallet. Sökanden kan därvid inte stödja sin talan på en presumtion.( 56 )
64. När sökanden har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att bevisa det påstådda fördragsbrottet, åligger det medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bemöta de sålunda framlagda uppgifterna och följderna av detta.( 57 )
65. När det gäller den eventuella motsättningen mellan de nationella åtgärderna och unionens bestämmelser om fri rörlighet – inbegripet artiklarna 34 och 35 FEUF – åligger det sökanden att bevisa att åtgärderna hindrar de berörda friheterna.( 58 ) Medlemsstaten kan bevisa att restriktionen är motiverad.( 59 )
66. De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska åtföljas av ändamålsenlig bevisning eller en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av den av medlemsstaten vidtagna restriktiva åtgärden samt närmare uppgifter till stöd för dess argument.( 60 )
3. Åtgärdernas begränsande verkan och motivering: domarna Brenner I och Brenner II
67. Med undantag för frågan om dosering, som delvis behöver behandlas separat, innebär de övriga åtgärder som ifrågasätts i förevarande mål i princip ett totalförbud ( 61 ) mot trafik med lastbilar som transporterar varor på hela eller vissa sträckor av motorvägarna A12 och A13.
68. Republiken Österrike bestrider inte att körförbudet nattetid, det sektoriella körförbudet och vinterkörförbudet har en begränsande verkan på den fria rörligheten för varor.( 62 ) Den hävdar dock att förbuden är motiverade av tvingande skäl som rör miljöskydd, människors hälsa eller trafiksäkerhet.
69. Detta ställningstagande är inte förvånande mot bakgrund av följande uttalanden i domarna Brenner I och Brenner II:
– Även om en medlemsstat hävdar att den har infört en trafikåtgärd i syfte att uppfylla skyldigheten att iaktta årsgränsvärdena för koncentrationer i luften av kvävedioxid, vilka fastställts i unionens sekundärrätt, ankommer det på nämnda medlemsstat att vidta lämpliga och följdriktiga åtgärder för att iaktta gränsvärdena, med hänsyn tagen till samtliga omständigheter och samtliga relevanta intressen. Trots att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende kvarstår dock att de måste göra denna bedömning under iakttagande av bestämmelserna i FEUF, inbegripet den grundläggande principen om fri rörlighet för varor.( 63 )
– En åtgärd som förbjuder lastbilar som transporterar vissa varor att köra på en sträcka av motorvägen A12 (och som därmed hindrar användningen av ett visst transportsätt för dessa varor på denna transalpina transportväg) utgör en begränsning av den fria rörligheten för varor, trots att det eventuellt finns alternativa rutter eller andra sätt att transportera de berörda varorna.
– Under dessa omständigheter måste ett körförbud anses vara en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner som i princip är oförenlig med de skyldigheter som följer enligt artiklarna 34 och 35 FEUF, om denna åtgärd inte kan anses vara motiverad.( 64 )
– ”Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan … motiveras med ett av de skäl av allmänintresse som anges i artikel [36 FEUF], såsom skyddet för människors liv och hälsa, eller med tvingande miljöskyddskrav, förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet.”( 65 )
70. I sin tidigaste praxis gjorde domstolen en åtskillnad mellan, å ena sidan, motiveringar som grundades på de skäl av allmänintresse som uttryckligen anges i artikel 36 FEUF och, å andra sidan, ”oskrivna” tvingande skäl av allmänintresse, i den mening som avses i domen i målet Cassis de Dijon.( 66 )
71. Ur detta perspektiv fick den omtvistade begränsningens eventuella diskriminerande karaktär särskild betydelse. En åtgärd som innebar indirekt diskriminering kunde endast motiveras (om den var nödvändig och stod i proportion till det eftersträvade målet) med hänvisning till något av de intressen som uttryckligen nämns i den nuvarande artikel 36 FEUF. Möjligheten att i detta sammanhang åberopa andra ”oskrivna” tvingande skäl av allmänintresse, som erkänns i domstolens praxis, uteslöts.( 67 )
72. Två av de åtgärder som Republiken Italien ifrågasätter i förevarande mål (körförbudet nattetid och det sektoriella körförbudet) motiveras på grundval av allmänintresset av miljöskydd, vilket, även om det inte nämns i artikel 36 FEUF, skulle kunna anses vara underförstått i den bestämmelsen, med tanke på dess koppling till folkhälsan.( 68 ) De övriga åtgärderna (vinterkörförbudet och doseringssystemet) grundar sig dock på det ”oskrivna” tvingande skäl som utgörs av trafiksäkerheten. Republiken Italien hävdar därför att de inte skulle kunna anses motiverade om domstolen fann att de var diskriminerande.
73. Jag instämmer inte med detta argument.
74. En uppdelning mellan de skäl av allmänintresse som anges i artikel 36 FEUF och de ”oskrivna” skälen av allmänintresse skulle leda till att två kategorier av intressen skapas: dels sådana som alltid kan åberopas och dels sådana som endast kan åberopas när de nationella åtgärderna inte är diskriminerande. Jag ser inget välgrundat skäl att anse att de förstnämnda förtjänar större skydd än de övriga. I artikel 36 FEUF nämns i själva verket inte intressen av stor betydelse, såsom skyddet av de grundläggande rättigheterna eller skyddet av barn.
75. Artikel 36 FEUF bör inte tolkas som ett uttryck för en vilja att skapa två olika kategorier av allmänintressen som utesluter varandra. I detta avseende instämmer jag med generaladvokat Bots uppmaning att övervinna denna uppdelning.( 69 ) Jag anser att även domstolens praxis har utvecklats i denna riktning under de senaste decennierna.( 70 )
76. Grundprincipen när det gäller motiveringar är att en nationell åtgärd som begränsar de friheter som garanteras i fördragen är förenlig med dessa, förutsatt att den grundar sig på tvingande skäl av allmänintresse som är skyddsvärda och att den är proportionerlig för att uppnå syftet med den. Denna princip gäller oavsett om den nationella åtgärden är diskriminerande eller inte.( 71 )
77. Allt beror alltså på att åtgärden är ägnad att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. ”En inskränkande åtgärd kan … endast anses vara ägnad säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet om den verkligen på ett konsekvent och systematiskt sätt motsvarar strävan att uppnå detta mål .”( 72 )
78. Mot bakgrund av detta ska jag att i tur och ordning bedöma vart och ett av de fördragsbrott som Republiken Österrike anklagas för.
C. Körförbud nattetid (den första grunden för talan)
79. Det är ostridigt att körförbudet nattetid utgör en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 36 FEUF. Det råder inte heller något tvivel om att förbudet i princip skulle kunna motiveras av ett av de tvingande skäl som nämns där (att säkerställa luftkvaliteten i syfte att skydda folkhälsan).
80. Parterna är däremot oeniga om åtgärdens proportionalitet. Republiken Italien anför, med stöd av kommissionen, flera argument för att körförbudet nattetid
– i sig är diskriminerande, eftersom det identifierar de berörda fordonen utifrån deras storlek,
– inte är nödvändigt, eftersom det inte har visats att den positiva effekten på luftkvaliteten är en direkt följd av körförbudet nattetid och inte av den allmänna förnyelsen av fordonsparken,
– är inkonsekvent på grund av utformningen av undantaget för lokal och regional trafik, och
– även är inkonsekvent med tanke på de tidsintervall under vilka det tillämpas.
81. Jag kommer inte att uppehålla mig vid den påstådda diskriminerande karaktären hos valet av lastbilar utifrån deras storlek, vilket Republiken Italien själv endast ägnar några rader åt, utan att lägga fram tillräckliga bevis för att bemöta Republiken Österrikes invändningar om att detta kriterium är av neutral (icke-diskriminerande) karaktär.
82. Jag kommer därför att inrikta mig på påståendena om effekterna av förnyelsen av fordonsflottan och åtgärdens inkonsekvens, vilket leder mig till att bedöma argumentet om skyldigheten att utvärdera åtgärder som medför mindre ingrepp i handeln inom gemenskapen.
1. Betydelsen av förnyelsen av fordonsparken
83. Republiken Italien ifrågasätter att förbättringen av luftkvaliteten i Tyrolen (vilket är ostridigt) uteslutande kan tillskrivas effektiviteten hos körförbudet nattetid. Enligt Republiken Italiens uppfattning beror detta resultat även på faktorer som moderniseringen av fordonsparken som trafikerar motorvägarna A12 och A13, vilket enligt den har bidragit till en gradvis kontroll och minskning av utsläppen av föroreningar sedan 2020.
84. I samma anda hävdar Republiken Italien att förbudet skulle vara onödigt om fordonsparken vore modernare. Utifrån de uppgifter som Republiken Italien har tillhandahållit( 73 ) drar den slutsatsen att ”… effekten av den minskning som uppnåtts … inte kan tillskrivas de åtgärder som vidtagits av Österrike, utan den indirekta effekt som dessa har haft på förnyelsen av fordonsparken”.( 74 )
85. Republiken Österrike tillbakavisar dessa påståenden med argument för att körförbudet nattetid är nödvändigt (i vid bemärkelse) och effektivt, när det gäller såväl utsläppsminskningar som dess effekter på moderniseringen av fordonsflottan.
86. Det är tveksamt om förnyelsen av fordonsflottan enbart är en indirekt effekt av de här omtvistade körförbuden. Den verkar snarare vara resultatet av en medveten miljöpolitik från de österrikiska myndigheternas sida, som kopplar samman körförbuden med ett undantagssystem som är utformat för att främja användningen av lastbilar som blir allt mer energieffektiva och miljövänliga.
87. Det har inte visats att de uppgifter som Republiken Italien har lämnat på ett adekvat sätt beaktar den eventuella positiva spridningseffekten av de österrikiska åtgärderna. Detta framhöll, enligt min mening med rätta, Republiken Österrike vid förhandlingen.( 75 )
88. Åtgärden med körförbud nattetid kan således i princip anses vara ägnad att uppnå det eftersträvade målet. Republiken Italiens övriga argument ifrågasätter dess förmåga att genomföra åtgärden på ett konsekvent, systematiskt och proportionerligt sätt.
2. Åtgärdens inkonsekvens på grund av undantagen för lokal och regional trafik
89. Körbudet nattetid innehåller ett undantag för lokal och regional trafik, som i stort sett är utformat på samma sätt som det som domstolen prövade år 2011.
90. Här består Republiken Italiens kritik av två delar:
– Dels hävdar den att körförbudet nattetid, till följd av detta undantag, snedvrider konkurrensen till förmån för företag som är etablerade i kärnzonen och i den utvidgade zonen.
– Dels hävdar den att undantaget objektivt sett inte är nödvändigt för att säkerställa den lokala försörjningen, eftersom det å ena sidan redan finns ett annat allmänt undantag för varor som på grund av sin natur måste levereras omedelbart, och å andra sidan inte är begränsat till vissa typer av varor, vilket visar på bristande samstämmighet med det eftersträvade målet.
91. Enligt Republiken Österrike snedvrider undantaget inte konkurrensen, eftersom transportföretagen kan utnyttja det oavsett var deras huvudkontor är beläget. Detta undantag är nödvändigt för att säkerställa försörjningen av den lokala och den utvidgade zonen, eftersom det saknas genomförbara alternativ (väg eller järnväg) som möjliggör tillträde till dessa områden.
92. När det gäller den konkurrenssnedvridande effekten instämmer jag med Republiken Österrike i att det inte på ett övertygande sätt har styrkts att det finns ett samband mellan undantaget för lokal och regional trafik och minskningen av antalet transportföretag i de angränsande italienska regionerna, och den motsvarande ökningen i österrikiska Tyrolen.
93. Däremot anser jag att undantaget för lokal och regional trafik gör körförbudet nattetid påtagligt mindre konsekvent. För att försvara giltigheten av körförbudet nattetid återupprepar Republiken Österrike i huvudsak argument som den redan utvecklade i samband med det sektoriella förbudet, rörande nödvändigheten av undantaget på grund av bristen på alternativa rutter samt dess konsekvens, vilket Republiken Österrike menar bekräftades i domen Brenner II.( 76 )
94. Dessa argument är emellertid inte övertygande. Jag anser inte att man utan vidare kan överföra överväganden som rör ett sektoriellt körförbud till ett annat sammanhang, såsom körförbud nattetid.( 77 ) Jag anser i likhet med kommissionen att detta argument inte på ett adekvat sätt beaktar att körförbudet nattetid skiljer sig väsentligt från det sektoriella körförbudet, inte bara vad gäller syftet utan även vad gäller dess objektiva och tidsmässiga räckvidd.
95. Det sektoriella körförbudet som prövades i domen Brenner II
– syftade till att helt och hållet , det vill säga dygnet runt, styra om transporterna av vissa varor till alternativa transportvägar , på väg eller järnväg, som var väsentligen likvärdiga och mer miljövänliga,
– berörde begränsade varukategorier, vilka identifierades på grundval av deras ”lämplighet för järnvägstransport”, vilket stöddes av expertutredningar, och
– förbjöd, utan vidare, vägtransport av dessa varor på den berörda motorvägssträckan, med vissa undantag som grundades på att järnvägstransport inte var genomförbar eller var ineffektiv för sträckor inom kärnzonen och den utvidgade zonen.
