Vidgad samhällsinformation

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

I Informationsutredningen

mliälls

informatio

Statens offentliga utredningar 1969:48 Justi tiedepar tementet

Vidgad samhällsinformation

Betänkande avgivet av informationsutredningen Stockholm 1969

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1969

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Enligt Kungl Maj:ts bemyndigande den 25 maj 1967 har departementschefen för utredning av frågan om vidgad samhällsinformation m m tillkallat följande sakkunniga, nämligen landshövdingen Per Eckerberg, tillika ordförande, direktören Erik Braunerhielm, departementsrådet Bengt Dennis, kanslirådet Ake Fors, pressombudsmannen Manfred Nilsson och chefredaktören, numera ledamoten av riksdagens andra kammare, Olle Svensson. Den 29 mars 1968 utökades de sakkunniga med förste forskningssekreteraren Ursula Wallberg. De sakkunniga har antagit namnet informationsutredningen. Departementschefen har förordnat följande personer att såsom experter biträda utredningen, nämligen den 1 september 1967 byrådirektören Anders Bauer, den 8 januari 1968 f d överdirektören Erik Montell och den 6 juni 1968 informationschefen Lennart Edström. Vidare förordnade departementschefen den 25 september 1967 direktören James Bräde till huvudsekreterare och den 29 mars 1968 fil kand Carl-Johan Jargenius till biträdande sekreterare hos utredningen. Utredningen avgav den 20 mars 1969 delbetänkande angående kungörelseannonsering (SOU 1969:7). Utredningen har avgett följande remissyttranden, nämligen den 9 augusti 1968 över en inom finansdepartementet upprättad promemoria om statsliggare och regleringsbrev, den 4 december 1968 över en inom justiSOU 1969: 48

tiedepartementet upprättad promemoria med förslag till delgivningslag och till följdändringar i rättegångsbalken m m. (Ju stencil 1968: 15), den 20 mars 1969 över 1963 års konsumentupplysningskommittés betänkande »Konsumentupplysning - principer och riktlinjer» (SOU 1968: 58), den 27 maj 1969 över »Förslag från Statens lantbruksinformation m fl ang information via Radio/TV i frågor rörande jordbruket och trädgårdsnäringen» samt den 28 juli 1969 över en inom inrikesdepartementet upprättad promemoria om organiserad överföring av vissa zigenare (In stencil 1969: 1). Informationsutredningen får härmed överlämna sitt huvudbetänkande Vidgad samhällsinformation. Särskilt yttrande har avgivits av ledamoten Bengt Dennis beträffande vidgade medel för kontaktverksamheten (kap 5.1). Av utredningens uppdrag kvarstår frågan om Post- och Inrikes Tidningars format och typografiska utformning m m (uppdrag genom Kungl Maj:ts beslut den 13 oktober 1967). Denna fråga har bearbetats av utredningen, som beräknar att resultaten kan redovisas i början av 1970. Stockholm den 23 oktober 1969.

Per Eckerberg Erik Braunerhielm Fors Olle Svensson

Ä ke

Bengt Dennis Manfred Nilsson Ursula Wallberg /James Bräde

v

Innehåll

Kapitel 1 Medborgaren och samhällsinformationen 1.1 Utredningens direktiv Olika kontaktformer 1.2 Vad är samhällsinformation ? . . 1.3 Växande informationsbehov. . . 1.4 Samhällsinformation och opinionsbildning 1.4.1 Undervisningsväsendet 1.4.2 Nyhetsmedia 1.5 Konkurrens med annan information 1.5.1 Begränsning av informationsbehovet Kapitel 2 Myndigheternas kontaktverksamhet 2.1 Synpunkter på hur kontaktverksamheten bör bedrivas 2.1.1 Integrerad kontaktverksamhet i myndigheternas planering. . . . 2.1.2 Kontakter mellan myndigheter och allmänhet Personliga eller indirekta kontaktformer Motiv vid val av kontaktform . . 2.1.3 Rationalisering genom kontaktverksamhet 2.1.4 Konsumentinriktning 2.1.5 Målsättningen för informationsverksamheten 2.1.6 Allmänna riktlinjer för olika typer av samhällsinformation För den enskilde betydelsefull samhällsinformation Annan samhällsinformation . . Aviserande information och löpande information Likvärdig information kan kräva SOU 1969: 48

7 7 7 8 9 10 11 12 13 13

16 16 16 16 17 17 18 18 20 21 21 21 21

differentiering i utformning och mediaval Ofrånkomliga begränsningar . . Tidningsval vid dagspressannonsering 2.1.7 Redaktionell och beställd information Redaktionell information . . . . Fördelar och nackdelar med redaktionell information Beställd information 2.1.8 Systematisk kontaktverksamhet i form av indirekt kontakt . . . . 2.1.9 Budgetbehandling 2.2 Generellt handlingsprogram för kontaktverksamheten Kommunikation en tvåvägsprocess 2.2.1 Förberedande problemanalys . . 2.2.2 Förkontroll med systematisk problemanalys 2.2.3 Målsättningen formuleras i en totalplan 2.2.4 Detaljerad i n f o r m a t i o n s p l a n . . . 2.2.5 Utformning av informationsenheter 2.2.6 Intern information 2.2.7 Utsändningen av informationen . 2.2.8 Effektkontroll 2.2.9 Utvärdering 2.3 Samhällsinformationens nuläge och myndigheternas bedömning av aktuella informationsbehov . . . 2.3.1 Pressombudsmän och informationspersonal Myndighetstidningar 2.3.2 Planering 2.3.3 Brister i informationstekniken . . Preciserad målsättning

22 23 24 25 25 26 27 27 28 29 29 32 32 33 34 35 37 37 37 38

38 40 41 42 42 42 5

Kontinuerliga undersökningar ger gemensam erfarenhetsfond. . . . Uppmärksamhetsvärdet Formulering av u p p d r a g e t . . . . 2.3.4 Myndigheternas syn på information och media nu och på längre sikt Kapitel 3 Förutsättningar för samhällsinformation genom massmedia och andra media 3.1 Masskommunikation 3.2 Masskommunikation användbar för samhällsinformation 3.3 Praktiska och psykologiska hinder för masskommunikation Olika gruppers möjligheter att tillägna sig information Snabba förändringar i individens situation och värderingar kräver god flexibilitet Korrekthet och begriplighet . . . 3.4 Fysiska möjligheter till kommunikation genom massmedia och andra mediakanaler 3.4.1 Olika media och deras egenskaper Radio och television 3.4.2 Tillgängliga mediadata Data om sådana media som kan användas för beställd information Data om sådana media som kan användas enbart för redaktionell information Kommenterande och utvecklingsfrämjande organ rörande mediaundersökningar 3.4.3 Kollektiva räckviddsundersökningar och annan mediainformation 3.4.4 Behovet att förbättra beslutsunlaget vid valet av mediakanaler . Kunskapsbehovet vid mediaval . Försök till effektivare mediakunskap inom samhällssektorn . . . Synen på mediavärdering förändras med större kunskaper och vidare erfarenheter Bristerna i mediakunskaperna måste täckas för att samhällsinforformationen skall bli effektiv. . . 3.5 Organisation och kapacitet hos konsulter i masskommunikation . 3.5.1 Reklambyråbranschen 3.5.2 Brister i utnyttjandet av konsultservicen 6

43 43 43

46 46 47 49 49

49 50

50 50 52 54

3.5.3 Specialiserad samhet

förmedlingsverk68

Kapitel 4 Samlad rådgivning i informationsfrågor Generalister Projektadministratörer 4.1 Förprövningar, effektmätningar och mediaundersökningar. . . . 4.2 Masskommunikationsforskning och metodutveckling 4.3 Rekrytering och utbildning . . . 4.4 Administration och organisation 4.5 Upphandling 4.6 Kameral service 4.7 Samordning

69 70 70 71 72 72 73 74 76 77

Kapitel 5 Utredningens förslag 5.1 Vidgade medel för kontaktverksamheten 5.2 Utveckling av pressombudsmannafunktionen 5.3 Utbildning 5.4 Centralt rådgivningsorgan för samhällsinformation Arbetsuppgifter Centralorganets marknad Formerna för centralorganet. . . . Bolagets organisation och ekonomi

79 Kapitel 6 Sammanfattning

88 Särskilt yttrande av ledamoten Dennis om vidgade medel för kontaktverksamheten (kap 5.1)

79 81 82 84 84 85 86 86

55 Bilagor 55 56 56 58

1 2

Utredningens direktiv Informella intervjuer som undersökningsinstrument 3: 1 Vilka massmedia och andra media har vi? 3: 2 Kostnadsexempel för olika mediatyper 3:3 Reklamkostnadernas fördelning i vissa länder 4 Informationsområden som vissa statliga myndigheter bedömer som angelägna

94 97 103 107 109

62 63 65 SOU 1969: 48

1 Medborgaren och samhällsinformationen

1.1 Utredningens

direktiv

Informationsutredningens direktiv innefattas i det anförande i ämnet till statsrådsprotokollet som chefen för justitiedepartementet gjorde den 25 maj 1967. Direktiven intas som bilaga 1 i betänkandet. Dessa direktiv - bortsett från frågan om kungörelseannonsering som utredningen redan redovisat i SOU 1969: 7 - kan sammanfattas i följande sju punkter: 1: att pröva behovet av vidgad information om samhällets verksamhet; 2: att ange vilka mål som skall ställas upp för samhällsinformationen; 3: att undersöka möjligheterna att effektivisera samhällsinformationen genom annonsering och meddelanden till press, radio och TV samt överväga i vad mån det föreligger behov av att i ökad utsträckning sprida information genom broschyrer, cirkulär och liknande tryck; 4: att söka hålla kostnaderna för en effektiv informationsverksamhet inom rimliga gränser och få fram underlag för bedömning av vad en vidgad samhällsinformation kommer att kosta det allmänna; 5: att se över de informationsorgan som redan finns hos de enskilda myndigheterna med undantag för statens affärsdrivande verk och den för statsdepartementens gemensamma upplysningsverksamhet inrättade statens upplysningsbyrå; 6: att undersöka i vad mån en samordSOU 1969:48

ning av myndigheternas informationsverksamhet kan vara till fördel och om det kan vara motiverat att utbilda vissa tjänstemän hos myndigheterna i fråga om olika medias egenskaper och möjligheter; 7: att närmare behandla olika vägar att ytterligare effektivisera informationen, t ex i vad mån särskilda organ bör finnas för verksamheten och i så fall normer för rådgivnings- och andra servicefunktioner.

Olika

kontaktformer

Samhällsorganen kan upprätthålla kontakten med medborgarna dels genom personliga kontakter mellan myndigheternas personal och allmänheten, dels genom icke personbundna kontakter, vilka av utredningen benämns indirekta kontakter. Dessa sistnämnda kontakter kan ha formen av t ex cirkulär, massdistribuerade trycksaker (broschyrer, folders m m) eller s k masskommunikation, dvs meddelanden i massmedia, såsom press, radio, TV. Av direktiven framgår att utredningsuppgiften i huvudsak gäller kontaktverksamhet genom masskommunikation. 1 1

Med masskommunikation menas att meddelanden (budskap) överförs till en mängd mottagare ungefär samtidigt. Kommunikationen skall rikta sig till en publik som representerar ett tillräckligt stort avsnitt ur en befolkning. Publiken är sammansatt av individer med olika ålder, civilstånd, utbildning, intressen och per(Forts pä nästa sida.)

1.2 Vad är

samhällsinformation?

I det moderna samhället tenderar det allmännas insatser att öka. Genom beslut i de folkliga självstyrelseorganen skapar medborgarna nya gemensamma välfärdsinrättningar och ikläder sig solidariskt nya förpliktelser gentemot varandra. För att ett sådant samhälle skall kunna fungera måste medborgarna ha kännedom om vilka förmåner de kan påräkna från samhällsorganen och vilka anspråk som ställs på dem själva. Medborgarna måste informeras om sina rättigheter och skyldigheter. De förmåner som det allmänna kan erbjuda medborgaren är av skiftande slag. Ett stort område utgör de sociala förmånerna: hälsovården, folktandvården, bostadssociala åtgärder och åldringsvård för att bara ta några exempel. Det rör sig om en mängd skilda stödformer som den enskilde har svårt att överblicka: sjukförmåner vid utlandsvistelse, olika former av social hemhjälp etc. Bland andra förmåner märks rätten till utbildning: olika utbildningsvägar, studiebidrag, vuxenutbildning; vidare på det arbetsmarknadspolitiska området: arbetsförmedling, omskolning, flyttningshjälp etc. Många av samhällets stödåtgärder riktar sig till speciella grupper: handikappade, invandrare, blivande mödrar, barn etc. Till medborgarnas rättigheter hör naturligtvis rätten att delta i val, rätten att delta i demokratiska självstyrelseorgan, att överklaga myndighets beslut, att utföra en hel rad rättshandlingar, rätten till rättsskydd. Medborgarens skyldigheter omfattar exempelvis förpliktelsen att betala skatt och göra värnplikt. Alla skyldigheter är begränsade till sin omfattning och därmed också förknippade med rättigheter: rätt till avdrag eller befrielse från skatt, rätten att under vissa omständigheter befrias från militär-

{Forts fr föreg sida) sonliga egenskaper. Individerna är okända för sändaren. Denne känner inte namnen på sina mottagare eller varje individs egenskaper. Masskommunikation betecknar dels en process, dels meddelanden som uppträder i denna process. (Se vidare kap 3.1). 8

tjänstgöring. Allt detta måste medborgaren känna till eller kunna få reda på för att överhuvud kunna fungera i samhället. I praktiken är det sällan möjligt att med säkerhet avgöra vilka förluster medborgarna och samhället gör till följd av bristande kontakt mellan myndigheter och medborgare. Det är inte heller utredningens avsikt att i detalj kritiskt granska bristerna i informationsgivningen hittills och vilka konsekvenser de haft. Det finns emellertid tillräckligt många belägg för, att allmänhetens kunskaper om de förmåner samhället erbjuder ibland varit så begränsade att intentionerna bakom olika reformåtgärder inte kunnat förverkligas fullt ut. Genom otillräcklig eller bristfällig information har många medborgare - ofta de sämst lottade i samhället - gått miste om förmåner som de haft rätt till. Likaså har bristande information om medborgarnas skyldigheter lett till att enskilda personer försummat att iaktta vad lagen ålagt dem. En information om medborgarnas rättigheter och skyldigheter i denna trängre bemärkelse är dock inte tillräcklig. Samhället nöjer sig inte med att i efterhand hjälpa och korrigera - det ingriper också med förebyggande åtgärder för att styra utvecklingen i rätt riktning. Som exempel kan nämnas beslutade åtgärder via olika myndigheter angående narkotikamissbruk, miljövården, utjämning av tillgång och behov på arbetsmarknaden och den förebyggande hälsovården. Hit hör också den verksamhet som bedrivs genom socialstyrelsens hälsovårdsupplysning liksom polisens brottsförebyggande insatser. De här nämnda exemplen antyder, att samhällsinformationens uppgifter inte inskränker sig till att förmedla »neutrala» kunskaper. Syftet måste ofta bli att genom kunskapsförmedling förändra eller förstärka medborgarnas egna värderingar och beteenden. Medborgaren har emellertid anspråk på samhällsinformation i ännu vidare bemärkelse. Han måste veta hur samhället fungerar för att kunna hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processen. Hans SOU 1969:48

möjligheter att påverka samhällsutvecklingen sammanhänger med hans kunskaper om hur samhällets olika funktioner och institutioner verkar och samverkar. Om medborgarens insikter i förhållanden och samband i samhället enbart gäller en begränsad grupp - t ex den närmaste sociala omgivningen - så uppfattar han inte möjligheterna att själv påverka miljön utanför denna krets. Då minskar också benägenheten att aktivt medverka och ta ställning på det sätt som förutsätts av medborgarna i en demokrati. Medborgaren har således rätt att kräva den information han behöver för att kunna utöva sin medbestämmanderätt i det demokratiska samhället. Detta leder också till ett krav på insyn i den offentliga förvaltningen. Förväntningarna på offentliga myndigheters beredvillighet att öppet redovisa verksamheten för allmänheten är naturligtvis stora redan av det skälet att dessa myndigheter får sig uppgifter förelagda av demokratiska politiska organ. Viktigare är emellertid att det här gäller en verksamhet som medborgarna själva bekostar och betjänas av. Den subjektiva upplevelsen av de kontrollmöjligheter som det här är fråga om har bl a ett psykologiskt värde för den enskilde. Han måste kunna lita på att myndigheterna sköter sina uppgifter i överensstämmelse med allmänhetens intressen. Eftersom man inte kan förutsätta ett spontant förtroende för myndigheterna så bör medborgarna få uppleva att myndigheternas verksamhet löpande utsätts för granskning. Som vi här beskrivit det är samhällsinformation ett vidsträckt begrepp. Den kan bedrivas i många olika sammanhang och av flera olika instanser. Den samhällsinformation, som utredningen behandlar i detta betänkande, är emellertid begränsad till sådan information, som är en följd av riksdagens, landstingens och kommunernas beslut och de instruktioner de utfärdat för myndigheterna. 1.3

Växande

informationsbehov

Samhällsinformation har naturligtvis alltid varit nödvändig så länge statliga och komSOU 1969: 48

munala myndigheter ställt anspråk på den enskilde eller erbjudit honom tjänster. Den snabba samhällsutvecklingen under de senaste årtiondena har emellertid medfört att informationsbehovet vuxit betydligt. I första hand är det självfallet den offentliga sektorns tillväxt som är orsak till detta. Samhällsorganen har vidgat sina insatser inom traditionella verksamhetsområden samtidigt som samhället engagerat sig i en rad nya frågor. Den offentliga aktiviteten har också blivit allt mera servicebetonad, dvs den har inriktats på att ge medborgarna hjälp, råd och andra tjänster. Detta har ställt ökade krav på samhällsinformationen som inte alltid uppfyllts. I mycket högre grad än tidigare måste det allmännas insatser snabbt och smidigt anpassas till nya lägen och nya målsättningar i den dynamiska utveckling som samhället nu genomgår. Då måste även samhällsinformationen kunna följa med. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla, att informationen bör sättas in samtidigt, eller helst innan, nya samhällsingripanden kommer till stånd. Vi kommer längre fram att understryka vikten av att informationen integreras med vederbörande myndighets totala verksamhet så att informationsåtgärderna samplaneras med övriga åtgärder. Det räcker likväl inte med detta. Det har hänt att regering och riksdag antagit en lagstiftning, som lagt nya skyldigheter på medborgarna utan att sörja för att allmänheten informeras om konsekvenserna av lagen. Det har kanske inte ens funnits någon myndighet, som varit behörig att lämna sådan upplysning - det administrerande organet kan ha inrättats först vid den tidpunkt då lagen trätt ikraft. De berörda medborgarna har därför inte informerats förrän en tid efter lagens ikraftträdande. Det är alltså ett rimligt krav att information lämnas innan nya förpliktelser läggs på medborgarna. En faktor är alltså den snabba föränderligheten i samhället, som gäller inte bara de beslut och åtgärder som samhället och företagen fattar utan även den enskilde medborgarens situation och hans värderingar av

olika företeelser (se vidare kap 3.3). En annan faktor, som påverkat informationsbehovet, är den tilltagande koncentrationen av befolkningen till tätorter och städer, däribland främst till de tre storstadsområdena. Vidare kommer den nya kommunindelningen, som i princip skall vara genomförd den 1 januari 1974, att ställa stora krav på en utökad information. När befolkningen i gångna tider var mera jämnt fördelad över landet på många mindre orter kunde myndigheterna på ett annat sätt än nu stå i personlig kontakt med medborgarna. De lokala tjänstemännen kände flertalet medborgare till namn, handel och vandel. När myndigheterna behövde kontakta hela eller stora delar av befolkningen var också detta möjligt. Enhetligheten i fråga om vanor gjorde att medborgarna kunde nås på torget, i kyrkan och via myndigheternas anslagstavlor. Befolkningskoncentrationen har totalt förändrat förutsättningarna för samhällsinformationen. Möjligheterna att nå allmänheten i storstäderna och i glesbygderna blir olika, behovet av information utvecklas också olika. Masskommunikation har därigenom blivit viktigare än personlig kontakt. Härtill kommer att decentraliseringen av den offentliga serviceverksamheten lagt större uppgifter på kommuner och landsting. Därmed får dessa också en större roll i samhällsinformationen än tidigare. Förutsättningarna för samhällsinformation har vidare påverkats av den administrativa rationaliseringen och datatekniken. Detta har bl a lett till att man kunnat finna verksamhetsformer, som trots befolkningskoncentrationen minskat behovet av kontaktåtgärder. Överföring av t ex bidrag i olika syften kan sålunda automatiseras, dvs ske utan särskild ansökan från de förmånsberättigade. Också schabloniseringar av bestämmelser beträffande såväl förmåner som skyldigheter minskar behovet av kontaktåtgärder. Så t ex kan bidragsgivning och pålagor göras mindre beroende av medborgarnas individuella särdrag än tidigare. 10

Utredningen vill här påpeka, att samhällsinformationens uppgift inte enbart är att upprätthålla kontakten mellan myndigheter och enskilda medborgare. Informationen från samhällsorganen till näringslivet, arbetsmarknadens parter och andra statliga och kommunala organ är också viktig. Dessa berörs i hög grad av den samhälleliga planeringen och av lagstiftningen på en rad områden av den mest skilda karaktär. Brister informationen i denna del kan de kanske inte fullfölja statsmakternas intentioner, vilket också kan få svåra konsekvenser för de enskilda människorna. Utredningen kommer i det följande inte att gå in på de speciella problem som kan föreligga i kontakterna mellan samhällsorganen. När vi fortsättningsvis talar om information till medborgarna avses därmed dock inte enbart information till enskilda människor utan i tillämpliga delar till alla fysiska och juridiska personer. Det kan således gälla exempelvis företag, organisationer, utbildningsanstalter, forskningsinstitutioner etc. 1.4 Samhällsinformation bildning

och opinions-

Såsom tidigare framhållits är den samhällsinformation som utredningens uppdrag omfattar begränsad till sådan information som är en följd av de folkliga självstyrelseorganens beslut. Syftet med den önskade förstärkningen och effektiviseringen centralt. regionalt och lokalt av myndigheternas kontaktverksamhet är att på ett bättre sätt än tidigare klargöra innehållet i dessa beslut. Denna myndigheternas kontaktverksamhet kan inte jämställas med den debatt som ständigt försiggår i en demokrati. I denna process spelar de politiska partierna och organisationsväsendet den avgörande rollen. Det är sålunda genom partierna medborgarna kan samlas kring lösningar av samhällsfrågorna. Vid allmänna och fria val får åsiktsriktningarna fritt tävla med varandra. Genom partierna kanaliseras medborgarnas önskemål till politiska avgöranden. Men partierna är inte bara kanaler för SOU 1969: 48

åsikter som finns. De kan sägas själva vara producenter av åsikter och försöker med informationsteknikens alla medel att få dessa accepterade av väljarkåren. I detta sammanhang bör också dagspressens politiska funktion uppmärksammas. De flesta svenska dagstidningar verkar i viss och ofta nära kontakt med olika politiska partier. Som framhållits av den kommitté, som förberedde vår nuvarande tryckfrihetsförordning måste denna publicitet i ett demokratiskt samhälle, där de allmänna organen bygger sin ställning på folkligt förtroende, vara grundad på yttrandefrihet. Den enskildes politiska medverkan i samhället kräver att han fritt kan skaffa sig kännedom om händelser och förhållanden av politisk betydelse. Därigenom sätts han i stånd att bilda sig ett omdöme i aktuella frågor. Likaså fordrar de allmänna organens verksamhet en kännedom om de enskildas förhållanden och reaktioner, som endast en fri debatt och nyhetsbevakning kan förmedla.

Utredningen vill i det närmast följande nämna två institutioner, som helt allmänt har till syfte att göra den enskilde medborgaren mer skickad att delta i den demokratiska processen, nämligen undervisningsväsendet och nyhetsmedia. Båda fyller en väsentlig funktion såväl för opinionsbildningen som för samhällsinformationen.

Givetvis är detta arbete på samhällets omvandling och den fortlöpande politiska debatten i demokratisk regi av avgörande betydelse för samhällsinformationen i dess vidaste bemärkelse. Man skall därvid komma ihåg att partierna och organisationerna blivit massrörelser, till vilka en stor del av medborgarna är knutna som aktiva medlemmar. Bland sina medlemmar bedriver partierna ofta i samarbete med folkligt förankrade bildningsorganisationer en omfattande studieverksamhet i samhällsfrågor. Myndigheternas kontaktverksamhet utgör således en begränsad del av den totala samhällsinformationen. Någon aktiv roll som opinionsbildare i det demokratiska samhället kan myndigheterna inte tilldelas i sin informationsverksamhet. En intensifierad samhällsinformation i anslutning till de uppgifter som demokratiska organ tilldelat myndigheterna bidrar dock till att öka den enskildes kunskaper och orientering i samhället. En sådan information förbättrar den enskildes möjligheter att på ett aktivt sätt utnyttja sina medborgerliga rättigheter inom vårt folkstyre.

Inom undervisningsväsendet strävar man bort från den auktoritetsbundna elevroll som består i att elever mer eller mindre förbehållslöst godtar de fakta som serveras och infogar dem i sin föreställningsvärld. I stället är avsikten att uppmuntra en självständig personlighetstyp som analyserar situationer och problem för att i första hand göra klart vilken information som behövs för ställningstaganden i olika frågor.

SOU 1969:48

1.4.1 Undervisningsväsendet För all samhällsinformation är skolundervisningen i olika former av grundläggande betydelse. Det överordnade målet för samhällets utbildningsverksamhet har under senare år förändrats i ett i detta sammanhang viktigt avseende. I stället för att främst lära ut fakta är man nu mera inriktad på att öka elevernas förmåga att samla, kritiskt bearbeta och sammanställa information. Detta är en långtgående ambition som kan förväntas få stor betydelse för medborgarens förutsättningar att spela en aktiv roll i den demokratiska processen.

Sällan föreligger informationen i bearbetat skick och omedelbart tillgänglig. I stället måste den sammanställas av fakta som den enskilde samlar från olika håll där varje bit kräver sin granskning innan den godtas och fogas in i pusslet. För att genomföra den processen krävs förmågan att analysera frågeställningar, söka fakta, källkritiskt granska och strukturera. En elev, som får en sådan träning får i framtiden bättre förutsättningar att hävda sina idéer och intressen än den som vant sig att inte ifrågasätta sakligheten och tillämpligheten av de upplysningar han fått. Också på ett mer konkret plan har den nya utbildningsinriktningen sin betydelse

med avseende på samhällsinformationen. Medborgarna utbildas till medvetna informationssökare. Både ur den enskildes och ur de informationsgivande myndigheternas synpunkter är det värdefullt att medborgaren för sig själv förmår klargöra vilken information han behöver i olika situationer och hur han skall gå till väga för att erhålla den informationen. Därigenom skapas förutsättningar för att minska informationsöverflödet i samhället och sänka kravet på den enskilde att i minnet eller på annat sätt lagra information. Slagordsmässigt kan utbildningsmålet vad gäller samhällsinformationen formuleras så att man skall öka medborgarens kunskap om hur och var han kan finna kunskap. Skolans uppgift är emellertid också att ge eleverna de elementära kunskaperna om medborgarnas rättigheter och skyldigheter i samhället. Det är angeläget att undervisningen härom ges en så praktisk inriktning att eleverna går väl förberedda ut i förvärvslivet. Utredningen saknar anledning att gå närmare in på det pågående reformarbetet inom olika delar av utbildningen. Vi vill likväl framhålla vikten av att den fortsatta utvecklingen inriktas mot grupper som tidigare av olika skäl varit missgynnade vad gäller utbildning. Genom sitt utbildningshandikapp har dessa grupper också haft begränsade förutsättningar att tillgodogöra sig samhällsinformationen i nyhetsmedia - den vid sidan om utbildningsväsendet viktigaste kanalen för information som stärker den demokratiska processen.

1.4.2 Nyhetsmedia Den enskildes möjligheter att orientera sig om samhället och dess utveckling är i hög grad beroende av nyhetsmedierna. Det är inte enbart det dagsaktuella nyhetsstoffet i press, radio och TV som därvidlag är av betydelse, utan också den löpande rapporteringen om samhällsverksamheten på längre sikt. Med det senare avser utredningen processer som är av avgörande betydelse för individen i och utanför arbetslivet och olika 12

organs sätt att fungera i dessa processer. God journalistisk behandling kan avvinna och förmedla intressanta aspekter på den långsiktiga samhällsverksamheten också när den saknar dagsaktualitetens ofta ytliga dramatik. Någon beskrivning i detta sammanhang av massmedia press, radio och TV och av deras utveckling, räckvidd, verkningssätt och inbördes förhållanden finner utredningen inte nödvändig. Här skall bara konstateras att nyhetsmedias och den populära debattlitteraturens rapportering från olika verksamhetsfält i samhället och deras behandling av frågor av betydelse för den enskilde alltmer växer i omfattning. Televisionens snabba genombrott och det intresse som ägnats samhällsfrågor i programverksamheten har betytt mycket för denna utveckling både genom att direkt sprida information om samhället till stora grupper och genom att påverka utbudet i andra nyhetsmedia. Utredningen vill i detta sammanhang påminna om två mediagrupper vars växande betydelse för samhällsdebatten och samhällsinformationen i vidaste bemärkelse inte får förbises. Fackpressen kan betraktas som en nytillkommen kanal. Facktidningar har visserligen funnits sedan lång tid tillbaka men mediagruppens kraftiga tillväxt med avseende på antal läsare och behandlade fackområden är av sent datum. Denna tillväxt torde sammanhänga med bl a dels höjningen av den allmänna kunskapsnivån i landet, dels det ökade behovet av uppdatering av kunskaper inom det verksamhetsområde där man är sysselsatt eller till vilket man eljest knyter sina huvudsakliga intressen. Facklig press, inklusive konsumentfackpress, är ytterligare en mediagrupp som enligt utredningens mening bör ägnas större intresse när samhällsåtgärder i syfte att bevara och stärka kanalerna för nyhetsförmedling och samhällsdebatt är uppe till behandling. De fackliga tidningarnas kvalitet med avseende på redaktionellt innehåll och teknisk utformning har förbättrats som ett led i konkurrensen med kommersiella meSOU 1969: 48

diagrupper samt med radio och television. Många tidningar går också utanför det snävt fackliga intresseområdet och medverkar härigenom till att förklara kopplingen mellan å ena sidan enskilda yrkeskategorier, sysselsättningsområden och funktioner och å andra sidan samhällsapparaten i stort. I ett tekniskt och administrativt komplicerat samhälle måste den enskilde ges hjälp att förstå sin roll i det stora sammanhanget så att han inte upplever sin insats som ointressant och utan större betydelse. Av bl a detta skäl är det enligt utredningens mening angeläget att också den fackliga pressens informationsvärde beaktas inom ramen för den samhälleliga kontaktverksamehten. Slutligen vill vi påpeka det ökade sändningsutrymme för information som kan åstadkommas inom ljudradion. En särskild statlig utredning för bl a denna fråga har nyligen tillkallats. 1.5 Konkurrens

med annan

information

De rika valmöjligheterna, den invecklade teknologin och den skarpa konkurrensen i dagens överflödssamhälle leder till ett enormt utbud av information. Den genomsnittliga medborgaren blir översköljd av säljbudskap, sakupplysningar och anvisningar från alla håll. Det är ingen överdrift att påstå, att ingen människa kan tillgodogöra sig all den information som strömmar emot henne - hon måste välja och vraka efter eget skön. Att bli informerad är således inte uteslutande en förmån. Informationen ställer krav på mottagaren. Han skall uppmärksamma informationen, ta del av budskapet, tillämpa det på sin egen situation och helst ta ställning till det. Man ser ibland hur nästan alla flygblad, som delas ut på gatan, slängs på marken sedan mottagarna kastat en förströdd blick på dem. Den reaktionen är ett exempel på att människorna i många situationer upplever det som en uppoffring eller belastning att behöva mottaga information. Irritationen mot den påträngande informationen blir större i den mån budskapet upplevs som ovidkommande eller onödigt. SOU 1969: 48

Samhällsinformationen befinner sig här i en ganska besvärlig konkurrenssituation. Den måste kunna hävda sig i hela det stora informationsutbudet så att dess budskap uppmärksammas minst lika mycket som de andra. Den måste konkurrera med information från annat håll, som arbetar för andra syften och ibland kanske direkt motverkar det resultat, som samhällets information vill uppnå. Samtidigt måste samhällsinformationen iaktta en etisk återhållsamhet i sina metoder, som inte alltid binder andra informationsgivare. Av bl a dessa skäl måste myndigheternas information alltid vara så flexibelt organiserad att den snabbt kan bemöta information från annat håll, som motverkar samhällets intressen. Särskilt är detta betydelsefullt i de fall man kan räkna med rent skadliga följdverkningar, vilket bl a kan inträffa vid information som rör hälso- eller sjukvård. Konkurrenssituationen ställer också stora krav på planeringen och tekniken i samhällsinformationen. 1.5.1 Begränsning av informationsbehovet Med en truism kan det sägas att informationens enda värde ligger i det bruk som mottagaren gör sig av de förmedlade upplysningarna. Information har inget egenvärde - inte heller myndigheternas information till allmänheten. Samhällsservicen kan därför få en högre utnyttjandegrad allt eftersom den i ökad utsträckning kan tillföras medborgaren utan att särskilda kontaktåtgärder behöver vidtas. Så t ex kan man klargöra bilistens skyldighet att fortsätta färdriktningen på en viss vägtyp genom ett räcke som skiljer vägbanorna åt. Vägtrafikmärken blir då onödiga. Barnbidrag utgår efter anmälan, som vanligen förmedlas av förlossningsanstalten. Sålunda behövs i detta sammanhang inte information i samma utsträckning som i samband med andra sociala bidrag. Informationsproblem i samband med självdeklaration har ofta omvittnats. Många

medborgare tvingas anlita och betala för deklarationshjälp när de skall lämna myndigheterna uppgifter om också relativt ordinära inkomstförhållanden. Ytligt sett beror detta missförhållande på att allmänheten inte förstår de anvisningar som myndigheterna förmedlar till dem. Men svårigheten bottnar i en komplicerad taxeringsförordning vars innebörd inte i tillräcklig utsträckning låter sig förmedlas till de deklarationsskyldiga. Om man vill undanröja möjligheterna till missförstånd i detta hänseende så bör ansträngningarna troligen i första hand inriktas inte på informationen om den rådande taxeringsförordningen utan på förändringar av själva förordningen. Detta resonemang belyser återigen nödvändigheten av att kommunikations- och informationstekniska aspekter aktualiseras på ett tidigt stadium i det löpande reformarbetet. För att så långt möjligt bespara den enskilde besvär som det innebär att ta emot och ta ställning till information måste informationsproblemen uppmärksammas redan när lagar, förordningar och föreskrifter utarbetas. Idag sker detta i ytterst begränsad utsträckning. Personer som är kvalificerade att analysera informationsproblem engageras bara i undantagsfall i det löpande reformarbetet inom myndigheter, särskilda utredningar och inom övriga organ som utarbetar riktlinjer för samhällsutvecklingen i väsentliga avseenden. Ett exempel på hur man i otillräcklig utsträckning beaktar och tar hänsyn till informationsproblem utgör det nuvarande bostadstillägget till barnfamiljer. 1968 lagstiftades om detta i syfte att öka familjestödet främst till flerbarnsfamiljer i låglönegrupper och till ensamstående barnförsörjare. Den slutliga konstruktionen av detta bidrag förutsatte att samtliga barnfamiljer tillställdes ansökningsblankett samt information som underlag dels för ställningstagande till huruvida man skulle ansöka om bidrag eller inte, dels för ifyllande av blanketten. Som kunnat förutskickas mot bakgrund av reformkonstruktionen och de knappa medel som ställdes till förfogande för kontaktverksamheten ledde inte kontaktåtgärderna 14

i inledningsskedet till ett godtagbart antal ansökningar från bidragsberättigade hushåll. Om informationsproblemen givits en kvalificerad behandling när denna omfattande sociala reform utarbetades så hade man troligen stannat för en ur informationssynpunkt lämpligare reformkonstruktion kanske en konstruktion som kraftigt reducerat den enskildes behov av information. Förutsättningarna för att på olika vägar »automatiskt» - dvs utan ansökan eller motsvarande - påföra medborgaren hans rättigheter och skyldigheter och att också i övrigt minska behovet av kontaktåtgärder har avsevärt förbättrats bl a till följd av nya metoder och hjälpmedel för insamling, systematisering och bearbetning av data. Dessa nya möjligheter bör tas tillvara bättre än som hittills skett. Det är främst förvaltningsekonomiska lönsamhetskriterier som nu bestämmer takten när det gäller att utnyttja nya administrativa metoder och tekniska hjälpmedel. »Automatiseringen» av samhällsservicen och till den hör också tillsynen av att den enskilde uppfyller sina skyldigheter - skulle gå snabbare om man i större utsträckning beaktade att information i sig utgör en belastning som medborgaren om möjligt bör besparas. Det bör noteras att de individer som är i störst behov av samhällets service i allmänhet har sämre förutsättningar än andra att ta emot och utnyttja information. Dessa individer har därför mest utbyte av en »automatisering» som minskar behovet av kontaktåtgärder. Särskilda informationsåtgärder medför kostnader, ofta av betydande storlek. Detta i förening med de störningar onödig information åstadkommer gör att informationsflödet måste begränsas till vad som vid hård prövning befinns angeläget. Om å andra sidan de enskilda medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till samhället inte kan bevakas på annat sätt måste en effektiv information åstadkommas. Att en sådan ofta är kostnadskrävande får inom rimliga gränser inte vara något hinder. Längre fram väcker utredningen förslag SOU 1969: 48

dels om utbildning av myndigheternas personal för att förbättra dess kunskaper om masskommunikation och informationsteknik, dels om ett centralt organ som bl a skall kunna bistå myndigheterna med kvalificerad rådgivning i informationsfrågor. Tanken bakom dessa förslag är inte enbart att vidga och förbättra myndigheternas kontaktverksamhet. Det ökade informationsmedvetandet på hög organisationsnivå inom myndigheterna och tillgången till kvalificerade rådgivare kan och bör också utnyttjas för att minska behovet av kontaktåtgärder från myndigheternas sida. Behovet av kontaktåtgärder kommer trots alla åtgärder av detta slag alltid att vara utomordentligt stort.

SOU 1969:48

2 Myndigheternas kontaktverksamhet

Utredningen övergår nu till att mer konkret diskutera hur myndigheterna bör bedriva kontaktverksamheten (2.1). Vidare presenteras ett generellt handlingsprogram som bör kunna utnyttjas som kontrollista i den praktiska verksamheten (2.2). Slutligen berör utredningen några svagheter i den kontaktverksamhet som myndigheterna hittills bedrivit (2.3). Genom att i detta kapitel sålunda ställa samman den eftersträvade idealsituationen och det faktiska nuläget vill utredningen skapa underlag för en efterföljande diskussion om och förslag till åtgärder i syfte att förbättra myndighetemas kontaktverksamhet.

2.1 Synpunkter på hur ten bör bedrivas

kontaktverksamhe-

2.1.1 Integrerad kontaktverksamhet i myndigheternas planering En myndighet är i allmänhet ålagd flera uppgifter som var och en motsvarar olika mål och ambitionsgrad. För varje sådan uppgift utarbetar myndigheterna i ena eller andra formen arbetsprogram eller planer, som utvisar vilka åtgärder som skall vidtas och hur dessa åtgärder skall samverka. Ett sådant program innefattar beräkningar av åtgärdernas effekter och kostnader. Programplaneringen kan genomföras och dokumenteras på olika sätt. Ett exempel är förberedelsearbetet för de årliga petitaskri16

velserna med anslagsframställningar för nästkommande budgetår. Programplanering (som inte får förväxlas med planering i den mening som programbudgetering gäller) är alltså den process i vilken åtgärder av olika slag tas upp till diskussion, avstäms mot varandra och samordnas så att man uppnår bästa möjliga avvägning mellan måluppfyllelse och ekonomi. I denna planeringsprocess bör även kontaktåtgärderna behandlas tillsammans med övriga åtgärder. Kontaktåtgärderna behövs i allmänhet som en komplettering av åtgärder av annat slag. De kan i vissa situationer ersätta dessa andra åtgärder. Utredningen vill således inskärpa, att det inte bör gå så till, att myndigheten först fastställer ett visst arbetsprogram för verksamheten och först därefter undersöker, vilka kontaktåtgärder som därigenom aktualiseras. Eftersom kontaktåtgärderna avses samspela med övriga åtgärder i verksamhetsprogrammet är det uppenbart att kontaktverksamheten planerings-, besluts- och budgetmässigt måste behandlas i sammanhang med och på samma nivå som programplaneringen i övrigt.

2.1.2 Kontakter mellan myndigheter allmänhet

och

Varje myndighet som svarar för någon typ av service till allmänheten står nödvändigtvis i kontakt med denna allmänhet. KonSOU 1969: 48

takter kan tas och upprätthållas via personliga sammanträffanden mellan tjänstemän och enskilda människor liksom vid telefonsamtal och i skriftväxling dem emellan. En mellanform kan vara en sammankomst, till vilken man kallar berörda personer (exempelvis skolornas föräldramöten). Till följd av sin natur har emellertid denna personliga kontaktform sin givna begränsning. Dels kan det vara omöjligt att inom rimlig tid nå tillräckligt många personer, dels kan denna kontaktform kräva alldeles för stora personalstyrkor hos myndigheterna. Personliga eller indirekta

kontaktformer

När det gäller kontakt med en större grupp människor eller med den stora allmänheten måste man tillgripa kontaktformer av mera indirekt natur, dvs information, distribuerad genom tillgängliga mediakanaler såsom press, radio, television, masskorsband eller gruppkorsband, affischering, film, utställningar m m. Självfallet måste den personliga och den indirekta kontaktformen ofta både komplettera och förstärka varandra. Den indirekta kontaktformen kan t ex användas i uppsökande syfte för att nå medborgare som man vill ha personlig kontakt med. Man kan inte generellt förutsätta att personlig kontakt är överlägsen den indirekta kontaktformen. Särskilt gäller detta med tanke på de uppoffringar och besvär som den enskilde får ta på sig om han skall infinna sig personligen hos myndigheten. Den senare bör också sträva efter att nedbringa den enskildes tid för att ta emot meddelanden.

Motiv vid val av

kontaktform

De uppoffringar och besvär som den enskilde kan åsamkas vid personlig kontakt kan också vara av känslomässig art. Vissa frågor och ämnesområden som rör intima eller personliga förhållanden kan upplevas som obehagliga att diskutera med en tjänsteman. Detta obehag kanske minskar eller SOU 1969: 48 2—914458

upphör om de relevanta upplysningarna ges i en annons, broschyr eller motsvarande. I andra fall kan det vara tvärtom. Den enskilde kanske inte kan finna de upplysningar i det tryckta informationsmaterialet, som är tillämpliga på hans speciella situation. Han kan också finna det svårt att skriftligen redovisa sina problem och söker hellre personligen upp myndigheten. Därför kan ofta både personliga och indirekta kontaktåtgärder behövas. Andra faktorer som skall beaktas i valet av kontaktform är t ex arten av upplysningar som skall förmedlas, antalet mottagare, deras kunskaper, utbildning, erfarenheter, mediavanor och geografiska spridning samt förutsättningarna för att en effektiv personlig kontakt kan upprätthållas. Ju mer allmängiltiga och okomplicerade upplysningarna är, desto bättre lämpar sig den indirekta kontaktformen. Men om undantagen från de generella förhållanden som upplysningarna avser är talrika och om upplysningarna kan förväntas väcka omedelbara motfrågor från mottagarna så ökar värdet av personlig kontakt. Förekomsten av ett bidrag torde i allmänhet kunna bekantgöras genom indirekt kontakt medan däremot eventuellt förekommande komplicerade tillämpningsföreskrifter som kan kräva tolkningar med avseende på varje individuellt fall överförs säkrare vid direkt kontakt mellan en tjänsteman och den presumtivt bidragsberättigade. Antalet mottagare är en viktig faktor vid valet av kontaktform. Indirekt kontakt är förbunden med en stordriftsfördel som gör sig gällande först när antalet mottagare är tillräckligt stort. Tjänstemännens personliga kompetens allmänna kunskaper, utbildning och erfarenheter, särskilt med avseende på det ämnesområde upplysningarna gäller samt deras förmåga att få kontakt med och kommunicera med människor - spelar en väsentlig roll. Om en myndighet väljer personlig kontakt så måste den vara beredd att ta på sig högre lönekostnader och utbildningskostnader än om man valt indirekt kontakt.

