Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan

Betänkande av Utredningen mot fusk i livsmedelskedjan

Stockholm 2024

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0954-8 (tryck) ISBN 978-91-525-0955-5 (pdf) ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Kullgren

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som kan stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan i enlighet med kraven i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 (dir. 2022:99). Till särskild utredare förordnades samma dag lagmannen Eva-Lotta Hedin. Regeringen beslutade den 24 augusti 2023 om tilläggsdirektiv som utvidgade uppdraget (dir. 2023:124). Uppdraget skulle ha redovisats senast den 29 februari 2024 men genom ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2024:6) förlängdes utredningstiden till den 30 juni 2024.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 13 december 2022 kommissarien Anders Benberg (Polismyndigheten), statsinspektören Henrik Borsch Reniers (Livsmedelsverket), departementssekreteraren Stefan Ernlund (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), verksamhetsexperten Jana Garmas (Tullverket), enhetschefen Kristian Hellström (Örebro kommun), den branschansvarige Anna Kaijser (Lantbrukarnas Riksförbund), enhetschefen Tony Nilsson (Jordbruksverket), kanslirådet Frida Nordholm (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), avdelningschefen Arvid Nordland (Malmö kommun), enhetschefen Maria Pihlajärvi (Linköpings kommun), inspektören Eva Rackow (Kemikalieinspektionen), den näringspolitiske experten Marie Rydén (Livsmedelsföretagen) och verksamhetsutvecklaren Petra Wagner (Skatteverket). Den 18 april 2023 förordnades även länsveterinären Annelie Grip Hansson (Länsstyrelsen Västerbotten) som expert.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 september 2022 rådmannen Karl Lundberg och från och med den 1 oktober 2022 förvaltningsjuristen Albin Ring, som båda har varit sekreterare till utredningstidens slut.

Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningens sekreterare. Arbetet har dock bedrivits i nära samarbete med utredningens experter som i hög grad varit delaktiga i att ta fram förslagen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen mot fusk i livsmedelskedjan och överlämnar härmed betänkandet Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan (SOU 2024:44).

Stockholm i juni 2024

Eva-Lotta Hedin

/Karl Lundberg

Albin Ring

Innehåll

Bilagor

Sammanfattning

Livsmedelskedjan sträcker sig från jord till bord och omfattar allt från odling av grödor och uppfödning av djur till distribution, bearbetning och försäljning av livsmedel till konsumenter. Livsmedelsindustrin är Sveriges tredje största industrigren. Försäljningen av livsmedel i landet uppgick under 2022 till 356 miljarder kronor.

Det finns gott om exempel från de senaste åren på företag som ertappats med att fuska med produkter i livsmedelskedjan och alla uppskattningar som görs tyder på att det bara är toppen av ett isberg. Det kan handla om att otillåtna eller farliga ingredienser används i mat, att kött från andra djurslag än vad som anges på förpackningen används eller att innehållet i en vara späds ut. Det kan också handla om att en vara felaktigt utges för att vara ekologisk eller av svenskt ursprung.

Fusk i livsmedelskedjan medför att konsumenterna betalar ett överpris för varor av sämre kvalitet eller lägre värde. Det finns också en risk för att livsmedel eller varor som kan vara skadliga för människors och djurs hälsa eller miljön släpps ut på marknaden. Seriösa företag missgynnas genom att de utsätts för illojal konkurrens och förtroendet för varumärken skadas. Fusk i livsmedelskedjan beräknas kosta samhället miljardbelopp varje år. De ekonomiska vinsterna av fusk är så omfattande, och risken för upptäckt så liten, att möjligheten att tjäna pengar drar till sig organiserad brottslighet och andra oseriösa aktörer. Fusket i livsmedelskedjan utgör i dag en del av den kriminella ekonomin och företagen används som verktyg för olika typer av brottslighet.

EU-kommissionen har konstaterat att det finns brister i Sveriges utförande av offentliga kontroller för att identifiera avsiktliga överträdelser av bestämmelserna i livsmedelskedjan genom bedrägligt eller vilseledande agerande – det vi i betänkandet har valt att kalla för fusk.

Det är också en bild som delas av både branschen och de svenska kontrollmyndigheterna.

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att lämna förslag som stärker arbetet med att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. I uppdraget ingår att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation och finansiering som gör det möjligt att identifiera, förhindra och ingripa mot fusk enligt unionsrättens krav om offentlig kontroll i livsmedelskedjan. Vi har även i uppdrag att föreslå hur erfarenhets- eller informationsutbyte mellan berörda myndigheter kan möjliggöras och ta ställning till om det behövs en särskild ekonomisk sanktion för att effektivt motverka och beivra fusk.

EU:s kontrollförordning

Kontrollen av att de bestämmelser som gäller i livsmedelskedjan följs styrs av förordning (EU) 2017/625 (kontrollförordningen). Förutom de regelverk som gäller för hantering och produktion av livsmedel omfattas regler på flera andra områden som på något sätt är en del av livsmedelskedjan, däribland djurskydd och djurhälsa, foder, växtskyddsmedel och växtskadegörare.

Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av kontrollförordningen utse den eller de behöriga myndigheter som ska organisera eller utföra kontrollerna. Om flera behöriga myndigheter utses inom ett och samma område ska medlemsstaterna säkerställa att kontrollen är samordnad, enhetlig och effektiv.

I förordningen finns ett krav på medlemsstaterna att regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserade kontroller av alla aktörer. Sedan den nuvarande kontrollförordningen trädde i kraft 2019 finns det ett krav på att myndigheterna ska utföra särskilda riskbaserade kontroller för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Dessa kontroller kallar vi för planerad fuskkontroll.

Fuskkontroll

Med fusk avses avsiktliga överträdelser av bestämmelser som reglerar livsmedelskedjan, som görs i syfte att vilseleda köpare för att vinna otillbörliga ekonomiska fördelar. En mängd olika handlingar eller underlåtenheter kan utgöra fusk och det är omöjligt att på ett uttömmande sätt ange vad som omfattas av definitionen. Oftast handlar det om att vilseleda någon – i regel en konsument men ibland en annan aktör eller en kontrollmyndighet – om en varas ursprung, innehåll eller egenskaper i syfte att vinna fördelar på någon annans bekostnad.

Det övergripande målet med fuskkontroller är detsamma som för all kontroll, nämligen att upptäcka överträdelser av bestämmelser i livsmedelskedjan och vidta lämpliga åtgärder. Skillnaden mellan vanlig kontroll och fuskkontroll kan något förenklat beskrivas som att man vid en vanlig kontroll jämför vad verksamheten gör med vad verksamheten ska göra enligt regelverket, medan fuskkontroll är en fördjupad undersökning av om verksamheten faktiskt gör vad den påstår att den gör.

Fusk är ofta svårt att upptäcka eftersom det i regel handlar om överträdelser som har dolts avsiktligt. De metoder och den teknik som behöver användas för att upptäcka fusk är mer komplicerade och mer tids- och resurskrävande än de som används vid vanlig kontroll. Fusk kan sträcka sig över flera sakområden, olika typer av verksamheter och omfatta alla led i livsmedelskedjan. För att avslöja fusk behöver man ofta gräva djupare i ett ärende än vid en vanlig kontroll, till exempel verifiera att verksamhetens uppgifter stämmer och att handlingar är äkta.

Både den vanliga kontrollen och fuskkontrollen ska vara riskbaserad. Planeringen av fuskkontroll förutsätter en omfattande informationsinhämtning och en därpå följande risk- och sårbarhetsanalys. Med stöd av analysen ska kontrollresurserna sedan riktas mot de områden, branscher, varor och verksamheter där riskerna för fusk bedöms vara störst.

Ett utökat centralt ansvar för fuskkontroll

I Sverige är kontrollansvaret i livsmedelskedjan uppdelad mellan ett stort antal kontrollmyndigheter, cirka 270 stycken, på nationell, regional och lokal nivå. Vissa myndigheter utför kontroll inom flera

olika sakområden, andra inom enbart en begränsad del av ett sakområde. Dessutom utförs kontrollen på vissa områden av privata kontrollorgan. I och med att kommunerna ansvarar för kontrollen på flera områden finns det många små kontrollmyndigheter. Ansvaret för att samordna kontrollen nationellt inom de olika områdena som utgör livsmedelskedjan har fördelats mellan Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Dessa myndigheter har även det huvudsakliga ansvaret för att lämna stöd, råd och vägledning inom sina respektive områden.

En ändamålsenlig fuskkontroll kan inte uppnås med nuvarande kontrollorganisation

Vår bedömning är att det i dag inte utförs någon sådan planerad fuskkontroll som avses i kontrollförordningen, alltså kontroll som ska utföras på grundval av en övergripande risk- och sårbarhetsanalys. Den fuskkontroll som utförs i Sverige i dag är huvudsakligen händelsestyrd och utförs till följd av konkreta misstankar, tips eller klagomål. Det finns inte någon nationell samordning eller gemensam planering som säkerställer att en enhetlig och effektiv fuskkontroll utförs på alla områden i hela landet. Omfattningen av den fuskkontroll som utförs varierar kraftigt mellan olika sakområden och kontrollmyndigheter. En reaktiv kontroll är visserligen en viktig del av kontrollverksamheten, men den är inte tillräcklig för att leva upp till EU:s krav på att vara riskbaserad.

För att den planerade fuskkontrollen ska vara ändamålsenlig behöver kontrollorganisationen ha en gemensam lägesbild att utgå från. Den omvärldsbevakning, sårbarhetsanalys och riskbedömning som ska ligga till grund för planeringen behöver utföras på ett sammanhållet sätt. Det är därför inte rimligt att varje enskild kontrollmyndighet ska utföra en egen risk- och sårbarhetsanalys. Vi föreslår därför att ansvaret för att utföra den risk- och sårbarhetsanalys som ska utgöra grunden för den planerade fuskkontrollens inriktning ska läggas på de myndigheter som i dag är centralt samordningsansvariga; nämligen Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket.

Som utgångspunkt är den mest naturliga lösningen att de kontrollmyndigheter som utför vanlig kontroll också ska utföra planerad fuskkontroll. Detta eftersom det är samma materiella bestämmelser som ska tillämpas och samma verksamheter som ska kontrolleras,

om än med olika syften och kontrollmetodik. Vi bedömer dock att en majoritet av dagens kontrollmyndigheter saknar tillräckliga förutsättningar för att på ett ändamålsenligt sätt kunna utföra planerad fuskkontroll. Många mindre kontrollmyndigheter har redan i fråga om den vanliga kontrollen utmaningar med kapacitet och likvärdighet. Planerad fuskkontroll skulle bli en de facto ny uppgift som skiljer sig i både planering och utförande från den vanliga kontrollen. Den skulle även kräva att myndigheterna bygger upp delvis nya kompetenser och förmågor. För många kontrollmyndigheter skulle det dessutom bli en sällanuppgift eftersom kontrollen inte ska utföras löpande på alla verksamheter. Vi bedömer därför att det varken är realistiskt eller lämpligt att bygga upp en sådan kompetens, kapacitet och beredskap vid samtliga kontrollmyndigheter. En sådan lösning skulle riskera att bli både dyr och ineffektiv.

Efter att ha undersökt flera olika alternativ bedömer vi att en ändamålsenlig fuskkontroll inte heller kan åstadkommas genom utökad samverkan mellan myndigheter på lokal eller regional nivå. Bristerna kan inte heller åtgärdas genom förbättrad samordning och/eller vägledning från de centrala myndigheterna. Mot denna bakgrund föreslår vi att ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll ska centraliseras.

Ansvaret för planerad fuskkontroll centraliseras

Vi föreslår att ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll flyttas till Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Genom att koncentrera ansvaret till de tre centrala myndigheterna skapas möjligheter att bygga upp en personalstyrka som både är specialiserad och tillräckligt stor samt har den beredskap och de resurser som krävs för att utföra den särskilda typ av kontroll som planerad fuskkontroll är. En centralisering underlättar också samverkan kring fuskkontrollen med andra nationella myndigheter (exempelvis myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, A-krim) och internationellt med andra länder och EU-organ (exempelvis Europols återkommande insats mot livsmedelsfusk, Operation Opson).

Kontrollansvaret föreslås följa den befintliga ansvarsfördelningen så att var och en av de tre centrala myndigheterna ska ansvara för den planerade fuskkontrollen inom de områden där myndigheten i dag har ett centralt samordningsansvar. Genom att på central nivå bibehålla

kopplingen mellan den vanliga kontrollen och fuskkontrollen kan myndigheternas erfarenhet och kunskap på de olika områdena tas till vara.

De centrala myndigheterna ges möjlighet att ta över enskilda ärenden

Det är endast ansvaret för den planerade fuskkontrollen, det vill säga den kontroll som utgår från en särskild risk- och sårbarhetsanalys, som flyttas till de centrala myndigheterna. Ansvaret för kontrollen i övrigt förändras inte. Det innebär att alla kontrollmyndigheter även i fortsättningen ska utföra kontroll av tips och klagomål eller misstankar om fusk som uppstått vid den vanliga kontrollen. Det kan dock uppstå situationer där ärendets omfattning eller komplexitet gör att det krävs personal med speciell kompetens eller särskilda resurser. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig fuskkontroll även i sådana fall föreslår vi att det ska finnas en möjlighet för berörd central myndighet att ta över kontrollansvaret från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter i vissa enskilda ärenden om fusk. Det kan till exempel handla om ärenden som berör flera olika kontrollmyndigheter, som kräver ingående granskning av verksamhetens bokföring eller där det finns behov av skyndsam handläggning. Utgångspunkten är att ett övertagande av kontrollansvar i ett enskilt ärende ska ske i samråd mellan de berörda myndigheterna. Vi föreslår dock att det inte ska krävas att myndigheterna är överens.

Den centrala samordningen förstärks

Det finns ett behov av att stärka den nationella samordningen av fuskkontrollen. Det handlar om att dels höja kompetensen och utveckla vägledningen kring fuskkontroll i hela kontrollkedjan, dels klargöra gränsdragningen mellan olika myndigheters kontrollansvar. De tre centrala myndigheternas utökade ansvar för fuskkontroll medför också att samordningen dem emellan behöver stärkas.

Vi föreslår att Livsmedelsverket ska tilldelas ett särskilt samordningsansvar för de tre centrala myndigheternas gemensamma uppgifter inom ramen för den centraliserade fuskkontrollen. Däremot

anser vi att samordningsansvaret för fuskkontrollen inom varje sakområde ska ligga kvar på var och en av de tre centrala myndigheterna.

En myndighetsgemensam organisation mot fusk

Förslaget att ansvaret för den mest avancerade fuskkontrollen ska flyttas till Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket innebär att myndigheterna behöver bygga ut sin kapacitet och förmåga att både planera för och utföra denna kontroll. Vi bedömer att det varken är effektivt eller kostnadsmässigt motiverat att var och en av myndigheterna bygger upp en sådan förmåga på egen hand. Vi föreslår därför att en ny struktur för myndigheternas samverkan ska etableras och att en ny enhet med myndighetsgemensamma resurser för fuskkontroll ska inrättas.

En ny gemensam enhet mot fusk inrättas på Livsmedelsverket

Vi föreslår att det ska inrättas en ny organisatorisk enhet vid Livs-

medelsverket med myndighetsgemensamma funktioner för under-

rättelse, samordning och kontroll, en enhet vi kallar FUSK-enheten. Förslaget är att enheten ska fungera som en gemensam resurs för de tre centrala myndigheterna och därför vara självständig från Livsmedelsverkets övriga verksamhet. Vi uppskattar att enheten i en uppstartsfas kommer behöva åtminstone 30 medarbetare, fördelade på en funktion för underrättelse och analys, ett samordningskansli och en nationell kontrollstyrka för operativ kontroll.

Underrättelse och analys

Funktionen underrättelse och analys ska ansvara för den löpande omvärldsbevakningen och den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för den planerade fuskkontrollen. Vi föreslår att var och en av de tre centrala myndigheterna ska utse en särskild nationell samordnare som representerar myndigheten i funktionen. Samordnarnas uppgift är att bidra med den egna myndighetens perspektiv och kunskap inom de områden som myndigheten ansvarar för, i syfte att myndigheterna tillsammans ska kunna ta fram en gemensam

sårbarhetsanalys och riskbedömning. Samordnarna ska vara anställda vid den egna myndigheten, men i viss utsträckning vara samlokaliserade i Livsmedelsverkets lokaler.

Samordningskansli

Samordningskansliets uppgift ska vara att underlätta samordningen av fuskkontrollen mellan såväl de tre centrala myndigheterna som mellan övriga centrala myndigheter, andra kontrollmyndigheter och andra berörda aktörer. Som exempel kan nämnas omvärldsbevakning, vägledning om fuskkontroll, ansvar för den gemensamma kommunikationen och att vara en gemensam kontaktyta i fuskrelaterade frågor.

Operativ nationell kontrollstyrka

En av de viktigaste förutsättningarna för en effektiv fuskkontroll är att det finns personalresurser med både rätt kompetens och tillräckligt med tid och resurser för att kunna utföra den typ av djupgående kontroller som krävs för att upptäcka och motverka fusk. I de länder där man har kommit längst med arbetet mot fusk i livsmedelskedjan har man på olika sätt valt att bygga upp en särskild kontrollresurs med specialistkompetenser inriktade mot fusk. Vi anser att det på motsvarande sätt bör byggas upp en särskild kontrollresurs mot fusk i Sverige.

Vi föreslår därför att det ska inrättas en ny nationell kontrollstyrka, en operativ personalresurs, som ska vara anställd av Livsmedelsverket men som ska vara gemensam och kunna användas av alla tre centrala myndigheter vid utförande av fuskkontroll inom myndigheternas respektive områden. Genom denna gemensamma kontrollstyrka skapas möjligheter att rekrytera kvalificerad personal med en större variation av specialistkompetens. Kontrollstyrkan ska bestå av personal med blandade kompetenser och ska kunna verka inom livsmedelskedjans alla områden i hela landet, enligt de gemensamma prioriteringar som görs.

En ny struktur för central myndighetssamverkan

Vi föreslår att en ny struktur för central myndighetssamverkan mot fusk ska etableras för det gemensamma beslutsfattande som kommer att krävas för de tre centrala myndigheternas planering och prioritering av den centraliserade fuskkontrollen. De strategiska besluten bör fattas av en samverkansgrupp där myndigheternas högsta ledningar ingår. Därutöver föreslår vi att det ska inrättas en styrgrupp, bestående av operativa chefer från de tre centrala myndigheterna, med mandat att fatta beslut om inriktning och prioritering av enskilda operativa kontrollinsatser.

Vi föreslår mot denna bakgrund att regeringen ska ge Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket i uppdrag att utveckla och implementera effektiva kontaktytor, arbetssätt och rutiner för det gemensamma arbetet.

Den planerade fuskkontrollen ska finansieras med skattemedel

Medlemsstaterna ska enligt kontrollförordningen säkerställa att det finns tillräckliga finansiella resurser för att tillhandahålla personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att utföra offentlig kontroll. I Sverige finansieras merparten av den offentliga kontrollen i livsmedelskedjan med avgifter.

Vi föreslår att den planerade fuskkontrollen som ska utföras av de tre centrala myndigheterna ska vara skattefinansierad. Förslaget utgår från bedömningen att en och samma finansieringslösning bör användas för all planerad fuskkontroll, oavsett område. Enligt vår bedömning skulle en avgiftsfinansiering av denna kontroll varken bli rättvis eller konkurrensneutral. En anslagsfinansiering medför också att kontrollmyndigheterna kan planera och utföra kontrollen utan att behöva ta hänsyn till risken för uteblivna avgiftsintäkter.

Vi föreslår däremot inte någon förändring av finansieringen av den fuskkontroll som utförs av övriga kontrollmyndigheter.

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheter

En förutsättning för ett välfungerande arbete mot fusk är att kontrollmyndigheter kan dela relevanta uppgifter med varandra. Vår kartläggning visar att det till följd av gällande sekretesslagstiftning finns hinder mot ett effektivt informationsutbyte, vilket försvårar en ändamålsenlig fuskkontroll. Hindren består både av otydliga bestämmelser som medför en osäkerhet kring vilken information myndigheterna får dela med varandra och av faktiska sekretesshinder som i sammanhanget framstår som obefogade.

Merparten av den information de centrala myndigheterna behöver för att kunna göra en risk- och sårbarhetsanalys är offentlig och således oproblematisk i sekretesshänseende. En stor del av de uppgifter som behövs bör därför kunna inhämtas genom en förbättrad dialog och samverkan med andra myndigheter. Däremot behöver de tre centrala myndigheterna kunna dela de uppgifter med varandra som behövs för att göra den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen. Vi föreslår därför en ny sekretessbrytande uppgiftsskyldighet mellan dessa myndigheter.

Det finns i dag en osäkerhet kring i vilken utsträckning kontrollmyndigheter får dela uppgifter med varandra, vilket riskerar att äventyra myndigheternas möjligheter att utföra sina uppdrag i enlighet med kontrollförordningens krav. Vi föreslår därför att det införs en ny sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som gör det möjligt för kontrollmyndigheter att lämna de uppgifter till varandra som behövs för utförande av offentlig kontroll. Det finns inga tungt vägande skyddsintressen som motiverar att sekretess för sådana uppgifter ska gälla mellan kontrollmyndigheter. Bestämmelsen föreslås gälla för all kontroll enligt kontrollförordningen, således inte bara fuskkontroll.

När det gäller myndigheter utanför livsmedelskedjan bedömer vi att det framför allt är Skatteverket som har tillgång till sådana uppgifter om enskilda som de centrala myndigheterna behöver för sin fuskkontroll. Vi föreslår därför att det införs en uppgiftsskyldighet för Skatteverket avseende uppgifter som Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket behöver för att utföra planerad fuskkontroll och kontroll i ärenden där kontrollansvaret har tagits över från en annan kontrollmyndighet. Ett utlämnande ska ske på begäran från den centrala myndigheten.

En lag om sanktionsavgifter mot fusk i livsmedelskedjan

Medlemsstaterna är enligt kontrollförordningen skyldiga att ha sanktioner på nationell nivå som är effektiva, avskräckande och proportionella. Eventuella ekonomiska sanktioner för fusk ska utformas så att de verkar vinsteliminerande. Någon särskild ekonomisk sanktion för fusk finns dock inte i Sverige i dag. Avsiktliga överträdelser av bestämmelser i livsmedelskedjan omfattas i stället av straffbestämmelser och förverkandereglerna.

Vår analys visar att få överträdelser av bestämmelserna i livsmedelskedjan i dag anmäls till polis eller åklagare och att ännu färre leder till någon påföljd. Den som bedriver verksamheten, oftast en juridisk person, kan ofta uppnå betydande vinster eller konkurrensfördelar genom att åsidosätta regelverket. En juridisk person kan inte heller dömas för brott. Med en låg upptäcktsrisk och ineffektiva sanktioner finns det stora incitament för fusk. Vi anser därför att det kan ifrågasättas om nuvarande regelverk lever upp till kontrollförordningens krav på effektiva och avskräckande sanktioner.

Det finns skäl som talar både för och emot att införa en sanktionsavgift mot fusk. Även om sådana bestämmelser behöver konstrueras på ett sätt som innebär att den beslutande myndigheten måste pröva vissa subjektiva rekvisit anser vi att det finns effektivitetsargument som sammantaget gör att skälen för en sanktionsavgift väger tyngre än skälen emot. Vi föreslår därför en ny lag med en sanktionsavgift för fusk i livsmedelskedjan. Avgiften ska tas ut av den som begår överträdelser av lagstiftningen genom att – fuska med innehållet i en vara (exempelvis genom utbyte av

ingredienser), – fuska med informationen om en vara (exempelvis felaktig ur-

sprungsmärkning eller ändrat bäst före-datum), – fuska med spårbarheten för en vara (exempelvis handel med för-

falskade eller stulna varor), eller – vidta åtgärder för att dölja fusk (exempelvis förfalskade handlingar

eller osanna uppgifter).

Sanktionsavgiften föreslås bygga på strikt ansvar, vilket innebär att det inte krävs något uppsåt. Däremot ska det inte vara obligatoriskt att ta ut sanktionsavgift, utan den beslutande myndigheten får ta ut en sanktionsavgift om förutsättningar för det föreligger. Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut ska hänsyn tas till vissa kriterier som syftar till att sortera bort överträdelser som typiskt sett inte utgör fusk. För att underlätta tillämpningen och säkerställa en likvärdig bedömning föreslår vi att endast en myndighet, Livsmedelsverket, ska få besluta om påförande av sanktionsavgift.

Sanktionsavgiften ska som huvudregel fastställas till två gånger aktörens ekonomiska fördel till följd av överträdelsen, om den går att beräkna. Om den ekonomiska fördelen inte går att beräkna ska avgiften i stället fastställas med hänsyn till allvaret i överträdelsen och andra i lagen angivna omständigheter, upp till 50 miljoner kronor. En aktör ska kunna befrias från avgiften om det finns synnerliga skäl. Med hänsyn till dubbelbestraffningsförbudet föreslår vi att det införs bestämmelser som säkerställer att samma gärning inte kan leda till både sanktionsavgift och straff.

Konsekvenser av förslagen

De ökade kostnaderna för att genomföra utredningens förslag kommer till följd av den nya enheten med myndighetsgemensamma funktioner huvudsakligen att uppstå vid Livsmedelsverket. Den ökade nettokostnaden för den nya enheten beräknas i det inledande skedet till cirka 50 miljoner kronor per år.

Den planerade fuskkontrollen är en typ av kontroll som inte utförs i dag men som Sverige är skyldig att utföra enligt kontrollförordningen. Förslaget att den planerade fuskkontrollen ska finansieras med skattemedel innebär en förändring av kontrollens finansiering, vars ökade kostnader inte ryms inom de centrala myndigheternas befintliga anslag. Livsmedelsverket bör därför kompenseras för kostnaden för att inrätta den myndighetsgemensamma enheten genom att myndighetens ramanslag höjs. De förslag som utredningen lämnar utgör en rejäl ambitionshöjning i arbetet mot fusk och brottslighet och kan förväntas leda till betydande samhällsekonomiska vinster. Statens ökade kostnader för det höjda ramanslaget bör finansieras

genom en omprioritering av resurser från andra utgiftsområden eller genom att medel tas från statens reformutrymme.

För övriga kontrollmyndigheter bedöms förslagen inte medföra annat än marginella kostnadsökningar som ryms inom den befintliga finansieringen.

Konsekvensen av om förslagen inte genomförs är att kompetens och kapacitet att utföra planerad fuskkontroll behöver byggas upp vid samtliga kontrollmyndigheter för att Sverige ska leva upp till EU-rättens krav. De kostnader som är förenade med våra förslag bedöms därmed vara betydligt lägre än om någon förändring av kontrollansvaret inte görs.

Förslaget att en central myndighet under vissa förutsättningar ska kunna ta över ett enskilt ärende från en kommunal kontrollmyndighet innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms dock vara nödvändig och proportionerlig för att säkerställa en effektiv och likvärdig fuskkontroll i hela landet. Konsekvenserna för lokala och regionala kontrollmyndigheter bedöms sammantaget vara positiva.

Ambitionshöjningen i arbetet mot fusk i livsmedelskedjan kommer medföra positiva konsekvenser för företagen i form av stärkt konkurrenskraft. Finansieringslösningen kommer att medföra minskade kostnader för företagen och särskilt gynna små och medelstora företag som är verksamma inom branscher där risken för oseriösa aktörer och illojal konkurrens är stor.

Etablerandet av den särskilda enheten mot fusk vid Livsmedelsverket förväntas ha en brottspreventiv funktion men även leda till att fler allvarliga överträdelser kan lämnas över till de brottsbekämpande myndigheterna. Det innebär också bättre förutsättningar för de centrala myndigheterna i livsmedelskedjan att medverka i det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet.

Ikraftträdande

Förslagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2026. Uppgiftsskyldigheten mellan kontrollmyndigheter föreslås dock träda i kraft den 1 juli 2025. Lagen om sanktionsavgifter för bedrägliga och

vilseledande överträdelser i livsmedelskedjan ska inte tillämpas på överträdelser som har ägt rum före lagens ikraftträdande.

Summary

The agri-food chain is the linked events in the production of food, from farm to fork, and encompasses everything from crop cultivation and animal breeding to distribution, processing and the sale of food to consumers. The food industry is Sweden’s third-largest branch of industry. In 2022, food sales totalled SEK 356 billion.

There are plenty of examples from recent years of businesses that have been caught for having committed fraud with products in the agrifood chain, and all estimates point to it being only the tip of an iceberg. This may involve the use of prohibited or dangerous ingredients in food, the use of meat from animals other than what is indicated on the packaging or dilution of a good’s contents. It may also involve a false claim that a good is organic or of Swedish origin.

Fraud in the agri-food chain means that consumers pay an excessive price for goods of poorer quality or lower value. There is also a risk of food or goods that may be harmful to human and animal health, and the environment, being released on the market. Legitimate companies are disadvantaged by being subjected to unfair competition, and confidence in their brand is damaged. Fraud in the agri-food chain is estimated to cost society billions each year. The economic benefits of fraud are so extensive, and the risk of detection so low, that the opportunity to make money attracts organised crime and other unscrupulous actors. Fraud in the agri-food chain currently constitutes part of the criminal economy, and companies are used as a tool for various types of crime.

The European Commission has stated that there are shortcomings in Sweden’s implementation of official controls to identify intentional violations of the rules in the agri-food chain through fraudulent or deceptive practices – what we have chosen to call ‘fraud’ in this report. This view is also shared by both the industry and Swedish competent authorities.

Remit

The Inquiry’s remit is to submit proposals that strengthen efforts to detect and counteract fraud in the agri-food chain. The remit includes submitting proposals that ensure a functioning organisation and funding that enable identifying, preventing and intervening against fraud according to EU law on official controls in the agri-food chain. It also includes proposing how the exchange of experience or information between relevant authorities can be enabled, and determining whether special economic sanctions are needed to effectively counteract and take action against fraud.

Official Controls Regulation

Controls to ensure that the rules that apply in the agri-food chain are followed are governed by Regulation (EU) 2017/625 (Official Controls Regulation). Apart from the regulatory framework that applies to the handling and production of food, the Regulation includes rules in several other areas that are a part of the agri-food chain in some way, including animal health and welfare, feed, plant protection products and pests of plants.

For each of the areas covered by the Official Controls Regulation, Member States should designate the competent authority or authorities to organise or perform official controls. If multiple competent authorities are appointed within the same area, the Member States should ensure that the controls are coordinated, consistent and effective.

The Official Controls Regulation has a requirement that Member States carry out risk-based controls of all operators regularly and with appropriate frequency. Since the current Regulation entered into force in 2019, there has been a requirement for authorities to carry out specific risk-based controls to identify potential intentional violations that have been committed through fraudulent or deceptive practices. We call these ‘planned fraud controls’.

Fraud controls

Fraud refers to intentional violations of rules governing the agrifood chain, carried out with the aim of deceiving buyers to gain undue financial advantages. A number of different actions or failures to take action may constitute fraud, and it is impossible to exhaustively specify what is encompassed by the definition. It usually involves deceiving someone – normally a consumer, but sometimes another operator or competent authority – regarding the origin, contents or properties of a good, with the aim of gaining advantages at someone else’s expense.

The overarching objective of fraud controls is the same as for all controls, namely to detect violations of rules in the agri-food chain and take appropriate measures. The difference between routine controls and fraud controls can, somewhat simplified, be described as such: in a routine control, one compares what the operator is doing with what the operator should do according to the regulatory framework, while a fraud control is an in-depth investigation of whether the operator is actually doing what it claims to do.

Fraud is often difficult to detect since it normally involves violations that have been intentionally hidden. The methods and technology that need to be used to detect fraud are more complicated and require more time and resources than those used for routine controls. Fraud can cover a number of areas, various types of operators and every part of the agri-food chain. Exposing fraud often requires digging deeper into a matter than in a routine control, such as verifying that the operator’s information is correct and that their documents are legitimate.

Both routine and fraud controls should be risk-based. Planning fraud controls requires extensive information gathering and risk and vulnerability assessment thereafter. Supported by this analysis, control resources should then be directed to the areas, industries, goods and operators considered to have the highest risk of fraud.

Expanded national responsibility for fraud control

In Sweden, the responsibility for controls in the agri-food chain is divided between around 270 competent authorities at national, regional and local level. Certain authorities carry out controls in

several different areas and others only in one limited part of an area. In addition, controls in certain areas are conducted by private control bodies. As the municipalities are responsible for controls in a number of areas, there are many small competent authorities. Responsibility for coordinating controls nationally within the various areas that make up the agri-food chain has been divided between the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency. These government agencies also have the primary responsibility for providing support, advice and guidance in their respective fields.

Appropriate fraud controls cannot be achieved with the current control organisation

Our assessment is that there are currently no such planned fraud controls as referred to in the Official Controls Regulation, that is, controls that should be carried out on the basis of an overarching risk and vulnerability assessment. The fraud controls that are currently carried out in Sweden are primarily reactive and conducted as the result of concrete grounds for suspicion, tips or complaints. There is no national coordination or common planning to ensure that consistent and effective fraud controls are carried out in all areas throughout the country. The extent of the fraud controls carried out varies considerably between areas and competent authorities. Reactive controls are certainly an important part of control activities, but they are not sufficient to comply with the EU’s requirements of being riskbased.

For the planned fraud controls to be appropriate, the control organisation needs to have a common situation report as a basis. The monitoring of international developments, vulnerability analysis and risk assessment that should form the basis of planning need to be carried out in a coherent manner. It is therefore not reasonable for each individual competent authority to carry out its own risk and vulnerability assessment. We therefore propose that the central competent authorities that are currently responsible for coordination – namely the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency – should have the responsibility for carrying out the risk and vulnerability assessment that forms the basis of the planned fraud controls’ direction.

As a basic premise, the most natural solution is for the competent authorities that carry out routine controls to carry out planned fraud controls as well. This is because it is the same material rules that must be applied and the same operators that must be controlled, albeit with different purposes and inspection methods. However, it is our assessment that a majority of the current competent authorities lack sufficient ability to carry out planned fraud controls in an appropriate manner. Many smaller competent authorities already have difficulties with capacity and conformity with respect to routine controls. Planned fraud controls would be a de facto new task that differs from routine controls in both planning and execution. It would also require the authorities to build up new expertise and capabilities to some extent. In addition, this would also be a rare task for many competent authorities, since these controls will not be carried out regularly on all operators. Our assessment is therefore that it is neither realistic nor appropriate to build up such expertise, capacity and preparedness in all competent authorities. Such a solution would risk being both expensive and inefficient.

After having examined several different options, it is our assessment that appropriate fraud controls likewise cannot be achieved through expanded collaboration between competent authorities at local or regional level. Nor can the shortcomings be addressed through improved coordination and/or guidance from central competent authorities. In light of this, we propose that the responsibility for carrying out planned fraud controls be centralised.

Centralising responsibility for planned fraud controls

We propose transferring the responsibility for carrying out planned fraud controls to the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency. Concentrating the responsibility to these three central competent authorities would create possibilities to build up a staff that is both specialised and sufficiently large, and has the preparedness and resources needed to carry out the particular type of controls that planned fraud controls entail. Centralisation would also facilitate collaboration regarding fraud controls with other national authorities (such as inter-agency collaboration to prevent work-related crime) and internationally

with other countries and EU bodies (such as Operation OPSON, Europol’s operation targeting fake and substandard food and beverages).

It is proposed that the responsibility for controls follow the existing division of responsibilities, so that each of the three central competent authorities would be responsible for the planned fraud controls within the areas that the agency is currently responsible for coordinating. By maintaining the connection between routine and fraud controls at national level, the agencies’ experience and knowledge can be harnessed in various areas.

Central competent authorities should be able to take over individual cases

It is solely the responsibility for planned fraud controls – that is, controls on the basis of a specific risk and vulnerability assessment – that should be transferred to the central competent authorities. Responsibility for controls in general should remain unchanged. This means that all competent authorities will continue to carry out controls of tips and complaints, or suspicions of fraud that emerged during routine controls. However, situations may emerge in which the extent or complexity of the case requires staff with special expertise or particular resources. To ensure effective and appropriate fraud controls in such cases as well, we propose a possibility for the relevant central competent agency to take over responsibility for controls from a county administrative board, municipality or a delegated body in certain individual fraud-related cases. This may involve cases concerning several different competent authorities, requiring indepth examination of the operator’s accounting or where there is a need for swift processing. The basic premise is that taking over responsibility for controls in an individual case should occur in consultation between the relevant government agencies. However, we propose that it should not be required that the agencies agree.

Strengthened central coordination

There is a need to strengthen national coordination of fraud controls. This partly involves increasing the level of expertise and developing guidance concerning fraud controls throughout the agri-food chain, and partly involves distinguishing between different government agencies’ responsibility for controls. The three central competent authorities’ expanded responsibility for fraud controls also means that the coordination between them needs to be strengthened.

We propose that the Swedish Food Agency be given a special coordination responsibility for the three central competent authorities’ joint tasks within the framework of the centralised fraud controls. However, we consider that each of the three agencies should retain coordination responsibility for fraud controls within each area.

A cross-agency organisation against fraud

The proposal to transfer responsibility for the most advanced fraud controls to the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency means that these government agencies need to expand their capacity and ability to both plan for and implement these controls. Our assessment is that it is neither efficient nor cost-effective for each of these agencies to create such capability on their own. We therefore propose establishing a new structure for the agencies’ collaboration and a new unit with interagency resources for fraud controls.

New inter-agency anti-fraud unit to be established at the Swedish Food Agency

We propose that a new organisational unit be established at the Swedish Food Agency, with inter-agency functions for intelligence, coordination and controls, called the Fraud unit. The proposal is for the unit to function as a common resource for the three central competent authorities and to therefore be independent from the Swedish Food Agency’s other operations. In its start-up phase, we estimate that the unit will need at least 30 employees, divided into

an intelligence and analysis function, a coordination secretariat and a national task force for operational controls.

Intelligence and analysis

The intelligence and analysis function should be responsible for regular monitoring and the risk and vulnerability assessment that should form the basis of the planned fraud controls. We propose that each of the three central competent authorities appoint a special national coordinator who will represent the agency in this function. The coordinators’ task should be to provide their agency’s perspective and expertise within the areas for which the agency is responsible, with the aim of enabling the agencies to draw up a joint vulnerability assessment and risk assessment together. The coordinators should be employed at their own agency, but to a certain extent be colocated on the Swedish Food Agency’s premises.

Coordination secretariat

The task of the coordination secretariat should be to facilitate the coordination of fraud controls between the three identified central competent authorities as well as between other central government agencies, other competent authorities and other relevant actors. Examples may include situational monitoring, guidance on fraud controls, responsibility for joint communications and being a common contact point for fraud-related matters.

Operational national task force

One of the most important prerequisites for effective fraud controls is that there are human resources with both the right skills and sufficient time and resources to be able to carry out the type of indepth controls required to detect and counteract fraud. The countries that have come the furthest in their anti-fraud efforts in the agrifood chain have chosen, in various ways, to build up special control resources with specialist expertise focused on counteracting fraud.

We consider that special anti-fraud control resources should be built up in a corresponding manner in Sweden.

We therefore propose the establishment of a new national controls task force – an operational staff resource – that should be employed by the Swedish Food Agency but should be common and available for all three central competent authorities to use when carrying out fraud controls within their respective areas. Possibilities to recruit qualified staff with greater variation of specialist expertise will be created through this joint controls task force. The controls task force should consist of staff with a mix of expertise and be able to operate in all areas of the agri-food chain throughout the country, according to the common priorities that are set.

New structure for central government agency collaboration

We propose the establishment of a new structure for central competent authority anti-fraud collaboration for the decision-making that will be required for the three central competent authorities’ planning and prioritisation of the centralised fraud controls. These strategic decisions should be taken by a collaboration group that includes the agencies’ top management. In addition, we propose the establishment of a steering group consisting of operational managers from the three central competent authorities, with a mandate to take decisions on the direction and prioritisation of individual control operations.

In light of this, we propose that the Government task the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency with developing and implementing effective contact points, ways of working and procedures for these joint efforts.

Planned fraud controls should be tax-financed

Pursuant to the Official Controls Regulation, Member States should ensure that there are sufficient financial resources to provide staff and other resources that the competent authorities need in order to carry out official controls. In Sweden, the majority of official controls in the agri-food chain are funded by fees.

We propose that the planned fraud controls to be carried out by the three central competent authorities be tax-financed. This pro-

posal is based on the assessment that one and the same financing solution should be used for all planned fraud controls, regardless of the area. According to our assessment, fee-based financing of these controls would be neither fair nor competitively neutral. Financing through appropriations would also mean that the supervisory authorities could plan and carry out controls without needing to consider the risk of lacking fee revenues.

However, we do not propose a change in the financing of the fraud controls carried out by other competent authorities.

New rules on authorities’ obligation to disclose information

A prerequisite for well-functioning anti-fraud efforts is that competent authorities are able to share relevant information with each other. Our survey shows that, as a result of current secrecy legislation, there are impediments to effective exchange of information, which makes effective fraud controls more difficult. These impediments consist of unclear regulations that create uncertainty regarding what information the authorities may share with each other, and actual barriers of secrecy that appear to be unjustified in this context.

The majority of the information the central competent authorities need in order to be able to carry out a risk and vulnerability assessment is public and thus unproblematic in terms of secrecy. It should therefore be possible to obtain a major part of the information needed through improved dialogue and collaboration with other authorities. However, the three central competent authorities need to be able to share information with each other that is needed in order to carry out their joint risk and vulnerability assessment. We therefore propose a new secrecy-limiting obligation to disclose information between them.

There is currently uncertainty regarding the extent to which competent authorities may share information with each other, which risks jeopardising their possibilities to carry out their mandates in accordance with the requirements of the Official Controls Regulation. We therefore propose the introduction of a new secrecy-limiting obligation to disclose information, which enables competent authorities to share information that is needed for carrying out official controls.

There are no substantial protection interests that justify confidentiality applying to such information shared between competent authorities. It is proposed that the rule apply to all controls pursuant to the Official Controls Regulation, thus not only fraud controls.

As regards authorities outside the agri-food chain, our assessment is that primarily the Swedish Tax Agency has access to the information about individuals that the central competent authorities need for their fraud controls. We therefore propose the introduction of an obligation for the Swedish Tax Agency to provide information that the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency need in order to carry out planned fraud controls and controls in cases in which the responsibility for controls has been taken over from another competent authority. Disclosure should take place at the request of the central competent agency.

An act on financial penalties for fraud in the agri-food chain

Pursuant to the Official Controls Regulation, Member States are obliged to have penalties at national level that are effective, proportionate and dissuasive. Potential financial penalties for fraud should be designed to eliminate profits. However, there is currently no specific financial penalty for fraud in Sweden. Intentional violations of rules in the agri-food chain are instead covered by criminal provisions and asset recovery rules.

Our analysis shows that, at present, few violations of the rules in the agri-food chain are reported to police or prosecutors, and even fewer lead to any sanctions. The person who runs the operations – usually a legal person – can often gain significant profits or competitive advantages by disregarding the regulatory framework. Nor can a legal person be convicted of an offence. With a low risk of detection and ineffective sanctions, there are strong incentives for fraud. We therefore take the view that it can be questioned whether current regulatory frameworks live up to the Official Controls Regulation’s requirements for effective and deterring sanctions.

There are grounds both for and against introducing a financial penalty for fraud. Although such provisions need to be designed in such a way that entails that the decision-making authority must

examine a number of subjective criteria, it is our view that there are efficiency arguments that, on the whole, make the grounds for a financial penalty outweigh the grounds against. We therefore propose a new act with a financial penalty for fraud in the agri-food chain. The penalty should be imposed on those who commit violations of legislation through: – fraud regarding adulteration and product tampering (such as

substitution of ingredients); – fraud regarding the information about a good (such as false

claims on the labelling of the origin or an altered best-before

date); – fraud regarding the traceability of a good (such as sales of falsified

or stolen goods); or – taking measures to hide fraud (such as providing forged or

falsified documents or false information).

The financial penalty is proposed to build on strict liability, which means that there is no requirement of intent. On the other hand, it should not be obligatory to impose a financial penalty. Instead, the decision-making authority may impose a financial penalty if the conditions for it exist. When assessing whether a financial penalty should be imposed, certain criteria that aim to sort out violations that typically do not constitute fraud should be considered. To facilitate application and ensure consistency in assessments, we propose that only one government agency, the Swedish Food Agency, be able to decide on the imposition of financial penalties.

As a main rule, penalties should be set at twice the amount of the operator’s economic advantage gained as a result of the violation, if this is possible to calculate. If it is not possible to calculate the economic advantage, the penalty should instead be determined in view of the seriousness of the violation and other circumstances stated in the act – up to SEK 50 million. In case of exceptional grounds, the competent authority may decide that the financial penalty should not be collected. In view of the prohibition of double jeopardy, we propose the introduction of regulations that ensure that the same act cannot lead to both a financial penalty and punishment.

Consequences of the proposals

As a result of the new unit with inter-agency functions, the increased costs of implementing the Inquiry’s proposals will primarily arise at the Swedish Food Agency. In its initial stage, the net increased cost of the new unit is estimated to be around SEK 50 million.

The planned fraud controls are a type of controls that are not currently carried out, but that Sweden is obliged to implement pursuant to the Official Controls Regulation. The proposal for the planned fraud controls to be financed by tax revenues entails a change in their financing. The increased costs are not covered by the central competent authorities’ existing appropriations. The cost of establishing the inter-agency unit at the Swedish Food Agency should therefore be compensated by an increase in the Agency’s framework appropriation. The proposals presented by the Inquiry constitute a significant increase in the level of ambition in efforts to counteract fraud and crime. They can be expected to lead to significant socioeconomic benefits. The State’s increased costs for the augmented framework appropriation should be financed by reprioritising resources from other expenditure areas or through funds taken from the State’s scope for reforms.

For other competent authorities, the proposals are expected to entail only marginal cost increases that can be accommodated within the existing financing.

If our proposals are not implemented, the consequence will be that all competent authorities need to build up their expertise and capacity to carry out planned fraud controls in order for Sweden to comply with EU law. The costs associated with our proposals are thereby expected to be significantly lower than if the responsibility for controls is left unchanged.