96. Det här omtvistade körförbudet nattetid däremot
– syftar inte till att styra om transporter nattetid till järnväg eller alternativa rutter på väg, utan endast till att skjuta upp dem till dagtid, då väderförhållandena är mer gynnsamma,
– förbjuder inte helt vägtransport av de berörda varorna, utan begränsar den endast tidsmässigt, och
– är mycket brett utformat, eftersom det avser alla varor som transporteras med lastbil , utom de som omfattas av de undantag som föreskrivs i lag .
97. Att, såsom Republiken Österrike gör, anföra ett motiverande argument som rör avsaknaden av en alternativ transportväg för att nå kärnzonen eller den utvidgade zonen är inte förenligt med det allmänna syftet med körförbudet nattetid.
98. Oavsett om det finns alternativa rutter, på väg( 78 ) eller järnväg,( 79 ) till vilka trafiken till platser utanför kärnzonen och den utvidgade zonen skulle kunna omdirigeras nattetid, är detta i själva verket, varken i teorin eller i praktiken, ( 80 ) syftet med körförbudet nattetid . Det bör återigen framhållas att syftet inte är att omdirigera trafiken till alternativa rutter, utan endast att skjuta upp den till dagtid för att dra nytta av mer gynnsamma spridningsförhållanden i atmosfären.
99. I detta sammanhang medges det i rapporten om körförbudet nattetid att ”tillhandahållandet av transportalternativ inte har samma betydelse som i fallet med det sektoriella körförbudet, som gäller under hela dygnet …, eftersom vägtransport fortfarande är möjlig [inom ramen för körförbudet nattetid] under vissa tidsintervall och det endast är nödvändigt att anpassa tidsplaneringen för transporterna ”.( 81 )
100. Republiken Österrike visar dock inte på ett övertygande sätt att enbart en anpassning av tidsplaneringen för leveranserna – vilket de övriga företagen som är etablerade utanför det undantagna området måste göra – i sig är otillräcklig för att säkerställa en effektiv försörjning även av kärnzonen och den utvidgade zonen.
101. För att styrka det faktiska behovet av ”försörjning nattetid” av kärnzonen och den utvidgade zonen har Republiken Österrike lagt fram en undersökning( 82 ) som visar att lastbilar som transporterar varor från de yttre zonerna och till kärnzonen kör nattetid i högre grad (30,09 procent) än det genomsnitt som registreras under ett dygn (11,96 procent).
102. Det uttalade syftet med denna studie var dock inte att undersöka de faktiska behoven av försörjning nattetid i kärnzonen, utan att ”granska det återkommande påståendet att tyrolska företag selektivt utnyttjar en påstådd konkurrensfördel” som bygger på undantaget för lokal och regional trafik.( 83 )
103. Dessa uppgifter visar endast att man för leveranser till kärnzonen företrädesvis använder sig av transporter nattetid. Däremot verkar det inte gå att entydigt dra slutsatsen att det finns ett verkligt behov av leveranser nattetid , av två huvudsakliga skäl:
– De nämns inte vilken typ av varor som transporteras nattetid till kärnzonen och i synnerhet inte om dessa procentsatser även omfattar transporter av livsmedel, post och tidningar, vilka redan skulle vara tillåtna enligt det ”allmänna” undantag som föreskrivs för detta ändamål.( 84 ) Republiken Österrike lyckas således inte motbevisa Republiken Italiens argument (att behovet av leveranser nattetid till huvudzonen redan var tillräckligt tillgodosett genom det allmänna undantaget).
– Även om man antar att denna uppgift endast avser produktkategorier som inte omfattas av andra undantag, gör den förklaring som Republiken Österrike har lämnat det inte möjligt att utesluta en annan, lika plausibel tolkning.( 85 )
104. Undantaget avseende lokal och regional trafik tillåter således fortfarande (och skulle till och med kunna uppmuntra) nattlig trafik av ett betydande antal lastbilar, oberoende av huruvida man kan tillgodose behovet av leveranser i kärnzonen genom att lägga om eller skjuta upp ”icke-brådskande” leveranser till dagtid.
105. Även om det faktum att det inte går att nå kärnzonen och den utvidgade zonen via alternativa vägar skulle kunna motivera ett undantag som syftar till att säkerställa leveranserna – utöver vad som tillåts enligt de ”allmänna” undantagen – bör ett sådant undantag utformas (och motiveras på ett vederbörligt sätt) utifrån de mål som är specifika för körförbudet nattetid, och inte baseras på en tillämpning av ett undantag som utformats för en annan åtgärd.
106. Mot bakgrund av den nuvarande utformningen av undantaget för lokal och regional trafik anser jag därför att det nattliga körförbudet inte på ett konsekvent och systematiskt sätt bidrar till att uppnå det eftersträvade målet. Detta skulle i sig vara tillräckligt för att talan ska bifallas såvitt avser den första grunden.
107. För fullständighetens skull kommer jag dock även att bedöma de övriga argumenten från Republiken Italien.
3. Inkonsekvens till följd av tidsintervallens utformning
108. Republiken Italien och kommissionen anser att körförbudet nattetid är inkonsekvent och oproportionerligt, eftersom det
– indirekt leder till att trafiken koncentreras till ett tidsintervall då de utsläpp som genereras har större inverkan på koncentrationerna av luftföroreningar,
– tillämpas både på sommaren och på vintern, trots att fenomenet temperaturinversion har olika inverkan under de två årstiderna.
a) Fastställande av tidpunkt för när förbudet upphör
109. Enligt Republiken Italien ”leder upphörandet av det nattliga körförbudet klockan 05.00 till en trafiktopp under de tidiga morgontimmarna, då lastbilstrafiken läggs till den privata persontrafiken. Med andra ord avhålls lastbilar från att köra under de tider då trafiken flyter bäst, och koncentreras istället till de tider då trängseln är som störst”.( 86 )
110. Enligt Republiken Österrike syftar beslutet att det nattliga körförbudet upphör klockan 05.00 till att uppnå en rättvis balans mellan å ena sidan bekämpandet av miljöföroreningar och å andra sidan behovet av godstransporter, vilket därmed bidrar till åtgärdens proportionalitet.( 87 )
111. Kommissionen medgav i sitt motiverade yttrande att beslutet att fastställa slutet på det nattliga körförbudet till klockan 05.00 utgör en rimlig avvägning mellan de motstridiga mål som Republiken Österrike har angett. Kommissionen tillade att ”Österrike … har påpekat – utan att Italien har bestridit detta – att den negativa inverkan på luftkvaliteten som orsakas av trafikstockningarna på morgnarna mer än väl uppvägs av den totala förbättring av luftkvaliteten som det nattliga förbudet medför”.( 88 ) Följaktligen tog kommissionen inte upp denna fråga på nytt i sin interventionsinlaga.
112. Republiken Italien hävdar emellertid att ”… med beaktande av … toppen av ’tau-effekten’ [ ( 89 ) ] … kan den ökade nattliga koncentrationen till stor del eller till största delen kompenseras genom den minskning som uppnås genom att trafiken inte koncentreras till tidsintervallet mellan klockan 06.00 och 08.00 på morgonen”.( 90 )
113. Således kan följande konstateras:
– Republiken Italien utvecklar inte detta argument utöver det som återgetts( 91 ) och den information som påstås framgå av de tillhandahållna diagrammen.
– Dessa diagram( 92 ) visar 1) den dagliga variationen i lastbilstrafiken år 2022 vid mätstationen i Vomp, vilket visar en topp under tidsintervallet mellan klockan 06.00 och 08.00, följt av en avtagande trend fram till klockan 24.00, och 2) ”tau-faktorns” utveckling vid mätstationen i Vomp, som visar en stigande trend från midnatt fram till ett maximum omkring klockan 06.00, följt av en U-formad nedgång med ett minimum mellan klockan 12.00 och 14.00, varefter trenden åter är stigande fram till klockan 24.00.
114. Den information som Republiken Italien har lämnat räcker inte i sig för att stödja dess påstående att dessa diagram ”tydligt”, direkt och utan nyanser, visar den påstådda kompensationseffekt som landet åberopar.
115. Republiken Österrike försöker visa att utsläppsökningen till följd av koncentrationen av trafiken till dagtid är mindre än den som skulle uppstå om lastbilar (eller vissa av dem) tilläts köra fritt även under natten.
116. Det framgår av rapporten om körförbudet nattetid och de övriga vetenskapliga studier som Republiken Österrike har tillhandahållit( 93 ) att man, för att uppskatta de potentiella effekterna av den åtgärden på den konfiguration som analyserats i varje studie, å ena sidan har beaktat uppgifter avseende konkreta scenarier där något motsvarande förbud inte tillämpades, och å andra sidan prognoser avseende situationen på Brenneraxeln under antagandet att den åtgärd som är föremål för bedömningen skulle tillämpas:
– Till att börja med användes trafikdata från A12 för åren 2000 och 2001, då det nattliga körförbudet ännu inte hade trätt i kraft. I detta scenario beräknades det att utan körförbud nattetid skulle det årliga genomsnittet för kvävedioxidutsläppen ha ökat med cirka 2 μg/m³.( 94 )
– I den nya beräkningen från år 2018, vilken syftade till att utvärdera effekten på luftkvaliteten av ett nattligt körförbud utan det allmänna undantaget för Euro 6-fordon, utgick man från antagandet att en sådan åtgärd skulle leda till en fördelning av trafikvolymen för (transiterande) lastbilar på dagtid som liknar den på motorväg A2 i Schweiz. Under dessa förhållanden uppskattades minskningar av årsgenomsnittet av kvävedioxidutsläpp med mellan –0,01 μg/m³ år 2020 och –1,15 μg/m³ år 2023.( 95 )
– I de senaste konsekvensbedömningarna ”antas att utan [körförbud nattetid] på A12 skulle den relativa fördelningen [av lastbilstrafiken] under dagen vara densamma som på A1”, det vill säga en österrikisk motorväg där inget motsvarande förbud gäller.( 96 ) Således var ”den faktiska totala effekten av [körförbudet nattetid] (inklusive skärpningen av undantaget för transiterande Euro 6-fordon från och med den 1 januari 2021 och tidigare [förbud] som infördes före år 2019) –2,2 μg/m³ kvävedioxid i årsgenomsnittet för 2023”.( 97 )
117. Enligt min uppfattning har Republiken Österrike lagt fram uppgifter som styrker att en lämplig avvägning har gjorts mellan, å ena sidan, effekterna av ett eventuellt upphävande av det nattliga körförbudet (och den därmed följande omfördelningen av lastbilstrafiken över dygnet) och, å andra sidan, de faktiska effekterna av det gällande förbudet på koncentrationsnivån av kvävedioxidutsläpp.
118. De tillhandahållna uppgifterna visar att åtgärden, trots den eventuella negativa inverkan av ”tau-faktorn” som motsvarar trafiktoppen under de tidiga morgontimmarna, i absoluta tal möjliggör en större minskning av kvävedioxidutsläppen än om ett motsvarande förbud inte skulle gälla.
119. Republiken Italiens argument (att lastbilstrafiken sammanfaller med de tider då resandet är som mest intensivt) väcker tvivel om förbudets rimlighet, med tanke på att Republiken Österrike själv medger att den skadliga effekten av kvävedioxidutsläpp på människors hälsa beror på en kronisk exponering för höga koncentrationsnivåer.
120. Även om denna kritik i teorin kan vara berättigad har Republiken Italien inte lagt fram några vetenskapliga uppgifter som, vad gäller just denna detalj, på ett välgrundat sätt visar på en eventuell kontraproduktiv effekt av förbudet i dess nuvarande utformning.
121. Jag anser därför i likhet med kommissionen att Republiken Österrikes argument om fastställandet av den tidpunkt då det nattliga körförbudet ska upphöra är rimligt och att detta inte påverkar åtgärdens följdriktighet.
b) Åtgärdens tillämplighet under hela året
122. Republiken Italien hävdar att det nattliga körförbudet, som gäller året runt, inte stämmer överens med den motivering som Republiken Österrike åberopar (att motverka effekterna av temperaturinversion ).( 98 ) Detta fenomen är enligt Republiken Italien ”särskilt sällsynt” på sommaren och förekommer minst dubbelt så ofta på vintern. Trots detta är förbudet i stort sett detsamma året runt (endast två timmar kortare på sommaren).
123. Republiken Österrike
– förnekar att man har hävdat att det nattliga körförbudet syftar till att motverka temperaturinversion,
– hävdar att förekomsten av temperaturinversion i Inntal, under det tidsintervall då förbudet gäller, är i stort sett jämförbar under både sommaren och vintern,
– betonar att temperaturinversionen endast utgör en av flera faktorer som bidrar till det nattliga körförbudets effekt på luftkvaliteten och att den inte åberopas som motivering för att tillämpa åtgärden under hela året, och
– understryker att det avgörande är att den utsläppsgräns som fastställs i unionslagstiftningen beräknas som ett årsgenomsnitt.
124. En granskning av handlingarna i målet visar att Republiken Österrike för första gången tog upp fenomenet temperaturinversion under det administrativa förfarandet, när man redogjorde för åtgärdens ”direkta effekt” (förskjutning av trafiken till dagtid).( 99 ) Republiken Österrike åberopade inte detta som en motivering för det nattliga körförbudet under hela året,( 100 ) utan endast som en av de faktorer som bidrar till sämre spridningsförhållanden i atmosfären under natten .