Tjänstemännens förutsättningar att förmedla upplysningar sammanhänger också med deras tillgång till upplysningar och möjligheter att överblicka verksamhetsfältet. För att skapa goda möjligheter i dessa avseenden krävs en genomtänkt intern informationsverksamhet inom myndigheten. Allmänt gäller att myndigheterna kraftigt prioriterat personlig kontakt framför indirekt kontakt. Deras val har därvid uppenbarligen mer betingats av traditioner än av systematiska bedömningar. Bl a förändringar i bebyggelsestruktur, bättre skolutbildning och högre allmänbildning, nya mediavanor och kommunikationsteknikens utveckling har gjort traditionella kontaktformer föråldrade i många sammanhang. Trots detta lämnar myndigheterna ofta upplysningar »över disk» även när indirekt kontakt skulle ge bättre resultat och till lägre kostnader. 2.1.3 Rationalisering samhet

genom

kontaktverk-

Att mer konkret uttala sig om vilka rationaliseringsvinster som vidgad kontaktverksamhet kan ge, förutsätter att man sätter sig in i varje myndighets verksamhetsprogram. Det är i myndigheternas löpande rationaliseringsverksamhet, i samband med verksöversyner och vid skilda slags rationaliseringsprojekt som denna aspekt på kontaktverksamhet och dess olika former skall beaktas. I detta sammanhang förtjänar det dock påpekas att indirekt kontakt kan utnyttjas för att utjämna säsongvariationer i arbetsbelastning som eljest komplicerar personaldimensioneringen. I vissa verksamheter är allmänhetens efterfrågan på service ojämnt fördelad över året. Som exempel kan nämnas den kraftiga tillströmningen till arbetsförmedlingen i samband med militära utryckningsperioder och utbildningsanstalternas årsslut. Om man i större utsträckning förlitar sig på indirekt kontakt blir belastningen på personalen jämnare. Mängden information kan då nämligen varieras ganska kraftigt inom ramen för en fast personaluppsättning. 18

2.1.4 Konsumentinriktning Under senare år har man allt starkare betonat, att myndigheternas verksamhet måste vara konsumentinriktad, dvs anpassad till allmänhetens behov och önskemål. För att åstadkomma detta måste beslut och åtgärder kunna grundas på ett fortlöpande och ömsesidigt utbyte av information mellan medborgarna och de offentliga organen. Myndigheternas verksamhet blir då styrd av de konsumentreaktioner som myndigheterna systematiskt tar vara på. Det måste således finnas en ständig strävan hos myndigheterna att göra sig underrättad om allmänhetens behov och önskemål. Längre fram kommer utredningen att närmare behandla betydelsen av att man inom ramen för kontaktverksamheten dels genom förundersökningar utreder allmänhetens kunskaper och behov av information och service, dels genom efterkontroll undersöker huruvida kontaktåtgärderna varit tillräckliga och vilka behov som kvarstår. Här vill utredningen påpeka, att dessa för- och efterundersökningar också kan betraktas som en möjlighet för konsumenterna att få sina synpunkter framförda till myndigheterna och därmed göra sitt inflytande gällande. Ett med detta närbesläktat problem är vilka möjligheter de enskilda konsumenterna bör ha att efterfråga information, som av den ena eller andra anledningen uteblivit. Det räcker inte med att myndigheterna vid av dem själva valda tidpunkter lämnar de upplysningar som de anser allmänheten vara betjänt av. Det är inte säkert att den utsända informationen finns till hands när den enskilde bäst behöver den. Myndigheterna kan missbedöma allmänhetens behov av information och därigenom försumma att ge rätt information på rätt tid. Därför måste konsumenterna ha möjlighet att själva ta initiativet och begära den information de för stunden behöver. Kommunikationen från konsumtentsidan till myndigheterna bör givetvis kunna komma från de enskilda människorna, men också från centrala, regioSOU 1969:48

nala och lokala organ som representerar det allmänna konsumentintresset. Det kan här vara av betydelse att nämna om de konsumentpolitiska aspekterna på myndigheternas kontaktverksamhet. De åtgärder, som utredningen föreslår och de fakta och synpunkter som redovisas i betänkandet, handlar genomgående om den kontaktverksamhet myndigheterna själva bedriver med utgångspunkt från statsmakternas beslut och instruktioner. I och för sig kan det betraktas som ett viktigt konsumentpolitiskt mål att den i kontaktverksamheten ingående informationen anpassas till allmänhetens behov särskilt som utredningen förutsätter en sådan masskommunikation som utgör en tvåvägsprocess där hänsyn tas till konsumenternas-medborgarnas reaktioner. Även om det inte ingått i utredningens uppdrag att behandla vad som skulle kunna benämnas konsumentupplysning om offentlig service vill utredningen erinra om handelsministerns uttalande i konsumenutredningens direktiv »att konsumentupplysningen kan avse även varor och tjänster som tillhandahålles av den offentliga sektorn». Med konsumentupplysning menas i detta fall att ett konsumentorgan med utgångspunkt från allmänhetens behov och önskemål kritiskt granskar de produkter eller den service myndigheterna erbjuder allmänheten. Det är denna kompletterande typ av granskningsverksamhet av myndigheternas service och kontaktverksamhet som avses och alltså inte ett alternativ till myndigheternas egen kontaktverksamhet. Utredningen har därför ansett att en närmare genomgång av de problem som sammanhänger med en intensifierad granskning av offentlig service genom verksamma konsumentorgan bör ske inom den pågående konsumentutredningens ram. De för- och efterundersökningar kring samhällsinformationen, som utredningen föreslår längre fram i betänkandet, bör dock bli av utomordentligt stor nytta även för konsumentorganens verksamhet. Varje myndighet måste således vara beredd att besvara allmänhetens frågor inom ramen för den serviceverksamhet myndigSOU 1969: 48

heten bedriver. En sådan beredskap måste räknas in som en del av det normala informationsarbetet. Naturligtvis måste besvarandet av förfrågningar rationaliseras genom standardbrev, broschyrer o dyl. Dessa måste vara formulerade så att de ger den enskilde en praktisk handledning i hur han bör förfara. Det händer att broschyrer, som utsänds som svar på förfrågningar, innehåller redogörelser för lagstiftning och liknande, som är så generella, att läsaren inte kan känna igen sin egen situation och inte vet hur han skall gå till väga för att komma i åtnjutande av den förmån eller service som lagen erbjuder. All information, således också den, som myndigheterna sänder ut på eget initiativ, bör om möjligt innehålla upplysning om vart man vänder sig för att få kompletterande uppgifter. Skrivelse från myndighet, som undertecknats av överordnad tjänsteman, skall ange vem som handlägger ärendet. Inte heller denna möjlighet för konsumenterna att vända sig direkt till vederbörande myndighet är alltid tillfyllest. Ofta är det svårt för den enskilde att veta eller få reda på, vilken myndighet som är behörig i ärendet. En enstaka myndighet saknar också ofta den överblick över olika servicemöjligheter som behövs för att ge individualiserade råd och upplysningar till den enskilde. På senare tid har man därför diskuterat olika uppslag rörande lokala informationscentraler eller central telefonservice för förfrågningar från allmänheten. Vid Stockholms läns landsting upprättades i september 1968 på försök en telefoncentral under namnet »Fröken Landsting». Liknande service prövas eller övervägs på andra håll i landet. Den norska statens Informasjonstjeneste har också en telefontjänst för förfrågningar, som är placerad i Oslo men betjänar hela landet. Den syns likväl arbeta i ganska begränsad omfattning. I Storbritannien finns en frivillig organisation, kallad Citizen's Advice Bureaux. År 1966 hade CAB 465 kontor över hela landet och antalet är i ständigt växande. Verk19

samheten finansieras genom bidrag från kommuner och organisationer. Erfarenheterna från Stockholms läns »Fröken Landsting» förefaller ha bekräftat, att en dylik informationstjänst fyller ett stort behov hos allmänheten. Genom denna kan den enskilde snabbt och lätt få den information han vill ha i det ögonblick han bäst behöver den. Många människor finner det dessutom lättare att framlägga sina problem för en anonym, förstående telefonröst än för en företrädare för ett respektingivande ämbetsverk. Den information som lämnas får ibland ett drag av personlig rådgivning.

tala brister i samhällsinformationen. En helt annan sak - som inte har behandlats i detta sammanhang - är att det kan finnas fall då enskilda människor inte förmår tillgodogöra sig den information eller samhällsservice, som står dem till buds. Sammanfattningsvis vill utredningen påpeka, hur viktigt det är att samhällsinformationen anpassas till allmänhetens behov och att myndigheterna därför alltid måste vara lyhörda för konsumenternas krav. Detta påpekande har generell räckvidd inom all personlig eller indirekt kontaktverksamhet och får icke eftersättas.

Det har för övrigt visat sig att allmänheten inte alltid kan skilja på ärenden som handläggs av staten, kommuner respektive landsting. Landstingets telefoncentral mottar därför ett stort antal förfrågningar, som rör statliga eller kommunala angelägenheter. De försök som gjorts med lokala informationscentraler finner utredningen utomordentligt intressanta och väl värda att byggas ut. Vi uttalar därför en förhoppning om att idén måtte prövas i olika former på flera ställen i landet. Bland annat torde det vara angeläget att pröva i vad mån den här ifrågavarande rådgivningen kan integreras i en eventuell framtida regional och lokal konsumentverksamhet. Det är önskvärt att myndigheterna då också genomför kontrollundersökningar för att mäta effekten av dessa kontaktformer. På grundval av de erfarenheter man förvärvar skulle man så småningom kunna överväga att upprätta ett samordnat nät av upplysningscentraler, som sträcker sig över hela landet. Det är inte uteslutet att verksamheten på sikt kan rationaliseras och förbilligas med hjälp av datatekniken.

2.1.5 Målsättningen för samheten

Utöver de uppslag, som här diskuteras, har utredningen ställt frågan, huruvida några speciella möjligheter borde tillskapas för konsumenterna att ta initiativet till kontaktåtgärder, som de offentliga organen underlåtit att vidtaga. Allmänheten torde dock redan ha tillräckliga möjligheter att genom direkta hänvändelser till myndigheterna eller genom olika demokratiska kanaler på20

informationsverk-

Den informationsgivande myndigheten måste kunna besvara frågan om vad man vill åstadkomma med sin information. Vilka reaktioner vill man att mottagarna skall uppvisa? Önskar man instämmanden, vill man framkalla handlingar av något slag, vill man ändra mottagarnas värderingar eller vill man förstärka den inställning som mottagarna tidigare visat prov på? Kommunikationsmål skall kunna anges som reaktionsmål, dvs som mottagarnas åsyftade reaktioner till följd av den överförda informationen. Kontakter mellan myndigheter och allmänhet har inget värde i sig. Därför är det självklart att dessa reaktioner måste stå i visst samband med de överordnade mål som gäller för programområdet. För att en viss samhällsservice skall få avsedd effekt måste den enskilda människan kunna ställa den i relation till sitt behov och sin situation. Hon måste också veta hur hon skall bete sig för att bli delaktig av servicen. Genom informationsåtgärder kan man överföra denna kunskap och även skapa en positiv attityd. Målsättningen för myndigheternas kontaktverksamhet är att förmedla kunskaper och därigenom ge sakligt underlag för den enskildes beteende. Målet för en viss kontaktåtgärd måste därför om möjligt anges i kvantitativa eller kvalitativa mått på förändringsinriktning och -grad rörande de SOU 1969: 48

kunskaper som det är fråga om. I varje samhälle, även det demokratiska, utsätts medborgarna från skilda håll för stark påverkan i olika avseenden och riktningar. Myndigheternas kontaktverksamhet svarar för en obetydlig del av denna påverkan. Trots detta måste man vara vaksam för att undvika otillbörlig påverkan av allmänheten. Faran för sådan otillbörlig påverkan ökar i stället för att minska om syftet bakom varje kontaktåtgärd inte finns klart angivet och dokumenterat. 2.1.6 Allmänna riktlinjer för olika typer av samhällsinformation Utredningen skiljer mellan två slag av samhällsinformation, dels sådan som på ett avgörande sätt berör den enskilde medborgaren, dels sådan som för den enskilde är av mindre betydelse men där samhällets intresse av att uppnå en viss effekt genom information är stort.

För den enskilde betydelsefull formation

samhällsin-

Det första slaget av samhällsinformation avser information om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. Som exempel på sådan information kan nämnas information om sociala förmåner, rätt att delta i allmänna val om man är röstberättigad, skyldighet att avge deklaration eller att följa en viss trafikförordning. För denna typ av information anser utredningen att kravet på samhället skall ställas högt och principen bör vara att alla berörda medborgare skall ges likvärdig information. Annan

samhällsinformation

Det andra slaget av samhällsinformation avser sådana fall då den enskilde inte riskerar att gå miste om någon förmån eller kunskap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut. Dessa fall kan SOU 1969: 48

i stället gälla risker för samhället eller dess organ att inte kunna genomföra vissa åtaganden utan effektiv medverkan från vissa medborgares sida. Den typ av information som här avses kan t ex syfta till att tillfälligt nedbringa trafikintensiteten på en viss vägsträcka eller åstadkomma en temporär minskning av vattenförbrukningen i en kommun. För detta slag av samhällsinformation är det inte nödvändigt att ställa kravet på likvärdig information till alla. Avgörande är om den av samhället önskade effekten, mätt i kvantitativa termer, uppnås. Då utredningen i det följande utvecklar sin syn på begreppet likvärdig information undantas således den här sist definierade samhällsinformationen. Aviserande formation

information

och löpande

in-

Den enskilde bör så långt som möjligt utsättas för information endast om han har behov av den och när han behöver den. Ju längre tid som förflyter mellan kontaktåtgärden och användningen av informationen, desto större krav ställs på mottagarens förmåga att lagra upplysningar. Det bör beaktas att den enskildes lagringskapacitet är begränsad och hårt utnyttjad i ett samhälle med stor volym information. Ur den synpunkten är försäkringskassornas sätt att sköta informationen beträffande den allmänna folkpensionen efterföljansvärt. Fyra månader innan en person uppnår pensionsberättigande ålder aviseras vederbörande med anmodan att ansöka om pension. Man ställer alltså inga krav på att den enskilde skall komma ihåg upplysningar rörande folkpension som har nått honom tidigare i livet. Försäkringskassan följer f ö också upp kontaktåtgärden genom att söka upp de personer som inte inkommit med ansökningar trots aviseringen. Givetvis vore det ännu mer rationellt om ansökningsförfarandet kunde avskaffas och därmed en begränsning av informationsbehovet ske. Kontaktverksamheten skall ta fasta på vad den enskilde upplever som nyheter. Det 21

är sålunda inte tillräckligt att informera om t ex en reform när den beslutas och införs. Också vad som gällt längre tider kan vara okänt för berörda medborgare. Koncentrationen av kontaktåtgärder till reformstadiet måste därför följas av löpande information till medborgargrupper som glömt den tidigare informationen eller av olika skäl inte fått den. Denna inriktning av kontaktverksamheten förutsätter alltså att man vid informationsplaneringen inte ensidigt utgår från nyhetsmomentet utan främst tar ställning till kunskaper, värderingar och beteenden bland de medborgargrupper som berörs.

Likvärdig information kan kräva tiering i utformning och mediaval

differen-

Kravet i fråga om likvärdig samhällsinformation innebär vidare att kontaktåtgärderna måste differentieras med avseende på utformning, kanaler och frekvens. Endast härigenom kan medborgare med olika beteende-, erfarenhets-, kunskaps- och utbildningsmässiga förutsättningar få ett likvärdigt utbyte av myndigheternas kontaktåtgärder. De språkliga och bildmässiga uttrycken kan behöva varieras för att alla berörda medborgare skall kunna förstå informationen på ett likvärdigt sätt. Om myndigheternas kontaktåtgärder ensidigt avfattas på ett sätt som svarar mot mottagningsförmågan hos välutbildade människor med goda kunskaper inom området för informationen åsidosätter man informationsbehovet hos andra stora grupper av medborgare. Också förutsättningarna att nå medborgarna med information skiftar. Det finns stora olikheter i människors vanor när det gäller att läsa tidningar eller böcker, höra på radio, se TV, film etc. Tillgängliga statistiska uppgifter belyser emellertid huvudsakligen enkla kvantitativa förhållanden sådana som att en viss kategori människor nås av vissa tidningar, att radiolyssnandet är av visst omfång och att exponeringen för utomhusreklam antar visst värde (kap 3.4).

22 De ger dock inte tillräckliga upplysningar för val av media som kanal för viss information. Man behöver också veta i vilken utsträckning, med vilken omsorg och under vilka förhållanden olika mottagare tar emot information som kanaliseras via respektive media. Allmänt sett är det lättare att via massmedia nå kontakt med mottagare ju högre utbildning de har. Åtskilliga andra faktorer inverkar också på kontaktmöjligheterna. Enligt utredningens uppfattning är det ytterst angeläget att såväl valet av informationskanaler som frekvensen med vilken informationen sänds differentieras med hänsyn till informationsmottagarens förutsättningar. För att likvärdighetskravet skall uppfyllas måste särskild omsorg ägnas kontakterna med svårtillgängliga medborgare. Enligt utredningens mening bör myndigheterna i sitt mediaval inte okritiskt tilllämpa de principer som gäller för reklamens val av media. För detta senare gäller lönsamhetsavvägningar av en art som inte är relevant i offentlig, allmännyttig verksamhet. I reklamsammanhang har man anledning att påta sig kontaktkostnader per individ i förhållande till det förväntade värdet av att tänkbara konsumenter nås med information. Två faktorer som sammanhänger med individen är därvid av intresse: dels kostnaderna för att kontakta individen, vilka beror av hans mediavanor, dels sannolikheten för att han skall köpa den produkt som reklamen avser. Ju svårare det är att upprätta kontakt med en individ, ju större kontaktkostnaden är och ju mindre sannolikheten är att individen skall svara med den önskade reaktionen, desto mindre benägen är man att informera honom. Personer som inte kan nås genom vitt spridda massmedia (med lägre kontaktkostnader per capita) och som antas ha ringa intresse för reklamobjekt (föga troliga köpare) erhåller sålunda ingen information. Vid den informationsgivning i myndigheternas verksamhet som berör rättigheter och skyldigheter samt övriga för varje medSOU 1969: 48

borgare viktiga beslut eller samhällsåtgärder bör differentieringen med avseende på språklig och bödmässig utformning, kanaler och frekvens genomföras med sikte på likvärdig information till alla berörda medborgare. Med avseende på mediavalet bör det noteras att åtskilliga människor som skall informeras har sådana massmediavanor att de inte kan nås genom medier med låga kontaktkostnader per capita. Människor i glesbygder läser ofta endast tidningar med tät spridning men med förhållandevis små totalupplagor och därför höga kontaktkostnader per exemplar för annonsören. Enligt utredningens mening bör principen vara att myndigheterna ger samma likvärdiga information även till människor som av kostnadsmässiga eller mediatekniska skäl är svårtillgängliga. När media, som inte erbjuder största räckvidden och billigaste pris per kontakt väljs bort lämnas stora konsumentgrupper utanför. I detta sammanhang finns en både för samhällsorganen och näringslivet väsentlig fråga obesvarad, nämligen vad det kostar att inte bearbeta vissa marknader, geografiska eller demografiska, dvs vissa distrikt eller vissa grupper av människor, allt beroende på deras möjligheter till kontakt med eller val av massmedia.

sämre disponerade för de önskade reaktionerna på informationen. Det är först när myndigheterna gör en ojämn fördelning av kontaktkostnaderna som man kan närma sig en likvärdig information. Ofrånkomliga

begränsningar

Alla berörda medborgares rätt till likvärdig information är ett principiellt krav. I praktisk tillämpning tvingas man av tekniska och ekonomiska skäl göra avsteg här. Finjusterade och i alla avseenden neutrala verktyg för att mäta likvärdighet saknas. Det är visserligen förhållandevis lätt att fastställa i vilken utsträckning informationen nått fram till mottagarna. Det är betydligt svårare att klarlägga hur informationen uppfattats och i vad mån den enskilde förmått tolka informationen med avseende på sin livssituation och sina behov. Tämligen grova mått på kunskapsförändringar och andra reaktioner som med rimlig säkerhet kan härledas till informationen får godtas som belägg på likvärdighet.

Inte heller det förhållandet att vissa människor sannolikt inte reagerar på information enligt myndigheternas önskan får motivera lägre ambitioner beträffande informationens likvärdighet. De som är obenägna att dra de mänskligt och samhälleligt sett rationella slutsatserna av informationen kan vara i särskilt stort behov av det samhällsstöd som informationen gäller. Givetvis måste kontaktåtgärder som riktas till dessa människor tillåtas kosta mer än vad som är fallet för den genomsnittlige medborgaren.

Om det sålunda med mer eller mindre rättvisande mått kan fastställas vad som skall förstås med likvärdig information i ett givet sammanhang, saknas likväl i allmänhet de tekniska förutsättningarna för kontaktåtgärder som ger alla mottagare samma utbyte av informationen. Det finns t ex ingen informationskanal genom vilken man kan upprätta kontakt med alla medborgare. Kombinationer av flera kanaler ökar naturligtvis möjligheterna att nå en god spridning, men ingen kombination garanterar kontakt med hela målgruppen och ännu mindre kontakter av samma kvalitet med samtliga individer. Liknande ofullkomligheter av teknisk natur gäller kontaktåtgärdernas utformning och frekvens.

Konsekvensen av de krav som utredningen ställer på informationsgivningen är sålunda att samhället måste påta sig större kostnader per capita för kontaktåtgärder gentemot medborgare som på grund av sina vanor beträffande tidningsläsning, radiolyssning etc är förhållandevis svårtillgängliga. Samma gäller medborgare som är

Också ekonomiska skäl gör att man kan tvingas tumma på kravet beträffande likvärdig information. Kostnaderna för kontaktverksamheten stiger med ökad differentiering av kontaktåtgärderna. Flera versioner av en broschyr - avpassade för olika delar av målgruppen - kostar mer i framställning och distribution än en enhetlig bro-

SOU 1969: 48

schyr som riktas till alla man vill nå. Ju fler tidningar som innefattas i en medialista för annonsering desto större blir kostnaderna. Ju fler gånger en informationsfilm visas som biografförspel desto större blir den totala visningskostnaden. När en myndighet utarbetat den grundläggande planen för att genom masskommunikation informera flertalet medborgare som berörs i ett visst avseende, uppkommer frågan hur mycket ytterligare differentiering av utformning, mediaspridning och frekvens kostar i förhållande till kostnaderna för att genom personlig kontakt nå resterande medborgare i målgruppen. Det är också en fråga om vilka ambitioner som gäller i ett konkret ärende beträffande spridningen av upplysningar. Är det ett absolut krav att alla berörda medborgare nås eller kan man godta att vissa medborgare lämnas utan information i det aktuella fallet? Det går inte att ställa upp allmängiltiga regler som besvarar frågor av detta slag. Det måste ankomma på myndigheterna att var och en inom sina verksamhetsområden försöka göra avvägningar som överensstämmer med statsmakternas intentioner.

Tidningsval vid dagspressannonsering I detta sammanhang aktualiseras bl a frågan om tidningsval vid dagspressannonsering om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. I den mån myndigheterna väljer dagspress som ett led i en systematiskt planerad informationsåtgärd avsedd att nå alla medborgare, bör man enligt utredningens mening annonsera i samtliga dagstidningar med i regel likformiga budskap.1 Regeln får motsvarande tillämpning regionalt då annonseringen avser befolkningen i ett visst geografiskt område. Denna princip ter sig självklar från allmänt demokratiska synpunkter eftersom ingen medborgare därvid diskrimineras i inform ationshänseende på grund av sitt tidningsval. Principen att innefatta samtliga dagstidningar vid dagspressannonsering, 24

som berör hela befolkningen, följdes för övrigt av statsmakterna i högertrafikkampanjen och tillämpas i Försäkringskasseförbundets och riksförsäkringsverkets samt finansdepartementets kontaktverksamhet om vissa försäkringsformer respektive deklarationstid och fyllnadsinbetalning av skatt. Den ligger också i linje med utredningens i SOU 1969: 7 angivna synpunkter på tidningsvalet vid kungörelseannonsering. Där förordas att denna annonsering skall »utsträckas att avse ortstidningar, vilkas spridning täcker en klar majoritet av medborgarna i orten eller området inte bara totalt utan även inom skilda samhällsgrupper». Det får ankomma på de berörda myndigheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborgare måste nås av informationen på ett likvärdigt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig regering och riksdag för den av utredningen förordade principen för dagspressannonsering, kan myndigheterna dock givetvis utgå ifrån, att statsmakterna i tillämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfogande för att förverkliga intentionerna. Vid bedömningen av denna fråga har utredningen uteslutande utgått från den enskildes rätt till likvärdig information om rättigheter och skyldigheter samt om övriga sådana beslut och samhällsåtgärder som berör denne. I enlighet med sina direktiv har utredningen inte anlagt pressekonomiska synpunkter på mediavalsfrågan. En konsekvens av principen är likväl att också mindre tidningar och s k andratidningar (tidningar med upplagemässigt större konkurrenttidningar inom spridningsområdet) blir delaktiga av myndigheternas an1 Med detta menas att budskapet skall ha samma innehåll och form i samtliga dagstidningar. Huruvida samma format (storlek) skall användas bör avgöras med ledning av undersökningar beträffande mottagarnas observation och kunskapshämtning i förhållande till respektive annonsformat i skilda tidningar. På grund av nuvarande brister i beslutsunderlaget bör en formatdifferentiering tillämpas restriktivt.

SOU 1969: 48

nonsering. Utredningens mediavalsprincip får således som bieffekt att den i någon mån breddar de ekonomiska förutsättningarna för en fri, obunden press. Denna konsekvens av utredningens mediavalsprincip beträffande dagspressannonsering överensstämmer med intentionerna bakom Kungl Maj:ts proposition 1969:48 och riksdagens beslut i enlighet med denna proposition. Syftet har angetts vara att verka för en fri och mångsidig opinionsbildning och främja tidningskonsumenternas frihet. Vid val av andra media än dagspress föreligger när det gäller samhällsinformation delvis andra förutsättningar. Utrymme i radio och television kan inte beställas i vanlig ordning. Populärpressen väljs i regel på mera specifika grunder, exempelvis när man vill nå vissa medborgargrupper. Detsamma gäller i princip konsumentfackpress och branschfackpress. Media såsom film och affischering har återigen andra egenskaper för vilka generella regler inte kan uppställas. I en brett upplagd informationsinsats är det vanligt att låta flera olika mediatyper, även här inte uppräknade, samspela. Inom pedagogiken används i sådana fall uttrycket multimedia för att beteckna att en mångfald sinsemellan olikartade media samverkar.

2.1.7 Redaktionell och beställd information Det fortsatta resonemanget kräver, att utredningen här klargör några av förutsättningarna för informationsspridning i massmedia, närmast pressen. Förutsättningarna för att kunna utnyttja massmedias fysiska distributionsmöjligheter är som bekant olika: sändningstid i radio och TV kan enligt avtalet mellan staten och AB Sveriges Radio inte beställas, köpas eller dirigeras. Vill man använda affischpelare, utrymmen i bussar, reklamfilm på biograferna eller trycksaker får man betala för utrymmena respektive för film- och trycksaksproduktion samt för den fysiska distributionen av dem. I pressen finns två möjligheter: textutSOU 1969:48

rymme i den redaktionella avdelningen, som inte kan köpas eller dirigeras, och annonsutrymme, som kan köpas. Genom dessa olika förutsättningar för de fysiska distributionsmöjligheterna i massmedia sker automatiskt en indelning i två huvudgrupper: redaktionell information och beställd information Redaktionell

information

Den redaktionella informationen redigeras av massmedias egna medarbetare och meddelas i en omfattning och med ett innehåll som inte kan bestämmas av samhällsorganen. När det gäller pressen vill statsmakterna enligt gällande tryckfrihetsförordning garantera pressens frihet att verka oberoende av inblandning från myndigheternas sida. Två huvuduppgifter bör nämnas. För det första uppfylls den offentliga informationsfunktionen i samarbete med de politiska partierna. I det avseendet kan tidningsdebatten betraktas som ett inslag i det maktspel mellan partierna och den brytning mellan olika intressen och idéer, som karakteriserar en livskraftig demokrati. Någon statlig inblandning i denna politiska debatt accepteras inte i det svenska samhället. För det andra räknar man med att tidningarna skall stå på allmänhetens sida och utgöra ett stöd för den enskildes rättsintresse. I denna funktion ingår en generös inställning till ett meningsutbyte även vid sidan om den debatt, som förekommer inom de etablerade maktgrupperna. Detta innebär att samhällets myndigheter och organ enligt gällande tryckfrihetsförordning skall låta representanter för massmedia i deras egenskap av företrädare för samhällsmedborgarna ta del av allt ej sekretessbelagt material de önskar och få den hjälp de behöver för att kunna ge en korrekt bild av ifrågavarande ärende (jfr kap 2.3.1). Tidningarna är självfallet å sin sida liksom TV och radio angelägna om att upprätthålla respekten för sin integritet gent25

emot olika slag av påtryckargrupper. Bland de pressetiska regler som uppställs av pressens egna organ märks textreklamreglerna. De avser att upprätthålla en klar rågång mellan redaktionell text och annonser. Genom ett av pressens egna organ — TU:s textreklamkommitté - sker en övervakning av tidningarnas innehåll i avsikt att komma åt alla former av textreklam som kan ledas tillbaka till krav på redaktionellt utrymme utan tillräckligt nyhetseller informationsvärde. Avsikten är att garantera att redaktionerna ständigt övervakar sin skyldighet att själva bestämma över tidningarnas redaktionella innehåll. Den princip som slås fast är att redaktionen i varje enskilt fall bedömer karaktären av text och bilder, avsedda för redaktionell publicering. Text och bilder som inte fyller redaktionella anspråk på nyhetseller informationsvärde skall sålunda avvisas. Detta gäller meddelanden från privata och offentliga företag, meddelanden från myndigheter, meddelanden från näringslivs- och intresseorganisationer. Även andra anspråk på textutrymme, där det journalistiska nyhets- och informationsvärdet är obetydligt eller tveksamt skall avvisas. De fördelar ett samhällsorgan kan ha av en god redaktionell information skall varken underskattas eller överskattas. Den allmänna erfarenheten är att man bör skilja mellan den publicitet som följer i massmedia av en presskonferens och den som blir följden av en vanlig pressrelease.

Fördelar och nackdelar information

med

redaktionell

En presskonferens kan leda till att vissa redaktörer till följd av säkrare kunskapsunderlag behandlar ämnet mera personligt och utförligt i tidningen resp radio eller TV. Om en redaktör är negativ eller allmänt kritisk måste självfallet detta accepteras. En allmän utsändning av informationsmaterial i form av pressreleaser får i re26

gel en mera anonym behandling. Man kan också vid den redaktionella behandlingen råka ut för betydande missuppfattningar som kan bero på brådska, slarv, dåligt underlag eller medveten politik från redaktörens sida. En information till massmedia kan också leda till artiklar eller notiser som ganska noga följer det material man lämnat ut. Allmänheten som läser dessa notiser fattar dem som allmänt material i tidningen och i den mån tidningen har gott anseende hos läsaren kan detta enligt erfarenhet vara fördelaktigt för innehållet visavi tidningsläsaren - läsaren överför det förtroende han/ hon har för sin tidning till dess innehåll. Detta torde även gälla annonserna. För smärre nyheter har man i regel mycket små möjligheter att via presskonferenser eller pressreleaser nå någon avsevärd publicitet. Undersökningar som utförts tyder på att annonser och redaktionell information vid omfattande informationsinsatser stöder varandra och att den redaktionella behandlingen blir bättre och utförligare om samma budskap publiceras även i en annonsering av seriöst slag. Den beställda informationen blir då en lättillgänglig informationskälla även för redaktionerna, som arbetar under stark tidspress. I den redaktionella informationens natur ligger emellertid att man aldrig i förväg kan veta, hur informationen når ut ett förhållande som ur informationssynpunkt är otillfredsställande för medborgarna. Man vet inte heller i förväg i vilka organ den kommer in, när den kommer in, vilken plats den får, vilken utformning den får, om den tas upp positivt eller negativt, om man behöver bemöta den, om man får möjlighet att bemöta den på lika villkor. Dessutom är det svårt att få den redaktionella informationen upprepad om man inte har några tilläggsinformationer att ge. Svårigheten att få reda på utfallet är också betydande. Klipptjänsten kan aldrig bli hundraprocentig och en notis kan följas av SOU 1969:48

kommentarer i samma eller andra tidningar, insändare m m som man aldrig spårar. Man kan alltså bedöma det kvantitativa utfallet först efteråt - i många fall långt efteråt. Det är också svårare att genom undersökningar mäta den redaktionella informationens effekt. Det bör kanske här noteras att beskrivningen av den redaktionella informationen belyser de fördelar och nackdelar som denna kontaktform kan ha jämförd med beställd information. Som redan framhållits i utredningsdirektiven sker i anslutning till massmedias egen nyhetsförmedling och övriga redaktionella aktivitet på dessa medias eget initiativ en betydande och förtjänstfull granskning och nyhetsbevakning av det allmännas verksamhet. Beställd

information

Den beställda informationen behärskar man både till utformning och utrymme, media och tidpunkt och i vissa fall även till platsen i resp media. Man kan upprepa den och man kan förse den med sitt eget namn vilket, om det är gott, ger informationen prestige i sig. Sändarens namn upplyser allmänheten om vem som är ansvarig för meddelandet. Det är vidare lättare hänvisa till en fast utformad annons eller motsvarande information än till en notis eller dylikt via egen informationsavdelning eller TT. I detta fall har annonsering i pressen den fördelen att den är en form av skriftlig dokumentation för konsumenten. Slutligen har man i samband med beställd information möjlighet att innan totaldistribution av informationen sker mäta dess förmåga att bli rätt uppfattad och absorberad av de människor för vilka informationen varit avsedd. Detta med att i förväg kunna kontrollera, dvs att man i förväg, rent fysiskt sett råder över sitt eget budskap och även i förväg kan testa hur det uppfattas, är en mycket viktig fråga i all masskommunikation för ett företag eller ett organ, som förväntar viss effekt av budskapet. Ser man på dessa informationsvägar ur mottagarens (läsaren, SOU 1969: 48

biobesökaren etc) synvinkel är det ett väsentligt intresse för denne att kunna skilja den beställda och betalda informationen från den redaktionella information, som massmedia själva redigerar.

2.1.8 Systematisk kontaktverksamhet i form av indirekt kontakt Tidigare i betänkandet har informationsverksamheten beskrivits som en funktion i myndigheternas totala verksamhet och den indirekta kontaktformen som en av åtgärderna i denna kontaktverksamhet. I detta avsnitt diskuteras systematik och effektivitet i sättet att handlägga och utföra kontaktverksamheten, varvid uteslutande formen indirekt kontakt beaktas. En betydligt utförligare beskrivning av hur planering och genomförande av kommunikationsåtgärder bör tillgå återfinns i kap 2.2. Kommunikationsmål skall som nämnts uttryckas i grad och riktning rörande åsyftade förändringar i kunskaper och beteende. Målsättning och resultatmätning förutsätter att man konstaterar utgångsläget i dessa faktorer, beräknar möjliga förändringar och mäter faktiskt åstadkomna förändringar. Mätningarna - avseende mottagare, informationsobjekt och media kan genomföras med mer eller mindre precisa metoder. Det är mycket angeläget att kommunikationsmålen och det underliggande materialet sammanfattas skriftligen. Planering, produktion och distribution av informationsmaterial utgår från denna dokumentation, mot vilken man ställer de effekter som uppnås. Jämförelser mellan åsyftade och uppnådda effekter bildar utgångspunkt för omformulering av kommunikationsmålen och/eller underlag för planering, produktion och distribution i fortsättningen. Kontaktverksamhet blir på detta sätt en kontinuerlig process där man successivt bygger upp erfarenheter som nyttiggörs längre fram i verksamheten. Det är kontinuiteten och målmedvetenheten i detta arbete som avses med systematisk masskommunikation. Informationsgivningen från stat och kom-

mun kan inte tillåtas utnyttja alla kända och utprovade metoder för masskommunikativ påverkan. Viss typ av argumentering, bildval m m överensstämmer inte med allmänt accepterade etiska normer och synsätt i samhället och kan därför inte utnyttjas i myndigheternas verksamhet. Myndigheterna måste därför omge sina masskommunikationsåtgärder med etiska restriktioner, inte bara restriktioner med avseende på mottagarnas uppoffringar och kostnadsrestriktioner. De måste göra detta i större utsträckning än andra som utnyttjar massmedia. Det har tidigare påtalats att den enskilda människan så långt möjligt inte bör störas med annan information än den hon har bruk för. Allmänt gäller att informationen i samhället kan utvecklas till en plåga om inte sändarna eftersträvar selektivitet, dvs anpassar informationen till behovet. Myndigheterna bör i sin kontaktverksamhet visa vägen i detta avseende. Selektivitet har också en ekonomisk aspekt. Bedömningen av vad kontaktverksamheten skall få kosta bör utgå från antalet människor man beräknar nå med de upplysningar som är av betydelse för dem - och således inte från det totala antalet människor som nås av informationen. Kostnadskalkylen ställer därmed större krav på redovisning av olika medias kontaktkapacitet än den nuvarande mediastatistiken i allmänhet uppfyller. På ett högre plan skall kontaktkostnaderna naturligtvis bedömas mot kostnaderna för andra åtgärder som tillgodoser verksamhetsmålen. Den grundsyn på kontaktverksamheten som här utvecklats berör hela planeringsprocessen inom myndigheterna. För att kommunikationsåtgärderna skall kunna samverka med övriga åtgärder måste de integreras i myndigheternas arbetsprogram redan på planeringsstadiet. Man kan därmed formulera kravet att myndigheternas kontaktverksamhet skall vara integrerad, systematisk och effektiv.

2.1.9 Budgetbehandling Integrerad, systematisk och effektiv kontaktverksamhet kan inte åstadkommas om denna verksamhet policymässigt och administrativt särbehandlas. Begreppet samhällsinformation har emellanåt lett tankarna till en homogen företeelse som bl a skulle kunna ges en samordnad budgetbehandling. En budgetprocess som särbehandlar kontaktverksamheten lösbruten ur sitt sammanhang leder emellertid till felaktiga avvägningar och prioriteringar. Det är inte rationellt att avväga och prioritera mellan huvudtitlarnas kontaktåtgärder, mellan de olika verkens kontaktåtgärder eller mellan de olika verksamhetsgrenarnas kontaktåtgärder inom ett och samma verk. Diskussionen bör inte gälla huruvida man i första hand skall satsa på information om sociala rättigheter eller på information om servicen vid den offentliga arbetsförmedlingen, hur relationerna bör vara mellan naturvårdsverkets och trafiksäkerhetsverkets informationsbudgeter eller hur socialstyrelsen skall disponera kostnader för information mellan åldringsvårdsprogrammet och ungdomsvårdsprogrammet. Åtgärden att informera allmänheten måste vägas mot andra målinriktade åtgärder inom varje verksamhet. Informationsåtgärder inom ramen för t ex miljövårdsprogrammet skall vägas mot andra kompletterande eller alternativa åtgärder som kan tjäna olika syften för detta program. På samma sätt skall värdet av viss information rörande t ex förebyggande hälsovård vägas mot värdet av övriga möjliga åtgärder inom denna sektor. Däremot är det skäligen ointressant att ställa informationsåtgärderna inom de båda programmen mot varandra. Det är bara genom den förstnämnda typen av avvägningar som man kan beakta informationens två funktioner: att utgöra ett led i myndigheternas service till allmänheten och att vara ett verktyg för den administrativa rationaliseringen. Vilka avvägningar och prioriteringar beträffande kontaktverksamhet som är rationella är lättare att bedöma om man utgår SOU 1969: 48

från en modernare budgetsyn än det rådande anslagssystemet. Men också under den tid som detta system finns i statsförvaltningen förbättras möjligheterna att nå fram till en integrerad, systematisk och effektiv kontaktverksamhet om beslutsfattarna utgår från mer logiska valalternativ än den nuvarande budgetprocessen inbjuder till. Om man av någon anledning vill budgetmässigt särbehandla samhällsinformationen måste man utgå från myndigheternas olika verksamhetsprogram. Från de bedömningar som görs vid uppbyggnaden av dessa program kan man naturligtvis summera ihop en total informationsbudget - även om syftet med en sådan konstruktion förefaller diffust. Den logiska följden av ovanstående resonemang är att man inte kan göra några normativa uttalanden om kostnaden för samhällsinformation i framtiden utan att ta ställning till och påta sig ansvaret för den totala verksamheten inom myndigheterna. En annan sak är att informationsbehoven i dagsläget är så eftersatta att ökningar av informationsinsatserna allmänt sett innebär förbättringar.

2.2 Generellt handlingsprogram kontaktverksamheten

för

Integrerad, systematisk och effektiv information förutsätter att kontaktverksamheten bedrivs enligt ett preciserat handlingsprogram. Det är särskilt viktigt att de olika kontaktåtgärderna betraktas som moment i en löpande verksamhet. Helst bör den avslutande effektmätningen i en informationskampanj ingå i den förberedande problemanalysen för nästa kontaktåtgärd. Därigenom skaffar sig myndigheten en allt djupare insikt i allmänhetens behov och önskemål och informationsinsatserna kan kontinuerligt förbättras. Det är därför svårt att budgetmässigt särskilja olika kontaktåtgärder som följer efter varandra i tiden. Kostnaderna för en undersökning avseende effekterna av den först SOU 1969:48

vidtagna kontaktåtgärden kan tämligen godtyckligt hänföras till denna åtgärd eller till nästföljande som ju utformas bl a på underlag av effektundersökningens resultat. En informationskampanj kan således förefalla omotiverat kostnadskrävande om man inte beaktar att kampanjen ger erfarenheter som skapar bättre ekonomi i den fortsatta kontaktverksamheten. Utredningens synpunkter på ett handlingsprogram för myndigheternas kontaktverksamhet, i vilken informationen inåt och utåt ingår som en organisk, integrerad del, liksom diskussionen i följande avsnitt och kapitel om samhällsinformationen bygger på en enkel informations- eller kommunikationsmodell (se fig 1). Sändaren omformar sitt meddelande till en signal. Signalen sänds på en kanal och når mottagaren. Sändaren kan vara t ex statlig myndighet som lämnar upplysningar om en medborgerlig rättighet. Detta meddelande omformas t ex till en annons. Text, bild och layout utgör signalen. Tidningen i vilken myndigheten annonserar är kanalen som överför meddelandet till mottagaren. Signalen skall vara utformad så att den uppmärksammas av mottagaren och så att denne förstår innebörden av meddelandet om den medborgerliga rättigheten eller skyldigheten. I alla informationssituationer och för varje praktisk kontaktåtgärd kan man alltså urskilja dessa fem faktorer: sändare, meddelande, signal, kanal och mottagare. Informationsprocessen kan beskrivas utförligare och mer nyanserat med modeller som tar hänsyn till ett flertal faktorer med avgörande inflytande över förloppet i kommunikationen mellan sändare och mottagare. För utredningens syfte är emellertid den här beskrivna modellen tillfyllest. Kommunikation

en tvåvägsprocess

Enligt kommunikationsläran är kommunikation ett uttryck för växelverkan mellan människor. Begreppet betecknar en tvåvägsprocess där sändaren tar hänsyn till och påverkas av mottagaren. När man använder uttrycket kommunicera och kommunikation 29

Återföring

KANAL

SÄNDARE t ex socialstyrelsen trafiksäkerhetsverket eller vägverket

MEDDELANDE eller BUDSKAP t ex poliovaccinering fartbegränsning vägomläggning

—>

SIGNAL text bild ljud

MASS—» MEDIA t ex press radio TV affischering annonsfilm ÖVRIGA MEDIA t ex brev -» cirkulär trycksaker (broschyrer, folders) utställningar

MOTTAGARE t ex hela allmänheten eller vissa med borgargrupper

Fig 1. Förenklad modell för kommunikation är syftet att framhålla även mottagarnas roll i processen. Huruvida kommunikation kommit till stånd genom en viss kontaktåtgärd vet man emellertid inte förrän man studerat de avsedda mottagarna, dvs tagit reda på om åtgärden uppmärksammats, uppfattats och förmedlat de kunskaper som erfordrats för sakliga bedömningar och värderingar för mottagarnas ställningstaganden. Att på detta sätt undersöka resultatet av en kommunikation benämns återföring. En informationsplan innefattar ett mål för vad man vill uppnå med sitt budskap och med vilka medel. Helst vill man pröva sig fram stegvis. Genom förkunskaper om mottagarna och hur de reagerar på olika utformningar av budskapet och dess »miljö» kan en prognos, om än osäker, om totaleffekten utarbetas. Ju mer man vet om mottagarna desto bättre blir prognosen. Förståelse för hur kommunikationsprocesser går till och vad de innebär är i kombination med systematisk planering en nödvändig förutsättning för att målinriktad masskommunikation skall ha avsedd effekt. Att planera och genomföra en informa-

tionsinsats kan betraktas som en produktionsprocess. Under processens gång vinner man på att göra kontroller av att den färdiga produkten kommer att uppfylla vissa uppställda krav och - när den är färdig en kontroll av att den motsvarar de specifikationer som gjorts med utgångspunkt från allmänhetens behov av information. Kommunikationsläran är i detta avseende en värdefull bas för kontaktverksamheten. Den är visserligen ofullständig i många delar men befinner sig i utveckling. Vad kommunikationsläran kan ge är främst idéer för kommunikationsanalys och metoder för kvalitetskontroll av informationsåtgärder. Från denna utgångspunkt behandlar utredningen i det följande ett generellt handlingsprogram för myndigheternas kontaktverksamhet, som bör kunna användas när det gäller att på bred bas informera medborgarna (fig 2). Detta program har huvudsakligen vuxit fram i arbetet med marknadsföring inom näringslivet. Man kan kalla programmet för en modell för marknadskommunikation. Programmet torde emellertid vara ännu användbarare inom samhällets informationsSOU 1969: 48

Förberedande problemanalys

Förkontroll med systematisk problemanalys

Målsättning och totalplan

en grov definition av målsättningen för huvuduppgiften, inklusive informationsinsatserna görs, preliminär kostnadsram för interna utredningar m m upprättas

stickprovsundersökningar utförs i avsikt att belysa hur den ifrågavarande servicen upplevs eller kommer att upplevas i relation till dess ursprungliga avsikt

målsättning och totalplan för olika typer av kontaktåtgärder inkl informationsinsatser upprättas

Detaljerad informationsplan

målgruppsdefinition, bestämning av åsyftade informationsresultat och informationsinnehåll, tidsplanering, val av informationskanaler, »plattformar» m m

Utformning av informationsenheter

exempelvis tidningsannonser, affischer, filmer, broschyrer m m publicitetsmaterial för press, radio och TV samt förprövningar och i vissa fall mediaexperiment

Intern informationsspridning

meddelanden av olika slag, egna publikationer, personalkonferenser, sammanträden i företagsnämnder, kurser m m för att informera »serviceledet» om åtgärdernas bakgrund, betydelse m m

Extern informationsspridning

Effektkontroll

A. Utvärdering

Nya informationsbehov

distribution via massmedia och/eller övriga media till mottagarna

kontroll av interna och externa informationsåtgärdernas effekt genom mätning av förändringar i kunskaper, värderingar, handlingsmönster m m i jämförelse med förkontrollens resultat effektkontrollens resultat analyseras med avseende på vilka målsättningar som uppnåtts och till vilken grad, långtidsplanen justeras och slutligen övervägs vilka informationsinsatser som fortsättningsvis erfordras resultaten bildar underlag för dimensionering av efterföljande och nya informationsaktiviteter

I Fig 2. Handlingsprogram för informationsverksamhet

verksamhet eftersom samhället i motsats till näringslivet inte kan mäta effekten av sina informationsinsatser i höjda försäljningssiffror el dyl. SOU 1969: 48

Genom att följa detta program får myndigheterna också ett utförligt underlag för kostnadsberäkningarna.

Schemat i fig 2 visar gången av planeringen av informationsverksamheten enligt handlingsprogrammet. I det följande kommenteras detta punkt för punkt. 2.2.1 Förberedande problemanalys För varje myndighet finns en instruktion med fastställda riktlinjer för dess verksamhet och de skyldigheter den har gentemot samhället och dess medborgare. Målsättningarna i sådan instruktion kan i regel vara av följande tre slag: verksamhetsmål - att praktiskt verkställa vissa beslut och fullfölja dessas yttersta avsikt; marknadsföringsmål - att distribuera en viss förmån till samhällets medborgare eller vissa av dem eller se till (övervaka) att en skyldighet, som samhället ålagt den enskilde medborgaren, uppfylls eller att en viss lagbestämmelse åtlyds; kontaktmål - att hos berörda samhällsmedborgare åstadkomma medvetenhet och behövlig kunskap och därigenom ge underlag för saklig värdering och val av handlingsmönster. Härtill kommer skyldighet för statliga myndigheter att följa utvecklingen inom den egna samhällssektorn och att antingen inom ramen för de av statsmakterna lämnade uppdragen vidta de åtgärder som är lämpliga med hänsyn till utvecklingen eller föreslå statsmakterna att sådana åtgärder vidtas. Målet för en myndighet, som bedriver en verksamhet grundad på ett allmänt beslut eller Kungl Maj: ts instruktion, kan väl sällan till fullo uppnås, hur noggrant och skickligt arbetet än genomförs. För att kunna mäta graden av måluppfyllelsen måste man definiera en målsättning i grad och tid. Man kan behöva arbeta med ett projekt i etapper för att nå gott resultat. Målsättningarna kan då komma att definieras på följande sätt: verksamhetens målsättning - att under en viss period effektivisera verkställigheten av beslutet intill en viss angiven nivå; marknadsföringens målsättning — att under den fastställda perioden distribuera för32

maner eller övervaka samhällsmedborgares skyldigheter, så att en viss ytterligare procent förmånstagare fått del av sina förmåner respektive en viss ytterligare procent medborgare uppfyllt sina legala plikter; kontaktverksamhetens målsättning - att hos berörda samhällsmedborgare med viss beräknad procent öka medvetenhet och fördjupa kunskaper och därigenom ge underlag för saklig värdering och val av handlingsmönster. För att nå dessa mål fordras i regel både kontaktåtgärder och åtgärder av andra slag (verkställighetsåtgärder, serviceåtgärder etc). Samordningen av dessa kan ibland erbjuda problem, därför att olika samhällsorgan, t ex departement, verk och kommuner kan vara involverade i olika delar av samma aktivitet. Informationsinsatserna kan i allmänhet inte ses som isolerade insatser utan måste - om de skall bli effektiva - samordnas med andra åtgärder, bl a av den anledningen att en viss konkret insats alltid även kan ändra människornas värderingar och handlingsmönster. I den förberedande problemanalysen ingår alltså att göra en grov definition av målsättningen för de olika aktiviteterna inom ramen för den gemensamma uppgiften - dvs både för kontaktåtgärder och åtgärder av andra slag - och upprätta en preliminär ram för de kostnader som planeringen av informationsinsatserna drar med sig (interna utredningar, stickprovsundersökningar, tester och experiment). Denna förberedande analys ger ett allmänt begrepp om vilken roll informationsinsatserna skall spela i lösningen av huvuduppgiften och hur de skall samverka med övriga åtgärder.