The proposal for a central competent agency to take over, under certain conditions, a specific case from a municipal competent authority entails a limitation of local self-government. However, this limitation is considered necessary and proportionate in order to ensure effective and consistent fraud controls throughout the country. All in all, the consequences for local and regional competent authorities are expected to be positive.

The raised level of ambition in efforts to counteract fraud in the agri-food chain will have positive consequences for businesses in the

form of strengthened competitiveness. The financing solution will reduce costs for businesses and particularly benefit small and mediumsized enterprises that operate in sectors with a high risk of unscrupulous actors and unfair competition.

Establishing the special anti-fraud unit at the Swedish Food Agency is expected to have a crime prevention function, but also enable a greater number of serious violations to be handed over to law enforcement authorities. It also entails better conditions for central competent authorities involved in the agri-food chain to take part in inter-agency efforts against work-related and organised crime.

Entry into force

It is proposed that the proposals mainly enter into force on 1 January 2026. However, the requirement to disclose information between competent authorities is proposed to enter into force on 1 July 2025. The Act on financial penalties for fraudulent and deceptive violations in the agri-food chain should not apply to violations that took place before the Act’s entry into force.

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag (2026:000) om sanktionsavgifter för bedrägliga och vilseledande överträdelser i livsmedelskedjan

Härigenom föreskrivs följande

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelser på de områden som omfattas av offentlig kontroll enligt artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Syftet med lagen är att motverka bedrägligt och vilseledande agerande på de områden som omfattas av förordning (EU) 2017/625.

Ord och uttryck i denna lag har samma innebörd som i förordning (EU) 2017/625.

Förutsättningar för sanktionsavgift

2 § En sanktionsavgift får tas ut en aktör som

1. genom tillsatser, utspädning, utbyte av innehåll, behandling eller på något annat otillåtet sätt förändrar en varas sammansättning eller egenskaper på ett sätt som är eller kan vara vilseledande,

2. på ett otillåtet sätt märker, marknadsför eller presenterar ett djur eller en vara på ett sätt som är eller kan vara vilseledande,

3. bryter mot en skyldighet att kunna identifiera den som ett djur eller en vara tagits emot från, eller ett djur eller en vara har levererats till, eller

4. lämnar oriktiga uppgifter, underlåter att lämna en uppgift man är skyldig att lämna eller vidtar andra åtgärder som medför att offentlig kontroll av en aktör, ett djur eller en vara försvåras eller kan komma att försvåras.

3 § Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut ska hänsyn särskilt tas till om aktören vidtagit åtgärder som typiskt sett utförs i syfte att vilseleda.

Det ska också tas hänsyn till 1. överträdelsens art, varaktighet och omfattning,

2. om överträdelsen har varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

3. om aktören tidigare har begått liknande överträdelser, och

4. om överträdelsen utgör en del av mer omfattande eller systematiska överträdelser som involverar ytterligare aktörer.

Sanktionsavgiftens storlek

4 § Sanktionsavgiften ska fastställas till två gånger aktörens ekonomiska fördel till följd av överträdelsen, om denna fördel går att beräkna.

Om den ekonomiska fördelen inte går att beräkna ska avgiften i stället fastställas med hänsyn till sådana omständigheter som anges i 3 § andra stycket, dock till högst 50 miljoner kronor.

Befrielse från sanktionsavgift

5 § Aktören får befrias från att betala sanktionsavgiften om det finns synnerliga skäl för det.

Beslut om sanktionsavgift

6 § Beslut om sanktionsavgift fattas av Livsmedelsverket.

Föreskrifter om skyldighet att anmäla ett ärende som kan leda till en sanktionsavgift

7 § Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för en kontrollmyndighet, ett kontrollorgan, ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att anmäla ärenden som kan leda till en sanktionsavgift enligt denna lag till verket. Föreskrifterna får även avse vilka uppgifter som ska lämnas i samband med anmälan och hur anmälan ska göras.

Hinder mot beslut om sanktionsavgift

8 § En sanktionsavgift får inte beslutas om överträdelsen redan ligger till grund för en anmälan om brott eller en av någon annan anledning inledd förundersökning om sådant brott, om anmälan eller förundersökningen avser samma fysiska person som avgiften skulle tas ut av.

Ett hinder enligt första stycket upphör om åklagare har beslutat att lägga ner eller inte inleda en förundersökning, att inte väcka åtal eller om överträdelsen på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt.

9 § En sanktionsavgift får inte beslutas om överträdelsen redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse som avser samma fysiska person som sanktionsavgiften skulle tas ut av.

10 § En sanktionsavgift får inte heller beslutas om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

11 § Om Livsmedelsverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande

eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den överträdelse som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift.

Handläggning av ärenden om sanktionsavgift

12 § Innan en sanktionsavgift beslutas ska den som avgiften ska tas ut av ges tillfälle att yttra sig.

En sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från den dag då överträdelsen ägde rum.

Verkställighet

13 § En sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Sanktionsavgiften tillfaller staten.

Preskription

14 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Överklagande

15 § Beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. En sanktionsavgift får beslutas endast för överträdelser som ägt rum efter ikraftträdandet.

1.2 Förslag till förordning (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som utförs för att identifiera och utreda avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Bestämmelserna i denna förordning gäller

1. sådan riskbaserad offentlig kontroll som ska utföras för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande enligt artikel 9.2 i förordning (EU) 2017/625, samt

2. sådan offentlig kontroll som utförs enligt förordning (EU) 2017/625 i ett ärende som avser misstänkta avsiktliga överträdelser genom bedrägligt eller vilseledande agerande och där Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelverket har tagit över ansvaret för den offentliga kontrollen i ärendet med stöd av en särskild bestämmelse i någon av de lagar som kompletteras av förordningen enligt 2 §.

Denna förordning ska även tillämpas i fråga om annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan offentlig kontroll som utförs enligt andra stycket.

2 § Bestämmelserna i denna förordning kompletterar

1. miljöbalken, de föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och de EU-bestämmelser som balken kompletterar i fråga om

a) avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduktion, och

b) krav för utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpningsmedel,

2. epizootilagen (1999:657), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

3. zoonoslagen (1999:658), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

4. livsmedelslagen (2006:804), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

5. lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

6. lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

7. lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m., de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

8. lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

9. lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

10. djurskyddslagen (2018:1192), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, och

11. växtskyddslagen (2022:725), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

De ord och uttryck som används i förordningen har samma betydelse som i de lagar som kompletteras av förordningen.

Risk- och sårbarhetsanalys

3 § Den offentliga kontrollen enligt 1 § andra stycket 1 ska utföras på grundval av en risk- och sårbarhetsanalys för eventuella avsiktliga överträdelser genom bedrägligt eller vilseledande agerande i fråga om de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordning (EU) 2017/625. Risk- och sårbarhetsanalysen ska tas fram gemensamt av Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelverket och ska löpande hållas uppdaterad.

Underrättelse vid övertaget kontrollansvar

4 § Om Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelverket beslutar att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i ett ärende enligt 1 § andra stycket 2 ska myndigheten så snart som möjligt underrätta alla berörda kontrollmyndigheter om vilket ärende som avses samt vilka aktörer och anläggningar som är berörda. Om ytterligare aktörer eller anläggningar blir föremål för offentlig kontroll eller fler kontrollmyndigheter blir berörda under handläggningen av ärendet, ska de kontrollmyndigheter som berörs av ändringen underrättas av myndigheten så snart som möjligt.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelverket ska även underrätta berörda kontrollorgan, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter.

Kontrollmyndigheter

5 § Om inget annat följer av andra stycket eller 6 § är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 1 §

1. Jordbruksverket, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 1 a), 2, 3, 5–7, 9 såvitt avser produkter som inte är livsmedel, 10 och 11,

2. Kemikalieinspektionen, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 1 b), och

3. Livsmedelsverket, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 4 och 8 samt 9 såvitt avser livsmedel.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen respektive Livsmedelsverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 1 § i fråga om verksamhet där myndigheten enligt de bestämmelser som anges i 2 § är behörig kontrollmyndighet.

6 § Försvarsinspektören för hälsa och miljö är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 1 § andra stycket 1 och tredje stycket för sådana verksamheter inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet och för vilka inspektören enligt de bestämmelser som anges i 2 § är behörig kontrollmyndighet.

Samordnande myndighet

7 § Livsmedelsverket ansvarar för att samordna Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens verksamhet enligt denna förordning. Livsmedelsverket ska även samordna samarbetet och kontakterna med Europeiska kommissionen, övriga medlemsstater samt andra myndigheter och aktörer när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt denna förordning.

Myndighetsgemensamma resurser

8 § Tjänstemän vid den enhet som regleras i 16 a § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket får medverka i Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens offentliga kontroll och annan offentlig verksamhet enligt denna förordning och har då samma befogenhet som en tjänsteman vid den myndighet i vars verksamhet medverkan sker.

Biträde vid offentlig kontroll

9 § Tullverket, länsstyrelsen och en sådan kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet får biträda vid sådan offentlig kontroll enligt 1 § som Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelsverket bestämmer.

Avgifter

10 § En kontrollmyndighet ska ta ut en avgift för kostnader för offentlig kontroll enligt denna förordning som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Kontrollmyndigheten ska även ta ut avgift för kostnader för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

I artikel 83.1 i förordning (EU) 2017/625 finns en bestämmelse om att avgift enligt första stycket endast får tas ut om kontrollen bekräftar en bristande efterlevnad.

11 § I artikel 79.2 c i förordning (EU) 2017/625 finns bestämmelser om att avgift i vissa fall ska tas ut för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats. Kontrollmyndigheten ska även ta ut avgift för kostnader för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

12 § Avgifter ska beräknas på grundval av den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 78.1 i förordning (EU) 2017/625.

I artiklarna 81 och 82 i förordning (EU) 2017/625 finns bestämmelser om hur avgiften för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats ska beräknas. Artiklarna 81 och 82 ska även tillämpas vid beräkningen av avgift för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

13 § Om det finns särskilda skäl får kontrollmyndigheten sätta ned avgiftsbeloppet helt eller delvis. I fråga om obligatoriska avgifter som ska tas ut enligt artikel 79 i förordning (EU) 2017/625 anges förutsättningar för att minska avgiftens belopp i artikel 79.3 i samma förordning.

Kontrollmyndigheten får även, i det fall som anges i artikel 79.4 i förordning (EU) 2017/625, besluta att en avgift i det enskilda fallet inte ska tas ut om beloppet är så lågt att ett uttag skulle vara oekonomiskt med hänsyn till kostnaderna för uttaget och de totala förväntade inkomsterna från avgiften.

14 § Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om betalningen av avgifter till respektive myndighet.

Uppgiftsskyldighet

15 § Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket ska lämna de uppgifter till varandra som behövs för att göra den riskoch sårbarhetsanalys som avses i 3 §.

16 § Skatteverket ska på begäran lämna Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket de uppgifter som behövs för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt 1 §.

Överklagande

17 § Bestämmelser om överklagande finns i

– 19 kap. 1 § miljöbalken, – 21 § epizootilagen, – 13 § zoonoslagen, – 31 och 32 §§ livsmedelslagen – 31 och 32 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter, – 23 och 24 §§ lagen om provtagning på djur, m.m., – 20 § lagen om kontroll av husdjur, m.m., – 29 och 30 §§ lagen om kontroll av ekologisk produktion, – 11 kap. 2 § djurskyddslagen,

– 19 och 20 §§ lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel,

– 51 § växtskyddslagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.3 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att det i 26 kap. ska införas nya paragrafer, 34 a–34 c §§, och närmast före 34 a § ny rubrik av följande lydelse.

26 kap.

34 b § Jordbruksverket får, i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduktion, besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet från en länsstyrelse eller en kommun i ett ärende som avser offentlig kontroll enligt förordning (EU) 2017/625 av misstänkta avsiktliga överträdelser genom bedräg-

ligt eller vilseledande agerande.

Jordbruksverket får även besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i ett sådant ärende från ett organ eller en fysisk person som i enlighet med artikel 28 eller 31 i förordning (EU) 2017/625 utför delegerade uppgifter som ingår i sådan kontroll eller annan offent-

lig verksamhet som avses i 30 §.

34 c § Ett beslut enligt 34 a eller

34 b §§ får fattas om ärendet är särskilt omfattande eller komplicerat eller om det finns andra särskilda skäl, efter samråd med den som ansvaret i ärendet tas över från. Samråd behöver dock inte ske om ärendet är brådskande eller

det annars är olämpligt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1.4 Förslag till lag om ändring i epizootilagen (1999:657)

Härigenom föreskrivs i fråga om epizootilagen (1999:657) att det ska införas nya paragrafer, 11 f och 11 g §§, och närmast före 11 f § och 11 g § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

11 g § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förord-

ning (EU) 2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 11 g § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.5 Förslag till lag om ändring i zoonoslagen (1999:658)

Härigenom föreskrivs i fråga om zoonoslagen (1999:658) att det ska införas nya paragrafer, 8 f och 8 g §§, och närmast före 8 f § och 8 g § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

8 g § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 8 g § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) att det ska införas nya paragrafer, 17 a och 19 b §§, och närmast före 19 b § ny rubrik av följande lydelse.

denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 19 b § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter att det ska införas nya paragrafer, 18 a och 20 b §§, och närmast före 20 b § ny rubrik av följande lydelse.

denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 20 b § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. att det ska införas nya paragrafer, 12 a och 12 b §§, och närmast före 12 a § och 12 b § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

12 b § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 12 b § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. att det ska införas nya paragrafer, 9 e och 9 f §§, och närmast före 9 e § och 9 f § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

9 f § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 9 f § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel att det ska införas nya paragrafer, 9 a och 10 b §§, och närmast före 9 a § och 10 b § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

10 b § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 10 b § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion att det ska införas nya paragrafer, 7 a–7 d §§, och närmast före 7 a § och 7 d § nya rubriker av följande lydelse.

det finns andra särskilda skäl, efter samråd med den som ansvaret i ärendet tas över från. Samråd behöver dock inte ske om ärendet är brådskande eller det annars är

olämpligt.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

7 d § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 7 d § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.12 Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (2018:1192)

Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddslagen (2018:1192) att det i 8 kap. ska införas nya paragrafer, 4 a och 7 a §§, och närmast före 4 a § och 7 a § nya rubriker av följande lydelse.

8 kap.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

7 a § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 8 kap. 7 a § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.13 Förslag till lag om ändring i växtskyddslagen (2022:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om växtskyddslagen (2022:725) att det ska införas nya paragrafer, 11 a och 11 b §§, och närmast före 11 a § och 11 b § nya rubriker av följande lydelse.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

11 b § En kontrollmyndighet som uppmärksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be-

höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offentliga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU)

2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 11 b § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.14 Förslag till förordning om ändring i epizootiförordningen (1999:659)

Härigenom föreskrivs i fråga om epizootiförordningen (1999:659) att 15 § ska ha följande lydelse.

15 §

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av att sådana beslut följs som meddelas av verket med stöd av

1. epizootilagen (1999:657), 2. föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller 3. EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Jordbruksverket är även behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt andra stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2021:178.

1.15 Förslag till förordning om ändring i zoonosförordningen (1999:660)

Härigenom föreskrivs i fråga om zoonosförordningen (1999:660) att 18 § ska ha följande lydelse.

18 §

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kon-

troll av att sådana beslut följs som meddelas av verket med stöd av

2. föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Jordbruksverket är även behörig myndighet att utföra annan

offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Senaste lydelse 2021:179.

1.16 Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)

Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelsförordningen (2006:813)

dels att 25 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas ny paragraf, 25 c §, av följande lydelse.

25 §

En kommunal nämnd som avses i livsmedelslagen (2006:804) är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av en verksamhet som inte behöver registreras och som tillverkar, förädlar eller distribuerar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. För sådana verksamheter inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet är försvarsinspektören för hälsa och miljö behörig myndighet att utöva offentlig kontroll.

Den myndighet som är behörig att utöva offentlig kontroll är också behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen, om inget annat framgår av denna förordning.

1 Senaste lydelse 2024:203.

25 c § Om en verksamhet som hanterar livsmedel eller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel tillfälligt befinner sig inom en kommun, är även den kommunen behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över verksamheten

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 25 c § och i övrigt den 1 januari 2026.

1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter

dels att 11 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas ny paragraf,11 a §, av följande lydelse.

Jordbruksverket är behörig Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verk- kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med samhet som hänger samman med kontrollen, om inget annat följer kontrollen, om inget annat följer av 12–15 §§ eller regeringen be- av 11 a-15 §§ eller regeringen be-

Jordbruksverket får överlämna I förordningen (2026:000) om

offentlig kontroll och annan offentlig särskild kontroll av bedrägligt eller verksamhet som hänger samman vilseledande agerande i livsmedelsmed kontrollen till länsstyrelserna, kedjan finns särskilda bestämmelser försvarsinspektören för hälsa och om behörig myndighet att utöva miljö och Statens veterinärmedi- sådan offentlig kontroll och utföra cinska anstalt. När Jordbruks- annan offentlig verksamhet som verket överlämnat sådana uppgifter omfattas av förordningen.

är dessa myndigheter behöriga att utöva offentlig kontroll och annan

offentlig verksamhet.

11 a § Jordbruksverket får överlämna offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman

med kontrollen till länsstyrelserna,

försvarsinspektören för hälsa och miljö och Statens veterinärmedi-

1 Senaste lydelse 2021:182.

cinska anstalt. När Jordbruksverket överlämnat sådana uppgifter är dessa myndigheter behöriga att utöva offentlig kontroll och annan

offentlig verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. att 12 § ska ha följande lydelse.

12 §

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen, om inte något annat följer av 12 a, 13, 14, 14 a eller 15 §.

I förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan finns särskilda bestämmelser om behörig myndighet att utöva sådan offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som

omfattas av den förordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2021:259.

1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. att 9 § ska ha följande lydelse.

9 §

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kon-

troll och utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman

med kontrollen, om inte något annat följer av 10 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Senaste lydelse 2021:184.

1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

dels att 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 5 c–5 d §§, av följande lydelse.

4 §

Kemikalieinspektionen ska särskilt

1. följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om sådana produkter, organismer och varor som anges i 1 § och deras hälso- och miljörisker,

2. pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel,

3. föra och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer,

4. informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, biotekniska organismer, kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet,

5. bidra med kunskap för att främja forsknings- och utvecklingssamarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,

Senaste lydelse 2017:226.

5 c § Kemikalieinspektionen ska utse en nationell samordnare mot bedrägliga och vilseledande ageranden i livsmedelskedjan som ska ansvara för myndighetens uppgifter i funktionen för underrättelse och analys vid den särskilda enhet som finns vid Livsmedelsverket enligt 16 a § förordningen (2009:1426) med in-

struktion för Livsmedelsverket.

5 d § Kemikalieinspektionen ska inom sitt verksamhetsområde bistå Livsmedelsverket med underlag till den årliga rapporten till regeringen om det myndighetsgemensamma arbetet mot bedrägligt eller vilseledande

agerande i livsmedelskedjan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.21 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1425) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1425) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel att 5 § ska ha följande lydelse.

5 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1

Senaste lydelse 2021:187.

1.22 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 12 b och 16 a–16 e §§, och närmast före 16 a § ny rubrik av följande lydelse.

2 §

1. verka för en riskbaserad, effektiv och likvärdig livsmedels-

kontroll och kontroll av material och produkter avsedda att komma

i kontakt med livsmedel i hela landet,

2. leda, samordna och följa upp livsmedelskontrollen och kon-

trollen av material och produkter avsedda att komma i kontakt med

3. utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet,

4. undersöka livsmedel samt material och produkter avsedda att

komma i kontakt med livsmedel, undersöka matvanor, utföra analyser,

utveckla metoder och följa utvecklingen på livsmedelsområdet utifrån

Livsmedelsverkets ansvarsområde,

5. utföra risk- och nyttovärderingar på livsmedelsområdet,

6. informera konsumenter, företag och andra intressenter om

gällande regelverk, en hållbar livsmedelskonsumtion och andra vik-

tiga förhållanden på livsmedelsområdet,

7. underlätta och skapa goda förutsättningar för företagande i

livsmedelssektorn för en konkurrenskraftig livsmedelskedja,

8. verka för att exporterande livsmedelsföretag uppfyller sådana

särskilda krav som mottagarlandet kan ställa,

9. samordna frågor som rör spädbarnsnutrition inklusive amning,

10. bidra till att skapa samhälleliga förutsättningar för en hållbar

livsmedelskonsumtion, med särskilt fokus på barn och ungdomar,

Senaste lydelse 2021:850.

11. verka för en utveckling av 11. verka för en utveckling av en hållbar livsmedelskonsumtion en hållbar livsmedelskonsumtion inom vård, skola och omsorg, och inom vård, skola och omsorg,

12. verka för att det genera- 12. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. utveckling, och

13. delta i och samordna det myndighetsgemensamma arbetet mot bedrägligt eller vilseledande

agerande i livsmedelskedjan.

12 b § Myndigheten ska, i samråd med Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen, senast den 31 mars varje år till regeringen redovisa uppgifter från föregående år om den verksamhet som har bedrivits i det myndighetsgemensamma arbetet mot bedrägligt eller vilseledande

agerande i livsmedelskedjan.

Organisation

16 a § Vid myndigheten finns en särskild enhet med funktioner för underrättelse, samordning och kontroll. Enheten utgör en gemensam resurs för Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens uppgifter enligt förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande

agerande i livsmedelskedjan.

Myndigheten ska tillhandahålla administrativt stöd samt upplåta lokaler åt medarbetare från Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen som deltar i enhetens arbete enligt överenskommelse mellan

myndigheterna.

16 b § Inom den särskilda enheten finns en funktion för underrättelse och analys som ska ansvara för den risk- och sårbarhetsanalys som ska tas fram enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedels-

kedjan.

16 c § Inom den särskilda enheten finns ett samordningskansli. Kansliet ska ansvara för att samordna kontrollmyndigheternas verksamhet samt samarbetet och kontakterna med kommissionen, övriga medlemsstater och andra myndigheter och aktörer när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedels-

kedjan.

16 d § Inom den särskilda enheten finns en nationell resurs för offentlig kontroll enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt

eller vilseledande agerande i livs-

medelskedjan.

16 e § Myndigheten ska utse en nationell samordnare mot bedrägliga och vilseledande ageranden i livsmedelskedjan som ska ansvara för myndighetens uppgifter i den särskilda enhetens funktion för under-

rättelse och analys.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.23 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 14 d–14 e §§, av följande lydelse.

3 §

1. säkerställa ett gott djurhälsotillstånd hos djur i människans

2. bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga

spridning av och bekämpa smittor hos djur i enlighet med vad som

framgår av svenska författningar och EU- bestämmelser,

3. säkerställa ett gott djurskydd,

4. förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare,

Senaste lydelse 2023:619.

medelskedjan som ska ansvara för myndighetens uppgifter i funktionen för underrättelse och analys vid den särskilda enhet som finns vid Livsmedelsverket enligt 16 a § förordningen (2009:1426) med in-

struktion för Livsmedelsverket.

14 e § Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde bistå Livsmedelsverket med underlag till den årliga rapporten till regeringen om det myndighetsgemensamma arbetet mot bedrägligt eller vilseledande

agerande i livsmedelskedjan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.24 Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13) att det i 2 kap. ska införas ny paragraf, 33 a §, och närmast före 33 a § ny rubrik av följande lydelse.

2 kap. Kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan

33 a § I förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan finns särskilda bestämmelser om behörig myndighet att utöva sådan offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som omfattas av den för-

ordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.25 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:816) om kontroll av ekologisk produktion att 6 § ska ha följande lydelse.

6 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1

Senaste lydelse 2017:1177.

1.26 Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (2019:66)

Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddsförordningen (2019:66) att 8 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

8 kap.

6 §

Länsstyrelserna får komma överens om att överföra offentlig

kontroll och annan offentlig verksamhet i fråga om en viss verk-

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Senaste lydelse 2021:189.

1.27 Förslag till förordning om ändring i förordning (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter att 4 § ska ha följande lydelse.

4 §

En behörig myndighets och en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt 1 § ska täckas av avgifter om inget annat följer av andra och tredje styckena.

Kostnaden för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när det gäller slaktverksamhet vid slakterier och vilthanteringsanläggningar ska delvis täckas av avgifter i enlighet med vad som anges i 7 a §.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1

Senaste lydelse 2024:204.

1.28 Förslag till förordning om ändring i växtskyddsförordningen (2022:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om växtskyddsförordningen (2022:725) att det ska införas ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

4 a § I förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan finns särskilda bestämmelser om behörig myndighet att utöva sådan offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som omfattas av den för-

ordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Uppdraget

Utredningens uppdrag består i att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation och finansiering med effektiva sanktioner som gör det möjligt att identifiera, förhindra och beivra fusk enligt de krav om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livsmedelskedjan som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 (kontrollförordningen) . Enligt våra direktiv ska vi bland annat föreslå hur den samordnande rollen i fråga om fuskkontroll kan utvecklas och stärkas hos en eller flera myndigheter på central nivå, bedöma om en central myndighet bör få i uppgift att utreda enskilda ärenden om fusk och om dessa ärenden i så fall kan flyttas över från de operativa kontrollmyndigheterna, ta ställning till om fuskkontrollen bör finansieras genom avgifter eller om den i någon del bör vara skattefinansierad, föreslå hur informationsutbyte mellan berörda myndigheter kan möjliggöras samt ta ställning till om det är lämpligt med en särskild ekonomisk sanktion mot fusk i livsmedelskedjan.

Genom tilläggsdirektiv den 24 augusti 2023 utvidgades uppdraget på så sätt att vi även ska bedöma om en enda statlig myndighet bör få

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

i uppdrag att planera och utföra all kontroll som regleras i artikel 9.2 i kontrollförordningen.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2 Utredningsarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i september 2022 och vi har sedan januari 2023 haft regelbundna sammanträden med våra experter. Sammantaget har vi genomfört nio protokollförda möten med utredningens experter under 2023 och 2024. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet och utredningens experter.

Vi har under utredningsarbetet träffat ett flertal kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan. Utöver de tre centrala myndigheterna, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket, har vi träffat och inhämtat uppgifter från flera kommunala kontrollmyndigheter samt besökt Länsstyrelsen i Västmanlands län. Vi har även haft möten med olika arbetsgrupper i kontrollkedjan där de centrala myndigheterna men även andra myndigheter är representerade. Vi har deltagit i den nationella kontrollkonferensen 2023, en konferens som riktar sig till alla som arbetar i den offentliga livsmedelskontrollen i Sverige. Vi har därutöver träffat Sveriges kommuner och regioner (SKR), både enskilt och i anslutning till ett miljöchefsmöte vid vilket ett flertal kommuner var representerade. Vi har också träffat Sveriges Nätverk för Offentlig kontroll inom Livsmedelskedjan, SNOL, som är ett nätverk för kommunala kontrollmyndigheter som leds av SKR, samt IDA-nätverket, som är ett nätverk med kontrollmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter i södra Sverige vars syfte är att samverka kring livsmedelsbrott.

För att undersöka hur man arbetar med fuskkontroll i andra europeiska länder har vi under 2023 besökt Danmark, Storbritannien och Tyskland där vi framför allt har träffat deras motsvarigheter till Livsmedelsverket, och i förekommande fall (Danmark och Storbritannien) deras specialenheter mot livsmedelsfusk respektive livsmedelsbrott. Vi har även hämtat in information om hur dessa länder, och Nederländerna, arbetar med fuskkontroll genom information från officiella webb-

platser i de aktuella länderna och publikationer på EU-kommissionens hemsida.

För att undersöka hur myndigheter på andra områden samarbetar och samordnar sina uppdrag har vi framför allt träffat Arbetsmiljöverket, i egenskap av samordnande myndighet för arbetet mot arbetslivskriminalitet, och Polismyndighetens sekretariat för myndighetssamverkan. Vi har haft kontakt med Åklagarmyndigheten och begärt ut statistik om anmälningar och domar gällande brott mot lagstiftningen i livsmedelskedjan. Vi har även träffat Ekobrottsmyndigheten och Tullverket.

Vi har under utredningens gång haft kontakt med andra pågående statliga utredningar där det funnits beröringspunkter med vårt arbete.

Kontakterna med näringslivet har främst skett via utredningens experter från Lantbrukarnas Riksförbund och Livsmedelsföretagen.

2.3 Terminologi

Vi har i betänkandet så långt det är möjligt utgått från de begrepp som finns i EU:s kontrollförordning och i den gemenskapsrättsliga och nationella lagstiftning som kompletterar kontrollförordningen. Vi har dock valt att använda oss av vissa ord och begrepp som inte används i lagstiftningen och som det redan här finns skäl att nämna.

Till att börja med har vi valt att använda oss av ordet fusk i stället för kontrollförordningens uttryck ”avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande”. Följaktligen har vi valt ordet fuskkontroll för sådan offentlig kontroll som utförs för att upptäcka eller utreda sådana avsiktliga och bedrägliga eller vilseledande överträdelser samt uttrycket planerad fuskkontroll för den riskbaserade kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Orsakerna till detta redogör vi för i kapitel 6.

Kontrollförordningen innehåller bestämmelser om att kontrollera regelefterlevnaden på de områden som träffas av förordningens tillämpningsområde, oavsett vilken orsaken till den bristande efterlevnaden är. Eftersom utredningen handlar om den kontroll som utförs för att upptäcka och utreda fusk finns det ibland ett behov av att kunna avgränsa sådan fuskkontroll från annan kontroll som utförs enligt kontrollförordningen. Såvitt vi har kunnat se finns det inte någon enhetlig begreppsanvändning bland de svenska myndig-

heterna kring denna typ av kontroll. Vi har valt att använda oss av uttrycket vanlig kontroll. Med vanlig kontroll avses alltså kontroll som inte har till syfte att upptäckta eller utreda fusk. I första hand handlar det om den planerade kontroll som enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen ska utföras på alla aktörer utifrån en individuell riskbedömning.

Andra viktiga uttryck som återkommer i betänkandet är händelsestyrd kontroll (ibland klagomålskontroll) och uppföljande kontroll. Uttrycken följer inte direkt av kontrollförordningen men är i Sverige inarbetade kategoriseringar av de olika typer av kontroll som rent faktiskt utförs enligt kontrollförordningen. Kategoriseringen har i vissa fall betydelse för vilka bestämmelser som ska tillämpas, exempelvis i fråga om avgifter för kontroll, och fyller därmed en funktion. Eftersom det är en terminologi som används av såväl kontrollmyndigheter som av de aktörer som är föremål för kontroll används de även i detta betänkande. Uttrycken berörs och förklaras närmare i kapitel 5.

Slutligen har vi valt att använda oss av ordet livsmedelskedjan som samlingsbegrepp för alla de sakområden som regleras av kontrollförordningen, i stället för det mer utförliga ”den jordbruksbaserade livsmedelskedjan” som används i förordningen. Anledningen till detta utvecklar vi i kapitel 4 tillsammans med en mer utförlig beskrivning av de olika sakområden som ingår i livsmedelskedjan.

2.4 Avgränsningar

Vårt uppdrag omfattar samtliga områden som regleras av EU:s kontrollförordning, men endast sådan kontroll som avser bedrägligt eller vilseledande agerande (fuskkontroll) och då i första hand den riskbaserade fuskkontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i förordningen (planerad fuskkontroll). Vårt uppdrag innefattar därmed inte en översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kontrollen i livsmedelskedjan i övrigt. Vi lämnar inte heller några förslag i detta avseende. Däremot är förmågan och förutsättningarna för att utföra en ändamålsenlig fuskkontroll nära sammanlänkad med hur den offentliga kontrollen i stort är organiserad och finansierad. Fuskkontrollen ska också utföras med stöd av samma lagstiftning som den vanliga kontrollen. Det är därför inte möjligt att utvärdera fuskkontrollen eller lämna förslag kring hur den ska stärkas utan att först

bilda sig en uppfattning om hur kontrollen i stort är organiserad och vilka styrkor och svagheter som finns där. Vår genomgång av gällande nationell rätt (kapitel 7) och beskrivning av den befintliga kontrollens nuvarande organisation (kapitel 8) är därför bredare än bara fuskkontroll.

Den 14 december 2023 beslutade regeringen att det ska göras en översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kontroll i livsmedelskedjan för att förenkla för företag. Det uppdraget är begränsat till områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt till de djurskyddskontroller som utförs i nära anslutning till, eller i samband med, kontrollerna inom de områdena, och är också avgränsat i förhållande till de frågor som omfattas av denna utredning. De förslag som lämnas av den utredningen kan medföra att de förhållanden som vissa av våra förslag och bedömningar utgår från förändras i någon mån. Vi bedömer dock att de förslag vi lämnar om organisering och finansiering av planerad fuskkontroll samt om en ny sanktionsavgift mot fusk inte är beroende av hur kontrollen i övrigt är organiserad och finansierad.

2 Dir. 2023:170.

3 Vad är problemet?

Livsmedelskedjan sträcker sig från jord till bord och omfattar allt från odling av grödor och uppfödning av djur till distribution, bearbetning och försäljning av livsmedel till konsumenter. Livsmedelskedjan är en av de största ekonomiska sektorerna inom EU och stod under 2020 för omkring 29 miljoner arbetstillfällen och ett värde på 800 miljarder euro. I Sverige är livsmedelsindustrin den tredje största industrigrenen. Värdet av försäljningen av livsmedel i landet uppgick under 2022 till 356 miljarder kronor.

Livsmedelskedjans betydelse för samhället är dock större än dess bidrag till sysselsättning och ekonomi. Ett aktivt jordbruk bidrar till en attraktiv miljö med ett varierat landskap och en mångfald av kulturmiljöer med öppna fält och betesmarker. Hur livsmedel produceras har också betydelse för miljö och klimat samt djurskydd och djurvälfärd. En robust inhemsk livsmedelsproduktion är en förutsättning för en god nationell försörjningsberedskap i händelse av kris eller höjd beredskap och krig.

Att tilliten till livsmedelskedjan är hög och att produktionen, förädlingen och distributionen av livsmedel fungerar är av fundamental betydelse för samhället som helhet. Det är därför av stor vikt att varje hot mot förtroendet för, eller säkerheten i, livsmedelskedjan förebyggs och åtgärdas.

1 Europeiska kommissionen, Eurostat, Key figures on the European food chain – 2023 edition (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2024). Statistiken inkluderar sektorerna jordbruk samt produktion, försäljning och servering av mat och dryck inom EU under 2020. 2 Livsmedelsföretagen, ”Om livsmedelsföretagen”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.livsmedelsforetagen.se/om-livsmedelsforetagen/. 3 SCB, Livsmedelsförsäljningsstatistik 2022. 4 Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, s. 10–15.

3.1 Fusk i livsmedelskedjan är ett gammalt och växande problem

Redan 1820 skrev den tyske kemisten Fredrick Accum om livsmedelsfusk i verket A Treatise on Adulterations of Food, and Culinary Poisons […] and Methods of Detecting Them. Där kan man bland annat läsa om hur greker och romare tillsatte gips till vin för att göra grumliga viner klarare.

Från mer modern tid finns det många uppmärksammade fall av fusk i livsmedelskedjan. Under 2008 uppmärksammades att mjölk och modersmjölksersättning i Kina hade blandats ut med melamin. Melamin är en kemikalie som är rikt på kväve och som hade tillsatts i produkterna för att proteinhalten skulle verka högre än den egentligen var. Det är också farligt att förtära och produkterna orsakade att omkring 300 000 spädbarn insjuknade, varav minst 6 dog. I USA avslöjades för några år sedan ett omfattande fusk där icke-ekologiska livsmedel (främst sojabönor och majs) sålts som ekologiska. Under perioden 2001–2017 uppskattades fusket ha omsatt omkring 250 miljoner dollar.

I EU finns det också flera exempel på skandaler i livsmedelskedjan med stor omfattning och långtgående konsekvenser. I Tyskland upptäcktes under 2011 höga halter av det cancerframkallande miljögiftet dioxin i foder till både fjäderfä och gris. Förorenade livsmedel hade då redan hunnit spridas till flera länder både inom och utanför EU. Orsaken till skandalen var att fett avsett för industriell användning hade använts i stället för fett avsett för foder. Upptäckten ledde till att över 4 700 tyska lantbruk stängdes och att flera länder, däribland Sydkorea och Kina, tillfälligt stoppade importen av tyska jordbruksprodukter. Under 2013 uppdagades den så kallade hästsköttskandalen, vilken handlade om att omkring 750 ton hästkött hade sålts under beteckningen nötkött till ett stort antal länder (däribland Sverige). Efter den skandalen vidtogs flera åtgärder inom EU för att stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. Bland annat togs de första stegen mot en ny kontrollförordning med

5 Fredrick Accum, A Treatise on Adulterations of Food and Culinary Poisons: Exhibiting the Fraudulent Sophistications of Bread, Beer, Wine, Spirituous Liquors, Tea, Coffee, Cream, Confectionery, Vinegar, Mustard, Pepper, Cheese, Olive Oil, Pickles and Other Articles Employed in Domestic Economy; and Methods of Detecting Them (Philadelphia: Ab'm Small, 1820).

krav på en unionsgemensam riskbaserad fuskkontroll. Inom EU inrättades också ett särskilt nätverk, EU:s nätverk för livsmedelsbedrägerier, som sedan dess har arbetat för att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. Fusket har dock fortsatt och så sent som i januari 2024 avslöjades att ett av världens största livsmedelsföretag under många år sålt flaskvatten, behandlat med reningstekniker, som ”naturligt källvatten” och därmed kunnat ta ut ett betydligt högre pris för produkten av konsumenterna.

Även i Sverige har det inträffat skandaler. Under 2007 avslöjades att flera butiker i en stor livsmedelsbutikskedja systematiskt märkte om bäst före-datumet på utgången köttfärs. Två företag utreddes under 2016 för att ha sålt hundratals ton kött som märkts som svenskt, men som i själva verket var utländskt. I mars 2023 dömdes en person för att ha sålt 19 ton kinesisk honung som svensk och därmed tredubblat priset på produkten. Hösten 2023 upptäcktes det att en grossist i Dalarna levererat flera ton kebab som innehöll hästkött till ett flertal restauranger och pizzerior.

Som exemplen visar kan fusk komma till uttryck på många olika sätt och vara av varierande omfattning. Det exemplen har gemensamt är att det rör sig om avsiktliga handlingar som utförs i syfte att tjäna pengar.

3.2 Kostnaderna är svåra att uppskatta

Fusk i livsmedelskedjan kostar samhället stora pengar varje år, såväl i Sverige som i EU och globalt. Det är dock svårt att göra några tillförlitliga beräkningar av hur mycket pengar det rör sig om.

Den oftast återgivna uppskattningen är att livsmedelsfusk kostar den globala livsmedelsindustrin omkring 30 till 40 miljarder euro (eller dollar, beroende på källa) årligen. I en rapport från den amerikanska kongressens utredningsservice 2014 uppskattades livsmedelfusket påverka omkring 10 procent av den globala kommersiella livsmedels-

6 Europaparlamentets resolution av den 14 januari 2014 om livsmedelskrisen, bedrägerier i livsmedelskedjan och kontrollen över detta (2013/2091(INI)). 7 Europeiska kommissionen, ”The EU Agri-Food Fraud Network”, hämtad den 21 maj 2024, https://food.ec.europa.eu/safety/eu-agri-food-fraud-network_en. 8 Värmlands Tingsrätts dom den 22 mars 2023 i mål nr B 620-21 och Hovrätten för Västra Sveriges dom den 23 februari 2024 i mål nr B 3167-23. 9 Se t.ex. Europeiska kommissionen, The EU Food Fraud Network and the System for Administrative Assistance - Food Fraud. Annual Report 2018 och Kathrin Auwarter, “Uncovering the Secrets of the Global Food Industry”, Harvard International Review (2024).

handeln, till en kostnad av mellan 10 och 15 miljarder dollar årligen. Enligt en rapport från 2023 av Food Standards Agency, Storbritanniens motsvarighet till Livsmedelsverket, uppskattas den totala kostnaden för livsmedelsbrott i Storbritannien till mellan 410 miljoner pund och 1,96 miljarder pund per år.

I en rapport från Livsmedelsverket 2019 uppskattades omfattningen av fusk med livsmedel i Sverige uppgå till 3 procent av den totala livsmedelsförsäljningen, vilket då motsvarade 9 miljarder kronor årligen. Uppskattningen inkluderar endast direkta finansiella förluster för företagen och tar inte hänsyn till indirekta kostnader i form av kostnader för brottsbekämpande myndigheter, kontrollmyndigheternas kontroller, förebyggande insatser eller investeringar, negativa effekter på hälsa och otrygghet med mera. Uppskattningen är därför troligtvis i underkant.

Utan att ha fördjupat oss i metodiken i de olika undersökningarna kan vi konstatera att uppskattningarna minst sagt spretar. Bilden bekräftas också av slutsatserna i en avhandling från Nederländerna, där författarens slutsats är att det i dag inte finns några tillförlitliga uppskattningar av förekomsten av livsmedelsbedrägerier.

Samtliga ovan redovisade uppskattningar gäller livsmedel. Några motsvarande beräkningar för övriga områden inom livsmedelskedjan har vi inte kunnat hitta, men vi vet att det förekommer omfattande fusk även på andra områden. Enligt årsrapporten för 2022 för EU:s gemensamma varnings- och assistanssystem inom livsmedelskedjan var honung och bidrottninggelé den varukategori som var föremål för flest varningsmeddelanden om fusk i livsmedelskedjan, följt av levande djur (fusk med hälsocertifikat, djurpass och illegal handel). Därefter följer fler kategorier av livsmedel, men även varningar om fusk med växtskyddsmedel, kontaktmaterial och foder finns med i förteckningen. Sammanställningen avser dock endast de ärenden där medlemsstaterna har skickat ut en varning i det unionsgemensamma systemet och kan därför inte ses som representativ för förekomsten av fusk inom unionen i stort. Samtidigt ökar antalet ärenden

10 Renée Johnson, Food Fraud and “Economically Motivated Adulteration” of Food and Food Ingredients, Congressional Research Service report R43358, January 10 2014. 11 Food Standards Agency, The Cost of Food Crime Phase 2, 10 October 2023. 12 Livsmedelsverket, Livsmedelsfuskets omfattning och karaktär, L 2020 nr 02. 13 Karen Gussow, “Finding food fraud: Explaining the detection of food fraud in the Netherlands” (PhD-Thesis, Vrije Universiteit Amsterdam, 2020). 14 Europeiska Kommissionen. Alert and Cooperation Network. 2022 annual report (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023), s. 14.

om misstänkt fusk som anmäls i systemet stadigt varje år, vilket indikerar att ju mer medlemsstaternas kontrollmyndigheter letar efter fusk, desto mer hittar de.

Vi har inte haft i uppgift att kartlägga eller uppskatta hur utbrett fusket i livsmedelskedjan är, eller inom vilka områden det främst förekommer. Eftersom fusk bygger på ett medvetet vilseledande, och de som drabbas oftast inte heller upptäcker det, kan man emellertid sluta sig till att mörkertalet sannolikt är stort. Detta gör det väldigt svårt att dra några säkra slutsatser om fuskets utbredning och omfattning. Men att det förekommer, och att det förekommer inom livsmedelskedjans alla led, är tydligt. Likaså att det fusk som upptäcks bara utgör toppen av ett isberg, och troligen inte heller är representativt för isberget som helhet.

3.3 Konsekvenserna för konsumenter, näringsliv och samhället är stora

Fusk i livsmedelskedjan medför att konsumenterna riskerar behöva betala ett överpris för varor av sämre kvalitet eller lägre värde. Det finns också en risk för att otjänliga livsmedel eller varor som kan vara skadliga för människors och djurs hälsa eller miljön släpps ut på marknaden, exempelvis ett förfalskat växtskyddsmedel med förbjudna kemikalier eller en produkt som innehåller ett odeklarerat allergen. Även om konsumenterna inte alltid drabbas direkt ekonomiskt, eller tar fysisk skada, innebär fusk att de betalar för något annat än de tror. Det innebär också att konsumenter vilseleds och hindras från att göra medvetna val. För företag innebär fusket att seriösa företag missgynnas genom illojal konkurrens och att tilliten till varumärken och kvalitetsmärkningar skadas av felmärkta och undermåliga produkter. Av de studier som har gjorts på området framgår att fusk leder till att konsumenternas förtroende för livsmedelskedjan skadas och att det påverkar deras val och köpvanor, exempelvis att man väljer bort särskilt utsatta varumärken, produkter eller varor av visst ursprung. Den svenska köttfärsskandalen 2007 ledde till att efterfrågan på butiksmald köttfärs minskade så pass mycket att hela branschen påverkades och ett flertal mindre styck-

15

Konstantinos Giannakas & Amalia Yiannaka, “Food Fraud: Causes, Consequences, and Deterrence Strategies”, Annual Review of Resource Economics, Volume 15 (2023), s. 85–104.

och charkföretag riskerade att slås ut helt, trots att de inte hade haft någon del i skandalen. Ett annat exempel är att det utbredda fusket med honung bidrar till att allt fler biodlare i unionen tvingas lägga ner sin verksamhet, vilket i sin tur påverkar den biologiska mångfalden negativt och riskerar att skada förutsättningarna för unionens livsmedelsförsörjning i stort.

När konsumenter luras och seriösa företag trängs undan leder det även till negativa konsekvenser för samhället i ett vidare perspektiv. Den svenska livsmedelsproduktionen kännetecknas av ett högt miljöskydd och en förhållandevis låg klimatpåverkan. Sverige har dessutom ett starkt djurskydd och en god djurvälfärd, vilket bland annat innebär att förekomsten av smittor är relativt låg och en mycket låg antibiotikaanvändning i jämförelse med övriga EU. Dessa värden går förlorade om förtroendet för ursprungsmärkningen urholkas och konkurrenskraften för, eller efterfrågan på, svenska livsmedelsprodukter minskar. Det innebär i sin tur ett hot mot såväl sysselsättningen i landet som förutsättningarna för en robust och uthållig livsmedelsförsörjning.

I EU-kommissionens ”Jord till bord-strategi”, som är en del av EU:s gröna giv, lyfts arbetet mot fusk i livsmedelskedjan fram som ett särskilt prioriterat område för att säkerställa ett hållbart livsmedelssystem. I strategin konstateras att fusket underminerar livsmedelssäkerheten, en rättvis konkurrens, livsmedelskedjans motståndskraft och i slutändan hela den gemensamma marknaden.