125. I detta sammanhang bör en uppgift från Republiken Österrike beaktas: år 2023 var ”under de timmar då det nattliga körförbudet gällde frekvensen av inversion exakt densamma på sommaren (klockan 22.00–05.00) som på vintern (klockan 20.00–05.00) , och uppgick i båda fallen till 34 procent”.( 101 )
126. Förekomsten av temperaturinversion kan således betraktas som en av flera faktorer som bidrar till att förklara hur ett nattligt körförbud påverkar luftkvaliteten. Under dessa förhållanden är påståendet att spridningsförhållandena är mindre gynnsamma på nätterna, på grund av lägre temperaturer och frekvent temperaturinversion, fortfarande korrekt och följdriktigt, oavsett vilken årstid som beaktas.
127. Kärnan i problemet är att avgöra om ett körförbud som tillämpas under ett tidsintervall som i stort sett är detsamma under hela året, och vars effektivitet minskar under sommarmånaderna, är förenligt med proportionalitetsprincipen.
128. Republiken Österrike påpekar( 102 ) att unionsrätten, när det gäller kvävedioxid, fastställer ett gränsvärde uttryckt som ett årsgenomsnitt , eftersom det inte är föroreningstopparna som är skadliga för hälsan, utan den kroniska exponeringen. Åtgärder för att minska kvävedioxiden bör därför tillämpas under hela året.
129. Av den information som lämnats framgår följande:
– De genomsnittliga koncentrationerna av kvävedioxid under sommarhalvåret är vanligtvis lägre än under vinterhalvåret.( 103 )
– Per timme var det nattliga körförbudet i genomsnitt endast 15 procent mindre effektivt under sommarhalvåret än under vinterhalvåret.( 104 )
130. Republiken Österrike hävdar att man, mot bakgrund av denna procentsats, ”under inga omständigheter kan hävda att körförbudet nattetid har en klart mindre effekt på sommaren än på vintern”.( 105 ) Republiken Österrike betonar att åtgärdens lägre effektivitet redan har beaktats genom att förbudets varaktighet har minskats med två timmar under sommarhalvåret. Att åtgärden upprätthålls under hela året är enligt Republiken Österrike nödvändigt för att säkerställa en varaktig efterlevnad av de skyldigheter som följer av unionsrätten. De utsläppsminskningar som uppnås under sommaren, även om de är mindre, bidrar med minst en tredjedel till åtgärdens totala effekt, vilket utgör en betydande andel.
131. Även om dessa påståenden kan vara godtagbara rent generellt, hindrar det inte att det, när det gäller att upprätthålla tillämpningen av en åtgärd som ett körförbud i sju timmar under en halvårsperiod då utsläppsnivåerna redan är lägre i absoluta tal – och trots att man erkänner att åtgärdens effektivitet är (mer) begränsad under denna period – ställs strängare krav på motivering för att behålla åtgärden. I synnerhet bör det styrkas att det inte finns några mindre restriktiva alternativ som är lika effektiva för att uppnå det eftersträvade målet.
132. När det gäller tillämpningen av åtgärden under sommarhalvåret anser jag att Republiken Österrike inte har fullgjort sin skyldighet att ”grundligt [undersöka] huruvida det var möjligt att anta bestämmelser med mindre restriktiv inverkan på den fria rörligheten och endast borde ha avstått från att anta dessa om det visats att de var olämpliga med tanke på det mål som eftersträvades”.( 106 )
133. Av rapporten om körförbudet nattetid, som redogör för läget den 14 september 2020, framgår det att Republiken Österrikes prioritet vid den tidpunkten var att snabbt reagera på ”den tydliga avvikelsen från det årsgränsvärde för kvävedioxid” som fastställts av unionen, i syfte att ”så snart som möjligt säkerställa att [detta gränsvärde] uppfylls vid de tyrolska mätstationerna nära motorvägarna där [utsläppskoncentrationerna] har överskridits”.( 107 )
134. Enligt den rapporten är det ”inte heller möjligt att ersätta det nattliga körförbudet med andra åtgärder, oavsett om dessa faktiskt skulle vara mindre restriktiva”. Där anges att de övriga trafikåtgärder med omedelbar verkan som skulle kunna övervägas, nämligen hastighetsbegränsningar eller körförbud för vissa Euro-klasser, vilka domstolen nämner i domen Brenner II, redan hade tillämpats eller beslutats, liksom ett sektoriellt körförbud.( 108 )
135. Där tilläggs dock att ”kriteriet om nödvändighet, eller den skyldighet som följer av detta att i varje enskilt fall vidta de minst restriktiva åtgärder som är ägnade att uppnå målet, kan inte heller tolkas så, att … den minst restriktiva åtgärden i första hand ska tillämpas, eller att dess effekt till och med ska utvärderas, innan en mer restriktiv åtgärd kan införas …”.( 109 )
136. En sådan strategi, som förmodligen var lämplig i en situation som den som förelåg år 2020 – då överskridandet av gränsvärdena utsatte befolkningen för en hälsorisk – är inte lämplig när omständigheterna har förändrats, efter att det har konstaterats att de gränsvärden som fastställs i direktiv 2008/50 systematiskt uppfylls vid mätstationen i Vomp. Det föreligger således inget behov av åtgärder som motiverar att den strategi som antogs år 2020 bibehålls.
137. Vid förhandlingen uppgav Republiken Österrike följande:
– Den medgav att de restriktiva åtgärderna alltid måste iaktta proportionalitetsprincipen, vilken enligt dess uppfattning skedde före år 2024. Fram till dess låg de värden som registrerats i Tyrolen, även om de höll sig inom den gräns som fastställs i direktiv 2008/50, nätt och jämt under den högsta tröskelnivån enligt unionslagstiftningen, tack vare det åtgärdspaket som antagits.
– Den tillade att det först år 2025 skulle kunna ha uppstått en avvikelse från gränsvärdena som var tillräckligt betydande för att möjliggöra en omprövning av åtgärdernas proportionalitet i ett sammanhang som inte präglas av brådska. Ikraftträdandet av direktiv (EU) 2024/2881( 110 ) skulle dock enligt Republiken Österrike göra denna strategi ogenomförbar, mot bakgrund av det nya begränsningsmålet som ska uppnås senast år 2030.
138. Jag anser inte att det finns fog för ett sådant resonemang.
139. För det första var det genomsnittliga värde som mättes upp vid mätstationen i Vomp år 2022 33,3 μg/m 3 ,( 111 ) det vill säga betydligt under den övre gränsen på 40 μg/m 3 som fastställts i unionslagstiftningen, även med hänsyn till den ”säkerhetsmarginal” på 3 μg/m 3 som experterna rekommenderat.( 112 ) Detta värde fortsatte att sjunka under de följande åren och beräknas nå 26,7 μg/m 3 år 2026.( 113 )
140. Dessa uppgifter, som tillhandahållits av Republiken Österrike själv, talar för att det var lämpligt att på nytt pröva åtgärdens proportionalitet före år 2025, då direktiv 2024/2881 ännu inte hade offentliggjorts.
141. För det andra kan direktiv 2024/2881 inte användas för att bedöma det fördragsbrott som förevarande talan avser, eftersom det direktivet antogs den 23 oktober 2024, efter det att det administrativa förfarandet vid kommissionen hade avslutats. Såsom jag tidigare har påpekat ska domstolen avgöra om fördragsbrotten var välgrundade med hänsyn till den situation som rådde den 14 maj 2024. Vid den tidpunkten var de utsläppsnivåer som Republiken Österrike var skyldig att iaktta (enbart) de som föreskrivs i direktiv 2008/50.
142. För det tredje kan direktiv 2024/2881 inte åberopas för att upprätthålla restriktionen i den form som den har i dag.( 114 ) Artikel 36 FEUF medger ”… att det i nationella lagstiftningar kan göras undantag från principen om varors fria rörlighet i den mån det är motiverat för att uppnå de mål som avses i denna bestämmelse”.( 115 )
143. Det som är klandervärt är inte att Republiken Österrike inte helt upphävde sitt åtgärdspaket, utan att den inte omprövade proportionaliteten i det nattliga körförbudet på grundval av en uppdaterad bedömning av den risk för människors hälsa som förelåg mot bakgrund av de senaste tillgängliga uppgifterna.( 116 )
144. Eftersom de gränsvärden som fastställts i unionsrätten hade iakttagits under flera år, minskade den risk som ursprungligen åberopats, nämligen att den lokala befolkningen skulle utsättas för en otillbörlig exponering för förorenande ämnen. Följaktligen borde Republiken Österrike redan före år 2025 ha gjort en uttömmande prövning av möjligheten till mindre restriktiva alternativa åtgärder, om så bara för att på ett välmotiverat sätt kunna utesluta dem om det hade konstaterats att de inte var tillräckligt effektiva.
145. Detta gäller i ännu högre grad om det nattliga körförbudet, enligt de senaste studierna, visar sig vara mindre effektivt under vissa perioder av året, vilket stärker behovet av en särskild alternativ åtgärd som syftar till att uppnå ett resultat av måttlig omfattning.
146. Jag har inte kunnat finna några handlingar bland de som har lagts fram av Republiken Österrike (inklusive de som den angav som relevanta vid förhandlingen) där man efter år 2020 på ett kritiskt sätt har granskat det nattliga körförbudets proportionalitet i strikt bemärkelse. De inlämnade rapporterna fokuserar på att visa det nattliga körförbudets effektivitet utan att beakta andra alternativ utöver de som redan har redovisats.( 117 ) Att visa att en åtgärd är ägnad att uppnå det eftersträvade målet befriar inte den medlemsstat som antar den från att överväga om den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.
147. Även om det inte var nödvändigt att på ett konkret sätt visa att ingen annan möjlig åtgärd gjorde det möjligt att uppnå målet med det nattliga körförbudet under sommarperioden, ålåg det Republiken Österrike att styrka att den noggrant hade utvärderat ett tillräckligt antal alternativ ( 118 ) som i mindre grad inskränkte den fria rörligheten.
148. Jag anser därför att Republiken Österrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF och att talan därför ska bifallas såvitt avser den första grunden.
D. Sektoriellt körförbud (den andra grunden för talan)
149. Republiken Italien kritiserar körförbudet på en sträcka av motorväg A12, som införts för lastbilar som transporterar vissa varor som anses lämpliga för järnvägstransport. Det sektoriella körförbudet är förenat med de undantag som jag tidigare har beskrivit.( 119 )
150. I domarna Brenner I och Brenner II slog domstolen fast att genom att den nationella åtgärden tvingade de berörda företagen att söka ekonomiskt genomförbara alternativa lösningar för transporten av de aktuella varorna, hade den till följd att handeln mellan norra Europa och norra Italien begränsades.( 120 )
151. Det förbud som nu ska prövas av domstolen är i huvudsak jämförbart med det som granskades i domen i målet Brenner II, med undantag för tre skillnader: det nu aktuella förbudet avser en något kortare motorvägssträcka,( 121 ) det omfattar en bredare förteckning över varor( 122 ) och det inför ett undantag för mindre förorenande fordon( 123 ) som inte ingick i det förbud som prövades å 2011. Som jag tidigare har påpekat( 124 ) har dock det sistnämnda undantaget begränsats avsevärt under de senaste åren.
152. Vid en första anblick kan innehållet domarna Brenner I och Brenner II tyckas peka på att den ståndpunkt som Republiken Italien har intagit i förevarande mål kommer att vinna gehör och att EU-domstolen bara bör bekräfta dessa avgöranden.
153. Republiken Österrike bestrider inte det sektoriella körförbudets restriktiva karaktär, men anser att det är nödvändigt för att skydda hälsan och miljön: i synnerhet för att bekämpa luftföroreningar och uppfylla de utsläppsgränsvärden som föreskrivs i unionslagstiftningen.( 125 )
154. Republiken Italien anser inte att förbudet är konsekvent, systematiskt och proportionerligt utan hävdar följande:
– Det är diskriminerande, eftersom förteckningen över berörda varor är godtycklig och snedvrider konkurrensen mellan lokala och gränsöverskridande producenter.
– Det är inte ägnat att uppnå de eftersträvade målen på ett konsekvent och systematiskt sätt, på grund av undantagen för lokal och regional trafik samt för lastbilar i Euro 6-klassen som registrerats efter den 31 augusti 2018.
– Det går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen, eftersom föroreningskoncentrationerna i de berörda områdena under flera år har legat under de gränsvärden som fastställs i direktiv 2008/50, och det intermodala systemet med ”järnvägsmotorvägen” ( Rollende Landstraße eller ”Ro.La”)( 126 ) som ett alternativ till vägtransport, präglas av betydande kapacitetsbegränsningar, låg tillförlitlighet och långa väntetider.
1. Huruvida åtgärden är diskriminerande
155. I sin replik riktar Republiken Italien sin kritik mot att spannmål har tagits med på förteckningen över varor som omfattas av det sektoriella körförbudet, vilket den anser snedvrider konkurrensen till förmån för de österrikiska jordbrukarna. Inte heller här underbyggs påståendet av några konkreta uppgifter.
156. För att bemöta denna kritik räcker det att erinra om att domstolen i domen Brenner II avvisade ett liknande argument från kommissionen, som ifrågasatte neutraliteten och lämpligheten hos ”varor som är lämpade för järnvägstransport” som kriterium för att fastställa tillämpningsområdet för det sektoriella körförbudet.