2.2.2 Förkontroll med systematisk problemanalys För att kunna planlägga och utföra ett informationsprogram inom ramen för ett totalt program, som består av såväl ren information som andra åtgärder måste man a) göra en beskrivning av rådande förSOU 1969: 48

hållanden. Denna beskrivning bör t ex bygga på en mätning av berörda befolkningsgruppers medvetenhet, kunskaper, värderingar och beteenden, b) utföra en analys av vad som skapat det nuvarande beteendet (t ex narkotikamissbruket) på det psykologiska och sociologiska planet, hur och i vilken utsträckning olika media, institutioner och organisationer utövar påverkan på berörda befolkningsgrupper, c) genomföra en kartläggning av de vägar eller »kanaler» genom vilka olika grupper mottager eller aktivt söker information rörande ämnen som är av betydelse för den beslutade aktiviteten, t ex massmedia, opinionsgrupper, bekanta m m. Förkontrollen avser alltså en analys av allmänhetens medvetenhet och kunskap om en viss företeelse liksom värderingar av den. Den skall ge underlag för en bedömning vilken ytterligare kunskap som allmänheten kan behöva bibringas, vilka behov och önskemål om t ex service allmänheten har och hur allmänheten kan tänkas reagera på vissa åtgärder av myndigheterna. Allmänheten har genom sin uppväxt- eller arbetsmiljö, genom upplysning och debatt i massmedia eller på annat sätt fått en viss medvetenhet och kunskap som underlag för sina värderingar och sitt handlande. För samhällsorganen är det viktigt att känna till hur djupa eller ytliga dessa kunskaper är och vilka värderingar som utbildats. Samhällets dimensionering av personella och ekonomiska resurser liksom informationsåtgärder är avhängig av denna kunskap om medborgarnas situation. Detta är viktigt t ex när det gäller gamla förordningar, vars efterlevnad växlar med individernas förmåga att minnas, intresseinriktning, ålder, verksamhet, bostads- och arbetsort, utbildning etc. Dylika så att säga redan etablerade beslut uppmärksammas ju föga av massmedia. Här fungerar inte massmedia som informationsstöd åt myndigheter eller samhälle inom ramen för dess nyhets- och samhällsbevakSOU 1969: 48 3—914458

ning annat än möjligen i samhällskritikens form. Hela denna analys av allmänhetens kunskaper, värderingar och handlingsmönster måste bygga på ett erfarenhetsmaterial, som man får in genom enkäter och stickprovsundersökningar. Dessa kan vara mer eller mindre omfattande. Utredningen går inte här in på hur dylika undersökningar kan genomföras - de bör för övrigt alltid anförtros åt specialister på området. Vi hänvisar dock till den skildring som lämnas i bilaga 2.

2.2.3 Målsättningen formuleras i en totalplan Förkontrollen och problemanalysen har givit det nödvändiga underlaget för beslut och planering. Nästa steg blir att precisera målsättningen för det aktuella projektet. Målsättningen skall innehålla svaren på följande frågor: a) Vad skall åstadkommas? Det kan exempelvis vara fråga om att ställa en viss service till medborgarnas förfogande, att förmå dem att utnyttja servicen, att få dem att avstå från en viss handling, eller att ge dem viss kunskap. b) Vilka skall nås? Målsättningen innehåller även en allmän målgruppsbeskrivning: allmänheten, invånarna i länet, alla läkare, alla som fyller 67 år. c) Vilken ambitionsgradl Den kan vara högre eller lägre - »stoppa alla olyckor» eller »minska olycksfallsfrekvensen». Det resultat man vill uppnå bör emellertid preciseras exempelvis genom att ange hur stor del av målgruppen som skall nås av åtgärden. Givetvis blir ambitionsgraden bl a beroende av budget- och tidsmässiga hänsyn. d) Under vilken tidsrymd skall åtgärden genomföras eller verka1. Det bör observeras att en så formulerad målsättning inte nödvändigtvis förverkligas enbart genom kontaktåtgärder. Det är fortfarande fråga om en totalplanering av den aktuella uppgiften och informationsåtgärderna måste behandlas som en integrerad del av den satsning som görs för att lösa uppgiften. 33

Först sedan den allmänna målsättningen fastställts fattas beslut om vilka delmål som skall uppnås med olika slag av insatser. Härvid utkristalliseras även en målsättning för den egentliga informationsverksamheten. Målsättningen, inklusive delmålen skall utgöra grundvalen för hela den fortsatta planeringen och verkställigheten. Det är därför viktigt att den blir skriftligt dokumenterad och formellt godkänd av vederbörande beslutande instans inom myndigheten. Det bör understrykas att vad som har anförts gäller den mera långsiktiga avvägningen av informationens roll i myndighetens allmänna verksamhet. När det gäller informationsinsatser av typen annons om öppethållande etc behövs knappast några mera djuplodande överväganden.

2.2.4 Detaljerad informationsplan Nu är tiden inne att genomföra detaljplaneringen för den egentliga informationsinsatsen. I informationsplanen bör ingå följande moment: a) Målgruppsdefinition. Man beskriver så noga som möjligt de grupper av människor, som är i behov av information. Gränserna bör anges inte bara med hänsyn till geografisk hemvist, yrkes- eller ålderskategori el dyl. Alla förhållanden bör nämnas som kan vara av betydelse för hur budskapet bör formuleras för att förstås och vilka media som man kan nå målgrupperna med. Erfarenheten visar emellertid att man inte bör göra avgränsningen av målgrupperna för snäv. Det kan ofta vara fördelaktigt att rikta information även till vissa »sekundära» grupper, som i sin tur påverkar de grupper man egentligen vill kontakta. Så kan exempelvis vara fallet när det galler ungdom, som även kan nås via föräldrar och lärare (information om vaccinering, hälsokontroll, förebyggande åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruk etc). Detsamma gäller också vissa opinionsbildande grupper. Varje gång man bestämmer sig för en primär målgrupp bör man därför också fråga sig

om det inte finns någon sekundär grupp som behöver tas med. b) Bestämning av åsyftade beteendeförändringar hos målgrupperna. Reaktionerna hos målgrupperna bör uttryckas i form av praktiskt användbara definitioner för att det skall bli möjligt att genomföra effektkontroller, t ex rörande kunskapsförändringar, förändringar i värderingar eller av handlingsmönster. c) Bestämning av informationsinnehåll. Det budskap som skall framföras måste vara utformat så att det förstås av mottagarna. Med ledning av vad man efter förkontrollen vet om mottagarna bör således riktlinjer utarbetas för vad informationen skall innehålla. d) Val av kanaler för framförande av information till mottagarna. Detta arbete innebär att man med utgångspunkt från de slutliga mottagarna gör en inventering av de möjliga informationsvägar genom vilka de kan nås. Man kommer här att få göra ett val bland tillgängliga media med beaktande av såväl olika exponeringspotentialer (spridning, täckning), som deras uppmärksamhetsvärde för mottagarna. Dessvärre är olika medias egenskaper härvidlag ännu relativt okända. En betydligt utökad praktisk undersökningsverksamhet kring skilda mediaorgans och mediakombinationers informationseffekt är nödvändig för att man skall få ett säkrare underlag för bedömningen. Kontakten mellan samhällets organ och medborgare har, genom samhällets utveckling från små byenheter till storregioner blivit svårbemästrad och ofta svårkontrollerbar. När, var och hur man når nödvändig kontakt blir viktiga frågor både för samhällets organ och för den enskilde medborgaren. Massmedia har utvecklats till den viktigaste informationskanalen mellan dessa två parter. Samhällets sätt att utnyttja massmedia syns dock inte ha hållit jämna steg med de olika massmediaorganens snabba tillväxt och tekniska utveckling. Som framgår bl a av enkätsvaren har den huvudsakliga informationen hittills ordnats genom massSOU 1969: 48

medias egen nyhetsförmedling och samhällsbevakning. Bland sådana media, som kan utnyttjas endast mot betalning för distribution och/eller utrymme (annonser, affischer, film, trycksaker etc) har massdistribution av trycksaker (broschyrer, folders, publikationer) varit vanligast. e) Underlag för informationsmaterialet. N u har man kommit så långt att man kan börja utarbeta underlaget för de olika informationsenheterna (annonser, broschyrer, filmer, utställningar) som skall användas. På fackspråket kallas detta för »plattformar». Sådana plattformar skall innehålla alla de upplysningar som kreatören behöver för att kunna förfärdiga det slutgiltiga informationsmaterialet. De skall sålunda framförallt ge anvisning om budskapets innehåll, det språk eller uttrycksmedel som skall användas för att informationen skall uppfattas på rätt sätt av mottagarna. f) Tidsplan och budget. En noggrann tidsplan måste göras upp dels för förberedelsearbetet, dels för verkställigheten såväl av olika informationsåtgärder som av myndigheternas övriga åtgärder. Härvid kontrollerar man en sista gång att alla informationsåtgärderna samspelar på ett riktigt sätt med övriga insatser. Någon form av nätverksplanering kan med fördel användas. Man bör vidare precisera vem och vilka som skall ansvara för utförandet av de olika momenten. I samband med detta arbete fastställer man också en slutlig budget för programmet med specifikation av beräknade kostnader för de olika delaktiviteterna. I denna budget skall inte bara kostnaderna för framställning av informationsmaterial räknas in utan också för distributionen (se nedan under 2.2.7). g) Skriftlig beskrivning. Eftersom många människor inom en myndighets ledning och bland de konsultföretag, som myndigheten anlitar för beställd information, kommer att vara verksamma med en viss informationsuppgift, är det nödvändigt att beskrivningen av målgrupper och kommunikationsmål sker skriftligt. Om man underlåter detta och nöjer sig med muntliga beslut finner man snart SOU 1969: 48

nära nog lika många olika uppfattningar om beslut och definitioner som det finns inblandade människor. Frågan om skriftligt utformade motiveringar och beslut är även av ekonomisk natur. Ju lättare och säkrare informationskonsulterna får del av förutsättningarna för sitt arbete och ju färre missförstånd som uppstår, desto mindre debiterad timtid går det åt för diskussionssammanträden och produktion av informationsmaterial. Både interna medarbetares och konsulternas tid kostar pengar. Det är viktigt att lägga märke till att själva arbetssättet med att planlägga informationen på grundval av en djup och ingående kännedom om och förståelse för mottagarna oftast innebär att de grova målsättningar man startat med i avsnitt 2.2.3 under arbetets gång kommer att revideras i större eller mindre utsträckning. Varken års- eller flerårsplaner bör därför låsas fast utan periodvis kollationeras mot den aktuella situationen hos myndigheten och resp. målgrupp inom konsumentledet, dvs bland medborgarna. Det är som synes en mycket omfattande planering som myndigheten måste utföra själv, innan informationsmaterialet kan beställas från experterna. I synnerhet när det gäller större informationskampanjer brukar planläggningen ske i nära samarbete med den reklambyrå, som skall ha hand om det konkreta genomförandet. Trots detta blir det ändå myndigheten själv som måste fatta besluten om målsättning, målgrupp, budskap etc och som därför måste noggrant tänka igenom och utreda allt detta. Det är uppenbart att många myndigheter saknar resurser för att på egen hand klara det grundliga förberedelsearbete, som är nödvändigt. Detta är enligt utredningens mening ett av de starkaste skälen för upprättandet av ett centralorgan, som hjälper myndigheterna i planläggningen av informationsarbetet.

2.2.5 Utformning av informationsenheter Med utgångspunkt från de riktlinjer, som finns i informationsplanen och plattformarna kan specialister på verbal och visuell 35

utformning nu utföra det arbete som slutar med att man får fram informationsenheterna (annonser, affischer, broschyrer, filmer m m). I detta arbete bör ingå förprövning av framarbetade förslag med tillgängliga testmetoder för att undersöka i vad mån informationsmaterialet gör åsyftad verkan eller uppfattas på rätt sätt. Förprövningen sker i form av personliga intervjuer med ett antal försökspersoner. Sådana undersökningar behöver inte vara särskilt omfattande. En beskrivning av s k informella intervjuer i samband med bl a förprövning ges i bilaga 2. Förprövningarna är viktiga eftersom ord kan missförstås och bilder misstolkas. I vilken grad förstås de använda orden? Hur många missförstår dem? Vilka formuleringar är bättre eller ger det resultat som motsvarar målsättningen? Några belysande exempel på betydelsen av denna frågeställning redovisas i »Mera begriplig svenska» (Nils Frick, Bokförlaget Liber 1965). I ett avsnitt om svårigheterna i det språk, som man som medborgare möter i tidningsledarnas debatt kring ekonomiska och sociala frågor, berättar författaren om en undersökning bland ca 600 personer av hur dessa förstod vissa nyckelord. Bland de 600 ingick 111 ungdomar utan gymnasium/realskola, 314 gymnasister och studenter och slutligen 166 ledare i politiska och ideella organisationer. I en grupp av svåra ord ingick 14 uttryck:

heterogen, baggböleri, bestickande, deskriptiv, ultra, kongenial, adekvat, dana, resistens, investeringar, desillusionerad, sekundärt, destruktiv, bestrida kostnader. Ungdomsgruppens svarsprocent för rätta svar låg för dessa uttryck mellan ca 20 och 35. Inom gruppen gymnasister och studenter, som var indelad i sex undergrupper, låg procenten rätta svar mellan 30 och 80. Ledare i politiska och ideella organisationer uppnådde 48-53 procent rätta svar. I nedanstående tabell har utredningen låtit ta ut ett av de 14 uttrycken och återgett författarens siffror med kommentarer. Det är »bestrida kostnader» i sammanhanget »kommunen bestrider kostnaderna». Författarens kommentarer: Inom ett stort antal grupper anser mer än 2/3 att man vinkar med kalla handen. Detta gäller t ex yngre föreningsmedlemmar, medan erfarna ledare nästan alltid svarar att man givetvis betalar. (Ett av exemplen på hur ledare och medlemmar ibland talar olika språk.) Av de statistikstuderande tolkar 1/5 uttrycket såsom en vägran. Man måste således konstatera att det är svårt att uttrycka sig så att andra förstår vad man menar. Talar man förbi dem som man önskar kontakt med, betyder även en stor informationsinsats ingenting. Förprövningsmetoderna ger informatörerna möjlighet att undvika sådana misstag i kommunikationen. De ger också dem som utformar informationen möjlighet att kolla-

Tabell 1. Intervjugruppernas tolkning av ordet »bestrida» i sammanhanget »kommunen bestrider kostnaderna» Ungdom utan gymnasium/realskola Valt utbytesord

facklig

politisk

Betala Godta Tvivla Ej godta överklaga Ej betala Ej svar

30 5 20 35

30 2 8 30 20 10

—

—

100 %

100%

—

Ledare i politiska och ideella statistik- organisastuderande tioner

Gymnasister och studenter politiska ledare 65 3 7 15 7

— 3 100 %

LII 4 15 5 5 50 15 5 5 100 %

RIP+

Rin* 28 2 2 45 5 15 3 100 %

75 3 1 18 3

— — 100 %

— — 2

— — •

—

100 % SOU 1969:48

tionera sin kunskap om olika medborgargruppers ordförråd och språkvanor och att följa med i språkutvecklingen. 2.2.6 Intern information I god tid innan informationskampanjen sätter igång måste alla anställda inom myndigheten och eventuellt i närstående samhällsorgan underrättas om kampanjens syfte och omfattning. De bör också få veta bakgrunden till åtgärderna och vilka konsekvenser de kan få för de fortsatta kontakterna mellan myndigheten och allmänheten. Den interna informationens utformning får naturligtvis anpassas till omständigheterna. Myndighetens egen personaltidning, en stencilerad redogörelse eller en muntlig orientering kan vara lämpliga medel. När det gäller mer invecklade problem, t ex service till allmänheten som innebär omfattande personkontakter och besvarande av en mängd frågor är det viktigt att de anställda själva vet så mycket att allmänheten får tillfredsställande svar vid sin kontakt med myndigheterna. Ju mer myndighetens egna medarbetare vet desto bättre blir förhållandet till allmänheten.

2.2.7 Utsändningen av informationen När informationsmaterialet är färdigt utsänds informationen till mottagarna. Vad pressen beträffar förutsätts här en växelverkan mellan beställd information i form av annonser o dyl och redaktionell information, som tidningen själv utformar på grundval av de upplysningar myndigheten lämnat. Sådan redaktionell information kan oftast påräknas men självfallet aldrig begäras. I sin planering bör myndigheterna ta fasta på, att ju större nyhetsvärde en informationsinsats kan ges, dess bättre uppmärksammas den av tidningarna. Informationssatsningen får dock inte ges en så jippobetonad avspark, att det egentliga budskapet kommer i skymundan. Utredningen vill också varna för det allt vanligare oskicket att försöka påverka publiceringen genom att manipulera tidpunkten för SOU 1969: 48

offentliggörandet av en nyhet. Det får inte förekomma, att en myndighet fördröjer en åtgärd eller hemlighåller en offentlig handling bara därför att man vill ha nyheten presenterad först i TV eller morgontidningarna eller kvällstidningarna. I övrigt måste man ägna en betydande uppmärksamhet åt frågan, hur det informationsmaterial man producerat skall kunna sändas ut och presenteras för mottagarna. Det händer alldeles för ofta när det gäller den information som går vid sidan av massmedia att man, inte bara hos myndigheterna utan också hos enskilda företag och institutioner, koncentrerar alla sina ansträngningar på att framställa informationsmaterialet men glömmer de åtgärder som erfordras för att få materialet distribuerat. Följden är att broschyrer, filmer och utställningsmaterial blir liggande i skåpen och aldrig utnyttjas så som skulle ha varit möjligt. Man måste också från början kalkylera in distributionskostnaderna i budgeten. Detta betyder exempelvis beträffande en film, att det inte räcker att räkna ut kostnaderna för planering och inspelning av filmen. Man måste också ha undersökt, hur många kopior man behöver. Man måste ha utrett möjligheterna och kostnaderna för att få filmen distribuerad via olika kommersiella eller ideella organ. Detsamma gäller broschyrer. Det finns tillfällen då distributionskostnaderna till och med måste överstiga framställningskostnaderna om informationsmaterialet skall kunna utnyttjas effektivt.

2.2.8 Effektkontroll På samma sätt och med samma mätmetoder som man innan aktiviteternas början kartlade och mätte de existerande värdena bör man efter genomförandet på nytt mäta medvetenhet, kunskaper, värderingar och beteenden för att kunna registrera uppkomna förändringar. Mätningen bör utföras på ett sådant sätt, att de olika enskilda åtgärderna och deras kostnader kan sättas i relation till effekterna. Sådan effektkontroll kan ske på olika

Tabell 2. Informationsanslag i 1 000-tal kronor enligt enkätsvaren

Centrala myndigheter departements vis Justitie Utrikes Försvars Social Kommunikations Finans Utbildnings Jordbruks Handels Inrikes Summa

1965/66

1966/67

1967/68

1968/69

910 183 663 3 295 2 968 261 1275 4 529 1030 3 032

1799 215 625 4 548 14 816 347 1331 4 821 1753 4 187

2 415 217 1266 5 323 24 269 619 1 135 5 535 2 000 4 245

3 181 600 1 583 8 372 6 357 669 2 054 6 238 2 020 5 170

18 146

34 442

47 024

36 244

Lokala förvaltningsmyndigheter m fl

1 144

1 627

1737 Totalsumma

19 290

35 704

48 651

37 981

200 Index (1965/66=100): Centrala myndigheter Lokala förvaltningsmyndigheter m fl

152 Totalt

sätt. Det kan bli fråga om riksomfattande mätningar och lokala experiment. Den tekniska planeringen måste överlåtas till den tillgängliga expertisen (psykologer, sociologer och statistiker) och vid fältarbete vana undersökningsinstitut. Dessa effektmätningar är viktiga av tre skäl. De kan ge myndigheten besked om resultatet av åtgärderna och därmed en säkrare grundval för den fortsatta verksamheten. De ger myndigheten en möjlighet att inhämta upplysningar om kvarstående behov och önskemål hos allmänheten. De ger slutligen underlag för att ytterligare utveckla och finslipa informationsmetodiken.

av en ny. Kunskap förbleknar, nya åldersgrupper tillkommer, ny lagstiftning eller samhällsservice införes. Informationen måste upprepas och förnyas. Analysen sammanfattas skriftligen så att den kan distribueras till berörda medarbetare inom och utom myndigheten. Den kan också behövas för myndigheternas redogörelser för verksamheten och som dokumentation vid begäran om nya anslag. Utvärderingens huvudsyfte är att beskriva informationsåtgärdernas omfattning och effekt både såsom den enskilde medborgaren-konsumenten uppfattar de aktuella informationerna och såsom myndigheterna själva ser på dem.

2.2.9 Utvärdering Resultatet av effektkontrollen och erfarenheterna i övrigt under informationskampanjen skall således analyseras och utvärderas. Med hjälp av denna analys skall den fortsatta informationsverksamheten planeras och motiveras. Som tidigare framhållits bör i regel informationsverksamheten vara kontinuerlig och en informationsinsats följas upp 38

2.3. Samhällsinformationens nuläge och myndigheternas bedömning av aktuella informationsbehov Utredningen vill i det följande något kommentera det nuvarande läget i fråga om samhällsorganens kontaktverksamhet. Det må till en början påpekas att några mera omfattande kontrollmätningar av effekten SOU 1969: 48

av myndigheternas informationsarbete aldrig gjorts. Man vet därför nästan ingenting om resultatet av myndigheternas insatser hittills. Utredningen verkställde 1968 en enkätundersökning beträffande statliga och kommunala myndigheters kontaktverksamhet. Den tog framför allt fasta på kostnaderna för informationsarbetet. Trots detta ger enkätsvaren inte en fullständig belysning av kostnadssidan. Så som myndigheternas kostnadsredovisning hittills varit upplagd har det inte varit möjligt att erhålla den inblick i kontaktverksamheten som är önskvärd.

Tabell 3. Indexmässig utveckling under tre budgetår av informationen fördelad på mediagrupper (1965/66=100)

Åtskillig personal som helt eller delvis arbetar med kontaktverksamhet hänförs administrativt till andra verksamheter och belastar således inte kontaktverksamhetens utgiftssida. I många fall har myndigheterna också, då de egentliga informationsanslagen inte räckt till, utnyttjat medel som anvisats för närliggande ändamål. Med dessa reservationer och med reservationer för eventuella metodfel i enkätundersökningen redovisar utredningen i tabell 2 informationsanslagens utveckling under fyra budgetår för statliga myndigheter och institutioner. I tabell 3 redovisas den indexmässiga utvecklingen av informationsanslagen fördelade på tre mediagrupper. Tabellen omfattar endast 42 procent av det totala informationsbeloppet för budgetåret 1967/68, dvs 20,5 mkr av 48,7 mkr. Det bör uppmärksammas att de uppgiftslämnande myndigheterna kan ha haft svårigheter att göra korrekta uppdelningar av sina informationsanslag liksom de också kan ha lagt olika innebörd i begreppen annonsering, övriga media osv.

på övriga media inklusive presskontaktverksamhet. Enligt enkätsvaren anser sig myndigheterna i allmänhet inte ha lyckats med uppgiften att ge medborgarna information i den utsträckning som de anser vara önskvärd. Uppenbarligen anser man sig illa tillgodosedd med medel för kontaktverksamheten. Också utredningen gör den bedömningen att myndigheterna haft allmänt sett blygsamma medel för kontaktverksamheten sett mot bakgrund av de krav som medborgarna har rätt att ställa på information om rättigheter och skyldigheter i samhället. I enkäten till de statliga centrala förvaltningsmyndigheterna ingick också ett avsnitt, i vilket myndigheterna efter vissa grunder fick uppskatta sitt verkliga informationsbehov och kostnaden härför. Utredningen sökte härigenom få veta om det fanns någon skillnad mellan medelsförbrukningen för informationsåtgärder under enkätåret 1967/68 och myndigheternas uppskattning av det årliga behovet. Myndigheterna ombads söka uppskatta sitt verkliga informationsbehov och om möjligt göra det lika noggrant som vid den årliga anslagsframställningen (petitan). Till hjälp för de myndigheter vars planerade informationsinsatser dittills varit blygsamma eller begränsade till redaktionell information, hade utredningens kansli utarbetat en översikt av tillgängliga mediatyper med prisexempel på mediakostnader

De 93 procent av landsting och kommuner som besvarat enkäten uppger att informationsanslagen något mer än fördubblats under treårsperioden 1966-68 från 4,0 mkr till 9,0 mkr. Bland särskilt redovisade kontaktåtgärder - avseende 3,9 mkr eller 43 procent av totalanslaget 9,0 mkr - satsades 1968 1 mkr eller 26 procent på pressmedia och resterande 2,9 mkr eller 74 procent SOU 1969: 48

Information genom annonsering Information i övriga media (radio, TV, pressreleaser, tryck, cirkulär mm) PR-åtgärder, undersökningar m m Totalt

1965/ 66

1966/ 67

1967/ 68

100 100

119 166

128 243

(bilaga 3: 2). I vissa fall har myndigheten assisterats av kansliet vid budgetberäkningar av olika informationsprojekt. Utredningens sammanställning och bedömning av de inkomna uppgifterna visar att önskemålen om framtida årliga informationsanslag översteg den för budgetåret 1968/69 beräknade medelsförbrukningen, ca 38 mkr, med drygt 100 mkr och sammanlagt slutade på ca 143 mkr. Till detta önskebelopp vill utredningen foga väsentliga reservationer, som i sin tur innebär, att beloppet kan vara lägre eller högre än det beräknade. Den första reservationen gäller huruvida myndigheterna tagit hänsyn till skillnaden mellan konkreta serviceåtgärder och information. Den andra reservationen sammanhänger med att man inte känner till olika mediakanalers effektivitet. Tar man reda på dessa skillnader kan detta resultera i en omfördelning i mediavalet och därmed ökade eller minskade kostnader. För tretton centrala statliga myndigheter, som tillsammans representerar 19 mkr eller 50 % av det totala informationsbeloppet för budgetåret 1968/69 och 124 mkr eller 87 % av det totala önskebeloppet, har utredningen följt petitaframställningarna och beviljade medel för budgetåret 1969/70. Intressanta skillnader förelåg. Det totala informationsbelopp dessa myndigheter tog upp i sina petitor uppgick till ca 29 mkr mot ca 19 mkr budgetåret 1968/69, alltså en ökning med 50 %, men långt från önskebudgetens 124 mkr. Det totalbelopp, som enligt statsverkspropositionen blev beviljat, stannade vid 21 mkr, dvs vid ca 10 % ökning. Med ledning härav beräknar utredningen det totala informationsbeloppet budgetåret 1969/70 till något över 40 mkr. På grund av osäkerheten i det insamlade materialet ifråga om fördelningen av de ca 40 mkr på olika typer av informationsåtgärder har utredningen haft svårt att bilda sig en uppfattning om hur medlen disponerats. Av specifikationer från myndigheter, som representerar ungefär hälften av beloppet, kan man möjligen dra den slutsatsen att ca 20 % använts för annonsering, 45 %

för övriga mediaåtgärder, huvudsakligen trycksaker, och 35 % för publicitetsåtgärder inkl intern information, kursverksamhet m m.

2.3.1 Pressombudsmän personal

och

informations-

Många myndigheter har anställt särskilda pressombudsmän eller informationstjänstemän. Några har både en informationschef och en pressombudsman. Antalet sådana befattningshavare har ökat betydligt under senare år. Man saknar exakta uppgifter om hur stor ökningen varit bl a därför att gränsdragningen mellan de båda funktionerna och mellan informationsarbetet och myndigheternas övriga verksamhet inte alltid varit klar. Utredningens enkät våren 1968 syntes ge vid handen att 33 pressombudsmän och 35 informationschefer eller liknande skulle vara verksamma hos 44 centrala statliga myndigheter. Med hänsyn till osäkerheten i klassificeringen får dessa siffror tas med en viss reservation. Pressombudsmännens främsta uppgift är att svara för kontakterna med pressen och radio/TV. I de fall pressombudsman saknas har informationschef eller liknande befattningshavare fått svara för uppgiften. Hos de flesta myndigheterna har pressombudsmännen lyckats väl och fyllt en viktig funktion. De har inte bara förmedlat information till nyhetsmedia utan har också underlättat direkta kontakter mellan journalister och myndighetens olika befattningshavare. Särskilt när en myndighets verksamhetsområde eller vissa frågor som myndigheten behandlar är av komplicerad teknisk eller administrativ natur fyller pressombudsmannen en viktig uppgift som »översättare» mellan journalisten utan specialkunskap inom dessa områden och tjänstemannen utan vana att redovisa verksamheten för lekmän. Det redaktionella urvalet och behandlingen av materialet i nyhetsmedia motsvarar inte alltid vad som ur samhällsinformationens synpunkt är önskvärt. Samhället och dess myndigheter har likväl anSOU 196J: 48

ledning och skyldighet att respektera och understödja nyhetsmediernas ambitioner att arbeta självständigt, utan sidohänsyn till andra än den allmänhet man betjänar och utan påtryckningar utifrån. Den hjälp som myndigheterna erbjuder journalister m fl ser utredningen inte enbart som en service åt enskilda nyhetsorgan utan ytterst som ett sätt att tillgodose medborgarnas rätt till insyn i den offentliga förvaltningens verksamhet. Flertalet pressombudsmän och andra informationstjänstemän hos de statliga myndigheterna synes ha rekryterats ur journalistkåren. De har ofta en mycket omfattande journalistisk erfarenhet. Däremot har de mera sällan haft direkt erfarenhet och utbildning beträffande informationsteknik eller hur planerad information av typ annonsering, effektmätningar o dyl bör vara organiserad. (Här bortses från de affärsdrivande verken, som i allmänhet har stora och avancerade informations- och reklamavdelningar.) Detta har naturligtvis inneburit ett handikapp för dem vid behandlingen av förekommande informationsfrågor. Det har också gjort det svårare för dem att hos sina överordnade hävda sina synpunkter på informationsverksamhet och behovet av medel härför. En ökad informationsverksamhet och en ökad noggrannhet i informationsplaneringen kommer med all sannolikhet att leda till en utvidgning av myndigheternas informationsavdelningar. Det finns också anledning att ytterligare bygga ut pressombudsmannafunktionen. Utredningen kommer längre fram att beröra denna fråga och utbildningsbehovet för informationstjänstemännen (kap 5).

Myndighetstidningar Vid sidan av andra media för information om sin verksamhet har flera myndigheter egna periodiska publikationer. Dessa kan benämnas myndighetstidningar. Som exempel på sådana kan nämnas »Arbetsmarknaden», arbetsmarknadsstyrelsens veckotidning med en upplaga på ca SOU 1969: 48

35 000 exemplar. Tidningen ger - utöver en omfattande förteckning över lediga platser - information om förhållandena på arbetsmarknaden, särskilt om arbetsmarknadsverkets åtgärder och tjänster. Andra exempel på likartade publikationer är »Svensk Polis» (rikspolisstyrelsen), »Lediga U-landsuppdrag m m» (SIDA), och »Socialnytt» (socialstyrelsen). Av de här uppräknade myndighetstidningarna var Arbetsmarknaden mest citerad i dagspressens ledar- och citatspalter under 1968 med 103 citat enligt »Fackpressens Citat-Barometer». Därnäst kom Svensk Polis (41 citat) och Socialnytt (18 citat). Dessa publikationer fyller en uppgift bl a genom att ge information om och skapa förståelse för utgivande myndigheters verksamhet. Som medel för att vidga allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet lider emellertid dessa publikationer nästan genomgående av svagheten att tämligen ensidigt vara språkrör för de utgivande myndigheterna. Därigenom ges ringa eller inget utrymme för en kritisk nyhetsbehandling och debatt kring myndigheternas tjänster gentemot allmänheten. Myndigheternas uppfattning om sina tjänster torde ofta vara överdrivet positiva på samma sätt som enskilda företag ofta är okritiska med avseende på sina varor och tjänster - åtminstone de uppfattningar som man delger allmänheten. Värdet av dessa tidningar som instrument för allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet skulle öka om de i mindre utsträckning utnyttjades i utgivarnas intressen och i större utsträckning bedrev en journalistik som förknippas med god konsumentupplysning. Lämpligt syns vara att myndighetstidningarna ägnas uppmärksamhet av vederbörande myndigheters styrelser, främst genom att tidningarnas innehåll och utformning med vissa mellanrum, exempelvis en gång om året, ingående diskuteras av styrelserna. Dessa består nämligen normalt till övervägande delen av representanter för konsumenterna av vederbörande myndighets service och/eller av personer som eljest har

kvalificerade erfarenheter av samhällsverksamhet. Arbetsmarknadsverkets styrelse exempelvis utgörs till största delen av företrädare för arbetsmarknadens parter. Resultaten av sådana diskussioner kan verksamt bidraga till att myndighetstidningarnas rapportering från respektive verksamhetsfält blir mer nyanserad. Tidningarna kan då fylla den viktiga uppgiften att vara organ för populär debatt som breddar allmänhetens intresse för verksamhetsområdena. Därutöver bör, enligt utredningens uppfattning, frågan om myndighetstidningarna på ett bättre sätt än nu skulle kunna fylla sin funktion som informationskanaler prövas med hjälp av lämpliga effektstudier, läsvärdesmätningar o dyl. Härvid bör självfallet effekten studeras även ur kostnadssynpunkt.

vägningen mellan kontaktåtgärder och andra åtgärder. Däremot bör detaljplaneringen av informationsinsatserna och det tekniska genomförandet delegeras till den specialiserade informationspersonalen. Styrningen av denna verksamhet bör ske i form av överordnades ingripanden enbart när delegerade inte uppfyller kraven och förväntningarna. Ingriper verksledningen för mycket försvåras specialistemas arbete. När de anställda informationstjänstemännens arbetsprestationer tas upp till detaljbehandling och ändras på högre nivå sprider sig en osäkerhet som minskar benägenheten att fatta egna beslut. Med sådana arbetsförhållanden är det också svårt att rekrytera väl kvalificerade specialister för myndigheternas kontaktverksamhet. 2.3.3 Brister i informationstekniken

2.3.2 Planering Kravet på att informationsverksamheten behandlas integrerad med övriga åtgärder i myndigheternas programplanering kan tillgodoses om de tjänstemän som är ansvariga för budget och planering har insikt i förutsättningarna för masskommunikation. De måste veta vad som kan åstadkommas med information och vilka förutsättningar som måste råda för att en informationsinsats skall nå resultat. De måste också ha någon allmän kunskap om informationstekniken. I ganska stor utsträckning saknas emellertid sådana insikter på planeringsnivån i den offentliga förvaltningen vilket har till följd dels att integrationskravet inte tillgodoses, dels att det informationstekniska arbetet försvåras. Inom myndigheterna avhängiggörs informationsfrågor ofta på en mycket hög nivå inom organisationen. Det är i och för sig riktigt och glädjande att verkschefen och hans närmaste medarbetare personligen befattar sig även med denna sida av verksamheten. Verkschefen bör emellertid nöja sig med att ta ställning till policyfrågor rörande kontaktverksamheten och till av42

Också i informationstekniskt hänseende skulle samhällsinformationen kunna bli effektivare än den nu är. Om informationstekniken förbättras skulle även de nuvarande, förhållandevis knappa resurserna ge ett större utbyte. Preciserad målsättning Det är bl a viktigt att myndigheterna fastställer sin målsättning så precist som möjligt. Exempel på ett kommunikationsmål med hög precision är »a procent förändring av kunskaper/värderingar/beteenden, mätt med detta verktyg (t ex viss driftsstatistik eller för ändamålet avpassad effektmätning) inom denna tid och till högst denna kostnad». Kommunikationsmålen i myndigheternas kontaktverksamhet är understundom inte bättre preciserade än att konkreta åtgärder byggs på allmänt vaga känslor av att man nog bör göra en film eller gå ut med en broschyr. En låg målprecisering leder till bristande kunskap om måluppfyllelsen i kontaktverksamheten. Helt naturligt kan man inte uttala sig om i vad mån man lyckats om det aldrig klargjorts vad man skulle lyckas med. SOU 1969: 48

Kraven på klart angivna mål och resultat i kontaktverksamheten tillgodoses först om verksamheten grundas på kunskap om mottagare, marknader och media i enlighet med vad som tidigare sagts. I viss utsträckning kan kunskapen utvinnas ur den officiella statistiken och ur respektive myndighets driftsstatistik. Men därutöver måste man göra egna undersökningar av olika slag.

Kontinuerliga undersökningar sam erfarenhetsfond

ger

gemen-

Utredningen har tidigare talat om de föroch efterkontroller och i vissa fall mediaundersökningar som erfordras för att få en effektiv styrning av informationsverksamheten. Sådana undersökningar måste anknyta tämligen nära till myndigheternas verksamhetsområden och särskilt till informationsproblemen inom respektive område. Flera myndigheter kan emellertid samarbeta i det undersökningstekniska förfarandet och därigenom minska kostnaderna per myndighet eller undersökningsobjekt. Dessa undersökningar tjänar inte enbart syftet att lösa aktuella informationsproblem. Det främsta värdet av en kontinuerligt bedriven undersökningsverksamhet ligger i att man bygger upp en fond av erfarenheter, som bidrar till successiva förbättringar av kontaktåtgärderna. Kostnaderna för undersökningarna bör därför inte ses enbart som driftskostnader utan i viss utsträckning också som investeringar.

U

ppmärksamhetsvärdet

Informationsmaterialet (annonser, broschyrer, filmer etc) måste vidare vara så utformat att det dels fångar mottagarnas uppmärksamhet, dels förmedlar budskapen under den tid uppmärksamheten är riktad mot det. Varje informationsenhet kan alltså sägas ha ett visst uppmärksamhetsvärde. En analys av myndigheternas informationsmaterial skulle visa att dettas uppmärksamhetsvärde skulle kunna höjas åtskilligt. Man skönjer en ängslan att avvika från det forSOU 1969:48

mella och strikta framträdande, som traditionellt anses höra myndigheten till. I strävan att frambära sakligt oantastliga upplysningar bortser man också från att den allmänhet man riktar sig till inte alltid uppfattar ord, meningar och bilder på samma sätt som de högre tjänstemännen. De budskap som myndigheterna sänder ut tolkas fel eller förblir obegripliga för många mottagare. Utredningen är fullt medveten om, att balansgången mellan det sakligt och juridiskt oantastliga och det populärt fattbara ofta är mycket svår. Den är dock aldrig omöjlig. Man måste också hålla i minnet att en saklig korrekt framställning inte bara förfelar utan till och med motarbetar sitt syfte, om den är så svårbegriplig, att den kan missförstås av dem den är avsedd för. Myndigheterna är ofta alltför traditionsbundna i sina val av media. Blanketter, broschyrer och handböcker intar en framträdande plats på deras medialista. Med större kunskaper om modern mediateknik skulle mediavalet ofta bli ett annat. Som tidigare framhållits måste också ett betydligt större intresse ägnas åt distributionen av informationsmaterialet än vad nu vanligtvis är fallet. Det är också viktigt att myndigheterna redan från början kalkylerar in kostnaderna för distribution och visning av materialet i informationsbudgeten. Formulering av uppdraget Myndigheterna får ofta dålig utdelning på de kostnader som läggs ner på konsulter huvudsakligen från reklambyråbranschen för kontaktverksamheten. Detta kan bero på att uppdragsgivande myndigheter inte tillräckligt preciserat det uppdrag för vilket konsulten engageras. I många fall ger myndigheterna från början ofullständigt formulerade uppdrag till reklambyrån för att sedan - när byrån utarbetat förslag - ytterligare konkretisera uppgifterna. Denna process kan visserligen med tiden leda till fullgoda resultat men då till alltför höga kostnader.

Det är vidare inte ovanligt att kontaktverksamheten blir fördröjd och konsultkostnader skjuter i höjden på grund av att konsultförslagen nagelfars av alltför många befattningshavare inom myndigheterna.

2.3.4 Myndigheternas syn på information och media nu och på längre sikt Utredningen vill i anslutning till sin inventering av nuläget hos de statliga myndigheterna söka i stora drag klargöra mediatypernas aktuella användning. Därutöver vill utredningen ge en allmän uppfattning om de förändringar som ett genomförande av utredningens förslag sannolikt kommer att medföra. I bilaga 3: 1 har en tabellarisk beskrivning gjorts av tillgängliga mediatyper. Principiellt står alla dessa till myndigheternas förfogande, men i praktiken har tyngdpunkten legat på vissa slag av media. Många myndigheter har upptäckt den redaktionella nyhetsbevakningen i pressen och radio/TV och sökt att i betydande utsträckning nyttiggöra dess möjligheter för samhällsinformationen. I sådant syfte tillhandahåller dessa myndigheter kommunikéer och annat nyhetsmaterial samt ordnar presskonferenser och visningar. Denna form av information innebär obetydliga direkta kostnader för myndigheterna, utom vad gäller TV där myndigheten emellanåt kan behöva iordningställa och bekosta visst material. En annan av myndigheterna ofta utnyttjad form av samhällsinformation är den som sker genom folders, broschyrer o dyl. Tidnings- och tidskriftartiklar, föredrag och deltagande i diskussioner är också en ofta förekommande meddelseform för vissa myndigheter. Även i nu berörda sammanhang är de direkta kostnaderna normalt måttliga. Kostnaderna för att författa broschyren el dyl kan däremot vara betydande om man - såsom bör ske - även räknar med den egna personalens insatser. Några myndigheter använder dessutom numera film och utställningar. Av myndigheterna utgivna tidningar kan utnyttjas

för allmän information om verksamheten. Däremot har annonsering intill sen tid använts relativt litet. Skälen härtill är flera. Dels har den redaktionella nyhetsförmedlingen befunnits i huvudsak tillräcklig, dels har medel för annonsering mera sällan stått till myndigheternas förfogande. Som exempel kan nämnas att AMS inte förrän 1961 begärde och fick Kungl Maj: ts medgivande att genom annonsering i dagspressen informera om vissa delar av sin verksamhet. Sedan dess har möjligheterna till sådan annonsering från statsmyndigheternas sida vidgats. Men ovanan vid detta medium, de begränsade medelsramarna och den allmänna sparsamhetssträvan som kännetecknar statsförvaltningen har gjort att samhällsinformation genom tidningsannonsering ännu är blygsam. Vad har då utredningen för uppfattning om denna situation och vilka förändringar skulle ett genomförande av utredningens intentioner, angivna på olika ställen i betänkandet, innebära? För det längre perspektivet har utredningen förutsatt att informationen skall vara fullt likvärdig med de övriga aktiviteter, som ingår i en myndighets verksamhetsprogram. Informationen kommer då att få sina kostnader täckta inom hela programmets kostnadsram. Innan man har kommit så långt att informationen i realiteten erkänns som en integrerad del av myndighetens totala arbetsprogram räknar utredningen med att de särskilda anslagen för informationsverksamheten höjs successivt och kraftigt. Det gäller då att få en ur informationssynpunkt optimal användning av dessa medel. En grundläggande förutsättning härför är att insikter i kommunikationslära och informationsteknik bibringas de tjänstemän som tar befattning med informationsfrågorna. När det sedan gäller att i samråd med det av utredningen föreslagna centrala informationsorganet välja mediatyp eller kombination av mediatyper kommer resultatet säkert att bli olika för skilda projekt. Erfarenhetsmässigt torde dock vissa allmänna uttalanden kunna göras. Den samhällsinformation som hittills medSOU 1969: 48

delats genom pressens nyhetsbevakning och redaktionella behandling av nyhetsmaterialet är förtjänt av erkännande. Man kan emellertid inte i längden räkna med att pressen skall ta på sig denna ständigt växande uppgift som förmedlare av samhällsinformation på enbart redaktionellt utrymme. Detta förhållande och det faktiska behovet för myndigheterna att använda beställd information i pressen gör att tidningsannonseringen kommer att öka. Den redaktionella informationen i press och radio/TV kommer antagligen också att öka. Generellt kommer man i varje situation att sträva efter att avvinna olika media så stor effekt som möjligt och åstadkomma bästa möjliga samspel mellan använda media.

