En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning

En gymnasieutbildning för alla

– åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning

Del 1

Betänkande av Gymnasieutredningen

Stockholm 2016

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: IBL Bildbyrå, bearbetning av Elanders Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24521-7 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 19 mars 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (dir. 2015:31). Samma dag förordnades Helén Ängmo som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Gymnasieutredningen (U 2015:01).

Regeringen beslutade den 23 juli 2015 om tilläggsdirektiv (dir. 2015:82) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom uppdraget att analysera Yrkesprogramsutredningen delbetänkande (SOU 2015:29) och, om utredaren fanns det lämpligt, föreslå hur en yrkesinriktning kan införas inom teknikprogrammet.

Den 18 december 2015 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:141). I det tilläggsdirektivet gavs utredaren i uppdrag att analysera för- och nackdelar med ämnesbetyg jämfört med kursbetyg och att utreda möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I och med de sistnämnda tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden till den 31 oktober 2016.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från den 16 juni 2015 ämnesrådet Fritjof Karlsson, Utbildningsdepartementet, och ämnesrådet Sverker Lönnerholm, Finansdepartementet (entledigad den 10 november 2015). Departementssekreteraren Marie Törn, Utbildningsdepartementet, förordnades som sakkunnig från den 25 augusti 2015. Kanslirådet Anna Castberg, Finansdepartementet, förordnades som sakkunnig från den 10 november 2015 (entledigad den 1 april 2016). Departementssekreteraren Karin Moberg, Finansdepartementet, förordnades som sakkunnig från den 1 april 2016.

Som experter i utredningen förordnades från den 15 juni 2015 handläggaren Michael Erenius, Skolinspektionen, ämnesrådet Kerstin Hultgren, Utbildningsdepartementet, departementssekreterare Henrik Jonsson, Arbetsmarknadsdepartementet, kanslirådet Miriam

Malmqvist, Utbildningsdepartementet (entledigad den 19 januari 2016), enhetschefen Christina Månberg, Skolverket (entledigad den 4 september 2016), biträdande enhetschefen Thomas Rotter, Skolverket, ämnessakkunnig Åsa Rurling, Utbildningsdepartementet (entledigad den 1 april 2016), kanslirådet Anna Skeppstedt, Utbildningsdepartementet, handläggaren Marie Wiberg Svensson, Skolinspektionen och kanslirådet Annika Århammar, Arbetsmarknadsdepartementet. Departementssekreteraren Lene Persson Weiss, Utbildningsdepartementet, förordnades som expert från den 19 januari 2016 (entledigad den 30 juni 2016). Departementssekreteraren Annika Streiler, Socialdepartementet, förordnades som expert från den 10 november 2015 (entledigad den 1 mars 2016). Ämnesrådet Tarja Birkoff, Socialdepartementet, förordnades som expert från den 1 mars 2016 (entledigad den 27 juni 2016). Departementssekreteraren Per Anders Nilsson Strandberg, Utbildningsdepartementet, förordnades som expert från den 1 april 2016. Josefine Gustafsson, Socialdepartementet, förordnades som expert från den 28 juni 2016. Departementssekreteraren Annika Järemo, Utbildningsdepartementet, förordnades som expert från den 26 augusti 2016.

Som sekreterare i utredningen anställdes Torun Rudin (huvudsekreterare) från den 20 april 2015 till den 31 oktober 2016, Liv Hammargren från den 18 maj 2015 till den 31 oktober 2016, Frida Andersson från den 10 augusti 2015 till den 11 november 2016, Anne-Marie Lindström från den 15 september 2015 till den 31 oktober 2016 och Ingegärd Hilborn på deltid från den 1 oktober 2015 till den 31 oktober 2016. Som sekreterare i utredningen anställdes även professor Jonas Olofsson på deltid från den 1 september 2015 till den 31 december 2015, med uppdraget att utarbeta en internationell översikt. Likaså anställdes Lisbeth Rudemo som sekreterare i utredningen på deltid från den 1 februari 2016 till den 30 april 2016 med uppdraget att utarbeta en historik avseende ämnesbetyg. Ett särskilt tack riktas till Magnus Carlsson, Maria Götherström, Fredrik Lundholm, Anna Neuman, Therese Sehlstedt och Sven Sundin som har varit behjälpliga i sekretariatets arbete.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (SOU 2016:77). Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i oktober 2016

Helén Ängmo

/Torun Rudin

Liv Hammargren

Frida Andersson

Anne-Marie Lindström

Ingegärd Hilborn

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Gymnasieutredningens direktiv och tilläggsdirektiv (dir. 2015:31, 2015:82 och 2015:141) är omfattande och spänner över drygt 20 olika delområden som rör gymnasieskolan. Regeringens mål enligt direktiven är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Detta har utgjort en utgångspunkt för utredningens arbete och innebär ett fokus på ungas deltagande i gymnasieutbildning och på genomströmningen i gymnasieskolan. Utredningen har utifrån ovan nämnda mål gjort en bred genomlysning av olika frågor och områden inom gymnasieskolan.

Enligt direktiven är det naturligt att gymnasieskolan behöver fortsätta utvecklas och anpassas till ett föränderligt samhälle, men det arbetet bör bygga vidare på centrala delar i den senaste gymnasiereformen. Utredningen ska överväga om gymnasieskolan ska vara obligatorisk eller om andra åtgärder som ger ungdomar motivation och drivkrafter att fullfölja en gymnasieutbildning är att föredra. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera ett antal mer specifika frågor, däribland att se över bestämmelserna om stöd, föreslå hur rätten till högskolebehörighet på yrkesprogram kan stärkas, hur introduktionsprogram kan utvecklas och att utreda möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen ska även föreslå om det finns anledning att göra justeringar i utbudet av nationella program och inriktningar.

Utifrån den analys som gjorts i förhållande till de olika delområdena föreslår utredningen många och varierande åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning. Att föreslå åtgärder för att alla ska lyckas kan göras utifrån flera olika ambitionsnivåer. En utgångspunkt har varit att

förslagen ska vara angelägna, viktiga för utveckling och samtidigt hanterbara för gymnasieskolan. Utredningen har inte anvisats något reformutrymme, utan finansieringskällor måste redovisas. Det finns vidare en brist på lärare i gymnasieskolan vilket utredningen beaktar i sina förslag. När det gäller frågan om ämnesbetyg behövs dessutom, enligt utredningens bedömning, ett flerårigt och långsiktigt perspektiv. Nedan sammanfattas utredningens problemanalys och förslag.

Deltagandet i gymnasieutbildning är högt men genomströmningen är problematisk

Deltagandet i gymnasieutbildning i Sverige är mycket högt och det är mycket få ungdomar som inte börjar i gymnasieskolan. Endast ca 0,7 procent av ungdomarna har inte påbörjat en sådan utbildning inom två år efter avslutad grundskola. Många personer i gymnasieåldern invandrar också till Sverige i gymnasieåldern och påbörjar studier i gymnasieskolan, i första hand på introduktionsprogrammet språkintroduktion.

Men även om de flesta ungdomar påbörjar en gymnasieutbildning är det inte alla som lyckas nå målen för sin utbildning. Det finns viss osäkerhet i statistiken om studieavbrott men skillnaden är stor mellan nationella program och introduktionsprogram. Av de elever som påbörjar sina gymnasiestudier på ett nationellt program är det ca 2 procent som bara går ett eller två år i gymnasieskolan. Av de elever som börjar på ett introduktionsprogram är det en större andel, ca 24 procent, som bara går ett eller två år. Sammantaget uppskattas att ca 5 procent av samtliga elever inte går i gymnasieskolan i tre år utan avregistreras från utbildning tidigare.

Majoriteten av eleverna deltar alltså i utbildning i tre år, men det är en stor andel som inte får en gymnasieexamen på den tiden, ca 35 procent. Efter fyra år minskar den andelen till ca 30 procent. En mindre andel elever på yrkesprogram får examen jämfört med elever på högskoleförberedande program. Elever som börjar sin tid i gymnasieskolan på ett introduktionsprogram behöver dessutom ofta längre tid än tre år, om syftet är att nå en gymnasieexamen.

Att en så stor andel elever inte når målen för utbildningen är en stor utmaning för gymnasieskolan och medför svårigheter för de elever som berörs. Det innebär även en ökad risk för såväl arbetslöshet som ekonomiskt och socialt utanförskap. Utredningens uppgifter visar dock att en relativt stor del av denna grupp – ca en fjärdedel av dem som inte får examen – endast saknar godkända betyg i ett fåtal kurser. Det är därför viktigt att samlat stärka förutsättningarna för elever att kunna nå målen för sin utbildning.

Många faktorer påverkar genomströmningen

Mycket i gymnasieskolan fungerar väl och många elever trivs och möts av kunniga och engagerade lärare. Utredningsarbetet innebär dock att problemområden lyfts fram och belyses i syfte att klarlägga hur fler elever kan klara gymnasieskolan. Vissa av dessa områden kommenteras i det följande.

Det finns inget enkelt svar på vad som påverkar genomströmningen i gymnasieskolan. Bilden av vad som orsakar studieavbrott och brister i studieframgång är komplex och en rad områden där olika förklaringar kan finnas har belysts i utredningens arbete. Det kan handla om såväl individuella som organisatoriska faktorer. Exempelvis har utredningen belyst brister vad gäller stöd, utbildningens upplägg, introduktionsprogrammens struktur och olika tillämpning av bestämmelserna om elevers rätt till utbildning. Det handlar även om vissa problem när det gäller graden av lärarstöd i undervisningen och att elever ibland inte möts med höga förväntningar. Skolors ansvarstagande för att individanpassa undervisningen och ge elever stöd förefaller inte lika etablerat i gymnasieskolan som i grundskolan. Gymnasieskolan arbetar i vissa fall också uppdelat och fragmentariskt. Systemet med en stor mängd kurser på de nationella programmen bidrar till detta. I vissa fall brister gymnasieskolan även i att säkerställa att alla elever får tillräcklig undervisningstid. Det finns dessutom vissa problem kring elevers förutsättningar att bedriva heltidsstudier och vad gäller utbildningens planering som en helhet. En ytterligare utmaning i gymnasieskolan är även en betydande brist på utbildade lärare. I vissa fall har dessutom olika kompetenser inom gymnasieskolan svårt att samverka och får inte tillräckligt stöd för att göra det. Elevhälsan

och studie- och yrkesvägledningen används inte i tillräcklig utsträckning som strategiska resurser. Många nyanlända elever har vidare kommit till Sverige i gymnasieåldern och vissa kan ha långt kvar till behörighet till ett nationellt program.

Kontext, lärarstöd och ett elevcentrerat arbetssätt – framgångsfaktorer

för att förebygga studieavbrott

I den kunskapsgenomgång som utredningen gjort pekar mycket på att en sammanhållen kontext för eleven samt ett aktivt lärarstöd är centralt för att fler ska klara sina studier. Att skapa förutsättningar för delaktighet och gemenskap, liksom att verka för ett elevcentrerat arbetssätt och förebyggande elevhälsoarbete är också exempel på framgångsfaktorer. En tillräcklig och väl använd undervisningstid behövs vidare för att få fler elever att lyckas. Utredningens material visar dessutom att goda förkunskaper från grundskolan är mycket viktiga för att elever ska nå målen för ett nationellt program.

Introduktionsprogrammens utveckling hittills

Under flera år har andelen elever som inte lyckas att bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ökat. Hösten 2015 saknade 14,4 procent av eleverna som gick ut grundskolan behörighet till gymnasieskolans nationella program. Antalet ungdomar i åldersgruppen 16–18 år som invandrade till Sverige 2015 motsvarade dessutom en ökning med nästan 8 procent av denna åldersgrupp. Sammantaget gick 22,6 procent av eleverna i gymnasieskolans år 1 på ett av gymnasieskolans introduktionsprogram läsåret 2015/16. Språkintroduktion är det enskilt största programmet.

Endast en mycket liten andel av eleverna på introduktionsprogram får examen från ett nationellt program inom tre år. Programinriktat individuellt val är det introduktionsprogram där störst andel får examen; 23 procent av de elever som var nybörjare på programmet 2011 fick examen inom tre år.

Det framstår i dagsläget som att introduktionsprogrammen inte alltid är tillräckligt strukturerade och att undervisningstiden som ges eleverna varierar. Introduktionsprogrammen riskerar ibland att

inte ge elever ett tillräckligt varierat utbildningsinnehåll och det finns även skillnader vad gäller hur länge elever ges möjlighet att gå på ett introduktionsprogram.

Elevers sökmönster och ungdomars etablering på arbetsmarknaden

Många ungdomar upplever arbetsmarknaden som osäker och svår att överblicka. Enligt vissa studier vill många ungdomar skjuta yrkesval på framtiden genom att välja utbildningar som ses som generella. Vidare har en större andel av föräldrarna till dagens ungdomar eftergymnasial utbildning jämfört med tidigare, vilket sannolikt påverkar ungdomarnas syn på olika utbildningsval. Sökmönster visar att elever i allt högre utsträckning väljer högskoleförberedande program, och utbildningar med ett mer generellt innehåll har kommit att efterfrågas alltmer. Ungdomars intresse för yrkesprogram fortsätter att minska, men fortsatt väljer 25,6 procent (elever i år 1 läsåret 2015/16) en yrkesutbildning och vissa elever är tydligt intresserade av en utbildning med tonvikt på ett yrkesinnehåll. Inom flera branschområden finns också goda möjligheter till arbete direkt efter en yrkesexamen från gymnasieskolan.

Det kan finnas flera orsaker till det minskade intresset för yrkesprogram, bl.a. attityder i samhället i stort. Trenden att färre elever väljer yrkesutbildningar finns även i fler länder. Men det kan också bero på att de högskoleförberedande programmen uppfattas som mer generella och att dessa ger fler möjligheter till fortsatta studier. Vidare kan det finnas en osäkerhet bland ungdomar och deras föräldrar vad gäller i vilken mån högskolebehörighet ges inom det yrkesprogram en elev vill välja på en viss skola. Det finns i dag flera möjligheter att läsa in högskolebehörighet på yrkesprogrammen men det kräver aktiva val. Det ställer i många fall krav på att eleven får information om möjligheterna på den skola eller de skolor eleven är intresserad av att söka till.

Arbetsmarknaden är föränderlig och det finns stora behov av arbetskraft inom vissa områden medan behovet minskar inom andra. Det är av stor betydelse för individer att de är väl rustade genom en god utbildning för att kunna ställa om till ett annat jobb på samma eller högre kvalifikationsnivå. Det är också betydelsefullt

att ha möjlighet att kunna gå vidare i utbildningssystemet. Unga behöver således en gymnasieutbildning som ger framtidskompetenser och som möjliggör ett livslångt lärande. Etableringsstudier visar att fullständiga studier, eller att ha deltagit tre år i gymnasieskolan, är avgörande för en god etablering på arbetsmarknaden.

Inriktning på utredningens förslag

Utredningens förslag syftar till att ge förutsättningar för att alla ungdomar ska delta i och lyckas med sin gymnasieutbildning. Med utgångspunkt i utredningens analys är förslagen inriktade mot följande. – Gymnasieskolan ges nya pådrivande uppgifter att främja att

ungdomar deltar i gymnasieutbildning, att de ges möjlighet att

nå målen för sina studier och att motverka studieavbrott. Flera

åtgärder ska markera att alla ungdomar förväntas gå en gymnasieutbildning.

– En helhetssyn på utbildningens upplägg betonas, t.ex. genom

förslag som rör ämnesbetyg och stöd. – Möjligheterna för elever som inte når målen att gå längre tid i

gymnasieskolan ska förbättras. – Introduktionsprogrammen utvecklas för att ge en bättre struktur

och bättre stödja övergångar till nationella program. – Möjligheterna till ett samlat och individanpassat stöd för de

elever som behöver det förbättras. – Ett ökat fokus sätts på undervisningstiden och hur den följs upp

och används. – Elevers rätt till högskolebehörighet på yrkesprogram utan aktiva

val stärks och eleverna erbjuds även möjlighet till särskild

behörighet, samtidigt som yrkesinnehållet värnas. – Antalet inriktningar på nationella program minskas och vissa

program och inriktningar breddas. Ett visst närmande mellan

yrkesprogram och högskoleförberedande program behövs.

– Ett arbete mot ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasie-

särskolan bör gå vidare. Ett utredningsunderlag ges angående

förutsättningarna för ett sådant arbete.

Sammanfattning av utredningens huvudsakliga förslag

En gymnasieskola som främjar att alla ungdomar deltar i och når målen för en gymnasieutbildning

Utredningen förordar andra åtgärder framför ett formellt gymnasieobligatorium. Flera bestämmelser föreslås som markerar vikten av att alla ungdomar deltar i gymnasieutbildning. Dessa bestämmelser bedöms bli tydligt vägledande för skolan, vårdnadshavare och elever och kan ge motsvarande signaler som ett obligatorium.

Deltagandet i gymnasieutbildning är redan mycket högt, men en grupp elever gör aktiva studieavbrott vilket behöver förebyggas. Ett obligatorium upp till 18 år skulle kunna vara ett möjligt alternativ för att ytterligare öka elevers deltagande och för att betona samhällsansvaret för elevers gymnasieutbildning. Men ett obligatorium skulle samtidigt vara förknippat med problem som bl.a. rör behovet av vissa möjligheter till dispens för annan utbildning samt eventuella sanktioner och verktyg som behöver användas i de fall elever inte infinner sig till utbildningen. Utredningen bedömer därför att andra åtgärder än att göra gymnasieskolan obligatorisk är att föredra. Sådana åtgärder kan vara tydliga och vägledande men enklare att hantera i dialog med ungdomar som av olika anledningar har svårigheter.

Även om ungdomar i gymnasieåldern inte omfattas av skolplikt är det rimligt att samhällsansvaret för att alla ungdomar ska klara en gymnasieutbildning är långtgående. Utredningen menar att alla ungdomar bör vägledas till en gymnasieutbildning och även ges stöd att återgå till sådan utbildning i de fall de avbryter sina studier. Alla elever behöver få en bra start i gymnasieskolan och ges möjlighet att nå målen för utbildningen. För att insatserna som görs ska vara verkningsfulla krävs samtidigt att gymnasieungdomar och deras vårdnadshavare engagerar sig aktivt. Utredningen föreslår därför bl.a. följande.

– Ett mål att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gym-

nasieutbildning förs in i skollagen. – Hemkommunen får ett nytt uppdrag som innebär en skyldighet

att aktivt verka för att ungdomar som slutar grundskolan så

snart som möjligt därefter ska påbörja en gymnasieutbildning. – Skolan ska aktivt förebygga studieavbrott. Rektor ansvarar för

en dialog med den elev som vill avbryta sin utbildning, och

skolan ska alltid vidta åtgärder för att denna elev ska motiveras att fullfölja sin utbildning.

– En systematisk överlämning ska ske när elever övergår från

grundskolan till gymnasieskolan. – Elevers och vårdnadshavares ansvar tydliggörs. Vårdnadshavaren

ska medverka till att en ungdom påbörjar och deltar i en gymnasieutbildning.

– Det kommunala aktivitetsansvaret ska i första hand syfta till att

ungdomar ska påbörja eller återgå till gymnasieutbildning.

Nyanlända elever med uppehållstillstånd ska omfattas av

aktivitetsansvaret. – Möjligheten till fortsatt utbildning om eleven inte når målen

tydliggörs. En elev som inte fått examen efter tre år ska i vissa fall ha rätt att gå längre i gymnasieskolan, t.ex. ett fjärde år.

Stöd och vissa arbetssätt behöver utvecklas

Utredningen föreslår nya bestämmelser för att öka likvärdigheten i hur gymnasieskolan arbetar med stöd och med utbildningens upplägg. Detta behövs för att möta behoven hos en allt mer heterogen elevgrupp. Eleverna behöver få ett aktivt lärarstöd och individanpassade stödåtgärder. Skolan ansvarar för att följa varje elev och behöver arbeta elevcentrerat, så att elever får möjlighet till stöttning i vardagen. Eleverna bör ges goda förutsättningar för heltidsstudier och undervisningstiden måste användas väl. Huvudmän, rektorer och lärare behöver dessutom få ett utökat stöd i sitt arbete med att utveckla kvaliteten i utbildningen. Utredningen föreslår därför bl.a. följande.

– Det stöd som behövs ska ges utifrån elevens utbildning i dess

helhet och med den variation av metoder som eleverna behöver. En bredd av åtgärder ska erbjudas.

– Motsvarande reglering som finns kring strukturerad undervis-

ning i grundskolan ska gälla även för gymnasieskolan. – Utbildningen ska planeras med sammanhållna skoldagar och

fördelas jämnt över dagarna. – Alla elever ska ha en mentor som samlat följer elevens utveck-

ling och studiesituation. – En viss utökning föreslås av undervisningstiden. På sikt kan

även ytterligare undervisningstid övervägas. Krav föreslås på att undervisningstiden ska följas upp och redovisas bättre.

– Kompetensutveckling behövs när det gäller gymnasieskolans

arbete med ledning, stimulans, stöd och mentorskap. – Framgångsrika exempel när det gäller samverkan kring studie-

och yrkesvägledning och elevhälsa ska spridas och ge stöd för förbättringar genom en särskild satsning på kompetenssamverkan.

Introduktionsprogrammen behöver utvecklas

Utredningen gör bedömningen att introduktionsprogrammen behöver utvecklas för att få en tydligare struktur. Rätten till heltidstudier måste säkras och programmen behöver kunna erbjuda en större innehållslig bredd. Att komplettera med de grundskoleämnen som behövs är fortsatt viktigt men eleverna bör även kunna erbjudas ett mer varierat utbildningsinnehåll. Tydliggöranden krävs inte minst för språkintroduktion för att stimulera till olika utbildningsspår, t.ex. yrkesspår. Programinriktat individuellt val fokuseras som ett viktigt program för elever som har vissa godkända betyg och som på relativt kort tid har förutsättningar att ta sig vidare till ett nationellt program. De dokument som utfärdas efter introduktionsprogrammen behöver bli tydligare, dels för den enskilda eleven som ett kvitto på vad eleven uppnått, dels för att underlätta övergångar. Det behövs dessutom stöd för att fortsatt utveckla

introduktionsprogrammen, såväl nationellt som lokalt. Utredningen föreslår därför bl.a. följande. – En minsta garanterad undervisningstid ska regleras även för

introduktionsprogram och rätten till tre års utbildning tydliggörs.

– Det ska vara möjligt att läsa programinriktat individuellt val mot

ett högskoleförberedande program. Preparandutbildningen avvecklas.

– Justeringar görs med innebörden att eleverna ska få bättre

möjligheter att läsa fler ämnen på vissa introduktionsprogram.

Grunden läggs på så sätt för att språkintroduktion ska kunna

innehålla olika utbildningsspår. – Bedömning av nyanlända elevers kunskaper ska vara obliga-

toriskt i gymnasieskolan. – Regleringen av dokumenten för introduktionsprogram ska

tydliggöras. – Ett nationellt utvecklingsråd för introduktionsprogram ska

inrättas för att stödja nationell samverkan med relevant expertis.

Enhetliga behörighetskrav till nationella program

Betygen från grundskolan har stor betydelse för elevernas möjlighet att nå målen för en gymnasieutbildning. Bristande förkunskaper ökar risken för skolmisslyckanden, vilket i sin tur kan öka risken för studieavbrott. Fler elever måste enligt utredningens bedömning ges bättre förkunskaper, i grundskolan eller på introduktionsprogram, för att kunna fullfölja ett nationellt program.

Vissa elever på introduktionsprogrammen är dock mycket nära behörighet när åldersgränsen för att påbörja utbildning på ett nationellt program infaller det första kalenderhalvåret det år en person fyller 20 år. I vissa fall kan eleven t.ex. ha läst en stor del av utbildningen integrerat med ett nationellt program och endast sakna ett eller två ämnen för att bli behörig till programmet. Utredningen föreslår därför följande.

– Alla nationella program bör ha lika höga behörighetskrav. Tolv

godkända grundskoleämnen ska gälla för både yrkesprogram

och högskoleförberedande program. – Det ska vara möjligt att göra undantag från vissa behörighets-

krav för elever som är mycket nära behörighet när åldersgränsen infaller och som bedöms ha förutsättningar att klara studierna på ett nationellt program.

Yrkesprogrammen utvecklas så att de ger såväl yrkesinnehåll som högskolebehörighet

Rätten för elever på yrkesprogram att läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet till högskolan bör enligt utredningens direktiv stärkas. Yrkesinnehållet i utbildningarna är dock viktigt att värna. Yrkesprogrammen bör enligt utredningens bedömning kunna ge en ökad bredd genom att kunna erbjuda såväl yrkeskunskaper och grundläggande högskolebehörighet som särskild högskolebehörighet. Utredningen föreslår därför bl.a. följande. – De kurser som leder till grundläggande högskolebehörighet ska

ingå som ett grundupplägg på alla yrkesprogram. Detta bedöms skapa en ökad tydlighet. Förslaget har utformats så att yrkesinnehållet så långt möjligt värnas och endast ett fåtal yrkesutgångar behöver justeras. De behörighetsgivande kurserna ska dock kunna väljas bort av eleven.

– Förstärkningar föreslås också genom att elever på yrkesprogram

ska ges möjlighet att läsa kurser som leder till särskild högskole-

behörighet inom ramen för ett utökat program. Till exempel

kan utbildningar till högskoleingenjör, lärare och sjuksköterska vara möjliga vägar vidare. De elever som vill ska även kunna läsa fler yrkeskurser inom ramen för ett utökat program.

Utbudet av nationella program och inriktningar vidareutvecklas

Utredningen har gått igenom samtliga nationella program och inriktningar. Resultatet visar att dagens gymnasieskola innehåller flera studievägar med få elever eller vissa överlappningar och att en viss minskning av antalet inriktningar därför är önskvärd. Det bör

också finnas möjlighet att läsa yrkeskurser inom vissa högskoleförberedande program. Utredningen föreslår därför bl.a. följande. – Antalet inriktningar minskas och vissa namnbyten görs vad

gäller program. – En inriktning med yrkesprofil mot handelsområdet införs på

ekonomiprogrammet och sälj- och servicekurser införs på flera

yrkesprogram. – På den nya inriktningen på ekonomiprogrammet och på en

inriktning med yrkesprofil som finns på teknikprogrammet –

produktionsteknik – ska arbetsplatsförlagt lärande ingå. – En undersköterskeexamen införs på vård- och omsorgs-

programmet. – Ett nationellt programråd för högskoleförberedande program

inrättas. – En modell föreslås för regelbunden bedömning av hur program

bör uppdateras och kontinuerligt förnyas.

Ett estetiskt ämne ska ingå på alla nationella program

Utredningen ska enligt direktiven föreslå hur alla nationella program i gymnasieskolan kan innefatta ett estetiskt ämne. En utgångspunkt är att yrkeskunskaper så långt möjligt ska värnas och utredningen gör bedömningen att motsvarande bör gälla även för högskoleförberedelse. Utredningen föreslår därför följande. – Ett estetiskt ämne ska ingå bland de gymnasiegemensamma

ämnena och elever bör ges möjlighet att inom vissa ramar välja

inriktning på ämnet. Förslaget medför förändringar när det

gäller gymnasiearbetet som inte längre ska ge gymnasiepoäng

men som fortfarande ska krävas för en gymnasieexamen.

Många åtgärder för att samlat stärka nyanlända elevers möjligheter

Utredningen lägger i huvudsak generella förslag som ska gagna alla elever. Vissa förslag avser dock särskilt utbildningen för nyanlända elever i gymnasieskolan eller kan förväntas gynna dessa elever i särskilt hög grad. Det handlar bl.a. om följande förslag. – Rätten till heltidsstudier liksom rätten till utbildning på intro-

duktionsprogram förtydligas. – Innehållet i utbildningen breddas för elever på språkintro-

duktion. – Det ska vara obligatoriskt att bedöma nyanlända elevers kun-

skaper i gymnasieskolan och stödmaterial ska utvecklas som

underlättar bedömning av utländska utbildningar. – Det ska vara möjligt att göra undantag från vissa behörighets-

krav för elever på introduktionsprogram som är mycket nära

behörighet till ett nationellt program när åldersgränsen för att

påbörja sådana studier infaller.

Ett arbete mot ämnesbetyg

Utredningen har haft i uppdrag att analysera för- och nackdelar med kursbetyg respektive ämnesbetyg och gör bedömningen att ämnesbetyg har en betydande potential att ge såväl elever som lärare bättre möjligheter. Dessutom skulle risken för tidiga studiemisslyckanden kunna minska eftersom färre avgörande betyg sätts tidigt i utbildningen. Utredningen bedömer att ett arbete mot att införa ämnesbetyg bör fortsätta och att det finns viktiga skäl för att bereda frågan vidare och ta fram nödvändiga författningsförslag.

Utredningen ska vidare bedöma förutsättningar för och möjligheter att införa ämnesbetyg. Vi bedömer att följande förutsättningar är viktiga för att ämnesbetyg ska kunna införas. – Ett utvecklingsarbete mot ämnesbetyg bör göras långsiktigt och

tillräcklig tid måste avsättas för detta. – Utredningen har analyserat dels en modell med ämnesbetyg som

avgränsas till vissa ämnen, dels en modell som innebär ämnes-

betyg genomgående i alla ämnen. En modell som är genomgående och gäller för alla ämnen bedömer utredningen som tydligare, mer stabil och mer likvärdig för yrkesprogram och högskoleförberedande program. Utredningen bedömer att ett helt

ämnesbetygssystem är att föredra och att det bör bygga på en

ämnesutformad gymnasieskola. – En utredning bör tillsättas för att ta fram nödvändiga författ-

ningsförslag och belysa ytterligare konsekvenser. Skolverket bör vidare ges i uppdrag att anpassa ämnen och program.

Utredningen ska lämna förslag som kan reducera stress hos elever. Att införa ämnesbetyg är en stor omställning för gymnasieskolan, men mycket talar för att en sådan reform kan vara positiv och viktig utifrån utredningens perspektiv att alla elever ska ges möjlighet att nå målen för utbildningen. Bland annat kan fokus på ämne i stället för kurs bidra till att minska elevers stress och öka möjligheterna till fördjupning samt underlätta arbetet med att ge elever det stöd de behöver. Elever kan därmed nå längre i sin kunskapsutveckling. Ämnesbetyg kan också underlätta lärares arbete. Utredningen lämnar därutöver ytterligare förslag som kan bidra till att reducera elevers stress, exempelvis förslag om stöd, mentor och sammanhållna skoldagar.

Många förslag bör gälla även gymnasiesärskolan

Utgångspunkten för utredningens arbete med gymnasiesärskolan har varit att regleringen ska vara så enhetlig som möjligt i förhållande till gymnasieskolan. Utredningen har tagit ställning för att ett stort antal förslag som gäller gymnasieskolan bör föranleda motsvarande förändringar i gymnasiesärskolan. För vissa av utredningens frågor behövs dock en särskild översyn för att det ska vara möjligt att göra bedömningen huruvida anpassningar behöver göras även i gymnasiesärskolan.

Utöver de förslag som föreslås gälla för gymnasiesärskolan på motsvarande sätt som för gymnasieskolan föreslår utredningen följande. – Det ska tydliggöras att alla elever i gymnasiesärskolan omfattas

av skollagens bestämmelser om stöd.

– Elever ska få möjlighet att läsa grundskoleämnen i gymnasie-

särskolan genom individuellt anpassat program.

Samlade åtgärdsförslag ska få fler att lyckas i gymnasieskolan

Utredningen föreslår ett antal åtgärder som tillsammans ska främja att alla ungdomar deltar i gymnasieutbildning och ges stöd för att nå målen med sina studier. Utredningens förslag kan lägga en grund till en utveckling som innebär att gymnasieskolan ger goda förutsättningar för hela sin målgrupp vad gäller stöd, undervisning, undervisningstid, programstruktur och helhetssyn. Uppdraget har inneburit ett fokus på att alla elever ska få tillräckliga kunskaper för att nå målen för en gymnasieutbildning, men utredningen vill understryka att många av förslagen har stor betydelse även för elever som vill komma längre i sin kunskapsutveckling. Alla program ska ge stöd och stimulans åt alla elever på programmet. Därmed sätts alla elevers måluppfyllelse och kunskapsutveckling i centrum. Det ger många vinster, såväl för individen som för arbetsmarknaden och samhället i stort. Framtidens gymnasieskola ger alla elever goda förutsättningar och motivation att lyckas.

Summary

The mandate of the Upper Secondary Education Inquiry

The terms of reference and additional terms of reference (dir. 2015:31, 2015:82 and 2015:141) for the Upper Secondary Education Inquiry are extensive and span more than 20 different sub-areas concerning upper secondary education. The Government’s goals under its terms of reference are that all young people must start and complete upper secondary education. This served as the starting point for the work of the inquiry, bringing with it a focus on the participation of young people in upper secondary education and on drop-out and completion rates in upper secondary education. On the basis of the above goals, the inquiry has conducted a broad examination of various issues and areas in upper secondary education.

According to the terms of reference, upper secondary education naturally needs to continue to be developed and adapted to a changing society. However, this work should build further on central aspects of the most recent upper secondary education reform. The inquiry is to consider whether upper secondary education is to be compulsory or whether other measures that motivate and engage young people in completing upper secondary education are preferable. Furthermore, the inquiry is to analyse a number of more specific issues, including reviewing the provisions on support, proposing how the right to eligibility for admission to higher education can be strengthened for vocational programmes and how introductory programmes can be developed, and investigating the opportunities to introduce subject grades in upper secondary education and upper secondary education for students with learning disabilities. The inquiry is also to suggest whether

there is cause to modify the range of national programmes and orientations.

On the basis of the analysis carried out in relation to the different sub-areas, the inquiry proposes many and varied measures to ensure that all young people start upper secondary education and achieve its goals. Measures to ensure that everyone succeeds can be proposed based on several different levels of ambition. One starting point was that the proposals are to be appropriate, important for development and simultaneously manageable for the upper secondary schools to implement. The inquiry has not been afforded any financial scope for reform and sources of funding must be accounted for. Additionally, there is a lack of upper secondary school teachers, which has been taken into account by the inquiry in its proposals. Regarding the issue of subject grades, it is the view of the inquiry that this would additionally require a long-term perspective spanning several years. The inquiry’s analysis of problems and the proposals presented are set out below.

The upper secondary education participation rate is high but the rate of completion is problematic

Participation in upper secondary education in Sweden is very high and only very few young people do not start upper secondary education at all. Only approximately 0.7 per cent of young people have not started an upper secondary education programme within two years of completing compulsory education. Many young people arrive in Sweden as immigrants at upper secondary school age and start their studies at upper secondary school, initially on the introductory programme for language introduction.

However, although the majority of young people start upper secondary education, not everyone succeeds in attaining the goals set for their course of study. There is a certain amount of uncertainty in the statistics on drop-out rates, but a major difference can be seen between national programmes and introductory programmes. Of the students who commence their upper secondary school studies on a national programme, approximately 2 per cent only complete the first or the second year. This proportion is higher for those who begin an introductory programme, with

approximately 24 per cent only attending for one or two years. In total it is estimated that approximately 5 per cent of all students do not start the third year of upper secondary education and deregister from their course earlier than this point.

The majority of students are thus in upper secondary education for three years but a large proportion, approximately 35 per cent, do not gain an upper secondary diploma during this period. After four years this proportion falls to approximately 30 per cent. A lower proportion of students on vocational programmes gain a diploma compared with students on higher education preparatory programmes. Students who start their time in upper secondary school on an introductory programme also often need more than three years if the aim is to attain an upper secondary diploma.

The fact that such a large proportion of students fail to attain the goals for their course of study is a major challenge for upper secondary education and creates difficulties for those students affected. It also means a greater risk of both unemployment and economic and social exclusion. The information gained by the inquiry, however, shows that a relatively large proportion of this group – approximately a quarter of those who do not gain a diploma – only lack passing grades in a few courses. It is therefore important to put concerted effort into improving the underlying circumstances for students to attain the goals of their education.

Many factors affect the completion rate

Much of upper secondary education works well and many students enjoy their education and have expert and committed teachers. The job of the inquiry, however, is to identify and shed light on problem areas with the aim of clearly establishing how more students can complete upper secondary education. Some of these areas are commented on below.

There is no simple answer as to what affects the completion rate in upper secondary education. The picture of what causes students to drop out or fail to progress is a complex one and over the course of the inquiry a number of areas in which various explanations may be found have been highlighted. These may involve individual as well as organisational factors. For example, the inquiry has high-

lighted deficiencies in terms of support, the structure of education, the structure of the introductory programmes, and different applications of students’ rights to education. There are also certain problems in terms of the level of teacher support and cases of students sometimes not being met with high expectations. The responsibility of schools for adapting teaching to individuals and supporting students does not appear to be as established in upper secondary schools as it is in compulsory schools. In some cases, the way upper secondary schools operate is also divided and fragmentary. The system, in which there are a large number of courses within the national programmes, contributes towards this. In certain cases, upper secondary education is also failing to ensure that all students receive sufficient teaching time. There are particular problems regarding students’ opportunities to study full time and the planning of education as a whole. A significant lack of trained teachers is another challenge facing upper secondary education. In some cases, different areas of expertise in upper secondary schools find it difficult to work together and are not given sufficient support in doing so. Student health care and study and career guidance are not used as strategic resources to a sufficient extent. Many newly arrived students have come to Sweden at upper secondary school age and some may take a long time to qualify to start national programmes.

Context, teacher support and a student-centred approach – success

factors for preventing dropping out

The systematic review carried out by the inquiry points towards a consistent context for the pupils, and active teacher support as being crucial to ensuring that more students complete their studies. Facilitating participation and a sense of community, and working to ensure a student-centred approach are also examples of success factors, as is preventive student health care work. Sufficient teaching time and that this time being used well is also necessary in order for more students to succeed. The material of the inquiry also shows that good prior knowledge and skills from compulsory education are very important in ensuring that students attain the goals of a national programme.

The development of the introductory programmes so far

Over several years, the proportion of students who do not attain the qualifications required for the national programmes at upper secondary school has increased. In autumn 2015 14.4 per cent of students leaving compulsory education were not qualified to start a national programme at upper secondary school. The proportion of young people aged 16–18 who migrated to Sweden in 2015 was also equivalent to an increase of almost 8 per cent in this age group. In total, 22.6 per cent of students in the first year of upper secondary school were attending one of the upper secondary school introductory programmes in the academic year 2015/16. Language introduction is by far the biggest introductory programme.

Only a very small proportion of the students on an introductory programme gain a diploma from a national programme within three years. Programme oriented individual options is the introductory programme from which the greatest proportion gain a diploma; 23 per cent of the students who were beginners on the programme in 2011 gained a diploma within three years.

At the moment, it appears as though the introductory programmes are not always sufficiently well structured and that the amount of teaching time that students receive varies. Introductory programmes sometimes risk not giving students sufficiently varied educational content and there are also differences in terms of the length of time that students are permitted to attend an introductory programme.

Student application patterns and youth employment

Many young people view the labour market as uncertain and find it difficult to gain an overview of the job opportunities available. According to studies, many young people want to postpone their choice of career by choosing education options that are seen as general. Furthermore, a larger proportion of the parents of today’s young people have completed post-upper secondary education compared with previous generations, which is likely to affect these young people’s views of different educational choices. Application patterns show that students are increasingly choosing higher education preparatory programmes and there is an increasing

demand for education with more general content. Young people’s interest in vocational programmes continues to fall, but 25.6 per cent (of students in year 1 in the academic year 2015/16) continue to choose a vocational course and some students are clearly interested in upper secondary education with an emphasis on vocational content. Several industries also offer good opportunities to find work immediately on obtaining a vocational diploma from upper secondary school.

There may be several reasons for the falling interest in vocational programmes, including attitudes in society in general. The trend for fewer students to choose vocational courses is also seen in other countries. However, this may also be due to higher education preparatory programmes being seen as more general in nature, and as providing more opportunities for continued study. Furthermore, there may be uncertainty among young people and their parents regarding the extent to which the vocational programme that a student wants to choose at a particular school grants eligibility to apply for university. Today there are many opportunities to attain the eligibility criteria for higher education on vocational programmes but this requires active choices being made. In many cases, this requires that the student receives information on the opportunities available at the school or schools to which the student is interested in applying.

The labour market is changeable and there is a great need for labour in certain areas while the demand is falling in others. It is vital for individuals that a good education equips them sufficiently well to be able to switch to a different job at the same level of qualification or higher. It is also important to have the opportunity to progress through the education system. Young people thus need upper secondary education that provides skills for the future and enables lifelong learning. Studies of youth employment show that complete studies, or having attended three years of upper secondary education, are essential for gaining a good footing on the labour market.

The focus of the inquiry’s proposals

The inquiry’s proposals seek to facilitate all young people participating in and succeeding in their upper secondary education. On the basis of the inquiry’s analysis, the proposals are focused on the following: – Upper secondary school being given a new mission to encourage

young people to participate in upper secondary education, give

them the opportunity to reach the goals of their studies and

counteract dropping out. Several measures will highlight the

expectation that all young people will complete upper secondary education.

– A holistic approach to the structure of the education is

emphasised, e.g. through proposals concerning subject grades and support.

– Opportunities for students to continue in upper secondary

education for longer should be improved. – Developing the introductory programmes to provide better

structure and to better support transitions to national

programmes. – Providing better opportunities for coherent support adapted to

the individual for those students who need it. – Increasing focus on teaching time and how this time is reported

and used. – Students’ rights to general eligibility for higher education on

vocational programmes without making active choices should

be strengthened and the students should also be offered an

opportunity for specific eligibility while protecting the vocational content of their courses of study.

– The number of orientations on national programmes is to be

reduced and some programmes and orientations should be

broadened. There is a need for vocational programmes and

higher education preparatory programmes to move closer

together to a certain extent.

– Work towards subject grades in upper secondary schools and

upper secondary schools for students with learning disabilities

should continue. A basis for an inquiry is provided regarding

the conditions for such work.

Summary of the inquiry’s main proposals

Upper secondary education that facilitates all young people participating in and attaining the goals of upper secondary education

The inquiry recommends other measures above making upper secondary education formally compulsory. Several provisions are proposed that highlight the importance of all young people participating in upper secondary education. These provisions are judged to clearly serve as guidance for schools, parents/guardians and students and can give the same signals as a compulsory mandate.

Participation in upper secondary education is already very high but a group of students is actively dropping out, which needs to be prevented. Making education compulsory up to the age of 18 could be a possible alternative to further increase student participation and to emphasise society’s responsibility for the upper secondary education of students. However, such an obligation would at the same time be associated with problems, e.g. concerning certain opportunities to allow a dispensation for other education and any sanctions and tools that would need to be applied were students not to attend upper secondary education. The inquiry therefore judges that measures other than making upper secondary education compulsory are preferable. These measures would be clear and serve as guidance but are easier to address in dialogue with young people who are facing difficulties for various reasons.

Although young people of upper secondary school age are not legally obliged to attend school, it is reasonable that society’s responsibility to ensure that all young people complete upper secondary education is far-reaching. The inquiry considers that all young people should be guided towards upper secondary education and also given support in returning to such education in cases where they drop out of their studies. All students need a good start

at upper secondary school and to be given an opportunity to attain the goals of their course of study. For the initiatives put in place to be effective, young people attending upper secondary school and their parents and guardians must be actively involved. The inquiry therefore proposes the following measures, among others: – A goal that all young people must start and complete upper

secondary education is to be introduced in the Education Act. – The home municipality will be given a new mandate that

involves an obligation to actively work to ensure that young

people completing compulsory education start upper secondary

education as soon as possible thereafter. – Schools must actively prevent students from dropping out. The

head teacher is responsible for conducting a dialogue with

students wishing to terminate their studies, and the school must

always take steps to ensure that such students are motivated to

complete their education. – A systematic handover is to take place when students transition

from compulsory education to upper secondary education. – The responsibility of students and parents and guardians will be

clarified. Parents and guardians must help to ensure that young people start and participate in upper secondary education.

– The municipality’s responsibility for ensuring that young people

between the ages of 16 and 20 are active is to primarily seek to

ensure that young people start or return to upper secondary

education. Newly arrived students are to be covered by this responsibility.

– Making it clear that students are able to continue in education

even if they do not attain the goals set. A student who has not

received a diploma after three years is in some cases to be

entitled to continue at upper secondary school, e.g. for a fourth

year.

Support and working methods need to be developed

The inquiry proposes new provisions to make schools more equitable in terms of how the upper secondary school works with support and the way courses are structured. This is needed in order to meet the needs of an increasingly heterogeneous student group. Students need to receive active support from teachers and individually adapted support measures. The school is responsible for monitoring each student and needs to work with a studentcentred approach so that students have the opportunity to receive support day to day. Full-time study opportunities should be provided for students and the teaching time must be used well. School providers, head teachers and teachers also need to receive greater support in working to improve the quality of teaching. The inquiry therefore proposes the following measures, among others: – The support that is required must be provided on the basis of

the student’s education as a whole and using the variety of

methods that the students need. A broad range of measures must be offered.

– The regulation regarding structured teaching in compulsory

education should also apply to upper secondary education. – The education must be planned across coherent school days and

be spread evenly across these days. – All students must have a mentor who monitors the student’s

development and studies as a whole. – The teaching time should be extended to a certain extent. In the

long term, additional teaching time may be considered. It is

proposed that teaching time must be followed up and reported better.

– In-service training is needed when it comes to upper secondary

schools’ work on guidance, stimulation, support and mentoring. – Successful examples of cooperation on study and careers

guidance and student health care should be disseminated and serve as support for improvements through a special initiative on skills collaboration.

The introductory programmes need to be developed

The inquiry judges that the introductory programmes should be developed in order to make their structure clearer. The right to full-time studies must be safeguarded and programmes need to be able to offer greater breadth in terms of content. Supplementing with the compulsory school subjects that are needed continues to be important, but students should also be able to be offered more varied educational content. Clarification is particularly needed for language introduction so as to encourage different educational paths, including vocational ones. Programme oriented individual options is focused on as an important programme for students who have some passing grades and who are capable of progressing on to a national programme within a relatively short period of time. The documents issued following the introductory programmes need to be made clearer, partly for the individual student in order to show what the student has achieved, and partly so as to facilitate transitions. Support is also needed to continue to develop the introductory programmes, at national and local level. The inquiry therefore proposes the following measures, among others: – Minimum guaranteed teaching time must also be set for

introductory programmes and the right to three years of study must be clearly set out.

– It must be possible to study programme oriented individual

options towards a higher education preparatory programme. The preparatory programme is to be abolished.

– Adjustments will be made to ensure that students gain better

opportunities to study more subjects on certain introductory programmes. This will pave the way for language introduction to contain different educational paths.

– It must be compulsory for upper secondary schools to assess

the knowledge and skills of newly arrived students. – Regulation of the documents for introductory programmes is to

be clarified. – A national development council for the introductory

programmes is to be set up to support national collaboration with the relevant expertise.

Uniform eligibility requirements for admission to national programmes

Grades from compulsory school are extremely important indicators of students’ capability of attaining the goals of upper secondary education. A lack of prior knowledge and skills increases the risk of school failure, which in turn increases the risk of dropping out. In the view of the inquiry, more students must be provided with better knowledge and skills, in compulsory schools or in introductory programmes, in order to be able to complete a national programme.

However, some students on the introductory programmes are very close to attaining the eligibility criteria at the point that they reach the age limit for starting a national programme, i.e. the first six months of the year in which they reach the age of 20. In some cases, the student, for example, may have studied a large proportion of their programme integrated with a national programme and may only lack one or two subjects in order to be eligible for the programme. The inquiry therefore proposes the following: – All national programmes should have equally high eligibility

criteria. Twelve passing grades in compulsory school subjects

should apply for both vocational programmes and higher

education preparatory programmes. – It must be possible to make exceptions regarding certain

eligibility requirements for students who are very close to attaining the eligibility requirement when they reach the age limit for starting a national programme, and who are judged capable of completing studies on a national programme.

Vocational programmes will be developed so as to provide both vocational content and eligibility for higher education

The right of students on vocational programmes to study the courses that lead to basic eligibility for higher education should be strengthened, in line with the inquiry’s terms of reference. However, it is also important to protect the vocational content of the courses of study. In the view of the inquiry, the vocational programmes ought to be able to provide greater breadth by

offering both vocational skills and basic eligibility as well as specific eligibility. The inquiry therefore proposes the following measures, among others: – The courses leading to basic eligibility for higher education

must be included as a fundamental element of all vocational

programmes. This will create greater clarity. This proposal has been designed so as to safeguard the vocational content as far as possible. Only a few vocational outcomes need to be modified.

However, the student can opt not to study the courses that

grant eligibility. – Reinforcement is also proposed in that students on vocational

programmes are to be given an opportunity to study courses

that lead to specific eligibility for higher education within an

expanded programme. Training for degrees in engineering,

teaching and nursing must be possible career paths, for example. Students who wish to must also be able to study additional vocational courses within an expanded programme.

The range of national programmes and orientations is to be developed further

The inquiry shows that today’s upper secondary schools contain many different paths of study with few students or with certain overlaps and that a certain amount of reduction in the number of orientations is therefore desirable. There should also be an opportunity for studying vocational courses as part of certain higher education preparatory programmes. The inquiry therefore proposes the following measures, among others: – The number of orientations is to be cut and some of the names

of programmes will be changed. – An orientation with a vocational profile aiming towards the

commercial sector is to be introduced in the Business Management and Economics Programme, and sales and service courses introduced in several vocational programmes.

– Workplace-based learning should be included as part of the new

orientation on the Business Management and Economics

Programme and an orientation with a vocational profile – Production engineering – in the Technology Programme.

– An assistant nurse diploma will be introduced as part of the

Health and Social Care Programme. – A national programme council is to be set up for higher

education preparatory programmes. – A model is proposed for regularly assessing how programmes

should be updated and constantly renewed.

All national programmes must include one arts subject

In line with its terms of reference, the inquiry is to propose how all the national programmes in upper secondary schools can incorporate an arts subject. One starting point is that vocational skills are to be protected as far as possible and the inquiry judges that the same should be true of higher education preparatory courses. The inquiry therefore proposes the following: – One arts subject must be included among the foundation

subjects and students should be given an opportunity to choose an orientation in this subject within certain limits. The proposal means changes regarding the diploma project that no longer gives upper secondary credits but which is still required in order to gain an upper secondary diploma.

Many measures to jointly improve opportunities for recently arrived students

The inquiry largely submits general proposals that are to benefit all students. However, some proposals particularly apply to upper secondary school students who have recently arrived in Sweden or can be expected to benefit these students to a particularly great extent. This includes the following proposals: – Clarifying the right to full-time studies and the right to

education on introductory programmes.

– The content for students on the language introduction

programme is to be broadened. – It must be compulsory for upper secondary schools to assess

the knowledge and skills of newly arrived students, and supporting materials are to be developed to make it easier to assess education completed abroad.

– It must be possible to make exceptions regarding certain

eligibility requirements for students on introductory pro-

grammes who are very close to attaining the eligibility

requirement for a national programme at the point they reach the age limit for starting such studies.

Work towards subject grades

The inquiry was commissioned to analyse the advantages and disadvantages of course grades versus subject grades and judges that subject grades have considerable potential to provide better opportunities for students as well as teachers. Furthermore, the risk of early study failure might decrease, as fewer vital grades would be set at an early stage of the course of study. The inquiry judges that work towards introducing subject grades should continue and that there are important reasons to address the issue in more depth and draw up necessary legislative proposals.

The inquiry is also to assess the prerequisites and opportunities for introducing subject grades. We judge that the following prerequisites are important for introducing subject grades: – Development towards subject grades should take a long-term

approach with sufficient time set aside for the purpose. – The inquiry has analysed a model of subject grades limited to

certain subjects and a model involving subject grades throughout upper secondary education in all subjects. The inquiry judges that

a model that is consistent and covers all subjects would be

clearer, more stable and more equitable for vocational

programmes and higher education preparatory programmes. The inquiry judges that a complete subject grade system is preferable and that it should be based on a subject-based upper secondary school.

– An inquiry should be appointed to draw up necessary legislative

proposals and shed light on additional consequences. The

National Agency for Education should be commissioned to

adapt subjects and programmes.

The inquiry is to submit proposals that reduce student stress. Introducing subject grades is a major change for upper secondary education but there is much to indicate that this kind of reform can be positive and important on the basis of the inquiry’s view that all students are to be given the opportunity to reach the goals of their education. Among other things, a focus on a subject instead of a course can help to reduce student stress, increase opportunities for in-depth study and make it easier to give students the support they need. Students will thus be able to develop their knowledge further. Subject grades may also make the work of teachers easier. The inquiry additionally submits further proposals that may help to reduce student stress, e.g. proposals for support, mentoring and coherent school days.

Many proposals should also apply to upper secondary education for individuals with learning disabilities

The starting point for the inquiry’s work with upper secondary education for individuals with learning disabilities was for regulation to be as consistent as possible in relation to upper secondary education. The inquiry has taken the view that a large number of proposals that apply to upper secondary schools should lead to similar changes for upper secondary schools for individuals with learning disabilities. However, a special overview is needed regarding some of the inquiry’s questions for it to be possible to judge whether adaptations also need to be made in upper secondary school for individuals with learning disabilities.

In addition to the proposals that would apply to upper secondary schools for individuals with learning disabilities in a corresponding way to upper secondary schools, the inquiry proposes the following.

– It must be made clear that all students attending upper

secondary education for individuals with learning disabilities are covered by the provisions of the Education Act on support.

– Students are to have an opportunity to study compulsory school

subjects in upper secondary schools for individuals with

learning disabilities through individually adapted programmes.

A consistent proposal of measures is to enable more young people to succeed in upper secondary education

The inquiry proposes a number of measures that will together encourage all students to participate in upper secondary education and support them to attain the goals of their studies. The inquiry’s proposals will pave the way for a transition in which upper secondary education will provide good conditions for its entire target group in terms of support, teaching, teaching time, programme structure and a holistic approach. The inquiry has focused on giving all students sufficient knowledge and skills to attain the goals of upper secondary education, but the inquiry wishes to emphasise that many of the proposals are also of major importance for students wishing to progress further in developing their knowledge. All programmes must support and stimulate all students on the programme. This places the focus on all students achieving their goals and developing their knowledge and skills, which provides many benefits, for the individual, the job market and society as a whole. The upper secondary school of the future will give all students the grounding they need and the motivation to succeed.

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 16 kap. 30 § och 17 kap. 5, 9, 22 och 31–34 §§ ska upp-

höra att gälla,

dels att rubriken närmast före 17 kap. 31 § ska utgå,

dels att 3 kap. 5 a och 8 §§, 15 kap. 2 och 16 §§, 16 kap. 3, 18, 19, 21, 24, 26–29 och 31 §§, 17 kap. 2–4, 6–8, 10–12, 15, 16, 17, 21, 24, 25, 26 a, 28 och 35 §§, 18 kap. 2, 14 och 16 §§, 29 kap. 9 §, bilagorna 2 och 3 och rubrikerna närmast före 15 kap. 2 §, 17 kap. 6 § och 18 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sjutton nya paragrafer, 3 kap. 3 a och 9 a §§, 15 kap. 14 a–c, 20 a, 27 a–c §§, 16 kap. 32 a §, 17 kap. 14 a §, 18 kap. 14 a, 14 b, 20 a, 26 a–c §§, och närmast före 3 kap. 9 a §, 15 kap. 14 a, 14 c, 20 a och 27 a §§, 17 kap. 14 a § och 18 kap. 14, 14 b, 20 a och 26 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

3 kap.

Senaste lydelse av 17 kap. 31 § 2015:73 17 kap. 34 § 2016:550.

sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete. En systematisk överlämning ska ske när elever övergår från grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan till gymnasieskolan eller gymnasiesär-

skolan.

5 a §

Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, såvida inte annat följer av 8 §.

I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska stödet ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppen-

bart obehövligt.

8 §

Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation.

Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt.

2 Senaste lydelse 2014:456. 3 Senaste lydelse 2015:246.

Om en utredning visar att en Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. ska han eller hon ges sådant stöd.

I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska stödet ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppen-

bart obehövligt. Bestämmelserna i första–tredje styckena och i 9–12 §§ ska inte

tillämpas, om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 12 c §.

Kunskapskrav i gymnasiesärskolan

9 a § När det i 5 a och 8 §§ anges att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås avses för gymnasiesärskolans del att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav för kurser eller de kravnivåer för ämnesom-

råden som ska uppnås.

15 kap.

Utbildningens syfte Utbildningens mål och syfte

2 §

Gymnasieskolan ska ge en god Målet för gymnasieskolan är grund för yrkesverksamhet och att alla ungdomar ska påbörja en fortsatta studier samt för per- gymnasieutbildning och nå utbildsonlig utveckling och ett aktivt ningens mål. Gymnasieskolan deltagande i samhällslivet. ska ge en god grund för

yrkesverksamhet och fortsatta

studier samt för personlig utveck-

4 Senaste lydelse 2014:530.

ling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i gymnasieskolan ska i huvudsak bygga på de kunskaper eleverna fått i grundskolan eller i motsvarande utbildning. Den vidareutbildning som ges i form av ett fjärde tekniskt år ska därutöver bygga på de kunskaper eleverna fått på teknikprogrammet eller i motsvarande utbildning.

Påbörja och fullfölja utbildning

14 a § Hemkommunen ska verka för att de ungdomar i kommunen vilkas skolplikt har upphört och som har avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning så snart som möjligt därefter börjar

en utbildning i gymnasieskolan.

Huvudmannen ska se till att varje elev ges möjlighet att uppnå

målen för utbildningen.

I 2 kap. 8 a § och 3 kap. 3 och

5 a–9 §§ finns bestämmelser om resursfördelning, elevers lärande och personliga utveckling, stöd i form av extra anpassningar och

särskilt stöd.

14 b § Regeringen får meddela föreskrifter om åtgärder för att en elev ska påbörja eller fortsätta sin ut-

bildning i gymnasieskolan.

Vårdnadshavare

14 c § Vårdnadshavaren för en ungdom som tillhör målgruppen för gymnasieskolan ska aktivt medverka till att ungdomen påbörjar och deltar i en utbildning i

gymnasieskolan.

16 §

En elev i gymnasieskolan ska En elev i gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som an- närvara och utifrån sina förutordnas för att ge den avsedda sättningar aktivt delta i den verkutbildningen, om eleven inte har samhet som anordnas för att ge giltigt skäl att utebli. den avsedda utbildningen, om

eleven inte har giltigt skäl att

utebli.

Om en elev i gymnasieskolan utan giltigt skäl uteblir från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.

Vid upprepad eller längre ogiltig frånvaro ska rektorn se till att

frånvaron utreds.

Mentor

20 a § Varje elev ska ha en mentor som samlat ska följa elevens utveckling och studiesituation. Mentorn ska uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera be-

rörd skolpersonal.

Som mentor får bara den an-

litas som har relevanta kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt anses vara lämp-

lig.

Rätt att gå om en kurs

27 a § Om en elev inte har fått lägst betyget E på en kurs, har eleven rätt att gå om kursen en gång. Har eleven slutfört kursen två gånger och inte fått lägst betyget E får eleven gå om kursen ytterligare en

gång, om det finns särskilda skäl.

En elev som inte har fått betyget E på gymnasiearbetet har

rätt att göra om arbetet en gång.

Om en elev har fått betyget F på en stor andel av kurserna under ett läsår får eleven, om det finns särskilda skäl, gå om också sådana kurser som eleven fått lägst betyget

E på under läsåret.

Rektorn fattar beslut i fråga om att gå om en kurs eller att göra

om gymnasiearbetet.

27 b § En elev som går om en kurs har

rätt att få ett nytt betyg på kursen.

27 c § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att gå om en

kurs.

16 kap.

3 §

Yrkesprogram ska utgöra Yrkesprogram ska i första grund för yrkesverksamhet och hand utgöra grund för yrkesverkfortsatt yrkesutbildning. samhet och fortsatt yrkesutbild-

ning.

Alla elever på yrkesprogram Alla elever på yrkesprogram ska inom ramen för sin gym- ska inom ramen för ett fullstännasieutbildning ges möjlighet att digt program ges möjlighet att uppnå grundläggande behörig- uppnå grundläggande behörighet till högskoleutbildning som het till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. påbörjas på grundnivå.

18 §

Elever på yrkesprogrammen Elever på yrkesprogrammen har rätt till minst 2 430 undervis- har rätt till minst 2 500 underningstimmar om 60 minuter och visningstimmar om 60 minuter elever på högskoleförberedande och elever på högskoleförbereprogram har rätt till minst dande program har rätt till minst 2 180 undervisningstimmar om 2 200 undervisningstimmar om 60 minuter (garanterad undervis- 60 minuter (garanterad undervisningstid). ningstid).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från den garanterade undervisningstiden.

19 §

Omfattningen av studierna på Omfattningen av ämnesstunationella program anges i gym- dierna på nationella program nasiepoäng. anges i gymnasiepoäng.

21 §

För varje ämne ska det finnas För varje ämne ska det finnas en ämnesplan. en ämnesplan. För estetiskt ämne

ska det dock finnas flera ämnes-

planer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med-

delar föreskrifter om ämnesplaner.

24 §

Har en elev efter avslutad kurs Har en elev efter avslutad kurs eller genomfört gymnasiearbete eller genomfört gymnasiearbete fått lägst betyget E, är huvud- fått lägst betyget E, är huvudmannen inte skyldig att erbjuda mannen inte skyldig att erbjuda ytterligare utbildning av samma ytterligare utbildning av samma slag, om inte annat följer av före- slag, om inte annat följer av skrifter meddelade med stöd av denna lag eller föreskrifter medandra stycket. delade med stöd av andra stycket.

Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad får meddela föreskrifter om vad som krävs för att få påbörja en som krävs för att få påbörja en kurs och att få gå om en kurs. kurs.

26 §

Utbildningen på yrkesprogram syftar till en yrkesexamen och utbildningen på högskoleförberedande program syftar till en högskoleförberedande examen. Båda dessa examina kallas gymnasieexamen.

För elever som har betyg från För elever som har betyg från en utbildning som omfattar minst en utbildning som omfattar minst 2 500 gymnasiepoäng på ett 2 500 gymnasiepoäng på ett nationellt program ska gymnasie- nationellt program och godkänt examen utfärdas, om villkoren i betyg på gymnasiearbetet ska gym- 27 eller 28 § är uppfyllda. nasieexamen utfärdas, om villko-

ren i 27 eller 28 § är uppfyllda.

27 §

Yrkesexamen ska utfärdas om Yrkesexamen ska utfärdas om en elev som avses i 26 § har god- en elev som avses i 26 § har godkända betyg på en utbildning kända betyg på en utbildning som omfattar minst 2 250 gym- som omfattar minst 2 250 gymnasiepoäng och som innefattar nasiepoäng och som innefattar

1. en eller flera kurser i en eller flera kurser i svenska svenska eller svenska som andra eller svenska som andra språk, språk, engelska och matematik engelska och matematik om samom sammanlagt 100 gymnasie- manlagt 100 gymnasiepoäng i poäng i varje ämne, och varje ämne.

2. gymnasiearbetet. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka meddelar föreskrifter om vilka kurser i de ämnen som anges i kurser i de ämnen som anges i första stycket 1 som ska vara första stycket som ska vara godgodkända och om andra kurser kända och om andra kurser som som ska ingå i de godkända be- ska ingå i de godkända betygen tygen för respektive yrkespro- för respektive yrkesprogram. gram.

28 §

Högskoleförberedande examen ska utfärdas om en elev som avses i 26 § har godkända betyg på utbildning som omfattar minst 2 250 gymnasiepoäng och som innefattar en eller flera kurser i

1. svenska eller svenska som andraspråk om sammanlagt 300 gymnasiepoäng,

2. engelska om sammanlagt 200 gymnasiepoäng, och 3. matematik om sammanlagt 100 gymnasiepoäng.

Gymnasiearbetet ska ingå i de

godkända betygen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka kurser i de ämnen som anges i första stycket som ska vara godkända.

29 §

För de nationella programmen För de nationella programmen gäller, utöver vad som föreskrivs gäller, utöver vad som föreskrivs i 15 kap. 5 §, de ytterligare be- i 15 kap. 5 §, de ytterligare behörighetskrav i fråga om god- hörighetskrav i fråga om godkända betyg från grundskolan kända betyg från grundskolan eller motsvarande utbildning som eller motsvarande utbildning som följer av 30–34 §§. följer av 31–34 §§.

31 §

För behörighet till ett hög- För behörighet till ett natioskoleförberedande program krävs nellt program krävs godkända godkända betyg i svenska, betyg i svenska, engelska, mateengelska, matematik och i minst matik och minst nio andra äm-

nio andra ämnen. nen.

32 a § En sökande till ett nationellt program som är elev på ett introduktionsprogram och som vid utgången av första kalenderhalvåret det år den sökande fyller 19 år eller senare saknar godkänt betyg i ett eller två ämnen men uppfyller övriga behörighetskrav, ska ändå anses behörig om den sökande bedöms ha förutsättningar att klara studierna på det sökta programmet. Utbildningen på det nationella programmet får påbörjas senast det första kalenderhalvåret

det år den sökande fyller 20 år.

Första stycket ska inte

tillämpas samtidigt som 32 §.

17 kap.

2 § Introduktionsprogrammen är Introduktionsprogrammen är – preparandutbildning, – programinriktat individu- – programinriktat individuellt val, ellt val, – yrkesintroduktion, – yrkesintroduktion, – individuellt alternativ, och – individuellt alternativ, och – språkintroduktion. – språkintroduktion.

3 § Utöver vad som gäller för all gymnasieutbildning enligt 15 kap. 2 § är syftet med

– preparandutbildning att elever som fullföljt årskurs 9 i grundskolan utan att ha uppnått behö-

5 Senaste lydelse 2015:246.

righet till ett visst nationellt pro-

gram ska uppnå sådan behörighet,

– programinriktat individuellt – programinriktat individuellt val att elever ska få en utbildning val att elever ska få en utbildning som är inriktad mot ett natio- som är inriktad mot ett visst nellt yrkesprogram och att de så nationellt program och att de så snart som möjligt ska kunna antas snart som möjligt ska kunna antas till det programmet, till det programmet,

– yrkesintroduktion att elever ska få en yrkesinriktad utbildning som underlättar för dem att etablera sig på arbetsmarknaden eller som leder till studier på ett yrkesprogram,

– individuellt alternativ att – individuellt alternativ att elever ska gå vidare till yrkes- elever ska gå vidare till yrkesintroduktion, annan fortsatt ut- introduktion, annan fortsatt utbildning eller till arbetsmarkna- bildning eller arbetsmarknaden, den, och och

– språkintroduktion att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket, vilken möjliggör för dem att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning.

4 §

Programinriktat individuellt Programinriktat individuellt val ska utformas för en grupp val ska utformas för en grupp elever. elever eller för en enskild elev.

Yrkesintroduktion får utformas för en grupp elever eller för en enskild elev.

Övriga introduktionsprogram ska utformas för en enskild elev.

Utbildningens omfattning Utbildningens omfattning och

garanterad undervisningstid

6 §

Utbildningen på introduk- Utbildningen på ett introduktionsprogram ska bedrivas i en tionsprogram ska bedrivas i en omfattning som motsvarar hel- omfattning som motsvarar heltidsstudier. Utbildningens om- tidsstudier. Eleverna har rätt till fattning får dock minskas, om en minst 23 timmars undervisning i elev begär det och huvudmannen veckan (garanterad undervisfinner att det är förenligt med ningstid).

syftet med elevens utbildning. Utbildningens omfattning får

dock minskas, om en elev begär

det och huvudmannen för utbildningen finner att det finns särskilda skäl.

7 § Utbildningen på ett introduk- Utbildningen på ett introduk-

tionsprogram ska följa en plan tionsprogram ska följa en plan för utbildningen som beslutas av för utbildningen som beslutas av huvudmannen. huvudmannen. Utbildnings-

planen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga

innehåll och längd. För varje elev ska det upprättas en individuell studieplan. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den in- meddelar föreskrifter om utbilddividuella studieplanen. ningsplanen och den individuella

studieplanen.

8 §

Utöver de gemensamma be- Utöver de gemensamma behörighetsvillkoren för gymnasie- hörighetsvillkoren för gymnasieskolan i 15 kap. 5 och 6 §§ gäller skolan i 15 kap. 5 och 6 §§ gäller 9–12 §§ för de olika introduk- 10–12 §§ för de olika introduktionsprogrammen. tionsprogrammen.

10 §

Programinriktat individuellt Programinriktat individuellt val står öppet för ungdomar som val står öppet för ungdomar som inte har alla de godkända betyg inte har alla de godkända betyg som krävs för behörighet till ett som krävs för behörighet till ett yrkesprogram enligt 16 kap. 30 §, nationellt program enligt 16 kap. men från grundskolan har god- 31 §, men från grundskolan har kända betyg i svenska eller godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk och svenska som andraspråk, och

– i engelska eller matematik samt i minst fyra andra ämnen, eller – i engelska och matematik samt i minst tre andra ämnen.

11 §

Yrkesintroduktion och indi- Yrkesintroduktion och individuellt alternativ står öppna för viduellt alternativ står öppna för ungdomar som inte har de god- ungdomar som inte har de godkända betyg som krävs för be- kända betyg som krävs för behörighet till ett yrkesprogram en- hörighet till ett nationellt proligt 16 kap. 30 §. De står dock gram enligt 16 kap. 31 §. De står inte öppna för ungdomar som dock inte öppna för ungdomar ska erbjudas språkintroduktion. som ska erbjudas språkintroduk-

tion.

Om huvudmannen för utbild- Om huvudmannen för utbildningen finner att det finns syn- ningen finner att det finns synnerliga skäl, får ungdomar som nerliga skäl, får ungdomar som uppfyller behörighetskraven för uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram tas emot till ett nationellt program tas emot yrkesintroduktion eller indivi- till yrkesintroduktion eller induellt alternativ. dividuellt alternativ.

12 §

Språkintroduktion står öppen Språkintroduktion står öppen för nyanlända ungdomar som inte för nyanlända ungdomar som inte har de godkända betyg som krävs har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkespro- för behörighet till ett nationellt gram enligt 16 kap. 30 § och program enligt 16 kap. 31 § och som behöver en utbildning med som behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket tyngdpunkt i det svenska språket för att gå vidare i gymnasie- för att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning. skolan eller till annan utbildning. Om det finns särskilda skäl får Om det finns särskilda skäl får även andra elever gå språkintro- även andra elever gå språkintroduktion. duktion.

Bedömning av en elevs kunskaper

14 a § Vid mottagandet av en nyanländ elev till språkintroduktion

6 Senaste lydelse 2015:246.

ska elevens kunskaper bedömas om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bedömningen ska göras skyndsamt så att en individuell studieplan kan upprättas för eleven inom två månader från mottagandet. Resultatet av bedömningen ska ligga till grund för den individuella studie-

planen.

Huvudmannen ansvarar för att bedömningar som avses i

första stycket görs.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådana bedömningar som avses i

första stycket.

15 § En elev som har påbörjat ett En elev som har påbörjat ett

introduktionsprogram har rätt introduktionsprogram har rätt att fullfölja utbildningen hos att fullfölja utbildningen enligt huvudmannen enligt den plan för utbildningsplanen och den indiutbildningen, enligt 7 § första viduella studieplanen hos huvudstycket, som gällde när utbild- mannen eller om eleven efter det ningen inleddes. att utbildningen påbörjats flyttar

till en annan kommun, hos den nya hemkommunen. Om eleven har medgett att den individuella studieplanen ändras, har eleven rätt att fullfölja utbildningen en-

ligt den ändrade studieplanen.

Om eleven har medgett att Rätten att fullfölja utbildning-

planen ändras, har eleven rätt att en gäller i tre år från det att elevfullfölja utbildningen enligt den en påbörjade utbildningen. En

ändrade planen. elev har dock rätt till utbildning till och med det första kalender-

halvåret det år eleven fyller 20 år,

om det innebär en längre utbild-

ningstid än tre år. Rätten att fullfölja utbildningen gäller även efter ett studie-

uppehåll på högst ett år för studier utomlands.

16 §

Hemkommunen ansvarar för Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i hem- att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds preparand- kommunen erbjuds programutbildning, yrkesintroduktion, in- inriktat individuellt val, yrkesdividuellt alternativ och språk- introduktion, individuellt alterintroduktion. nativ och språkintroduktion.

Erbjudandet av programinriktat individuellt val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar själv eller genom samverkans-

avtal. Utöver det som följer av första stycket ansvarar hemkommunen

för att elever från grundsärskolan erbjuds yrkesintroduktion och individuellt alternativ, om de önskar sådan utbildning. Hemkommunen behöver dock inte erbjuda sådan utbildning om det med hänsyn till elevens bästa finns synnerliga skäl att inte göra det.

Hemkommunen får erbjuda språkintroduktion enligt 17 kap. 12 § till elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

17 §

En kommun eller ett landsting Ett landsting som anordnar som anordnar ett yrkesprogram ett nationellt program får anordfår anordna programinriktat in- na programinriktat individuellt dividuellt val som är inriktat mot val som är inriktat mot det natioyrkesprogrammet. nella programmet.