157. Republiken Österrike har ingående redogjort för de objektiva kriterier som använts för att välja ut de varor som omfattas av förbudet, även vad gäller inkluderingen av spannmål.( 127 )
158. Konkurrensen mellan italienska producenter och producenter etablerade i de österrikiska Tyrolen-områdena, vad gäller vissa produkter, är inte ett tillräckligt argument för att visa att det sektoriella körförbudet utgör en godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
159. Inget av de uppgifter som domstolen har tillgång till ger anledning att anse att åtgärden, som grundar sig på skäl som rör miljöskydd och folkhälsa (vilka åberopats av Republiken Österrike), har missbrukats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.( 128 )
2. Regler om undantag
160. Jag anser inte att det är nödvändigt att närmare gå in på den kritik som Republiken Italien riktar mot undantaget för lokal och regional trafik, eftersom denna i huvudsak upprepar argument som redan har prövats och underkänts av domstolen i domen Brenner II.
161. I motsats till vad jag har angett i min bedömning av det nattliga körförbudet är domstolens resonemang i domen Brenner II, i tillämpliga delar, tillämplig på det (nya) sektoriella körförbudet. Syftet med den åtgärd som prövades år 2011 sammanfaller med syftet med det nuvarande sektoriella körförbudet, liksom den betydelse som bör tillmätas avsaknaden av genomförbara och lönsamma alternativ för den lokala trafiken.
162. I avsaknad av andra omständigheter som visar att det inte går att överföra lösningen i domen Brenner II till förevarande mål, innebär inte ett undantag som utformats på liknande sätt som det som prövades år 2011 att ”den ifrågasatta förordningen inte ska anses vara konsekvent och systematisk”.( 129 )
163. När det gäller påståendet att undantaget för Euro 6-fordon inte skulle vara konsekvent vill jag erinra om bakgrunden till och syftet med regeln om tidsgränsen. Jag har tidigare nämnt att de österrikiska myndigheterna införde undantaget för Euro 6-trafik på begäran av kommissionen,( 130 ) och att de successivt minskade dess räckvidd genom att fastställa en tidsgräns för att minska antalet fordon som tilläts trafikera enligt detta undantagssystem.( 131 ) Av handlingarna i målet framgår följande:
– År 2016, när det ”nya” sektoriella körförbudet antogs, planerades redan en ”gradvis avveckling av undantaget” för Euro 6-fordon, vilket bland annat motiverades med ”behovet av att ta hänsyn till järnvägsföretagets ekonomiska intressen” . ( 132 )
– I samband med ändringen år 2019 övervägde de österrikiska myndigheterna att helt avskaffa Euro 6-undantaget,( 133 ) men valde istället att införa regeln om tidsgräns som en ”rimlig kompromiss”, mot bakgrund av de ”allvarliga förbehåll ur unionsrättslig synvinkel” som kommissionen uttryckt ”gentemot ett sektoriellt körförbud som även omfattar fordon med de lägsta utsläppsnivåerna ”.( 134 )
– Fastställandet av tidsgränsen den 31 augusti 2018 var en annan kompromiss, som syftade till att inte utesluta vissa fordon i klassen Euro 6 D från undantagets tillämpningsområde, även om detta datum i gengäld medförde att vissa nyligen registrerade fordon i klassen Euro 6 C inkluderades.( 135 )
– Det är troligt att denna tidsgräns kommer att skärpas i framtiden.( 136 )
164. Det är mot bakgrund av detta sammanhang som Republiken Italiens respektive kommissionens ståndpunkter ska bedömas
165. När Republiken Italien tillfrågades vid förhandlingen klargjorde den att den inte i första hand ifrågasätter fastställandet av tidsgränsen (den 31 augusti 2018) utan införandet av regeln, vars verkan begränsar det mer omfattande undantaget avseende alla Euro 6-fordon, vilket föreskrevs i den ursprungliga versionen av förbudet. Enligt Republiken Italien uppvägs ändringens långtgående karaktär inte på ett adekvat sätt av den vinst som uppnås i absoluta tal genom utsläppsminskningen.( 137 )
166. Om den formuleras på det viset avser invändningen snarare proportionaliteten i det sektoriella körförbudet i sin helhet, än samstämmigheten i dess undantagsregler. Jag kommer att bedöma detta längre fram.
167. Kommissionen kritiserar däremot inte införandet av tidsgränsen i sig, utan att den har fastställts till den 31 augusti 2018 , vilket kommissionen anser är inkonsekvent.
168. Kommissionens argument präglas dock av en viss tvetydighet. I sin interventionsinlaga verkar den uteslutande ifrågasätta att vissa Euro 6 C‑fordon omfattas av undantaget.( 138 ) Vid förhandlingen förklarade den däremot att detta datum inte bara tillåter trafikering av vissa Euro 6 C‑fordon, som är mer förorenande än fordonen i klasserna Euro 6 D och E, utan också utesluter ett betydande antal Euro 6 D-fordon från undantagets tillämpningsområde, vilka redan kunde registreras från och med oktober 2016. Kommissionen föreslog, som ett mer konsekvent alternativ, ett system baserat på en senarelagd tidsgräns (den 31 augusti 2019), som helt utesluter Euro 6 C‑fordon, åtföljd av ett ”undantag från undantaget” för att tillåta trafikering av Euro 6 D-fordon som registrerats före detta nya datum.
169. Det är inte nödvändigt att närmare gå in på meningsskiljaktigheterna mellan kommissionen och Republiken Österrike när det gäller det datum från och med vilket Euro 6 D-fordon kunde registreras. Enligt min mening är kommissionens argument ändå inte övertygande, av följande skäl:
– Det alternativa system som kommissionen föreslår är ytterst komplicerat och dess praktiska tillämpning är förknippad med osäkerhet. Enligt gällande lagstiftning verkar det inte finnas något registrerings- eller typgodkännandedatum som gör det möjligt att vid en första anblick skilja fordon i klass Euro 6 C från fordon i klasserna Euro 6 D och E. Dessutom är det möjligt att fordonens registreringsbevis, eller de övriga handlingar som ska förvaras i dem, inte innehåller den information som krävs för att snabbt och säkert fastställa vilken underkategori inom Euro 6-klassen ett visst fordon tillhör. Det är osäkert om denna uppgift kan verifieras omedelbart vid vägkontroller.( 139 )
– Kommissionen bestrider inte att, såsom Republiken Österrike hävdar, ett fordons ålder och slitage gör det gradvis mer förorenande, oavsett dess teknik, vilket skulle göra det möjligt att återställa undantagets samstämmighet.( 140 )
170. Sammanfattningsvis anser jag att ingen av de invändningar som har anförts mot undantagssystemet lyckas visa att förbudet är inkonsekvent .
3. Åtgärdens proportionalitet och förekomsten av mindre restriktiva alternativ
171. Det sektoriella körförbudet skulle kunna vara ägnat att säkerställa att det eftersträvade miljöskyddsmålet uppnås. I domen Brenner II slog domstolen fast att ett sektoriellt körförbud medför en sänkning av utsläppen av luftföroreningar och således bidrar till en förbättring av luftkvaliteten. Den slog även fast att ”nödvändigheten av att minska vägtransporterna av varor – i förekommande fall genom att dirigera om näringsidkarna till andra transportformer som är miljövänligare, såsom järnvägstransport – har erkänts inom ramen för den gemensamma transportpolitiken”.( 141 ) Detta resonemang kan tillämpas i förevarande mål.
172. Republiken Italien hävdar dock att det sektoriella körförbudet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och därför är oproportionerligt. Den gör särskilt gällande följande:
– Republiken Österrike har inte visat att det finns lämpliga transportalternativ.
– En så långtgående åtgärd är inte nödvändig, eftersom koncentrationerna av föroreningar i de berörda områdena under flera år har legat långt under de gränsvärden som fastställs i direktiv 2008/50. Republiken Österrike har heller inte visat att andra åtgärder som i mindre utsträckning begränsar den fria rörligheten för varor saknas eller är verkningslösa.
a) Förekomsten av tillräcklig järnvägskapacitet
173. Republiken Italien hävdar att det intermodala Ro.La.-systemet har betydande kapacitetsbegränsningar, inte är tillförlitligt och medför långa väntetider. Dessutom kan Ro.La., på grund av restiden och järnvägskostnaderna – som är betydligt högre än kostnaderna för vägtransport – inte betraktas som ett ”lockande alternativ”.
174. I domen Brenner I( 142 ) fann domstolen att de österrikiska myndigheterna inte hade visat att de, ”innan de antog en så långtgående bestämmelse som ett fullständigt körförbud”, på ett adekvat sätt hade försäkrat sig om att det fanns tillräcklig järnvägskapacitet för att transportera de berörda varorna.
175. I förevarande mål har Republiken Österrike lagt fram detaljerade uppgifter och siffror för att visa att järnvägstransporter – antingen via Ro.La. eller med godsvagnar – skulle kunna utgöra ett rimligt alternativ (vad gäller restider och kostnader) till vägtransporter.
176. Republiken Italiens invändningar i detta avseende är ganska allmänna och stöds inte av studier eller andra handlingar som har tillräckligt bevisvärde. Därför kan dess påstående om bristen på alternativ inte anses vara bevisat.
b) Åtgärdens nödvändighet och hänsynstagande till mindre restriktiva alternativ
177. I domen Brenner I( 143 ) fann domstolen att de österrikiska myndigheterna inte hade visat att de på ett adekvat sätt hade prövat mindre restriktiva alternativ. Inom ramen för det målet hade kommissionen påpekat att det fanns flera alternativa åtgärder som, även om de kunde påverka den fria rörligheten för varor, skulle ha gjort det möjligt att uppnå det eftersträvade målet med en mindre begränsande inverkan på utövandet av denna frihet.( 144 )
178. Kommissionen vidhöll detta argument i målet Brenner II.( 145 ) Återigen ansåg domstolen att kommissionens invändning var välgrundad och fäste särskild vikt vid det sammanhang i vilket det omtvistade förbudet ingick, det vill säga den uppsättning åtgärder som utgjorde det paket som förbudet var en del av. Domstolen fann bland annat att en permanent hastighetsbegränsning på de berörda motorvägssträckorna utgjorde en mindre begränsande åtgärd, med potential att minska utsläppen av kvävedioxid, vilket Republiken Österrike inte hade beaktat i tillräcklig utsträckning.( 146 )
179. För att bedöma det fördragsbrott som det i förevarande mål görs gällande att Republiken Österrike har gjort sig skyldig till, måste utvecklingen av trafikåtgärderna på motorvägarna A12 och A13 under perioderna omedelbart före och efter domen Brenner II (2011) bedömas:
– År 2007 antogs ett första åtgärdspaket (det som prövades av domstolen år 2011) som omfattade, förutom det tidigare nämnda sektoriella körförbudet, ett körförbud nattetid (som var mindre strikt än det nuvarande och som inte ifrågasattes av kommissionen i målet Brenner II), en utsläppsberoende variabel hastighetsbegränsning, ett körförbud för vissa typer av lastbilar med höga utsläpp samt skattemässiga åtgärder, såsom differentierade vägtullar beroende på utsläppsklass.
– År 2011 upphävdes det sektoriella körförbudet på grund av det fördragsbrott som slagits fast i domen Brenner II.
– År 2014 infördes den permanenta hastighetsbegränsning som nämns i den domen.
– År 2016 återinfördes det sektoriella körförbudet, med en utvidgning av förteckningen över berörda varor, men åtföljt av ett tillfälligt undantag för Euro 6-fordon.
– År 2018 infördes för första gången det doseringssystem som är föremål för den fjärde grunden för talan.
– År 2020 infördes regeln med tidsgränsen för att ytterligare utvidga det sektoriella körförbudets räckvidd. Av förarbetena framgår att de österrikiska myndigheterna övervägde att helt avskaffa undantaget för Euro 6-fordon, men avstod från detta på grund av att det eventuellt skulle strida mot unionsrätten och den därmed förknippade risken för att saken skulle prövas vid EU-domstolen och att interimistiska åtgärder skulle vidtas.( 147 ) Som jag tidigare nämnt övervägdes möjligheten att i framtiden ytterligare skärpa tidsgränsregeln.
– År 2021 avskaffades det allmänna undantaget för Euro 6-fordon inom ramen för det nattliga körförbudet. Denna ändring påverkar även Euro 6-fordon som fortfarande är undantagna från det sektoriella körförbudet, vilket innebär att trafiken med dessa är begränsad till dagtid.
– Under åren 2023 och 2024 antogs det vinterkörförbud som är föremål för den tredje grunden för talan.
180. Alla de ” alternativa åtgärder” som kommissionen framförde i målet Brenner I antogs således kumulativt av Republiken Österrike under det decennium som följde på domen Brenner II. Detta tillvägagångssätt strider dock i sig mot begreppet ” alternativ åtgärd”.( 148 )
181. Republiken Österrike hävdar att alla dessa åtgärder i själva verket är nödvändiga för att uppnå efterlevnad av det gränsvärde för utsläpp som fastställs i unionsrätten. Även om man uteslutande beaktar det gränsvärde som fastställs i direktiv 2008/50 är det ostridigt att den kumulativa tillämpningen av de vidtagna åtgärderna fram till år 2021 inte gjorde det möjligt att uppnå det mål som fastställs i direktivet, vilket framgår av det överträdelseförfarande som kommissionen inledde år 2016.
182. Som jag tidigare har redogjort för i samband med körförbudet nattetid har antagandet av denna uppsättning åtgärder haft en positiv inverkan på utsläppskoncentrationen – såväl direkt (genom minskade utsläpp) som indirekt (genom att främja förnyelsen av fordonsparken). Sedan år 2021 har gränsvärdena i direktiv 2008/50 iakttagits på alla relevanta sträckor av motorvägarna A12 och A13, även när man till dessa gränsvärden lägger till den ”säkerhetsmarginal” på 3 μg/m³ som experterna rekommenderat.