3.4 Det finns kopplingar till organiserad brottslighet

Den underliggande drivkraften bakom fusk i livsmedelskedjan är att tjäna pengar. Ekonomisk vinning är också den viktigaste drivkraften för organiserad brottslighet. Detta uppnås exempelvis genom att kriminella handlar med illegala varor, undandrar skatter och avgifter eller tillskansar sig olika stöd och bidrag. Det finns en tydlig koppling mellan organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet, till exempel bedrägerier, penningtvätt, skattebrott och välfärdsbrott.

16 Se Europaparlamentets resolution av den 1 mars 2018 om möjligheter och utmaningar för biodlingssektorn i EU (2017/2115(INI)). 17 Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, s. 11–13. 18 Europeiska kommissionen (2020), Farm to Fork Strategy – For a fair, health and environmentally-friendly food system, s. 15.

Företag är ett viktigt brottsverktyg för den organiserade brottsligheten och kan i vissa fall utgöra en förutsättning för att kunna begå brott. Enligt en forskningsrapport som tagits fram på uppdrag av Stockholms Handelskammare har så många som var tredje person i den organiserade brottsligheten kopplingar till näringslivet. Polismyndigheten uppskattar att brottsvinsterna för bedrägerier uppgick till 5,8 miljarder kronor under 2022, vilket kan jämföras med att vinsterna kopplade till narkotika uppskattas till omkring 2,5 miljarder kronor.

Aktörer inom den organiserade brottsligheten utnyttjar brister och begränsningar i samhället för att begå brott. Det svenska regelsystemet utgår från ett samhälle där de flesta vill göra rätt för sig, det vill säga ett tillitsbaserat system. Myndigheternas tillitsbaserade system i kombination med bristande kontrollverktyg och ett delat ansvar medför att luckor uppstår. Detta utnyttjas av kriminella för att begå brott.

Eftersom ekonomisk vinning är den primära drivkraften för de som fuskar är möjligheten att tjäna pengar viktigare än den specifika varan eller branschen, även om fusk i vissa branscher är mer vanligt förekommande, däribland restaurangbranschen. Även i den relativt nya myndighetsgemensamma satsningen mot arbetslivskriminalitet, A-krim, är restaurangbranschen särskilt utpekad som en riskbransch.

Livsmedel är också en av de varugrupper som förekommer inom gränsöverskridande momsbedrägerier, så kallade momskaruseller eller MTIC (missing trader intra-community fraud). På EU-nivå förekommer livsmedel i MTIC-upplägg i alla länder, även om problemet varierar mellan länderna och även typen av livsmedel. Det kan exempelvis avse kyckling eller gryn, eller röra sig om socker på grund av sockerskatter i vissa länder (exempelvis Danmark).

Ett exempel från Sverige i närtid där ett livsmedelsföretag användes för att begå storskalig ekonomisk brottslighet är den webbtjänst som 2023 avslöjades med att under flera år ha sålt oskattade alkoholvaror med förfalskade varumärken till svenska privatpersoner. Verksamheten bedrevs i Sverige men upptäcktes ursprungligen av det danska

19

Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 10. 20

Amir Rostami & Hernan Mondani, Kriminella entreprenörer – en studie av den organiserade brottslighetens kopplingar till näringslivet (Stockholms Handelskammare), 2024. 21

Polismyndighetens årsredovisning 2023, s. 60–61. 22

Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 22–23. 23

Arbetsmiljöverket, Lägesbild 2021 för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

livsmedelsverkets särskilda fuskstyrka, Rejseholdet (se kapitel 10), och innefattade en komplex struktur med bolag och bulvaner i ett flertal olika länder. I början av april 2024 dömdes flera av företrädarna till fängelse och näringsförbud för bland annat grovt skattebrott och annan ekonomisk brottslighet.

Det förekommer också att livsmedelsföretag fungerar som fronter för annan typ av brottslighet. I slutet av 2023 avslöjades exempelvis att ett godisbolag på Södermalm i Stockholm var en täckmantel för ett kriminellt nätverks narkotikahandel.

Kopplingen mellan fusk i livsmedelskedjan och den organiserade brottsligheten är även väldokumenterad i andra länder. I Spanien och Italien avslöjades under hösten 2023 ett kriminellt nätverk som systematiskt märkt om billiga olivoljor. Ungefär samtidigt räddades mer än 400 djur från ett internationellt nätverk i Spanien, som smugglade odokumenterade djur till EU från Östeuropa. I Italien är maffians kontroll över livsmedelskedjans olika delar utbredd och omfattar allt från produktion till distribution och försäljning.

Interpol och Europol arrangerar årligen en gemensam internationell insats som är särskilt inriktad mot livsmedelsfusk. Insatsen går under namnet Operation OPSON och har pågått sedan 2011. Under insatsen 2022, OPSON XI, deltog 26 länder (dock inte Sverige). Insatsen ledde till beslag av 26 800 ton olagliga produkter, beslag av 15 miljoner liter alkoholhaltiga drycker, omkring 74 000 kontroller, 80 arresteringsordrar, 137 åtalsanmälningar, mer än 175 brottsutredningar, 2 078 administrativa ärenden och störningar av 8 kriminella nätverk. Vid sidan av OPSON arrangerar Europol även en gemensam internationell insats mot förfalskade växtskyddsmedel. Satsningen går under namnet Operation Silver Axe och under den senaste insatsen 2023 beslagtogs mer än 2 000 ton illegala växtskyddsmedel.

Den svenska myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har under senare år riktat in sig alltmer mot ekonomisk brottslighet och att slå mot finansieringen, den så kallade

24 Örebro tingsrätts dom den 9 april 2024 i mål nr B 2555-22. 25 Eurispes, Agromafie, 6 rapporto sui crimini agroalimentari in Italia (Bologna: Minerva Soluzioni Editoriali), 2019. 26 Europol, ”Operation Opson”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.europol.europa.eu/operations-services-and-innovation/operations/operation-opson. 27 Europol, “2 040 tonnes of illegal pesticides seized and 21 suspects arrested in global operation”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.europol.europa.eu/mediapress/newsroom/news/2-040-tonnes-of-illegal-pesticides-seized-and-21-suspects-arrestedin-global-operation.

kriminella ekonomin. Detta fokus är även politiskt prioriterat. I den nya nationella strategin mot organiserad brottslighet är ett av målen att strypa den kriminella ekonomin, bland annat genom att förhindra att företag används som brottsverktyg, att öka återtagandet av brottsvinster och att utnyttja potentialen i administrativa åtgärder.

3.5 Fusk i livsmedelskedjan är svårt att upptäcka

Ett grundläggande problem när det gäller fusk i livsmedelskedjan är att det är svårt att upptäcka, särskilt om man inte vet vad man ska leta efter. Konsumenter som har utsatts för fusk är ofta omedvetna om att de har blivit lurade. Skadorna är ofta indirekta eller visar sig först efter en längre tid. Det är många gånger svårt eller omöjligt att fastställa orsakssambandet mellan fusket och dess konsekvenser. Benägenheten att anmäla är liten eftersom enskilda konsumenter normalt sett endast lider mindre ekonomiska förluster. Fusket sker dessutom ofta inom ramen för i övrigt lagliga verksamheter.

De studier som har gjorts visar att företag är mer oroliga för risken för att åka fast än över kostnaden för en sanktion, åtminstone så länge fuskarna uppfattar risken för att bli upptäckt som liten. Kriminell verksamhet är attraktiv när det kräver liten ansträngning, det finns mycket att vinna och riskerna för att åka fast är små.

3.6 Kontrollsystemet i Sverige är inte anpassat för att upptäcka fusk

Regelverken som gäller för de områden som ingår i livsmedelskedjan omfattas av harmoniserad unionslagstiftning. Medlemsstaternas kontroll av att regelverken efterlevs utgår från EU:s kontrollförordning. Enligt kontrollförordningen ska det bland annat utföras riskbaserade kontroller som syftar till att upptäcka och motverka fusk.

EU-kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet (DG SANTE) genomförde under våren 2021 en under-

28

Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 9. 29

Regeringens skrivelse 2023/24:67, Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet, avsnitt 4.2, 4.4. och 4.5. 30

Se Gussow, ”Finding food fraud”, s. 33–36.

sökning av om de svenska åtgärder som vidtas för att motverka fusk i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga utifrån kraven i EUrätten och konstaterade att det finns ett antal brister i den svenska fuskkontrollen. En slutsats av undersökningen var att de svenska myndigheterna ännu inte har något operativ ram för att genomföra bestämmelserna i kontrollförordningen om kontroll av fusk.

I samband med undersökningen uppgav de deltagande svenska myndigheterna att de främsta utmaningarna vid bekämpning av fusk i livsmedelskedjan är brister i metoden för riskbaserad planering av fuskkontroll samt bristande resurser för fuskkontroll (såväl samordning och omvärldsbevakning som utförande av kontroll). Det framhölls även att det finns ett behov av klarhet i hur bestämmelserna om planerad fuskkontroll ska tillämpas. Ytterligare punkter av mer nationell karaktär som lyftes fram var ett behov av sekretesslättnader för uppgifter som finns hos Skatteverket, ett forum för informationsutbyte på nationell nivå, ett centraliserat register över livsmedelsföretagare samt ett önskemål om en landsomfattande operativ specialenhet för fusk i livsmedelskedjan.

3.7 Arbetet mot fusk i livsmedelskedjan behöver stärkas

En stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan är av stor betydelse för att upprätthålla ett högt skydd för människors och djurs hälsa och miljön samt för att säkerställa ett starkt konsumentskydd och ett konkurrenskraftigt näringsliv. Genom att stärka de svenska kontrollmyndigheternas förmåga och kapacitet att upptäcka aktörer som ägnar sig åt fusk i livsmedelskedjan motverkas både osund konkurrens och finansiering av organiserad brottslighet.

Vi kommer i betänkandet redogöra för på vilka sätt kontrollsystemet i Sverige behöver stärkas och vilka förändringar vi i övrigt anser är nödvändiga för att skapa en ändamålsenlig och effektiv fuskkontroll inom livsmedelskedjans samtliga områden i hela landet.

31 Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den 19–27 april 2021 för att samla in uppgifter om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka bedrägerier i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga i enlighet med förordning (EU) 2017/625, GD(SANTE) 2021–7148.

4 Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

Utredningens uppgift är att utreda och lämna förslag som kan stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade

livsmedelskedjan. Vad som avses med uttrycket den jordbruks-

baserade livsmedelskedjan är inte definierat, varken i nationell rätt eller i EU-lagstiftningen. Det framgår dock av skälen till kontrollförordningen att med begreppet avses den gemenskapslagstiftning som täcks av förordningen (skäl 3). Begreppet användes inte i den tidigare kontrollförordningen utan introducerades genom den nuvarande kontrollförordningen, vars utvidgade tillämpningsområde har det uttalade målet att fastställa harmoniserade ramar för organisationen av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i alla led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan (skäl 20).

Vår uppfattning är att den jordbruksbaserade livsmedelskedjan är ett otydligt begrepp. Ordet jordbruksbaserade riskerar också att i vissa avseenden leda tanken fel. I skälen till kontrollförordningen anges nämligen att unionslagstiftningen som träffas av förordningen omfattar såväl jordbrukssektorn som vattenbrukssektorn (skäl 5 och 14). Det finns också särskilda bestämmelser i förordningen för fiskerioch vattenbruksprodukter (se till exempel artikel 77.1 a och bilaga IV kapitel II punkt V). Eftersom kontrollförordningens bestämmelser alltså ska tillämpas på såväl jordbruksprodukter som fiskeri- och vattenbruksprodukter anser vi att det saknas skäl att precisera vilken livsmedelskedja som avses. Oss veterligen finns det inte heller flera olika livsmedelskedjor. Av både förenklingsskäl och tydlighetsskäl har vi därför valt att i fortsättningen av betänkandet referera till den jordbruksbaserade livsmedelskedjan som endast livsmedelskedjan.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

Med detta begrepp avser vi samtliga områden som omfattas av kontrollförordningens tillämpningsområde enligt artikel 1.2, alltså: a) Livsmedel och livsmedelssäkerhet, integritet och hälsosamhet i

valfritt produktions-, bearbetnings- och distributionsled, inklu-

sive bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsument-

skydd och konsumentinformation, samt bestämmelser om till-

verkning och användning av material och produkter avsedda att

komma i kontakt med livsmedel. b) Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön

för livsmedels- och foderproduktion. c) Foder och fodersäkerhet, i alla produktions-, bearbetnings- och

distributionsled, samt användning av foder, inklusive bestäm-

melser för att säkerställa god handelssed och skydda konsument-

hälsa, konsumentskydd och konsumentinformation. d) Djurhälsokrav. e) Förebyggande och minimering av risker som animaliska bi-

produkter och framställda produkter utgör för människors och

djurs hälsa. f) Djurskyddskrav. g) Skyddsåtgärder mot växtskadegörare. h) Krav för utsläppande på marknaden och användning av växt-

skyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpnings-

medel, med undantag för utrustning för spridning av bekämpnings-

medel. i) Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter. j) Användning och märkning av skyddade ursprungsbeteckningar,

skyddade geografiska beteckningar och garanterade traditionella

specialiteter.

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av dessa olika kontrollområden.

4.1 Livsmedel och kontaktmaterial

Livsmedel

Vad som är ett livsmedel framgår av artikel 2 i EU:s livsmedelsförordning . Enligt bestämmelsen definieras livsmedel som alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Detta inbegriper drycker, tuggummi och alla ämnen som avsiktligt tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling. Även vatten från och med den punkt där det tappas från kranen omfattas av definitionen av livsmedel. I bestämmelsen anges även vad som inte utgör ett livsmedel, nämligen foder, levande djur som inte har behandlats för att släppas ut som livsmedel, växter före skörd, läkemedel, kosmetika, tobak och tobaksprodukter, narkotika, restsubstanser och främmande ämnen samt medicintekniska produkter.

Det finns ett stort antal EU-förordningar med omfattande och detaljerade bestämmelser om livsmedel, bland annat i fråga om spårbarhet, hygien, dokumentation, märkning och information, gränsvärden för olika ämnen samt bestämmelser om närings- och hälsopåståenden. Regelverket syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. En central princip är att livsmedel inte får släppas ut på marknaden om de är osäkra, med vilket avses livsmedel som antingen är skadliga för hälsan eller otjänliga som människoföda. Alla aktörer har en skyldighet att kunna visa vem de har fått ett visst livsmedel från och vem de har lämnat det till (slutkonsumenter undantagna), så att alla livsmedel ska kunna spåras på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. Livsmedelsinformation får inte vara vilseledande och det finns särskilda bestämmelser om information som är obligatorisk. Den som ansvarar för en livsmedelsanläggning har en skyldighet att underrätta den behöriga kontrollmyndigheten så att anläggningen kan registreras eller godkännas.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor om livsmedelssäkerhet.

Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel

Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel kallas även för kontaktmaterial. Vad som är ett kontaktmaterial framgår av artikel 1 i EU:s kontaktmaterialförordning . Enligt bestämmelsen ska förordningen tillämpas på material och produkter som i sitt färdiga skick är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, redan har kommit i kontakt med livsmedel och är avsedda för detta syfte, eller rimligen kan förväntas komma i kontakt med livsmedel eller överföra sina beståndsdelar till livsmedel under normala eller förutsebara användningsförhållanden. Definitionen omfattar därmed såväl förpackningsmaterial och maskindelar vid livsmedelsproduktion som köksapparater, köksredskap, muggar, serviser och bestick. Från tillämpningsområdet undantas material och produkter som säljs som antikviteter, täckande material eller material i beläggningar, till exempel de som används för att täcka ostar, beredda köttvaror eller frukt, och som utgör en del av livsmedlet och kan konsumeras med livsmedlet samt fasta allmänna eller privata anläggningar för vattenförsörjning.

Regelverket kring kontaktmaterial handlar bland annat om att säkerställa att alla material och produkter avsedda att komma i direkt eller indirekt kontakt med livsmedel är tillräckligt inerta, det vill säga reaktionströga, så att ämnen inte kan överföras till livsmedlet i sådana mängder att de utgör en risk för människors hälsa, medför en oacceptabel förändring av livsmedlets sammansättning eller försämrar dess smak, arom, färg och konsistens. Det finns särskilda krav på innehåll, godkännande av vissa ämnen, märkning och spårbarhet. Det finns även krav på att verksamheter som tillverkar eller importerar kontaktmaterial behöver anmälas för registrering.

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 av den 27 oktober 2004 om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG.

4.2 Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer

Genetiskt modifierade organismer regleras inom unionsrätten av ett flertal rättsakter, i första hand utsättningsdirektivet och förordningen (EG) 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder . En organism är en biologisk enhet som kan föröka sig eller överföra genetiskt material (artikel 2.1 utsättningsdirektivet). Det kan till exempel vara en hel växt, ett frö, en potatisknöl, ett djur eller ett virus. En genetiskt modifierad organism (GMO) är en organism i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte sker naturligt genom parning eller korsbefruktning (artikel 2.2 utsättningsdirektivet). Genom att ändra en organisms arvsmassa kan man ge den nya egenskaper, till exempel få växter att växa snabbare, stå emot skadeinsekter och växtsjukdomar, tåla kyla och torka bättre eller producera råvaror för särskilda ändamål, exempelvis stärkelse med egenskaper som lämpar sig för pappersindustrin. Av det unionsrättsliga regelverket följer att all slags verksamhet där GMO hanteras först måste godkännas av behöriga myndigheter.

Kontrollförordningen omfattar endast användningen av genetiskt modifierade organismer för livsmedels- och foderproduktion, det vill säga i praktiken odling av GMO för att producera livsmedel och foder samt utsläppande på marknaden av livsmedel och foder som innehåller GMO. Det är emellertid bara avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för produktion av livsmedel och foder som omfattas av artikel 1.2 b i kontrollförordningen. Kontrollen av efterlevnaden av de bestämmelser på området som rör godkännande och märkning av livsmedel och foder som släpps ut på marknaden och som är framställda av eller innehåller genmodifierade organismer hör i stället till kontrollen av livsmedel respektive foder (artikel 1.2 a och c).

Med avsiktlig utsättning av en genetiskt modifierad organism avses varje form av avsiktligt införande av en sådan organism eller en kombination av sådana organismer i miljön för vilka inga specifika inneslutningsåtgärder används för att begränsa deras kontakt med allmänheten och miljön och för att åstadkomma en hög grad av

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder.

säkerhet för allmänheten och miljön (artikel 2.3 utsättningsdirektivet). Exempel på innesluten användning av GMO är hantering i ett laboratorium, ett växthus eller en odlingskammare för bland annat forskningsändamål.

Den 5 juli 2023 presenterade kommissionen ett förslag till ny EU-förordning om nya genomiska tekniker. Det huvudsakliga syftet med den nya förordningen är att upprätthålla en hög nivå av säkerhet för människors och djurs hälsa och för miljön, samt att styra utvecklingen mot förädling av växtsorter som kan bidra till att möta hållbarhetsmålen men också att skapa en gynnsam miljö för forskning och innovation. Akten är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

4.3 Foder

Vad som utgör foder framgår av artikel 3.4 i EU:s livsmedelsförordning. Enligt bestämmelsen definieras foder som alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. Eftersom varken kontrollförordningen eller EU:s livsmedelsförordning innehåller några begränsningar i fråga om vilka djurslag fodret är avsett för, har tillämpningsområdet för kontrollförordningen bedömts omfatta även foder till icke livsmedelsproducerande djur.

I EU-lagstiftningen finns det krav på att foder ska vara säkert för att få släppas ut på marknaden eller ges åt livsmedelsproducerande djur. Med säkert foder menas att det inte får ha en negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller leda till att livsmedel från ett livsmedelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. Det finns även krav på spårbarhet och bestämmelser om godkända tillsatser, gränsvärden för miljö- och mögelgifter samt förbud mot vissa proteiner och produkter i foder. Vissa foderanläggningar omfattas av krav på godkännande medan det för övriga gäller en registreringsplikt.

6 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om växter som framställts med vissa nya genomiska metoder och därav framställda livsmedel och foder samt om ändring av förordning (EU) 2017/625, COM(2023) 411 final. 7 Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 133.

4.4 Djurhälsa

Djurhälsolagstiftningen handlar sammanfattningsvis om att övervaka och bekämpa smittor som sprids mellan djur eller mellan djur och människor. Den omfattar dock inte sådana djursjukdomar som inte sprids genom smitta. Den omfattar inte heller åtgärder mot sådana smittsamma sjukdomar som framgångsrikt kan bekämpas på gårdsnivå eller där frivilliga åtgärder är tillräckliga för att undanröja oacceptabla risker.

Det har genom åren antagits en stor mängd EU-rättsakter som reglerar djurhälsa. Merparten av dessa har samlats i EU:s nya djurhälsoförordning , som tillämpas från och med den 21 april 2021.

Kontrollförordningens tillämpningsområde omfattar efterlevnaden av bestämmelser om djurhälsa när det gäller alla djur, även om vissa bestämmelser (till exempel artikel 15.5) till sin ordalydelse endast träffar den som håller djur i kommersiella syften.

4.5 Animaliska biprodukter

Animaliska biprodukter (ABP) definieras i artikel 3 i EU-förordningen om animaliska biprodukter som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma. Definitionen omfattar därmed såväl döda djur och slaktavfall som ull, fjädrar, äggskal, och naturgödsel. Likaså omfattas en produkt med animaliska beståndsdelar som har varit ett livsmedel men som av någon anledning inte längre är det, exempelvis resterna av en sockerkaka som slängts bort och blivit matavfall. De animaliska biprodukterna delas in i olika kategorier utifrån den risk för människors och djurs hälsa de medför. Vilken kategori materialet tillhör påverkar hur det får hanteras. Det innebär att visst material kan behöva bortskaffas, medan annat kan

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 9 Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 132. 10

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordningen om animaliska biprodukter).

användas som det är och ytterligare annat material kan användas först efter bearbetning.

Regelverket träffar även produkter som framställts genom en eller flera behandlingar, omvandlingar eller steg i bearbetningen av animaliska biprodukter (artikel 3.2). Som exempel kan nämnas djurfoder, gödningsmedel, hudar och bearbetade fetter. För vissa produkter av animaliskt ursprung finns särskilda bestämmelser som innebär att de upphör att träffas av regelverket när de har genomgått en viss behandling och uppfyller vissa särskilda krav, till exempel garvade hudar.

När vi i fortsättningen hänvisar till kontrollen av animaliska biprodukter, eller ABP, avser vi både animaliska biprodukter och produkter som är framställa därav.

4.6 Djurskydd

Djurskyddslagstiftningen syftar till att säkerställa ett gott djurskydd samt främja en god djurvälfärd och respekt för djur.

På EU-nivå finns förordningar med bestämmelser om skydd av djur under transport respektive vid tidpunkten för avlivning. Det finns även vissa specifika bestämmelser om djurskydd och djurskyddskontroll i EU-förordningar om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung respektive om kosmetiska produkter. Därutöver finns ett flertal såväl generella som djurslagsspecifika EU-direktiv. Dessa innehåller bestämmelser om skydd av djur för animalieproduktion, hållande av djur i djurpark och skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål samt specifika bestämmelser om bland annat värphöns, slaktkycklingar och svinhållning. Samtliga direktiv är så kallade minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna i nationell lagstiftning får fastställa krav på högre skyddsnivå än vad som följer av direktivet, men inte lägre.

4.7 Växtskadegörare

Med skadegörare avses enligt artikel 1.1 i EU:s växtskyddsförordning arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter eller växtprodukter. Det kan vara insekter, kvalster, nematoder, svampar och svampliknande organismer, bakterier, virus och virusliknande organismer samt parasitära växter. Även icke-parasitära växter, till exempel ogräs, kan under vissa omständigheter betraktas som skadegörare (artikel 1.2).

EU:s växtskyddsförordning innehåller förbud mot införsel till eller förflyttning inom unionens territorium, samt innehav, uppförökning eller frisläppande, avseende olika kategorier av växtskadegörare. Det finns också förbud mot och särskilda krav för införsel av vissa växter, växtprodukter och andra föremål som kan innehålla växtskadegörare. Förbuden och kraven vid införsel gäller även för privatpersoner.

Vid förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium finns det ett krav på ett ”växtpass”. Växtpasset är en officiell etikett som bland annat intygar frihet från vissa kategorier av skadegörare och utfärdas av särskilt bemyndigade yrkesmässiga aktörer. Därutöver finns det regler om spårbarhet och registrering i syfte att på ett effektivt sätt kunna hantera angrepp och möjliggöra kontroller av att regelverket följs.

För medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna finns det krav på att genomföra inventeringar och ta fram handlingsplaner samt att utrota eller innesluta vissa kategorier av skadegörare om dessa påträffas.

4.8 Växtskyddsmedel

Växtskyddsmedel är bekämpningsmedel som används för att skydda växter eller växtprodukter mot olika former av skadegörare. De används i huvudsak inom jordbruk, skogsbruk och för trädgårdsändamål. Enligt artikel 2.1 h i kontrollförordningen gäller förordningen vid kontroll av krav för utsläppande på marknaden och användning av

11

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG.

växtskyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpningsmedel, dock inte för utrustning för spridning av bekämpningsmedel.

Bestämmelser om växtskyddsmedel finns i EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. Utgångspunkten är att ett växtskyddsmedel inte får släppas ut på marknaden eller användas om det inte har produktgodkänts i medlemsstaten i enlighet med den process och de krav som följer av förordningen. Ett växtskyddsmedel får heller inte användas för något annat användningsområde än det som följer av ett godkännande eller en dispens.

Medlemsstaterna ska dessutom vidta alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av bekämpningsmedel och så långt det är möjligt ge företräde till icke-kemiska metoder. Detta framgår av EU-direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel. Direktivet, som endast gäller för bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel, är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna i nationell lagstiftning får fastställa krav på högre skyddsnivå än vad som följer av direktivet, men inte lägre.

EU-kommissionen presenterade den 22 juni 2022 ett förslag till ny EU-förordning om hållbar användning av växtskyddsmedel. Förslaget till förordning är mer detaljerat än det nu befintliga direktivet och introducerar en del nya eller mer långtgående krav. Akten är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

4.9 Ekologisk produktion och ekologiska produkter

Ekologisk produktion handlar om att producera livsmedel på ett långsiktigt och hållbart sätt genom att använda naturresurser – som jord, energi och vatten – på ett sätt som påverkar miljön så lite som möjligt. Ekologisk produktion ska också stötta den biologiska mångfalden och värna om djurens välmående.

Regelverket kring ekologisk produktion finns i första hand i EUförordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska

12 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG. 13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel. 14 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hållbar användning av växtskyddsmedel och om ändring av förordning (EU) 2021/2115, COM(2022) 305.

produkter. Förordningen syftar till att garantera rättvis konkurrens för jordbrukare och aktörer, förebygga bedrägeri och illojala metoder, öka konsumenternas förtroende för ekologiska produkter och uppmuntra till hållbar utveckling av ekologisk produktion i EU. Aktörerna inom ekologisk produktion är skyldiga att följa vissa allmänna produktionsregler som fastställs i förordningen. Därutöver finns det särskilda regler för märkning av ekologiska produkter. Begreppet ekologisk produktion omfattar både ekologisk odling och djurhållning samt bearbetning och förädling av ekologiska produkter. Regelverket gäller för produktion och märkning av såväl livsmedel som foder.

Det råder en anmälningsplikt för aktörer innan de får släppa ut sina produkter på marknaden som ekologiska. Anmälda aktörer ska erhålla ett certifikat som intygar att verksamheten uppfyller kraven i förordningen. Undantag från anmälnings- och certifieringsplikten gäller för de aktörer som säljer färdigpackade ekologiska varor direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare och i övrigt uppfyller vissa krav.

Förordningen innehåller särskilda bestämmelser om offentlig kontroll av ekologisk produktion som kompletterar, och i vissa fall ersätter, bestämmelserna i kontrollförordningen.

4.10 Skyddade beteckningar

Inom EU finns det skyddade namn, eller beteckningar, för vissa speciella livsmedel (och andra produkter). Beteckningarna kallas skyddad ursprungsbeteckning, skyddad geografisk beteckning och garanterad traditionell specialitet. Som exempel kan nämnas Svecia och Skånsk spettkaka (skyddad ursprungsbeteckning), Kalix löjrom och Upplandskubb (skyddad geografisk beteckning) samt Falukorv (garanterad traditionell specialitet). Regelverket handlar om att säkerställa att de beteckningar som är skyddade bara får användas vid märkning av livsmedel som kommer från ett visst geografiskt område, framställs enligt särskilda recept eller uppfyller vissa andra villkor.

15

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EG) nr 834/2007.

Bestämmelserna finns i första hand i EU-förordningen om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel. Förordningen syftar till att säkerställa att det föreligger sund konkurrens för jordbrukare och producenter som framställer jordbruksprodukter och livsmedel med mervärdesskapande egenskaper och kvaliteter, att konsumenterna får tillförlitlig information om sådana produkter, att de immateriella rättigheterna iakttas och att den inre marknadens integritet upprätthålls.

4.11 Särskilt om kontrollen av handelsnormer

I artikel 1.4 a i kontrollförordningen finns ett undantag från kontrollförordningens tillämpningsområde i fråga om handelsnormer på jordbruksområdet.

Handelsnormer är ett system med detaljerade krav för kvalitetssäkring och sortering av olika produkter från primärproduktionen. Primärproduktion är ett begrepp som används för att beskriva verksamheter i början av livsmedelskedjan, i första hand bondgårdar och liknande verksamheter. Att odla och skörda grönsaker, föda upp djur före slakt, producera ägg och mjölk, fiska och jaga är några exempel. Även att plocka och samla in vilda produkter, som bär och svamp, musslor och kräftor är en del av primärproduktionen.

Syftet med regelverket kring handelsnormer är att underlätta handeln med produkter från primärproduktionen. Genom en tillämpning av normerna delas produkterna upp i olika klasser baserat på till exempel kvalitet, storlek, mognadsstadium och andra produktspecifika egenskaper. En köpare ska till exempel kunna jämföra priset på äpplen av ”klass I” eller olivolja ”extra jungfru” från två olika säljare och veta att äpplena eller olivoljorna i stort sett är jämförbara, utan att behöva se produkterna på förhand.

Det finns separata regelverk för handelsnormer för fiskeri- och vattenbruksprodukter respektive jordbruksprodukter. Normerna är obligatoriska att använda och gäller vid all handel och i alla handelsled inom EU, utom vid försäljning direkt från den egna gården eller från en småskalig kustfiskare. Handelsnormerna är regler för salu-

16 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 av den 21 november 2012 om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel.

föring, vilket innebär att produkterna inte får säljas om normerna inte är uppfyllda.

Bestämmelserna om handelsnormer är en del av EU:s gemensamma marknadsordning inom primärproduktionen, vilket är ett omfattande regelverk som utöver handelsnormerna innehåller detaljerade bestämmelser om bland annat stödåtgärder och hållbart fiske. Det är endast bestämmelserna om handelsnormer och märkning i den gemensamma marknadsordningen inom primärproduktionen som utgör sådana bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsumentskydd och konsumentinformation i fråga om livsmedel som faller inom ramen för kontrollförordningens tillämpningsområde enligt artikel 1.2 a.

Undantaget i artikel 1.4 a innebär att kontrollförordningen endast ska tillämpas på sådana offentliga kontroller i fråga om handelsnormer på jordbruksområdet som identifierar bedrägligt eller vilseledande agerande (vi återkommer till vad detta innebär för kontrollförordningens tillämpning i avsnitt 17.2.1). För övrig offentlig kontroll av handelsnormer och märkning på området gäller i stället bestämmelserna i EU-förordningen om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken. Artikel 1.4 a i kontrollförordningen gäller dock bara handelsnormer på jordbruksområdet. Det innebär att kontrollförordningen fullt ut ska tillämpas på all offentlig kontroll av de handelsnormer och märkningsregler som gäller för fiskeri- och vattenbruksprodukter.

17

Grunden för EU:s gemensamma marknadsordning utgår från två EU-förordningar som brukar kallas för ”de samlade marknadsordningarna”: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000, respektive Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007. Dessa kompletteras i sin tur av ett flertal tillämpningsföreskrifter med detaljerade bestämmelser om bland annat handelsnormer för vissa utpekade produkter. 18

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008.

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

4.12 Områden som föreslås ingå i livsmedelskedjan

Den 5 juli 2023 presenterade kommissionen förslag till två nya EU-

19 20

förordningar, dels om utsäde , dels om skogsodlingsmaterial . Förslagen innebär att båda dessa områden ska tas upp i förteckningen över sakområden på vilka kontrollförordningen ska tillämpas enligt artikel 1.2, och därigenom också ska utgöra en del av livsmedelskedjan. Förslagen till nya förordningar är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om produktion och saluföring av växtförökningsmaterial i unionen, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/2031, 2017/625 och 2018/848 samt om upphävande av rådets direktiv 66/401/EEG, 66/402/EEG, 68/193/EEG, 2002/53/EG, 2002/54/EG, 2002/55/EG, 2002/56/EG, 2002/57/EG, 2008/72/EG och 2008/90/EG (förordningen om växtförökningsmaterial), COM(2023) 414 final. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/2031 och (EU) 2017/625 och om upphävande av rådets direktiv 1999/105/EG (förordning om skogsodlingsmaterial), COM (2023) 415 final.

5 EU:s kontrollförordning

Ansvaret för att se till att de materiella reglerna i livsmedelskedjan följs ligger hos medlemsstaterna. Hur denna kontroll ska organiseras, finansieras och bedrivas regleras på unionsrättslig nivå genom kontrollförordningen. Tanken med förordningen är att skapa ett harmoniserat tillvägagångssätt för den offentliga kontroll som ska utföras för att säkerställa att unionslagstiftningen om livsmedelskedjan tillämpas. Bestämmelserna i kontrollförordningen riktar sig i första hand till medlemsstaterna och deras behöriga myndigheter, men vissa bestämmelser gäller även för enskilda aktörer.

Kontrollförordningen har tillämpats sedan den 14 december 2019 då den ersatte den tidigare kontrollförordningen och ett flertal andra EU-rättsakter med bestämmelser om kontroll av områden i livsmedelskedjan.

I det här kapitlet kommer vi att översiktligt redogöra för de bestämmelser i kontrollförordningen som är relevanta för den här utredningen.

5.1 Förordningens tillämpningsområde och syfte

Syftet med kontrollförordningen är att säkerställa efterlevnaden av unionslagstiftningen i livsmedelskedjan och därigenom de skyddsintressen som denna lagstiftning vilar på. Det handlar i första hand om att upprätthålla en hög hälsoskyddsnivå för människor och djur, en hög miljöskyddsnivå samt en hög konsumentskyddsnivå (skäl 1 och 2).

1 Förordning (EG) 882/2004. 2 En mer fullständig genomgång av kontrollförordningen finns i prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 120–128; se även Ds 2018:41 s. 173–190.

Kontrollförordningen innehåller bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter, finansiering av offentlig kontroll, administrativt stöd och samarbete mellan medlemsstater samt inrättande av ett datoriserat informationssystem för förvaltning av information och data avseende offentlig kontroll (artikel 1).

Enligt artikel 1.2 ska kontrollförordningen tillämpas på offentlig kontroll som utförs för att säkerställa att unionslagstiftningen inom en rad olika områden följs, oavsett om de bestämmelserna har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna. I kapitel 4 finns en översiktlig genomgång av dessa sakområden. Kontrollförordningen ska även tillämpas på offentlig kontroll som genomförs för att säkerställa att man inom berörda områden följer de bestämmelser som är tillämpliga på varor som förs in i unionen från tredjeland och som exporteras från unionen till tredjeland (artikel 1.3).

Kontrollförordningen ska däremot inte tillämpas på offentlig kontroll för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, med undantag för i de fall den behöriga myndigheten i en medlemsstat identifierar eventuellt bedrägligt eller vilseledande agerande i fråga om handelsnormer. Kontrollförordningen ska inte heller tillämpas på offentlig kontroll för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i EU-direktiven om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål respektive om veterinärmedicinska läkemedel (artikel 1.4).

Offentlig kontroll ska utföras i alla relevanta produktions-, bearbetnings- och distributionsled i livsmedelskedjan.

5.2 Bestämmelser om offentlig kontroll

Med offentlig kontroll avses sådan verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna för att verifiera att aktörerna följer förordningen och de bestämmelser som finns på de sakområden där kontrollförordningen ska tillämpas, samt att djur eller varor uppfyller kraven enligt dessa bestämmelser (artikel 2.1). Förordningen reglerar även annan offentlig verksamhet, med vilket avses annan verksamhet än offentlig kontroll som utförs av de behöriga myndigheterna i enlighet med kontrollförordningen och de bestämmelser

som avses i artikel 1.2, däribland beviljande av tillstånd eller godkännanden samt utfärdanden av officiella intyg eller attesteringar (artikel 2.2).

Vad som är vad har betydelse eftersom olika bestämmelser och villkor gäller beroende på om en verksamhet utgör offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Tillämpningsområdet för kontrollförordningen är något snävare i fråga om annan offentlig verksamhet (artikel 1.5) och bestämmelserna om obligatoriska avgifter gäller endast verksamhet som utgör offentlig kontroll (se avsnitt 5.3). Kommissionen har i ett tillkännagivande försökt att närmare precisera gränsdragningen mellan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Av tillkännagivandet framgår att om fastställd bristande efterlevnad ger upphov till misstanke om ytterligare bristande efterlevnad (artikel 137.2), eller till utredningar som syftar till att fastställa omfattningen av eller ursprunget till den bristande efterlevnaden eller aktörens ansvar (artikel 138.1 a), syftar denna typ av verksamhet i sig till att verifiera efterlevnaden och bör därför betraktas som offentlig kontroll. Som exempel på aktiviteter som däremot inte utgör offentlig kontroll nämns hantering av förteckningar över registrerade/godkända aktörer, vägledning/rådgivning till aktörer om unionens lagstiftning om livsmedelskedjan, undersökningar av förekomsten av växtskadegörare och övervakning för att upptäcka djursjukdomar. I dokumentet finns även en utförlig tabell med praktiska exempel på verksamheter som typiskt sett utgör offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet.

Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av kontrollförordningen utse den eller de behöriga myndigheter som ska organisera eller utföra offentlig kontroll. Om flera behöriga myndigheter utses inom ett och samma område ska medlemsstaterna säkerställa en verkningsfull och effektiv samordning mellan dessa samt en enhetlig och effektiv offentlig kontroll inom hela sitt territorium. Inom vart och ett av områdena ska en central myndighet utses med ansvar för att samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater avseende offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 4).

Därutöver finns det ett antal bestämmelser om allmänna skyldigheter för de behöriga myndigheterna (artikel 5). Myndigheterna ska

3 Kommissionens tillkännagivande om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 (förordningen om offentlig kontroll) (2022/C 467/02).

bland annat ha infört rutiner eller förfaranden för att säkerställa att den offentliga kontrollen är effektiv och ändamålsenlig samt för att säkerställa att det inte föreligger någon intressekonflikt för den personal som genomför kontrollen. Behöriga myndigheter ska ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnostik. De ska även ha tillgång till tillräckligt stor, för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal samt lämpliga och väl underhållna utrymmen och utrustning, så att offentlig kontroll kan genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Rättsliga förfaranden ska säkerställa att personalen har tillträde till aktörernas lokaler och tillgång till deras dokumentation, så att de kan utföra sina uppgifter på ett korrekt sätt. Det finns också krav på att personalen ska ha ändamålsenlig utbildning för sitt kompetensområde så att den på ett kompetent sätt kan utföra sina uppgifter och utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på ett enhetligt sätt.

De allmänna bestämmelserna om offentlig kontroll finns i artikel 9. Enligt bestämmelsen ska de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer med hänsyn till identifierade risker (artikel 9.1). De ska även utföra regelbundna kontroller med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser inom kontrollförordningens tillämpningsområde som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande (artikel 9.2). Dessutom ska offentlig kontroll utföras inför utfärdandet av ett officiellt intyg eller en officiell attestering som är en förutsättning för att djur eller varor ska få släppas ut på marknaden eller förflyttas enligt de bestämmelser som omfattas av kontrollförordningen (artikel 9.3). Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan förvarning, utom i de fallen då det är nödvändigt och motiverat att förvarna aktören eller då aktören själv har begärt offentlig kontroll och den behöriga myndigheten anser att förvarning bör ske. Kontrollen ska så långt det är möjligt genomföras på ett sätt som minimerar den administrativa bördan och verksamhetsstörningar för aktörerna.

Den offentliga kontrollen ska avse djur och varor i alla produktions-, bearbetnings-, distributions- och användningsled samt av ämnen, material eller föremål som kan inverka på djurs och varors egenskaper eller hälsa och på hur de stämmer överens med gällande krav. Kontrollen ska också omfatta aktörernas verksamhet, inklusive djurhållning, utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser

under deras kontroll och deras omgivningar samt relaterad dokumentation. De behöriga myndigheterna ska upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad (artikel 10).

De metoder och den teknik som den offentliga kontrollen ska inbegripa listas i artikel 14. Vid sidan av granskningen av aktörernas egenkontrollsystem ingår exempelvis inspektion av utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser, djur, varor, råvaror, märkning och marknadsföring.

I artikel 15 finns bestämmelser om skyldigheter för aktörer. Aktörerna ska ge personal vid de behöriga myndigheterna tillträde till sina lokaler och andra platser under deras kontroll och deras omgivningar, djur och varor samt tillgång till sina datoriserade informationshanteringssystem, dokument och annan relevant information. Aktörerna ska under offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet bistå och samarbeta med de behöriga myndigheternas personal.

5.2.1 Planerad kontroll

Den offentliga kontroll som är tydligast reglerad i kontrollförordningen är den planerade kontrollen. Bestämmelser om planerad kontroll finns framför allt i artikel 9.1 och 9.2.

De behöriga myndigheterna ska enligt artikel 9.1 regelbundet och med lämplig frekvens genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer. Kontrollen ska utföras med hänsyn till vissa närmare angivna risker, uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll, tillförlitligheten hos och resultatet av de egenkontroller som aktörerna utfört samt information som skulle kunna tyda på bristande efterlevnad av bestämmelser i livsmedelskedjan.

Det anges inte uttryckligen i artikel 9 att kontrollerna ska vara planerade, men detta följer av att de ska vara riskbaserade. Det kan även utläsas av artikel 110 som anger att medlemsstaterna ska utarbeta nationella kontrollplaner för att säkerställa att offentlig kontroll planeras i enlighet med de kriterier som fastställs i artikel 9.

Utöver de planerade kontroller som ska göras med stöd av artikel 9.1 ska de behöriga myndigheterna även utföra offentliga kontroller för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 som begåtts genom bedrägligt

eller vilseledande agerande (artikel 9.2). Dessa kontroller ska utföras med beaktande av den information om sådana överträdelser som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108 och all annan information som tyder på sådana överträdelser. Även dessa kontroller ska vara regelbundna och utföras med lämplig riskbaserad frekvens. Bestämmelsen är ny i förhållande till den tidigare kontrollförordningen och skyldigheten att utföra kontroll specifikt för att identifiera avsiktliga överträdelser gäller sedan den 14 december 2019.

Den kontroll som ska utföras med stöd av artikel 9.2 kallas i det här betänkandet för planerad fuskkontroll. En mer detaljerad redogörelse för bestämmelsen och vår tolkning av den finns i kapitel 6.

5.2.2 Kontroll som ursprungligen inte var planerad

Utöver den planerade kontrollen förekommer även kontroll som ursprungligen inte var planerad. Denna oplanerade kontroll kan i sin tur delas in i kategorierna händelsestyrd kontroll respektive uppföljande kontroll. Detta är visserligen inte en terminologi som används i kontrollförordningen, men som indirekt går att utläsa av densamma. I Sverige är begreppen i praktiken inarbetade och används även i mer formella sammanhang av de behöriga myndigheterna.

Gemensamt för händelsestyrda och uppföljande kontroller är att de inte har sin grund i en riskbedömning utan i en viss omständighet som föranleder ett specifikt behov av offentlig kontroll i det enskilda fallet (jämför artikel 9.3 och 9.4 samt skäl 32).

Händelsestyrd kontroll

Händelsestyrda kontroller är antingen påkallade av aktören själv för att uppfylla vissa krav i lagstiftningen, eller utförs hos aktören till följd av en misstanke om bristande efterlevnad.

Krav på särskild offentlig kontroll före utsläppande på marknaden eller förflyttning av vissa djur och varor samt för utfärdande av officiella intyg eller officiella attesteringar finns i såväl kontrollförordningen som i annan unionslagstiftning (artikel 9.3). För djur och varor som förs in till unionen över en gränskontrollstation finns

4 Se t.ex. Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 28.

det krav på kontroll av varje sändning (artikel 47 och 49). Andra exempel på händelsestyrd kontroll som påkallas av aktören själv är kontroll av anläggningar som kräver godkännande i syfte att kunna besluta om ett sådant godkännande (jämför artikel 79.2 b) och kontroll som utförs för att kunna utfärda exportintyg (artikel 88.3 a i).

När de behöriga myndigheterna misstänker bristande efterlevnad ska de enligt kontrollförordningen utföra en undersökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar (artikel 137.2 och 137.3 samt, när det gäller import av djur och varor, artikel 65). Att särskilda kontroller ska utföras vid misstanke om bristande efterlevnad framgår också indirekt av artikel 83.1. Enligt den bestämmelsen får avgifter inte tas ut för en offentlig kontroll som utförs på grundval av ett klagomål om kontrollen inte leder till att bristande efterlevnad bekräftas. Med klagomål menas också tips från allmänheten, andra aktörer och myndigheter.

Till kategorin händelsestyrd kontroll hör sannolikt även kontroller som föranleds av ett meddelande enligt systemet för snabb varning (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF, ett system som beskrivs närmare i avsnitt 18.1.3). Orsaken till en sådan kontroll är en misstanke om bristande efterlevnad i fråga om en viss produkt eller vara. Därmed är det inte alltid den aktör som kontrolleras som är ansvarig eller misstänks för den bristande efterlevnaden.