21 §

En kommun som anordnar En kommun som anordnar preparandutbildning, yrkesintro- programinriktat individuellt val

7 Senaste lydelse 2012:109.

duktion som inte har utformats eller yrkesintroduktion som inte för en grupp elever, individuellt har utformats för en grupp alternativ eller språkintroduk- elever, individuellt alternativ eller tion får ta emot ungdomar som språkintroduktion får ta emot uppfyller behörighetsvillkoren för ungdomar som uppfyller behörigrespektive utbildning även om de hetsvillkoren för respektive utinte kommer från kommunen. bildning även om de inte kommer

från kommunen.

Även ett landsting som an- Även ett landsting som anordnar yrkesintroduktion, som ordnar programinriktat indiviinte har utformats för en grupp duellt val eller yrkesintroduktion elever eller individuellt alternativ, som inte har utformats för en får ta emot behöriga ungdomar grupp elever eller individuellt till utbildningen oberoende av alternativ, får ta emot behöriga vilken kommun de kommer från. ungdomar till utbildningen

oberoende av vilken kommun de

kommer från.

24 §

Den interkommunala ersättningen vid programinriktat individuellt val består av

1. ersättning för den del av 1. ersättning för den del av utbildningen som motsvarar det utbildningen som motsvarar det yrkesprogram som det program- nationella program som det proinriktade individuella valet är graminriktade individuella valet inriktat mot, och är inriktat mot, och

2. ersättning för den del av 2. ersättning för den del av utbildningen som avser det stöd utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att upp- som eleven behöver för att uppnå behörighet för yrkesprogram- nå behörighet för det nationella met. Ersättning enligt denna programmet. Ersättning enligt punkt ska utgå under högst ett denna punkt ska lämnas under år. högst ett år.

25 §

Om hemkommunen inte er- Om hemkommunen inte erbjuder det aktuella yrkesprogram- bjuder det aktuella nationella met, ska ersättningen enligt 24 § 1 programmet, ska ersättningen motsvara anordnarens självkost- enligt 24 § 1 motsvara anordnar-

nad. ens självkostnad.

Om hemkommunen erbjuder Om hemkommunen erbjuder det aktuella yrkesprogrammet, ska det aktuella nationella programersättningen enligt 24 § 1 högst met, ska ersättningen enligt 24 § 1 uppgå till den kostnad som hem- högst uppgå till den kostnad kommunen själv har för motsva- som hemkommunen själv har för rande utbildning. Är anordnarens motsvarande utbildning. Är ankostnad lägre, ska ersättningen i ordnarens kostnad lägre, ska erstället uppgå till den lägre kost- sättningen i stället uppgå till den naden. lägre kostnaden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den ersättning som avses i 24 § 2.

26 a §

En kommun eller ett landsting En kommun eller ett landsting som enligt 19 § andra stycket har som enligt 19 § andra stycket har tagit emot en elev på program- tagit emot en elev på programinriktat individuellt val eller inriktat individuellt val eller yrkesintroduktion som har ut- yrkesintroduktion som har utformats för en grupp elever ska formats för en grupp elever ska ersättas för sina kostnader för ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens elevens utbildning av elevens hemkommun. Detsamma gäller hemkommun. Detsamma gäller den kommun eller det landsting den kommun eller det landsting som enligt 21 a § har tagit emot som enligt 21 a § har tagit emot en elev på preparandutbildning, en elev på programinriktat indiyrkesintroduktion som inte har viduellt val eller yrkesintroutformats för en grupp elever, duktion som inte har utformats individuellt alternativ eller språk- för en grupp elever, individuellt introduktion. alternativ eller språkintrodukt-

ion.

Om den anordnande huvudmannen och elevens hemkommun inte kommer överens om annat ska ersättningen för utbildningen motsvara anordnarens självkostnad.

8 Senaste lydelse 2015:176.

28 §

En fristående gymnasieskola En fristående gymnasieskola som anordnar ett nationellt pro- som anordnar ett nationellt program får anordna preparand- gram får anordna programinrikutbildning, individuellt alternativ tat individuellt val som är inriktat och språkintroduktion. mot det nationella programmet,

individuellt alternativ och språk-

introduktion.

En fristående gymnasieskola En fristående gymnasieskola som anordnar ett yrkesprogram som anordnar ett yrkesprogram får anordna programinriktat in- får anordna yrkesintroduktion.

dividuellt val som är inriktat mot

yrkesprogrammet samt yrkesintroduktion.

35 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på programinriktat individuellt val vid skolenheten som var behörig för utbildningen vid den tidpunkt när denna påbörjades.

Bidraget består av Bidraget består av 1. bidrag för den del av ut- 1. bidrag för den del av ut-

bildningen som motsvarar det bildningen som motsvarar det yrkesprogram som det program- nationella program som det proinriktade individuella valet är graminriktade individuella valet inriktat mot, och är inriktat mot, och

2. bidrag för den del av utbild- 2. bidrag för den del av utbildningen som avser det stöd som ningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå be- eleven behöver för att uppnå behörighet för yrkesprogrammet. hörighet för det nationella pro- Bidrag enligt denna punkt ska grammet. Bidrag enligt denna utgå under högst ett år. punkt ska lämnas under högst

ett år.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

9 Senaste lydelse 2015:73.

18 kap.

Utbildningens syfte Utbildningens mål och syfte

2 §

Gymnasiesärskolan ska ge Målet för gymnasiesärskolan är elever med utvecklingsstörning att ungdomar som tillhör målen för dem anpassad utbildning gruppen för gymnasiesärskolan ska som ska ge en god grund för påbörja en gymnasieutbildning yrkesverksamhet och fortsatta och nå utbildningens mål. Gymstudier samt för personlig utveck- nasiesärskolan ska ge elever med ling och ett aktivt deltagande i utvecklingsstörning en för dem samhällslivet. anpassad utbildning som ska ge

en god grund för yrkesverksam-

het och fortsatta studier samt

för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap

och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper.

Utbildningen i gymnasiesärskolan ska i huvudsak bygga på de kunskaper som eleverna har fått i grundsärskolan eller i motsvarande utbildning.

Av 29 kap. 8 § följer att det som sägs i denna lag om ungdomar med utvecklingsstörning ska gälla också för vissa andra ungdomar.

Påbörja och fullfölja utbildning

14 §

I 17 kap. 16 § andra och tredje Hemkommunen ska verka för styckena finns bestämmelser om att de ungdomar i kommunen erbjudande av utbildning i gym- som tillhör målgruppen för gymnasieskolan för vissa elever från nasiesärskolan vilkas skolplikt har

grundsärskolan. upphört och som har avslutat grundsärskoleutbildning eller mot svarande utbildning så snart som möjligt därefter börjar en gym-

10

Senaste lydelse 2012:109. 11

Senaste lydelse 2012:109.

nasieutbildning.

Huvudmannen ska se till att varje elev ges möjlighet att uppnå

målen för utbildningen.

I 2 kap. 8 a § och 3 kap. 3 och

5 a–9 a §§ finns bestämmelser om resursfördelning, elevers lärande och personliga utveckling, stöd i form av extra anpassningar och

särskilt stöd. I 17 kap. 16 § andra och tredje styckena finns bestämmelser om erbjudande av utbildning i gymnasieskolan för elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

14 a § Regeringen får meddela föreskrifter om åtgärder för att en elev ska påbörja eller fortsätta sin ut-

bildning i gymnasiesärskolan.

Vårdnadshavare

14 b § Vårdnadshavaren för en ungdom som tillhör målgruppen för gymnasiesärskolan ska aktivt medverka till att ungdomen påbörjar och deltar i en gymnasie-

utbildning.

16 §

En elev i gymnasiesärskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.

Om en elev i gymnasiesärskolan utan giltigt skäl uteblir från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.

Vid upprepad eller längre ogiltig frånvaro ska rektorn se till att

frånvaron utreds.

Mentor

20 a § Varje elev ska ha en mentor som samlat ska följa elevens utveckling och studiesituation. Mentorn ska uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera be-

rörd skolpersonal.

Som mentor får bara den anlitas som har relevanta kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt anses vara lämp-

lig.

Rätt att gå om en kurs

26 a § Om en elev har slutfört en

kurs och inte fått betyg på kursen,

har eleven rätt att gå om kursen en gång. Har eleven slutfört kursen två gånger och inte fått

12

Senaste lydelse 2012:109.

betyg får eleven gå om kursen ytterligare en gång, om det finns

särskilda skäl.

En elev som inte har fått betyg på gymnasiesärskolearbetet har

rätt att göra om arbetet en gång.

Om en elev inte har fått betyg på en stor andel av kurserna under ett läsår får eleven, om det finns särskilda skäl, gå om också sådana kurser som eleven fått

betyg på under läsåret.

Rektorn fattar beslut i fråga om att gå om en kurs eller att göra

om gymnasiesärskolearbetet.

26 b § En elev som går om en kurs som eleven tidigare fått betyg på har rätt att få ett nytt betyg på

kursen.

26 c § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att få gå om en

kurs.

19 kap.

25 § Har en elev efter avslutad kurs Har en elev efter avslutad kurs eller genomfört gymnasiesär- eller genomfört gymnasiesärskolearbete fått lägst betyget E, är skolearbete fått lägst betyget E, är huvudmannen inte skyldig att huvudmannen inte skyldig att erbjuda ytterligare utbildning av erbjuda ytterligare utbildning av samma slag, om inte annat följer samma slag, om inte annat följer

13 Senaste lydelse 2012:109.

av föreskrifter som har meddelats av denna lag eller föreskrifter med stöd av andra stycket. som har meddelats med stöd av

andra stycket.

Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad får meddela föreskrifter om vad som krävs för att få påbörja en som krävs för att få påbörja en kurs och att få gå om en kurs. kurs.

29 kap.

9 §

En hemkommun ska löpande En hemkommun ska löpande under året hålla sig informerad under året hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommu- om hur de ungdomar i kommunen är sysselsatta som har full- nen är sysselsatta som har fullgjort sin skolplikt men inte har gjort sin skolplikt eller som har fyllt 20 år och inte genomför blivit folkbokförda i landet vid en eller har fullföljt utbildning på tidpunkt då de inte har skolplikt, nationella program i gymnasie- men inte har fyllt 20 år och inte skola eller gymnasiesärskola eller genomför utbildning i gymnasiemotsvarande utbildning (aktivi- skola eller gymnasiesärskola eller tetsansvar). motsvarande utbildning eller har

en gymnasieexamen eller ett gym-

nasiesärskolebevis (aktivitets-

ansvar).

Hemkommunen har inom Hemkommunen har inom ramen för ansvaret uppgiften att ramen för ansvaret uppgiften att erbjuda de ungdomar som berörs erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder. Åt- lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta gärderna ska i första hand syfta till att motivera den enskilde att till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbild- påbörja eller återuppta en gymning. Kommunen ska dokumen- nasieutbildning. En förtroendefull tera sina insatser på lämpligt sätt. och systematisk samverkan mellan

aktivitetsansvaret och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska

eftersträvas. Kommunen ska do-

14

Senaste lydelse 2014:1002.

kumentera sina insatser på lämp-

ligt sätt.

Kommunen ska föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret enligt första stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den dokumentation och den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt andra och tredje styckena.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 16 kap. 3, 18, 19, 21 och 26–28 §§, 17 kap. 2–4, 7, 8, 10–12, 15–17, 21, 24, 25, 26 a, 28 och 35 §§ och bilagorna 2 och 3 i den nya lydelsen och i 17 kap. 14 a § tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2018.

3. Bestämmelserna i 3 kap. 5 a, 8 och 9 a §§, 15 kap. 14 c, 16, 20 a och 27 a–c §§, 17 kap. 6 § och 18 kap. 14 b, 16, 20 a och 26 a– c §§ och 29 kap. 9 § tillämpas för tid från och med den 1 juli 2018.

4. Bestämmelserna i 16 kap. 29 och 31 §§ i den nya lydelsen tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2019.

5. För utbildning som påbörjats före den 1 juli 2018 gäller 16 kap. 3, 18, 19, 21 och 26–28 §§, 17 kap. 2–4, 7, 8, 10–12, 15–17, 21, 24, 25, 26 a, 28 och 35 §§ och bilagorna 2 och 3 i den äldre lydelsen och 17 kap. 5, 9, 22 och 31–34 §§.

6. Äldre bestämmelser i 3 kap. 5 a och 8 §§, 15 kap. 2 och 16 §§, 17 kap. 6 §, 18 kap. 2, 14, och 16 §§ och 29 kap. 9 § gäller fortfarande för tid före den 1 juli 2018.

7. För utbildning som påbörjats före den 1 juli 2019 gäller 16 kap. 29 och 31 §§ i den äldre lydelsen och 16 kap. 30 §.

Nuvarande lydelse Bilaga 2

Nationella program

Yrkesprogram

Barn- och fritidsprogrammet

Bygg- och anläggningsprogrammet El- och energiprogrammet Fordons- och transportprogrammet Handels- och administrationsprogrammet Hantverksprogrammet Hotell- och turismprogrammet Industritekniska programmet Naturbruksprogrammet Restaurang- och livsmedelsprogrammet VVS- och fastighetsprogrammet Vård- och omsorgsprogrammet

Högskoleförberedande program

Ekonomiprogrammet Estetiska programmet Humanistiska programmet Naturvetenskapsprogrammet Samhällsvetenskapsprogrammet Teknikprogrammet

Föreslagen lydelse Bilaga 2

Nationella program

Yrkesprogram

Hälso- och pedagogikprogrammet

Bygg- och anläggningsprogrammet El- och energiprogrammet Fordons- och transportprogrammet Handels- och serviceprogrammet Hantverksprogrammet Hotell- och turismprogrammet Industritekniska programmet Naturbruksprogrammet Restaurang- och livsmedelsprogrammet VVS- och fastighetsprogrammet Vård- och omsorgsprogrammet

Högskoleförberedande program

Ekonomiprogrammet Estetiska programmet Humanistiska programmet Naturvetenskapsprogrammet Samhällsvetenskapsprogrammet Teknikprogrammet

Nuvarande lydelse Bilaga 3

Poängplan för nationella program i gymnasieskolan

Ämne Gymnasiepoäng

De ämnen som, i minst nedan angiven omfattning, ska ingå i de nationella programmen (gymnasiegemensamma ämnen).

Yrkesprogram

Högskoleförberedande program

Svenska eller svenska som andraspråk 300 Engelska 200 Matematik 100/200/300* Idrott och hälsa 100 Historia 50/100/200** Samhällskunskap 100/200*** Religionskunskap 50 Naturkunskap 100****

Ämnen genom vilket programmet får sin karaktär

*Estetiska och humanistiska programmen 100, ekonomi- och samhällsvetenskapsprogrammen 200 samt naturvetenskaps- och teknikprogrammen 300. **Teknikprogrammet 50, ekonomi-, samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen 100 samt estetiska och humanistiska programmen 200. ***Ekonomiprogrammet 200 och övriga program 100. ****På naturvetenskapsprogrammet ersätts naturkunskap med karaktärsämnena biologi, fysik och kemi och på teknikprogrammet med karaktärsämnena fysik och kemi. *****Ekonomiprogrammet 950, teknikprogrammet 1 100 samt estetiska, humanistiska, samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen 1 050.

Föreslagen lydelse Bilaga 3

Poängplan för nationella program i gymnasieskolan

Ämne Gymnasiepoäng

De ämnen som, i minst nedan angiven omfattning, ska ingå i de nationella programmen (gymnasiegemensamma ämnen).

Yrkesprogram

Högskoleförberedande program

Svenska eller svenska som andraspråk 300 Engelska 200 Matematik 100/200/300* Idrott och hälsa 100

Estetiskt ämne 100

Historia 50/100/200** Samhällskunskap 100/200*** Religionskunskap 50 Naturkunskap 100****

Ämnen genom vilka programmet får sin karaktär

*Estetiska och humanistiska programmen 100, ekonomi- och samhällsvetenskapsprogrammen 200 samt naturvetenskaps- och teknikprogrammen 300. **Teknikprogrammet 50, ekonomi-, samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen 100 samt estetiska och humanistiska programmen 200. ***Ekonomiprogrammet 200 och övriga program 100. ****På naturvetenskapsprogrammet ersätts naturkunskap med karaktärsämnena biologi, fysik och kemi och på teknikprogrammet med karaktärsämnena fysik och kemi.

*****Omfattningen av de ämnen genom vilka programmet får sin

karaktär avser även kurser som ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. ******Ekonomiprogrammet 950, teknikprogrammet 1 100 samt estetiska, humanistiska, samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen 1 050.

1.2 Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)

dels att 6 kap. 3 §, 9 kap. och 12 kap. 4 a § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 6 kap. 3 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1, 3 och 7 §§, 3 kap. 3 §, 4 kap. 5, 7, 12, 22 och 23 §§, 5 kap. 9 och 21 §§, 6 kap. 4 och 6–8 §§, 8 kap. 4, 17 och 19 – 23 §§, 12 kap. 3 och 4 §§ och 13 kap. 8 § och rubriken närmast före 4 kap. 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 9 kap., fem nya paragrafer, 4 kap. 1 b, 6 a–b och 11 a §§, 6 kap. 10 §, och närmast före 4 kap. 6 a och 11 a §§ och 6 kap. 10 § nya rubriker av följande lydelse

dels att rubriken närmast före 4 kap. 7 a § ska lyda ”Individuellt val i gymnasiesärskolan”.

1 kap.

1 §

Förordningen innehåller följande kapitel: – inledande bestämmelser (1 kap.), – huvudmän (2 kap.), – lärotider (3 kap.),

– utbildningens innehåll och omfattning (4 kap.),

– fjärrundervisning (4 a kap.),

– avvikelser inom de nationella programmen (5 kap.),

– introduktionsprogram (6 kap.),

– behörighet, urval och förfarandet vid antagning (7 kap.),

1 Senaste lydelse av 9 kap. 1 § 2012:402 12 kap. 4 a § 2015:291.

2 9 kap. 4 § 2012:402 Senaste lydelse 2015:291. 9 kap. 4 a § 2014:860 9 kap. 5 § 2013:359 9 kap. 6 § 2012:402 9 kap. 7 § 2012:402

– betyg, gymnasieexamen och prövning (8 kap.), – stödåtgärder (9 kap.), – undervisning och stödåtgär-

der (9 kap.), – utbildning för döva och hörselskadade (10 kap.), – utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) (11 kap.), – elever (12 kap.), – bidrag till huvudmän för fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (13 kap.), – utbildning för elever vid särskilda ungdomshem (13 a kap.), och – övriga bestämmelser (14 kap.).

3 § I förordningen avses med – arbetsplatsförlagt lärande: lärande på ett program som genom-

förs på en eller flera arbetsplatser utanför skolan,

– fullständigt program: betyg – fullständigt program: betyg från kurser och ett gymnasiearbete från kurser i ett nationellt proeller gymnasiesärskolearbete i en gram i gymnasieskolan i en omomfattning om 2 500 gymnasie- fattning om 2 500 gymnasiepoäng poäng eller gymnasiesärskolepoäng och ett gymnasiearbete enligt en enligt en individuell studieplan, individuell studieplan eller betyg

från kurser i gymnasiesärskolan och ett gymnasiesärskolearbete i en omfattning av 2 500 gymnasiesärskolepoäng enligt en individuell

studieplan,

– garanterad undervisnings- – garanterad undervisningstid: den minsta undervisningstid tid: den minsta undervisningstid i timmar som eleverna ska erbju- i timmar som eleverna ska erbjudas enligt 16 kap. 18 § eller das enligt 16 kap. 18 §, 17 kap. 19 kap. 20 § skollagen (2010:800), 6 § eller 19 kap. 20 § skollagen

(2010:800),

– gymnasial lärlingsutbildning: utbildning som börjar det första, andra eller tredje läsåret inom ett yrkesprogram i gymnasieskolan eller det första, andra, tredje eller fjärde läsåret inom ett nationellt

3 Senaste lydelse 2015:1048.

program i gymnasiesärskolan och som till mer än hälften genomförs på en eller flera arbetsplatser utanför skolan,

– gymnasiearbete: en uppgift – gymnasiearbete: en uppgift om 100 gymnasiepoäng som elev- som eleverna genomför inom erna genomför inom ramen för ramen för examensmålen, examensmålen,

– gymnasiegemensamma ämnen: de ämnen som ska ingå i nationella program i gymnasieskolan i den omfattning som framgår av bilaga 3 till skollagen,

– gymnasiepoäng: ett mått på – gymnasiepoäng: ett mått på studieomfattningen av en kurs i omfattningen av ämnesstudierna gymnasieskolan eller gymnasie- i gymnasieskolan, arbetet,

– gymnasiesärskolearbete: en uppgift om 100 gymnasiesärskolepoäng som eleverna genomför inom ramen för programmålen,

– gymnasiesärskolegemensamma ämnen: de ämnen som ska ingå i nationella program i gymnasiesärskolan i den omfattning som framgår av bilaga 5 till skollagen,

– gymnasiesärskolepoäng: ett mått på studieomfattningen av en kurs i gymnasiesärskolan eller gymnasiesärskolearbetet,

– karaktärsämnen: de ämnen genom vilka ett program får sin karaktär,

– nationella programråd: de – nationella programråd: de nationella programråd för gymna- nationella programråd för gymnasial yrkesutbildning som Statens sial yrkesutbildning och högskolverk ska ansvara för enligt skoleförberedande utbildning som 10 § förordningen (2015:1047) Statens skolverk ska ansvara för med instruktion för Statens skol- enligt 10 § förordningen verk, (2015:1047) med instruktion för

Statens skolverk,

– nya kurser: kurser som initieras av huvudmän eller av andra intressenter enligt 6 § och som Skolverket har meddelat föreskrifter om enligt 4 §,

– programfördjupning: sådana ämnen eller kurser som inom examensmålen eller programmålen kompletterar de gymnasiegemensamma eller de gymnasiesärskolegemensamma och programgemensamma ämnena och som Skolverket meddelat föreskrifter om enligt 4 kap. 5 §,

– programgemensamma ämnen: kurser i gymnasiegemensamma eller gymnasiesärskolegemensamma ämnen utöver den omfattning som anges i bilaga 3 respektive bilaga 5 till skollagen eller andra kurser och som ska läsas av alla elever på programmet,

– riksrekryterande utbildning: en utbildning i en gymnasieskola eller gymnasiesärskola med offentlig huvudman som sökande från hela landet ska tas emot till i första hand,

– studieväg: det program, och i förekommande fall den inriktning, den gymnasiala lärlingsutbildning eller den särskilda variant som eleven går på,

– särskild variant: en utbildning som enligt 5 kap. 1 § får avvika från vad som annars gäller för nationella program,

– yrkesutgång: en benämning för en viss yrkeskompetens som en kombination av kurser inom yrkesprogrammens programfördjupning leder till,

– yrkesämnen: yrkesinriktade karaktärsämnen.

7 §

En elevs individuella studieplan ska, när det är aktuellt, innehålla uppgifter om

– vilken studieväg eleven går på och om de val av kurser eller ämnesområden som eleven har gjort,

– huruvida eleven följer ett fullständigt eller utökat program,

– vilka kurser som ingår i elevens fullständiga program och, om eleven följer ett utökat program, vilka kurser som ligger utanför det fullständiga programmet,

– huruvida eleven följer ett individuellt anpassat program och i så fall vilka kurser som har bytts ut,

– huruvida eleven följer ett reducerat program och i vilken omfattning samt om möjligt vilka kurser som har tagits bort,

– elevens studier i grundsko- – elevens studier i grundskolans ämnen, och lans ämnen,

– den faktiska undervisnings-

tid som eleven har erbjudits och därav vilken faktisk undervisningstid som erbjudits som arbetsplats-

förlagt lärande,

4 Senaste lydelse 2012:402.

– utbildningens mål, omfattning och längd om eleven följer ett introduktionsprogram, och

– andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling och som är avsedda att ingå i utbildningen om eleven följer ett introduktionsprogram.

3 kap.

3 §

Elevernas skolarbete ska för- Elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara läggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar så jämnt fördelat över dagen och som möjligt. Skolarbetet ska veckan som möjligt. Skolarbetet också vara så jämnt fördelat över ska också vara så jämnt fördelat läsåret som möjligt. över läsåret som möjligt. Utbild-

ningen ska planeras med sam-

manhållna skoldagar.

När skolarbetet förläggs till en arbetsplats utanför skolan ska den arbetstid som gäller på arbetsplatsen tillämpas, om inte rektorn beslutar annat. För minderåriga elever som genomgår utbildning på en arbetsplats ska de föreskrifter som utfärdats av Arbetsmiljöverket om arbetstid för minderåriga gälla.

4 kap.

1 b § I ett fullständigt yrkesprogram i gymnasieskolan ingår de kurser som krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning

som påbörjas på grundnivå.

5 §

Statens skolverk får meddela Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka kurser som föreskrifter om vilka kurser som får erbjudas som programför- får erbjudas som programfördjupning för varje program. Bland djupning för varje program. Bland

5 Senaste lydelse 2011:994. 6 Senaste lydelse 2012:745.

dessa kurser ska det för hög- dessa kurser ska det för högskoleförberedande program i skoleförberedande program i gymnasieskolan ingå sådana kur- gymnasieskolan ingå sådana kurser som kan vara särskilt merite- ser som kan vara särskilt meriterande vid urval eller som på annat rande vid urval eller som på annat sätt kan vara av betydelse för sätt kan vara av betydelse för högskolestudier. Kurserna ska högskolestudier. Kurserna ska rymmas inom respektive pro- rymmas inom respektive programs examensmål. grams examensmål. Bland de kur-

ser som får erbjudas som programfördjupning för yrkesprogram i gymnasieskolan ska det ingå en sådan kurs som avses i 1 b § om kursen inte erbjuds som en del av

de programgemensamma ämnena. Innan Skolverket meddelar föreskrifter för högskoleförberedande

program om kurser som kan vara särskilt meriterande vid urval eller som på annat sätt kan vara av betydelse för högskolestudier, ska Skolverket samråda med Universitets- och högskolerådet.

Innan Skolverket meddelar föreskrifter om programfördjupning för yrkesprogram i gymnasieskolan ska berörda nationella programråd höras.

När Skolverket meddelar föreskrifter om programfördjupning för nationella program i gymnasiesärskolan ska det ingå minst en kurs som syftar till att stödja eleverna att utifrån sina egna förutsättningar uppnå en så hög grad av självständighet som möjligt.

Programfördjupning och individuellt val på yrkesprogram

6 a § Huvudmannen ska erbjuda varje elev 1. en sådan kurs som avses i

1 b § som programfördjupning om kursen inte erbjuds som en del av

de programgemensamma ämnena,

trots 6 §, och

2. inom individuellt val sådana kurser som krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbild-

ning som påbörjas på grundnivå.

6 b § Eleven har dock rätt att välja bort de kurser som erbjuds enligt

6 a § och välja andra kurser.

Huvudmannen beslutar i det fallet om vilka kurser som ska erbjudas som programfördjupning och indi-

viduellt val.

Eleven har dock rätt att läsa en kurs i idrott och hälsa inom utrymmet för individuellt val ut-

över vad som finns på studievägen.

Undantag från rätten att läsa en kurs i idrott och hälsa enligt andra stycket får göras om det finns

synnerliga skäl.

För de elever som avses i 11 § respektive 15–20 §§ och som väljer bort de kurser som krävs för grundläggande behörighet ska svenska som andra språk eller modersmål

erbjudas som individuellt val.

Individuellt val Individuellt val på

högskoleförberedande program

7 § Huvudmannen för en gym- Huvudmannen för en gymnasieskola beslutar om vilka kur- nasieskola beslutar om vilka kurser som ska erbjudas som indi- ser som ska erbjudas som individuellt val. viduellt val på högskoleförberedande program.

7 Senaste lydelse 2012:402.

Eleven har dock rätt att inom Eleven har dock rätt att inom utrymmet för individuellt val läsa utrymmet för individuellt val läsa

1. en kurs i idrott och hälsa ut- en kurs i idrott och hälsa utöver över vad som finns på studievägen, vad som finns på studievägen.

2. minst en kurs i estetiska ämnen, och 3. de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet på grundnivå om eleven går på

ett yrkesprogram.

Undantag från vad som före- Undantag från vad som föreskrivs i andra stycket 1 och 2 får skrivs i andra stycket får göras göras om det finns synnerliga om det finns synnerliga skäl. skäl.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka kurser som får ingå i de ämnen som avses i andra

stycket 2.

För de elever som avses i 11 § respektive 15–20 §§ ska svenska som andraspråk eller modersmål erbjudas som individuellt val.

Estetiskt ämne

11 a § Huvudmannen för en gymnasieskola ska erbjuda minst två

ämnen inom estetiskt ämne.

12 §

Arbetsplatsförlagt lärande ska förekomma på alla yrkesprogram i gymnasieskolan i minst 15 veckor. I gymnasiesärskolan ska arbetsplatsförlagt lärande förekomma på alla nationella program i minst 22 veckor. En elev som går gymnasial lärlingsutbildning ska i stället genomföra mer än hälften av denna utbildning som arbetsplatsförlagt lärande. Omfattningen ska då räknas från och med det läsår som eleven påbörjar den gymnasiala lärlingsutbildningen.

Varje vecka som genomförs Varje vecka som genomförs

8 Senaste lydelse 2014:70.

på en arbetsplats ska för en elev på en arbetsplats ska för en elev i gymnasieskolan anses motsvara i gymnasieskolan anses motsvara 23 timmars garanterad undervis- 23 timmars garanterad undervisningstid. Huvudmannen får be- ningstid. Huvudmannen får besluta att arbetsplatsförlagt lärande sluta att arbetsplatsförlagt lärande ska finnas på högskoleförbere- ska finnas på högskoleförberedande program och får då också dande program och får då också besluta om i vilken omfattning. besluta om i vilken omfattning.

På den nationella inriktningen handel inom ekonomiprogrammet och på den nationella inriktningen produktionsteknik inom teknikprogrammet ska dock arbetsplatsförlagt lärande förekomma i minst

fyra veckor.

För en elev i gymnasiesärskolan ska varje vecka som genomförs på en arbetsplats anses motsvara 25 timmars garanterad undervisningstid.

Huvudmannen ansvarar för att skaffa platser för det arbetsplatsförlagda lärandet och att detta uppfyller de krav som finns för utbildningen. Rektorn beslutar om hela eller delar av kurser ska förläggas till arbetsplatser och om hur fördelningen över läsåren ska göras.

22 §

Huvudmannen beslutar om antalet undervisningstimmar för varje kurs, varje ämnesområde, gymnasiearbetet och gymnasiesärskolearbetet samt om hur fördelningen av undervisningstiden över läsåren ska göras.

Huvudmannen ska redovisa Huvudmannen ska följa upp hur eleven har fått sin garante- och redovisa den faktiska rade undervisningstid. undervisningstid som eleven har

erbjudits.

9 Senaste lydelse 2012:402.

23 §

En elev får delta frivilligt i undervisning i en eller flera kurser som ligger utanför elevens fullständiga program, om eleven på ett tillfredsställande sätt kan antas genomföra såväl kurserna på den ordinarie studievägen som de frivilliga kurserna (utökat program). Beslutet fattas av rektorn.

En elev på ett yrkesprogram i En elev på ett yrkesprogram i gymnasieskolan har utan särskilt gymnasieskolan har utan särskilt beslut rätt att som utökat pro- beslut rätt att som utökat program läsa de kurser som krävs gram läsa kurser i yrkesämnen för grundläggande behörighet till och sådana kurser som ger särskild högskoleutbildning på grundnivå. behörighet till högskoleutbildning Huvudmannen är dock bara skyl- som påbörjas på grundnivå och dig att tillgodose detta om eleven vänder sig till nybörjare. Utöksenast vid utgången av det andra ningen får omfatta högst 300 gymläsåret har anmält att han eller nasiepoäng. Huvudmannen behon vill läsa de aktuella kurserna. slutar vilka kurser i yrkesämnen

och vilka kurser som ger den särskilda behörigheten som ska erbju-

das. Huvudmannen är dock bara

skyldig att erbjuda kurserna om

eleven senast vid utgången av

det andra läsåret har anmält att

han eller hon vill läsa de aktuella

kurserna.

En elev som följer ett utökat program har rätt till garanterad undervisningstid utöver vad som föreskrivs i 16 kap. 18 § respektive 19 kap. 20 § skollagen (2010:800).

5 kap.

9 §

Berörda nationella program- Berörda nationella programråd ska höras om ansökan avser råd ska höras i ärendet. yrkesprogram i gymnasieskolan.

10 Senaste lydelse 2012:402. 11 Senaste lydelse 2012:402.

21 §

Riksrekryterande estetisk spetsutbildning ska beslutas för det estetiska programmet om förutsättningarna i 12 § finns och skolenheten har ett etablerat samarbete med en högskola som erbjuder utbildning som är relevant för gymnasieutbildningen.

Berört nationellt programråd

ska höras i ärendet.

Eget examensmål får inte finnas för utbildningen.

6 kap.

4 §

Programinriktat individuellt Programinriktat individuellt val ska innehålla de grundskole- val ska innehålla de grundskoleämnen som en elev inte har ämnen som en elev inte har godgodkända betyg i och som krävs kända betyg i och som krävs för för att eleven ska bli behörig till att eleven ska bli behörig till ett ett yrkesprogram samt kurser som nationellt program samt kurser ingår i ett nationellt yrkesprogram. som ingår i det nationella program Dessutom ska utbildningen inne- som utbildningen är inriktad mot. hålla arbetsplatsförlagt lärande Dessutom ska utbildningen inneenligt 4 kap. 12–14 §§. Arbets- hålla arbetsplatsförlagt lärande platsförlagt lärande behöver dock enligt 4 kap. 12–14 §§. Arbetsinte förekomma i den omfatt- platsförlagt lärande behöver dock ning som anges där. inte förekomma i den omfatt-

ning som anges där.

6 §

Individuellt alternativ ska utformas utifrån elevens behov och förutsättningar.

Utbildningen får innehålla Utbildningen får innehålla grundskoleämnen som eleven grundskoleämnen som eleven saknar godkända betyg i och hela saknar godkända betyg i och hela eller delar av kurser i karaktärs- eller delar av kurser i karaktärsämnen och i gymnasiegemen- ämnen och gymnasiegemensamsamma ämnen. ma ämnen. Utbildningen ska dock

innehålla hela eller delar av sådana kurser om eleven har förut-

sättningar att läsa dessa.

Även andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling får ingå i utbildningen.

7 §

Inför mottagandet av en elev I 17 kap. 14 a § skollagen till språkintroduktion ska huvud- (2010:800) finns bestämmelser om mannen i god tid göra en bedöm- bedömning av en nyanländ elevs ning av elevens språkkunskaper. kunskaper vid mottagandet till Huvudmannen ska fortlöpande språkintroduktion. Huvudmanbedöma elevens kunskapsutveck- nen ska fortlöpande bedöma elevling i övriga ämnen för att eleven ens kunskapsutveckling för att så snart som möjligt ska komma eleven så snart som möjligt ska vidare i sin utbildning. komma vidare i sin utbildning.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om underlag för bedömning av en elevs kunskaper

enligt 17 kap. 14 a § skollagen.

8 §

Språkintroduktion ska inne- Språkintroduktion ska innehålla undervisning i grundskole- hålla undervisning i grundskoleämnena svenska eller svenska som ämnena svenska eller svenska andraspråk. som andraspråk. Undervisningen

får bedrivas i enbart dessa ämnen i högst två månader om det inte

finns synnerliga skäl. I övrigt ska språkintroduktion I övrigt ska språkintroduktion

utformas utifrån den bedömning utformas utifrån de bedömningsom ska göras enligt 7 § och inne- ar som ska göras enligt 7 § och hålla de ämnen och kurser som innehålla de ämnen och kurser eleven behöver för sin fortsatta som eleven behöver för sin fortutbildning. Utbildningen får satta utbildning. Utbildningen får innehålla grundskoleämnen som innehålla grundskoleämnen som eleven inte har godkända betyg i eleven inte har godkända betyg i och kurser i gymnasieämnen. och kurser som ingår i nationella

program och arbetsplatsförlagt

lärande.

12 Senaste lydelse 2016:457.

Språkintroduktion får kombineras med kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare och motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800). Även andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling får ingå i utbildningen.

Undervisningstid

10 § Huvudmannen ska följa upp och redovisa den undervisningstid

eleven har erbjudits.

8 kap.

4 §

Enligt 16 kap. 26 § skollagen Enligt 16 kap. 26 § skollagen (2010:800) ska gymnasieexamen (2010:800) ska gymnasieexamen utfärdas om en elev i gymnasie- utfärdas om en elev i gymnasieskolan har fått betyg från en ut- skolan har fått betyg från en utbildning som omfattar 2 500 gym- bildning som omfattar 2 500 gymnasiepoäng på ett nationellt pro- nasiepoäng på ett nationellt program och eleven har uppfyllt de gram och godkänt betyg på gymövriga villkor som anges 16 kap. nasiearbetet och eleven har upp- 27 och 28 §§ skollagen och i fyllt de övriga villkor som anges denna förordning. i 16 kap. 27 och 28 §§ skollagen

och i denna förordning.

Gymnasieexamen får inte utfärdas om en elev följer ett reducerat program.

17 §

Examensbevis ska utfärdas för den som är elev i gymnasieskolan när eleven har uppfyllt kraven för gymnasieexamen. Av examensbeviset ska det framgå

1. om beviset avser en yrkesexamen eller en högskoleförberedande examen,

2. vilken studieväg som examensbeviset avser, 3. om eleven har fått grundläggande behörighet till högskoleut-

bildning som påbörjas på grundnivå och beviset avser en yrkesexamen,

4. vilka kurser som beviset avser, hur många gymnasiepoäng som varje kurs omfattat och vilket betyg eleven fått på varje kurs,

5. att eleven har genomfört ett godkänt gymnasiearbete och vad det har innehållit,

6. om eleven har slutfört ett fullständigt eller utökat program, och

7. om eleven har haft ett längre studieuppehåll för studier utomlands och vilken karaktär och omfattning dessa studier har haft.

Om eleven har följt vård- och omsorgsprogrammet, ska det av examensbeviset framgå att det avser en yrkesexamen som benämns

undersköterskeexamen.

19 §

Examensbevis ska utfärdas för den som inte är elev i gymnasieskolan när han eller hon har uppfyllt kraven för gymnasieexamen. I beviset får endast sådana betyg ingå som är satta i gymnasieskolan. Av examensbeviset ska det framgå

1. om beviset avser en yrkesexamen eller en högskoleförberedande examen,

2. vilken studieväg som examensbeviset avser, 3. om eleven har fått grundläggande behörighet till högskoleut-

bildning som påbörjas på grundnivå och beviset avser en yrkesexamen,

4. vilka kurser som beviset avser, hur många gymnasiepoäng som varje kurs omfattat och vilket betyg eleven fått på varje kurs,

5. om betyg har satts efter prövning av den som inte är elev i gymnasieskolan,

6. att eleven har genomfört ett godkänt gymnasiearbete och vad det har innehållit,

7. om eleven har slutfört ett fullständigt eller utökat program, och

8. att beviset avser en person som inte är elev i gymnasieskolan.

Om examensbeviset avser vård- och omsorgsprogrammet, ska det av beviset framgå att det avser en yrkesexamen som benämns

undersköterskeexamen.

20 §

En elev som inom ramen för En elev som inom ramen för ett introduktionsprogram läst ett introduktionsprogram läst grundskoleämnen utan att få god- grundskoleämnen utan att få godkänt betyg ska få en skriftlig be- känt betyg ska få en skriftlig bedömning av sin kunskapsutveck- dömning av sin kunskapsutveckling i varje sådant ämne. ling i varje sådant ämne. Det-

samma gäller om eleven läst kurser

som ingår i ett nationellt program.

21 §

Efter avslutad utbildning på När en elev på ett introdukett introduktionsprogram ska tionsprogram har nått målen för rektorn utfärda ett gymnasie- utbildningen enligt sin individuintyg som visar vilken utbildning ella studieplan ska rektorn utfärda en elev har fått. Av intyget ska ett gymnasieintyg som visar samtliga betyg som eleven har vilken utbildning eleven har fått. fått framgå. Av intyget ska utbildningens mål,

samtliga betyg som eleven har

fått och andra insatser som ingått

i den individuella studieplanen

framgå.

22 §

En elev som avbryter sin ut- En elev som avbryter sin utbildning på ett introduktions- bildning på ett introduktionsprogram, inte fullföljer utbild- program eller inte når målen för ningen enligt sin individuella utbildningen enligt sin individustudieplan eller övergår till ett ella studieplan ska få en sammannationellt program ska få en sam- ställning av vilka delar av utbildmanställning av vilka delar av ningen eleven har fullföljt jämutbildningen eleven har fullföljt fört med sin individuella studiejämfört med sin individuella plan. studieplan.

23 §

En elev som har fått betyg på en gymnasiekurs innan eleven påbörjat sin gymnasieutbildning har rätt att gå om kursen och få ett

nytt betyg på kursen i gymnasieskolan.

Rektorn fattar beslut efter det att eleven fått yttra sig. Om eleven inte har fyllt 18 år och inte heller har ingått äktenskap, ska även elevens vårdnadshavare yttra sig.

I 9 kap. 1 och 2 §§ finns be- I 15 kap 27 a §, 18 kap. 26 a § stämmelser om övriga fall när en skollagen (2010:800) och 9 kap. elev har rätt att gå om en kurs. 6 § finns bestämmelser om

övriga fall när en elev har rätt att

gå om en kurs.

9 kap. Undervisning och stödåtgärder

Strukturerad undervisning

1 § Eleverna ska genom strukturerad undervisning ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna ska nå målen för utbildningen och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen.

Stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd

Allmänt om stödåtgärder

2 § I 3 kap. 5 a och 7–9 §§ skollagen (2010:800) finns bestämmelser om stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd.

Studiehandledning på modersmålet

3 § En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.

Om det finns särskilda skäl, får en elev som har rätt till modersmålsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet ges studiehandledning på det språket i stället för modersmålet.

Reducerat program

4 § En elev i gymnasieskolan kan befrias från undervisning i en eller flera kurser eller gymnasiearbetet om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt.

En elev i gymnasiesärskolan kan befrias från undervisning i en eller flera kurser eller gymnasiesärskolearbetet om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt eller saknar förutsättningar att klara av ett fullständigt program.

Reducerat program beslutas inom ett åtgärdsprogram.

Förlängd undervisning

5 § Undervisningen på ett nationellt program för en elev i gymnasieskolan får fördelas över längre tid än tre år, om eleven har läst ett reducerat program eller om det med hänsyn till elevens förutsättningar i övrigt finns särskilda skäl för det.

Rektorn ska överväga att fördela undervisningen över längre tid än tre år när reducerat program beslutas eller om det har framkommit att det finns särskilda skäl för en sådan fördelning.

Förlängd undervisning beslutas inom ett åtgärdsprogram.

Andra anpassningar

Gå om kurs

6 § I 15 kap. 27 a § och 18 kap. 26 a § skollagen (2010:800) finns bestämmelser om rätt att gå om en kurs. En elev som har bytt studieväg får, om det finns särskilda skäl, gå om sådana kurser som eleven tidigare fått lägst betyget E på.

Individuellt anpassat program

7 § En elevs utbildning i gymnasieskolan får avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program genom att vissa kurser byts ut om

1. utbildningen kan hänföras till ett nationellt program,

2. kraven för examen från det aktuella programmet kan uppfyllas, och

3. beslutet fattas före utgången av det andra läsåret. Beslut om att byta ut kurser i gymnasiegemensamma eller pro-

gramgemensamma ämnen får endast fattas om det finns synnerliga skäl.

När det gäller villkoret i första stycket 2 får dock den inledande kursen i matematik bytas ut mot en annan inledande kurs i matematik.

Beslut om att byta ut en viss kurs får inte fattas efter det att eleven påbörjat kursen.

8 § En elevs utbildning i gymnasiesärskolan får avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program genom att vissa kurser byts ut, för att eleven ska kunna läsa

1. kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner, 2. ämnesområden i individuella program i gymnasiesärskolan,

3. kurser som inte finns i programstrukturen för det program som eleven är antagen till, eller

4. grundskoleämnen.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om att kurser får bytas ut av andra skäl än de som anges i första stycket.

Specialklasser

9 § Specialklasser får inrättas för elever som på grund av hörselskada inte kan följa den vanliga undervisningen.

Beslut

10 § Rektorn fattar beslut enligt 5–8 §§ efter det att eleven och berörda lärare har fått yttra sig. Om eleven inte har fyllt 18 år och inte heller har ingått äktenskap, ska även elevens vårdnadshavare yttra sig.

12 kap.

3 §

En elev anses ha avslutat ut- Om en elev inte kommer till bildningen om eleven inte kom- den utbildning eleven har antagits mer till den utbildning eleven har till och inte heller anmäler giltig antagits till och inte heller an- orsak att utebli inom tre dagar mäler giltig orsak att utebli inom efter det att den första terminen tre dagar efter det att den första har startat, ska huvudmannen vidterminen har startat. ta åtgärder för att eleven ska på-

börja utbildningen.

Om eleven trots huvudmannens åtgärder inte kommer till utbildningen ska huvudmannen meddela hemkommunen det inom två veckor efter det att utbildningen startade. Eleven ska då anses

ha avslutat sin utbildning.

4 §

Om en elev vill avsluta utbildningen utan att slutföra den, ska eleven anmäla det till rektorn. En elev som inte har fyllt 18 år och inte heller har ingått äktenskap ska visa att vårdnadshavaren samtycker till att eleven slutar i förtid.

Rektorn ska vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att

eleven ska fortsätta sin utbildning.

Om eleven trots detta vill avsluta utbildningen får rektorn besluta att eleven ska anses ha avslutat

sin utbildning.

Om en elev har påbörjat en utbildning och därefter utan anmälan enligt första stycket har uteblivit från utbildningen under mer än en månad i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller be-

13

Senaste lydelse 2014:860. 15

Senaste lydelse 2014:860.

viljad ledighet och rektorn har vidtagit de åtgärder som skäligen kan krävas för att eleven ska fortsätta sin utbildning, får rektorn besluta att eleven ska anses ha av-

slutat sin utbildning.

I 29 kap. 9 § skollagen

(2010:800) finns bestämmelser om hemkommunens aktivitetsansvar för ungdomar. Av bestämmelserna framgår att en förtroendefull och systematisk samverkan mellan aktivitetsansvaret och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska

eftersträvas.

13 kap.

8 § Bidrag till en enskild huvudman för gymnasieskola enligt 16 kap.

52 § skollagen (2010:800) ska lämnas i en omfattning som minst motsvarar en fullständig gymnasieutbildning (2 500 gymnasiepoäng).

Om elevens hemkommun för- Om elevens hemkommun fördelar ytterligare resurser i en delar ytterligare resurser i en kommunal skola för elever som kommunal skola för elever som har rätt till utökat program för att läser kurser enligt 4 kap. 23 § uppnå grundläggande behörighet andra stycket, ska bidrag lämnas till högskoleutbildning inom ett till den enskilda huvudmannen yrkesprogram, ska bidrag lämnas också för sådana kurser utöver till den enskilda huvudmannen 2 500 gymnasiepoäng som en elev också för de kurser utöver läser. 2 500 gymnasiepoäng som en elev läser för att uppnå sådan behörighet inom ett yrkesprogram.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

16 Senaste lydelse 2012:402.

2. Bestämmelserna i 1 kap. 3 §, 4 kap. 5, 7, 12, 22 och 23 §§, 6 kap. 4 och 6–8 §§, 8 kap. 4, 17 och 19 §§ och 13 kap. 8 § i den nya lydelsen och i 4 kap. 1 b, 6 a–b, 11 a §§ och 6 kap. 10 § tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2018. Den nya definitionen av nationella programråd i 1 kap. 3 § tillämpas dock för tid från och med den 1 juli 2018.

3. Bestämmelserna i 1 kap. 1 och 7 §§, 3 kap 3 §, 5 kap. 9 och 21 §§, 8 kap. 20–23 §§, 9 kap. och 12 kap. 3 och 4 §§ tillämpas för tid från och med den 1 juli 2018.

4. För utbildning som påbörjats före den 1 juli 2018 gäller 1 kap 3 §, 4 kap. 5, 7, 12, 22 och 23 §§, 6 kap. 4, 6–8 §§, 8 kap. 4, 17 och 19 §§ och 13 kap. 8 § i den äldre lydelsen och 6 kap. 3 §. Den äldre definitionen av nationella programråd i 1 kap. 3 § gäller dock fortfarande för tid före den 1 juli 2018.

5. Äldre bestämmelser i 1 kap. 1 och 7 §§, 3 kap. 3 §, 5 kap. 9 och 21 §§, 8 kap. 20–23 §§, 9 kap. och 12 kap. 3–4 a §§ gäller fortfarande för tid före den 1 juli 2018.

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk

Härigenom föreskrivs att 5 och 10 §§ förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ska ha följande lydelse.

5 §

Myndigheten ska utforma Myndigheten ska utforma

10 §

för gymnasial yrkesutbildning, för gymnasial yrkesutbildning

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 10 § i den nya lydelsen tillämpas för tid från och med den 1 juli 2018.

3. Äldre bestämmelser i 10 § gäller fortfarande för tid före den 1 juli 2018.

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen ska ha följande lydelse.

9 §

En folkhögskola ska ha en ansvarig styrelse. Styrelsen får vara

gemensam för flera folkhögskolor.

Allmänna kurser, avsedda främst för dem som saknar grund-

skole- och gymnasieutbildning, ska årligen utgöra minst 15 procent

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för stasbidrag som be-

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan ska ha följande lydelse.

1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

2. Förordningen träder i kraft den 1 januari 2018.

Nuvarande lydelse Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2. Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.6 Rektorns ansvar

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – • utbildningen utformas så att eleverna, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, får tillgång till handledning och läromedel av god kvalitet samt andra lärverktyg för en tidsenlig utbildning, bl.a. bibliotek, datorer och andra tekniska hjälpmedel, • undervisningen, elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen utformas så att elever som behöver särskilt stöd eller andra stödåtgärder får detta, • eleverna får information inför utbildningens början, får en väl utformad introduktion i utbildningen, i ämnen och kurser samt får stöd att formulera mål för sina studier, – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse Bilaga 1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.6 Rektorns ansvar

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – • utbildningen utformas så att eleverna, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, får tillgång till handledning och läromedel av god kvalitet samt andra lärverktyg för en tidsenlig utbildning, bl.a. bibliotek, datorer och andra tekniska hjälpmedel, • undervisningen, elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen utformas så att elever som behöver särskilt stöd eller andra stödåtgärder får detta, med den variation som eleverna behöver, • resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas efter lärarnas bedömning av elevernas utveckling, • eleverna får information inför utbildningens början, en väl utformad introduktion i utbildningen, ämnen och kurser samt stöd att formulera mål för sina studier, – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:43.

1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan ska ha följande lydelse.

1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

2. Förordningen träder i kraft den 1 januari 2018.

Nuvarande lydelse Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.6 Rektorns ansvar

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – • utbildningen utformas så att eleverna, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, får tillgång till handledning och läromedel av god kvalitet samt andra lärverktyg för en tidsenlig utbildning, bl.a. bibliotek, datorer och andra tekniska hjälpmedel, • undervisningen, elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen utformas så att elever som behöver särskilt stöd eller andra stödåtgärder får detta, • eleverna får information inför utbildningens början, får en väl utformad introduktion i utbildningen, i ämnen, kurser och ämnesområden samt får stöd att formulera mål för sina studier, – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse Bilaga 1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.6 Rektorns ansvar

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – • utbildningen utformas så att eleverna, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, får tillgång till handledning och läromedel av god kvalitet samt andra lärverktyg för en tidsenlig utbildning, bl.a. bibliotek, datorer och andra tekniska hjälpmedel, • undervisningen, elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen utformas så att elever som behöver särskilt stöd eller andra stödåtgärder får detta, med den variation som eleverna behöver, • eleverna får information inför utbildningens början, en väl utformad introduktion i utbildningen, ämnen, kurser och ämnesområden samt stöd att formulera mål för sina studier, – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:45.

2 Inledning

2.1 Utredningens direktiv och utgångspunkter

Gymnasieutbildning är viktig för individen och för samhället i sin helhet. Det är inte obligatoriskt för ungdomar att gå i gymnasieskolan, men en genomförd gymnasieutbildning har fått en allt större betydelse. Flera studier visar att det i princip krävs en gymnasieutbildning för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden och minska sin sårbarhet för t.ex. arbetslöshet. Risken för arbetslöshet är ungefär dubbelt så stor bland unga kvinnor och män som inte har avslutat en gymnasieutbildning som bland dem som har avslutat en sådan utbildning. Att ha en gymnasieutbildning är även betydelsefullt för att kunna delta aktivt i samhällslivet och att ha avbrutit eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning är den faktor som tydligast påverkar risken att återfinnas i gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Om gymnasieskolan inte lyckas med sitt uppdrag riskerar därmed fler unga att hamna i socialt och ekonomiskt utanförskap.

Gymnasieskolan utgör den centrala länken mellan den obligatoriska skolan och det framtida studie- och yrkeslivet. Skolformen finns därmed i skärningspunkten mellan olika intressen, från grundskolan till vuxenutbildningen, från yrkeshögskola, universitet och högskolor till arbetsmarknaden och det civila samhället. Gymnasieskolan tar över som nästa utbildningsnivå för alla ungdomar efter grundskolan. Även för ungdomar som inte nått målen för utbildningen i grundskolan eller som invandrat i gymnasieåldern och därmed inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program erbjuds gymnasieutbildning i form av introduktionsprogram, dvs. program som förbereder för fortsatta studier i första hand på ett nationellt program, eller för arbetslivet.

2.1.1 Utredningens direktiv

Gymnasieutredningens direktiv innebär ett uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Detta avser såväl gymnasieskolan som gymnasiesärskolan och är, enligt utredningens tolkning, ett övergripande uppdrag som innefattar samtliga deluppdrag som ingår i direktiven. Det har utgjort den övergripande frågeställningen i utredningens arbete och innebär ett fokus på deltagande och genomströmning. Som en del i sitt uppdrag ska utredningen enligt direktiven lämna förslag som innebär att de nationella programmen i gymnasieskolan vidareutvecklas och ger en bred gemensam kunskapsbas. Direktiven betonar dessutom att undervisningen i gymnasieskolan måste upplevas som motiverande och hålla en god kvalitet.

De deluppdrag som har ingått enligt utredningens ursprungliga direktiv har bl.a. handlat om att se över bestämmelserna om stödåtgärder i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, att analysera och föreslå hur elevens rättighet att läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet till högskolan kan stärkas, att analysera och föreslå hur alla nationella program i gymnasieskolan kan innefatta ett estetiskt ämne, att analysera hur introduktionsprogrammen kan utvecklas samt att analysera om det finns anledning att göra justeringar av det nationella utbudet av program och inriktningar i gymnasieskolan.

Utredningen har fått tilläggsdirektiv vid två tillfällen. Det första tilläggsdirektivet innebär ett uppdrag att analysera Yrkesprogramsutredningens förslag om gymnasieskolans teknikprogram och eventuellt föreslå hur en yrkesinriktning kan införas inom teknikprogrammets 2 500 gymnasiepoäng. Det andra tilläggsdirektivet innebär ett uppdrag att analysera för- och nackdelar med ämnesbetyg, att utreda möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och att lämna förslag som kan bidra till att reducera stress hos gymnasieskolans och gymnasiesärskolans elever.

1 Dir. 2015:31, bilaga 1. 2 Dir 2015:82, bilaga 2. 3 Dir 2015:141, bilaga 3.

2.1.2 Nuvarande modell – en utgångspunkt

Under de senaste decennierna har gymnasieskolan varit föremål för flera utredningar och reformer. Samtidigt har en allt större del av varje årskull valt att påbörja studier i gymnasieskolan, och sedan många år tillbaka påbörjar drygt 99 procent av ungdomarna en gymnasieutbildning inom två år efter att de lämnat grundskolan. Någon större förändring avseende genomströmningen i gymnasieskolan har inte skett under senare år. Samtidigt är det alltför tidigt att utvärdera de långsiktiga effekterna av den senaste gymnasiereformen som sjösattes 2011, och som i detta betänkande benämns Gy11.

Regeringen slår i utredningens ursprungliga direktiv fast att gymnasieskolan inte är betjänt av dramatiska förändringar och tvära kast och att förändringar ska genomföras med utgångspunkten att skapa långsiktighet och arbetsro för verksamheten i gymnasieskolan. Syftet med utredningen har inte varit att främst utreda nya studievägar eller att på andra sätt förändra de grundläggande dragen i systemet. Ansatsen i utredningens arbete har i stället varit att vidareutveckla den nuvarande modellen för gymnasieutbildning med som främsta syfte att alla unga ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning.

I direktiven påpekas att det är naturligt att gymnasieskolan behöver fortsätta utvecklas och anpassas till ett föränderligt samhälle men att det arbetet bör bygga vidare på centrala delar i den senaste gymnasiereformen. Utredningen utgår därmed från att Gy11 bör ligga till grund för ett utvecklingsarbete, samtidigt som de nödvändiga justeringar som krävs för att förbättra gymnasieskolan inom dessa ramar ska genomföras.

Gymnasiesärskolan reformerades senare än gymnasieskolan, 2013 och den reformen utgör på motsvarande sätt en utgångspunkt för eventuella förändringar. Att skolformen så pass nyligen reformerats har också inneburit en viss begränsning när det gäller utredningens ansats. I detta betänkande nämns gymnasiesärskolan specifikt enbart när skolformen särskilt berörs. Detta hindrar dock inte att många allmänna resonemang när det gäller gymnasieskolan även äger giltighet för gymnasiesärskolan.

Att utredningen bygger vidare på Gy11 innebär bl.a. att utredningens förslag bygger vidare på den nuvarande modellen med en treårig gymnasieskola. Det betyder även att t.ex. dagens program-

typer ligger fast. De nationella programmen ska fortfarande i första hand förbereda för vidare studier eller ett yrke, och de nationella programmen ska leda till en gymnasieexamen.

Med detta sagt pekar dock utredningens andra tilläggsdirektiv som gäller möjligheterna att införa ämnesbetyg mot en möjlig systemförändring när det gäller gymnasieskolans och gymnasiesärskolans struktur. Om ett ändamålsenligt införande av ämnesbetyg skulle kräva ämnesutformning i stället för dagens kursutformning skulle detta nämligen i sin tur medföra krav på en mer omfattande reform.

2.1.3 Vägledande perspektiv och utgångspunkter för utredningens arbete

I utredningens arbete har några olika perspektiv och utgångspunkter varit vägledande. Eleverna står i centrum för uppdraget. Vad vi vet om deras deltagande i gymnasieutbildning, genomströmningen i gymnasieskolan, liksom orsaker till studieavbrott och ofullständiga studier har genomgående beaktats. Vi har tagit hänsyn till vad vi vet om ungas syn på utbildning och utbildningsval, även om få studier finns på området. Andra perspektiv som beaktats handlar om arbetsmarknadens utveckling och om övergripande internationella mönster på utbildningsområdet.

OECD har gett Sverige särskilda rekommendationer efter den fördjupade granskning av skolväsendet i Sverige som genomfördes 2015. Enligt OECD bör den nationella nivån vidta åtgärder för att skolsystemet bl.a. ska ha höga förväntningar på alla elever utifrån gällande styrdokument. Sverige behöver också nationellt verka för ett bättre klassrumsklimat, stöd och stimulans liksom för ett mer systematiskt arbete med nyanlända elever. Gymnasieutredningen har haft med OECD:s rekommendationer i arbetet.

4 OECD: Improving Schools in Sweden: An OECD perspective. 2015. 5 2015 års skolkommission (dir. 2015:35) gavs den 1 april 2015 i uppdrag att bl.a. utifrån OECD:s rekommendationer från den tematiska granskningen av svensk skola lämna förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden för skolväsendet. Kommissionen lämnade ett delbetänkande i maj 2016 (SOU 2016:38).

Gymnasieskolan har ett brett uppdrag

Givet arbets- och samhällslivets krav på den enskilda menar utredningen att alla ungdomar i praktiken förväntas gå en gymnasieutbildning och att gymnasieskolan och gymnasiesärskolan måste möta behoven hos alla ungdomar. Det är viktigt att inledningsvis konstatera att gymnasieskolan inte är en urvalsskola, utan avsedd för samtliga ungdomar i målgruppen. Den breda målgruppen innebär dock höga och ökande krav på gymnasieskolan.

Av utredningens ursprungliga direktiv framgår att alla nationella program i gymnasieskolan ska ge en bred gemensam kunskapsbas och att gymnasieskolans breda uppdrag är en viktig utgångspunkt för utredningen. Enligt skollagen ska utbildningen i gymnasieskolan i huvudsak bygga på de kunskaper eleverna fått i grundskolan och ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och deltagande i samhällslivet. Detta brukar kallas för det tredelade uppdraget och det har varit vägledande i utredningens arbete. Utredningen har utgått från att innehållet i utbildningen som helhet ska bidra till uppdraget och att alla delar i det breda uppdraget är viktiga för att rusta eleverna för framtiden.

Gymnasieutbildning i första hand

Att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning innebär att utredningen har ett stort utbildningsfokus. Unga mellan 16 och 20 år bör vara i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. I vårt arbete har vi även enligt direktiven särskilt haft att beakta det kommunala aktivitetsansvaret. Att få ett arbete vid 16 års ålder är inte ett reellt alternativ för de flesta ungdomar. Att sakna en gymnasieutbildning innebär också att personen, oavsett en tidig anställning, är mer sårbar på arbetsmarknaden på sikt. I ljuset av att alla unga såväl ska påbörja som fullfölja en gymnasieutbildning bör även aktivitetsansvaret enligt utredningens bedömning i första hand hänvisa unga till gymnasieskolan.

Allt fler nyanlända elever

Utredningen har i uppdrag att analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan. Under utredningens arbete har situationen i samhället i stort och även i gymnasieskolan förändrats med anledning av migrationsströmmarna till Sverige, och frågor om hur förutsättningarna för nyanlända elevers utbildning kan förbättras har därför genomsyrat vårt arbete.

Direktivens övergripande inriktning om att alla ungdomar ska ges möjlighet att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning medför att utredningen utgår ifrån att alla nyanlända ungdomar som tillhör gymnasieskolans målgrupp i första hand ska gå i gymnasieskolan. Det ger dem möjlighet till utbildning inom ramen för ett system som omfattas av rättighetslagstiftning och tillsyn och där de möter andra ungdomar i samma ålder, vilket kan bidra till snabbare integration.

Introduktionsprogrammen behöver utvecklas

Gymnasieskolans utbildningsutbud består av tre programtyper: yrkesprogram och högskoleförberedande program (som utgör de nationella programmen) samt introduktionsprogram. Alla programtyperna har en viktig funktion att fylla inom gymnasieskolan. Utöver gymnasieskolans breda uppdrag som beskrivits ovan syftar introduktionsprogrammen mer specifikt till att ge behörighet till nationella program, att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket eller att förbereda för annan fortsatt utbildning eller etablering på arbetsmarknaden.

Utredningen har i uppdrag att föreslå hur introduktionsprogrammen kan utvecklas så att de bättre svarar mot behoven hos och motiverar de elever som inte är behöriga till ett nationellt program samt bidrar till att förbättra elevernas studieresultat. Utredningens övergripande inriktning om att alla ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, liksom uppdraget att se över kraven för behörighet till nationella program, ställer likaså krav på att introduktionsprogrammen utvecklas ytterligare. Programmen måste också fortsätta att utvecklas med tanke på den växande och förändrade elevgrupp som går på introduktionsprogrammen. På introduktionsprogrammen

går i dag nästan enbart elever som är obehöriga till nationella program (vilket är en avsiktlig skillnad jämfört med det tidigare individuella programmet), betydligt fler nyanlända elever än tidigare och även elever från grundsärskolans målgrupp. En utgångspunkt för utredningen är därför att det krävs flera insatser runt introduktionsprogrammen.

Mindre skarpa gränser mellan de nationella programmen

Utredningen har sett det som centralt att yrkesprogrammen ska kunna vara ett attraktivt val för alla elever med intresse för ett yrkesområde. Gy11 innebar en tydligare åtskillnad mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program, en förändring som kan ha fått oavsiktliga konsekvenser. Det är ett problem om elever avstår från att välja yrkesprogram på grund av osäkerhet om behörighetsfrågor eller av tveksamhet till om utbildningen är lika bred som utbildningen på högskoleförberedande program.

Enligt direktiven ska alla nationella program ge en bred gemensam kunskapsbas och yrkesprogrammen ska ge eleverna en stärkt rättighet till grundläggande högskolebehörighet. Ett estetiskt ämne ska dessutom enligt direktiven ingå för alla elever på gymnasieskolans nationella program. Därutöver ska utredningen se över de differentierade behörighetskraven till gymnasieskolans högskoleförberedande program och yrkesprogram. Vi ska även analysera om det finns anledning att göra justeringar av det nationella utbudet av program och inriktningar i gymnasieskolan, behandla frågan om en eventuell yrkesinriktning på teknikprogrammet och undersöka om det inom vissa yrkesområden finns behov av att erbjuda elever i gymnasieskolan större möjligheter att läsa in särskild behörighet till högskolan. Utredningen menar att direktiven därmed pekar mot ett visst närmande mellan de två typerna av nationella program, även om varje program enligt direktiven fortfarande ska karaktäriseras av att det i första hand förbereder för vidare studier eller ett yrke.

Vissa arbetssätt i gymnasieskolans behöver utvecklas

En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att vissa arbetssätt i gymnasieskolan kan behöva utvecklas. Direktiven betonar att undervisningen måste upplevas som motiverande och hålla en god kvalitet samt att åtgärder måste vidtas som ger eleverna bättre förutsättningar att nå målen med utbildningen. Att alla ungdomar ska gå i gymnasieskolan ställer krav på god undervisning för alla. Det innebär bl.a. att eleverna ska få det stöd de behöver för att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Det innebär t.ex. även att eleverna i praktiken måste få den undervisningstid de minst är garanterade och att utbildningen ska bedrivas som heltidsstudier. Gymnasieskolan är dessutom en viktig social mötesplats. Det är därför centralt att eleverna är närvarande i gymnasieskolan och får tillgång till lärares tid och uppmärksamhet liksom till en bra arbetsmiljö, för att de ska kunna utvecklas och lära på bästa sätt.

2.2 Ett komplext uppdrag med vissa avgränsningar

Mycket i gymnasieskolan fungerar väl. Många elever trivs och möts av kunniga och engagerade lärare. På många skolor görs ett gott arbete, och varje dag ges ungdomar viktiga byggstenar i sin utbildning och därmed för sitt framtida liv. Utredningarbetet innebär dock att problemområden och brister lyfts fram och belyses i syfte att klarlägga hur fler elever kan klara en gymnasieutbildning och hur gymnasieskolan kan förbättras i olika avseenden. Våra direktiv innehåller fler än 20 delområden, såväl stora och övergripande som mer detaljerade, vilket innebär att utredningens problem- och lägesbeskrivning är omfattande. Men det är samtidigt värt att inledningsvis påminna om att det varje dag pågår verksamhet av god kvalitet i gymnasieskolan och att mycket lokalt utvecklingsarbete pågår.

Utredningsuppdragets omfattning illustrerar också att gymnasieskolan är en komplex skolform med ett stort uppdrag. Vår utgångspunkt är därmed att det inte finns ett enda svar för att komma tillrätta med olika problem inom gymnasieskolan. Utmaningarna bör i stället mötas med en mångfald av förslag, där förändringar på flera nivåer och inom olika områden tillsammans bidrar till att fler unga

påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning och rustas för framtiden. Det behövs en bred uppslutning kring gymnasieskolans viktiga uppdrag och alla aktörer måste arbeta för samtliga ungdomars möjlighet att nå studieframgång.

För att möjliggöra uppdragets genomförande har utredningen valt att avgränsa arbetet mot vissa närliggande men samtidigt mycket viktiga frågeområden.

Vissa avgränsningar i linje med direktiven

Gy11 innebar många förändringar och några av dessa lyfts fram i direktiven som centrala. Det gäller bl.a. möjligheten till lärlingsutbildning, den förstärkta samverkan mellan gymnasieskolan och arbetslivet inom ramen för de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning samt de förändrade kraven för grundläggande behörighet till högskolan. Det gäller även den stärkta rollen för entreprenörskap som kunskapsområde i gymnasieskolan och den ökade nationella likvärdigheten genom att möjligheten till specialutformade program och lokala inriktningar och kurser togs bort. Dessa förändringar pekas inte ut i direktivens efterföljande utredningspunkter, vilket har inneburit en viss avgränsning från dessa frågor i vårt arbete.

Grundskolans roll

I ett arbete som syftar till att öka måluppfyllelsen i gymnasieskolan aktualiseras ofta frågor som berör grundskolan. Gymnasieskolan ska bygga vidare på kunskaper från grundskolan, och genom t.ex. den starka rättighetslagstiftningen när det gäller stöd i grundskolan borde alla elever vara väl förberedda för studier i gymnasieskolan redan i dag. Detta gäller naturligtvis främst de elever som har genomgått hela eller stora delar av en grundskoleutbildning i Sverige; situationen är en annan för ungdomar som invandrat och anlänt sent till Sverige, kanske efter 16 års ålder. Att elever är väl förberedda för gymnasiestudier efter grundskolan är dock inte alltid fallet och grundskolans insatser kan behöva utvecklas ytterligare för att ge alla ungdomar goda förutsättningar att få de förkunskaper som krävs för att fullfölja en gymnasieutbildning. Utredningens

uppdrag innefattar dock inte att utreda frågor inom grundskolans område och därför görs en avgränsning gentemot grundskolan.

Tillgången på lärare

Att alla elever ska ges möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning kräver att sådan utbildning kan bedrivas med god kvalitet och i tillräcklig omfattning. För detta behöver det finnas tillräcklig tillgång på lärare. Det råder dock för närvarande en lärarbrist, och rekryteringsbehovet när det gäller gymnasie- och gymnasiesärskollärare förväntas motsvara uppemot 12 000 heltidstjänster fram till 2019. En av gymnasieskolans och gymnasiesärskolans viktigaste utmaningar består därmed i att rekrytera och behålla välutbildade lärare. Lärarutbildningen behöver göras mer attraktiv och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan måste utvecklas som intressanta arbetsplatser för dem som vill arbeta med unga människor och deras lärande. Många insatser görs för närvarande på lärarförsörjningsområdet, och inom Regeringskansliet samordnas arbetet med bl.a. ett lärarlönelyft, utbyggnad av lärarutbildningarna, kompetensutvecklingsinsatser och insatser för dem som invandrar till Sverige med en utländsk lärarutbildning och som behöver komplettera sin utbildning eller få sina meriter validerade. En lärarutredning har dessutom nyligen tillsatts. Gymnasieutredningen har därför valt att avgränsa sitt arbete mot frågor som rör lärarutbildning och lärarförsörjning.

Vuxenutbildningens roll

Vissa ungdomar hinner inte bli behöriga till ett nationellt program medan de fortfarande tillhör gymnasieskolans målgrupp, och ytterligare andra behöver komplettera sin gymnasieutbildning för att få önskad högskolebehörighet eller kunskaper för ett visst yrkesområde. Det är därför av stor vikt att den kommunala vuxenutbildningen är väl utbyggd och av god kvalitet. Gymnasieutredningens uppdrag innefattar inte att utreda frågor på vuxenutbildningens område och därför görs en avgränsning mot vuxenutbildningen. I vissa fall pekar vi dock på konsekvenser för vuxenutbildningen.

6 Dir. 2016:76.

Angelägna och hanterbara förslag

Att föreslå åtgärder för att alla elever ska påbörja och fullfölja gymnasieutbildning är ett brett uppdrag, och många utökningar av ambitionerna i gymnasieskolan skulle kunna vara möjliga. Utredningen föreslår ett antal sådana utökningar och lämnar finansieringsförslag för dessa. Större utökningar av gymnasieskolans uppdrag kräver ett reformutrymme, vilket inte finns anvisat för utredningen, men vi bedömer att mycket ytterligare kan göras inom nuvarande ramar. En annan viktig faktor att beakta är den nämnda lärarbristen, vilken har medfört att utredningen bl.a. har varit restriktiv med förslag som ytterligare ökar lärares administrativa arbete. Gymnasieskolan bör dessutom inom en rimlig tidshorisont ha kapacitet att hantera förslagen för att de ska vara relevanta, samtidigt som förslagen ska vara långsiktiga. Vi lämnar därför sammanfattningsvis många förslag som kan stärka gymnasieskolan utifrån bedömningen att förslagen ska vara angelägna, viktiga för utveckling och hanterbara. Lärartillgången är ett problem men med den höga ambition som finns i utredningens direktiv bör förslagen vara flera och ett utvecklingsarbete måste ses i ett långsiktigt perspektiv.

2.3 Metodval och arbetssätt

Gymnasieutredningen har arbetat utifrån en kombination av metoder för att belysa och besvara de olika frågeställningarna i utredningens uppdrag. Vi har bl.a. gått igenom ett stort antal aktuella studier samt forskning och statistik. På så sätt har utredningen kunnat visa utvecklingsmönster och brister på vissa områden. Därutöver har utredningen genomfört ett antal rättsgenomgångar.