183. Om en ”chockterapi”, såsom den som genomfördes mellan åren 2016 och 2020, kunde anses rimlig mot bakgrund av de systematiska överskridandena av gränsvärdena under den perioden, ger uppgifterna efter år 2021 anledning till eftertanke. Som jag redan har påpekat slår domstolen fast att varje undantag från de friheter som föreskrivs i fördragen måste uppfylla de kriterier som krävs för att vara motiverat, inte bara vid tidpunkten för antagandet utan även under hela den period då det tillämpas.
184. En medlemsstat måste således, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet , visa att de åtgärder som utgör ett undantag från den fria rörligheten är motiverade och inte går utöver vad som är nödvändigt. När de omständigheter som låg till grund för införandet av dessa åtgärder har förändrats väsentligt måste medlemsstaterna ompröva deras nödvändighet och proportionalitet och överväga möjligheten att upphäva dem eller ersätta dem med mindre restriktiva åtgärder.
185. Återigen anser jag att Republiken Österrike har underlåtit att fullgöra denna skyldighet. Jag stöder mig på följande skäl:
– Rapporten om ändringen av det sektoriella körförbudet från år 2019 visar att man, som alternativa åtgärder till en skärpning av det sektoriella körförbudet, övervägde att skärpa de övriga förbuden, däribland körförbudet nattetid, vilket dock redan hade införts .( 149 ) Jag vill betona att ingen av dessa åtgärder vid den tidpunkten utgjorde ett verkligt ”alternativ”.
– Av samma rapport framgår att det andra verkliga (mer restriktiva) ”alternativet” som övervägdes i den tekniska analysen (ett fullständigt avskaffande av undantaget för alla Euro 6-fordon) avfärdades med hänsyn till dess eventuella oförenlighet med unionsrätten och risken att det, om det skulle överklagas till domstolen, skulle upphävas på kort sikt till följd av att interimistiska åtgärder vidtogs.
– De senare vetenskapliga studier som Republiken Österrike har lagt fram visar endast på åtgärdspaketets effektivitet och dess lämplighet för att uppnå en minskning av utsläppskoncentrationerna, men innehåller ingen uttömmande omprövning av dess proportionalitet mot bakgrund av de nya omständigheterna.
– Trots att gränsvärdena iakttogs under åren 2021 och 2022 mildrades inte de befintliga åtgärderna, utan tvärtom infördes ett vinterkörförbud under åren 2023 och 2024.( 150 )
– Det framgår inte att beslutet att behålla alla befintliga åtgärder i kraft, i deras nuvarande utformning, omprövades inom ramen för de diskussioner som föregick förevarande talan om fördragsbrott. Av handlingarna i målet framgår att det sedan år 2018 har hållits särskilda multilaterala möten inom unionens institutioner om åtgärderna för att begränsa trafiken på motorvägarna A12 och A13. År 2023 hade dessa kontakter intensifierats, vilket ledde till att kommissionen lade fram ett ”kompromisspaket” med åtgärder för de berörda medlemsstaterna.
186. Jag hävdar inte att situationen i Tyrolen under år 2024 eller de föregående åren var av sådan art att det var nödvändigt att helt upphäva det sektoriella körförbudet. Jag förnekar inte heller att denna åtgärd skulle kunna bidra till att säkerställa luftkvaliteten i Tyrolen och att målet att överföra en del av godstransporterna till järnväg i detta sammanhang fortfarande är legitimt.
187. Mina reservationer mot detta förbud är av annan karaktär: jag anser att den situation som rådde från och med år 2022 ålade de österrikiska myndigheterna en skyldighet att pröva om det sektoriella körförbudet kunde göras mer flexibelt eller, om det skulle bibehållas oförändrat, att det vore lämpligt att upphäva eller mildra andra restriktiva åtgärder som ingår i samma regelverk (exempelvis det nattliga körförbudet).
188. Mot bakgrund av detta anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
E. Vinterkörförbud (den tredje grunden för talan)
189. Republiken Italien kritiserar förbudet för lastbilar att köra på motorvägarna A12 och A13 när de är på väg till Italien eller Tyskland, eller till ett annat land som kan nås via dessa stater, varje lördag under perioden januari till början av mars 2023, klockan 07.00–15.00.
190. Republiken Österrike bestrider inte att åtgärden är restriktiv, eftersom den (med få undantag) förhindrar godstransporter på väg med lastbil under åtta timmar i följd, varje lördag i två månader. Den anser dock att denna begränsning är motiverad av ett tvingande allmänintresse, nämligen att garantera trafiksäkerheten och att motorvägarna fungerar väl under perioder med tät trafik.
191. Republiken Italien och kommissionen framhåller att detta tvingande allmänintresse inte ingår bland de allmänintressen som uttryckligen nämns i artikel 36 i FEUF, och att det därför inte skulle kunna åberopas om det konstaterades att åtgärden är diskriminerande. Båda hävdar att ett sådant diskriminerande inslag föreligger i ett förbud som tillämpas selektivt, endast på sträckor i riktning mot Italien eller Tyskland, men däremot inte på rent inhemsk transittrafik eller internationella transporter på väg till Österrike. De framhåller vidare att transportens slutdestination är helt irrelevant, ur ett trafiksäkerhetsperspektiv och med tanke på den ökade risken för trafikstockningar.
192. Republiken Österrike hävdar att åtgärden är tillämplig utan åtskillnad, oberoende av de transporterade varornas ursprung och fordonets registreringsland.
193. Republiken Österrikes argument räcker inte för att skingra de allvarliga förbehåll jag hyser mot detta förbud, vars diskriminerande karaktär jag anser vara obestridlig.
194. Jag instämmer med Republiken Italien och kommissionen i att det inte är motiverat att fastställa förbudets tillämpningsområde uteslutande utifrån fordonets slutdestination och därmed begränsa det till i riktning mot andra länder, särskilt mot bakgrund av det mål som åtgärden förmodas syfta till. Jag har i Republiken Österrikes handlingar inte funnit någon tillräcklig förklaring av skälen bakom detta val.( 151 )
195. Den omständigheten att förbudet är diskriminerande utesluter inte i sig att det kan motiveras med ett tvingande allmänintresse som erkänns i EU-domstolens praxis.( 152 ) Det är därför lämpligt att pröva om åtgärden är ägnad att säkerställa att målet om trafiksäkerhet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.
196. I teorin kan ett körförbud för lastbilar under vissa dagar eller tidsintervall garantera en hög trafiksäkerhet när det är rimligt att anta att trafiken, framför allt personbilstrafiken, kommer att vara exceptionellt tät (till exempel på helgdagar eller under vissa perioder under turistsäsongen).
197. Om åtgärden granskas isolerat, och oavsett dess potentiellt diskriminerande karaktär, skulle den därför sannolikt kunna anses inte utgöra något problem vad gäller förenligheten med artiklarna 34 och 35 FEUF.
198. Situationen är dock en annan när vinterkörförbudets inverkan på trafiken inom gemenskapen bedöms mot bakgrund av de övriga befintliga åtgärderna, med vilka det samverkar.
199. Faktum är att lastbilstrafik på lördagar under vintern endast var tillåten från klockan 05.00 (när det nattliga körförbudet upphörde) till klockan 07.00 (när den aktuella åtgärden trädde i kraft). I samma ögonblick som vinterkörförbudet upphörde att gälla trädde helgkörförbudet i kraft, vilket gäller året runt från klockan 15.00 på lördagen till klockan 22.00 på söndagen.
200. Dessutom var möjligheten att köra på söndagar som följde på lördagar som omfattades av vinterkörförbudet begränsad till en enda timme (mellan klockan 22.00 och 23.00), eftersom det nattliga körförbudet då trädde i kraft och hindrade körning fram till klockan 05.00 på måndagen.
201. Sammanfattningsvis kunde lastbilar på väg till Italien eller Tyskland från klockan 22.00 på fredagen till klockan 05.00 på måndagen endast köra på A12 och A13 under tre timmar. Detta korta ”tidsfönster”, i kombination med den långa sträckan mellan Tyskland och Italien och kravet på att hålla de fastställda hastighetsbegränsningarna, gjorde det i praktiken nästan omöjligt att bedriva internationella godstransporter med lastbil under helgen. Om man dessutom betraktar veckan som helhet kunde lastbilar endast köra utan begränsningar under cirka 46 procent av den totala tiden.
202. I detta sammanhang beror det påstådda behovet av att öka trafiksäkerheten och undvika trafikstockningar under åtta timmar på lördagar under vintern till stor del på effekterna av de övriga trafikåtgärder som vidtagits av Republiken Österrike, vilka hindrar eller förhindrar internationella godstransporter med lastbil, såväl under timmarna före som efter denna tid (den sammantagna effekten av det nattliga förbudet och helgförbudet innebär att lastbilstrafiken koncentreras till dagtid på lördagar).
203. Under dessa omständigheter kan vinterkörförbudet, under den tid det var i kraft, inte betraktas som verkligen nödvändigt för att uppnå det åberopade målet.
204. Samtidigt ger förbudet upphov till problem även ur strikt proportionalitetssynpunkt. Det skulle i själva verket vara mindre betungande om man, mot bakgrund av ett förbud som gäller under dagtid på vinterlördagar, minskade det nattliga körförbudet på fredagskvällar och/eller helgförbudet med ett jämförbart antal timmar. De intressen som skyddas av de övriga åtgärderna (minskningen av förorenande utsläpp) skulle, under de aktuella lördagarna, i tillräcklig mån säkerställas genom förbudet mot körning dagtid.
205. Mot bakgrund av ovanstående är den begränsning av den fria varutrafiken som vinterkörförbudet innebär inte bara diskriminerande utan också otillräckligt motiverad. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
F. Dosering av trafiken (den fjärde grunden för talan)
206. Republiken Italien kritiserar en åtgärd som infördes i mars 2018 och som begränsar antalet lastbilar från Tyskland på väg söderut på motorväg A12 till högst trehundra fordon per timme. Åtgärden tillämpas på vissa dagar, som fastställs i förväg av de österrikiska myndigheterna och som regelbundet offentliggörs.
207. Republiken Österrike anser inte att denna åtgärd är restriktiv. Den betonar att syftet med åtgärden är att förbättra trafikflödet under de dagar då man, av erfarenhet, kan förvänta sig en kraftig ökning av fordonstrafiken. Detta gör det dessutom möjligt för räddningstjänsten att genomföra nödvändiga insatser på ett mer effektivt sätt.
208. Enligt Republiken Österrike utgör doseringen inte något egentligt hinder för godstrafiken. Detta system tillämpas endast de dagar då det är absolut nödvändigt och då under några timmar (vanligtvis på morgonen). Det föreskriver inte ett förutbestämt antal tillåtna fordon, eftersom antalet inkommande fordon minskas genom att en ytterligare hastighetsbegränsning införs.
209. Generellt sett skulle en begränsning av antalet lastbilar som tillåts köra på en sträcka av det transeuropeiska motorvägsnätet kunna betraktas som en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion, i den mening som avses i artikel 34 FEUF. Det innebär att den skulle den kunna avskräcka från, eller avsevärt fördröja, de gemenskapsinterna godstransporterna genom att göra dem mer komplicerade och kostsamma.
210. Jag är dock inte övertygad om att varje åtgärd som begränsar antalet lastbilar som får färdas på en viss motorvägssträcka vid en given tidpunkt oundvikligen är oförenlig med artikel 34 FEUF.
211. En åtgärds förmåga att ha begränsande effekter på den fria rörligheten för varor beror på många olika variabler. Om åtgärden tillämpas i undantagsfall, när det är nödvändigt för att undvika trafikstockningar, och endast upprätthålls under den tid som är absolut nödvändig, skulle den – såsom Republiken Österrike hävdar – till och med kunna ha positiva effekter på den fria rörligheten.
212. Däremot skulle en åtgärd som tillämpas relativt ofta, även i situationer där dess nytta är oklar, ha begränsande effekter på den fria rörligheten.
213. Om, såsom Republiken Österrike har hävdat, doseringen i själva verket innebär en ren hastighetsbegränsning som undantagsvis införs på vissa motorvägssträckor under särskilda omständigheter, mot bakgrund av välgrundade prognoser om trafikstockningar, anser jag inte att det är klandervärt.
214. Mot bakgrund av detta anser jag inte att Republiken Italien har uppfyllt sin skyldighet att bevisa att det ifrågasatta doseringssystemet strider mot artikel 34 FEUF.
215. Inledningsvis framgår det inte uttryckligen av innehållet i den relevanta nationella lagstiftningen vilka uppgifter som krävs för att förstå vad den ifrågasatta åtgärden innebär och hur den konkret tillämpas. Faktum är att den bestämmelse som ligger till grund för åtgärden har en ganska öppen, för att inte säga vag, lydelse.( 153 )
216. Under dessa omständigheter ålåg det Republiken Italien, i egenskap av sökande, att i) tillhandahålla all information som var till nytta för domstolen för att förstå den ifrågasatta åtgärdens uppbyggnad och funktion, och ii) bifoga bevis som styrkte dess påståenden.
217. Jag anser att Republiken Italien inte har uppfyllt dessa villkor. Republiken Österrike har i själva verket gjort gällande att åtgärden inte är korrekt beskriven i ansökan, och Republiken Italien har inte bemött denna invändning på ett övertygande sätt, varken i sin replik, i sitt yttrande över kommissionens interventionsinlaga eller vid förhandlingen.