Uppföljande kontroll

Att de behöriga myndigheterna även ska utföra uppföljande kontroller kan utläsas av artikel 79.2 c i kontrollförordningen. Enligt bestämmelsen är de behöriga myndigheterna skyldiga att ta ut avgifter för kontroll som inte ursprungligen var planerad, men som blivit nödvändig efter att bristande efterlevnad påvisats under en offentlig kontroll hos samma aktör och utförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av denna bristande efterlevnad eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits.

Även om bestämmelsen därmed inte handlar om att reglera själva kontrollen, utan om vilka avgifter en myndighet är skyldig att ta ut, står det klart att det som avses är en annan typ av kontroll än den planerade eller händelsestyrda kontrollen. Det framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse att det är fråga om kontroll som ur-

sprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter att en bristande efterlevnad konstaterats vid en tidigare kontroll. Den uppföljande kontrollen handlar alltså om kontroller som utförs för att utreda eller följa upp redan konstaterade brister hos ett kontrollobjekt samt sådana åtgärder som kontrollobjektet har vidtagit för att åtgärda bristerna. Behovet av en uppföljande kontroll kan föranledas av brister som har upptäckts inom ramen för antingen en tidigare planerad kontroll eller en tidigare händelsestyrd kontroll.

5.3 Finansiering av offentlig kontroll

Enligt artikel 78 i kontrollförordningen ska medlemsstaterna säkerställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

För vissa typer av offentlig kontroll är det obligatoriskt att ta ut avgifter, dock med möjlighet till nedsättning i vissa fall (artikel 79). De obligatoriska avgifterna omfattar offentlig kontroll vid slakterier, styckningsanläggningar och viltbearbetningsanläggningar samt vid mjölkproduktion och utsläppande på marknaden av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Obligatoriska avgifter eller pålagor ska även tas ut för offentlig kontroll som genomförs beträffande införsel av sådana djur och varor som avses i artikel 47.1 a–c vid gränskontrollstationer eller, i förekommande fall, vid andra kontrollställen. Därutöver är medlemsstaterna skyldiga att ta ut avgifter för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som utförs för att bedöma omfattning och konsekvenser av en bristande efterlevnad som redan har konstaterats hos en aktör vid en tidigare kontroll eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits.

För att täcka kostnaderna för övrig offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet får medlemsstaterna bestämma att även andra avgifter eller pålagor ska tas ut, under förutsättning att det inte är förbjudet enligt den lagstiftning som är tillämplig för sakområdet (artikel 80). Det finns dock inget hinder mot att medlemsstaterna finansierar de områden för vilka det inte finns något krav på avgifter på annat sätt (exempelvis genom skattemedel).

I artikel 81 och 82 finns bestämmelser om vilka kostnader som får ligga till grund för beräkningen av de obligatoriska avgifterna samt hur denna beräkning ska gå till. För offentlig kontroll av djur och varor som förs in via en gränskontrollstation finns även en möjlighet att ta ut en avgift med de belopp som anges i bilaga IV till förordningen.

Det finns i artikel 83 ett generellt förbud mot att återbetala, direkt eller indirekt, såväl obligatoriska avgifter enligt artikel 79 som frivilliga avgifter enligt artikel 80. Det är heller inte tillåtet att ta ut en avgift för en offentlig kontroll eller för annan offentlig verksamhet som utförs på grundval av ett klagomål om kontrollen inte leder till att bristande efterlevnad bekräftas.

Medlemsstaterna ska säkerställa stor öppenhet när det gäller avgifternas storlek och den metod och de uppgifter som använts för att fastställa dessa. De ska även samråda med berörda parter om de allmänna metoder som används för att beräkna avgifterna (artikel 85).

5.4 Administrativt stöd och samarbete

I artiklarna 102–108 i kontrollförordningen regleras administrativt stöd och samarbete i kontrollen mellan medlemsstaters behöriga myndigheter och med kommissionen när det gäller gränsöverskridande överträdelser. Bestämmelserna innebär bland annat en skyldighet för medlemsstaterna att bistå varandra med administrativt stöd om resultatet av den offentliga kontrollen kräver åtgärder i fler än en medlemsstat. Detta stöd kan ges både på eget initiativ och på begäran av en annan myndighet (artikel 104–105). Enligt artikel 103 ska varje medlemsstat även utse ett eller flera förbindelseorgan som ska fungera som kontaktpunkter och ha ansvaret för att underlätta utväxling av meddelanden mellan behöriga myndigheter enligt artiklarna 104–107.

Med stöd av kontrollförordningen har kommissionen inrättat ett datoriserat informationssystem för offentlig kontroll (Imsoc) för integrerad drift av de mekanismer och verktyg genom vilka data, information och dokument som gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet förvaltas, hanteras och utbyts automatiskt (artikel 131 i kontrollförordningen). Systemet regleras genom den

så kallade Imsoc-förordningen. Imsoc består av flera olika integrerade elektroniska system. En av de grundläggande funktionerna i Imsoc är att tillhandahålla en mekanism för utbyte av data, information och dokument enligt artiklarna 102–108 (jämför artikel 132 b i kontrollförordningen). I Imsoc-förordningen finns även bestämmelser om utbyte av uppgifter om bland annat anmälningar av bedrägerier. Vi återkommer till Imsoc-förordningen och dess olika komponenter i kapitel 18.

Vid offentlig kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna beakta den information om överträdelser som delats genom de komponenter som listas i Imsoc och all annan information som kan tyda på att en överträdelse skett. Det handlar bland annat om information från brottsbekämpande och rättsliga myndigheter (artikel 102.4), och medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att underlätta överföring av sådan information om misstänkta avsiktliga överträdelser.

5.5 Planering och rapportering

I kontrollförordningens avdelning V finns bestämmelser om kontrollplaner och rapportering. Varje medlemsstat ska upprätta och regelbundet uppdatera en flerårig nationell kontrollplan som omfattar samtliga områden som regleras av unionslagstiftningen om livsmedelskedjan (artikel 109). Varje medlemsstat ska även utse ett organ med uppgift att samordna utarbetandet av den nationella kontrollplanen mellan alla behöriga myndigheter med ansvar för offentlig kontroll, säkerställa att kontrollplanen är konsekvent samt samla in information om genomförandet av kontrollplanen i syfte att kunna rapportera till kommissionen.

Kontrollplanen ska innehålla information om hur systemen för offentlig kontroll är uppbyggda och organiserade (artikel 110). Syftet med kontrollplanen är att säkerställa att offentlig kontroll utförs på ett riskbaserat och effektivt sätt i enlighet med kontrollförordningens bestämmelser inom hela territoriet och i alla led i livsmedelskedjan. Kontrollplanen ska regelbundet uppdateras för att

5 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1715 av den 30 september 2019 om fastställande av bestämmelser för ett datoriserat informationshanteringssystem för offentlig kontroll och dess systemkomponenter.

anpassas till ändringar i regelverken och förändringar på de områden som omfattas av kontrollen (artikel 111).

Medlemsstaterna ska årligen överlämna en rapport till kommissionen som innehåller resultaten av de offentliga kontroller som utförts under det föregående året enligt kontrollplanen samt typ och antal fall av bristande efterlevnad av bestämmelserna i artikel 1.2 per område (artikel 113).

5.6 Åtgärder och sanktioner vid bristande efterlevnad

I artikel 137 finns en skyldighet för de behöriga myndigheterna när de misstänker bristande efterlevnad att utföra en undersökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar. Om bristande efterlevnad konstateras ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 138 vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att fastställa orsaken till och omfattningen av den bristande efterlevnaden samt fastställa aktörens ansvar. De behöriga myndigheterna ska även vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att den berörda aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger ytterligare upprepningar. I artikel 138.2 finns en förteckning över åtgärder som de behöriga myndigheterna kan vidta för att se till att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 efterlevs. Myndigheterna är dock inte begränsade till denna förteckning utan ska vidta alla åtgärder de anser är lämpliga för att åstadkomma regelefterlevnad. De behöriga myndigheterna ska överlämna en skriftlig underrättelse om ett beslut enligt artikel 138 samt information om rätten att överklaga sådana beslut till den berörda aktören (artikel 138.3). De ansvariga aktörerna ska bära samtliga utgifter som uppkommer till följd av de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar enligt bestämmelsen (artikel 138.4).

Medlemsstaterna ska även fastställa regler om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i kontrollförordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 139.1). Medlemsstaterna ska säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och av bestämmelser på de sakområden som omfattas av kontrollförordningen som har begåtts genom bedrägligt

eller vilseledande agerande återspeglar åtminstone antingen aktörens fördel eller en procentandel av aktörens omsättning (artikel 139.2).

6 Fuskkontroll

Överträdelser av de bestämmelser som gäller för livsmedelskedjans olika områden kan bero på handling eller underlåtenhet att handla. En handling eller underlåtenhet att handla kan bero på slarv, misstag, oaktsamhet eller bristande kunskap, men det kan också vara fråga om en avsiktlig handling eller underlåtenhet. I föregående kapitel har vi översiktligt redogjort för de olika typer av kontroll i livsmedelskedjan som kan utläsas av kontrollförordningen. Utredningens uppdrag är dock begränsat till sådana kontroller som syftar till att upptäcka, motverka och utreda avsiktliga överträdelser av regelverket genom bedrägligt eller vilseledande agerande. De flesta aktörer kan antas vilja följa bestämmelserna på det område där de är verksamma och kommer således att vidta åtgärder för att rätta till påtalade brister. Ett bedrägligt eller vilseledande agerande är däremot medvetet och har i regel dolts avsiktligt. Det ligger i sakens natur att sådana överträdelser är betydligt svårare att upptäcka.

EU-kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet (DG SANTE) har i den undersökning man utförde i Sverige under 2021 (se avsnitt 3.6) konstaterat att Sverige brister i genomförandet av de offentliga kontroller de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att utföra enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Undersökningen handlade alltså om de (planerade) riskbaserade kontroller som ska göras för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande.

I kontrollförordningen anges endast att sådana kontroller ska utföras. Hur kontrollerna ska utföras är därför, liksom frågan om hur systemet för offentlig kontroll ska organiseras, i stor utsträckning en fråga för de enskilda medlemsstaterna. I förordningen defi-

1 Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den 19–27 april 2021, GD(SANTE) 2021-7148.

nieras kontrollsystem som ”ett system som omfattar de behöriga myndigheterna och de resurser, strukturer, arrangemang och förfaranden som införs i medlemsstaterna för att säkerställa att offentlig kontroll utförs i enlighet med denna förordning” (artikel 3.7). Det innebär att kontroll kan utföras på flera olika sätt, och att medlemsstaterna kan ha olika lösningar vad gäller såväl organisation som utförande för att leva upp till de krav som följer av artikel 9.2. Viss ledning kan dock hämtas från den tekniska rapport som publicerades i mars 2023 av EU-kommissionens gemensamma forskningscentrum, Joint Research Centre (JRC).

I det här kapitlet kommer vi fördjupa oss i vad som utmärker kontroller för att upptäcka och förhindra avsiktliga överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande och hur planeringen av sådan riskbaserad kontroll ska gå till. Vi kommer också förklara varför vi har valt att kalla detta agerande, och den kontroll som utförs för att upptäcka och utreda sådana överträdelser, för fusk och fuskkontroll. Avslutningsvis kommer vi också att beröra frågan vad som skiljer en fuskkontroll från en brottsutredning, och varför den gränsdragningen är viktig att upprätthålla.

6.1 EU-kommissionens vägledning

JRC:s tekniska rapport utgör inte ett officiellt ställningstagande från kommissionen och saknar formellt sett status som rättslig vägledning. Rapporten är dock ett resultat av det projekt som kommissionen genomförde mellan 2020 och 2022 för att samla in uppgifter om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka fusk i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga, och har som syfte att främja en enhetlig tolkning och tillämpning av artikel 9.2 i kontrollförordningen.

JRC är ett av EU-kommissionens generaldirektorat och i rapporten beskrivs bland annat hur kontroller kan planeras och utföras för att vara effektiva och verkningsfulla. Rapporten är därför, oavsett dess rättsliga status, ett dokument som ger praktisk hjälp åt med-

2 Europeiska kommissionen, Gemensamma forskningscentrumet, Fighting fraudulent and deceptive practices in the agri-food chain. Technical report implementation of Article 9(2) of Regulation (EU) 2017/625 (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023). 3 Projektet har bland annat utmynnat i en så kallad översiktsrapport (se avsnitt 10.5); Europeiska kommissionen, Fighting fraudulent practices in the agri-food chain. Overview report (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023), DG(SANTE) 2022-7580.

lemsstaterna med hur man kan gå till väga för att uppnå målen med artikel 9.2 i kontrollförordningen. Vi kommer därför i fortsättningen av betänkandet att referera till rapporten som kommissionens vägledning (eller bara vägledningen).

I vägledningen framhålls att de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, inom ramen för landets rättsliga och administrativa ordning, måste bestämma hur kontroller enligt artikel 9.2 ska planeras och genomföras, hur misstankar om avsiktliga överträdelser ska följas upp och under vilka omständigheter ett kontrollärende ska lämnas över till brottsbekämpande myndigheter.

En nyckel till framgång anges vara att alla berörda behöriga myndigheter, inom alla kontrollområden, deltar i planeringsprocessen. Därutöver understryks behovet av samarbete inom och mellan behöriga myndigheter, brottsbekämpande myndigheter, särskilda utredningsenheter och andra berörda aktörer samt en ökad medvetenhet hos kontrollpersonal och inom branschen om riskerna för fusk.

I vägledningen framhålls att riskbaserade kontroller kräver ett proaktivt, strukturerat och målinriktat (i betydelsen inriktat på identifierade risker) tillvägagångssätt. Grundläggande för detta arbete är att risker för fusk ska identifieras, att det ska göras en riskbaserad planering och att den planeringen ska ligga till grund för vilka riktade kontroller som ska utföras.

Kommissionens vägledning innehåller även ett antal bilagor med exempel på risker som kontrollmyndigheter kan behöva beakta i samband med riskbedömning och planering av kontroller samt kontrollmetoder och kontrolltekniker som kan användas för att utföra kontroll.

Vi kommer i det här kapitlet söka ledning i kommissionens vägledning när det gäller såväl planering av kontroller som utförande av kontroller. En första fråga är dock vad som avses med bedrägligt eller vilseledande agerande.

4 I kommissionens översiktsrapport benämns den tekniska rapporten ”vägledningsdokument” (guidance document).

6.2 Bedrägligt eller vilseledande agerande

Kontrollmyndigheter ska enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen utföra kontroller för att identifiera överträdelser som begåtts genom ”bedrägligt eller vilseledande agerande”. Det finns ingen EU-rättslig definition av begreppet, och ytterst är det EU-domstolen som tolkar bestämmelsen. I avsaknad av ett uttalande från EU-domstolen får vi utgå från ordalydelsen och kommissionens vägledning.

Kommissionen utgår i vägledningen från definitionen av ”meddelande om bedrägerier” (fraud notification) i artikel 2 (21) i Imsocförordningen. Meddelande om bedrägerier definieras där som:

En anmälan av bristande efterlevnad i iRASFF avseende misstänkta av-

siktliga åtgärder av företag eller individer i syfte att vilseleda köparna

och vinna otillbörliga fördelar av dem, i strid med de bestämmelser som

avses i artikel 1.2 i förordning (EU) 2017/625.

Av denna definition kan man dra slutsatsen att följande fyra komponenter tillsammans utgör bedrägeri: – en avsiktlig handling – bristande efterlevnad av bestämmelser på de områden som om-

fattas av artikel 1.2 i kontrollförordningen – ett syfte att vilseleda köpare – ett syfte att vinna otillbörliga (ekonomiska) fördelar

I kommissionens vägledning anges att man för läsbarhetens skull använder termen bedrägeri (fraud) för att hänvisa till både bedrägligt och vilseledande agerande enligt artikel 9.2. Det får den lite märkliga konsekvensen att vilseledande dels är en del av definitionen av bedrägeri, dels rimligen också måste ha en självständig betydelse i uttrycket bedrägligt eller vilseledande agerande. I annat fall hade ordet vilseledande kunnat strykas ur texten i artikel 9.2.

Definitionen utgår vidare från att vilseledandet ska avse en köpare. Kontrollförordningens uttalade skyddsintressen omfattar dock såväl konsumentskydd som hälsoskydd (för både människor som djur) och miljöskydd (skäl 1). Om vilseledandet bara gäller överträdelser av bestämmelser som direkt eller indirekt skyddar en köpare finns det en stor mängd bestämmelser i sektorslagstiftningen som inte skulle

5 Se not 5 i kommissionens vägledning, s. 6.

träffas av artikel 9.2. Detta trots att en aktör mycket väl kan vinna otillbörliga fördelar genom att avsiktligt vilseleda kring sin efterlevnad av dessa bestämmelser. Den som vilseleds behöver inte heller alltid vara en köpare, utan kan också vara en kontrollmyndighet. Definitionen av bedrägeri i Imsoc-förordningen är enligt kommissionens vägledning dock bara tänkt att ge en fingervisning om de viktigaste faktorerna som ska beaktas vid bedömningen av vad som utgör bedrägligt eller vilseledande agerande. Vi anser att det centrala bör vara att någon har vidtagit en åtgärd för att vilseleda, inte vem åtgärden syftar till att vilseleda.

I kommissionens vägledning poängteras också att ett bedrägligt eller vilseledande agerande, till skillnad från ett agerande som beror på exempelvis slarv eller misstag, är en avsiktlig eller medveten handling. Just avsiktligheten framstår som viktig i sammanhanget. Om det finns en avsikt bakom överträdelsen finns det i regel också ett incitament att dölja sitt agerande för kontrollmyndigheterna. Och när en aktör aktivt döljer handlingar blir det svårare för kontrollmyndigheterna att upptäcka överträdelser.

En avsiktlig regelöverträdelse kommer många gånger även att vara en brottslig handling. I Sverige finns det straffbestämmelser såväl i speciallagstiftning som i de allmänna bestämmelserna om bedrägeri i 9 kap. brottsbalken som är formulerade på ett sådant sätt att bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan ofta kommer att utgöra brott. Vad som utgör bedrägligt agerande i livsmedelskedjan kan dock inte begränsas till sådant som är brottsligt enligt nationell straffrätt, eftersom medlemsstaterna har en skyldighet att se till att alla bestämmelser i kontrollförordningen genomförs effektivt och att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 efterlevs.

Bestämmelsen i artikel 9.2 kräver inte att en misstanke om bedrägligt agerande bekräftas, utan endast att den behöriga myndigheten ska utföra kontroller för att kunna identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begås genom ett bedrägligt agerande. Om kontrollen leder till att en sådan misstanke uppstår har kontrollmyndigheten en skyldighet att säkerställa att en utredning genomförs och att lämpliga åtgärder vidtas. Detta kan uppnås genom att en utredning utförs av kontrollpersonal från de behöriga myndigheterna, genom att ärendet lämnas över till de brottsbekämpande myndigheterna, eller genom en kombination av båda. När avsikt (uppsåt) inte kan bevisas

6 Kommissionens vägledning, s. 5.

kan en överträdelse behandlas som bristande efterlevnad i stället för brott, särskilt när det gäller åtgärder och påföljder.

Sammanfattningsvis finns det alltså ingen entydig definition av bedrägligt eller vilseledande agerande och i slutändan är det EUdomstolen som avgör hur bestämmelsen ska tolkas. Exakt var gränserna går är möjligen i första hand en akademisk fråga. Detta eftersom syftet med kontrollerna som ska utföras med stöd av artikel 9.2 är att upptäcka bristande efterlevnad, inte att fälla någon för ett brott (jämför avsnitt 6.7). Det är dock svårt att se varför ett agerande där syftet är att vilseleda andra än konsumenter/köpare inte skulle omfattas av bestämmelsen. Vi kommer därför utgå från att uttrycket bedrägligt eller vilseledande agerande i artikel 9.2 är något vidare än den definition av bedrägerier som återfinns i Imsoc-förordningen. När vi i fortsättningen talar om bedrägligt eller vilseledande agerande avses därmed ett agerande som utgör en avsiktlig överträdelse av en bestämmelse på de områden som omfattas av artikel 1.2 i kontrollförordningen och som begås i syfte att vinna ekonomiska fördelar genom att vilseleda någon, oavsett vem som vilseleds.

6.3 Ordet fusk

I kontrollförordningen används alltså uttrycket bedrägligt eller vilseledande agerande. Utredningens direktiv har emellertid rubriken ”Stärkt offentlig kontroll för att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan” (vår kursivering). Det finns därför anledning att uppehålla oss något vid vilka ord och uttryck vi bör använda oss av i detta betänkande.

I Sverige används vanligen ordet livsmedelsfusk för att beskriva det som på engelska kallas för ”food fraud”. Även matfusk är ett ord som förekommer i Sverige, åtminstone i mer informella sammanhang såsom tidningsartiklar och motsvarande.

Ordet fusk används också som synonym till bedrägligt agerande inom ett flertal andra områden. I budgetpropositionen för 2023 aviserades till exempel stärkta insatser för att motverka fusk inom tandvårdsstödet, fusk med bokföringsuppgifter och skattefusk. När det gäller felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet verkar ordet vara

7 Se t.ex. Livsmedelsverkets, Livsmedelsfuskets omfattning och karaktär, L 2020 nr 02. 8 Prop. 2022/23:1, s. 26 och 31.

särskilt etablerat. Likaså används fusk tillsammans med ”regelöverträdelser och brottslighet” för att fånga in de överträdelser som det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet syftar till att stävja.

Enligt Nationalencyklopedin är fuska att handla oärligt, men det kan också användas i betydelsen att slarva (med något). På Wikipedia beskrivs fusk som ”metoder för att skaffa sig otillåtna fördelar på sätt som bryter mot skrivna eller oskrivna regler”, och det är kanske så de flesta av oss tänker på fusk. Något som har mer med brädspel än med brott att göra. I SAOB (publicerad 1926) beskrivs dock (att) fusk(a) som ”förhållande(t) att hava fuffens l. konster för sig l. att bete sig bedrägligt”.

Även om det är tydligt att det finns en koppling mellan orden fusk och bedrägeri så ligger engelskans ”fraud” tveklöst närmare svenskans bedrägeri än fusk. Bedrägligt och bedrägerier är också, som tidigare nämnts, de ord som används i den svenska lydelsen av kontrollförordningen respektive Imsoc-förordningen. Den grundläggande beskrivningen av bedrägeri i brottsbalken (9 kap. 1 § första stycket) lyder ”den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för bedrägeri”. Det är en beskrivning som ligger nära definitionen av bedrägeri såsom den beskrivs i kommissionens vägledning. Bedrägeri skulle därför kunna vara ett lämpligt ord för att beskriva de överträdelser som artikel 9.2 är avsedda att träffa.

Det bör också nämnas att det i andra sammanhang har framförts kritik mot att använda ett ord som fusk för benämna ageranden och överträdelser som ofta är brottsliga och som kan ha kopplingar till organiserad brottslighet och kriminell ekonomi. Mot detta perspektiv har samtidigt invänts att ett fokus på brottslighet och kriminella aktörer riskerar att leda till att ”gråa” aktörer, det vill säga aktörer som begår förhållandevis mindre allvarliga överträdelser, tappas bort. Liknande synpunkter, både för och emot ordet fusk, har även förts fram av denna utrednings experter.

Vår uppfattning är att ordet bedrägeri är ett i sammanhanget sämre ord än fusk. Anledningen till detta är dels att vi uppfattar det

9 Se exempelvis prop. 2022/23:34, Utbetalningsmyndigheten. 10

Se prop. 2023/24:85, En ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. 11

SOU 2024:14, Arbetslivskriminalitet, s. 244.

som att ordet fusk i Sverige redan är inarbetat för den typ av överträdelser som här avses, dels att vi befarar att ordet bedrägeri riskerar att ge en felaktig bild av vad kontrolluppdraget handlar om. Kontrollmyndigheternas uppgift är inte att slå fast att någon har gjort sig skyldig till (brottet) bedrägeri. Syftet med den kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är att upptäcka och åtgärda avsiktliga överträdelser av regelverket, oavsett om dessa samtidigt utgör ett brott eller inte. De överträdelser det kan bli fråga om handlar också om fler typer av gärningar än de som traditionellt sett förknippas med ordet bedrägeri (se avsnitt 6.4). Det ska också påminnas om att det uttryck som används i kontrollförordningen heller inte är bedrägeri, utan ”bedrägligt eller vilseledande agerande”. Ett tänkbart alternativ skulle därför vara att använda kontrollförordningens fullständiga uttryck. Som vi kommer utveckla närmare i avsnitt 17.1.2 finns det också övervägande skäl som talar för att det uttrycket bör användas i författning. Däremot anser vi att det skulle vara omotiverat omständligt att tala om ”bedrägligt eller vilseledande agerande på livsmedelsområdet” eller ”kontroll som utförs i syfte att upptäcka bedrägligt eller vilseledande agerande”, jämfört med det betydligt mer lättillgängliga ”livsmedelsfusk” och ”fuskkontroll”. Även det faktum att ordet fusk används inom det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet talar för att ordet har en etablerad betydelse inom den kontrollverksamhet som olika myndigheter bedriver i fråga om avsiktliga regelöverträdelser för ekonomisk vinning.

Mot denna bakgrund har vi valt att hålla fast vid ordet fusk som ett samlingsuttryck för den typ av avsiktliga regelöverträdelser i livsmedelskedjan som utredningen handlar om.

6.4 Vad är fusk?

Av den definition av fusk som vi har diskuterat i avsnitt 6.2 kan vi konstatera att det är en mängd olika handlingar eller underlåtenheter som kan tänkas utgöra fusk. Det är därför inte möjligt att åstadkomma en uttömmande förteckning över varje enskilt agerande som träffas av definitionen, och därmed också av de tillämpliga bestämmelserna i kontrollförordningen. För att förstå vad fusk i livsmedelskedjan handlar om, och vilka åtgärder som därmed behöver vidtas,

finns det dock ett värde i att försöka ge en bild av vilka typer, eller kategorier, av ageranden som typiskt sett utgör fusk.

I bilaga 1 till kommissionens vägledning finns en förteckning över olika kategorier av fusk som är tänkt att fungera som en referensram för de slutsatser och förslag som lämnas. Bilagan har sammanställts i samråd med medlemsstaternas experter i kommissionens livsmedelsfusknätverk (Food Fraud Network) och landar i följande fem kategorier: – Manipulering av produkter: Otillåtna tillsatser, substitution

(utbyte mot varor eller ingredienser av lägre värde), utspädning,

otillåten förstärkning eller otillåtet döljande samt otillåten be-

handling eller tillverkningsprocess. – Produktförfalskning: Intrång i varumärken eller upphovsrätter

avseende produkter eller deras tillverkningsmetod eller förpack-

ningar. – Dokumentförfalskning: Förfalska, imitera eller förändra exem-

pelvis passdokument, analysresultat, testrapporter, intyg, identi-

fikationer och andra administrativa dokument. – Aktiviteter på gråa marknader: Illegal produktion, stöld och

otillåtna försäljningskanaler (spårbarhetsproblem). – Vilseledande information, märkning eller marknadsföring:

Förmedling av uttryckligen felaktig eller förvrängd information

(såsom bäst före-datum, hälsopåståenden, vikt och volym).

Även i litteraturen har det i olika sammanhang gjorts försök att gruppera de kategorier av handlingar som typiskt sett ska betraktas som fusk. Dessa har vanligen endast fokuserat på livsmedelsfusk, men som en kategorisering av olika typer av ageranden är de relevanta även för övriga områden i livsmedelskedjan.

I en artikel från 2011, som ofta citeras i detta sammanhang, föreslår de amerikanska forskarna Spink och Moyer att livsmedelsfusk kan delas in i följande sju kategorier: – Användning av förfalskade ingredienser eller beståndsdelar, – manipulering av information eller märkning,

12

John Spink och Douglas C. Moyer, “Defining the Public Health threat of Food Fraud”, Journal of Food Science, Volume 76, Issue 9 (2011), s. R157–R163.

– överskridande av gällande produktionsvolymer, – uppblandning med stulna produkter, – distribution eller försäljning utanför den avsedda marknaden, – efterliknande av produkter med högre kvalitet, samt – förfalskade produkter eller varumärken.

Den nederländske forskaren Gussow delar i sin avhandling om livsmedelsfusk från 2020 till att börja med in de ageranden som i litteraturen anses utgöra fusk i två huvudkategorier, vilka därefter delas in i ytterligare två subkategorier: – Fysisk överträdelse, som består av underkategorierna substitution

och (odeklarerade) tillsatser, samt – administrativ överträdelse, som består av underkategorierna för-

falskad information och förfalskade produkter (varumärken och

skyddade beteckningar).

Därefter landar Gussow i en slutsats om att det huvudsakligen finns tre typer av gärningar som utgör livsmedelsfusk: – Försäljning av varor som inte är eller får säljas som livsmedel

(food laundering), – handlingar som syftar till att på ett vilseledande sätt öka värdet på

en vara eller produkt (fraudulent food enhancement), samt

– handlingar som utförs av personer eller företag och som syftar till

att möjliggöra livsmedelsfusk (facilitative food fraud). Av det ovan sagda framgår att det inte finns någon enhetlig definition av vad som utgör fusk i livsmedelskedjan. Vi kommer återkomma till hur vi anser att en kategorisering av de gärningar som typiskt sett utgör fusk lämpligen bör göras i samband med vårt förslag om en särskild ekonomisk sanktion mot fusk (avsnitt 20.8.3). Här räcker det dock med att konstatera att det de olika gärningstyperna har gemensamt är att de på olika sätt handlar om att vilseleda någon om en varas ursprung, beståndsdelar eller egenskaper, i syfte

13 Gussow, “Finding food fraud”, s. 27. 14 Gussow, “Finding food fraud”, s. 104.

att otillbörligen höja värdet på varan eller vinna andra ekonomiska fördelar på någon annans bekostnad.

6.5 Kontroll av fusk

Givet valet att fortsätta använda uttrycket fusk i stället för bedrägeri är det logiskt att kalla kontroller som utförs för att upptäcka fusk för fuskkontroller.

Den grundläggande bestämmelsen om fuskkontroll finns i artikel 9.2 i kontrollförordningen, enligt vilken de behöriga myndigheterna ska utföra offentliga kontroller regelbundet och med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Kontroller som utförs i syfte att upptäcka eller utreda fusk är emellertid inte alltid planerade och riskbaserade. Med fuskkontroll i vid bemärkelse menar vi nämligen inte bara de kontroller som ska utföras enligt artikel 9.2, utan även de reaktiva kontroller som ska utföras enligt kontrollförordningen. I kapitel 4 har vi redogjort för att den offentliga kontrollen kan delas upp i tre olika kategorier; planerad kontroll, händelsestyrd kontroll och uppföljande kontroll. Samtliga tre typer av kontroll kan bli aktuella för att kontrollera avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen. Alla offentliga kontroller som utförs i syfte att upptäcka, undersöka och ingripa mot avsiktliga överträdelser bör därför kunna kallas för fuskkontroll.

Fokus kommer emellertid att ligga på de planerade kontroller som de behöriga myndigheterna är skyldiga att utföra enligt artikel 9.2 i förordningen. Både eftersom det är en särskild typ av kontroll som enligt kontrollförordningen ska utföras vid sidan av de vanliga planerade kontrollerna enligt artikel 9.1 och för att det är brister i utförandet av dessa kontroller som konstaterats i rapporten från EUkommissionen. Sådana kontroller kallar vi för planerade fuskkontroller. Innan vi fördjupar oss i vad som utmärker dessa kontroller ska vi översiktligt redogöra för vad som skiljer planerad fuskkontroll från annan fuskkontroll.

6.5.1 Olika typer av fuskkontroll

Fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är en planerad kontroll som ska utföras regelbundet baserat på en bedömning av var det finns risk för avsiktliga överträdelser. Det är alltså en proaktiv kontroll som bygger på att kontrollmyndigheterna löpande samlar på sig information från olika källor, analyserar informationen och bestämmer var kontrollen ska utföras för att göra mest nytta. Bestämmelsen förutsätter inte att det finns någon konkret misstanke om faktiska avsiktliga överträdelser, utan bygger endast på kontrollmyndighetens bedömning av risken för sådana.

Enligt artikel 137.2 i kontrollförordningen ska kontrollmyndigheterna, när de misstänker bristande efterlevnad, utföra en undersökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar. Bestämmelsen gäller för alla typer av bristande efterlevnad, alltså även sådan som beror på slarv eller okunskap hos aktören. Misstankarna kan grunda sig på tips eller klagomål från allmänheten eller andra aktörer och myndigheter, såväl andra kontrollmyndigheter som myndigheter som inte har någon roll i kontrollen av livsmedelskedjan (till exempel Skatteverket, Arbetsmiljöverket och Polismyndigheten). Sådan händelsestyrd kontroll som utförs för att undersöka konkreta misstankar om bristande efterlevnad är alltså reaktiv, oregelbunden och ursprungligen inte planerad.

Även om en undersökning enligt artikel 137.2 avser en misstanke om en avsiktlig överträdelse är en sådan kontroll händelsestyrd och därmed någonting annat än den riskbaserade fuskkontroll som ska utföras enligt artikel 9.2. Detsamma gäller sådan (uppföljande) kontroll som ursprungligen inte var planerad och som utförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av en redan konstaterad avsiktlig överträdelse, eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits. Detta gäller oavsett om överträdelsen konstaterades vid en planerad kontroll (enligt artikel 9.1 eller 9.2) eller vid en händelsestyrd kontroll.

Däremot ska tips och klagomål, liksom resultatet av kontroll som utförts på grund av en misstanke om bristande efterlevnad eller uppföljande kontroll till följd av att en bristande efterlevnad konstaterats, ingå i den riskbedömning som ska ligga till grund för framtida planerade fuskkontroller.

Uppdelningen mellan planerad fuskkontroll enligt artikel 9.2 och annan typ av fuskkontroll är viktig för frågan om vilka skyldigheter kontrollmyndigheterna har att planera för och utföra fuskkontroll. Det har även betydelse för frågan om hur kontrollen ska finansieras eftersom det finns en del specifika bestämmelser om detta i kontrollförordningen. Däremot har uppdelningen ingen större betydelse för hur kontrollerna ska utföras. Det är också viktigt att kontrollorganisationen totalt sett har kapacitet att utföra såväl planerad fuskkontroll som händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll inom samtliga sakområden för att systemet som helhet ska vara effektivt och leva upp till kraven i kontrollförordningen.

6.5.2 Utförande av fuskkontroll

Det finns inte några specifika bestämmelser i kontrollförordningen om hur fuskkontroller ska utföras. Däremot finns det en del övergripande bestämmelser i förordningen som gäller för planerad offentlig kontroll generellt, alltså även kontroll enligt artikel 9.1.

I artikel 5 i kontrollförordningen stadgas en del allmänna skyldigheter för de behöriga myndigheterna, bland annat att de ska ha förfaranden som säkerställer att kontrollen är verkningsfull och lämplig och att personalen som utför kontrollen ska vara kvalificerad. I artikel 12 anges att kontroll ska utföras i enlighet med dokumenterade förfaranden.

Ett antal metoder och tekniker för offentlig kontroll finns uppräknade i artikel 14 i kontrollförordningen. Bland dessa kan nämnas inspektion av utrustning, lokaler, djur och varor, märkning och marknadsföring. Vidare nämns kontroll av hygienförhållanden, granskning av dokument, spårbarhetsdokumentation och annan dokumentation, provtagning, analys, diagnostik och tester. Dessa metoder och tekniker ska användas utifrån vad som är lämpligt. Kontrollförordningen nämner också att kontrollmyndigheterna bör ha möjlighet att anskaffa prover genom anonyma beställningar (skäl 49).

Av de kontrollmetoder som listas i kontrollförordningen lämpar sig vissa bättre för fuskkontroller medan andra passar bättre vid vanliga kontroller. De metoder och den teknik som används vid fuskkontroller är dock ofta mer komplicerade att utföra och mer tidsoch resurskrävande än vanlig kontroll eftersom det dels handlar om

komplexa avvikelser från regelverket, dels om aktörer som kan tänkas ljuga eller vidta åtgärder för att dölja överträdelserna, exempelvis genom att gömma undan produkter, förfalska dokument eller byta ut märkning på (eller innehåll i) förpackningar. Det innebär att överträdelserna ofta inte kommer att upptäckas vid en vanlig kontroll. Fusket kan också sträcka sig över flera olika sakområden, olika typer av anläggningar, aktörer och verksamheter samt omfatta alla led i livsmedelskedjan.

För att avslöja fusk behöver man därför ofta gräva djupare i ett ärende än vid en vanlig kontroll. Man behöver lägga tid på spårbarhetskontroller och verifiering av uppgifter som annars inte skulle vara motiverad och som inte heller alltid leder till en konstaterad bristande efterlevnad. Olika typer av diagnostiska tester kan behöva utföras beroende på typen av fusk. Andra sätt att utföra fuskkontroller kan vara kontrollkampanjer i form av exempelvis vägkontroller, stickprov och spårbarhetskontroller av utvalda produkter och ingredienser genom hela produktions- och handelskedjan. Den ökande e-handeln innebär att också övervakning och kontroll av webbaserad handel på sociala medieplattformar och marknadsplatser online blir allt viktigare för att upptäcka och motverka fusk.

Det kan vara svårt att utvärdera om kontrollåtgärder är lämpliga och effektiva eftersom det handlar om ett dolt agerande och problemets omfattning oftast är okänd. I kontrollförordningen finns bestämmelser som syftar till att de offentliga kontrollerna fortlöpande ska utvärderas och uppdateras (se till exempel artiklarna 5.1 a, 12.3 och 111.2). Resultatet av kontrollerna är därför viktigt för att kunna bedöma hur ändamålsenligt kontrollsystemet är och göra nödvändiga förbättringar.

6.6 Planerad kontroll av fusk

Syftet med planerade fuskkontroller är att genom riskbaserade kontroller identifiera avsiktliga överträdelser. Kontrollerna ska vara regelbundna och genomföras med lämplig riskbaserad frekvens, och baseras på information som tyder på sådana överträdelser. Mer än så framgår egentligen inte av kontrollförordningen. I avsaknad av mer detaljerade bestämmelser är det svårt att dra några närmare slutsatser om vad

planerad fuskkontroll är. Det står dock klart att det är något annat än vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen.

EU-kommissionen har i sina rapporter från undersökningar om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka bedrägerier i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga framhållit att det är stor skillnad mellan kontroller som syftar till att fastställa nivån för livsmedelsföretagares efterlevnad av rättsliga krav (artikel 9.1) och kontroller vars syfte är att upptäcka fusk (artikel 9.2). Bristande efterlevnad av bestämmelserna upptäcks genom en jämförelse mellan vad företagen gör och vad de ska göra enligt lagstiftningen, vilket kan uppnås genom effektiva kontroller. Det är svårare att upptäcka bristande efterlevnad som har dolts avsiktligt.

Planerad fuskkontroll kan delas in i en planeringsdel och en utförandedel. De metoder och tekniker som används vid själva utförandet av den planerade fuskkontrollen skiljer sig inte på något avgörande sätt från de kontrollmetoder som används vid andra typer av fuskkontroll (i första hand händelsestyrd klagomålskontroll och uppföljande kontroll). Det som utmärker den kontroll som ska utföras med stöd av artikel 9.2 är i stället planeringen, urvalet av kontrollobjekt och vad det är man ska kontrollera.

Vi kommer att utveckla vad planerad fuskkontroll är dels genom att analysera de skillnader mot kontroll enligt artikel 9.1 som kan utläsas direkt ur kontrollförordningen, dels genom att med stöd av kommissionens vägledning undersöka hur dessa kontroller ska planeras.

6.6.1 Skillnader från vanlig planerad kontroll

Alla kontroller som utförs med stöd av artikel 9 i kontrollförordningen är planerade kontroller och såväl den vanliga kontrollen (artikel 9.1) som fuskkontrollen (artikel 9.2) ska vara riskbaserad. Det finns dock vissa betydelsefulla skillnader mellan dessa bestämmelser i fråga om kontrollens omfattning och vilka risker som ska beaktas i riskbedömningen.

Enligt artikel 9.1 ska de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserad offentlig kontroll av alla

15

Se t.ex. Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den 19–27 april 2021, GD(SANTE) 2021-7148, s. 2.

aktörer med hänsyn till vissa specifikt angivna kriterier, som kan sammanfattas enligt följande: a) identifierade risker kopplade till vilka varor och djur och vilken

typ av verksamhet som bedrivs av aktören samt platsen där

verksamheten bedrivs, b) uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds, c) kontrollmyndighetens erfarenhet av aktören vid tidigare offentlig

kontroll, d) aktörens egenkontroll eller tredjepartskontroll, samt e) information som tyder på bristande efterlevnad.

De behöriga myndigheternas offentliga kontroll enligt artikel 9.2 ska utföras regelbundet och med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Det finns dock inte något krav på att kontrollera alla aktörer, vilket det alltså gör i artikel 9.1, och inte heller någon förteckning över vilka faktorer som ska utgöra grunden för riskbedömningen. Däremot anges det att de behöriga myndigheterna ska beakta information om överträdelser som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i kontrollförordningen och all annan information som tyder på sådana överträdelser.

Den tydligaste skillnaden mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kontrollförordningen är att bestämmelserna syftar till att bedöma olika sorters risker, vilket innebär att de riskbedömningar som ska göras kommer att se olika ut.

Riskbedömningen för vanlig kontroll enligt artikel 9.1 är helt aktörsstyrd. Den utgår främst från objektiva faktorer förknippade med aktören och den verksamhet som aktören bedriver. Syftet är att identifiera och bedöma generella risker vid (och för) bristande efterlevnad för den aktuella typen av verksamhet. Utifrån de identifierade riskerna kan ett lämpligt kontrollbehov och en lämplig kontrollfrekvens för aktören fastställas. Två objektivt sett likvärdiga verksamheter i fråga om storlek och verksamhetstyp ska därmed som utgångspunkt få en likvärdig riskbedömning och kontrollfrekvens.

Riskbedömningen enligt artikel 9.2 handlar däremot om att identifiera var det för närvarande finns en förhöjd risk för avsiktliga över-

trädelser. Riskbedömningen utgår inte från ett aktörsperspektiv utan från ett informationsperspektiv. Bedömningen behöver alltså inte avse en specifik aktör utan kan lika gärna avse en grupp aktörer i en viss handelskedja, ett visst branschsegment eller ett visst geografiskt område där det finns en förhöjd risk för fusk. Aktörerna kan vara snarlika eller skilja sig åt i olika avseenden. Dessutom kan risken för avsiktliga överträdelser inom ett visst branschsegment variera över tid, trots att den aktuella verksamheten eller aktören rent objektivt inte har förändrats. Det kan exempelvis handla om omständigheter i omvärlden eller nya konsumenttrender som påverkar efterfrågan på en viss produkt. Riskbedömningen är därmed mer subjektiv och flytande än den bedömning som ska göras enligt artikel 9.1.

Det finns dock inslag av subjektiva faktorer även i riskbedömningen enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen, åtminstone när det gäller bedömningen av risk för bristande efterlevnad. Enligt punkt b) ska bedömningen bland annat grundas på uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds, särskilt i fråga om livsmedels art, identitet, egenskaper, sammansättning, kvantitet, hållbarhet, ursprungsland eller härkomstplats, framställnings- eller produktionsmetod, och enligt punkt e) ska även information som skulle kunna tyda på bristande efterlevnad av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 vägas in. En avgörande skillnad mot artikel 9.2 är emellertid att varken punkten b) eller punkten e) i artikel 9.1 tar sikte på avsiktligt vilseledande eller bristande efterlevnad. Såväl vilseledande av konsumenter som andra fall av bristande efterlevnad kan ske på grund av bristande kunskap eller slarv hos aktören, eller bero på en felaktig tillämpning av otydliga eller komplicerade regelverk. Bedömningen av dessa faktorer tar alltså endast sikte på risken för bristande efterlevnad i sig och är därför någonting annat än bedömningen av risken för avsiktliga överträdelser. Det handlar om uppgifter och information som kan (men inte behöver) vara relevant även vid en riskbedömning enligt artikel 9.2, men som vid riskbedömningen enligt artikel 9.1 tjänar ett annat syfte.

En annan viktig skillnad i riskbedömningen mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kontrollförordningen är att den planerade fuskkontrollen, som redan tidigare nämnts, inte behöver utföras på alla aktörer. Även det har att göra med syftet med kontrollen. Den vanliga kontrollen handlar om att kontrollera att regelverket i stort efterlevs och att utifrån ett riskperspektiv motverka alla typer av bristande efter-

levnad, medan fuskkontrollen endast tar sikte på att identifiera överträdelser som är avsiktliga. Vid riskbedömningen enligt artikel 9.2 behöver man således göra ett urval och en prioritering av vilka aktörer som ska kontrolleras utöver den vanliga kontroll som ska utföras enligt artikel 9.1.

Eftersom artikel 9.1 i kontrollförordningen fokuserar på kontroll av enskilda aktörer förutsätter bestämmelsen att kontrollmyndigheterna har kännedom om de aktörer som ska riskbedömas och kontrolleras. Samma begränsning finns dock inte i artikel 9.2. Enligt artikel 10.2 ska de behöriga myndigheterna upprätta en förteckning över aktörer och hålla den uppdaterad. För flera av sakområdena i artikel 1.2 finns det krav på att aktörerna ska ansöka om godkännande eller anmäla sig för registrering. Att undvika registrering eller godkännande kan därmed vara ett sätt att undvika kontroll, och är i så fall i sig en typ av avsiktlig överträdelse. I riskbedömningen enligt artikel 9.2 behöver man därför också väga in risken för oregistrerade aktörer på så kallade svarta och gråa marknader. Det handlar om att se till att samtliga aktörer på området identifieras och registreras för att på så sätt omfattas av den vanliga kontrollen enligt artikel 9.1, eller annars förbjuds och avlägsnas från livsmedelskedjan.