Vi har även arbetat med ett brett samrådsförfarande genom fokusgrupper, referensgrupper, andra samråd och möten samt intervjuer. Fokusgrupperna, som innebär en kvalitativ metod, har främst syftat till att ta del av praktiska erfarenheter och problem. Fokusgrupperna har bl.a. bestått av elever, lärare, rektorer, representanter för skolhuvudmän, elevhälsopersonal, samt studie- och yrkesvägledare. Referensgrupperna har inneburit en möjlighet att t.ex. inhämta synpunkter och uppgifter samt få vägledning vad gäller relevanta studier. Dessa grupper har bl.a. omfattat representanter för intresseorganisationer och det civila samhället liksom representanter för myn-

digheter, fackföreningar, intresse- och arbetsgivarorganisationer samt högskolor och universitet. Enskilda samråd har även hållits med vissa centrala aktörer. För en utförlig samrådslista, se kapitlet Samråd.

Utredningen har vidare genomfört ett antal verksamhetsbesök på gymnasieskolor, anordnat ett referensgruppsmöte med forskare om ämnesbetyg och genomfört ett stor antal möten och intervjuer med bl.a. myndigheter, representanter för arbetsmarknadens parter och branschorganisationer. Utredningen har även deltagit vid möten inom ramen för de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning samt Skolverkets egeninitierade programråd för högskoleförberedande program. I enlighet med utredningens direktiv har även samråd hållits med de pågående statliga utredningar som arbetar med angränsande uppdrag. Bland annat har samråd hållits med 2015 års skolkommission (U 2015:03), Tillträdesutredningen (U 2016:1), Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06) samt Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro (U 2015:11).

I syfte att få kvalificerade underlag till analyser och förslag har utredningen lagt ut ett antal uppdrag på enskilda forskare, konsulter och på Statistiska centralbyrån (SCB). Utredningen publicerar resultaten av ett urval av konsultuppdragen som bilagor till detta betänkande. Därutöver har utredningen haft kontakter med Skolverket som löpande bistått utredningen med bl.a. statistikfrågor.

En expertgrupp med representanter för olika sakenheter och departement i Regeringskansliet samt tjänstemän från Skolverket och Skolinspektionen har varit knuten till utredningen och löpande bidragit med kunskap om och synpunkter på utredningens arbete och förslag. Utredningen har även haft en parlamentarisk referensgrupp med representanter från de åtta riksdagspartierna. Den parlamentariska referensgruppen har beretts tillfälle att ge sina övergripande synpunkter på utredningens arbete och förslag.

Det finns dock inte heltäckande empiriskt material för utredningens samtliga frågor. Problembeskrivning och förslag bygger på indikationer på brister, diskussioner om de mönster som framträtt samt utredningens överväganden.

När flera grupper eller aktörer som utredningen genomfört möten med avses, används ofta i detta betänkande begreppet samråd för att underlätta läsningen.

2.4 Betänkandets disposition

Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning på svenska respektive engelska. Därefter följer utredningens författningsförslag. Kapitel 2 är en inledning som följs en kort historik gällande gymnasieskolan, kapitel 3. Efter detta följer 20 kapitel med utredningens genomgång av den aktuella situationen och problembilden vad gäller de frågeområden som ingått i utredningens uppdrag. I kapitel 24 sammanfattar vi problembilden och presenterar utredningen samlade bedömningar. I kapitel 25 följer sedan utredningens samtliga förslag.

Förslagskapitlet följs av konsekvenser (kapitel 26) och författningskommentarer (kapitel 27). Därefter anges referenser och vilka samråd utredningen genomfört. Bilagorna 1, 2 och 3 utgörs av utredningens direktiv. Därefter följer ytterligare 9 bilagor som kompletterar utredningens problem- och lägesbeskrivning och som har utgjort underlag till utredningens arbete.

3 Gymnasieskolan – en kort historik

Som en bakgrund beskrivs i detta avsnitt kort gymnasieskolans framväxt – från den allra tidigaste utbildningen i Sverige till hur gymnasieskolan ser ut i dag. I de två senaste gymnasieutredningarna återfinns en utförlig redovisning av gymnasieskolans historik och för fördjupning i ämnet hänvisas till dessa betänkanden.

3.1 En längre tillbakablick

Ursprunget till gymnasieskolan kan när det gäller de teoretiska utbildningarna sägas vara de domskolor och katedralskolor som fanns i Sveriges stiftsstäder. På yrkesområdet har utbildningen historiskt sett bedrivits av näringslivet; exempelvis var det mästare inom hantverksyrkena som lärde upp lärlingar inom respektive yrke. Så småningom etablerades olika typer av yrkesskolor, såsom verkstadsskolor och handelsskolor. Efter ett riksdagsbeslut 1968 sammanfördes de olika typerna av skola som fanns efter den obligatoriska skolan (gymnasium, fackskola och yrkesskola) i en gemensam gymnasieskola, vilken infördes tre år senare. I samband med detta trädde också en ny läroplan, Läroplan för gymnasieskolan (Lgy70), i kraft. Gymnasieskolan, ibland kallad linjegymnasiet, var indelad i totalt 22 olika linjer. De teoretiska linjerna, som tidigare hade funnits i gymnasiet, var treåriga medan alla övriga linjer var tvååriga. Den treåriga tekniska linjen hade därtill ett frivilligt fjärde år. Dessutom fanns ett stort antal s.k. specialkurser. Det enda ämne som var obligatoriskt på samt-

1 SOU 2008:27: Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola, s. 195 ff. samt SOU 2002:120: Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan, bilaga 4. 2 Prop. 1968:140.

liga program var ämnet svenska även om bl.a. matematik och engelska kunde väljas till.

I samband med införandet av Lgy70 minskade tiden för yrkesämnen. Gymnasieskolans yrkesutbildning betraktades inte heller som en färdigutbildning utan en sådan var tänkt att ske i samband med en anställning efter gymnasieskolan.

Studentexamen hade avskaffats i gymnasiet, dvs. på de teoretiska utbildningarna, några år tidigare. I stället för examen inrättades centrala prov som skulle kontrollera elevernas kunskaper och utgöra stöd för betygssättningen. I linjegymnasiet tillämpades ämnesbetyg.

3.2 Programgymnasiet och 1990-talsreformerna

Ganska snart efter att den integrerade gymnasieskolan hade införts tillsattes olika utredningar som skulle se över strukturen, och ett par omfattande utredningar presenterade sina förslag under 1980-talet. Större förändringar dröjde dock till en proposition från regeringen 1991. Förslagen innebar en omfattande reform med förändringar av gymnasieskolans struktur. Även en ny läroplan, Läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf94), beslutades i samband med reformen.

En viktig förändring var att linjerna, som tidigare hade haft olika längd, gjordes om till treåriga nationella program. Totalt skapades 16 nationella program varav 2 var studieförberedande och övriga var antingen yrkesförberedande eller både och. Majoriteten av programmen hade olika inriktningar, s.k. grenar.

Omfattningen på respektive program beskrevs i antal poäng, 2 150 eller 2 370 poäng, och poängantalet skulle i princip motsvara antalet undervisningstimmar totalt. En minsta garanterad undervisningstid infördes för varje nationellt program. En annan nyhet var att programmen delades upp i kurser. De kortaste kurserna motsvarande 30 poäng, många kurser ca 100 poäng och en del ännu fler. Motiveringen till att den kursutformade gymnasieskolan introducerades var att den skulle innebära ett mer flexibelt system som

3 Prop. 1964:171. 4 SOU 1981:96: En reformerad gymnasieskola; SOU 1986:2 och 1986:3: En treårig yrkesutbildning, del 1 och 2. 5 Prop. 1990/91:85. 6 Prop. 1992/93:250.

var öppet för långsiktig utveckling. Dessutom skulle samverkan kunna bli möjlig, både mellan olika program och mellan gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Även elevernas ökade valfrihet betonades. Som en följd av kursutformningen kom också betygssystemet att förändras. Ämnesbetygen, som hade varit normrelaterade enligt skalan 1–5, ersattes av kursbetyg samt ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem med betygsstegen IG, G, VG och MVG.

Det var inte bara kursutformningen som syftade till valfrihet och flexibilitet. Det skapades också en möjlighet att inrätta specialutformade program. Även lokala grenar (inriktningar) kunde anordnas av skolan, t.ex. utbildningar som var anpassade till det lokala näringslivet. En annan möjlighet till ökad valfrihet var elevernas individuella val och det specialarbete som alla elever skulle genomföra och som eleven själv valde ämne för.

Andra förändringar vid reformen var att de två typerna av program, studieförberedande respektive yrkesförberedande program, skulle bli mer likvärdiga. Utöver att alla program blev treåriga infördes åtta s.k. kärnämnen som var obligatoriska, oavsett program. En av grundtankarna bakom den nya gymnasieskolans struktur var att öppna vägen för alla gymnasiestuderande att gå vidare till högre studier. Ett fullföljt treårigt program, i vilket kärnämnena ingick, gav allmän högskolebehörighet.

På de yrkesförberedande programmen skulle minst 15 veckor bestå av arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Lärandet på en arbetsplats ökade därmed jämfört med de utbildningar som hade getts i enlighet med Lgy70.

Det pågick också andra omställningar för skolan under den tid när 1990-talets gymnasiereform genomfördes. Den s.k. kommunaliseringen innebar att kommunerna fick det samlade verksamhetsansvaret för skolan, inklusive ett odelat arbetsgivaransvar för bl.a. lärare och skolledare. Mål- och resultatstyrning infördes i stället för att organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reglerades från statligt håll. Fristående skolor på gymnasienivå gavs förutsätt-

7 Prop. 1990/91:85. 8 Prop. 1992/93:250. 9 Svenska (senare även svenska som andraspråk), matematik, engelska, idrott och hälsa, samhällskunskap, naturkunskap, estetisk verksamhet och religionskunskap. 10

Prop. 1988/89:4; prop. 1989/90:41; prop. 1990/91:18.

ningar att verka på i stort sett likvärdiga villkor som kommunala skolor. De fristående skolorna kunde t.ex. få offentligt stöd i form av bidrag från elevernas hemkommuner. Eftersom de fristående skolorna ännu inte var en del av skolväsendet erbjöd de inte de nationella programmen men utbildningen i de fristående gymnasieskolorna skulle ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarade mot utbildningen på de nationella programmen. Samtidigt infördes även det s.k. fria skolvalet, dvs. möjligheten för elever att välja skola.

Kommunerna blev nu också skyldiga att erbjuda gymnasieutbildning till alla ungdomar i åldrarna 16–19 år. För elever som inte hade tagits in på något nationellt program blev kommunerna i och med gymnasiereformen skyldiga att erbjuda individuella program (IV). Dessa skulle motsvara nationella program eller syfta till att stimulera eleven att senare gå över till ett sådant program. Bland annat var införandet av IV motiverat av att elever som saknade tillräckliga kunskaper för att kunna tillgodogöra sig en gymnasieutbildning ändå skulle ges möjlighet att få grundläggande kunskap. Det skulle också skapa motivation och vägleda elever som var omotiverade. Tidigare hade ungdomar som saknade grundskoleutbildning tillhört vuxenutbildningens målgrupp.

3.3 Diskussioner om förändringar

Några mindre anpassningar av strukturen genomfördes en kort tid efter gymnasieskolans reformering i början av 1990-talet. Exempelvis beslutade riksdagen om ett antal ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2000 eftersom kursutformningen, som alltså nyss hade införts, behövde förändras något. Samtliga program skulle nu omfatta 2 500 gymnasiepoäng men poängantalet skulle inte längre motsvara den faktiska undervisningstiden för eleven utan den beräknade arbetsinsatsen. Storleken på kurserna gjordes också om, dels så att inga kurser var mindre än 50 gymnasiepoäng, dels så att alla kurser

11 Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346. 12 Prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406. 13 Prop. 1990/91:85. 14 Prop. 1997/98:169.

hade ett poängtal delbart med 50. Specialarbetet gjordes om till ett projektarbete som gav 100 gymnasiepoäng.

Uppdelningen i program ändrades något. Ett nytt teknikprogram skapades som ersättning för den tidigare tekniska grenen på naturvetenskapsprogrammet. Även grenarna, som bytte namn till inriktningar, förändrades något.

Kort därefter tillsattes en parlamentarisk utredning, Gymnasiekommittén 2000, som i december 2002 föreslog ett antal genomgripande förändringar av programstrukturen. Strukturen skulle ändras genom att gymnasieskolan fick åtta olika ingångar, indelade efter sektorer. Tanken var att eleven successivt skulle välja inriktning på sina studier – först sektor, sedan inriktning och därefter fördjupning. Dessutom skulle det individuella valet och gymnasiearbetet prägla utbildningen. Elever skulle därtill tillhöra samma sektor oavsett om de planerade att gå vidare till högre studier eller direkt ut i arbetslivet efter fullföljd gymnasieutbildning. På så sätt skulle skillnaderna mellan yrkesförberedande och studieförberedande utbildningar minska.

Gymnasiekommittén 2000 utredde också frågan om hur betygssystemets upplevda stress kunde minskas. En av frågorna som sågs över var om betyg skulle ges som kursbetyg eller ämnesbetyg, där utredningens förslag var att kursbetygen skulle behållas.

Den proposition som följde på betänkandet innehöll förslag som var tänkta att träda i kraft hösten 2007; reformen kallades därefter Gy07. Propositionens förslag skiljde sig dock betydligt från förslagen från Gymnasiekommittén 2000. Programmen skulle i Gy07 vara desamma som tidigare, dvs. det blev inga breda ingångar. Strukturen på programmen skulle ändras något genom att historia tillkom som kärnämne. Dessutom skulle projektarbetet ersättas av ett gymnasiearbete. Bland förslagen fanns också ett förslag om att införa en gymnasieexamen som skulle ges till de elever som hade minst godkänt betyg i minst 90 procent av de poäng som krävs för fullständig studiegång, inklusive ett godkänt betyg på gymnasiearbetet. En annan större förändring var att kursbetygen skulle ersättas av ämnesbetyg.

15

SOU 2002:120: Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. 16

Prop. 2003/04:140.

3.4 Förändringar i samband med Gy11

Propositionen om Gy07 hade beslutats av riksdagen och reformen höll på att implementeras när det blev regeringsskifte 2006. Den tillträdande regeringen avbröt reformen och tillsatte i stället en egen utredning om gymnasieskolan. Den utredningen presenterade sitt betänkande 2008. Förslagen resulterade i den proposition som ligger till grund för dagens gymnasieskola, Gy11. Utbildningar som påbörjades läsåret 2011/12 var de första som omfattades av reformen.

Uppdelningen i olika program förändrades genom Gy11, med de största förändringarna sedan 1990-talet. Från och med hösten 2011 omfattar gymnasieskolan nationella program och introduktionsprogram. Det finns 18 nationella program, varav 12 yrkesprogram och 6 högskoleförberedande program, med totalt 60 olika inriktningar. På flera sätt ökade skillnaderna mellan dessa två typer av nationella program.

En första förändring var att behörighetskraven till de nationella programmen i gymnasieskolan höjdes i och med Gy11. För behörighet till ett yrkesprogram skulle det krävas godkänt betyg i 8, och till högskoleförberedande program skulle det krävas godkänt i 12, av grundskolans minst 16 ämnen. Detta innebar en förändring gentemot de tidigare kraven på godkända betyg i endast svenska, engelska och matematik, dvs. 3 ämnen, och motiverades med att elever ofta fick stöd för att klara nivån för godkända betyg i dessa 3 ämnen men att det samtidigt innebar att dessa ämnen prioriterades på bekostnad av andra ämnen. Elever med få godkända ämnen från grundskolan var också dåligt rustade för studier på ett nationellt program, menade regeringen.

Kärnämnena, dvs. de kurser som var obligatoriska för samtliga elever på de nationella programmen, förändrades något och kom i stället att kallas gymnasiegemensamma ämnen. Historia lades till som ett sådant ämne medan estetisk verksamhet togs bort, även om alla elever i Gy11 ska erbjudas minst en sådan kurs.

En skillnad mellan högskoleförberedande program och yrkesprogram var att det skulle vara obligatoriskt att läsa de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet enbart på de förstnämn-

17 SOU 2008:27: Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 18 Prop. 2008/09:199.

da. Elever på yrkesprogrammen gavs dock rätt att läsa till dessa kurser om de så önskade, under gymnasieutbildningen eller senare inom komvux. Värt att nämna i sammanhanget är att kraven för grundläggande behörighet till högskolan höjdes i samband med Gy11reformen, med krav på mer omfattande studier än tidigare i svenska eller svenska som andraspråk och i engelska. Höjningen motiverades med att elever behövde vara bättre förberedda för studier på högskolenivå.

De högskoleförberedande programmen ska ge eleverna en grund för fortsatt utbildning på högskolenivå. Yrkesprogrammen ska ge eleverna en grund för yrkesverksamhet och fortsatt yrkesutbildning. För den som nått målen för utbildningen på ett nationellt program infördes en gymnasieexamen, där det finns två typer av examina – yrkesexamen och högskoleförberedande examen. Det gjordes inga ändringar när det gäller kursbetygssystemet, men en ny betygsskala infördes samtidigt som Gy11 för såväl grundskolan som gymnasieskolan.

I propositionen som låg till grund för Gy11 konstaterade regeringen att gymnasieskolan hade blivit alltmer diversifierad genom att antalet specialutformade program hade ökat kraftigt och ett stort utbud av lokala inriktningar och lokala kurser hade uppstått. Detta bedömdes skapa otydlighet i vad studierna egentligen innehöll och riskerade den nationella likvärdigheten. Möjligheten till specialutformade program togs därför bort. I stället finns nu möjlighet att skapa särskilda varianter inom ramen för de nationella programmen, men dessa ska vara nationellt kvalitetssäkrade genom att de ska godkännas av Skolverket. Kriterierna för godkännande innebär bl.a. att det ska finnas en lokal eller regional efterfrågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger.

Tidigare skulle de kunskaper och färdigheter som utbildningarna vid de fristående skolorna gav motsvara dem från de nationella programmen till art och nivå. Detta ändrades i och med Gy11. De fristående skolorna blev 2011 en del av skolväsendet och samma regelverk gäller för dem som för de kommunala skolorna. Även på de fristående skolorna erbjuds alltså numera utbildning i form av nationella program.

19

Prop. 2008/2009:199.

För yrkesprogrammen infördes en modell för lärlingsutbildning som innebär att utbildningen på ett yrkesprogram kan vara antingen i huvudsak skolförlagd eller i huvudsak arbetsplatsförlagd. Gymnasial lärlingsutbildning ska i huvudsak vara förlagd till en eller flera arbetsplatser. För teknikprogrammets del infördes en valbar vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år.

De individuella program som införts på 1990-talet kom i samband med Gy11 att ersättas av fem olika s.k. introduktionsprogram. Syftet med att införa dessa fem program var att utbildningen bättre skulle anpassas till respektive elevs behov. Exempelvis infördes introduktionsprogrammet språkintroduktion för ungdomar som nyligen har anlänt till Sverige och som ännu inte har uppnått de betyg som krävs för behörighet till ett nationellt program. Utbildningen på introduktionsprogrammen syftar till förberedelser för fortsatt utbildning eller för arbetsmarknaden.

Sammanfattningsvis innebar reformen Gy11 flera stora förändringar för gymnasieskolan. Yrkesprogram respektive högskoleförberedande program skulle nu i högre grad ge en god yrkesutbildning respektive en god förberedelse för högskolestudier. Fokus sattes även på högre krav, bl.a. genom högre behörighet till nationella program och genom införandet av en gymnasieexamen. Kort tid har gått sedan reformen men i detta betänkande kommer flera konsekvenser av förändringarna att belysas utifrån nuläget.

20 Prop. 2009/10:165.

4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan

Enligt utredningens direktiv ska utredningen analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Utredningen ska också dels utreda och lämna förslag som innebär att de nationella programmen i gymnasieskolan vidareutvecklas och ger en bred gemensam kunskapsbas, dels kartlägga den målgrupp som i dag inte går vidare till en gymnasieutbildning samt den målgrupp som inte fullföljer sådan utbildning.

Som en utgångspunkt för utredningens förslag tecknas i det här kapitlet en bakgrundsbild av situationen i dagens gymnasieskola. Bland annat redovisar utredningen översiktligt det aktuella läget vad gäller andelen elever som är behöriga till nationella program, andelen ungdomar som inte börjar i gymnasieskolan efter grundskolan, ungdomars studieval och fördelningen av elever mellan olika program och programtyper, genomströmningen i gymnasieskolan samt betygsresultat.

4.1 Utvecklingen av behörigheten till gymnasieskolans nationella program

Trots att en ökad andel ungdomar saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program påbörjar nästan alla ungdomar som avslutat grundskolan en utbildning i gymnasieskolan.

1 Dir. 2015:31.

4.1.1 Ökad andel obehöriga elever från grundskolan

För att bli behörig till ett av gymnasieskolans 18 nationella program krävs att en elev har tillräckligt många godkända betyg från grundskolan. Som beskrivs närmare i kapitel 13 Behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program är behörighetskraven för att bli antagen till ett yrkesprogram respektive ett högskoleförberedande program olika. För behörighet till yrkesprogram krävs godkända betyg i 8 ämnen och för behörighet till de högskoleförberedande programmen krävs godkända betyg i 12 ämnen. Elever som inte har tillräckligt många godkända betyg för att antas till något av de nationella programmen är i stället behöriga till något av gymnasieskolans fem introduktionsprogram.

Som framgår av tabell 4.1 nedan har andelen ungdomar som lämnar grundskolan utan att vara behöriga till något av de nationella programmen ökat de senaste åren. År 2015 var andelen obehöriga 14,4 procent, vilket motsvarade ca 14 000 elever. Andelen obehöriga hade därmed ökat med drygt 2 procentenheter på fyra år.

Kort före tidpunkten för publiceringen av utredningens betänkande redovisade Skolverket uppgifter om andelen behöriga elever till gymnasieskolan hösten 2016. Andelen obehöriga till de nationella programmen har ökat ytterligare till 16,9 procent. Hela försämringen förklaras av att gruppen elever med okänd bakgrund, dvs. elever som varit mycket kort tid i Sverige och som inte har något personnummer, ökat kraftigt. Om denna grupp inte tas med i beräkningen uppgår andelen obehöriga elever till gymnasieskolans nationella program hösten 2016 till 12,7 procent.

2 Elever som gått i sommarskola efter grundskolans årskurs nio, och där uppnått godkända betyg i fler grundskoleämnen, ingår inte i statistiken. 3 www.skolverket.se/om-skolverket/press/pressmeddelanden/2016/ pressmeddelanden-2016-1.244816/manga-nyanlanda-saknar-behorighet-till-gymnasieskolan- 1.253678 hämtad 2016-09-30. Elever med okänd bakgrund ingår i beräkningen av andelen obehöriga till gymnasieskolans nationella program som redovisas i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Andelen elever som lämnade grundskolan utan att vara behöriga att söka till något av gymnasieskolans nationella program 2011–2015. Obehöriga elever i procent

Källa: Skolverket.

Det finns ett samband mellan elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program och faktorer som kön, föräldrarnas utbildningsbakgrund och om eleverna har svensk eller utländsk bakgrund. En betydligt större andel pojkar än flickor är obehöriga till de nationella programmen. Av tabell 4.2 nedan framgår bl.a. att 12,7 procent av flickorna och 16,1 procent av pojkarna 2015 var obehöriga. Det skiljer alltså nästan 3,5 procentenheter i behörighetsgrad mellan könen.

Tabell 4.2 Andelen flickor och pojkar som inte var behöriga till något nationellt program i gymnasieskolan 2011–2015, procent

Källa: Skolverket.

Utvecklingen över tid visar att såväl en mindre andel flickor som pojkar blir behöriga till gymnasieskolans nationella program, men andelen pojkar som inte blir behöriga har ökat mer än andelen obehöriga flickor. Andelen flickor som inte var behöriga till ett nationellt program ökade med 1,6 procentenheter mellan 2011 och 2015. Under samma period ökade andelen obehöriga pojkar med 2,8 procentenheter.

Andelen elever som inte får tillräckligt bra betyg i grundskolan för att bli behöriga till gymnasieskolans nationella program har alltså ökat över tid. För elever med svensk bakgrund har andelen obehöriga till gymnasieskolan emellertid inte förändrats de senaste fem åren utan ligger stadigt på ca 9 procent. Tidigare var majoriteten av de elever som inte var behöriga till gymnasieskolan födda i Sverige med minst en svenskfödd förälder. Denna grupp har nu minskat till att 2015 utgöra under hälften av de obehöriga eleverna.

Enligt Skolverket kan ca 85 procent av den försämrade gymnasiebehörigheten förklaras av att elever invandrat efter ordinarie skolstart och att denna elevgrupp haft en sämre resultatutveckling än andra. Andelen elever som invandrat efter skolstart har ökat från ca 3 procent 2006 till drygt 8 procent 2015. Andelen obehöriga i denna elevgrupp ökade från 37 procent 2006 till 50 procent 2015. Den genomsnittliga invandringsåldern har samtidigt ökat från sju till nio år. Många invandrade elever har därmed haft betydligt kortare tid på sig att nå målen för utbildningen i grundskolan. De som invandrat efter ordinarie skolstart kommer också i allt större utsträckning från länder med svaga skolsystem. Totalt sett hade närmare 30 procent av samtliga elever som lämnade grundskolan 2015 utan att vara behöriga till gymnasieskolan invandrat efter ordinarie skolstart. Sedan 2012 utgörs denna grupp i huvudsak av elever som kommit till Sverige under grundskolans årskurs 6–9.

Även om det finns ett samband mellan såväl kön som i vilken mån eleverna har utländsk bakgrund för behörighetsgraden till gymnasieskolans nationella program finns störst skillnad i andelen behöriga mellan elever vars föräldrar har hög respektive låg utbildning.

4 Skolverket: Invandringens betydelse för skolresultaten. Skolverkets analyser. 2016.

Tabell 4.3 Andel obehöriga elever till gymnasieskolans nationella program uppdelat efter föräldrarnas högsta utbildningsnivå 2011–2015, procent

Källa: Skolverket

Av tabell 4.3 ovan framgår att 6 procent av de elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning inte blev behöriga till gymnasieskolans nationella program 2015. Andelen hade ökat med 1 procentenhet från föregående år och hade dessförinnan varit oförändrad sedan 2011.

För elever med föräldrar med gymnasial utbildning som högsta utbildningsnivå blev 16,5 procent inte behöriga till gymnasieskolans nationella program 2015. Det var en ökning med 0,5 procentenheter från föregående år och en ökning med 1,5 procentenhet sedan 2011.

Störst var försämringen i behörighet bland elever vars föräldrar hade förgymnasial utbildning som högsta utbildningsnivå. År 2015 blev nästan hälften, 48 procent, inte behöriga till gymnasieskolans nationella program. Andelen obehöriga elever med lågutbildade föräldrar har ökat kontinuerligt över tid. År 2011 var andelen obehöriga elever med lågutbildade föräldrar 39 procent och andelen har ökat samtliga år sedan dess. Ökningen mellan 2011 och 2015 uppgick till 9 procentenheter. Gruppen föräldrar med förgymnasial utbildning är till antalet mindre än gruppen föräldrar med högst gymnasial utbildning respektive gruppen med eftergymnasial utbildning. Sammansättning av gruppen föräldrar med som högst förgymnasial utbildning har påverkats mycket av invandringen under den redovisade perioden. Det är därför osäkert att jämföra gruppen elever vars föräldrar har förgymnasial utbildning över tid och vid tolkning av statistiken uppdelad på utbildningsnivå bör olikheter i invandrargrupper över tid beaktas.

5 Skolverkets officiella statistik. www.skolverket.se/ hämtad 2016-09-22. 6 Uppgift i e-postmeddelande Skolverket 161010.

4.1.2 De flesta ungdomar börjar gymnasieskolan efter grundskolan

Arbetsmarknaden och samhället i stort har förändrats på ett betydande sätt det senaste halvseklet. Kraven på formell utbildning för att få en anställning har ökat och alternativet att söka sig till arbetsmarknaden direkt efter avslutad grundskola finns i praktiken numera inte för de allra flesta ungdomar. Denna utveckling kan bl.a. illustreras med andelen ungdomar som påbörjat gymnasiestudier direkt efter avslutad grundskola; i mitten av 1970-talet började ca två tredjedelar av de ungdomar som gått ut grundskolan en gymnasieutbildning. I början av 1980-talet hade andelen stigit till drygt 80 procent och tio år senare till knappt 90 procent. Andelen som påbörjade studier i gymnasieskolan direkt efter grundskolan steg till dagens nivåer bl.a. som ett resultat av inrättandet av individuella program (IV) som en del av gymnasieskolan på 1990-talet. Trots att andelen obehöriga till de nationella programmen har ökat påbörjar i dag nästan alla ungdomar som avslutat grundskolans årskurs 9 en utbildning i gymnasieskolan. De som inte är behöriga till ett nationellt program börjar på något av de fem introduktionsprogrammen .

Mellan 2007 och 2012 låg andelen elever som började i gymnasieskolan direkt på hösten efter att de gått ut grundskolans årskurs nio på våren samma år tämligen konstant runt 98,5 procent. Hösten 2013 sjönk andelen något till knappt 98 procent och 2014 sjönk andelen ytterligare till knappt 97,5 procent, för att 2015 åter stiga till 98 procent. Detta innebar att mellan 1,5 och 2,5 procent av ungdomarna under perioden inte påbörjade en gymnasieutbildning direkt efter grundskolan.

En del elever börjar emellertid av olika orsaker gymnasieskolan ett eller två år efter att de har gått ut grundskolan. Utredningen har gett Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att undersöka i vilken omfattning elever som gått ut grundskolan påbörjar en gymnasieutbildning inom två år. Det statistiska underlaget omfattar elever som gick ut grundskolan 2011, 2012 och 2013. En fullständig redogörelse för resultaten av undersökningen återfinns i utredningens bilaga 4.

7 Introduktionsprogrammen har från och med hösten 2011 ersatt individuella program (IV) och utgör en av gymnasieskolans tre programtyper vid sidan av yrkesprogrammen och de högskoleförberedande programmen.

Resultaten visar att gruppen som inte börjar i gymnasieskolan inom två år är förhållandevis liten samtliga undersökta år – mellan 0,51 och 0,73 procent av respektive årskull – vilket motsvarar ungefär 500–700 personer (tabell 4.4).

Tabell 4.4 Elever som inte påbörjar en gymnasieutbildning inom två år efter avslutad grundskola åren 2011–2013, antal och andel

Källa: SCB.

En stor andel, omkring 60 procent av dem som inte började i gymnasieskolan inom två år, var inte behöriga till nationella program. Fler pojkar än flickor började inte i gymnasieskolan men skillnaden har minskat över tid. Av dem som inte började i gymnasieskolan inom två år 2013 var 54 procent pojkar och 46 procent flickor. Omkring 60 procent hade svensk bakgrund och ca 40 procent hade utländsk bakgrund samtliga undersökta år.

Det är alltså en liten grupp som inte påbörjar en gymnasieutbildning inom två år efter avslutad grundskola. Gruppen är dessutom ännu mindre om man beaktar att en förhållandevis stor andel, ungefär en fjärdedel, av ungdomarna som gick ut grundskolan 2011– 2013 och som inte började i gymnasieskolan inom två år inte längre var folkbokförda i Sverige och kan antas ha lämnat landet. Det innebär alltså att många av dem som ingår i statistiken över ungdomar som inte påbörjat gymnasiestudier inom två år inte längre ingår i gymnasieskolans målgrupp.

8 Det finns två viktiga grupper som inte fångas in genom SCB-undersökningen – dels elever som gått på grundsärskolan, dels nyanlända ungdomar som inte har gått i svensk grundskola. Vad gäller elever som gått i grundsärskolan saknas individdata, vilket gör att det inte går att följa elevernas övergång till gymnasiesärskolan eller gymnasieskolan.

4.1.3 Nyanlända i gymnasieåldern

Ovan beskrivs hur andelen obehöriga elever till gymnasieskolans nationella program som har gått i svensk grundskola har ökat. Antalet ungdomar som anländer till Sverige och som redan uppnått gymnasieåldern men som inte har gått i svensk grundskola ökar samtidigt kraftigt. Ungdomar som invandrar i gymnasieåldern är i de allra flesta fall inte behöriga till gymnasieskolans nationella program, och eftersom de saknar kunskaper i det svenska språket börjar de flesta nyanlända ungdomar i gymnasieåldern på introduktionsprogrammet språkintroduktion.

Sverige har under många år haft en stor invandring, främst i form av asyl- och anhöriginvandring. Under 2015 anlände totalt 163 000 personer till Sverige. Av dessa var 40 000 i åldersgruppen 13–18 år , dvs. ungdomar i gymnasieåldern eller ungdomar som inom några år kommer att ingå i gymnasieskolans målgrupp. Antalet ungdomar i åldersgruppen 16–18 år som kom 2015 motsvarade en ökning med nästan 8 procent av denna åldersgrupp i Sverige. Den stora ökningen av antalet nyanlända har medfört en kraftig ökning av antalet nyanlända elever i gymnasieskolan. Av gymnasieskolans elever hösten 2015 var 8,4 procent av eleverna antingen folkbokförda i Sverige och nyinvandrade eller inskrivna på språkintroduktion utan svenskt personnummer .

En forskare vid Luleå tekniska universitet har gjort beräkningar på data från 2014 på uppdrag av utredningen. Resultaten visar att ca 94 procent av de nyanlända i gymnasieskolan var 18 år eller yngre när de började i gymnasieskolan. De tre länder där flest nyanlända gymnasieelever var födda var Afghanistan, Somalia och Syrien.

Under perioden november 2014 och november 2015 kom många ungdomar till Sverige utan sina vårdnadshavare. En stor majoritet av

9 Särskilt många ungdomar, 27 400, återfanns i åldersgruppen 15–17 år. 10 I redovisningen ingår två grupper: 1) personer som varit inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem de senaste 12 månaderna (från den 22 november 2014) och som fortfarande var inskrivna den 22 november 2015, 2) personer med uppehållstillstånd på grund av asylskäl eller som anhörig 2015 (fram till den 22 november 2015). Det finns även nyanlända som inte ingår i redovisningen. En del personer blir aldrig inskrivna i mottagningssystemet, exempelvis kvotflyktingar (1 900 personer 2015) och anhöriginvandrade som får uppehållstillstånd före ankomst. Skolverket: Nyanlända – aktuell statistik november 2015, pm 2016-01-11. 11 Ytterligare en halv procent av eleverna i gymnasieskolan saknade svenskt personnummer men gick på ett annat program än språkintroduktion. 12 Therese Sehlstedt: Nyanlända i gymnasieskolan. Underlag till Gymnasieutredningen. Gymnasieutredningens diarium, dnr U2015:01/2015/8.

de ungdomar som kom till Sverige i gymnasieåldern är pojkar. Högst andel pojkar, 89 procent, fanns i årskullen född 1999 (16–åringar).

Även om gruppen nyanlända är heterogen finns en tendens att de elever som anlänt till Sverige under senare år i högre utsträckning har en svagare utbildningsbakgrund än denna grupp har haft tidigare. Detsamma gäller den utbildningsbakgrund som ungdomarnas föräldrar har. Även om uppgifterna från de undersökningar som genomförts är osäkra och måste tolkas med försiktighet eftersom de bygger på självskattningar och har låg svarsfrekvens visar de resultat som ändå finns att andelen nyanlända elever med föräldrar som har högst förgymnasial utbildning ökar.

Frågan om nyanlända ungdomars deltagande i gymnasieutbildning är på flera sätt komplex att följa upp. Det saknas samlad statistik över andelen ungdomar som kommit till Sverige de senaste åren och som börjar i gymnasiekolan. Vid Skolverket pågår ett utvecklingsarbete för att förbättra statistikuppföljningen på området. Som framgår av kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan, har enbart asylsökande mellan 16 och 18 år rätt att påbörja en utbildning i gymnasieskolan. Nyanlända mellan 18 och 20 år har rätt att påbörja gymnasieutbildning först när de fått uppehållstillstånd.

4.2 Eleverna i gymnasieskolan – vilka är de och vilka utbildningar läser de?

4.2.1 Utvecklingen av antalet elever

Antalet elever i gymnasieskolan har minskat under många år till följd av minskade årskullar. Elevminskningen i gymnasieskolans år 1 uppgick till 8 procent mellan 2011 och 2015. Skolverket beräknar dock att elevkullarna kommer att bli större de närmaste åren. Antalet elever i gymnasieskolan beräknas öka från ca 320 000 läsåret 2015/16 till 365 000 elever läsåret 2023/24.

13

Skolverket: Nyanlända – aktuell statistik november 2015, pm 2016-01-11. 14

Therese Sehlstedt: Nyanlända i gymnasieskolan. Underlag till Gymnasieutredningen. Gymnasieutredningens diarium, dnr U2015:01/2015/8. 15

Uppgift från SKL i e-postmeddelande 161005. 16

Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16 samt uppgift från Utbildningsdepartementet i e-postmeddelande 160923.

4.2.2 Utvecklingen av fördelningen av elever på programmen

Av samtliga elever i gymnasieskolan gick hösten 2015 knappt 57 procent på ett högskoleförberedande program, knappt 30 procent på ett yrkesprogram och drygt 13 procent på ett introduktionsprogram.

Skolverket utgår i sina analyser från förändringar i hur gymnasieskolans elever i årskurs 1 är fördelade mellan programmen. Orsaken till detta är att det är elevförändringar i gymnasieskolans år 1 som visar utvecklingen över tid. Tabell 4.5 nedan visar hur andelen av samtliga gymnasieelever i år 1 varit fördelad på de olika programmen mellan läsåren 2011/12 och 2015/16.

17 Skolverket: Uppföljning av gymnasieskolan. 2016. Måttet ”nybörjare i gymnasieskolan” används också ibland. Av andelen nybörjade i gymnasieskolan hösten 2015 gick drygt 57 procent på ett högskoleförberedande program, drygt 24 procent på ett yrkesprogram och ca 18 procent på ett introduktionsprogram. 18 Elever i år 1 inkluderar både gymnasienybörjare och elever som varit registrerade i gymnasieskolan tidigare. Uppgiften om antalet elever i år 1 bygger på skolornas rapportering den 15 oktober respektive läsår.

Tabell 4.5 Andel av eleverna i år 1 per program respektive läsår samt förändring (procentandelar) läsåret 2015/16 jämfört med 2011/12

Källa: Skolverket.

Av tabell 4.5 framgår att 25,6 procent av eleverna i år 1 läsåret 2015/16 gick på ett yrkesprogram, att 51,7 procent gick på ett högskole-

förberedande program och att 22,6 procent gick på ett introduktionsprogram. I jämförelse med fördelningen av elever år 1 läsåret 2011/12 innebar detta en elevminskning med 5,8 procentenheter på yrkesprogrammen och en ökning med 0,8 procentenheter på de högskoleförberedande programmen. Introduktionsprogrammen hade ökat med 4,9 procentenheter.

Den stora ökningen med 5,2 procentenheter på språkintroduktion innebär att en större andel av eleverna i år 1 går på introduktionsprogrammen. Om man inte räknar in språkintroduktion har eleverna på introduktionsprogram endast ökat med 0,5 procentenheter sedan 2011/12. Läsåret 2015/16 går ungefär var tionde elev i gymnasieskolans år 1 på språkintroduktion, vilket innebär att det går något fler elever på språkintroduktion än på ekonomiprogrammet – det tredje största av gymnasieskolans nationella program.

Utöver de stora förändringarna – som att fler elever går på språkintroduktion, ekonomiprogrammet och även i viss mån på teknikprogrammet samt att färre går på det estetiska programmet, på bygg- och anläggningsprogrammet och på hantverksprogrammet – har elevernas fördelning mellan programmen varit relativt stabil över tid. Även om det skett vissa förskjutningar är det alltjämt samma program som har de flesta eleverna. Skolverket menar att man mot denna bakgrund kan anta att fördelningen av elever perioden 2011–2015 motsvarar den fördelning av elever som kan förväntas också de kommande åren. Eventuella förändringar kan framför allt komma att påverkas av de många nyanlända elever som börjar i gymnasieskolan de kommande åren och kan därmed förväntas bestå i en ökad andel elever på introduktionsprogrammen.

4.2.3 Gymnasieelevernas kön och bakgrund

Hösten 2015 var drygt 47 procent av samtliga elever i gymnasieskolan flickor och nästan 53 procent var pojkar. I år 1 var 46 procent av eleverna flickor och 54 procent pojkar.

19 Skolverket redovisar International Baccalaurate (IB) som ett av de högskoleförberedande programmen. Utredningen konstaterar emellertid att IB inte är en del av gymnasieskolan. 20 Skolverket: Uppföljning av gymnasieskolan. 2016. 21 Uppgifterna avser både elever som var under och över 18 år, dvs. både flickor och unga kvinnor samt pojkar och unga män.

Könsfördelningen skiljer sig på ett betydande sätt mellan programtyperna. Av eleverna i år 1 på yrkesprogrammen var 40,6 procent flickor och 59,4 procent pojkar. På de högskoleförberedande programmen var i stället flickorna i majoritet med 52,4 procent medan andelen pojkar uppgick till 47,6 procent. Störst skillnad i könsfördelningen var det på introduktionsprogrammen där 37,6 procent av eleverna var flickor och 62,4 procent var pojkar. Könsfördelningen mellan enskilda program inom respektive programtyp varierade också på ett betydande sätt. Av tabell 4.6 nedan framgår antalet elever år 1 per program samt fördelningen mellan flickor och pojkar.

Tabell 4.6 Elever på program hösten 2015, gymnasieskolans år 1

Antal elever årskurs 1

8

Källa: Skolverket.

Av tabell 4.6. ovan kan man bl.a. utläsa att pojkarna på flera av yrkesprogrammen år 1 var i kraftig majoritet. På VVS- och fastighetsprogrammet respektive på el- och energiprogrammet var endast 3,6 procent flickor, på bygg- och anläggningsprogrammet var 8,9 procent flickor och på fordon- och transportprogrammet var 17,7 procent flickor.

På de högskoleförberedande programmen hade teknikprogrammet den mest ojämna könsfördelningen, där 16,5 procent av eleverna på programmet år 1 var flickor. Näst mest ojämn könsfördelning hade humanistiska programmet där 19,9 procent var pojkar. På gymnasieskolans största program, det samhällsvetenskapliga programmet, var drygt 37,5 procent pojkar och knappt 62,5 procent flickor.

Bland introduktionsprogrammen hade språkintroduktionen den mest ojämna könsfördelningen med knappt 31,8 procent flickor och 68,2 procent pojkar. Statistiken avser förhållandena i oktober 2015. Detta innebär att den stora grupp nyanlända i gymnasieåldern som anlänt till Sverige sedan hösten 2015 inte återspeglas i denna statistik. Eftersom en stor majoritet av de ungdomar i gymnasieåldern som invandrat till Sverige sedan hösten 2015 är pojkar och unga män kan mansdominansen på språkintroduktion förväntas accentueras ytterligare de närmaste åren.

Trots informations- och utvecklingsinsatser för att påverka elevernas val till gymnasieskolan är olika grupper av ungdomar – flickor och pojkar, samt ungdomar med olika bakgrund – representerade på utbildningar enligt mönster som i huvudsak är stabila över tid. Detta beror sannolikt på förhållanden utanför gymnasieskolan och speglar situationen på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Sådana förhållanden kan exempelvis vara samhälleliga signaler om var framtidsjobben finns, lönestrukturer, etablerade föreställningar om status och attraktivitet i olika utbildningar och yrken, påverkan från kamrater och föräldrar, traditioner inom olika samhällsskikt och i olika delar av landet samt den etablerade stereotypa uppdelning efter kön som råder på delar av arbetsmarknaden.

Vad gäller könsfördelningen på introduktionsprogrammen är situationen delvis betingad av andra faktorer än vad som gäller för de nationella programmen. Att en majoritet av dem som nyligen invandrat och som är i gymnasieåldern är pojkar och unga män påverkar t.ex. könssammansättningen på språkintroduktion och andra introduktionsprogram.

22

Skolverket: Uppföljning av gymnasieskolan. Regeringsuppdrag – uppföljning och analys av gymnasieskolan. April 2016.

4.2.4 Stor ökning av elever med utländsk bakgrund i gymnasieskolan

Andelen elever med utländsk bakgrund har sedan starten av Gy11 ökat med 7,5 procentenheter för gymnasieskolan totalt sett – från 18,5 procent läsåret 2011/12 till 26 procent läsåret 2015/16. En stor andel av de elever i gymnasieskolan som har utländsk bakgrund är själva födda i Sverige men har utlandsfödda föräldrar. Huvuddelen av ökningen av elever med utländsk bakgrund utgörs emellertid av nyanlända elever i gymnasieåldern. Eftersom dessa ungdomar inte är behöriga till de nationella programmen börjar de ofta på introduktionsprogrammet språkintroduktion.

Utvecklingen har accelererat läsåret 2015/16 då andelen utlandsfödda elever på introduktionsprogrammen ökade kraftigt. Figur 4.1 nedan visar utvecklingen av andelen elever med utländsk bakgrund per programtyp sedan läsåret 2011/12.

23 Som elever med utländsk bakgrund räknas elever som antingen är födda utomlands eller som är födda i Sverige med två utlandsfödda föräldrar.

Figur 4.1 Andel elever med utländsk bakgrund per programtyp mellan läsåren 2011/12 och 2015/16, procent

IM= Introduktionsprogram HFP= Högskoleförberedande program YP= Yrkesprogram Källa: Skolverket.

Av figur 4.1 ovan framgår att andelen elever med utländsk bakgrund i gymnasieskolan har ökat på såväl yrkesprogram (YP) och högskoleförberedande program (HFP) som på introduktionsprogram (IM) sedan läsåret 2011/12. Ökningen på de nationella programmen uppgick fram till läsåret 2015/16 till 3 procentenheter för yrkesprogrammen och 4 procentenheter för de högskoleförberedande programmen. På introduktionsprogrammen har andelen elever med utländsk bakgrund ökat med 26 procentenheter på fyra år – från 38 procent till 64 procent. En betydande majoritet av de elever som går på introduktionsprogrammen har alltså nu utländsk bakgrund. Orsaken till den stora ökningen på introduktionsprogrammen, i första hand på språkintroduktion, är det stora antal ungdomar som invandrat till Sverige de senaste åren.

Koncentrationen av nyanlända barn och ungdomar i de olika åldersgrupperna varierar mellan landets kommuner. Figur 4.2 nedan

24

Skolverket: Uppföljning av gymnasieskolan. 2016.

Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan

visar koncentrationen av nyanlända ungdomar i åldersgruppen 16–

18 år per kommun som finns registrerade i Migrationsverkets system och vilken andel av kommunens ungdomar i åldersgruppen

de utgör totalt sett.

Figur 4.2 Koncentrationen per kommun av nyanlända ungdomar 16–18 år (gymnasieåldern) 2015, andel av den totala åldersgruppen

Källa: Skolverket.

Migrationsverket (MiV) har ansvar för de asylsökande fram till dess att de fått ett uppehållstillstånd och blivit kommunmottagna. Det finns inte någon begränsning för hur länge en person kan vara inskriven i MiVs mottagningssystem. Personer som har fått ett uppehållstillstånd och blivit kommunplacerade tas ut ur mottagningssystemet. Migrationsverkets definition av ”nyanländ” är alltså inte synonym med definitionen av ”nyanländ elev” i skollagen. Se vidare kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan.

Av kartan ovan framgår bl.a. att det i storstadskommunerna finns en mindre andel nyanlända i relation till antalet folkbokförda i motsvarande ålder än i många till befolkningen mindre kommuner. Borgholm är den kommun som har flest nyanlända ungdomar i åldersgruppen 16–18 år i relation till antalet folkbokförda i motsvarande ålder; drygt 50 procent av kommunens 16–18-åringar utgörs av nyanlända. Motsvarande andel i Skinnskatteberg och Åsele är drygt 40 procent. I ytterligare 8 kommuner utgör andelen nyanlända i den aktuella åldersgruppen över 30 procent av kommuninvånarna i den aktuella åldersgruppen totalt sett.

4.3 Genomströmning och betygsresultat i gymnasieskolan

De flesta elever påbörjar studier i gymnasieskolan. En stor andel når emellertid inte målen för utbildningen.

4.3.1 Andel som får gymnasieexamen inom tre år

Utbildningen på gymnasieskolans 18 nationella program syftar till att eleven ska nå målen för en gymnasieexamen. Möjligheten för elever på nationella program att ta en gymnasieexamen infördes som en del av gymnasiereformen 2011. Det finns två typer av gymnasieexamen: yrkesexamen och högskoleförberedande examen. För att få en gymnasieexamen krävs att eleven läst 2 500 poäng och är godkänd i vissa kurser och i det s.k. gymnasiearbetet. De elever som är betygssatta i kurser om 2 500 poäng men som inte fått godkända betyg i tillräckligt många kurser kan få ett studiebevis.

Den förväntade studietiden för en elev för att fullfölja sina gymnasiestudier är tre år. Hittills har tre elevkullar haft tre år på sig att fullfölja sina studier i den reformerade gymnasieskolan Gy11. Den första elevkull som började hösten 2011 gick således ut våren 2014, den andra gick ut våren 2015 och den tredje gick ut våren 2016. För den tredje elevkullen finns dock vid tidpunkten för detta betänkandes publicering ingen tillgänglig resultatstatistik.

26

Skolverket: Nyanlända – aktuell statistik november 2015, pm 2016-01-11.

Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan

Av samtliga ungdomar som började gymnasieskolan hösten

2011 antingen på ett nationellt program eller på ett introduktionsprogram, nådde 63,4 procent en gymnasieexamen, inom tre år. Motsvarande andel för elever som började gymnasieskolan året därpå (2012) var 65,2 procent. Genomströmningen av elever som fick examen inom tre år hade därmed ökat med nästan 2 pro-

centenheter. En del elever behöver längre tid på sig för att få en examen. Orsaken till att en elev behöver ett fjärde studieår eller mer kan t.ex. vara bristande förkunskaper, studiesvårigheter, byte av studie-

väg (programbyte) eller utlandsvistelse. Av den första årskullen i Gy11 hade 69 procent av eleverna fått examen efter fyra år. Detta innebar alltså att ytterligare 6 procentenheter av eleverna fick

examen efter fyra år jämfört med efter tre år. Genom införandet av gymnasieexamen i den reformerade gymnasieskolan Gy11 har kraven på eleverna skärpts. Det är därför svårt att göra jämförelser mellan elevgenomströmningen före och

efter reformen. Man kan emellertid konstatera att det för elevkullarna i Gy11, i likhet med tidigare elevkullar, är omkring

Skolverket bedömer att en tänkbar förklaring till att andelen elever som får examen inom tre år har ökat mellan 2014 och 2015 är att en större andel elever blivit godkända i kursen matematik 1, som läses av samtliga elever på gymnasieskolans nationella program. Skolverket: Betyg och studieresultat i gymnasieskolan 2014/2015, pm 2015-12-17. Elever som blivit antagna till en utbildning i gymnasieskolan har enligt 16 kap. 40 § skollagen rätt att få fullfölja sina studier efter ett studieuppehåll på högst ett läsår för studier utomlands. De elever som studerar utomlands kommer att i statistiken redovisas som att det tagit dem fyra år att ta examen eftersom eleverna som regel inte får tillgodoräkna sig tillfälliga utlandsstudier. Denna grupp har alltså genomgått gymnasieutbildningen med förväntad studietakt men med ett års uppehåll. Skolverket bedömer emellertid att utbytesstudenternas påverkan på genomströmningsstatistiken är förhållandevis begränsad.

Om man även beaktar elever som började gymnasieskolan hösten 2011 och som fått studiebevis efter fyra år uppgick andelen till 78 procent. Av nybörjarna i gymnasieskolan hösten 2009 som alltså studerade inom ramen för den tidigare gymnasieskolan (Lpf94) fick 76,6 procent slutbetyg inom fyra år (för vilket kriterierna alltså var annorlunda i förhållande till vad som nu gäller för gymnasieexamen). Skolverket har i vissa redovisningar valt att slå ihop andelen elever som nått målen för gymnasieexamen med andelen elever som fått studiebevis för att kunna göra ungefärliga jämförelser av elevgenomströmningen i gymnasieskolan över tid. En sådan jämförelse visar att genomströmningen för den första och andra kullen ungdomar i Gy11 som slutfört gymnasieskolan inom loppet av tre år med examen eller studiebevis om 2 500 betygsatta poäng, 71 respektive 72 procent, är något högre jämfört med eleverna som slutförde studier i den tidigare gymnasieskolan (68–71 procent). Om man väljer att jämföra andelen som fått examen inom loppet av tre år i Gy11, 65 procent, med elever som fick slutbetyg i det gamla systemet, är genomströmningen dock 3–4 procentenheter lägre i Gy11 beroende på vilket år man väljer att jämföra med. Det var alltså en högre andel elever som nådde slutbetyg i gamla systemet jämfört med andelen som nått examen i reformerade gymnasieskolan. Uppgifter från Skolverket i e-postmeddelande 161003.

30 procent av eleverna som inte slutför gymnasieskolan med en examen eller ett studiebevis (tidigare slutbetyg) inom tre eller fyra år.

Som framgår av kapitel 20 har vissa elever på introduktionsprogrammen ibland andra mål för sin utbildning än att bli behörig till ett nationellt program och ta en gymnasieexamen. Syftet med utbildningen är i stället att förbereda sig för arbetsmarknaden eller för annan fortsatt utbildning. Dessa elever kan därmed ha nått målet för sin utbildning men ingår i statistiken över dem som inte fullföljt sina studier, trots att syftet med utbildningen varit ett annat än att få en gymnasieexamen. Andra elever som anländer till Sverige i gymnasieåldern kan ha upphört att tillhöra gymnasieskolans målgrupp när de är klara med sin utbildning på introduktionsprogrammet och blivit behöriga till ett nationellt program. Många av dessa elever fortsätter sina studier inom ramen för vuxenutbildningen. Det allmänt använda genomströmningsmåttet ”examen inom tre år” utgår dock ifrån normen att alla elever påbörjar sin tid i gymnasieskolan på ett nationellt program. Eftersom många elever kan påbörja utbildningar på introduktionsprogram med olika målsättningar är genomströmningsmåttet delvis trubbigt för att mäta elevers måluppfyllelse.

4.3.2 Genomströmningen varierar mellan program och programtyp och mellan olika elevgrupper

Variation i genomströmning mellan programtyper

I redovisningen av genomströmningen i gymnasieskolan ingår både de elever som påbörjat sina studier på ett nationellt program direkt och de som inte från början varit behöriga till ett nationellt program utan i stället inlett sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram. Av samtliga elever som påbörjade gymnasieskolan 2012 fick alltså 65,2 procent en gymnasieexamen tre år senare. Av

31

Detta inkluderade elever som var betygssatta i kurser om 2 500 poäng, dvs. en fullständig gymnasieutbildning. Elever som läst reducerat program ingick i beräkningen. Likheten gällande genomströmning mellan en elev som fått examen eller studiebevis (Gy11) och en elev med slutbetyg (Lpf94) ligger i de 2 500 poängen. 2 500 poäng markerar i båda systemen att eleven blivit betygssatt i kurser som motsvarar en fullständig gymnasieutbildning. För att få ett studiebevis krävs emellertid inte att eleven fått ett godkänt betyg.

de elever som var behöriga till ett nationellt program och började gymnasieskolan 2012 utan att först ha gått på ett introduktionsprogram tog 73,7 procent examen inom tre år. Genomströmning är högre på de högskoleförberedande programmen än på yrkesprogrammen. Andelen elever som började i gymnasieskolan 2012 och som fick examen från ett högskoleförberedande program inom tre år uppgick till 75,5 procent. Motsvarande andel för dem som gick ett yrkesprogram var 69,9 procent. För elever som påbörjat sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram fick endast 6,7 procent examen efter tre år.

Tabell 4.7 Andel elever som började gymnasieskolan hösten 2012 och som fått gymnasieexamen inom tre år, redovisning per programtyp (startprogram)

Examen på 3 år

Källa: Skolverket.

Detta innebär sammanfattningsvis att andelen elever totalt sett som tar examen på tre år blir betydligt lägre när eleverna som börjar sin studietid i gymnasieskolan på ett introduktionsprogram tas med i beräkningen än om enbart elever som börjar direkt på ett nationellt program räknas in.

Unga kvinnor har högre genomströmning än unga män

Sammantaget får unga kvinnor i högre utsträckning gymnasieexamen inom tre år jämfört med unga män (tabell 4.7).

32 Siffrorna för kvinnor respektive män gäller för elever som var nybörjare i gymnasieskolan 2012 och tog examen tre år senare dvs. våren 2015.

Tabell 4.8 Gymnasieexamen inom tre år uppdelat på kön och programtyp, 2015, procent

Källa: Skolverket.

På de högskoleförberedande programmen är skillnaden störst. Där får nästan 79 procent av kvinnorna examen inom tre år jämfört med 71,5 procent av männen. Det finns inget enskilt högskoleförberedande program där inte kvinnorna i högre utsträckning än männen klarat att få en examen inom tre år.

På yrkesprogrammen är skillnaderna mellan andelen kvinnor och män som klarat att ta examen inom tre år inte lika tydliga. Trots att 70,2 procent av kvinnorna som gick yrkesprogram fick examen inom tre år jämfört med 69,6 procent av männen finns flera program där en större andel män tar examen. På de fyra yrkesprogrammen bygg- och anläggningsprogrammet, el- och energiprogrammet, fordons- och transportprogrammet samt VVS- och fastighetsprogrammet tar män i högre utsträckning än kvinnor examen inom tre år.

Betydelsen av elevernas bakgrund för genomströmningen

Många studier under senare år har visat att det finns ett tydligt samband mellan elevers studieresultat och den utbildningsnivå deras föräldrar har. Elever som har föräldrar med hög utbildning får oftare examen jämfört med elever vars föräldrar har låg utbildning. Som framgår av tabell 4.8 nedan fick nästan 75 procent av de elever som var nybörjare hösten 2012 och vars föräldrar hade eftergymnasial utbildning examen inom tre år. Motsvarande andel för elever vars föräldrar som högst hade gymnasial utbildning var

33

Skolverket: Betyg och statistik i gymnasieskolan 2014/15, pm 2015-12-17.

62,6 procent. För de elever som hade föräldrar med högst förgymnasial utbildning tog 34,5 procent examen inom tre år.

Tabell 4.9 Andel elever som tog gymnasieexamen inom tre år 2015 uppdelat efter föräldrarnas utbildningsnivå

Källa: Skolverket.

Även om ungdomar med utländsk bakgrund är en heterogen grupp visar Skolverkets statistik att ungdomar med utländsk bakgrund har sämre genomströmning än gymnasieelever totalt sett. Elever med svensk bakgrund tar i större utsträckning examen på tre år än elever med utländsk bakgrund. Totalt 69 procent av eleverna med svensk bakgrund tog 2014 examen inom tre år. Motsvarande siffra för elever med utländsk bakgrund var 43 procent. Skolverket pekar på att den lägre graden av genomströmning gäller även sedan hänsyn tagits till föräldrarnas utbildningsnivå. Vid vilken ålder eleven invandrade och antalet år i Sverige före gymnasiestart har stor betydelse för studieframgång i svensk skola vilket även SCB har belyst.

4.3.3 Byte av studieväg

En viktig faktor för att lyckas med sina gymnasiestudier är att eleverna uppfattar att de studerar vid den utbildning de önskar. Elever som påbörjat en utbildning men vill byta får under vissa förutsättningar göra det. Huvudmannen får besluta att en elev i

34 Skolverket: Betyg och statistik i gymnasieskolan 2013/14, pm 2014-12-18, dnr 2014:55. 35 Skolverket: Betyg och statistik i gymnasieskolan 2013/14, pm 2014-12-18, dnr 2014:55. 36 Skolverket menar att det är tveksamt om man kan förvänta sig samma nivåer på genomströmningen för nyanlända elever som för övriga elever. Elever med annat modersmål än svenska och nyanlända elever har generellt sett svårare att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Med tanke på det stora antalet elever som återfinns på språkintroduktion är det troligt att den totala genomströmningen (examen tre år efter start i gymnasieskolan) snarast kommer att minska. 37 SCB: Integration – utrikes födda i gymnasieskolan konstaterade SCB. Rapport 4. 2011.

gymnasieskolan ska få byta studieväg efter att eleven har fått yttra sig, om eleven uppfyller behörighetskraven för den önskade studievägen.

Förhållandevis många elever byter studieväg under tiden i gymnasieskolan. Totalt 7,5 procent av eleverna som var nybörjare i gymnasieskolan 2014 hade bytt från ett nationellt program till ett annat nationellt program efter ett år. Det är vanligast att elever byter inom samma programtyp som de börjat på, dvs. från ett yrkesprogram till ett annat yrkesprogram, respektive från ett högskoleförberedande program till ett annat högskoleförberedande program. Det är vidare vanligare att elever som börjat på yrkesprogram byter studieväg än att elever som börjat på högskoleförberedande program gör det.

Tabell 4.10 Elever som var nybörjare på gymnasieskolans nationella program hösten 2014 och som bytt studieväg efter ett år, procent

Källa: Skolverket.

Som framgår av tabell 4.9 ovan hade 8,0 procent av de elever som var nybörjare i år 1 på ett yrkesprogram läsåret 2014/15 bytt program efter ett år. Motsvarande andel för elever som börjat på ett högskoleförberedande program samma läsår var 7,3 procent.

Många elever som byter studieväg börjar om på det nya programmets första år. Detta innebär att gymnasietiden förlängs för eleven och att hemkommunens kostnader på kort sikt ökar. Samtidigt menar Skolverket att ett programbyte för många elever kan öka studiemotivationen och göra att de lyckas fullfölja sin gymnasieutbildning, vilket i sin tur leder till samhällsekonomiska vinster på sikt.

Vad gäller elever på introduktionsprogrammen och deras byte av studieväg är situationen delvis en annan än för elever som byter

38

7 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). 39

Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 16.

mellan nationella program. En viktig målsättning för många elever som går på introduktionsprogram är att så snabbt som möjligt förvärva den behörighet som krävs för att gå över till ett nationellt program. Andelen elever som börjar på ett introduktionsprogram och sedan byter till ett nationellt program eller ett annat introduktionsprogram varierar mellan de olika introduktionsprogrammen. Detta kan bl.a. förklaras av att syftet med utbildningen varierar mellan introduktionsprogrammen.

Ungefär hälften av de elever som påbörjar sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram går kvar på samma program efter ett år. Efter två år är det en femtedel som går kvar medan mer än en tredjedel har övergått till studier på ett nationellt program.

4.3.4 Gymnasieelevernas genomsnittliga betygspoäng

Gymnasieelevernas resultat mätt som genomsnittlig betygspoäng har varit oförändrat mellan de två årskullar som hittills hunnit slutföra gymnasieskolan enligt Gy11. För elever som våren 2014 respektive 2015 slutförde ett nationellt program med examen eller studiebevis om minst 2 500 poäng var den genomsnittliga betygspoängen 14,0 poäng. Beräkningen av den genomsnittliga betygspoängen för Gy11 är snarlik den för elever som studerade inom ramen för den tidigare gymnasieskolan (Lpf94), men eftersom fler betygssteg har införts i Gy11 och programstrukturen har ändrats bör försiktighet iakttas vad gäller jämförelser över tid mellan betygspoängen i Gy11 och Lpf94. Med detta i åtanke kan man emellertid konstatera att den genomsnittliga betygspoängen för den sista kullen elever som våren 2013 slutförde sin utbildning i den tidigare gymnasieskolan enligt Lpf94 var densamma som för Gy11:s första två årskullar, dvs. 14,0. För en fördjupad diskussion om frågan om betyg i gymnasieskolan, se kapitel 21 Kursbetyg och ämnesbetyg.

Även om den genomsnittliga betygspoängen de senaste åren legat konstant på 14,0 finns skillnader mellan elever på olika nationella program. Den genomsnittliga betygspoängen för elever som slutförde yrkesprogram våren 2015 var 12,9. Motsvarande

40 Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 16.

betygsgenomsnitt för de högskoleförberedande programmen var 14,6. Bland ungdomarna i gymnasieskolan har de unga kvinnorna generellt sett högre betygspoäng än de unga männen. Våren 2015 var den genomsnittliga betygspoängen för dem som slutförde gymnasieskolan 14,6 för kvinnor och 13,4 för män. Den genomsnittliga betygspoängen var oförändrad för kvinnor respektive män jämfört med föregående år. Detta innebar alltså att det skiljde 1,2 poäng mellan könen för de första två årskullarna som slutfört den reformerade gymnasieskolan Gy11.

Den genomsnittliga betygspoängen för elever som slutförde gymnasieskolan våren 2015 var högre bland elever med föräldrar som hade hög utbildningsnivå. Högst genomsnittlig betygspoäng (14,6) hade elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning. Därefter följde elever med föräldrar med högst gymnasial utbildning (13,3) och lägst genomsnittlig betygspoäng (12,3) hade elever med föräldrar med högst förgymnasial utbildning. Elever med svensk bakgrund hade vidare högre genomsnittlig betygspoäng (14,2) än elever med utländsk bakgrund (13,1).

Vid en analys där man tar hänsyn till både kön och utländsk bakgrund framkommer att kvinnor med svensk bakgrund har högst genomsnittlig betygspoäng, 14,8. Kvinnor med utländsk bakgrund och män med svensk bakgrund har samma betygspoäng, 13,6. Lägst poäng, 12,5, har män med utländsk bakgrund.

4.4 Sammanfattande iakttagelser

Utredningens ska enligt sina direktiv bl.a. lämna förslag som syftar till att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. I det här kapitlet har utredningen tecknat en översiktlig bakgrundsbild av eleverna i gymnasieskolan i syfte att sätta de förslag som utredningen presenterar i sitt sammanhang.

Genomgången visar att andelen ungdomar som lämnar grundskolan utan att vara behöriga till något av gymnasieskolans nationella program har ökat de senaste åren. Andelen obehöriga var 14,4 procent 2015, vilket var en ökning med drygt 2 procentenheter på fyra år. Som ett resultat av att många ungdomar som invandrat till Sverige de senaste åren varit kort tid i landet och endast gått kort tid i grundskolan hade hösten 2016 andelen behöriga sjunkit

ytterligare till 16,9 procent. Det finns ett samband mellan elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program och faktorer som kön, föräldrarnas utbildningsbakgrund och om eleven har svensk eller utländsk bakgrund. En betydligt större andel pojkar än flickor är obehöriga till de nationella programmen, även om också behörigheten bland flickor försämrats. Enligt Skolverket kan ca 85 procent av den försämrade gymnasiebehörigheten förklaras av den ökade andel elever som invandrat efter sju års ålder och ordinarie skolstart, och att dessa elever haft en sämre resultatutveckling än övriga elever.

Samtidigt som en större andel elever som lämnar grundskolan är obehöriga till de nationella programmen ökar också antalet ungdomar i gymnasieåldern som invandrar till Sverige. Dessa ungdomar har inte gått i svensk grundskola och är inte heller behöriga till de nationella programmen. De flesta nyanlända börjar därför sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram, ofta på språkintroduktion.

Trots att allt fler elever som går ut grundskolan saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program börjar de allra flesta ungdomar som lämnar grundskolan gymnasieskolan. De som är obehöriga börjar på något av introduktionsprogrammen. Mellan 1,5 och 2,5 procent av eleverna som lämnar grundskolan varje år påbörjar inte en utbildning i gymnasieskolan direkt efter grundskolan och mellan drygt 0,5 procent och drygt 0,7 procent börjar inte inom två år. Av de ungdomar som inte påbörjar en gymnasieutbildning inom två år är en stor andel, ca en fjärdedel, inte längre folkbokförda i Sverige och kan antas ha lämnat landet. Därmed ingår de inte längre i gymnasieskolans målgrupp.

Den elevminskning som gymnasieskolan upplevt under många år till följd av minskade årskullar förväntas förbytas i en elevökning de närmaste åren som ett resultat av större elevkullar och ökad invandring. Invandringen till Sverige har medfört en stor ökning av antalet nyanlända elever i gymnasieskolan. Under 2016 har dock antalet asylsökande minskat.

Läsåret 2015/16 gick 25,6 procent av eleverna i år 1 på ett yrkesprogram, 51,7 procent på ett högskoleförberedande program och 22,6 procent på ett introduktionsprogram. Detta innebär att nästan en lika stor andel elever går på introduktionsprogrammen som på yrkesprogrammen. En betydande majoritet av de elever som går på introduktionsprogrammen har nu utländsk bakgrund.

Även om de flesta ungdomar börjar studier i gymnasieskolan efter avslutad grundskola och många som invandrar till Sverige i gymnasieåldern påbörjar studier i gymnasieskolan når en förhållandevis stor andel av eleverna, ca 30 procent, inte en gymnasieexamen på tre eller fyra år. Genomgången visar att av dem som var nybörjare 2012 fick 65,2 procent examen inom tre år och 69 procent inom fyra år (nybörjare 2011). Sammantaget får kvinnor i högre utsträckning än män gymnasieexamen inom tre år. Elever som har föräldrar med hög utbildning får i större omfattning examen jämfört med elever vars föräldrar har låg utbildning. Elever med svensk bakgrund får vidare examen i högre utsträckning än elever med utländsk bakgrund. Vid vilken ålder eleven invandrade och antalet år i Sverige före gymnasiestart har stor betydelse för studieframgång i svensk skola.

Att elever känner att de studerar på en utbildning som de är intresserade av och där de trivs är viktigt för studiemotivationen. Vissa elever väljer att byta program, och många elever som byter studieväg börjar om på det nya programmets första år. Detta innebär att gymnasietiden förlängs för elever och att hemkommunens kostnader på kort sikt ökar. Samtidigt kan ett programbyte för många elever öka studiemotivationen och göra så att de lyckas fullfölja sin gymnasieutbildning, vilket i sin tur leder till samhällsekonomiska vinster på sikt. Andelen elever som börjar på ett nationellt program och som byter program ligger på ca 7,5 procent.

Vad gäller elevernas genomsnittliga betygspoäng visar genomgången att den varit oförändrad mellan de två första elevkullar som genomgått Gy11, och även i jämförelse med elever som studerat inom ramen för den tidigare gymnasieskolan. Bland ungdomarna i gymnasieskolan har de unga kvinnorna generellt sett högre betygspoäng än de unga männen och elever med föräldrar som har hög utbildningsnivå har högre betygspoäng än de vars föräldrar har lägre utbildning. Elever med svensk bakgrund har vidare högre genomsnittlig betygspoäng än elever med utländsk bakgrund.

Sammanfattningsvis illustrerar uppgifterna i kapitlet att kön och elevernas bakgrund är betydelsefulla faktorer för såväl behörigheten till gymnasieskolans nationella program som för val av utbildning och studieresultat. Iakttagelserna är en viktig utgångspunkt för flera av utredningens förslag som presenteras i kapitel 25. Uppgifterna i kapitlet pekar på betydelsen av att gymnasieskolan arbetar aktivt

med sitt uppdrag utifrån varje elevs behov för att målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning ska kunna nås.

5 Studieavbrott och ofullständiga studier – orsaker och effektiva åtgärder

Enligt utredningens direktiv ska utredningen analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Regeringen menar att det behövs en bredd av insatser för att motverka studieavbrott och skapa en attraktiv gymnasieskola för alla. Det är också av stor betydelse att ungdomar som har avbrutit en gymnasieutbildning ges möjlighet och motiveras att återgå till sådan utbildning.

Som framgår av kapitel 4 börjar nästan alla ungdomar i gymnasieskolan, antingen direkt efter avslutad grundskola eller ett eller ett par år därefter. Många av de personer som invandrat till Sverige de senaste åren är också i gymnasieåldern och börjar i gymnasieskolan. Men trots att de flesta ungdomar börjar i gymnasieskolan avbryter en del elever sina studier eller lyckas inte nå målen för utbildningen.

I det här kapitlet redogör utredningen för hur man ska förstå och tolka begreppet studieavbrott, vad som orsakar studieavbrott och vilka orsaker som kan ligga bakom att elever inte når målen för sin utbildning samt vilka arbetssätt som visat sig vara framgångsrika för att förhindra avbrott och studiemisslyckanden.

1 Dir. 2015:31.

5.1 Förbättrad genomströmning och färre studieavbrott – ett syfte med gymnasiereformen 2011

Ett syfte med gymnasiereformen 2011 (Gy11) var att ge fler elever möjlighet att nå målen för en gymnasieutbildning på tre år. Målet med gymnasieutbildningen på de nationella programmen tydliggjordes genom att det infördes en möjlighet att få en gymnasieexamen. För att säkerställa att eleverna skulle vara bättre förberedda för sina gymnasiestudier än tidigare och därigenom minska studieavbrotten höjdes samtidigt behörighetskraven till gymnasieskolan. För elever som inte uppnått behörighet till de nationella programmen inrättades fem introduktionsprogram. Det innebar att elever som var behöriga till nationella program som huvudregel inte skulle få antas till introduktionsprogram, viket förekommit i det tidigare systemet med individuella program (IV). I stället skulle skolan underlätta för eleverna att fortsätta på det nationella program de påbörjat och motverka att eleverna skulle avbryta sina studier genom anpassningar och kraftfulla stödinsatser.