218. Vidare har Republiken Italien varken bifogat bevis till stöd för sin ståndpunkt (exempelvis administrativa beslut eller cirkulär) eller hänvisat till offentligt tillgängliga handlingar som skulle kunna bekräfta de åberopade omständigheterna. Kommissionens interventionsinlaga uppvisar liknande brister i detta avseende.
219. Republiken Italiens påståenden om åtgärdens faktiska begränsande effekter är ofullständiga. Den begränsar sig till att hävda att antalet dagar då åtgärden tillämpas har ökat gradvis över tiden sedan den infördes år 2018.( 154 ) Den förklarar inte heller om doseringen har beslutats i situationer där det inte fanns något verkligt behov, och i så fall vilka, eller för andra syften än de som åberopas av Republiken Österrike.
220. Republiken Italien har således inte visat att doseringssystemet har sådana effekter på den fria rörligheten att det kan leda till en ”restriktion” i den mening som avses i artikel 34 FEUF. I avsaknad av konkreta bevis i detta avseende är de eventuella begränsande effekterna av denna åtgärd alltför osäkra och osannolika för att kunna anses vara relevanta.
221. Sammanfattningsvis anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
VI. Rättegångskostnader
222. Enligt artikel 138.3 i domstolens rättegångsregler ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
223. Enligt artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler ska kommissionen bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
224. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:
1) Republiken Österrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta 3 och 4 §§ i Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (förbundslandsregeringschefens förordning av den 27 oktober 2010 om införande av ett körförbud nattetid för tunga fordon på motorväg A12 Inntal), i dess ändrade lydelse av år 2021.
2) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta 3 och 4 §§ i Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (förbundslandsregeringschefens förordning av den 18 maj 2016 om förbud mot transport av vissa varor på en sträcka av motorvägen A12 Inntal), i dess senast ändrade lydelse av år 2023.
3) Republiken Österrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 35 FEUF genom att anta Vererordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (förordning från förbundsministern för klimatåtgärder, miljö, energi, mobilitet, innovation och teknik om körförbud för lastbilar på motorväg A12 Inntal och motorväg A13 Brenner vissa lördagar under vintern 2023).
4) Talan ogillas i övriga delar.
5) Republiken Italien, Republiken Österrike och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: spanska.
2 Jag kallar dem även nedan Inntal-motorvägen respektive Brenner-motorvägen.
3 Dom av den 15 november 2005, kommissionen/Österrike (C‑320/03, EU:C:2005:684) (nedan kallad domen Brenner I), och dom av den 21 december 2011, kommissionen/Österrike (C‑28/09, EU:C:2011:854) (nedan kallad domen Brenner II).
4 Domen Brenner II, punkt 116: ”… Denna sträcka av motorvägen A12 utgör en av de viktigaste huvudlederna för landtransporter mellan södra Tyskland och norra Italien. Genom att tvinga de berörda företagen att hitta lönsamma transportalternativ för de varor som berörs av den ifrågasatta förordningen, kan det sektoriella körförbudet kraftigt begränsa transiteringen av varor mellan norra Europa och norra Italien.”
5 Vilka föreskrivs i protokoll nr 9 om väg-, järnvägs- och kombitransport genom Österrike, som utgör bilaga till akten om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 9, och EGT L 1, 1995, s. 1).
6 Se förteckningarna över varor i punkt 24 i domen Brenner I och punkt 19 i domen Brenner II. De överensstämmer i huvudsak med de varor som omfattas av det nu gällande sektoriella körförbudet.
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1).
8 Förfarande INFR(2016) 2006. Efter att ha konstaterat att de årliga utsläppen av kvävedioxid i Tyrolen hade minskat och att det gränsvärde som fastställts i unionsrätten systematiskt hade iakttagits sedan 2020, avslutade kommissionen överträdelseförfarandet år 2023.
9 Vilket regleras i 3 och 4 §§ i Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (förbundslandsregeringschefens förordning av den 27 oktober 2010 om körförbud nattetid för tunga fordon på motorväg A12 Inntal) (LGBl. nr 64/2010), i ändrad lydelse (LGBl. nr 141/2021) (nedan kallad förordningen om körförbud nattetid).
10 Fordon som drivs uteslutande med el eller som är utrustade med vätgasbränsleceller är undantagna från detta förbud. När jag nedan nämner lastbilar utan närmare precisering avser jag lastbilar med en tillåten totalvikt som överstiger 7,5 ton.
11 Förbudet gäller i båda körriktningarna på A12 mellan kilometer 6,35 (kommunen Langkampfen) och kilometer 90 (kommunen Zirl).
12 Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Verordnung, mit der auf der A12 Inntal Autobahnein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird, geändert wird (Förklarande anmärkningar till förbundslandsregeringschefens förordning om ändring av förordningen om införande av ett körförbud nattetid för lastbilar på motorväg A12 Inntal) (nedan kallad rapporten om körförbudet nattetid).
13 Följaktligen är syftet inte att minska mängden lastbilar på den berörda motorvägssträckan, utan att omfördela trafiken till ett tidsintervall som är mer gynnsamt för spridningen av utsläppen (rapporten om körförbudet nattetid s. 64, där denna åtgärd jämförs med det sektoriella körförbudet).
14 Rapporten om körförbudet nattetid s. 63.
15 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 595/2009 av den 18 juni 2009 om typgodkännande av motorfordon och motorer vad gäller utsläpp från tunga fordon (Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av förordning (EG) nr 715/2007 och direktiv 2007/46/EG och om upphävande av direktiven 80/1269/EEG, 2005/55/EG och 2005/78/EG (EUT L 188, 2009, s. 1).
16 I rapporten om körförbudet nattetid framgår det att de trafikåtgärder som vidtagits över tid har lett till en omfattande förnyelse av den fordonspark som trafikerar Brennerkorridoren, vilken nu är ”modernare än den brukat vara” (s. 60; se även uppgifterna på s. 12, 13 och 39). Där anges även att enligt det tidigare systemet fick ett betydande antal lastbilar fortfarande köra nattetid på grund av det allmänna undantaget för Euro 6-fordon, vilket minskade åtgärdens effektivitet och dess bidrag till förbättrad luftkvalitet. Därför förlängdes inte detta undantag vid ändringen år 2021.
17 I denna kategori ingår transporter som är nödvändiga för att upprätthålla akutsjukvården, arbeten på motorvägs- eller järnvägsnätet, bärgnings- och vägassistans, räddningstjänst samt militära förflyttningar som inte kan skjutas upp.
18 Undantaget avser den ”kärnzon” och den ”utvidgade zon” som domstolen beaktade när den uttalade sig om det sektoriella körförbudet (punkterna 20 och 21 i domen Brenner II). Nedan kallar jag detta för undantag för lokal och regional trafik.
19 ”Kärnzonen” omfattar de politiska enheterna Imst, Innsbruck-Land, Innsbruck-Stadt, Kufstein och Schwaz.
20 Den ”utvidgade zonen” omfattar i Österrike de politiska enheterna Kitzbühel, Landeck, Linz, Reutte och Zell am See, i Tyskland Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (inklusive staden) och Traunstein och, slutligen, i Italien förvaltningsområdena Eisacktal, Pustertal och Wipptal.
21 Efter avskaffandet av det allmänna undantaget för Euro 6-fordon.
22 Rapporten om körförbudet nattetid, s. 60. ”Tillträdet till dessa [särskilt drabbade] zoner säkerställs främst via den ’förbjudna rutten’. Om trafik på denna rutt förbjuds skulle de företag som är belägna där drabbas betydligt hårdare än de som ligger i områden som är tillgängliga via andra vägar eller från andra platser. Dessutom utgör järnvägen inte ett praktiskt genomförbart alternativ för transporter inom den utvidgade zonen på grund av de korta avstånden. För att säkerställa försörjningstryggheten bör därför vägtransporter inom lokal och regional trafik även fortsättningsvis vara tillåtna.”
23 Vilket regleras i punkterna 3 och 4 i Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (förbundslandsregeringschefens förordning av den 18 maj 2016 om förbud mot transport av vissa varor på en sträcka av motorväg A 12 Inntal (LGBI nr 44/2016), i dess lydelse enligt LGBI nr 48/2023) (nedan kallad förordningen om det sektoriella körförbudet). Innehållet förklaras i Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Förklarande anmärkningar till förbundslandsregeringschefens förordning om förbud mot transport av vissa varor på en sträcka av motorvägen A12 Inntal) (nedan kallad rapporten om det sektoriella körförbudet).
24 Förteckningen över varor som omfattas av detta förbud inkluderar de varor som behandlades i domarna Brenner I och II. Till dessa läggs nu ytterligare varor: papper och kartong; flytande petroleumprodukter; cement, kalk och gips; rör och ihåliga profiler; spannmål.
25 Förbudet gäller i båda körriktningarna på A12 mellan kilometer 6,35 (kommunen Langkampfen) och kilometer 72 (kommunen Ampass).
26 Rapporten om det sektoriella körförbudet, s. 27 och 28.
27 I rapporten om det sektoriella körförbudet upprepas överväganden som liknar dem som Republiken Österrike framförde i målet Brenner II (punkterna 102 och 103 i domen Brenner II).
28 För närvarande avgränsas huvudzonen och den utvidgade zonen på samma sätt som redan beskrivits vad gäller körförbudet nattetid. Fram till den 31 december 2023 omfattade den utvidgade zonen även andra områden i Österrike, Schweiz och Liechtenstein.
29 Detta bekräftades i domen Brenner II, punkt 134.
30 När det gäller det sistnämnda undantaget framgår det av rapporten om det sektoriella körförbudet (s. 56) att det ursprungligen omfattade alla Euro 6-fordon, oavsett registreringsdatum. Syftet var att ge företagen tillräckligt med tid för att anpassa transportlogistiken till den nya rättsliga situationen och att främja en snabb modernisering av fordonsparken. Redan från början planerades dock en gradvis avveckling av undantaget, dels på grund av dess tilltagande negativa inverkan på det sektoriella körförbudets övergripande effektivitet (eftersom den gradvisa modernisering av fordonsparken som därmed uppnås leder till en ökning av antalet lastbilar som tillåts trafikera inom ramen för detta undantag), dels på grund av järnvägsföretagets ekonomiska intressen.
31 Det infördes genom LGBl. nr 81/2019.
32 Den avser Euro 6-normen för kategorierna D och E, som är mer miljövänliga, och undantar de (mer förorenande) kategorierna A, B och, delvis, C.
33 Republiken Österrike lägger fram (punkt 121 i dess skriftliga yttrande) studier som uppges påvisa en ”slitageeffekt på grund av körsträcka”.
34 Det rör sig om undantag för fordon som drivs uteslutande med el eller som är utrustade med vätgasbränsleceller, för vissa transporter före eller efter omlastning till järnväg, för räddningstjänst och för militära förflyttningar som inte kan skjutas upp (vilka fastställs i artikel 4 c, d, f respektive g i förordningen om sektoriellt körförbud).
35 Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (Winterfahrverbotskalender 2023) (Förordning från förbundsministern för klimatåtgärder, miljö, energi, mobilitet, innovation och teknik om körförbud för lastbilar på motorväg A 12 Inntal och motorväg A 13 Brenner vissa lördagar under vintern 2023 (2023 års vinterkörförbudskalender)) (BGBl II nr 3/2023) (nedan kallad 2023 års vinterkörförbudskalender).
36 BGBl. II nr 2/2024.
37 Åtgärden verkade inte vara begränsad till vissa delar av dessa motorvägar, utan omfattade hela sträckan.
38 År 2023 gällde förbudet under sammanlagt tio på varandra följande lördagar, mellan den 7 januari och den 11 mars. År 2024 mellan 13 januari och den 9 mars.
39 2023 års vinterkörförbudskalender innehöll en varierad förteckning över varor som undantogs från åtgärden: djurtransporter, postförsändelser och tidningar, produkter avsedda för leverans till restauranger eller gastronomiska evenemang samt olika transporter avsedda för tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse. Däremot föreskrevs inget generellt undantag för varor med kort hållbarhetstid.
40 Bundesgesetz vom 6. Juli 1960, mit dem Vorschriften über die Straßenpolizei erlassen werden (federal lag om godkännande av bestämmelser om trafiksäkerhet av den 6 juli 1960) (BGBl. nr 159/1960).
41 I sitt svaromål, punkt 186, uppger Republiken Österrike att minskningen under den kritiska morgonrusningen syftar till att ”säkerställa att antalet lastbilar som passerar gränsen vid Kufstein strikt anpassas till upptagningskapaciteten på motorvägarna i Inntal och Brenner”. Samtidigt begränsas hastigheten för lastbilar i riktning mot Innsbruck. I förfarandet vid kommissionen nämnde Republiken Österrike inte någon hastighetsbegränsning, utan att ”antalet lastbilar i transit minskas och omfördelas under den kritiska perioden” (avsnitt 5.1).
42 Detta underlättar transportplaneringen och gör det möjligt att mildra effekterna av doseringen, antingen genom att flytta transporterna till mindre kritiska tidsintervaller eller genom att omdirigera dem till järnväg.
43 C(2024) 3219 final (nedan kallat det motiverade yttrandet).
44 Dom av den 22 september 2016, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑525/14, EU:C:2016:714, punkterna 16 och 18 samt där angiven rättspraxis).