Ytterligare en skillnad mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kontrollförordningen är hur kravet på att de behöriga myndigheterna ska utföra offentlig kontroll regelbundet och med lämplig (riskbaserad) frekvens ska förstås. Att kontrollen ska vara regelbunden betyder att den ska vara återkommande och systematisk. I kommissionens vägledning anges uttryckligen att det inte är tillräckligt att endast genomföra enstaka kontrollkampanjer för att uppfylla kraven i artikel 9.2. Att kontrollen ska genomföras med en lämplig frekvens betyder att de regelbundna kontrollerna måste återkomma så ofta att ändamålet med kontrollen uppfylls. Det framgår dock inte av kontrollförordningen vad som är en lämplig frekvens. I skäl 32 anges att

De behöriga myndigheterna bör fastställa frekvensen för offentlig kon-

troll med hänsyn till behovet av att anpassa kontrollen till risken och den

förväntade graden av efterlevnad i olika situationer, inbegripet eventuella

16 Med svarta marknader avses vanligen marknader där det handlas med illegala varor och tjänster, medan man med gråa marknader vanligen menar handel med legala varor och tjänster utanför den legala marknaden (t.ex. oregistrerade livsmedelsföretag). 17 Kommissionens vägledning, s. 12.

överträdelser av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livs-

medelskedjan genom bedrägligt eller vilseledande agerande.

Detta talar för att bedömningen av vad som är en lämplig kontrollfrekvensen ska utgå från det kontrollbehov som finns utifrån den riskbedömning som ska göras enligt respektive bestämmelse.

Vi har redan konstaterat att man vid riskbedömningen enligt artikel 9.1 respektive artikel 9.2 i kontrollförordningen ska utgå från olika sorters risker. Denna skillnad har även betydelse för hur kravet på regelbundet och med lämplig frekvens i bestämmelserna ska förstås. För kontroll enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen innebär kravet att planeringen ska göras så att alla aktörer regelbundet kontrolleras med en sådan frekvens som är lämplig för de risker som är förknippade med deras verksamhet (till exempel med hjälp av de olika riskklassningsmodeller som har tagits fram för ändamålet). För kontroll enligt artikel 9.2 innebär kravet i stället att planeringen ska göras så att kontrollmyndigheten utför regelbunden fuskkontroll med en sådan frekvens som är lämplig för att upptäcka och förhindra avsiktliga överträdelser, med hänsyn till de identifierade riskerna för fusk.

Sammantaget kan vi konstatera att fuskkontroll enligt 9.2 i kontrollförordningen skiljer sig från vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1 i samma förordning i flera olika avseenden när det gäller syfte, riskbedömning och urval av kontrollobjekt. Om kontroller enligt artikel 9.1 kan beskrivas som att man undersöker om företagen gör vad de ska göra enligt regelverket, så kan kontroller enligt artikel 9.2 sägas vara en närmare undersökning av om företagen faktiskt gör vad de påstår att de gör.

6.6.2 Planering av fuskkontroll

Planeringen av fuskkontroll handlar om att säkerställa att de aktörer, branscher och varor där det finns förhöjd risk för fusk regelbundet kontrolleras så länge denna risk kvarstår, och att detta sker med en frekvens som är lämplig i förhållande till risken. Planeringen ska därmed inte utmynna i kontroll av samtliga aktörer eller anläggningar och inte heller omfatta samtliga varor eller kontrollområden. Riskbedömningen syftar till att identifiera vilka sektorer eller en-

skilda aktörer som är i behov av en förstärkt kontroll specifikt inriktad mot att upptäcka avsiktliga överträdelser.

Kommissionen framhåller i sin vägledning att riskbedömningen måste anpassas till de kontrollområden för vilka den behöriga myndigheten är ansvarig och att det inte finns en lösning som passar för alla områden. Det är tillfälligheterna som gör fuskaren och planeringen kommer därför att behöva skilja sig åt mellan olika myndigheter, kontrollområden och medlemsstater. Planeringen ska dock alltid bygga på en sårbarhetsanalys.

Utgångspunkten är att de omständigheter som gör ett område sårbart för fusk ska analyseras och att de behöriga myndigheterna utifrån analysen måste bedöma sannolikheten för att bedrägligt eller vilseledande agerande kan förekomma. Denna bedömning ska slutligen mynna ut i en plan om vilken kontroll som faktiskt ska utföras.

För att kunna bedöma sårbarhet behöver man titta på faktorer som möjlighet, drivkraft och förebyggande åtgärder. Till skillnad från i artikel 9.1 anges det inte vilka riskfaktorer det är som ska ligga till grund för planeringen av kontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. I en bilaga till kommissionens vägledning finns dock ett antal exempel på faktorer som kontrollmyndigheten kan beakta vid denna riskbedömning. Dessa kan i korthet sammanfattas enligt följande: – Tidpunkt: säsongsbetonade risker eller aktiviteter som pågår utan-

för normal arbetstid. – Aktörer/aktiviteter: aktörer på marknader där fusk är svårare att

upptäcka (däribland e-handel och s.k. matmäklare), som är en del

av en komplex bolagsstruktur, som tidigare har haft bristande efter-

levnad inom ramen för vanlig kontroll eller som har begått brott

eller avsiktligt överträtt bestämmelser på andra områden (till exem-

pel skatter och arbetsrätt). – Affärsmiljö: komplexa handelskedjor eller områden med stor

konkurrens. – Varor och varuslag: förekomst av kvalitetsvaror eller varor där det

särskilt kan löna sig att fuska med ursprung eller egenskaper, exem-

18 Kommissionens vägledning, s. 10. 19 Kommissionens vägledning, Annex 6.

pelvis. honung, olivolja, kött, alkohol och varor med skyddade be-

teckningar eller sällskapsdjur som hundvalpar och hästar. – Händelser: ökad risk för falska hälsopåståenden i samband med

en pandemi eller förändringar i efterfrågan och handelskedjor till

följd av exempelvis handelshinder, naturkatastrofer, sjukdoms-

utbrott eller krig. – Möjliggörare: förekomst av tredjepartsförsäljare eller analyser och

intyg från externa aktörer (till exempel laboratorier och veteri-

närer).

Den sårbarhetsanalys som ska göras förutsätter att kontrollmyndigheterna har god kännedom om branscher, produktionsprocesser, handelsmönster, trender, konsumentbeteenden och över huvud taget god kunskap om vad som händer på marknaden, såväl nationellt som i omvärlden. Även information som har kommit fram i samband med tidigare genomförda kontroller, såväl enligt artikel 9.1 som enligt artikel 9.2, bör beaktas och tas med i planeringen för kommande fuskkontroller. Därutöver måste kontrollmyndigheterna beakta information som kommit fram via klagomål, tips, information från branschen och all annan information som tyder på avsiktliga överträdelser.

När sårbarhetsanalysen är gjord ska kontrollmyndigheterna utföra själva riskbedömningen, det vill säga bedöma sannolikheten för avsiktliga överträdelser och vilka risker som följer av sådana överträdelser. Såväl graden av sannolikhet som hur allvarliga följderna kan bli behöver beaktas.

För att kunna hämta in nödvändig information och förstå densamma, i syfte att bedöma på vilka områden och var i kedjan risken för fusk kan uppstå och är som störst, är samarbete av största vikt. Med detta avses i första hand insamling och utbyte av information och erfarenheter, men det kan även handla om gemensamma kontrollinsatser för att på bästa sätt utnyttja olika kompetenser och befogenheter. Informationsutbyte behöver kunna ske inte bara mellan olika kontrollmyndigheter, utan även mellan kontrollmyndigheter och andra myndigheter som kan bidra med information och kunskap. I artikel 102.4 kontrollförordningen anges uttryckligen att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att underlätta överföring från

brottsbekämpande myndigheter och rättsliga myndigheter till den behöriga kontrollmyndigheten.

När riskbedömningen är gjord ska kontrollresurserna riktas mot de anläggningar och de aktörer där risken för fusk bedöms vara störst. Sårbarhetsanalysen och bedömningen av risk för avsiktliga överträdelser måste alltså omsättas i en plan där man utöver frågan om vad och vilka som ska kontrolleras måste ta ställning till vad som är en lämplig kontrollmetod och kontrollfrekvens. Fuskkontrollen ska utföras i enlighet med dokumenterade förfaranden.

Det ligger i sakens natur att riskbedömningen enligt artikel 9.2 måste ske löpande och att planeringen behöver vara mer flexibel än vad som är fallet för vanlig kontroll. Förutsättningar och drivkrafter till fusk förändras ofta snabbt eftersom de i hög grad beror på omvärldsfaktorer, tillfälligheter och möjligheter som varierar över tid. När det gäller gränsöverskridande överträdelser följer det dessutom direkt av artikel 9.2 att kontrollerna ska utföras med beaktande av den information som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108. I de artiklarna regleras framför allt samarbete mellan medlemsstaters behöriga myndigheter och med kommissionen.

Det kan ibland vara svårt att dra en skarp gräns mellan planering, utförande och uppföljning av fuskkontroll eftersom det som kommer fram genom mekanismerna för administrativt stöd, liksom det som kommer fram vid kontroller av olika slag, är information som kan och bör användas för planering av kommande fuskkontroller. Det som kommer fram vid kontrollen av en aktör kan alltså både leda till en uppföljande kontroll av just den aktören eller till en händelsestyrd kontroll av andra aktörer, och samtidigt läggas till grund för riskbedömningen och planeringen av kommande fuskkontroller.

Det måste således finnas ett utrymme för att proaktivt kunna agera på ny information som indikerar ett behov av en ändrad eller förstärkt fuskkontroll på ett visst område. Planering av fuskkontroll är en process som visserligen ska följa ett dokumenterat förfarande, men som samtidigt är pågående och kontinuerligt måste kunna utvärderas, omvärderas och revideras.

6.7 Avgränsning mot brottsbekämpande verksamhet

Fuskkontroll enligt kontrollförordningen handlar om att identifiera (och åtgärda) avsiktliga överträdelser av lagstiftningen. Eftersom en sådan överträdelse även kan utgöra en brottslig handling ligger fuskkontrollen nära den brottsbekämpande verksamheten. Fuskkontroll och utredning av brott har dock olika syften och styrs av olika regelverk. Det finns därför ett behov av att försöka upprätthålla en gräns mellan de båda.

Kontrollförordningen innehåller såväl bestämmelser om offentlig kontroll i syfte att upptäcka bristande efterlevnad (bland annat artiklarna 2, 9 och 137) och om åtgärder när sådan bristande efterlevnad har upptäckts (artikel 138), som bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av regelverket (artikel 139). En väsentlig skillnad är dock att bestämmelserna om offentlig kontroll vänder sig direkt till den behöriga kontrollmyndigheten medan bestämmelsen om sanktioner vänder sig till medlemsstaterna. Kontrollförordningen lägger alltså inte ansvaret för att beivra överträdelser på kontrollmyndigheterna, utan föreskriver att det är medlemsstaternas ansvar att säkerställa att regler om sanktioner vid överträdelser finns och att dessa är effektiva, proportionella och avskräckande.

Syftet med kontrollförordningen och övrig unionslagstiftning i livsmedelskedjan är att upprätthålla en hög skyddsnivå för människor, djur och miljö, såväl i fråga om miljö- och hälsoskydd som i fråga om konsumentskydd. Kontrollmyndigheterna utför offentlig kontroll för att verifiera att aktörerna efterlever, och att djur och varor uppfyller, kraven i de bestämmelser som omfattas av kontrollförordningen (artikel 2). Om bristande efterlevnad konstateras ska de behöriga myndigheterna vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att fastställa orsaken till och omfattningen av den bristande efterlevnaden, inklusive aktörens ansvar, samt vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att den berörda aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger ytterligare upprepningar. Att kontrollmyndigheten ska fastställa aktörens ansvar är dock inte samma sak som att fastställa en avsikt eller ett uppsåt hos aktören. Omfattningen av aktörens ansvar är snarare av betydelse för vilka åtgärder kontrollmyndigheten kan vidta och mot vem åtgärderna kan riktas.

Det är alltså tydligt att kontrollmyndigheternas uppdrag är att upprätthålla den uttalat höga skyddsnivån genom att arbeta för att

regelverket efterlevs. Det gäller såväl vid planerad kontroll enligt artikel 9.1 och 9.2 i kontrollförordningen som vid en händelsestyrd kontroll av ett tips eller klagomål, eller uppföljande kontroll i samband med att bristande efterlevnad har konstaterats. Det handlar i första hand om att se till att bristande efterlevnad förebyggs och åtgärdas, inte om att överträdelser leder till bestraffning. I den bemärkelsen är kontrollmyndigheternas uppdrag av en mer proaktiv och framåtsyftande natur än regelverket om sanktioner för överträdelser.

Syftet med en brottsutredning däremot är inte i första hand att åstadkomma en rättelse, utan att bestraffa den som genom överträdelsen har riskerat de skyddsintressen som lagstiftningen vilar på. Förfarandet vid brottsutredningar regleras i första hand i rättegångsbalken och syftar till att ta fram underlag för åklagarens ställningstagande till om åtal ska väckas. En sådan utredning aktualiseras först när misstanke om brott föreligger och är alltså händelsestyrd (ett brott kan antas ha begåtts).

Utöver att offentlig kontroll och utredning av brott har olika syften är också regelverken olika. Alla livsmedelsaktörer har enligt artikel 15 i kontrollförordningen omfattande skyldigheter att i olika avseenden bistå och samarbeta med personalen vid de behöriga myndigheterna. De ska bland annat ge de behöriga myndigheternas personal tillgång till utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under deras kontroll. De ska även ge kontrollpersonalen tillgång till datoriserade informationshanteringssystem, djur och varor under deras kontroll, dokument och annan relevant information. På flera områden råder dessutom en omvänd bevisbörda (se till exempel artikel 17.1 i EU:s livsmedelsförordning och 2 kap. 1 § miljöbalken), vilket innebär att det är aktören som har en skyldighet att bevisa att man följer reglerna.

Den som misstänks för brott har tvärtom inte någon skyldighet att bidra till utredningen eller bevisningen genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Det finns då en oskuldspresumtion och andra rättigheter förknippade med rätten till en rättvis rättegång som innebär att det är åklagaren som ska bevisa den misstänktes skuld. Den misstänkte har ingen skyldighet att på något sätt underlätta åklagarens arbete.

20 Förordning (EG) nr 178/2002.

Det finns således en gräns mellan vad som är kontroll och vad som är utredning av brott. Gränsen mellan kontroll och utredning av brott är dock inte alltid tydlig. Det är därför viktigt att kontrollmyndigheterna är uppmärksamma på vad som är kontroll och vad som är brottsutredning. De åtgärder och utredningar som vidtas vid en misstänkt avsiktlig överträdelse får endast ha till syfte att stoppa fusket och säkerställa regelefterlevnad enligt myndighetens kontrolluppdrag. Ansvaret för att utreda ett misstänkt brott måste myndigheten i stället lämna över till de brottsbekämpande myndigheterna, vilket också framgår av att kontrollmyndigheterna har en skyldighet att anmäla överträdelser som misstänks utgöra brott till polis eller åklagare för vidare utredning.

Gränsdragningen mellan utredning av misstänkt bristande efterlevnad och brott hindrar dock inte att kontrollmyndigheternas utredning kan utgöra en viktig del av en brottsutredning, eller att upptäckter inom ramen för kontrollen kan utgöra konkreta bevis i fråga om misstänkta brott. Gränsdragningen hindrar heller inte att en kontrollmyndighet utför sådana utredningar som krävs för att kunna påföra en aktör en administrativ sanktionsavgift för en överträdelse av en bestämmelse inom kontrollförordningens tillämpningsområde. Kontrollen eller utredningen enligt kontrollförordningen får dock inte gå längre än vad som är nödvändigt för att utreda och åtgärda den misstänkta bristande efterlevnaden eller påföra den administrativa sanktionsavgiften.

6.8 Slutsatser om planerad fuskkontroll

I artikel 9.2 i kontrollförordningen anges att de behöriga myndigheterna regelbundet ska utföra kontroller med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera avsiktliga överträdelser. Det övergripande målet med fuskkontroller är dock detsamma som för kontroller som utförs med stöd av andra bestämmelser i förordningen, nämligen att upptäcka och motverka bristande efterlevnad av bestämmelserna i livsmedelskedjan och att vidta lämpliga åtgärder. Fuskkontroll handlar alltså inte om att utreda brott, utan om att upptäcka sådan bristande efterlevnad som aktörerna har försökt dölja.

Med det uttalade syftet att upptäcka (även) bristande efterlevnad som dolts avsiktligt ställer dock fuskkontrollen krav på ett annat

tillvägagångssätt och en annan metodik än vanliga kontroller. Den viktigaste skillnaden har att göra med hur kontrollerna ska inriktas och planeras. Fuskkontroller handlar om att utifrån en bedömning av sårbarhet och risk göra ett urval av kontrollobjekt, och rikta kontrollen dit den gör mest nytta ur perspektivet att motverka avsiktliga överträdelser. Vid utförandet av fuskkontroller krävs dessutom ofta andra kompetenser och metoder än de som förknippas med vanliga kontroller. Artikel 9.2 i kontrollförordningen kompletterar därmed artikel 9.1, och planerad fuskkontroll är alltså något som ska utföras utöver den vanliga planerade kontrollen.

Artikel 9 i kontrollförordningen kompletteras i sin tur av händelsestyrda kontroller och uppföljande kontroller. Dessa utförs med anledning av konkreta misstankar om bristande efterlevnad eller på grund av redan konstaterade överträdelser av relevanta bestämmelser, och kan avse såväl avsiktliga som oavsiktliga överträdelser.

Det går varken ur kontrollförordningen eller ur kommissionens vägledning att utläsa hur eller i vilken omfattning den planerade fuskkontrollen ska utföras för att möta kraven i artikel 9.2 i kontrollförordningen. Tvärtom anges i vägledningen att det inte finns en lösning som passar för alla områden och att planeringen kommer behöva skilja sig åt mellan olika myndigheter, kontrollområden och medlemsstater. Ett grundläggande krav är dock att systemet för offentlig kontroll är organiserat på ett sådant sätt att planerade och regelbundna fuskkontroller utförs i en sådan omfattning att kontrollen är verkningsfull och effektiv.

Vad som vid varje givet tillfälle kan anses utgöra en tillräcklig fuskkontroll beror på vilka risker, och därmed vilket kontrollbehov, som har identifierats vid riskbedömningen. Det är därför av central betydelse att den information som kontrollmyndigheterna har till sitt förfogande är tillräckligt komplett och aktuell för att kunna ligga till grund för en relevant och rättvisande riskbedömning. En bedömning som dessutom kontinuerligt måste kunna omprövas utifrån bland annat förändringar i omvärlden och ny information. Hos kontrollmyndigheterna måste det därför finnas en beredskap för ändrade förutsättningar och en förmåga att prioritera om.

Kontrollförordningen och kommissionens vägledning ger inte heller något svar på, eller vägledning kring, frågan hur ett system med fuskkontroller ska organiseras. Hur man väljer att organisera kontrol-

21 Kommissionens vägledning, s. 10.

len är i grunden en fråga för de enskilda medlemsstaterna och är delvis beroende av ländernas skilda förutsättningar.

I Sverige är kontrollen uppdelad mellan ett stort antal kontrollmyndigheter på central, regional och lokal nivå. Vissa av dem utför kontroll inom flera olika sakområden, andra enbart inom en begränsad del av ett sakområde eller geografiskt område. För de sakområden där kommunerna utför kontroll, i första hand på livsmedelsområdet, finns det dessutom många små kontrollmyndigheter. En kontrollmyndighets geografiska läge, storlek eller otillräckliga resurser för kontroll kan försvåra rekrytering av inspektörer med rätt kompetens för att genomföra kontroll med fokus på att upptäcka fusk. I avsaknad av ett enhetligt regelverk på området kommer effektiva fuskkontroller dessutom vara beroende av prioriteringar, kunskap och intresse för frågorna. Fuskkontroll kräver andra kompetenser, annan metodik och i de flesta fall mer tid än vanliga kontroller. En central fråga för utredningen är därför om kontrollmyndigheterna kan förväntas klara av att, utöver sina vanliga kontrolluppgifter, utföra fuskkontroller inom sina respektive sakområden eller om denna kontroll lämpligen bör organiseras på något annat sätt.

7 Gällande nationell rätt

Kontrollförordningen utgör det övergripande gemensamma ramverket av allmänna bestämmelser om hur offentlig kontroll ska organiseras, finansieras och bedrivas. Den kompletteras sedan av nationell lagstiftning för att den offentliga kontrollen ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Det handlar om bestämmelser som reglerar fördelningen av uppgifter mellan olika behöriga myndigheter, hur den offentliga kontrollen ska utföras, befogenheter för kontrollmyndigheterna respektive skyldigheter för den som är föremål för kontroll, sanktioner vid överträdelser av lagstiftningen samt hur den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet ska finansieras. I Sverige finns inte något samlat nationellt regelverk för alla de områden som omfattas av livsmedelskedjan. Det nationella regelverket utgörs i stället av ett flertal lagar med tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter med kompletterande bestämmelser för respektive sakområde.

De nationella bestämmelserna om fördelning av kontrollansvar är generella och omfattar all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollförordningen. Det innebär att den myndighet som utför den vanliga kontrollen även ska utföra fuskkontroll av sina kontrollobjekt. Likaså ska samma kontrollmetoder och sanktionsmöjligheter som gäller för den vanliga kontrollen användas även för att upptäcka och åtgärda avsiktliga bedrägliga eller vilseledande överträdelser av regelverket. Till följd av den nya kontrollförordningen har dock en möjlighet för kontrollmyndigheterna att genomföra inköp under dold identitet införts i sektorslagstiftningen på vissa områden (se exempelvis 23 a § i livsmedelslagen och 26 kap. 28 § miljöbalken). Dessa bestämmelser är till sin ordalydelse inte begränsade till fuskkontroll. På grund av villkoret att ett dolt förfarande endast får användas om det är nödvändigt för kontrollen är bestämmelserna

dock konstruerade på ett sådant sätt att de i praktiken främst aktualiseras vid kontroll av misstänkt medvetna överträdelser.

I sektorslagstiftningen förekommer vissa straffbestämmelser som specifikt avser vilseledande agerande. Dessa gäller dock även vid oaktsamhet. Bestämmelsernas tillämpningsområde är således inte begränsat till enbart avsiktliga överträdelser som utgör fusk.

Med andra ord finns det i dag inte några särskilda bestämmelser i den gällande sektorslagstiftningen i Sverige som specifikt reglerar fördelningen av kontrollansvar för fuskkontroll, hur fuskkontroll ska utföras eller hur fusk ska beivras. För att förstå hur fuskkontrollen i dag är reglerad, organiserad och finansierad, samt vilka sanktionsmöjligheter som finns vid avsiktliga överträdelser, behöver vi alltså utgå från det regelverk som gäller generellt för offentlig kontroll.

I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse av gällande nationella bestämmelser för de områden som listas i artikel 1.2 i kontrollförordningen (se kapitel 4), inklusive vad som gäller för import och export av djur och varor för respektive område (artikel 1.3). Vi redogör därutöver särskilt för regelverket kring handelsnormer, eftersom de nationella bestämmelserna både finns i livsmedelslagstiftningen och i lagstiftningen som kompletterar de samlade marknadsordningarna på jordbruks- respektive fiskeri- och vattenbruksområdet.

En mer samlad beskrivning av nuvarande fördelning av kontrollansvar lämnas i kapitel 8. Gällande nationella bestämmelser i fråga om finansiering och sanktioner berörs därutöver även i kapitel 16 respektive 20.

7.1 Livsmedel och kontaktmaterial

Nationella bestämmelser om livsmedel och kontaktmaterial finns i Livsmedelslagen (2006:804). Lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenters intressen när det gäller livsmedel. Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel och kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Livsmedelslagen gäller också för vatten redan vid den punkt där det tas in i vattenverken, det vill säga

1 Jämför prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 144–149.

från en tidigare tidpunkt än vad unionsrätten föreskriver. Lagen gäller dessutom för snus, snusliknande produkter och tuggtobak. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses. Förteckningen omfattar en stor mängd EU-förordningar som helt eller delvis innehåller bestämmelser om livsmedel.

I livsmedelslagen finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Livsmedelslagen kompletteras av livsmedelsförordningen (2006:813) och av myndighetsföreskrifter. Bestämmelser om finansiering av livsmedelskontrollen finns i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter (livsmedelsavgiftsförordningen). Särskilda bestämmelser om import och export av livsmedel finns i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland respektive förordningen (2011:1060) om kontroll vid export av livsmedel.

Fördelning av kontrollansvar

Offentlig kontroll enligt livsmedelslagen utövas av Livsmedelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna (kontrollmyndigheterna) enligt föreskrifter som regeringen meddelar (11 §). Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndigheterna anges huvudsakligen i 23 och 25 §§ livsmedelsförordningen. Av bestämmelserna följer att behörig myndighet att utöva offentlig kontroll som huvudregel är den myndighet som prövar frågan om godkännande av en anläggning eller som registrerar en anläggning. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet för varje typ av anläggning finns uppräknat i 23 § livsmedelsförordningen. I förordningen om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland finns särskilda bestämmelser om ansvarsfördelningen för

2 Med anläggning avses, enligt artikel 2.1 c i Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien, varje enhet i ett livsmedelsföretag.

importkontroll av livsmedel och kontaktmaterial. Ansvaret för kontroll vid export av livsmedel följer ansvarsfördelningen i livsmedelsförordningen.

De flesta livsmedelsanläggningar i Sverige står under kommunal kontroll. Kommunerna har dessutom ansvar för samtliga verksamheter som inte är livsmedelsanläggningar men som bedriver verksamhet som hänger samman med något led av tillverkning, förädling och distribution av kontaktmaterial.

Det finns möjlighet till viss överflyttning av kontrollansvar mellan Livsmedelsverket och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Huvudregeln enligt det svenska regelverket är att de behöriga myndigheternas kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på livsmedelsområdet ska täckas av avgifter (4 § livsmedelsavgiftsförordningen). Den planerade kontrollen av livsmedelsanläggningar i primärproduktionen finansieras dock med anslag. Detsamma gäller för den kontroll som utförs av Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Avgifterna ska som huvudregel betalas efter det att kontrollen utförts (så kallad efterhandsdebitering).

Det är kontrollmyndigheterna som fastställer avgifterna. Om myndigheten är en kommun ska avgifter fastställas av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommunfullmäktige bestämmer. Avgifterna ska beräknas utifrån den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 78.1 i kontrollförordningen. För statliga myndigheter gäller principen om full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen (1992:191). För kommunerna gäller i stället den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen (2017:725).

3 Se prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 214–221.

Sanktioner

Bestämmelser om straff och sanktionsavgifter finns i 28 a–30 f §§ livsmedelslagen. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på livsmedelsområdet infördes den 1 januari 2019.

För vissa allvarligare och särskilt definierade överträdelser gäller en straffbestämmelse med böter eller fängelse i högst två år. Det handlar om sådana gärningar som begås med uppsåt eller av oaktsamhet och innebär eller kan innebära en fara för människors liv eller hälsa, ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra ett livsmedel försvåras. Bestämmelsen omfattar endast livsmedel och gäller inte överträdelser i fråga om kontaktmaterial.

Mindre allvarliga överträdelser av i första hand administrativ karaktär är avkriminaliserade och i stället belagda med sanktionsavgifter (39 a–39 i §§ livsmedelsförordningen).

Straffbestämmelserna i livsmedelslagen ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken och lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).

7.2 Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer

I svensk lagstiftning regleras användningen av genetiskt modifierade organismer (GMO) i första hand i 13 kap. miljöbalken. I balken finns bestämmelser om etiska hänsyn och försiktighetsmått vid, samt tillståndsplikt för, avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och utsläppande på marknaden av produkter som innehåller sådana organismer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådana försiktighetsmått, vad som krävs för att få tillstånd samt att den som släpper ut en produkt som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer på marknaden ska märka produkten.

I 26 kap. miljöbalken finns övergripande bestämmelser om tillsyn, däribland befogenheter för tillsynsmyndigheterna och skyldigheter för tillsynsobjekten. Merparten av dessa bestämmelser ska även tillämpas vid offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestäm-

4 Prop. 2017/18:165, Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan. 5 Prop. 2020/21:157, Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, s. 46.

melser som omfattas av balkens tillämpningsområde. I miljöbalken finns även bestämmelser om avgifter (27 kap.), tillträde (28 kap.) samt straffbestämmelser (29 kap.) och miljösanktionsavgifter (30 kap.). Ytterligare bestämmelser om tillsyn finns i miljötillsynsförordningen (2011:13) och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.

I fråga om genetiskt modifierade organismer kompletteras miljöbalken av förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, vilken i allt väsentligt genomför EU:s utsättningsdirektiv. Förordningen är emellertid endast i begränsad utsträckning relevant för den kontroll som utförs enligt kontrollförordningen eftersom avsiktlig utsättning av GMO för livsmedelsoch foderproduktion huvudsakligen regleras i förordning (EG) 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder.

Ytterligare bestämmelser om odling av genetiskt modifierade grödor finns i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor samt i myndighetsföreskrifter.

Fördelning av kontrollansvar

Tillsynen på miljöbalkens område utövas av Naturvårdsverket, Försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (26 kap. 3 § miljöbalken). Bemyndigandet gäller även offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde (26 kap. 31 §). Den närmare ansvarsfördelningen framgår av miljötillsynsförordningen. Tillsynsansvaret för utsättning av genetiskt modifierade organismer för livsmedels- eller foderproduktion är uppdelat mellan Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket beroende på vilken organism det är fråga om (2 kap. 11–18 §§ miljötillsynsförordningen). Myndigheterna är också tillsynsvägledande myndigheter inom det område som motsvarar myndighetens tillsynsansvar (3 kap. 15 § miljötillsynsförordningen).

Som vi nämnt i avsnitt 4.2 sker kontrollen av livsmedel och foder som innehåller eller består av GMO som en del av kontrollen i övrigt på dessa områden. För denna kontroll ansvarar Livsmedelsverket i

fråga om livsmedel och Jordbruksverket i fråga om foder (3 kap. 15 § och 18 § 1 c miljötillsynsförordningen).

Finansiering av den offentliga kontrollen

För de områden som omfattas av miljöbalken är utgångspunkten att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Avgifterna ska därmed beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader för tillsynen eller kontrollen, det vill säga full kostnadstäckning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för bland annat kontroll enligt kontrollförordningen (27 kap. 1 § miljöbalken). Sådana bestämmelser finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, enligt vilken de ansvariga myndigheterna får meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn i fråga om avsiktlig utsättning av GMO (5 kap. 1 §).

Sanktioner

Bestämmelser om påföljder vid brott på miljöbalkens område finns i 29 kap. miljöbalken. Den mest centrala straffbestämmelsen är den om miljöbrott (1 §), vilken omfattar bland annat utsläpp av ämne i mark, vatten eller luft som kan medföra en betydande olägenhet i miljön. Därutöver är även otillåten miljöverksamhet (4 §), försvårande av miljökontroll (5 §) och brott mot en föreskrift om märkning eller försiktighetsmått för en tillståndsgiven odling (9 §) vid avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer belagda med straffansvar.

Regeringen har i 30 kap. miljöbalken bemyndigats att meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas vid mindre allvarliga överträdelser inom balkens tillämpningsområde. Sådana föreskrifter finns i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Enligt 6 kap. 1 § ska en miljösanktionsavgift betalas av den som exporterar en genetiskt modifierad organism som är avsedd

6 Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1 s. 516. 7 Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 21.

för avsiktlig utsättning i miljön utan att först skriftligen anmäla den gränsöverskridande förflyttningen till den importerande partens behöriga myndighet.

Straffbestämmelserna i miljöbalken ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.3 Foder och animaliska biprodukter

Det nationella regelverket kring foder och fodersäkerhet har i Sverige samordnats med regelverket kring animaliska biprodukter genom lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Detta beror på att vissa kategorier av animaliska biprodukter används som foder och att sakområdena i flera avseenden överlappar varandra. Vid omarbetningen av foderlagstiftningen i samband med att EU antog nya grundförordningar på området bedömdes det därför mest ändamålsenligt att låta lagen omfatta samtliga bestämmelser om animaliska biprodukter. Den styrande utgångspunkten var att bestämmelserna om offentlig kontroll och avgifter i den nationella lagstiftningen i så stor utsträckning som möjligt skulle sammanfalla med tillämpningsområdet för de grundförordningar som kompletteras av lagen.

Lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa. Den gäller i alla led i foderkedjan, från och med primärproduktionen av foder till och med utsläppande av foder på marknaden och utfodring av djur, samt all befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. Lagen kompletterar sådana EU-förordningar som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses.

I lagen om foder och animaliska biprodukter finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden

8 Prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 234–235.

om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Lagen kompletteras av förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter och av myndighetsföreskrifter. Bestämmelser om finansiering av kontrollen finns i förordningen (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter samt i Jordbruksverkets föreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Den offentliga kontrollen på de områden som täcks av lagen utövas av Jordbruksverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (12 § lagen om foder och animaliska biprodukter). Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndigheterna anges i huvudsak i 11–16 §§ förordningen om foder och animaliska biprodukter.

Utgångspunkten är att Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av foderanläggningar och anläggningar som hanterar animaliska biprodukter, i den utsträckning någonting annat inte följer av förordningen eller regeringen har beslutat någonting annat.

I fråga om verksamheter som hanterar livsmedel ligger ansvaret för kontroll av hantering och utlämnande av animaliska biprodukter och därav framställda produkter på den myndighet som ansvarar för livsmedelskontrollen vid anläggningen, det vill säga Livsmedelsverket, kommunerna eller Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Det finns möjlighet till viss överflyttning av kontrollansvar mellan Jordbruksverket respektive Livsmedelsverket och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Utgångspunkten är att de behöriga myndigheternas kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på området ska täckas av avgifter. Den planerade foderkontrollen av anläggningar i primärproduktionen finansieras dock med anslag. Detsamma gäller den kontroll som utförs av Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Huvudregeln är att en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och sådan annan offentlig verksamhet som hänger samman

med kontrollen ska täckas av en årlig avgift. Den årliga avgiften ska betalas i förskott med helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. Detta gäller dock inte den kontroll som kommunerna utövar i fråga om bland annat nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall samt förbränningsanläggningar och förvaring av animaliska biprodukter i primärproduktionen. Den årliga avgiften gäller inte heller kontrollen av anläggningar där kontrollansvaret har flyttats mellan en kommun och Jordbruksverket eller någon annan statlig myndighet. Om ett sådant kontrollobjekt omfattas av ett krav på efterhandsdebitering enligt livsmedelsavgiftsförordningen (se avsnitt 7.1) gäller kravet på efterhandsdebitering även för kontrollen enligt lagstiftningen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen har aviserat att systemet med årlig avgift ska ses över , men någon översyn har ännu inte gjorts.

Sanktioner

Bestämmelser om straff och sanktionsavgifter finns i 28 a–30 f §§ lagen om foder och animaliska biprodukter. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på området infördes den 1 januari 2019. Systemet gäller för överträdelser i fråga om såväl foder som animaliska biprodukter, även om vissa gärningsbeskrivningar endast omfattar animaliska biprodukter och andra endast foder. Systemets konstruktion överensstämmer med det som gäller på livsmedelsområdet (se avsnitt 7.1). Sålunda finns en särskild straffbestämmelse med fängelse i straffskalan som omfattar vissa allvarligare och särskilt definierade överträdelser, medan vissa mindre allvarliga överträdelser är avkriminaliserade och i stället belagda med en sanktionsavgift.

Straffbestämmelserna i lagen om foder och animaliska biprodukter ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller smugglingslagen.

9 Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 242. 10 Prop. 2017/18:165, Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan.

7.4 Djurhälsa

Den nationella lagstiftningen på djurhälsoområdet kompletterar sådana EU-bestämmelser som faller inom lagarnas tillämpningsområden. I dagsläget regleras djurhälsa i ett flertal nationella lagar med tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som respektive lag kompletterar. Dessa omfattar bland annat kontrollförordningen och EU:s djurhälsoförordning. För närvarande finns inte någon bestämmelse i bisjukdomslagen om att lagen kompletterar EU-bestämmelser på området. Däremot finns det förslag om att anpassa de nationella bestämmelserna till såväl kontrollförordningen som EU:s djurhälsoförordning. Nedan följer ett urval av centrala lagar och förordningar som gäller i Sverige på djurhälsoområdet.

I epizootilagen (1999:657) med tillhörande epizootiförordning (1999:659) finns bestämmelser om att förhindra spridning av epizootisjukdomar, det vill säga sådana allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa. Med allmänfarliga menas sådana sjukdomar som utgör ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medför stora ekonomiska förluster för samhället. Bekämpning av bisjukdomar och biskadegörare faller utanför epizootilagens tillämpningsområde och regleras i stället i bisjukdomslagen (1974:211) med tillhörande bisjukdomsförordning (1974:212). Sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa och som inte omfattas av epizootilagen (det vill säga. inte utgör ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medför stora ekonomiska förluster för samhället, till exempel salmonella) regleras i zoonoslagen (1999:658) med tillhörande zoonosförordning (1999:660). Vilka sjukdomar som ska omfattas av epizootilagstiftningen respektive zoonoslagstiftningen beslutas av Jordbruksverket i verkställighetsföreskrifter.

I lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) med tillhörande förordning (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen) finns bestämmelser om kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter, märkning och registrering av djur, samt åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Provtagningslagen gäller

11

SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering.

inte bara smittskydd utan omfattar även åtgärder för att säkerställa att animaliska livsmedel inte innehåller skadliga rester av till exempel läkemedel. Den del av lagen som gäller smittskydd är inte begränsad till att gälla vissa specificerade sjukdomar. Jordbruksverket får besluta om åtgärder mot alla smittsamma sjukdomar där åtgärder bedöms nödvändiga. Även långtgående åtgärder som avlivning av djur får beslutas enligt provtagningslagen. Med stöd av lagstiftningen har Jordbruksverket föreskrivit om anmälningsplikt för vissa djursjukdomar och smittämnen.

I lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. med tillhörande förordning (2006:816) om kontroll av husdjur m.m. finns bestämmelser om frivillig kontroll av såväl husdjur som andra djur. Lagen syftar till att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet, förebygga sjukdomar hos djur samt främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. Regelverket ger djurägare rätt att få djuren anslutna till kontroll som anordnas av organisationer enligt föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket. Jordbruksverket ska dessutom godkänna programmens plan och riktlinjer innan kontrollen anordnas och får även meddela föreskrifter om villkor för att djur som omfattas av kontroll ska få säljas under särskild beteckning. Det är frivilligt att delta i programmen, men anslutna lantbrukare är skyldiga att följa bestämmelserna i dem.

Bestämmelser om smittskyddskrav vid in- och utförsel av djur och djurprodukter finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Syftet med införselbestämmelserna är bland annat att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i Sverige och får ytterligare spridning i landet. Syftet med utförselbestämmelserna är bland annat att förebygga spridning av smittsamma djursjukdomar.

Enligt djurhälsolagstiftningen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EUbestämmelserna. I lagarna finns även bestämmelser om kontrollmyndigheterna och deras befogenheter att utöva offentlig kontroll, skyldigheter för kontrollobjekt att tillhandahålla hjälp, straffbestämmelser, bemyndiganden om avgifter och regler om överklagande. Ytterligare bestämmelser om offentlig kontroll finns i förordningen

(2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel.

Med stöd av bemyndiganden i ovanstående förordningar har Jordbruksverket beslutat om föreskrifter med detaljerade bestämmelser om bland annat registrering, övervakning, förebyggande och bekämpning av smittsamma djursjukdomar samt om in- och utförselkrav för levande djur och djurprodukter.

Förslag om en ny nationell djurhälsolag

I Djurhälsolagsutredningens betänkande En samlad djurhälsoreglering finns förslag om att samla det nationella regelverket om djurhälsa i en ny djurhälsolag med en tillhörande djurhälsoförordning. Den nya lagen och förordningen föreslås ersätta epizootilagen, zoonoslagen och bisjukdomslagen och de förordningar som beslutats med stöd av dessa lagar. Förslaget medför även att alla bestämmelser om djurhälsa i prov-tagningslagen, lagen om kontroll av husdjur och de förordningar som meddelats med stöd av respektive lag flyttas över till den nya djurhälsolagen och dess förordning, i den mån bestämmelsen i fråga ska behållas. Samma sak föreslås beträffande införseloch utförsel-förordningarna. Förslaget går huvudsakligen ut på att de kompletterande bestämmelser som behövs i djurhälsolagen och dess förordning så långt som möjligt bygger på den nuvarande nationella regleringen och att en stor del av bestämmelserna fortfarande kommer att finnas på föreskriftsnivå meddelade med stöd av bemyndiganden i lagstiftningen. Lagen föreslås i huvudsak följa systematiken i EU:s djurhälsoförordning, men föreslås även komplettera kontrollförordningen genom bestämmelser om offentlig kontroll och av mer processuell karaktär.

Utredningen föreslog att de nya bestämmelserna och ändringarna, med vissa undantag, skulle träda i kraft den 21 april 2021. Betänkandet har remitterats men ännu inte föranlett någon proposition från regeringen.

12

SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering.

Fördelningen av kontrollansvar

Ansvaret för att utöva offentlig kontroll på djurhälsområdet regleras i respektive förordning och är huvudsakligen delat mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna, där länsstyrelserna utför merparten av den offentliga kontrollen. Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt och kommunerna har även ett visst begränsat kontrollansvar inom vissa specifika delar av lagstiftningen. Jordbruksverket har bemyndigats att i viss utsträckning överlämna offentlig kontroll åt länsstyrelserna eller kommunerna.

Kontrollen av införsel och utförsel av levande djur utförs enligt införsel- och utförselförordningarna. Jordbruksverket ansvarar för den kontroll vid särskilda gränskontrollstationer som sker av levande djur och djurprodukter som inte är avsedda som livsmedel och som importeras från ett tredje land. I övrigt ansvarar Tullverket för att införsel respektive utförsel sker enligt respektive förordning.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen på djurhälsoområdet är till största delen anslagsfinansierad. Det handlar i första hand om de kontroller som utförs av länsstyrelsen. I kontrollförordningen finns dock bestämmelser om att viss kontroll ska vara avgiftsfinansierad. Det gäller bland annat vid besiktning av levande djur på slakterier och uppföljande kontroll vid bristande efterlevnad. För de djurhälsokontroller som utförs av Jordbruksverket ska också en kontrollavgift betalas i enlighet med verkets föreskrifter.

I såväl epizootilagen som zoonoslagen saknas bestämmelser om avgifter för offentlig kontroll. Detsamma gäller bisjukdomslagen. Enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet samt om hur dessa avgifter ska beräknas(16 §). Ett motsvarande bemyndigande finns även i provtagningslagen (20 §), med tillägget att bemyndigandet också innefattar rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för kommuner att ta ut sådana avgifter (dock inte hur dessa ska beräknas). Närmare bestämmelser om avgifter på dessa områden finns i förordningen om kontroll av husdjur, m.m. (13 §) respektive i provtagningsförordningen (17 §). Av bestämmel-

serna följer att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om avgifter enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. och provtagningslagen. Livsmedelsverket får också meddela föreskrifter om avgifter enligt provtagningslagen. Jordbruksverket får med stöd av förordningen (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning även meddela föreskrifter om ersättning för besiktning eller annan förrättning som utförs enligt införselförordningen.

Sanktioner

Flertalet av författningarna på djurhälsområdet innehåller bestämmelser om straff. Straffbestämmelserna är som regel konstruerade på så sätt att det hänvisas till överträdelser av andra bestämmelser i samma lag eller till föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I vissa fall förekommer det även hänvisningar till brott mot de EUbestämmelser som omfattas av lagstiftningen.

För närvarande saknas det bestämmelser om sanktionsavgifter på djurhälsoområdet. Däremot finns det ett förslag om sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelser om registrering, godkännande och journalföring i förslaget till ny nationell djurhälsolag.

I införsel- och utförselsförordningarna anges att förordningarnas straffbestämmelse inte ska tillämpas om gärningen är belagd med straff i smugglingslagen.

7.5 Djurskydd

I djurskyddslagen (2018:1192) finns bestämmelser om hur djur som hålls av människan och viltlevande försöksdjur ska hållas och skötas. Lagen genomför, tillsammans med djurskyddsförordningen (2019:66) och en rad myndighetsföreskrifter, gällande EU-direktiv på området samt kompletterar sådana EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses.

Bestämmelserna i djurskyddslagen är tillämpliga på alla djur som hålls av människan, alltså även sällskapsdjur och försöksdjur. Lagen har därmed ett vidare tillämpningsområde än kontrollförordningen,

13

SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering, s. 743–744.

som är begränsad till kontroll av djurskyddskrav i fråga om animalieproduktionens djur och transporter av levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet. Kontrollförordningens bestämmelser om offentlig kontroll ska dock tillämpas vid offentlig kontroll enligt djurskyddslagen även i fråga om andra djurhållare som träffas av lagen (8 kap. 13 § djurskyddsförordningen). Anledningen till detta är att djurskyddsintresset, och därmed behovet av en god kontroll, har bedömts vara detsamma för alla djur, oavsett syftet med djurhållningen.

Djurskyddslagen innehåller grundläggande bestämmelser om hantering av djur, krav på tillsyn, foder och vatten samt förbud mot att överge, aga, skada eller överanstränga djur. Det finns även bestämmelser om transport av, tävling med eller offentlig förevisning av djur, vård respektive slakt och annan avlivning av djur samt djurförsök. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter som är nödvändiga som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller vidare bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, förutsättningar för djurförbud eller omhändertagande av djur, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Lagen kompletteras av djurskyddsförordningen och myndighetsföreskrifter. När det gäller införsel respektive utförsel av djur och produkter av djur finns även vissa särskilda bestämmelser om kontroll avseende djurskydd i förordningen om införsel av levande djur m.m. respektive i förordningen om utförsel av levande djur m.m.

Fördelningen av kontrollansvar

Den offentliga kontrollen utövas av länsstyrelserna och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer (8 kap. 1 § djurskyddslagen). Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndigheterna anges i huvudsak i 8 kap. djurskyddsförordningen.

14 Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 130–131. 15 Prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 144–145.