I sin proposition inför riksdagens beslut om reformen underströk regeringen att gymnasieskolan skulle vara skyldig att erbjuda särskilt stöd till elever som riskerade att inte nå kunskapsmålen och menade att det var bättre att elever med skolproblem gick kvar på ett nationellt program och fick stöd för att nå så långt som möjligt i stället för att de skulle avbryta sina studier i förtid. Regeringen underströk att möjligheterna till stöd skulle vara flexibla och syfta till att i möjligaste mån förhindra studieavbrott. I det fall en elev, trots adekvata stödinsatser, hade stora svårigheter att nå målen för en kurs var det viktigt att skolans personal tillsammans med eleven skulle finna ett lämpligt upplägg av de fortsatta studierna. En elev som övervägde att avbryta sina studier på grund av studiesvårigheter skulle alltså i möjligaste mån erbjudas stöd på det program där eleven studerade. En elev som ville byta studieväg måste dock få stöd för att göra det.

2 Prop. 2008/09:199; Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:04, bilaga 2. 3 §§ 7–10 skollagen (2010:800). 4 Prop. 2008/09:199.

5.2 Vad innebär en fullföljd gymnasieutbildning och vad är ett studieavbrott?

Ett viktigt syfte med Gy11-reformen var alltså att minska studieavbrotten i gymnasieskolan. Att reducera antalet studieavbrott är också ett prioriterat område inom EU:s tioårsstrategi för tillväxt, Europa 2020. Det saknas emellertid en enhetlig definition av begreppet studieavbrott.

5.2.1 Måluppfyllelsen definieras ofta som ”examen på tre år”

Inom internationell forskningslitteratur och policy används ofta begreppet early school leaving (ESL) för att beteckna studieavbrott där elever lämnar utbildningssystemet med endast en utbildning som motsvarar lower secondary education eller mindre. Vad som ska anses vara ESL varierar dock mellan länder och utbildningssystem, exempelvis utifrån hur omfattande den obligatoriska skolgången är och graden av skiktning inom utbildningssystemet.

I den svenska kontexten definierade Skolverket begreppet studieavbrott i en registerstudie från 2008 om ofullständiga gymnasiestudier. Definitionen av studieavbrott i undersökningen var ”att eleven inte fått ett slutbetyg”. I propositionen som föregick beslutet om Gy11 ställde sig regeringen dock kritisk till värdet av slutbetyg. Regeringen menade att eftersom slutbetyget kunde innehålla flera icke godkända betyg sade detta föga om kvaliteten på elevens prestationer. Man pekade vidare på att det enda kvalitetsmått som huvudsakligen fanns

5 Europeiska kommissionen: Reducing early school leaving: Key messages and policy support. 2013. EU-länderna har satt upp ett gemensamt mål om att minska de tidiga studieavbrotten till under 10 procent fram till 2020. Eftersom Sverige redan nått denna målsättning enligt EU:s och Eurostats definition av tidiga studieavbrott har regeringen ställt upp ett nationellt mål för Sverige som anger att andelen tidiga studieavbrott ska understiga 7 procent. 6 Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:04, bilaga 2. 7 Europeiska kommissionen: Reducing early school leaving: Key messages and policy support. 2013. 8 I Sverige är exempelvis samtliga nationella gymnasieutbildningar treåriga och därmed relativt likriktade i ett internationellt perspektiv. I andra länder finns ofta en differentiering mellan lower secondary education och upper secondary education. 9 Skolverket: Studieresultat i gymnasieskolan – en statistisk beskrivning av ofullständiga gymnasiestudier. 2008 och Skolinspektionen: Kvalitetsgranskning av studieavbrott i gymnasieskolan. Dnr 400-2014:4245. 2014.

för att mäta måluppfyllelsen i gymnasieskolan var i vilken omfattning eleverna nådde grundläggande behörighet för högskolestudier. Detta var dock ett mått som främst var relevant för de studieförberedande programmen. I den nationella statistiken saknades därigenom uppgifter om i vilken utsträckning eleverna på de yrkesförberedande programmen på motsvarande sätt nått de utbildningsmål som var relevanta för dessa utbildningar.

Regeringen föreslog mot denna bakgrund att två typer av gymnasieexamen skulle införas, en yrkesexamen och en högskoleförberedande examen, och menade att det därmed skulle finnas två kvalitetsmått som gjorde det möjligt att kontinuerligt följa kvalitetsutvecklingen såväl på yrkesprogram som på högskoleförberedande program. Den tid som en elev förväntades behöva för att få en gymnasieexamen var tre år, vilket utgick från upplägget av de nationella programmen. Genom riksdagens beslut om förslaget infördes möjligheten att få en examen från gymnasieskolan i skollagen.

Det mått som Skolverket i huvudsak numera använder för att mäta genomströmningen i gymnasieskolan, examen inom tre år, utgår från denna definition av måluppfyllelse. Definitionen av vad som ska betraktas som en fullföljd gymnasieutbildning har därmed blivit mer strikt genom införandet av gymnasieexamen, även om det i vissa sammanhang förekommer att även elever som fått ett studiebevis, för vilket kraven är betydligt lägre, räknas in i den officiella statistiken över elever som slutfört en gymnasieutbildning.

En svårighet vad gäller att mäta måluppfyllelsen i gymnasieskolan utgörs av hur man ska bedöma och följa upp måluppfyllelsen för elever på introduktionsprogrammen. Många elever som börjar sin tid i gymnasieskolan på ett introduktionsprogram hinner inte bli behöriga till ett nationellt program och få en examen inom tre år. Målet för vissa utbildningar är dessutom inte en gym-

10 Prop. 2008/09:199. 11 16 kap. 26 § skollagen. 12 En del elever behöver ytterligare ett år för att få en examen och ibland anges därför måluppfyllelsen som examen på fyra år. 13 Andelen elever som slutfört utbildningen inom tre år – dvs. andelen elever som avslutat gymnasieskolan med examensbevis eller studiebevis som omfattar minst 2 500 gymnasiepoäng – används bl.a. som indikator i regeringens budgetproposition för 2016. Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 16. Även om en elev som får ett studiebevis måste vara betygssatt i kurser som omfattar minst 2 500 poäng behöver dessa betyg inte vara godkända, dvs. eleven behöver inte ha nått målen för de betygssatta kurserna.

nasieexamen utan att förbereda eleven för arbetslivet eller fortsatta studier. Eftersom introduktionsprogrammen inte har någon nationellt fastställd längd utan ska följa elevens individuella studieplan går det inte alltid att utifrån statistiken avgöra om en elev som lämnat utbildningen verkligen avbrutit studierna eller om eleven har genomfört utbildningen och nått målen enligt sin individuella studieplan. Eftersom måttet på genomströmning är examen på tre år ingår dessa elever i kategorin som inte har fullföljt sina studier, trots att eleven alltså kan ha nått målen enligt sin individuella studieplan.

5.2.2 Många som inte fått examen har inte lämnat gymnasieskolan

Definitionen av vad som är att betrakta som en fullföljd gymnasieutbildning är nära kopplad till begreppet studieavbrott. Som ett resultat av att måttet på måluppfyllelse i gymnasieskolan ofta definieras som examen på tre år drar många, också i den allmänna diskussionen om gymnasieskolan, slutsatsen att nästan en tredjedel av eleverna i gymnasieskolan som inte får en examen på tre, eller möjligen fyra år, ”hoppar av” sina studier och lämnar gymnasieskolan. Som framgår av beskrivningen nedan behöver dock begreppet studieavbrott och vad som ska förstås med det problematiseras.

Skolverket har gjort en distinktion mellan tidiga studieavbrott och sena studieavbrott. Enligt denna distinktion gör en elev som avbryter sina studier redan första eller andra året i gymnasieskolan ett tidigt studieavbrott medan elever som avbryter sina studier tredje året gör ett sent avbrott. I den senare kategorin återfinns dock såväl elever som det tredje året helt lämnar gymnasieskolan, som elever som går kvar hela det tredje året. På de nationella programmen innebär det att många går hela utbildningens längd utan att nå tillräckliga studieresultat för att få en gymnasieexamen. Många av dessa elever upplever inte själva att de skulle ha gjort ett

14

Skolverket: Redovisning av genomförandeplan av uppdraget att genomföra verksamhetsnära insatser för huvudmän och gymnasieskolor för att förebygga avhopp från gymnasieskolan givet i regleringsbrevet 2016. Dnr U2015/05478/UF. 2016. 15

Skolverket: Studieresultat i gymnasieskolan – en statistisk beskrivning av ofullständiga gymnasiestudier. 2008 och Skolinspektionen: Kvalitetsgranskning av studieavbrott i gymnasieskolan. Dnr 400-2014:4245. 2014.

studieavbrott. De ca 30 procent av varje årskull som inte får en examen på tre eller fyra år utgörs alltså både av ungdomar som helt lämnat gymnasieskolan och elever som går kvar i skolan utan att ha nått de uppställda kraven för en gymnasieexamen. I diskussionen om studieavbrott och genomströmning i gymnasieskolan görs dock sammanfattningsvis ofta ingen distinktion mellan dessa grupper av elever.

5.2.3 När i utbildningen gör eleverna aktiva studieavbrott?

En del elever lämnar gymnasieskolan men återkommer något eller några år senare och det kan vara svårt att avgöra om elever som inte finns registrerade i gymnasieskolan påföljande år har gjort ett tillfälligt studieuppehåll eller om de lämnat utbildningen definitivt. Genom att undersöka i vilken mån elever inte finns registrerade vare sig ett eller två år efter det att de senast gick i gymnasieskolan kan man dock uppskatta andelen som gjort definitiva studieavbrott.

En del elever lämnar gymnasieskolan redan efter sitt första år. Som framgår av tabell 5.1. nedan hade 2,3 procent (drygt 2 500 elever) av samtliga nybörjarelever i gymnasieskolan höstterminen 2011 gjort ett avbrott efter bara ett års gymnasiestudier och var inte längre registrerade på någon gymnasieutbildning varken två eller tre år efter att de påbörjat sin utbildning. Motsvarande andel för nybörjareleverna höstterminen 2012 var 1,9 procent (knappt 2 000 elever) och för nybörjareleverna 2013 1,7 procent (knappt 1 700 elever).

Tabell 5.1 Andel och antal elever som inte var registrerade efter första läsåret och inte återkommit år två eller tre

Nybörjare i gymnasie- Andel Antal elever skolan, år

Källa: Skolverket. Skolverkets officiella statistik http://www.skolverket.se/statistik-och-utvardering 160923.

Som framgår ovan definierar Skolverket tidiga studieavbrott i gymnasieskolan som elever som avbryter sina studier redan det första eller andra året. Av alla nybörjarelever hösten 2012 var totalt ca 5 procent registrerade i gymnasieskolan endast ett eller två år. Det finns dock betydande skillnader vad gäller frekvensen på tidiga studieavbrott mellan elever som börjar sin tid i gymnasieskolan på ett nationellt program respektive ett introduktionsprogram. Om man enbart studerar elever som var nybörjare i gymnasieskolan och började på ett nationellt program hösten 2012 (ca 90 000 elever) ser man att 2 procent hade gjort tidiga studieavbrott och lämnat gymnasieskolan efter ett eller två år.

Andelen elever som började sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram (drygt 13 000 elever) och som endast var registrerade ett eller två år var betydligt större på introduktionsprogrammen än bland elever på de nationella programmen. Ungefär 24 procent av eleverna på introduktionsprogrammen var registrerade i gymnasieskolan ett eller två år.

Vad gäller sena studieavbrott och ofullständiga studier hade 20 procent (motsvarande ca 18 000 elever) av eleverna som började på ett nationellt program 2012 inte tagit examen eller fått ett studiebevis som omfattar ett helt nationellt program (2 500 poäng) tre år senare. En stor majoritet av dessa elever, 89 procent motsvarande knappt 16 000 elever, hade varit registrerade i gymnasieskolan i tre eller fyra år och gick alltså kvar i gymnasieskolan men utan att nå målen för utbildningen. Även elever som var nybörjare i gymnasieskolan 2012 och som började på ett introduktionsprogram fanns i stor omfattning, 76 procent, registrerade i gymnasieskolan i tre eller fyra år.

Under senare år har många personer i gymnasieåldern invandrat till Sverige. Många av dessa ungdomar börjar i gymnasieskolan, i första hand på introduktionsprogrammet språkintroduktion. (För en redogörelse för bestämmelserna om rätten till utbildning för asylsökande ungdomar och nyanlända elever, se kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan.) En förhållandevis stor andel av de nyanlända eleverna är endast registrerade ett eller ett par år i gymnasieskolan. För de nyanlända elever som var nybörjare i gymnasie-

17

Statistik framtagen av Skolverket på förfrågan av Gymnasieutredningen. September 2016. 18

Statistik framtagen av Skolverket på förfrågan av Gymnasieutredningen. September 2016.

skolan 2011 var 87 procent kvar i gymnasieskolan ett år senare, efter två år var 70 procent kvar och efter tre år var 54 procent kvar.

Skolverket har undersökt om elever som började på språkintroduktion 2011 befann sig i gymnasieskolan eller hade lämnat den fyra år efter att de påbörjade programmet. Sambandet mellan hur gamla ungdomarna var när de påbörjade sina gymnasiestudier och vad de gjorde fyra år senare är tydligt. Ju äldre eleverna var när de började, desto ovanligare var det att de var kvar i gymnasieskolan fyra år senare. Av dem som var 18 år eller äldre när de började på språkintroduktion var i princip ingen kvar fyra år senare. Av dem som var 17 år när de började gick 20 procent på ett nationellt program och 9 procent på ett introduktionsprogram medan 72 procent inte längre var kvar i gymnasieskolan fyra år senare. Av dem som var yngre än 17 år när de började på språkintroduktion gick 34 procent på ett nationellt program, 15 procent gick på ett introduktionsprogram medan drygt 50 procent inte längre gick i gymnasieskolan fyra år senare. Av undersökningen framgår också att 14 procent av alla elever som började på språkintroduktion 2011 tre år senare hade övergått till studier på komvux.

5.3 Orsaker till studieavbrott och ofullständiga studier

Det finns olika förklaringar både inom och utanför utbildningssystemet till vad som leder till att elever avbryter sina studier och lämnar gymnasieskolan eller går kvar utan att nå utbildningens mål. Såväl övergripande strukturella orsaker och elevernas individuella förutsättningar som orsaker som härrör från gymnasieskolans arbetssätt lyfts i olika sammanhang fram som förklaringar.

De övergripande strukturella förklaringarna kan variera över tid. Konjunkturläge och arbetsmarknadens utveckling kan påverka om ungdomar fortsätter att studera eller avbryter studierna för att arbeta. Även övergripande strukturella förändringar av gymnasie-

19 Beräkningar gjorda av en forskare vid Luleå tekniska universitet på utredningens uppdrag. Therese Sehlstedt: Nyanlända i gymnasieskolan. Underlag till Gymnasieutredningen. Gymnasieutredningens diarium, dnr U2015:01/2015/8. 20 Skolverket: Språkintroduktion. Rapport 436. 2016.

skolan påverkar frekvensen på studieavbrotten. Studieavbrotten ökade t.ex. markant vid införandet av det målrelaterade betygssystemet samt vid införandet av programgymnasiet.

Vad gäller den enskilda elevens förutsättningar finns en social selektion vad gäller elever med ofullständiga gymnasiestudier. Individuella riskfaktorer hos eleverna kan t.ex. vara funktionsnedsättningar eller att komma från utsatta socioekonomiska förhållanden. Enligt Skolverket och Socialstyrelsen, som gemensamt tagit fram en vägledning för elevhälsans arbete, finns elevgrupper i skolan med särskilda inlärningssvårigheter vilka löper extra stor risk att inte nå kunskapsmålen. Elever har olika individuella förutsättningar, psykosociala erfarenheter, personligheter och temperament och är därför olika sårbara för de krav eller påfrestningar det kan innebära att gå i skolan. Kraven som kan vara svåra för en del elever att klara av kan handla om att ingå i en grupp med jämnåriga, arbeta uthålligt med kognitivt krävande uppgifter eller att sitta stilla under lektionerna. Elever med långvarig sjukdom, kroniska sjukdomar, neuropsykiatriska sjukdomar, elever med funktionsnedsättningar, elever som befinner sig i en svår social situation är extra sårbar. Även ungdomar som upplever problem i hemmiljön, missbrukar eller är drabbade av fysisk eller psykisk ohälsa är särskilt sårbara. Studieavbrott är även betydligt vanligare bland nyanlända ungdomar från länder utanför EU än bland andra ungdomar. Enligt EU:s statistikmyndighet Eurostat löper dessa ungdomar mer än dubbelt så stor risk att lämna skolan i förtid jämfört med ungdomar från ett EU-land.

Utöver de övergripande strukturella och individuella förklaringsfaktorerna visar undersökningar att det finns förhållanden i gymnasieskolans sätt att arbeta och den sociala situation som råder i gymnasieskolan som kan bidra till att risken för studieavbrott bland vissa elever ökar. Detta kan handla om att skolan inte förmår att möta elevens behov av pedagogiskt stöd eller att stödja eleven i det sociala sammanhang som skolan utgör. Det kan även handla om att

21

Murray Å: Genomströmningen i gymnasieskolan. Före och efter gymnasiereformen, i Olofsson J (red.): Utbildningsvägen – vart leder den? Om ungdomar, yrkesutbildning och försörjning. 2007. 22

Se t.ex. SOU 2013:13: Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. 23

Skolverket och Socialstyrelsen: Vägledning för elevhälsan. 2014. 24

Eurostat news release 145/2015, 2015-08-21.

eleven känner sig mobbad eller upplever sig utsatt för annan kränkande behandling. Bristen på motivation är en återkommande förklaring när ungdomar själva beskriver orsakerna bakom att de väljer att avbryta sina gymnasiestudier. Förklaringsfaktorerna bakom den låga studiemotivation som elever uppger ligger bakom deras studieavbrott från gymnasieskolan är ofta komplexa och olika faktorer kan dessutom förstärka varandra.

Nedan görs en sammanfattande genomgång av ett antal studier och undersökningar från det senaste dryga decenniet om orsakerna till studieavbrott och ofullständiga gymnasiestudier.

5.3.1 Marginalisering och brist på stöd skapar en negativ spiral

I en forskningsstudie från 2002 betonar författarna vikten av att lärare tidigt fångar upp elever som uppvisar svårigheter, eftersom dessa elever annars riskerar att tappa motivationen och hamna i en negativ spiral av exempelvis frånvaro. Betydelsen av att motverka att eleverna marginaliseras i skolan lyfts fram som en viktig faktor för att förhindra studieavbrott.

Även Skolverket har kopplat den skoltrötthet som många elever upplever till att vissa elever marginaliseras på skolorna. I en rapport från 2008 bedömde myndigheten att elever, ofta med svaga studieresultat från grundskolan, marginaliserades successivt från undervisningen om de inte fick det stöd de hade behov av. I en sådan situation ökade ofta elevernas ogiltiga frånvaro vilket innebar att de riskerade att hamna i en negativ spiral där de även halkade efter

25 OECD gör en distinktion mellan en enskild elevs failure at school och failure by school, dvs. att skolan misslyckas med att möta elevernas behov. OECD: Equity and Quality in Education. Supporting Disadvantaged Students and Schools. 2012. Se även Ogden T och Giota J: Skoleffekter på elevers motivation och utveckling, i Folkhälsoinstitutet: Skolans mål och möjligheter. En litteraturöversikt. 2002. Pedagogisk Forskning i Sverige årgång 7 nr 4 s. 279–305. 2005. 26 Enligt en enkätstudie av Statistiska centralbyrån som publicerades 2007 uppgav 41 procent av de tillfrågade ungdomarna att det främsta skälet till att de inte fullföljt sina gymnasiestudier var studietrötthet. SCB: Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning. Tema utbildning. 2007. 27 Giota J: Skoleffekter på elevers motivation och utveckling En litteraturöversikt. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet. Pedagogisk Forskning i Sverige 2002 årgång 7 nr 4 s. 279–305.

kunskapsmässigt. Detta ledde i sin tur till att elevens studiemotivation sänks ytterligare.

I en forskningsrapport från 2013 bekräftas denna bild. Rapportförfattarna understryker att det är särskilt viktigt att elever med negativa erfarenheter från tidigare skolgång inte försätts i situationer där de riskerar att misslyckas igen.

5.3.2 Brister i skolans systematiska arbete med att förebygga avbrott och ofullständiga studier

I en kvalitetsgranskning från 2009 bedömde Skolinspektionen att många av de 27 gymnasieskolor som ingick i granskningen hade brister i arbetet med att förebygga studieavbrott. I stort sett samtliga skolor saknade ett målinriktat arbete för att få alla elever att fullfölja sin utbildning. Det fanns visserligen positiva exempel på hur skolor hade lyckats öka närvaron genom att arbeta aktivt med bl.a. mentorer och frånvarouppföljning men inspektionen bedömde att det i allmänhet saknades en djupare analys av frånvarons orsaker. Stödåtgärder sattes i många fall också in sent och olika insatser samordnades inte. Andra studier som också visar att eleverna ofta lämnas åt sig själva utan lärarstöd, bekräftar denna bild.

I en senare kvalitetsgranskning av den skolförlagda undervisningen inom fem yrkesprogram från 2014 konstaterar Skolinspektionen att nästan var fjärde elev på de granskade programmen inte hade slutfört sin utbildning inom fem år. Inspektionen bedömde att nästan alla, 60 av 64 granskade gymnasieskolor, behövde utveckla sitt arbete inom ett eller flera riskområden. Bristerna på dessa områden bedömdes sammantaget kunna leda till att elever avbröt sin utbildning. Skolinspektionen bedömde bl.a. att

28

Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser i gymnasieskolan. En kunskapssammanställning. Rapport 322. 2008; Skolverket: Gymnasial lärlingsutbildning de tre första åren 2008–2011. Deltagande, elevernas erfarenheter och studieresultat. Rapport 373. 2012. 29

Hugo M: Meningsfullt lärande i skolverksamheten på särskilda ungdomshem. Institutionsvård i fokus, nr 1 2013. Forskningsrapport, Statens institutionsstyrelse. 2013. 30

I urvalet ingick 20 kommunala gymnasieskolor och 7 gymnasieskolor med fristående huvudman. 31

Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. Rapport 2009:1. 32

Lundgren M och Carlsson L: Delaktighet i gymnasieskolan? I Henning Loeb I och Korp H: Lärare och lärande i yrkesprogram och introduktionsprogram. 2012; SCB: Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning. Tema utbildning. 2007.

elever i behov av särskilt stöd i drygt hälften av de granskade skolorna inte fick åtgärder som var anpassade utifrån elevens behov, att förväntningarna på eleverna måste höjas och att undervisningen ibland lades på en alltför låg nivå.

Såväl Skolverket som Skolinspektionen framhåller att det finns flera exempel på skolor som arbetar systematiskt med att förebygga studieavbrott från gymnasieskolan och att många lärare har ett stort engagemang för sina elever. Skolinspektionens granskningar visar emellertid på flera områden där det finns behov av utveckling: • De åtgärder som vidtas är inte alltid samordnade. Insatserna är

dessutom ofta reaktiva snarare än proaktiva. • Mentorns roll är ofta otydlig och lärarnas gemensamma arbete

behöver utvecklas. • Elevhälsans kompetens används i låg grad. • Det finns bristfälliga kunskaper om orsaker bakom frånvaro.

Många gånger kartläggs och utreds inte orsakerna till frånvaron

och elevernas behov av stöd. • Stödinsatser följs inte alltid upp. De vanligaste stödinsatserna är

fler lektioner och mer tid till arbetsuppgifter för elever i behov

av stöd. När åtgärderna inte ger effekt tenderar skolorna trots

detta att upprepa samma stödinsatser igen.

5.3.3 Olika syn på ansvaret för elevens motivation

Bland lärare och rektorer varierar synen på vem, eleven eller skolan, som bär ansvaret för att eleverna är motiverade och bibehåller sin motivation för gymnasiestudierna under utbildningen. I en undersökning om elevers behov av särskilt stöd från 2010 framgår bl.a. att vissa rektorer som ingick i studien ansåg att det var skolans uppdrag att skapa motivation hos eleverna, medan andra rektorer

33 Skolinspektionen: Undervisning på yrkesprogram. Kvalitetsgranskning, rapport 2014:5. 34 Se t.ex. Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015; Skolverket: Elevröster om yrkesintroduktion som en väg till ett arbete. 2015. 35 Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolans (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. 2009; Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015.

tvärtom snarast ställde som krav att eleverna skulle vara motiverade för att de stödinsatser som skolan erbjöd skulle fungera.

I en annan undersökning från 2012 som byggde på intervjuer med gymnasielärare menar rapportförfattarna att vissa lärare tenderade att förklara elevernas bristande motivation med faktorer hos de enskilda eleverna snarare än med att motivationen var något som skolan hade möjlighet att påverka. I studien beskrivs t.ex. eleverna som ”passiva” och ”inte målinriktade”. Skolverket menar i en rapport från 2015 att vissa lärare inte riktigt vill inse att en elev är på väg att avbryta sina studier bl.a. eftersom det skulle kunna få lärarens egen undervisning att framstå som dålig.

5.3.4 Känslan av sammanhang viktig för motivationen

Av en doktorsavhandling från 2013 om elever som gått på ett individuellt program (IV) inom ramen för den tidigare gymnasieskolan, (Lpf94) och som hade haft en hög frånvaro i grundskolan, framgår att skoltrötthet och dålig motivation lett till en form av uppgivenhet och slutligen till ogiltig frånvaro. Bristen på motivation handlade både om att komma till skolan och väl där känna motivation att prestera tillräckligt för att nå kunskapskraven. I avhandlingen understryks behovet av att skapa ett meningsfullt sammanhang för eleverna i skolan präglat av varje individs delaktighet, känsla av tillhörighet och gemenskap samt förutsättningar att skapa meningsfulla relationer i en inkluderande undervisning.

Även andra forskare har lyft fram den avgörande betydelsen av känslan av sammanhang för elevers motivation att delta i undervisningen. Detta benämns i den aktuella litteratur kasam (känslan av sammanhang). Kasam-begreppet inkluderar tre delar: • begriplighet

36

Lundgren M och Carlsson L: Delaktighet i gymnasieskolan? i Henning Loeb I och Korp H: Lärare och lärande i yrkesprogram och introduktionsprogram. 2012. 37

Skolverket: Varför hoppade du av? En studie om orsakerna till att ungdomar byter studieinriktning eller hoppar av gymnasiet. 2007. 38

Andersson H: En bro mellan högstadiet och gymnasieskolans nationella program. Elever med erfarenheter av det individuella programmet berättar. Malmö högskola. Malmö Studies in Educational Sciences Licentiate Dissertation Series 2013:28. 2013. 39

Begreppet kasam är myntat av Aaron Antonovsky. Se Antonovsky A: Hälsans mysterium. (2009) [1987].

• hanterbarhet • meningsfullhet.

I skolsituationen innebär begriplighet att en elev inte ska behöva överrumplas av aktiviteter som han eller hon inte är informerad om och därmed inte förberedd på när eleven kommer till en lektion. Avsaknad av information om lektionsupplägget kan enligt den aktuella forskningen leda till att eleverna känner rädsla för att gå till vissa lektioner. Hanterbarhet handlar om att understödja elevens sociala förmåga att möta de krav som ställs i skolan. En hög grad av hanterbarhet minskar risken att uppleva sig som ett offer. Meningsfullhet är en motivationskomponent som understryker vikten av att vara delaktig i de processer som formar det egna livet och att uppleva dem som utmaningar värda att investera i.

5.3.5 Den sociala situationen i skolan är betydelsefull för motivationen

Det sociala samspelet mellan elever samt mellan elever och lärare kan påverka elevernas studiemotivation. Om eleverna upplever den sociala situationen som negativ kan detta minska motivationen. I en Skolverksundersökning om orsakerna bakom studieavbrott från 2012 uppgav elever att de inte känt sig hemma i klassen eller att de haft svårt med de sociala kontakterna i skolan. Ambitionsnivån i klassen upplevdes ofta som att den inte överensstämde med den egna. Detta sänkte elevernas motivation och intresse för skolarbetet.

I en undersökning om orsakerna bakom studieavbrott genomförd av Ungdomsstyrelsen 2013 angav många av de 379 ungdomar som ingick i undersökningen att den upplevda förekomsten av kränkningar och mobbning samt bristande pedagogiskt stöd var de främsta anledningarna till att eleverna lämnat skolan.

40 Strand A-S: Skolk ur elevernas och skolans perspektiv. En intervju- och dokumentstudie. Dissertation series no 43. 2013. 41 Skolverket: Gymnasial lärlingsutbildning de tre första åren 2008–2011. Deltagande, elevernas erfarenheter och studieresultat. Rapport 373. 2012. 42 Ungdomsstyrelsen: 10 orsaker till avhopp. Temagruppen Unga i arbetslivet. Rapport 2013:2. 2013.

5.3.6 Stress i gymnasieskolan

Många gymnasieungdomar upplever att de är stressade. Stress kan påverka studiemotivationen negativt, vilket i förlängningen kan leda till studieavbrott. Negativ stress bland gymnasieelever kan orsakas av många olika faktorer – både sådana som har sin grund i skolarbetet eller studiesituationen och sådana som inte har det.

Den psykiska ohälsan bland unga har ökat. Andelen unga mellan 16 och 19 år som bedömer sitt allmänna hälsotillstånd som bra eller mycket bra har minskat sedan 2010. Flickor är också betydligt mer stressade än pojkar. Enligt Skolverkets återkommande attitydundersökning känner sig allt fler av de äldre eleverna stressade. I gymnasieskolan känner sig sex av tio flickor oftast eller alltid stressade i skolan jämfört med tre av tio pojkar.

Det är tydligt att känslan av stress i skolan ökar ju äldre eleverna är. På frågan om de känner sig stressade på grund av höga krav på sig själva svarade 55 procent av eleverna i gymnasieskolan ja. 40 procent av gymnasieeleverna känner ofta stress på grund av läxor eller prov.

I en statlig utredning som kartlagt ungdomars stress ges en komplex bild av orsakerna bakom stressen. Orsaker som anges är bl.a. gymnasieskolans kursutformning med många korta kurser och lärares bristande samordning mellan ämnen och kurser, vilket kan innebära en mycket ojämn arbetsbelastning för eleverna med läxor, prov och inlämningsuppgifter som kan upplevas sammanfalla.

Vissa elever upplever att studietakten i gymnasieskolan är betydligt högre än i grundskolan och att det ställs höga krav på självständighet i studierna, vilket många varit oförberedda på. Detta fenomen har av Skolverket beskrivits som ”gymnasiechocken”. Särskilt de elever som upplever att de inte fått tillräckligt stöd i grundskolan uppger att de skulle ha behövt en mer solid kunskapsbas, stöd i planeringen av studierna och hjälp att få en god studieteknik för att klara tempot i gymnasieskolan. Vissa elever blir stressade av att de upplever att deras

43

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor: Ung idag, s. 18. 2015. 44

Skolverket: Attityder till skolan 2015. 2016. 45

Statistiska centralbyrån: Undersökningarna av barns levnadsförhållanden 2013–2014. 2013. 46

SOU 2006:77: Ungdomar, stress och psykisk ohälsa.

förkunskaper inte räcker till för gymnasiestudierna, trots att de kanske har höga betyg från grundskolan.

5.4 Frånvaro och sjunkande studieresultat kan vara en varningssignal

Frånvaro från undervisningen kan vara en signal om att en elev håller på att distansera sig från skolan och ett tecken på ett annalkande studieavbrott. Frånvaro kan i många fall också leda till sjunkande studieresultat.

5.4.1 Gymnasieelever skyldiga att närvara

På olika ställen i skolförfattningarna finns spridda bestämmelser som pekar mot att skolan har ett ansvar för att motverka frånvaro, främja närvaro och för att förhindra studieavbrott.

I propositionen inför riksdagens beslut om skollagen 2010 uttalade regeringen att en elev som har börjat i gymnasieskolan måste delta i undervisningen då det är en förutsättning för att eleven ska kunna nå utbildningsmålen. Enligt skollagen ska en elev i gymnasieskolan delta i den verksamhet som anordnas i den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. En elev som påbörjat en gymnasieutbildning har alltså en skyldighet att närvara. Om en elev inte kan delta i skolarbetet på grund av sjukdom eller av någon annan orsak ska detta snarast anmälas till rektor. Vidare ska huvudmannen snarast meddela hemkommunen om en elev som inte fyllt 20 år är frånvarande i betydande utsträckning utan giltigt skäl. Vad gäller elever under 18 år ska rektorn även se till att elevens vårdnadshavare underrättas samma dag om det inte finns särskilda skäl. Ogiltig frånvaro ska också noteras i utdrag ur betygskatalogen för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

47 Skolverket: Varför hoppade du av? En studie om orsakerna till att ungdomar byter studieinriktning eller hoppar av gymnasiet. 2007. 48 Prop. 2009/10:165. 49 15 kap. 16 §, 18 kap. 16 § skollagen. 50 15 kap. 15 §, 18 kap. 16 § skollagen. 51 15 kap 16 § andra stycket, prop. 2009/10:165 och 18 kap. 16 § andra stycket skollagen. 52 15 kap. 27 §, 18 kap. 26 § skollagen och 8 kap. 8 § gymnasieförordningen.

Exempel på vad som är giltiga skäl för frånvaro anges i förarbetena till skollagen, där det framgår att giltig frånvaro kan vara sjukdom eller beviljad ledighet för enskilda angelägenheter, t.ex. läkarbesök. Vidare kan det förebyggande och hälsofrämjade arbetet som bl.a. elevhälsan arbetar med ses som en del i skolans arbete med att främja närvaro och motverka frånvaro.

Utöver regleringen i skolförfattningarna har Sverige genom att underteckna FN:s barnkonvention förbundit sig att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott.

5.4.2 Bestämmelser om när en elev ska anses ha lämnat utbildningen

I gymnasieförordningen finns det bestämmelser om när en elev ska anses ha lämnat sin utbildning. Om eleven inte kommer till den utbildning den har antagits till, och inte heller anmäler giltig orsak att utebli inom tre dagar efter terminens start, ska eleven anses ha avslutat utbildningen. Om en elev vill avsluta sin utbildning utan att slutföra den ska eleven anmäla det till rektorn. En elev som inte fyllt 18 år ska kunna visa att vårdnadshavaren samtycker till att eleven slutar i förtid. Om en elev har påbörjat en utbildning och därefter har uteblivit från den under mer än en månad i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avslutat utbildningen. Om det finns synnerliga skäl får dock rektorn besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen. När en elev avbryter sina studier vid en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen ska huvudmannen snarast meddela avbrottet till hemkommunen.

53

Giltig frånvaro kan också handla om ledighet från skolarbetet för att utföra uppgifter som har samband med gymnasial lärlingsanställning och rektor kan därutöver befria en elev från vissa undervisningspass eller från annat skolarbete. 12 kap. 2 § gymnasieförordningen. 54

Artikel 28 FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen. 55

12 kap. 3–4 a §§ gymnasieförordningen.

5.4.3 Frånvaro leder till ökad risk att inte nå kunskapsmålen

Ett antal studier har beskrivit frånvaro som ett stort problem som kan leda till att gymnasieelever avbryter eller inte når målen för sin utbildning. Enligt en rapport från Skolverket från 2010 var bl.a. hög frånvaro en av de vanligaste orsakerna till att gymnasieelever inte fick godkända betyg i en kurs eller flera kurser. Även Skolverkets uppföljning av gymnasieskolan med fokus på introduktionsprogrammen 2014 visar att hög frånvaro är en vanlig orsak till att elever inte når behörighet till nationella program.

5.4.4 Svenska elevers frånvaro i ett internationellt perspektiv

OECD:s återkommande mätningar av elevers kunskapsutveckling Pisa visar att svenska elever har försämrat sina kunskapsresultat i högre utsträckning än elever i andra OECD-länder. I OECD:s analys av resultaten i Pisaundersökningen 2012 behandlades frågan om betydelsen av hur skolklimatet påverkar närvaron i skolan. Frågan analyserades eftersom skolfrånvaro har negativa konsekvenser för elevers skolresultat.

Även om Pisaundersökningen omfattar elever i grundskolans årskurs 9 och inte elever i gymnasieskolan, bedömer utredningen att resultaten även kan vara intressanta som en utgångspunkt för diskussionen om elevernas frånvaro i gymnasieskolan, inte minst eftersom nästan alla svenska ungdomar börjar en gymnasieutbildning direkt efter avslutad grundskola.

Av OECD:s analys framkom att 15-åriga elever i skolsystem inom OECD med god ordning och studiero (disciplinary climate) hade mindre benägenhet att hoppa över lektioner eller skoldagar. Dessutom visar resultaten att de elever som kom väl överens med sina lärare, fick extra hjälp om de behövde det, hade lärare som intresserade sig för elevernas välmående och behandlade dem väl,

56 Se t.ex. Skolverket: Börja om på nytt program i gymnasieskolan. 2012; Skolverket: Risk för IG. 2010; Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolans (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. 2009; Skolverket: Gymnasial lärlingsutbildning de tre första åren 2008–2011. Deltagande, elevernas erfarenheter och studieresultat. Rapport 373. 2012. 57 Skolverket: Risk för IG. Skolverkets aktuella analyser 2010. 2010. 58 Skolverket: Introduktionsprogram. Rapport 413. 2014. 59 Pisa – Programme for International Student Assessment.

hade mindre tendens att komma för sent och hoppa över lektioner eller skoldagar.

Analysen av de svenska Pisaresultaten 2012 visar att svenska elever i årskurs 9 var mer frånvarande från enskilda lektioner än den genomsnittliga eleven i OECD. När det gällde sen ankomst uppgav drygt 21 procent av de svenska eleverna att de kommit försent till lektioner tre gånger eller fler den senaste tvåveckorsperioden, vilket var mest av alla OECD-länder. Även klassrumsklimatet var sämre i Sverige än i OECD i genomsnitt, vilket bl.a. innebar att det var vanligare att elever störde lektionerna eller inte lyssnade på vad läraren sade. Samtidigt visade undersökningen att relationen mellan lärare och elever var något bättre i Sverige än OECD-genomsnittet.

5.4.5 Nationell kartläggning av frånvaro och närvaro i gymnasieskolan

Eftersom frånvaro kan vara en varningssignal om att en elev håller på att distansera sig från skolan är enskilda skolors och huvudmäns arbete med att följa upp gymnasieelevers frånvaro betydelsefullt för att rätt åtgärder ska kunna sättas in för att förhindra att eleven lämnar skolan eller misslyckats med att nå utbildningens mål. Skolverket genomförde 2014 en nationell kartläggning av frånvaro och närvaro i gymnasieskolan. Kartläggningen byggde på omfattande enkätstudier och fokuserade främst på huvudmäns och skolors organisering av frånvarouppföljning, deras arbete för att förebygga frånvaro och främja närvaro, liksom huvudmäns och rektorers uppfattning om detta arbete. Nedan följer en sammanfattande redogörelse för några av de iakttagelser som Skolverket redovisar och som är särskilt relevanta för Gymnasieutredningens arbete.

60

Detta undersöktes genom att man frågade eleverna om de hade skolkat under de två veckor som föregick Pisatestet. 61

OECD: Pisa in focus 2014/01. 2014. 62

Undersökningen avsåg matematiklektioner. 63

Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Sammanfattning av rapport 398. 2013. 64

Skolverket: Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. 2014.

Arbetet med att följa upp frånvaro och främja närvaro

Bara den som studerar i tillräcklig omfattning har rätt till statlig studiehjälp från Centrala studiestödsnämnden (CSN). Av Skolverkets nationella kartläggning av frånvaro i gymnasieskolan framkom att 6,4 procent av de elever som beviljats studiehjälp läsåret 2012/13 fick ett beslut om indragen studiehjälp till följd av ogiltig frånvaro, vilket motsvarande 21 878 elever. Fler pojkar (63 procent) än flickor (37 procent) fick beslut om indragen studiehjälp. Andelen beslut var störst bland elever i gymnasieskolans år 3. Introduktionsprogrammen hade störst andel elever med beslut om indragen studiehjälp.

I Skolverkets undersökning framkom att den övervägande delen av rektorerna uppgav att de använde administrativa system för registrering av gymnasieelevers frånvaro och närvaro för att frånvaro skulle kunna rapporteras till vårdnadshavarna och CSN. Av huvudmännen ansåg dock cirka tre av tio att arbetet med att minska elevernas skolfrånvaro inte var huvudmannens ansvar och endast två av tio huvudmän uppgav att deras arbete med att motverka frånvaro hade varit verkningsfullt. I Skolverkets undersökning framkom även att det fanns en oklarhet i vad skolor och huvudmän bedömde som ogiltig frånvaro. Flertalet huvudmän definierade frånvaro med ogiltigt skäl som frånvaro som inte hade anmälts till skolan. Svårigheten i att bedöma vad som var giltig respektive ogiltig frånvaro uttrycktes av flera huvudmän.

Vad gällde orsakerna till att elever var frånvarande från undervisningen utan giltigt skäl angav rektorerna att elevernas hemsituation eller sociala situation utanför skolan var den vanligaste anledningen; 65 procent av rektorerna uppgav att detta var en ganska vanligt eller mycket vanligt förekommande orsak. Även stress och en upplevelse av höga prestationskrav bedömdes av rektorerna (30 procent) var ett ganska vanligt eller mycket vanligt skäl. En lika stor andel menade att strategisk frånvaro, dvs. att elever valde att stanna hemma från vissa lektioner för att studera till andra, var en ganska vanligt eller mycket

65 Elever med hög ogiltig frånvaro ska rapporteras till CSN. Ett beslut från CSN leder till att eleven blir av med sin studiehjälp. 66 Skolverket: Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. 2014. 67 Skolverket: Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. 2014.

vanligt förekommande orsak. Däremot menade en majoritet av rektorerna (74 procent) att svårigheter att anpassa undervisningen till elevernas behov eller att kränkande behandling (90 procent) inte var vanliga orsaker till elevernas frånvaro.

Hinder för arbetet med frånvaro och närvaro

Trots att flertalet skolor hade system för att registrera frånvaro framgick i Skolverkets nationella uppföljning av frånvaro och främjande av närvaro i gymnasieskolan att några av de främsta faktorerna som huvudmännen bedömde hindrade det närvarofrämjande arbetet var dålig tillgång till statistik och bristfällig uppföljning av frånvaro. Även bristfälliga kunskaper om frånvaroorsaker och minskade resurser till elevhälsan utgjorde enligt huvudmännen hinder i detta arbete.

Ytterligare en svårighet som huvudmännen pekade på i arbetet med att följa upp och motverka ogiltig frånvaro var att eleverna fyllde 18 år och blev myndiga under sin gymnasietid. Detta medförde ofta att kontakten mellan hemmet och skolan försvagades eller försvann helt. Men även vissa vårdnadshavares attityd till skolan uppfattades som bekymmersam av både huvudmän och rektorer. Dessa vårdnadshavares bristande ansvarstagande för elevernas skyldighet att närvara yttrade sig bl.a. genom att de tog med sina barn på semesterresor mitt i terminen. Även elevernas bristande motivation och skoltrötthet utgjorde ett problem. Flera rektorer i undersökningen beskrev hur trötta elever försov sig på grund av dataspelande eller sena vanor.

Psykisk ohälsa och sociala problem, tillsammans med stress, ångest och höga prestationskrav, uppgavs vara några av de absolut största problem som elever och skolan hade att hantera. Sådana faktorer bidrog till en ond spiral för eleverna. Att eleverna mådde dåligt kunde leda till frånvaro, vilket i sin tur kunde öka stressen och framkalla ångest. Flera rektorer efterfrågade bättre samarbete med externa aktörer som t.ex. primärvården, barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) och behandlingshem.

68

Skolverket: Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. 2014. 69

Skolverket: Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. 2014.

5.5 Arbetet med att förebygga studieavbrott

Som framgår av genomgången ovan kommer sällan ett studieavbrott som en blixt från klar himmel. Samtidigt innebär förekomsten av varningssignaler att det finns en möjlighet att agera för att motverka studieavbrott, om skolan är uppmärksam på dessa tecken. I det här avsnittet beskrivs några av de insatser som görs för att förhindra studieavbrott och vilka arbetssätt som har visat sig vara verkningsfulla. Dessa arbetssätt bedöms även vara relevanta för att främja att eleverna når målen för utbildningen.

5.5.1 Forskning om och praktiska erfarenheter av arbete för att förhindra studieavbrott

Genomgången ovan visar att det finns ett antal undersökningar och granskningar av orsakerna till studieavbrott från svensk gymnasieskola och vilka varningssignaler som kan föregå studieavbrott eller indikera att eleven inte kommer att nå målen för utbildningen. Vad gäller den svenska preventionsforskningen relaterad till frågan om studieavbrott är denna emellertid begränsad. Däremot finns en större mängd internationella forskningsstudier som kan bidra med viktig kunskap. Denna forskning visar att arbetet med att motverka studieavbrott kan genomföras i flera olika parallella processer. En del i arbetet kan sägas handla om att främja närvaro och deltagande, exempelvis genom en god generell undervisning och en trygg skolmiljö. En annan del i arbetet för att motverka studieavbrott riktar sig mer specifikt till de elever som av olika skäl påbörjat en process mot studieavbrott. Forskningen visar att det är av central betydelse att skolan identifierar dessa elever samt utreder och sätter in åtgärder som utgår från elevens behov.

Som en del av EU:s strategi för att minska andelen ungdomar som avbryter sina studier i förtid har EU avsatt medel för att medfinansiera olika projekt i EU:s medlemsländer. I Sverige har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som en del i detta arbete

70 Uppgifter från Plug In och Pluginnovation http://pluginnovation.se/ 161009. 71 Europeiska kommissionen: Reducing early school leaving: Key messages and policy support. 2013.

tagit initiativ till projektet Plug In som har pågått sedan 2012. Projektet, som är det största i sitt slag i Sverige, syftar till att fånga upp de elever som löper störst risk att avbryta sina studier och att motivera ungdomar som redan har avbrutit att återuppta sina gymnasiestudier.

Inom ramen för Plug In har en forskarledd nationell, digital plattform kallad Pluginnovation upprättats med stöd av Västra Götalandsregionen. Syftet med den digitala plattformen är att samla och sprida resultatet av vetenskapliga undersökningar och beprövade metoder som är centrala för personer som arbetar med att motverka studieavbrott. Den befintliga forskningen och de praktiska erfarenheter som gjorts inom ramen för Plug In-projektet pekar på att utvecklingen av rutiner och system för att identifiera riskindikatorer och avbrottsrelaterad information är det första steget som skolor och huvudmän behöver ta för att kunna planera ett verksamt förebyggande arbete mot studieavbrott.

Redogörelsen nedan om effektiva metoder för att förebygga och förhindra studieavbrott bygger till stor del på de forskningssammanställningar som genomförts inom ramen för Plug In samt de praktiska erfarenheter som utvärderats och systematiserats av forskare inom projektet.

5.5.2 Ett elevcentrerat arbetssätt – en central utgångspunkt

Forskningen om studieavbrott och studiemisslyckanden pekar på att ett helhetsperspektiv på eleverna i relation till skolsituationen är en viktig förutsättning för att kunna utveckla verksamma förebyggande insatser. Skolan behöver utreda vad som hindrar elever från att komma till skolan, delta i undervisningen och lyckas med sina studier. I detta arbete behöver även behov som sträcker sig utanför det pedagogiska stödet beaktas. Ett individ- eller elevcentrerat arbetssätt är därför en grundläggande utgångspunkt i arbetet med att förebygga och motverka studiemisslyckanden och kan i många fall vara en förutsättning för att övriga insatser ska kunna få avsedd effekt.

72

Projektet samordnas av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och finansieras dels med EU-medel från Europeiska socialfonden genom Svenska ESF-rådet, dels genom medfinansiering från de kommuner och regioner som deltar i projektet.

Figur 5.1 Modell för ett elev/individ-centerat arbetssätt

Källa: Pluginnovation.

Internationella studier pekar på att effektiva metoder för att förebygga studieavbrott är att stärka elevers involvering (engagement) och motverka distansering (disengagement) från skolan och skolarbetet. Med utgångspunkt i denna forskning har man inom ramen för arbetet med Plug In identifierat ett antal framgångsfaktorer som sammanfattas i begreppen uppföljning, bemötande, flexibilitet och samverkan (se figur 5.1 ovan). Även Skolverket bedömer att dessa framgångsfaktorer överensstämmer väl med det som framkommer i rapporter från Skolverket, Skolinspektionen, SKL och Europeiska kommissionen.

73 Skolverket: Redovisning av genomförandeplan av uppdraget att genomföra verksamhetsnära insatser för huvudmän och gymnasieskolor för att förebygga avhopp från gymnasieskolan givet i regleringsbrevet 2016. Dnr U2015/05478/UF. 2016-03-23. Se t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting Motverka studieavbrott. 2012; Europeiska kommissionen. A whole school approach to tackling early school leaving. Policy messages. 2015; Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015.

Nedan beskrivs översiktligt de arbetssätt som tar sin utgångspunkt i de aktuella framgångsfaktorerna och som visat sig verkningsfulla för att motverka studieavbrott och studiemisslyckanden.

Uppföljning

Förutsättningarna att i tid sätta in åtgärder för att förhindra studieavbrott förbättras på skolor som tidigt identifierar signaler om att elever börjat distansera sig från skolan och lärandet, t.ex. genom ökad frånvaro och sjunkande studieresultat. Genom en tidig upptäckt ökar alltså möjligheterna att förhindra avbrott och studiemisslyckanden. För att åstadkomma detta krävs att skolor och huvudmän utvecklar en beredskap, rutiner och strategier för att upptäcka och möta elevers olika behov för att man på så sätt ska kunna följa elevernas progression och helhetsutveckling när det gäller skolresultat samt socialt, fysiskt och psykiskt välbefinnande liksom närvaro. Ett aktivt uppföljningsarbete inom organisationen är en förutsättning för att kunna utforma rätt insatser i rätt tid och säkerställa att ansvarsfördelningen är tydlig så att inga elever hamnar mellan stolarna.

I skolans samspel med eleverna har en tät och kontinuerlig uppföljning inte enbart visat sig fungera som ett verktyg för att synliggöra elevernas progression utan även som en motivationshöjande insats. Personal och ungdomar i de olika delprojekten inom Plug In beskriver att det kontinuerliga uppföljningsarbetet i form av exempelvis personliga samtal och möten, kontakter via sms och mobiltelefon eller annan respons, fungerar som en effektiv insats, förutsatt att eleven är delaktig i processen och att de mål som utformas upplevs som relevanta, tydliga och möjliga att nå. Den individuella uppföljningen uppfattas därmed även fylla en viktig relationsskapande funktion.

Bemötande

Att elever upplever bemötandet i skolan som gott är avgörande för att de ska komma till skolan, delta i undervisningen och för att olika stödinsatser ska vara verksamma. Även relationen till klasskamrater och andra elever samt möjligheten att ingå i ett positivt

socialt sammanhang är viktiga faktorer som minskar risken för studieavbrott. Ett medvetet arbete med att skapa förtroendefulla och positiva relationer mellan elever, lärare och andra vuxna på skolan påverkar därmed elevers förutsättningar att klara skolarbetet på olika sätt. Bemötande och förhållningssätt är särskilt betydelsefullt i samspelet med elever som har tidigare negativa skolerfarenheter.

Inom Plug In-projektet har skolor fokuserat på att utveckla det relationella arbetet med elever genom att exempelvis stärka mentorskapsfunktionen i form av utökad kontakttid och med hjälp av elevcoacher eller andra resurspersoner. Arbetet kan också omfatta utveckling av strategier och förhållningssätt som lärare och andra professionella i skolan kan använda i mötet med elever.

Flexibilitet

Många insatser som visat sig verksamma för att förhindra studieavbrott och studiemisslyckanden är generella kvalitetsinsatser som kan gynna alla elever. För många elever som befinner sig i riskzonen för att avbryta sina gymnasiestudier eller inte nå målen för utbildningen kan det också behövas mer specifika anpassningar. Det kan handla om enskilda elevers behov av ämnesstöd, språkstöd, stöd att strukturera sitt skolarbete eller praktiskt vardagsstöd för att kunna ta sig till skolan och delta i undervisningen. En del elever behöver stöd i en social utsatt situation för att uppnå ett större psykiskt eller fysiskt välbefinnande och därmed få skolsituationen att fungera. För unga som har tidigare negativa skolerfarenheter och inte har studerat eller varit i annan sysselsättning under en längre period kan vägen tillbaka till studier ta tid och behöva omfatta mindre traditionella åtgärder. De åtgärder som kan behövas varierar alltså och kräver flexibilitet på såväl organisationsnivå som i de specifika i insatserna.

74 Jfr även Stenberg A: Att välja utbildning. Betydelsen för individ och samhälle. 2016. 75 Uppgift från Plug In. Det förhållningssätt som beskrivs som verksamt är ett coachande och salutogent förhållningssätt. Även motiverande samtal (MI) har visat sig vara ett effektivt verktyg i samtalen med elever. http://pluginnovation.se/ hämtat 161009.

Samverkan

För att elever som riskerar att avbryta sina studier eller att inte nå målen för sin utbildning ska få det stöd han eller hon behöver krävs samverkan mellan olika kompetenser i och utanför skolan. En viktig del av samverkan på individnivå är att skapa en sammanhållen process kring elever som är i behov av stöd från många olika professionella. Inom skolan innefattar denna samverkan ofta främst elevhälsan, ämneslärare, mentorer, resurslärare och studie- och yrkesvägledare. Vad gäller samverkan med det omgivande samhället kan det vara viktigt att skolan stödjer elever och vårdnadshavare i kontakterna med andra samhällsfunktioner. För den enskilda ungdomen och dennas vårdnadshavare kan det vara svårt att veta vart man ska vända sig och vilken typ av stöd olika samhällsfunktioner kan ge. Genom tydlig samverkan såväl inom skolan som mellan skolan och andra samhällsfunktioner, t.ex. hälso- och sjukvården eller socialtjänsten, kan antalet kontakter reduceras och underlättas. I avsnitt 5.5.5 nedan beskrivs behovet av samverkan mellan skolan och andra samhällsaktörer.

5.5.3 Elevhälsans arbete med att förebygga studieavbrott och studiemisslyckanden

Enligt skollagen ska det finnas elevhälsa för eleverna i bl.a. gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I lagen regleras bl.a. vilka kompetenser som ska ingå i elevhälsan. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. I skollagen finns också bestämmelser om trygghet och studiero. Enligt bestämmelserna ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero och anknyter till skolans hälsofrämjande arbete.

76

Pluginnovation. 77

2 kap. 25 § skollagen. 78

5 kap. skollagen.

Fokus på förebyggande och hälsofrämjande åtgärder

Undersökningar som Folkhälsoinstitutet (numera Folkhälsomyndigheten) och Skolverket genomfört visar att en majoritet av barn och ungdomar i Sverige känner sig friska, är nöjda med sina liv och trivs i skolan. Skoltrivseln minskar dock med stigande ålder, och trots viss osäkerhet om utvecklingen tyder mycket på att förekomsten av psykiska, sociala och psykosomatiska problem har ökat bland unga människor de senaste årtiondena. Kungliga Vetenskapsakademin har sammanställt resultat från en stor mängd forskning om skola, lärande samt barns och ungdomars psykiska hälsa. Enligt denna forskning finns det ett tydligt samband mellan skolprestationer och ungdomars psykiska hälsa.

En utgångspunkt för elevhälsans arbete är att hälsa och lärande påverkas och främjas av samma generella faktorer. Bland annat i förarbetena till bestämmelserna om elevhälsan i skollagen betonas hur lusten att lära är starkt kopplad till känslan av hälsa och välbefinnande. God fysisk och psykisk hälsa leder till ökat välbefinnande och därmed bättre förutsättningar för lärande hos den enskilda eleven. Med sitt breda uppdrag och med sina kontakter med olika delar av skolorganisationen ingår elevhälsan därför som en viktig del i skolans arbete med att främja elevernas hälsa och i förlängningen förhindra studieavbrott.

Elevhälsans arbete kan delas in i åtgärdande, främjande och förebyggande insatser. Arbetet kan bedrivas mot individer, grupper eller på organisationsnivå. I propositionen som låg till grund för riksdagens beslut om den nu gällande skollagen framhålls att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande samt att elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. I propositionen beskrevs vidare hur elevhälsan ska ha ett ansvar för att bevaka att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor och att elevhälsan i det individuellt inriktade arbetet har ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling . Enligt Skolinspektionen innebär detta att elevhälsan ska identifiera inlärningssvårigheter hos enskilda elever

79 Jfr SOU 2000:19, Från dubbla spår till Elevhälsa, kap. 5, och prop. 2001/02:14. 80 Skolverket och Socialstyrelsen: Vägledning för elevhälsan. 2014. 81 Prop. 2009/10:165, s. 277. 82 Prop. 2009/10:165, s. 276.

och arbeta för att alla elever ska få möjlighet att nå kunskapsmålen i skolan.

Elevhälsans utmaningar

Det saknas till stor del undersökningar som specifikt gäller elevhälsan i gymnasieskolan, men i en enkätundersökning genomförd av SKL 2015 riktad till kommunala huvudmän om grundskolans elevhälsa ges en bild av elevhälsans största utmaningar generellt sett. I sina svar tar i princip samtliga kommuner som svarat på enkäten upp behoven hos nyanlända elever och hos elever som behöver extra anpassningar eller särskilt stöd. Även behovet av att utveckla arbetet med inkludering och att möta ökande psykisk ohälsa bland eleverna tas upp som centrala frågor för elevhälsan. En annan stor utmaning för elevhälsan som de svarande pekar på är att det behövs lösningar för elever med långvarig skolfrånvaro.

OECD menar att det finns stora risker med svenska skolors elevhälsoarbete. Bland annat bedöms att förekomsten av skolsköterskor, skolläkare och skolpsykologer på skolor i Sverige vara uppseendeväckande låg. Konsekvensen kan enligt OECD bli att skolorna prioriterar det individuellt inriktade åtgärdande arbetet på bekostnad av det generellt inriktade förebyggande och hälsofrämjande arbetet.

Skolinspektionens granskningar av tillgången till elevhälsa visar vidare att elevhälsan lider av tidsbrist, vilket gör att det är svårt att hinna med det förebyggande och hälsofrämjande arbetet. Trots att fokus för elevhälsans arbete ska vara hälsofrämjande och förebyggande visar vissa undersökningar att arbetet i stället har en tonvikt på åtgärdande insatser.

Skolinspektionen har också i ett antal granskningar kritiserat skolors och huvudmäns arbete med elevhälsa. Bland annat har myndigheten pekat på att rektorer och lärare brustit i att samråda med elevhälsan vid utredningar om särskilt stöd, att någon eller

83

Skolinspektionen: Kunskapsöversikt för kvalitetsgranskning av elevhälsans arbete. Dnr 2014:2123. 2014. 84

SKL: Nuläge och utmaningar i elevhälsan. 2015. 85

OECD: Mental Health and Works: Sweden. 2013. 86

Skolinspektionen: Kunskapsöversikt för kvalitetsgranskning av elevhälsans arbete. Dnr 2014:2123. 2014.

några av elevhälsans kompetenser saknats eller att tillgången till elevhälsan bedömts vara bristfällig eftersom kompetenser endast köpts in vid behov. Detta har enligt Skolinspektionen medfört en risk för att det förebyggande och hälsofrämjande arbetet blir lidande. Även forskare vid Centrum för skolledarutveckling vid Umeå universitet har visat att elevhälsans arbete i praktiken i huvudsak är åtgärdande, dvs. inriktat på insatser för att avhjälpa problem när de väl har uppstått.

Skollagen reglerar inte hur elevhälsan ska vara organiserad, och sättet på vilket elevhälsan organiseras varierar mellan skolor. På en del skolor är elevhälsan knuten till den enskilda skolan medan elevhälsan hos andra huvudmän är centralt placerad och arbetar för flera skolor. Skolinspektionen bedömer att det är viktigt att elevhälsans kompetenser är synliga och tillgängliga och att eleverna ska veta var och när de kan söka upp skolsköterskan, skolpsykologen, kuratorn eller skolläkaren. En tänkbar risk med en centraliserad elevhälsa och en elevhälsa som upphandlas vid behov kan enligt Skolinspektionen vara att elevhälsan saknar den närhet och förankring som är nödvändig för att bedriva ett mer långsiktigt förebyggande och hälsofrämjande arbete.

87 Skolinspektionen: Kunskapsöversikt för kvalitetsgranskning av elevhälsans arbete. Dnr 2014:2123. 2014. Skolinspektionens granskningar har emellertid i huvudsak rört situationen i grundskolan. Eftersom få granskningar och undersökningar fokuserar på elevhälsan i gymnasieskolan har utredningen valt att sammanfattande referera olika studier och iakttagelser avseende elevhälsan i stort, även om studierna i många fall avser situationen i grundskolan. Detta kan ge en generell förståelse för elevhälsans roll och funktion. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att lagstiftningen avseende elevhälsan i grundskolan och gymnasieskolan även i princip är den samma för skolformerna, även om bestämmelserna om elevers hälsobesök är uppdelade för olika skolformer. 88 Törnsén M: Rektors ledning och styrning av elevhälsan, i Johansson O och Svedberg L (red.): Att leda mot skolans mål. 2013. 89 Specialpedagogiska institutet: Elevhälsan idag – 31 kommuner berättar. 2006. 90 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi: En god start – en ESO rapport om tidigt stöd i skolan. 2012; Specialpedagogiska institutet: Elevhälsan idag – 31 kommuner berättar. 2006; SKL: Nuläge och utmaningar i elevhälsan. 2015. 91 Skolinspektionen: Kunskapsöversikt för kvalitetsgranskning av elevhälsans arbete. Dnr 2014:2123. 2014.

5.5.4 Betydelsen av en god studie- och yrkesvägledning för att förebygga studieavbrott

Att ungdomar väljer en gymnasieutbildning vars innehåll motsvarar deras förväntningar och intresse är viktigt för att upprätthålla elevernas studiemotivation som i sin tur är betydelsefull för att elever ska lyckas fullfölja utbildningen. Även de val som eleverna gör inom den gymnasieutbildning där de befinner sig påverkar studiemotivationen.

För att kunna göra väl underbyggda val behöver elever ofta stöd. Studie- och yrkesvägledningen i skolan ska genomföras på ett professionellt sätt, vila på vetenskaplig grund och syfta till att ge eleverna s.k. valkompetens. Enligt Skolverket innebär detta att eleverna på ett strukturerat sätt ska kunna samla, analysera och sätta samman utbildnings- och yrkesinformation samt ha färdigheter att fatta och genomföra beslut samt hantera övergångar och växlingar i livet.

Elever ska ha tillgång till vägledning

Enligt skollagen ska elever i alla skolformer utom förskola och förskoleklass ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning. För att få anställas utan tidsbegränsning för studie- och yrkesvägledning ska den sökande ha en utbildning avsedd för sådan verksamhet.

Enligt grundskolans läroplan ska studie- och yrkesvägledaren eller den personal som fullgör motsvarande uppgifter informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen. Möjligheterna för elever med funktionsnedsättning ska särskilt uppmärksammas.

92

Skolverket: Allmänna råd. Arbete med studie- och yrkesvägledning. 2013; Skolverket: Kvalitet i studie- och yrkesvägledning – Hela skolans ansvar. 2008. 93

Sultana R G: Learning Career Management Skills in Europe. 2010. 94

2 kap. 29 § skollagen. 95

2 kap. 30 § skollagen. 96

SKOLFS 2010:37 avsnitt 2.4 och 2.6.

I gymnasieskolans läroplan konstateras att studie- och yrkesvägledning i vid mening har stor betydelse. Studie- och yrkesvägledningen ska enligt läroplanen organiseras så att eleverna får information om och vägledning inför de olika val som skolan erbjuder och inför val av framtida utbildningar och yrken. Skolans målsättning ska vara att varje elev medvetet ska kunna ta ställning till sin fortsatta studie- och yrkesinriktning på grundval av samlade erfarenheter och kunskaper, öka sin förmåga att analysera olika valmöjligheter och bedöma vilka konsekvenser dessa kan ha samt ha kännedom om arbetslivets villkor, särskilt inom sitt studieområde. Skolan ska bl.a. bidra med underlag för elevernas val av utbildning och yrke samt informera och vägleda eleverna inför deras val av kurser, fortsatta utbildning och yrkesverksamhet. Skolans personal ska också motverka sådana begränsningar i valet som grundar sig på föreställningar om kön eller på social eller kulturell bakgrund. I undervisningen ska kunskaper och erfarenheter från arbets- och samhällsliv som eleverna har eller skaffar sig under utbildningens gång utnyttjas och bidra till att presumtiva elever får information om skolans utbildningar.

Enligt Skolverket behöver rektorn se till att det finns förutsättningar för samverkan på skolan. Studie- och yrkesvägledarens roll är central i arbetet med information och vägledning och i viss mån även i undervisningen inom området. Det är emellertid inte den enskilda studie- och yrkesvägledarens uppgift att axla hela ansvaret för skolans vägledning även om studie- och yrkesvägledaren har särskild kompetens inom området. Lärare kan i undervisningen t.ex. koppla delar av kursplaners och ämnesplaners centrala innehåll till elevens framtida studie- och yrkesval. Denna typ av inslag behöver tydliggöras som en del av studie- och yrkesvägledningen så att eleven kan koppla kunskaperna till sin egen studie- och yrkesvalsprocess. För att åstadkomma en sådan helhet behöver rektorn enligt Skolverket se till att det i undervisningen finns förutsättningar för samverkan mellan lärare och studie- och yrkesvägledare.

97 SKOLFS 2011:144 avsnitt 2.4. 98 Skolverket: Allmänna råd. Arbete med studie- och yrkesvägledning. 2013. 99 Skolverket: Stödmaterial för studie- och yrkesvägledning i undervisningen för grundskola och gymnasieskola. 2012 respektive 2013. www.skolverket.se 160922. 100

Skolverket: Allmänna råd. Arbete med studie- och yrkesvägledning. 2013.

Arbetet med studie- och yrkesvägledning ska alltså integreras i undervisningen.

Tillgången till studie- och yrkesvägledning varierar

Skolverket menar att elevernas kunskaper om arbetsmarknaden och integreringen av studie- och yrkesvägledning i undervisningen behöver stärkas. Myndigheten bedömer att studie- och yrkesvägledning hos många huvudmän är en lågt prioriterad verksamhet, vilket beror på att kunskapen om betydelsen av studie- och yrkesvägledning varierar bland dem som ska organisera, dimensionera och fördela resurser till verksamheten.

På systemnivå finns stora variationer i antalet anställda vägledare. Enligt en undersökning genomförd av Lärarnas Riksförbund ansvarar i vissa fall en vägledare för flera tusen elever. I genomsnitt ansvarar varje studie- och yrkesvägledare för 576 elever i årskurs 7–9. I ungefär hälften av landets 290 kommuner ansvarar varje studie- och yrkesvägledare för mellan 79 och 422 elever, men en del kommuner saknar nästan helt vägledare, enligt undersökningen.

Skolverket har kunnat konstatera att det förekommer missnöje bland ungdomarna med den studie- och yrkesvägledning de fått i grundskolan. Det finns elever som uppger att de inte fått tillfälle att fördjupa sin kunskap om olika utbildningars kopplingar till arbetslivet, och det finns också ungdomar som förmedlar att de har saknat möjlighet att få information om olika utbildningar. Skolverket bedömer att det innebär att elevers bakgrund kan få stor betydelse för dels vilka utbildningsalternativ de uppfattar finns, dels vad de olika alternativen innebär.

Skolverket beskriver i en studie som bygger på intervjuer med elever som bytt studieväg i gymnasieskolan att eleverna efter en tid upplevt att deras första val av gymnasieprogram ”inte var deras grej”. Det är inte ovanligt att eleverna uppger att de inte fått tillräckligt med information eller vägledning inför valet till gymnasieskolan, vilket fått

101

Skolverket: Vad gör ungdomar efter gymnasieskolan? Rapport 411. 2014. 102

Lärarnas riksförbund: Vad säger statistiken om skolan i din kommun? Elevresultat, likvärdighet, resursanvändning, lärarlöner och behörighet hösten 2015. 2015.

som konsekvens att de mer råkat hamna på ett visst program snarare än att de aktivt sökt sig till det.

Elever som bytt studieväg efterlyser enligt Skolverket mer information om olika alternativ och uttrycker en önskan om mer vägledning. Enligt Skolverket finns internationella studier som visar att elever som fått god tillgång till studie- och yrkesvägledning gör färre studieavbrott och programbyten. Skolverket menar att det är så pass många elever som börjar om på ett nytt program i gymnasieskolan, vilket ofta förlänger studietiden, att det finns ekonomiska incitament för kommunerna att satsa på förebyggande insatser. Samtidigt understryker Skolverket att det är viktigt att omstarter inte ses som misslyckanden för enskilda elever.

5.5.5 Vikten av att skolan samverkar med andra samhällsfunktioner

Som framgår ovan finns det många orsaker till studieavbrott och att elever inte når målen för sin utbildning. Ungdomars behov av stöd och hjälp kan vara komplexa. Skolan kan genom sina insatser stödja eleven i den pedagogiska situationen och med förebyggande och hälsofrämjande insatser. Vissa ungdomar har emellertid behov av stöd och insatser även från andra myndigheter och samhällsfunktioner utanför skolan, t.ex. socialtjänsten, hälso- och sjukvården eller polisen. Genom att skolan identifierar behov och samverkar med det omgivande samhället ökar förutsättningarna för att ungdomar får professionell hjälp av rätt samhällsinstans. Som framgår av avsnitt 5.5.2 ovan är samverkan även en betydelsefull framgångsfaktor i det praktiska arbetet med att motverka studieavbrott. Flera utredningar har emellertid kunnat konstatera att det finns problem avseende ansvars- och rollfördelning mellan de samhällsfunktioner som ofta behöver ingå i samverkande insatser för att hjälpa elever. Enligt Utredningen om utsatta barn i skolan från 2010

103

Skolverket: Gymnasial lärlingsutbildning de tre första åren 2008–2011. Deltagande, elevernas erfarenheter och studieresultat. Rapport 373. 2012. 104

Skolverket: Börja om på nytt program i gymnasieskolan. Statistik och elevröster. Rapport 376. 2012. 105

Skolverket: Börja om på nytt program i gymnasieskolan. Statistik och elevröster. Rapport 376. 2012. 106

SOU 2010:95: Se, tolka och agera – om rätten till en likvärdig utbildning.

innebär den decentraliserade styrningen av skolan att skillnaderna i verksamheten många gånger är större inom och mellan skolor än mellan kommuner. Enligt utredningen finns signaler om bristande kunskaper om och misstro mellan olika parter som behöver ingå i de samverkande insatserna, t.ex. skola och socialtjänst. Otydligheten om vem som har rätt att ta initiativ till samverkan har fått till följd att skolan i vissa fall avstår från att ta initiativ till samverkan trots att detta har varit påkallat.

Utredningen om utsatta barn i skolan betonar att det är viktigt att utarbeta rutiner för samverkan, särskilt på individnivå. Samverkan på individnivå bygger i huvudsak på den enskildas eller vårdnadshavarnas samtycke. Finns inget samtycke kan en samverkan i princip inte initieras. Samverkan kan inte heller innefatta ett utbyte av känslig information om individen, om inte den enskilda eller vårdnadshavaren samtycker till detta eller om inte sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen medger utbyte av information efter en menprövning. Utredningen menar att samhällsaktörerna måste verka aktivt för att få samtycke från enskilda att lämna ut uppgifter inom ramen för samverkan samt, när detta inte går, utnyttja de möjligheter som kan finnas i vissa fall att trots allt lämna ut uppgifter efter en menprövning i fall där detta kan vara lämpligt. Förslagen från Utredningen om utsatta barn i skolan bereds vid tidpunkten för publiceringen av Gymnasieutredningens betänkande i regeringskansliet.

Det finns flera exempel på projekt som syftat till en förbättrad samordning av samhällets insatser för barn och unga. Socialstyrelsen redovisade t.ex. 2007 resultatet av ett regeringsuppdrag som innebar att myndigheten tillsammans med Skolverket och Specialpedagogiska myndigheten (SPSM) skulle analysera förutsättningarna för att samordna individuella planer för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. I rapporten föreslogs en förbättrad samordning av socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och skollagen. Den föreslagna samordningen kom att realiseras mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Skolan lämnades dock utanför. Även i en

107

SOU 2010:95: Se, tolka och agera – om rätten till en likvärdig utbildning, s. 270 ff. 108

Socialstyrelsen: Gemensam planering – på den enskildes villkor. 2007. Artikelnr 2007-131-26. 109

Sedan den 1 januari 2010 finns en lagstadgad skyldighet i både hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 3 f § och socialtjänstlagen (2001:453) 2 kap. 7 §, som innebär att de båda huvud-

överenskommelse mellan Socialdepartementet och SKL från 2011, om att genomföra det s.k. Psynkprojektet för att samordna samhällets resurser för barn och unga som har eller riskerar att utveckla psykisk ohälsa, pekas på behovet av att tydliggöra ansvars- och rollfördelning mellan och inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan.