45 Artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i domstolens rättegångsregler.
46 Dom av den 31 mars 1992, kommissionen/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, punkterna 11–13).
47 Dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien (C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
48 Se, generellt, dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien (C‑433/13, EU:C:2015:602, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
49 Dom av den 30 maj 1991, kommissionen/Grekland (C‑110/89, EU:C:1991:227, punkt 24).
50 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland (C‑620/16, EU:C:2019:256, punkterna 48, 49 och 96).
51 Dom av den 25 oktober 2001, Tyskland/kommissionen (C‑276/99, EU:C:2001:576, punkt 32).
52 Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar i målet kommissionen/Ungern (Byggmaterial för kritisk infrastruktur) (C‑499/23, EU:C:2025:61, punkterna 34–40).
53 Dom av den 11 maj 1999, Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242, punkt 23).
54 Dom av den 3 december 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, punkt 20).
55 Dom av den 14 juli 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, punkt 24).
56 Dom av den 22 januari 2026, kommissionen/Ungern (Tilläggsavgift för gruvdrift) (C‑144/24, EU:C:2026:34, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
57 Dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 47).
58 Dom av den 29 mars 2011, kommissionen/Italien (C‑565/08, EU:C:2011:188, punkterna 52–55), och dom av den 12 juli 2012, kommissionen/Italien (C‑562/10, EU:C:2012:442, punkterna 41–43).
59 Dom av den 19 juni 2003, kommissionen/Italien (C‑420/01, EU:C:2003:363, punkt 30).
60 Dom av den 13 november 2025, kommissionen/Ungern (Byggmaterial för kritisk infrastruktur) (C‑499/23, EU:C:2025:875, punkt 73).
61 Förbudet är utformat på olika sätt i de tre fallen, antingen dygnet runt (endast för vissa varor), eller under särskilda tidsintervall eller på vissa dagar för den stora merparten av varorna. Under den tidsperiod då respektive förbud gäller är dock vägtransport av de berörda varorna omöjlig eller begränsad till de undantagsfall som föreskrivs i lagen.
62 När det gäller körförbudet nattetid och det sektoriella körförbudet medges i de förklarande rapporterna till de förordningar som fastställer dessa åtgärder att de är av begränsande karaktär: se rapporten om körförbudet nattetid, s. 62, och rapporten om det sektoriella körförbudet, s. 35. När det gäller vinterkörförbudet bestrider Republiken Österrike i punkterna 151–154 i sitt svaromål inte att det föreligger en begränsning, utan endast att förbudet skulle vara diskriminerande.
63 Domen Brenner II, punkterna 108–111.
64 Domen Brenner II, punkt 117 och domen Brenner I, punkt 69.
65 Domen Brenner II, punkt 119 och domen Brenner I, punkt 70.
66 Dom av den 20 februari 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42).
67 Dom av den 26 april 1988, Bond van Adverteerders m.fl. (352/85, EU:C:1988:196, punkt 32).
68 I domen Brenner II, punkt 122, medgav domstolen att ”syftena att skydda miljön och att skydda hälsan … är nära förbundna med varandra, bland annat vad gäller bekämpningen av luftföroreningar i …”.
69 Förslag till avgörande i de förenade målen Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2013:294, punkterna 86–98).
70 Dom av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, punkterna 68–81), dom av den 11 december 2008, kommissionen/Österrike (C‑524/07, EU:C:2008:717, punkterna 54 och 55), dom av den 30 april 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276, punkterna 22 och 34), och dom av den 11 september 2014, Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, punkterna 90–96).
71 Detta påverkar dock inte att nödvändigheten och proportionaliteten hos en diskriminerande åtgärd, beroende på omständigheterna, ska bli föremål för en mer ingående granskning.
72 Domen Brenner II, punkt 126, och där angiven rättspraxis (min kursivering).
73 Dessa uppgifter visar att trenden med minskade utsläpp av förorenande ämnen är likartad vid mätstationen i Bressanone (Brixen) i Alto Adige (Sydtyrolen, Italien), där körförbudet nattetid inte gäller, och vid mätstationen i Vomp/bensinstationen A12 i Tyrolen (Österrike), som omfattas av detta förbud. Mätstationen i Vomp används som referenspunkt, eftersom man där, enligt rapporten om körförbudet nattetid, historiskt sett har registrerat de högsta koncentrationerna av kvävedioxid.
74 Republiken Italiens yttrande över kommissionens interventionsinlaga, punkt 12 (min kursivering).
75 Det är rimligt att hävda att moderniseringen av fordonsparken även gynnar de angränsande italienska områdena. Om lastbilarna måste uppfylla kraven för Euro 6-klasserna för att få köra utan begränsningar på de österrikiska motorvägarna, är det rimligt att anta att en modernare fordonsflotta även kommer att trafikera de italienska sträckor som utgör en förlängning av A13 (Bressanone ligger i Val d’Isarco, som ingår i ”den utvidgade zonen” där Euro 6-undantaget tillämpas).
76 Se rapporten om körförbudet nattetid s. 60.
77 Republiken Österrike vidhåller att de två förbuden är jämförbara. Den hävdar att domen Brenner II inte direkt avsåg det sektoriella körförbudet, utan snarare ”nationella åtgärder som syftar till att styra transportflödena eller påverka transportsätten” generellt, vilket enligt Republiken Österrike även gäller körförbudet nattetid.
78 I punkt 16 första strecksatsen i Republiken Österrikes yttrande över kommissionens interventionsinlaga nämns motorvägen A10 som ett alternativ. Denna motorväg korsar Österrike längre österut jämfört med den axel som bildas av motorvägarna A12 och A13, och sträcker sig från Salzburg till staden Villach, som ligger nära gränsen till Slovenien. För transporter till platser i norra och mellersta Italien innebär denna sträckning, trots närheten till Friuli-Venezia Giulia (Italien), en betydande omväg.
79 När det gäller de (mindre antal) varor som berörs av det sektoriella körförbudet har Republiken Österrike, genom att lägga fram expertutredningar som jämförde deras ”lämplighet för järnvägstransport”, visat att järnvägstransport kan vara ett genomförbart alternativ. Den har däremot inte visat detta när det gäller de (större antal) varor som berörs av körförbudet nattetid och som kanske inte är lämpade för järnvägstransport. Detta medger Republiken Österrike i punkt 16 sista strecksatsen i sitt yttrande över kommissionens interventionsinlaga.
80 Mot bakgrund av de uppgifter som Republiken Österrike har lämnat verkar det inte som om användningen av alternativa vägar är ett alternativ som i praktiken utnyttjas i stor skala, vilket framgår av den trafiktopp för lastbilar som registreras under de första timmarna omedelbart efter att körförbudet nattetid har upphört.
81 Rapporten om körförbudet nattetid s. 60 (min kursivering).
82 Yttrande av den 7 april 2025 från avdelningen för mobilitetsplanering vid Tyrolens regionala regeringskontor (nedan kallad den tyrolska regeringens yttrande), vilken bygger på resultaten av en vetenskaplig studie som finns tillgänglig på https://www.tirol.gv.at/fileadmin/buergerservice/Beauftragte_Gutachten_Studien_Umfragen/Ergebnisse_Lkw-Erhebungen_A12_2024.pdf.
83 Den tyrolska regeringens yttrande fokuserar på en jämförelse av andelen fordon med en tillåten totalvikt som överstiger 3,5 ton , uppdelat efter färdriktning nattetid. Det visar sig att under det tidsintervall då körförbudet nattetid gäller kör 20,06 procent av dessa fordon ut ur kärnzonen i riktning mot ”yttre” zoner (jämfört med ett genomsnitt på 21,16 procent under ett dygn). Samtidigt kör 30,09 procent in i kärnzonen från yttre zoner (jämfört med 11,96 procent under ett dygn). Dessa uppgifter visar alltså att kärnzonen nattetid tar emot mer gods än den skickar ut. I yttrandet från den tyrolska regeringen dras slutsatsen att dessa uppgifter 1) visar att undantaget för lokal och regional trafik ”främst tjänar till att säkerställa varuförsörjningen i den centrala zonen” och 2) gör det möjligt att motbevisa påståendet att det föreligger en konkurrensfördel, med tanke på det handelsunderskott som kännetecknar den kärnzonen nattetid.
84 Även om man i tabellen i den tyrolska regeringens yttrande använder olika färger för att skilja mellan transporter som genomförs enligt undantaget för lokal och regional trafik och de som tillåts enligt andra undantagsbestämmelser, redovisas transporterna som avser kärnzonen i aggregerad form och hänförs i sin helhet till detta undantag. Detta framgår av att det saknas en särskild kolumn för transporter av livsmedel, trycksaker och vykort till denna zon, trots att dessa – enligt den studie som nämns i fotnot 82, utgör en betydande andel av det totala antal varor som transporteras nattetid (37 procent respektive 12 procent av det totala antalet transporter).
85 En annorlunda tolkning skulle kunna vara att uppgifterna helt enkelt återspeglar en rationell tendens att utnyttja en möjlighet, det vill säga att koncentrera leveranserna till nätterna för att dra nytta av smidigare trafikförhållanden, till följd av det nattliga körförbudet för övriga lastbilar, eller för att undvika andra begränsningar som tillämpas under trafiktoppar, såsom dosering.
86 Ansökan, punkt 56.
87 Punkterna 71–73 i svaromålet. Republiken Österrike tillägger att när det gäller luftkvaliteten skulle det vara att föredra att förlänga förbudet till klockan 08.00 på morgonen, med hänsyn till ”tau-faktorns” utveckling, vilket skulle göra åtgärden mer effektiv. Man valde dock att besluta att förbudet ska upphöra klockan 05.00 för att möjliggöra en bättre planering av godstransporterna och säkerställa att företagen får sina leveranser innan de öppnar klockan 07.00.
88 Det motiverade yttrandet, punkt 51.
89 ”Tau-faktorn” anger förhållandet mellan koncentrationerna och de utsläpp som härrör från en viss källa. I fotnot 1 i Republiken Italiens yttrande över kommissionens interventionsinlaga finns ett diagram som visar att ”tau-faktorn” är högre på natten och framför allt under de tidiga morgontimmarna. Detta bevisar således att utsläppen från fordon under dessa timmar är orsaken till de högsta koncentrationerna.
90 Republiken Italiens yttrande över kommissionens interventionsinlaga, punkt 17.
91 Vid förhandlingen upprepade Republiken Italien det som anges i fotnot 1 i dess yttrande över kommissionens interventionsinlaga: ”Det värde som Österrike har uppgett, och som tar hänsyn till det högsta värdet (klockan 06.00) och det lägsta värdet (klockan 12.00) under hela perioden, förefaller inte återspegla den verkliga situationen. Det vore i själva verket mer korrekt att beakta medelvärdena för de tidsperioder som berörs av de nattliga körförbuden (mellan midnatt och klockan 05.00) och medelvärdena för det tidsintervall till vilket den trafik som blockeras under natten med all sannolikhet förflyttas (runt klockan 08.00). På så sätt skulle medelvärdet sjunka från cirka 0,11 g/km på natten till cirka 0,07 g/km under dagen, det vill säga inte ens hälften.” För att vara trovärdigt och övertygande skulle detta argument ha krävt inte bara stöd av bevis som visade att den föreslagna metoden var den ”mest korrekta”, utan också en mer detaljerad redogörelse.
92 Dessa återfinns i Republiken Italiens yttrande över kommissionens interventionsinlaga, punkterna 16 och 17, fotnot 1.
93 Bland annat rapporten från Ökoscience av den 7 september 2024, som har titeln ”Evaluierung des Tiroler NO2-Maßnahmenprogramms zum Verkehr auf der A12 und A13” (Utvärdering av Tyrolens åtgärdsprogram mot kvävedioxid avseende trafiken på motorvägarna A12 och A13) (nedan kallad 2024 års rapport från Ökoscience).
94 Rapporten om körförbudet nattetid s. 28.
95 Rapporten om körförbudet nattetid s. 44. Motorvägen A2 (Gotthardmotorvägen) är en av Schweiz viktigaste nord-sydliga trafikleder, som förbinder staden Basel med den italienska gränsen. Jämförelsen beror på att det år 2017 rådde körförbud nattetid på denna motorväg utan några undantag för Euro 6-fordon.
96 2024 års rapport från Ökoscience, s. 17, där det preciseras att ”i scenariot ’utan [körförbud nattetid]’ på A12 fördelas den extra trafiken på A12 under dagtid över natten på ett sådant sätt att den relativa dagliga utvecklingen uppvisar samma mönster som på A1”.
97 2024 års rapport från Ökoscience, s. 19.
98 Det rör sig om ett fenomen där lufttemperaturen i vissa slättområden eller dalar (såsom de som motorvägarna A12 och A13 passerar genom) stiger i takt med att höjden ökar, vilket försvårar spridningen av luftföroreningar som fastnar i de kalla luftlagren nära marken.
99 Republiken Österrikes yttrande till kommissionen, avsnitt II.3. Temperaturinversion nämns bara i förbigående en gång.
100 Vid förhandlingen hävdade kommissionen dock att argumentet hade en viktig roll i Republiken Österrikes försvar under det administrativa förfarandet.
101 Svaromålet, punkt 79 (min kursivering). Denna slutsats förefaller mig rimlig mot bakgrund av rapporten från Ökoscience av den 26 september 2024, med titeln ”Zur Entwicklung der Häufigkeit atmosphärischer Inversionen im Alpenraum 1997–2023” (Utvecklingen av frekvensen av atmosfärisk inversion i Alpregionen mellan 1997 och 2023), s. 25.