SOU 1969: 48

3 Förutsättningar för samhällsinformation genom massmedia och andra media

I detta kapitel utvecklar utredningen sin syn på masskommunikationens, massmedias och andra medias roll och möjligheter i samhällsinformationen. Vi konstaterar att kunskapen om olika medias förmåga att förmedla budskap ännu är otillräcklig och att därför ytterligare studier och undersökningar är nödvändiga. Som en bakgrund för utredningens förslag om samhällsinformationens organisation lämnas slutligen en redogörelse för de privata informationsföretagens verksamhet och kapacitet. 3.1

Masskommunikation

Att någorlunda fullständigt definiera de begrepp och de termer som nu förekommer i den beteendevetenskapliga forskningen inom området för kommunikation är mycket komplicerat och skulle kräva avsevärt utrymme. Det finns idag flera framställningar på svenska eller av svenska forskare som beskriver kommunikationsprocessen, speciellt masskommunikationsprocessen rätt ingående.i För att beskriva hur masskommunikation kan användas i samhällsinformationens tjänst räcker det att utgå från den enkla kommunikationsmodell som vi redan utnyttjat i kap 2.2. Masskommunikationen är i sig själv en indirekt form av kommunikation och i huvudsak en envägsprocess. Den som sänder ut budskapet, sändaren eller kommunikatorn,

har ingen direkt kontakt med mottagaren. Sändaren kan inte heller direkt avläsa den reaktion hans budskap har på mottagaren, han vet inte ens vilka mottagare som i verkligheten kunnat ta del av hans budskap. S,om vi tidigare understrukit, måste emellertid kommunikation utgöra en tvåvägsprocess, där sändaren tar hänsyn till och påverkas av mottagaren. Han måste därför utveckla kommunikationen till denna tvåvägsfunktion genom att indirekt, i form av intervjuundersökningar, effektmätningar, observationsvärdemätningar etc, få ett begrepp om reaktionen hos mottagarna. Dessa kan också spontant höra av sig i insändare, till TV:s klagomur, i privata brev etc. Denna form av kunskapsinhämtande från sändarens sida, återföring, är mycket väsentlig. Masskommunikation förutsätter ett meddelande av masskaraktär. Det skall vara ett meddelande som är identiskt eller i huvudsak identiskt. Detta meddelande, exempelvis »i natt går vi över till högertrafik», publiceras så samtidigt som möjligt i olika massmedia och kommer därför att kunna nå en massa människor på mycket kort tid. För att masskommunikation skall vara för handen räknar man med att vissa villkor 1

Nowak, Carlman, Wärneryd 1966: Masskommunikation och åsiktsförändringar. Lundberg, Hultén 1968: Individen och massmedia. Nowak, Wärneryd 1969: Kommunikation och påverkan. SOU 1969: 48

bör vara uppfyllda. Kommunikationen skall rikta sig till en publik som representerar ett tillräckligt stort tvärsnitt ur en befolkning. Mottagargruppen kännetecknas dessutom av att den är heterogen och anonym. Med heterogen menas att publiken varierar med avseende på egenskaper som ålder, kön, civilstånd, utbildning, bosättningsort etc. Med anonym menas att publiken inte är personligen identifierad för sändaren. Storleken av en masskommunikationspublik har definierats så att den bör vara så stor att sändaren inte inom rimlig tid kan nå den genom direkt personlig kontakt. 1 Genom masskommunikationen distribuerar man alltså många meddelanden av samma innebörd eller lydelse utan speciell adressat - man vänder sig allmänt till läsaren, till lyssnaren eller till tittaren. Denna »offentliga» karaktär hos meddelandet är en viktig egenskap att observera. På de kanaler (massmedia) som skall användas för masskommunikation ställer man det kravet att samtliga mottagare skall kunna få del av meddelandet med kort tidsmarginal från det sändaren levererat meddelandet till massmedia. Massmedia är sådana informationskanaler som är allmänt kända och tillgängliga för allmänheten eller de grupper av människor man vill nå med masskommunikation. De media som uppfyller dessa villkor är framförallt pressen, radion och televisionen. I vårt land är de yttre förutsättningarna för effektiv masskommunikation goda. Enbart den svenska dagspressen redovisar en total medelnettoupplaga av drygt 4,3 miljoner exemplar per utgivningsdag. För närvarande finns det omkring 2,4 miljoner TV-licenser i landet - motsvarande ca 83 licenser per 100 hushåll och omkring 2,9 miljoner radiolicenser. Som massmedia fungerar också exempelvis affischer och filmer under förutsättning att de visas för allmänheten och inte är förbehållna vissa begränsade grupper.

3.2 Masskommunikation samhällsinformation

användbar för

När man talar om samhällsinformation tänker man kanske mest på statsapparaten med de olika departementen, de centrala och regionala myndigheterna och de affärsdrivande verken. Man bör emellertid inte glömma att ett stort antal andra offentliga organ med regionalt eller lokalt verksamhetsområde har behov av att informera medborgarna inom sitt område. I början av 1969 fanns i Sverige 848 kommuner i 280 kommunblock. En omfattande regional aktivitet främst på sjukvårdens område drivs dessutom av landstingen. De lagar och förordningar som riksdagen och Kungl Maj:t under året stiftat samt viktigare kungörelser från departementen publiceras regelbundet i Svensk Författningssamling (SFS). Under tioårsperioden 1959-68 var antalet i Svensk Författningssamling intagna författningar nära 8 000. Även om många av dessa författningar har begränsad räckvidd och är av en sådan karaktär, att informationen därom kan riktas till en ganska snäv krets av intressenter så finner man dock vid en granskning av olika årgångar av Svensk Författningssamling att många författningar som där publiceras också är av stort intresse för allmänheten. Somliga väger alltså tyngre, andra lättare i informationshänseende. Somliga ägnar sig för en helt separat information, andra är utan tvekan lämpade för en ordentligt genomförd masskommunikation. Som tidigare framhållits i detta betänkande har denna masskommunikation försummats eller genomförts på ett otillfredsställande sätt. Både ur ren informationssynpunkt och med hänsyn till förståelsen och respekten för lagar och förordningar är det viktigt att allmänheten känner till de bestämmelser som den har att följa. Detta gäller inte enbart den enskilda medborgaren, det kan också gälla de medborgare som är företrädare för juridiska personer eller som har förtroendeuppdrag i offentlig tjänst. Det kan i reali1 Se C. R. Wright: Mass Communication New York 1959.

SOU 1969: 48

teten inträffa att de i princip är lagbrytare därför att de inte blivit tillräckligt informerade om nya lagar. Inte sällan händer det att nya lagar stiftas utan att tillräcklig information kommer i tid till personer som har att följa de nya lagarna. För att belysa den snabba utvecklingen inom samhällslivet vill utredningen erinra om att under 1960-talet en mångfald beslut fattats som på ett mycket påtagligt sätt ingriper i den enskilde medborgarens liv och som i många fall också väl passar in i det mönster för masskommunikation som skisserats i föregående avsnitt. Under år 1962 fattades sålunda beslut om grundskolereformen och om ökade utbildningsmöjligheter på gymnasienivå och på den högre utbildningens område. Under 1963 fattades beslutet om omläggning till högertrafik samt om obligatorisk säkerhetsinspektion av motorfordon. Samma år trädde lagen om allmän försäkring i kraft och utökades den lagstadgade semestern till 4 veckor. Under 1964 fattades flera viktiga beslut inom socialpolitiken. En ny naturvårdslag trädde också i kraft. Under 1965 beslöt man om en ny jordförvärvslag. Följande år, 1966, fattades principbeslut om TV 2 och om arbetstidsförkortning. Bland de beslut som fattats under 19671969 kan vidare nämnas författningsreformen, lägre rösträttsålder, omläggning av den indirekta beskattningen (momsen), ny form för familjebostadsbidrag, ny miljövårdslag och sänkt myndighetsålder. Av dessa beslut har många den karaktären att de utan vidare kan betecknas vara sådana som hela befolkningen bör ha reda på i god tid innan de träder i kraft. Det mest markanta exemplet är givetvis omläggningen till högertrafik 1967 som också blev föremål för en masskommunikationsinsats av en storlek som aldrig tidigare förekommit i vårt land. Det kan synas som om en sådan reform som den om grundskolan inte skulle beröra fler än just de barn som går eller snart skall gå i denna skola och deras föräldrar samt självfallet lärare och skolmyndigheter. En så genomgripande reform har emellertid 48

konsekvenser för så många andra människor, institutioner och företag att man utan vidare kan säga att beslutet om reformen kräver masskommunikation. Av andra beslut som också behöver masskommunikation kan nämnas beslutet om kontrollbesiktning av fordon. Beslutet föregicks av en omfattande masskommunikationsinsats och numera lämnas regelbundet varje månad beställd information om obligatorisk kontrollbesiktning av fordon. Det är inte svårt att finna andra beslut av sådan vikt att de kräver en kraftfull masskommunikationsinsats. Utan en information genom massmedia skulle många beslut om lagliga skyldigheter eller rättigheter inte ha kunnat genomföras inom rimlig tid eller på ett effektivt sätt. Frågan om masskommunikation behövs i samhällsinformationen kan därför besvaras jakande, inte bara för den centrala förvaltningens del, utan även för de regionala och lokala offentliga organen, såväl statliga som kommunala. Även dessa vänder sig till en så stor och så heterogen publik att masskommunikation ofta blir den bästa formen. Beslut om sjukvård, om lokala nyheter på det sociala serviceområdet, om nya vägar, om nya stadsplaner, om trafikomläggningar och om öppnandet av nya offentliga serviceinrättningar behöver ofta bekantgöras snabbt och effektivt till en stor mängd medborgare. De regionala och lokala myndigheterna har också för denna masskommunikation till sitt förfogande en mycket väl spridd lokal dagspress och dessutom ett regionalt radionät. Även på andra vägar än via massmedia kan man åstadkomma en viss form av masskommunikation. Med hjälp av datatekniken kan man skriva brev till stora mängder av namngivna personer, till alla hushåll eller till vissa kategorier medborgare inom samhället. Man bör dock observera att man i detta fall har ett meddelande och ett medium som är något annorlunda beskaffat än pressen, radion och televisionen. Ett brev riktat till en viss person blir mer eller mindre hans egendom och han behöver aldrig visa det brevet för någon annan i familjen. SOU 1969: 48

Ett meddelande som kommer som gruppkorsband kan också tas om hand av en medlem i familjen och därefter bli okänt för de övriga. Däremot är ett meddelande i tidningen eller i radio eller i TV på ett helt annat sätt öppet för varje familjemedlem. Meddelanden i dessa massmedia har också större benägenhet att skapa debatt och samtal kring ifrågavarande ämne eller beslut. 3.3 Praktiska och psykologiska masskommunikation Olika gruppers möjligheter information

hinder för

att tillägna sig

Av erfarenhet vet man, att medborgarna i vårt samhälle har ytterst skiftande möjligheter att tillägna sig information. Som tidigare påpekats spelar utbildningen mycket stor roll. Vidare vet man, att tiden man kan sätta av för och vanan vid att läsa eller lyssna varierar mycket från individ till individ och mellan olika befolkningsgrupper. Ett allmänt politiskt eller samhälleligt intresse av den aktuella informationen hos mottagaren eller ett eget intresse av ekonomiskt eller annat slag påverkar denne positivt medan å andra sidan en allmänt ointresserad attityd gentemot samhälleliga åtgärder påverkar mottagaren negativt. Detta är självklarheter, som dock inte fullt beaktas av informatörerna. Faktorer som i hög grad påverkar förmågan att tillägna sig information är ålder, fysisk eller psykisk kondition samt svårigheter med språket, vilket kan vara till stor nackdel både för invandrare och utländska turister. I sig själv behöver ju varken ålder eller sjukdomstillstånd innebära hinder för informationsmottagning. Understundom torde man kunna påstå motsatsen, man har mera tid att läsa, att lyssna, att se på TV och mera tid till samtal och deltagande i olika former av sammankomster. Vi vet dock att det finns många medborgare, som har olika former av handikapp, vilka kan verka störande vid mottagning av information. Förutom dessa hinder inverkar olika SOU 1969:48 4—914458

utbildningsgrad, dålig kontakt med yttervärlden samt även i vårt välfärdssamhälle ekonomiska hinder. Man har ej råd att regelbundet hålla sig med tidningar och kanske saknar TV eller radio etc. I många fall är positiva åtgärder redan vidtagna för att underlätta för de handikappade och för äldre personer att tillägna sig nödvändig information, men allmänna åtgärder torde inte förslå. Varje myndighet för sig måste studera dessa och liknande problem vid varje aktuellt informationstillfälle. Samhällets informationsorgan har i dessa stycken ett särskilt ansvar. Snabba förändringar i individens situation och värderingar kräver god flexibilitet Mängden av propositioner och nya författningar pekar på en annan faktor i samhällslivet och i den enskilda medborgarens liv, som komplicerar informationsfrågorna lika väl som den komplicerar samhällets och näringslivets aktiviteter och beslut överhuvudtaget. Denna faktor är den snabba föränderligheten i samhället, som gäller inte bara de beslut och åtgärder som samhället och företagen fattar utan även den enskilde medborgarens situation och hans värderingar av olika företeelser. I det moderna samhället sker förändringarna ofta med oerhört mycket större kraft och snabbhet än tidigare. Detta är till icke ringa del en följd av det informationsflöde och den opinionspåverkan som de moderna masskommunikationerna medger. Omvänt kan man säga att dessa snabba läges- och situationsväxlingar skapar svårigheter för informatören. Informationsmängden ökar och trots att kapaciteten hos massmediakanalerna också ökar uppstår lätt trånga sektorer, genom vilka det budskap som informatören vill meddela, har svårt att tränga fram. En liknande blockering av informationen kan också äga rum hos informationsmottagarna. Även om information rent fysiskt når fram kan vissa medborgare ha en sådan värdering av budskapet att de i själva verket medvetet eller omedvetet blockerar

eller omtolkar budskapets innehåll. Detta förhållande är välbekant. Man kan ta som ett exempel ungdomens attityd mot den äldre generationens livsstil, mot det bestående i frågor som rör moral, ekonomi, internationalism etc. I budskap till de yngre bland medborgarna i sådana frågor måste man räkna med en utformning av själva budskapet som passar åldersgruppen lika väl som man måste välja speciella mediakanaler för att nå den. Den tid då den samhälleliga informationen kunde vara stabil och oföränderlig såväl till form som distribution är förbi. Inte minst genom samhällets egna åtgärder och initiativ har förändringar inträffat som gör det nödvändigt att skapa en sådan organisation och sådana normer för den samhälleliga informationen, att den blir flexibel både till form och distribution. Torget, kyrkan, föreningslokalen och andra samlingsplatser finns kvar som punkter för allmän och ömsesidig information. Men det stora flödet av information till de enskilda medborgarna går i dag via massmedia, som gjort människan oberoende av tid och plats för inhämtande av nödvändig information. Tidningen kan läsas hemma eller borta, en eller flera gånger och i stort sett när som helst under dygnet, veckan eller året. Även om radion och televisionen är mera bunden till tider ger de andra möjligheter genom det talade ordet och genom den rörliga bilden. Ord och bild har alltså i allt väsentligt trängt ut den stationäre uppläsaren eller den till en viss plats bundna kungörelsetavlan. Korrekthet och begriplighet Den information som myndigheterna sprider utformas med krav på att vara dels korrekt, dels begriplig för mottagarna. Desa krav är ofta svårförenliga. Av olika anledningar utformas ofta informationen med nära anknytning till bakomliggande lagtexter och motsvarande. Bland dessa kan nämnas långt driven försiktighet hos den verkställande myndighe-

ten och dess tjänstemän samt omsorgen om att den enskilde medborgaren inte skall förledas tro att han har en rätt som av vissa skäl inte tillkommer honom. Med sådan utformning av informationen ökar risken för att mottagarna förbiser eller missuppfattar upplysningarna. Inte bara ordval och meningsbildning utan också den vidare referensram som gäller för lagtexter etc är till stor del främmande för allmänheten. För att delge stora grupper människor innebörden i lagar etc måste informationen ofta utformas på ett sätt som avviker från skrivningarna. Medborgarna lär inte känna sina skyldigheter och rättigheter i samhället enbart genom att lagsamlingar etc görs lättåtkomliga - andemeningen i dem måste också göras begriplig för vanliga människor. I den mån informationen från myndigheterna har väsentligen rättslig betydelse måste den vara tämligen bunden till formen. Detta gäller kungörelser. Utredningen behandlar kungörelseannonsering i särskilt betänkande (SOU 1969: 7). Beträffande övrig information bör det vara möjligt att göra dess väsentliga innebörd begriplig för mottagarna. De informationsansvariga myndigheternas främsta ambition bör vara att förmedla de kunskaper som medborgaren har praktisk användning för. Informationen bör t ex rensas från detaljföreskrifter som kan försämra hans möjligheter att uppfatta huvudreglerna. Ifråga om undantag från dessa regler kan det vara lämpligt att ge en kort beskrivning av situationer där huvudreglerna inte är tillämpliga och att uppmana de personer som befinner sig i sådan situation att vid personlig hänvändelse till tjänsteman ta reda på vad som gäller för dem.

3.4 Fysiska möjligheter till kommunikation genom massmedia och andra mediakanaler 3.4.1 Olika media och deras egenskaper I detta avsnitt lämnas en sammanfattande redogörelse för de media, som står till samSOU 1969: 48

hällsinformationens förfogande, och för deras egenskaper. I bilaga 3: 1 återfinns mera detaljerade beskrivningar av varje mediagrupp med uppgift om var statistiska uppgifter om dem finns publicerade. Redogörelsen måste med nödvändighet bli mycket summarisk. Kombinationsmöjligheterna vid valet av media är så många att det inte går att ge en enkel tumregel för hur media bör användas. Mediavalet får avgöras från fall till fall (och i regel i samråd med specialister). Som vi visar längre fram är dessutom kunskapen om hur media verkar, trots forskningen, ganska begränsad. Detta gör det ännu svårare att idag formulera fasta anvisningar för mediavalet utan den mätnings- och experimentverksamhet utredningen förordar. Först repetitionsvis en översikt över olika kontaktformer och deras media: Personlig kontakt innebär att informationen riktar sig direkt till en eller flera väl identifierade individer. Personlig kontakt kan bestå i muntlig kontakt (bl a »över disk»), skriftväxling eller sammankomster, vid vilka deltagarna har möjlighet att ställa frågor eller samtala med kommunikatorn (ex kursverksamhet, skolornas föräldramöten). I kap 2.1.2 har vissa faktorer som påverkar valet av den personliga kontaktformen diskuterats. Indirekt kontakt är icke personbunden och riktar sig till mottagargrupper, vars medlemmar inte är personligen kända av sändaren. Informationen måste således sändas via kanaler eller media. De viktigaste är: Tidningar och tidskrifter Radio/TV Affischer Broschyrer och andra trycksaker Film Utställningar Föreläsningar Inom denna kategori utgör massmedia en särskild grupp enligt vår diskussion i kap 3.1. Pressen och radio/T V är alltid massmedia. Affischer och film kan uppträda som sådana, om de uppfyller de kriterier SOU 1969: 48

för masskommunikation, som vi uppställt. Det slag av film, som myndigheterna bäst känner som informationsmedium är kortfilm, dvs en film om ca 15-30 minuter. Exempel är landstingens filmer, försvarets rekryteringsfilmer, turistfilmer och flera myndigheters orienteringsfilmer. Många filmer kan användas både för utbildnings- och för allmänna upplysningsändamål. I den mån sådana filmer visas på biograferna för en större allmänhet kan de anses fungera som masskommunikation. Ofta är de emellertid svåra att placera på kommersiella biografer. Lättare att inplacera i biografprogrammen är däremot en annan filmtyp, nämligen annonsfilmen om ca 15-30 sekunder. Det finns ingen anledning varför inte detta ofta använda medium också skulle kunna utnyttjas mera för samhällsinformation. Man bör vidare skilja på masskommunikation och massdistribuerad information. Det är tveksamt om en broschyr, som delas ut »till alla hushåll» kan betraktas som massmedium. Hur den behandlas beror nämligen mycket på vem som tar upp den ur brevlådan. Dess existens kan därför vara okänd för övriga hushållsmedlemmar. Det är likaledes tveksamt huruvida föreläsningar (med eller utan olika audiovisuella hjälpmedel) eller utställningar kan betecknas som massmedia. Även om publiken är heterogen och anonym är den i regel för liten och kanske för exklusiv för att uppfylla villkoren för masskommunikation. I affärslivet utnyttjas en mångfald andra uppslag till information, exempelvis genom skyltfönster, reklam i butiker, reklam i tåg, spårvagnar och bussar, affischer etc. Även dessa möjligheter bör myndigheterna kunna tillvarata, om de visar sig effektiva för samhällsinformation . Flera andra egenskaper är av betydelse för mediaval. En del information är uppsökande, dvs den tillställes mottagaren av sända-i ren. En annan del fordrar självverksamhet av mottagaren, som själv måste söka upp den. Hit hör filmförevisningar, utställningar, föreläsningar. Dessa kan aldrig användas utan att särskilda åtgärder vidtas för att 51

fästa uppmärksamheten på dem. Det kan ske genom personlig inbjudan (personlig kontakt) eller annonsering och affischering (masskommunikation). Kostnaderna för dessa supplementära åtgärder måste räknas in i kalkylen vid planeringen exempelvis av en utställning. Redan i kap 2.1.4 har påpekats vikten av att konsumenterna alltid har en möjlighet att själva söka den information de behöver. Myndigheterna får därför inte inrikta sig på att uteslutande utsända information till allmänheten, de måste vara beredda att mottaga och besvara konsumenternas förfrågningar. Media kan vara mer eller mindre selektiva. Genom personlig kontakt når man exakt de personer man vill ha tag på. En broschyr kan avfattas så att den talar till en viss begränsad grupp. Man kan även tänka sig flera olika versioner av samma grundbroschyr, avfattade för olika målgrupper. Massmedia är däremot inte selektiva - de riktar sig till en allmänhet. Trots detta kan massmedia ofta vara effektivare även när det gäller att nå en speciell publik genom att budskapet riktas till denna grupp och således räknas få en selektiv verkan. Denna aspekt diskuteras närmare längre fram. Media kan vara mer eller mindre dokumenterande. Om mottagaren behöver ha tillgång till informationen en längre tid kan en broschyr vara lämplig, under förutsättning att mottagaren verkligen sparar den. Mottagaren kan också klippa i en tidning om han blir tillräckligt intresserad. Han kan i varje fall läsa och repetera budskapet flera gånger. Ett meddelande i radio eller TV kan inte bevaras på samma sätt utan förberedd bandupptagning. En informations dokumentationsvärde beror helt och hållet på om mottagaren sparar den. Ofta fordras kompletterande eller stödjande informationsåtgärder för att påminna mottagaren om förekomsten av dokumenterande information. Dokumentationsförmågan ökas om informationen upprepas. Media kan ha större eller mindre upp-

märksamhetsvärde. TV har lätt att fånga intresse och detta kan i viss mån uppväga dess låga dokumentationsförmåga. Däremot kan även en glad broschyr, som distribueras som masskorband, ha ett lågt uppmärksamhetsvärde helt enkelt därför att den lätt drunknar i all den reklam, som kommer den vägen. Uppmärksamhetsvärdet beror emellertid på hur informationsenheten utformas och sprids. Vad här sagts visar, att man ofta måste kombinera olika media om man skall få alla de egenskaper man önskar: selektivitet, dokumentationsförmåga och uppmärksamhetsvärde. Stor roll spelar naturligtvis även medias spridnings- och täckningsegenskaper, som diskuteras närmare längre fram. Radio och television En väsentlig fråga för utredningen när det gäller tillgängliga mediakanaler har varit Sveriges Radios framtida roll i samhällsinformationen. Mellan svenska staten och Sveriges Radio AB finns som bekant ett avtal, vars första paragraf ger bolaget ensamrätt att »avgöra vilket radioprogram (ljudradio- och televisionsprogram), som skall förekomma i rundradiosändningar från sändare här i riket». Enligt avtalets sjätte paragraf skall bolaget »i programverksamheten hävda de grundläggande demokratiska värdena». Programverksamheten skall vidare »bedrivas med beaktande av ljudradions och televisionens centrala ställning i samhället. Av detta följer bl a skyldighet för bolaget att i lämplig form upplysa om nuets händelser och orientera om viktigare kultur- och samhällsfrågor samt stimulera till debatt kring sådana frågor.» Det bör observeras att denna uttalade skyldighet inte föranlett någon inskränkning i bolagets ensamrätt att avgöra programinnehållet. Våra eter-media är därmed tillgängliga för enbart redaktionell information enligt sedvanliga publisistiska principer (kap 2.1.7). I motsats till övriga massmedia kan de alltså SOU 1969: 48

inte användas för beställd information av planerad, förprövad och effektkontrollerad karaktär. I enlighet med sjätte paragrafens uttalade skyldighet har bolaget vid vissa exklusiva tillfällen gjort undantag från nyssnämnda begränsning till enbart redaktionell bevakning. Till dessa hör högertrafikomläggningen 1967 och dess uppföljning, valteknisk information i samband med andrakammarvalet 1968 och kampanjen mot narkotika våren 1969. Som svar på utredningens fråga om radions och televisionens framtida roll i samhällsinformationen har bolagets ledning, med hänvisning till avtalet med staten, konstaterat att någon annan form för samhällsinformation än den hittillsvarande inte kan tillämpas. Däremot är det mycket troligt att den i sin nuvarande redaktionella form kan öka i takt med att intresset hos allmänheten för samhällsfrågorna ökar. En volymökning är dock beroende av totala antalet tilldelade sändningstimmar. Som ett motiv till att den nuvarande redaktionella formen för samhällsinformation i TV inte skulle förändras angavs TV-mediets särpräglade natur. Trots en stor genomslagskraft anses TV-mediets allmänna programverksamhet (undervisningsprogrammen undantagna) enligt genomförda undersökningar mera vara ägnat att väcka intresse och debatt än att ge bestående kunskap. Den nuvarande formen ansågs därför vara den rätta för att utnyttja TV som massmedium. För ljudradions vidkommande konstaterades en intressant utveckling av den lokala samhällsinformationen i regionalradion, som ökat i volym och betydelse under senare år. Frågan om utbyggnad av samhällsinformation i ljudradion kommer bland annat att övervägas inom den nyligen tillsatta statliga utredningen angående ökat utrymme i ljudradion för utbildnings- och informationsändamål. Den har tillkommit med anledning av att den nya tekniken för kanalklyvning ger ökade sändningsmöjligheter. Denna tekniska utveckling innebär i princip SOU 1969: 48

att radiokanalerna kan ökas frän nuvarande tre till sex under förutsättning av ekonomiskt underlag. Utredningen vill för sin del peka på de utomordentliga möjligheter för en sammanhållen och genomtänkt samhällsinformation, som tillkomsten av dessa nya kanaler syns erbjuda. I en annan paragraf i det nämnda avtalet med staten (11 §) återfinns följande bestämmelse: På begäran av statlig myndighet skall bolaget låta sända meddelande, som är av vikt för allmänheten. Bolaget har därvid att tillse, att meddelandet ges en för rundradion lämplig utformning och att det ej genom sin omfattning eller eljest inverkar menligt på programverksamheten. Sådana meddelanden gäller, utöver avgiftsbelagda efterlysningar, t ex i P 1 allmänna påminnelser om tidpunkt för vissa skyldigheter såsom deklarationsdatum m m, trafikomläggningar, varningar av olika slag såsom skjutvarningar, varningar för halka och dåligt väglag, uppläsning av sjöfartstelegram, lotsmeddelanden; i P 3 förhandstips om egna program, s k »trailers» angående trafiksäkerhet, politiska val, nedskräpning, etc; i regionalradion bl a om inställda teaterföreställningar och evenemang. En del av dessa meddelandetyper förekommer även i TV, men mera restriktivt. På grund av TV-mediets karaktär har man funnit effekten dålig och inslagen tråkiga när en person via TV-rutan lämnar ett offentligt meddelande. Därför har man i vissa fall accepterat kortkorta filminslag (spots) där meddelandet getts en tilltalande form. I sådana fall har vederbörande myndighet stått för produktionskostnaden. Denna mera tilltalande meddelandeform är ur bred samhällssynpunkt angelägen. Myndighet med en informationschef eller pressombudsman, som haft kontakter inom Sveriges Radio, själv eller genom fria producenter, har hittills haft lättare än andra myndigheter att få meddelanden sända i TV i form av spots. Utredningen anser därför att reglerna enligt elfte paragrafen behöver kompletteras med en mera genomarbetad och fast ordning för TV-mässiga meddelanden i form 53

av spots, så att vilken myndighet som helst skall dels kunna kontakta en bestämd instans inom Sveriges Radio i dessa frågor, dels vara informerad om vilka krav som ställs på utformningen för att sändning skall kunna övervägas av vederbörande programledningar inom Sveriges Radio.

3.4.2 Tillgängliga mediadata Data om sådana media som kan användas för beställd information I fråga om redovisning av kvantitativa uppgifter om medias spridning är Sverige ett föregångsland, vars redovisningssystem låg till grund för de internationella normer, som 1955 antogs av Internationella Handelskammaren vid dess kongress i Tokyo. Audit Bureau of Circulations (ABC) USA, grundad 1915, var förebild till den del av den svenska redovisningen som innefattar upplagekontroll. Huvuddelen av svensk mediaredovisning är knuten till Tidningsstatistik AB (TS). Företaget ägs gemensamt av Reklambyråernas Utvecklings Institut AB, Svenska Annonsörers Förening och Svenska Tidningsutgivareföreningen. Dess verksamhet startades 1942. Det material TS publicerar om pressens spridning är baserat på en fortlöpande revisionsverksamhet, vilket innebär att företagets upplagerevisorer årligen besöker TSanslutna tidningar för genomgång av distribution och bokföring. Dess abonnentanalyser baseras på representativa urval i abonnentregistren med mycket små felmarginaler. TS och dess dotterbolag Reklamstatistik AB (RS) utger årligen följande publikationer: TS-Boken, Dagspressens detaljspridning, TS' Fackpressbok, TS' Postanstaltsförteckning, TS' Kommunförteckning, Svensk Annonstaxa, Svensk Reklamtaxa, RS' Marknadsstatistik. Tidningen TS-Aktuellt utges 5 å 6 gånger om året och innehåller aktuella uppgifter om förändringar i TS-materialet och inom mediainformationens område. Härutöver har Reklamstatistik AB en fortlöpande service till abonnenter innefattande mät54

ning av märkesvaruannonseringens volym. Innehållet i samtliga TS-publikationer presenteras i en källförteckning över mediadata i bilaga 3: 1. Önskar man veta endast vilka tidningar och tidsskrifter som utges i Sverige, deras adress, postgirokonto, abonnemangspris, periodicitet och utgivningspostanstalt kan man nöja sig med Inländsk Tidningstaxa, som utges av Poststyrelsen omkring den 1 december årligen (supplement under året) och som finns på varje postanstalt. En annan central redovisning är den som årligen ges ut av Biografstatistik beträffande besökssiffror vid reklamfilmvisning. Redovisningen ingår även i Svensk Reklamtaxa. Biografstatistik försöker härutöver utveckla metoder för publikanalyser. Affischnämnden ger årligen ut en duplicerad redovisning över affischobjekten (pelare, tavlor o dyl) med rapport över utförd kontroll av att affischeringsföretagen haft affischerna uppsatta under avtalade perioder. Årligen redovisar Mediaforskning AB hur stor volymkonkurrensen är olika veckodagar inom dagspressen. Rapporten visar per veckodag totalvolymens fördelning på tre innehållskategorier: redaktionellt material, textsidesannonser och övriga annonser. Företaget publicerar även månads- och årsrapporter över hur dags- och facktidningar citeras i dagspressens ledar- och citatavdelningar. Rapporterna distribueras till abonnenter under benämningarna »Dagspressens Citat-Barometer» och »Fackpressens Citat-Barometer».

Data om sådana media som kan användas enbart för redaktionell information Inom Sveriges Radio AB bedrivs en omfattande undersökningsverksamhet av avdelningen för publik- och programforskning (PUB). Verksamheten gäller huvudsakligen undersökningar av lyssnar- och publikfrekvensen och reaktioner kring olika program i radio och TV. Verksamheten har utvecklats under senare år och fått betydande storleksordning. Ur den får programledningarna SOU 1969: 48

för radion och televisionen betydelsefulla kunskaper om lyssnare och publik och vägledning för sin programplanering. Verksamheten står numera öppen även för uppdragsgivare utanför Sveriges Radio.

Kommenterande och utvecklingsfrämjande organ rörande mediaundersökningar Månatliga meddelanden med sammanfattningar av och kommentarer till aktuella mediaundersökningar och annat material i mediafrågor utges av Stiftelsen Mediainstitutet. Institutet söker med dessa cirkulär sprida kunskaper om hur man tillgodogör sig och utnyttjar de mediainformationer som står till buds. Tillhandahållandet sker på abonnemangsbasis och är öppet för vem som helst. Stiftelsens huvudmän är Svenska Annonsörers Förening och Svenska Reklambyrå Förbundet. För uppgiften att inom pressen fortlöpande bevaka den forskning som äger rum rörande massmedia i allmänhet och pressen i synnerhet samt att medverka till att ny och målinriktad forskning kommer till stånd inrättades 1967 MASSK, Masskommunikationsforskningskommittcn inom Svenska Tidningsutgivareföreningen. På längre sikt kommer kommittén att söka befordra forskningsintresse inom pressen och bland alla som sysslar med masskommunikation, men också på olika sätt initiera forskning, inventera forskningsbehov, samla till konferenser och diskussioner etc. Två exempel på angelägna projekt kan nämnas. På framställning av TU har medel genom riksbanksfonden ställts till förfogande för att få fram en pressorienterad beteendevetenskaplig »forskningskatalog». Till MASSK och Sveriges Radio i förening har också från samma fond utgått medel för utredning om en dokumentationscentral för masskommunikationsforskning. Informationsutredningen anser det vara synnerligen angeläget att den nämnda forskningen stöds och att dokumentationscentralen skapas. Kommittén bedriver även viss publikationsverksamhet och har hittills publicerat boken »Vårt behov av press, radio och TV - reflexioner kring SOU 1969: 48

en undersökning» samt skriften »Svensk Massmediaforskning». TS' dotterföretag Mediaundersökningar AB (MAB) arbetar med metodstudier och planläggningar av kollektiva exponeringsmätningar, dvs undersökningar beträffande antalet personer som kommit i kontakt med ett visst eller vissa tidningsnummer under en bestämd period. 3.4.3 Kollektiva räckviddsundersökningar och annan mediainformation Storstadspressen har vid några tillfällen under de gångna åren sammanslutit sig till en intressegrupp och genom ett särskilt arbetsutskott samarbetat med Veckotidningssektionen i TU (Vectu) för att genomföra kollektiva exponeringsmätningar, som sker efter samma undersökningsmetoder vid de olika undersökningstillfällena. Undersökningar har, efter särskilda beslut vid varje tillfälle, på 1960-talet genomförts vart annat eller vart tredje år. Den senaste Storstadspress- och Vectuundersökningen gjordes under första halvåret 1967 med ca 10 000 personliga intervjuer. Undersökningen var planerad av MAB. I redovisningen beräknades räckvidden i absoluta tal och procent för 11 storstadstidningar och 29 veckotidningar och tidskrifter av populärpresskaraktär, dels totalt och dels inom olika befolkningskategorier och konsumentgrupper. Resultatet redovisades av de båda pressgrupperna var för sig i rapporter, som ställts till allmänt förfogande utan kostnad. Som en biprodukt från undersökningen har även vissa uppgifter om allmänhetens biografbesöksvanor framkommit. Denna del har redovisats av Biografstatistik, även detta i en kostnadsfri rapport. I vissa fall utförs kollektiva mediaundersökningar på beställning av reklamköpargrupper, varvid rapporterna är beställarnas egendom. Specialundersökningar på uppdrag av enskilda mediaorgan sker sporadiskt genom intervjuundersökningar av olika slag. Rapporterna publiceras i regel offentligt. 55

De flesta mediaorganen publicerar egna mediadata, prislistor och tekniska uppgifter. Även sammanslutningar inom mediaföretagen gör så, t ex Föreningen Svensk Fackpress, som ger ut egen annonstaxa vid sidan av Svensk Annonstaxa och TS' Fackpressbok. Den tidigare nämnda särorganisationen Vectu ger ut Vectus databok. Postverket ger ut information om gruppkorsband och trycksaksdistribution och har en omfattande adresservice för affärskunderna. Härtill kommer den information, som lämnas fortlöpande i sådana branschtidskrifter som Affärsekonomi, Den Svenska Marknaden, Info, Journalisten, Pressens Tidning, Reklamnyheterna och Resumé. Andra mediaredovisande organ är den tidigare omnämnda TS-Aktuellt samt A-pressen, FLT-reflex, Svenska Provins-Pressen och Vectu-information.

3.4.4 Behovet att förbättra beslutsunderlaget vid valet av mediakanaler Specialiseringen inom distributionen har bland annat medfört att man fått fram specialister i form av marknadsförare. Dessa planerar och anpassar en produkt genom alla led tills den är i användning hos konsumenten. Bland marknadsförarna finns ytterligare specialister, t ex sådana som intresserar sig för masskommunicerad reklam, dvs att genom massmedia tala till olika kategorier av människor i ord och bild så att budskapet observeras och förstås. Där finns också specialister som väljer mediakanaler som leder till de människor uppdragsgivaren vill nå. Den moderna människan nås via massmedier av en sådan mängd meddelanden att hon endast kan tillgodogöra sig en del av informationsutbudet. Om människan inte begåvats med en hjärna, som automatiskt sorterar bort det för tillfället ointressanta, skulle väl gränsen för människans möjlighet att absorbera information nåtts för länge sedan. I vilken omfattning och under vilka omständigheter detta sker är av intresse för varje informatör. Mätningar av annonsob56

servation och kunskapsskillnader vid information genom olika mediakanaler har redan gett viss vägledning. Det är därför en angelägen uppgift för forskningen att i samband med ökad samhällsinformation vidareutveckla kartläggningen av hur människan väljer sin information och vilka konsekvenserna är av det ständigt ökande informationsutbudet. Utvecklingen har som sagt tvingat fram specialister sådana som marknadsförare, masskommunikatörer (reklam- och PR-folk) och mediaplanerare. De nya specialisternas erfarenhet sedd i historiskt perspektiv är emellertid mycket ringa och i den mån de sysslar med vetenskap är denna också mycket ung. Det finns alltså anledning att med fog vänta sig betydande vetenskapliga landvinningar på dessa områden. När bl a sociologer och psykologer började forska på detta område föddes ordet masskommunikation. Denna forskning ledde bland annat till prövningar av reklamutformning och effektstudier. Med systematiska och praktiskt-vetenskapliga metoder har masskommunikationsforskarna också anvisat vägar för kreatörerna inom reklamen, dvs redaktörer, bildskapare, tecknare, regissörer, att ständigt följa med språk- och bildutvecklingen hos konsumenterna och finna de effektiva uttrycksmedlen. Kunskapsbehovet vid mediaval En viktig sida av masskommunikationens användning är frågan om olika mediakanalers förmåga att bära fram ett budskap. Det finns också behov av att veta hur ett budskap skall utformas i olika typer av media. Ett studium av mediakanalerna ur effektsynpunkt är därför oundgängligt för var och en som arbetar med masskommunikation. Huvudproblemet - att med rätt utformning av ett budskap välja rätt mediakanal eller rätt mediakombination för att nå vissa grupper av konsumenter, höja deras kunskaper och ändra respektive förstärka deras värderingar och handlingsmönster - har därför indelats i olika steg. Första steget utgörs av medias fysiska SOU 1969: 48

spridning, dvs tidningsupplagor, antalet radio- och TV-apparater, antalet affischeringsobjekt (tavlor, pelare etc) antalet biografföreställningar där reklamfilm visas och antalet distribuerade exemplar av en broschyr. Andra steget är mediaexponering, som för press och broschyrer betyder »läst eller tittat i», för etermedia antalet personer som finns inom hör- och synhåll från apparaterna, för reklamfilm antalet personer som befinner sig i biosalongen när reklamfilmen visas, för affischering antalet personer som passerar tavlor och pelare eller andra affischeringsobjekt. Härefter följer ytterligare fyra steg, de viktigaste men minst studerade: a) exponering för viss typ av meddelande, dvs uppmärksammande av ett budskap, b) varseblivning av visst meddelande, dvs mottagandereaktionen på ett budskap, c) kunskapshöjning, samt d) förändring i handlingsmönster. Den i kapitel 3.4.2 och 3.4.3 lämnade redovisningen av tillgängliga data om media visar att de första två stegen i kunskapen om media finns relativt väl utvecklade i källmaterialet. Som bakgrundsdata till vidare studier är dessa data om fysisk spridning och exponering i viss utsträckning användbara. Meningsfulla jämförelser mellan olika mediaorgan kan dock inte göras med nu tillgängliga mediadata. Även om de är väl samlade och ofta kombinerade med officiell statistik och marknadsdata av olika slag motsvarar de inte kravet att ge underlag till analys av den förväntade effekten vid valet mellan olika alternativa mediaåtgärder. I anslutning till den senaste kollektiva Vectu-Storstadspressundersökningen 1967 gjorde en vetenskaplig granskningsnämnd som anlitades av de i undersökningen deltagande mediaföretagen, följande uttalande beträffande definition av begreppet »läsare», dvs läsare av i undersökningen ingående tidningar och tidskrifter: I sitt utlåtande över Vectu-Storstadspressundersökningen 1964/65 framförde GranskningsSOU1969:48

nämnden allvarlig kritik mot metoden att definiera »läsare» som den person som säger sig ha »läst eller tittat i» en viss tidning. Bl a anfördes följande: För en uppskattning av olika tidningars räckvidd i vidaste mening kan metoden visserligen förväntas vara tillförlitlig, men den tillåter endast i begränsad utsträckning slutsatser om tidningarnas räckvidd vad gäller spridning av reklambudskap. Jämförelser mellan de undersökta tidningarna i detta avseende förutsätter att den genomsnittliga sannolikheten för att en person, som »läst eller tittat i» en viss tidning, exponeras för dess annonsinnehåll är densamma för alla tidningar. Så kan inte antagas vara fallet. Variationerna mellan tidningarna i fråga om denna sannolikhet blir troligen särskilt betydelsefulla vid uppdelning av läsekretsarna på olika läsarkategorier'. Sådana variationer blir en än allvarligare felkälla vid tolkning och användning av de i den föreliggande undersökningen framräknade värdena för ackumulation och repetition. Nämnden betonade i sitt tidigare utlåtande att kommande undersökningar borde föregås av forskning i syfte att möjliggöra användning av mer differentierande och relevanta metoder. Några sådana åtgärder har av allt att döma inte vidtagits. Nämnden vill därför ytterligare understryka sitt tidigare ställningstagande. Till skillnad mot praxis inom TS (Tidningsstatistik AB) dit alla mediaföretag kan ansluta sig för spridningskontroll omfattar de hittills genomförda kollektiva läsekretsundersökningarna för Vectu-Storstadspressen endast tidningar inom dessa deltagargrupper. Från annonsör- och reklambyråsidan har önskemålen varit att även landsortspress och konsumentfackpress skulle ingå i denna typ av mätningar. De s k mediavalsmodeller, som utarbetats på grundval av Vectu-Storstadspressens mätningar, har därför varit av begränsad karaktär och snarare kunnat betecknas som modeller för beräkning av kontaktmöjlighetskostnader för berörda tidningsgrupper. Modeller för mediaval i kvalificerad och vidare bemärkelse kräver ett underlag som inte begränsas till enbart räckvidd för vissa utvalda mediagrupper utan också tar hänsyn till olika medias funktion hos sina konsumenter, tilltrovärde, mediamiljö etc. Vissa observationsvärdemätningar i liten skala beträffande dagspress stöder den i föregående avsnitt citerade Gransknings57

nämndens uttalande. Även tidningar som regelbundet distribueras till medlemmar i olika organisationer kan när de är välredigerade fungera som värdefulla budskapsförmedlare (annonsorgan). Här avses främst den grupp som benämns »konsumentfackpress» (t ex fackförbundspress, riksspridd lantbrukarpress och liknande organisationspress). Exempelvis finns för två tidningar, Vi Bilägare och Vår bostad 1967 observationsvärden för såväl redaktionellt material som annonser. De har framkommit vid ett försök att konstatera skillnader i tidningsläsarnas observation av redaktionella artiklar och notiser och i samma tidningsnummer införda annonser. Skillnaderna visade sig vara mycket små med medianvärden på 30-50 % för redaktionellt material och ca 35 % för annonser bland vuxna personer som »läst eller tittat i» förevisade och genomgångna nummer av respektive tidning. Motsvarande redovisning av värden för observation av redaktionellt material och annonser har utredningen inte kunnat finna för andra pressgrupper. De amerikanska och svenska mätningar av annonsers observationsvärden, som hittills presenterats, har visat högre observationsvärden ju närmare annonsens budskap legat mottagarens intressen. Fåtalet djupare undersökningar av mediakanalernas förmåga att förmedla ett visst meddelande eller allmänhetens sätt att umgås med massmedia och andra media utgör i sig själv en belysning av hur litet som gjorts på detta område. Därtill är de hittillsvarande undersökningarna små och resultaten knappast allmänt representativa, varför de egentligen bara utgör antydningar om att det finns andra skillnader mellan olika mediakanaler än dem som uppgifterna om spridning respektive exponering visar. Överensstämmelserna i amerikanska och svenska resultat är, sammantagna, bekräftelser på erfarenhetsmässigt uppställda hypoteser om andra värden hos media än de kvantitativa. Detta bör utgöra en varning eller maning till mediaplanerare och alla som sysslar med masskommunikation att inte nöja 58

sig med nuvarande kunskaper om mediakanalerna utan i stället söka sig fram till bättre dokumentation. Försök till effektivare samhällssektorn

mediakunskap

inom

När högertrafikkommissionen första gången skulle presentera sig och sin arbetsplanering inför den kommande omläggningen till högertrafik var en av informationsaktiviteterna annonsering i dagspress. Av lättförståeliga skäl skulle denna ske i samtliga dagstidningar för att ingen tidningsläsare skulle undgå möjligheten till information på grund av sitt tidningsval. Med hänsyn till ett redan fixerat anslag för insatsen kunde annonseringen genomföras med endast ett införande. Detta annonsinförande planerades in på en veckodag då konkurrensen med andra annonser på tidningarnas textsidor var den lägsta bland veckans sju dagar. Antalet vuxna människor, som skulle observera denna annons, beräknades med utgångspunkt från samma annonsformat i alla tidningarna och detta enda införande till mellan 50 och 60 procent. Beräkningen baserades på kunskaperna om tidningarnas spridning och de bristfälliga mätningar av observationsvärden som dittills förekommit. Ändå konstaterades i en riksomfattande efterundersökning att ca 55 procent uppmärksammade annonsen, vilket låg inom de gränser som förhandskalkylen ansett troliga för denna insats. I samband med ett informationsprogram om samhällets service, som genomfördes under andra halvåret 1965 i Jönköpings stad, lät arbetsutskottet inom drätselkammaren genomföra vissa mätningar om kunskaper och värderingar före och efter åtgärdernas genomförande. Dessa mätningar visade intressanta förändringar i bl a inställningen till samhällsservice och genomgående höga observationsvärden för annonserna. Man kan vidare visa på riksförsäkringsverkets/ försäkringskasseförbundets mätning kring årsskiftet 1966-1967 av observationsvärdets förändring på en annons i hela dagspressen med 9 procentenheter från 65 SOU 1969: 48

till 74 procent mellan första och andra annonsinförandet. Som ett annat exempel kan anföras en mätning av observationsvärde för en serie om fyra s k spots (kortkorta inslag) i TV före valet 1968 om röstkort, valförfarande etc respektive en annons, införd en enda gång i hela dagspressen veckan före valet, om röstkort och valsätt. Mätningen, som utfördes av Sveriges Radios sektion för publikundersökningar på informationsutredningens uppdrag, gav till resultat en skillnad på omkring 17 procentenheter inom den vuxna befolkningen mellan annons och TV-program till annonsens fördel. De faktiska siffrorna var - med reservation för metodfel - för annonsen 48 % och för TV-spots i medeltal 3 1 % . Den genomsnittliga TV-publiken för samtliga program varierar enligt pressutredningens material olika veckodagar: fredagar 43 %, lördagar 43 %, söndagar 27 % och vardagar 30%». 8 3 % uppgav sig ha sett minst ett TV-program de senaste tre dagarna. Aktuellt-programmet kl 19 kom upp till 56 % på fredagar, 59 % på lördagar, 46 % på söndagar och 56 % på vardagarna. Om man jämför dagspressiffran 96 % med TV-publikens storlek måste man dock i en sådan jämförelse av resultaten från pressutredningens undersökning reducera denna siffra med den andel läsare som inte observerar eller läser den artikel, notis eller annons som avser en viss information, eftersom TV-siffrorna gäller de personer som verkligen befunnit sig inom syn- och hörhåll från apparaterna. Detta bekräftades av de för valinsatserna ovan redovisade siffrorna. Synen på mediavärdering förändras med större kunskaper och vidare erfarenheter I samband med den amerikanska utvecklingen att målgruppsbestämma reklaminsatserna - omkring tiden för utgivningen i USA 1959 av boken »Defining Advertising Goals for Measured Advertising Results» 2 - formades även en ny syn på massmedia och valet av media. Man fann där, liksom man gjort på sina håll i Sverige, att uppSOU 1969: 48

lage- och spridningsredovisning, läsekretsoch publikundersökningar i framtiden måste kompletteras med djupare studier. Dittills hade man nöjt sig med att välja media efter målgruppsbestämningarna med hjälp av den kvantitativa statistik som fanns om media. Detta kvantitetstänkande ledde till att man såväl i USA som i Sverige sökte sig till de media som gav största antalet tänkbara konsumentkontakter inom berörda målgrupper. En koncentration av reklamvolymen skedde därmed till de större mediaorganen, vilket i sin tur skapade volymkonkurrens i dessa. Annonserna (och i USA även TV-inslagen) blev större och flera just i dessa media. 1 den åberopade boken, bakom vilken stod den amerikanska annonsörföreningen, konstateras värdet av de utvecklade informationerna om massmedia, deras räckvidd och publik. Här avvisas självfallet inte de typer av kvantitetsdata som finns, men det framhålls som en nödvändighet att de behöver kompletteras med andra typer av data. I Sverige råder i dag i stort sett samma uppfattning bland de experter som sökt tränga djupare in i mediavalsproblematiken. De kvantitetsdata som finns kan anses vara ett mycket tillförlitligt och grundligt basmaterial. Att definiera sina målgrupper har hittills inom all marknadsföring visat sig värdefullt för resultatmätningar. Har man ingen målsättning eller hypotes att mäta efter kan man ju inte mäta någon effekt. Däremot har målgruppstänkandet i mediavalet visat sig mindre effektivt. Att inom massmedia välja ut största antalet kontaktmöjligheter inom åsyftad målgrupp till lägsta möjliga pris har visat sig vara förenat med stora svårigheter. Ett väsentligt skäl därtill är, att massmedia sällan fungerar separat hos vissa enstaka målgrupper. Massmediaorganen täcker 1 Motsvarande siffra i USA 31 % för »vuxna som fanns i rum med en TV-apparat påslagen», enligt en undersökning av Bureau of Advertising. 3 Utgiven på svenska 1968: Målinriktad reklam ger mätbara resultat.