Behovet av samordning av samhällets insatser för att förhindra studieavbrott har även identifierats specifikt för ungdomar som är föremål för tvångsvård. Att övergången mellan Statens institutionsstyrelse (SiS), som är den statliga myndighet som bedriver tvångsvård av bl.a. unga , och den ordinarie skolan blir smidig och sker utan fördröjning är betydelsefullt för att eleven inte ska tappa den motivation den lyckats få på institutionen. Mot denna bakgrund har SiS tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten på regeringens uppdrag utvecklat och prövat en modell (Sisam) för skolsamverkan mellan SiS ungdomshem, socialtjänsten och skolan i ungdomens hemkommun. Modellens utgångspunkt är att de inblandade aktörerna ska arbeta aktivt för att inte tappa kontakten med den ungas hemskola under institutionsvistelsen och förbinder sig att följa en avtalad ansvarsfördelning och avtalade rutiner. Av SiS slutredovisning till regeringen framgår att resultatet av projektet är försiktigt positivt. Exemplet med Sisam visar att det finns sätt på vilket myndigheter och olika delar av den kommunala verksamheten kan samverka kring elever med komplexa behov, utan att frågor om sekretess och ansvarsfördelning blir ett oöverstigligt hinder.

männen tillsammans ska upprätta en samordnad individuell plan när den enskilda behöver stöd i samordningen av insatserna. Syftet är att säkerställa samarbetet mellan huvudmännen så att den enskildas behov av hälso- och sjukvård och socialtjänst tillgodoses. 110

Godkännande av en överenskommelse om intensifierat samverkansarbetet för barn och ungas psykiska hälsa (S2011/6057/FS). Projektet har fått en fortsättning genom nya överenskommelser, bl.a. det pågående projektet Uppdrag psykisk hälsa. 111

SOU 2016:46: Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar. 112

Verksamheten omfattar vård och behandling av ungdomar med allvarliga psykosociala problem och ungdomar som har dömts till sluten ungdomsvård. 113

Statens institutionsstyrelse: Slutredovisning av regeringens uppdrag till Statens institutionsstyrelse och Specialpedagogiska skolmyndigheten – att utveckla och pröva en samverkansmodell för skolverksamheten. Dnr 1176-2013, 2016. SiS påpekar att implementering tar tid och att resultaten avser situationen 9 respektive 22 månader efter att Sisamprojektet inletts.

5.6 Sammanfattande iakttagelser

I det här kapitlet redogör utredningen för hur man ska förstå och tolka begreppet studieavbrott, vad som orsakar studieavbrott och att elever inte når målen för sin utbildning samt vilka arbetssätt som visat sig vara framgångsrika för att förhindra avbrott och ofullständiga studier.

De ca 30 procent av varje årskull som inte får en examen på tre eller fyra år utgörs både av ungdomar som helt lämnat gymnasieskolan och elever som går kvar i skolan utan att nå de uppställda kraven för en gymnasieexamen. Studieavbrott kan därmed sägas vara antingen aktiva eller passiva. I diskussionen om studieavbrott och genomströmning i gymnasieskolan görs ofta ingen distinktion mellan elever som helt lämnat skolan och elever som går kvar utan att nå målen för sin utbildning.

En del elever lämnar gymnasieskolan men återkommer något eller några år senare och det kan vara svårt att avgöra om elever som inte finns registrerade i gymnasieskolan påföljande år har gjort ett tillfälligt studieuppehåll eller om de lämnat utbildningen definitivt. Enligt den statistik som Skolverket tagit fram till utredningen är ca 5 procent av eleverna registrerade i gymnasieskolan endast ett eller två år och kan alltså sägas göra tidiga studieavbrott. Det finns dock betydande skillnader mellan hur länge elever som börjar sin tid i gymnasieskolan på ett nationellt program respektive ett introduktionsprogram går i gymnasieskolan. Av elever som börjar sin gymnasietid på ett nationellt program gör 2 procent tidiga studieavbrott. Motsvarande andel för eleverna som börjar sin gymnasietid på ett introduktionsprogram är 24 procent.

Det finns många olika faktorer som kan förklara studieavbrott eller att elever inte når målen för utbildningen. Utbildningssystemets övergripande organisation och struktur, elevernas individuella förutsättningar och gymnasieskolans arbetssätt lyfts i olika sammanhang fram som förklaringar. Förklaringsfaktorerna bakom elevers studieavbrott eller ofullständiga studier kan vara komplexa och olika faktorer kan dessutom förstärka varandra.

Bristen på studiemotivation är en återkommande förklaring när ungdomar själva beskriver orsaken bakom att de har valt att avbryta sina gymnasiestudier. Eleverna förklarar sin bristande motivation med att man har haft bristande förkunskaper från grundskolan, att

man inte fått det stöd som krävts för att klara målen, att man hamnat på fel program eller att man har drabbats av en ”gymnasiechock”, vilket innebär att eleverna varit oförberedda på den höga studietakten och de ökade kraven på självständighet i gymnasieskolan jämfört med grundskolan. Vad gäller vilka sociala faktorer i gymnasieskolan som ökar risken för avbrott uppger vissa elever att de inte känt sig hemma i klassen eller att de har haft svårt med de sociala kontakterna i skolan. En del elever upplever även att de har utsatts för kränkande behandling. Den bristande studiemotivationen har alltså flera orsaker och ska förstås i vid bemärkelse. Låg studiemotivation handlar alltså sällan om att undervisningen och skolan inte är tillräckligt ”rolig” utan snarare om att eleverna av olika skäl upplever att skolan inte i tillräcklig omfattning lyckas möta deras behov.

Studieavbrott föregås ofta av sjunkande studieresultat och ökad frånvaro. Om skolan har fungerande system för att fånga upp signalerna kan verkningsfulla åtgärder sättas in för att förhindra ett annalkande avbrott eller studiemisslyckande. Det finns exempel på skolor som arbetar på ett systematiskt sätt med att förhindra studieavbrott, men på många skolor finns brister i det förebyggande arbetet. Elevhälsan och studie- och yrkesvägledningen är viktiga funktioner för att förhindra avbrott eller att elever inte når utbildningens mål. Bland annat Skolinspektionen har dock vid flera tillfällen kunnat påvisa brister i huvudmännens sätt att arbeta med dessa funktioner. Bristerna består bl.a. i att elevhälsan inte hinner med det förebyggande och hälsofrämjande arbetet och att tillgången på kvalificerad studie- och yrkesvägledning inte alltid är tillfredsställande samt att vägledningen i för liten utsträckning integreras i undervisningen.

Forskning och praktiska erfarenheter visar att det finns arbetssätt som är verkningsfulla för att förebygga studieavbrott och ofullständiga studier. En central utgångspunkt för att de insatser som görs ska vara effektiva är att arbetet utgår från den enskilde elevens behov. Genom ett elevcentrerat arbetssätt kan framgångsfaktorer som systematisk uppföljning av elevernas utveckling och

114

Skolverket: Varför hoppade du av? En studie om orsakerna till att ungdomar byter studieinriktning eller hoppar av gymnasiet. 2007; Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser i gymnasieskolan. En kunskapssammanställning. Rapport 322. 2008; SCB: Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning. Tema utbildning. 2007.

närvaro, utvecklingen av förtroendefulla relationer genom ett gott bemötande mellan elever och lärare, flexibilitet i arbetssättet samt samverkan mellan olika kompetenser i skolan skapa goda förutsättningar för att elever ska stanna kvar i skolan och även lyckas nå målen för utbildningen. Skolan behöver också samverka med samhällsfunktioner utanför skolan för att elever ska kunna få en livssituation som gör det möjligt för dem att tillgodogöra sig gymnasieutbildningen. Det finns dock brister i skolans samverkan med bl.a. socialtjänsten, vilket kan bero på en oklar roll- och ansvarsfördelning samt en osäkerhet om hur man ska arbeta för att kunna samverka utan att komma i konflikt med t.ex. sekretesslagstiftningen vad gäller utbyte av uppgifter om enskilda ungdomar. Exempel finns dock på projekt där man arbetar systematiskt för att upprätta rutiner mellan skola, socialtjänst och statliga myndigheter för att undanröja dessa hinder i det praktiska arbetet. Utredningen noterar vidare att de förslag om förbättrad samverkan mellan skolan och andra samhällsaktörer som Utredningen om utsatta barn i skolan presenterade 2010 vid tidpunkten för publiceringen av Gymnasieutredningens betänkande bereds i regeringskansliet.

115

SOU 2010:95: Se, tolka och agera – om rätten till en likvärdig utbildning.

6 Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering

I direktiven till utredningen betonas att alla ungdomar behöver gå en gymnasieutbildning som förbereder för livet som vuxen, och att en slutförd gymnasieutbildning är ett kvitto på att man har utvecklat förmågor som är viktiga både i arbetslivet och för vidare studier. Där betonas också att ungdomar utan gymnasial utbildning möter stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Enligt en specifik utredningspunkt i direktiven ska utredningen analysera om det med utgångspunkt i efterfrågan på arbetsmarknaden, elevernas val och huvudmannens förutsättningar att erbjuda ett allsidigt urval av utbildningar finns anledning att göra justeringar av det nationella utbudet av program och inriktningar i gymnasieskolan.

I detta kapitel ges en övergripande bild av befolkningens utbildningsnivå, sysselsättning och arbetslöshet, aktuella bedömningar och prognoser om kommande kompetensbehov samt ungdomars etablering. Dessa är omvärldsfaktorer av relevans vid diskussioner om gymnasieutbildning.

6.1 Befolkningens utbildningsnivå

Utbildningsnivån i Sverige har ökat de senaste 25 åren. Andelen med högst grundskola har minskat från en tredjedel till 12 procent av befolkningen mellan 1990 och 2015. Gymnasieutbildning är den vanligaste utbildningsnivån i Sverige och andelen med gymnasieutbildning har fluktuerat mellan 43 till 48 procent av befolkningen i åldersgruppen 25–64 år, men betydande skillnader finns mellan könen. Allt fler kvinnor har kommit att utbilda sig på universitet och högskola, vilket har medfört att andelen kvinnor med högst grundskola eller gymnasieskola har minskat. Utbildningsnivån för

Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering

män har också stigit, vilket avspeglas i att andel män med högst grundskola har sjunkit från 34 till 14 procent av befolkning mellan

1990 och 2015. Men till skillnad från för kvinnorna har andelen män med gymnasial utbildning stigit från 43 till 47 procent. Liksom kvinnorna har männen alltmer kommit att läsa en eftergymnasial utbildning, vilket lett till en ökning av andelen eftergymnasialt utbildade män från 22 till 36 procent mellan 1990 och 2015 (se figur 6.1 nedan).

Figur 6.1 Befolkningens utbildningsnivå i åldersgruppen 25–64 år

Procent av befolkningen. Heldragen linje avser män och streckad linje kvinnor. Med utbildningsnivå avses högsta påbörjade nivå

Män

50 Gymnasial utbildning

Kvinnor

Eftergymnasial Kvinnor utbildning

Män

20 Män

Grundskoleutbildning

Kvinnor

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Anm.: Ungdomar i åldersgruppen 15–24 år befinner sig ofta i utbildning och har därför inte inkluderats i figuren. Personer med minst 750 poäng eller ett års studier på gymnasial nivå och samlat betygsdokument ingår i gruppen med gymnasial utbildning. Källa: Statistiska centralbyrån.

I samband med 1990-talets expansion av högskoleplatser kom framför allt kvinnor att läsa på universitet och högskola, vilket avspeglar sig i ökningen av andelen kvinnor med eftergymnasial utbildning. Även en stor andel män valde att läsa på universitet och

högskola men bland dessa sker ökningen på både gymnasial och eftergymnasial nivå. Konsekvensen av detta har blivit att andelen kvinnor med universitets- eller högskoleutbildning nu är lika stor som andelen män med gymnasial utbildning, dvs. omkring 47 procent (se figur 6.1 ovan).

6.2 Arbetsmarknadens utveckling

Befolkningen kan delas upp i en del som befinner sig på arbetsmarknaden, antingen som sysselsatt eller arbetslös, och en del som befinner sig utanför arbetskraften. De utanför arbetskraften är framför allt pensionärer och heltidsstuderande men även sjuka utan arbete samt en grupp övriga som inte arbetar. I detta avsnitt redogörs för dem som ingår i arbetskraften och som antingen är sysselsatta eller arbetslösa.

6.2.1 Sysselsättningsutveckling

Arbetskraften består av både sysselsatta och arbetslösa, dvs. de som arbetar eller står till arbetsmarknadens förfogande. Med undantag för åren för den ekonomiska krisen i mitten av 1990-talet har sysselsättningen ökat sedan 1970-talet; särskilt markant har utvecklingen varit för kvinnor. Mellan 1970 och 2015 ökade sysselsättningen med drygt 1 miljon kvinnor och män, varav sysselsättningen för kvinnor ökade med ca 770 000 personer och sysselsättningen för män ökade med drygt 280 000 personer.

Figur 6.2 Sysselsättningsutveckling 1970–2015

Tusental personer i sysselsättning i åldersgruppen 15–74 år,

heldragen linje för män, streckad linje för kvinnor och tjock

heldragen linje båda könen

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20

Anm.:Tidsserieavbrott 2005. Perioden 1970-2004 avser åldersgruppen 16-64 år och perioden 2005-2015 avser åldersgruppen 15-74 år. Källa: Statistiska centralbyrån.

Samtidigt har sysselsättningsgraden inte utvecklats lika positivt sedan 1990. Fram till den ekonomiska krisen i början av 1990-talet ökade både antalet sysselsatta och sysselsättningsgraden men under 1990-talet stagnerade sysselsättningsgraden. I ett längre perspektiv, från 1970-talets början, har kvinnorna ökat sin andel på arbetsmarknaden från ca 60 procent i början av 1970-talet till 64 procent 2015, även om deras sysselsättningsgrad var över 80 procent i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet (se figur 6.3 nedan).

Figur 6.3 Sysselsättningsgraden 1970–2015

Sysselsatta som andel av befolkningen, tunn heldragen linje för

män, streckad linje för kvinnor och tjock heldragen linje båda könen

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20

Anm.: Tidsserieavbrott 2005. Perioden 1970–2004 avser åldersgruppen 16–64 år och perioden 2005–2015 avser åldersgruppen 15–74 år. Källa: Statistiska centralbyrån.

Av figur 6.3 framgår att skillnaden mellan kvinnor och mäns sysselsättningsgrad minskade successivt under 1970- och 1980talen. Från 1990 och framåt har skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män varit relativt konstant kring 4–6 procentenheter. Krisåren 1992–1994 är undantag, då männens sysselsättningsgrad sjönk kraftigare än kvinnornas, vilket ledde till att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män temporärt minskade till 2–3 procentenheter.

6.2.2 Sysselsättning utifrån yrken

Sysselsättningsutvecklingen kan studeras utifrån yrkeskategorier. I figur 6.4 visas hur det totala antalet sysselsatta fördelar sig på olika yrken mellan 1997 och 2015. Indelningen av yrken är organiserad efter arbete och kvalifikationer, inte specifikt efter utbildningsnivå. Ett arbete definieras utifrån de arbetsuppgifter som utförs av en person som är anställd eller är egenföretagare. Kvalifikationer

Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering

definieras som de kunskaper och färdigheter som krävs för att utföra arbetet. Detta innebär att anställda inom en yrkeskategori kan ha olika utbildningsnivåer. Bland exempelvis chefsyrken återfinns samtliga utbildningsnivåer – från grundskolenivå upp till forskarutbildning. Undantaget är legitimationsyrken som i regel alltid kräver en viss högskoleutbildning.

Figur 6.4 Sysselsatta i åldersgruppen 15–74 år utifrån yrke

Tusentals personer i sysselsättning utifrån yrke

5 000 1. Chefsyrken 4 500

2+3 Yrken med 4 000 högskolekompetens 3 500 4. Yrken inom

administraton och 3 000 kundtjänst

5. Service omsorgs och 2 500 försäljningsyrken

6. Lantbruk, trädgård, 2 000

skog, fiske 1 500 7. Bygg och tillverkning 1 000

8. maskinell tillverkning

0 9. Yrken med kort

97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 utbildning eller

19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 introduktion Anm.: Yrkena är klassificerade enligt Standard för svensk yrkesklassificering 2012. Källa: Statistiska centralbyrån.

Mellan 1997 och 2015 har framför allt har gruppen yrken som kräver kort eller lång högskoleutbildning ökat (se figur 6.4; yrkeskategori 2+3 yrken med högskolekompetens). Högskoleutbildade utgör numera den största gruppen sysselsatta med en andel på 45 procent av samtliga sysselsatta 2015. Bland dessa var lärare den största yrkeskategorin. Vidare visar figur 6.4 att gruppen sysselsatta med yrken inom administration och kundstjänst minskat från drygt 430 000 till ca

307 000 sysselsatta. Inom denna kategori ingår sysselsatta med olika utbildningsnivåer, där den vanligaste nivån är högst gymnasieskola. Nära en tredjedel hade antingen en tvåårig eller en treårig

gymnasieutbildning medan knappt en tiondel hade högst grundskola.

Under samma period har gruppen med service-, omsorgs- och försäljningsyrken ökat från 680 000 till 950 000 sysselsatta mellan 1997 och 2015. Den gruppen utgör nu en femtedel av samtliga sysselsatta. Inom denna yrkeskategori återfinns stora grupper av högst gymnasialt utbildade, exempelvis butiks- och kassapersonal, men även många omsorgsyrken inom hälso- och sjukvård samt barnskötare på förskolor.

Personer med yrken inom lantbruk, trädgård, skog och fiske utgör en mycket liten grupp av den sysselsatta befolkningen. År 2015 var utgjorde denna kategori knappt 2 procent av samtliga sysselsatta. Den totala andelen sysselsatta inom dessa yrken minskade från drygt 102 000 till omkring 91 000 sysselsatta mellan 1997 och 2015. Drygt två tredjedelar inom denna yrkeskategori hade högst gymnasial utbildning.

Personer med yrken inom bygg och tillverkning utgör ca 10 procent av samtliga sysselsatta, och yrkesgruppen inte förändrats nämnvärt de senaste 18 åren. Samma utveckling gäller sysselsatta med yrken inom maskinell tillverkning. Denna yrkeskategori utgjorde knappt 7 procent av de sysselsatta 2015.

Andelen yrken med kort utbildning eller introduktion, s.k. lågkvalificerade jobb, har legat stabilt runt 5 procent av de sysselsatta de senaste 18 åren. Parallellt med att sysselsättningen har vuxit behövs ändå en viss andel servicejobb utan kvalifikationskrav inom exempelvis städbranschen eller restaurangbranschen.

6.2.3 Anknytningsgrad på arbetsmarknaden

Sysselsatta på arbetsmarknaden kan vara antingen anställda med fasta eller tidsbegränsade anställningar, egna företagare eller oavlönade medhjälpare i företag. Fast anställda avser personer som har en tillsvidareanställning. Tidsbegränsat anställda omfattar personer med vikariat, säsongsarbete, provanställningar, projektanställningar eller personer som är anställda med anställningsstöd inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program.

Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering

Figur 6.5 Sysselsättningen utifrån anknytningsgrad i åldersgruppen 15–64 år

Antal fast anställda, tidsbegränsat anställda samt företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar

5 000 000 4 500 000 4 000 000

Företagare och medhjälpande

hushållsmedlem Tidsbegränsat anställda 3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 Fast anställda 1 500 000 1 000 000

500 000

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Anm.: Tidseriebrott 2005. Perioden 1987-2014 avser åldersgruppen 16-64 år. Källa: Statistiska centralbyrån.

I figur 6.5 ovan visas sysselsättning i åldersgruppen 15–64 år utifrån anknytningsgrad på arbetsmarknaden. En övervägande del de sysselsatta har fasta anställningar. Före den ekonomiska krisen på 1990-talet uppgick andelen fast anställa på arbetsmarknaden till drygt 80 procent och 2015 var andelen fast anställda nere på 76 procent av de sysselsatta. Kvinnor har en något högre andel fast anställda – 76 procent jämfört med 73 procent för männen. Skillnaden mellan könen beror på att män i större utsträckning är företagare och att kvinnor i större utsträckning har tidsbegränsade anställningar. År 2015 var omkring 15 procent av männen egenföretagare jämfört med 6 procent av kvinnorna. Samma år var 15 procent av kvinnorna tidsbegränsat anställda jämfört med männens 13 procent. Vanligast är det med tidsbegränsade anställningar inom hotelloch restaurangbranschen, medan det är minst vanligt inom tillverkning och utvinning, energi samt miljö.

I huvudsak är det ungdomar som är tidsbegränsat anställda, vilket till viss del beror på att studerande arbetar vid sidan av studierna eller under ferier. Av samtliga anställda hade 56 procent i åldersgruppen 16–24 år en tidsbegränsad anställning. I åldersgruppen 25–34 år rör det sig om 21 procent och därefter sjunker andelen för varje åldersgrupp. Även dessa siffror har varit relativt stabila sedan 2005.

Den vanligaste typen av tidsbegränsat arbete är att man är anställd per timme med överenskommet schema för viss tid, vilket gäller knappt var fjärde tidsbegränsad anställning. Vikariat samt att man kallas in vid behov motsvarar ca en sjättedel vardera av de tidsbegränsade anställningarna i åldern 16–64 år 2005.

6.2.4 Kvinnor och män på arbetsmarknaden

Som beskrivits finns det ett antal skillnader mellan könen på arbetsmarknaden. Arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden är lägre för kvinnor. Framför allt finns det stora skillnader för personer med förgymnasial utbildning.

Ytterligare en skillnad är hur stor andel av de sysselsatta i åldersgruppen 20–64 år som har ett heltidsarbete, och denna skillnad är stor oavsett utbildningsnivå. Vid eftergymnasial utbildning är andelen heltidsarbetande män 17 procentenheter högre än för kvinnor, och vid gymnasial respektive förgymnasial utbildning är skillnaden 30 respektive 31 procentenheter (första kvartalet 2016). Lägst andel heltidsarbetande finns bland kvinnor med förgymnasial utbildning: 53,4 procent. Detta resulterar i att män i snitt har fler timmar faktisk arbetstid än kvinnor. Skillnaderna mellan könen ökar ju yngre hemmaboende barn det finns i hushållet.

Kvinnors vanligaste bransch är vård och omsorg, följt av utbildning. För män är den vanligaste branschen byggverksamhet och därefter transport. Den sektor där andelen sysselsatta är närmast att vara jämnt fördelad är hotell och restaurang. I samtliga branscher är andelen kvinnor som arbetar heltid lägre än motsvarande andel män.

1 Statistiska centralbyrån: Utvecklingen av tidsbegränsat anställda. Statistiska meddelanden, AM 110 SM 1501. 2 Statistiska centralbyrån: Mäns och kvinnors arbetsmarknad åren 2001–2016. Statistiska meddelanden, AM 110 SM 1602.

Framför allt arbetar kvinnor deltid inom hotell och restaurang samt handel.

6.2.5 Arbetslöshetens utveckling

Arbetslösheten består av de personer som aktivt söker arbete och som inte är förhindrade att ta ett arbete. Att vara student på heltid bedöms inte vara ett hinder för att kunna ta ett arbete; däremot räcker det inte med att vilja arbeta om man inte samtidigt är aktivt arbetssökande. Att utbildningsnivå har betydelse för utsikterna på arbetsmarknaden framgår tydligt av arbetslöshetsnivåerna.

I figuren nedan visas förhållandet mellan arbetslöshet och utbildningsnivå i åldersgruppen 15–74 år i Sverige från 1995 och framåt. Arbetslösheten bland dem med högst grundskola har alltid varit högre än för andra utbildningsnivåer men sedan millennieskiftet har arbetslösheten bland dem med högst grundskola påtagligt försämrats.

3 Statistiska centralbyrån: Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Arbetsmarknadens utveckling och ungdomars etablering

Figur 6.6 Arbetslöshet efter utbildningsnivå i åldersgruppen 15–74 år

Antal arbetslösa som procent av arbetskraften

Totalt

Grundskola

Gymnasial utbildning

Eftergymnasial utbildningnivå

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Anm.: Tidsseriebrott 2005.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Figur 6.6 ovan visar att skillnaden i arbetslöshet mellan gymnasieutbildade och eftergymnasialt utbildade har minskat och att det nu är relativt små skillnader i arbetslöshet mellan dessa grupper. Figuren omfattar även ungdomar (15–24 år) där arbetslösheten är hög i Sverige. Undantas ungdomar faller arbetslösheten för alla utbildningsnivåer, även om mönstret med ju högre utbildning, desto lägre arbetslöshet kvarstår.

6.2.6 Grupper som löper högre risk för arbetslöshet

Arbetslösheten är i hög grad beroende av utbildningsnivå. De flesta ungdomar ser ut att ha en relativt problemfri väg in i arbetslivet men bakom detta döljer sig en betydande variation. Vissa, ibland överlappande, grupper av unga har väsentligt större problem. Det gäller inte minst unga med funktionsnedsättningar, unga med

utländsk bakgrund och unga utan fullständig gymnasieutbildning. Även unga som vid något tillfälle har haft en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, unga med aktivitetsersättning och unga med handikappersättning har en svag ställning på svensk arbetsmarknad.

Sedan tidigt 1990-tal har utvecklingen dessutom varit negativ och anknytningen till arbetsmarknaden har kraftigt försvagats. Därtill har unga med utländsk bakgrund en svagare ställning på arbetsmarknaden än unga med svensk bakgrund. Särskilt utsatta är unga utrikesfödda som har invandrat under de sena tonåren.

Gruppen unga som saknar fullföljd gymnasieutbildning har också en relativt sett svag ställning på arbetsmarknaden. Störst risk för arbetslöshet löper personer med endast förgymnasial utbildning.

Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 2016 att långtidsarbetslösheten är väsentligt högre för personer med ofullständig gymnasieutbildning, för personer födda utanför Europa och för personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Dessutom minskar möjligheterna att få ett arbete med den tid en person är arbetslös. Den som är arbetslös och 55 år eller äldre har också svårare att hitta nytt jobb än yngre personer.

6.3 Kommande kompetensbehov och prognoser

Sverige är en kvalificerad kunskapsekonomi, vilket bl.a. innebär att en stor andel av befolkningen är sysselsatt med kunskapsintensiva arbeten. Näringslivet satsar dessutom mycket på forskning och utveckling. Den höga, och relativt jämnt fördelade, kunskapsnivån har bidragit till landets ekonomiska tillväxt. I detta avsnitt beskrivs på ett övergripande sätt frågor om vilka kompetenser som brukar anses viktiga på arbetsmarknaden samt prognoser över framtida behov på arbetsmarknaden.

4 Expertgruppen för studier i offentligt ekonomi: 2015:3. 5 Prop. 2015/16:1. 6 SOU 2015:90: Utbildning för framtidens arbetsmarknad. Bilaga 5 till Långtidsutredningen. 2015.

6.3.1 Vilka kompetenser behövs?

En återkommande fråga i diskussioner om utbildning och arbetsmarknad är vilken avvägning mellan generella kunskaper och specialiserade kunskaper som är önskvärd. En person med generella kunskaper kan vara attraktiv på arbetsmarknaden tack vare sin flexibilitet – något som inte minst är viktigt vid en ekonomisk kris eftersom det underlättar omställning. En specialist kan å andra sidan ha lättare att få ett arbete snabbt, eftersom personen omedelbart kan bidra till produktiviteten om utbildningen är skräddarsydd för arbetet. Specialisten kan dock möta större problem om arbetsmarknaden förnyas. I Sverige märks detta genom att den som har högre utbildning och en generellt högre kunskapsnivå löper betydligt lägre risk att bli arbetslös.

Oavsett om en utbildning är generell eller specialiserad finns det vissa förmågor eller kompetenser som är viktiga för en individ att få med sig. EU har lyft åtta olika s.k. nyckelkompetenser som anses nödvändiga för det livslånga lärandet. Dessa kompetenser är enligt EU grundläggande för alla individer i ett kunskapsbaserat samhälle och de ger ökat värde för arbetsmarknaden, den sociala sammanhållningen och ett aktivt medborgarskap. De åtta nyckelkompetenserna är: 1) kommunikation på modersmålet, 2) kommunikation på främmande språk, 3) matematiskt kunnande samt grundläggande vetenskaplig och teknisk kompetens, 4) digital kompetens, 5) lära att lära, 6) social och medborgerlig kompetens, 7) initiativförmåga och företagande och 8) kulturell medvetenhet och kulturella uttrycksformer.

Nyckelkompetenserna består av både kognitiva och ickekognitiva förmågor som kan beskrivas som karaktärsförmågor som handlar om beteendemässiga och sociala aspekter. Som exempel på icke-kognitiva förmågor kan nämnas att komma i tid, att kunna samarbeta, att ha ordningssinne och att kunna planera.

Studier visar att båda typerna av förmågor efterfrågas av arbetsgivarna. Särskilt viktiga är de icke-kognitiva (sociala/beteendemässiga) förmågorna för arbetsgivare när det gäller ingångsjobb och korttidsanställningar, och svenska studier visar att de förmåg-

7 SOU 2015:90: Utbildning för framtidens arbetsmarknad. 8 Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 18 december 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande.

orna är viktigare för personer med kortare utbildning och lägre inkomster än för personer med längre utbildning och högre inkomster; för dem var i stället de kognitiva förmågorna viktigare.

En annan viktig aspekt av utvecklingen är polariseringen av arbetsmarknaden. Enligt Långtidsutredningen 2015 pågår redan en trend i Sverige där högkvalificerade och lågkvalificerade arbeten ökar i omfattning medan de arbeten som kräver medelhöga kvalifikationer blir allt färre. Detta tros bero på vilken typ av arbetsuppgifter som kan ersättas genom den tekniska utvecklingen, där de mer abstrakta arbetsuppgifterna i högkvalificerade jobb är svårare att ersätta med teknik. Långtidsutredningen antar dock att även enklare tjänsteyrken kommer att slås ut om den tekniska utvecklingen fortsätter, medan höglöneyrken tros ha lättare att stå emot.

Hur många som behöver ha en eftergymnasial respektive gymnasial utbildning är därmed en fråga som inte går att besvara. Även om högre utbildning inte alltid efterfrågas explicit på arbetsmarknaden kan den som har en sådan utbildning också ha redskap att själv skapa sig uppgifter och därmed få en roll på arbetsmarknaden.

6.3.2 Prognoser över framtida behov på arbetsmarknaden

Obalanser på flera områden enligt SCB:s långsiktiga prognoser

I SCB:s prognoser över arbetsmarknadsutsikterna fram till 2035 ges en övergripande bild av matchningssituationen mellan arbetsmarknadens behov och antalet utbildade på olika nivåer och inom olika områden. Prognoserna pekar på obalanser inom flera områden.

Utbildningsnivån i Sverige, som har stigit successivt de senaste två decennierna, beräknas fortsätta öka under prognosperioden men i en något långsammare takt än tidigare. Andelen av befolkningen i åldersgruppen 16–74 år med gymnasial nivå som sin högsta utbildning beräknas minska från dagens 43 procent till drygt 40 procent 2035. Andelen med eftergymnasial utbildning beräknas fortsätta öka, från dagens 36 procent till 43 procent 2035.

Vad gäller eftergymnasialt utbildade väntas både tillgång och efterfrågan öka kraftigt, varav tillgången något kraftigare än efter-

9 SOU 2015:90: Utbildning för framtidens arbetsmarknad. 10 SOU 2015:104: Långtidsutredningen 2015.

frågan. Ett överskott kan uppstå på personer som har läst på eftergymnasial nivå men som inte har en fullständig högskoleutbildning. När det gäller arbetskraft med gymnasial utbildning beräknas efterfrågan öka samtidigt som tillgången minskar. Ett underskott på gymnasialt utbildade väntas 2035. I fråga om personer med folkeller grundskola som högsta utbildningsnivå beräknas både tillgång och efterfrågan minska fram till 2035 och dagens överskott väntas bestå.

Mer specifikt pekar SCB:s prognoser, oavsett uppdelning i utbildningsnivåer, på en risk för brist inom flertalet utbildningsgrupper inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg samt inom samtliga lärarkategorier som ingår i yrkesområdena pedagogik och lärarutbildning. Bristen på lärare väntas vara som allra störst för utbildade yrkeslärare, speciallärare och specialpedagoger samt fritidspedagoger, där SCB beräknar att efterfrågan kommer att överstiga tillgången med över 30 procent.

Figur 6.7 Tillgång och efterfrågan på arbetskraft åren 2006–2035

Fördelning efter utbildningsnivå. Prognos från 2013

Källa: Statistiska centralbyrån.

Vidare beräknas det uppstå brist på gymnasieingenjörer och flera andra utbildningsgrupper inom teknik och tillverkning. I fråga om gymnasieingenjörer och industriutbildade väntas efterfrågan minska under prognosperioden men tillgången väntas minska ännu mer, varför det bedöms finnas en risk för brist på sikt. När det gäller utbildade högskoleingenjörer beräknas både tillgång och efterfrågan öka, och för både civil- och högskoleingenjörer förutses på sikt balans mellan tillgång och efterfrågan. Efterfrågan på eftergymnasialt datautbildade väntas öka kraftigt och leda till en risk för underskott.

Inom lant- och skogsbruk samt djursjukvård tyder SCB:s prognos på en balans mellan tillgång och efterfrågan för veterinärutbildade, agronom- och hortonomutbildade samt gymnasialt utbildade inom naturbruk.

När det gäller eftergymnasialt utbildade inom flera yrkesgrupper inom samhällsvetenskap, juridik, handel och administration finns en risk för överskott vid slutet av prognosperioden. För ekonomutbildade beräknar SCB att tillgång och efterfrågan utvecklas i samma takt och att läget därför blir relativt balanserat.

Inom tjänsteområdet beräknar SCB att det blir balans mellan tillgång och efterfrågan på gymnasialt transportutbildade under prognosperioden medan det kommer att finnas en risk för viss brist på restaurang- och livsmedelsutbildade från gymnasieskolan.

Arbetsförmedlingens prognoser pekar på brist på utbildade inom bl.a. vård, skola, teknik, industri och bygg

Arbetsförmedlingen har i sin prognos för arbetsmarknaden 2015– 2017 pekat på att matchningen mellan tillgång på utbildad arbetskraft och efterfrågan på arbetskraft kommer att vara en utmaning inom allt fler yrken. Bedömningar som ligger till grund för denna bild är att utflödet av utbildade från utbildningsväsendet inte kommer att täcka hela efterfrågan på arbetskraft, att högskolornas utbildningssammansättning inte är anpassad efter arbetsmarknadens behov och att gymnasieskolan efterhand kommer att få en

11 SCB: Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035. 2014.

minskad betydelse i fråga om försörjningen av yrkesutbildad arbetskraft, eftersom allt färre väljer att studera på yrkesprogram.

Mer specifikt pekar Arbetsförmedlingens prognoser på att efterfrågan på arbetskraft kommer att vara fortsatt hög och leda till brist på utbildad arbetskraft inom hälso- och sjukvårdsyrken, läraryrken, yrken inom teknik och it, yrken inom bygg- och anläggningsarbete, kvalificerade yrken inom industrin samt några yrken inom tjänster och service.

6.4 Ungas etablering – övergång till arbetsmarknad och högskolestudier

I detta avsnitt beskrivs översiktligt sambandet mellan gymnasiestudier och ungdomars etablering på arbetsmarknaden och i fortsatta studier.

6.4.1 Ju kortare tid i gymnasieskolan, desto sämre etablering

Skolverket genomförde 2014 på uppdrag av regeringen en longitudinell uppföljning av i vilken utsträckning ungdomar arbetar eller studerar ett, tre och fem år efter att de har slutat i gymnasieskolan. Rapporten bygger på registerdata för tre olika årskullars sysselsättning 2012. Ungdomarna i studien hade gått ut gymnasieskolan läsåren 2006/07, 2008/09 och 2010/11.

Resultaten av Skolverkets uppföljning visar bl.a. att en avgörande faktor för ungdomars etablering på arbetsmarknaden var om de hade gått tre år i gymnasieskolan eller inte. Efter fem år hade de ungdomar som hade gått tre år i gymnasieskolan och gick ut gymnasieskolan 2006/2007 etablerat sig i betydligt högre utsträckning

12

Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2015. Prognos för arbetsmarknaden 2015–2017. 2015. 13

Regleringsbrev till Statens skolverk för 2014. 14

Det finns flera studier som behandlar frågan om ungdomars etablering på arbetsmarknaden och i fortsatta studier efter det att de lämnat gymnasieskolan. Bland annat har SCB har sedan 1996 genomfört sådana uppföljningar via enkät och register. Tidigare studier har emellertid varit tvärsnittsundersökningar som belyst situationen för en viss årskull ett givet år, vanligen tre år efter avslutad gymnasieskola. Bland tidigare studier återfinns bl.a. följande: Statistiska centralbyrån (SCB): Etablering på arbetsmarknaden tre år efter gymnasieskolan. Temarapport 2012:5 och SCB: Inträdet på arbetsmarknaden. Gymnasieavgångna 2008/2009. Temarapport 2012:7.

än ungdomar som gått ett eller två år i gymnasieskolan. Både bland elever som hade fått slutbetyg med grundläggande behörighet till högskolan och bland de elever som hade gått tre år men utan att få ett slutbetyg hade drygt 40 procent en etablerad ställning, även om fler studerade vid högskola bland ungdomar med grundläggande behörighet än bland dem som saknade sådan behörighet. Motsvarande andel etablerade bland elever som bara gått ett eller två år var ca 25 procent. I den senare gruppen fanns även en stor grupp, 25 procent, som fem år efter gymnasieskolan varken arbetade eller studerade.

Skolverket menar att det vid tolkningen av dessa resultat är viktigt att beakta att en större andel av de ungdomar som hade gått kort tid i gymnasieskolan enbart hade gått på individuellt program (IV) än bland ungdomar som hade gått tre år. Skolverket konstaterade att det givetvis inte enbart är gymnasieutbildningens längd som har betydelse för ungdomars etableringsstatus utan också utbildningens innehåll. Skolverket pekade även på att det fanns bakomliggande orsaker till att en elev hade gått på IV. Det kunde både handla om skolrelaterade svårigheter och om problem som i grunden inte hade med skolan att göra.

Skolverkets studie visar sammantaget att en avgörande faktor för ungdomars möjligheter på arbetsmarknaden de fem närmaste åren efter gymnasieskolan förefaller vara om de gått tre år i gymnasieskolan eller inte. Ju kortare tid ungdomar går i gymnasieskolan, desto större andel befinner sig utanför såväl arbete som studier.

6.4.2 Effekterna av kön, bakgrund och konjunkturen för etablering

Enligt Skolverkets etableringsstudie fanns en skillnad mellan män och kvinnor vad gällde etableringsstatusen bland de elever som gått nationella program och fått ett slutbetyg med grundläggande behörighet. Skillnaderna i etableringsstatus mellan könen handlade inte enbart om att kvinnor och män valde att läsa olika program

15 Statens skolverk: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. 2014. 16 IV fanns i den tidigare gymnasieskolan och var föregångaren till Gy11:s introduktionsprogram. 17 Statens skolverk: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. Rapport 411, oktober 2014, s. 45. 18 Skolverket: PM – Vad gör ungdomar efter gymnasieskolan? Pm 2015-12-08, s. 11.

i gymnasieskolan, dvs. att kvinnor i större utsträckning läste på studieförberedande program och män i större uträckning läste på yrkesförberedande program. Även bland ungdomar som läst samma program förekom skillnader i etableringen beroende på om de var kvinnor eller män. Kvinnor som läst yrkesförberedande program hade sammantaget i väsentligt lägre grad än män en etablerad ställning ett år efter gymnasiestudierna, även om det fanns skillnader mellan de olika programmen. Det var samtidigt en större andel kvinnor än män som läste vidare på högskola eller bedrev andra studier bland de ungdomar som läst yrkesförberedande program.

Även om fullföljda gymnasiestudier, eller att åtminstone att ha deltagit i utbildningen i gymnasieskolans i tre år, är viktigt för ungdomarnas etablering på arbetsmarknaden skiljer sig etableringsgraden åt mellan olika årskullar. En rimlig slutsats är att det samhällsekonomiska läget spelar roll för i vilken utsträckning ungdomar arbetar respektive studerar. Anknytningen till arbetsmarknaden minskar och andelen som studerar på högskola ökar vid en lågkonjunktur. En jämförelse över tid av gruppen som hade uppnått grundläggande behörighet visade att kullen som gick ut läsåret 2008/09, vilket sammanföll med den globala finansiella och påföljande ekonomiska krisen, efter ett år etablerat sig på arbetsmarknaden i väsentligt lägre grad än framför allt kullen som gick ut 2006/07, men även jämfört med kullen som gick ut 2010/11. Störst var skillnaden för elever som hade gått yrkesförberedande program. Kullen som gick ut 2008/09 studerade också i högre grad på högskola efter ett år, framför allt jämfört med kullen 2006/07. Detta gällde både för yrkesförberedande och studieförberedande program.

6.4.3 Skillnader mellan olika program

Övergång till arbete och högskolestudier efter yrkesprogram

När det gäller yrkesförberedande program visade Skolverkets uppföljningsstudie från 2014 att andelen etablerade ett år efter gymnasiet var störst bland dem som gått fordons-, bygg- respektive

19

Skolverket: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. 2014. 20

Skolverket: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. 2014.

elprogrammet. Omkring hälften av dem som fick slutbetyg med grundläggande högskolebehörighet från dessa tre program hade en etablerad ställning på arbetsmarknaden ett år efter gymnasieskolan. Omvårdnadsprogrammet hade en relativt hög andel etablerade i arbete efter ett år men där återfanns också relativt många i högskolestudier. Även bland dem som hade läst barn- och fritidsprogrammet fanns en stor andel i högskolestudier. Exempel på program efter vilka ungdomarna hade en svag eller osäker ställning på arbetsmarknaden efter ett år var hantverks-, livsmedels- samt hotell- och restaurangprogrammet.

Elever från yrkesförberedande program fortsätter i lägre grad till högre studier än elever från studieförberedande program. Av dem som gick ut något av gymnasieskolans studieförberedande program 2010/11 och fick slutbetyg med grundläggande högskolebehörighet återfanns 44 procent i högskolestudier ett år efter. Av dem som gick ut något yrkesförberedande program 2010/11 var andelen som fanns i högskolan ett år efter 15 procent. Andelen skiljer sig dock betydligt mellan olika yrkesförberedande program.

I en studie från 2015 har Statistiska centralbyrån följt upp vad de elever som gått yrkesprogram i den reformerade gymnasieskolan gjorde efter utbildningen. I studien framkommer att 64 procent av de ungdomar som studerat på yrkesprogram hade arbete som huvudsaklig sysselsättning under en mätvecka som inföll omkring tio månader efter att utbildningens tredje år var slut. Bland dem som hade en yrkesexamen hade 70 procent arbete som huvudsaklig sysselsättning. Av dem som arbetade hade 65 procent heltidsarbete under mätveckan. Heltidsarbete var avsevärt vanligare för män än för kvinnor. När det gäller skillnader mellan olika yrkesprogram visar SCB:s studie att de som gick på hotell- och turismprogrammet arbetar i högre grad än genomsnittet. För de övriga yrkesprogrammen är skillnaderna i sysselsättningsgrad gentemot genomsnittet på 64 procent inte tillräckligt stora för att betraktas som statistiskt säkerställda.

21 Skolverket: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. 2014. 22 Resultaten i SCB:s studie grundas på uppgifter från ett urval av personer som gått år tre på yrkesprogram läsåret 2013/14. 23 Statistiska centralbyrån: Yrkesutbildningen i backspegeln. 2015.

Övergång till högskolestudier och arbete efter högskoleförberedande

program

Inte överaskande är det betydligt vanligare att elever som har gått studieförberedande program studerar på högskola jämfört med dem som har gått yrkesförberedande program. I Skolverkets studie från 2014 var skillnaden mellan olika kullar stor, men mellan 37 och 46 procent av ungdomarna som hade gått studieförberedande program studerade på högskola ett år efter gymnasieskolan. Variationen mellan programmen var också stor. Till exempel studerade betydligt mer än en dubbelt så stor andel av de ungdomar som gått ut med grundläggande behörighet från naturvetenskapligt program 2010/11 på högskola efter ett år, jämfört med dem från estetiska programmet - 63 procent jämfört med 27 procent.

Bland ungdomar som läst studieförberedande program förekom inte så stora skillnader mellan könen vad gäller etablering på arbetsmarknaden efter ett år. För de studieförberedande programmen var andelen med etablerad ställning ett år efter gymnasieskolan störst för ungdomar som hade läst samhällsvetenskapsprogrammet. Kvinnor hade dock i något högre utsträckning än män en svag ställning på arbetsmarknaden.

6.4.4 Etableringsålder

Etableringsålder definieras av Statistiska centralbyrån (SCB) som den ålder när minst 75 procent av befolkningen i den aktuella årskullen förvärvsarbetar. Etableringsåldern 1990 var 21 år för män och 20 år för kvinnor, vilket är betydligt lägre än i dag. Detta hänger ihop med att en betydligt lägre andel då gick vidare till eftergymnasiala utbildningar. Därefter har etableringsåldern stigit och under 2000-talet har den pendlat mellan 26 och 29 år för män och mellan 29 och 32 år för kvinnor.

Etableringsåldern skiljer sig åt mellan olika regioner. Exempelvis varierade den 2013 mellan 24 år i mycket avlägset belägna landsbygdsregioner och 30 år i täta regioner nära en stad. Även något äldre

24

Skolverket: Vad ungdomar gör efter gymnasieskolan – en registerstudie. 2014. 25

Statistiska centralbyrån: Sysselsättningen 2030 – kan dagens försörjningsbörda bibehållas? 2012.

statistik kan illustrera hur mycket det skiljer mellan olika delar av landet. Om man jämför statistiken för 2006 för s.k. funktionella analysregioner (FA-regioner) kan man se att etableringsåldern i några av dessa regioner, t.ex. Värnamo, Vetlanda och Sorsele, var så låg som 21 år medan den i Övertorneå och Malmö var 32 år.

Skillnaderna är även här stora och beroende på utbildningsnivå. Men längre utbildning leder inte till senare inträde på arbetsmarknaden och högre etableringsålder, snarare tvärtom. Etableringsåldern för personer med eftergymnasial utbildning låg 2011 på ca 24 år och för personer med gymnasial utbildning på 25–26 år. Etableringsåldern för personer med förgymnasial utbildning är betydligt högre och närmar sig 50-årsåldern, efter att ha stigit kraftigt under 2000-talet.

6.5 Sammanfattande iakttagelser

Utbildningsnivån i Sverige har ökat över tid. Andelen av befolkningen med enbart grundskoleutbildning är 12 procent medan gymnasieutbildning är den vanligaste utbildningsnivån i befolkningen. Den nivån gäller i dag för 43 procent av befolkningen i åldersgruppen 16–74 år. Andelen med högskoleutbildning har ökat över tid, särskild bland kvinnor.

Kvinnor och män har som grupper till stora delar olika arbetsmarknader. De vanligaste branscherna att arbeta i bland kvinnor är vård och omsorg, följt av utbildning. För män är byggverksamhet den vanligaste branschen, följt av transport.

Enligt SCB:s långsiktiga prognoser över den framtida matchningen mellan kompetensbehov och utbildade väntas både tillgång och efterfrågan öka vad gäller eftergymnasialt utbildade och ett överskott kan uppstå på personer som har en ofullständig högskoleutbildning. Vad gäller arbetskraft med gymnasial utbildning väntas ett underskott 2035. I fråga om arbetskraft med folk- eller grundskola som högsta utbildningsnivå beräknas dagens överskott

26 FA-regioner är en indelning av landet som myndigheten Tillväxtanalys har gjort. Sverige har delats in i 60 olika regioner (72 regioner före 2015) utifrån pendlingsmönster, dvs. många människor både bor och arbetar inom en och samma FA-region. 27 Institutet för tillväxtpolitiska studier: Regionernas tillstånd 2008: En rapport om tillväxtens förutsättningar i svenska regioner. 2009. 28 Ratio: Företagens kompetensförsörjning och ungas etablering på arbetsmarknaden. Rapport nr 1. 2012.

bestå. Yrkesområden med risk för brist på arbetskraft är, enligt SCB:s och Arbetsförmedlingens prognoser, bl.a. hälso- och sjukvård, social omsorg, läraryrken, teknik och tillverkning, it, bygg och anläggning, kvalificerade yrken inom industrin samt vissa yrken inom tjänster och service. Av den första kull elever som gått yrkesprogram i den reformerade gymnasieskolan hade 64 procent arbete som huvudsaklig sysselsättning omkring tio månader efter att utbildningens tredje år var slut.

Av dem som gick ut något av den tidigare gymnasieskolans studieförberedande program 2010/11, och fick slutbetyg med grundläggande högskolebehörighet, återfanns 44 procent i högskolestudier ett år efter. Av dem som gick ut något yrkesförberedande program 2010/11 var andelen som fanns i högskolan ett år efter 15 procent.

Att gymnasieutbildning har en avgörande betydelse för chanserna på arbetsmarknaden framgår tydligt av statistiken över arbetslöshet i grupper med olika utbildningsnivåer. Arbetslösheten är långt högre bland dem med högst grundskoleutbildning än bland dem som har en gymnasial eller en eftergymnasial utbildning.

Ju kortare tid man har gått i gymnasieskolan, desto svårare är det att etablera sig på arbetsmarknaden. Andelen ungdomar som befinner sig utanför både arbete och studier är större ju kortare tid en person hade har gått i gymnasieskolan. En avgörande faktor för ungdomars etablering på arbetsmarknaden är om de har gått i år 3 i gymnasieskolan eller inte.

7 Ungdomars röster om utbildning och utbildningsval

7.1 Ungdomar i dag

Varje generation formas av sin tid och omgivning. Dagens unga är födda i slutet på 1990-talet och en bit in på 2000-talet. De är alla uppvuxna i spåren av 1990-talets finanskris men också i en tid av globalisering och individualism där valfriheten har varit ett mål i sig.

Ungdomar i dag ställs inför många val, t.ex. vad man vill utbilda sig till och var, var man vill bo och med vem och om man vill skaffa barn. Dessa val har naturligtvis tidigare generationer också tagit ställning till men alternativen har kanske aldrig varit så många som i dag, vilket gör att valen kan uppfattas som svårare. Till bilden hör också en mer flexibel arbetsmarknad, en förlängd utbildningstid och bostadsbrist, liksom ett senare inträde på arbetsmarknaden och i den ekonomiska tryggheten. Det bidrar till att valen är av stor betydelse för den unga.

Det bör betonas att ungdomar är en heterogen grupp och att de har olika förutsättningar att göra de val de ställs inför. Frågan om när en ung person egentligen är mogen att välja yrkesbana har länge diskuterats. För att kunna ta ställning krävs medvetna val vilket bygger på välinformerade individer. På så sätt kan individer göra ”rationella val”, som det brukar heta i forskningen. Därför utgör studie- och yrkesvägledningen inom skolväsendet ett viktigt verktyg. Men samtidigt som unga förväntas fatta alltmer komplicerade beslut finns det i vissa fall brister inom studie- och yrkesvägled-

1 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 2 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010.

ningen. Forskning tyder på en s.k. strukturerad individualisering hos dagens unga, där vägval och karriär fortfarande är tydligt kopplade till kön samt social och kulturell bakgrund.

Informationssamhället och digitaliseringen, i kombination med fler och mer utvecklade medier, gör att ungdomar har lätt att ta reda på det de söker efter själva. I dag har nästan alla ungdomar en mobiltelefon och är ständigt uppkopplade på internet. Inför t.ex. gymnasievalet tycks det dock inte vara brist på information utan snarare brist på förmåga att hantera informationen som skapar svårigheter. Unga tvingas att sortera i de informationsflöden de möts av varje dag. I en sådan tillgänglig värld är det intressant att försöka förstå vad som är viktigt för den unga människan i dag.

Förhållandevis lite kunskap finns tillgänglig om hur unga ser på utbildning och utbildningsval och området är ännu inte något stort forskningsfält. Utifrån ett axplock av rapporter från myndigheter, organisationer och lärosäten kan vi dock få en antydan om hur ungdomar tänker om val och hur de ser på sin tillvaro.

7.2 Ungdomars attityder till gymnasievalet

Vid slutet av grundskolan ställs de flesta ungdomar i Sverige inför val av gymnasieprogram och därmed i någon mån inför valet av inriktning på deras framtida yrkesbana. I det följande redogörs för faktorer som kan ha betydelse för den unga vid ett sådant val.

7.2.1 Det egna intresset är viktigare än framtida etablering

En undersökning som Ungdomsbarometern genomförde tillsammans med Worldskills 2016 visar att eleverna i första hand vill välja gymnasieprogram efter det egna intresset för ämnesinriktningen. I andra hand handlar det om att programmet ska ge många valmöjligheter efter examen och i tredje hand handlar det om att man tror att utbildningen ger de kunskaper man behöver i fram-

3 Skolinspektionen: Studie- och yrkesvägledning i grundskolan, rapport 2013:5. 2013. 4 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 5 Läs mer i bl.a. SOU 2015:96: Delaktighet och jämlikt inflytande. Delbetänkande av 2014 års demokratiutredning. 6 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010.

tiden. I fjärde hand nämns behörighet till en viss högskoleutbildning som skäl och i femte hand, slutligen, anges goda chanser att få jobb direkt efter gymnasieskolan. Resultatet bekräftas i en undersökning av Svenskt Näringsliv där eleverna fått frågan efter sitt val av program.

Forskaren Alexandru Panican intervjuade grundskoleelever inför gymnasievalet i ett antal större och mindre kommuner i Skåne våren 2015. Även i Panicans studie är kopplingen mellan vald utbildning, efterfrågan på arbetsmarknaden och möjligheterna till jobb av mindre betydelse när ungdomarna ska välja gymnasieprogram. I studien framgår att det viktiga är att det är ett ”roligt” program, och med det åsyftas såväl ämnena som ingår i utbildningen som lärare och klasskamrater. Panicans studie visar också att en del elever visar negativa attityder till yrkesprogrammen.

7.2.2 Begränsad kunskap om framtida yrken

Inte några av eleverna i Panicans studie resonerar inför gymnasievalet i termer av ett särskilt yrke. Resultatet är inte förvånande, eftersom en mer flexibel arbetsmarknad också innebär att starka yrkesidentiteter försvinner mer och mer. För de yrkesinriktade eleverna handlar det snarare om att man önskar att arbeta på en särskild arbetsplats, ett särskilt företag eller där föräldrarna arbetar. Eleverna saknar dock ofta kunskap om vilka färdigheter som krävs för ett sådant yrke. Eleverna som planerar att välja ett högskoleförberedande program visar i högre grad än de elever som planerar att välja ett yrkesprogram brist på kunskap om arbetsmarknaden. Många planerar att välja ett högskoleförberedande program för att senare kunna välja en inriktning på högskolan och först då välja ett yrke. De elever som redan har bestämt sig för ett yrke pratar om yrket i mycket abstrakta termer.

Enligt en studie av Svenskt Näringsliv uppger 45 procent av eleverna som befinner sig i gymnasieskolan att de känner till vilka

7 Ungdomsbarometern och Worldskills Sweden: Attityder till yrkesprogram. 2015. 8 Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015. 9 Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015. 10

Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015.

yrken som det kommer behövas mer eller mindre av i framtiden. Detta gäller i något högre utsträckning yrkesprogrammen, men variationen mellan samtliga program är stor. Mest medvetna uppger eleverna på VVS- och fastighetsprogrammet att de är. Uppgifter finns också om att 74 procent av de unga mellan 13 och 24 år inte tycker att de fått tillräcklig information om arbetsmarknaden och olika yrkesmöjligheter. När de får uppge hur de skulle vilja ha mer information är mer praktik det mest förekommande svaret. Behovet av att ha en mentor att diskutera med tenderar dock att öka med åldern.

7.2.3 Elevernas bakgrund påverkar valet

Föräldrar har stor påverkan

Majoriteten av de elever i Panicans studie som planerar att välja ett högskoleförberedande program har föräldrar med högskoleutbildning. Det kan nämnas att en förändring när det gäller elevsammansättningen i gymnasieskolan är att andelen elever som har föräldrar med eftergymnasial utbildning har ökat. Även elever som planerar att välja ett yrkesprogram följer ofta sina föräldrars yrkesbana. Eleverna framhåller själva att deras föräldrar och framför allt äldre syskon har ett särskilt inflytande över valet. Det finns även vissa indikationer på att vissa grupper av föräldrar önskar att deras barn läser ett högskoleförberedande program; sex av tio föräldrar ser helst att deras barn går ett högskoleförberedande program. En tredjedel av föräldrarna tycker däremot inte att valet av utbildning spelar någon roll och endast 6 procent ser helst att barnen läser ett yrkesprogram. Många föräldrar känner också en

11 Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015. 12 Ungdomar.se och Mentor Sverige: Jobbiga tankar. 2015. 13 Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015. 14 Skolverket: Uppföljning av gymnasieskolan. 2016. 15 Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015. 16 Svenskt Näringsliv: Föräldrar om gymnasieval. 2010.

oro inför att deras barns möjligheter att studera vidare eventuellt ska begränsas.

Könsstereotypa val kvarstår

Kön spelar också in för hur de unga väljer gymnasieprogram. Vissa program som vård- och omsorgsprogrammet, humanistiska programmet samt hotell- och turismprogrammet är fortfarande tydligt flickdominerade medan bygg- och anläggningsprogrammet, el- och energiprogrammet samt VVS- och fastighetsprogrammet är tydligt pojkdominerade. En förklaring till detta bedöms vara de kulturella och sociala förväntningarna på huruvida ett yrke anses lämpligt för flickor respektive pojkar, vilket också innebär att ungdomars valmöjligheter i praktiken kan upplevas som begränsade.

Elever med utländsk bakgrund väljer oftare högskoleförberedande program

Till elever med utländsk bakgrund räknas elever som är födda utomlands och elever som är födda i Sverige vars båda föräldrar är födda utomlands. När det gäller nationella program väljer elever med utländsk bakgrund i större utsträckning högskoleförberedande program än yrkesprogram, och de gör det i större utsträckning än elever med svensk bakgrund. Störst andel elever med utländsk bakgrund i år 1 fanns läsåret 2015/16 på naturvetenskapliga programmet, handels- och administrationsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet, vård- och omsorgsprogrammet samt ekonomiprogrammet. Minst andel elever med utländsk bakgrund fanns på naturbruksprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet samt restaurang- och livsmedelsprogrammet. En möjlig förklaring till

17

Skolverket: Det svåra valet. Elevers val av utbildning på olika slags gymnasiemarknader, rapport 394. 2013. 18

www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-tabeller/gymnasieskola/skoloroch-elever/skolor-och-elever-i-gymnasieskolan-lasar-2015-16-1.241625 hämtad 2016-09-30. Se även Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015. 19

SOU 2009:64: Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? 20

www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-tabeller/gymnasieskola/skoloroch-elever/skolor-och-elever-i-gymnasieskolan-lasar-2015-16-1.241625 hämtad 2016-09-30.

hur elever med utländsk bakgrund väljer kan naturligtvis vara ursprungslandets yrkestraditioner. Enligt uppgifter från Universitets- och högskolerådet har t.ex. en liten andel av dem som kommer från Syrien gymnasial yrkesutbildning från hemlandet, vid de bedömningar av utländsk utbildning som myndigheten hanterar.

När det gäller attityder till utbildningsval finns det vissa skillnader mellan elever med svenskfödda respektive icke svenskfödda föräldrar, där den senare gruppen i högre utsträckning lyfter föräldrarnas styrande roll i gymnasievalet. I tidigare studier har man identifierat högre utbildningsambitioner hos elever med utländsk bakgrund jämfört med elever med svensk bakgrund. En möjlig förklaring är att föräldrar som migrerat haft egna ambitioner för framtiden med migrationen som sedan överförts till barnen. En ytterligare möjlig förklaring är att migrationen innebär en avsaknad av alternativ för att skapa sociala nätverk, och därmed utgör utbildning en viktig kanal för att skapa sådana nätverk.

Valmöjligheterna inom gymnasieskolan för de unga som anländer till Sverige i gymnasieåldern kan dock se annorlunda ut. I en studie av ensamkommande barn och unga framgår att unga som anländer vid t.ex. 17 års ålder och som har kort skolbakgrund i stor utsträckning också måste överväga hur mycket tid och kraft som behövs för att satsa på ett visst yrke och om det är en realistisk väg att gå.

Vänner och skola har viss betydelse

Vänner uppges ha viss betydelse vid gymnasievalet, och eleverna menar att det innebär en trygghet att få studera tillsammans med sina närmaste vänner. Cirka 4 procent väljer gymnasieprogram enbart efter hur vännerna väljer program. Därför finns det också en viss obenägenhet hos elever att flytta på grund av studier. I Skol-

21 Uppgifter från Universitets- och högskolerådet till utredningen, dnr Komm 2016/01287. 22 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 23 OECD: Immigrant Students at School. 2015. 24 Lundqvist C: Möjligheternas horisont – etnicitet, utbildning och arbetet i ungas berättelser om karriärer, Linköpings universitet. 2010. 25 Sveriges Kommuner och Landsting: Röster från ensamkommande barn. 2014. 26 Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015. 27 Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015.

verkets studie Det svåra valet framgår att elever från kommuner där det krävs att man flyttar från orten för att läsa vissa gymnasieprogram sällan flyttar; eleven studerar hellre ett annat program på hemorten. En anledning som nämns är tryggheten i att ha vännerna nära. I storstadsregioner, där utbudet av program sällan är ett problem, blir valet i stället en fråga om att välja rätt skola. Eleverna önskar välja en skola som har hög status, och därmed blir valet också en fråga om identitetsskapande. I en studie från Svenskt Näringsliv från 2015 uppger ungefär 9 procent att de väljer just skola i första hand.

7.2.4 Avgörande eller uppskjutna val

Trots föräldrarnas och annan påverkan uppger eleverna att det är de själva som avgör valet av gymnasieutbildning. När det gäller de elever som planerar att välja ett yrkesprogram kan de emellertid uttrycka att det är de själva som väljer att ”gå i pappas fotspår”. När det rör de elever som planerar att välja ett högskoleförberedande program kan det i stället handla om att föräldrarna stöttar eleverna vilket val de än gör – så länge eleverna väljer ett högskoleförberedande program. Vidare uttrycker eleverna att de uppskattar möjligheten att få välja mellan olika program. Framför allt handlar det om, som ovan nämnts, att man ges möjlighet att välja någonting som man tycker är roligt. De framhåller att de får möjlighet att studera de ämnen de vill, till skillnad från i grundskolan, vilket i sin tur skapar motivation.

Men som inledningsvis betonades är ungdomar en heterogen grupp. När James Dresch och Anders Lovén genomförde en studie om gymnasievalet, identifierade de tre grupper av ungdomar: – En första grupp bestod av dem som skjuter upp yrkesvalet

genom att välja ett högskoleförberedande program.

28

Skolverket: Det svåra valet. Elevers val av utbildning på olika slags gymnasiemarknader, rapport 394. 2013. 29

Skolverket: Det svåra valet. Elevers val av utbildning på olika slags gymnasiemarknader, rapport 394. 2013. 30

Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015. 31

Panican A: Väljer unga fel? – grundskoleelevers attityder till gymnasievalet, Ratio rapport 19. 2015; jmf. Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010.

– En andra grupp bestod av dem som har klara framtidsmål och

som väljer ett yrkesförberedande program. – En tredje grupp bestod av elever, främst flickor, som var mer

osäkra och oroliga inför framtiden. Dessa valde program som

estetiska programmet, vård- och omsorgsprogrammet eller barnoch fritidsprogrammet.

Gymnasievalet ses således av vissa elever som ett avgörande val medan det för andra handlar om att skjuta valet på framtiden. De positiva attityder som eleverna beskriver till gymnasievalet skulle därmed kunna ge uttryck för både en glädje över att få välja och en tillfredställelse i att slippa behöva välja. Samtidigt finns det elever som känner en osäkerhet inför valet. Det finns många aspekter för eleverna att ta hänsyn till, t.ex. betyg, vilka behörigheter programmen ger, skola, vänners och familjs preferenser, utbildningsort, ekonomiska möjligheter vid en eventuell flytt samt pendlingsavstånd, men också det egna intresset och den egna identiteten samt framtida arbetsmöjligheter.

7.3 Attityder till studierna i gymnasieskolan

Tiden i gymnasieskolan är en händelserik period i livet. Hur upplever unga denna tid? Hur mår de? Och vilken inställning har de till sina studier? Dessa frågeställningar berörs nedan.

7.3.1 En majoritet tycker det är roligt att gå till skolan – men inte alla

I Skolverkets återkommande studie Attityder till skolan framkommer att de yngre eleverna (årskurserna 1–6) i högre utsträckning tycker att det är roligt att gå till skolan än vad de äldre eleverna (årskurserna 7–9 och gymnasielever) gör. Sex av tio av de äldre eleverna tycker att det oftast eller alltid är roligt att gå till skolan. Elever med utländsk bakgrund tycker att det är roligt att gå

32 Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 33 Se t.ex. Skolverket: Det svåra valet. Elevers val av utbildning på olika slags gymnasiemarknader, rapport 394. 2013.

till skolan i något högre utsträckning än elever med svensk bakgrund. Nästan var tionde elev uppger dock att det sällan känns meningsfullt att gå till skolan; andelen är oförändrad i samtliga undersökningar sedan 1997.

En annan studie visar att 27 procent av eleverna som stod inför gymnasievalet ansåg att de hellre skulle arbeta än att gå i skolan. När eleverna hade påbörjat sin utbildning sjönk andelen till 21 procent. Detta vittnar om att många av eleverna efter en tid i gymnasieskolan uppskattar möjligheten att studera. Hur eleverna trivs i skolan kan vara beroende av vilka personer som finns i omgivningen. Skolverkets studie visar att nästan nio av tio elever trivs ganska bra eller mycket bra med de andra eleverna. På liknade sätt ser det ut när det gäller den generella trivseln i skolan. När det gäller hur eleverna trivs med lärarna uppger åtta av tio att de trivs ganska eller mycket bra med sina lärare. I en internationell jämförelse rankar svenska elever relationen till sina lärare högre än OECD-genomsnittet.

De flesta känner sig trygga i skolan

Hälften av de äldre eleverna anser att de ganska eller mycket lätt kan vända sig till en annan vuxen person i skolan om de får problem som har med skolan att göra. Lättast är det att vända sig till en lärare. Vidare uppger ca åtta av tio att de aldrig känner sig rädda i skolan; ingen större skillnad syns mellan pojkar och flickor. Två procent uppger dock att de oftast eller alltid känner sig rädda i skolan. Resultatet bekräftas i Skolinspektionens enkät med elever i gymnasieskolans år 2 från 2016. Resultatet stämmer också överens med Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) undersökning från läsåret 2014/15. SKL:s mätning redogör visserligen för elever i årskurs 8 men den synliggör att flickor i något mindre utsträckning än pojkar känner sig trygga i skolan.

34

Skolverket: Attityder till skolan 2015, rapport 438. 2016. 35

Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 36

Skolverket: Attityder till skolan 2015, rapport 438. 2016. 37

OECD: Improving Schools in Sweden. 2015. 38

Skolverket: Attityder till skolan 2015, rapport 438. 2016. 39

Skolinspektionen: Resultat för elever i gymnasieskolans år 2 i samtliga medverkande skolenheter våren 2016. 2016. 40

Sveriges Kommuner och Landsting: Öppna jämförelser – grundskola 2016. 2016.

Flickor engagerar sig mer än pojkar i skolarbetet

Enligt en studie av Svenskt Näringsliv återfinns de elever som själva anger att de anstränger sig ”stenhårt” i skolarbetet framför allt på naturvetenskapsprogrammet och hantverksprogrammet medan de elever som i högst uträckning uppger att de inte anstränger sig alls finns på industritekniska programmet. Skolverkets attitydstudie visar att tre av fyra av de äldre eleverna (årskurs 7–9 och gymnasieskolan) uppger att de engagerar sig ganska eller väldigt mycket i skolarbetet. Det syns dock en skillnad från högstadiet till gymnasieskolan, där elevernas ansträngningar minskar något. I gymnasieskolan blir också skillnaden mellan pojkar och flickor mer markant.

I gymnasieskolan engagerar sig flickor betydligt mer än pojkar i skolarbetet. Studier visar att det kan finnas en s.k. antipluggkultur bland grupper av pojkar. Skolan utgör för pojkar en plats där de formar sin könsidentitet, och att då visa ansträngning i skolarbetet betraktas som oförenligt med den manliga normen. Elever med utländsk bakgrund uppger att de engagerar sig mer i skolarbetet jämfört med elever med svensk bakgrund. Av andra studier framgår att elever med utländsk bakgrund vars föräldrar har en låg position på arbetsmarknaden, och därför en sämre ekonomisk situation, arbetar extra vid sidan av studierna för att bidra till familjens gemensamma ekonomi. Vissa flickor kan dessutom ha mer att ta hänsyn till vid sidan av skolan, t.ex. att hjälpa till med hushållssysslor och att ta hand om yngre syskon samt hålla sig hemma på fritiden, vilket riskerar att påverka skolarbetet.

41 Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers val och etablering. 2015. 42 Skolverket: Attityder till skolan 2015, rapport 438. 2016. Introduktionsprogramselever ingår inte i studien. 43 Skolverket: Attityder till skolan 2012, rapport 390. 2013. 44 SOU 2009:64: Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? Se även Hill M: Coola killar pluggar inte, 2006, och Nyström A-S: Att synas och lära utan att synas lära, Uppsala universitet. 2012. 45 Skolverket: Attityder till skolan 2012, rapport 390. 2013. 46 Lindblad M: De förstod aldrig min historia, Umeå universitet. 2016.

Nästan hälften av flickorna känner sig stressade över skolarbetet

Flickor känner sig i högre utsträckning än pojkar stressade över skolan. Sex av tio flickor i gymnasieskolan känner sig ofta eller alltid stressade, vilket kan jämföras med tre av tio av pojkarna. Den främsta orsaken som nämns är läxor och hemuppgifter. Elever med utländsk bakgrund upplever något mer stress kopplat till betyg och förväntningar från föräldrar. Det förekommer mindre stress hos eleverna på yrkesprogrammen jämfört med på de högskoleförberedande programmen.

En utredning från 2009 konstaterade att könsskillnaderna är särskilt stora när det gäller stressen över de egna kraven och förväntningarna. Totalt 45 procent av flickorna i gymnasieskolan angav att de känner sig stressade varje dag eller minst en gång i veckan över just detta, vilket kan jämföras med 20 procent av pojkarna. Flickor tenderar också att känna sig mer osäkra på sig själva än vad pojkar gör. För en mer fördjupad bild av stress i gymnasieskolan, se avsnitt 5.3.6.

7.3.2 Den psykiska ohälsan ökar

Samtidigt som stressen är påtaglig hos gymnasieelever ökar också den psykiska ohälsan bland unga och har så gjort sedan 1990-talet. År 2005 skedde dessutom ett trendbrott avseende den under flera år förbättrade hälsan.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) visar i sin studie Ung i dag 2015, att andelen unga mellan 16 och 19 år som bedömer sitt allmänna hälsotillstånd som bra eller mycket bra har minskat sedan 2010. Andelen som upplever att de mår bra är högre bland pojkar (86 procent) än bland flickor (76 procent). Denna andel har minskat, framför allt för flickor men studien visar att hälsan nu även försämras hos pojkarna. Bland unga utrikes födda har emellertid andelen ökat, vilket innebär att andelen unga

47

Skolverket: Attityder till skolan 2012, rapport 390. 2013; Skolverket: Attityder till skolan 2015, rapport 438. 2016. 48

SOU 2009:64: Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? 49

Lundahl L (red.): Att bana vägen för framtiden. 2010. 50

Socialstyrelsen: Psykisk ohälsa bland unga, artikelnummer 2013-5-43. 2013. 51

www.svd.se/unga-mar-samre-an-sina-foraldrar, hämtad 2016-09-13. 52

MUCF: Ung i dag. 2015.

med utländsk bakgrund som bedömer sitt allmänna hälsotillstånd som bra är större än bland inrikes födda.

En stor del av den ökade ohälsan handlar om en ökad psykisk ohälsa. År 2013 var andelen unga mellan 16 och 24 år med psykiska symtom i form av ängslan, oro eller ångest 21 procent. Andelen var även här högre bland flickorna (27 procent) än bland pojkarna (15 procent). Det är inte ovanligt att symtomen tar sig uttryck på olika sätt hos könen.

Det blir också allt vanligare att elever använder sig av sociala medier, vilket gör att det är svårare för skolpersonal att få en inblick i den mobbning och kränkande behandling som sker inom dessa forum. Sociala medier har dessutom visat sig vara en bidragande orsak till ungas stress. En studie från 2012 visade att en stor andel av gymnasieeleverna var aktiva användare av sociala medier under lektionerna (73,6 procent) och av mobiltelefoner på nätterna (60,4 procent). Hos flickor fanns en signifikant koppling mellan användandet av sociala medier och stress.