102 Den stöder sig i detta sammanhang på en studie från Ökoscience av den 7 april 2025 med titeln ”Stellungnahme zu zwei Aspekten des SNF-Verkehrs auf A12/A13: Ganzjährige Wirkung des Nachtfahrverbotes (NFV) und Anteil der SNF an den NOx-Emissionen und -Immissionen” (Yttrande om två aspekter av lastbilstrafiken på motorvägarna A12 och A13: den årliga effekten av det nattliga körförbudet (NFV) samt andelen kvävedioxidutsläpp och -koncentrationer som kan hänföras till lastbilar, nedan kallad 2025 års rapport från Ökoscience).
103 I 2005 års rapport från Ökoscience anges att den minskning av de genomsnittliga utsläppen under sommaren år 2023 som uppnåddes tack vare det nattliga körförbudet (1,5 μg/m³) motsvarar 5 procent av de genomsnittliga utsläppen under sommarhalvåret, medan det resultat som uppnåddes under vintern (en minskning med 3 μg/m³) motsvarar 7,5 procent av de genomsnittliga utsläppen under vinterhalvåret. De genomsnittliga utsläppen under de två halvåren är alltså 30 respektive 40 μg/m 3 .
104 Av 2005 års rapport från Ökoscience framgår att det nattliga körförbudets effekt på utsläppen var 1,5 gånger större under vintern, men man måste också beakta att förbudet varade ungefär 1,3 gånger (två timmar) längre under vinterhalvåret. Vid förhandlingen vidhöll kommissionen att endast de absoluta värdena är relevanta, varför det fortfarande skulle vara riktigt att slå fast att åtgärdens effektivitet minskar ”med hälften” under sommarhalvåret.
105 Punkt 21 i yttrandet över kommissionens interventionsinlaga.
106 Domen Brenner II, punkt 140.
107 Rapporten om körförbudet nattetid, s. 64.
108 Rapporten om körförbudet nattetid s. 64 sista stycket.
109 Min kursivering. Denna rapport avser en ändring av förordningen om körförbud nattetid, med fokus på avskaffandet av undantaget för Euro 6-trafik. Men inte heller i den tidigare rapporten från år 2010, som rapporten från år 2020 hänvisar till, har jag funnit någon adekvat motivering av åtgärdens proportionalitet eller någon tillräcklig prövning av mindre restriktiva alternativ I den förklarande rapporten om körförbudet nattetid för lastbilar på motorväg A12 Inntal (2010 års version, tillgänglig på: https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/luftqualitaet/EB_NFV_Stammfassung_2010.pdf), anges bara (s. 8) att ”… de tekniska studier som tidigare presenterats i kapitel 1.3 på ett uttömmande sätt motiverar behovet av de utsläppsminskningsåtgärder som ingår i denna förordning och därmed uppnåendet av målet om skydd av luftkvaliteten …”. I avsnitt 1.3 anges vidare följande: ”… att åtgärden fortfarande är nödvändig framgår av den omständigheten att man vid mätstationen i Vomp även under år 2009 registrerade ett årsmedelvärde på 63 μg/m³ för luftföroreningen kvävedioxid.
110 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/2881 av den 23 oktober 2024 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 2024/2881).
111 2024 års rapport från Ökoscience, s. 24.
112 Rapport från Ökoscience av den 5 april 2023, ”Stellungnahme zu IG-L-Maßnahmen für die A12” Yttrande om åtgärderna [enligt luftkvalitetsbestämmelserna] för A12), s. 3.
113 2024 års rapport från Ökoscience, s. 21.
114 Vid förhandlingen framhöll Republiken Österrike att de gränsvärden som fastställs för år 2030 i direktiv 2024/2881 inte kommer att kunna uppfyllas om man inte redan nu börjar införa restriktiva åtgärder, och att även om bara ett av de förbud som för närvarande gäller skulle upphävas skulle det äventyra uppfyllandet av detta mål. Jag medger att direktiv 2024/2881 kommer att ha en betydande inverkan på de österrikiska myndigheternas framtida agerande, men detta befriade dem inte från deras skyldighet att ingående pröva proportionaliteten i strikt bemärkelse av det nattliga körförbudet mot bakgrund av de senaste uppgifterna, vilka visade att det hade mindre verkan under sommaren. I 2024 års rapport från Ökoscience, s. 24 och 25, rekommenderas visserligen att åtgärdspaketet bibehålls för att uppnå 2030-målet, men man medger samtidigt att det finns en ”stor osäkerhetsfaktor” som påverkar prognosernas tillförlitlighet, vilken beror på graden av elektrifiering av fordonsparken under de kommande åren.
115 Dom av den 8 november 1979, Denkavit Futtermitel (251/78, EU:C:1979:252, punkt 14). Min kursivering.
116 Dom av den 28 januari 2010, kommissionen/Frankrike (C‑333/08, EU:C:2010:44, punkt 92).
117 Punkt 134 i detta förslag till avgörande. När Republiken Österrike tillfrågades om detta vid förhandlingen uppgav den att möjligheten att tillgripa mindre restriktiva alternativa åtgärder hade prövats i luftvårdsprogrammet, vilket inte har getts in till domstolen. Jag uppfattar det dock så att det rör sig om en handling som utarbetades före rapporten om körförbudet nattetid. Oavsett om så är fallet eller inte, vidhåller jag att den strategi som antogs i den rapporten från år 2020 inte i sig kan ifrågasättas: det som ifrågasätts är att det inte senare har gjorts en omprövning av proportionaliteten.
118 Begreppet alternativ innebär ett val mellan olika möjligheter, vilket förutsätter en jämförande bedömning och därmed uteslutning av vissa av dem. Ingen av de åtgärder som nämns i punkt 134 i detta förslag till avgörande utgjorde ett verkligt ”alternativ”, eftersom de inte är uteslutande utan snarare är av kompletterande och kumulativ karaktär.
119 Punkt 23 i detta förslag till avgörande.
120 Punkterna 66–68 och 87 i domen Brenner I och punkterna 114–117 och 140 i domen Brenner II.
121 En minskning på 18,5 kilometer kan konstateras.
122 Se fotnot 24 i detta förslag till avgörande.
123 I Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Sektorales Fahrverbot-Verordnung geändert wird (Förklarande anmärkningar till förbundslandsregeringschefens förordning genom vilken förordningen om sektoriellt körförbud ändras (nedan kallad ”Rapport om ändringen av det sektoriella körförbudet”), s. 4, 22 och 75, anges att det allmänna undantaget för Euro 6-fordon var ett villkor för att kommissionen skulle avskriva det överträdelseförfarande som inleddes år 2016.
124 Se fotnoterna 30 y 32 i detta förslag till avgörande.
125 När det gäller förevarande mål vill jag åter påpeka att endast de gränsvärden som fastställs i direktiv 2008/50 är relevanta, oberoende av den ändring som infördes genom direktiv 2024/2881.
126 Infrastruktur som möjliggör transport av lastbilar på järnväg.
127 Se bland annat rapporten om ändringen av det sektoriella körförbudet, s. 68.
128 Dom av den 12 november 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751, punkterna 123 och 124).
129 Domen Brenner II, punkt 137.
130 Se fotnot 123 i detta förslag till avgörande.
131 Se fotnot 30 i detta förslag till avgörande.
132 Rapporten om det sektoriella körförbudet, s. 56.
133 Detta alternativ behandlades i den tekniska delen av rapporten om ändringen av det sektoriella körförbudet.
134 Rapporten om det sektoriella körförbudet, s. 70. Min kursivering.
135 Republiken Österrike förklarar i sitt svaromål (punkterna 117–121) att införandedatumet för lastbilar i klass Euro 6 D var den 1 september 2018, medan den första registreringen av lastbilar i klass Euro 6 C var möjlig fram till den 31 augusti 2019. Det sistnämnda datumet antogs inte som gräns på grund av viljan att inte utesluta Euro 6-fordon i kategori D som registrerats mellan den 1 september 2018 och den 31 augusti 2019 från undantagets tillämpningsområde. Man valde därför den (mindre restriktiva) lösningen att inkludera en del Euro 6-fordon i kategori C (de som registrerades för första gången inom samma tidsintervall) i undantaget.
136 På sidan 73 i rapporten om ändringen av det sektoriella körförbudet står det följande: ”Den [nu införda] tidsgränsen kommer att behöva fastställas på nytt i framtiden, eftersom antalet ’undantagna’ fordon, som för närvarande är relativt litet, gradvis kommer att öka till följd av den ständiga förnyelsen av fordonsparken, vilket i sin tur kommer att minska [åtgärdens] effekt på luftkvaliteten.”
137 Republiken Italien bestrider inte att det vid övergången från Euro 6 C-klassen till Euro 6 D-klassen har skett en utsläppsminskning på mellan 29 procent och 43 procent. Den understryker dock att dessa procenttal avser extremt små värden och att det verkliga kvalitativa språnget skedde vid övergången från Euro 5 till Euro 6, då en minskning på 700 procent noterades. Den framhöll dessutom att undantaget för lokal och regional trafik inte innehåller någon begränsning som grundar sig på registreringsdatum, vilket bekräftar att Republiken Österrike själv är medveten om inkonsekvensen i att göra en åtskillnad inom kategorin Euro 6-fordon.
138 Denna kritik är svår att förena med kommissionens tidigare ståndpunkt när det gäller undantaget för Euro 6-fordon.
139 Domstolen har medgett att medlemsstaterna har befogenhet att införa ”allmänna regler som är okomplicerade, enkla för förarna att förstå och tillämpa samt lätta för de behöriga myndigheterna att administrera och kontrollera efterlevnaden av”. Dom av den 10 februari 2009, kommissionen/Italien (C‑110/05, EU:C:2009:66, punkt 67), och dom av den 24 mars 2011, kommissionen/Spanien (C‑400/08, EU:C:2011:172, punkt 124).
140 Republiken Österrikes argument är trovärdigt, eftersom utsläppen från de (få) nyregistrerade fordonen i klassen Euro 6 C som kommer att trafikera tack vare detta undantag inte kommer att vara särskilt stora. På motsvarande sätt kommer de äldre registrerade Euro 6 D-fordonen i princip att vara mer förorenande på grund av en förväntat längre körsträcka, vilket inte skulle utgöra något hinder för att de omfattas av förbudet.
141 Domen Brenner II, punkterna 129 och 130.
142 Domen Brenner I, punkterna 87 och 89.
143 Domen Brenner I, punkterna 87 och 89.
144 Domen Brenner I, punkt 46.
145 Domen Brenner II, punkt 139.
146 Domen Brenner II, punkterna 148 och 149.
147 I rapporten om ändringen av det sektoriella körförbudet, s. 5 och 6, konstateras att så skedde i samband med den åtgärd som ifrågasatts i målet Brenner I. På sidan 70 anges följande: ”Kommissionen … uttrycker … allvarliga förbehåll …, vad gäller de grundläggande friheterna (närmare bestämt den fria rörligheten för varor), mot ett sektoriellt körförbud som även omfattar fordon med de lägsta utsläppsnivåerna. … Det föreligger därför en viss rättsosäkerhet när ett körförbud utan något undantag baserat på Euro-klasserna utfärdas, liksom en viss risk för att ett sådant förbud inte kan träda i kraft på kort sikt om kommissionen … eller andra berörda parter … utnyttjar de interimistiska åtgärder som står till deras förfogande. En sådan fördröjning bör dock undvikas, med tanke på det akuta behovet av att så snart som möjligt uppnå ytterligare förbättringar av luftkvaliteten, som för närvarande fortfarande är mycket dålig vid [mätstationen i Vomp].” Min kursivering.
148 Jag hänvisar till fotnot 118 i detta förslag till avgörande.
149 S. 74.
150 Som jag kommer att förklara nedan är syftet med denna åtgärd visserligen inte att skydda miljön, men behovet av att vidta den för att garantera trafiksäkerheten härrör, åtminstone delvis, från beslutet att inte lätta på vissa av de befintliga förbuden som syftar till att skydda miljön.
151 I dokumentet med titeln ”Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge auf der A12 Inntal Autobahn und A13 Brenner Autobahn an Samstagen in den Wintermonaten” (Körförbud för lastbilar på motorvägarna A12 Inntal och A13 Brenner på lördagar under vintermånaderna) av den 22 november 2018, s. 46, belyses problemen med trafikstockningar och överbelastning av de befintliga parkeringsplatserna längs motorvägarna A12 och A13, vilket skulle göra det nödvändigt att förhindra tillfarten till dessa motorvägar vid gränsen till Tyskland och Italien. Dessa problem uppstår dock oavsett resmål: det är svårt att förstå varför endast transporter i riktning mot Italien eller Tyskland ska straffas.
152 Jag hänvisar till punkterna 70–77 i detta förslag till avgörande.
153 Det rör sig, som jag redan har redogjort för, om den allmänna bestämmelsen i den österrikiska trafiklagen som ger de myndigheter som ansvarar för trafiksäkerheten rätt att, när trafiksäkerheten, trafikflödet eller framkomligheten i trafiken så kräver, ge specifika anvisningar till användarna av allmänna vägar.
154 Republiken Österrike lämnade specifika uppgifter om tillämpningen av doseringssystemet. Den förklarade att även om antalet dagar då åtgärden tillämpades ökade, kunde man konstatera en minskning både av den genomsnittliga tidslängden och av det totala antalet tillämpningstimmar under året.