i stället över många målgrupper i större eller mindre grad. En annan väsentlig faktor som alltför sällan uppmärksammas är de »luckor» som uppstår i kontakten med människor när media, som inte erbjuder största räckvidden och billigaste priset per kontakt, väljs bort (jfr kap 2.1.6). Frågan om vad det kostar att lämna människor i vissa distrikt eller inom vissa grupper oinformerade, har sällan ställts och har därför hittills lämnats obesvarad. Sedan den tidigare nämnda boken om måldefinitioner utgavs i USA 1959 har utvecklingen där fortsatt i en ny riktning. Mediastrategerna har funnit målgruppsdefinitionen svår att applicera på mediavalet och i stället konstaterat, att den har större värde för utformningen av informationens budskap än för mediaval. Inom samma medium möter man normalt nämligen olika målgrupper. Den fortsatta utvecklingen i USA har därför inneburit att målgruppsbestämningen fått utöva större inflytande på utformningen av budskapet än på valet av media. Självfallet har man då strävat efter så stor total täckning (räckvidd) som möjligt. Denna utveckling konstateras bl a av Bureau of Advertising i vissa studier av konsumentbeteenden och massmedia. Utvecklingen har lett till att många insett behovet av bred spridning genom massmedia i stället för strängt målgruppskoncentrerat urval inom massmediaorganen. Utöver den breda spridningens effekt uppnås dessutom större säkerhet för att medborgarnas demokratiska krav på att få information genom de informationskanaler de vanligtvis anlitar blir tillgodosett. Denna synpunkt syns vara viktigare för samhällsinformation än för kommersiell reklam. Mediavalet är alltså komplicerat. Det blir i samband med samhällsinformation ännu mer svårbemästrat än i kommersiella sammanhang. Näringslivets företagare har nämligen möjlighet att mäta totaleffekten av sina åtgärder genom försäljningsresultat. Samhällsorganen torde därför ha ännu större behov än näringslivet av de jämförande 60

effektmätningar av olika mediakanaler som hittills saknats. Att de saknats kan också bero på svårigheterna att från varandra isolera effekten av budskapets utformning och effekten av det medium som valts. Ytterligare skäl för att jämförande effektmätningar saknats är att mediaundersökningarna hittills i stort sett bekostats av mediaföretagen, vilka i första hand varit intresserade av kvantitetsdata för sitt försäljningsarbete. Bristerna i mediakunskaperna för att samhällsinformationen fektiv

måste täckas skall bli ef-

Som tidigare påpekats hänför sig nuvarande kunskaper om massmedia och andra mediakanaler i regel till kvantitativa data från upplage- och spridningssiffror, exponeringsoch publikmätningar. De ger inte möjlighet till bedömning av olika medias kvalitativa effekter, dvs bl a skillnader i fråga om observationsvärden och kunskapsförmedling. Hur väl underbyggt detta underlag än är kan det inte anses vara tillfredsställande för en informationsaktivitet där effekt och ekonomi skall ingå i kalkylen som argumentering för kontaktåtgärder. Den kunskap, som kommit fram genom studier av hur konsumenter observerar annonser eller annan information i olika mediaorgan, tyder på att de data som finns om media är fundamentalt otillräckliga. Jämförande mätningar av redaktionell information och beställd information i syfte att klarlägga vilket kunskapsunderlag som generellt förmedlas till allmänheten genom den ena eller andra formen finns ännu inte. Experiment med alternativa kommunikationslösningar i form av t ex lässtudier av redaktionellt material eller mätningar av kunskapsförändringar vid olika budskapsutformning respektive vid användande av olika mediakanaler sker i ytterst begränsad omfattning. Ökad kunskap om skillnader mellan olika typer av media med avseende på vissa slag av kortsiktiga effekter ger en testmodell, som man experimentellt arbetat med i SveSOU 1969: 48

rige och USA. Den kan benämnas isolationsmodell för mediaexperiment. I korthet kan den beskrivas på följande sätt: genom att utsätta representativa delurval av personer inom ett sannolikhetsurval för information genom olika mediakanaler, t ex annons i dagspress, distribution av broschyrer eller bådadera kan man i relation till en kontrollgrupp mäta effekten av de olika mediakanalerna med hjälp av personliga intervjuer. Effekten illustreras av skillnaderna i de olika persongruppernas kunskaper om den skyldighet eller förmån informationen behandlat. Även skillnader i observation av de olika informationsenheterna i detta fall annons och broschyr eller bådadera, utgör en del av effektmätningens resultat. Inga idag kända metoder för jämförande studier av artskilda media är säkra eller ofelbara. Men metoder i likhet med ovan nämnda att utsätta likartade urval personer för information genom olika mediakanaler eller mediakombinationer (även andra media såsom affischering, TV och radio kan ingå) och därefter intervjua dem om kunskaper etc är en form av experiment, som anses ge mer betryggande resultat än undersökningar av den typ där man efter en informationskampanj går ut och frågar folk på vilket sätt (genom vilka mediakanaler) de fått sin information. Folk kan i allmänhet inte göra klart för sig hur de nåtts av en viss information eller var de kommit i kontakt med den. Minnesprestationen begränsas till att de mottagit en viss information. Genom mediaexperiment av isolationsmodellens typ blir mätningen oberoende av intervjupersonernas minne av hur eller var de fått informationen. En annan metod, som visat sig ge värdefulla synpunkter på mediavalets problematik är s k informella intervjuer (bil 2). Sådana kan vara ett utmärkt komplement så/äl till beskriven modell för mediaexperiment som till kvantitativa spridningsdata. Varje köpare av mediautrymme bör ställa upp en frågelista när någon form av kontaktverksamhet med hjälp av masskommunikation skall planeras. Frågorna gäller inforSOU 1969:48

mationens utformning såväl som mediakanalerna eftersom de båda problemen hör ihop och är svåra att skilja från varandra. Här några exempel på frågor, som utredningen mött vid konfrontation med myndigheternas informationsproblem: Vilken eller vilka kategorier av människor är det som behöver eller bör ta del av vår information? På vilket sätt och i vilken grad berör informationen dem? Vilken eller vilka typer av information hjälper oss att upplysa dem vi vill nå? Vilka media når vi dem med, dvs genom vilka går vårt budskap fram? Hur stor annons behöver vi? Var skall annonsen placeras? Hur många gånger behöver annonsen upprepas? Hur lång skall filmen vara? Hur stora skall bokstäverna vara på affischen för att uppfattas? Eller bilden? Hur många observerar en liten notis eller en större artikel som kommit in i pressen eller ett motsvarande meddelande eller reportage i TV eller radio? Hur många läser en broschyr och hur mycket? Hur kommer vi i kontakt med dem som inte konsumerar massmedia, dvs inte läser dags- eller veckotidningar, inte lyssnar på radio eller tittar på TV? Den nuvarande till kvantitativa data väsentligen begränsade mediainformationen kan inte ge nöjaktiga svar på dessa frågor. Inte heller är det realistiskt tänka sig att färdiga lösningar och tumregler är tillämpbara i alla informationssammanhang. Däremot finns det en större möjlighet att genomföra informationsåtgärderna med bättre resultat än nu om man utvecklar mätningsverksamheten. Serier av mätningar beträffande effektskillnader i allmänhetens informationsobservation, medvetenhet, kunskaper och värderingar vid användande av olika mediakanaler och olika utformningar är ett av medlen att förbättra all informationsplanering. Ett djupare inträngande i vad som sker med informationen kan lämna bidrag till förbättrade insikter om karaktären hos de beslutsproblem man står inför. Samhälleliga organ kan som redan nämnts inte uteslutande bygga på erfarenheterna från näringslivets kontaktverksamhet. I viss utsträckning beror detta på olika förutsätt61

ningar och problem. Samhällets organ måste därför själva experimentera sig fram till effektiva informationsvägar. De erfarenheter de kan vinna på dessa områden kommer delvis också att kunna nyttiggöras av de affärsdrivande verken, statliga bolagen och övriga företag inom näringslivet samt andra grupper i samhället med liknande kommunikationsbehov. De mått på olika massmedias kontaktkapacitet som huvudsakligen utnyttjas i det kommersiella mediavalet gäller i alltför stor utsträckning möjlig exponering för information och i alltför liten utsträckning sannolikheten för att de avsedda mottagarna uppmärksammar och uppfattar informationen. I långt större utsträckning än som hittills skett måste det skapas resurser för bedömning av massmediernas roll och värden i myndigheternas kontaktverksamhet gentemot allmänheten. Sådana resurser bör direkt anknytas till myndigheternas löpande kontaktverksamhet genom att man systematiskt mäter och utvärderar effekterna av de kontaktåtgärder som vidtas. Därigenom bygger man upp en erfarenhetsmassa som väsentligt förbättrar möjligheterna att till rimliga kostnader ge medborgarna likvärdig information. Vidare anser utredningen att samhället bör satsa på generös differentiering av kontaktåtgärdernas utformning, kanaler och frekvens så länge man saknar mycket av den kunskap som möjliggör mer nyanserade avvägningar av resurser för kontaktverksamhet. Trots vad som tidigare sagts om information som en belastning för medborgaren är det i regel mer angeläget att ge alla berörda medborgare möjlighet till den nödvändiga informationen om rättigheter och skyldigheter än att skydda vissa medborgare mot överflödig information. Utredningen vill slutligen i detta sammanhang understryka vikten av att den centrala serviceorganisation för myndigheternas samhällsinformation som utredningen föreslår i det följande ges resurser till en mer verklighetsanpassad analys av olika massmedias möjligheter att fungera som kontaktorgan mellan samhällsinstanserna 62

och medborgarna. Detta bör ske genom djupgående mätningar av olika slag och serier av informations- och mediaexperiment, som inte begränsas till vissa media eller mediagrupper. För samhällsinformationens del är det inte acceptabelt om den nuvarande till kvantitativa data begränsade mediastatistiken leder till snedvridningar i valet av mediakanaler och därmed diskriminering av vissa konsumenter och konsumentgrupper ifråga om information. Först när säkrare kunskaper och erfarenheter vunnits om på vilket sätt och genom vilka kanaler allmänheten och olika medborgargrupper tar emot information och absorberar den kan samhällsinformationen fungera bättre i ett demokratiskt samhälle.

3.5 Organisation och kapacitet sulter i masskommunikation

hos

kon-

För att en myndighet skall kunna handlägga sin kontaktverksamhet på ett systematiskt och effektivt sätt måste därför ett flertal experter engageras i verksamheten. Emellertid är ingen myndighets kontaktverksamhet så omfattande och jämnt fördelad över tiden att man kan sysselsätta personal av detta slag kontinuerligt och till full kapacitet. Myndigheterna anlitar därför informationskonsulter från den privata marknaden. Nedanstående kortfattade redogörelse vill ge ett begrepp om organisation, funktioner och debiteringsnormer i en genomsnittlig reklambyrå med fullt utbildad rådgivning och produktion, s k fullservicebyrå. Den påvisar också nuvarande brister i konsultservicen. Redogörelsen motiveras av att utredningen finner ett fortsatt samarbete mellan myndigheter och reklambyråer önskvärt vad gäller det informationstekniska arbetet i myndigheternas kontaktverksamhet. Detta samarbete kan emellertid med fördel ges en förändrad inriktning så att reklambyråernas service till myndigheterna främst kommer att gälla kreativa tjänster medan de administrativa tjänsterna minskar. En förutsättning härför är dock att ingen försämring sker i integrationen mellan planeSOU 1969: 48

ring och produktion av information. På marknaden finns också mindre företag med verksamheten begränsad till en eller ett fåtal av de funktioner som normalt innefattas i begreppet fullservice. Ofta arbetar sådana företag som underleverantörer till fullservicebyråer eller för annonsörer med egna, väl utbyggda marknads- och mediafunktioner. En redogörelse som främst avser förhållandena i fullservicebyråer torde därför i detta sammanhang ge tillräcklig inblick i konsultmarknaden på informationsområdet. 3.5.1 Reklambyråbranschen En reklambyrå utför traditionellt prestationer för två parter, nämligen för annonsörer och för reklambärande media. Denna dubbelriktade service och särskilt reklambyråns uppgifter för mediaföretagens räkning skapar vissa specifika förhållanden inom branschen. Byråns prestationer består i rådgivning angående mediaval, samordning av kostnadsförslag och fördelningsplaner, rationalisering av förmedlingsverksamheten genom central beordring, kontroll, fakturering och rabattavräkning, försäljningsarbete för media samt delkredereansvar för medias kreditgivning. Förekomsten av samordnande reklambyråer minskar alltså mediaföretagens - särskilt publikationsföretagens kostnader för teknisk och administrativ hantering och för finansiering samt underlättar deras centrala marknadsföring och försäljning av reklamutrymme. För sina tjänster uppbär reklambyrån provision från mediaföretagen enligt avtal. Mediaföretagen har naturligt nog inte kunnat träffa avtal med konsultföretagen utan att garantier skapats för tillämpliga kvalifikationer inom dessa företag. Också annonsörerna och de etablerade konsultföretagen har intresse av sådana garantier. Garantiformen för reklamkonsultativ verksamhet och annonsförmedling har förändrats genom åren. Nu gäller ett auktorisationsförfarande som handhas av Handelskamrarnas Nämnds auktorisationsnämnd för SOU 1969: 48

reklamkonsulter enligt stadgar från år 1965. För auktorisation som reklamkonsult ställs sålunda vissa personanknutna krav på praktisk erfarenhet, teoretisk kunskap och lämplighet, samt företagsanknutna krav på i första hand oberoende gentemot media och på godtagbar ekonomi. För rätten att utöva alla de tidigare nämnda funktionerna för medias räkning och uppbära avtalsenlig byråprovision krävs att konsultföretaget nominerats till annonsförmedlare. Nomineringen handhas av en nämnd som utses av Svenska Tidningsutgivareföreningen (TU). Viktigare förutsättningar för sådan nominering är att sökande innehar auktorisation som reklamkonsult, har en viss minsta omsättning och lämnar ekonomiska garantier som svarar mot delkredereansvaret. Idag finns i Sverige ca 100 auktoriserade reklambyråer, varav ca 80 är medlemmar i branschorganisationen Svenska Reklambyrå Förbundet (SRF). Av dessa är ca 45 nominerade av Svenska Tidningsutgivareföreningen. Reklambyråer har - oavsett storlek och organisatorisk struktur - vissa funktioner som i stort är gemensamma för alla. Dessa funktioner är kontakt, produktion, expedition, kontroll och kameral funktion. De tjänster en fullservicebyrå erbjuder och som är av intresse i detta sammanhang kan sammanfattas på följande sätt. Byrån skall inom sin egen organisation ha resurser för uppgörande av en marknadsföringsplan, för uttolkning av marknads- och reklamforskning samt för upprättande av en total mediaplan och en plan för det kreativa arbetet. Byrån skall dessutom ha personal som kan ge råd i försäljnings- och distributionsfrågor. Beroende på den enskilda reklambyråns klientstruktur och fördelningen av dess arbetsinsatser över olika verksamhetsgrenar förekommer skiljaktigheter i den inre organisationen. Dessa hänför sig främst till produktionsavdelningarna, särskilt i fråga om ateljéns och redaktionens organisation, förekomsten av olika specialavdelningar för exempelvis sales promotion, film etc. 63

Av samma skäl varierar också marknadsföringsfunktionens förekomst och organisation. I det enklaste fallet kan finnas en eller ett par anställda för informationsinsamling och begränsade utredningsuppgifter, ofta kopplade till mediafunktionen. Å andra sidan förekommer reklambyråer med fullständiga avdelningar (eller i vissa fall självständigt arbetande dotterbolag) som har kapacitet till rådgivning på en kvalificerad nivå såväl i fråga om marknadsinformation som i frågor rörande marknadspolitik och försäljningsorganisation samt med resurser att planera större företags marknadsföring. Reklambyråverksamheten är i allmänhet organiserad på ett antal sektionsuppbyggda kontaktavdelningar, mediaavdelning, kreativ avdelning och administrativ avdelning. De tre sistnämnda avdelningarna kan sägas vara underleverantörer till kontaktavdelningarna, där all marknads- och informationsplanering för en kunds räkning samordnas. En reklambyrås prestationer fördelas över avdelningarna i stort sett sålunda (avvikelser kan finnas mellan olika byråer eller från tid till annan genom omorganisationer). Kontaktavdelningarna svarar för kundkontakter, samordning, planering och organisation av alla åtgärder för genomförande av marknadsplaner, idégivning samt aktivt deltagande i sales promotionåtgärder, konferenser, försäljarmöten etc. Mediaavdelningen svarar för mediaplaner, marknadsundersökningar, opinionsmätningar, marknads- och mediaexperiment m m. På basis av bl a planer och annat material från mediaavdelningen svarar den kreativa avdelningen för framtagande av argument och tema och för idéuppläggning, för anpassning av tema till olika masskommunikationskanaler, för idéskisser, layouts, sättskisser, typografering, teckningar, original, montage etc, samt - med avseende på trycktekniska frågor - för extern och intern kontakt och för planering, beställning och kvalitetsbevakning. Den administrativa avdelningen svarar bl a för beordning av mediautrymmen med allt vad därtill hör beträffande beställning, kontroll, fakturering och statistik samt för 64

kamerala och personaladministrativa uppgifter. Ursprungligen bestod reklambyråernas intäkter nästan uteslutande av provision från media i ersättning för att byråerna avlastade dem kostnadskrävande funktioner. Provisionsersättningen kom med tiden att avse vissa specifika tjänster, medan återstående prestationer debiterades annonsörerna på basis av arbetets omfattning och svårighetsgrad. Provisionssystemet innebär att reklambyråns intäkter från media beror på omfattningen av annonsörernas utnyttjande av mediautrymme. Eftersom detta utnyttjande inte står i något fast förhållande till byråns prestationer kan ersättningen bli större eller mindre än byråtjänsterna faktiskt motiverar. Vidare gör provisionssystemet byrån beroende av media därigenom att media-planens variationer och omfång direkt påverkar byråns intäkter. Dessa nackdelar med provisionssystemet har lett till att ett nytt ersättningssystem pris efter prestation (PEP-systemet) - börjat utnyttjas. Annonsören debiteras för utförda tjänster och krediteras mediaprovisionen. Nyordningen har möjligjorts genom att ett tidigare förbud mot returprovisioner upphört. Det är emellertid oegentligt att tala om ett system. Snarare är det fråga om flera olika kombinationer av provisionsersättning och PEP-ersättning där endast ytterligheterna saknas: ingen byrå har sina intäkter enbart från mediaprovisioner eller enbart från PEP-debitering. Enligt en undersökning 1 i maj 1968 förefaller övergången till PEP-debitering gå långsammare än som kunde förväntas av debatten kring slopandet av förbudet mot returprovisioner. Inledningsvis nämndes behovet av specialister med kunskaper och erfarenheter från skilda områden för att uppnå systematisk och effektiv masskommunikation. Det går därför inte att generellt ange vilken utbildningsinriktning och erfarenhetsbakgrund som krävs av reklambyråernas personal. Vissa uppgifter av utpräglat konstnärlig art 1 Källa: AF's ersättningssystem 1968 och 1967, intern rapport inom AF-byråerna.

SOU 1969: 48

ställer förhållandevis större krav på personliga färdigheter, medan andra uppgifter inte kan fullgöras utan kunskaper från eftergymnasial utbildning. I kontaktverksamhet utnyttjas experter främst inom ekonomiska, beteendevetenskapliga, statistiskmatematiska och tekniska discipliner. Det bör i detta sammanhang påpekas att utbildningen med inriktning mot reklamoch marknadsföringstjänster är splittrad på en mångfald institutioner som inte är infogade i något enhetligt utbildningssystem. Initiativet till den utbildning som förekommer har ofta tagits på arbetsgivarhåll. Utbildningen för masskommunikations- och informationsområdet är därför i allmänhet inriktad på att tillgodose aktuella näringslivsbehov och företagsekonomiskt dominerad på bekostnad av bl a beteende- och samhällsvetenskapliga aspekter. Sistnämnda aspekter har emellertid på senaste tid i växande utsträckning kommit att beaktas, bl a i undervisningen vid Institutet för Högre Kommunikations- och Reklamutbildning och i ämnet ekonomisk psykologi vid Handelshögskolan i Stockholm.

3.5.2 Brister i utnyttjandet av konsultservicen Myndigheterna utnyttjar i förekommande fall konsultmarknaden för det informationstekniska arbetet i kontaktverksamheten. Dessa konsulttjänster förutan torde samhällsinformationen hittills ha fungerat betydligt sämre än den har gjort. Det kan förväntas att konsultföretagen i framtiden engageras för myndigheternas kontaktverksamhet i kraftigt växande utsträckning. De erfarenheter som finns i branschen bör nyttiggöras också i samhällsinformationen. Det kan inte vara rimligt att i dessa avseenden begränsa myndigheternas upphandling av konsulttjänster till ett statligt informationsorgan med en fullservicebyrås alla funktioner. Tidigare framförda uppslag att inrätta en statlig reklambyrå har också avvisats. I stället bör myndigheterna kunna välja bland hela marknadens utbud av konSOU 1969:48 5—914458

sulttjänster. Som komplement till dessa tjänster anser utredningen angeläget att ett centralt statligt rådgivningsorgan för informationsfrågor inrättas. Detta bör inte ersätta den fria marknadens konsulter utan tvärtom förbättra och förbilliga samarbetet mellan myndigheter och privata konsultföretag. Tron på att ett centralt statligt rådgivningsorgan skulle kunna förbättra samarbetet mellan myndigheter och privata konsultföretag bygger bl a på uppfattningen att utbytet av de privata konsulternas rådgivning skulle kunna vara större än det nu är. Orsaken till förekommande brister återfinns i inte ringa utsträckning på kundsidan dvs myndigheterna skapar inte de nödvändiga förutsättningarna för konsulternas arbete och tillvaratar inte deras rekommendationer på rätt sätt. Ett centralt rådgivningsorgan skulle därför kunna hjälpa myndigheterna att bli rationella köpare av tjänster från den fria marknadens informationskonsulter. Vissa brister i myndigheternas kontaktverksamhet har tidigare påtalats (2.3). Här följer några kritiska synpunkter på reklambyråbranschen med avseende på dess möjligheter att tillgodose myndigheternas behov av konsultservice. I det föregående har på flera ställen betonats vikten av mätningar och andra kontroller för att fastställa och konkretisera kommunikationsmålen och för att klarlägga vad som faktiskt åstadkommits med vidtagna åtgärder. Som också påpekats skall resultaten av undersökningar inte tillgodose behovet av historieskrivning utan vara framåtsyftande: resultaten bör ligga till grund för värdering och eventuell omformulering av kommunikationsmålen och ge erfarenheter som nyttiggörs i allmänt sett bättre kontaktåtgärder i fortsättningen. För att påvisa myndigheternas underlåtenhetssynder i detta avseende jämför man ofta med situationen inom reklambranschen. Ovedersägligen har man där ägnat avsevärt större resurser - också i förhållande till totala kostnader - på att arbeta fram tillämpligt beslutsunderlag. Det förtjänar påpekas 65

gas på delvis andra grunder än dem som nu förekommer i reklambranschen. Det förutsätter att staten tar egna initiativ för att säkerställa tillämpligt beslutsunderlag och inte enbart förlitar sig på vad som framkommer i reklamverksamheten och på initiativ av annonsörer, media och reklambyråer. Som ovan framhållits har en reklambyrå många funktioner i sin verksamhet och därmed ett stort antal specialister inom Att utvecklingen mot systematisering ge- skilda områden. Byråns största kostnad nom effektkontroller och utvärderingar gått ligger på personalsidan, vilken kan förräntas bara vid en viss lägsta utnyttjandegrad. Av långsamt kan förklaras bl a av att annonintresse är därvid inte bara antalet uppdrag sörer, reklambyråer och media velat skjuta och deras fördelning över tiden, utan också utvecklingskostnaderna på varandra. Den enskilda annonsören kan tycka att ifrågava- hur uppdragen engagerar olika personalkaterande utredningsverksamhet är ett huvud- gorier. Antalet kontaktmän, beställningsfaksakligen teoretiskt intresse som inte bör torer, reklamredaktörer, tecknare, mediaspetillgodoses inom ramen för hans begränsade cialister etc står gentemot varandra i ett reklambudget. Ofta upplever han dessutom visst inbördes förhållande som motsvarar tidsbrist som ett hinder för systematisk in- företagsledningens förväntningar om genomformationsverksamhet. Också ett mediafö- snittlig belastning. Relationerna i en fullservicebyrå förutsätter - för räntabel sysselretag kan vara tveksamt till verksamheten, eftersom den kanske blottar fakta om media- sättning inom byrån - en hög andel »fullserviceuppdrag», varmed här förstås uppeffekter som ytligt sett skulle kunna minska mediets konkurrenskraft gentemot andra drag som tar i anspråk flertalet administramedia. De dominerande mediagrupperna - tiva och kreativa funktioner inom byrån. Därmed föreligger en viss risk att kundags-, populär- och fackpress - har inte utdens informationsproblem tolkas så, att märkt sig för någon större entusiasm när överdrivet många befattningshavare inom det gällt att förbättra beslutsunderlaget för annonsbyrån engageras. Risken blir särskilt mediavalet. Media har medverkat till att säkerställa kvantitetsdata, medan man där- stor om t ex en myndighets uppdrag till en sådan byrå är otillräckligt förberett eller emot förhållit sig tämligen avvaktande till undersökningar som syftar till att framstäl- oklart formulerat (se kap 2.2). Det kan finnas skäl att vara särskilt uppmärksam la mer marknadsinriktade kvalitetsdata. på hur mycket tjänster av huvudsakligen Vad reklambyråerna beträffar har dessa - till skillnad från de enskilda annonsö- administrativ natur som är nödvändiga för kreativa uppgifter. rerna - stordriftsfördelar med avseende på För att köpa enstaka kreativa tjänster på undersökningsförfarandet och utnyttjandet konsultmarknaden krävs administrativa samav undersökningsresultat. Reklambyråerna ordningsresurser, inriktade på kontaktverkhar visserligen tagit initiativ på detta områsamhet. Det tillhör undantagen att en mynde, och ambitionerna ha växt betydligt undighet har sådana resurser. Därför kan de der senare år. Ändå måste det sammanfattande omdömet bli att reklambyråerna va- mindre företagen i informationsbranschen - företag som specialiserat sig på en eller rit anmärkningsvärt inaktiva. I viss mån ett fåtal av fullservicebyråns funktioner torde denna inställning kunna förklaras av att de vetenskapliga metoderna för frambara i undantagsfall utnyttjas för samhällsställning av kvalitetsdata varit under utinformationen. Det bör därför vara både veckling och därmed kontroversiella. lönsamt och ägnat att vidga tillgången på En vidgad samhällsinformation bör byg- den fria konsultmarknadens tjänster om

att media tillsammans med annonsörer och reklambyråer medverkar i Tidningsstatistik AB med dotterföretag. Man har också ekonomiskt bidragit till professuren i ekonomisk psykologi vid Handelshögskolan i Stockholm. Men detta innebär inte att man gjort tillräckligt. Informationsföretagens verksamhet bygger alltjämt i hög utsträckning på intuition i stället för på dokumentation.

66 SOU 1969:48

myndigheterna kan lägga ut vissa administrativa samordningsuppgifter i kontaktverksamheten på en organisation som är särskilt avpassad för sådana uppgifter. Provisionssystemet som grundläggande ersättningsform för annonsbyråtjänster har som nämnts luckrats upp av PEP-systemet. Men så länge byråintäkterna i någon del består av återbäring från media kvarstår också den direkta koppling mellan reklambyråns förslag till mediainsatser och dess ekonomi, som i vissa valsituationer kan äventyra ovälden i rådgivningen till annonsörer. Några praktiska exempel härpå är dock inte kända inom utredningen. Emellertid innebär inte heller PEP-systemet i dagsläget någon helt tillfredsställande lösning eftersom kunderna har svårt att kontrollera skäligheten i debiteringen. I många avseenden blir vad som avses vara debitering efter prestation en debitering efter okontrollerbar tidsåtgång i reklambyrån. För tjänster där standards och normer kan uppmätas är tiddebitering fullt godtagbar. Men hur lång tid skall anses vara rimlig för att föda idén till ett kampanjtema? Eller för en tecknare att åstadkomma en kreativ lösning av en annons? Och hur skall kvaliteten på idén respektive teckningen fastställas? När man en gång i framtiden nått betydligt längre vad gäller att formulera operativa kommunikationsmål och mäta resultaten kanske debiteringen kan anknytas till den kommunikationseffekt som ytterst avses. För dagen tvingas man konstatera att kunden har otillräcklig kontroll över kostnaderna för flertalet reklambyråtjänster bl a i relation till kommunikationseffekten. Det förtjänar framhållas att svårigheterna beträffande bedömning av konsulters insatser och debitering naturligtvis inte är unika för reklambyråbranschen. En garanti mot oskälig prissättning utgör konkurrensen mellan branschens företag. Men därutöver krävs av kunden ett kostnadsmedvetande som baseras på erfarenheter om vad som är rimliga kostnader för olika typer av tjänster och kvaliteter på tjänster. Ingen myndighet har i dagens läge så omfattande samröre med reklambyråer SOU 1969: 48

att sådana erfarenheter kan antas finnas och vidmakthållas. Ett centralt organ som samordnar upphandling och kontroll av mass^kommunikations- och informationskonsulters tjänster för flera myndigheters räkning skulle däremot ha synnerligen goda möjligheter att samla erfarenhetsunderlag för en bedömning av skäligheten i offererade och debiterade priser. I samarbetet med annonsörer förutsätts informationskonsulter ha en viss kunskap om kundföretagens varor och tjänster samt om företagens sätt att fungera. Det är främst kontaktmännen inom en reklambyrå som genom långtgående samarbete med kunderna upparbetar sådan »produktkunskap». Eftersom den statliga informationsverksamheten hittills varit så begränsad har informationskonsulternas uppdrag för myndigheterna endast utgjort en mindre del av samtliga uppdrag. De har därför haft små möjligheter att skaffa sig en mera omfattande produktkunskap inom den offentliga sektorn. Med produktkunskap förstås här inte bara kunskap om den allmännyttiga service som myndigheterna svarar för utan också om beslutsprocessen och andra administrativa faktorer i samhällsförvaltningen. Kunskap av det senare slaget är nödvändig för det löpande samarbetet med myndigheterna. Under senare år har en förändring inträffat såtillvida som flera reklambyråer inrättat eller planerar inrätta särskilda enheter för rådgivning åt myndigheter. Vid rekrytering till dessa enheter har man i vissa fall vänt sig till personer, anställda inom eller med på annat sätt förvärvade erfarenheter från den offentliga sektorn. De mindre konsultföretagen kan emellertid inte inrätta sådana enheter med särskild inriktning på verksamhet för myndigheters räkning. Det har tidigare påpekats att dessa mindre, specialiserade och därför ofta högt kvalificerade företag ändå kan erbjuda vissa tjänster av värde för myndigheternas kontaktverksamhet. Ett centralt organ skulle kunna verka för bättre kunskap beträffande betingelserna för uppdragsarbete för myndigheter.

3.5.3 Specialiserad

förmedlingsverksamhet

Denna kortfattade beskrivning av reklambyråbranschen har begränsats till nuläget. Branschen befinner sig emellertid i ett utvecklingsskede som kan resultera i förändringar med konsekvenser för myndigheternas möjligheter att tillgodogöra sig informationskonsulternas tjänster. Av särskilt intresse att nämna är utvecklingen mot specialisering och stordrift i förmedlingsverksamheten - dvs förmedling av i första hand annonser i tidningar. Det finns en tendens att samla annonsförmedlingen med alla dess funktioner och rutiner till ett begränsat antal reklambyråer och till specialiserade förmedlingsföretag utan kreativa funktioner. Nya kreativa konsultföretag förefaller numera vara mindre angelägna att söka förmedlingsauktorisation, medan äldre reklambyråer som tidigare blivit nominerade inte är lika benägna att lägga över förmedlingsverksamheten till andra företag. En avgörande förutsättning för denna branschutveckling var slopandet av förbudet mot returprovisioner 1965, dvs förbudet för annonsförmedlare att återföra mediaprovisionen från mediaföretagen till annonsörerna. Ovilligheten från vissa företags sida att utnyttja de stordriftsfördelar som specialiserad annonsförmedling innebär torde delvis vara traditionsbunden. Förmedlingsnominering betraktades förr som en kvalitetsgaranti för det auktoriserade företagets service, också för dess kreativa service. Något sådant direkt samband mellan kvalitet i förmedlingsservice och i kreativ service torde emellertid inte föreligga - i vart fall inte numera. För att klargöra vilka funktioner som kan ligga i en specialiserad förmedlingsverksamhet anges här de tjänster som ett större företag i branschen erbjuder: bokningsrutiner, annonsbeordring, materialrutiner, annonskontroll, reklamationer, fakturering, kravrutiner, rabattavräkning, provisionsavräkning, annonsstatistik, kapitalhållning enligt TU:s krav, kreditåtagande och betalning till tidningarna. En fördel med färre förmedlingsföretag 68

ligger däri att antalet kontakter mellan annonsörer och reklambyråer å ena sidan och mediaföretag å den andra minskar. Specialiserad förmedlingsverksamhet bygger alltså på grosshandelsprincipen. Flera av de funktioner som ingår i verksamheten kan rutiniseras och ADB-behandlas, vilket ger ekonomiska fördelar vid stor förmedlingsvolym. PEP-systemet för debitering är i denna huvudsakligen administrativa verksamhet mer meningsfullt än i kreativ verksamhet. Det förefaller ändamålsenligt att ta fasta på denna branschutveckling när man skall lösa behovet av förmedlingsservice för de offentliga myndigheternas räkning.

SOU 1969: 48

4 Samlad rådgivning i informationsfrågor

Utredningen har tidigare konstaterat att myndigheterna utnyttjar utomstående konsulter för administrativa, kreativa och produktionsuppgifter i kontaktverksamheten (kap 3.5). Skälet härtill är att vissa yrkeskategorier med speciella, i kontaktverksamheten tillämpliga kunskaper och erfarenheter inte kan sysselsättas kontinuerligt hos de särskilda myndigheterna. Dessa kategorier engageras därför bara i den utsträckning och under de perioder som svarar mot myndigheternas behov av deras tjänster. Behovet av konsulttjänster är jämförelsevis stort i kontaktverksamheten. Om det sålunda är oekonomiskt för den enskilda myndigheten att hålla alla de personer som behövs i kontaktverksamheten fast anställda kan det likväl vara lönsamt och också ur andra synpunkter lämpligt att på permanent bas upprätta ett centralt rådgivningsorgan för förvaltningen i dess helhet. Den möjligheten antyder man i direktiven, där utredningen uppmanas att »överväga vilka behov som föreligger av rådgivning eller annan service från ett centralt organ». I detta kapitel diskuterar utredningen olika verksamhetsinriktningar och uppgifter för ett centralt organ för rådgivning i informationsfrågor. Utgångspunkt för diskussionen är utredningens uppfattning att all tillgänglig kreativ förmåga bör kunna tillgodogöras samhällsinformationen. Myndigheterna bör sålunda köpa kreativa tjänster varhelst dessa SOU 1969:48

erbjuds till de priser och kvaliteter som motsvarar kontaktverksamhetens behov. Utredningen finner inga skäl för att begränsa urvalet av skribenter, tecknare, fotografer etc genom att låta dessa personalkategorier ingå i ett centralorgans fasta medarbetarstab, förutsatt att de tjänster som står till förfogande på marknaden är av tillräckligt hög kvalitet. Friheten att köpa kreativa tjänster från vidaste möjliga marknad sammanhänger med förmågan att kunna överblicka utbudet och samordna olika kreativa tjänster till homogena kontaktåtgärder. Enligt utredningens mening bör upphandlings- och samordningsuppgifter utgöra den ena delen av ett centralorgans service till myndigheterna. Den andra delen bör utgöras av rådgivning till verksledningar och befattningshavare i övrigt med övergripande planeringsuppgifter. Serviceområdet för ett centralorgan är sålunda avgränsat till den administrativa delen av kontaktverksamheten. Med den administrativa serviceinriktning för centralorganet som här diskuteras kommer dess konsulter att samarbeta dels med myndigheternas planeringsansvariga tjänster män, dels med de tjänstemän som helt eller delvis är engagerade i det informationstekniska arbetet. De två konsultkategorier som svarar mot dessa kontaktnivåer betecknar utredningen som generalister resp. projektadministratörer.

Generalister Generalisten bör vara en högt kvalificerad konsult som har förmåga att överblicka en myndighets hela verksamhetsområde samt de olika funktioner och medel som står myndigheten till buds för att uppnå angivna mål. I planeringssammanhang skall generalisten kunna bistå myndighetens egen personal genom att angripa problemen ur informationssynpunkt. Generalisten skall sålunda klargöra vilka informationsbehov som uppstår i samband med alternativa verksamhetsprogram, hur olika kontaktåtgärder kan samspela med eller ersätta andra åtgärder inom programramarna, möjligheterna att ur överordnade verksamhetsmål härleda konkreta mål för kontaktverksamheten, vilken rationaliseringspotential som ligger i kontaktåtgärder, hur man skall kunna minska behovet av informationsgivning och andra frågor av det slag som blir aktuella i myndigheternas överordnade verksamhetsplanering. Beträffande generalisternas samverkan med myndigheterna bör det framhållas att det för uppdragsgivarna vanligen torde vara mer fördelaktigt att engagera dessa konsuler under viss tid än för avgränsade informationsprojekt. Generalisternas tjänster torde i särskilt hög grad kuna nyttiggöras i samband med uarbetande av myndigheternas petita.

Projektadministratörer Projektadministratörer är de konsulter som skall kunna bistå myndigheterna i det informationstekniska arbetet. Arbetsuppgifterna för denna konsultkategori kräver en noggrannare genomgång. Projektadministratören skall förmedla den service från centralorganet som kan behöva utnyttjas för myndighetens räkning samt hålla kontakten med de konsulter och företag på den fria marknaden som därutöver kan erfordras. Projektadministratören samordnar all extern medverkan i myndighetens kontaktverksamhet och avlastar därigenom myndigheten administrativa uppgifter res-

pektive påtar sig motsvarande uppgifter som de fria konsulterna och företagen i dagsläget svarar för. Skälet till att genom det centrala organet tillhandahålla projektadministratör är främst myndigheternas avsaknad av resurser för att leda större informationsprojekt. Många gånger är det också olämpligt att lägga ut ledningsuppgifter på den fria marknaden eftersom uppgiften innefattar upphandling från denna marknad och utvärdering av dess prestationer. Projektadministratören medverkar vid planläggning, produktion, genomförande och uppföljning av en kontaktåtgärd eller i myndighetens kontaktverksamhet över huvud taget. Helst bör projektadministratören kopplas in i ett så tidigt stadium att valet av alternativa och kompletterande åtgärder - alltså inte bara kontaktåtgärder - för att uppnå ett visst syfte ännu inte låsts. När huvudmålet för kontaktverksamheten eller för en kontaktåtgärd klarlagts skall projektadministratören i samarbete med uppdragsgivarens personal utarbeta konkreta planer och kostnadskalkyler. I vissa sammanhang kan det vara lämpligt att därefter - och understundom också i ett tidigare skede - lägga ut en hel paketuppgift omfattande utarbetande och verkställande av t ex en kampanj på ett företag på den fria marknaden, t ex på en reklambyrå. Projektadministratörens uppgift blir då att bistå myndigheten i samarbetet med reklambyrån samt att följa upp och utvärdera informationseffekter och byråns arbete. Med det senare kan avses förprövningar och effektmätningar, bedömning av verksamheten som underlag för framtida beslut, bedömning av reklambyråns insatser, granskning av dess fakturering, m m. Särskilt när man vill utnyttja mindre, specialiserade konsultföretag som saknar fullservicebyråns resurser (kap 3.5) för att handlägga en komplett paketuppgift kan det vara värdefullt för myndigheterna att repliera på centralorganets administrativa service genom dess projektadministratör. Man kan sålunda från olika håll köpa kreativa tjänster och produktionstjänster som samSOU 1969: 48

ordnas i det centrala organet. Projektadministratören är nyckelpersonen i denna samordning. Projektadministratören skall vara förtrogen med den samhällsservice som kontaktverksamheten avser - dvs han skall ha produktkunskap. Det innefattar också en god orientering om förhållandena inom den myndighet som svarar för ifrågavarande samhällsservice: kunskap om administrativa och organisatoriska särdrag, om beslutsprocessen och den interna informationen samt om människorna inom myndigheten. Då kan projektadministratören fylla sin uppgift som förbindelselänk mellan utomstående underleverantörer och personalen inom den uppdragsgivande myndigheten. Med tiden torde det naturligen bli så att projektadministratören specialiserar sig på olika samhällsområden. Specialiseringen kan gälla t ex arbetsmarknadspolitisk service, social service, förebyggande hälsovård, fysisk samhällsplanering, miljövård, rättsväsendet m m. För myndigheterna blir resultatet av specialiseringen att man i allmänhet får arbeta med samma projektadministratör vid flera tillfällen, vilket torde uppfattas som en fördel. En myndighets behov av projektadministratör kan gälla allt från några timmars rådgivning till större kampanjer som - planerings- och uppföljningsstadierna inräknade - spänner över ett år eller mer. Utredningen anger och beskriver fortsättningsvis några problemområden och funktioner i kontaktverksamheten vilka skulle kunna utgöra grunden för centralorganets administrativa tjänster. Vad som här behandlas är alltså innehållet i generalisternas och projektadministratörernas verksamhet.

4.1 Förprövningar, effektmätningar mediaundersökningar

och

Systematisk kontaktverksamhet bygger på data om mottagare och om deras reaktioner på masskommunikation i olika former. Varje kontaktåtgärd är förenad med stor osäkerhet vad gäller effekterna. Denna osäkerhet SOU 1969:48

kan minskas genom undersökningar av mottagarnas kunskaper, beteenden, demografiska struktur m m, av massmedias spridningsförhållanden och av informationsenheternas kommunikativa egenskaper. Undersökningar kan göras före, i samband med och efter kontaktåtgärderna. Myndigheterna har kritiserats för att de i alltför liten grad utnyttjar förprövningar och effektmätningar som medel att öka precisionen i kontaktverksamheten. Myndigheternas underlåtenhet i detta avseende förklaras bl a av att pålitliga metoder inte alltid funnits tillhands och att man ofta uppfattar kostnaderna för sådana undersökningar som förhållandevis höga. De synnerligen begränsade informationsanslagen vill man omsätta i största möjliga volym informationsmaterial (annonser, broschyrer, filmer m m). I förhållande till detta konkreta utflöde av kontaktverksamheten upplevs understundom behovet av undersökningar som mindre angeläget. På sikt är detta en allvarlig felsyn som fördyrar kontaktverksamheten. Kostnaderna för undersökningsinsatser kan emellertid med fördel slås ut på flera kontaktåtgärder över tiden och på samtidiga kontaktåtgärder inom olika områden. Undersökningar om t ex skillnader i effekter mellan olika mediatyper kan utnyttjas för kampanjer rörande helt olika samhällsfrågor. Likaså ger en uppföljningsundersökning beträffande en myndighets kontaktåtgärd data som kan nyttiggöras i myndighetens fortsatta kontaktverksamhet. Vidare: en intervjuundersökning beträffande människors kunskaper, värderingar och handlingsmönster i ett sammanhang kan samtidigt innehålla frågor beträffande andra områden inom vilka samhället svarar för viss service. Med tillräckligt många intressenter (myndigheter och andra kunder) kan det vara lönsamt att löpande registrera kunskaper, värderingar och handlingsmönster som underlag för kontaktverksamheten och - i ett vidare sammanhang - för konsumentinriktningen av samhällets olika verksamhetsprogram. Uppgiften att initiera och administrera undersökningar, utvärdera resultaten (från 71

undersökningsresultaten dra de relevanta slutsatserna), liksom även uppgiften att inventera och utnyttja tillgänglig statistik som underlag för kontaktverksamheten kan handläggas av ett centralorgan. Man bör därvid särskilt beakta möjligheterna att samordna olika myndigheters intressen för att därigenom sänka undersökningskostnaderna och utnyttja tillgängliga undersökningsresultat, statistik och liknande uppgifter som insamlas för andra ändamål än för myndigheternas kontaktverksamhet. I uppgiften ligger att överblicka, hålla kontakt med och upphandla tjänster från undersökningsinstitutioner och -företag på marknaden samt bevaka myndigheternas intressen med avseende på undersökningarnas kvalitet och kostnader. Inom samhällssektorn är utredningsinstitutet vid statistiska centralbyrån en dominerande leverantör av undersökningstjänster. Avdelningen för publik- och programforskning vid Sveriges Radio torde med sina kraftigt förstärkta resurser bli en annan väsentlig leverantör av undersökningstjänster inom denna sektor. Givetvis bör också privata institut och företag ifrågakomma när det gäller att utföra undersökningar i anslutning till myndigheternas kontaktverksamhet. Den samlade och samordnade verksamheten i detta avseende får naturligtvis inte föranleda de informationsgivande myndigheterna att avstå från egna insatser vad gäller undersökningar i anslutning till kontaktverksamheten. När sådana undersökningar kräver medverkan av utomstående undersökningsinstitutioner och -företag skall samråd ske med det centrala rådgivningsorganet. Samma bör förhållandet vara när en myndighet överväger att genomföra undersökningar som i stor omfattning engagerar egen personal utöver dess vanliga och rutinmässiga sysslor.