7.3.3 Kunniga lärare motiverar mest

I en studie av Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer uppger fler än hälften av eleverna i år 3 i gymnasieskolan att de inte är motiverade alls eller bara lite motiverade att gå till skolan; 17 procent uppger att de inte är motiverade alls. Yrkesprogramseleverna är något mindre motiverade än eleverna på de högskoleförberedande programmen. Endast 5 procent av yrkesprogrameleverna anser att skolan gör dem nyfikna så att de vill studera mer, vilket kan jämföras med 15 procent av eleverna på de högskoleförberedande programmen. Av studien framgår också att 18 respektive 25 procent av eleverna på de högskoleförberedande programmen respektive yrkesprogrammen någon gång har övervägt att avbryta sina gymnasiestudier. Den främsta anledningen till detta är enligt eleverna att de saknar motivation. Andra orsaker som nämns är

53 MUCF: Ung i dag. 2016. 54 MUCF: Ung i dag. 2015; läs mer i MUCF:s studie: När livet känns fel – ungas upplevelser kring psykisk ohälsa. 2015. 55 Ungdomar.se och Mentor Sverige: Jobbiga tankar. 2015. 56 Schlenkert C och Olausson M: Stress och sociala medier bland gymnasister, Högskolan i Kristianstad. 2012.

stress på grund av skolarbetet, att man inte klarar av studierna, att man mår psykiskt dåligt eller att man valt fel program. Ytterligare faktorer som särskilt kan kopplas till studieavbrott beskrivs i kapitel 5.

I samma studie uppger elever också att det som ökar motivationen mest är kunniga ämneslärare; 97 procent av eleverna i år 3 i gymnasieskolan sätter det skälet främst. Därefter uppger eleverna att förtroendefulla relationer med lärare följt av att man får tillräckligt med stöd i klassrummet ökar motivationen. Därefter uppger de att tillgång till extra undervisning och tillgång till elevhälsa är viktiga aspekter för att öka motivationen.

7.4 Ungdomars attityder till att studera vidare, arbetsmarknaden och framtiden

Efter gymnasieskolan ställs den unga inför att ta ställning till framtiden och allt vad det kan innebära. Nedan redogörs för några exempel på hur unga resonerar i termer av vidare studier, arbete och sin livssituation.

7.4.1 Skolmiljön formar elevernas framtidsplaner

Unga har ofta svårt att ranka sina viljeuttryck inför framtiden och deras önskelistor innehåller inte sällan flera motsägelser. Samtidigt vittnar forskare om en påtaglig ovisshet och okunskap bland ungdomar inför framtida studier och yrkesliv. För att hantera denna osäkerhet tar de hjälp av den närmaste omgivningens erfarenheter. Forskaren Goran Puaca har i sin avhandling kunnat se att elever på ett undersökt högskoleförberedande program i större utsträckning ges utrymme för självständighet och uppmuntras till att göra individuella val, medan elever på ett undersökt yrkesprogram i stället präglades av en mer kollektiv bild av sina framtidsplaner. Å ena sidan kan det ses som ett givet resultat när man läser mot ett

57

Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Från avhopp till examen. 2015. 58

Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Från avhopp till examen. 2015. 59

Puaca G: Educational choices of the future, Göteborgs universitet. 2013.

yrke, å andra sidan kan man möjligtvis hävda att skolmiljön innebär olika förutsättningar när det gäller hur eleverna ser på sin framtid.

7.4.2 Studier, jobb och resa är vanligaste planerna efter gymnasieskolan

När det gäller ungdomars planer efter gymnasieskolan uppger sex av tio av eleverna i år 3 läsåret 2015/16 att de planerade att studera på universitet eller högskola inom tre år. Resultatet är detsamma som i motsvarande undersökning från läsåret 2003/04 medan undersökningen från läsåret 2001/02 visade att ca hälften av eleverna hade planer på att studera vidare inom tre år.

Av naturliga skäl finns en skillnad mellan elever på yrkesprogram och elever på högskoleförberedande program. Bland dem som läser högskoleförberedande program planerar ca 80 procent att läsa vidare medan det på yrkesprogrammen handlar om ca 30 procent. En större andel flickor planerar att läsa vidare – 65 procent jämfört med ca 55 procent för pojkarna. På yrkesprogrammen är skillnaden särskilt markant. Bland flickorna planerar 55 procent att läsa vidare medan motsvarande andel för pojkarna är 35 procent. Bland eleverna på yrkesprogram är det även en större andel av de utrikes födda eleverna som planerar att läsa vidare jämfört med elever födda i Sverige. Motsvarande skillnad är inte lika markant bland elever på högskoleförberedande program. Mest angelägna om att studera vidare är eleverna på naturvetenskapsprogrammet – 90 procent.

Svenskt Näringsliv har undersökt studieintresset för samtliga nationella program. De program där eleverna i lägst utsträckning uppger att de tror att de absolut kommer att studera vidare inom tre år är VVS- och fastighetsprogrammet samt bygg- och anläggningsprogrammet. Ur Statistiska centralbyråns (SCB) statistik framgår också att av de elever som avslutade gymnasieskolan 2012

60 Statistiska centralbyrån: Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/2016, rapport 2016:2. 2016. 61 Statistiska centralbyrån: Pressmeddelande nr 2004:099 och 2002:080. 62 Statistiska centralbyrån: Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/2016, rapport 2016:2. 2016. 63 Svenskt Näringsliv: Gymnasieskolan – elevers etablering. 2015.

började 42 procent att studera inom tre år, vilket kan jämföras med 60 procent som hade angett att de haft sådana planer.

7.4.3 Bra betyg anses viktigast för att lyckas i framtiden

När unga uppger vad de tror krävs för att uppnå sina drömjobb hamnar bra betyg högst upp. Därefter uppger de hårt arbete, utbildning, vilja, engagemang och motivation. Vidare framstår bra betyg som det viktigaste för att kunna lyckas i framtiden; 40 procent uppger detta i en undersökning från 2015. Pojkar uppger emellertid detta i något högre utsträckning än flickor. Totalt 37 procent uppger att de tror att kontakter är viktigast och 9 procent uppger att könet är viktigast, vilket är något vanligare hos pojkar än hos flickor. Totalt 8 procent anser att namnet spelar roll medan 7 procent menar att utseendet är viktigast för att lyckas i framtiden. Värt att notera är också att den upplevda betydelsen av kontakter ökar med stigande ålder, samtidigt som den upplevda betydelsen av bra betyg sjunker.

7.4.4 Fritid och ekonomisk trygghet är viktigast just nu

När ungdomar mellan 16 och 19 år får uttrycka vad som är viktigast för dem just nu är fritiden är viktigast för 74 procent. Strax därefter uttrycks att leva i ett parförhållande – 53 procent. Vikten av fritid för ungdomsgruppen 16 till 29 år har fortsatt att öka vid samtliga mätningar sedan dessa startade 1955, förutom vid den senaste mätningen när den aspekten hade minskat något. Det tydligaste trendbrottet är att dagens generation unga värdesätter ekonomisk trygghet högt. Fast anställning som alltid har legat högt upp sjönk något i början av 2000-talet men är nu åter mycket eftertraktat hos de unga och intar en tredjeplats.

Pojkar uttrycker i något större utsträckning än flickor att fritid, fast arbete, yrkesställning och samhällsställning är viktigt, medan

64

Statistiska centralbyrån: Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/2016, rapport 2016:2. 2016. 65

Begreppet lyckas har dock inte definierats i undersökningen. 66

Ungdomar.se och Mentor Sverige: Jobbiga tankar. 2015. 67

MUCF: Unga med attityd, rapport 2013:3. 2013.

flickor uttrycker att parförhållande, familjebildning och barnens framtid är något viktigare. Skillnaderna är emellertid marginella.

7.4.5 Inte alla ser ljust på framtiden

Vad gäller synen på framtiden uppger unga mellan 16 och 19 år att de är relativt optimistiska; omdömet blir 5,3 på en sjugradig skala. Margiellt är flickor något mer positiva än pojkar. Statistik från Ungdomsbarometern visar att det inte finns några skillnader när det gäller synen på framtiden mellan eleverna på högskoleförberedande program respektive yrkesprogram.

Andra studier ger emellertid en mer dyster bild. Enligt en studie av Ungdomar.se och Mentor Sverige uppger 48 procent av de unga mellan 13 och 24 år att de antingen känner sig oroliga och ångestfulla eller ledsna och nedstämda vid tanken på framtiden. Variationen är dock stor, och 31 procent uppger att de känner sig hoppfulla och glada inför framtiden. I en annan studie från Linnéuniversitet 2016 uppger 61 procent av den något äldre ungdomsgruppen, 18 till 25 år, att de känner oro inför att inte ”lyckas” i framtiden.

7.4.6 Mest oro inför bostadsbrist och arbetslöshet

Linnéuniversitetets studie visar att 94 procent tycker att bostadsbristen är en mycket eller ganska svår utmaning; 65 procent anger den som en mycket stor utmaning. Hos de flesta svarande handlar det om en oro över att inte kunna hitta en bostad över huvud taget, men några anger också en oro inför att inte hitta en bostad som passar önskemålen. Det senare är vanligare i större städer.

De unga anser också att arbetslösheten är en stor utmaning; 88 procent anger det som en stor eller ganska stor utmaning, och oron handlar främst om att kunna hitta ett jobb över huvud taget, följt av en oro att jobbet inte ska passa önskemålen. Några anger också en oro över att man valt fel yrkesinriktning. Därefter anger

68 MUCF: Unga med attityd, rapport 2013:3. 2013. 69 MUCF: Unga med attityd, rapport 2013:3. 2013. 70 Statistik från Ungdomsbarometern på uppdrag av utredningen, dnr Komm 2016/00891. 71 Ungdomar.se och Mentor Sverige: Jobbiga tankar. 2015. 72 Linnéuniversitetet: Sveriges ungdomar om framtiden; Från YOLO till oro. 2016.

de unga klimatförändringar, diskriminering och psykisk ohälsa till följd av stress som utmaningar.

Resultatet ligger i linje med Forum för levade historias undersökning 2014 om vad elever i årskurs 9 och gymnasieskolan känner mest oro inför. Enligt studien känner de svarande mest oro över arbete och bostad samt ökad främlingsfientlighet och ökad invandring. Sammantaget visar dock studien att negativa attityder mot olika minoritetsgrupper i samhället minskar.

7.5 Sammanfattande iakttagelser

Den samlade bilden av det refererade materialet är att ungas syn på framtiden är splittrad. Många är optimistiska och ser flera vägar medan andra känner oro vid tanken på framtiden. Mest oro upplevs vad gäller arbete och bostad, vilka utgör grundläggande förutsättningar för att bygga upp ett eget liv. Detta återspeglas också i synen på ekonomisk trygghet och den ökande strävan efter en fast anställning. Synen på framtiden kan också präglas till stor del av traditionella synsätt.

En majoritet av alla elever trivs i skolan – men inte alla. Andelen unga som lider av stress och psykisk ohälsa är större än någonsin. Skolarbetet och strävan att nå höga betyg är en av de bidragande orsakerna. Mobiltelefoner och sociala medier – som är en självklar del i vardagen för dagens generation unga – verkar också utgöra en bidragande faktor. Stress hos elever, påverkan av sociala medier och mönster kopplade till social bakgrund är således exempel på attityder som skolan har att möta. Många unga vill också nå långt och uppskattar lärares stimulans och utmaningar. Skolans sociala miljö samt lärares förmåga att vända attityder och engagera har en avgörande betydelse för en elevs framtid. Skolan har också ett mycket viktigt kompensatoriskt uppdrag.

När det gäller ungdomars val av gymnasieutbildning framkommer att ett stort fokus ligger på att inte riskera återvändsgränder utan i stället välja utbildningar som man upplever håller dörrar öppna inför framtiden. Det kan också konstateras att dagens

73

Linnéuniversitetet: Sveriges ungdomar om framtiden; Från YOLO till oro. 2016. 74

Forum för levande historia: Tid för tolerans. 2014.

unga generellt anser sig först och främst göra ”roliga” val. Men i valen avspeglar sig kulturella och sociala normer – möjligtvis i så pass hög grad att det egna intresset begränsas. Det kan därmed diskuteras i vilken utsträckning alla alternativ framstår som reella valmöjligheter för den unga i dag.

8 En internationell utblick

I detta kapitel gör utredningen en kort internationell utblick. Kapitlet utgår i huvudsak från den rapport om utbildning motsvarande gymnasieskolan i sex olika länder som professor Jonas Olofsson låtit göra för utredningen. Rapporten sammanfattas i bilaga 7 och behandlar bl.a. systemens karaktär och insatser för att höja utbildningsdeltagande. Därutöver har även vissa andra uppgifter tagits fram. Ett underlag om betyg i andra länder har vidare utarbetats och redovisas i bilaga 8.

8.1 Systemen har olika karaktär

I studier av utbildningsförhållanden i olika länder görs ofta en åtskillnad mellan integrerade och differentierade system. I de nordiska länderna Finland och Norge är utbildningarna relativt väl integrerade och likvärdiga upp till och med gymnasial nivå. Uppdelningen mellan olika skolformer och utbildningsinriktningar är begränsad och möjligheterna för dem som väljer yrkesorienterad utbildning att söka vidare till utbildning på eftergymnasial nivå är relativt goda. I det finska exemplet ger såväl högskoleförberedande utbildningar som yrkesutbildningar grundläggande behörighet för utbildning på eftergymnasial nivå. Det norska systemet ger denna möjlighet genom att eleven väljer ett kompletterande spår efter två år på ett yrkesprogram.

I länder med en mer reglerad arbetsmarknad, som Tyskland och Nederländerna, är utbildningssystemet i stället differentierat, dvs.

1 Finland, Norge, Tyskland, Nederländerna, England och USA. 2 Olofsson J: Underlagsrapport: Grundläggande utbildning och utbildning motsvarande gymnasieskolan i sex länder – olika system inför likartade utmaningar. Dnr Komm2016/01549.

uppdelat i parallella spår. I dessa länder ställs elever i tidig ålder inför avgörande val mellan yrkesförberedande eller studieförberedande utbildning. Men samtidigt som utbildningarna är differentierade anses de vara likvärdiga, generellt erkända och ha en hög status.

I utbildningssystemen i anglosaxiska länder som England och USA, där arbetsmarknaden är mindre reglerad, karaktäriseras utbildningarna som begränsat differentierade. I t.ex. USA innebär ett high school-diplom (motsvarande gymnasial nivå) en grundläggande behörighet för eftergymnasiala studier. College och universitet sätter dock sina egna kriterier för vad som krävs för att antas till läroanstalten. I dessa länder är ansvaret för utbud och utbildningsorganisation också starkt decentraliserat.

Yrkesutbildningarna har i England och USA traditionellt sett haft en svag ställning. Det hänger samman med att yrkesutbildning i huvudsak ses som ett ansvar för den enskilde individen och arbetsgivaren. I dessa länder söker sig en betydande andel till utbildning på eftergymnasial nivå, bl.a. för att få del av den yrkesutbildning som saknas på gymnasial nivå.

8.2 Utbildningsplikt i andra länder – ett antal länder har krav på utbildning till 18 år

Bland länderna i Europa är det vanligast att börja i grundskolan vid sex års ålder och därefter gå nio eller tio år i obligatorisk skola. Flera länder i Europa har dock någon form av krav på utbildning upp till 18 års ålder. Att notera är att dessa oftare är kopplade till uppföljningssystem än sanktion.

I de nordiska länderna finns inte sådana krav. I Finland och Norge varar skolplikten från 7 års ålder till 16 års ålder respektive från 6 års ålder till 16 års ålder. När det gäller de andra länderna som beskrivs i bilaga 7 syns en större spridning och en utveckling mot en höjd pliktålder. I Tyskland och Nederländerna börjar flertalet barn skolan det år de fyller 6 respektive 5 år. Vid 15 respektive 16 års ålder sker en övergång till studier på gymnasial nivå. Ung-

3 Eurydice – Facts and figures: Compulsory Education in Europe 2014/15.

domar i dessa länder är skyldiga att delta i någon form av utbildning på minst halvtid upp till 18 års ålder.

I England infördes 2015 en utbildningsplikt för 17- och 18åringar. Reformen innebär inte någon skolplikt i egentlig mening utan snarare ett krav på att 17- och 18-åringar ska delta i utbildningsaktiviteter, antingen på heltid eller på halvtid. Sanktionen utgörs av indragna eller reducerade understöd för dem som inte deltar i utbildning. Hur kravet på utbildningsdeltagande upp till 18 år skulle utformas diskuterades under en tid i England. I ett ursprungligt förslag var en utgångspunkt att det skulle finnas tvingande regler och större sanktionsmöjligheter men som reformen har genomförts har denna del inte förverkligats. I det förslag som nu införts betonas i stället att skolorna bör arbeta med olika former av motivationshöjande och stödjande insatser i stället för tvång.

I USA varierar skolplikten. I flertalet delstater är det valfritt att studera på high school men det finns också exempel på delstater med 12-årig skolplikt. I 20 av USA:s totalt 50 delstater gäller skolplikten till dess att ungdomarna fyllt 17 respektive 18 år. Utbildningsplikt behandlas närmare i kapitel 10.

8.3 Insatser i andra länder för ungdomar med låg utbildning – ovanligt med introduktionsprogram men flera länder har någon form av aktivitetsansvar

Det är ovanligt med direkta motsvarigheter till de svenska introduktionsprogrammen. I Finland och Norge finns dock någon form av ett tionde frivilligt påbyggnadsår i grundskolan för dem som behöver. I Finland är andelen som inte fullföljer en grundskoleutbildning låg men samtidigt har eleverna generösa möjligheter att komplettera sin utbildning inom gymnasieskolan.

I vissa länder finns motsvarigheter till det svenska kommunala aktivitetsansvaret. I Norge är detta väl utbyggt och det finns även i Finland. I Tyskland däremot finns inte någon motsvarighet till aktivitetsansvaret, men för att förebygga utbildningsmisslyckanden har kortare och mindre krävande yrkesutbildningsvägar etablerats. I Nederländerna finns ett utvidgat aktivitetsansvar. Som ett komplement till skol- och utbildningsplikten infördes 2002 särskilda regio-

nala registrerings- och samordningscenter. Det s.k. uppföljningsansvaret täcker alla unga samt unga vuxna upp till och med 23 års ålder, dvs. även unga som har passerat åldersgränsen för utbildningsplikten i Nederländerna. Unga och unga vuxna som har avbrutit sin utbildning ska i första hand slussas tillbaka till utbildning eller till praktik.

I England har stora resurser avsatts för lokala jobbcenter som arbetar med att hitta lösningar för unga i åldrarna 18–21 år som varken arbetar eller studerar. Dessutom finns det, som tidigare nämnts, regler kopplade till arbetslöshetsunderstödet, vilka innebär både en rätt till och ett krav på utbildning för arbetslösa och understödsberoende ungdomar som saknar kvalifikationer i engelska och matematik på grundläggande nivå. De unga som trots krav på utbildning till 18 år inte kommer till skolan, fångas upp av kommunala insatser som liknar det svenska kommunala aktivitetsansvaret.

I USA handlar de federala insatserna för att fler unga ska utbilda sig inte om några systematiska eller samordnade insatser utan mer om fristående program- och projektsatsningar.

8.4 Betyg i andra länder – Sverige framstår som ensamt om ett betygsystem där tidiga betyg avgör lika mycket som slutbetyg

Utredningen har i bilaga 8 belyst frågor om betyg och examen i sex olika länder. Av materialet framgår att Sverige är relativt unikt i förhållande till de övriga länderna i flera avseenden. De gäller i synnerhet att betyg sätts tidigt i undervisningen och att betygen är avgörande för elevens tillträde till eftergymnasial utbildning. I de andra länderna förefaller det vanligare med slutgiltiga examensprov och med externa bedömare. I vissa länder tillämpas även antagningsprov för högskolestudier. I t.ex. Finland kombineras en s.k. studentexamen med elevens avgångsbetyg. I avgångsbetyget ingår alla kurser eleven har läst och ett medelvärde för betygen på de olika kurserna.

Det svenska systemet kan samtidigt uppfattas som starkt nationellt reglerat. Vissa av de andra länderna saknar nämligen såväl natio-

4 Finland, Danmark, Norge, England, Nederländerna och Tyskland.

nella ämnesplaner som kunskapskrav för de olika betygsstegen, vilket ger ett större utrymme för lärarens professionella bedömning.

Slutligen kan nämnas att flera länder tillämpar en betygsskala med fler steg än den i Sverige. I Tyskland handlar det om en skala där betyget underkänt har två steg, medan den nederländska skalan innehåller tio steg där de tre lägsta stegen är mycket ovanliga.

8.5 Internationella mönster: insatser för att höja studiedeltagandet och yrkesutbildningar som utvecklas

Internationellt kan ett flertal mönster skönjas på de områden där utredningen studerat material. Det handlar bl.a. om ett ökat fokus på åtgärder för att höja andelen unga med fullbordad gymnasieutbildning. Det innebär i vissa fall en förlängd utbildningsplikt med krav på att delta i någon form av utbildning på heltid eller halvtid, men också om andra icke tvingande särskilda satsningar. Dessa kan t.ex. röra ökat stöd till elever, information, arbete för att förebygga studieavbrott m.m. Vad gäller genomströmning ligger Sverige i nivå med genomsnittet inom OECD för andelen som klarar av gymnasieskolan på normaltid, vanligtvis tre år. Om man tar hänsyn till ytterligare två års studier förbättras dock genomsnittet på OECDnivå mer än för Sverige.

Det finns också en tendens att fler elever väljer studieförberedande utbildningar eller utbildningar som uppfattas som breda. Som ett led i detta väljer fler länder att utveckla sin yrkesutbildning med att t.ex. låta fler teoretiska allmänna ämnen ingå eller att detta kan kompletteras. Detta förefaller göras mot bakgrund av arbetslivets krav och arbetsmarknadens utveckling. Intresset för yrkesutbildningar har sjunkit, inte bara i Sverige utan även i länder som Nederländerna och Tyskland, i vilka det finns starkare traditioner kopplade till yrkes- och lärlingsutbildning. Deltagandet i yrkesutbildning i länder med starka yrkesutbildningstraditioner är dock fortsatt relativt högt. Samtidigt har yrkesutbildning på lägre nivå införts i flera länder, i första hand för elever som har svårt att full-

5 OECD: Education at a Glance 2011, 2012 och 2014.

följa den reguljära utbildningen. Flera insatser görs i många länder för att utveckla och stärka yrkesutbildning. Det kan bl.a. handla om att förbättra samarbeten med företag och branscher. Vidare kan nämnas att de flesta länder där utredningen gjort jämförelser kan yrkesutbildning ge högskolebehörighet genom kompletterande studier eller genom att följa ett visst spår i utbildningen. Som nämnts inledningsvis, ingår högskolebehörighet i alla yrkesprogram i det finska systemet.

9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan – åldersgräns, målgrupp och utbildningstid

Gymnasieutredningen har regeringens uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Detta är ett övergripande perspektiv i utredningen. Frågan om möjligheten att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning är nära förknippad med de avgränsningar som finns för gymnasieskolans målgrupp och med hur länge en elev har rätt att gå i gymnasieskolan.

Av utredningens direktiv framgår att elever som anländer till Sverige i de övre tonåren i vissa fall inte hinner slutföra utbildningen inom språkintroduktion och påbörja utbildning på ett nationellt program innan rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan upphör från och med det andra kalenderhalvåret det år individen fyller 20 år. Mot denna bakgrund ska utredningen analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller deras rätt att påbörja en utbildning i gymnasieskolan och, om det finns behov, föreslå förändringar inom detta område. Undantagsbestämmelser finns redan i dag när det gäller den aktuella åldersgränsen. Ungdomar som har ett svårt rörelsehinder har rätt att påbörja utbildning vid en gymnasieskola med s.k. Rh-anpassad utbildning senast det första kalenderhalvåret det år de fyller 21 år.

I det här kapitlet beskriver utredningen vilka bestämmelser som finns vad gäller rätten till utbildning i gymnasieskolan. Bland annat redogör utredningen för frågan om avgränsningen av gymnasie-

1 Dir. 2015:31.

skolans målgrupp samt hur omfattande rätten till gymnasieutbildning är. Utredningen beskriver även de problem som har visat sig i den praktiska tolkningen av bestämmelserna om rätten till utbildning.

9.1 Gymnasieskolans målgrupp och rätten att påbörja utbildning i gymnasieskolan

Gymnasieskolans målgrupp är ungdomar. I detta avsnitt redogör utredningen för de bestämmelser som avgränsar gymnasieskolans målgrupp och rätten att påbörja en gymnasieutbildning.

9.1.1 Ungdomar upp till 20 års ålder får påbörja gymnasieutbildning

I skollagen finns för varje skolform inom skolväsendet bestämmelser om vilka som har rätt till utbildning inom skolformen. Enligt skollagen ska gymnasieskolan vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Detta innebär att ungdomar har rätt att påbörja en gymnasieutbildning fram till och med det första kalenderhalvåret det år den unga fyller 20 år. Ungdomar som redan har gått igenom en utbildning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning eller har avlagt International Baccalaureate (IB) är däremot inte längre behöriga till nationella program och introduktionsprogram i gymnasieskolan även om de inte nått den övre åldersgränsen.

Bestämmelser om gymnasieskolan gäller enbart för ungdomar som är bosatta i landet, vilket enligt skollagen innebär att man ska vara folkbokförd i Sverige. Vid tillämpningen av skollagen ska

2 15 kap. 5 § skollagen (2010:800). I fall som avses i 15 kap. 36 § skollagen gäller en åldersgräns på 21 år. I 17 a kap. 4 § finns särskilda bestämmelser om målgruppen för den vidareutbildning som ges i form av ett fjärde tekniskt år. I 17 kap. 16 § andra och tredje styckena finns bestämmelser om utbildning i gymnasieskolan för vissa elever från grundsärskolan. 3 15 kap. 6 § skollagen. 4 29 kap. 2 § första stycket skollagen. Vem som ska vara folkbokförd i Sverige framgår av folkbokföringslagen (1991:481).

även vissa andra personer som inte är folkbokförda här anses vara bosatta i landet. Asylsökande i åldern 16–18 år är exempel på sådana personer.

Hemkommunen ansvarar för att barnen ges skolgång och att ungdomar erbjuds plats vid en kommunal skolenhet. Med en persons hemkommun avses den kommun där han eller hon är folkbokförd. För den som är bosatt i Sverige utan att vara folkbokförd avses med hemkommun den kommun som personen stadigvarande vistas i eller, om personen saknar stadigvarande vistelseort, den kommun som han eller hon för tillfället uppehåller sig i.

Den som överskridit den åldersgräns som ställts upp för att få påbörja en utbildning i gymnasieskolan kan delta i kommunal vuxenutbildning (komvux). En vuxen är behörig att delta i komvx på gymnasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år personen fyller 20 år om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Behörig är också den som är yngre än 20 år men som har slutfört utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller likvärdig utbildning och uppfyller övriga behörighetsvillkor. Den som är yngre än 20 år kan också vara behörig om det med hänsyn till den sökandens personliga förhållanden finns särskilda skäl.

En vuxen som är behörig att delta i komvux på gymnasial nivå och som har en examen från ett yrkesprogram i gymnasieskolan men som inte uppnått grundläggande behörighet till högskolestudier har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå sådan behörighet. I propositionen Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux föreslår regeringen en utökad rätt att delta i komvux på gymnasial nivå för att uppnå grundläggande be-

5 29 kap. 2 § andra stycket. 6 29 kap. 6 § skollagen. Detsamma gäller den som är kvarskriven i en kommun enligt 16 § folkbokföringslagen. 7 20 kap. 20 § första stycket skollagen. 8 20 kap. 20 § andra stycket skollagen. 9 20 kap. 20 § tredje stycket skollagen och 3 kap. 2 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning, prop. 2008/09:199 och prop. 2009/10:165. Denna möjlighet tar t.ex. sikte på fall när en 19-åring påbörjar studier på gymnasial nivå eller när en ungdom som redan bildat familj eller på annat sätt tagit avgörande steg in i vuxenvärlden och därför har lite gemensamt med flertalet ungdomar i 16-årsåldern. I sådana fall kan hela utbildningen genomföras inom den gymnasiala vuxenutbildningen. 10

20 kap. 19 § skollagen.

hörighet till utbildning inom högskolan och yrkeshögskolan, särskild behörighet till högskolan och särskilda förkunskaper till yrkeshögskolan. Enligt förslaget ska rättigheten omfatta alla behöriga till utbildning i komvux på gymnasial nivå som saknar sådan behörighet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

9.1.2 Bakgrunden till 20-årsgränsen för att få påbörja en gymnasieutbildning

Av de förarbeten som ligger till grund för den nu rådande övre åldersgränsen för när en person har rätt att påbörja en utbildning i gymnasieskolan framgår att gymnasieskolan är en skolform avsedd för ungdomar. Gymnasieskolans ansvar för utbildning som påbörjas före utgången av det första kalenderåret det år eleven fyller 20 år kan härledas till gymnasiereformen i början av 1990-talet. Regeringen uttalade i propositionen Växa med kunskaper att gymnasieskolan som organisation skulle ha ansvaret för alla ungdomar mellan 16 och 19 år. I skollagen uttrycktes att utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar var avsedd att påbörjas efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyllde 20 år. Vuxenutbildningens ansvar tog vid därefter. Gymnasieskolan skulle därmed ha ansvar för ungdomars utbildning och komvux skulle ha ansvaret för vuxnas utbildning.

Vad gällde antagningen till gymnasieskolan angav regeringen att sökanden mellan 16 och 19 år skulle antas till gymnasieutbildning efter de intagningsregler som gällde för ungdomar; i de flesta fall till heltidsstudier och i regel skulle eleverna ha rätt till avgångsbetyg efter tre års studier. Vuxenstuderande i komvux skulle tas in till utbildning enligt de friare studieformer som gällde för vuxenutbildningen.

Åldersgränsen för att påbörja studier i gymnasieskolan respektive på komvux drogs vid 20 år. Åldersgränsen anslöt också till den rådande gränsdragningen i studiestödslagen mellan studiebidragen, som avsåg gymnasiala studier, och studiemedel som avsåg post-

11 Prop. 2016/17:5. 12 Prop. 1990/91:85. 13 Prop. 1990/91:85.

gymnasiala studier. Samma åldersgräns finns alltjämt i den nu gällande studiestödslagen.

9.1.3 Behörighetskravet om avslutad grundskola

Utöver de behörighetskrav som gäller för de olika nationella programmen och för introduktionsprogrammen ska gymnasieskolan som framgått enligt skollagen endast vara öppen för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, för ungdomar med svårt rörelsehinder i Rh-anpassad utbildning, det första kalenderhalvåret det år de fyller 21 år.

En svårighet är hur bestämmelserna om att gymnasieskolan endast ska vara öppen för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning ska tillämpas för ungdomar som är i gymnasieåldern när de invandrar till Sverige. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena från 1990/91 att ungdomarna ska ha gått i grundskolan och avslutat denna, men det finns inget krav på att ungdomarna ska ha slutfört den sista årskursen. Utbildning som motsvarar grundskola kan vara utbildning t.ex. i andra nordiska länder eller i en internationell skola. Av förarbetena till skollagen kan man dock sluta sig till att även nyanlända ungdomar som inte gått i svensk grundskola eller som saknar ordnad skolgång från hemlandet kan tas emot på språkintroduktion.

Man kan alltså hävda att syftet med nuvarande allmänna behörighetsregel om avslutad grundskoleutbildning snarast är att ange en åldersnivå, inte vilka förkunskaper ungdomen ska ha. För elever i grundskolan upphör skolplikten enligt huvudregeln vid vårterminens slut det nionde året efter skolstarten, vilket vanligtvis inträffar när eleven fyllt 16 år eller tidigare om de uppnått kunskapsmålen. Även om skolplikten inte per automatik upphör vid en viss ålder

14

Prop. 1990/91:85. 15

Studiestödslagen (1999:1395). 16

15 kap. 5 § skollagen. I 17 a kap. 4 § skollagen finns även särskilda bestämmelser om målgruppen för den vidareutbildning som ges i form av ett fjärde tekniskt år. 17

15 kap. 5 § skollagen. 18

Prop. 2009/10:165. 19

7 kap. 12 § och 14 § skollagen.

gör den alltså det i praktiken vid 16 års ålder, eftersom eleven då slutfört 9 år i grundskolan. Gymnasieskolan tar vid därefter.

9.1.4 Särskilda bestämmelser om utbildning för asylsökande

Särskilda bestämmelser gäller för asylsökandes rätt till gymnasieutbildning. Asylsökande har rätt till utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan endast om de har påbörjat utbildningen innan de fyllt 18 år. Även barn som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning, s.k. gömda barn, och vissa andra grupper har rätt till gymnasieutbildning endast om de påbörjat utbildningen innan de fyllt 18 år. Om asylsökande påbörjat sin gymnasieutbildning innan de fyllt 18 år har de rätt att gå kvar på utbildningen även efter 18 års ålder. Detta gäller såväl på ett nationellt program som på ett introduktionsprogram. Av skollagen framgår samtidigt att asylsökande inte har rätt till utbildning i kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller utbildning i svenska för invandrare.

Asylsökande barn ska enligt gymnasieförordningen erbjudas plats i gymnasieskolan så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Det bör dock ske senast en månad efter ankomsten. Enligt propositionen Asylsökande barns skolgång är en månad en rimlig tid såväl med tanke på det enskilda barnets behov som på kommunens möjligheter att ta emot barnet. Den kommun där barnet vistas bör svara för att utbildningen kommer till stånd.

Åldersgränsen för rätten till utbildning för asylsökande och övriga aktuella grupper har satts med utgångspunkt i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (FN:s barnkonvention) enligt vilken personer definieras som barn upp till 18 års ålder. I proposi-

20 Prop. 2009/10:165. 21 Prop. 2000/01:115. Rätt till utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan har asylsökande och personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd i s.k. massflyktsituationer, personer som har ansökt om uppehållstillstånd och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas, barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning och som bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd samt personer som vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 § första eller tredje stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 5 kap. 15 § (15 a §) utlänningslagen (2005:716), 29 kap. 2 § andra stycket 1 och 2 och 29 kap. 3 § skollagen. 22 29 kap 3 § skollagen.

tionen Asylsökande barns skolgång uttalade regeringen dock att en kommun självfallet får erbjuda ungdomar som fyllt 18 år gymnasieutbildning, men någon rättighet till detta för den enskilde finns alltså inte.

9.1.5 Språkintroduktion – en insats för nyanlända ungdomar

Nya bestämmelser för utbildning av nyanlända barn och ungdomar trädde i kraft den 1 januari 2016. Genom bestämmelserna infördes en definition i skollagen av vilka elever som ska betraktas som nyanlända. Med nyanländ elev avses enligt skollagen den som har varit bosatt utomlands, som nu är bosatt i Sverige och som har påbörjat sin utbildning här senare än vid höstterminens start det kalenderår när personen fyllde sju år. En nyanländ elev kan därmed antingen vara asylsökande eller ha beviljats uppehållstillstånd. En elev ska inte längre anses vara nyanländ efter fyra års skolgång i Sverige.

När elever inte längre anses vara nyanlända kan de inte längre bli aktuella för någon av de särskilda författningsreglerade stödåtgärder för nyanlända elever som finns. Åtgärder för nyanlända i skolan omfattar främst elevers utbildning i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Språkintroduktion är dock ett exempel på en åtgärd för nyanlända ungdomar i gymnasieåldern då det av skollagen framgår att språkintroduktionen står öppen för nyanlända ungdomar som inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkesprogram och som behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket för att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning. Om det finns särskilda skäl får även andra elever gå språkintroduktion.

Behörighetskraven för språkintroduktion utöver vad som gäller för all utbildning i gymnasieskolan består alltså av två delar som måste vara uppfyllda. Den första delen innebär att den unge inte

23

Prop. 2000/01:115. 24

3 kap. 12 a § skollagen. 25

17 kap. 3 § skollagen. 26

17 kap. 12 § skollagen. En elev som har gått fyra år i skolan och därmed inte längre är nyanländ får fortfarande gå på språkintroduktion om eleven på grund av särskilda skäl har behov av det. Eleven är dock inte längre nyanländ i skollagens mening 3 kap. 12 a §, prop. 2014/15:45.

uppfyller behörighetskrav ifråga om godkända grundskolebetyg som gäller för nationella yrkesprogram. Den andra delen innebär att den unge på grund av att han eller hon är nyanländ behöver en utbildning som främst avser svenska språket för att kunna fortsätta sina studier.

Nyanlända elever omfattas i övrigt av samma bestämmelser som alla elever när det t.ex. gäller skolans värdegrund och kunskapsuppdrag, studie- och yrkesvägledning, elevhälsa, ledning och stimulans samt skolans kompensatoriska uppdrag.

9.2 Rätten att fullfölja en påbörjad gymnasieutbildning

Ovan har gymnasieskolans målgrupp vad gäller rätten att påbörja en gymnasieutbildning och de bestämmelser som reglerar detta beskrivits. I det här avsnittet diskuterar utredningen bestämmelserna om rätten att fullfölja en påbörjad gymnasieutbildning och vilka svårigheter som kan finnas vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i praktiken, dvs. rätten att slutföra sina studier när man väl antagits till en utbildning.

9.2.1 Utbildningen är avsedd att genomgås på tre år

En elev som har påbörjat en utbildning på ett nationellt program har rätt att fullfölja sin utbildning på det påbörjade programmet hos huvudmannen. Rätten att fullfölja ett nationellt program är därmed kopplad till det påbörjade programmet. De nationella programmen är enligt skollagen avsedda att genomgås på tre läsår. Huvudmannen får besluta att utbildningen får fördelas på längre tid än tre år. Huvudmannen får även besluta att utbildningen ska fördelas på kortare tid än tre år om Skolverket gett tillstånd till det.

27 Prop. 2009/10:165. 28 Skolans kompensatoriska uppdrag innebär att hänsyn ska tas till elevernas olika behov. En strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. 29 16 kap. 37 § skollagen. 30 16 kap. 15 § skollagen.

Utöver de bestämmelser som gäller rätten att fullfölja en påbörjad utbildning har också elever i gymnasieskolan sedan länge rätt att gå om en kurs eller göra om gymnasiearbetet. Se även kapitel 12 Stödåtgärder. Av gymnasieförordningen framgår att en elev som inte har fått godkänt betyg på någon eller några kurser har rätt att gå om dessa minst en gång. I gymnasieförordningen regleras även rätten att göra om gymnasiearbetet en gång för elever som inte har blivit godkända (fått betyget E). Det finns ingen reglering som begränsar rätten att gå om en kurs till att detta måste ske under de tre läsår som en utbildning på ett nationellt program normalt sträcker sig. Rätten att fullfölja utbildningen på ett nationellt program eller ett introduktionsprogram gäller även efter ett studieuppehåll på högst ett år för studier utomlands.

9.2.2 Utbildningsplanen bestämmer introduktionsprogrammens omfattning

Skollagen reglerar inte introduktionsprogrammens längd, med undantag för den ettåriga preparandutbildningen. I stället är det utbildningsplanen som ska innehålla uppgifter om utbildningens längd och som ska vara styrande för hur länge eleven ska gå på introduktionsprogrammet. Enligt skollagen har en elev som har påbörjat ett introduktionsprogram rätt att fullfölja utbildningen hos huvudmannen enligt den utbildningsplan som gällde när utbildningen inleddes. Om eleven medgett att planen ändras har eleven rätt att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen.

Utgångspunkten är att utbildningen på introduktionsprogram ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier, och elever på introduktionsprogram har enligt förarbetena samma rätt till en utbildning som motsvarar heltid som elever som läser på ett nationellt program, dvs. tre år om inte syftet med utbildningen nåtts

31

SFS 1995:885, prop. 1994/95:174. 32

16 kap. 24 §, 8 kap. 23 § och 9 kap. 1–3 §§ gymnasieförordningen. 33

Eleven har dock inte rätt att fullfölja ett nationellt program om det erbjudande som avses i 16 kap. 12 § förenats med ett uttryckligt förbehåll att det inte gäller vid studieuppehåll. 34

Prop. 2009/10:165. 35

17 kap. 15 § skollagen. 36

17 kap. 6 § skollagen.

tidigare. Samtidigt varierar förutsättningarna på de olika introduktionsprogrammen: • Preparandutbildning ska enligt skollagen pågå högst ett år. Om

huvudmannen finner att det finns synnerliga skäl får utbildningen dock förlängas till två år.

• Syftet med programinriktat individuellt val är att eleverna med

hänsyn till förkunskapskraven och det särskilda stöd som de har rätt till ska bli behöriga inom högst ett år.

• För yrkesintroduktion och individuellt alternativ finns inte någon

reglering av tiden. I förarbetena framhålls dock att utbildning för elever på individuellt alternativ kan behöva pågå i flera år. Vidare betonas hemkommunens skyldighet att erbjuda eleven en gymnasieutbildning fram till och med det första kalenderhalvåret det år den fyller 20 år.

• Nyanlända ungdomar har rätt till heltidsutbildning på språk-

introduktion så länge de definieras som nyanlända i skollagens mening, dvs. i fyra år om eleven påbörjar sin skolgång i Sverige direkt på språkintroduktion.

Även om eleven har rätt till tre (eller fyra) års studier på introduktionsprogram är det viktigt att framhålla att avsikten är att elever inom introduktionsprogrammen så snabbt som möjligt ska komma vidare till ett nationellt program, andra studier eller etablera sig på arbetsmarknaden beroende på syftet med utbildningen.

9.2.3 Ny behörighetsprövning vid övergång till nationella program

En elev på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan som blir behörig till ett nationellt program kan senast övergå till det nationella programmet det första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år. Bestämmelsen i 15 kap. 5 § skollagen om gymnasieskolans mål-

37 Prop. 2008/09:199 och prop. 2009/10:165. 38 17 kap. 5 § skollagen. 39 Prop. 2009/10:165. 40 3 kap. 12 a § andra stycket och 17 kap. 3 § skollagen.

grupp har i praxis tolkats så att det ska göras en ny behörighetsprövning när en elev som studerat på ett introduktionsprogram blivit behörig till ett nationellt program och vill påbörja studier på det nationella programmet. I ett beslut från Skolväsendets överklagandenämnd som gällde tolkningen av den tidigare skollagen (1985:1100) uttalade nämnden att av bestämmelserna i skollagen fick anses följa att ungdomar – även de som var elever på individuella program (IV), dvs. introduktionsprogrammens föregångare – var behöriga att påbörja utbildning på nationella program längst till och med det första kalenderhalvåret det år de fyllde 20 år. Denna tolkning av bestämmelserna vinner stöd i förarbetena, där det framgår att hemkommunens skyldighet att erbjuda ungdomar möjlighet att påbörja utbildning på nationella program bör upphöra vid den angivna åldersgränsen. Det sägs därmed inget i förarbetena om att åldersgränsen för nationella program inte skulle gälla sökande som redan är intagna i gymnasieskolan på t.ex. ett introduktionsprogram.

Fem olika introduktionsprogram ersatte IV genom gymnasiereformen 2011 (Gy11). Praxis att det ska göras en ny behörighetsprövning när en elev som gått på ett introduktionsprogram blir behörig till och vill påbörja ett nationellt program gäller dock alltjämt. Övergången till ett nationellt program kan alltså ske fram till och med det första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år.

Sammanfattningsvis är åldersgränsen för att påbörja utbildningen densamma för samtliga program inom gymnasieskolan. Några undantag från 20-årsgränsen finns inte, utöver vad som gäller för vissa rörelsehindrade elever.

Gymnasieskolans målgrupp avgränsas ytterligare i skollagen. Som framgår ovan anges där att ungdomar som gått igenom en utbildning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning, eller

41

Jfr 16 kap. 29 § skollagen. 42

Se prop. 1990/91:85. 43

Skolväsendets överklagandenämnd: beslut 1999-08-04 dnr A134. 44

I departementspromemorian Särskilda program och behörighet till yrkesprogram (dnr U2009/5552/G), som låg till grund för förslagen om introduktionsprogram i prop. 2009/10:165, föreslogs att åldersgränsen för preparandutbildningen skulle vara 19 år. Skälet för förslaget var att eleven skulle hinna avsluta utbildningen och söka till ett nationellt program före 20årsgränsen. Regeringen gjorde dock en annan bedömning med hänvisning till att om eleven påbörjar preparandutbildningen vid 19 års ålder och inte hinner uppnå behörighet i tid kommer eleven i stället i fråga för studier inom komvux (prop. 2009/10:165 s. 431). 45

15 kap. 6 § skollagen.

har avlagt International Baccalaureate (IB), inte längre är behöriga till nationella program eller introduktionsprogram i gymnasieskolan. I propositionen Växa med kunskaper uttalade regeringen att det inte är rimligt att elever som utbildats på ett nationellt program erbjuds ännu ett program av det skälet att de ännu tillhör ålderskategorin för gymnasieskolan. Enligt propositionen är ungdomar inte berättigade till två fullständiga utbildningar på ett nationellt program eller motsvarande.

9.2.4 Nyanländas rätt att fullfölja gymnasieutbildning

Som tidigare beskrivits kan nyanlända elever antingen vara asylsökande eller ha beviljats uppehållstillstånd. Som framgått ovan har asylsökande rätt att påbörja utbildning i gymnasieskolan före 18 års ålder och har rätt att gå kvar även efter 18 års ålder. Om en asylsökande elev inte blir behörig till ett nationellt program före 18 års ålder upphör rätten att börja på ett nationellt program. Eleven har dock rätt att fullfölja studierna på introduktionsprogrammet enligt utbildningsplanen. Asylsökande som kommer till Sverige när de är mellan 18 och 20 år har inte rätt att börja i gymnasieskolan och omfattas heller inte av rätten till svenska för invandrare (sfi) eller de särskilda statliga etableringsinsatser som finns.

Nyanlända ungdomar som fått uppehållstillstånd måste, liksom övriga ungdomar, bli behöriga senast första kalenderhalvåret eleven fyller 20 år för att få börja på ett nationellt program. Om den unge inte uppnår behörighet inom denna tid får han eller hon dock fullfölja sin påbörjade utbildning på introduktionsprogrammet om utbildningsplanen ger stöd för det. Liksom för alla elever som inte längre tillhör gymnasieskolans målgrupp står därefter vuxenutbildningen öppen för nyanlända som vill fortsätta att studera. För elever

46 Prop. 1990/91:85. 47 Riksdagen har emellertid anslagit medel till Folkbildningsrådet för 2016 om 50 miljoner kr till särskilda utbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. I förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare finns villkor för bidraget. Enligt förordningen får statsbidrag lämnas för avgiftsfria verksamheter som syftar till att stärka kunskaper i svenska språket och om samhället och till att främja deltagande i arbets- och samhällslivet för asylsökande och för personer som har fått uppehållstillstånd och bor i Migrationsverkets anläggningsboende. Denna verksamhet är även öppen för 18–20-åringar men innebär inte någon rättighet till utbildning för denna grupp asylsökande.

som lämnar gymnasieskolan på detta sätt ska gymnasieskolan enligt läroplanen upprätta en plan för fortsatt utbildning.

9.3 Nyanlända elevers möjlighet att bli behöriga till nationella program

Utredningen ska enligt sina direktiv analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan och, om det finns behov, föreslå förändringar inom detta område.

9.3.1 Svårigheten att bli behörig till nationellt program i tid

Av de uppgifter som utredningen inhämtat, bl.a. genom samråd med referens- och fokusgrupper samt från Skolverkets s.k. programreferensskolor, framgår att många nyanlända elever inte lyckas bli behöriga till gymnasieskolans nationella program före det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Dessa elever går på gymnasieskolans introduktionsprogram men når alltså ofta inte behörighet till ett nationellt program innan de uppnått åldersgränsen när rätten att börja en ny gymnasieutbildning upphör. De flesta av dessa elever förefaller enligt vad som framkommit i utredningens arbete ha långt kvar till behörighet, men i vissa fall kan det handla om elever som vid 20 års ålder är förhållandevis nära behörighet till ett nationellt program.

Representanter för flera av Skolverkets programreferensskolor samt de fokus- och referensgrupper som utredningen inhämtat uppgifter från har lyft fram vuxenutbildningen som ett viktigt alternativ för de elever som inte hinner bli behöriga till nationella program innan det första halvår det år de fyller 20 år. Den som uppnått

48

SKOLFS 2011:144. 49

Forskning visar att det finns variationer i sysselsättningsgraden mellan de barn och ungdomar som invandrat till Sverige utan sina vårdnadshavare (ensamkommande barn) och de som invandrat tillsammans med sina vårdnadshavare. De ensamkommande är sysselsatta i större utsträckning än dem som kommit tillsammans med sina vårdnadshavare. Çelikaksoy A och Wadensjö E: De ensamkommande flyktingbarnen och den svenska arbetsmarknaden. The Stockholm University Linnaeus Center for Integration Studies. Rapport 2015:2.

denna ålder är behörig att söka till den kommunala vuxenutbildningen för att fortsätta sin utbildning där.

Representanter för några av referensskolorna menar att vissa elever fortfarande har behov av den mer sammanhållna utbildning som gymnasieskolan erbjuder, trots att de är över 20 år. I detta sammanhang påpekar bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) att en del kommuner organiserar ungdomsgrupper inom vuxenutbildningen för att möta detta behov. Ett problem består dock i att vuxenutbildningen inte alltid erbjuder motsvarande utbud av i första hand yrkesutbildningar som gymnasieskolan. Rätten till bl.a. elevhälsa är också begränsad för elever på komvux.

I utredningens samråd med bl.a. rektorer och lärare har framkommit att möjligheten att påbörja ett nationellt program i gymnasieskolan efter 20 års ålder inte ses som en lämplig åtgärd. Många äldre elever som inte hunnit bli behöriga till ett nationellt program vill ofta inte fortsätta sina studier i gymnasieskolan utan föredrar att övergå till studier inom den kommunala vuxenutbildningen. Den enskildas mognad uppges vara avgörande för i vilken mån personen vill gå kvar i gymnasieskolan eller gå över till vuxenutbildningen.

Frågan om i vilken mån det är lämpligt att blanda ungdomar och vuxna i gymnasieskolan har i samråden lyfts som ett problem om den övre åldersgränsen för när en person senast får påbörja en gymnasieutbildning skulle höjas. Även om utredningen inte haft tillgång till forskning som visar effekter av åldersblandade grupper i gymnasieskolan framgår i samtal med fokus- och referensgrupper samt vid verksamhetsbesök att vuxna elever i vissa fall kan påverka yngre elever och deras möjligheter att delta på ett jämbördigt sätt i den sociala kontext som gymnasieskolan utgör. I direktiven till utredningen Elever som kommer till Sverige under grundskolans senare årskurser bedömer regeringen också att det varken gynnar elevens sociala utveckling eller möjligheterna till integration att placera äldre elever i undervisningsgrupper där majoriteten av eleverna är betydligt yngre. Utredningen vill i detta sammanhang peka på att skolformerna grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning är utformade för att möta behoven hos den åldersgrupp respektive skolform riktar sig till. Till exempel övergår elever som uppnått en viss

50 2 kap. 26 § skollagen. 51 Dir. 2016:67.

ålder och som går i grundskolan till introduktionsprogram i gymnasieskolan även om de inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program. Skolformernas målgrupper avgränsas därmed i första hand utifrån elevernas ålder.

Eftersom gymnasieskolans målgrupp är ungdomar som påbörjar utbildningen när de är mellan 16 och 20 år är skolformen utformad som en ungdomsskola med ett bredare uppdrag än vad som gäller för vuxenutbildningen. Gymnasieskolans uppdrag innehåller fler personlighetsutvecklande inslag och är anpassat till att leda ungdomar mot vuxenlivet. Av läroplanen för gymnasieskolan framgår bl.a. att skolan har i uppgift att till eleverna överföra värden och främja elevernas utveckling till ansvarskännande individer och bidra till elevernas allsidiga utveckling. Som en del i sitt uppdrag ska rektorn särskilt ansvara för att eleverna får kunskaper om sex och samlevnad, konsument- och trafikfrågor samt riskerna med tobak, alkohol, narkotika och andra droger. Skolan ska även bidra till att elever får en trygg identitet. Motsvarande formuleringar saknas i läroplanen för vuxenutbildningen. Det finns därmed skillnader mellan gymnasieskolans och komvux övergripande uppdrag.

Det saknas enligt Skolverket statistik över hur långt elever som inte når behörighet till ett nationellt program innan rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan upphör har kvar till att nå denna behörighet. Gruppen nyanlända elever är heterogen men det står klart att många anländer när de redan är i gymnasieåldern och att många har en svag studiebakgrund.

Uppgifter från Skolverket om andelen elever som hösten 2014 var 19 år och gick på ett introduktionsprogram och påföljande höst (2015) började på ett nationellt program visar att få elever gick över till ett nationellt program vid senast möjliga tidpunkt. Av samtliga drygt 5 200 ungdomar som var 19 år och gick på introduktionsprogram hösten 2014 återfanns endast 270 personer på ett nationellt program året därpå, vilket motsvarande drygt 5 procent. En majoritet, 60 procent, av eleverna som gick på ett introduktionsprogram vid 19 års ålder var inte nyinvandrade vilket visar att elever även av

52

Läroplan för gymnasieskolan (SKOLFS 2011:144). 53

Läroplan för vuxenutbildningen (SKOLFS 2012:101). 54

Nyinvandrade är inte synonymt med skollagens definition av nyanlända elever, eftersom begreppet inte tar hänsyn till hur lång skolgången varit. Det saknas emellertid statistik för

andra skäl kan ha svårt att nå behörighet till ett nationellt program innan rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan upphör. Drygt 22 procent (motsvarande ca 1 170 elever) av dem som gått på ett introduktionsprogram när de var 19 är gick fortfarande på ett introduktionsprogram vid 20 års ålder. En stor majoritet, över 70 procent, av ungdomarna som gick på ett introduktionsprogram när de var 19 år hade lämnat gymnasieskolan ett år senare.

9.3.2 Rätten att fullfölja en påbörjad utbildning efter 20 års ålder och ansvaret för ungdomar som inte nått målen för sin utbildning

En elev på ett nationellt program förväntas nå målen för utbildningen på tre år. Utredningen konstaterar ovan att elever på introduktionsprogrammen har rätt till samma tid för sin utbildning, även om målsättningen är att eleverna ska kunna nå målen för introduktionsprogrammet snabbare, t.ex. genom att nå behörighet till ett nationellt program och börja studera där. Utredningen har bl.a. genom sina verksamhetsbesök samt referens- och fokusgrupper fått uppgifter som gör gällande att vissa huvudmän per automatik skriver ut eleverna från gymnasieskolan efter tre års utbildning på introduktionsprogram, även om eleven inte nått målen för utbildningen och alltjämt är under 20 år. Allt färre huvudmän förefaller erbjuda ett fjärde studieår. Detta innebär att utbildningen för elever på introduktionsprogram vilka inte nått behörighet till nationella program begränsas till tre år trots att eleven kan vara under 20 år och huvudmannen är skyldig att erbjuda ungdomen gymnasieutbildning.

Problemet tycks även omfatta ungdomar på nationella program som efter tre år inte nått målen för utbildningen, dvs. fått en examen, och som i begränsad utsträckning verkar erbjudas möjlighet att gå om kurser eller göra om gymnasiearbetet, trots att de har rätt till det. Det har i utredningens samråd framkommit att det ibland av schematekniska skäl kan vara svårt att skapa möjligheter för en elev att gå om en eller flera kurser under ett av de tre ordinarie läsåren

gruppen nyanlända elever som är asylsökande, eftersom dessa inte har något personnummer och därmed inte kan följas i statistiken. Av denna orsak används här måttet nyinvandrad. 54 Elever som invandrat oktober 2011 eller senare räknas till gruppen. 55 Uppgifterna har tagits fram av Skolverket för utredningens räkning.

på ett nationellt program. Eleven erbjuds dock inte heller alltid denna möjlighet det efterföljande läsåret. Tolkningen av bestämmelsen om huvudmannens skyldighet att erbjuda ungdomar utbildning i gymnasieskolan under längre tid än tre år varierar därmed. Detta är ett problem eftersom det innebär att ungdomar riskerar att skrivas ut från gymnasieskolan trots att de fortfarande tillhör gymnasieskolans målgrupp och trots att de kanske inte erbjudits utbildning i enlighet med gällande författningar. Utredningen noterar i detta sammanhang att Gymnasiekommittén redan 2002 konstaterade att ”elever som behöver har rätt att ta längre tid än tre år på sig för att fullfölja sina gymnasiestudier”.

Utredningen har av Skolverket begärt statistik över hur många godkända poäng elever som fått studiebevis och skrivits ut ur gymnasieskolan saknar för att få en gymnasieexamen. Av de ungdomar som fick studiebevis var 62 procent 19 år eller yngre. Statistiken visar att av de drygt 15 000 elever som läsåret 2014/15 fick ett studiebevis hade nästan hälften av eleverna 2 000 godkända poäng eller mer. För examen krävs 2 250 godkända poäng, varav vissa måste avse specifika kurser; vilka kurser som måste vara godkända varierar mellan de nationella programmen.

Uppgifterna ger vid handen att många elever som i dag får studiebevis skulle kunna nå en gymnasieexamen inom gymnasieskolan med förhållandevis begränsade kompletteringar om de fick ytterligare tid i gymnasieskolan för att fullfölja sina studier på det nationella programmet och nå målen för utbildningen.

9.4 Sammanfattande iakttagelser

Utredningens övergripande frågeställning handlar om hur alla unga ska ges möjlighet att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Enligt utredningens direktiv måste fler och mer effektiva åtgärder

56

SOU 2002:120: Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. 57

8 kap. 18 § gymnasieförordningen (SFS 2010:2039). Till skillnad från den officiella statistiken om avgångselever ingår här samtliga inrapporterade studiebevis, dvs. även elever som betygssatts för färre än 2 500 poäng. 58

Av de aktuella eleverna på de högskoleförberedande programmen saknade 26,5 procent godkänt betyg i svenska, 16 procent i engelska och 9,5 procent i matematik. På yrkesprogrammen saknade eleverna främst godkända betyg i matematik (28,6 procent) och engelska (23,8 procent).

vidtas för att ge eleverna bättre förutsättningar att nå målen med utbildningen. För att kunna identifiera relevanta och effektiva insatser som syftar till att nå dessa mål är det enligt utredningens bedömning av stor vikt att klargöra hur länge en elev faktiskt har rätt till utbildning i gymnasieskolan. I detta kapitel redogör utredningen för vad som framkommit i utredningens arbete om rätten till utbildning i gymnasieskolan.

Gymnasieskolan är en skola avsedd för ungdomar. Den som påbörjat en utbildning före det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år har i princip rätt till minst tre års utbildning, oavsett om eleven går ett introduktionsprogram eller ett nationellt program. Nyanlända ungdomar har rätt till fyra års utbildning på språkintroduktion.

Den som har påbörjat en utbildning har rätt att fortsätta sina studier på det nationella programmet, eller för elever på introduktionsprogram i enlighet med planen för utbildningen, även efter det första kalenderhalvåret eleven fyller 20 år. I diskussioner med utredningens referens- och fokusgrupper har det framkommit att huvudmän och andra aktörer i vissa fall blandar samman bestämmelserna om rätten att påbörja en gymnasieutbildning och bestämmelserna om rätten att fullfölja en redan påbörjad utbildning. Sammanblandningen innebär att man tror att en elev som påbörjat en utbildning inte har rätt att fullfölja den efter 20 års ålder, vilket är en missuppfattning. Så länge utbildningen påbörjats före det första kalenderhalvåret eleven fyller 20 år har eleven rätt att fullfölja utbildningen enligt planen för utbildningen (introduktionsprogram) eller enligt vad som gäller för de nationella programmen (i normalfallet tre år).

Många nyanlända elever når inte behörighet till nationella program före det att de uppnår den övre åldersgränsen för att få påbörja en utbildning i gymnasieskolan. Det saknas statistik över hur långt dessa elever har kvar innan de når behörighet. Endast en mycket liten andel av dem som går på introduktionsprogram när de är 19 år börjar dock på ett nationellt program vid senast möjliga tidpunkt. Förhållandevis få går också kvar på ett introduktionsprogram när de fyllt 20 år. Detta gäller både personer som är nyinvandrade och de som inte är det. Enligt utredningens samråd har en stor andel av dem som inte hinner bli behöriga före 20 års ålder långt kvar till att nå behörighet. För att dessa elever skulle få möjlighet att nå behörig-

het till ett nationellt program skulle åldersgränsen sannolikt behöva höjas med flera år.

Eftersom gymnasieskolans målgrupp är ungdomar som påbörjar utbildningen mellan 16 och 20 års ålder är skolformen utformad som en ungdomsskola med ett uppdrag att leda ungdomar mot vuxenlivet. Även skolformerna grundskola och vuxenutbildningen är utformade för att möta behoven hos den åldersgrupp den riktar sig till.

Enligt de uppgifter som utredningen inhämtat genom fokusoch referensgrupper framkommer dock att vissa huvudmän regelmässigt skriver ut elever efter tre år. Detta är ett problem, eftersom de elever som gått tre år i gymnasieskolan fortfarande kan vara under 20 år och tillhöra gymnasieskolans målgrupp. Det är också ett problem i de fall eleverna inte erbjuds utbildning i enlighet med gällande författningar, t.ex. vad gäller rätten att gå om en kurs.

Av kapitlet framgår att cirka hälften av de 15 000 elever som läsåret 2014/15 fick ett studiebevis saknar godkänt betyg i förhållandevis få kurser för att få en gymnasieexamen. För dessa elever kan det krävas förhållandevis begränsade kompletteringar för att de ska få en examen.

10 Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk

Av utredningens direktiv framgår att regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Utredningen ska därför överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och unga män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att påbörja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra. Enligt utredningens direktiv är det också av stor betydelse att ungdomar som har avbrutit en gymnasieutbildning ges möjlighet och motiveras att återgå till sådan utbildning.

Det är i dag inte obligatoriskt för ungdomar att gå i gymnasieskolan. I takt med samhällets och arbetslivets utveckling har emellertid kraven på formell utbildning blivit allt högre för att man ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden och delta i samhällslivet. Den valfrihet som finns i dagens system är därmed i många stycken skenbar och gymnasieskolan kan sägas ha blivit ”informellt obligatorisk”, eftersom en fullföljd gymnasieutbildning i de flesta fall är en förutsättning för att den unga ska få en god möjlighet till egenförsörjning.

Även om en fullföljd gymnasieutbildning visat sig förbättra individens etablering på arbetsmarknad och i samhällslivet i stort kan det emellertid finnas både för- och nackdelar med att införa ett formellt och lagstadgat gymnasieobligatorium. I vissa länder har man bedömt att fördelarna överväger och därför infört någon form av utbildningsplikt för ungdomar, medan man i andra länder, däribland Sverige, inte har tagit ställning för en formell skyldighet att delta i utbildning efter grundskolan.

1 Dir. 2015:31.

I det här avsnittet redogör utredningen för situationen vad gäller utbildningsobligatorium i andra länder, forskningsläget avseende effekter av höjd skolpliktsålder samt de för- och nackdelar med ett eventuellt gymnasieobligatorium som framkommit i utredningens arbete.

10.1 Gymnasieutbildning motverkar ekonomiskt och socialt utanförskap

En grundläggande utgångspunkt när frågan om i vilken mån det skulle vara lämpligt att göra ungdomar skyldiga att gå i gymnasieskolan är varför det är så viktigt att ha en gymnasieutbildning. Enligt läroplanen för gymnasieskolan ska gymnasieskolan förmedla kunskaper och skapa förutsättningar för att eleverna ska tillägna sig och utveckla kunskaper och värden. Skollagen slår vidare fast att gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i gymnasieskolan ska vidare utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn. Utöver utvecklingen av elevernas kunskaper och värden ska utbildningen i gymnasieskolan alltså förbereda eleverna för arbete, fortsatta studier och för samhällslivet i stort.

10.1.1 Starkt samband mellan utbildning och etablering

Att ha ett arbete är grundläggande för den enskildas försörjning, och arbetslivet utgör också en viktig arena för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Omfattande forskning visar att det finns ett starkt

2 SKOLFS 2011:144. 3 15 kap. 2–3 §§ skollagen. 4 SOU 2013:74: Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan; SOU 2011:11: Långtidsutredningen, bilaga 2, s. 127 ff; Bäckman O: Att få fotfäste på arbetsmarknaden, i Alm, S m.fl. (red.) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier. 2011; Olofsson J och Panican A: Unga och utanförskap i Sverige, i Olsen T och Tägtström J (red.): For det som vokser, Unge, psykisk uhelse of tidlig uförepensjonering i Norden. 2013.

samband mellan individers etablering på arbetsmarknaden och deras utbildning. Personer med gymnasieutbildning har lättare att få ett jobb och är mindre sårbara för arbetslöshet än de, som saknar sådan utbildning. För att lyckas etablera sig på arbetsmarknaden eller för att kunna gå vidare till fortsatta studier är en genomförd gymnasieutbildning mycket betydelsefull.

Övergången från skola till arbetsliv fungerar relativt väl för de flesta unga och inträdet och etableringen på arbetsmarknaden verkar inte ha försvårats över tid. Ungdomar som har en gymnasieutbildning klarar sig relativt sett bra på arbetsmarknaden, oavsett konjunkturläge. De ungdomar som misslyckas i gymnasieskolan eller aldrig påbörjar en sådan utbildning har däremot stora svårigheter på arbetsmarknaden. Ett stort antal svenska och internationella studier visar att personer som inte har en fullföljd gymnasieutbildning löper större risk än andra att hamna i arbetslöshet och utanförskap. Personer som inte fullföljer en gymnasieutbildning löper också större risk att hamna i kriminalitet samt att ha sämre fysisk och psykisk hälsa.

Statistik från Placedatabasen vid Uppsala universitet visar den ekonomiska utsatthet som avsaknaden av en gymnasieutbildning kan medföra. Unga vuxna i åldern 20–24 år utan fullständig gymnasieutbildning är klart underrepresenterade bland dem med huvudsaklig inkomst från förvärvsarbete. På motsvarande sätt finns ett samband mellan att inte ha fullföljt en gymnasieutbildning och risken att vara beroende av försörjningsstöd.

Även Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har analyserat sambandet mellan utbildning och etablering på arbetsmarknaden.

5 Inträde och etablering för dem som föddes 1974 skiljer sig inte nämnvärt från för dem som föddes 10–15 år senare. I båda fallen hade ca 60 procent av 23-åringarna och 90 procent av 30-åringarna trätt in på arbetsmarknaden; DN-debatt 2015-06-10 av professor Anders Forslund och forskaren Mattias Engdahl: Det finns ingen kris för unga på arbetsmarknaden. 6 Socialstyrelsen: Social rapport 2010, s. 237 ff. 2010. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) ESO 2015:3. 7 För dessa personer var oddsen att den huvudsakliga inkomsten kom från förvärvsarbete

7 0,5–0,6. För unga i samma ålder med fullbordad yrkesutbildning eller studieförberedande utbildning från gymnasieskolan, vilka överrepresenterade bland de förvärvsarbetande, var däremot oddsen 1,5–2 för yrkesutbildade respektive 1–1,5 för unga med studieförberedande gymnasieutbildning. 8 Oddsen för att unga i åldersgruppen 20–24 år utan gymnasieutbildning skulle försörja sig genom försörjningsstöd pendlade mellan 4 och 5. Motsvarande odds för yrkesutbildade personer i samma åldersgrupp var 0,3 och för dem med fullbordad studieförberedande utbildning var oddset 0,2.

Av en studie publicerad 2015, i vilken män och kvinnor födda 1981 följts fram till 29 års ålder, framgår att de personer som inte hade ett slutbetyg från gymnasieskolan löpte 43 procents högre risk att vara arbetslösa vid 20 års ålder, jämfört med dem som fullföljt sina gymnasiestudier inom fyra år. Vid 25 års ålder var risken för arbetslöshet 60 procent högre och vid 29 års ålder 86 procent högre. Var tionde deltagare i studien varken studerade eller arbetade vid 29 års ålder. En majoritet av dem saknade slutbetyg från gymnasieskolan. En slutsats som SKL menar att man kan dra av undersökningen är att även om en del ungdomar utan gymnasieutbildning får ett arbete är risken större för dem att bli arbetslösa än för ungdomar med fullgjord gymnasieutbildning. Anknytningen till arbetsmarknaden är alltså svagare och risken för arbetslöshet större för personer utan fullföljda gymnasiestudier.

10.1.2 Stora kostnader för individ och samhälle

Det ekonomiska och sociala utanförskap som bl.a. avsaknaden av en gymnasieutbildning kan leda till innebär stora kostnader för samhället, utöver de svårigheter som den enskilde ställs inför. Beräkningar av nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog gör gällande att 13 procent av varje årskull dvs. drygt 14 000 personer riskerar att hamna i utanförskap. Välfärdskostnaderna i form av bl.a. sjukvård, rehabilitering och insatser från rättsväsendet samt de produktionsförluster som utanförskapet för med sig beräknas uppgå till mellan 10 och 15 miljoner kronor per person i åldersgruppen 20–65 år i form av förlorade skatteintäkter och ökade sociala kostnader. För en individ som fastnar i kriminalitet eller missbruk kan kostnaden uppgå till närmare 50 miljoner kronor. Enligt OECD uppväger de samhälleliga och individuella vinsterna de offentliga utgifterna för att befolkningen fullföljer en gymnasieutbildning (upper secondary education).

9 Studien avsåg elever som gått i gymnasieskolan enligt den tidigare gymnasieskolans läroplan (Lpf94). 10 SKL: Utbildning – nyckeln till arbete. 2015. 11 www.utanforskapetspris.se/, Nilsson I, Wadeskog A, Hök L och Sanandaji N: Utanförskapets pris. En bok om förebyggande sociala investeringar. 2014. 12 OECD: Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools. 2012.

Att ungdomar fullföljer sina gymnasiestudier har alltså visat sig dels vara samhällsekonomiskt lönsamt, dels utgöra en viktig skyddsfaktor vad gäller individens risk att hamna i ett ekonomiskt och socialt utanförskap. Genom att fler unga fullföljer en gymnasieutbildning förbättras därmed deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället i stort, samtidigt som samhällets kostnader för utanförskap kan minska.

10.2 Utbildningsplikt upp till 18 år i vissa länder

Utredningen har genomfört en översiktlig kartläggning av förekomsten av utbildningsplikt i andra länder. Utredningens genomgång visar att åldern för när utbildningsplikten upphör varierar mellan olika länder. I tabell 10.1 nedan redovisas översiktligt vilka länder i Europa som har en obligatorisk utbildning (plikt) som omfattar minst deltid och vid vilken ålder den upphör.

Tabell 10.1 Länder i Europa med obligatorisk utbildning 2014/15

Frågan om gymnasieskolan ska vara obligatorisk

(beroende av programtyp)

(förskola 5+6

månader)

13

resp. förb.

land ) Ungern 6 (förskola 5) 16–18 (beror 11–13 -

på påbörjat

läsår) Österrike 6 15 9 - Källa: Eurydice.

Som framgår av tabell 10.1 har flera länder i Europa, bl.a. Frankrike, Norge, Danmark och Finland, inte någon utbildningsplikt för ungdomar som gått ut motsvarande grundskolan, även om man också i

England ändrade under 2015 sitt regelverk. Utbildningsplikten gäller nu till 18 år. Tabellen är uppdaterad i förhållande till den ursprungliga tabellen från Eurydice som avser 2014/15.

dessa länder arbetar aktivt med insatser som syftar till att förmå ungdomar att gå i gymnasieskolan eller i annan utbildning. I några europeiska länder (England, Nederländerna, Polen, Portugal, Tyskland och Ungern) har man emellertid valt att införa utbildningsplikt för ungdomar upp till 18 års ålder.

Vid en jämförelse mellan modellerna för utbildningsplikten i England, Nederländerna och Tyskland framgår att systemen har vissa gemensamma drag men även att det finns skillnader. Nedan redogörs kortfattat för några för utredningen särskilt betydelsefulla iakttagelser vad gäller utbildningsplikten i dessa länder. För en fördjupad beskrivning av utformningen av gymnasieutbildningar och motsvarande i ett urval av länder, se bilaga 7.

10.2.1 Utbildningsplikt – några internationella exempel

England

I dag sträcker sig skolplikten i England från 5 års ålder upp till och med 16 års ålder. Under 2015 infördes dessutom en s.k. utbildningsplikt för 17- och 18-åringar. Traditionellt sett har England haft ett lägre deltagande i utbildning på gymnasial nivå än andra länder inom EU. Beslutet bedöms därför ha stor symbolisk betydelse. Reformen innebär inte att någon skolplikt i egentlig mening införts för den aktuella gruppen ungdomar. Kravet innebär i stället att 17- och 18-åringar ska delta i utbildningsaktiviteter, antingen på heltid eller på deltid. Tre alternativ erbjuds ungdomarna: utbildning på heltid, lärlingsutbildning eller utbildning på deltid för den som redan har ett arbete.