Jordbruksverket är central förvaltningsmyndighet på djurskyddsområdet. Det är dock länsstyrelserna som huvudsakligen ansvarar för utförandet av djurskyddskontroll, det vill säga sådan kontroll som avser den som håller eller på annat sätt ansvarar för djur. Det finns en möjlighet för länsstyrelserna att komma överens om att överföra offentlig kontroll i fråga om en viss verksamhet mellan sig.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Djurskyddskontrollen är i huvudsak anslagsfinansierad. Det tas därmed inte någon avgift för länsstyrelsens planerade kontroller. Det tas inte heller ut några avgifter för den kontroll som utförs av Försvarsinspektören för hälsa och miljö. Däremot är, i likhet med hur det ser ut på övriga områden, den klagomålskontroll och den uppföljande kontroll som länsstyrelserna utför vid konstaterad bristande efterlevnad avgiftsfinansierad.

De avgifter som i övrigt tas ut på området handlar i första hand om ärenden som avser prövning av olika tillstånd och godkännanden i fråga om djurförsök och djurparker med mera samt djurskyddskontroller som utförs av Livsmedelsverkets officiella veterinärer och officiella assistenter på slakterier. De närmare bestämmelserna om avgifter finns i 8 kap. 17–20 §§ djurskyddsförordningen.

Jordbruksverket får med stöd av förordningen om avgifter vid veterinär yrkesutövning meddela föreskrifter om ersättning för sådan besiktning eller annan förrättning som utförs enligt förordningen om införsel av levande djur m.m. (16 §) respektive förordningen om utförsel av levande djur m.m. (6 §).

Sanktioner

I 10 kap. djurskyddslagen finns bestämmelser om straff och andra sanktioner. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på djurskyddsområdet infördes den 1 juli 2022. Bestämmelserna straffbelägger såväl specifika gärningar (såsom att bryta mot ett beslut om djurförbud) som brott mot vissa uppräknade bestämmelser. Vissa mindre allvarliga överträdelser av främst administrativa bestämmelser är tänkta att avkriminaliseras och i stället beläggas med en

16

Prop. 2021/22:18, Brott mot djur – skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem.

sanktionsavgift (10 kap. 6 a § djurskyddslagen). Några sådana föreskrifter har dock ännu inte meddelats av regeringen. Däremot finns det sedan tidigare bestämmelser om sanktionsavgifter för vissa administrativa överträdelser på området (10 kap. djurskyddsförordningen).

För brott mot djurskyddslagen döms inte till ansvar om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken. Här kan särskilt nämnas bestämmelsen i 16 kap. 13 § brottsbalken, enlig vilken den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, döms för djurplågeri.

7.6 Växtskadegörare

Växtskyddslagen (2022:725) syftar till att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå. Lagen gäller sedan den 1 juli 2022 och ersatte då 1972 års växtskyddslag. Den nya växtskyddslagen tillkom som en direkt följd av att EU:s växtskyddsförordning den 14 december 2019 ersatte ett stort antal direktiv som tidigare hade reglerat unionens skyddsåtgärder mot växtskadegörare.

I växtskyddslagen finns bestämmelser som i första hand kompletterar EU:s växtskyddsförordning. Enligt 4 § ska kontrollförordningen även tillämpas i fråga om offentlig kontroll som faller utanför förordningens tillämpningsområde och som gäller karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare (alltså de två huvudkategorier av växtskadegörare som omfattas av EU:s växtskyddsförordning). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande. Det finns även särskilda bestämmelser om enskildas rätt till ersättning vid utrotning eller inneslutning av växtskadegörare.

17 Prop. 2021/22:148, En ny växtskyddslag.

Lagen kompletteras av växtskyddsförordningen (2022:725) och av myndighetsföreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Offentlig kontroll utövas av Jordbruksverket och andra statliga myndigheter enligt föreskrifter som regeringen meddelar (10 § växtskyddslagen). Närmare fördelning av kontrollansvar finns i 5 kap. växtskyddsförordningen.

Som utgångspunkt är Jordbruksverket behörig myndighet att utöva offentlig kontroll, om ingen annan kontrollmyndighet har ett utpekat kontrollansvar enligt förordningen. Jordbruksverket får meddela föreskrifter, eller i det enskilda fallet besluta, att länsstyrelsen ska utföra offentlig kontroll när det gäller vissa specifika växtskadegörare.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen i fråga om växtskadegörare är i första hand avgiftsfinansierad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (26 § växtskyddslagen). Närmare bestämmelser om avgifter finns dels i 7 kap. växtskyddsförordningen, dels i Jordbruksverkets föreskrifter.

Av Jordbruksverkets föreskrifter framgår att växtskyddsavgiften tas ut per sundhetsintyg och beräknas på vikten av sändningen med olika tariffer för olika typer av varor. Avgifterna för övrig kontroll är i första hand konstruerade som årliga grundavgifter för olika verksamheter och ska betalas av aktörerna för varje verksamhetsplats. Därutöver tillkommer en fast årlig kontrollavgift för offentlig kontroll av verksamheterna samt en rörlig timavgift för kontroller som överstiger den angivna kontrolltiden. Det finns även ett antal fasta avgifter som ska betalas för en ansökan om tillstånd eller godkännande, en anmälan om registrering eller ett utfärdande av växtpass.

Sanktioner

Straffbestämmelser för överträdelser på växtskyddsområdet finns i 34–43 §§ växtskyddslagen. Det är i första hand olika typer av otillåten hantering av växtskadegörare, eller växter som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av växtskadegörare, som är förenade med straff enligt växtskyddslagen. Detsamma gäller handlingar som försvårar spårning av växtskadegörare eller som innebär ett vilseledande i samband med utfärdande av sundhetscertifikat.

Bestämmelser om sanktionsavgifter finns i 44–50 §§ växtskyddslagen. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter i fråga om underlåten registrering, brister i fråga om dokumentation, brott mot krav på växtpass eller märkning av träemballage samt underlåten anmälan vid införsel av växter. Några närmare bestämmelser om sanktionsavgifter på området har dock ännu inte meddelats.

Straffbestämmelserna i växtskyddslagen ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.7 Växtskyddsmedel

I Sverige finns bestämmelser om växtskyddsmedel i första hand i 14 kap. miljöbalken och i 2 kap. förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel.

I miljöbalken finns bestämmelser om hantering, införsel och utförsel samt bestämmelser som innehåller bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter på området. Balken innehåller även övergripande bestämmelser om tillsyn, däribland befogenheter för tillsynsmyndigheterna och skyldigheter för tillsynsobjekten (26 kap.). Merparten av dessa bestämmelser ska tillämpas vid offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde. Ytterligare bestämmelser om tillsyn finns i miljötillsynsförordningen och förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. I miljöbalken finns även bestämmelser om avgifter (27 kap.), tillträde (28 kap.) samt straffbestämmelser (29 kap.) och miljösanktionsavgifter (30 kap.).

I den svenska förordningen om bekämpningsmedel finns närmare bestämmelser om användningstillstånd för olika klasser av växtskydds-

medel samt särskilda regler för märkning och information vid försäljning av sådana produkter. Det finns också krav på att försäljare behöver kontrollera att kunderna har behörighet att hantera de medel som säljs, krav på utbildning och utbildningsbevis för såväl försäljare som användare samt krav på att dokumentera och registrera försäljning och användning av sådana medel. Vidare finns särskilda restriktioner för viss användning av växtskyddsmedel. Förordningen om bekämpningsmedel innehåller även vissa bestämmelser som kompletterar EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.

Ytterligare bestämmelser om växtskyddsmedel finns i myndighetsföreskrifter som med stöd av förordningen om bekämpningsmedel meddelats av bland annat Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

Fördelningen av kontrollansvar

Tillsynen på miljöbalkens område utövas av Naturvårdsverket, Försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (26 kap. 3 § miljöbalken). Bemyndigandet gäller även offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde (26 kap. 31 §). Den närmare fördelningen av tillsyns- och kontrollansvaret regleras i miljötillsynsförordningen.

Utgångspunkten för fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalieområdet är att tillsynen över användningen av kemiska produkter och varor så långt som möjligt bör integreras med tillsynen över den verksamhet där produkten eller varan används. Det innebär att tillsynsansvaret fördelas utifrån verksamhet och inte utifrån produkteller varuslag. Ansvarsfördelningen syftar till att undvika att två eller fler myndigheter kontrollerar samma regel.

Fördelningen av ansvaret för kontroll enligt kontrollförordningen avseende kemiska produkter, biotekniska organismer och varor enligt 14 kap. miljöbalken samt EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden framgår av 2 kap. 20–35 §§ miljötill-

18

Prop. 2009/10:167, Kemikalietillsynen, s. 18.

synsförordningen. Kontrollansvaret är huvudsakligen delat mellan Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

För de områden som omfattas av miljöbalken är utgångspunkten att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Avgifterna ska därmed beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader för tillsynen eller kontrollen, det vill säga full kostnadstäckning.

Bestämmelser om avgifter för myndigheters verksamhet inom miljöbalkens område finns i 27 kap. miljöbalken. Regeringen har med stöd av ett bemyndigande i 27 kap. 1 § beslutat förordningen (2013:63) om bekämpningsmedelsavgifter. Förordningen gäller avgifter som ska betalas för Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn av växtskyddsmedel enligt EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.

Kostnaderna för Kemikalieinspektionens tillsyn över primärleverantörers utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel täcks av en årsavgift som betalas av den som innehar ett godkännande för ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel (8 kap. förordningen om bekämpningsmedelsavgifter). Årsavgiften utgörs av en procentandel av försäljningsvärdet av medlet, beräknat på försäljningen under kalenderåret före det år som avgiften avser, dock lägst 2 000 kronor och högst 400 000 kronor. Kemikalieinspektionen disponerar emellertid inte över intäkterna från avgiften, utan redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten och får anslag för verksamhetens kostnader.

Förordningen om bekämpningsmedelsavgifter gäller inte för de kommunala myndigheternas verksamheter. Föreskrifter om sådana avgifter får enligt 27 kap. 1 § miljöbalken i stället meddelas av kommunfullmäktige. Varje kommun beslutar således själv sin taxa och bestämmer hur handläggningskostnaden per timme ska beräknas.

19 Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1 s. 516. 20 Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 21.

Sanktioner

Bestämmelser om påföljder vid brott finns i 29 kap. miljöbalken. Den mest centrala straffbestämmelsen finns i 1 § och omfattar bland annat utsläpp av ämne i mark, vatten eller luft som medför eller kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter. Det finns även vissa specifika bestämmelser som avser miljöfarlig kemikaliehantering (3 §). Genom straffbestämmelser som hänvisar till överträdelser av vissa angivna bestämmelser är vidare otillåten miljöverksamhet (4 §), försvårande av miljökontroll (5 §) och bristfällig miljöinformation (6 §) i fråga om användning, hantering eller utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel belagda med straff enligt 29 kap.

I 8 kap. förordningen om miljösanktionsavgifter finns bestämmelser om överträdelser i fråga om växtskyddsmedel som är belagda med sanktionsavgifter.

Straffbestämmelserna i miljöbalken ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.8 Ekologisk produktion och ekologiska produkter

I lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion finns bestämmelser som kompletterar EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter samt genomförandetakter och delegerade akter som har meddelats med stöd av förordningen. I lagen finns bestämmelser om kontrollmyndigheter, åtgärder som dessa får vidta för att kunna fullgöra sina kontrolluppgifter, skyldighet för kontrollobjektet att lämna hjälp vid kontroll, bemyndigande om avgifter, bestämmelser om sanktionsavgifter och om överklagande. Lagen kompletteras av förordningen (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion och av myndighetsföreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Offentlig kontroll på området utövas av Livsmedelsverket, Jordbruksverket, andra statliga myndigheter och kommunerna enligt föreskrifter som regeringen meddelar (2 § lagen om kontroll av eko-

logisk produktion). Den närmare fördelningen av kontrollansvaret framgår av 3–5 §§ förordningen om kontroll av ekologisk produktion.

I lagen finns även en upplysningsbestämmelse om att det i kontrollförordningen och i EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett sådant kontrollorgan som avses i förordningarna (3 §). Ett kontrollorgan är en oberoende privat tredje part som utför inspektion och certifiering av ekologisk produktion i överensstämmelse med bestämmelserna i förordningen om ekologisk produktion (artikel 2 i EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter).

Kontrollen inom ekologisk produktion sköts i praktiken till stor del av dessa kontrollorgan. Kontrollorganen är skyldiga att följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) när de utför sina kontroller (7 § lagen om kontroll av ekologisk produktion). Detta gäller bland annat bestämmelser om partsinsyn, utredningsansvar och kommunikation.

För sådan kontroll av ekologiskt livsmedel och foder som inte har delegerats till kontrollorganen ansvarar Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna i enlighet med den ansvarsfördelning som gäller enligt livsmedels- och foderlagstiftningen (se avsnitt 7.1 och 7.3).

När det gäller produktion och hantering av jordbruks- och vattenbruksprodukter som inte är livsmedel är det i huvudsak Jordbruksverket som ansvarar för kontrollen.

I fråga om marknadsföring av ekologiska produkter är Konsumentverket behörig myndighet att utöva kontroll.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen av ekologisk produktion är i huvudsak finansierad genom avgifter. Bestämmelser om avgifter finns i 7–9 §§ förordningen om kontroll av ekologisk produktion.

För sådan offentlig kontroll som har överlämnats till kontrollorganen får Livsmedelsverket och Jordbruksverket meddela före-

skrifter om skyldighet för kontrollorganen att ta ut avgifter samt om grunderna för beräkningen av storleken på avgifterna.

Livsmedelsverket och Jordbruksverket får inom sina respektive ansvarsområden även meddela föreskrifter om avgifter för sin tillsyn över de kontrollorgan som de har överlämnat uppgiften att utöva offentlig kontroll till.

För statliga myndigheters och kommunernas kostnader för offentlig kontroll av ekologiska livsmedel respektive ekologiskt foder ska livsmedelsavgiftsförordningen respektive förordningen om avgifter för offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter tillämpas (se avsnitt 7.1 och 7.3).

Sanktioner

Lagen om ekologisk produktion saknar straffbestämmelser för överträdelser på området. I fråga om vilseledande märkning av ekologiska produkter ska i stället straffbestämmelserna i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter samt marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas.

En sanktionsavgift ska enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion tas ut av den som i strid med EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter inte har anmält sin verksamhet. Föreskrifter om sådana sanktionsavgifter finns i 10–15 §§ förordningen om kontroll av ekologisk produktion.

7.9 Skyddade beteckningar

Lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel kompletterar ett flertal EU-förordningar som innehåller bestämmelser som rör skydd för olika beteckningar. Anledningen till att bestämmelserna om kontroll av skyddade beteckningar har samlats i en egen lag, och alltså inte omfattas av livsmedelslagen, är att EU-förordningarna som kompletteras av lagen även omfattar produkter som inte omfattas av

21

Prop. 2012/13:55, Ny lag om kontroll av ekologisk produktion, s. 79.

definitionen på livsmedel i livsmedelslagen. Sammantaget ansågs därför lösningen där bestämmelser om kontroll av skyddade beteckningar reglerades i en egen lag vara mest ändamålsenlig.

Såvitt avser livsmedel kompletterar lagen i första hand EU-förordningen om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel. Därutöver kompletterar lagen ytterligare ett antal EU-förordningar på livsmedelsområdet, i de delar de innehåller bestämmelser som rör skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel.

Lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter, skyldigheter för kontrollobjekt att tillhandahålla hjälp, avgiftsbestämmelser och regler om överklagande. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de föreskrifter som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna.

Lagen kompletteras av förordningen (2009:1425) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel och av myndighetsföreskrifter.

Fördelning av kontrollansvar

Offentlig kontroll utövas av Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna enligt föreskrifter som regeringen meddelar (4 § lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel). Sådana föreskrifter finns i 5–8 §§ förordningen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. Såvitt avser livsmedel är samma myndighet som är behörig att utöva offentlig kontroll enligt livsmedelsförordningen behörig att utöva offentlig kontroll. Det redogörs närmare för ansvarsfördelningen enligt livsmedelsförordningen i avsnitt 7.1.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Bestämmelser om finansieringen av kontrollen av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel finns i 13–14 §§ livsmedelsavgiftsförordningen. Enligt dessa bestämmelser ska en avgift

22 Prop. 2009/10:22, Kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, s. 18–20.

betalas för ansökningar som rör skyddade beteckningar samt för kontroll av att produktspecifikationen följs innan en produkt släpps ut på marknaden. Närmare bestämmelser om sådana avgifter finns i myndighetsföreskrifter som Livsmedelsverket beslutar.

Sanktioner

Lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel saknar särskilda sanktionsbestämmelser för överträdelser på området. I den mån det rör sig om livsmedel ska i stället straffbestämmelserna i livsmedelslagen och sanktionsbestämmelserna i marknadsföringslagen tillämpas.

7.10 Särskilt om regleringen av handelsnormer

Bestämmelserna om handelsnormer är en del av EU:s gemensamma marknadsordning inom primärproduktionen, vilka är omfattande regelverk som utöver handelsnormerna innehåller detaljerade bestämmelser om bland annat stödåtgärder och hållbart fiske (se ovan avsnitt 4.11).

I Sverige kompletteras de samlade marknadsordningarna av lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter med tillhörande förordning (2011:926) om EU:s förordningar om pris- och marknadsreglering av jordbruksprodukter respektive lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken med tillhörande förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen samt av myndighetsföreskrifter. Lagarna innehåller bestämmelser om bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, uppgiftsskyldighet för kontrollobjekt, tillsyn och offentlig kontroll, avgifter och straffbestämmelser. I fråga om sådana bestämmelser som helt faller inom tillämpningsområdet för livsmedelslagen har dock den lagen företräde framför båda dessa lagar. Enligt tillkännagivande (2023:85) av de EU-bestämmelser som livsmedelslagen (2006:804) kompletterar, kompletterar livsmedelslagen förordningarna om en samlad marknadsordning för fiskeri- och vattenbruksprodukter respektive jordbruksprodukter,

23

Prop. 2009/10:22, Kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, s. 51.

samt tillhörande förordningar med tillämpningsföreskrifter, i de delar de innehåller bestämmelser om förbud eller villkor för handhavande eller utsläppande på marknaden av livsmedel (vilket därmed inkluderar bestämmelserna om handelsnormer och märkning). För jordbruksprodukter är tillämpningsområdet dock begränsat till mjölk och mjölkprodukter, bredbara fetter, olivolja och olja av olivrestprodukter, produkter från sektorerna för ägg och fjäderfäkött, normer för saluföring av kött och kött av nötkreatur som är yngre än tolv månader, samt vin, i den utsträckning bestämmelserna om vin inte kompletteras av lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel.

För handelsnormer som omfattas av livsmedelslagen gäller samma bestämmelser om offentlig kontroll enligt lagen med tillhörande förordningar som vid övrig livsmedelskontroll. Dessa bestämmelser har närmare beskrivits i avsnitt 7.1. Det finns även vissa särskilda bestämmelser om offentlig kontroll av handelsnormer i Livsmedelsverkets föreskrifter.

För de handelsnormer på jordbruksområdet som inte omfattas av livsmedelslagen gäller i stället de bestämmelser om offentlig kontroll som finns i lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och förordningen om EU:s förordningar om pris- och marknadsreglering av jordbruksprodukter samt i Jordbruksverkets föreskrifter.

Kontrollmyndigheter

Vad gäller de handelsnormer som omfattas av livsmedelslagen är Jordbruksverket behörig myndighet att utöva offentlig kontroll avseende normer för saluföring av kött och kött av nötkreatur som är yngre än tolv månader (26 § livsmedelsförordningen). För övriga produkter som omfattas av handelsnormer följer kontrollansvaret den ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndigheterna som följer av 23 och 25 §§ livsmedelsförordningen (se avsnitt 7.1). Det innebär att kontrollen av handelsnormer och märkning utförs av Länsstyrelserna i primärproduktionen, Livsmedelsverket i de produktionsanläggningar som kräver godkännande samt av kommunerna i övriga anläggningar i livsmedelskedjan.

För de handelsnormer som faller utanför livsmedelslagens tillämpningsområde framgår ansvarsfördelningen för tillsyn och annan kon-

troll av 5 kap. förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen respektive av 3, 8 och 9 a §§ förordningen om EU:s förordningar om pris- och marknadsreglering av jordbruksprodukter. På båda dessa områden är Jordbruksverket huvudsakligen utpekad som ansvarig kontrollmyndighet. Jordbruksverket får dock överlåta åt en annan myndighet att kontrollera att handelsnormer på fiskeri- och vattenbruksområdet följs och att utföra dokumentkontroller. Jordbruksverket får även, efter samråd med Tullverket, överlåta åt Tullverket att fullgöra viss tillsyn utöver den kontrollverksamhet som utövas enligt tullagstiftningen.

Finansiering av den offentliga kontrollen

För sådan kontroll av handelsnormer som utförs enligt livsmedelslagen är kontrollen huvudsakligen finansierad med avgifter som betalas efter utförd kontroll, undantaget den planerade kontrollen av primärproduktionen, enligt de bestämmelser som finns i livsmedelsavgiftsförordningen (se avsnitt 7.1).

För övrig kontroll av handelsnormer, såväl avseende fiskeri- och vattenbruksprodukter som avseende jordbruksprodukter, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter. Jordbruksverket har för båda dessa områden bemyndigats att meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen.

Aktörer som omfattas av registreringsplikten för frukt och grönsaker betalar en årlig kontrollavgift till Jordbruksverket baserat på den del av omsättningen som omfattas av EU:s handelsnorm för färska frukter och grönsaker. Avgiften täcker bland annat stickkontroller hos de detaljister som aktörerna levererar berörda produkter till. De detaljister som inte kan visa att kontrollerade produkter har införskaffats från en registrerad aktör får däremot betala en särskild kontrollavgift. Vid tullkontroll av färska frukter och grönsaker som importeras från tredje land betalas en kvalitetskontrollavgift baserat på vikten för varje tulldeklarerad sändning.

För offentlig kontroll av handelsnormer för fiskeriprodukter betalas en fast årlig samordningsavgift till Jordbruksverket av den aktör som ansvarar för inköp, försäljning, lagring eller transport av partier med sådana produkter.

Sanktioner

Det finns straffbestämmelser som hänvisar till brott mot bestämmelser i fråga om kvalitetsnormer i både lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (11 §) och lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter (12 §). Straffbestämmelserna i lagarna ska dock inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller smugglingslagen.

För vissa överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet eller märkningskrav i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, eller föreskrifter på området, ska i stället för straff en sanktionsavgift betalas. De överträdelser som är belagda med sanktionsavgift, och vilket belopp som gäller för dessa, framgår av bilaga 2 till förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Bland överträdelserna som är belagda med sanktionsavgift återfinns att utelämna eller lämna felaktiga uppgifter i fråga om handelsnormer.

För de handelsnormer som faller inom livsmedelslagens tillämpningsområde ska däremot den lagens straffbestämmelser tillämpas (se avsnitt 7.1).

8 Nuvarande kontrollorganisation

När man ska försöka förstå den nuvarande kontrollorganisationen för livsmedelskedjan är det viktigt att ha med sig att den inte utgår från en samlad eller enhetligt konstruerad lösning för samtliga berörda kontrollområden. Vilka sakområden som ingår i livsmedelskedjan styrs av den unionsrättsliga kontrollförordningens tillämpningsområde (se kapitel 4). Någon motsvarande svensk ramlagstiftning finns dock inte, utan det nationella regelverket består av separata författningar för de olika områdena (se kapitel 7). Mellan vissa av dessa områden finns det i Sverige historiska samband som föregår den unionsrättsliga lagstiftningen och sträcker sig mer än hundra år bakåt i tiden, vilket givetvis också har påverkat hur kontrollansvaret har kommit att fördelas. Andra områden har däremot först genom kontrollförordningarnas tillämpningsområden kommit att hamna under samma paraply, och där är i vissa fall regelverken och strukturen för kontrollansvaret en helt annan.

I detta kapitel redogör vi för hur den befintliga kontrollorganisationen ser ut, hur samordningen av kontrollen sker på nationell nivå samt hur organisation och ansvarsfördelning ser ut hos de olika behöriga kontrollmyndigheterna. För att öka förståelsen för varför den nuvarande kontrollorganisationen ser ut som den gör ska vi dock börja med en kort historisk tillbakablick.

8.1 En historisk tillbakablick

Av de kontrollområden som ingår i livsmedelskedjan är djurhälsoområdet det som har längst anor i den svenska lagstiftningen. Redan 1722 antogs den första egentliga smittskyddsförfattningen, Kongl. Maj:ts Nådiga Förordning huru förhållas bör till förekommande af den på åtskillige orter i riket upkomne boskapssjukan och fänadspesten.

Förordningen innehöll bestämmelser om bekämpningsåtgärder mot boskapspesten och om införselförbud för nötkreatur från vissa regioner. Det tidigt starka statliga engagemanget i smittskyddsåtgärder inom djurhållningen måste ses mot bakgrund av jordbrukets viktiga roll för samhällsekonomin och den enskilde. Endast staten hade kapacitet och auktoritet att ingripa kraftfullt för att hindra smittans utbredning och den roll som staten då påtog sig har staten därefter i allt väsentligt också behållit.

Kontrollorganisationen på livsmedelsområdet har i sin tur sina rötter i införandet av städernas sundhetsnämnder och dåtidens prästgällen. I 1831 års förordning där sundhetsnämnderna reglerades fanns bland annat bestämmelser om tillsynen över födoämnes sunda beskaffenhet. När den första samlade livsmedelslagstiftningen i Sverige tillkom, genom 1951 års livsmedelsstadga, byggde man också vidare på det lokala ansvaret för livsmedelskontroll. Det övergripande ansvaret för kontrollen fördelades på ett flertal statliga myndigheter, men huvudansvaret för utförandet av kontrollen låg på kommunernas hälsovårdsnämnder och länsstyrelserna fick ett särskilt uppdrag att vaka över att den lokala nivån fullgjorde sitt kontrolluppdrag. Även om kontrollen över vissa mer komplicerade anläggningar och produkter successivt har flyttats till statliga myndigheter är den huvudsakliga fördelningen av kontrollansvaret på livsmedelsområdet fortfarande densamma. I takt med att lagstiftning på nya närliggande områden har införts, såsom skyddade beteckningar och kontaktmaterial, har också kontrollen av dessa områden inordnats i livsmedelskontrollens befintliga organisationsstruktur. Även kontrollen av ekologisk produktion och ekologiska produkter är anpassad efter livsmedelslagstiftningens kontrollorganisation. Till följd av Sveriges anslutning till EU, och den kontrollorganisation för ekologisk produktion som följde av redan då gällande EU-bestämmelser, utförs dock sedan 1995 merparten av kontrollen på området av privata kontrollorgan.

Djurskyddet i Sverige var länge uteslutande straffrättsligt reglerat och kontrollen därav en polissak. Trots det växte det i början av

1 SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering, s. 180. 2 SOU 2010:106, Folkhälsa – Djurhälsa, Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, s. 231. 3 SOU 1953:31, Förslag till hälsovårdsstadga m.m., s. 58. 4 SOU 1953:31 s. 223. 5 Prop. 2012/13:55, Ny lag om kontroll av ekologisk produktion, s. 29–32. 6 Prop. 1994/95:175, Lag om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter, m.m., s. 10–13.

1900-talet fram en frivillig djurskyddskontroll som utfördes av dels frivilliga djurskyddsorganisationer, dels av kommunala djurskyddsnämnder. När kontrollansvaret för den första djurskyddslagen (1944:219) diskuterades stod också valet mellan de frivilliga djurskyddsorganisationerna och en kontroll i kommunal regi. Departementschefen konstaterade att det var önskvärt att något organ i varje ort hade ansvaret för djurskyddet och kom fram till att det var lämpligast att ställa djurskyddet under kommunal tillsyn, varigenom det kom att inordnas under de befintliga hälsovårdsnämnderna. Kommunernas ansvar för djurskyddsarbetet upphörde dock 2009 då ansvaret flyttades över till länsstyrelserna.

Kontrollen av foder och animaliska biprodukter var från början ett statligt ansvar. Den var i huvudsakligen inriktad på företag som tillverkade foder i kommersiell skala och kontrollen av primärproducenter skedde egentligen bara där det fanns misstanke om att djur utfodrades med undermåligt foder eller att fodertillsatser användes på ett otillåtet sätt. Den återkommande kontrollen av animaliska biprodukter utfördes främst av distriktsveterinärerna och länsstyrelsen på uppdrag av Jordbruksverket, medan kommunerna ansvarade för tillsynen över viss avfallshantering. När de nya EU-bestämmelserna inom livsmedelskedjan trädde i kraft i början av 2000-talet blev det dock nödvändigt att genomföra en mer omfattande kontroll av foder och animaliska biprodukter. I syfte att hålla ihop kontrollen av livsmedelskedjan och minska antalet behöriga kontrollmyndigheter per anläggning valde man då att lägga huvuddelen av kontrollansvaret på kommunerna. Detta motiverades med att kommunerna redan hade ansvaret för kontrollen över merparten av de berörda anläggningarna inom närliggande områden, såsom livsmedel, miljö och djurskydd. Kontrollansvaret över primärproduktionen flyttades från kommunerna till länsstyrelserna endast tre år senare, i samband med att ansvaret för djurskyddskontrollen förstatligades. Det innebar att all foderkontroll åter hamnade i statlig regi, medan kontrollen

7 SOU 1938:36, Betänkande med förslag rörande djurskyddslagstiftning, s. 108–111. 8 Prop. 1944 nr 43, Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om djurskydd, m.m., s. 59. 9 Prop. 2007/08:63, Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi. 10

Prop. 1984/85:149 om lag om foder, s. 10. 11

Prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 96–97. 12

Prop. 2005/06:128, s. 253–258. 13

Prop. 2007/08:63, Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi.

över animaliska biprodukter däremot fortsatte att vara delat mellan stat och kommun.

Regelverket kring växtskadegörare är en del av ramlagstiftningen på växtskyddsområdet. Den samlade lagstiftningen infördes på 1970talet som en följd av en ökad förekomst av växtsjukdomar och skadedjur i landet (prop. 1972:89 s. 4). Dessförinnan reglerades växtskyddet i en mängd olika författningar. Statens växtskyddsanstalt var centralt ansvarig myndighet på området, ett ansvar som numera tagits över av Jordbruksverket.

Vad gäller kontrollen av växtskyddsmedel saknades bestämmelser om lokal och regional kontroll när det första specifika regelverket på området infördes på 1960-talet genom bekämpningsmedelsförordningen (1962:703). De kommunala hälsovårdsnämnderna fick visserligen ett generellt ansvar att övervaka och åtgärda föroreningar i luft och vatten inom kommunen enligt den dåvarande miljöskyddslagen (1969:387), men kontrollansvaret för bekämpningsmedelsförordningen låg uttryckligen på den statliga myndigheten giftnämnden. Först i samband med att kemikaliekontrollen skärptes på 1970-talet genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor hamnade kontrollansvaret på regional och kommunal nivå. När sedan miljöbalken infördes i slutet av 1990-talet kom bland annat kontrollen av bekämpningsmedel att inordnas i miljörättens gemensamma kontrollorganisation, där det övergripande ansvaret ligger på ett flertal centrala myndigheter, däribland Kemikalieinspektionen, medan merparten av ansvaret för att utföra kontrollen (tillsynen) ligger på kommunal och regional nivå.

Även kontrollen av utsättning av GMO sorterar numera inom miljöbalkens tillämpningsområde. Regelverket har successivt vuxit fram sedan 1970-talet då den första utredningen om genteknik presenterades. Utredningen föreslog att tekniken skulle kontrolleras dels med stöd av lagen om hälso- och miljöfarliga varor, dels arbetsmiljölagen. I den efterföljande propositionen fokuserades dock mest på riskerna för arbetstagarna. Under 1980-talet fördes en intensiv diskussion kring riskerna med genteknik och olika aspekter av tekniken kom att regleras av olika lagar och kontrolleras av olika

14 SOU 1972:31, Lag om hälso- och miljöfarliga varor, s. 132–134. 15 Prop. 1973:17, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor, m.m., s. 104. 16 DsU 1978:11, Hybrid-DNA-tekniken under kontroll. 17 Prop. 1979/80:10 om kontroll av hybrid-DNA-teknikens användning.

statliga myndigheter beroende på tillämpningsområde. Först genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade produkter fick Sverige en samlad lagstiftning om genteknik. Den befintliga kontrollorganisationen där ett flertal statliga fackmyndigheter ansvarade för kontrollen inom sina områden behölls dock. Denna kontrollorganisation gäller i allt väsentligt fortfarande för den nuvarande kontrollen enligt miljöbalken.

8.2 Den offentliga kontrollens organisation

Den offentliga kontrollen inom kontrollförordningens tillämpningsområde är i Sverige fördelad på drygt 270 kontrollmyndigheter. Dessa utgörs på central och regional nivå av statliga myndigheter genom i första hand Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen samt Tullverket och Försvarsinspektören för hälsa och miljö respektive de 21 länsstyrelserna. Merparten av kontrollmyndigheterna, närmare 250 stycken, utgörs dock av kommuner eller kommunförbund på lokal nivå. Kontrollen har dessutom i fråga om märkning av ekologiska produkter och ekologisk produktion huvudsakligen delegerats till ett antal privata kontrollorgan.

Vissa av kontrollmyndigheterna utövar endast kontroll inom ett visst område (till exempel Kemikalieinspektionen), medan andra utövar kontroll på flera områden (exempelvis kommunerna). På motsvarande sätt finns det för vissa områden endast en ansvarig kontrollmyndighet (till exempel kontrollen av växtskadegörare) medan den offentliga kontrollen på andra områden, åtminstone till viss del, utförs av nästan samtliga kontrollmyndigheter (exempelvis livsmedelskontrollen).

Tabell 8.1 och 8.2 nedan ger en överblick över fördelningen av ansvaret i livsmedelskedjan mellan de olika kontrollmyndigheterna i Sverige utifrån kontrollområde respektive kontrollmyndighet.

18

SOU 1992:82, Genteknik en utmaning, s. 53–57. 19

Prop. 1993/94:198, Lag om genetiskt modifierade organismer, s. 37–39.

Tabell 8.1 Ansvarsfördelning i livsmedelskedjan

Ansvarsfördelning per sakområde

Kontrollområde Samordningsansvar Kontrollansvar

Livsmedel/kontaktmaterial Livsmedelsverket Livsmedelsverket

Jordbruksverket

Länsstyrelserna

Kommunerna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Avsiktlig utsättning av GMO Jordbruksverket Jordbruksverket för livsmedel- och foder- (Kemikalieinspektionen) produktion (Havs- och

vattenmyndigheten) Foder Jordbruksverket Jordbruksverket

(Statens veterinär- Länsstyrelserna

medicinska anstalt) Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Djurhälsa Jordbruksverket Länsstyrelserna

(Statens veterinär- (Statens veterinärmedicinska

medicinska anstalt) anstalt) Animaliska biprodukter Jordbruksverket Jordbruksverket

Livsmedelsverket

Länsstyrelserna

Kommunerna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Djurskydd Jordbruksverket Livsmedelsverket

Länsstyrelserna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Växtskadegörare Jordbruksverket Jordbruksverket Växtskyddsmedel Kemikalieinspektionen Kemikalieinspektionen

Länsstyrelserna

Kommunerna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Ekologiska produkter/ Jordbruksverket Jordbruksverket Ekologisk produktion Livsmedelsverket Livsmedelsverket

(Swedac) (Konsumentverket) Länsstyrelserna Kommunerna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö

Kontrollorgan

Kontrollområde Samordningsansvar Kontrollansvar

Skyddade beteckningar Livsmedelsverket Livsmedelsverket

Länsstyrelserna

Kommunerna

Försvarsinspektören för

hälsa och miljö Import/export Livsmedelsverket Livsmedelsverket Jordbruksverket Jordbruksverket

Tullverket

Kommunerna Handelsnormer* Jordbruksverket Jordbruksverket

Livsmedelsverket

Länsstyrelserna

Kommunerna

(Havs- och

vattenmyndigheten) * I den utsträckning kontrollen ska ske enligt kontrollförordningen och livsmedelslagstiftningen.

Tabell 8.2 Ansvarsfördelning i livsmedelskedjan

Ansvarsfördelning per kontrollmyndighet

Kontrollmyndighet Samordningsansvar Kontrollansvar

Livsmedelsverket Livsmedel/kontaktmaterial Livsmedel/kontaktmaterial Skyddade beteckningar Animaliska biprodukter Ekologisk produktion/ Djurskydd (slakterier) ekologiska produkter Skyddade beteckningar Import/export Ekologisk produktion/

ekologiska produkter

Import/export

(gränskontrollstationer)

Handelsnormer Jordbruksverket Avsiktlig utsättning av GMO Livsmedel/kontaktmaterial Foder Avsiktlig utsättning av GMO Djurhälsa Foder Animaliska biprodukter Animaliska biprodukter Djurskydd Växtskadegörare Växtskadegörare Ekologisk produktion/ Ekologisk produktion/ ekologiska produkter ekologiska produkter Import/export (gränskontroll- Import/export stationer) Handelsnormer Handelsnormer

Kontrollmyndighet Samordningsansvar Kontrollansvar

Kemikalieinspektionen Växtskyddsmedel Växtskyddsmedel

Avsiktlig utsättning av GMO

(genetiskt modifierade

mikroorganismer) Länsstyrelserna Samordnar kommunerna Livsmedel (primärproduktion)

inom länet. Foder (primärproduktion) Djurhälsa Animaliska biprodukter Djurskydd Växtskyddsmedel Ekologisk produktion/ ekologiska produkter Skyddade beteckningar Handelsnormer

Kommunerna Livsmedel/kontaktmaterial

Animaliska biprodukter

Växtskyddsmedel

Ekologisk produktion/

ekologiska produkter

Skyddade beteckningar

Import/export

Handelsnormer Försvarsinspektören för Samtliga relevanta områden hälsa och miljö vid anläggningar inom

Försvarsmakten m.m. Tullverket All in- och utförsel av varor,

utöver sådana som kontrol-

leras vid en gränskontroll-

station Kontrollorgan Ekologisk produktion/

ekologiska produkter

8.3 Kontrollmyndigheternas organisation och ansvar

8.3.1 Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är central behörig myndighet enligt kontrollförordningen på livsmedelsområdet. Verket leder och samordnar livsmedelskontrollen, däribland genom att utfärda tillämpningsföreskrifter till livsmedelslagen, och ska följa den kommunala tillsynsverksamheten för att se till att kontrollen är effektiv och enhetlig i

hela landet. Verket bistår även länsstyrelser och kommuner med rådgivning inom livsmedelsområdet samt utför revisioner av länsstyrelserna enligt avtal.

Ramarna för myndighetens verksamhet anges i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket och i myndighetens regleringsbrev.

Livsmedelsverkets organisation

Livsmedelsverket har sitt säte i Uppsala och har cirka 650 anställda fördelade på sex avdelningar. Myndighetens ledningsgrupp består av generaldirektören och de sex avdelningscheferna.

Figur 8.1 Livsmedelsverkets organisation

Källa: Livsmedelsverket.

Livsmedelsverket har en avdelning för livsmedelskontroll som består av fyra enheter som tillsammans täcker upp hela landet. Av dessa fyra enheter är det tre enheter (Norra, Mellersta och Södra Sverige) som kontrollerar slakterier och vilthanteringsanläggningar. Där har verket personal permanent utstationerad inom ramen för den kontroll som utförs på dessa anläggningar. Den fjärde enheten kontrollerar livsmedelsföretagare på anläggningar som inte är slakterier eller vilthanteringsanläggningar samt vid de sex gränskontrollstationerna där verket utför importkontroll (Arlanda flygplats, Gävle

hamn, Göteborgs hamn, Helsingborgs hamn, Landvetters flygplats och Norviks hamn i Nynäshamn). Även på denna enhet är personal placerade runt om i landet på regionala kontor.

Livsmedelsverkets kontrollansvar

Livsmedelsverkets kontroll av livsmedelsanläggningar omfattar framför allt sådana animalieanläggningar som omfattas av särskilda hygienkrav och vissa specifika livsmedelsanläggningar. I Sverige finns omkring 1 400 anläggningar som har Livsmedelsverket som kontrollmyndighet. För dessa anläggningar ansvarar verket för såväl kontrollen enligt livsmedelslagstiftningen (inklusive kontaktmaterial, skyddade beteckningar och vissa handelsnormer) som kontrollen av animaliska biprodukter. Även viss djurskyddskontroll ingår vid kontrollen av slakterierna. Livsmedelsverket är också ansvarigt för den importkontroll av livsmedel och kontaktmaterial som sker vid gränskontrollstationer samt den kontroll som utförs inom ramen för de nationella provtagningsprogrammen.

Livsmedelsverkets riskklassningsmodell

För merparten av livsmedelskontrollen av anläggningar i leden efter primärproduktionen sker riskbedömningen utifrån en gemensam riskklassningsmodell som tagits fram av Livsmedelsverket. Riskklassningsmodellen gäller även för kontroll av skyddade beteckningar och den kontroll av ekologiska produkter som faller utanför kontrollorganens kontrollansvar (se avsnitt 8.3.7). Modellen omfattar dock inte Livsmedelsverkets kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar, Livsmedelsverkets nationella provtagningsprogram eller kontrollen vid export av livsmedel.

Genom riskklassningsmodellen fastställer de enskilda kontrollmyndigheterna en kontrollfrekvens för varje anläggning inom deras kontrollansvar, uttryckt som ett visst antal kontrolltillfällen under en femårsperiod. Anläggningar med högre risk kontrolleras oftare (en till flera gånger per år) än anläggningar med lägre risk (mer sällan än årligen). Vilka delar av verksamheten respektive lagstiftningen

20 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 9.

som kontrolleras varierar oftast från kontrolltillfälle till kontrolltillfälle enligt kontrollmyndigheternas egna kontrollplaner.

Slakterier och vilthanteringsanläggningar

Kontrollen av slakterier och vilthanteringsanläggningar skiljer sig från annan livsmedelskontroll på så sätt att Livsmedelsverkets kontrollpersonal som huvudregel är närvarande och utövar kontinuerlig kontroll när verksamheten pågår. Även om denna kontroll faller utanför den generella riskklassningsmodellen är kontrollen ändå riskbaserad och styrs av en egen modell som bland annat utgår från djurslag och produktionsvolym.

Utöver kontrollerna enligt livsmedelslagstiftningen utför Livsmedelsverket även djurskyddsinspektioner på slakterierna. Det handlar till exempel om uppstallningen av djuren på slakteriet och om att djuren bedövas och avlivas på rätt sätt. Därutöver utförs också kontroller av att anläggningarna följer ABP-lagstiftningen.

Livsmedelsverkets nationella kontrollprogram

Inom ramen för Livsmedelsverkets nationella kontrollprogram sker på vissa områden en årligen återkommande kontroll genom provtagning (18 a § livsmedelsförordningen). Gemensamt för de olika programmen är att kontroll sker av att ämnen där det finns gränsvärden eller åtgärdsnivåer, så kallade reglerade ämnen, inte förekommer i halter över de fastställda nivåerna. I kontrollen letar man även efter ämnen som inte får finnas i livsmedlet.

Importkontroll vid gränskontrollstationer

Livsmedelsverket ansvarar för importkontroll av samtliga animaliska livsmedel samt vissa icke-animaliska livsmedel och kontaktmaterial som omfattas av särskilda importbestämmelser. Verket ansvarar dessutom för importkontrollen av ekologiska livsmedel. Importkontrollen sker vid de sex gränskontrollstationer som är utpekade för import av livsmedel och kontaktmaterial samt vid en kontroll-

station i Södertälje hamn. Kontrollen av ekologiska livsmedel sker också i Malmö.

Vilka djur och varor som måste genomgå gränskontroll vid införsel till EU:s territorium, vilka kontroller som ska göras och i vilken omfattning kontrollerna ska göras följer direkt av unionslagstiftningen. Det är också reglerat med vilken standardfrekvens dokumentkontroll, ID-kontroll och fysisk kontroll ska utföras. Sändningar med gränskontrollpliktiga varor ska föranmälas av importörer eller lastansvariga till gränskontrollstationen minst 24 timmar innan ankomst till EU:s territorium. Importkontrollen vid gränskontrollstationerna är därmed i stor utsträckning händelsestyrd, även om det finns inslag av riskbedömningar som i viss mån påverkar kontrollens frekvens och omfattning.

8.3.2 Jordbruksverket

Jordbruksverket är Sveriges centrala förvaltningsmyndighet inom jordbruk, fiske och landsbygd. Jordbruksverket är central behörig myndighet enligt kontrollförordningen i fråga om foder, djurhälsa och djurskydd, animaliska biprodukter, växtskadegörare och handelsnormer. Verket är även en av flera ansvariga myndigheter i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för livsmedels- eller foderproduktion.

Jordbruksverket leder och samordnar kontrollen inom sina kontrollområden, däribland genom att utfärda tillämpningsföreskrifter och bistå övriga kontrollmyndigheter med rådgivning.

Vid Jordbruksverket finns ett flertal nämnder och råd inom myndighetens ansvarsområden. Av betydelse för denna utredning kan nämnas följande. Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård och Centrala djurförsöksetiska nämnden, för vilka Jordbruksverket tillhandahåller administrativt stöd och upplåter lokaler. Växtskyddsrådet, som leds av verket och består av elva organisationer med uppgift att arbeta förebyggande för att det ska finnas effektiva och hållbara metoder inom växtskydd. Rådet för djurskyddskontroll, där Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna samverkar för att djurskyddskontrollen ska utvecklas i syfte att bli mer rättssäker, likvärdig och effektiv.

Ramarna för myndighetens uppdrag anges i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk och i myndighetens regleringsbrev.

Jordbruksverkets organisation

Jordbruksverket har cirka 1 700 anställda, varav cirka 500 tillhör Distriktsveterinärerna, och har sitt säte i Jönköping. Verket har sju avdelningar där avdelningscheferna rapporterar till generaldirektören.

Figur 8.2 Jordbruksverkets organisation

Källa: Jordbruksverket.