4.2 Masskommunikationsforskning metodutveckling

och

För att centralt leda undersökningar och liknande för kontaktverksamheten krävs

god överblick över det institutionsbundna (i allmänhet till universitet och högskolor bundna) utvecklingsarbetet gällande metoder för masskommunikation och annat utvecklingsarbete som berör kontaktverksamheten. Det är därför naturligt att ett centralt organ följer detta arbete för myndigheternas räkning. Centralorganet bör också kunna påverka utvecklingsarbetet genom att lägga ut uppdrag på institutioner och annorstädes där utvecklingsarbete bedrivs. Därigenom kan samhället åstadkomma en sådan inriktning av utvecklingsarbetet på masskommunikationsområdet att det i större utsträckning än nu svarar mot samhällsinformationens problem. Rubriken talar om masskommunikationsforskning och metodutveckling. Gränserna mellan forskning och utveckling är flytande. I Sverige är masskommunikation inte en etablerad, självständig disciplin utan ett ämne i gränslandet där natur- och beteendevetenskaper, ekonomi och teknik möts. Detta är en av förklaringarna till att utvecklingen på bl a mediaområdet gått långsamt. Denna splittring ökar behovet av att ett centralt samhällsorgan följer forsknings- och utvecklingsarbetet på området, bekantgör resultaten av detta arbete och tar initiativ till fortsatta forsknings- och utvecklingsinsatser. Det är en styrka att detta organ är direkt engagerat i praktiskt kontaktverksamhet. Organet skall förmedla forsknings- och utvecklingsrön till den praktiska verksamheten och återföra erfarenheter därifrån till utvecklingsarbetet. Därigenom skapas en koppling mellan teori och praktik som tidigare saknats i myndigheternas kontaktverksamhet.

4.3 Rekrytering och utbildning Vad gäller den hittillsvarande rekryteringen för informationstjänster inom myndigheterna har denna ofta avsett personer med erfarenhet och kompetens från myndighetens arbetsuppgifter men utan den tillräckliga insikten i kontaktverksamhet. Schematiskt kan förhållandet beskrivas så att SOU 1969: 48

man rekryterat personer med synnerligen god produktkunskap - alltså kunskap om aen samhällsservice eller motsvarande som informationen avser - på bekostnad av kunskap om masskommunikationsprocessen och informationsteknik. Det behöver knappast sägas att produktkunskap är en nödvändig förutsättning för effektiv kontaktverksamhet. Men denna kunskap förväntas vara tillgänglig inom varje myndighet och behöver inte särskilt tillförsäkras i befattningar knutna till kontaktverksamheten. Det finns sålunda anledning att förändra rekryteringen till myndigheternas informationstjänster så att behovet av specifikt kunnande gällande kommunikationsläran och det informationstekniska arbetet tillgodoses bättre än nu. Ett centralt rådgivningsorgan kan här fylla en uppgift genom att formulera de allmänna krav som ställs på personal i kontaktverksamhet och kraven i olika informationsbefattningar vid enskilda myndigheter. För att lösa uppgifter som dessa måste centralorganet känna till förhållandena på arbetsmarknaden för den typ av personal som kan komma ifråga och överblicka utbildningsmöjligheterna inom masskommunikationsområdet. Därigenom skapas förutsättningar att bistå myndigheterna med utarbetande av befattningsbeskrivningar och andra åtgärder i samband med rekrytering. I ett senare sammanhang väcker utredningen förslag om utbildning av offentliganställd personal i kommunikationslära och informationstekniskt arbete (kap 5.3). Förslaget innebär ur administrativ synpunkt att ansvaret för utbildningen läggs på statens personalutbildningsnämnd (PUN). Det förutsätts emellertid att nämnden vid utbildningens utformning och verkställighet nära samarbetar med det centrala rådgivningsorganet. Utredningens konkreta förslag gäller en första utbildningsetapp under två år. Givetvis måste ansträngningarna att öka förvaltningstjänstemännens kunskaper fortsätta också efter denna period. Erfarenheterna från den första utbildningsetappen bör självfallet nyttiggöras vid uppläggning av den fortsatta utbildningen. SOU 1969: 48

4.4 Administration

och organisation

Myndigheternas kontaktverksamhet bör planerings-, besluts- och budgetmässigt behandlas i sammanhang med och på samma organisationsnivå som programplaneringen i övrigt (kap 2.1.1). En grundläggande förutsättning för denna ordning är att administrativ ledningspersonal med planeringsuppgifter känner till förutsättningarna för kontaktverksamheten - kunskaper som utbildningsinsatserna (kap 4.3 och 5.3) avses skapa. Den sålunda vidgade förståelsen för integrerad, systematisk och effektiv kontaktverksamhet kommer att aktualisera administrativa och organisatoriska förändringar inom flertalet myndigheter. De administrativa förändringarna kan t ex innebära att resultat och erfarenhet som successivt uppnås i kontaktverksamheten på det ena eller andra sättet kopplas till det övriga systematiserade underlaget för beslut inom en myndighet. För vissa myndigheter kan det - åtminstone på längre sikt - visa sig möjligt att innefatta data från kontaktverksamheten bland övriga data som lagras och bearbetas maskinellt. Myndigheternas ADB-system skulle alltså omfatta också funktionen kontaktverksamhet. De budget- och redovisningstekniska administrativa rutinerna kan behöva omformas för att budgetansvariga chefer skall kunna bedöma kontaktåtgärder i relation till övriga åtgärder. Vad gäller kontaktverksamhetens organisatoriska förankring är situationen nu mycket splittrad i den offentliga förvaltningen. Vid vissa myndigheter ingår informationstjänstemän i närmast »programinriktade» organisationsenheter, i andra återfinns de i »serviceinriktade» enheter som i övrigt omfattar kamerala, personaladministrativa, rationaliserings- m fl funktioner. Informationsenheter fungerar i vissa fall som stabsorgan till verksledningarna, i andra som linjeorgan. Om man mer allmänt godtar den syn på kontaktverksamheten som utredningen givit uttryck för torde åtskilliga myndigheter komma att ompröva sin organisation

med avseende på kontaktverksamheten. En organisatorisk utvecklingslinje kan vara att samla det informationstekniska arbetet till »serviceinriktade» enheter och att handlägga de mer grundläggande frågorna rörande kontaktverksamheten inom respektive »programinriktade» enheter. Administrativa och organisatoriska förhållanden rörande kontaktverksamheten kan inte byggas upp likformigt för förvaltningen i dess helhet utan måste anpassas till de förutsättningar som gäller för respektive myndigheter. Likväl bör det vara möjligt att utveckla några grundmodeller för handläggning av kontaktverksamheten - modeller som man sedan kan utgå ifrån när dessa problem aktualiseras inom de olika myndigheterna. Det är närmast statskontorets uppgift att initiera och utföra horisontella studier i administrativa och organisatoriska frågor inom statsförvaltningen. Detta gäller också kontaktverksamheten. Det kan emellertid vara lämpligt att i dessa frågor också utnyttja sakkunskapen vid ett centralt rådgivningsorgan som är inriktat på kontaktverksamhet. I samband med genomgripande organisatoriska verksöversyner som statskontoret från tid till annan genomför kan administrativa och organisatoriska frågor rörande kontaktverksamheten vid myndigheterna komma att aktualiseras. Också i dessa fall kan det vara lämpligt att det centrala organet rådfrågas. I övrigt svarar myndigheterna själva för den löpande rationaliseringen. Det centrala organets sakkunskap i kontaktverksamhetens administrativa och organisatoriska förhållanden torde i första hand behöva tagas i anspråk för denna löpande och internt genomförda rationalisering. 4.5

Upphandling

Ingen myndighets kontaktverksamhet är så omfattande och tidsmässigt jämnt fördelad att all personal med de skiftande kvalifikationer som behövs i verksamheten kan sysselsättas kontinuerligt och till full kapacitet

(kap 3.5). Man anlitar därför utomstående konsulter, främst konsulter som är hänförliga till reklambranschen. Enligt utredningens bedömning kommer detta förhållande att bestå. Förslaget om att inrätta ett centralt rådgivningsorgan undanröjer inte behovet av de fria konsulternas tjänster i myndigheternas kontaktverksamhet. Om medlen för kontaktverksamhet kraftigt ökar i enlighet med utredningens intentioner och konkreta förslag kommer i stället behovet av de fria konsulterna att öka totalt sett. Förutom konsulttjänster köper myndigheterna produktion av informationsmaterial för kontaktverksamheten. Huvudsakligen gäller det tryckeriteknisk produktion: broschyrer, annonsmaterial, affischer m m. Också audiovisuell produktion av olika slag kommer ifråga: filmer, bildband, ljudband, fotografier, m m. Inom det tryckeritekniska området ger det samhällsägda AB Allmänna förlaget från den 1.7.1969 service till i första hand statliga myndigheter. Myndigheterna kan också köpa tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice från företag av skiftande storlek och med olika inriktning inom den privata sektorn. Upphandling av informationskonsulternas tjänster och av tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice ställer stora krav på beställaren. De kreativa konsulttjänsternas kvalitet kan vara svårbedömd i efterhand. Ännu osäkrare är naturligtvis grunden för att på förhand värdera och jämföra olika konsulter som konkurrerar om uppdrag från en myndighet. Viss tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice är förhållandevis standardiserad och kan bedömas efter objektiva, mätbara kriterier. Till saken hör emellertid att dessa kriterier genomgående är av teknisk natur och att beställaren måste ha tillgång till expertis inom området för att tillämpa den. Annan tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice kan vara lika svårbedömbar som kreativa konsulttjänster. Det finns inga säkra utgångspunkter när man skall ta ställning till t ex filmofferter som grundas på den ofta lösliga skiss som ett filmmanus utgör. I detta liksom i många andra upphandlingssammanSOU 1969: 48

hang gäller ställningstagandet kombinationer av kreativitet och teknisk service. I avsaknad på mätbara kriterier måste beställaren i desto större utsträckning förlita sig på egen kunskap och erfarenhet beträffande den önskade servicen och marknadens utbud. Denna kunskap och erfarenhet kan förvärvas av en beställare som inom sin organisation har tillgång till vederbörlig expertis och som bedriver upphandling i sådan omfattning att han därigenom överblickar och löpande följer företagens och konsulternas prestationer. Med den begränsade kontaktverksamhet som de offentliga myndigheterna hittills bedrivit har man emellertid ofta saknat förutsättningar att uppträda som insiktsfulla upphandlare. Till bristerna i myndigheternas upphandling inom ramen för kontaktverksamheten hör ofta också en viss oförmåga att precisera de uppdrag som man lägger ut på marknadens företag och konsulter. Härigenom uppstår de olägenheter med omotiverat höga kostnader och försämrad kvalitet som tidigare påtalats. Enligt utredningens mening skulle myndigheternas förutsättningar att få ett godtagbart utbyte av kostnader för utomståendes medverkan i kontaktverksamheten avsevärt förbättras om upphandlingen av ovannämnda service sker i nära samarbete med ett centralt samhällsägt rådgivningsorgan. Genom upphandlingsvolymen och genom den expertis som denna volym föranleder det centrala organet att knyta till sig skapas och bibehålls en aktuell överblick över marknaden för nämnda tjänster och produkter. Samlad upphandling för i första hand de statliga myndigheternas räkning ger möjlighet till löpande registrering av pris- och andra förhållanden samt uppföljning av de privata konsulternas och företagens verksamhet som underlag för säkrare bedömningar än man i dag kan göra i upphandlingssammanhang. Förutom att bistå myndigheterna i upphandlingen av tjänster och produkter som de särskilda kontaktåtgärderna påfordrar kan det också ingå i centralorganets verksamhet att förhandla med företag och SOU 1969:48

branschorganisationer om debiteringsnormer, rabatter, beställningsprocedurer, kvalitetsnormer, m m. Det centrala organet kan vidare medverka vid avtalsslut, t ex genom att utforma kontrakt. Centralorganets medverkan på angivet sätt kan uppfattas som en fördröjande faktor i sammanhanget. Fördelarna är emellertid påtagliga. Det ligger nämligen i sakens natur att centralorganet har bättre förutsättningar än myndigheterna var för sig att bedöma vad sorts tjänster som skall upphandlas, var de finns att köpa, till vilka priser och med vilka kvaliteter. Man kan också bistå myndigheterna genom att formulera mer preciserade förutsättningar för beställningar vilket dels förbilligar samarbetet med konsulter och företag, dels förbättras arbetsbetingelserna för dessa och därmed deras prestationer. Samlad upphandling kan sägas utgöra ett grosshandelsarrangemang med de ekonomiska och andra fördelar som därtill hör. Den ekonomiska aspekten väger tungt i detta sammanhang. Redan nu beräknas de statliga myndigheternas samlade informationsbudget överstiga 45 mkr - affärsverken, de statliga företagen och den samhällsfinansierade utlandsinformationen inte inbegripna. Om även dessa kategorier räknas in i det centrala organets upphandlingspotential kan det sammanlagda konto som centralorganet företräder vid samlad upphandling ge större möjligheter att få samhällets intressen tillgodosedda än fallet är vid splittrad upphandling. Vad som hittills sagts i detta kapitel gäller upphandling generellt. Vad gäller upphandling av mediautrymme och undersökningstjänster vill utredningen framhålla följande. Utredningen har diskuterat obligatorisk samlad upphandling av mediautrymme dvs upphandling av annonsutrymme i press, affischplats och annat utrymme i utomhusoch trafikmedia, visningstid i biografförspel, distributionstjänster av distributionsföretag, m m. Tidigare har påpekats utvecklingen inom reklambranschen mot specialisering på för75

medling av utrymme i reklambärande media, innefattande alla ekonomiska funktioner och administrativa rutiner som sammanhänger med förmedlingen (kap 3.5.3). Utvecklingen mot specialiserade förmedlingsföretag är resultatet av de stordriftsfördelar som uppstår vid förmedling av stora utrymmesvolymer. Samhället skulle kunna medverka till denna utveckling genom att all förmedling av mediautrymme för statliga - och helst också kommunala - myndigheter och företag i lämplig utsträckning samlas till en förmedlingsverksamhet i det centrala organet. Utredningen har förutsatt att det centrala organet regelbundet kommer att användas för kvalificerad rådgivning till myndigheterna, inte minst vid bedömning av kostnadsalternativ (prövning av intagna offerter, m m ) . Genom den kvalificerade personal, som förutsätts bli knuten till centralorganet, bör myndigheternas intressen av kostnadspressande åtgärder kunna tillgodoses. Den möjlighet som ligger i samlad upphandling genom centralorganet torde vara så uppenbar att inte heller beträffande upphandling av mediautrymme något obligatorium bör vara nödvändigt. Utredningens slutsats blir att centralorganet kan utföra sin mycket betydelsefulla uppgift på upphandlingens område inom ramen för en rådgivande funktion, också vad gäller upphandling av mediautrymme. Det torde tillkomma centralorganets ledning att på basis av någon tids erfarenhet avgöra om denna frivillighetsprincip ger möjligheter att tillräckligt effektivt planera myndigheternas utnyttjande av mediautrymme och att tillvarata deras intressen gentemot media. Om erfarenheten visar att myndigheterna inte utnyttjar centralorganets tjänster i den utsträckning som här förutsatts kan statsmakterna föreskriva skyldighet för dem att anlita centralorganet vid upphandling av mediautrymme. Likaså kan erfarenheten med tiden ge vid handen att centralorganet bör vara förmedlingsnominerat - dvs av media godkänt för upphandling av mediautrymme och att därvid uppbära gällande rabatter och provisioner. Det kan då bli nöd76

vändigt med en statlig bankgaranti så att centralorganet uppfyller kraven för förmedlingsnominering. Vad gäller upphandling av undersökningstjänster är sakläget enligt utredningens uppfattning ett annat. Utredningen har tidigare (kap 4.1) påtalat den allvarliga brist i nuvarande samhällsinformation som ligger däri att den knappast innefattar något av förprövningar, effektmätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningsåtgärder. Sådana måste förbindas med samhällsinformationen. Särskilt är detta nödvändigt vad gäller den utökning av informationsgivningen som utredningen föreslår i det följande (kap 5.1). En central registrering av undersökningsinsatser är en förutsättning för att undersökningar av detta slag samordnas för flera myndigheter och att upplysningar om undersökningsresultaten sprids inom förvaltningen i dess helhet. Med hänsyn till det anförda finner utredningen nödvändigt att de statliga myndigheterna blir ålagda att anlita centralorganet för upphandling av samhällsägda och privata undersökningsorgans tjänster i anslutning till kontaktverksamheten. Utredningen föreslår alltså att skyldighet i detta avseende föreskrivs redan från centralorganets start.

4.6 Kameral service Syftet med ett centralt organ för samhällsinformation skulle sålunda bl a vara att biträda myndigheterna i fråga om vissa administrativa uppgifter som sammanhänger med kontaktverksamheten. Det kan ligga i linje med detta syfte att centralorganet utför vissa kamerala tjänster för myndigheternas räkning. I första hand gäller det att - samlat och överskådligt - redovisa kostnader för konsulter och annan upphandlad service samt för media. Informationsprojekt som sysselsätter en rad utomstående specialister ger upphov till omfattande kameralt arbete för uppdragsgivaren. Om flera projekt bedrivs parallellt och om de olika specialisterna är SOU 1969:48

engagerade i mer än ett av projekten kan detta resultera i redovisningsmässiga fördelningssvårigheter. Den kamerala verksamheten kompliceras ytterligare när flera myndigheters behov av externa tjänster samordnas såsom föreslagits bl a i vad gäller förprövningar, effektmätningar och mediaundersökningar (kap 4.1). 4.7

Samordning

Rätt handlagd kan samhällsinformationen ge uttryck för den helhetssyn som utgår från den enskilda människans behov och situationer och som annars kan gå förlorad p g a administrativa och organisatoriska gränsdragningar i den offentliga förvaltningen. I många fall kan den enskildes problem lösas först om olika samhällsåtgärder samordnas tidsmässigt och på annat sätt. Samordningen försvåras emellertid när dessa åtgärder handläggs av olika myndigheter. Den administrativa och organisatoriska splittring som försvårar anpassningen av samhällets service till medborgarnas behov kan vara av två slag: horisontell genom gränsdragningar mellan sidoordnade enheter inom en myndighet och mellan myndigheter på samma nivå (statlig nivå, landstingsnivå och kommunal nivå) samt vertikal genom gränsdragningar mellan över- och underordnade enheter inom en myndighet och mellan myndigheter på olika nivåer. En person t ex hotas av arbetslöshet kan vara i behov av en kombination samhällsåtgärder vars delar handläggs av arbetsmarknadsmyndigheter, utbildningsmyndigheter, sociala myndigheter och bostadsmyndigheter. Genom denna administrativa och organisatoriska splittring i förvaltningen motverkas det samlade och synkroniserade grepp som kan vara nödvändigt för att lösa sysselsättningsproblemet. Förvaltningsindelningen är ett arv från äldre tider. När man drog de gränser mellan myndigheter och förvaltningsnivåer som nu gäller så var de kanske avpassade för att svara mot då vanliga mänskliga problem och situationer. Trots horisontella administrativa utvecklingsinsatser, översyner av mynSOU 1969:48

digheternas organisationer och övrigt administrativt och organisatoriskt inriktat rationaliseringsarbete kan förändringen av förvaltningen aldrig helt följa med utvecklingen av de individuella behoven. Den stelhet som är resultatet av gränsdragningar i förvaltningen motverkas emellertid genom olika former för samverkan mellan myndigheter. Så t ex har det utvecklats samverkansformer som tillåter arbetsmarknadsverket att få sina synpunkter inom de utbildnings-, social- och bostadspolitiska områdena tillgodosedda när lösningen av sysselsättningsproblem kräver detta. Vad gäller kontaktverksamheten uppträder emellertid myndigheterna i alltför stor utsträckning som isolerade organisationer. Myndigheternas informationsgivning är i ringa grad inriktad på att klargöra för medborgarna hur åtgärder från olika myndighetsområden griper in i varandra och hur den enskilde skall gå tillväga för att tillgodogöra sig samhällsservicen i just den kombination som motsvarar hans problem och situationer. Man bör i detta avseende inte bara ta hänsyn till akuta krissituationer. När den enskildes behov av samhällsinsatser från olika myndigheter är överhängande så fungerar nog i allmänhet samarbetet över administrativa och organisatoriska gränser. Det gäller emellertid att också tillgodose medborgare som visserligen inte är i akuta krissituationer men som med viss sannolikhet kan hamna där. Utredningen anser att ett centralt organ för samhällsinformation skulle kunna främja samordning av myndigheternas kontaktåtgärder. Det centrala organet kan föreslå och biträda vid administration av gemensamma kontaktåtgärder (t ex samannonsering) rörande närbesläktade samhällstjänster som handläggs av olika myndigheter. Därigenom kan samhällsinformationen hjälpa medborgarna att se på de olika tjänsterna i ett sammanhang. Behovet av samordnad kontaktverksamhet gör sig i särskilt hög grad påmint vad gäller samhällsservice som stat och kommun (pri-

märkommuner och landsting) svarar för gemensamt. I vissa sammanhang finansierar staten helt eller delvis verksamhetsprogram som kommunerna verkställer. Det kan då uppstå osäkerhet om vem som skall svara för den nödvändiga informationsgivningen. Det är också risk för att kontaktverksamheten i dessa sammanhang inte avpassas efter övriga åtgärder i enahanda syfte. Informationsgivare på statlig nivå kanske missleder medborgarna, t ex genom att utlova mer än de verkställande kommunala organen kan hålla. Det välavvägda samspelet mellan stat och kommun går naturligtvis långt utöver de frågor som gäller kontaktverksamheten och måste lösas dels på det politiska planet, dels på det administrativa planet genom diskussioner mellan statliga myndigheter och kommuner respektive landsting eller deras organisationer. Det centrala organet för samhällsinformation bör emellertid kunna bidraga till det önskvärda samspelet inom det begränsade området kontaktverksamhet. Centralorganet kan sålunda vara en organisation för planering och verkställighet av kontaktåtgärder som stat och kommun gemensamt initierar, ansvarar för och finansierar. Det får förutsättas att landstingen och kommunerna därvid som regel låter sig företrädas av Svenska Landstingsförbundet respektive Svenska Kommunförbundet eftersom praktisk kontaktverksamhet lämpligen styrs av ett fåtal direkta intressenter.

mas av mot varandra så att dessa risker undanröjs. På det kreativa planet kan samordningen spela en viktig roll ur uppmärksamhetssynpunkt. Den enhetlighet i fråga om layout, symboler och/eller copy som större kedjeföretag utnyttjar gör att effekten från föregående informationsenheter förs över och tillgodogörs efterföljande enheter i en ackumulerande process. På liknande sätt skulle all samhällsinformation eller samhällsformation inom vissa områden kunna ges enhetliga symboler etc. Förutsatt att man lyckas skapa positivt gensvar för informationsenheterna i ett initialskede och om man därvid slår fram något lätt identifierbart igenkänningsmärke är det fullt möjligt att man fortsättningsvis kan ägna mindre utrymme och idéarbete åt att fånga uppmärksamhet - resurser som då kan användas för att föra fram budskapen. Direkta kostnadsbesparingar kan också göras i samband med förprövningar av gemensamma budskap och deras utformning och i fråga om olika mediakanalers effekt. Det sagda gör det angeläget att myndigheterna i de sammanhang då de inte utnyttjar centralorganets tjänster underrättar detta om åtgärder som har betydelse ur samordningssynpunkt, exempelvis upphandling av mediautrymme.

Också kommunikationstekniska skäl motiverar att man samordnar myndigheternas informationsgivning genom det centrala organets verksamhet. I takt med att myndigheternas kontaktverksamhet sväller och antar kampanj former ökar risken för att olika statliga kontaktåtgärder »stör» varandra. Särskilt känslig är därvid allmänhetens mottagarkapacitet. Två informationsbitar kan under olyckliga omständigheter - neutralisera varandra eller ännu värre färga varandra negativt. Det centrala organet som överblickar flera myndigheters kontaktverksamhet redan på planeringsstadiet kan ge förslag om hur kontaktåtgärderna skall stäm78

SOU 1969: 48

5 Utredningens förslag

De förslag som framförs i detta kapitel gäller vidgade medel för kontaktverksamheten, utveckling av pressombudsmannafunktionen, utbildning och tillskapandet av ett centralt rådgivningsorgan. 5.1 Vidgade medel för

kontaktverksamheten

Det är utredningens uppfattning att väsentligt vidgade medel för kontaktverksamhet bör ställas till myndigheternas disposition. Denna uppfattning har framförts i olika sammanhang i det föregående. Utredningen finner det omöjligt för myndigheterna att med nuvarande anslag i rimlig utsträckning kunna tillgodose kravet på samhällsinformation till medborgarna. Den diskriminering i informationshänseende av vissa medborgarkategorier som förekommit beror till stor del på otillräckliga medel. I detta sammanhang aktualiseras även frågan om tidningsval vid dagspressannonsering om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till (kap 2.1. 6). I den mån myndigheterna väljer dagspress som ett led i en systematiskt planerad informationsåtgärd avsedd att nå alla medborgare, bör man enligt utredningens mening annonsera i samtliga dagstidningar med i regel likformiga budskap. Regeln får motsvarande tillämpning regionalt då annonseringen avser befolkningen i ett visst geografiskt område. SOU 1969: 48

Denna princip ter sig självklar från allmänt demokratiska synpunkter eftersom ingen medborgare därvid diskrimineras i informationshänseende på grund av sitt tidningsval. För annan samhällsinformation avseende sådana fall då den enskilde inte riskerar att gå miste om någon förmån eller kunskap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut är det inte nödvändigt att ställa kravet på likvärdig information till alla. Det får alltså ankomma på de berörda myndigheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborgare måste nås av informationen på ett likvärdigt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig regering och riksdag för den av utredningen förordade principen för dagspressannonsering, kan myndigheterna dock givetvis utgå ifrån, att statsmakterna i tillämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfogande för att myndigheterna skall kunna förverkliga intentionerna. Utredningen anser vidare att den eftersträvade systematiseringen och effektiviseringen av kontaktverksamheten ges bättre förutsättningar vid en utökning av verksamheten och därmed en uppräkning av anslagen härför. Ytterligare skäl för generösare anslag ut79

gör de möjligheter till rationalisering som ligger i kontaktverksamheten. Det är i många sammanhang samhällsekonomiskt lönsamt att informera i stället för att vidta andra åtgärder i enahanda syfte. Man kan i det avseendet hänvisa till de positiva effekterna från omläggningen till högertrafik. Om inte de önskvärda trafikbeteendena i stor utsträckning präglats genom kontaktåtgärder så hade man måst tillgripa andra åtgärder: troligen i första hand skärpt övervakning och kraftigare ingrepp mot trafikförseelser. Självklart var kontaktåtgärderna jämförelsevis mindre kostnadskrävande - oavsett att de också ur mänskliga aspekter var att föredra. Kontaktverksamhetens rationaliseringsmöjligheter framstår ännu klarare inom hälso- och sjukvårdsområdet. Intensiv information om riktiga hälso- och kostvanor skulle minska behovet av betydligt mer kostnadskrävande sjukvård. Likaså torde öppen vård som alternativ till sjukhusvistelse bli mera attraktiv ju bättre information allmänheten får beträffande den öppna vårdens möjligheter. Men anslagen för kontaktverksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet är små jämförda med de avsevärda belopp som nu disponeras för olika sjukvårdande åtgärder. Utredningen anser att man inom detta och ett flertal andra områden skulle kunna bedriva verksamheten mer ändamålsenligt och ekonomiskt under förutsättning att vidgade medel fick disponeras för kontaktåtgärder. Utredningen har i ett tidigare sammanhang påpekat att man inte kan göra några normativa uttalanden om kostnaderna för samhällsinformationen i framtiden utan att ta ställning till åtminstone alla viktigare verksamhetsprogram inom myndigheterna (kap 2.1.9). Man måste alltså ha en fullgod överblick över ett verksamhetsområde och över de möjliga åtgärderna inom området för att - t ex i budgetsammanhang - anlägga kvalificerade synpunkter på kontaktverksamhetens medelstilldelning. Detta resonemang grundade sig på den ideala ordning som skisserats beträffande kontaktverksamhet i myndigheternas pro-

gramplanering (kap 2.1). I dagssituationen står man emellertid långt från denna ideala ordning. Ingen myndighet har f n förutsättningar att lägga fram planer och budgeter för kontaktverksamheten av den kvalitet som anges i ovannämnda kapitelavsnitt. Beslut om vidgade medel för kontaktverksamhet måste därför titts vidare fattas på underlag av betydligt enklare och mindre preciserade anslagsframställningar. På tidigare anförda skäl finner utredningen angeläget att nu väsentligt vidga medlen för myndigheternas informationsverksamhet. I sådant syfte har utredningen tagit kontakt med ett antal statliga myndigheter med särskilt påtagligt informationsbehov. Dessa myndigheter och motsvarande är arbetsmarknadsstyrelsen, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, invandrarverket, naturvårdsverket, riksförsäkringsverket, rikspolisstyrelsen, skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, socialstyrelsens hälsovårdsupplysningsdelegation, trafiksäkerhetsverket och vägverket. Med representanter för dessa myndigheter har företrädare för utredningens sekretariat diskuterat igenom frågorna om deras medelsbehov för information för budgetåren 1970/71 och 1971/72. I skrivelser till utredningen har dessa myndigheter redogjort för sina mest angelägna informationsprojekt under den aktuella perioden. Vissa av dem gör dessutom i sina petitor för 1970/71 framställningar för ändamålet och beräkningar för därpå följande budgetår. Dessa framställningar och beräkningar som utarbetats delvis i samarbete med utredningen, återfinns som bilaga 4 till utredningens betänkande. Det totala medelsbehovet för de tillfrågade myndigheternas kontaktverksamhet uppgår enligt deras egen uppskattning till cirka 100 mkr för vartdera budgetåret 1970/71 och 1971/72. De åtgärder som myndigheterna anmält som angelägna har emellertid i allmänhet inte medtagits i petita för budgetåret 1970/71. Undantag utgör invandrarverket och trafiksäkerhetsverket, vilka i sina petita begär 2,5 mkr respektive 12,0 mkr för kontaktverksamhet. Vidare har SOU 1969: 48

skolöverstyrelsen i särskild skrivelse till Kungl. Maj:t anmält att styrelsen redan under första halvåret 1971 behöver kunna disponera en del av det belopp av 4,7 mkr som styrelsen kommer att begära för information - i huvudsak under budgetåret 1971/72 - om den totalintegrerade gymnasiala skolan. Undantag utgör även de informationsinsatser som kommer att ske under 1970 kring författningsreformen och den nya valtekniken på grundval av den tillsatta valinformationsutredningens förslag. Riksförsäkringsverket samarbetar i fråga om informationsgivning med Försäkringskasseförbundet, vilket ställer erforderliga medel till förfogande. När utredningen granskar vad de olika myndigheterna anför i ämnet får utredningen belägg för sin uppfattning att myndigheterna mer eller mindre intuitivt upplever behovet av kontaktverksamhet men inte har förmåga att på ett klart och övertygande sätt belägga och redovisa detta behov, att upprätta konkreta planer för behovstäckning och att beräkna kostnaderna härför. Detta konstaterande gäller i ungefär lika grad vare sig medel begärts i petita eller inte. Utredningen har vidare fått en känsla av att myndigheternas återhållsamhet när det gäller att begära medel för ändamålet åtminstone delvis beror på tidigare erfarenheter av hur svårt det varit att få gehör hos statsmakterna för medelsframställningar av detta slag. De redovisade överläggningarna med vissa myndigheter har alltså inte resulterat i det önskvärda underlaget för ett sådant förslag om vidgad medelstilldelning för kontaktverksamhet som är preciserat med avseende på de enskilda myndigheternas olika verksamhetsprogram. Enligt utredningens mening är det dock angeläget att medel finns tillgängliga för kontaktverksamhet när bättre motiverade och mer preciserade planer framkommer än de som nu föreligger. Med utnyttjande av de kvalificerade konsulter som det centrala rådgivningsorganet skall kunna ställa till förfogande för den administrativa ledningen inom myndigheterna bör det vara möjSOU 1969: 48 6—914458

ligt att snabbt utarbeta planer som underlag för godtagbara medelsframställningar. För att inte fördröja den angelägna upprustningen av samhällsinformationen bör medel för detta ändamål kunna beviljas med kort tidsfrist och utan att invänta behandling i den gängse budgetprocessen. Utredningen föreslår att medel för viss kontaktverksamhet anvisas som ett reservationsanslag på sjunde huvudtiteln i statens driftbudget att disponeras av Kungl. Maj:t efter myndigheters äskande i särskild ordning. Detta reservationsanslag bör anvisas för budgetåren 1970/71 och 1971/72. Anslaget för det senare budgetåret bör vara större än för det första budgetåret. De allt bättre underbyggda planer som man nu önskar stimulera torde nämligen framkomma i växande takt. I enlighet med ovanstående föreslår utredningen att 30 mkr anvisas för viss kontaktverksamhet för budgetåret 1970/71 och 50 mkr för budgetåret 1971/72. Utredningen förutsätter att myndigheterna under nämnda båda budgetår skall vinna sådan erfarenhet att medelsbehovet därefter kan täckas inom ramen för den gängse budgetprocessen. Skulle så inte vara fallet bör man överväga att - för ett budgetår i taget - förlänga det särskilda arrangemang som utredningen här föreslagit.

5.2 Utveckling tionen

av

pressombudsmannafunk-

I pressombudsmannafunktionen (kap 2.3.1) har man ofta överbetonat vikten av tillfälliga åtgärder i direkt anknytning till specifika händelser - t ex anordnandet av presskonferenser och utsändandet av pressmeddelanden i samband med reformförslag, remissyttranden, invigningar, etc. Funktionens framgång har då i allmänhet mätts i det utrymme som nyhetsmedierna ägnat ifrågavarande händelse. Enligt utredningens mening bör funktionen huvudsakligen koncentreras till kontinuerliga kontakter med nyhetsmediernas redaktionella personal i syfte att vidga kunskapen om myndigheterna och deras verk81

samhetsområden i likhet med vad som skett vid vissa verk. Pressombudsmannafunktionen skulle sålunda i första hand inriktas på den mer långsiktiga uppgiften att förbättra förvaltningsjournalistiken. Därigenom skulle akuta händelser av ovannämnt slag i myndigheternas verksamhet komma att ges en mer nyanserad och saklig behandling - också utrymmesmässigt sett. Ett ännu viktigare resultat av denna inriktning skulle vara att nyhetsmedierna rapporterade om väsentliga och för allmänheten betydelsefulla förhållanden och skeenden i den offentliga verksamheten, vilka nu lämnas obehandlade p g a att de saknar de ögonskenliga dramatiska inslag som krävs för att fånga den oinitierade journalistens uppmärksamhet. Pressombudsmannen bör som regel vara direkt underställd myndighetens chef eller dennes ställföreträdare. I kommunalt sammanhang är en placering av pressombudsmannen, informationschefen eller motsvarande befattningshavare direkt under kommunens styrelse mest ändamålsenlig. Detta gäller också när informationschefen eller motsvarande befattningshavare fungerar även som pressombudsman. Enligt utredningens mening är denna organisatoriska inplacering en förutsättning för att pressombudsmannen skall kunna inhämta kunskap om utvecklingen inom myndigheten och snabbt föra denna kunskap vidare utanför verket med beaktande av myndighetens policy. Effekten av pressombudsmannens åtgärder minskar i allmänhet om åtgärderna fördröjs så som fallet blir om de skall underkastas flera överordnade instansers bedömning. Utredningen anser det olämpligt att inordna pressombudsmannafunktionen i den organisationsenhet för kontaktverksamhet som eventuellt kan finnas inom myndigheten. Utredningen anser att ett 10-tal tjänster som pressombudsman bör nyinrättas snarast och fler på längre sikt inom myndigheterna. Lönekostnaderna härför beräknas till att börja med uppgå till 700 000 kr. Utredningen finner det angeläget att också fler landsting och primärkommuner över82

väger att inrätta tjänster för pressombudsmän. 5.3

Utbildning

Som utredningen tidigare uttalat saknar oftast myndigheternas chefer och administrativa ledningspersonal med planeringsuppgifter den utbildning och kunskap om masskommunikationsprocessen och kommunikationsläran som krävs för att kontaktverksamheten skall kunna samordnas med övriga åtgärder i myndigheternas verksamhetsprogram . Också inom Kungl. Maj:ts kansli gör sig denna kunskapsbrist gällande med resultat att myndigheterna har svårt att få gehör för budgetförslag avseende kontaktverksamhet. För att komma till rätta med dessa problem krävs utbildning av myndigheternas ledningspersonal och tjänstemän inom statsdepartementen. Myndigheternas informationstjänstemän och övrig personal som engageras i kontaktverksamheten är ofta inte tillräckligt kvalificerade för att på riktigt sätt handlägga det informationstekniska arbetet. Också med avseende på dessa personalkategorier krävs utbildningsinsatser. Den satsning på utbildning i kommunikationslära och informationstekniskt arbete som sålunda är en förutsättning för bättre information till allmänheten bör samordnas för hela förvaltningen. Utredningen har gjort en beräkning av kostnaderna för en första etapp i en sådan satsning. Bristen på erfarenhetsunderlag gör att beräkningarna måste bli ungefärliga. De utgår från den ambitionsnivå som utredningen finner rimlig för denna första utbildningsetapp, som avses omfatta en tvåårsperiod. Utgångspunkten har varit att utbildningen delas på två kurstyper - här benämnda administrationskursen (A-kursen) och teknikkursen (T-kursen). A-kursen behandlar masskommunikationsprocessen och kommunikationsläran ur administrativa och organisatoriska synvinklar med inriktning på kontaktverksamhetens anknytning till den överordnade planerings-, besluts- och budgetprocessen inom myndigSOU 1969:48

heterna. Denna kurs riktar sig sålunda till verkschefer, övrig administrativ ledningspersonal med planeringsuppgifter och till tjänstemän inom statsdepartementen. Akursen bedrivs liksom T-kursen i internatsform och sträcker sig över tre dagar. Utredningen beräknar att ca 200 centrala och regionala statsmyndigheter sänder genomsnittligen tre personer till Akursen, vilken sålunda skulle omfatta 600 kursdeltagare. Lämpligt antal deltagare i varje enskild kurs som inbegriper diskussioner och grupparbete är 25 personer. Antalet internatkurser av A-typ blir sålunda 24. Antalet lektionstimmar per dag beräknas till 8, vilket ger totalt 576 lektionstimmar i denna första etapp. T-kursen behandlar i stort sett samma frågor som A-kursen, men går därutöver också mer detaljerat in på det informationstekniska arbetet inom myndigheterna. Kursen riktar sig till informationstjänstemän och därmed jämförbara personalkategorier. T-kursen sträcker sig över fem dagar. Utredningen beräknar att samma antal statliga myndigheter som vad gäller A-kursen sänder genomsnittligen fyra kursdeltagare till T-kursen, som då omfattar 800 deltagare. Antal kurser blir i detta fall 32, antalet lektionstimmar per dag 8 och det totala antalet lektionstimmar 1 280. Med en beräknad genomsnittlig lärarkostnad per lektionstimme på 125 kr uppgår lärarkostnaderna för båda kurstyperna till sammanlagt 232 000 kr. För undervisningsmaterial och expenser beräknar utredningen en lika stor summa, dvs 232 000 kr. Att denna kostnadspost beräknats så förhållandevis högt beror på att undervisning i masskommunikation förutsätter tillgång till ett rikhaltigt och delvis tekniskt komplicerat åskådningsmaterial. Dessutom är det nödvändigt att i viss utsträckning låta framställa särskild litteratur för dessa kurser. Kostnader för kost och logi vid internatkurserna beräknas till 70 kr per person och dygn, dvs till totalt 406 000 kr. Den sammanlagda resekostnaden beräknas till 130 000 kr. SOU 1969:48

Det förutsätts att respektive myndigheter svarar för kursdeltagarnas lönekostnader. Det bör påpekas att dessa kurser torde vara av minst det värde i kompetenshöjande avseende som gäller genomsnittet kurser till vilka myndigheterna sänder personal inom ramen för ordinarie tjänstgöring. Enligt dessa beräkningar och med den ambitionsnivå som utredningen sålunda vill göra gällande för den första etappen i utbildningsverksamheten uppgår de sammanlagda kostnaderna - förutom kostnader för kursdeltagarnas löner - till (232 000 -f232 000 + 406 000 + 130 000) 1 mkr. En utbildningsetapp av angivet slag bör såsom tidigare nämnts lämpligen fördelas över två år varvid förberedelsearbetet inberäknats i denna tid. Ansvaret för utbildningen kan lämpligen uppdras åt statens personalutbildningsnämnd (PUN). Nämnden bör härvid nära samarbeta med det centrala rådgivningsorganet för samhällsinformation, som förutsätts ur planeringssynpunkt ha nära kontakt med institutioner som redan har erfarenhet av liknande utbildningsverksamhet. Utredningen har tidigare visat på vikten av att också kontaktverksamheten på regional och lokal nivå förbättras (4.7). I kontaktverksamheten bildar statliga, landstings- och kommunala insatser ofta en kedja som gör kvaliteten i informationsgivningen beroende av kedjans svagaste länk. Den framtida informationen från den offentliga sektorn måste samordnas bättre än nu så att medborgarnas överblick över olika områden inte skyms p g a administrativa gränsdragningar. Samordningen av informationen underlättas om också utbildningen av personal på olika förvaltningsnivåer samordnas. Om utbildningsresurserna förenas och om målsättningen för undervisningen görs enhetlig så förbättras förutsättningarna för det framtida samarbetet i den praktiska kontaktverksamheten. Utredningen anser att den första utbildningsetapp som skisserats för stadig förvaltningspersonal också är i sina huvuddrag lämpad för landstings- och kommunalan83

ställd personal. Kommunförbundet och Landstingsförbundet bedriver vid sina egna skolor en omfattande och väl utvecklad utbildningsverksamhet för såväl tjänstemän som kommunala förtroendemän. Denna utbildning kompletteras dessutom med ett stort antal regionala kurser landet runt. Informationskurser motsvarande dem som här föreslagits för statlig personal bör därför lämpligen anordnas av nämnda förbund. Självfallet bör därvid ett nära samarbete ske mellan förbunden, å ena sidan samt PUN och det centrala rådgivningsorganet å den andra, så att överensstämmelse sker i uppläggning och målsättning. Därmed kan full effekt uppnås i utbildningen på detta område av all berörd offentliganställd personal. Genom medverkan från de båda kommunförbunden blir det också möjligt att genomföra viss decentralisering av utbildningen genom s k tvåstegsutbildning, vilket skulle underlätta genomförandet inom en given tidsram. Med tvåstegsutbildning menas här utbildning genom instruktörer, som med stöd av kurspaket - dessa innehåller bl a lärar- och elevhandledning skulle bidra till att man kunde nå ut så långt som möjligt. Kostnaden för utbildning av statlig förvaltningspersonal i masskommunikation, kommunikationslära och informationsteknik uppgår enligt ovan gjorda beräkningar för vartdera av budgetåren 1970/71 och 1971/ 72 till 500 000 kr. Utredningen föreslår alltså att för vartdera budgetåret anvisas ett anslag för ändamålet av 500 000 kr och att detta anslag ställs till PUN:s förfogande. 5.4 Centralt rådgivningsorgan för samhällsinformation Utredningen har i kap 4 angivit angelägna och möjliga uppgifter för ett centralt rådgivningsorgan. Utredningen föreslår att ett sådant organ inrättas. När man skall bestämma formen för organet är tre alternativ möjliga, nämligen en mera tillfällig arbetsgrupp eller nämnd, myndighetsformen och bolagsformen. 84

A rbetsuppgifter Valet påverkas självfallet i hög grad av arbetsuppgifterna. Utredningen vill därför i det närmast följande ge en sammanfattande beskrivning av dessa. Huvudsyftet med konsultorganet är att förbättra myndigheternas kontaktverksamhet. Detta syfte innefattar också strävan att minska behovet av informationsgivning. Rådgivningsverksamhetens omfattning och relativa fördelning på de uppgifter som nämns i kap 4 bör framkomma och utvecklas som ett resultat av kontaktorganets förmåga att tillgodose kundernas angelägna behov. Utredningen inskränker sig därför till att ange den allmänna verksamhetsram inom vilken organet fritt bör kunna anpassa konsultservicens art och grad till kravet på lönsamhet. Konsultorganet skall bistå med rådgivning i planeringssammanhang. Detta innebär att högt kvalificerade konsulter, s k generalister, ställs till förfogande för den administrativa ledningen inom myndigheterna. Dessa konsulter skall ur informationssynpunkt kunna överblicka och ge förslag till samordning av myndigheternas olika åtgärder, dvs medverka till att kontaktverksamheten integreras i de överordnade verksamhetsprogrammen. Det gäller här konsulter som anlitas vanligen för en viss period och bara i undantagsfall för begränsade projekt. Kosultorganet skall vidare genom s k projektadministratörer kunna ge viss administrativ service i anknytning till informationstekniska arbetsuppgifter inom myndigheterna. Ett viktigt moment är därvid upphandling av kreativa tjänster, produktionsservice och mediautrymme samt samordning av underleverantörernas verksamheter. Till bolagets rådgivningsverksamhet hör också att administrera förprövningar, effektmätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningar i anslutning till myndigheternas kontaktverksamhet. När sådana undersökningar kräver medverkan av utomstående undersökningsinstitut eller -företag skall statliga myndigheter regelmässigt rådfråga konsultbolaget. SOU 1969: 48

I kap 4.5 har utredningen behandlat frågan om myndigheternas relationer till rådgivningsorganet. Utredningen har härvid funnit att tills vidare intill dess erfarenhet vunnits användningen av konsultorganets tjänster skall vara frivillig med ett betydelsefullt undantag. Detta avser upphandling av tjänster i anslutning till förprövningar, effektmätningar samt media- och liknande undersökningar. På anförda skäl föreslår utredningen att myndigheterna skall vara skyldiga att upphandla sådana tjänster genom centralorganet. I övrigt bör myndigheterna ha rätt att anlita centralorganet efter eget val. Myndigheternas rätt att huvudsakligen fritt besluta om utnyttjandet av konsultorganet tvingar detta att anpassa sin service till myndigheternas behov. Denna rätt minskar också risken för att servicekapacitet växer upp på områden där myndigheterna kan handla på egen hand eller anlita den fria marknadens konsulter med goda resultat. I anslutning till vad som sägs i kap 4.7 föreslår utredningen vidare att myndigheterna skall vara skyldiga lämna konsultorganet underrättelse om sina dispositioner vad gäller kontaktverksamhet. Ofta kan detta ske så enkelt som medelst genomslag av skriftliga besked, exempelvis om upphandling av mediautrymme. Konsultorganets service skall vara avgiftsbelagd. Prispolitiken skall vara sådan att samtliga kostnader täcks av intäkter i rörelsen. Till rörelsens kostnader räknas då också kostnader för utvecklingsarbete som inte kan hänföras till viss myndighet eller till ett avgränsat uppdrag, kostnader för personalens vidareutbildning samt kapitalkostnader, innefattande skälig avkastning på insatt kapital.