I det ursprungliga förslaget till utbildningsplikt i England var utgångspunkten att det skulle finnas tvingande regler och sanktionsmöjligheter gentemot unga som inte ville delta i utbildning. Lagen kom dock att utformas så att ansvaret ligger på de offentliga utbildningsmyndigheterna att söka upp unga i de aktuella åldrarna och erbjuda dem en anpassad utbildning. Utbildningsplikten är inte tvingande för den unga och inte heller kopplad till sanktioner för den som inte följer den. Arbetslösa unga i behov av understöd kan emellertid få detta indraget eller reducerat i de fall de inte accepterar de anvisade utbildningsåtgärderna.

En aktivitetsgaranti för arbetslösa ungdomar mellan 18 och 21 år som har varit arbetslösa en viss tid har också införts. Utöver detta har s.k. traineeships introducerats, dvs. förberedande utbildningar som syftar till att deltagarna ska övergå till reguljär lärlingsutbildning – en utbildningsform för vilken England nyligen har höjt ambitionsnivån.

Nederländerna

I Nederländerna varar skolplikten från 5 till 16 års ålder. Sedan 2007 är emellertid även ungdomar mellan 16 och 18 år skyldiga att delta i utbildning på deltid. Utbildningsplikten gäller i praktiken till dess att personen har uppnått erkända kvalifikationer på gymnasial nivå för inträde på arbetsmarknaden. Dessa kvalifikationer är i sin tur relaterade till definierade nivåer i yrkesutbildningen. De som inte har uppnått dessa kvalifikationer vid 18 års ålder ska i första hand fortsätta med yrkesutbildning eller särskild vuxenutbildning.

Sedan 2002 omfattar dessutom det s.k. uppföljningsansvaret alla unga till och med 23 års ålder, dvs. även unga som har passerat åldersgränsen för utbildningsplikten. Unga och unga vuxna som avbrutit sin utbildning ska i första hand hänvisas tillbaka till utbildning eller till praktik. Kommunerna ska samarbeta med skolor, den nederländska motsvarigheten till Arbetsförmedlingen och sociala myndigheter för att möjliggöra för unga att återgå till utbildning eller praktik. Syftet är att alla ungdomar ska uppnå den andra kvalifikationsnivån på gymnasial nivå, dvs. den nivå som enligt lagen utgör miniminivån för de kvalifikationer den enskilde förväntas skaffa sig.

Vad gäller sanktioner med anledning av utbildningsplikten kan föräldrar till barn under 12 år tilldömas bötesstraff om inte barnen går i skolan. Från och med 12 års ålder och upp till gränsen för utbildningsplikten vid 18 års ålder kan ungdomarna själva dömas till böter eller samhällstjänst om de inte uppfyller plikten. Att ungdomar blir föremål för sanktioner på detta sätt är emellertid ovanligt. Unga från 14 års ålder och uppåt som har svårigheter att klara skolförlagd undervisning kan i stället erbjudas en kombination av undervisning i allmänna ämnen och enklare praktiskt arbete.

Cirka 98 procent av de nederländska ungdomarna i åldrarna 15 till 18 år deltar i utbildning. Andelen dropouts, definierade som unga under 25 år som inte har uppnått kvalifikationsmålen, har i stort sett halverats de senaste 15 åren, från 16 till 9 procent.

Tyskland

I Tyskland börjar flertalet barn skolan det år de fyller 6 år. Vid 15 års ålder (i vissa förbundsländer 16 års ålder) övergår eleverna till studier på gymnasial nivå. Det tyska systemet påminner om det nederländska systemet. Ungdomar under 18 år som inte deltar i en studieförberedande utbildning på gymnasial nivå är skyldiga att följa en yrkesutbildning på minst halvtid. I praktiken handlar det om ett slags yrkesutbildningsplikt där ungdomar under 18 år som vänder sig till den tyska motsvarigheten till Arbetsförmedlingen för att få understöd hänvisas till yrkesutbildning på grundläggande nivå. I de fall ungdomarna inte accepterar en anvisad utbildning är de inte berättigade till något understöd. Dessutom begränsas möjligheten till arbete kraftigt för den som saknar erkänd yrkesutbildning eftersom den tyska arbetsmarknaden inte sällan förutsätter detta. De flesta unga i Tyskland fullföljer en ordinarie studieförberedande eller yrkesorienterad utbildning. Cirka 15 procent av de unga i åldrarna 20 till 29 år saknar dock erkända yrkeskvalifikationer.

Sammanfattande iakttagelser om utformning och effekter av utbildningsplikt i andra länder

Som framgår av beskrivningen ovan varierar konsekvenserna för den som inte fullgör sin utbildningsplikt mellan England, Nederländerna och Tyskland. Konsekvenserna som kan bli aktuella är böter (Nederländerna) och indragna förmåner (England och Tyskland). Även om det i Nederländerna formellt sett finns sanktioner i form av bl.a. böter som kan dömas ut till ungdomar fr.o.m. 12 års ålder som inte uppfyller sin utbildningsplikt är det dock ovanligt att sådana sanktioner används.

Har då utbildningsplikten haft avsedd effekt i de studerade länderna? Enligt det engelska Utbildningsdepartementet har andelen

unga som varken arbetar eller studerar minskat kraftigt en längre period. Det är dock för tidigt enligt departementet att bedöma i vilken mån den utbildningsplikt upp till 18 år som infördes 2015 har påverkat denna utveckling. I Nederländerna har andelen dropouts, definierade som unga under 25 år som inte har uppnått vissa uppställda kvalifikationsmål, nästan halverats de senaste 15 åren, från 16 till 9 procent. De flesta unga i Tyskland fullföljer en ordinarie studieförberedande eller yrkesorienterad utbildning, även om ca 15 procent av personerna mellan 20 till 29 år saknar erkända yrkeskvalifikationer.

Sammanfattningsvis deltar en stor andel av ungdomarna i de studerade länderna i utbildning. Emellertid har utredningen inte haft tillgång till undersökningar som belyser det eventuella kausala sambandet mellan de formella bestämmelserna om utbildningsplikt i de undersökta länderna och ungdomarnas faktiska deltagande i utbildning.

Utredningen vill i detta sammanhang peka på att Sverige, som inte har någon utbildningsplikt efter grundskolan, vid en europeisk jämförelse uppvisar goda resultat vad gäller ungdomars deltagande i utbildning. I EU:s tioårsstrategi för tillväxt, Europa 2020, är ett av de uppställda målen att andelen unga i åldersgruppen 18–24 år i medlemsstaterna som inte har en gymnasieutbildning och som inte deltar i någon form av studier ska vara lägre än 10 procent 2020. Enligt EU:s och Eurostats definition uppgår den svenska andelen ungdomar i denna kategori till ca 7 procent. I ett internationellt perspektiv är alltså andelen ungdomar som inte har en gymnasieutbildning och som inte deltar i någon form av studier förhållandevis liten.

14 Uppgift till Gymnasieutredningen från det engelska Utbildningsdepartementet. 15 Den definition som används för Sveriges del är att en person anses ha en gymnasieutbildning om denna har avklarade studier (betyg) motsvarande minst två års studier på gymnasial nivå i gymnasieskolan, i komvux på gymnasial nivå eller på annan motsvarande utbildning. Trots att de nationella programmen i Sverige omfattar tre års studier har omfattningen av utbildningens längd satts till två år för att möjliggöra internationella jämförelser, bl.a. eftersom många gymnasieutbildningar i andra av EU:s medlemsstater är tvååriga. I detta sammanhang är det också viktigt att notera att ungdomar som t.ex. deltar i arbetsmarknadsutbildningar hamnar utanför kategorin som inte anses leva upp till de målsättningar EU ställt upp, även om de inte bedriver gymnasiala studier. Den breda definitionen av målet att andelen unga i åldersgruppen 18–24 år i medlemsstaterna som inte har en gymnasieutbildning och som inte deltar i någon form av studier innebär att förhållandevis få svenska ungdomar, drygt 7 procent, hamnar i denna kategori.

10.3 Forskning om effekterna av höjd skolpliktsålder

Enligt Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) finns en omfattande forskning både i Sverige och internationellt som belyser effekterna av förlängd obligatorisk utbildning under olika perioder av 1900-talet. Dessa studier finner i regel positiva effekter av utbildning på en mängd olika utfall, t.ex. inkomst, hälsa och kriminalitet. Gemensamt för denna forskning är att den bygger på regelförändringar som inneburit att elever som annars hade valt att lämna skolan har varit kvar i utbildning ytterligare en tid. IFAU understryker att det är viktigt att ha i åtanke att dessa regelförändringar genomfördes under en tidsperiod, i flera fall under 1900-talets första hälft, när en stor andel av eleverna lämnade skolan direkt efter avslutad grundläggande utbildning. Därmed kom reformerna att påverka en relativt stor grupp ungdomar.

I utredningens kontakter med IFAU framgår att den ovan refererade forskningen med något undantag (se nedan) har handlat om reformer där åldern för skolplikt höjts inom ramen för grundläggande utbildning motsvarande grundskolan och alltså inte omfattat äldre elever i vad som i Sverige är gymnasieskolans målgrupp.

I sitt remissvar med anledning av den statliga Grundskoleutredningens förslag om förlängd skolplikt för elever som saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program tillstyrker IFAU förslaget, men framhåller samtidigt att en sådan reform i praktiken skulle ha betydelse för en liten grupp elever. Som framgår av kapitel 4 är det endast mellan 1,5 och 2,5 procent av eleverna som inte direkt börjar i gymnasieskolan efter avslutad grundskola. IFAU bedömer att det är sannolikt att denna grupp har svaga förutsättningar att klara fortsatta studier i gymnasieskolan och att det därför inte är uppenbart att de positiva effekterna som upp-

16

IFAU: Remissvar 2016-02-22, dnr 236/2015. Exempel på denna forskning är Meghir C och M Palme: Educational reform, ability and family background, American Economic Review, 95, s. 586–599. 2005; Oreopolous P: Do dropouts drop out too soon? Wealth, health and happiness from compulsory schooling, Journal of Public Economics, 91, s. 2213– 2229. 2007.; Hjalmarsson R, Holmlund H och Lindquist M: The effect of education on criminal convictions and incarceration: Causal evidence from micro data, Economic Journal, 125(587) 2015, s. 1290–1326. 2015. 17

IFAU: Remissvar 2016-02-22, dnr 236/2015. 18

SOU 2015:81: Mer tid för kunskap – i förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola.

visats i tidigare forskning kan överföras till de allra svagaste eleverna.

Även om befintlig forskning huvudsakligen avser historiska förändringar av effekter av höjd skolpliktsålder för unga i grundläggande utbildning finns dock en aktuell forskningsstudie om förlängd obligatorisk utbildning för äldre elever under 1900-talets senare hälft och början av 2000-talet. Professor Philip Oreopoulos vid University of Toronto har undersökt effekterna av att höja skolplikten i high school från 16 år till 17 eller 18 år, vilket vissa delstater i USA har gjort. Studien visar att det finns ett starkt samband mellan en höjning av skolpliktsåldern från 16 år med 1–2 år och ungdomarnas framtida etablering på arbetsmarknaden och inkomster för elever som utan en högre ålder för skolplikt skulle ha lämnat skolan tidigare. Oreopoulos menar att det är avgörande att en höjd skolpliktsålder verkligen implementeras och får konsekvenser för dem som inte efterlever bestämmelserna för att dessa ska få avsedd effekt, även om det bästa givetvis är om sanktioner inte behöver användas utan endast finns för att motverka att elever avbryter studierna i förtid. De potentiella vinsterna med en längre skolgång behöver också tydliggöras för skolhuvudmän (administrators), föräldrar och elever menar Oreopoulos. Ett sätt att öka acceptansen för en höjd skolpliktsålder bland eleverna kan vara att i högre utsträckning erbjuda praktiska inslag i utbildningen.

Även orsakerna till att unga väljer att avbryta sina high schoolstudier diskuteras i studien. Oreopoulos menar att vissa ungdomar inte förstår de långsiktiga konsekvenserna av att avbryta studierna. Det kan även finnas en kultur bland unga med normer om att utbildning inte är viktigt. Skolmisslyckanden och mobbning lyfts också fram som viktiga orsaker till studieavbrott. Oreopoulos menar att förbättringar för eleverna i dessa avseenden för att motverka skolmisslyckanden och en dålig psykosocial miljö kan vara mycket betydelsefulla för att minska studieavbrotten.

19 IFAU: Remissvar 2016-02-22, dnr 236/2015. 20 Oreopolous P: Would more compulsory schooling help disadvantaged youth? Evidence from recent changes to school-leaving laws, i Gruber J (red.): The problems of disadvantaged youth: An economic perspective. 2009.

10.4 Grundskoleutredningens förslag om höjd ålder för skolplikt för vissa elever

Grundskoleutredningen föreslog 2015 att elever som inte fått godkänt betyg i tillräckligt många ämnen i grundskolan för att vara behöriga till ett yrkesprogram i gymnasieskolan ska ha förlängd skolplikt i som längst ett år. Skolplikten ska dock under alla omständigheter upphöra när eleven fyller 18 år. Det s.k. tionde skolåret ska kunna förläggas till grundskolan eller till ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Grundskoleutredningen föreslog också att ungdomar ska kunna bli behöriga till ett nationellt program genom att delta i lovskola. Förslagen har remitterats och bereds i Regeringskansliet vid tidpunkten för publiceringen av Gymnasieutredningens betänkande.

10.5 Alla ungdomar ska gå i gymnasieskolan – men ska det vara obligatoriskt?

Av Gymnasieutredningens direktiv framgår att utredningen ska överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att påbörja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra. I detta avsnitt redogör utredningen för de för- och nackdelar med att göra gymnasieskolan obligatorisk som framkommit i utredningens arbete och vilka andra alternativ som kan övervägas för att målet om att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning ska kunna nås.

21

SOU 2015:81: Mer tid för kunskap. 22

Enligt förordningen (2014:47) om statsbidrag för undervisning under skollov kan statsbidrag för frivillig stödundervisning som bedrivs under skollov betalas ut till huvudmän. Grundskoleutredningen föreslog att undervisning i lovskola ska erbjudas elever som går i årskurs 9 och som riskerar att inte nå kunskapskraven eller som har gått ut årskurs 9 och som inte blivit behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Vidare föreslog utredningen att lovskola också ska erbjudas elever i årskurs 8 som inte uppnår kunskapskraven och därmed riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan efter årskurs 9.

10.5.1 Obligatorium ger en tydlig signal om vikten av gymnasieutbildning

Att göra gymnasieskolan obligatorisk skulle innebära en tydlig signal från samhället till ungdomar om att en gymnasieutbildning är av stor betydelse för att man ska kunna lyckas etablera sig på arbetsmarknaden, försörja sig och få de kunskaper som krävs för att aktivt kunna delta i samhällslivet. Ett obligatorium skulle också innebära att elevernas rätt till utbildning skulle kunna stärkas bl.a. genom att signalerna till skolhuvudmännen om deras ansvar för att möta elevernas behov och ge eleverna förutsättningar att nå utbildningens mål skulle betonas ytterligare. Ett obligatorium skulle vidare möjliggöra ett kommunalt ansvar för skolpliktsbevakning på samma sätt som i dag gäller för grundskolan. Det skulle alltså innebära att rollen för kommuner och skolhuvudmän skulle bli mer pådrivande gentemot såväl enskilda ungdomar som enskilda skolor. Samhällets signaler om vikten av en gymnasieutbildning skulle därmed kunna förtydligas genom ett obligatorium. Som redovisas ovan finns också internationella exempel på olika former av utbildningsplikt fram till 18 års ålder. Viss forskning som avser situationen bland delstater i USA visar även att en höjd skolpliktsålder kan ha positiva effekter på deltagandet i high school-utbildning för ungdomar som annars hade valt att lämna skolan.

10.5.2 Frågan om myndighetsåldern i förhållande till utbildningsplikt

Tre år är den tid på vilken en elev förväntas genomgå en gymnasieutbildning. För att få alla ungdomar att fullfölja en gymnasieutbildning skulle ett alternativ därför kunna vara att göra det obligatoriskt att gå tre år i gymnasieskolan (skolplikt). Det finns dock flera problem behäftade med en obligatorisk treårig gymnasieskola. Ett treårigt obligatorium skulle innebära att majoriteten av eleverna skulle hinna bli myndiga och fortfarande omfattas av obligatoriet. En central fråga är därför hur en plikt att delta i gymnasieutbildning skulle regleras för elever tiden efter myndighetsåldern. Utredningen bedömer att det är en stor inskränkning i den vuxnes rätt till självbestämmande att införa en utbildningsplikt som

omfattar personer över 18 år, även om intentionen bakom lagstiftningen är vällovlig.

En annan möjlighet skulle kunna vara att införa utbildningsplikt för ungdomar upp till 18 år. Utredningen bedömer att en sådan utbildningsplikt lagtekniskt sett skulle vara förenad med färre svårigheter och även vara mindre problematisk ur ett självbestämmandeperspektiv än ett gymnasieobligatorium som omfattar personer som uppnått myndighetsåldern. Utredningen bedömer att ett obligatorium upp till 18 års ålder skulle skicka en stark signal till såväl skolhuvudmän, rektorer, lärare som till elever och vårdnadshavare om betydelsen av en gymnasieutbildning och skulle kunna bidra till en positiv attitydförändring i samhället. Ett obligatorium skulle därigenom kunna höja deltagandet i gymnasieutbildningen ytterligare och minska antalet tidiga avbrott från gymnasieskolan, dvs. de mest problematiska avbrotten. Det är dock oklart vilken effekt ett obligatorium som upphör under utbildningens gång skulle ha på elevernas benägenhet att fortsätta att studera efter att det formella obligatoriet upphört och hur den sammantagna genomströmningen, dvs. andelen som lyckas fullfölja en gymnasieutbildning, skulle påverkas av ett gymnasieobligatorium som upphörde vid 18 års ålder.

10.5.3 Behov av dispens från ett gymnasieobligatorium

I de diskussioner som förts inom ramen för utredningens referensoch fokusgrupper samt i utredningens expertgrupp har frågan lyfts om behovet av en möjlighet att ge dispens från ett tänkt gymnasieobligatorium. Även om målet är att alla ska gå i gymnasieskolan kan det för vissa ungdomar finnas rimliga skäl att avstå. Behovet av dispens från obligatoriet kan t.ex. behövas dels för ungdomar som vill gå en IB-utbildning (International Baccalaureate) eller ta ett studieuppehåll från gymnasieskolan för att studera utomlands, dels för ungdomar som trots olika åtgärder och individuella anpassningar inte finner sig till rätta i gymnasieskolan. I det senare fallet

23

Se vidare kapitel 23 Utbildningar utanför gymnasieskolan och åtgärder för ungdomar som inte studerar. 24

Ungdomar som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, på hem som drivs av Statens institutionsstyrelse eller hem för vård eller boende (HVB) ska ges utbildning

kan det behöva vara möjligt att studera vid folkhögskola eller delta i någon annan utbildning eller praktik.

Det är, enligt många av de aktörer som utredningen inhämtat synpunkter från och samrått med, varken rimligt eller önskvärt att ett obligatorium helt skulle omöjliggöra sådana alternativ. Med anledning av detta skulle det behöva finnas vissa möjligheter att ansöka om dispens och att fullgöra obligatoriet på ett annat sätt än i gymnasieskolan. Sådana dispenser skulle antingen kunna vara generella, dvs. att det skulle stå en ung person fritt att utan särskilt medgivande välja mellan gymnasieskolan och en viss alternativ utbildning, eller individuella, dvs. bygga på en prövning i det enskilda fallet utifrån vissa krav, t.ex. krav på synnerliga skäl.

Generella dispenser skulle medföra en risk för att målet att alla ungdomar ska fullfölja en gymnasieutbildning skulle urholkas, eftersom andra alternativ skulle vara lika möjliga att välja. Individuella dispenser skulle å andra sidan medföra en ökad administrativ hantering bl.a. vad gäller handläggning av ansökningar och beslut som överklagas. Frågan om hur ett eventuellt avslag på en begäran om dispens skulle påverka den ungas motivation för studier i gymnasieskolan behöver också analyseras. Det är även tveksamt om ungdomar som är i riskzonen för att avbryta sin utbildning i gymnasieskolan aktivt skulle begära dispens för annan utbildning, varför ändamålsenligheten i ett tänkt dispensförfarandet kan ifrågasättas.

10.5.4 Sanktioner mot vårdnadshavare och ungdomar riskerar att inte få avsedd effekt

I en diskussion om införandet av ett eventuellt gymnasieobligatorium aktualiseras frågan om det borde finnas någon sanktion kopplad till ett sådant obligatorium på motsvarande sätt som det i

motsvarande gymnasieskolan. Det finns även möjlighet för ungdomar som är sjuka men inte vårdas på sjukhus att få särskild undervisning som så långt möjligt motsvarar gymnasieutbildning i hemmet eller på annan plats. Se kap. 24 skolagen, särskilda utbildningsformer (utanför skolväsendet). 25 Kan jämföras med möjligheten att fullgöra skolplikten i grundskolan på annat sätt enligt 24 kap. 23 § skollagen. En sådan möjlighet förutsätter en prövning i varje enskilt fall, det ska gälla en verksamhet som framstår som ett fullgott alternativ och det ska finnas synnerliga skäl. Ett sådant beslut lämnas upp till ett år i sänder.

dag finns för skolplikten i grundskolan. Vad skulle konsekvensen bli om en ungdom inte gick i gymnasieskolan eller någon annan utbildning som bedömts vara godtagbar, trots att detta skulle vara en lagfäst skyldighet? Frågan om sanktioner vad gäller ett eventuellt gymnasieobligatorium handlar enligt utredningens bedömning i första hand om hur verkningsfulla sådana sanktioner skulle kunna förväntas vara och i vilket läge sådana åtgärder skulle sättas in.

Utformningen av verktyg för att förmå elever som inte hörsammar obligatoriet, inte kommer till utbildningen och inte anses ha skäl att få dispens behöver utgå från vad som kan förväntas vara effektivt för att få ungdomen att faktiskt komma till skolan. En möjlig sanktion skulle kunna vara att göra det möjligt att förelägga vårdnadshavare, eller i förekommande fall ungdomen själv om denna är myndig, med vite. Utredningen uppfattar dock att erfarenheterna av att tillämpa de bestämmelser om vite som redan i dag finns för skolplikt i grundskolan visar att tillämpningen ofta kräver en förhållandevis omfattande administrativ hantering. Vite kan t.ex. vara svårt att använda mot vårdnadshavaren om eleven vägrar att gå till skolan trots att vårdnadshavaren ansträngt sig för att få barnet att gå till skolan. Denna praktiska svårighet torde enligt utredningens bedömning tillta med barnets stigande ålder. Om hot om vite vilar över vårdnadshavare riskerar dessutom förutsättningarna för samarbetet mellan skola, ungdomar och vårdnadshavare att försämras. Ett hot om vite riskerat bl.a. att leda till att vårdnadshavaren och ungdomen får en negativ inställning till skolans och samhällets erbjudande om insatser som skulle kunna hjälpa och motivera ungdomen att påbörja eller återuppta gymnasiestudier. En sanktion skulle alltså kunna riskera att försämra, snarare än att främja, förutsättningarna för ungdomar att påbörja eller återuppta gymnasiestudier. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en sanktion skulle riskera att inte vara effektiv och ändamålsenlig vad gäller att främja ungdomars deltagande i gymnasieutbildning.

De internationella exemplen ovan visar att utbildningsplikt kan vara kopplad till ekonomiska incitament snarare än till sanktioner. I detta sammanhang vill utredningen erinra om att de ekonomiska villkoren även i Sverige skiljer sig mellan de ungdomar som studerar i gymnasieskolan och de som inte studerar. Den som studerar i gymnasieskolan och uppfyller övriga villkor har rätt till studiehjälp.

Avbrutna gymnasiestudier får ekonomiska konsekvenser för den enskilda då Centrala Studiestödsnämnden (CSN) kan dra in studiehjälpen för den som har hög ogiltig frånvaro från undervisningen i gymnasieskolan, eftersom ungdomen enligt bestämmelserna om studiestöd då inte längre anses vara studerande. I vilken mån ungdomar studerar kan även få konsekvenser för andra bidrag som ungdomarna eller deras familjer uppbär, t.ex. försörjningsstöd eller bostadsbidrag, vilka beaktar om ungdomar i familjen studerar eller inte. Att gå i gymnasieskolan är alltså även i Sverige förenat med ekonomiska fördelar och att avstå från att gå i gymnasieskolan medför ekonomiska konsekvenser även med de nuvarande bestämmelserna.

10.5.5 Minskad valfrihet – minskad motivation?

Med ett gymnasieobligatorium med begränsade möjligheter till dispens skulle ungdomars formella valfrihet minska, eftersom de inte längre skulle kunna välja att avstå från att gå i gymnasieskolan. Utredningen vill emellertid i detta sammanhang peka på att övrig valfrihet i gymnasieskolan skulle kvarstå vid ett obligatorium. Den bibehållna valfriheten handlar t.ex. om möjligheten att välja program och skola.

Men även om valfriheten skulle kvarstå i dessa avseenden och en mer generell möjlighet till dispens skulle finnas uppfattar utredningen, efter samråd inom ramen för utredningens fokus- och referensgrupper med bl.a. elever, lärare, rektorer, förvaltningschefer, studie- och yrkesvägledare samt personal verksam inom elevhälsan, att många ungdomar skulle kunna uppfatta en obligatorisk gymnasieskola som problematisk. Bland annat är man tveksam till vilka konsekvenserna för elevernas studiemotivation skulle bli och i vilken mån ett obligatorium skulle förbättra förutsättningarna för elevernas lärande. En minskad studiemotivation skulle bl.a. kunna riskera att motverka syftet med obligatoriet, dvs. att få

26 Studiehjälpen omfattar studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiebidraget betalas automatiskt ut till svenska ungdomar som är svenska medborgare och under 20 år och som studerar i gymnasieskolan, komvux eller folkhögskola. Utländska medborgare måste ansöka om studiebidraget. Extra tillägg och inackorderingstillägg kräver ansökan och betalas endast ut om vissa villkor är uppfyllda.

fler att påbörja och lyckas fullfölja en gymnasieutbildning. En låg studiemotivation hänger inte sällan samman med tidigare skolmisslyckanden, brist på stöd eller att eleven upplever svårigheter i den studiesociala situationen i skolan. I vilken mån skolan vidtar tillräckliga åtgärder för att dessa problem ska avhjälpas kan för många elever vara avgörande för motivationen att påbörja eller fortsätta sina gymnasiestudier. Även den forskning som visar ett positivt samband mellan en höjd skolpliktsålder och elevers benägenhet att inte avbryta sina studier pekar på betydelsen av att förbättra skolsituationen för eleverna för att förhindra studieavbrott.

10.6 Utredningens sammanfattande iakttagelser och bedömning

I kapitlet redogör utredningen för argument för och emot att göra det obligatoriskt för ungdomar att gå i gymnasieskolan. Alternativen som diskuteras är i vilken mån det skulle vara lämpligt och ändamålsenligt att införa en treårig utbildningsskyldighet i gymnasieskolan, vilket skulle motsvara den tid det förväntas ta att gå igenom en gymnasieutbildning, eller om det borde införas en utbildningsskyldighet som sträcker sig fram till dess en ungdom når myndighetsåldern, dvs. 18 år. Utredningen diskuterar även om det skulle vara mer ändamålsenligt att vidta andra åtgärder för att målsättningen att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning ska kunna uppnås utan att ett formellt obligatorium införs.

10.6.1 Ett obligatorium signalerar vikten av en gymnasieutbildning

Omfattande forskning visar att en fullföljd gymnasieutbildning är samhällsekonomiskt lönsam och utgör en viktig skyddsfaktor för individens risk att hamna i ekonomiskt och socialt utanförskap.

27

För en diskussion om vad som kan minska ungdomar motivation för sina gymnasiestudier och vad som ska förstås med begreppet studiemotivation, se kapitel 5 Studieavbrott och ofullständiga studier – orsaker och effektiva åtgärder.

Genom att fler unga fullföljer en gymnasieutbildning förbättras deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället i stort samtidigt som samhällets kostnader för utanförskap kan minska. En gymnasieutbildning är i dag grundläggande för att få goda förutsättningar att klara sig väl i arbets- och samhällsliv och kan sägas ha blivit informellt obligatorisk.

Ett formellt och lagfäst gymnasieobligatorium skulle kunna ha flera fördelar och få flera positiva konsekvenser. Ett treårigt obligatorium såväl som ett obligatorium som sträcker sig upp till 18 års ålder skulle sända en tydlig signal till ungdomar, vårdnadshavare, skolor och övriga samhället om betydelsen av en gymnasieutbildning för att kunna stå väl rustad för yrkes- och samhällsliv. Ett obligatorium skulle även kunna innebära att deltagandet i gymnasieutbildning ökar. Viss forskning som gäller förhållandena i USA pekar även på att en höjd skolpliktsålder till 17 eller 18 år kan ha positiva konsekvenser för deltagandet i utbildningen bland ungdomar som annars hade valt att lämna skolan tidigare.

En obligatorisk gymnasieskola skulle vidare innebära att elevernas rätt till utbildning skulle kunna stärkas bl.a. genom kommunernas skolpliktsbevakning och att skolhuvudmännens och skolornas ansvar för att möta elevernas behov för att ge dem förutsättningar att nå utbildningens mål skulle förstärkas. Vidare skulle ett obligatorium markera att elever och vårdnadshavare efter förmåga ska ta ansvar för att ungdomar anstränger sig och aktivt deltar i undervisning och övrig verksamhet.

Ett treårigt obligatorium som skulle omfatta myndiga personer skulle dock innebära ett stort ingrepp i vuxnas rätt till självbestämmande. Att i stället höja skolpliktsåldern till 18 år skulle kunna uppfattas som mindre inskränkande eftersom det då skulle handla om omyndiga ungdomar. Det finns också exempel på att man i andra länder har valt att införa olika former av utbildningsplikt för ungdomar upp till 18 år. I flera av dessa länder omfattar plikten dock inte enbart studier i gymnasieskolan utan har i flera fall inslag av bl.a. praktik och andra åtgärder.

10.6.2 Behov av dispenser vid ett obligatorium

Att införa ett gymnasieobligatorium för ungdomar upp till 18 år skulle alltså kunna betraktas som en möjlighet eftersom det rör personer som inte nått myndighetsåldern samtidigt som det skulle stärka elevernas rätt till utbildning och skicka en tydlig signal till elever, vårdnadshavare, skola och övriga samhället om vikten av en gymnasieutbildning. Vid ett införande av ett gymnasieobligatorium till 18 år skulle det emellertid behöva finnas en möjlighet att ge dispens till ungdomar som av olika skäl inte kan eller vill gå i gymnasieskolan. Undantagsbestämmelser skulle även behöva införas för alternativa utbildningar i Sverige och studier utomlands. Behovet av dispens från obligatoriet skulle bl.a. kunna behövas dels för ungdomar som t.ex. vill ta ett studieuppehåll från gymnasieskolan för att studera utomlands eller gå en IB-utbildning (International Baccalaureate), dels för ungdomar som trots olika åtgärder och individuella anpassningar inte finner sig till rätta i gymnasieskolan. I det senare fallet kan det i vissa fall behöva vara möjligt att studera vid folkhögskola eller att delta i någon annan utbildning eller praktik. Handläggningen av dispensansökningar riskerar dock att medföra en administration som skulle ta resurser i anspråk från andra delar av skolans verksamhet. För att säkerställa rättssäkerheten och en likvärdig bedömning av beslut om dispens från obligatoriet behövs dessutom en samordning av vilka skäl som kan utgöra grund för en dispens och vilka utbildningsformer som bedöms vara ett godkänt alternativ till gymnasieutbildning. Bestämmelser om möjligheten att kunna överklaga beslut skulle även behöva utarbetas. Kraven på en rättsäker handläggning skulle behöva vara särskilt höga om kraven för att få dispens skulle vara höga. Om dispenser tvärtom skulle ges frikostigt riskerar ett gymnasieobligatorium att urholkas och bli innehålls- och verkningslöst. Många elever med låg studiemotivation som befinner sig i riskzonen för att avbryta sina gymnasiestudier skulle då kunna söka och beviljas dispens och obligatoriet skulle i en sådan situation inte fylla sitt syfte. För de elever som sökt men fått avslag på en dispensansökan finns också en uppenbar risk att elevens motivation och förutsättningarna för lärande i gymnasieskolan skulle försämras.

Också frågan om vilka konsekvenserna skulle bli för elever och vårdnadshavare till elever som inte kommer till skolan trots att de

inte beviljats dispens från ett obligatorium behöver beaktas. Att ställa krav på att påbörja och delta i gymnasieutbildning utan att detta förenas med en sanktion skulle dels skilja sig kraftigt från skolplikten i grundskolan, dels riskera att kravet enbart framstår som en rekommendation. Att införa ett förfarande som medger att man förelägger vårdnadshavare eller ungdomar med vite att infinna sig i gymnasieskolan ser utredningen dock som en sanktion som endast skulle kunna tas till i undantagsfall, t.ex. om skolan inte får kontakt med elever eller vårdnadshavare. I de länder som utredningen har studerat och som har någon form av utbildningsplikt upp till 18 år tillämpas sällan sanktioner som t.ex. vite. Systemen bygger i stället på någon form av uppföljning av vad ungdomen är sysselsatt med och på erbjudanden om olika insatser.

10.6.3 Andra åtgärder än ett obligatorium är att föredra

Utredningen ser sammantaget att en skyldighet att gå i gymnasieskolan upp till 18 års ålder är ett möjligt alternativ som har vissa fördelar. Utredningen menar att ett tänkt obligatorium främst ska ses som ett sätt att främja ett ökat deltagande i gymnasieutbildning. I Sverige börjar dock de flesta elever gymnasieskolan efter grundskolan och flertalet elever deltar i utbildning i tre år. I dag påbörjar endast mellan ca 0,5–0,7 procent av alla ungdomar som går ut grundskolan inte en gymnasieutbildning inom två år. Denna andel skulle kunna minska ytterligare om gymnasieskolan gjordes obligatorisk. (Om ungdomar som invandrar i gymnasieåldern, se vidare kapitel 4 Påbörja och fullfölja studier i gymnasieskolan och kapitel 9 Rätten till utbildning i gymnasieskolan.) Vissa av de tidiga studieavbrotten som beräknas uppgå till ca 5 procent skulle kunna undvikas om en plikt att delta i gymnasieutbildning upp till 18 år infördes. Frågan om i vilken mån ett gymnasieobligatorium skulle

28 Det saknas samlad statistik över andelen ungdomar som invandrar i gymnasieåldern som börjar i gymnasieskolan. Många ungdomar i gymnasieåldern har under senare år invandrat till Sverige och börjar i gymnasieskolan utan att först ha gått i grundskolan. Asylsökande ungdomar under 18 år har rätt att påbörja studier i gymnasieskolan. Asylsökande som har påbörjat en gymnasieutbildning före 18 års ålder har även rätt att fortsätta studera efter det att de uppnått myndighetsåldern. Asylsökande över 18 år har dock inte rätt att påbörja studier i gymnasieskolan. 29 För en närmare beskrivning av studieavbrott, se kapitel 5 Studieavbrott och ofullständiga studier – orsaker och effektiva åtgärder.

ha en positiv inverkan på elevernas lärande och möjligheten att nå målen för sin utbildning är central för utredningen. Även om införandet av en skyldighet att gå i gymnasieskolan skulle kunna medföra ett ökat deltagande i gymnasieutbildning bedömer utredningen att en sådan skyldighet riskerar att inte vara en tillräckligt verkningsfull åtgärd för att säkerställa att ungdomar ges förutsättningar att nå målen för en gymnasieutbildning. Problem med svaga förkunskaper, brist på stöd och en dålig studiesocial situation i skolan är några orsaker som många elever anger till att de känner sig omotiverade och till att de avbrutit eller inte nått målen med sina studier. För att motverka dessa problem bedömer utredningen att andra åtgärder som starkt betonar vikten av en gymnasieutbildning och samtidigt kan ge en större hanterbarhet i dialogen med elever och föräldrar är att föredra framför ett obligatorium. Dessa åtgärder bedömer utredningen kan bidra till att förbättra förutsättningarna för elevernas lärande och att ungdomar i högre utsträckning än i dag påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning. Utredningens samlade förslag presenteras i kapitel 25 Förslag.

11 Undervisning, undervisningstid och heltidsstudier

Utredningen har i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som stärker alla ungdomars förutsättningar och motivation att fullfölja en gymnasieutbildning. Utredningen tolkar detta som ett brett mandat att se över vad som krävs för att utbildningarna i gymnasieskolan ska hålla en god kvalitet och sätta eleven i centrum. Alla elever i gymnasieskolan ska få ledning och stimulans att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. De utmaningar som det innebär för skolan att alla ungdomar ska få förutsättningar och motivation att fullfölja en gymnasieutbildning aktualiserar frågor om hur utbildning i gymnasieskolan kan bedrivas med god kvalitet och i tillräcklig omfattning.

11.1 Undervisning i gymnasieskolan

Gymnasieskolan genomgick stora förändringar i början av 1990talet. Skolformen blev mål- och resultatstyrd i stället för detaljreglerad. Gymnasieskolans nya läroplan, Lpf 94, trädde i kraft läsåret 1994/95. Det innebar en stor förändring eftersom läroplanen inte skulle styra undervisningens organisation. Det blev i stället upp till rektorer och lärare att utforma arbetet så att man kunde förverkliga de nationella målen. Den ökade friheten att utforma utbildningen och arbetsformerna innebar att lektionernas längd skulle kunna variera och att undervisningsgrupperna kunde vara olika stora vid olika tillfällen. Det innebar också enligt den proposition som låg till grund för förändringen en frihet att bl.a. avgöra när och för vilka elever mer lärarledd undervisning behövs,

och när och för vilka ett mer självständigt upplagt arbete kan vara lämpligt. Professionernas ansvar för undervisningen betonades när det konkreta innehållet i undervisningen och undervisningsmetoder inte längre preciserades. Detta krävde förändringar av skolans sätt att se på sitt uppdrag och inre arbete.

Frågor som berörde undervisningen i gymnasieskolan hanterades sedan i flera propositioner under 1990-talet. Regeringen tydliggjorde bl.a. att undervisning i gymnasieskolan är ett arbete som planeras av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning, samt att det som ibland kallas lärarlösa lektioner inte kan betraktas som undervisning. Någon förändring i dessa avseenden har inte skett genom senare reformer.

11.1.1 En bred syn på undervisning

Begreppet utbildning definieras i 1 kap. 3 § skollagen som ”den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål”. I samma paragraf definieras begreppet undervisning i sin tur som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.

Termen undervisning är central i författningarna och den nuvarande definitionen infördes i och med 2010 års skollag. Där betonas att den breda syn på kunskapsinhämtning och undervisning som funnits i läroplanerna från 1980 och framåt utgår från att människor är aktiva och själva strävar efter att lära sig. Detta innebär enligt propositionen varierande arbetssätt med inslag av både förmedlande och undersökande undervisningsmetodik. Propositionen hänvisar till att det i läroplanerna förs ett resonemang om fyra olika kunskapsformer som alla ställer krav på olika former av undervisning: fakta, färdighet, förståelse och förtrogenhet. Det är enligt propositionen även centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans samtliga styrdokument att undervisningen syftar till

1 Prop. 1990/91:85. 2 Skolverket: Reformeringen av gymnasieskolan – en sammanfattande analys, rapport nr 187. 2000. 3 Prop. 1997/98:169. 4 1 kap. 3 § skollagen. 5 Prop. 2009/10:165.

att eleverna ska inhämta och utveckla både kunskaper och värden. Värdena ska utgå från skolans värdegrund som vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna.

Av skollagspropositionen framgår också att begreppet undervisning har en till viss del vidgad betydelse i gymnasieskolan jämfört med i grundskolan. Vid t.ex. arbetsplatsförlagt lärande kan lärarrollen mer vara inriktad mot handledning.

Vilka kunskapsmål som ska uppnås och vad undervisningen därmed ska behandla anges övergripande i läroplanen för gymnasieskolan, i programmålen när det gäller de nationella programmen och mer detaljerat i ämnesplanerna för respektive ämne samt i kursplanerna för de grundskoleämnen som läses på introduktionsprogram. Vilka arbetsformer som ska användas i undervisningen anges endast i undantagsfall i styrdokumenten, i linje med den ökade professionella friheten i det målstyrda systemet. Av läroplanen för gymnasieskolan framgår dock övergripande bl.a. att • undervisningen ska bedrivas i demokratiska arbetsformer och

utveckla elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar och

aktivt delta i samhällslivet • elevernas möjligheter att utöva inflytande över utbildningen och

att ta ansvar för sina studieresultat förutsätter att skolan klargör

utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har

• alla elever ska få ett reellt inflytande på arbetssätt, arbetsformer

och innehåll i undervisningen • eleverna ska få pröva olika arbetssätt och arbetsformer • läraren tillsammans med eleverna ska planera och utvärdera

undervisningen • läraren ska skapa en balans mellan teoretiska och praktiska

kunskaper som främjar elevernas lärande.

Av läroplanen framgår vidare att likvärdig utbildning inte innebär att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att

6 Prop. 2009/10:165. 7 SKOLFS 2011:144.

skolans resurser ska fördelas lika, utan att hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Rektorn ansvarar för att lärarna anpassar undervisningens upplägg, innehåll och arbetsformer efter elevernas skiftande behov och förutsättningar.

11.1.2 Vad har framkommit när det gäller undervisning och lärarstöd?

Forskning visar att en kvalitativt god undervisning är avgörande för elevernas lärande. Undervisningens generella kvalitet har också stor betydelse för hur många elever som kommer att behöva stödinsatser. I en forskningssammanställning pekar Skolinspektionen på att det krävs en strukturerad undervisning där läraren anger målen för lärandet och syftet med olika aktiviteter. Eleverna måste förstå vad undervisningen går ut på och vad det är som förväntas av dem. Läraren behöver strukturera innehållet i undervisningen på ett tydligt sätt och följa upp att eleverna förstår det innehåll som behandlas. Läraren behöver också uppmärksamma och underlätta framgångsrika lärandestrategier.

Lärarens kompetens är en central framgångsfaktor, och forskning visar att läraren har en avgörande betydelse för elevernas lärande. Elever som undervisas av de mest effektiva lärarna lär sig runt fyra gånger så mycket som de elever som undervisas av de minst effektiva lärarna. Lärare och övrig personal måste också ha tilltro till elevens förmåga att ta till sig innehållet i undervisningen, lyssna på vad elever berättar om sina behov, utreda orsaker till frånvaro och stödbehov och anpassa undervisningen därefter.

I många klassrum bedrivs en undervisning som ger eleverna den ledning och stimulans de behöver för att nå målen med utbildningen. Det finns lärare som såväl inspirerar till diskussion som

8 Vetenskapsrådet: Tre forskningsöversikter inom området specialpedagogik/ inkludering, delrapport från SKOLFORSK-projektet. 2015. 9 Skolinspektionen: Framgång i undervisningen, En sammanställning av forskningsresultat som stöd för granskning på vetenskaplig grund i skolan. 2010. 10 Sveriges Kommuner och Landsting: Synligt lärande – presentation av en studie om vad som påverkar elevers studieresultat. 2011. 11 Håkansson J och Sundberg D: Utmärkt undervisning: framgångsfaktorer i svensk och internationell belysning. 2012. 12 Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015.

varierar undervisningen. Dock är det inte alltid sådan undervisning som möter eleverna. I bl.a. Skolinspektionens granskningar framkommer ett antal bristområden när det gäller den undervisning som elever möter. Vissa studier visar också att många skolor prioriterar ineffektivt genom att betona åtgärder på individnivå när det i stället är mer effektivt att satsa på en generell höjning av undervisningskvaliteten.

Minskat lärarstöd och mer individuellt arbete

Studier pekar på att den tid som eleverna erbjuds aktivt lärarstöd för sin kunskapsutveckling har minskat över tid. Klassrummet har i allt mindre utsträckning blivit en mötesplats där elever och lärare deltar i kollektiva samtal och delar gemensamma erfarenheter. Den stimulans som behövs för att undervisningen ska vara intressant och utmanande saknas därmed ofta.

Vid en s.k. flygande inspektion i fristående gymnasieskolor konstaterade Skolinspektionen att helklassundervisning och individuellt arbete var de två vanligaste arbetsformerna medan grupparbete var mer ovanligt. Denna fördelning motsvarar enligt Skolinspektionen den fördelning mellan arbetsformer som identifierats av tidigare forskning. På alla program i granskningen utom samhällsvetenskapsprogrammet var individuellt arbete den vanligaste arbetsformen. En liknande granskning från 2016 av undervisningen vid enbart yrkesprogram visar samma fördelning mellan arbetsformer.

Myndigheten kunde konstatera att sammanlagt en tredjedel av eleverna fick lärarstöd i ganska eller mycket låg utsträckning. Graden av lärarstöd var som lägst när eleverna hade individuellt arbete, trots att självständigt arbete kräver aktiv pedagogisk handledning för att eleverna ska veta hur de ska ta sig an uppgiften och uppnå effektivitet, planering och struktur i sitt arbete. Bilden av bristande lärarstöd bekräftas till viss del i en studie från Lärarnas

13

Se t.ex. Folkhälsoinstitutet: Skolans mål och möjligheter, 2005, och OECD, Equity and Quality in Education. Supporting Disadvantaged Students and Schools. 2012. 14

Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i fristående gymnasieskolor. 2013. 15

Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i fristående gymnasieskolor. 2013. 16

Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i gymnasieskolans yrkesprogram. 2016.

Riksförbund och Sveriges Elevkårer där nästan hälften av yrkeseleverna tror att de skulle ha kunnat förbättra sina kunskapsresultat ytterligare om de hade fått mer lärarledd undervisning.

Skolinspektionen påpekar att det inte finns några entydiga svar på vilken arbetsform som bäst gynnar elevernas kunskapsmässiga och sociala utveckling utan att det beror på hur arbetsformerna tillämpas av läraren. Men en central framgångsfaktor är alltså att läraren aktivt leder undervisningen och stödjer eleverna. Konkreta exempel på åtgärder som kan underlätta studierna, inte minst för elever som riskerar att avbryta sin utbildning, är enligt vad Skolinspektionen sammanfattat för utredningen vid samråd att – minska inslaget av självstudier – ge kortare och mer avgränsade uppgifter – ha tätare avstämningar med eleven – utforma undervisningssituationen på ett mer förutsägbart sätt.

Myndigheten påpekar vidare att det finns en nära koppling mellan en låg grad av lärarstöd och bristande studiero. Lektioner som omfattar individuellt arbete slutar dessutom ofta före planerad sluttid, antingen genom att enskilda elever eller hela klassen lämnar lokalerna.

I diskussioner med utredningens referens- och fokusgrupper har särskilt betonats att tidsbrist och en ökande arbetsbörda för lärare går ut över planeringen av undervisningen. Ett bristande pedagogiskt ledarskap och organisationer som saknar strukturer för t.ex. gemensam planering och ämnessamverkan, liksom ibland brist på tillräcklig kompetens, lyfts också fram som orsaker till brister i undervisningen.

Förväntningar på elever

Vissa elever i den svenska skolan upplever lektionerna som enformiga och ostimulerande. I stället för att undervisningen utformas så att den passar de olika eleverna lämnas elever ibland

17 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Rätten till kunskap – en fråga om tid. 2012. 18 Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i fristående gymnasieskolor. 2013.

ensamma med sitt lärande medan de insatser som görs riktas till de elever som behöver stöd. Det riskerar att bidra till fallande motivation, passivitet eller utåtagerande samt bristande intresse bland eleverna. För en elev kan det innebära att man sitter av tiden i skolan och förlorar tid under de tre läsår som ska ägnas åt lärande i gymnasieskolan. Motivationen riskerar att påverkas negativt för elever med goda förkunskaper om de inte får utveckla sina förmågor genom att utmanas med svårare uppgifter eller gå fortare fram med sin kunskapsinhämtning. Skolinspektionen har i en tematisk analys visat på detta problem. Av analysen framgår bl.a. dels att både grundskole- och gymnasieelever som ligger på en hög kunskapsmässig nivå riskerar att inte få något stöd för att gå vidare med svårare uppgifter, dels att undervisningen tenderar att läggas på en medelnivå för att passa så många elever som möjligt. Skolinspektionen menar att elever som inte får tillräckliga utmaningar och ofta får vänta in sina klasskamrater innan eleven får en ny uppgift riskerar att förlora motivationen för studierna.

I vissa fall sänker lärarna medvetet förväntningarna på eleverna, trots att lågt ställda förväntningar har en tendens att bli en självuppfyllande profetia. Det är i stället centralt att eleven utmanas på en nivå strax ovanför sin nuvarande nivå. Elever som känner sig stimulerade av undervisningen uppger dessutom oftare att de har studiero på lektionerna. Skolinspektionen har tidigare konstaterat att lärare på yrkesprogram har en tendens att ha för låga förväntningar på elever och förenkla undervisningen för att göra det lättare för elever att nå målen. Detta gäller i synnerhet de gymnasiegemensamma ämnena, och det riskerar att göra eleverna omotiverade. I synnerhet pojkdominerade program tycks, enligt uppgifter från Skolinspektionen, präglas av att lärarna saknar tilltro till att eleverna ska klara utbildningen.

19

Skolinspektionen: Stöd och stimulans i klassrummet – rätten att utvecklas så långt som möjligt. 2014. 20

Skolinspektionen: Tematisk analys Utmaningar i undervisningen. Många elever behöver mer stimulans och utmaningar. 2016. 21

Skolinspektionen: Stöd och stimulans i klassrummet – rätten att utvecklas så långt som möjligt. 2014. 22

Skolinspektionen: Undervisning på yrkesprogram. 2014.

Ämnena görs inte alltid relevanta för eleverna

För elever på yrkesprogram kan det upplevas som att utbildningen inte utgör en helhet. Utbildningen i de gymnasiegemensamma ämnena känns som något som ”hänger löst” vid sidan om den egentliga yrkesutbildningen. Flera studier visar att eleverna på yrkesprogrammen upplever undervisningen i yrkesämnen som mer stimulerande än undervisningen i gymnasiegemensamma ämnen. Skolverket har i en tidigare studie pekat på att de arbetssätt och arbetsformer som används i undervisningen i de gymnasiegemensamma ämnena kan skapa problem för eleverna eftersom det efterliknar det som vissa elever har negativa erfarenheter av från grundskolan. Lärarna i de gymnasiegemensamma ämnena på yrkesprogrammen kopplar enligt Skolinspektionen endast i låg omfattning undervisningen till examensmålen för programmet. Eleverna får därmed svårare att se en helhet i utbildningen.

11.2 Undervisningstid och heltidsstudier

En viktig förutsättning för att alla elever ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot målen för utbildningen är att de ges tillräcklig tid för sitt lärande. Eleverna på nationella program i gymnasieskolan har rätt till en minsta garanterad undervisningstid för att få förutsättningar att nå målen. För elever på introduktionsprogram regleras inte en minsta garanterad undervisningstid men väl en rätt till heltidsstudier, se även kapitel 20 Introduktionsprogram, avsnitt 20.3.6.

Den minsta garanterade undervisningstiden infördes som begrepp i skollagen i samband med gymnasiereformen 1991. I ett målstyrt skolsystem som fokuserar på elevernas kunskaper har styrningen av antalet undervisningstimmar ibland ifrågasatts. Antalet undervisade timmar är i sig inte heller ett mått på undervisningens kvalitet. Styrningen av undervisningstiden har också avreglerats allt mer.

23 Skolinspektionen: Undervisning på yrkesprogram. 2014. 24 Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser i gymnasieskolan. En kunskapssammanställning. 2008.

Detta har dock medfört stora lokala variationer i hur undervisningstiden fördelas mellan ämnen och kurser, och det finns som beskrivs nedan indikationer på att alla elever inte får den undervisningstid som de har rätt till. I de fall eleverna får för lite undervisningstid äventyras deras möjlighet att nå målen för utbildningen och att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar.

11.2.1 Införandet av en minsta garanterad undervisningstid

I linjegymnasiet fanns det timplaner som reglerade hur mycket undervisning som skulle bedrivas i olika ämnen. Men under 1990talet togs de centralt reglerade timplanerna bort; i stället infördes begreppen gymnasiepoäng och minsta garanterad undervisningstid. Samtidigt förlängdes de tvååriga linjerna till tre år. Den minsta garanterade undervisningstiden fastställdes av riksdagen till 2 180 timmar om 60 minuter på estetiska programmet, samhällsvetenskapsprogrammet och naturvetenskapsprogrammet och till 2 400 timmar om 60 minuter på övriga program.

Det hade förekommit stora timbortfall i linjegymnasiet i samband med framför allt prov men även för t.ex. temadagar, studiebesök och lärarfrånvaro, vilket också angavs som skäl till övergången från s.k. veckotimmar till undervisningstimmar. Av förarbetena framgår att det utöver den minsta garanterade undervisningstiden ska avsättas tid för prov, studiebesök m.m. De studieförberedande utbildningarna fick en lägre garanterad undervisningstid än de yrkesförberedande programmen eftersom de studieförberedande programmen bedömdes ha fler prov. Det betonades dock särskilt av riksdagens utbildningsutskott att verksamheter som prov, studiebesök, studie- och yrkesorientering m.m. är lika viktiga inslag i skolarbetet som den garanterade undervisningstiden.

Eftersom timberäkningen utgick från hur mycket undervisning eleven skulle få kunde man inte längre ställa in undervisning för att

25

Prop. 1990/91:85; prop. 1992/93:250; prop. 1997/98:169. 26

Utbildningsutskottets bet. 1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:356. 27

Prop. 1990/91:85. 28

Utbildningsutskottets bet. 1990/91:UbU16.

någon annan aktivitet skulle äga rum. Den undervisningen måste i stället komma till stånd en annan gång.

Till en början skulle antalet undervisningstimmar i en kurs i princip motsvara antalet gymnasiepoäng. Senare togs dock kopplingen mellan gymnasiepoäng och undervisningstimmar bort. Regeringen menade att gymnasieskolans läroplan, programmål och kursplaner skulle fokusera mer på kunskapskvaliteter än på innehåll och tid. Undervisningstid, arbetssätt och arbetsformer skulle utgå från elevens möjlighet att nå målen med undervisningen. När staten inte längre reglerade hur mycket tid som skulle ägnas åt respektive kurs förväntades skolhuvudmannen i stället kunna redovisa sitt ansvarstagande inom friutrymmet. I Skolverkets granskning av den garanterade undervisningstiden, vilken publicerades 2002, konstaterades dock att de generella bestämmelserna kring den garanterade undervisningen hade tolkats olika av olika huvudmän – av vissa som en miniminivå, av andra som en maxnivå och hos ytterligare andra hade de nya bestämmelserna inte implementerats alls. Skolverket ansåg att resultaten indikerade att ledningen för utbildning inte hade full kontroll över en av verksamhetens viktigaste produktionsfaktorer och dominerande resurser: undervisningstiden.

11.2.2 Dagens reglering av den minsta garanterade undervisningstiden och gymnasiepoäng

Kombinationen av systemet med gymnasiepoäng, en minsta garanterad undervisningstid och kunskapsmål innebär att gymnasieskolan är både mål- och tidsstyrd. Omfattningen av den minsta garanterade undervisningstiden på nationella program regleras i skollagen. Elever på yrkesprogrammen har i dag rätt till minst 2 430 undervisningstimmar om 60 minuter och elever på de högskoleförberedande program rätt till minst 2 180 undervisningstimmar om 60 minuter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från den garan-

29 Prop.1997/98:169. 30 Skolverket: Garanterad undervisningstid i gymnasieskolan. 2002. 31 16 kap. 18 § skollagen.

terade undervisningstiden. Elever som läser utökat program har sedan 2011 rätt till mer undervisningstid än den garanterade.

För elever på yrkesprogram ingår minst 15 veckor arbetsförlagt lärande (APL). Yrkesprogrammen kan även bedrivas som lärlingsutbildning. Då ska minst hälften av utbildningen förläggas till en eller flera arbetsplatser. Den arbetstid som gäller på arbetsplatsen ska gälla för eleven om inte rektor beslutar något annat. En veckas APL motsvarar enligt gymnasieförordningen 23 timmar undervisningstid. Det innebär att APL sammanlagt ska utgöra minst 345 av yrkesprogrammens minsta garanterade 2 430 undervisningstimmar, mer om det gäller lärlingsutbildning. En veckas APL motsvararar inte mer är 23 timmars undervisningstid även om eleven är fler timmar på arbetsplatsen.

I 16 kap. skollagen framgår att omfattningen av studierna på nationella program ska anges i gymnasiepoäng. Utbildningens omfattning på ett fullständigt nationellt program är 2 500 gymnasiepoäng. Det finns ingen reglering som styr hur många undervisningstimmar som minst ska fördelas på respektive kurs, till skillnad från i grundskolan där ett visst antal timmar kopplas till varje ämne.

De flesta kurser har en omfattning av 100 gymnasiepoäng, där antalet gymnasiepoäng är ett mått på den tänkta studieomfattningen av en kurs och på dess beräknade arbetsinsats. Det är därmed inte ett mått på det antal lektioner som erbjuds eleven. Den minsta garanterade undervisningstiden kan ses som en minimiinsats av lärarledd tid för att ge eleverna förutsättningar att nå utbildningens mål. I nationella program ingår även ett gymnasiearbete med en omfattning av 100 gymnasiepoäng, vilket motsvarar cirka fyra veckors heltidsstudier.

32

4 kap. 23 § gymnasieförordningen. 33

4 kap. 12 § gymnasieförordningen. 34

3 kap. 3 § gymnasieförordningen. 35

4 kap. 12 § gymnasieförordningen. 36

16 kap. 19 § skollagen. 37

Bilaga 3, skollagen. 38

Det kan dock noteras att kurser som omfattar samma antal gymnasiepoäng inte alltid anses kräva samma arbetsinsats. Av bl.a. den anledningen infördes 2007 s.k. meritpoäng för tillträde till högre utbildning, för bl.a. kurser i matematik och moderna språk. Regeringen motiverade det med att elever ska våga välja vissa gymnasiekurser, även om det är kurser som kräver en högre arbetsinsats av eleven än andra valbara alternativ. Se Prop. 2006/07:107. 39

Prop. 1997/98:169.

Huvudmannen ska fördela och redovisa undervisningstiden

Av gymnasieförordningen framgår att huvudmannen ska besluta antalet undervisningstimmar för varje kurs och för gymnasiearbetet samt hur fördelningen av undervisningstiden ska göras över läsåren. Enligt vad som framkommit vid utredningens samråd har det ansvaret ofta delegerats till rektorn.

Huvudmannen ska redovisa hur eleven har fått sin garanterade undervisningstid men hur denna redovisning ska genomföras och vad den ska omfatta är inte närmare reglerat. Hur eleverna fått sin undervisningstid kan därför redovisas på olika sätt av olika huvudmän, t.ex. baserat på att lärare rapporterar genomförd undervisningstid i samband med frånvarorapportering. Det finns olika tillvägagångssätt för att säkerställa att eleverna ska få den minsta garanterade undervisningstiden, bl.a. kan man lägga ut mer undervisningstid än den garanterade, följa upp den genomförda undervisningen via administrativa system och ha schemafria skoldagar när elever kan ta igen inställda lektioner.

Sammanfattningsvis kan konstateras att eleverna på nationella program har en absolut och individuell rätt till en miniminivå av garanterad undervisningstid. Huvudmannen ansvarar för hur tiden fördelas samt för att redovisa hur eleven har fått den garanterade tiden.

11.2.3 Undervisningstid i andra länder

Vid en jämförelse när det gäller undervisningstid i olika skolsystem framkommer att svenska elever generellt har något färre undervisningstimmar än elever i många andra länder. I jämförelse med gymnasieutbildningar i t.ex. Danmark och Norge är den minsta garanterade undervisningstiden i svensk gymnasieskola relativt lågt satt. De danska gymnasieutbildningar som närmast motsvarar de högskoleförberedande programmen har en undervisningstid om

40 4 kap. 22 § gymnasieförordningen. 41 4 kap. 22 § gymnasieförordningen. 42 Se t.ex. Fredriksson P och Vlachos J: Reformer och resultat: Kommer regeringens reformer att ha någon betydelse? Rapport till Finanspolitiska rådet 2011/3. 2011; OECD: Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. 2015.

2 470 respektive 2 630 timmar fördelade över tre år. De norska motsvarande utbildningarna har en undervisningstid om 2 532 timmar. I Finland är undervisningstiden för motsvarande utbildningar mer lik den svenska med 2 150 timmar.

För yrkesutbildningarna i Danmark och Finland är inte undervisningstiden reglerad på samma sätt. Elevens utbildning ska i stället omfatta ett visst antal veckor som i sin tur ska utgöra heltidssysselsättning. I Norge ska de första två åren utgöras av 1 963 undervisningstimmar och det tredje året av 40 veckors heltidsstudier.

11.2.4 Utbildning på heltid

Utbildningen på nationella program ska enligt skollagen bedrivas som heltidsstudier och är avsedd att genomgås på tre läsår. Vad som utgör heltidsstudier är dock inte uttryckt i ett visst antal timmar, utan det är enbart den minsta garanterade undervisningstiden som anges i timmar. Vissa ramar för heltidsstudierna anges dock. Enligt gymnasieförordningen ska ett läsår omfatta 40 veckor och ha minst 178 skoldagar. Skolarbetet ska förläggas från måndag till fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt. Det ska också vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt.

Av skollagen framgår, som tidigare nämnts, att utbildning på introduktionsprogram ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier. Vad som är att betrakta som heltidsstudier på introduktionsprogram är inte reglerat men enligt förarbetena ska utbildningens omfattning vara likvärdig med utbildning som erbjuds på nationella program. För ytterligare diskussion om heltidsstudier på introduktionsprogram, se avsnitt 20.3.6.

43

Eurydice, https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/ index.php/ Denmark:Organisation_of_General_Upper_Secondary_Education, hämtad 2016-05-30. 44

SOU 2008:27: Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. Bilaga 6: Efter den obligatoriska utbildningen – en komparativ analys inkluderande Danmark, Finland och Norge, av Olsson G. 45

www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2014/20140942?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika %5D=942%2F2014, hämtad 2016-05-30 www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1998/19980810, hämtad 2016-05-30. 46

16 kap. 15 § och 17 § skollagen. 47

3 kap. 1 § och 3 § gymnasieförordningen. 48

Prop. 2009/10:165.

Mycket kan rymmas i heltidsbegreppet

Begreppet utbildning är som nämnts ett vidare begrepp än undervisning och kan, vilket framkommit i beskrivningen av införandet av den minsta garanterade undervisningstiden, omfatta sådan verksamhet som äger rum t.ex. vid utflykter eller olika former av praktik. Det kan också handla om t.ex. introduktion till gymnasie-

50 51 skolan, friluftsverksamhet, läxhjälp, mentorstid, studie- och yrkesvägledning och elevens egna studier. När det gäller nationella prov framkommer det i Skolverkets granskning av undervisningstiden att vissa rektorer räknar dem som undervisning medan andra inte gör det. Som tidigare framgått tydliggjordes dock i samband med införandet av den minsta garanterade undervisningstiden att t.ex. prov skulle läggas utanför den tiden.

Inom ramen för yrkesutbildningar talas det ibland om mängdträning eller färdighetsträning. Behovet av tid för mängdträning är också något som har lyfts fram särskilt i vissa av utredningens branschkontakter. Mängdträning kan krävas för att utveckla färdighet i att utföra olika praktiska handlingar samt i yrkens olika moment och tekniker. Detta ryms till viss del inom undervisningen men kan också ges utrymme därutöver inom utbildningen som helhet och inom ramen för heltidsstudier.

11.2.5 Får eleverna minst den undervisningstid de har rätt till?

Syftet med den nuvarande regleringen av gymnasieskolans undervisningstid var att öka flexibiliteten så att man bättre kunde anpassa undervisningen efter elevernas behov. Så verkar dock inte alltid ha blivit fallet. Det finns tydliga indikationer på att många elever inte får den undervisningstid de minst har rätt till och att graden av individanpassning är låg.

49 Prop. 2009/10:165. 50 Enligt läroplanen (SKOLFS 2011:144) ska elever få en väl utformad introduktion i utbildningen. 51 3 kap. 5 § gymnasieförordningen. 52 Skolverket: Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan. 2015.

Skolorna brister i att erbjuda utbildning enligt författningarna

Skolinspektionens regelbundna tillsyn visar att runt var tredje gymnasieskola brister när det gäller att erbjuda eleverna utbildning och resurser i enlighet med författningarna. Myndigheten pekar på att ju mer säkerhetsmarginal som finns i schemat, desto större möjligheter finns att hantera oförutsedda händelser utan att den garanterade undervisningstiden äventyras. Betydelsen av att ha en viss marginal när den totala undervisningstiden planeras är något som Skolinspektionen därför tar hänsyn till i sin regelbundna tillsyn. Vid vissa tillfällen har myndigheten påpekat att skolornas planerade undervisning ligger för nära skollagens krav på minsta garanterad undervisningstid och att skolorna behöver ha större marginaler när det gäller den utlagda tiden. Annars behöver, menar Skolinspektionen, de inspekterade skolorna noggrant bevaka alla avvikelser som förekommer från den planerade undervisningstiden för varje elev.

Det kan i sammanhanget nämnas att det enligt Skolverket förekommer att såväl huvudmän som rektorer ibland är restriktiva med att bevilja ledighet med specifik hänvisning till den garanterade undervisningstiden. Det bör dock påpekas att det inte finns något i författningarna som medför att elevfrånvaro automatiskt innebär en skyldighet att erbjuda den garanterade undervisningstiden en gång till.

Tidsredovisningar bygger ofta på den planerade undervisningen, inte på den genomförda undervisningen

Enligt Skolverkets studie Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan är det oklart i vilken utsträckning eleverna faktiskt får den undervisningstid de har rätt till på nationella program. Många huvudmän och rektorer uppger i studien att eleverna på samtliga nationella program får minst den undervisningstid de har rätt till. Samtidigt pekar uppgifter från bl.a. lärare i studien på att dessa redovisningar ofta bygger på den planerade undervisningen, inte på

53

Skolinspektionens regelbundna tillsyn. 2014. 54

Skolinspektionen, se bl.a. ärende nr 2012:1173, 2012:1174 och 2014:4008. 55

Skolverket: Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan. 2015. 56

Skolverket: Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan. 2015.

den undervisning som faktiskt genomförts. Det innebär att det ibland saknas säkra uppgifter om i vilken utsträckning som eleverna får minst den undervisningstid som de har rätt till.

Enligt flera rektorer som deltagit i studien är det viktigare att eleverna snarare får undervisning i alla moment i en kurs om lektioner blivit inställda, än att de får faktisk kompensation för de timmar som gått bort. Utredningen vill dock understryka att den totala undervisningstid som genomförs aldrig får understiga den minsta garanterade undervisningstiden.

Det finns en önskan om flexibilitet men det är schabloner som används

Både huvudmän och rektorer anser att det har stor betydelse att lokalt kunna bestämma hur många timmar som ska erbjudas per kurs. Enligt Skolverket förekommer det dock ofta att timantalet läggs ut som en schablon, med 96 timmar per 100-poängskurs på ett yrkesprogram och 87 timmar per 100-poängskurs på ett högskoleförberedande program. I vissa fall används information om huruvida eleverna når kunskapskraven som utgångspunkt för om antalet undervisningstimmar på en kurs ska ändras. Det finns också exempel på att en kurs kan ges mindre antal timmar än vad schablonen anger, t.ex. om det är färre elever än normalt i en grupp. Om man gör så förutsätter det att eleverna i den gruppen erbjuds fler undervisningstimmar än schablonen i en eller flera andra kurser som kompensation.

Andra undersökningar visar att spridningen är stor vad gäller hur mycket undervisningstid elever på olika skolor ges i kurserna, vilket också har framkommit i utredningens samråd. I en studie gjord av Lärarnas Riksförbund uppger en tredjedel av lärarna att 80 eller färre timmar läggs ut i 100-poängskurserna och endast 5 procent av lärarna uppger att fler än 100 timmar läggs ut. I en studie av Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer uppger 85 procent av lärarna att de endast lite eller inte alls kan påverka tilldelningen av undervisningstid utifrån elevernas behov, vilket är en ökning jämfört med en motsvarande undersökning 2013. Ytterligare

57 Lärarnas Riksförbund: Undervisningstiden i gymnasieskolan – en undersökning av gymnasieskolans viktigaste resurs, rapport. 2013.

42 procent uppger att de fått för få timmar i sitt ämne i förhållande till de mål som eleverna ska nå under kursen.

I en studie från Lärarförbundet anger var femte lärare att eleverna på skolan inte får sin minsta garanterade undervisningstid medan var tredje lärare svarar att de inte vet om eleverna får det. Enligt Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer anser dessutom mer än var tionde elev att man inte fått tillräckligt med lärarledd undervisning för att nå målen i de obligatoriska kurserna i historia och samhällskunskap.

Vad händer om läraren är borta?

Som nämnts ovan behöver det finnas en marginal för oförutsedda händelser i schemaläggningen, t.ex. för tillfällen när den ordinarie läraren blir sjuk och det inte finns någon vikarie att tillgå. Så kallade lärarlösa lektioner kan som tidigare beskrivits inte bedömas utgöra undervisningstid.

Enligt Skolverkets studie av undervisningstiden i gymnasieskolan är det dock endast 20 procent av lärarna som anger att lektioner vanligen genomförs av en vikarie när de är borta. När det gäller andra lärare än yrkeslärare är det enligt enkätsvaren vanligast (47 procent) att deras lektioner ersätts av att elever får arbeta på egen hand. När yrkeslärare är frånvarande från en lektion är det enligt enkätsvaren vanligast att en annan lärare ansvarar för flera grupper samtidigt (35 procent).

Från lärare och rektorer har utredningen fått exempel på huvudmän som fattar principbeslut om att inte ta in vikarier förrän efter en viss tid. En sådan modell förutsätter som tidigare beskrivits ett överutlägg i schemat eller andra strategier för att kompensera förlorad undervisningstid.

58

Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Från avhopp till examen. 2015. 59

Lärarförbundet: Särskilt stöd och arbetsbelastning i gymnasieskolan. 2015. 60

Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Rätten till kunskap en fråga om tid. 2012. 61

Prop. 1990/91:85. 62

Skolverket: Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan. 2015.

Ges eleverna förutsättningar att studera på heltid?

I en undersökning av Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer framkommer att det råder olika förutsättningar för elevers heltidsstudier på olika program i gymnasieskolan. Så många som hälften av yrkeseleverna upplever att de har mycket liten eller liten arbetsbelastning. Samtidigt upplever 74 procent av eleverna på högskoleförberedande program att de har en ganska stor eller mycket stor arbetsbelastning.

Skolverket påpekar att organisatoriska faktorer i skolan som schemaläggning kan vara en bidragande orsak till att elever har långvarig och ogiltig frånvaro. God schemaläggning med t.ex. få håltimmar är däremot en åtgärd som främjar närvaro. Det är därför viktigt att se över skolans inre organisation och skapa bra scheman för eleverna. I en god lärandemiljö ingår bl.a. att minimera antalet håltimmar. Studier visar också att elever trivs när skolmiljön ger möjlighet till aktiviteter under raster och håltimmar. En bristande organisering av verksamheten, som bl.a. kan yttra sig genom många håltimmar och inställd undervisning vid lärares frånvaro, riskerar att skicka signaler om undervisningen och utbildningen som mindre viktig och kan därmed bidra till elevfrånvaro. I bl.a. en studie från Karolinska Institutets folhälsoakademi framkommer att gymnasieelever ibland tycker att det är för många håltimmar eller för få lektioner en dag för att de ska ägna tid åt att åka till skolan. Enligt vad som framkommit vid utredningens samråd kan en utmaning för skolor som vill erbjuda många valbara kurser vara att undvika många håltimmar. Detta tycks gälla inte minst skolor med högskoleförberedande program.

I utredningens fokus- och referensgrupper liksom i branschkontakter har framkommit många synpunkter på att utbildningarna inte alltid anses bedrivas som heltidsstudier. Vissa tycker inte att omfattningen på ett fullständigt program, 2 500 poäng, motsvarar heltid medan vissa understryker att det är en huvudmannafråga att

63 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Elevkårer: Från avhopp till examen. 2015. 64 Skolverket: Allmänna råd om arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro. 2012. 65 Se t.ex. Karolinska Institutets folkhälsoakademi: Skolprojektet – Psykisk ohälsa och självmordshandlingar – implementering av resultat. 2010. 66 Karolinska Institutets folkhälsoakademi: Skolprojektet – psykisk ohälsa och självmordshandlingar – implementering av resultat. 2010.

se till att utbildningen bedrivs som heltid och att säkra den garanterade undervisningstiden samt aktiviteter inom utbildningen som helhet.

I utredningens samråd har även framkommit många synpunkter på att mycket av vad som tidigare har bedrivits som lärarledd tid nu bedrivs som egenstudier och att unga elever inte är mogna att ta så mycket eget ansvar som det innebär. Många representanter för främst yrkesprogrammen anser att eleverna skulle behöva mer pedagogisk ledning, mer tid i skolan under lärares ledning och sammanhållna skoldagar.