Följande delar av verksamheten är av betydelse för den offentliga kontrollen i livsmedelsproduktionen: • Djuravdelningen: ansvarar för frågor på djurområdet, såsom djur-

hälsa, smittskydd, djurskydd, foder, animaliska biprodukter,

veterinärmedicinska preparat och samordning av kontrollen av

in- och utförsel av djur och djurprodukter. Avdelningen ansvarar

även för att samordna Jordbruksverkets delar av den offentliga

kontrollen i livsmedelskedjan, såsom att utarbeta den fleråriga

nationella kontrollplanen, den årliga rapporten till EU-kommis-

sionen samt SANTE F:s revisioner. • Växt- och kontrollavdelningen: ansvarar för frågor inom växt-

odlings- och trädgårdsområdet, däribland ekologisk produktion

och kontroll, utsäde, GMO och biologisk mångfald. Avdelningen

ansvarar också för kontroller inom bland annat fodertillverkning,

utsäde samt import- och produktionskontroll för att förebygga

risken för spridning av växtskadegörare. Ansvaret omfattar även

klassificering av slaktkroppar och förekomsten av växtskade-

görare. • Distriktsveterinärerna: ansvarar för tillgänglighet och beredskap

som rör smittsamma sjukdomar. Distriktsveterinärerna arbetar

med akut djursjukvård för alla djurslag och förebyggande djur-

hälsovård med planerade besök. Distriktsveterinärerna är också

officiella veterinärer vilket innebär att de utfärdar internationella

intyg och utövar offentlig kontroll.

Jordbruksverket har en stor regional organisation. Distriktsveterinärerna finns representerade på ett 70-tal platser över hela landet. Därutöver har verket regionala kontor i Landskrona, Helsingborg, Göteborg, Kalmar, Linköping, Skara, Söderhamn och Uppsala.

Jordbruksverkets kontrollansvar

Jordbruksverket utför kontroll inom flertalet av kontrollförordningens sakområden. Utöver kontrollen av olika aktörer och anläggningar inom livsmedelskedjan ansvarar Jordbruksverket även för den importkontroll som ska utföras vid gränskontrollstationer i fråga om levande djur, animaliska produkter och ekologiska jordbruksprodukter som inte är avsedda som livsmedel, foder samt växter, växtprodukter och andra föremål (exempelvis trä och träemballage) som kan sprida växtskadegörare.

Jordbruksverkets samlade kontrollplan

För alla Jordbruksverkets sakområden, såväl de som faller inom ramen för kontrollförordningen som de som faller utanför, finns det ansvariga sakavdelningar som genom vägledningar och riskanalyser styr planeringen av kontrollen. De olika kontrollenheterna tar sedan med hjälp av dessa vägledningar och riskanalyser årligen fram en samlad kontrollplan, vilken innehåller antal och inriktning avseende alla verkets planerade kontroller.

Foderanläggningar

Jordbruksverket ansvarar för kontroll av foder i steget efter primärproduktionen. Detta innebär kontroll i foderindustrin samt i lager och butiker som hanterar foder till livsmedelsproducerande djur. Dessutom utförs kontroll av de foderföretagare som för in foder från andra länder. Kontrollen är riskbaserad och inriktad mot områden där avvikelser kan förväntas ha betydelse för fodersäkerheten. Kontrollfrekvensen baseras på riskklasser för olika verksamhetstyper.

Animaliska biprodukter

Jordbruksverket ansvarar för kontrollen vid samtliga ABP-anläggningar och verksamheter som godkänts och registrerats av verket, utom den kontroll som utförs vid förbränningsanläggningar i primärproduktionen (kommunernas ansvar) samt hos transportörer och vid uppsamlingsplatser (länsstyrelsens ansvar). Kontrollen är riskbaserad och kontrollfrekvenserna baseras på riskklasser för olika verksamhetstyper.

Växtskadegörare

Jordbruksverket är ensam kontrollmyndighet i fråga om växtskadegörare. Kontrollen omfattar verksamheter som skickar växtpasspliktiga produkter till andra yrkesmässiga växtanvändare eller säljer dem via distanshandel till privatkunder, så som plantskolor, handelsträdgårdar, växtgrossister, utsädesfirmor eller e-handlare. Alla aktörer som har tillstånd att utfärda växtpass ska kontrolleras minst en gång per år och kontrollen riktas mot växtprodukter som är kända värdväxter för växtskadegörare som kan etablera sig i Sverige.

Kontrollen omfattar även företag som har tillstånd för att få märka trä eller träemballage med sundhetsintyg, vilket intygar att träet behandlas på ett sådant sätt att det anses vara fritt från växtskadegörare. Alla registrerade virkesföretag kontrolleras en gång per år.

Ekologisk produktion och ekologiska produkter

Jordbruksverket är behörig myndighet i fråga om produktion och hantering av jordbruks- och vattenbruksprodukter som inte är livsmedel. Verket har dock delegerat kontrolluppgifterna inom sina respektive ansvarsområden till privata kontrollorgan. Jordbruksverket ansvarar för tillsyn över kontrollorganen samt handlägger enskilda aktörers ärenden om godkännanden och undantag.

Handelsnormer

Jordbruksverkets ansvar för kontroll av handelsnormer omfattar såväl fiskeriprodukter som frukt- och grönsaker.

Kontrollen av frukt- och grönsaker är främst inriktad på grossistledet, där samtliga aktörer kontrolleras årligen. Antal kontroller per företag varierar dock beroende på omsättning och en riskbedömning. I detaljistledet utförs cirka 650 kontroller per år och cirka 50 kontroller per år av företag som bedriver näthandel.

Kontrollen av fiskeriprodukter utförs av Havs- och vattenmyndigheten på uppdrag av Jordbruksverket, vilket regleras genom ett avtal mellan de båda myndigheterna. Kontrollerna är riskbaserade och inriktade mot de arter där kontrollerna bäst behövs.

Utsättning av GMO för foder- och livsmedelsproduktion

Jordbruksverket är en av flera statliga myndigheter som ansvarar för kontrollen av utsättning av genetiskt modifierade organismer. I dagsläget bedrivs emellertid inte någon sådan kommersiell odling av GMO för foder- eller livsmedelsproduktion som omfattas av kontrollförordningen, varför någon sådan kontroll inte heller utförs i Sverige.

Importkontroll vid gränskontrollstationer

Importkontrollen styrs i stor utsträckning av direkt tillämpliga EUbestämmelser. Det gäller såväl vilka produkter som endast får föras in via en gränskontrollstation som kontrollfrekvens och kontrollmetod. För merparten av produkterna gäller att samtliga sändningar ska dokumentkontrolleras. Därutöver sker även fysiska kontroller

och provtagning. Omfattningen av kontrollen beror på hur många sändningar som ankommer och kontrollen är därmed i stor utsträckning händelsestyrd. Det finns dock vissa mått av riskbedömning i fråga om prioritering och inriktning av särskilda kategorier av produkter från länder där det finns förhöjda risker.

8.3.3 Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen är en statlig myndighet som arbetar med att minska risken för att människor och miljö skadas av kemikalier. Inspektionen är centralt behörig myndighet enligt kontrollförordningen i fråga om kontroll av växtskyddsmedel. Myndigheten har också ett vägledningsansvar i fråga om hur växtskyddsmedel får släppas ut på marknaden respektive hanteras av allmänheten.

Ramarna för myndighetens uppdrag anges i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen och i myndighetens regleringsbrev.

Kemikalieinspektionens organisation

Kemikalieinspektionen har sitt säte i Sundbyberg och har cirka 270 anställda fördelade på fyra sekretariat och tre olika avdelningar.

Figur 8.3 Kemikalieinspektionens organisation

Källa: Kemikalieinspektionen.

Ansvaret för kontrollen av växtskyddsmedel enligt kontrollförordningen utförs av enheten Tillsyn av bekämpningsmedel vid avdelningen Tillsyn och statistik.

Kemikalieinspektionens kontrollansvar

Kemikalieinspektionen ansvarar för kontrollen av tillverkare och importörer av växtskyddsmedel samt för att pröva ansökningar om tillstånd för att ett visst växtskyddsmedel ska få säljas och användas.

Den planerade kontrollen är riskbaserad och utgår från ett provtagningsprogram där cirka fem procent av alla växtskyddsmedel årligen analyseras, vilket motsvarar en kontroll av 20–25 produkter per år. Vid sidan av provtagningsprogrammet genomförs även kampanjprojekt,

där exempelvis obligatorisk märkning kontrolleras, samt händelsestyrda kontroller baserade på tips och klagomål från andra kontrollmyndigheter, aktörer eller allmänheten.

8.3.4 Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas generella uppdrag är att vara regeringens företrädare i länet. Det innebär att länsstyrelserna har uppgifter och ansvar som spänner över en stor mängd olika områden – allt från att vara valmyndighet till att samordna den regionala krisberedskapen. Länsstyrelserna har därutöver ansvar för samordning, tillsyn och kontroll inom en rad olika sakområden.

I kontrollkedjan har länsstyrelserna både en samordnande roll och ansvar för att utföra kontroll. Kontrollansvaret omfattar dels primärproducenter, dels merparten av kontrollen inom djurskyddsoch djurhälsoområdena i övrigt.

Ramarna för länsstyrelsernas verksamhet anges i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och i respektive länsstyrelses regleringsbrev.

Länsstyrelsernas organisation

Det finns 21 länsstyrelser i Sverige. Länsstyrelserna har sina säten i länets residensstad, från Malmö i söder till Luleå i norr. Såväl antalet anställda som fördelningen av dessa mellan olika uppgiftsområden varierar mellan länsstyrelserna, beroende på det aktuella länets storlek och vilka typer av verksamhet som bedrivs där. Inom de kontrollområden som omfattas av kontrollförordningens tillämpningsområde har länsstyrelserna totalt cirka 345 årsarbetskrafter. Majoriteten av dessa, drygt 200, arbetar med djurskyddskontroll.

Även hur länsstyrelserna organiserar sig varierar mellan olika län. Myndigheten leds dock alltid av en landshövding som utses av regeringen och verksamheten är uppdelad i olika avdelningar, där kontrollen av primärproduktion och djurskydd vanligen tillhör samma avdelning.

Länsstyrelsernas kontrollansvar

Länsstyrelsen ansvarar som ensam kontrollmyndighet för kontrollen av primärproducenter. I Sverige finns drygt 36 000 anläggningar med primärproduktion. Länsstyrelsen Västra Götaland och Länsstyrelsen Skåne ansvarar tillsammans för kontrollen av 38 procent av dessa anläggningar. Övriga länsstyrelsers andel av kontrollansvaret varierar mellan 1,5 och 6 procent av resterande anläggningar.

Länsstyrelsernas kontroll av anläggningar inom primärproduktionen inkluderar sakområdena livsmedel, foderproduktion, djurskydd och djurhälsa. Även om kontrollen av de olika områdena styrs av egna riskbedömningar och kontrollplaner är kontrollerna i stor utsträckning samordnade.

Utöver primärproducenterna ansvarar länsstyrelserna för djurskyddskontrollen av övriga aktörer, tillståndsprövning för uppsamlingsplatser och kontroll av insamling och transport av animaliska biprodukter samt användningen av växtskyddsmedel på sådana verksamheter som omfattas av deras kontrollansvar enligt miljöbalken. Länsstyrelserna utför även kontroller av grundvillkoren hos de aktörer som söker jordbrukarstöd, något som i viss utsträckning överlappar kontrollerna enligt kontrollförordningen.

Kontrollen av primärproducenter (livsmedel och foder)

Kontrollen av primärproducenter har en egen riskklassningsmodell som är gemensam för livsmedel och foder. Modellen tas fram gemensamt av Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt och länsstyrelserna. Utifrån modellen görs ett urval av anläggningar som ska kontrolleras baserat på den risk som är förknippad med den verksamhet som bedrivs vid anläggningen och möjligheterna att förebygga eller reducera riskerna i primärproduktionsledet. En stor skillnad mot den modell som gäller för livsmedelsanläggningar efter primärproduktionen är att varje länsstyrelse får ett kontrollbeting utifrån en nationell kontrollplanering. Betinget baseras på antalet aktörer som respektive länsstyrelse har registrerade. Det är sedan länsstyrelserna själva som ansvarar för urvalet av aktörer utifrån detta beting. Utöver de kontroller som utförs till följd av det natio-

21 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 9. 22 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 13–14.

nella betinget kan länsstyrelserna själva välja att genomföra extra riskbaserade planerade kontroller.

Kontrollfrekvensen inom primärproduktionen är betydlig lägre än inom övrig livsmedelskontroll (där samtliga anläggningar alltså ska kontrolleras åtminstone vart femte år), och ligger på cirka två procent av alla livsmedelsanläggningar respektive cirka en procent av alla foderanläggningar per år.

Länsstyrelserna bistår därutöver Livsmedelsverket med provtagningar vid sina kontrollobjekt av produkter som omfattas av de nationella kontrollprogrammen.

Djurskyddskontroll

Den planerade kontrollen enligt djurskyddslagstiftningen sker huvudsakligen på gårdar och andra anläggningar där aktörer varaktigt håller ett flertal djur, exempelvis lantbruk, kennlar och stuterier. Urval av kontrollobjekt för de planerade kontrollerna görs utifrån en riskklassningsmodell som Jordbruksverket har tagit fram och integrerat i kontrolldatabasen Djurskyddskontrollsregistret (DSK). Modellen beräknar en risk för varje djurhållare och kontrollplats utifrån de uppgifter som finns lagrade i registret. Riskerna baseras på faktorer som djurslag, antal djur, den verksamhet som bedrivs och dess storlek samt djurhållarens tidigare efterlevnad av regelverket.

Privatpersoners hållning av sällskapsdjur kontrolleras inte regelmässigt utan endast om någon gör en anmälan, om det finns kännedom om tidigare problem i djurhållningen eller om de har tillstånd för en större verksamhet med sällskapsdjur.

Växtskyddsmedel

Länsstyrelserna ansvarar för kontrollen av användning av växtskyddsmedel vid sådana verksamheter som enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) klassas som B-verksamheter, däribland större jordbruksanläggningar, och där kontrollen inte har överlämnats till kommunerna. Kontrollen utförs då som en integrerad del av verksamhetens övergripande miljötillsyn enligt det kontrollbehov och den kontrollfrekvens som fastställts på grundval av miljöbalkens bestämmelser.

Inom ramen för foder- och livsmedelskontrollen av primärproducenter, till exempel jordbrukare och växthusodlare, kontrollerar länsstyrelserna även användningen av växtskyddsmedel vid anläggningen.

8.3.5 Kommunerna

Kommunerna är kontrollmyndigheter och utför kontroller av sådana verksamheter som finns inom deras geografiska område. Vid samordningen av kontrollen på central nivå representeras kommunerna av Sveriges kommuner och regioner (SKR).

Kommunernas organisation

Sverige har 246 kommunala kontrollmyndigheter. Att antalet kontrollmyndigheter är färre än antalet kommuner (290) beror på att 25 av de kommunala kontrollmyndigheterna består av mer än en kommun (se vidare om kommunal samverkan nedan).

De kommunala kontrollmyndigheterna varierar i stor utsträckning i storlek, både vad gäller befolkning och geografiskt ansvarsområde. Av denna anledning är det också stor variation i fråga om tillgängliga resurser och antal årsarbetskrafter i kommunerna som utför offentlig kontroll.

I fråga om livsmedelskontroll hade de kommunala kontrollmyndigheterna år 2022 i genomsnitt 2,8 årsarbetskrafter. En tredjedel av de kommunala kontrollmyndigheterna har dock tillgång till färre än en årsarbetskraft. Det kan jämföras med de största kommunerna, Stockholm, Göteborg och Malmö, som har mellan 25 och 55 årsarbetskrafter vardera.

Tabell 8.3 nedan ger en överblick över hur de tillgängliga kommunala kontrollresurserna för livsmedelskontroll såg ut i Sverige 2022.

23 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09. s. 24. 24 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09. s. 26.

Tabell 8.3 Antal årsarbetskrafter (2022), kommunal livsmedelskontroll

Antal årsarbetskrafter Antal kommuner/kommunal- Procentandel av alla kom-

Källa: Bilaga 2 till Sveriges livsmedelskontroll 2022, Livsmedelsverkets rapportserie L 2023 nr 09.

För kontrollområdet växtskyddsmedel saknas motsvarande statistik eftersom kontrolluppdraget i sig är så begränsat att det inte i någon kommun sysselsätter mer än en årsarbetskraft. Den planerade kontrollen genomförs i stället som regel som en integrerad del av den miljötillsyn i övrigt som utförs av detaljhandelsledet. Därutöver utförs händelsestyrd tillsyn av enskildas användning av växtskyddsmedel, och prövning av dispenser, löpande i den mån ett behov uppstår.

Inom ramen för det kommunala självstyret är det upp till varje kommun att välja hur man organiserar sig. Det innefattar även sådana tillsyns- eller kontrolluppdrag i livsmedelskedjan som regeringen bestämt att kommunerna ska utföra. Enligt livsmedelslagen ska kommunernas uppgifter på livsmedelsområdet fullgöras av den eller de kommunala nämnder som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet (11 §). I de flesta kommuner utgörs det av en myndighetsnämnd där tillsyns- och kontrolluppdrag inom flera olika områden samlas. I vissa kommuner finns en egen miljönämnd där ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken och kontrollen enligt livsmedelslagstiftningen ligger. Den faktiska kontrollen utförs sedan av miljö- eller livsmedelsinspektörer som är anställda vid en förvaltning som är knuten till nämnden.

Samverkan mellan kommuner (kommunalförbund och gemensamma nämnder)

Samverkan mellan kommuner, där man delar på ansvar och kompetenser inom olika områden, är en lösning för att både minska organisatoriska sårbarheter och använda tillgängliga resurser på ett mer effektivt sätt. I 9 kap. kommunallagen finns flera olika möjligheter

för kommuner att samarbeta kring kommunala uppgifter, däribland offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollförordningen.

Ett sätt är att bilda ett kommunalförbund (9 kap. 1–18 §§). Medlemmarna kan då överlämna kommunal verksamhet till förbundet, exempelvis offentlig kontroll enligt livsmedelslagstiftningen. Kommunalförbundet är en egen offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet, fristående från medlemmarna. Organisatoriskt är ett kommunalförbund uppbyggt på i princip samma sätt som en kommun. Det finns kommunalförbund med fullmäktige och kommunalförbund med direktion. I varje kommunalförbund ska det finnas en förbundsordning. Varje medlem ska vara representerad i förbundets fullmäktige eller direktion.

Ett annat sätt att samverka är att två eller flera kommuner går samman och bildar en gemensam nämnd (19–36 §§). Den gemensamma nämnden ingår i en av de samverkande kommunernas politiska organisation och kan fullgöra uppgifter avseende all kommunal verksamhet. Uppgifterna för nämnden ska preciseras i en överenskommelse och det ska också finnas ett reglemente för nämnden. Varje samverkande kommun eller region ska vara representerad i styrelsen.

Ett tredje sätt är avtalssamverkan (37–38 §§). Det innebär att en kommun ingår avtal om att någon av deras uppgifter (exempelvis offentlig kontroll inom ett eller flera områden) helt eller delvis ska utföras av en annan kommun. Vid avtalssamverkan kvarstår dock det formella ansvaret hos den kommun där kontrollen utförs. Det är alltså endast utförandet av själva kontrollen som överlåts till den andra kommunen, inte ansvaret för kontrollen eller för eventuella beslut som föranleds av kontrollen.

För närvarande finns det 25 kommunalförbund/gemensamma nämnder, omfattande totalt ett 40-tal kommuner, som utför kontroll i livsmedelskedjan. Därutöver har 95 av 246 kommunala kontrollmyndigheter ingått minst ett samverkansavtal med en annan kontrollmyndighet som gör det möjligt för dem att köpa personalresurser. Detta inkluderar såväl samverkansavtal som endast tillämpas vid jävssituationer eller tillfällig personalbrist som samverkansavtal där hela eller delar av kontrollen genom avtalet har överlåtits till en annan kommunal kontrollmyndighet.

25 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 26.

Kommunernas kontrollansvar

Kommunernas kontrollansvar är begränsat till deras geografiska område. De ansvarar för kontrollen av majoriteten av Sveriges drygt 96 000 livsmedelsanläggningar i leden efter primärproduktion. Vid dessa anläggningar utför kommunerna kontroller enligt livsmedelslagstiftningen (inklusive kontaktmaterial, skyddade beteckningar och, i förekommande fall, ekologiska produkter). I kontrollen ingår även importkontroll av sådana varor som inte behöver föras in över en gränskontrollstation. Kommunerna bistår Livsmedelsverket med provtagningar vid sina kontrollobjekt av produkter som omfattas av de nationella kontrollprogrammen. Kommunerna utför dessutom kontroller enligt regelverket om animaliska biprodukter och ansvarar då även för kontrollen inom primärproduktionen.

Utöver kontrollen av livsmedel, kontaktmaterial och animaliska biprodukter ansvarar kommunerna också för kontrollen av försäljning och användning av växtskyddsmedel (förutom primärleverantörer och inom primärproduktionen). Denna kontroll utförs dock vanligen av en annan avdelning eller enhet (miljö- och hälsoskydd) vid förvaltningen än den som utför livsmedelskontroll.

Livsmedelsanläggningar

Riskbedömningen som ligger till grund för planeringen av kontrollen av livsmedelsanläggningar sker utifrån den gemensamma riskklassningsmodell som tagits fram av Livsmedelsverket (se avsnitt 8.3.1).

Det finns dock ingen skyldighet för kommunerna att använda riskklassningsmodellen. Däremot gäller sedan den 1 januari 2024 en skyldighet för kontrollmyndigheterna att på enhetliga och ickediskriminerande grunder fastställa en kontrollfrekvens för den riskbaserade offentliga kontrollen för varje verksamhet som myndigheten ska kontrollera (4 § Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd om kontrollfrekvens för riskbaserad offentlig kontroll, LIVSFS 2023:2). Av de allmänna råden till föreskrifterna följer också att kontrollmyndigheterna bör använda Livsmedelsverkets riskklassningsmodell vid bedömningen av vilket kontrollbehov som föreligger vid en verksamhet och fastställande av kontrollfrekvens.

26

Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 25.

Kontaktmaterial

Även om den EU-gemensamma lagstiftningen om kontaktmaterial har funnits sedan 2004 fanns det fram till den 15 juli 2021 inte några utpekade behöriga kontrollmyndigheter i Sverige. Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2023:5) om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel gäller sedan den 1 augusti 2023. I föreskrifterna finns bestämmelser om vissa material och produkter samt om import av kontaktmaterial. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om registrering av vissa verksamheter som tillverkar, förädlar eller importerar kontaktmaterial, men dessa träder i kraft först den 1 juli 2024. Sedan den 1 januari 2024 gäller Livsmedelsverkets riskklassningsmodell för livsmedel även för kontakmaterial. Kontrollen på området är därmed under uppbyggnad, varför endast en begränsad kontroll av kontaktmaterialverksamheter utförs i dagsläget.

Animaliska biprodukter

Kommunernas kontroll av animaliska biprodukter omfattar dels hanteringen vid de livsmedelsanläggningar där kommunen har ansvar för livsmedelskontrollen, dels förvaringen och, i förekommande fall, förbränningen av animaliska biprodukter i primärproduktionen. Likaså omfattas primärproduktionens användning av organiska gödningsmedel och hantering av naturgödsel av kommunernas kontrollansvar på området. Kommunerna ansvarar också för att kontrollera nedgrävning av döda sällskapsdjur samt utlämnande, transport och kompostering av matavfall.

Växtskyddsmedel

Kontrollen av växtskyddsmedel omfattar både distributörer (återförsäljare) och användare, inklusive allmänheten. Kontrollen av distributörer och yrkesmässiga användare utförs som en integrerad del av kommunens övergripande miljötillsyn av verksamheten enligt det kontrollbehov och den kontrollfrekvens som fastställts på grundval av miljöbalkens bestämmelser. Kontrollen är främst inriktad på att endast tillåtna växtskyddsmedel distribueras och används samt att

användningen sker enligt gällande föreskrifter och verksamhetens eventuella särskilda villkor.

Kontrollen av allmänhetens användning sker inte regelmässigt utan är begränsad till hantering av dispensansökningar och händelsestyrda utredningar av eventuella klagomål och tips.

8.3.6 Försvarsinspektören för hälsa och miljö

Försvarsinspektören för hälsa och miljö (FIHM) ansvarar för den kontroll som utförs på anläggningar som drivs av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt (med Försvarsmakten avses härefter samtliga dessa myndigheter). Försvarsinspektörens kontrollansvar omfattar både verksamheter där Försvarsmakten är verksamhetsutövare och när verksamheten bedrivs av privata kontrakterade aktörer, såväl i Sverige som utomlands. Kontrollen omfattar samtliga sakområden i kontrollförordningen där Försvarsmakten berörs.

Vid myndigheten finns 17 medarbetare (avdelningschef, jurist, systemvetare, läkare, sjuksköterska, nio miljö- och hälsoskyddsinspektörer, två veterinärer och en livsmedelsinspektör).

Försvarsinspektören utför planerade kontroller utifrån de registrerade kontrollobjektens riskklassning. Kontrollobjekten består exempelvis av restauranger, mässar, livsmedelsverksamhet i fält, ombord på fartyg och flyg, samt av dricksvattenverk och distributionsanläggningar. Den planerade kontrollen omfattar även hundhållning, hunduppfödning, hästhållning och försöksdjursverksamhet. Utöver den planerade kontrollen utförs händelsestyrda kontroller, till exempel vid fall av misstänkt matförgiftning.

8.3.7 Kontrollorgan och andra med delegerade uppgifter

I kontrollförordningen respektive förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter finns en möjlighet att delegera offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till privata aktörer. Hur dessa privata aktörer inom kontrollkedjan benämns skiljer sig något beroende på vilket område som avses. I kontrollförordningen används uttrycken organ med delegerade uppgifter respektive fysisk person som har delegerats vissa uppgifter, medan ut-

trycket kontrollorgan används i förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter. Även i gällande nationell lagstiftning används samtliga tre uttryck, där kontrollorgan används i lagen om kontroll av ekologisk produktion medan de andra uttrycken används inom övrig sektorslagstiftning. För enkelhets skull kommer vi i fortsättningen använda oss av uttrycken kontrollorgan eller någon med delegerade uppgifter som en gemensam benämning av dessa tre kategorier av privata aktörer med delegerade uppgifter.

Omfattningen av delegationen i Sverige

I dagsläget har möjligheten att delegera kontrolluppgifter endast nyttjats i fråga om den kontroll som utförs av ekologisk produktion och ekologiska produkter. Inom detta område utförs huvuddelen av kontrollen av ackrediterade kontrollorgan enligt delegation från Livsmedelsverket och Jordbruksverket. För närvarande finns det inom området fem privata kontrollorgan, hos vilka en aktör kan ansöka om att certifieras och kontrolleras för ekologisk produktion och/eller försäljning av ekologiska produkter.

De privata kontrollorganens kontrollansvar

Varje kontrollorgan är ansvarigt för sin egen planering och ansvarar även för att ta fram egna rutiner för utförandet av kontrollen. Huvudregeln är att alla aktörer ska få ett kontrollbesök per år, men intervallet mellan två fysiska kontroller får också under vissa förutsättningar utsträckas till 24 månader för lågriskföretag. Dessutom sker extra kontroller av vissa anläggningar beroende på hur kontrollorganet har klassificerat dem enligt sin riskanalys. Utfallet av riskanalysen påverkas av företagens komplexitet, resultatet av tidigare kontroll och vilken typ av företag det är fråga om. Kontrollorganen ska årligen också ta ut och analysera prover motsvarande minst fem procent av antalet aktörer som omfattas av deras kontroll.

Kontrollorganen har rätt att vidta åtgärder mot en aktör som begår överträdelser av lagstiftningen, däribland återkalla ett certifikat eller besluta om saluförbud. Om ett sådant beslut överklagas är

27 Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 135.

det däremot den myndighet som har delegerat uppgiften till kontrollorganet som för det allmännas talan i domstol.

Kontrollorganen har en uppgiftsskyldighet i förhållande till Livsmedelsverket och Jordbruksverket om bland annat resultaten av de kontroller som har utförts inom respektive ansvarsområde och konstaterade överträdelser av bestämmelserna på området. Dessutom lämnar de på årlig basis statistik till den samordnande myndigheten över de aktörer som kontrolleras, antalet kontroller och bristande efterlevnad. Livsmedelsverket och Jordbruksverket utövar årligen tillsyn över den kontrollverksamhet som bedrivs av kontrollorganen och har regelbundna kalibreringsmöten med dem där frågor som rör tillämpningen av lagstiftningen berörs.

Anläggningar som inte kontrolleras av kontrollorgan

Det finns ett undantag från kravet på certifiering av ett kontrollorgan för företag som säljer mindre mängder oförpackade ekologiska produkter direkt till slutkonsument, exempelvis i butik. Kontrollen av ekologiska produkter hos dessa aktörer planeras, genomförs och följs i stället upp inom ramen för den ordinarie livsmedelskontrollen, i första hand av kommunerna.

8.3.8 Övriga berörda myndigheter

Utöver de primära kontrollmyndigheterna finns det även ett antal myndigheter som bidrar till kontrollkedjan med sin expertis eller genom att kontrollera en viss typ av varor eller regler inom sina respektive områden. Vissa av dessa har även ett utpekat, om än begränsat, ansvar för vissa områden i lagstiftningen. Nedan följer ett urval av sådana berörda myndigheter.

Tullverket

Tullverket kontrollerar varuflödet in och ut ur Sverige och ser till att korrekta tullavgifter, skatter och andra avgifter betalas in samt att regler för in- och utförselrestriktioner följs. I egenskap av kontrollmyndighet vid Sveriges gränser agerar Tullverket ofta på uppdrag av

en annan myndighet, med stöd av regler i andra författningar än i tullagstiftningen. Tullverket genomför kontroller inom en mängd olika områden, däribland när det gäller införsel och utförsel av djur samt livsmedel.

Tullverket är i sektorslagslagstiftningen utpekad som ansvarig myndighet för kontroll av att varor och produkter som bryter mot gemenskapslagstiftningen i livsmedelskedjan inte förs in i Sverige från tredje land eller exporteras från Sverige till tredje land. Exempelvis är Tullverket enligt 12 a § provtagningsförordningen behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet enligt kontrollförordningen vad gäller vissa kategorier av djur och varor som är undantagna från offentlig kontroll vid gränskontrollstationer. Tullverket ansvarar också för att kontrollera att varor som endast får föras in över en gränskontrollstation (där Livsmedelsverket och Jordbruksverket är ansvariga för den offentliga kontrollen) inte förs in i landet på annat sätt. Kontrollen sker i samband med att varor och föremål deklareras för införsel samt genom stickprovskontroller av privatpersoner och varor som kommer in till eller är på väg att lämna landet.

Myndigheten har behörighet att genomföra alla tullkontroller som de anser nödvändiga. Det innebär att tullkontrollerna kan bestå i att undersöka varor, utföra provtagning, kontrollera uppgifter som lämnas i en deklaration, anmälan eller i annan typ av dokumentation, granska aktörers ekonomiska räkenskaper och annan bokföring, undersöka transportmedel, bagage och andra varor som personer för med sig samt utföra officiella undersökningar och andra liknande handlingar. Tullkontrollerna utförs på grundval av gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden enligt en övergripande riskbedömning.

Tullverkets status som kontrollmyndighet enligt kontrollförordningen är sammanfattningsvis lite otydlig. Myndigheten har, till skillnad från övriga kontrollmyndigheter, inte några registrerade aktörer avseende vilka de ska utföra regelbundna planerade kontroller enligt kontrollförordningen. Tullverkets kontroller sker i stället inom ramen för deras övergripande kontroll av in- och utförsel av djur och varor enligt en stor mängd olika regelverk. Samtidigt är det tydligt att Tullverket i vissa avseenden har ett kontrolluppdrag och därmed också är en kontrollmyndighet i kontrollförordningens mening. Kon-

trolluppdraget är dock begränsat till sin omfattning och karaktär och utgör endast en liten del av myndighetens uppdrag.

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA)

Statens veterinärmedicinska anstalt har till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda. Myndigheten har en samordnande och stödjande roll vid utredningar av smittsamma djursjukdomar och utgör Sveriges nationella veterinärmedicinska laboratorium. Myndigheten utför riskvärderingar på foderområdet och ansvarar tillsammans med Jordbruksverket och Livsmedelsverket för att ta fram riskklassningsmodeller på området.

Myndigheten ansvarar för att följa och analysera sjukdomsläget hos djur samt förekomsten av smittämnen och kemiska substanser i foder. Enligt myndighetens instruktion ska den även inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla tjänster inom veterinärmedicinsk forensik. Det rör i dagsläget huvudsakligen kemiska och mikrobiologiska analyser (förgiftning av djur/kontamination av foder) och patologi (sjukdom och skador på djur).

Myndighetens kontrollansvar är begränsat till kontroll enligt EU:s zoonosförordning (2 § förordning om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel). Det finns dock vissa möjligheter för Jordbruksverket att överlämna ytterligare kontrollansvar till myndigheten (se till exempel 11 § andra stycket förordningen om foder och animaliska biprodukter).

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten, HaV, är en förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Myndigheten har till uppgift att arbeta för att lösa viktiga miljöproblem och skapa en hållbar förvaltning av hav, sjöar och vattendrag.

Inom livsmedelskedjan är Havs- och vattenmyndigheten endast direkt utpekad som kontrollmyndighet i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade vattenlevande organismer i miljön för livsmedels- eller foderproduktion (2 kap. 13 § 2 miljötillsynsförord-

28

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen.

ningen). Genom delegation från Jordbruksverket utövar emellertid myndigheten även kontroll enligt den unionsrättsliga marknadsordningen på fiskeriområdet, vilket i vissa avseenden överlappas av kontrollförordningens tillämpningsområde (se avsnitt 4.11).

Myndighetens kontroll omfattar bland annat uppföljning av kvoter och effort (fisketid), dokumentkontroll, landningskontroll, transportkontroll och beslut om fiskestopp. Kontrollen utförs till havs, vid omlastning i hamn, samt i transportfordon. Viss kontroll enligt regelverket utförs även på marknad, exempelvis grossist- eller detaljhandelsmarknad, och i lokaler såsom kyllager, restauranger och andra lokaler där fisk lagras eller säljs efter landningen. Vid dessa anläggningar är ansvaret emellertid uppdelat mellan Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket.

Konsumentverket

Konsumentverket är behörig myndighet att utöva kontroll avseende marknadsföring av ekologiska produkter. Konsumentverket är även i fråga om övriga produkter i livsmedelskedjan ansvarig för tillsyn av marknadsföring och reklam, förutom sådana uppgifter som träffas av de specifika regelverken om vilseledande information (till exempel artikel 7 i informationsförordningen ) där aktörens ordinarie kontrollmyndighet ansvarar för kontrollen.

Läkemedelsverket

Läkemedelsverket hjälper till med bedömningar av vissa livsmedel (exempelvis kosttillskott) som genom sin sammansättning eller sitt användningsområde snarare ska klassas som läkemedel (och därmed inte får säljas som livsmedel).

29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004.

8.4 Samordningen av kontrollen

Om en medlemsstat har tilldelat ansvaret för att organisera eller utföra offentlig kontroll inom ett sakområde till mer än en behörig myndighet finns det enligt kontrollförordningen en skyldighet att säkerställa en effektiv samordning. Det finns då också krav på att utse en myndighet med samordningsansvar för varje sakområde samt ansvar för kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater (artikel 4).

I Sverige har ansvaret för att samordna kontrollen nationellt inom de olika lagstiftningsområdena fördelats mellan Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen (se tabell 8.1 och 8.2 ovan). Utöver att vara kontaktpunkter för kommissionen och övriga medlemsstater har dessa myndigheter även det huvudsakliga ansvaret för att lämna stöd, råd och vägledning inom sina områden. Inom vissa områden eller för specifika sakfrågor har särskilda samordningsgrupper med berörda aktörer bildats. Dessa kan grunda sig på en bestämmelse i en förordning eller på ett uppdrag från regeringen, eller ha skapats på myndigheternas egna initiativ, i syfte att öka samverkan eller likriktningen av kontrollen inom ett visst område. Som exempel kan inom Livsmedelsverkets område nämnas Nationella samordningsgruppen för dricksvatten (29 a–29 b §§ livsmedelsförordningen), inom Jordbruksverkets område Rådet för djurskyddskontroll (8 kap. 11 § djurskyddsförordningen) och Zoonosrådet respektive Zoonossamverkansgruppen, samt inom Kemikalieinspektionens område Nationellt nätverk om poly- och perfluorerade alkylsubstanser (PFAS).

I syfte att stärka och samordna kontrollen i hela eller delar av livsmedelskedjan sker också en samordning mellan de centrala myndigheterna och andra aktörer. På regional nivå sker i länsstyrelsernas regi en samordning av den kommunala kontrollen inom livsmedelsområdet.

8.4.1 Strategiska gruppen för livsmedelskedjan

Den så kallade strategiska gruppen står för det övergripande samarbetet mellan kontrollmyndigheterna i livsmedelskedjan i Sverige. I gruppen ingår representanter för Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna, Sveriges kommuner

och regioner, kommunala kontrollmyndigheter samt Statens veterinärmedicinska anstalt. Gruppen leds av Livsmedelsverket och har flera strategiska möten varje år. Generaldirektörerna för Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Statens veterinärmedicinska anstalt utgör styrgrupp.

Den strategiska gruppens uppgift är att leda, utveckla och genomföra de uppdrag som är myndigheternas gemensamma ansvar, däribland den fleråriga nationella kontrollplanen, den årliga rapporten till kommissionen med uppgifter om kontrollverksamheten enligt den fleråriga nationella kontrollplanen samt samordningen av de revisioner av den offentliga kontrollen som kommissionens revisionsorgan (SANTE F) genomför i Sverige. Det praktiska arbetet utförs i olika arbetsgrupper. Dessa kan vara såväl permanenta som tillfälliga beroende på behov.

I dagsläget finns det fyra permanenta arbetsgrupper: • NKP-gruppen, som ansvarar för att uppdatera och utveckla

Sveriges fleråriga nationella kontrollplan. • ÅR-gruppen, som ansvarar för att sammanställa och utveckla den

samlade årliga rapporten om kontrollen i livsmedelskedjan samt

bistå den Strategiska gruppen med analyser och rekommenda-

tioner för utveckling av både kontrollen och rapporten. • Sante F-gruppen, som tar fram gemensamma strategier för Sante

F-arbetet samt återrapporterar Sante F-rekommendationer till

Strategiska gruppen. • Bedrägerier inom den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, som har

till uppgift att skapa en gemensam bild av hur fuskkontrollen i

livsmedelskedjan ska bedrivas. Arbetsgruppens syfte är att på sikt

åstadkomma ett samordnat arbete mot fusk bland myndig-

heterna.

Representationen i arbetsgrupperna speglar den som gäller för den strategiska gruppen. Samtliga arbetsgrupper leds av Livsmedelsverket, utom Sante F-gruppen som leds gemensamt av Livsmedelsverket och Jordbruksverket.

8.4.2 Den nationella kontrollplanen

Den nationella kontrollplanen (NKP) är gemensam för alla kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan. Den syftar till att möjliggöra en likvärdig och effektiv kontroll och innehåller gemensamma mål och prioriteringar för hela landet samt riktlinjer för kvalitetssäkring och utveckling.

I Sverige är Livsmedelsverket samordnande och rapporterande myndighet för den nationella kontrollplanen. Själva kontrollplanen tas dock fram gemensamt av Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Statens veterinärmedicinska anstalt, länsstyrelserna, kommunerna genom Sveriges Kommuner och Regioner, Tullverket, Försvarsinspektören för hälsa och miljö, Swedac och Nationellt centrum för djurvälfärd vid Statens Lantbruksuniversitet.

Kontrollplanen innehåller gemensamma övergripande mål och effektmål för livsmedelskedjan och kontrollen. Dessa är i sin tur nedbrutna till vissa operativa mål som ska bidra till att de gemensamma målen nås. De operativa målen är treåriga och riktar kontrollen mot kända risker som kopplar till de gemensamma målen. Nuvarande kontrollplan gäller för perioden 2022–2025.

8.4.3 Länsstyrelsernas samordningsansvar

I livsmedelsförordningen finns en skyldighet för länsstyrelsen och de kommuner som är belägna i länet att samråda med varandra i en särskild för ändamålet bildad samordningsgrupp som länsstyrelserna ansvarar för att sammankalla (33 §). Hur denna samordning går till i praktiken skiljer sig mellan olika län. Vanligen sammankallas samordningsgrupperna en till två gånger per år. Exempel på aktiviteter som ingår i samordningen är olika typer av möten, utbildningar, studiebesök eller projekt med livsmedelsinspektörerna i länet.

9 Fuskkontroll som bedrivs i dag

I detta kapitel redogör vi för den fuskkontroll som bedrivs i Sverige i dag, hur den är organiserad och inom vilka sektorer den utförs. Vi redogör även för de nationella projekt och arbetsgrupper som för närvarande arbetar med att samordna fuskkontrollen i Sverige och vad det arbetet går ut på.

Vår slutsats är i korthet att i vilken utsträckning och omfattning kontrollmyndigheter utför fuskkontroll varierar stort. Det finns heller inte någon övergripande risk- och sårbarhetsanalys som ligger till grund för en planerad fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Den fuskkontroll som utförs sker i första hand i form av händelsestyrd kontroll, till följd av tips och klagomål, eller som uppföljande kontroll till följd av iakttagelser inom ramen för den vanliga planerade kontrollen enligt artikel 9.1. Denna reaktiva fuskkontroll är en viktig del av kontrollen, men inte tillräcklig för att leva upp till kontrollförordningens krav på en riskbaserad fuskkontroll. Vår bedömning är därför att det i dag inte utförs någon fuskkontroll av kontrollmyndigheterna som lever upp till kraven i artikel 9.2 i kontrollförordningen.

9.1 Nationell samordning av fuskkontroll

9.1.1 Arbetsgruppen för bedrägerier inom den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

Arbetsgruppen är förhållandevis ny och skapades inför SANTE F:s undersökning i Sverige 2021. Den sorterar under den strategiska gruppen (se avsnitt 8.4.1) och är specifikt inriktad på att samordna det strategiska arbetet mot avsiktliga överträdelser. Gruppen består av särskilt utsedda representanter från Livsmedelsverket (som också samordnar gruppens arbete), Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska

anstalt, Kemikalieinspektionen, Sveriges kommuner och regioner (SKR) och en länsstyrelserepresentant. Gruppen träffas två gånger per år, såväl fysiskt som digitalt.

Arbetsgruppens uppgift är att skapa en gemensam bild av hur fuskkontrollen i livsmedelskedjan ska bedrivas. Målet är att arbetsgruppen på sikt ska åstadkomma ett samordnat arbete bland myndigheterna och hitta synergieffekter mellan olika myndigheter och kontrollområden. Gruppen har inget mandat att fatta några beslut och befinner sig än så länge i ett tidigt stadium i sitt arbete.

9.1.2 Nationella kontrollplanen

Den nuvarande nationella kontrollplanen gäller för perioden 2022– 2025. Inget av målen i kontrollplanen handlar specifikt om fuskkontroll. Däremot handlar två av de fyra övergripande målen delvis om att inga konsumenter ska bli lurade och ett av de fyra effektmålen syftar till att säkerställa korrekt livsmedelsinformation, vilket bland annat inkluderar kontroller för att upptäcka fusk. Ett flertal av de operativa målen handlar också om kontroll med verifiering av spårbarhet respektive livsmedelsinformation i fråga om vissa specifika varugrupper, och innefattar därmed en form av indirekt riskbaserad fuskkontroll.

9.1.3 Livsmedelsverkets samordning på livsmedelsområdet

Livsmedelsverkets strategiska arbete mot livsmedelsfusk

Regeringen beslutade i december 2019 att Livsmedelsverket skulle få i uppdrag att genomföra ett antal åtgärder inom ramen för livsmedelsstrategin för att uppnå livsmedelsstrategins övergripande mål om en ökad livsmedelsproduktion som är hållbar och konkurrenskraftig. En av dessa åtgärder handlade om att förstärka och vidareutveckla insatserna för att motverka livsmedelsfusk i syfte att öka konsumenternas förtroende för redligheten i livsmedelsproduktionen. För detta ändamål har myndigheten tilldelats ett extra öronmärkt anslag om tre miljoner kronor per år under perioden 2020–2025.

1 Se prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. 2 Regeringsbeslut 2019-12-19, Uppdrag att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin, N2019/03245/DL.

Med utgångspunkt i Livsmedelsverkets strategi mot livsmedelsfusk har handlingsplanen Tillsammans mot livsmedelsbedrägeri tagits fram i syfte att genomföra regeringsuppdraget på området. Handlingsplanens fem mål handlar om: • att öka kunskapen om livsmedelsfusk (genom omvärldsbevak-

ning och konsekvensanalyser), • att fuskkontrollen ska bedrivas riskbaserat (genom tydligare

operativa mål och koordinerade kontrollprojekt i den nationella

kontrollplanen), • att åtgärder mot fusk ska ge effekt (genom ökad vägledning kring

kontrollmetodik och analysmetoder samt koordinerade kontroll-

insatser och framtagande av ett nationellt system för kommu-

nicering av fuskärenden mellan olika kontrollmyndigheter), • att involvera fler aktörer i arbetet mot livsmedelsfusk (genom

kunskapshöjande insatser och utökad informationsdelning med

branschen), samt • att Livsmedelsverket ska vara en drivande aktör i arbetet mot livs-

medelsfusk (genom en aktiv kommunikation om livsmedelsfusk

och genom att skapa strukturer för samverkan).

Livsmedelsverkets arbetsgrupp mot livsmedelsfusk

Vid Livsmedelsverket finns en särskild arbetsgrupp som har till uppgift att samordna och leda arbetet mot livsmedelsfusk. Gruppen tar fram kontrollmetoder och andra verktyg för att stödja kontrollmyndigheterna i deras fuskkontroll och kan samordna större ärenden och projekt. Gruppen arbetar för att stärka samverkan mellan myndigheter såväl inom som utanför kontrollkedjan och förvaltar även Livsmedelsverkets tipsfunktion för anonyma tips om livsmedelsfusk.