Centralorganets

marknad

Skälet till att informationsutredningen föreslår att ett samhällsägt rådgivningsorgan för kontaktverksamhet skall inrättas är - såsom tidigare i en mångfald sammanhang angivits - utredningens uppfattning att myndigheternas kontaktverksamhet behöver SOU 1969:48

utökas och kvalitativt förbättras och att myndigheterna i det avseendet har ett stort behov att anlita ett sådant konsultorgan. Dess huvudsyfte måste därför gälla statliga och kommunala myndigheters kontaktverksamhet. Även andra huvudgrupper kan och bör emellertid bli aktuella för konsultorganet. Utredningen menar att service till statliga företag (bolag och affärsverk) och till kommunala företag samt kanske också till näringslivet i övrigt är en förutsättning för att konsultorganet skall kunna verksamt bidraga till en förbättring av myndigheternas kontaktverksamhet. Kvaliteten i konsultorganets service är nämligen i flera avseenden beroende av uppdragsvolymen. Utredningen erinrar om diskussionen i kap 4 där mängden av uppdrag ofta angavs betinga de fördelar som centralisering av olika funktioner ger. Sålunda skulle konsultorganets omfattande upphandling av kreativa tjänster, teknisk produktionsservice, beordring och teknisk kontroll ge den kunskap ooh erfarenhet om marknadens utbud som måste ersätta bristen på mätbara kvalitetskriterier. Vid stor volym ger samlad bokning av mediautrymme fördelar med avseende på planering och ekonomi. Konsultorganets viktiga uppgift med avseende på förprövningar, effektmätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningar bygger på önskan att tillgodogöra många uppdragsgivare erfarenheter av mer allmängiltig art. Detsamma kan' sägas om konsultorganets bevakningsuppgifter och initierande uppgifter vad gäller masskommunikationsforskning och metodutveckling. Den samordning som utredningen angivit bland angelägna och möjliga uppgifter förutsätter givetvis att konsultorganet arbetar med många olika kunders kontaktverksamhet. Mot en utökning av rådgivningsorganets marknadsområde talar farhågor för att konsultorganet inriktar och utvecklar sin verksamhet för att i första hand kunna betjäna andra kunder än myndigheter. I det avseendet innebär samarbete med statliga företagen en särskild risk. Dels är den markna85

den under kraftig expansion och kan sålunda bedömas utgöra en god grund för konsultorganets lönsamhet. Dels kommer konsulterna under den första verksamhetsperioden att känna sig mer förtrogna med företagsvärlden än med förvaltningsmiljön därigenom att konsultorganets egen pensonalrekrytering under de närmaste åren måste inriktas huvudsakligen mot den kommersiella sektorn. De konsultämnen som kon^ sultorganet söker torde i begränsad utsträckning återfinnas inom andra sektorer. Utredningen ser en risk i att konsultorganet inrättar sig för att huvudsakligen kunna utföra tjänster för de statliga företagens räkning. När utredningen vägt fördelarna av den vidare marknadsavgränsningen mot risken av en sådan avgränsning har den likväl kommit till slutsatsen att konsultorganet fritt bör få söka sina kunder inom alla sektorer. Under de första åren måste emellertid rådgivningsorganet ge företräde åt myndigheternas behov av service.

Formerna för centralorganet Mot denna sammanfattning av arbetsuppgifter och marknad vill utredningen ställa de i det föregående nämnda, tänkbara formerna för centralorganet. Uppenbart är att arbetsuppgifterna inte är tillfälliga eller så svårbestämbara att de motiverar en löst konstruerad arbetsgrupp eller nämnd. Detta alternativ finner sig utredningen därför böra på en gång utmönstra. A andra sidan kommer organets uppgifter med största sannolikhet att bli föremål för snabb utveckling. Den första tidens erfarenheter kan också medföra vissa jämkningar i arbetsuppgifterna av mer eller mindre betydande storleksordning. Av dessa skäl och av den anledningen att centralorganet enligt utredningens uppfattning skall bedriva sin verksamhet på kommersiell basis och därför behöver avsevärd ekonomisk rörelsefrihet finner utredningen myndighetsformen olämplig. Kvar står bolagsformen. Denna svarar mot de krav som marknadens behov av 86

konsulttjänster ställer på verksamheten. Förmågan att snabbt och följsamt anpassa sig till nämnda behov garanteras nämligen av att verksamheten i bolagsform måste vara lönsam. En sådan organisationsform ger också de bästa förutsättningarna för en effektiv verksamhet i konkurrens med andra konsultbolag. Bolaget kan antingen föras in under det statliga förvaltningsbolag som är under uppbyggnad eller ställas direkt under ett av statsdepartementen. Konsultbolaget för samhällsinformation kommer både i fråga om arbetsuppgifter och marknad att ha stor principiell likhet med det statliga aktiebolag för konsultverksamhet på rationaliseringsområdet, AB Statskonsult, som nyligen bildats (prop 60/69, SU 56, rskr 187). I propositionen nr 121/1969 om det statliga förvaltningsbolaget redovisas (sid 41) skälen till att AB Statskonsult tills vidare läggs utanför förvaltningsbolaget. Där sägs att AB Statskonsult visserligen skall drivas på affärsmässiga grunder och med en successiv ökning av marknadsområdet till offentligägda företag och näringslivet men att verksamheten skall i första hand vara inriktad på uppdrag av statliga myndigheter. Samma skäl föreligger för att konsultbolaget för samhällsinformation inte ingår i den statliga bolagskoncernen. Utredningen föreslår sålunda att ett statligt aktiebolag direkt underställt ett statsdepartement bildas med de arbetsuppgifter och det avnämarområde som angivits tidigare i detta kapitelavsnitt.

Bolagets organisation och ekonomi Konsultbolagets organisation bör till att börja med ges en begränsad omfattning men självfallet måste personalen klart motsvara de kvalifikationskrav som arbetsuppgifterna ställer. Utredningen räknar från början med en personal på omkring 20 heltidsanställda med ungefär lika fördelning mellan generalister, projektadministratörer och övrig personal. Årskostnaden för denna personalkader, inberäknat 25 % lönebikostnader, torde uppgå till ca 1,7 mkr. Härtill kommer SOU 1969: 48

lokal- och andra kontorskostnader i storleksordningen 200 000 kr per år. Härutöver måste man räkna med kostnader av engångskaraktär för bolagets etablering. Dessa beräknar utredningen till 1 mkr. Ungefär halva detta belopp avser sammanställning av basfakta för bolagets verksamhet i form av dels framtagning och viss bearbetning av tidigare utredningar, dels nya undersökningar i egen regi eller såsom beställningsarbete. Drygt 200 000 kr behövs för intern utbildning och inskolning av den kvalificerade personalen som i huvudsak måste rekryteras från likartad kommersiell verksamhet. Återstoden avser engångsutgifter för lokal och utrustning.

Kungl Maj:ts kansli, tre representanter för statsförvaltningen i övrigt, en för kommunerna, en för det blivande statliga förvaltningsbolaget och bolagets verkställande direktör. Utredningen anser att konsultbolaget bör kunna börja sin verksamhet den 1 juli 1970.

Konsultbolagets aktiekapital bör vara förslagsvis 500 000 kr. Staten bör till en början vara ensam aktieägare. Landsting och kommuner bör senare kunna erbjudas att genom sina förbund bli ägare av sammanlagt högst hälften av aktierna. Aktierna bör tecknas till en överkurs av 20 % så att lagstadgad reservfond omedelbart kan uppläggas. Etableringskostnaderna för bolaget, vilka beräknas till 1 mkr bör täckas genom ett statligt lån. Detta lån bör vara ränte- och amorteringsfritt under viss tid, förslagsvis 3 respektive 5 år. Nämnda belopp (500 000 + 20 % därav) 600 000 kr resp 1 mkr bör ställas till konsultbolagets förfogande genom anslag över statsbudgeten. Om det skulle visa sig angeläget att bolaget längre fram blir nominerat som annonsförmedlare, förutsätter detta bl a att bolaget lämnar en ekonomisk garanti som svarar mot delcredereansvaret och som i praktiken är preciserad till ca 100 000 kr för varje miljon kronor av den årliga förmedlingssumman. För att man utan omgång skall kunna åstadkomma en eventuell sådan nominering föreslår utredningen att Kungl Maj:t begär riksdagens bemyndigande att för ändamålet ställa en statlig kreditgaranti av högst 5 mkr. Vad angår styrelsen för konsultbolaget vill utredningen föreslå att denna består av sju personer, nämligen en representant för SOU 1969:48

6 Sammanfattning

Utredningen konstaterar att det allmännas insatser i det moderna samhället tenderar att öka. Medborgarna skapar själva genom beslut i de folkliga självstyrelseorganen nya gemensamma välfärdsinrättningar och ikläder sig solidariskt nya förpliktelser gentemot varandra. Om ett sådant samhälle skall kunna fungera väl, måste också dess medborgare känna till vilka förmåner som det allmänna kan erbjuda och vilka anspråk som kan ställas på den enskilde medborgaren. Utredningen gör inget försök att i detalj kritiskt granska de brister som samhällets information hittills haft eller vilka konsekvenser av exempelvis ekonomisk art som det inneburit för medborgarna eller samhället, att det brustit i kontakt mellan myndigheter och medborgare. Utredningen finner nämligen uppenbart, att allmänhetens kunskaper om de förmåner som samhället erbjuder ibland varit så begränsade, att avsikterna med olika reformer inte kunnat till alla delar förverkligas. Likaså har brister i informationen om medborgarnas skyldigheter lett till att enskilda personer på grund av okunnighet försummat att iaktta vad lagen ålagt dem. Medborgarnas möjligheter att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processen och därmed påverka samhällsutvecklingen är i hög grad beroende av de kunskaper de har om samhället, dess institutioner och verksamhet. De politiska partierna, organisationsväsendet och den tidnings88

press som arbetar i nära kontakt med dessa har en avgörande roll vid den politiska åsiktsbildningen och vid utformningen av förslag till lösning av samhällsfrågorna. Myndigheterna däremot har i sin informationsverksamhet ingen uppgift som opinionsbildare. Utredningen pekar på den viktiga och grundläggande roll som skolundervisningen spelar i informationsprocessen men anser sig sakna anledning att gå närmare in på det pågående reformarbetet inom skolans värld. Vid sidan av utbildningsväsendet är nyhetsmedia den viktigaste kanalen för en samhällsinformation som stärker medborgarnas möjligheter att deltaga i den demokratiska beslutsprocessen och ger dem en fortlöpande information både om dagsaktuella beslut och samhällsverksamheten på längre sikt. Utredningen lämnar sitt erkännande åt det sätt på vilket pressen, radion och televisionen fyllt och fyller sin uppgift i samhällsinformationens och samhällsbevakningens tjänst. Den pekar också på det förbättrade läge för samhällsinformationen som bör bli en följd av televisionens och radions ökade sändningsmöjligheter. Samhällsinformation i vid mening kan ges i många olika sammanhang och av flera olika instanser. Myndigheternas egen informationsverksamhet utgör i själva verket en begränsad del av denna totala samSOU 1969: 48

hällsinformation. Den samhällsinformation utredningen behandlar avser sålunda information i anknytning till statsmakternas, landstingens och kommunernas beslut och de föreskrifter för myndigheternas verksamhet som meddelas på grundval av dessa beslut. Utredningen understryker nödvändigheten av att såväl de direkta och personliga kontaktåtgärderna som de indirekta, i form av t ex masskommunikation, samspelar med de åtgärder i övrigt som ingår i myndigheternas verksamhet. Enligt utredningens grundsyn utgör kontaktåtgärder komplement och ibland alternativ till andra åtgärder. Kontaktverksamheten bör därför planeras och budgeteras samordnat med de övriga åtgärderna. Vidgad samhällsinformation önskvärd och rationell I det moderna samhället har det blivit allt svårare att uppehålla personlig kontakt mellan myndigheter och enskilda medborgare. Myndigheterna måste därför organisera sina kontakter med allmänheten på annat sätt. I ökande omfattning har också myndigheterna låtit information genom olika mediakanaler bli en del av denna kontaktverksamhet. Utredningen menar dock, att myndigheterna i alltför hög grad förlitar sig på traditionell personlig kontakt utöver redaktionell information trots att indirekt kontakt med medborgare genom beställd information ofta är den effektiva och rationella kontaktformen. I många sammanhang blir informationen mer tillgänglig och användbar för den enskilde när man utnyttjar moderna mediakanaler samtidigt som samhällets kostnader för informationsgivning därigenom minskar. Främst kan den indirekta kontakten etableras genom information i massmedia, masskommunikation. De yttre förutsättningarna för masskommunikation är i vårt land gynnsamma. Den svenska dagspressens samlade upplaga är 4,3 miljoner nettoexemplar och det finns 2,9 miljoner radiolicenser samt 2,4 miljoner TV-licenser. Även andra SOU 1969: 48

pressmedia, såsom fack- och fackförbundspress samt populärpress, redovisar betydande upplagor. Man har förhållandevis goda kunskaper om dessa medias fysiska möjligheter att sprida information. Däremot saknas i stor utsträckning godtagbart underlag för en bedömning av massmedias kvalitativa egenskaper. Man vet för litet om hur en mottagare uppmärksammar och tillgodogör sig information i ett visst medium och i en viss situation. Utredningen anser därför att det inom samhällssektorn bör avsättas särskilda undersökningsresurser i anslutning till varje större informationsinsats beträffande förprövningar, effektmätningar och mediaundersökningar. Valet av kontaktform, utformningen av olika informationsenheter (annonser, affischer) och sättet att få dem att samverka är en komplicerad process, vid vilken experter av skilda slag måste medverka. Detta gäller också möjligheterna att före och efter en informationsaktivitet pröva, om effekten av informationsåtgärderna på ett ekonomiskt sätt medverkar till att fastställd målsättning uppnås. Utredningen behandlar utförligt frågan om val mellan olika kontaktformer och mediakanaler, fördelar och nackdelar med beställd resp. redaktionell information samt presenterar ett generellt handlingsprogram för informationsinsatser. Detta handlingsprogram innefattar hela kedjan av åtgärder från förprövning och produktion av informationsenheter till efterprövning, effektkontroll och utvärdering av resultaten. Efter en granskning av de resurser som nu står till förfogande för myndigheterna inom stat, landsting eller kommuner konstaterar utredningen, att samhället i stor utsträckning saknar den expertis och den erfarenhet som behövs för en systematisk och effektiv kontaktverksamhet genom information i massmedia och andra media. Samhället bör som hittills utnyttja existerande konsultföretag på marknads- och mediaområdet, vilka ägnas en utförlig beskrivning i betänkandet. Både för det interna arbetet hos myndigheterna och för

den externa kontakten med konsultbyråer och media behöver emellertid samhället en egen stab av väl skolade och erfarna informations- eller kommunikationsexperter med ingående kännedom om de specifika regler som gäller för samhällets aktiviteter och målsättning. Utredningen anvisar en rad utvägar och förslag i syfte att möjliggöra en effektiv och utvidgad samhällsinformation. Vidgade medel för

kontaktverksamheten

Genom enkäter och andra förfrågningar har utredningen sökt utröna såväl omfattningen av som medelstilldelningen för den hittillsvarande informationen inom olika myndigheter. Samma myndigheter har också tillfrågats om sina medelsbehov för att genomföra de informationsinsatser som de anser nödvändiga. Utredningens sammanställning och bedömning av de inkomna uppgifterna visar att önskemålen om framtida årliga informationsanslag översteg den för budgetåret 1968/69 beräknade medelsförbrukningen, ca 38 mkr, med drygt 100 mkr och sammanlagt slutade på ca 143 mkr. Även om anslagen för information ökat under de senaste åren, så finner utredningen det omöjligt att med nuvarande anslag i rimlig utsträckning tillgodose medborgarnas behov av samhällsinformation. Den diskriminering i informationshänseende av vissa medborgarkategorier som kunnat konstateras är till stor del en följd av brist på medel. Utredningen föreslår därför, att medel för viss kontaktverksamhet anvisas som ett reservationsanslag att disponeras av Kungl. Maj:t efter myndigheters äskande. För budgetåret 1970/71 föreslås ett anslag av 30 mkr och för budgetåret 1971/72 50 mkr. Dessa medel bör ställas till förfogande för ett antal statliga myndigheter med särskilt angelägna informationsbehov inom de närmaste åren. Myndigheterna bör under dessa båda budgetår enligt utredningens mening vinna sådan erfarenhet, att medelsbehovet därefter kan täckas inom ramen för vederbö90

rande myndighets ordinarie budget. En uppräkning av anslagen för information ökar också möjligheterna till eftersträvad systematisering och effektivisering av myndigheternas kontakter med allmänheten, lika väl som den ger större möjligheter till rationalisering och utjämning av personalbehov. Det kan i många sammanhang vara samhällsekonomiskt lönsamt att informera i stället för att vidta andra åtgärder för att nå avsett resultat. Allmänna riktlinjer för olika slag av samhällsinformation Utredningen skiljer mellan olika slag av samhällsinformation, dels sådan som på ett avgörande sätt berör den enskilde medborgaren, dels sådan som för den enskilde är av mindre betydelse men där samhällets intresse av att uppnå en viss effekt genom information är stort. Det första slaget av samhällsinformation avser information om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. Som exempel på sådan information kan nämnas information om sociala förmåner, rätt att delta i allmänna val om man är röstberättigad, skyldighet att avge deklaration eller att följa en viss trafikförordning. För denna typ av information anser utredningen att kravet på samhället skall ställas högt och principen bör vara att alla berörda medborgare skall ges likvärdig information. Enligt utredningens mening bör principen vara att myndigheterna ger samma likvärdiga information även till människor som av kostnadsmässiga eller mediatekniska skäl är svårtillgängliga. Alla berörda medborgares rätt till likvärdig information är ett principiellt krav. I praktisk tillämpning tvingas man av tekniska och ekonomiska skäl göra avsteg här. Det måste ankomma på myndigheterna att var och en inom sina verksamhetsområden försöka göra avvägningar som överensstämmer med statsmakternas intentioner. Det andra slaget av samhällsinformation SOU 1969: 48

avser sådana fall då den enskilde inte riskerar att gå miste om någon förmån eller kunskap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut. Dessa fall kan i stället gälla risker för samhället eller dess organ att inte kunna genomföra vissa åtaganden utan effektiv medverkan från vissa medborgares sida. Den typ av information som här avses kan t ex syfta till att tillfälligt nedbringa trafikintensiteten på en viss vägsträcka eller åstadkomma en temporär minskning av vattenförbrukningen i en kommun. För detta slag av samhällsinformation är det inte nödvändigt att ställa kravet på likvärdig information till alla. Avgörande är om den av samhället önskade effekten, mätt i kvantitativa termer, uppnås. Utredningen ger vidare exempel på behovet av löpande och aviserande information. Den utvecklar också sin syn på begreppet likvärdig information i anslutning till sådan samhällsinformation som avser rättigheter och skyldigheter samt beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. Med utgångspunkt från de berörda medborgargruppernas kunskaper, värderingar och beteenden måste kontaktåtgärderna differentieras med avseende på utformning, kanaler och frekvens. Härigenom kan medborgare med olika beteende-, erfarenhets-, kunskaps- och utbildningsmässiga förutsättningar få ett likvärdigt utbyte av myndigheternas kontaktåtgärder.

hällsmyndigheterna kommer att använda de mediakanaler eller kombinationer av media, som bäst för fram budskapet till berörda medborgare. I detta sammanhang aktualiseras bl a frågan om tidningsval vid dagspressannonsering om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. I den mån myndigheterna väljer dagspress som ett led i en systematiskt planerad informationsåtgärd avsedd att nå alla medborgare, bör man enligt utredningens mening annonsera i samtliga dagstidningar. Regeln får motsvarande tillämpning regionalt då annonseringen avser befolkningen i ett visst geografiskt område.

Mediavalsprinciper

Denna princip ter sig självklar från allmänt demokratiska synpunkter eftersom ingen medborgare därvid diskrimineras i informationshänseende på grund av sitt tidningsval. Det får ankomma på de berörda myndigheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborgare måste nås av informationen på ett likvärdigt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig regering och riksdag för den av utredningen förordade principen för dagspressannonsering, kan myndigheterna dock givetvis utgå ifrån, att statsmakterna i tilllämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfogande för att förverkliga intentionerna.

En av myndigheterna mycket omhuldad form av samhällsinformation, utöver redaktionell information i massmedia, är den som sker genom folders, broschyrer o dyl. Detta har bidragit till en kraftig överbetoning av trycksaksproduktionen i myndigheternas mediaval. Denna mediatyp utgör inom näringslivets kontaktverksamhet endast omkring en femtedel medan pressannonseringen uppgår till hälften av de totala mediakostnaderna. Vid en rationell och effektkontrollerad informationsverksamhet kan man därför förutsätta att sam-

Vid val av andra media än dagspress föreligger när det gäller samhällsinformation delvis andra förutsättningar. Utrymme i radio och television kan inte beställas i vanlig ordning. Populärpressen väljs i regel på mera specifika grunder, exempelvis när man vill nå vissa medborgargrupper. Detsamma gäller i princip konsumentfackpress och branschfackpress. Media såsom film och affischering har återigen andra egenskaper för vilka generella regler inte kan uppställas. I en brett upplagd informationsinsats är det vanligt att låta flera olika

SOU 1969: 48

mediatyper, även här inte uppräknade, samspela. Effektundersökningar och informationsexperiment rörande olika informationsinsatser från samhällets sida torde bli av stor betydelse för informationens utformning, valet av mediakanaler och kontaktåtgärdernas dimensionering. Utveckling av pressombudsmannafunktionen I fråga om pressombudsmännens kontakt med nyhetsmedia föreslår utredningen att deras arbete huvudsakligen koncentreras till kontinuerliga kontakter med nyhetsmediernas redaktionella personal i syfte att på sikt förbättra förvaltningsjournalistiken. Pressombudsmannen bör vara direkt underställd myndighetens chef eller i kommunalt sammanhang vara placerad direkt under kommunens styrelse. Ett 10-tal nya tjänster som pressombudsman bör inrättas snarast och fler på längre sikt inom myndigheterna. Även fler landsting och primärkommuner bör överväga att inrätta tjänster för pressombudsmän. Personalutbildning För utbildning i kommunikationslära och informationstekniskt arbete föreslår utredningen i en första utbildningsetapp på två år, att såväl statsmyndigheternas chefer och administrativa ledningspersonal som myndigheternas informationstjänstemän och övrig personal som engageras i kontaktverksamheten, får genomgå 3 eller 5-dagarskurser i hithörande ämnen. Dessa bör ske i regi av statens personalutbildningsnämnd (PUN). Man räknar med att motsvarande utbildning äger rum på det kommunala området genom Kommunförbundet och Landstingsförbundet vid deras egna skolor i samarbete med PUN. För statens del beräknas kostnaderna för denna tvååriga utbildningsetapp till cirka 1 mkr. Konsultbolag för samhällsinformation Personalkategorier med speciella kunskaper och erfarenheter i informationsfrågor kan 92

inte kontinuerligt sysselsättas hos de särskilda myndigheterna. Utredningen förutsätter, att myndigheterna skall såsom hittills kunna köpa kreativa tjänster på den öppna marknaden. Emellertid finner utredningen lönsamt och ur effektsynpunkt lämpligt att ett offentligt centralt organ upprättas för service och rådgivning i myndigheternas kontaktverksamhet. Utredningen föreslår därför att ett sådant centralt rådgivningsorgan bildas i form av ett statligt aktiebolag. Detta konsultbolag skall genom högt kvalificerade konsulter bistå med rådgivning i planeringssammanhang och vidare kunna ge viss administrativ service inom informationsområdet. Denna service kan gälla t ex upphandling av kreativa och tekniska tjänster samt samordning av underleverantörernas tjänster. Bolagets rådgivningsverksamhet skall också gälla förprövningar, effektmätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningar i anslutning till myndigheternas kontaktverksamhet. Utredningen föreslår skyldighet för myndigheterna att upphandla sådana undersökningstjänster genom konsultbolaget. I övrigt bör myndigheterna ha rätt att anlita konsultbolaget efter eget val. Konsultbolagets service skall vara avgiftsbelagd och prispolitiken sådan att samtliga kostnader täcks av intäkter i rörelsen. Under de första åren bör konsultbolagets verksamhet huvudsakligen inriktas på statliga och kommunala myndigheter. Bolaget bör kunna utföra tjänster också för de statliga affärsverken, statliga och kommunala bolag samt för uppdragsgivare inom näringslivet i övrigt. Utredningen räknar från början med en personal på omkring 20 heltidsanställda och föreslår, att bolaget börjar sin verksamhet den 1 juli 1970. Konsultbolagets aktiekapital bör vara förslagsvis 500 000 kr. Staten bör till en början vara ensam aktieägare. Landsting och kommuner bör senare kunna erbjudas att genom sina förbund bli ägare av sammanlagt högst hälften av aktierna.

SOU 1969: 48

Särskilt yttrande Av ledamoten Dennis om vidgade medel för kontaktverksamheten

Utredningen föreslår att de statliga myndigheterna skall få medel för informationsverksamhet från ett nytt anslag i budgeten. Syftet med detta anslag - 30 mkr för budgetåret 1970/71 och 50 mkr för budgetåret 1971/72 - är att kraftigt vidga resurserna för myndigheternas kontaktverksamhet. Enligt utredningens grundsyn utgör kontaktåtgärder komplement och ibland alternativ till andra åtgärder inom myndigheternas verksamhetsprogram. Kontaktverksamheten bör därför planeras och budgeteras samordnat med övriga åtgärder. Denna grundsyn är enligt min bedömning riktig. Om den tränger igenom på myndighetsplanet torde resursanvändningen komma att förbättras. En förbättring i detta avseende innebär sannolikt att kontaktåtgärder ges större spelrum inom myndigheternas budgeter - både beloppsmässigt sett och relativt, dvs jämfört med övriga åtgärder.

(kap 5.1)

nyttja effektivt och meningsfullt. I annat fall riskerar man att myndigheterna fortsätter att särbehandla kontaktverksamheten. Mot denna bakgrund skall de av utredningen föreslagna anslagen - 30 resp 50 mkr - bedömas. Sedda i relation till nuvarande anslag för information och vad myndigheterna på särskild uppmaning från utredningen fört fram i årets petita framstår uppräkningen av anslagen som alltför snabb.

Det är därför av vikt att arrangemanget med ett särskilt anslag för information inte motverkar denna grundtanke. Att redan från början binda sig för ett flerårigt specialanslag för information och därtill en upptrappning av anslagets storlek är oklokt. Anslaget bör sålunda avvecklas snarast möjligt för att i stället integreras i myndigheternas ordinarie medelsanvisning. Det är också av vikt att anslagets storlek anpassas till vad myndigheterna förmår utSOU 1969: 48

Bilaga 1

Utredningens direktiv

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 25 maj 1967. Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om vidgad samhällsinformation m. m. och anför. Ett led i den snabba utvecklingen inom samhället är att det allmänna fortlöpande ökar sina insatser på ekonomiska, sociala, tekniska och många andra områden. Detta medför att kraven växer på en allsidig och objektiv information till medborgarna om det allmännas verksamhet. Sådan upplysning behövs om såväl de förmåner och den service samhället erbjuder som samhällets anspråk på den enskilde. Vikten av att ha en effektiv information till medborgarna om de rättigheter och skyldigheter som lagstiftningen på olika områden innebär för dem och att informationen tillhandahålls i lättillgänglig form med utnyttjande av de olika kommunikationsmedel som står till buds har framhållits i olika sammanhang, bl. a. av riksdagen och dess allmänna beredningsutskott (ABU 1963:16, 1965:28 och 1966:9 samt rskr 1966: 144). Önskemål har förts fram om förbättrad information, t. ex. på socialförsäkringsområdet och på det studiesociala området samt angående sjukvård och undervisningsväsende. En aktiv samhällsinformation i det allmännas egen regi förekommer redan nu

genom publikationer, annonser och på andra sätt. Allmänheten får dock sin information om viktigare ny lagstiftning och myndigheters beslut som är av allmänt intresse huvudsakligen genom den nyhetsförmedlande verksamhet som drivs av press, radio och TV. Tack vare vår tryckfrihet och våra offentlighetsprinciper i övrigt får massmedia god tillgång till material för sin nyhetsförmedling om det allmännas verksamhet. Press, radio och TV driver i allmänhet sin nyhetsförmedling om det allmännas verksamhet på ett förtjänstfullt sätt. Det är också en naturlig uppgift för dessa media att sprida kunskap om viktigare lagstiftning och andra reformer liksom om myndigheternas verksamhet i övrigt i den mån den bedöms vara av nyhetsvärde för förmedlarens kundkrets. Att information på detta sätt sprids om det allmännas verksamhet har man inte anledning att se som en oriktig övervältring av kostnader från det allmänna till pressen eller jämförbara företag. Också för framtiden bör man utgå från att nyhetsorganen i eget och i medborgarnas intresse kommer att sprida samhällsinformation i betydande omfattning. Det är emellertid uppenbart att den information om samhällsverksamheten som sålunda äger rum genom massmedia är i behov av komplettering. Som jag redan tidigare har nämnt sker sådan komplettering redan i viss utsträckning genom myndigheternas egen direkta informationsverksamhet. Behov synes dock föreligga av en mera SOU 1969: 48

allmän översyn av den samhälleliga informationsverksamheten, dess syften och metoder. Denna verksamhet har tidigare utretts bara när det gäller vissa begränsade områden. Statskontoret har nyligen lämnat ett betänkande »Statlig publicering» (SOU 1967: 5), vari behandlas vissa frågor av större räckvidd, bl. a. finansieringen av och organisationen för statlig publikationsverksamhet. Dessutom föreslås att ett centralt serviceorgan inrättas med uppgift att medverka vid och samordna den statliga tryckeri- och publiceringsverksamheten men även att ge råd och service för informationsverksamhet i allmänhet, bl. a. beträffande mediafrågor och annonsering. Statskontorets betänkande remissbehandlas f. n. Den kommande bedömningen av förslagen vill jag inte föregripa. Andra frågor om samhällsinformationen behöver emellertid utredas och prövas närmare. Jag föreslår därför att en utredning tillsätts för detta ändamål. Utredningen bör i första hand pröva behovet av en vidgad information om samhällets verksamhet. Mot bakgrunden härav bör utredningen ange vilka mål som skall ställas upp för samhällsinformationen. Samtidigt som det är önskvärt att få till stånd en effektiv informationsverksamhet, måste ambitionerna självfallet begränsas så att kostnaderna hålls inom rimliga gränser. Det är därför av intresse att få fram underlag för en bedömning vad en vidgad samhällsinformation kommer att kosta det allmänna. Mot bakgrund av den allmänna målsättning för samhällets informationsverksamhet som utredningen finner önskvärd bör olika vägar att effektivisera informationen behandlas närmare. En viktig sådan fråga gäller i vad mån särskilda organ bör finnas för verksamheten. Frågan om ett centralt serviceorgan har som nämnts redan väckts. Detta bör ge utredningen anledning att överväga vilka behov, som föreligger av rådgivning eller annan service från ett centralt organ. Utredningen bör vidare se över de informationsorgan som redan finns hos de enskilda myndigheterna. Statens upplysningsSOU 1969: 48

byrå bör dock lämnas utanför undersökningen. Pressombudsmän och annan informationspersonal finns f. n. hos ett tjugotal statliga myndigheter. Utredningen bör undersöka i vad mån en samordning av myndigheternas informationsverksamhet kan vara till fördel. Också andra sätt att effektivisera denna verksamhet förtjänar att övervägas. Bl. a. bör utredningen undersöka, om det kan vara motiverat att särskilt utbilda tjänstemän i fråga om olika medias egenskaper och möjligheter. Utredningen bör vidare undersöka möjligheterna att effektivisera samhällsinformationen genom annonsering och meddelanden till press, radio och TV. Jag vill i sammanhanget erinra om att efter särskild utredning råd och anvisningar rörande den statliga annonseringen utfärdades år 1962. Den statliga annonsering som äger rum f. n. har - bortsett från affärsverkens kommersiellt inriktade annonser - ett mer eller mindre allmänt upplysningsändamål. Med annonser som rör t. ex. allmän hastighetsbegränsning, trafiksäkerhet, nykterhet och självdeklaration vill det allmänna nå så många medborgare som möjligt. Domstolars och myndigheters officiella kungörelseannonser har däremot ofta ett mera begränsat upplysningssyfte. I vissa fall torde det t. o. m. vara fråga om rena proformaåtgärder. Utredningen bör undersöka närmare på vilka områden och i vilka situationer annonsering lämpligen bör användas och vilka riktlinjer som skall gälla vid valet mellan annonsering och annan form för tillkännagivande. Med domstolarnas och myndigheternas kungörelseannonsering sammanhänger vissa specialfrågor. Särskilt gäller det den lämpliga fördelningen av detta slags annonsering mellan olika ortstidningar och mellanorts- och rikstidningar. Några klara riktlinjer i det avseendet finns inte. Jag vill nämna att tidningsföretaget Svenska Dagbladet i skrivelse den 3 januari 1966 har hemställt om åtgärder som leder till en skälig fördelning av Stockholms rådhusrätts kungörelseannonser mellan tidningarna. Att problemet har aktualitet också för de ad95

ministrativa myndigheterna visar skrivelser den 15 februari 1966 från överståthållarämbetet, den 27 maj 1966 från länsstyrelsen i Jönköpings län och den 19 september 1966 från länsstyrelsen i Kopparbergs län. Överståthållarämbetet har för sin del hemställt om Kungl. Maj:ts medgivande att få införa annonser av kungörelsekaraktär i två morgontidningar i Stockholm i de fall då kostnaden skall erläggas av ämbetet. Framställningen från länsstyrelsen i Jönköpings län avser motsvarande förhållanden rörande två dagstidningar i Jönköping. Länsstyrelsen i Kopparbergs län har hemställt att Kungl. Maj:t genom ändring av författningsföreskrifter eller på annat sätt bereder länsstyrelsen möjlighet att i varje fall införa kungörelser om anmälningar till handels- och föreningsregistren i mer än en ortstidning. Också det spörsmål, som dessa framställningar exemplifierar, bör undersökas närmare till belysning av frågan om annonsering som informationsmedel. Den statliga annonseringen drar redan betydande kostnader. Det utredningsarbete som nu är i fråga bör bedrivas med riktpunkten att, under beaktande av kostnaderna, skapa ändamålsenliga former och handlingsregler för det allmännas informationsverksamhet. Däremot är avsikten inte att man i detta sammanhang utreder de pressekonomiska följderna, om annonseringen som en form för det allmännas informationsverksamhet ökas, eller hur en utökad annonsering bör planeras för att tillgodose berättigade pressekonomiska synpunkter. Dessa frågor bör i stället ankomma på en utredning om dagspressens ekonomiska villkor i allmänhet. Jag ämnar i dag begära bemyndigande att få tillkalla sakkunniga också för en sådan utredning. Mellan de båda utredningarna bör samråd äga rum beträffande de frågor som rör såväl det allmännas informationsverksamhet som pressens ekonomiska villkor. Genom undervisningen i samhällskunskap fullgör skolväsendet en viktig samhällsinformativ funktion. Utredningen bör samråda med skolöverstyrelsen om möjligheterna att ytterligare utveckla den information om 96

samhället, t. ex. i fråga om socialförsäkringen, skattesystemet och totalförsvaret, som lämnas inom skolorna. Det bör undersökas om det informationsmaterial som används i skolorna kan utnyttjas också i andra sammanhang och om annan samordning kan vara till fördel. Det nuvarande beståndet av statliga publikationer har redovisats i statskontorets betänkande. I detta har även lagts fram förslag som syftar till en enhetlig statlig utgivningspolitik, som tar hänsyn till marknadsmässiga förutsättningar och andra faktorer av vikt. Utredningen torde för sin del inte behöva behandla frågor om regelbundet utkommande publikationer annat än när dessa ingår som en del i ett större informationssammanhang. Däremot torde utredningen ha anledning att överväga i vad mån det föreligger behov att i ökad utsträckning sprida information genom broschyrer, cirkulär och liknande tryck. En särskild publikationsfråga rör de s. k. författningspublikationerna. Behov föreligger av en allmän översyn av den gällande ordningen för publicering av författningar. Jag ämnar i dag begära bemyndigande att få tillkalla en sakkunnig också för en sådan utredning. Även med denna utredning bör den nu aktuella utredningen samråda. Av nu arbetande utredningar med vilka samråd kan komma i fråga må särskilt nämnas skattestrafflagutredningen, som bl a undersöker behovet av och möjligheterna till upplysningsverksamhet rörande den allvarliga karaktären av dcklarationsbrott. Hinder bör inte möta att utredningsarbetet bedrivs etappvis med förslag till delreformer. Utredningen bör sålunda överväga om inte frågan om myndigheternas kungörelseannonsering lämpligen kan behandlas för sig på ett tidigt stadium i utredningsarbetet, så att mera påtagliga oformligheter därvidlag kan rättas till utan onödig tidsutdräkt. Utredningen bör också vara oförhindrad att ta upp andra frågor om samhällsinformationen än dem som jag har nämnt i det föregående.

SOU 1969: 48

Bilaga 2

Informella intervjuer som undersökningsinstrument Av fil. lic. Andreas Lund

Definition Man brukar i allmänhet skilja mellan formella intervjuer och informella. Med formella intervjuer menar man intervjuer där intervjuaren följer en i förväg fastställd instruktion och ställer frågor, som formulerats i ett frågeformulär. Den intervjuades svar noteras på särskilda platser i frågeformuläret. Formella intervjuer kan användas för att fastställa den kvantitativa förekomsten av vissa fenomen inom en population. Man kan t. ex. med formella intervjuer mäta individernas vanor, attityder, motivation, opinion osv. Villkoret för att man skall kunna mäta ett fenomen med hjälp av formella intervjuer är att man i förväg har operationellt definierat fenomenet ifråga. Informella intervjuer har i allmänhet formen av ett mer eller mindre fritt samtal mellan intarvjuaren och den intervjuade. Intervjuaren har som stöd för sitt utfrågande oftast en s. k. intervjuguide, där det finns anvisningar om hur intervjun skall inledas, problemet presenteras och vilka områden som skall tas upp till behandling under samtalets gång. Intervjuguiden kan ses som ett antal frågor till intervjuaren, vilka han skall kunna besvara efter att intervjun genomförts. Vilka frågor som skall ställas till den intervjuade och hur frågorna skall formuleSOU 1969: 48 1—914458

ras får emellertid intervjuaren själv spontant avgöra under intervjuns gång. Informella intervjuer har under olika benämningar använts i många sammanhang. När man inom personlighetspsykologisk och klinisk-psykologisk forskning och praktik använder sig av informella intervjuer, sker detta ofta under benämningen »exploriationer». När Ernest Dichter - en av pionjärerna inom den psykologiska marknadsforskningen - gjorde informella intervjuer med konsumenter, kallade han dem »depth interviews». Ett uttryck som lånades eller konstruerades från de kliniskt-psykoanalytiska teorierna om »djuppsykologi» till skillnad från »ytpsykologi». Man har använt informella intervjuer i samband med sociologisk forskning och praktik och man har - ofta utan att använda någon benämning överhuvudtaget - använt sig av metoden i en rad praktiska informationssökande sammanhang, t. ex. vid utredningar, förhör av brottslingar m. m.

Det finns en skeptisk inställning till informella intervjuer Det man kanske vanligen tänker på när man hör termen informella intervjuer, torde vara intervjuer utförda av en psykolog avsedda att utreda psykologiska problem hos den intervjuade, t. ex. dennes motivation i samband med visst beteende. Detta förhållande tillsammans med de associatio97

ner till »det omedvetna» i freudiansk betydelse, som har framkallats av den ofta använda termen »djupintervju», torde ha bidragit till att man inom vida lekmannakretsar har en benägenhet att uppfatta informella intervjuer som ett slags mystisk, hemlighetsfull teknik. Man väntar sig ofta att intervjuaren skall kunna »avslöja» hemliga sexuella, sadistiska m. fl. motiv och impulser hos »intervjuoffret». Man intar också samtidigt en starkt skeptisk hållning till såväl intervjuaren som metoden. Medan den skeptiska hållningen hos folk inom marknadsbranschen f. n. håller på att ge med sig, underhålls och förstärks den dock ibland av att det också finns en tendens till en negativ inställning från fackmannahåll - dvs. hos psykologer och sociologer. Denna inställning hos en del av fackmännen torde å ena sidan ha en rationell grund: de publicerade eller på annat sätt kända undersökningar som utförts med informella intervjuer - särskilt inom reklam- och marknadsbranschen i USA och England - har inte alltid varit så bra vetenskapligt sett, varken ifråga om det sätt de utförts eller beträffande det sätt på vilket resultaten tolkats eller använts. Å andra sidan torde en skeptisk eller negativ inställning hos vissa psykologer och sociologer ofta ha sin grund i dels okunnighet, dels en generellt negativ inställning till vissa riktningar inom psykologin. Vi domineras f. n. här i Sverige av en psykologisk forskning där man framförallt sysselsätter sig med kunskapsteoretiska och mätningstekniska problem. Samtidigt är man ofta både negativt inställd till (och tämligen okunnig om) såväl personlighetspsykologiska teorier totalt som i synnerhet vissa riktningar inom detta område, t. ex. psykoanalys, motivationspsykologi m. m. Eftersom det är just inom dessa områden som metoden med informella intervjuer har utvecklats och använts, torde metoden »få en släng av sleven» i det allmänna kriget. För mig framstår emellertid informella intervjuer som en sällsynt effektiv och givande metod, lika användbar i teoretiska som tillämpade forskningssammanhang. Gi98

vetvis gäller, i likhet med vad som gäller för alla andra metoder eller instrument, att metodens vetenskapliga värde eller effektivitet är beroende av hur man använder den. Informella manhang

intervjuer

i vetenskapliga

sam-

Vetenskapligt arbete innehåller bl. a. två komponenter: å ena sidan den kunskapsteoretiska och mätningstekniska apparat genom vilken man objektivt observerar, fastställer och mäter de fenomen som skall undersökas och å andra sidan det arbete som består i att man formulerar - först hypoteser och sedan teorier om det samspel som kan finnas mellan olika faktorer. Hypoteserna kan sedan falsifieras eller verifieras med observationer och mätningar av olika slag. Båda arbetsmomenten är lika nödvändiga och båda kräver i lika stor utsträckning såväl intelligens och problemlösningsförmåga som kunskaper. Men medan »verifieringsdelen» framförallt kräver kunskaper om mätningsteknik och problemlösningar inom detta område oftast går ut på att finna och utforma rätta mätmetoder, kräver »hypotesdelen» framförallt kunskaper om ifrågavarande vetenskapers teorier samt förmåga att se nya sammanhang mellan faktorer. Det är framförallt på det senare området som informella intervjuer har betydelse. Den psykologiske eller sociologiske forskaren kan, genom att i första hand själv utföra informella intervjuer, få en både snabb och genomträngande överblick över försökspersonernas beteende. Härigenom underlättas kraftigt hans sökande efter hypoteser om samband mellan olika fenomen. Av stor betydelse är att han under intervjuns gång är fri att undan för undan ställa upp hypoteser, pröva dem, förkasta, behålla eller ändra dem. Särskilt ifråga om sociologiska och psykologiska problem gäller för många forskare det förhållandet, att man vid hypotesutvecklingen är mer eller mindre starkt beSOU 1969: 48

roende av sina egna konkreta eller teoretiska erfarenheter och upplevelser. Man löper risk att p. g. a. försvarsmekanismer o. d. styras av en falsk verklighetsuppfattning, vilket kan ha en negativ inverkan på hypotesutvecklingsarbetet. Med tekniken informella intervjuer kan forskaren få konkreta upplevelser av hur andra människor fungerar och därigenom bryta sin subjektiva låsning. På samma gång som alltså de informella intervjuerna kan motverka en skadlig subjektivitet hos forskaren, anser jag dock att en av de viktigaste fördelarna med tekniken, jämfört med olika slags formella undersökningsmetoder, ligger just i metodens »subjektivitet», dvs. dess avsaknad av formalism (och reproducerbarhet). Genom sin subjektivitet ger den forskaren maximal möjlighet att under arbetets gång släppa fram egna kreativa, originella idéer om de undersökta fenomenens betydelser och sammanhang. Idéer som sedan de formulerats till arbetshypoteser kan testas med mera formella och objektiva metoder. Ur mätningsteknisk synpunkt måste informella intervjuer anses vara ett mätinstrument med mycket liten grad av reproducerbarhet och därigenom låg eller åtminstone oberäknelig validitet och reliability. Detta betyder dock inte alls att metoden skulle vara oduglig som mätinstrument för den enskilde forskaren. Tvärtom! - På samma sätt som en hantverkare kan lära sig att använda »ögonmått» med tillräcklig precision eller en läkare kan ställa säker diagnos vid samtal med och spontan observation av patienter, kan naturligtvis också en skicklig intervjuare lära sig uppskatta såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter av vissa fenomen hos såväl de enskilda intervjuobjekten som den population från vilken urvalet skett. Detta gäller i synnerhet om intervjuaren genom erfarenhet och teori kan avgöra hus pass vanlig eller normal en viss intervjuperson är inom den population som undersöks. Förmågan att göra bra ( = effektiva, givande, sanna osv.) informella intervjuer avhänger å ena sidan av den intervjuteknik som används, men framförallt (och här SOU 1969: 48 7*—914458

skiljer sig informella intervjuer från formella metoder) av den skicklighet som intervjuaren har. Skickligheten innefattar bl. a. behärskning av intervjuteknik och undersökningsteoretiska kunskaper om det ämnesområde inom vilket man rör sig (t. ex. psykologi, marknadsföring m. m.), erfarenhet av populationer och normalvarianter inom dessa, förmåga till självkritik och att inta en objektiv attityd till sitt arbete och undersökningsproblemen samt, framförallt, naturlig begåvning och intelligens. Informella intervjuer i samband med marknadsforskning I marknadsforskningen kan informella intervjuer användas inom följande områden: A. Preliminära marknadsundersökningar avsedda att skapa underlag för totala marknadsföringsplaner eller för utformandet av enskilda marknadsföringsåtgärder. B. Vid prövning och kontroll av enskilda åtgärder, t. ex. annonser, produkter, förpackningar. C. Informationsinhämtning av saklig teknisk art från olika nyckelpersoner. D. Vid olika grundforskningsproblem i samband med marknadskommunikation. Preliminära

marknadsundersökningar

Genom mina erfarenheter från ett stort antal undersökningar har jag kommit fram till bl. a. följande synpunkter: 1. På grund av de informella intervjuernas karaktär av hypotessökande instrument bör undersökningsledaren själv utföra åtminstone en del av intervjuerna i varje undersökning. Den eventuella resten bör utföras av ett fåtal högt kvalificerade intervjuare, med vilka undersökningsledaren samarbetar intimt ända från undersökningens uppläggning fram till rapportering och rekommendationer. Det torde vara relativt vanligt att en undersökningsledare planerar undersökningen vid sitt skrivbord, varefter han sänder ut ett antal intervjuare på fältet. Därefter, fortfarande vid sitt skrivbord, analyserar

han det inhämtade materialet (oftast redovisat på band), varefter han skriver rapport med rekommendationer. De anlitade intervjuarna består mycket ofta av unga psykologie studeranden, som fått en mer eller mindre intensiv intervjuarutbildning, men naturligtvis föga eller ingen utbildning i marknadsföring, reklam eller likande ämnen. Jag anser att undersökningsledaren genom ett sådant förfarande missar många chanser till kreativt nytänkande. 2. Den vinst undersökaren kan göra genom att själv delta i intervjuarbetet kan enligt min mening inte kompenseras av att man för samma kostnad kan utföra fler intervjuer med »lejda intervjuare». Jag har nämligen funnit att den vinst i informationsavseende som man kan få av ytterligare intervjuer snabbt avtar när man kommer över ett visst (ofta tämligen lågt) antal intervjuer. Detta mättnads- eller tröskelvärde för intervjuernas antal är givetvis olika för olika undersökningsproblem, men håller sig oftast inom gränserna 10-50 intervjuer för undersökningar i Sverige. (I länder med mera heterogen befolkning än i Sverige får man nog oftast räkna med högre tröskelvärden.) 3. Det torde vara effektivare att låta intervjuaren rapportera resultatet av varje intervju genom att neddiktera ett utlåtande efter varje intervju än att göra bandinspelningar under intervjun. Anledningen till detta är inte endast att direktinspelning kan verka störande på intervjun eller att inspelning med efterföljande utskrift och senare genomläsning av utskrifter är tidskrävande och kostnadskrävande, utan också att själva uppgiften att neddiktera resultaten efter intervjun tvingar intervjuaren till en helt annan uppmärksamhet rörande kvaliteter och konsekvenser av den information han tar emot än vad som är fallet om han p. g. a. inspelningsförfarandet frestas att koncentrera sig på uppgiften att få den intervjuade att prata. 4. Urvalet av intervjupersoner bör utföras så att man tillsammans med uppdragsgivaren först bestämmer en viss ram inom 100

vilken urvalet kan ske (t. ex. med hänsyn till produktanvändning, geografisk spridning, kön, ålder osv.) Därefter får intervjuaren inom denna ram handplocka intervjupersonerna så, att dessa kommer att representera så många olika typer av människor som möjligt, på samma gång som han skall se till att ingen av de intervjuade är atypisk (dvs. onormal, avvikande) för den population som skall undersökas. 5. På grund av det låga antalet intervjuer och frånvaron av statistisk representativitet i urvalsförfarandet anser jag det vara missvisande att i resultatsredovisningen använda numeriska uppställningar av typen »så många tycker så, så många si». I rapporten bör man i stället resonemangsvis dra fram de huvudhypoteser man kommit fram till och motiveringarna för dessa. Dessutom bör man beskriva de konsekvenser, i form av rekommenderade undersökningar eller handlingsalternativ, som undersökningsresultaten kan anses leda till. 6. Varje undersökning med informella intervjuer är från sin början i princip att betrakta som en förundersökning, vars huvudändamål skall vara att frambringa hypoteser och frågeställningar för någon form av formell, objektiv, efterföljande undersökning i vilken man testar hypoteserna från förundersökningen. Att man sedan ofta i praktiken finner att de hypoteser man fått fram i förundersökningen, sett mot bakgrunden av tillgängliga statistiska fakta, kända och pålitliga vetenskapliga teorier m. m., ter sig så rimliga att man godtar dem utan vidare testning, ändrar inte på denna princip. Nödvändigheten av att undersökningsledare och intervjuare bör vara en och samma person och därtill högt kvalificerad när man genomför preliminära marknadsundersökningar, framgår av själva undersökningsproblemens art. Ett marknadsföringsproblem skall lösas. Undersökningen skall t. ex. kunna ge synpunkter på å ena sidan vilken målgrupp man bör välja för en viss produkt, å andra sidan hur man bör utforma såväl marknadsstrategi som enskilda åtgärder för att förmå SOU 1969: 48

målgruppen att konsumera produkten. Man står inför en tvärvetenskaplig uppgift. Psykologiska, sociologiska, ekologiska, ekonomiska m. fl. problem är intimt förknippade med varandra och det krävs av intervjuaren att han så bra som möjligt behärskar teorier för alla de olika områdena. I praktiken blir hans jobb ofta ett detektivarbete: förutom att han utför regelrätta, fullständiga intervjuer med en del personer, måste han i sitt sökande efter lämpliga intervjuobjekt observera förhållanden, samtala, lyssna, läsa osv., för att få en bild av hela den situation som finns på de olika orter han besöker. Samtidigt som han observerar och registrerar det myller av data som erbjuds honom, måste han emellertid också kunna sovra sitt material, plocka ut de data som är av betydelse för just den framtida marknadsföringen av produkten. Det räcker inte med att vara intervjuare, psykolog eller sociolog, han måste också vara marknadsförare.