Det förekommer att branschföreträdare påpekar att vissa skolor minskar tiden för mängd- och färdighetsträning inom yrkesprogrammen. Vissa påpekar att det är viktigt att ge utrymme för mängdträning inom ramen för APL och att eleverna kan behöva träna samma sak länge. Det påpekas ibland att det är lättare för elever på högskoleförberedande program att göra läxor hemma medan elever på yrkesprogram i många fall måste ha tillgång till t.ex. lokaler och utrustning.

11.2.6 Ger mer undervisningstid bättre resultat?

Undervisningstiden är en av gymnasieskolans viktigaste resurser, och en viss kvantitet när det gäller undervisningstid är nödvändig för att ge goda förutsättningar för lärande. OECD påpekar att hur mycket tid som ska avsättas för undervisning i olika ämnen är ett viktigt beslut inom alla utbildningssystem. Tillräcklig undervisningstid är en nödvändighet för lärande och likvärdighet, men att enbart öka antalet undervisningstimmar ökar inte automatiskt elevernas måluppfyllelse, enligt OECD. Skolor och utbildningssystem måste försäkra sig om att tillräcklig undervisningstid kombineras med rätt vägval när det gäller ämnesinnehåll, kompetenta lärare och goda lärmiljöer.

OECD har särskilt undersökt sambandet mellan undervisningstid i matematik och resultat och funnit att mer undervisningstid i genomsnitt leder till bättre resultat. Elevers socioekonomiska bakgrund får också mindre genomslag i skolsystem med relativt

67

OECD: Pisa in focus, 54. 2015.

mycket undervisningstid i matematik. I vissa länder kan dock inte OECD se något tydligt samband mellan undervisningstiden och resultaten. Det kan förklaras av att elever lär sig olika mycket inom en viss undervisningstid. Detta understryker det faktum att såväl undervisningens kvalitet som dess kvantitet är viktiga faktorer.

OECD betonar att det är väsentligt att dels använda undervisningstiden väl eftersom den är begränsad, dels skapa förståelse hos eleverna för varför de ska lära sig ett visst ämnesområde. När elever förstår varför ett visst ämne är viktigt så blir mer undervisningstid ett effektivt sätt att förbättra elevernas måluppfyllelse.

11.3 Sammanfattande iakttagelser

Det finns som framgått exempel på brister när det gäller undervisningen i gymnasieskolan. Eleverna får i vissa fall en låg grad av lärarstöd i undervisningen och möter låga förväntningar. De gymnasiegemensamma ämnena på yrkesprogrammen kopplas inte heller alltid på ett meningsfullt sätt till programmet som helhet. Det betyder att eleverna inte alltid får den ledning och stimulans de behöver för sin kunskapsutveckling och för att nå så långt som möjligt.

Det finns sannolikt många orsaker till dessa brister. I utredningens arbete har särskilt betonats tidsbrist och en ökande arbetsbörda för lärare, vilket går ut över planeringen av undervisningen, liksom ett bristande pedagogiskt ledarskap på skolan och en organisation som saknar gemensamma strukturer för att underlätta genomförandet av undervisningen. Bristande kompetens när det gäller att ge ledning och stimulans till alla elever lyfts också fram.

Tillräcklig undervisningstid är en viktig förutsättning för lärande och många aktörer menar att det behövs mer lärarledd tid i gymnasieskolan. I vissa fall saknas dock ett arbete för att säkerställa att eleverna får den tid de har rätt till, och det är ibland osäkert om eleverna alls får den tiden. Huvudmän och rektorer kan inte alltid redovisa vilken undervisningstid eleverna fått. Det innebär också att elever och vårdnadshavare saknar möjlighet att följa upp hur rätten tillgodoses. Relationen mellan vad som ska ske inom

68 OECD: Quality Time for Students, Learning In and Out of School. 2011.

utbildningen respektive undervisningen framstår i viss mån som otydlig. I vissa fall framstår dessutom skoldagarna som splittrade, vilket kan bidra till elevfrånvaro. Utredningen menar att det kan finnas en problematik som innebär att inte alla gymnasieutbildningar ger eleverna de förutsättningar som krävs för att utbildningen ska kunna bedrivas som heltidsstudier.

12 Stödåtgärder

Utöver utredningens övergripande uppdrag att ge elever bättre förutsättningar att nå målen med en gymnasieutbildning har utredningen också i uppdrag att se över bestämmelserna om stödåtgärder i gymnasieskolan och, om det finns behov, föreslå förändringar inom detta område. Utredningen ska dessutom analysera och, om det finns behov, föreslå möjligheter till särskilda anpassningar av utbildningen i gymnasieskolan och avvikelser från de nationella programmen på individnivå. Därutöver har utredningen i uppdrag att se över bestämmelserna om stödåtgärder i gymnasiesärskolan och undersöka om det finns anledning att ge elever i gymnasiesärskolan möjlighet att läsa kurser enligt grundskolans kursplaner. I detta kapitel redogör utredningen bl.a. för gällande stödbestämmelser samt för den problembild som finns kring hur arbetet med stöd fungerar i gymnasieskolan. Det som gäller särskilt för gymnasiesärskolan redogörs för i slutet av detta kapitel.

12.1 Allt fler elever i gymnasieskolan behöver stöd

Alla elever behöver någon form av ledning och stöd för sin kunskapsutveckling – en del mer, andra mindre. Av läroplanen för gymnasieskolan framgår att hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivåer. Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt de elever som av olika skäl har svårigheter att nå målen för utbildningen. Alla som arbetar i skolan ska dels ge stöd och stimulans till alla elever så att eleverna utvecklas så långt som möjligt, dels uppmärksamma och stödja elever som är i behov av särskilt stöd.

1 SKOLFS 2011:144.

Gymnasieskolans ansvar tar vid där grundskolans ansvar slutar och eleven ska alltså ges det stöd som behövs. Det är dock viktigt att understryka att grundskolan dessförinnan måste fylla sitt uppdrag. Det finns viss kritik mot att elever som kommer till såväl gymnasieskolans nationella program som till introduktionsprogrammen saknar de förkunskaper som krävs för att klara gymnasiestudierna. Utvecklingen av gymnasieskolan bör inte innebära att skolformen i ännu högre utsträckning får överta uppgifter som i första hand ingår i grundskolans uppdrag.

Genom den utveckling som har gjort att i princip alla ungdomar går i gymnasieskolan har dock behovet av stöd och specialpedagogiska insatser ökat. Skolinspektionen har konstaterat att ett mycket stort antal gymnasieelever är i behov av stödinsatser för att kunna fullfölja sina studier. En liknande bild ges i en undersökning från Lärarförbundet där drygt 86 procent av de svarande gymnasielärarna uppger att elevers behov av stöd har ökat de senaste åren. Det innebär naturligtvis en utmaning för gymnasieskolan. En kvantitativ studie från Göteborgs universitet har visat att drygt 40 procent av eleverna får specialpedagogiskt stöd någon gång under sin grundskoletid. Enligt departementspromemorian Tid för undervisning har denna andel varit i stort sett oförändrad under lång tid. Pojkar, elever med utländsk bakgrund och elever med föräldrar som har låg utbildning var överrepresenterade bland de elever som fått specialpedagogiskt stöd. I departementspromemorian konstateras att det faktum att i princip alla elever går över från grundskolan till gymnasieskolan bör tala för att elevernas stödbehov är detsamma i de båda skolformerna. I och med att alla ungdomar förväntas gå en gymnasieutbildning är målgruppen densamma som i grundskolan, bara något äldre.

2 Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015:04. 2005. 3 Giota J och Lundborg O: Specialpedagogiskt stöd i grundskolan – omfattning, former och konsekvenser. IPD-rapport 2007:03. 2007. 4 Ds 2013:50.

12.1.1 Elever som kan ha svårt att nå målen med utbildningen

Elever kan ha kognitiva svårigheter, koncentrationssvårigheter eller av olika skäl uppleva låg motivation och skoltrötthet, vilket påverkar möjligheterna att nå målen med utbildningen. Det finns elever för vilka särskilda behov uppstår under gymnasietiden, t.ex. om eleven råkar ut för en personlig kris. Den psykiska ohälsan hos unga ökar och det finns tydliga indikationer på att betydligt fler elever i åldersgruppen 13–18 år i dag har psykiska problem än för 20 år sedan. Vissa elever har också någon form av funktionsnedsättning, t.ex. dyslexi eller autism. En diagnos är dock inte är en förutsättning för att få stöd i gymnasieskolan.

En ytterligare faktor som eventuellt kan påverka behovet av stöd i gymnasieskolan är att elever med lägre meritvärden i allt högre utsträckning söker sig till högskoleförberedande program. Det kan innebära att fler elever behöver stöd på de högskoleförberedande programmen, vilka sedan 2011 bl.a. ställer högre krav på godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk samt i engelska.

Samtidigt har målgruppen på introduktionsprogrammen förändrats sedan 2011 vilket kan medföra ett ökat behov av stöd på dessa program. Det beror dels på att allt fler elever är obehöriga till ett nationellt program, dels på möjligheten för elever som har gått i grundsärskolan att välja studier på ett introduktionsprogram. Dels innebär också den allt större gruppen nyanlända elever varav de flesta i gymnasieskolan befinner sig på ett introduktionsprogram att behovet av stöd för elever på introduktionsprogram ökar.

12.1.2 Allt fler nyanlända elever

En av de förändringar som just nu påverkar gymnasieskolan allra mest är att allt fler nyanlända elever påbörjar studier i gymnasieskolan. Nyanlända elever har mycket varierande skolbakgrund. Nyanlända som söker eller har fått asyl kan ha olika svåra upplevelser bakom sig som påverkar möjligheten att klara skolgången. Att elevgruppen växer ställer bl.a. ökade krav på bedömning av elevers

5 Se bl.a. MUCF: Ung i dag. 2015 och Mörk E, Sjögren A och Svaleryd H: Hellre rik och frisk: om familjebakgrund och barns hälsa. 2014. 6 Se mer om detta i avsnitt 14.3.3. 7 Skolverket: Allmänna råd med kommentarer, Utbildning för nyanlända elever, 2016.

kunskaper, på utredning av stödbehov, på studiehandledning på modersmålet och på samverkan mellan ämneslärare och studiehandledare. Det kan också vara svårt att avgöra om en nyanländ elevs stödbehov beror på bristande kunskaper i svenska eller på något annat. Av uppgifter från utredningens referens- och fokusgrupper framgår att dessa elever kan ha svårt att klara studierna på nationella program bl.a. eftersom studietakten uppfattas som hög och kravet på självständighet och eget ansvar för studierna är högt.

12.2 Övergången från grundskolan till gymnasieskolan

När en elev byter skolform finns en risk att betydelsefull information inte förs över till den nya skolan. Det kan påverka i synnerhet elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Eleverna kan t.ex. gå miste om fysiska och pedagogiska anpassningar eller bli bemötta på ett felaktigt sätt. Att övergången fungerar väl är därför en betydelsefull faktor för att eleverna ska lyckas med sina gymnasiestudier.

12.2.1 Dokumentation vid överlämning mellan grundskola och gymnasieskola

Bestämmelser om samarbete och samverkan mellan grundskolan och gymnasieskolan finns i läroplanerna. I läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet anges att skolan för att stödja elevernas lärande och utveckling i ett långsiktigt perspektiv ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete med de gymnasiala utbildningar som eleverna fortsätter till. I läroplanen för gymnasieskolan anges att gymnasieskolan ska samverka nära med de obligatoriska skolformerna.

Skolverket lyfter fram tre faktorer som visat sig vara framgångsrika vid övergångar:

8 Se bl.a. Skolverket: Övergångar inom och mellan skolor och skolformer. Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. 2014. 9 Läroplan för grundskolan (Lgr 11) avsnitt 2.5: Övergång och samverkan. 10 Läroplan för gymnasieskolan (Lgy11) avsnitt 2.4: Utbildningsval- arbete och samhällsliv.

– Den första handlar om vikten av ett förtroendefullt samarbete

mellan skola och vårdnadshavare. – Den andra lyfter fram betydelsen av samverkan och synkron-

isering. – Den tredje belyser vikten av att dokumentationen om barn och

elever behöver hålla en hög professionell nivå.

Skolverket betonar i sitt stödmaterial Övergångar inom och mellan skolor och skolformer att det huvudsakliga syftet med dokumentationen vid en övergång är att ge den mottagande verksamheten information så att den kan möta eleven utifrån dennas behov och förutsättningar. Genom att få kännedom om vilka arbetssätt och hjälpmedel som fungerat i den avlämnande verksamheten ökar förutsättningen att eleven får ett adekvat bemötande och stöd i den nya skolverksamheten. Det kan vara en fördel om dokumentationen är kortfattad och distinkt. En professionellt utformad dokumentation är dessutom ofta enligt Skolverket en förutsättning för att vårdnadshavare ska ställa sig positiva till att dokumentationen överlämnas.

Syftet med överlämning av de aktuella uppgifterna från grundskolan till gymnasieskolan inför det att en elev påbörjar sin gymnasieutbildning är att eleven ska få så goda förutsättningar som möjligt att klara sina gymnasiestudier. Gymnasieskolan får genom uppgifter om tidigare anpassningar, stöd och elevens kunskapsnivå möjlighet att tidigt upptäcka stödbehov och att vidta de åtgärder som behövs för att redan från det att eleven börjar i gymnasieskolan säkerställa en så god studiesituation som möjligt för eleven.

12.2.2 Svårigheter när det gäller överlämning från grundskolan

Av utredningens samtal med fokusgrupper och referensgrupper samt vid verksamhetsbesök framgår att sättet att hantera frågan om överlämning mellan skolformerna varierar på ett betydande sätt mellan olika huvudmän och skolor. Vissa huvudmän har utformat överlämningsblanketter som personalen i grundskolan ska fylla i, i

11

Skolverket: Övergångar inom och mellan skolor och skolformer. Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. 2014.

samband med antagningen till gymnasieskolan med uppgifter om enskilda elevers stödbehov och kunskapsnivå. Det förekommer även överlämningsmöten mellan representanter för grundskolan och gymnasieskolan där grundskolan informerar om enskilda elevers behov. Representanter för organisationer för funktionsnedsatta som utredningen haft samråd med pekar på att överlämningen är mycket betydelsefull för elever med funktionsnedsättning, så att nödvändiga anpassningar är gjorda när eleven börjar sina gymnasiestudier. Representanter för flera av dessa organisationer menar dock att överlämningen av uppgifter ofta inte fungerar på ett smidigt sätt och att ett stort ansvar faller på eleven själv och dennas anhöriga att informera gymnasieskolan om vilka anpassningar eleven behöver och tidigare har haft i grundskolan.

En praktisk orsak till att gymnasieskolan i vissa fall inte begär uppgifter om elever från grundskolan är en osäkerhet hos skolor och huvudmän om i vilken mån de uppgifter som överförs omfattas av sekretess. Detta blir i synnerhet aktuellt om grund- respektive gymnasieskolan i en kommun inte ligger under samma politiska nämnd, om eleven ska gå i en annan skola utanför kommunen eller har gått på en fristående skola.

Utredningen kan konstatera att de uppgifter som avser elevens situation i en kommunal grundskola vad gäller kunskapsresultat, bedömning av nyanlända elevers kunskaper, frånvaro samt eventuella åtgärdsprogram om särskilt stöd är offentliga och inte omfattas av sekretess. Däremot gäller sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilda eller någon närstående till denne lider men. Uppgifter om personliga förhållanden kan också hemlighållas om det kan antas att den enskilda eller någon närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessen kan dock i dessa fall hävas genom samtycke av elevens vårdnadshavare.

Skolor med enskild huvudman omfattas inte av offentlighetsprincipen och fristående skolors handlingar är inte tillgängliga för vare sig allmänheten eller myndigheter. En fristående skola behöver därför aldrig lämna ut uppgifter eller handlingar till utomstående

12 Prop. 2013/14:160. 13 23 kap. 2–4 §§ offentlighets- och sekretesslagen.

med undantag för de betygshandlingar som eleven får efter fullföljd utbildning och som ska lämnas till den kommun där skolan är belägen. För att skydda barn och elever i fristående skolor finns dock en bestämmelse om tystnadsplikt i skollagen, vilken innebär att en fristående skola inte får lämna ut uppgifter som anses som särskilt skyddsvärda . Bestämmelsen motsvarar i princip det som gäller om sekretess i kommunala skolor. Tystnadsplikten innebär ett förbud mot att lämna ut uppgifter både muntligen och i en handling. Vid tystnadsplikt för en uppgift kan ett samtycke från eleven eller elevens vårdnadshavare (beroende på elevens ålder) göra att uppgiften ändå kan lämnas ut. En uppgiftsskyldighet enligt lag innebär inte heller obehörigt röjande av tystnadsplikt.

Överlämning av uppgifter om t.ex. kunskapsresultat, frånvaro eller bedömning av nyanländas kunskaper omfattas inte av tystnadsplikten och bör därför kunna överlämnas till den gymnasieskola där eleven ska fortsätta sin utbildning. Uppgifter i åtgärdsprogram om t.ex. särskilt stöd bör också kunna överlämnas, men i de fall informationen innehåller uppgifter om personliga förhållanden krävs samtycke av eleven eller vårdnadshavaren. När uppgifterna kommit in till en kommunal gymnasieskola omfattas dessa av samma sekretessbestämmelser som den kommunala skolan i övrigt.

I betänkandet Ökad insyn i fristående skolor föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Det skulle innebära att offentlighets- och sekretesslagen (OSL) blir tillämplig på fristående skolor. Betänkandet bereds vid tidpunkten för publiceringen av detta betänkande i Regeringskansliet.

Att många huvudmän och gymnasieskolor avstår från att efterfråga uppgifter från grundskolan beror emellertid inte enbart på en osäkerhet om vad som formellt gäller vid hanteringen av dessa. Utredningen har i fokus- och referensgrupper fått bilden att det bland vissa huvudmän och gymnasieskolor kan finnas en ovilja att begära ut uppgifter om vilka anpassningar grundskolan har gjort och vilken kunskapsnivå eleven befinner sig på, eftersom man

14

29 kap. 18 § skollagen. 15

29 kap 14 § skollagen. 16

Prop. 1995/96:200. 17

SOU 2015:82: Ökad insyn i fristående skolor.

menar att eleverna ska få börja sina gymnasiestudier utan att eventuella svårigheter i grundskolan påverkar lärarnas inställning till eleverna och deras förmåga. Enligt vissa lärare, rektorer och representanter för huvudmännens förvaltningsnivå som utredningen samrått med ska lärarna i gymnasieskolan alltså få bilda sig en egen uppfattning om eleverna utan att påverkas av vad som hänt i grundskolan. Förespråkarna för en mer systematisk överlämning av uppgifter mellan skolformerna pekar i detta sammanhang på risken för att viktiga insatser uteblir om t.ex. information om behov av stöd inte kommer gymnasieskolan till del eller försenas och att eleverna då inte får det stöd de behöver och har rätt till. Detta kan riskera att leda till att eleven kommer efter i studierna och inte får förutsättningar att nå uppsatta kunskapsmål, vilket i sin tur kan öka risken för studieavbrott.

Det bör i detta sammanhang även nämnas att överlämning av uppgifter mellan skolor är av stor vikt även när en elev byter gymnasieskola. Skolbyten i gymnasieskolan är relativt vanliga, inte minst när det gäller elever på introduktionsprogram.

12.3 Regleringen av stöd i gymnasieskolan

Den 1 juli 2014 ändrades reglerna om stöd och särskilt stöd i syfte att förtydliga bestämmelserna och skillnaderna mellan stöd och särskilt stöd samt för att förenkla lärarnas arbete med åtgärdsprogram och annan dokumentation. Man kan säga att det nu finns två generella former av stödinsatser: extra anpassningar och särskilt stöd. Båda formerna är tillämpliga i gymnasieskolan. Det har gått kort tid sedan skollagens bestämmelser om stöd förändrades och det är ännu för tidigt att utvärdera effekterna av reformen, men enligt utredningens referensgrupper och fokusgrupper är många rektorer och lärare positiva till regeländringarna. Mindre tid läggs nu på att utarbeta åtgärdsprogram och de nya bestämmelserna om extra anpassningar har flyttat fokus till undervisningens förmåga att möta alla elever. Samtidigt finns det hos många lärare och rektorer en frustration över att inte hinna eller ha kompetens nog att möta alla elevers individuella behov.

Regleringen av det stöd som ska ges i gymnasieskolan är förhållandevis omfattande. Den utgörs av övergripande bestämmelser

om att alla elever ska ges ledning och stimulans för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt målen för utbildningen, övergripande bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd samt bestämmelser om stödåtgärder enligt gymnasieförordningen. Vid en genomgång av gällande bestämmelser om stöd framstår det dock som att dessa inte alltid är samordnade, och i förarbetena till de övergripande bestämmelserna i skollagen har inte alltid hänsyn tagits till gymnasieskolan. Nedan följer en översiktlig genomgång och analys av gällande bestämmelser.

12.3.1 Stöd i form av extra anpassningar

Av förarbetena till skollagen framgår bl.a. att en elevs svårigheter i första hand ska lösas inom ramen för den ledning och stimulans för lärande och personlig utveckling som alla elever ska ges. Stödbestämmelserna innebär att stöd i första hand ska ges i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Med stöd i form av extra anpassningar avses som huvudregel anpassningar som redan faller inom lärarnas kompetensområde.

I förarbetena till den nya bestämmelsen ges några exempel på extra anpassningar. Det kan innebära att en elev får hjälp att planera och strukturera ett schema över skoldagen eller extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även ledning i att förstå texter, förklaringar av ett ämnesområde på ett annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Särskilda läromedel eller särskild utrustning kan också ingå inom ramen för extra anpassningar.

12.3.2 Särskilt stöd

Om stöd i form av extra anpassningar inte räcker ska rektorn se till att elevens behov av särskilt stöd utreds. Samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Om det visar sig att en elev har behov av särskilt stöd ska rektorn besluta om ett åtgärds-

18

3 kap. 5 a § skollagen. 19

Prop. 2013/14:160.

program. Ett åtgärdsprogram är ett redskap för planering och utveckling av den pedagogiska verksamheten för eleven och ska säkerställa att eleven får det stöd han eller hon behöver. En avsikt med de nya bestämmelserna var att färre åtgärdsprogram skulle behöva utarbetas.

Särskilt stöd innebär insatser av mer ingripande eller omfattande karaktär som normalt sett inte är möjliga att genomföra för lärare inom den ordinarie undervisningen. Enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid kan vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd. Av skollagen framgår att som huvudregel ska särskilt stöd ges inom den grupp som eleven tillhör.

För grundskolan finns bestämmelser om att särskilt stöd kan utgöras av placering i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning, eller av anpassad studiegång. Dessa bestämmelser är inte tillämpliga i gymnasieskolan. Inom gymnasieskolan har det traditionellt sett inte funnits samma behov av gruppindelning eftersom skolformen bygger på att eleverna själva väljer studieväg. Varken i lagen eller i förarbetena nämns skolformsspecifika exempel på insatser som kan utgöra särskilt stöd i gymnasieskolan. Omfattande specialpedagogiska insatser utgör dock självfallet särskilt stöd även i gymnasieskolan. Det kan t.ex. handla om att eleven har en elevassistent.

I skollagen framgår också att behovet av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Av förarbetena framgår att bestämmelsen avser sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd även om det just då inte finns anledning att befara att eleven inte ska nå de kunskapskrav som minst ska nås, dvs. om det finns anledning att befara att eleven inte kommer att bli få godkänt betyg.

20 3 kap. 8–9 §§ skollagen. 21 Prop. 2013/14:160. 22 Prop. 2013/14:160. 23 3 kap. 7 § skollagen. 24 3 kap. 11–12 §§ skollagen. 25 3 kap. 8 § skollagen. 26 Prop. 2009/10:165.

12.3.3 Huvudmannens och rektorns ansvar för resursfördelningen

När såväl ledning och stimulans som extra anpassningar och särskilt stöd diskuteras är resursfrågan central. Huvudmannen har ett övergripande ansvar för utbildningen och för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar. Det innebär bl.a. att huvudmannen behöver se till att skolorna har förutsättningar i form av t.ex. tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att leva upp till skollagens bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd. Kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet utifrån elevernas olika förutsättningar och behov. I skollagen finns dessutom bestämmelser om s.k. tilläggsbelopp som ska lämnas för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. På så sätt kan skolan leva upp till sitt kompensatoriska uppdrag att ta hänsyn till alla elevers olika behov, där en strävan ska var att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar.

Det är rektorn som ansvarar för att ge lärare och övrig skolpersonal på skolenheten förutsättningar för arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd. Extra anpassningar ska därmed kunna hanteras inom ramen för de resurser som lärarna har tilldelats. Rektorn ansvarar för att fördela resurser inom enheten utifrån elevernas olika förutsättningar och behov. Det innebär också att rektorn vid behov kan behöva omprioritera resurser på skolenheten. Ibland är det dock inte tillräckligt att rektorn omprioriterar resurserna utan rektorn kan behöva begära mer resurser av huvudmannen. Då kan huvudmannen behöva skjuta till resurser för att den enskilda skolan ska kunna leva upp till lagens bestämmelser om stödinsatser.

27

2 kap. 8 § skollagen. 28

2 kap. 8 a § skollagen. 29

16 kap. 54 § skollagen. 30

Jfr 1 kap. 4 § andra stycket skollagen. 31

2 kap. 10 § skollagen.

12.3.4 Stödåtgärder enligt gymnasieförordningen

Utöver skollagens bestämmelser om stöd finns det kompletterande bestämmelser i gymnasieförordningen om stödåtgärder i gymnasieskolan. I vissa fall handlar dessa om anpassningar av utbildningen och avvikelser från de nationella programmen på individnivå. Det är dock i vissa fall oklart om åtgärderna är att betrakta som extra anpassningar, särskilt stöd eller andra former av stödåtgärder.

Rätt att gå om en kurs

I gymnasieförordningen finns bl.a. en bestämmelse om att en elev som inte har fått godkänt betyg, dvs. som inte har fått lägst betyget E på någon eller några kurser, har rätt att gå om dessa minst en gång. Har eleven slutfört kursen två gånger och inte fått lägst betyget E får eleven gå om kursen ytterligare en gång, om det finns särskilda skäl. Om det finns särskilda skäl får dessutom elever som fått betyget F på en stor del av kurserna under ett läsår också gå om kurser som eleven fått lägst betyget E på under läsåret. Även elever som byter studieväg får, om det finns särskilda skäl, gå om kurser som eleven tidigare fått lägst betyget E på. I gymnasieförordningen regleras även rätten att göra om gymnasiearbetet. En elev som inte har fått godkänt betyg i gymnasiearbetet har rätt att göra om det ytterligare en gång.

Bestämmelsen innebär alltså en rätt att få ta del av motsvarande undervisning en gång till eller av motsvarande förutsättningar för att göra om gymnasiearbetet. Det finns ingen bestämmelse som begränsar rätten att gå om en kurs till att detta måste ske under de tre läsår som en utbildning på ett nationellt program normalt sträcker sig. Huvudmannen ansvarar därmed för att de elever som behöver får denna rätt tillgodosedd under dessa läsår eller i direkt anslutning därefter.

32 9 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 33 Rätten att gå om en kurs regleras i 9 kap. 1–3 §§ och 8 kap. 23 § gymnasieförordningen. 34 9 kap. 5 § gymnasieförordningen.

Individuellt anpassat program

I gymnasieförordningen anges vidare förutsättningar för individuellt anpassat program, dvs. att en elevs utbildning i gymnasieskolan får avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program genom att vissa kurser byts ut. Detta kan bli fallet under förutsättning att vissa kriterier är uppfyllda, nämligen att utbildningen kan hänföras till ett nationellt program, att kraven för examen från det aktuella programmet kan uppfyllas och att beslutet fattas före utgången av det andra läsåret.

I förarbetena framhålls behovet av flexibilitet på individnivå. En anpassning kan underlätta för eleven vid byte av program genom att eleven får tillgodoräkna sig redan godkända kurser. En förlängd studietid till följd av programbyten kan därmed undvikas. De aktuella examenskraven på programmet utgör en begränsning av de kurser som kan bytas ut och det medför att det inte kan bli fråga om mer än ett begränsat antal poäng som kan anpassas. Beslutet ska fattas före utgången av det andra läsåret.

I propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan framgår att individuellt anpassat program inte är tänkt som en stödåtgärd men att det för den enskilda eleven kan vara en bättre lösning än att behöva börja om. Dock kan en individuell anpassning för en enskild elev vara ett alternativ till reducerat program, vilket endast ska tillämpas restriktivt och i de fall inga andra åtgärder fungerat.

Reducerat program

Reducerat program innebär att eleven befrias från undervisning i en eller flera kurser eller från gymnasiearbetet om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt. En gymnasieexamen får inte utfärdas om eleven följer ett reducerat program.

35

9 kap. 4 § gymnasieförordningen. 36

Prop. 2008/09:199. 37

Prop. 2008/09:199. 38

9 kap. 6 § gymnasieförordningen. 39

8 kap. 4 § gymnasieförordningen.

Rektorn beslutar om reducerat program inom ramen för ett åtgärdsprogram. Av de allmänna råden om att utarbeta åtgärdsprogram framgår att rektorn bör pröva alla möjligheter för att en elev ska kunna fullfölja ett fullständigt program i gymnasieskolan på avsedd tid innan skolan fattar ett eventuellt beslut om reducerat program.

Förlängd undervisning

En utbildning på ett nationellt program är tänkt att läsas under tre års tid och elever som är i behov av stöd ska få det under utbildningens gång. I gymnasieförordningen finns dock även bestämmelser om förlängd undervisning. Det är huvudmannen som får besluta att undervisningen på ett nationellt program för en elev i gymnasieskolan får fördelas över längre tid än tre år om eleven har läst ett reducerat program eller om det med hänsyn till elevens förutsättningar i övrigt finns särskilda skäl för det. När det gäller denna åtgärd är det alltså huvudmannen som fattar beslutet, även om bedömningen bygger på pedagogiska hänsyn och trots att det är rektorn som beslutar om reducerat program. Det är oklart vad som ligger bakom denna ansvarsfördelning och det förefaller även oklart om åtgärden är att betrakta som särskilt stöd eller inte.

Specialklasser

Specialklasser får enligt gymnasieförordningen inrättas för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen. Dessa möjligheter har funnits sedan lång tid tillbaka i gymnasieförordningen och ändrades inte heller i och med den nya skollagens införande. Regleringen skiljer sig från den för grundskolan på så sätt att det i grundskolan innebär myndighetsutövning

40 Skolverket: Allmänna råd för arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. 2014. 41 9 kap. 7 § gymnasieförordningen. 42 9 kap. 8 § gymnasieförordningen.

när man beslutar om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning för en elev.

Enligt internationella överenskommelser som Sverige ställt sig bakom, bl.a. FN:s standardregler, ska särskiljande lösningar undvikas. Standardreglerna syftar till att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet och de betonar bl.a. att utbildning för barn, unga och vuxna med funktionsnedsättning är en integrerad del av den ordinarie utbildningen.

För döva och hörselskadade ungdomar finns i dagsläget särskilda riksgymnasier. Det finns även möjlighet att anordna s.k. Rh-anpassad gymnasieutbildning för elever med ett svårt rörelsehinder. Elever med synnedsättning som enda funktionsnedsättning kan dock i dag få sin utbildning i reguljär klass i gymnasieskolan. Även elever med ”andra uttalade studiesvårigheter” kan i dag få sin utbildning inom den reguljära utbildningen i gymnasieskolan, utan särskiljande lösningar. Eleverna har rätt till stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd om det behövs. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven ska också ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser.

I betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar föreslås att kommuner och enskilda huvudmän ska ges rätt att inom sin organisation inrätta särskilt anpassade kommunikativa miljöer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, s.k. SAK-miljöer. SAK-miljöer motsvarar det som i dag kallas t.ex. hörselklass eller kommunikationsklass. Förslaget innebär bl.a. att eleverna kan söka till en SAK-miljö vid en skola och få en fast skolplacering där. Förslaget innebär att gymnasieelever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ska kunna tas emot i en SAK-miljö såväl på nationella program som på introduktionsprogram i gymnasieskolan respektive på nationella eller individuella program i gymnasiesärskolan. I betänkandet framhålls

43

Jfr 3 kap. 11 § skollagen. 44

Förenta nationernas standardregler, resolution 48/96. 45

15 kap. 9 § skollagen; 10 kap. gymnasieförordningen. 46

15 kap. 9 § skollagen; 11 kap. gymnasieförordningen. 47

3 kap. 3 § skollagen. 48

SOU 2016:46: Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar.

att den föreslagna möjligheten att inrätta SAK-miljöer i gymnasieskolan borde minska behovet av specialklasser.

Studiehandledning på modersmålet

För elever med annat modersmål än svenska är såväl första- som andraspråket viktigt för att säkra en fortsatt språk- och kunskapsutveckling som leder till skolframgång. En elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska ska få stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen. Formen för hur studiehandledning ska genomföras är dock inte reglerad. Den kan erbjudas i olika former, t.ex. som tillfällig insats i form av extra anpassning när en elev behöver en introduktion på sitt modersmål till viss ämnesundervisning, såsom förklaringar av olika ämnesspecifika begrepp. Studiehandledning kan även efter utredning tillhandahållas som särskilt stöd under längre tid i ett eller flera ämnen. I så fall ska åtgärden anges i ett åtgärdsprogram. Studiehandledning kan innebära att eleven får hjälp före, under eller efter lektionen.

Det kan i sammanhanget nämnas att skolhuvudmän får överlämna uppgifter som avser studiehandledning på modersmål på entreprenad till en annan huvudman. Studiehandledning på modersmålet kan även bedrivas som fjärrundervisning, antingen inom den egna organisationen eller på entreprenad. Uppgifterna får dock endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

49 Bunar, N (red.): Nyanlända och lärande. 2015. 50 9 kap. 9 § gymnasieförordningen. 51 Skolverket: Studiehandledning på modersmålet. 2015; se även SOU 2016:12: Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. 52 Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315.

Andra individuella anpassningar av utbildningen

Byte av studieväg

Byte av studieväg regleras i gymnasieförordningen, dock inte i stödkapitlet. Huvudmannen får besluta att eleven ska få byta studieväg efter det att eleven har fått yttra sig och om eleven uppfyller behörighetskraven för den önskade studievägen. Orsaker till program- eller inriktningsbyten är ofta att eleven inte trivs på utbildningen eller att eleven upplever sig ha valt fel utbildning.

Byte av studieväg är en åtgärd av strukturell karaktär, inte en stödåtgärd i sig. Åtgärden kan heller inte ersätta extra anpassningar eller särskilt stöd. Elever som vill byta utbildning kan dock behöva erbjudas olika typer av stöd för att underlätta bytet och för att inte förlora utbildningstid. Byte av studieväg kan också föranleda åtgärder som t.ex. individuellt anpassat program.

Utökat program

Det finns också vissa möjligheter för en elev att läsa fler kurser än vad som ingår i den ordinarie studievägen. Så kallat utökat program innebär att en elev får delta frivilligt i undervisning i en eller flera kurser som ligger utanför elevens fullständiga program, om eleven på ett tillfredsställande sätt kan antas genomföra såväl kurserna på den ordinarie studievägen som de frivilliga kurserna. Beslutet fattas av rektorn och kräver en individuell bedömning.

För elever på yrkesprogram gäller dock att de har rätt att som utökat program läsa de kurser som krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå utan särskilt beslut. Eleven måste i det fallet ha anmält att den vill läsa de aktuella kurserna senast vid utgången av det andra läsåret.

En elev som följer ett utökat program har rätt till en utökad garanterad undervisningstid utöver vad som gäller för ett fullständigt program. Enligt den utredning som föregick Gy11 bör

53

7 kap. 9 § gymnasieförordningen. 54

4 kap. 23 § gymnasieförordningen 55

4 kap. 23 § gymnasieförordningen; 16 kap. 18 § och 19 kap. 20 § skollagen.

den utökade undervisningstiden stå i proportion till utökningen av poängen.

12.4 Hur långt sträcker sig elevens rätt till stöd?

Vad gäller elever i grundskolan framgår det av skollagen att det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Utgångspunkten i grundskolan är således att alla elever ska kunna lämna grundskolan med godkända betyg i samtliga ämnen. Av förarbetena till skollagen framgår att uttrycket ”på det sätt och i den omfattning som behövs” innebär att det inte bara gäller stöd i en viss omfattning utan att det också måste övervägas på vilket sätt stödet bäst kan ges.

Det framhålls i förarbetena att det är viktigt att bedömningen av elevens stödbehov görs utifrån en helhetsbild av vad som ger eleven bästa förutsättningar att uppnå kunskapskraven. Uttalandet tar dock framför allt sikte på grundskolan och övriga obligatoriska skolformer.

I gymnasieskolan ska bedömningen av elevens behov av stöd göras utifrån hur eleven utvecklas mot att nå kunskapskraven i olika kurser eller utifrån om eleven har andra svårigheter i skolsituationen. Någon motsvarighet till bestämmelsen om utformningen av det särskilda stödet i grundskolan finns inte för gymnasieskolan. Frågan om hur långt skolans ansvar sträcker sig när det gäller att ge stöd på den ordinarie studievägen i gymnasieskolan har diskuterats i olika lagstiftningssammanhang från slutet på 1990-talet, och frågan har rests om huruvida en begränsning borde införas för gymnasieskolan, eftersom skolformen inte omfattas av skolplikt och elever i stor utsträckning själva väljer studieväg i gymnasieskolan. Rätten till stöd i gymnasieskolan har dock aldrig begränsats i skollagen. I stället preciserades skolans ansvar 2011 i den reviderade läroplanen. Där framgår att det är skolans ansvar att varje elev på ett nationellt program ges

56 SOU 2008:27: Framtidsvägen. 57 3 kap. 10 § skollagen. 58 Prop. 2009/10:165. 59 Prop. 2013/14:160. 60 SKOLFS 2011:144.

möjlighet att uppnå kraven för en gymnasieexamen. Där framgår även att det är skolans ansvar att varje elev som avslutat ett introduktionsprogram har tillräckliga kunskaper för fortsatt utbildning eller uppnår förberedelse för etablering på arbetsmarknaden. Gymnasieskolans ansvar för att ge elever stöd är därför långtgående.

12.5 Begränsad kunskap om vilka stödinsatser som fungerar

Kunskapen är begränsad vad gäller vilka generella stödåtgärder som är mest verkningsfulla när elever behöver stöd i gymnasieskolan. Vissa indikationer finns dock på generella åtgärder som fungerar. Elever i behov av stöd kan t.ex. behöva en mer konkretiserad undervisning med meningsfulla, konkreta uppgifter och aktiviter. Att göra kognitiva associationer och sammankopplingar till saker som eleverna redan känner till kan vara särskilt viktigt för elever i behov av stöd. Elever i behov av stöd kan också behöva färre distraktioner och möjlighet att arbeta i lugnare miljöer. Vidare kan eleverna behöva träna arbetsminnet och få upprepade instruktioner. Det har visat sig vara möjligt att förbättra sitt arbetsminne och att hjärnan har stor plasticitet genom hela livet, även om arbetsminnet utvecklas mest från barndom upp till vuxen ålder.

I en forskningsöversikt baserad på metaanalyser av studier som omfattar även äldre elever visar Vetenskapsrådet att tre av fem undersökta arbetssätt i form av generella pedagogiska stödinsatser visar goda effekter när det gäller att elever med svårigheter ska nå kunskapsmålen. De tre arbetssätten är kamratlärarande, explicit undervisning och träning i metakognitiva strategier. Datorstödd undervisning verkar dessutom vara effektiv för att stödja elever med svårigheter i matematikundervisningen.

Kamratlärande bygger på att elever undervisar varandra under överinseende av lärare. Explicit undervisning bygger på att elever på

61

Se bl.a. Cooter K och Cooter R: One size doesn’t fit all: Slow learners in the reading classroom, The Reading Teacher, Vol. 57, No. 7, April 2004, International Reading Association, pp. 680-684. 2004. 62

Klingberg T: Den översvämmade hjärnan: en bok om arbetsminne, IQ och den stigande informationsfloden. 2009. 63

Vetenskapsrådet: Tre forskningsöversikter inom området specialpedagogik/inkludering. Delrapport från SKOLFORSK-projektet. 2015.

ett strukturerat och tydligt målinriktat sätt får träna olika färdigheter och sedan löpande utvärdera sitt lärande, medan läraren övervakar och ger feedback. Forskaren John Hattie betonar att eleverna i ett sista steg också kan behöver befästa vad de lärt sig genom att kunna visa att de kan överföra och applicera sina nya kunskaper på ett nytt område. Målet med metakognitiva strategier är att eleverna ska utveckla ett allt mer autonomt lärande. Metakognitiva strategier handlar om att lära sig tänka om det egna tänkandet. När elever får i uppgift att tänka ut och välja olika strategier för att lösa en viss uppgift behövs förmåga till metakognitiva strategier. För elever som benämns som underpresterande framkommer att metakognitiva stödinsatser för att främja elevernas studieförmåga har god effekt.

I Vetenskapsrådets forskningsöversikt påpekas att det är angeläget med ytterligare forskning för att ge lärare och skolor vägledning om vilka pedagogiska åtgärder som ger god effekt för elever i behov av särskilt stöd. Kunskapen om vilka pedagogiska åtgärder som bör användas, hur de bör utformas och för vilka elever, behöver fördjupas och fler tillförlitliga studier krävs. I utredningens samråd har det bl.a. framkommit att lärare önskar mer kunskap om hur man kan arbeta med extra anpassningar i alla ämnen i gymnasieskolan.

12.6 Hur fungerar arbetet med stöd i gymnasieskolan?

Ovan har de bestämmelser som gäller för arbetet med olika stödinsatser i gymnasieskolan beskrivits och viss forskning vad gäller generella stödinsatser kort sammanfattats. Till skillnad från när det gäller grundskolan har relativt få studier gjorts när det gäller hur stöd inom gymnasieskolan fungerar i praktiken. Skolinspektionen har dock pekat på brister i gymnasieskolors arbete med att dels utreda elevers stödbehov, dels dokumentera, åtgärda och följa upp resultatet av vidtagna åtgärder. Enligt myndighetens årsredovisning 2015 fick hela 41 procent av de granskade gymnasieskolorna kritik för brister inom bedömningsområdet särskilt stöd.

64 Hattie J: Visible Learning. 2009. 65 Skolinspektionen: Årsredovisning 2015. Andelen har dock sjunkit jämfört med 2014 då den var 48 procent.

Bristande stöd framhålls i olika sammanhang som en av de huvudsakliga orsakerna till studieavbrott, se även kapitel 5. Elever som inte har fullföljt sina studier säger att de hade behövt ett stöd som bättre motsvarade deras behov, att de fick för lite stöd, att stödet inte var anpassat för deras problem eller att det sattes in för sent. Om stödinsatser har satts in alltför sent eller i alltför liten utsträckning i grundskolan, och om eleven upplever sig ha bristande förkunskaper från grundskolan och därmed mycket att ta igen, kan arbetet med stöd i gymnasieskolan försvåras.

12.6.1 Mer av samma sorts stöd

Skolinspektionen påvisar att skolorna ofta använder sig av generella standardlösningar när det gäller stöd; man ger helt enkelt det stöd man är van vid att ge och det saknas en variation i utbudet av stödinsatser. Stödinsatserna är ofta kvantitativa, dvs. eleverna erbjuds fler lektioner och mer tid. Andra former av stöd innebär att innehållet reduceras eller förenklas. Dessa åtgärder upprepas ofta, även om de inte visar sig ge effekt. Om inlämningstider skjuts upp riskerar det att bildas resthögar som skapar en ny källa till stress för eleven. Om restuppgifterna inte samordnas mellan lärare och om elevens mentor inte följer upp detta med eleven, kan resultatet bli att eleven lämnas ensam med ett övermäktigt ansvar och att uppgifterna helt enkelt inte blir gjorda.

12.6.2 Särskiljande stöd

Trots att särskilt stöd som huvudregel ska ges inom den ordinarie gruppen används ofta särskiljande lösningar i gymnasieskolan. Den tidigare nämnda bestämmelsen om specialklasser utgör ett exempel på särskiljande stöd, även om den specifika bestämmelsen dock enligt vad utredningen har kännedom om tillämpas i mycket begränsad utsträckning. Men enligt Skolverkets tidigare utbild-

66

Se bl.a. Temagruppen unga i arbetslivet: 10 orsaker till avhopp. 2013. 67

Se bl.a. Skolverket: Varför hoppade du av? 2007. 68

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015.

ningsinspektion konstateras att stöd i gymnasieskolan ofta ges i form av en ”stuga”, t.ex. en mattestuga, dvs. ett slags öppet hus där det vid vissa tider finns lärare tillgängliga. Skolinspektionens kvalitetsgranskning av gymnasieskolans förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning visar att flera former av särskilt stöd har en exkluderande karaktär, trots att målet är att skolans insatser för elevens lärande så långt som möjligt ska ske genom variation av den ordinarie undervisningen eller i anslutning till den. Elevens stödbehov ledde, enligt granskningen, vanligen till en lösning utanför den ordinarie undervisningen, inte till att undervisningen förändrades.

Särskiljande lösningar har i grundskolan visat sig riskera att ge eleverna mindre tid för betygsgrundande uppgifter jämfört med andra elever. Det kan innebära att elever som egentligen skulle ha behövt mer undervisningstid än andra elever i stället får mindre tid. En studie från Göteborgs universitet visar att det finns ett negativt samband mellan specialpedagogiskt stöd och måluppfyllelse i årskurs 9. Elever som fått specialpedagogiskt stöd når målen i mindre utsträckning än elever som inte fått det. I studien genomfördes kognitiva tester som visar att elever som fått specialpedagogiskt stöd också hade sämre förutsättningar för skolarbetet. Det betyder att de specialpedagogiska insatserna kan ha haft en positiv effekt på elevernas studieprestationer men att effekten helt enkelt inte var tillräckligt stark för att fullt ut kompensera för elevernas sämre förutsättningar. Det kan dock inte uteslutas att det specialpedagogiska stödet har haft negativ effekt på elevernas studieresultat. Detta sägs också i nämnda studie, med hänvisning till tidigare studier som bl.a. visar att särskilt stöd som innebär särskiljande lösningar kan påverka en elevs självuppfattning och värdering av den egna förmågan negativt. Det finns en risk att eleverna ser

69 Skolverket: Utbildningsinspektionen 2004 – Sammanställningar och analyser av inspektionsresultaten. Rapport 266. 2005. 70 Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. 2009. 71 Tinglev I: Inkludering i svårigheter: tre timplanebefriade skolors svenskundervisning. Avhandling. Umeå universitet, Institutionen för barn- och ungdomspedagogik, specialpedagogik och vägledning. 2005. 72 Giota J och Lundborg O: Specialpedagogiskt stöd i grundskolan – omfattning, former och konsekvenser. IPD-rapport 2007:03. 2007. 73 Emanuelsson, I och Persson B: Differentiering, specialpedagogik och likvärdighet. En longitudinell studie av skolkarriärer bland elever i svårigheter. Pedagogisk forskning i Sverige 7(3). 2002.

sig som avvikande och får ta emot negativa kommentarer av andra elever, vilket gör att de upplever just särskiljande insatser som mycket negativt.

En avhandling från Stockholms universitet 2015 visar att tendensen att i stor utsträckning erbjuda särskiljande stödinsatser i gymnasieskolan verkar kvarstå. Det vanligaste är att tillhandahålla särskilt stöd utanför ordinarie lektionstillfälle. Av samma avhandling framgår att drygt 40 procent av de gymnasieskolor som ingick i studien använder nivågruppering som stödinsats. Nivågruppering används i särskilt stor utsträckning av skolor som har lägre och mer varierade meritvärden.

12.6.3 Stödet utgår inte från utbildningen som helhet

Skolverkets tidigare utbildningsinspektion konstaterade att det vanligaste är att eleven får särskilt stöd i s.k. kärnämnen, t.ex. i matematik. Särskilt stöd i gymnasieutbildningarnas karaktärsämnen är däremot mycket ovanligt. Denna bild har också framkommit i utredningens referens- och fokusgrupper. Enligt den information utredningen har fått är stöd i samband med karaktärsämnen inom arbetsplatsförlagt lärande (APL) ännu mer ovanligt, trots att det inte finns något undantag från bestämmelserna om stöd när det gäller APL.

En elev som har behov av extra anpassningar i ett ämne i form av t.ex. tydligare instruktioner eller tidsstöd kan dock ofta ha liknande behov i flera ämnen. Enligt utredningens fokusgrupper är det snarare mindre vanligt att en elev enbart har behov av stöd i ett enskilt ämne. I de flesta fall kan en samordning mellan lärare t.ex. när det gäller arbetssätt och hjälpmedel bidra till att skapa mer sammanhang och kontinuitet i utbildningen för eleven. Men det

74

Groth D: Uppfattningar om specialpedagogiska insatser – aspekter ur elevers och lärares perspektiv. Avhandling. Luleå: Luleå tekniska universitet, Institutionen för utbildningsvetenskap, 2007. Studien gäller främst elever som går i årskurs 9; Heimdahl Mattson E och Roll-Pettersson L: Segregated groups or inclusive Education? An interview study with students experiencing failure in reading and writing. Scandinavian Journal of Educational Research, 51(3). 2007. 75

Ramberg J: Special Education in Swedish Upper Secondary Schools, Resources, Ability Grouping and Organisation. 2015. 76

Skolverket: Utbildningsinspektionen 2004 – Sammanställningar och analyser av inspektionsresultaten. Rapport 266. 2005.

förkommer förstås också att en elev bara har stödbehov i ett ämne. I sådana fall pekas, enligt utredningens erfarenhet, ofta ämnet matematik ut som det enskilt svåraste ämnet för eleven.

I utredningens samråd har det vidare framkommit att gymnasieskolans kursutformning bidrar till svårigheterna att ge adekvat stöd. Kraven på stödåtgärder är i huvudsak kopplade till att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås för ett godkänt betyg. Kunskapskraven gäller enskilda kurser. En stor del av kursen kan dock ha genomförts innan extra anpassningar eller särskilt stöd sätts in och sedan tar kursen slut utan att stödåtgärderna följer med i resten av utbildningen. Detta skapar brister i kontinuitet när det gäller stödet och bidrar inte till att stärka helheten i elevens utbildning.

I referensgrupper och fokusgrupper som utredningen har talat med har det framkommit att en jämnare fördelning av undervisningen under längre tid, t.ex. fyra år, i vissa fall kan vara att föredra framför en förlängning av undervisningen som sätts in som ett slags nödåtgärd i slutet av utbildningen.

12.6.4 Ibland saknas rimliga förutsättningar och relevant kompetens

Det har i utredningens arbete framkommit att det hos många lärare finns en mycket stor frustration där man upplever sig inte kunna möta alla elevers individuella behov. Skyldigheten att ge extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen verkar inte alltid åtföljas av rimliga förutsättningar eller relevant kompetens. En undersökning från Lärarförbundet visar dock att 97 procent av lärarna tror att mer stöd skulle göra att fler elever klarar av sina gymnasiestudier på tre år.

Enligt Skolverkets undersökning Attityder till skolan från 2012 anser 73 procent av gymnasielärarna att de har tillräcklig kunskap och kompetens för att upptäcka elever i behov av särskilt stöd. Däremot anser bara 57 procent av gymnasielärarna att de har till-

77 Se även t.ex. Assarson, I: Talet om en skola för alla. Pedagogers meningskonstruktion i ett politiskt uppdrag. Avhandling. Malmö: Malmö högskola. 2007. 78 Lärarförbundet: Särskilt stöd och arbetsbelastning i gymnasieskolan. 2015. 79 Skolverket: Attityder till skolan. 2012. I undersökningen för 2015 anges inte andelar för gymnasieskolan separat.

räcklig kunskap och kompetens att själva stödja dessa elever. Ju längre tid lärarna har arbetat, desto säkrare är de dock på att de har tillräcklig kunskap. Andelen lärare som anser sig ha kunskap och kompetens nog att stödja elever i behov av särskilt stöd ökar något i 2015 års attitydundersökning, och över tid har differensen minskat mellan att kunna upptäcka dessa elever och att sedan också kunna stödja dem. Hälften av lärarna anser dock att stödet för lärare att undervisa elever med olika behov och förutsättningar är ganska eller mycket dåligt. Bara 4 procent av lärarna svarade att stödet är mycket bra.

På många skolor har eleverna en mentor. En central framgångsfaktor för att lyckas med att förhindra studieavbrott är enligt Skolinspektionen att bygga förtroendefulla relationer med eleverna. Här spelar mentorn en viktig roll. Samtidigt upplever många mentorsrollen som svår och att det behövs fortbildning. I de fall stödet brister kan det hänga samman med att mentorns roll är otydlig.

Det är rektorns och huvudmannens ansvar att ge de förutsättningar som behövs för att läraren ska kunna genomföra en välplanerad undervisning utifrån elevernas behov. Det är dessutom rektorns ansvar att ge alla lärare möjligheter att samverka när det gäller t.ex. didaktiska frågor. Begränsade möjligheter till pedagogiska diskussioner mellan lärare kan innebära sämre förutsättningar för att anpassa undervisningen.

12.6.5 Elevhälsan används alltför sällan som resurs

Som framkommit i avsnitt 5.5.3 finns kritik mot vissa skolors arbete med att ge förutsättningar för elevhälsans arbete. Enligt Skolinspektionen används elevhälsans samlade kompetens sällan som resurs för att utveckla lärares sätt att anpassa undervisningen till elevers olika behov eller för att arbeta med generella anpassningar i undervisningen vilka kan gagna alla elever. Elevhälsans ansvar framstår inte heller som tydligt gentemot eleverna.

80

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 81

SKOLFS 2011:144. 82

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott, 2015.

Enligt Skolinspektionen är det i praktiken ofta lärarens ansvar att kartlägga och utreda elevernas behov, åtminstone i grundskolan. Det kan dock innebära att det saknas specialpedagogisk kompetens, vilket är problematiskt inte minst för elever som har olika funktionsnedsättningar. Denna bild har också framkommit i utredningens samråd.

Enligt en undersökning av Lärarförbundet uppger hälften av gymnasielärarna att antalet speciallärare och specialpedagoger sällan eller aldrig är anpassat efter behovet bland eleverna på den enskilda skolan. Samtidigt bedömer 97 procent av lärarna i undersökningen att kvaliteten på arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd blir bättre om en speciallärare eller specialpedagog deltar i arbetet. En avhandling från 2015 visar att det enbart finns specialpedagogiska resurser (utbildad speciallärare eller utbildad specialpedagog) på drygt 60 procent av Sveriges gymnasieskolor, liksom att sannolikheten att det finns specialpedagogiska resurser är betydligt större på kommunala skolor. Få speciallärare och specialpedagoger har dessutom bakgrund som gymnasielärare. Endast 112 speciallärare med lärarlegitimation för behörighet i gymnasieskolan var anställda i gymnasieskolan läsåret 2015/2016.

12.6.6 Förändringar av studievägen i stället för stöd

Det förekommer att rektorn beslutar om en förändrad studieväg för eleven i stället för det stöd eleven har rätt till. Gymnasieutredningen har tagit del av exempel från skolor på hur bestämmelsen om individuellt anpassat program tillämpas i praktiken. Flera av dessa exempel pekar på att bestämmelsen i huvudsak verkar ersätta extra anpassningar och särskilt stöd. I stället för att eleven ges stöd för att klara en kurs som ingår obligatoriskt i programmet erbjuds eleven en annan kurs. Ett exempel som nämns relativt ofta är att kurser i moderna språk byts ut mot någon kurs från det individuella valet på grund av studiesvårigheter.

83 Skolinspektionen: Skolsituationen för elever med funktionsnedsättningen ADHD. 2014. 84 Lärarförbundet: Särskilt stöd och arbetsbelastning i gymnasieskolan. 2015. 85 Ramberg J: Special Education in Swedish Upper Secondary Schools, Resources, Ability Grouping and Organisation. 2015. 86 Skolverkets officiella statistik, Personal i gymnasieskolan läsår 2015/16, tabell 7.

Ytterligare ett exempel på när eleven erbjuds en förändrad studieväg i stället för stöd gäller programbyten. Olika gymnasieprogram kan betraktas som olika svåra. Elever i behov av stöd uppfattas ibland som avvikande från normen på program där eleverna har ett genomsnittligt högt meritvärde och där programmet anses vara ett ”svårt” program. Sådana elever anses ibland ha valt ”fel” program och kan få rådet att byta till något som uppfattas som lättare, i stället för att få stöd att klara av utbildningen. De anses ha valt en utbildning som inte passar dem. Exempel på detta har också lyfts i utredningens samråd.

12.6.7 Brister i arbetet med resursfördelning

Det finns brister i arbetet med resursfördelning vilket medför att skolorna ger det stöd de anser att de har råd med, men ofta förs inte något djupare resonemang om resursfördelning på huvudmannanivån. Enligt Skolinspektionen är det tydligt att huvudman och rektor inte alltid tar ett tillräckligt ansvar för att ge de resurser och förutsättningar som krävs för att eleverna ska nå målen med utbildningen. Bilden bekräftas i en studie av Lärarförbundet där 38 procent av de tillfrågade gymnasielärarna svarar att elever sällan eller aldrig får extra anpassningar eller särskilt stöd när de har behov av det. Ofta upprättas heller inte åtgärdsprogram, även i fall då eleven har omfattande problem och t.ex. stor frånvaro.

2015 års skolkommission har identifierat dels resurser till undervisning, dels elevhälsa som två strategiska faktorer för en skola med goda resultat. Kommissionen menar att dessa resurser behöver fördelas i större utsträckning än vad som sker i dag till de skolor som har de största behoven för att t.ex. åstadkomma ökad lärartäthet och möjliggöra för skolor med större kompensatoriska behov att locka till sig de skickliga lärare som forskningen visar är mycket betydelsefulla för elevernas resultat. Skolkommissionen avser att i sitt slutbetänkande 2017 återkomma med förslag om resursfördelning.

87

Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser. 2008. 88

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 89

Lärarförbundet: Särskilt stöd och arbetsbelastning i gymnasieskolan. 2015. 90

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 91

SOU 2016:38: Samling för skolan.

12.6.8 Mycket ansvar läggs på eleven

Skolors ansvarstagande för att anpassa undervisningen och ge elever särskilt stöd framstår inte som lika etablerad i gymnasieskolan som i grundskolan. Åtgärderna som skolorna vidtar handlar ofta om vad eleven ska göra, snarare än vad som är skolans ansvar. I en studie från Skolverket anger rektorer att de huvudsakliga orsakerna till att elever på deras skola inte fick godkända betyg i en eller flera kurser i första hand fanns hos eleverna. Att eleven hade hög frånvaro angavs som den vanligaste orsaken och därefter att eleven saknade motivation, att eleven hade problem utanför skolan, att eleven hade bristande ämneskunskaper från grundskolan, att eleven inte tog emot stödinsatserna och att utbildningen var för svår för eleven. Först därefter anges skäl som att skolan inte förmådde ge det stöd som eleven behövde. I stället för att kritiskt granska den egna verksamheten söker skolorna alltså ofta orsaker till elevens stödbehov i elevernas förutsättningar och förmåga. Samma bild framkommer i Skolinspektionens studie från 2015. Se även kapitel 5.

Gymnasielever förväntas ofta ta ett betydande ansvar för sina studier och t.ex. själva uppsöka den stödverksamhet som erbjuds. Det förekommer också att elever förväntas ansöka om stöd. I en studie beskrivs hur elevers positiva upplevelse av nyvunnen frihet och eget ansvar i gymnasieskolan efterhand går över i en alltmer negativ upplevelse av den egna situationen om eleven inte ges förutsättningar att hantera ansvaret. Elevers eget ansvarstagande är centralt i läroplanen men arbetet ska bl.a. organiseras så att eleverna successivt får ökat eget ansvar. Det är viktigt att skolan skapar förutsättningar för ansvarstagande genom att anpassa kraven utifrån elevernas förmåga och förutsättningar. Utvecklandet av elevens eget ansvarstagande minskar inte heller skolans övergripande ansvar för att stödja eleven.

Skolors arbete med stöd riskerar ibland att stanna vid ett erbjudande. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att tro att en elev själv

92 Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 93 Skolverket: Risk för IG. 2010. 94 Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 95 Möllås G: Detta ideliga mötande. 2009. 96 SKOLFS 2011:144.

ska söka upp och ta del av en stödverksamhet som ibland riskerar att uppfattas som stigmatiserande och som eleven kanske skäms över att ta del av. Olika stödinsatser är dessutom ofta bristfälligt samordnade. Om en elev själv måste söka sig till stödutbudets olika delar leder det ofta till att ingen av skolans professionella kan överblicka det stöd eleven får. Resultatet blir att eleverna ges för lite stöd och att stödet kanske uteblir helt i vissa ämnen.

Elever i behov av stöd upplever ofta att lärare inte lyssnar på vad de behöver i och utanför undervisningssituationen. Eleverna har i många fall själva den information som krävs om vad som behövs för att de ska lyckas med sina studier, men om de bakomliggande orsakerna till bristande måluppfyllelse inte klargörs läggs problemen över på individen på ett sätt som är inte är förenligt med skolans uppdrag. Det är angeläget att eleven ges goda möjligheter att vara delaktig i såväl utredningen om som utvärderingen av resultatet av det särskilda stödet. Det behövs enligt Skolinspektionen såväl formella som mer informella kanaler för att ta vara på elevernas vilja till inflytande och delaktighet.

Elevers närvaro i undervisningen lyfts av gymnasieskolor fram som den enskilt viktigaste förutsättningen för studieframgång. Som beskrivits tidigare kan frånvaro utgöra en indikator på att det föreligger en risk för studieavbrott. Samtidigt analyserar skolor inte orsaker till elevfrånvaro i tillräcklig omfattning. Enligt Skolinspektionen menar en stor del av skolpersonalen att det inte är möjligt att undersöka orsaker till frånvaro eller behov av stöd eftersom eleven inte är i skolan. Skolorna upplever alltså att de enbart kan hjälpa de elever som deltar i undervisningen. Att skolformen inte är obligatorisk ska dock inte ha någon betydelse för elevernas närvaro, eftersom elever är skyldiga att närvara då de påbörjat utbildningen. Se även kapitel 9.

97

Skolinspektionen: Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning. 2009. 98

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. 2015. 99

Skolinspektionen: Stöd och stimulans i klassrummet – rätten att utvecklas så långt som möjligt. 2014. 100

Skolinspektionen: Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott 2015. 101

15 kap. 16 § skollagen.

12.6.9 Finns det ibland en läroverkssyn i gymnasieskolan?

I en granskning av undervisningen på yrkesprogram anger såväl rektorer som lärare på skolor där undervisningen erbjuder en låg grad av lärarstöd att det inte gör så mycket om eleverna kommer för sent eller sover på lektionen och att det är elevens ansvar att vara aktiv. Ofta hänvisas till att gymnasieskolan är frivillig. Detta är en hållning som i synnerhet kan påverka elever som har svårt att nå målen för utbildningen negativt, eftersom de med en låg grad av lärarstöd ofta inte vet hur de t.ex. ska ta sig an och lösa olika uppgifter.

En tänkbar bidragande orsak till de brister som konstateras när det gäller arbetet med stöd är attityder som har uppstått med anledning av att gymnasieskolan inte är en obligatorisk skolform. Det kan leda till ett synsätt att ansvaret för elevens skolresultat främst ligger på eleverna själva och på deras förmåga att anpassa sig till gymnasieskolan. Det kan få som konsekvens att elever inte närvarar vid stödundervisning samtidigt som att lärare menar att de inte kan ”tvinga” elever att ta emot stöd.

Utredningen har i samtal med referensgrupper, fokusgrupper och andra vid återkommande tillfällen fått en bild att det i vissa fall finns en slags läroverkssyn i gymnasieskolan, dvs. som om gymnasieskolan fortfarande var en urvalsskola och inte till för alla ungdomar. I vissa fall lyfts detta fram som ett problem medan det i andra fall ses som en omedveten självklarhet. Som nämnts ska dock gymnasieskolan enligt gällande rätt utveckla elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar successivt under utbildningens gång. Skolan ansvarar för att ge alla elever möjlighet att nå målen för utbildningen.

12.7 Stöd i gymnasiesärskolan

Utredningen har i uppdrag att se över bestämmelserna om stödåtgärder i gymnasiesärskolan och undersöka om det finns anledning att ge elever i gymnasiesärskolan möjlighet att läsa kurser enligt grundskolans kursplaner. I gymnasiesärskolan går elever med olika

102

Skolinspektionen: Lärarstöd och arbetsformer i gymnasieskolans yrkesprogram. 2016. 103

Skolverket: Studieavbrott och stödinsatser. 2008.

grader av utvecklingsstörning: svår, måttlig eller lindrig. Elever med svår utvecklingsstörning kan vara i behov av olika former av individuellt stöd under hela skoldagen medan elever med måttlig eller lindrig utvecklingsstörning kan vara i behov av stöd i varierande grad och omfattning. Undervisningen inom gymnasiesärskolan ska bidra till alla elevers utveckling, oavsett grad av utvecklingsstörning. Därmed får undervisningen en mycket stor spännvidd. För en översiktlig beskrivning av gymnasiesärskolan, se kapitel 22.

12.7.1 Gymnasiesärskolan omfattas av skollagens stödbestämmelser

Gymnasiesärskolan omfattas av bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd i skollagen. Skolinspektionen har sedan införandet av 2010 års skollag kritiserat drygt en av tio gymnasiesärskolor för att särskilt stöd inte ges i den omfattning och på det sätt som eleverna behöver och har rätt till. Närmare fyra av tio gymnasiesärskolor brister när det gäller rektorns arbete med att skyndsamt utreda behov och besluta om åtgärdsprogram när skolan befarar att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Enligt uppgifter från Skolinspektionen verkar antalet åtgärdsprogram ha blivit färre i gymnasiesärskolan, precis som i gymnasieskolan. I och med att undervisningsgrupperna ofta är relativt små är det dock ofta möjligt att arbeta med extra anpassningar för att eleverna ska nå kunskapskraven i en utsträckning som minskar elevernas behov av särskilt stöd.

Det verkar emellertid råda en viss oklarhet om huruvida bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd även omfattar elever som läser ämnesområden på individuella program i gymnasiesärskolan, vilket bl.a. framkommit i utredningens samråd och intervjuer. Vad kan då en sådan oklarhet bero på? Generella bestämmelser om stöd finns i skollagens inledande kapitel. Där anges bl.a. att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd så att de utvecklas så långt som

104

För en fördjupad bild av gymnasiesärskolan, se bilaga 11. 105

Skolinspektionen: Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för förbättrade kunskapsresultat. 2014.

möjligt. Bestämmelsen anger syftet med utbildningen i skolväsendet och omfattar även gymnasiesärskolan som ingår i skolväsendet. I skollagens tredje kapitel finns bestämmelser om barns utveckling mot målen. Där görs en uppräkning av i vilka delar av skolväsendet bestämmelserna gäller. I denna uppräkning anges även gymnasiesärskolan. Formellt gäller alltså bestämmelserna alla elever i gymnasiesärskolan och det går inte att finna stöd för att detta inte varit lagstiftarens avsikt. Även Skolverkets allmänna råd med kommentarer gäller gymnasiesärskolan. Elever på individuella programmet läser dock normalt sett ämnesområden i stället för kurser. För ämnesområden gäller kravnivåer. Ämnesområdesplanerna innehåller däremot inte begreppet kunskapskrav, vilket stödbestämmelserna i skollagen hänvisar till. Detta kan vara en bidragande orsak till osäkerheten om huruvida även elever på individuella program har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd. I Skolverkets allmänna råd anges dock att i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska bedömningen utgå från hur eleven utvecklas mot att nå kunskapskraven i olika kurser respektive kravnivån i olika ämnesområden.

Även om det i praktiken verkar vara ovanligt att elever som läser ämnesområden befaras inte nå kravnivån för grundläggande eller fördjupade kunskaper kan det ha betydelse för likvärdigheten för eleverna om det inte tydligt framgår av bestämmelserna att rätten till extra anpassningar och särskilt stöd omfattar alla elever i gymnasiesärskolan, även dem som läser ämnesområden. Tveksamheter kan t.ex. leda till att åtgärdsprogram inte utarbetas, även när sådana behövs.

106

1 kap. 4 § skollagen. 107

3 kap. 6 § skollagen; prop. 2014/15:45. 108

Skolverket: Allmänna råd om arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. 2014. 109

För kurser gäller däremot kunskapskrav, se 1 kap. 4 § och 5 a § gymnasieförordningen och prop. 2011/12:50.

12.7.2 Individuella anpassningar

Möjligheten till individuella anpassningar av de nationella programmen i gymnasiesärskolan regleras i kapitlet om stödåtgärder i gymnasieförordningen. En elevs utbildning på ett nationellt program i gymnasiesärskolan får avvika från vad som annars gäller för programmet. Det kan innebära att vissa kurser byts ut för att eleven ska kunna läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner, ämnesområden från individuella program i gymnasiesärskolan eller kurser som inte finns i programstrukturen för det program eleven är antagen till. De individuella programmen har ingen programstruktur. De består i stället av sex ämnesområden som eleverna läser. De individuella programmen kan anpassas till den enskilda eleven på så sätt att en elev på ett individuellt program får läsa en kombination av ämnen från de nationella programmen och ämnesområden om eleven har förutsättningar för det.

Utbildningen i gymnasiesärskolan ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Bestämmelsen om individuellt anpassat program ger flexibilitet att anpassa utbildningen på de nationella programmen till varje elevs förutsättningar. Möjligheten att läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner gör att det går att anpassa utbildningen så att varje elev kan utvecklas så långt som möjligt. De elever som har svårt att följa undervisningen i något eller några ämnen på de nationella programmen kan i stället läsa ett eller flera ämnesområden från de individuella programmen. Det är dock inte möjligt att läsa ämnen enligt grundskolans kursplaner. Ungdomar från grundsärskolan som i stället för gymnasiesärskolan väljer att gå ett introduktionsprogram kan dock läsa grundskoleämnen på introduktionsprogrammet.

Det finns en efterfrågan på möjligheten att läsa ämnen enligt grundskolans kursplaner i gymnasiesärskolan, och utredningen har bl.a. i referens- och fokusgrupper fått bekräftat att detta skulle vara positivt för vissa elever. Det kan finnas olika skäl till att elever önskar läsa grundskoleämnen. För en del elever kan det vara viktigt för självförtroendet att kunna visa att man kan utveckla de kunskaper som krävs för att få ett grundskolebetyg. Elever som har blivit mottagna i grundsärskolan i någon av de senare årskurserna

110

9 kap. 4 a § gymnasieförordningen (2010:2039).

har därtill läst enligt grundskolans kursplaner i många år och önskar i vissa fall fortsatt undervisning enligt just grundskolans kursplaner. Andra elever önskar betyg i grundskoleämnen för att de upplever att det underlättar för fortsatta studier på t.ex. folkhögskola eller för övergången till arbetslivet. Flera gymnasiesärskolor ger dessutom redan i dag elever möjlighet att få ett betyg i ett grundskoleämne genom att anordna prövning.

12.7.3 Övriga stödbestämmelser i gymnasieförordningen

Flera av gymnasieförordningens stödbestämmelser är tillämpliga i gymnasiesärskolan, närmare bestämt bestämmelserna om rätten att gå om kurs och göra om gymnasiesärskolearbetet, specialklasser och studiehandledning på modersmålet. Som nämnts ovan finns även en särskild regel om individuellt anpassat program för gymnasiesärskolan. Det bör dock noteras att till skillnad från elever på nationella program i gymnasiesärskolan kan elever på individuella program inte läsa ett reducerat program. Bestämmelsen om förlängd undervisning är inte heller tillämplig i gymnasiesärskolan.

12.8 Sammanfattande iakttagelser

Ett stort antal gymnasieelever är i behov av olika stödinsatser för att kunna fullfölja sina studier. Bristande stöd framhålls i olika sammanhang som en av de huvudsakliga orsakerna till studieavbrott och ofullständiga studier. Skolinspektionen har pekat på att det finns brister i gymnasieskolors arbete med att såväl utreda elevers stödbehov som dokumentera, åtgärda och följa upp resultatet av vidtagna åtgärder. Skolan ger ofta det stöd man är van vid att ge, även om det inte har visat sig fungera. Det innebär i vissa fall ett ensidigt stöd som inte tar hänsyn till elevens utbildning i sin helhet. Det tycks även som att uppgifter från grundskolan om t.ex. vad en elev kan ha haft för behov av extra anpassningar inte används systematiskt vid övergången till gymnasieskolan.

Elevhälsan används inte heller på ett systematiskt sätt som en resurs i arbetet med stöd på skolorna, samtidigt som många lärare upplever att de saknar rätt kompetens och förutsättningar för att tillgodose elevernas stödbehov. Trots huvudmannens och rektorns

skyldighet att fördela resurser utifrån elevers förutsättningar och behov begränsas stödet ofta av att resursfördelningen inte sker på ett för gymnasieskolan ändamålsenligt sätt.