å andra sidan oftast har den nackdelen, att man i varje undersökning endast kan mäta någon viss liten del av kommunikationsenhetens totala funktion. Särskilt inom kommunikationsforskningen står man idag inför en mängd grundforskningsproblem, där användandet av informella intervjuer skulle vara en mycket bra öppning för vidare forskning. Sakligt teknisk

informationsinhämtning

Medan de ovannämnda användningsområdena för informella intervjuer förutsätter bl. a. en god grundutbildning i psykologi hos intervjuaren (gärna med specialitet på personlighetspsykologi och socialpsykologi), behöver man inte nödvändigtvis vara psykolog för att lära sig den intervjuteknik som behövs för att tillfredsställande kunna inhämta sakligt tekniska upplysningar av nyckelpersoner.

Informella intervjuers framtida Tester och forskning Medan problemställningen vid de preliminära marknadsundersökningarna ofta är mycket vid och tvärvetenskaplig, rör man sig som regel vad gäller prövnings- och forskningsproblem inom mera begränsade ämnen. Vad gäller testning av t. ex. annonser har de informella intervjuerna sitt stora företräde framför olika slags formella metoder (t. ex. laboratorieexperiment och liknande) däri att man relativt snabbt och billigt kan få en ganska fullständig överblick över de problem som kan finnas hos en viss enhet vad gäller att rätt överföra ett givet budskap till personer i målgruppen. En undersökning lämnar ofta direkta anvisningar om hur man bör ändra annonsen för att få den bättre. En nackdel är att den endast lämnar ganska grova mått på hur bra enheterna är absolut sett, t. ex. i jämförelse med en viss norm eller en viss målsättning. För att lösa sådana problem måste man använda mera formella metoder, vilka då SOU 1969: 48

utveckling

Det är min uppfattning att informella intervjuer i förhållande till det utbyte de ger uppdragsgivaren är en mycket billig undersökningsmetod, trots att de höga kraven på kvalificerad arbetskraft givetvis medför tämligen höga kostnader per tidsenhet. Detta beror inte bara på att de data som framkommer i allmänhet är synnerligen relevanta och idégivande, utan också på att man med en väl utförd förundersökning med informella intervjuer kan effektivisera eventuella efförundersökningar i ett totalt marknadsundersökningsprogram så att de blir maximalt relevanta, tidsbesparande och billiga. Jag har själv ofta sett hur ett företags undersökningsproblem, som från början sett ut att leda till mammutartade undersökningar med stora urval och jättelånga frågeformulär, efter en genomförd förundersökning har kunnat reduceras till några få, kontinuerliga undersökningar, som bestått i att ett mindre antal relevanta frågor hängts på ett marknadsundersökningsinstituts preferensbarometer eller liknande. Metoden med informella intervjuer bör 101

kunna ytterligare utvecklas och förbättras. Dels vad gäller själva intervjuförfarandet, urvalsmetoden och liknande, dels framförallt genom att man på rätt sätt inplacerar de informella intervjuerna i effektiva system av forskningsmetoder och angreppssätt. Härtill krävs forskning och samarbete forskare emellan. Ett viktigt problem är att på något sätt validera metoden som sådan, genom att t. ex. jämföra resultaten från olika undersökningar och från olika intervjuare med kriterier erhållna genom andra, mera formella och kvantitativt säkra parallellundersökningar. Metoden informella intervjuer utnyttjas, anser jag, inte tillnärmelsevis tillräckligt i Sverige, varken vad gäller preliminära marknadsundersökningar, tester eller forskning. Inställningen till metoden torde dock undan för undan ha förbättrats. Det är mycket lättare nu än för tio år sedan, när jag började min verksamhet inom branschen, att sälja marknadsundersökningar med informella intervjuer. Positiva erfarenheter av företagare som låtit utföra undersökningar har spritt sig. Det viktigaste hindret för att informella intervjuer utföres i tillräcklig mängd torde f. n. ligga i bristen på kvalificerade intervjuare. Denna brist sammanhänger troligen med den förut omnämnda skeptiska inställningen till personlighetspsykologi och därmed sammanhängande teorier och tekniker hos en stor del av de nuvarande svenska psykologerna.

Bilaga 3:1

Vilka massmedia och andra media har vi?

Beskrivning av tillgängliga media för redaktionell och beställd information I samband med utredningens enkät till myndigheterna medsändes en beskrivning av tillgängliga mediatyper. Avsikten var att ge en uppfattning om vilka mediatyper som kan komma i fråga vid planering av samhällsinformation. Beskrivningen har på följande sidor utvecklats och även kompletterats med markeringar för i vilka publikationer spridnings- respektive prisuppgifter finns publicerade. De i tabellen upptagna publikationerna är följande:

Kollektiva exponeringsundersökningar har hittills förekommit i samarbete mellan tidningsföretag inom storstadspressen och förlag inom populärpressen, dvs. Vectu (sär-organisation inom Svenska Tidningsutgivareföreningen). Båda grupperna redovisar resultaten i separata rapporter. Publikundersökningar gällande radio och TV sker fortlöpande genom Sveriges Radios avdelning för publik- och programforskning (PUB), vars resultat redovisas i särskilda rapporter.

Svensk Annonstaxa Innehåller ej upplage- och spridningsuppgifter utan endast prisuppgifter, tekniska uppgifter om tryckmetod, format, färger, allmänna upplysningar och i vissa fall boknings- och materialtider. TS-Boken Innehåller enbart upplage- och spridningsuppgifter med fördelning på blockregioner och i vissa fall kommunblock. Ett komplement till TS-Boken är Dagspressens Detaljspridning, som redovisar landsortspressens spridning per kommun och kommunblock samt storstadspressens spridning per kommunblock. TS' Fackpressbok Innehåller upplage- och spridningsuppgifter jämte vissa tekniska data om tidningar och tidskrifter av fackpresskaraktär. Svensk Reklamtaxa Innehåller uppgifter om priser, distributionsområden och tekniska detaljer för övriga reklammedia. SOU 1969: 48

Svensk TSAnnons- BOtaxa KEN

Koll. TS' Fack- Svensk exponepressReklam- ringsun- PUBbok taxa dersökn. rapporter

I. Dagspress Tidningar av dagspresskaraktär som utkommer 1—7 dagar i veckan1: 1. Storstadsmorgonpress i Stockholm, Göteborg och Malmö utgivna morgontidningar x x x 2. Storstadskvällspress i Stockholm, Göteborg och Malmö utgivna kvällstidningar x x x • 3. Landsortspress utanför storstäderna utgivna dagstidningar x x — II. Populärpress Veckotidningar och tidskrifter med populärbetonat innehåll av speciell typ eller förströelsekaraktär enligt följande indelning i 6 grupper 1. Konsumentbetonade tidningar Organisationstidningar av typen ICA-Kuriren och Vi, vars distribution sker i form av personliga abonnemang bland ICA-konsumenter respektive konsumentkooperativa medlemmar x x — — x 2. Familjebetonade tidningar av huvudsakligen förströelsekaraktär anpassad till i stort sett alla tidningsläsarintressen fördelade på X X — — X a) relativt lika andel av kvinnliga och manliga tidningsläsare enligt publicerade läsekretsundersökningar b) med viss tonvikt på ungdomliga resp. kvinnliga tidningsläsare c) ideellt-religiöst intresserade tidningsläsare 3. Dambetonade tidningar med huvudsakligen feminint redigerat innehåll och med kvinnlig dominans i läsekretsen x x — x 4. Herrbetonade tidningar med huvudsakligen maskulint redigerat innehåll och med manlig dominans i läsekretsen fördelade på: x x — — x a) allmänt inriktade och nyhetsbetonade tidningar 1 Se Kungörelseannonsering (SOU 1969: 7) sid. 43 ff där informationsutredningen behandlar dagstidningsbegreppet.

104 SOU 1969: 48

b) särpräglade med avseende på innehållet i dess helhet 5. Ungdomsbetonade tidningar vars redaktionella innehåll huvudsakligen intresserar ungdomliga tidningsläsare — med ungdomlig dominans i läsekretsen x 6. Specialbetonade tidningar vars redaktionella innehåll är inriktat på särskilt avgränsade intresseområden, fördelade på: x a) hembetonade och b) övriga specialtidningar III. Fackpress 1. Konsumentfackpress riksspridda organisationstidningar, vars spridningsstorlek kan jämföras med massmedia och vars innehåll, utöver intresseområdet, är av sådan karaktär att även andra än mottagarna läser dem X 2. Branschfackpress facktidningar, vars innehåll är av yrkesmässig och selektiv karaktär x 3. Intressefackpress facktidningar vars innehåll är av icke yrkesmässig karaktär, men däremot knutet till föreningsverksamhet av olika slag (hobby, sport och idrott, fritidsverksamhet, ideell och kulturell verksamhet o. dyl.) x IV. Etermedia Radio programframställning för i förväg avtalade sändningar i rikseller regionalradio enl. 11 §i radioavtalet (jfr kap. 3.4.1) — TV programframställning för i förväg avtalade TV-sändningar enl. 11 § i radioavtalet (jfr kap 3.4.1) _ V. Övriga media Film annonsfilm som för-visningar vid ordinarie biografföreställningar, specialarrangerade reklamfilmföreställningar, kortfilmvisning, bildband- och stillbildsvisning vid sammankomster, lokal-TV, samt bildvisning vid teaterföreställning o. dyl. — SOU 1969:48

Utomhusaffischering affischering på pelare, tavlor, kiosker, regnskydd, idrottsplatser och travbanor samt ljusskåp och ljustidningar Inomhusaffischering affischering i postlokaler, banklokaler, systembutiker och frisérsalonger Trafikreklam affischering i och på vagnar i rullande trafik eller luftburna trafikmedel inkl. flygplanssläp Direktreklam, kollektiv med andra annonsörer delat utrymme i gruppkorsbandsrespektive masskorsbandsdistribuerade publikationer Direktreklam, individuell distribution av trycksaker (folders, broschyrer, cirkulär) presentartiklar eller prover genom gruppkorsband, masskorsband eller andra postförsändelseformer Butiksreklam affischering eller skyltar respektive utdelning av trycksaker till allmänheten i butiker eller institutionslokaler (här avses även trycksaker, som finns tillgängliga hos olika myndigheter för allmänhetens räkning i t. ex. apotek, banklokaler, bibliotek, försäkringskassor, polikliniker, polisstationer, postanstalter etc.) Mässor och utställningar fasta och rullande utställningar i myndighetens egen regi eller på förhyrda utrymmen

106 Svensk TSAnnons- BOtaxa KEN

Koll. TS'Fack- Svensk exponepressReklam- ringsun- PUBbok taxa dersökn. rapporter

—

—

—

x

—

—

—

x

—

—

—

x

—

—

—

X

—

—

—

x

—

—

—

x

—

—•

—

x

SOU 1969: 48

Bilaga 3:2

Kostnadsexempel för olika mediatyper

Till ledning för beräkning av det framtida behovet av informationsbelopp inom sådana myndigheter som tidigare endast haft begränsad informationsverksamhet fogades till utredningens enkät följande prisexempel på mediakostnader enligt gällande taxor per den 1.1.1968. Exemplen har nu aktualiserats till 1969 års priser.

Total annonskostnad

(inkl

konsumentbetonade (2) familjebetonade (13) dambetonade (4) herrbetonade (7) ungdomsbetonade (12) specialbetonade (3)

moms) ca kr 1 inf.

5 inf.

17 000 49 000 20 000 20 000 30 000 13 000

85 000 245 000 100 000 100 000 150 000 65 000

149 000

745 000

I. Dagspress Samtliga TS-anslutna tidningar utan urval kr. 137:- (inkl. moms) per spaltmillimeter, dvs. för t. ex.: a. 4 spalter X 250 millimeter X 1 annonsinförande = 1 000 spaltmillimeter ca kr. 137 000 b. 4 spalter X 250 millimeter X 5 annonsinföranden = 5 000 spaltmillimeter ca kr. 685 000 c. 5 spalter X 400 millimeter X 5 annonsinföranden = 10 000 spaltmillimeter ca kr. 1 370 000

II.

Populärpress

Hel trespaltannons (ca 800 millimeter) eller motsvarande i samtliga TS-anslutna veckotidningar och tidskrifter per kategori enligt följande indelning för ett resp. fem införanden (antal tidningar inom parentes): SOU 1969: 48

III.

Konsumentfackpress

Hel trespaltannons (ca 800 millimeter) eller motsvarande i samtliga TS-anslutna veckotidningar och tidskrifter per kategori enligt följande indelning för ett resp. fem införanden (antal tidningar inom parentes): Total annonskostnad (inkl moms) ca kr fackförbundstidningar (13) kvinnorörelsetidningar (3) länt- och skogsbrukstidningar (2) motorfackpress (4) rikspolitisk fackpress (3) ospecificerad organisationspress (9)

1 inf.

5 inf.

27 000

135 000

3 000

15 000

8 000 16 000

40 000 80 000

7 000

35 000

105 000

82 000

410 000 107

IV.

Etermedia

Framställning av radio- och TV-program är i kostnadshänseende beroende på programlängd och medverkande aktörer. Produktionskostnaden torde ligga i närheten av samma belopp som för annonsfilm ca kr. 15 000 till 25 000 per film. V. Övriga media Reklamfilm 10 veckors visning av 30 sekunder film på samtliga reklamvisande biografer före ordinarie huvudfilm kostar ca kr. 150 000 vartill kommer kostnader för filmkopior och produktion av minst två filmer till ett beräknat belopp av ca kr. 60 000, tillsammans ca kr. 210 000. Utomhusaffischering En fjortondagarsperiod med riksomfattande affischering på pelare och tavlor kostar i lämplig omfattning, exkl. affischproduktion, ca kr. 200 000. Inomhusaffischering Per period (varierande halv- resp. hel kalendermånad) kostar en riksomfattande affischering i postlokaler och frisérsalonger exkl. affischproduktion ca kr. 80 000.

ca kr. 400 000 för en broschyr av detta format. Broschyrer eller trycksaker i större upplagor kan i regel inte distribueras av postverket som tjänsteförsändelse. Den totala kostnaden för en broschyr enligt detta exempel kan alltså uppgå till ca kr. 700 000. Väljer man den kollektiva formen där man delar kostnaden med andra annonsörer för en gruppkorsbandsdistribuerad publikation till exempelvis 1,8 miljoner tätortshushåll uppgår kostnaden för en helsida till ca kr. 50 000. Kommentar Ovan lämnade exempel, för vilka underlag hämtats ur Svensk Annonstaxa och Svensk Reklamtaxa, är ofullständiga och mycket generella. De tjänar närmast syftet att i stora drag ge en uppfattning om vilka belopp det kan röra sig om ifråga om köpta mediautrymmen i samband med riksomfattande beställd information. Mediavalet och kombinationer av mediatyper är ett komplicerat problem, som inte kan lösas generellt. Hänsyn måste från fall till fall tas till budskapets karaktär och till vilka människor (målgrupper) som skall informeras.

Trafikreklam En riksomfattande fjortondagarsperiod med dubbelsidiga fönsterskyltar i bussar och spårvagnar kostar exkl. skyltframställning ca kr. 80 000. För motsvarande belopp kan man få riksspridning av takskyltar på taxibilar. Direktreklam En 16-sidig broschyr i A 5-format till samtliga hushåll kan beräknas kosta omkring kr. 300 000 beroende på dess utstyrsel. Gruppkorsband till landets samtliga 2,8 miljoner hushåll kostar enligt postverkets prislista 108

SOU 1969: 48

Bilaga 3:3

Reklamkostnadernas fördelning i vissa länder

Tabell 4. Reklamkostnader i vissa länder 19671 Miljoner kronor Sverige Danmark (1966) Finland Norge (1966) Frankrike USA

900 550 400 4 300 87100

Procent av Kronor per bruttonatiocapita nalprodukten 250 185 120 110 90 440

1,6 1,6 1,5 1,0 1,0 2,1

Källa: The Scandinavian Market '69

SOU 1969: 48

SVERIGE 1967

DANMARK 1966

utomhus och trafik 3 %

Film

FINLAND 1967

NORGE 1967 Utomhus och trafik 4 °/o

Film

utomnus ocn trafik 3 °'o

FRANKRIKE 1966

USA 1967

Fig. 3. Reklamkostnadernas procentuella fördelning pä mediatyper (Enligt The Scandinavian Market '69.)

Bilaga 4

Informationsområden som vissa statliga myndigheter bedömer som angelägna

Bland de myndigheter eller motsvarande, som enligt utredningens enkät 1968 redovisade ett stort framtida informationsbehov, har utredningen i skrivelse den 29 maj 1969 av de nedan uppräknade begärt särskilda uppgifter beträffande angelägna informationsområden med beräkning av kostnader för budgetåren 1970/71 och 1971/72: arbetsmarknadsstyrelsen centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden invandrarverket (tidigare arbetsgruppen för invandrarfrågor) naturvårdsverket riksförsäkringsverket rikspolisstyrelsen skolöverstyrelsen socialstyrelsen socialstyrelsens hälsovårdsupplysningsdelegation (HVUD) trafiksäkerhetsverket vägverket I nämnda skrivelse underströk utredningen att informationsåtgärderna skulle vara av sådan angelägenhetsgrad att beskrivningar och budgetberäkningar kunde ingå som avsnitt i myndigheternas petitor hösten 1969. Vidare önskade utredningen för varje informationsområde få beskrivning av tidsschema, målsättning, målgrupper samt beräkning av media- och produktionskostnader. Nedan återges en sammanställning av svaren från respektive myndigheter med överSOU 1969: 48

sikt beträffande kostnader och informationsområden. Medelsbehov enligt myndigheternas ter till utredningen

uppgif-

Arbetsmarknadsstyrelsen anger sju informationsområden som bedöms vara aktuella under de närmaste två budgetåren. Myndigheten reserverar sig dock för att utvecklingen på arbetsmarknaden kan komma att förskjuta bedömningen av olika informationsområdens angelägenhetsgrad. Ett informationsområde avser den äldre arbetskraftens och de handikappades sysselsättningssituation. Informationsmålet är att öka arbetsgivarnas benägenhet att anställa äldre och handikappad arbetskraft samt att förmå arbetsgivarna att genom förbättring och anpassning av arbetsplats och arbetsmiljö underlätta för äldre och handikappade att få och behålla ett arbete. Målgrupp för informationen är arbetstivare inom både den offentliga och den privata sektorn. Ett informationsområde avser arbete åt handikappade. Informationsmålet är att skapa större förståelse på arbetsplatserna för handikappade som arbetskraft och arbetskamrater samt att förmå arbetsgivarna att anställa fler handikappade. Målgrupper för informationen är arbetsgivare, arbetstagare, organisationer och myndigheter. Ett informationsområde avser arbetsförmedlingens service för handikappade ung111

domar. Informationsmålet är att få handikappade ungdomar att utnyttja den service som arbetsförmedlingen, yrkesvägledningen och arbetsvärden kan erbjuda dem vid val av yrke och utbildning. Handikappade ungdomar och deras föräldrar är målgrupper för informationen. Ett informationsområde avser könsroller och yrkesval. Informationsmålet är att bryta könsbundenhet och attityder vid utbildnings- och yrkesval så att valet av arbetsuppgifter, karriär etc utgår från individens förutsättningar och intressen. Informationens primära målgrupper är elever, lärare, föräldrar och kvinnor som söker sig ut i förvärvslivet. Sekundära målgrupper är politiker och organisationer som bär ansvaret för att det skapas en samhällsservice som möjliggör ett fritt yrkesval. Ett informationsområde avser gymnasisternas utbildningsval. Informationsmålet är att få gymnasister och studenter att i ökad utsträckning välja andra utbildningsvägar än universitetsstudier i humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen. Målgrupper är gymnasister, universitetsstuderanden, föräldrar och lärare. Ett informationsområde avser arbetsmarknaden för arbetskraft med längre utbildning. Informationsmålet är att underlätta utträdet på arbetsmarknaden för de allt större grupperna av arbetskraft med längre utbildning. Målgrupper är dels studenter och nyexaminerade (beträffande nödvändigheten av att under studietiden förbereda sig för den kommande yrkesverksamheten genom praktik, arbetsmarknadsinriktade kurser, etc), dels arbetsgivare (beträffande den nya rekryteringssituationen och om lämpliga arbetsområden för arbetskraft med längre utbildning). Ett informationsområde avser den moderna arbetsmarknadens krav på rörlighet. Informationsmålet är att visa på de möjligheter och fördelar som hög rörlighet och omställningsberedskap erbjuder individen på den moderna arbetsmarknaden. Målgrupp för informationen är arbetstagare med hög arbetslöshetsrisk. Sedan arbetsmarknadsstyrelsen avgivit sitt 112

svar har myndighetens informationsavdelning i samarbete med utredningens kansli beräknat mediakostnader för de sju informationsområdena. Det totala framräknade beloppet uppgår till 12,7 mkr per budgetår. I denna summa ingår inte de ca 3 mkr som utgör kostnader för arbetsmarknadsverkets löpande informationsåtgärder - dvs den kontaktverksamhet som f n pågår. Arbetsmarknadsstyrelsen har i sin petita avseende budgetåret 1970/71 inte upptagit den kontaktverksamhet som här berörts. Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden har av statsmakterna aviserats om uppdraget att organisera utbildning och information beträffande 1970 års valteknik. När nämnden avgav sitt svar till utredningen var planerna för detta uppdrag under utarbetande varför något belopp för kontaktverksamhet inte kunde preciseras. Den totala kostnaden uppskattades dock till »någonstans mellan 6 och 10 mkr». Sedan svaret avgavs har Kungl Maj:t undanröjt det tidigare beslutet att utnyttja datamaskineli teknik i valförrättningen. Förrättningen kommer i stället att ske med utnyttjande av röstkort och valsedlar. Därmed begränsas nämndens utbildnings- och informationsuppdrag något. Eftersom det väsentliga budskapet gäller samordningen av riks- och kommunalval torde nämndens behov av medel likväl bestå i stort sett oförändrade under förutsättning att nämnden skall handha informationsuppdraget. Vidare har Kungl Maj:t den 3 oktober 1969 tillkallat fem sakkunniga att dra upp riktlinjerna för och samordna en informationskampanj kring författningsreformen och den gemensamma valdagen. Statens invandrarverk hade ännu inte tillkommit när utredningen gjorde sin förfrågan bland myndigheterna om medelsbehovet för kontaktverksamhet avseende budgetåren 1970/71 och 1971/72. Verkets informationsuppgifter angavs i promemoria från arbetsgruppen för invandrarfrågor. Där framhölls bl a följande. När det gäller att hjälpa invandrarna till bästa möjliga anpassning till det svenska samhället spelar informationen en nästan SOU 1969:48

avgörande roll. Informationsmålet är i detta sammanhang att ge invandrarna kunskap om det svenska samhället och om det fortgående skeendet i landet samt att hos dem skapa förståelse för sin omgivning och göra dem kapabla att delta i samhällsarbetet. Detta mål förutsätter en omfattande kontaktverksamhet som måste pågå utan avbrott. Den måste svara mot invandrarnas uttalade behov och mot samhällets behov och plikt att förhindra att invandrarna på grund av bristande och/eller felaktig information berövas möjligheten att bli fullvärdiga invånare i Sverige. Målgrupper för informationen är i detta sammanhang vuxna manliga och kvinnliga invandrare med och utan yrkesarbete, ungdomar, skolbarn, förskolebarn, ledare och talesmän för nationsgrupper samt sammanslutningar av invandrare. Vad gäller svenskarnas anpassning till invandrama är informationsmålet att ge infödda svenskar kunskap om invandrarnas bakgrund och situation samt om deras kulturella och materiella betydelse för Sverige. Med informationens hjälp skall svenskarna förmås acceptera invandrare som likvärdiga medmänniskor. Ansträngningarna måste sättas in där fördomar föds och förs vidare till nästa generation, dvs. i hem och skola. Målgrupper för informationen är föräldrar, men också barn bör bli föremål för kontaktåtgärder i lekskolor och på grundskolans alla stadier. Lärare, läroboksförfattare samt producenter av skol- och barnprogram i radio och TV är andra målgrupper. Bland organisationerna intar fackföreningsrörelsen en särställning som målgrupp för informationen. Sannolikt är majoriteten av de yrkesverksamma invandrarna medlemmar av fackföreningsrörelsen, dock utan att alltid känna den önskvärda delaktigheten i rörelsens arbete. I promemorian påpekas behovet av förundersökningar och effektmätningar. Vissa studier av detta slag har tidigare genomförts. Resultaten har utnyttjats för att utveckla kontaktverksamheten i invandrarfrågor. Det föreslås att barn i förskoleåldern och på grundskolans lågstadium blir föreSOU 1969: 48

mål för intervjuundersökningar i syfte att kartlägga svenska barns och invandrarbarns attityder och beteenden gentemot varandra. Vuxenundersökningar i syfte att kartlägga kunskaper, attityder och beteenden bör gälla såväl infödda som invandrare. Undersökningsdata bör kunna fördelas med avseende på ålder, kön, sysselsättning och utbildning samt - enbart beträffande invandrarna - med avseende på nationalitet, religion, kunskaper i svenska och vistelsetid i Sverige. Ett detaljerat och konkret informationsprogram anser man sig naturligt nog inte kunna föreslå förrän resultaten av de nämnda undersökningarna föreligger. Skissartat kan man dock ange kontaktåtgärder efter media utan att gå närmare in på åtgärdernas informationsinnehåll. Man bygger då på redan gjorda undersökningar och erfarenheter. För att genomföra dessa intentioner har invandrarverket i petita upptagit 2,5 mkr för budgetåret 1970/71. För det följande budgetåret har man angivit 2,7 mkr som ett rimligt medelsbehov för kontaktverksamheten. De åtgärder som invandrarverket avser inrymma i nämnda belopp utgör ett naturligt led i utvecklingen av det nya verkets ordinarie kontaktverksamhet. Statens naturvårdsverk anger sitt medelsbehov för kontaktåtgärder till 13,3 mkr. Beräkningen är gjord med utgångspunkt från att all initialinformation om hela den lagstiftning som gäller inom myndighetens kompetensområde skall göras på ett år. Beräkningen förutsätter också att myndigheten ensam skall svara för större delen av all naturvårdsinformation. Kostnader för effektmätningar, behovskontroll och uppföljning ligger utanför beräkningen. Såväl takten som prioriteringen i kontaktverksamheten kan påverkas av mätningarnas resultat. Naturvårdsverket preciserar sig något med avseende på tre informationsområden. Ett informationsområde avser miljövårdens betydelse. Informationsmålet är att vinna förståelse för miljövårdens och miljövårdslagarnas betydelse samt att skapa 113

konstruktiv och upplyst opinion på miljövårdsområdet. Målgrupper för informationen är allmänhet, skolor, lantbruk, industrier och kommuner. Ett informationsområde avser miljöskyddslagen. Informationsmålet är att förklara lagens innehåll och betydelse samt ansöknings- och dispensförfarande. Allmänheten, kommuner, lantbruk och industrier är målgrupper för informationen. Ett informationsområde avser anslag för reningsanläggningar. Informationsmålet är att skapa kunskap om villkoren för att få anslag och att skynda på utvecklingen. Kommuner och industrier är målgrupper. Enligt naturvårdsverket kan liknande indelningar göras med naturvårdslagen m fl lagar som utgångspunkter. Det gäller bl a att informera om nationalparker, reservat, naturminnen, grustäkter, strandlagsbestämmelser, nerskräpning, etc. Det belopp som naturvårdsverket angivit som sitt totala medelsbehov för kontaktverksamheten före miljöskyddslagens ikraftträdande 1 juli 1969 - 13,3 mkr - skall jämföras med 0,7 mkr av de totalt 1,5 mkr som verket äskat för sin verksamhet under budgetåret 1970/71. Riksförsäkringsverket anger kortfattat olika motiv för informationsinsatser inom socialförsäkringens områden. Dessa områden gäller fortlöpande information om den allmänna försäkringen, aktuella reformer i lagstiftningen, allmän information om pensionslagstiftningen, information om den frivilliga sjukförsäkringen, den frivilliga pensionsförsäkringen och den frivilliga yrkesskadeförsäkringen, information till handikappade om socialförsäkringen ( se också arbetsmarknadsstyrelsen), information om invandrarna och socialförsäkringen (se också invandrarverket) samt arbetsgivarna och socialförsäkringen. Riksförsäkringsverket som samarbetar med försäkringskasseförbundet i informationshänseende beräknar kostnaderna för angelägna kontaktåtgärder inom de sju informationsområdena preliminärt till sammanlagt 8,9 mkr per budgetår. 114

Rikspolisstyrelsen påpekar behovet av kontaktåtgärder bl a i samband med tre betydande verksamhetsområden. Informationsmålet med avseende på trafikövervakningen är att skapa respekt för gällande lagstiftning och att framhäva förarens-individens ansvar. Informationen har enligt erfarenhet en allmän olycks- och brottsförebyggande effekt bland trafikanterna. Målgrupp är i första hand de speciella trafikantkategorier som berörs av polisens övervakningsåtgärder. Informationsmålet med avseende på brottsförebyggande åtgärder är att göra medborgarna medvetna om riskerna för och vådorna av brottsliga ingrepp. Man vill öka kunskaperna om hur man bäst skyddar sig mot olika typer av brott, hur man förhindrar eller försvårar deras genomförande, hur man kan öka risken för gärningsmannen att bli upptäckt, hur man underlättar polisens utredning av begångna brott och ökar möjligheten att återskaffa och identifiera stulet gods. Målgrupp för informationen är allmänheten i vidaste bemärkelse med fördelning i undergrupper som t. ex. fastighets-, villa- och sportstugeägare, bilägare, åldringar m fl. Informationsmålet med avseende på laglydnadsfostran i skolan är att skapa insikter bland de unga om hur rättssamhället fungerar, vilka funktioner de rättsvårdande organen har, vad som krävs av den enskilde för att den lagbundna ordningen skall kunna upprätthållas, osv. Målgrupp för informationen är sålunda barn och ungdom i skolåldern. För de kontaktåtgärder som rikspolisstyrelsen framhåller som angelägna krävs anslag på ca 5,2 mkr. Myndigheten har emellertid »av hänsyn till det statsfinansiella läget» begränsat sitt yrkande i petita för budgetåret 1970/71 till 1,4 mkr. Skolöverstyrelsen framhåller att införandet av en totalintigrerad gymnasial skola med början den 1 juli 1971 påkallar omfattande kontaktverksamhet. En sådan skulle öka vinsterna i olika avseenden som denna reform avser att uppnå. Det gäller här inte SOU 1969: 48

bara en pedagogisk reform utan också en social reform i jämlikhetens tecken. Förutom att en totalintegrerad gymnasial skola avsevärt utvecklar den enskildes valfrihet leder den nya skolformen till ett rationellare utnyttjande av utbildningsresurser i fråga om lärare, hjälpmedel och lokaler. En förutsättning härför är emellertid att medborgarna tillhandahålls information som gör det möjligt för dem att bedöma vilken utbildning inom det gymnasiala stadiet som bäst motsvarar den enskilde elevens intressen och behov. Genom information vill man också bryta könsrollstänkandet så att man inte åter får skolenheter som präglas av ensidig rekrytering av antingen manliga eller kvinnliga studerande. De medel för information som skolöverstyrelsen upptagit i petita för budgetåret 1970/71 avser redaktionell information. Över denna information har myndigheten begränsad styrning. Man önskar nu komplettera med medel för beställd information. De viktigaste målgrupperna är därvid elever, lärare, skolledare och annan personal inom skolan, föräldrar, kommuner, landsting, arbetsmarknaden och dess organisationer samt folkrörelserna. De i skolans arbete direkt engagerade grupperna liksom kommuner och landsting kan därvid betraktas som direkta målgrupper, medan arbetsmarknadens organisationer, arbetsgivare och folkrörelser är indirekta målgrupper. Medelsbehovet för att genomföra en plan för kontaktverksamhet i ovannämnda syften som skolöverstyrelsen utarbetat i samarbete med utredningskansliet uppgår till 4,7 mkr. Myndigheten avser att uppta denna summa i sin petita för budgetåret 1971/ 72. För att nå avsedd effekt torde det dock vara nödvändigt att disponera en del av dessa medel redan under första halvåret 1971. Skolöverstyrelsen har i särskild skrivelse till Kungl Maj:t tagit upp denna fråga. Socialstyrelsen och socialstyrelsens hälsovårdsupplysningsdelegation (HVUD) har i ett tidigare sammanhang angivit sina beräknade medelsbehov för kontaktverksamhet till 21,1 mkr respektive 12,4 mkr, samSOU 1969: 48

manlagt 33,5 mkr. Denna summa svarar mot en aktuell medelsförbrukning av ca 4 mkr. Bland mera omfattande informationsområden märks nykterhetsvården, åtgärder mot utbredning av könssjukdomar, psykiatrisk sjukvård, hjälpmedel för handikappade, allmän hygien och olycksfallsförebyggande åtgärder. Socialstyrelsen och H V U D är beredda att hos Kungl Maj:t begära medel för de informationsområden som man önskar prioritera inom ramen för den förteckning som tillställts utredningen om statsmakternas ställningstagande till utredningens förslag kommer att innebära möjlighet till uppräkningar av informationsanslagen. Statens trafiksäkerhetsverk har som en av sina fem huvuduppgifter att informera allmänheten i trafiksäkerhetsfrågor. Kontaktverksamheten intar en viktig plats i trafiksäkerhetsarbetet. Erfarenheterna från framför allt övergången till högertrafik visar den stora effekt som riktigt insatt information kan ge. Den allmänna målsättningen för kontaktverksamheten är att åstadkomma positiva förändringar i trafikanternas beteenden genom att förbättra deras kunskaper och attityder. Trafiksäkerhetsverkets »informationsår» löper från den 1.9 till den 31.8 för att motsvara de klimatologiska förutsättningar som råder för vägtrafiken. Informationsbudgeten är anpassad till detta »informationsår». Det påpekas att man i möjligaste mån baserar kontaktverksamheten på uppgifter om trafikanternas beteenden, kunskaper, attityder, mediavanor, etc. Trafiksäkerhetsverket avser att i ökad utsträckning planlägga och administrera undersökningar för att skapa faktaunderlag för inriktning och utformning av kontaktåtgärder, för att förpröva informationsmaterial under produktion och för att mäta effekter av vidtagna åtgärder. Kontaktåtgärderna indelas i huvudaktiviteter, specialaktiviteter och basaktiviteter. Huvudaktiviteter avser stora kampanjer som med bred massmediainsats skall föra fram ett budskap till alla trafikanter under en 115

given informationsperiod. Specialaktiviteter utgörs dels av åtgärder som riktas till en avgränsad målgrupp såsom t ex kategorin unga bilförare, dels av åtgärder som är starkt begränsade till sitt innehåll såsom t ex information om fordonskontroller. Med basaktiviteter avses den löpande trafiksäkerhetsinformation som riktas mot vissa betydelsefulla grupper i samhället, exempelvis skolan, försvaret, pensionärer, handikappade, icke svensktalande, m fl. Här nedan presenteras kortfattat de aktiviteter som planeras för »informationsåret» 1.9.1970-31.8.1971. Huvudaktiviteten »Tänk kallt» hösten 1970 avses minska antalet offer i trafiken under perioden genom att hos samtliga trafikantkategorier öka medvetenheten om mörker- och halkkörningens speciella risker. Kampanjen skall för respektive trafikantkategori ge ökad insikt om vilka åtgärder som är nödvändiga för att eliminera riskerna under perioden. Huvudaktiviteten »Trafikkunskapens år - skede I» våren 1971 avser att stimulera samtliga trafikantkategorier till att höja sina teoretiska och praktiska trafikkunskaper och därmed reducera antalet offer i trafiken. Varje trafikantkategori informeras om vilka grundkunskaper som är viktigast för respektive kategori. Innehållet anpassas i övrigt till de specifika problem i trafiken som enligt statistik, undersökningar etc råder under den aktuella informationsperioden. Specialaktiviteten »Fordonskontroll» hösten 1970 avses stimulera fordonsägare till frivillig kontroll av sina fordon. Kontrollpunkterna för perioden bestäms bl a med ledning av aktuell statistik från AB Svensk Bilprovning. För specialaktiviteten »Fordonskontroll» våren 1971 gäller samma som ovan. Specialaktiviteten »S-bälte» hösten 1970 avser att övertyga bilförare och passagerare om vikten av att alltid använda S-bälte. Kampanjens innehåll bestäms av resultat från en hösten 1969 påbörjad undersökning som bl a redovisar attityden till användning av S-bälten. 116

Specialaktiviteten »Trafiksäkra företag» våren 1971 avses stimulera ansvariga inom företagen till trafiksäkerhetsåtgärder riktade mot all personal inom företagen. Aktiviteten skall främst behandla s k färdolycksfallen, dvs olyckor under resorna till och från arbetet. Basaktiviteterna samlas under rubrikerna allmän information, försvaret, fortbildning samt bidrag till organisationer och trafiksäkerhetskommittéer för frivilligt trafiksäkerhetsarbete. I petita för budgetåret 1970/71 har trafiksäkerhetsverket begärt 12,0 mkr för kontaktverksamhet av ovannämnt slag. Motsvarande medelsbehov för budgetåret 1971/ 72 har angivits till 13,2 mkr. Statens vägverk påpekar att verkets mycket omfattande och samhällsinriktade verksamhet gör kontaktverksamheten till en fråga av största vikt. Vägverket behöver allmänt och löpande informera om exempelvis vägnätets tillstånd i stort, planerade vägar, nybyggda vägar samt trafiksäkerhetsfrågor som hänför sig till vägen som sådan. Information måste också inriktas mer punktvis vid lokala svåra vägförhållanden i samband med oväder, tjällossning, större vägras, etc. Vägverket redovisar sina medelsbehov för kontaktverksamhet med uppdelning på ett antal informationsområden. Ett informationsområde avser vägverkets målsättning och organisation. Informationsmålet är att bredda kunskapen om verkets målsättning samt om verkets bedömningsgrunder och handlingsprogram i samband med planerings-, byggnads- och driftfrågor. Målgrupper är allmänheten, myndigheter, kommuner, företag och egen personal. Ett informationsområde avser förvaltningen av väganslagen. Informationsmålet är att skapa kunskap om hur väganslagen används. Målgrupper är desamma som ovan. Ett informationsområde avser planerade, pågående och färdigställda vägprojekt. Informationsmålet är att skapa kunskap om lämpligt vägval och andra viktiga trafikförhållanden. Allmänheten är målgrupp. SOU 1969: 48

Ett informationsområde avser lastgränser. Informationsmålet är att skapa kunskap om innehållet i gällande bestämmelser och förståelse för de skador som kan uppstå om bestämmelserna inte efterlevs. Målgrupper är lastbilsförare, åkerier, industrier m fl. Ett informationsområde avser renhållningen på vägarna. Informationsmålet är att skapa kunskap om vad vägtrafikanter kan göra för att hålla vägområdena fria från skräp. Målgrupper är allmänheten och skolor. Ett informationsområde avser medbor-

garnas rätt i vägfrågor. Informationsmålet är att skapa kunskap i vägfrågor vid bl a markägaresammanträden och utställelse av vägplaner samt även upplysa om skadeståndsfrågor gentemot väghållare. Allmänheten är målgrupp. De kontaktåtgärder som ligger inom ramen för ovannämnda informationsområden har i samråd med utredningskansliet beräknats dra en kostnad av 5,9 mkr per budgetår. Dessa kostnader ligger emellertid utanför vägverkets »ordinarie» kontaktverksamhet och finns inte upptagna i verkets petita för budgetåret 1970/71.

Tabell 5. Angelägna informationsområden redovisade per myndighet. (de gemensamt redovisade områdena avser lägre kostnader än 1 mkr/område): Arbetsmarknadsstyrelsen könsroller och yrkesval den moderna arbetsmarknadens krav på rörlighet gymnasisternas utbildningsval 4 specificerade informationsområden, totalt Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden valsystemet vid 1970 års val Invandrarverket göra lagstiftning känd och förstådd ge invandrarna kunskap om det svenska samhället ge svenskarna kunskap om invandrarna Naturvårdsverket miljövårdens betydelse miljöskyddslagen naturvårdslagen m fl lagar Riksförsäkringsverket i samarbete med Försäkringskasseförbundet fortlöpande information om den allmänna försäkringen reformer i lagstiftningen de frivilliga försäkringsformerna 4 specificerade informationsområden, totalt Rikspolisstyrelsen brottsförebyggande informationsaktioner — en våraktion — en höstaktion

beräknat anslag 5 420 tkr 4 415 1070 1765 12 670 ca 8 000

1 2 500

13 300

2 000 1 600 2 700 2 600 8 900

2 110 1 710 3 820

Skolöverstyrelsen total integrerad gymnasial skola

4 750

Socialstyrelsen abortförebyggande åtgärder åtgärder mot utbredning av könssjukdomar epidemi beredskap psykiatrisk sjukvård nykterhets vården hjälpmedel för handikappade 10 specificerade informationsområden, totalt

1 600 3 300 3 000 2 000 3 000 2 000 6 200

21 100 SOU 1969: 48

Socialstyrelsens hälsovårdsupplysningsdelegation allmän hygien olycksfallsförebyggande åtgärder upplysning om stimulantia regional verksamhet 11 specificerade informationsområden, totalt

1 300 tkr 1 125 1 250 3 600 5 100 12 375

Trafiksäkerhetsverket mörker- och halkkörningens speciella risker höja teoretiska och praktiska trafikkunskaper allmän information information i skolor stipendier för fortbildning av instruktörer och yrkesförare bidrag för frivilligt trafiksäkerhetsarbete 7 specificerade informationsområden, totalt summa för perioden 1.9.1970— 31.S. 1971

2 000 2 300 1 550 1000 1 000 1 000 3 150 12 000 2 500 2 200 1 800 1 100 1 300 1 200 3 100

»trafikkunskapens år» »varva ner» allmän information information till skolor fortbildning bidrag till frivilligt trafiksäkerhetsarbete 6 specificerade informationsområden, totalt summa för perioden 1.9.1971—31.8.1972

13 200

Vägverket renhållningen på vägarna 9 specificerade informationsområden, totalt

1 635 4 255

5 890

118 KUNGL BIBL - 2 DEC 1969 r.f/-K«iyi

I/-M

ht

SOU 1969:48

SOU 1969: 48

Vidgad samhällsinformation är informationsutredningens huvudbetänkande. Tidigare har utredningen avgivit ett delbetänkande angående kungörelseannonsering (SOU 1969: 7). Ur innehållet: Myndigheternas kontaktverksamhet, olika typer av samhällsinformation, generellt handlingsprogram för kontaktverksamheten. Förutsättningar för samhällsinformation genom massmedia och andra media. Samlad rådgivning i informationsfrågor. Vidgade medel för kontaktverksamhet, utveckling av pressombudsmannafunktionen, centralt rådgivningsorgan för samhällsinformation.

Pris 1 8 : 5 0 KUNGL BIBL - 2 DEC 1969