Gruppen utgör dessutom Sveriges kontaktpunkt i EU-kommissionens Agri-Food Fraud Network (FFN). Syftet med nätverket är att utgöra en plattform för att stödja och samordna EU:s arbete med frågor som rör fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Nätverket består bland annat av kommissionen, Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), Europeiska

3 Livsmedelsverket, Strategi mot livsmedelsfusk, 2021-12-13.

byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och de kontaktpunkter som utsetts av medlemsstaterna. I nätverket ingår även representanter för Schweiz, Norge och Island.

Därutöver deltar arbetsgruppen också för Sveriges räkning i Europols gemensamma arbete som syftar till att upptäcka och förhindra att illegala och otillåtna livsmedel släpps ut på marknaden (däribland operation OPSON, se avsnitt 3.4).

Fuskkontroll i Livsmedelsverkets riskklassningsmodell

Sedan den 1 januari 2024 gäller Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd om kontrollfrekvens för riskbaserad offentlig kontroll (LIVSFS 2023:2). Föreskrifterna reglerar vid vilka tillfällen en kontrollfrekvens ska fastställas, att den ska fastställas utifrån en bedömning av verksamhetens behov av kontroll och vilka grundprinciper som då ska beaktas. Föreskrifterna omfattar såväl vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1 som planerad fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. I föreskrifterna saknas dock bestämmelser som anger hur riskbedömningen avseende avsiktliga överträdelser enligt artikel 9.2 ska gå till.

Livsmedelsverket har även tagit fram en ny riskklassningsmodell baserat på dessa föreskrifter. En nyhet jämfört med den tidigare gällande riskklassningsmodellen är att den nya modellen även inkluderar avsiktliga överträdelser av lagstiftningen. En utgångspunkt anges vara att modellen ska ge tillräcklig kontrollfrekvens för företag i tidigare led, där det bedöms finnas risk för avsiktliga överträdelser av lagstiftningen. Avsikten är att vilseledande och bedrägligt förfarande ska kunna identifieras och stoppas tidigt i livsmedelskedjan, innan livsmedlet sprids till många konsumenter. Modellen är därmed avsedd att ge ett utfall i form av en lämplig och riskbaserad kontrollfrekvens för kontroll av såväl avsiktliga överträdelser som övriga risker.

4 Livsmedelsverkets promemoria ”Livsmedelsverkets modell för fastställande av kontrollfrekvens för regelbunden riskbaserad offentlig kontroll”, remissversion 2021-10-15, dnr 2020/01137, s. 18.

9.1.4 Sveriges nätverk för offentlig kontroll inom livsmedelskedjan

Sveriges Nätverk för Offentlig kontroll inom Livsmedelskedjan, eller SNOL, är ett nätverk för kommunala kontrollmyndigheter. Nätverket leds och startades på initiativ av Sveriges kommuner och regioner. SNOL syftar till att utgöra en plattform för diskussion, kunskapsspridning och gemensamma ställningstaganden inom strategiska frågor, exempelvis remisser av ny lagstiftning och föreskrifter eller anpassning efter förändringar i regelverket (så som Livsmedelsverkets nya riskklassningsmodell, det nya avgiftssystemet med efterhandsdebitering samt det för kommunerna nya kontrollområdet kontaktmaterial). Varje län representeras av två kommuner, en större och en mindre, och ordförandeskapet roterar mellan kommunerna. Inom nätverket finns flera arbetsgrupper som fokuserar på specifika frågor. En av dessa arbetsgrupper är SNOL-fusk.

Arbetsgruppen SNOL-fusk bildades av SKR och ett antal kommuner tillsammans med Livsmedelsverket i slutet av 2020. Syftet var att bidra med det kommunala perspektivet i samband med SANTE- F:s revision om tillämpningen av kontrollförordningens artikel 9.2 i Sverige. Fokus för gruppen har därefter skiftat till att diskutera utmaningar och ta fram stödmaterial för att förbättra kontrollmyndigheternas möjligheter att arbeta effektivt med att upptäcka och motverka fusk. Gruppen sammankallas av Livsmedelsverket och har digitala möten två gånger per år.

9.2 Vilken fuskkontroll utförs i dag?

9.2.1 Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har genom anslag tilldelats finansiering för fuskkontroll som motsvarar 1,8 heltidstjänster, fördelat på tre statsinspektörer på myndighetens kontrollavdelning. Inspektörerna utför fuskkontroller på anläggningar som omfattas av Livsmedelsverkets kontrollansvar, dvs. i första hand animalieanläggningar (så kallade 853-anläggningar).

Fuskkontrollen är både händelsestyrd och riskbaserad. Den händelsestyrda kontrollen utförs efter tips och klagomål som avser misstänk livsmedelsfusk. Den riskbaserade fuskkontrollen utgår

från information som inhämtas såväl inom ramen för den vanliga kontrollen som från andra aktörer, däribland Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Arbetsmiljöverket. Gruppen gör baserat på denna information regelbundna bedömningar av risken för fusk avseende både olika aktörer och sektorer. Fuskkontrollen utförs sedan som en integrerad del av en vanlig planerad kontroll av anläggningen. Den del av den planerade kontrollen som avser fuskkontroll debiteras dock inte företagaren.

Livsmedelsverket deltar även i samordnade kontroller av aktörer i livsmedelskedjan med andra myndigheter – såsom Polismyndigheten, Skatteverket och Arbetsmiljöverket samt med Tullverket och andra kontrollmyndigheter.

Under 2023 hanterade verket omkring 140 ärenden inom sina kontrollområden där misstanke om brott förelåg. I 85 av dessa utfördes någon typ av kontrollinsats. Kontrollen medförde att tre verksamheter åtalsanmäldes för misstänkt brott mot livsmedelslagen och att sammantaget har cirka 129 000 kilo olagliga livsmedel togs bort från marknaden.

9.2.2 Jordbruksverket

Den fuskkontroll Jordbruksverket utför är i stort händelsestyrd och grundas antingen på tips/klagomål eller uppföljning av iakttagelser inom den vanliga planerade kontrollen. Den planerade fuskkontroll som genomförs är kontroll av handelsnormer för frukt och grönsaker där det årligen genomförs kontroller av misstänkt fusk vid försäljning av jordgubbar.

Jordbruksverket har inte någon särskild sårbarhetsanalys eller riskbedömning i fråga om avsiktliga överträdelser inom ramen för planeringen av den offentliga kontrollen. Det finns inte heller några särskilda medel avsatta för finansiering av fuskkontroll.

9.2.3 Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionens kontrollprogram för växtskyddsmedel omfattar planerade kontroller enligt såväl artikel 9.1 som artikel 9.2 kontrollförordningen. Urvalet av aktörer och produkter som kon-

5 Livsmedelsverket, Årsredovisning 2023, s. 30.

trolleras görs dels baserat på slump och volym, dels utifrån vissa identifierade risker för avsiktliga överträdelser (förfalskade eller olagliga produkter). Riskbedömningen uppdateras kontinuerligt och syftar till att identifiera produkter där det finns möjlighet att tjäna pengar på att fuska.

Vid sidan av den provtagning som sker inom ramen för det ordinarie analysprogrammet utförs även fördjupade analyser av vissa produkter, i syfte att upptäcka förfalskningar. Kontrollprogrammet föreskriver också att märkningskontroller ska användas för att identifiera förfalskade växtskyddsmedel. Kemikalieinspektionen utför också händelsestyrda kontroller efter tips och klagomål från såväl andra myndigheter som enskilda om otillåtna produkter samt deltar periodvis i Europols operativa kontrollprojekt mot olagliga växtskyddsmedel, operation Silver Axe (se kapitel 3).

En viktig del av myndighetens strategiska arbete mot fusk är det informationsutbyte och samarbete som sker med Tullverket (för att kontrollera importerade växtskyddsmedel) och myndigheter i andra medlemsländer (för att identifiera aktuella risker och riskprodukter). Kemikalieinspektionen deltar också i en arbetsgrupp inom OECD där fokus är kontroll av olagliga växtskyddsmedel. En gång per år arrangeras ett webbinarium för länsstyrelser och kommuner med fokus på fusk med växtskyddsmedel i syfte att öka kontrollmyndigheterna kompetens och medvetenhet på området.

Kemikalieinspektionen har inte några särskilda medel avsatta för finansiering av fuskkontroll.

9.2.4 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna utför inte någon särskild sårbarhetsanalys eller riskbedömning i fråga om avsiktliga överträdelser inom ramen för sin planering av offentlig kontroll inom deras egna kontrollområden. Det finns inte heller några särskilda medel avsatta för finansiering av fuskkontroll.

Inom ramen för den riskklassningsmodell som gäller för primärproduktionen av foder och livsmedel sker i viss utsträckning en analys av trender i fråga om brister i verksamheterna. Likaså anordnas så kallade analys- och utvecklingsdagar på djurskyddsområdet, där det analyseras vilka brister som är vanligast förkommande och var dessa

brister förekommer för att på så sätt göra kontrollen mer riskbaserad. Båda dessa typer av riskanalyser kan omfatta bristande efterlevnad som beror på avsiktliga överträdelser. De är dock inte avsedda att bedöma risken för avsiktliga överträdelser och används inte heller för att välja ut kontrollobjekt där en särskild fuskkontroll ska utföras, utan utgör endast en del av riskbedömningen inom ramen för den vanliga planerade kontrollen.

Den fuskkontroll som länsstyrelserna utför bygger främst på utredning av tips eller klagomål eller uppföljande kontroll av misstänkta avsiktliga avvikelser som noterats vid en vanlig planerad kontroll. Det finns inte någon gemensam vägledning, kontrollmetodik eller kontrollstöd för de fördjupade utredningar av misstänkta avsiktliga överträdelser som länsstyrelserna utför.

Slutsatsen i Livsmedelsverkets och Jordbruksverkets revisionsrapport avseende länsstyrelsernas offentliga kontroll i livsmedelskedjan 2022 är att länsstyrelserna brister i att utföra fuskkontroll. Inom livsmedels- och foderområdet utförde ingen av de fem länsstyrelser där kontrollen granskades någon regelbunden kontroll för att upptäcka fusk.

9.2.5 Kommunerna

Den fuskkontroll som kommunerna i dagsläget utför har framför allt sin grund i utredning av tips eller klagomål, eller uppföljning av iakttagelser inom den vanliga planerade kontrollen. Kontrollen är därmed i huvudsak händelsestyrd eller uppföljande och inte planerad utifrån en riskbedömning.

I den mån det förekommer någon planerad och riskbaserad fuskkontroll sker den framför allt i ett fåtal större kommuner som på egen hand har avsatt resurser och utformat egna metoder för att upptäcka livsmedelsfusk. I vissa kommuner sker denna kontroll som en del av samverkansinsatser med andra myndigheter. Nedan ges några exempel på den planerade fuskkontroll som för närvarande bedrivs på kommunal nivå.

6 Livsmedelsverket och Jordbruksverket, Revision av länsstyrelsers offentliga kontroll i livsmedelskedjan 2022, S 2023 nr 04. 7 Livsmedelsverket och Jordbruksverket, Revision av länsstyrelsers offentliga kontroll i livsmedelskedjan 2022, S 2023 nr 04, s. 21.

Fuskkontroll i Göteborg stad

Livsmedelskontroller i Göteborg stad utövas av dess miljö- och klimatnämnd. Vid nämnden finns en grupp med inspektörer från varje kontrollenhet (hälsoskydd, miljötillsyn, livsmedel) som arbetar tillsammans mot osund konkurrens. Gruppen syftar till att möjliggöra för inspektörerna att kunna fokusera på tillsyn av verksamheter och branscher som har en koppling till otrygghet och osund konkurrens men som normalt sett inte kan finansieras av tillsynsavgifter. I denna satsning ingår även arbetet mot livsmedelsfusk. Arbetet bedrivs i nära samarbete med statliga myndigheter som ingår i satsningen mot arbetslivskriminalitet, såsom Polismyndigheten, Skatteverket, Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan.

Livsmedelsinspektörerna som jobbar med fuskärenden utför omfattande spårbarhetskontroller på livsmedelsprodukter hos grossister, butiker, restauranger och andra livsmedelsverksamheter. Vid kontrollen väljs produkter ut för granskning genom att spårbarhetsdokument i form av fakturor och följesedlar begärs ut, kontrolleras och verifieras. Spårbarheten kan sedan vara en del i arbetet att samverka med andra myndigheter. Det pågår också ett proaktivt arbete för att rent generellt öka inspektörernas kunskaper om fusk så att de i större utsträckning ska kunna upptäcka livsmedelsbedrägerier vid kontroller. Nämnden har dock inga särskilda medel för arbetet mot livsmedelsfusk.

Fuskkontroll i Helsingborgs kommun

Livsmedelskontrollen i Helsingborgs kommun utövas av dess miljönämnd. Nämnden har för 2024 fattat ett särskilt beslut om riktad fuskkontroll i fråga om honung och olivolja. Beslutet grundas på en bedömning av att det är två områden där det finns stor risk för fusk. Kontrollen fokuserar både på märkning och verifiering av innehåll.

Fuskkontrollen ingår också som en del av nämndens arbete inom ramen för Helsingborgs lokala myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet. Nämnden har fått särskild finansiering för att kunna delta i denna myndighetssamverkan, även om det inte finns några medel specifik avsatta för fuskkontroll.

Miljönämnden i Helsingborg är dessutom sammankallande i det så kallade IDA-nätverket. Nätverket grundades 2014 och består av

lokala och regionala kontrollmyndigheter och representanter från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i främst södra Sverige. Syftet med nätverket är att öka kvaliteten och effektiviteten i utredningen av misstänkta livsmedelsbrott.

Fuskkontroll i Linköpings kommun

Livsmedelskontrollen i Linköpings kommun utövas av dess bygg- och miljönämnd. Sedan 2020 har nämnden bedrivit ett mer förebyggande arbete mot osund konkurrens och fusk inom såväl livsmedelsområdet som övriga kontrollområden inom nämndens kontrollansvar (däribland miljötillsyn, alkoholtillsyn och byggtillsyn). Arbetet sker både som en integrerad del av den ordinarie kontrollen och i form av tillsynsprojekt riktade mot fusk inom specifika branscher eller områden, exempelvis pizzerior, märkningskontroll, provtagning av alkoholhaltiga drycker med mera. Vissa av kontrollprojekten sker i samverkan med andra kommuner i länet inom ramen för miljösamverkan i Östergötland (MÖTA).

Livsmedelskontrollen medverkar dessutom i myndighetsgemensamma insatser i kommunen genom Lokal Operativ Samverkan (LOS), vilken samordnas av bygg- och miljönämnden. LOS utgörs av de tolv statliga myndigheter som ingår i A-krim (se avsnitt 15.2.2), däribland Polismyndigheten, Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen och Skatteverket, samt representanter från flera kommunala kontroll- och tillsynsområden (livsmedel, miljö, hälsoskydd, alkohol, bygg, räddningstjänst med flera). LOS handlar om att myndigheterna ungefär en gång i månaden går ut på gemensamma kontrollbesök av olika verksamheter, där varje myndighet (om det är relevant) utför kontroller enligt sitt regelverk. Genom de gemensamma insatserna effektiviseras kontrollen både för myndigheterna och kontrollobjekten. Urvalet av kontrollobjekt beslutas vid ett samverkansmöte inför varje gemensam insats och utgörs av aktörer där flera kontrollmyndigheter ser ett behov av kontroll.

Fuskkontroll i Malmö stad

Livsmedelskontrollen i Malmö stad utövas av dess miljö- och hälsoskyddsnämnd. Malmö stad har sedan 2017 inom ramen för satsningen ”Tryggare Malmö” avsatt särskilda medel för förstärkt tillsynsarbete mot oseriösa och illegala verksamheter på en rad områden. Syftet är att tillsynsavdelningarna ska kunna fokusera på tillsyn av verksamheter och branscher som normalt sett inte kan finansieras av tillsynsavgifter och som har en koppling till otrygghet och osund konkurrens. Arbetet bedrivs i nära samarbete med statliga myndigheter såsom Polismyndigheten, Skatteverket, Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan. Ett av de områden som omfattas av satsningen är livsmedel, specifikt livsmedelsfusk.

Sedan år 2020 är Tryggare Malmö en del av kommunens ordinarie verksamhet och finansieras alltså inte längre med tidsbegränsade projektanslag. Närheten till Danmark genom Öresundsbron har medfört ett allt tätare samarbete med danska myndigheter, i första hand den danska specialenheten ”Rejseholdet” (se avsnitt 10.1).

Fuskkontrollen i Malmö samarbetar på behovsbasis med livsmedelskontrollen i främst Helsingborg, Göteborg och Stockholm. Det finns dock inget närmare samarbete med mindre kranskommuner.

Fuskkontroll i Stockholms stad

Livsmedelskontrollen i Stockholms stad utövas av dess miljö- och hälsoskyddsnämnd. Nämnden har sedan 2020 av kommunfullmäktige tilldelats vissa medel specifik öronmärkta för fuskkontroll som används för att finansiera en särskild ”fuskgrupp”. Gruppens uppgift är att ta emot, bedöma och utreda ärenden som gäller misstänkt livsmedelsfusk (såväl externa klagomål och tips som uppföljning av misstankar som uppstått i samband med vanlig livsmedelskontroll), medverka i myndighetsgemensamma insatser som organiseras av andra myndigheter (till exempel Tullverket och Polismyndigheten) samt ansvara för omvärldsbevakning i fråga om livsmedelsfusk.

Sedan 2022 har fuskgruppen även börjat ta över den vanliga kontrollen av vissa kontrollobjekt där det finns risk för fusk i syfte att upptäcka, stävja och motverka sådana överträdelser. Vid fuskkontrollen används till viss del andra metoder, såsom fördjupade spårbarhetskontroller och verifiering av dokument, och kontrollerna utförs

ibland även på andra tider än vanlig kontroll, såsom kvällar, nätter och helger.

Fuskkontroll i Örebro kommun

Livsmedelskontrollen i Örebro kommun utövas av dess bygg- och miljönämnd. Nämndens mer proaktiva arbete mot fusk påbörjades omkring 2014 som en direkt konsekvens av att ett mer organiserat fusk med bärförsäljning inom kommunen uppdagades. Fuskkontrollen ingår i dagsläget som en del av den ordinarie planerade kontrollen, där särskilt fokus på fuskkontroll riktas mot verksamheter där det på grund av nämndens tidigare erfarenhet eller information från andra aktörer bedöms finnas en risk för avsiktliga överträdelser. En stor del av arbetet bedrivs i samverkan med nämndens miljötillsynsenhet, eftersom alla livsmedelsaktörer också omfattas av miljötillsyn och erfarenheter från kommunen visar att aktörer som fuskar oftast fuskar inom flera olika sakområden.

Nämnden medverkar även i gemensamma kontrollprojekt eller kontrollbesök med andra myndigheter, dock inte med någon regelbundenhet eller i mer organiserad skala. Nämnden ingår dessutom i ett nätverk med nio jämnstora kommuner i Mellansverige, där både livsmedelsinspektörer och miljöinspektörer träffas.

Det finns inga särskilda medel avsatta för fuskkontroll i Örebro kommun.

9.3 Slutsatser om befintlig fuskkontroll

Som konstaterats i kapitel 7 följer planeringen och utförandet av fuskkontroll i dag samma regelverk som gäller för kontrollen i övrigt. Av genomgången i detta kapitel kan vi konstatera att det inte heller finns någon särskild nationell strategi, vägledning eller planering i fråga om fuskkontrollen i livsmedelskedjan. Även om Livsmedelsverket har påbörjat ett mer samlat strategiskt arbete mot livsmedelsfusk är detta arbete begränsat till livsmedelsområdet och något motsvarande arbete pågår inte vid övriga statliga myndigheter med centralt samordningsansvar.

Av de statliga myndigheterna är det endast Kemikalieinspektionen som beaktar vissa risker för avsiktliga överträdelser inom ramen för

sin planerade kontroll. Livsmedelsverkets nya riskklassningsmodell för livsmedelskontroll syftar visserligen till att omfatta planerad kontroll enligt såväl artikel 9.1 som artikel 9.2 i kontrollförordningen, men modellen bygger inte på någon sårbarhetsanalys eller särskild riskbedömning i fråga om avsiktliga överträdelser och resulterar inte i ett urval av aktörer dit fuskkontrollen ska riktas. Jordbruksverkets riskklassningsmodeller för planerad kontroll bygger inte heller på någon sårbarhetsanalys eller bedömning av risken för avsiktliga överträdelser.

Den fuskkontroll som rent faktiskt utförs i dag sker i första hand i form av händelsestyrd kontroll, till följd av tips och klagomål, eller som uppföljande kontroll till följd av iakttagelser inom ramen för den vanliga planerade kontrollen. Denna reaktiva fuskkontroll är en viktig del av kontrollkedjan, men som vi redan konstaterat i kapitel 6 är den inte tillräcklig för att leva upp till kravet på en riskbaserad fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen.

Den i viss utsträckning riskbaserade och planerade fuskkontroll som ändå utförs bedrivs av enstaka kontrollmyndigheter på livsmedels- och kemikalieområdet. Det handlar i första hand om Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket samt vissa större kommuner, som på eget initiativ påbörjat ett arbete för att upptäcka och motverka aktörer som medvetet bryter mot lagstiftningen.

Omfattningen av den planerade fuskkontrollen beror i hög grad på intresset hos enskilda medarbetare och den finansiering som finns tillgänglig för verksamheten. Även om det finns visst utbyte mellan de kontrollmyndigheter som bedriver någon form av planerad fuskkontroll saknas det gemensamma sårbarhetsanalyser, riskbedömningar, planeringar och arbetsmetoder. Kontrollen är dessutom begränsad till de aktörer, geografiska områden och sakområden som kontrollmyndigheten ansvarar för. Möjligheten att följa upp ärenden som leder utanför dessa ramar är ytterst begränsad och kräver att andra kontrollmyndigheter har tillräcklig kompetens och erfarenhet, men också intresse och möjlighet att avsätta resurser för samarbete kring ärendet, vilket ofta inte är fallet.

Avsaknaden av en övergripande risk- och sårbarhetsanalys utifrån ett mer omfattande informationsunderlag innebär att det enligt vår uppfattning är mycket tveksamt om den planerade fuskkontroll som myndigheterna utför kan betraktas som artikel 9.2-kontroll. Kontrollen är mer inriktad på misstankar om bristande efterlevnad eller

kända risker hos enskilda aktörer än sårbarheter i livsmedelskedjan och har därmed större likheter med händelsestyrd kontroll än den riskbaserade och planerade fuskkontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen.

Vår bedömning är sammanfattningsvis att det i dag inte utförs någon fuskkontroll av kontrollmyndigheterna som lever upp till kraven i artikel 9.2 i kontrollförordningen. Den befintliga fuskkontrollen är inte heller tillräcklig för att möta de problem och utmaningar med fusk i livsmedelskedjan som vi har beskrivit i kapitel 3.

10 Fuskkontroll i andra europeiska länder

Enligt direktiven ska utredningen på en övergripande nivå redogöra för hur man i Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland arbetar med fuskkontroll inom de olika områden som omfattas av kontrollförordningen, och bedöma om något av dessa länders arbetssätt går att tillämpa i den svenska fuskkontrollen. Vi ska också, i samma syfte, redogöra för hur dessa länder finansierar sin fuskkontroll och beskriva de sanktionssystem som finns i länderna.

För att få svar på dessa frågor har vi under 2023 besökt Danmark, Storbritannien och Tyskland och träffat deras motsvarigheter till Livsmedelsverket, i första hand de specialenheter som arbetar med livsmedesfusk och livsmedelsbrott. I detta kapitel lämnas en översiktlig redovisning av den fuskkontroll som för närvarande bedrivs i dessa länder, och i Nederländerna, samt en kort redogörelse för hur kontrollen finansieras och vilka sanktioner som används.

Avslutningsvis lämnas en kort sammanfattning av resultatet av det projekt som Europeiska kommissionen genomförde åren 2020–2022 kring tillämpningen av artikel 9.2 i kontrollförordningen i unionen, inklusive den fördjupade undersökning som, utöver Sverige och Tyskland, även omfattade Bulgarien, Lettland, Polen och Portugal.

10.1 Danmark

I Danmark ligger ansvaret för den offentliga kontrollen enligt kontrollförordningen på statliga myndigheter. Kontrollen utförs huvudsakligen av fyra myndigheter: Fødevarestyrelsen, Landbrugsstyrelsen, Fiskeristyrelsen och Miljøstyrelsen. Merparten av kontrollansvaret ligger på Fødevarestyrelsen, som är den danska motsvarigheten till Livsmedelsverket. Myndigheten är ansvarig för kontrollen av livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd. Landbrugsstyrelsen, motsvarigheten till Jordbruksverket, ansvarar för kontrollen av växtskadegörare och ekologisk produktion samt delar av kontrollen inom primärproduktionen. Fiskeristyrelsen, Danmarks motsvarighet till Havs- och vattenmyndigheten, ansvarar för kontrollen av fisk och fiskeriprodukter fram till första försäljningsledet. Slutligen ansvarar Miljøstyrelsen, som kan jämställas med Naturvårdsverket, för kontrollen av växtskyddsmedel och GMO.

Fødevarestyrelsens organisation är uppdelad på tre olika kontrollområden: livsmedelsområdet, veterinärområdet och köttkontrollområdet. Inom livsmedelsområdet finns fyra regionala enheter samt en mindre lokal enhet. Därutöver finns en specialenhet, Fødevarerejseholdet (härefter endast Rejseholdet), som arbetar med de mest komplicerade ärendena på livsmedelsområdet. Inom veterinärområdet finns tre regionala enheter. Även inom detta område finns en särskild enhet, Veterinærrejseholdet, som arbetar med fördjupade kontroller inom djurhälsa och djurskydd.

Danmarks arbete mot fusk i livsmedelskedjan

Danmarks arbete mot fusk i livsmedelskedjan är huvudsakligen inriktad mot livsmedelsområdet. Utgångspunkten är att fuskkontroll ska ingå som en integrerad del av den vanliga kontrollen. Sedan 2006 finns den specialenhet som kallas för Rejseholdet inom myndigheten. Enheten bildades genom ett politiskt initiativ till följd av ett antal uppmärksammade skandaler där fusk inom Danmarks köttindustri avslöjats. Enhetens uppgift är att kunna avlasta den ordi-

1 Redovisningen i detta avsnitt bygger på information som finns tillgänglig via EU kommissionens landsprofil av Danmarks kontrollsystem (https://ec.europa.eu/food/auditsanalysis/country/profile/details/DK, hämtat den 29 mars 2024) samt uppgifter som inhämtas i samband med utredningens studiebesök hos Rejseholdet vid Fødevarelsestyrelsen i februari 2023.

narie kontrollen i mer omfattande eller komplicerade ärenden, i synnerhet där fusk (”svindleri”) misstänks. Rejseholdet agerar dels på information från konsumenter, livsmedelsföretag, pressen och kontrollenheterna, dels enligt en fast årsplan. De utför inte några vanliga rutinkontroller utan fokus ligger i stället på fördjupade kontroller av sådant som ägarförhållanden, spårbarhet, bokföring och falska dokument. Enheten har därmed inte några egna kontrollobjekt som de kontrollerar enligt en löpande kontrollplan, utan utför kontroller i de ärenden där det finns ett behov av enhetens specialistkompetens och resurser. Rejseholdet utför kontroller efter samma regelverk som den ordinarie livsmedelskontrollen, och har samma befogenheter under kontrollen som inspektörer vid ett vanligt kontrollbesök. Man utför cirka 2 000 kontroller varje år. Ungefär en tiondel av dessa utförs i samarbete med andra myndigheter, däribland polisen, skattemyndigheten eller den danska arbetsmiljömyndigheten.

Från början bestod Rejseholdet av 6 medarbetare stationerade i Köpenhamn, men har sedan dess stadigt ökat i storlek och omfattade 2023 omkring 40 medarbetare plus 10 studenter, och finns i dag i Köpenhamn, Århus och Vejen. Medarbetarna har blandade kompetenser som i stor utsträckning hämtats ”utanför” livsmedelskontrollen, däribland journalister, poliser och revisorer.

Inom Fødevarestyrelsen finns sedan 2017 även en särskild grupp, SBS – Gruppen för strategisk bekämpning av svindel, som består av representanter från myndighetens olika delar. Man har dock inget organiserat samarbete med andra kontrollmyndigheter. Gruppen samlar in och analyserar information från olika källor för att kunna avgöra var det finns behov av riktade kontroller för att stävja bedrägliga och vilseledande beteenden. Fokus är dock inte bara fusk, utan alla risker för vilseledande av konsumenter beaktas. Gruppen träffas varannan månad för att uppdatera den gemensamma riskvärderingen. Underlaget ligger sedan till grund för planeringen av den vanliga kontrollen (artikel 9.1 i kontrollförordningen), men utmynnar även i specifika kontrollprojekt och kontrollkampanjer som i första hand utförs av Rejseholdet.

Finansiering av fuskkontroll

Rejseholdets verksamhet finansieras dels med ett särskilt öronmärkt anslag till Fødevarestyrelsen, dels med avgifter. Avgifterna består dels av en fast årlig avgift som betalas av alla grossister, dels av löpande timavgifter som tas ut av aktörerna från och med den tidpunkt då en avvikelse har konstaterats. Timavgiften för Rejseholdets kontroller är högre än för Fødevarestyrelsens ordinarie kontroller. Avgifterna betalas till staten som därmed också står den ekonomiska risken för eventuella obetalda avgifter.

Den totalt finansieringen för Rejseholdet uppgick år 2023 till 27 miljoner danska kronor (vilket då motsvarade knappt 42 miljoner svenska kronor), varav 10 miljoner i anslag och 17 miljoner i avgifter (cirka 6 miljoner utgörs av den fasta grossistavgiften och cirka 11 miljoner utgörs av timavgifter från enskilda aktörer).

Sanktioner mot fusk

Överträdelser av den lagstiftning som omfattas av kontrollförordningen är straffsanktionerad med böter eller fängelse i straffskalan. I den danska livsmedelslagen finns straffbestämmelser för vissa angivna överträdelser. Som utgångspunkt straffas överträdelserna med böter, men om överträdelsen har orsakat hälsofara eller har syftat till att aktören ska tillskansa sig ekonomiska fördelar kan den i stället leda till fängelse i två år. Böterna kan träffa såväl fysiska som juridiska personer. Vid bestämmande av bötesbeloppets storlek ska man ta hänsyn till den ekonomiska vinst som verksamheten har gjort på överträdelsen och till verksamhetens omsättning. Brott mot livsmedelslagen räknas som ”särbrott” och utreds av specialiserade åklagare och poliser.

Om en aktör erkänner sig skyldig till ett brott som endast kan föranleda böter kan Fødevarestyrelsen, under vissa förutsättningar, utan domstolsprövning utfärda en ekonomisk sanktion för överträdelsen enligt en fastställd schablon som utgår från företagets storlek och omsättning. Fødevarestyrelsen har också möjlighet att stänga en verksamhet som har obetalda avgifter till myndigheten som överstiger ett visst belopp, till dess att avgifterna har betalats.

10.2 Nederländerna

I Nederländerna är kontrollorganisationen i livsmedelskedjan uppdelad på tre nivåer: ministerier, myndigheter och oberoende offentliga organ.

Ministerierna fungerar som landets centrala behöriga myndigheter och ansvarar bland annat för utarbetande av lagstiftning och internationella bilaterala avtal. Myndigheterna ansvarar för organisationen av offentliga kontroller i enlighet med ministeriernas policy samt tillsynen av de oberoende offentliga organen.

De oberoende offentliga organen (Zelfstandige Bestuurs Organen; ZBO) ansvarar för genomförandet av offentliga kontroller enligt myndigheternas program. En ZBO kan antingen vara ett offentligt organ som inrättats genom en särskild lag som definierar dess uppgifter, eller en juridisk enhet (ofta en stiftelse) som utför (kontrakterade) tjänster i allmänhetens intresse.

Det är främst två myndigheter som spelar huvudrollen för den offentliga kontrollen: den nederländska myndigheten för livsmedels-

och konsumentproduktsäkerhet (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit; NVWA) och Nederländernas företagscentrum (Rijks-

dienst voor Ondernemend Nederland; RVO.nl).

NVWA är en statlig myndighet som ansvarar för bland annat djur- och växtskydd, djurhälsa och livsmedelssäkerhet. Myndigheten kontrollerar också regler för primärproduktion och övervakar därmed hela livsmedelskedjan, från råvaror och bearbetning till slutprodukter och konsumtion. Inom NVWA finns den oberoende Byrån för riskbedömning och forskning (BuRO), vars uppgift är att utarbeta riskbedömningar för människors och djurs hälsa. Dessutom finns Avdelningen för underrättelse- och utredningstjänster (Divisie Inlichtingen- en Opsporingsdienst; NVWA-IOD), som arbetar med brottsutredningar inom livsmedelskedjan.

2 Redovisningen i detta avsnitt bygger på information som finns tillgänglig via EU kommissionens landsprofil av Nederländernas kontrollsystem (https://ec.europa.eu/food/auditsanalysis/country/profile/details/NL, hämtat den 29 mars 2024).

Nederländernas arbete mot fusk i livsmedelskedjan

Till följd av ett antal uppmärksammade bedrägerifall inom fiskerinäringen samt i fråga om användningen av antibiotika och växtskyddsmedel inrättades 1998 en särskild avdelning för att bekämpa bedrägerier inom livsmedelskedjan. Beslutet ledde så småningom till inrättandet att NVWA-IOD 2002. Till en början låg avdelningens fokus på primärproduktionen, men sedan 2012 ansvarar den för utredningar inom hela livsmedelskedjan.

NVWA-IOD:s uppdrag är dock inte att utföra fuskkontroll i kontrollförordningens mening, utan att upptäcka, utreda och bekämpa brott inom livsmedelskedjan. Avdelningen fokuserar på mer allvarlig eller organiserad brottslighet som består av avsiktliga överträdelser eller systematiska bedrägerier. NVWA-IOD har enligt en lag från 2006 om särskilda utredningstjänster (Wet op de bijzondere opsporingsdiensten) ett rättsligt mandat som är likvärdigt med polisens, och har under den nederländska åklagarmyndighetens överinseende långtgående utredningsbefogenheter. NVWA-IOD påminner därmed mer om en brottsbekämpande myndighet än en kontrollmyndighet.

NVWA-IOD består av två avdelningar: Underrättelse och utveckling och Operativa avdelningen. Utredningarna inleds i den förstnämnda, som består av två operativa team. Ett team består av underrättelseutredare och analytiker som samlar in och analyserar information om påstådda livsmedelsbedrägerier. Utredningarna sker på grundval av såväl konkreta tips och konstaterade överträdelser som utifrån en risk- och sårbarhetsanalys. Avdelningen analyserar löpande prisförändringar och leveranskedjor för att bedöma var det finns sårbarheter som kan utnyttjas för fusk, för att sedan identifiera de verksamheter där risken för fusk är som störst. Risk- och sårbarhetsanalysen görs i samråd med experter från de kontrollmyndigheter som ansvarar för offentlig kontroll på området. Baserat på denna risk- och sårbarhetsanalys görs sedan ett urval av ärenden som utreds av NVWA-IOD. Vissa mindre ärenden kan också lämnas över till kontrollmyndigheterna för kontroll och åtgärder enligt kontrollförordningen. Det andra teamet är kriminalunderrättelseenheten, vilka håller kontakt med ett nätverk av konfidentiella informatörer. De förser underrättelseutredarna med information från dessa informatörer, och förser de operativa teamen med information som rör deras utredningar.

På den operativa avdelningen arbetar fyra team av generella utredare som är geografiskt fördelade runt om i landet med specifika brottsutredningar, och ett femte team består av specialiserade utredare, såsom revisorer, IT-experter och jurister.

Nya utredningar inleds med att man samlar in underrättelser för att ta fram ett beslutsunderlag, på grundval av vilket ledningen för NVWA-IOD och en allmän åklagare väljer ut vilka misstänkta livsmedelsbedrägerier som ska utredas vidare. De utvalda ärendena skickas sedan vidare till brottsutredare på den operativa avdelningen, som genomför brottsutredningen. När tillräckliga bevis har samlats in lämnas en anmälan till åklagarmyndigheten. NVWA-IOD har ett nära samarbete med åklagarmyndigheten under processen och flera olika allmänna åklagare är inblandade under förundersökningen.

Vid uppstarten av NVWA-IOD bestod avdelningen av 85 heltidsanställda, varav en del hämtades från andra delar av NVWA medan andra rekryterades utifrån. År 2020 bestod avdelningen av cirka 130 heltidsanställda, majoriteten arbetar med brottsutredningar inom alla NVWA:s ansvarsområden. En tredjedel av dessa är poliser. Därutöver finns IT-utredare, kriminologer, revisorer och experter på ekonomisk brottslighet. Avdelningen genomför årligen cirka 10–20 brottsutredningar som kan leda till åtal. Under 2017 och 2018 överlämnades 13 respektive 21 ärenden till åklagarmyndigheten.

Finansiering av fuskkontroll

I Nederländerna finansieras fuskkontrollen på samma sätt som övrig kontroll, det vill säga genom statliga anslag. Omkring en fjärdedel av NVWA:s intäkter utgörs av avgifter. NVWA-IOD finansieras inom ramen för NVWA:s generella anslag och har inte någon egen, öronmärkt budget. Kostnaden för enheten låg 2017 på omkring 13,5 miljoner euro (vilket då motsvarade omkring 130 miljoner svenska kronor).

Sanktioner mot fusk

Kontrollmyndigheterna i Nederländerna har befogenhet att utfärda administrativa sanktionsavgifter för överträdelser inom livsmedelskedjan, kallade böter. De pengar man får in i form av böter skickas vidare till statskassan. Bötesbeloppets storlek utgår från ett schablon-

belopp men är därutöver beroende av en mängd olika faktorer, såsom hur allvarlig överträdelsen är, riskerna för folk- och djurhälsan samt miljön, om överträdelsen varit avsiktlig samt företagets storlek och finansiella ställning. Om överträdelsen inneburit en stor vinst eller annan ekonomisk fördel kan bötesbeloppet justeras i enlighet med detta och höjas avsevärt. Överträdelser kan också leda till olika straffrättsliga förfaranden.

Inom ramen för de utredningar som NVWA-IOD genomför har myndigheten befogenhet att förverka brottsvinster till följd av brott inom livsmedelskedjan. Värdet på beslagtagna (kriminella) tillgångar uppgick till 8,5 miljoner euro 2020.

10.3 Storbritannien

Storbritannien, eller formellt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, är en enhetsstat som består av England, Skottland, Wales och Nordirland. Landet har ett centralt parlament i England men det finns också tre decentraliserade parlament i Skottland, Wales och Nordirland med befogenheter att fatta beslut och stifta lagar inom vissa områden.

Ansvaret för att implementera, reglera och kontrollera lagstiftningen i livsmedelskedjan är ett sådant område som har delegerats till de decentraliserade parlamenten. De olika administrationerna samarbetar dock kring utformningen av regler och standarder i syfte att skapa ett så enhetligt system som möjligt.

Sedan den 1 februari 2020 är Storbritannien inte längre en del av EU. Det pågår ett arbete med att frikoppla landets lagstiftning från EU-lagstiftningen. Än så länge tillämpas dock kontrollförordningen med tillhörande EU-lagstiftning i livsmedelskedjan.

På nationell nivå ligger ansvaret för livsmedel och foder på en statlig myndighet motsvarande det svenska Livsmedelsverket; Food Standards Agency (FSA) i England, Wales och Nordirland och Food Standards Scotland (FSS) i Skottland. Det nationella ansvaret för djurskydd, djurhälsa och växtskydd ligger däremot på departement med ansvar för landsbygdsfrågor; som i England heter Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra).

3 Redovisningen i detta avsnitt bygger i första hand på uppgifter som inhämtas i samband med utredningens studiebesök hos National Food Crime Unit vid Food Standards Agency i juni 2023.

Den offentliga kontrollen utövas dels av statliga myndigheter, dels av lokala myndigheter (motsvarande de svenska kommunerna). Det finns cirka 350 lokala myndigheter av varierande storlek. Ambitionsnivån för den offentliga kontrollen sätts av de lokala myndigheterna. Vid de minsta lokala myndigheterna sysselsätter den offentliga kontrollen färre än en årsarbetskraft. Utöver att utöva offentlig kontroll har de lokala myndigheterna också vissa brottsbekämpande befogenheter.

På livsmedelsområdet ansvarar FSA/FSS för kontrollen av animalieanläggningar medan kontrollen i övrigt ligger på de lokala kontrollmyndigheterna. Kontrollen inom djurhälsoområdet och växtskyddsområdet utförs i första hand av en statlig myndighet som kan jämföras med det svenska Jordbruksverket; Animal and Plant Health Agency (APHA). På djurskyddsområdet delas kontrollansvaret mellan främst APHA och de lokala kontrollmyndigheterna.

Storbritanniens arbete mot fusk i livsmedelskedjan

Ansvaret för att kontrollera fusk i livsmedelskedjan ligger som utgångspunkt på de ordinarie kontrollmyndigheterna. Storbritannien har inte någon centralt samordnad fuskkontroll och har inte på nationell nivå vidtagit några särskilda åtgärder för att åstadkomma en sådan planerad och riskbaserad fuskkontroll som följer av artikel 9.2 i kontrollförordningen.

Storbritanniens arbete mot fusk är i stället huvudsakligen inriktat mot brottsbekämpning inom livsmedelsområdet. Efter den så kallade hästköttskandalen 2015 inrättades den särskilda enheten National Food Crime Unit (NFCU) vid FSA med den nederländska enheten NVWA-IOD (se avsnitt 10.2) som förebild. Enheten har sin grund i den så kallade Elliott-rapporten som 2014 kom med ett antal rekommendationer och förslag för att stärka integriteten och säkerheten i livsmedelskedjan i Storbritannien.

NFCU bedriver i egentlig mening inte offentlig kontroll enligt kontrollförordningen utan har i stället två tydliga brottsbekämpande roller; dels att samla in underrättelser och utföra riskanalyser i fråga om potentiella livsmedelsbrott, dels att utreda sådana brott. Enheten

4 Chris Elliott, Elliott Review into the Integrity and Assurance of Food Supply Networks – Final report (Department for Environment, Food & Rural Affairs, 2014).

utreder dock inte allt livsmedelsfusk utan endast ärenden där det är motiverat med hänsyn till överträdelsernas allvarlighet och omfattning (formellt skiljer man här mellan food fraud och food crime).

Från början bestod NFCU av 7 medarbetare som alla tillhörde enhetens underrättelsefunktion. Året efter, 2016, växte enheten till 18 personer och fick då även befogenhet att utreda brott. Fram till 2022 skalades verksamheten successivt upp till 86 medarbetare och NFCU har under denna period också fått fler och fler polisiära befogenheter, och har nu i princip samma befogenheter som den ordinarie polismyndigheten när det kommer till övervakning och tvångsmedel. Medarbetarna har i stor utsträckning bakgrund som poliser, men enheten har också utredare som är specialiserade på ekonomisk brottslighet och penningtvätt.

NFCU ansvarar för underrättelsearbete och utredning av livsmedelsbrott i England, Wales och Nordirland. I Skottland har en egen motsvarande enhet, Scottish Food Crime and Incidents Unit (SFCIU), etablerats vid FSS. De båda enheterna arbetar dock nära varandra och delar såväl underrättelseinformation som bistår varandra i utredningar.

NFCU har i dagsläget (2023) regionala utredningsteam på fem platser. Därutöver har enheten sex regionala underrättelsesamordnare (regional intelligence officers; ”rios”) vars uppgift är att fungera som en länk mellan NFCU och de lokala kontrollmyndigheterna och andra berörda myndigheter.

Eftersom även de lokala kontrollmyndigheterna har vissa befogenheter att utreda brott finns det fall där deras ansvar och NFCU:s ansvar överlappar. På vilket sätt NFCU agerar i ett visst ärende beror på ärendets komplexitet och det behov av stöd som finns. I vissa fall bistår NFCU med koordinering och vägledning, och i andra fall tar enheten helt över utredningen i ärendet. I syfte att underlätta samarbetet finns en överenskommelse som innebär att NFCU bör rådgöra med berörda lokala kontrollmyndigheter innan de startar ett ärende och att de måste förvarna dem om de gör insatser på deras område, om det inte finns särskilda skäl för att inte göra det. Det finns inte någon skyldighet för lokala kontrollmyndigheter att anmäla misstänkta livsmedelsbrott till NFCU, däremot en bestämmelse om att de ”bör” göra det.

Tillsammans med industrin har ett nätverk för delning av industrins provtagningsdata, Food Industry Intelligence Network (FIIN), eta-

blerats. Syftet med nätverket är att såväl NFCU som industrin ska få kännedom om risker och trender som kan urskiljas ur provtagningsdatan. All delning är anonymiserad och samlas in och sammanställs av en advokatbyrå.

NFCU har också en särskild visselblåsarfunktion för anställda eller aktörer som vill tipsa om pågående överträdelser. NFCU har då även möjlighet att använda visselblåsarna som informatörer inom ramen för sin utredning.

Finansiering av fuskkontroll

Den offentliga kontrollen i Storbritannien är i huvudsak finansierad med skattemedel. En aktör som har fått en anmärkning kan också välja att betala en avgift för att få en ny kontroll för att uppdatera sitt kontrollresultat.

Den kontroll som utförs av NFCU och SFCIU har inte någon egen öronmärkt finansiering, utan finansieras inom ramen för FSA:s och FSS:s generella anslag. Budgeten för NFCU uppgick 2023 till 5,1 miljoner pund (vilket motsvarar cirka 69 miljoner kronor), varav 4,1 miljoner pund (cirka 55 miljoner kronor) avsåg personalkostnader.

Sanktioner mot fusk

Överträdelser av den lagstiftning som omfattas av kontrollförordningen är straffsanktionerad med böter eller fängelse i straffskalan. Det finns inte några särskilda ekonomiska sanktioner mot fusk, däremot tillämpas ett system med förverkande av brottsvinster. Enligt det system som tillämpas i landet tillfaller också en del av den brottsvinst som förverkas den åtalande myndigheten som incitament.

10.4 Tyskland

Tyskland är en förbundsstat som består av 16 delstater (länder), vilka i sin tur är indelade i distrikt (vilka ur ett administrativt perspektiv motsvarar Sveriges regioner) och distriktsfria städer. På lokal nivå i delstaterna finns dessutom drygt 11 000 kommuner. Länderna har långtgående självbestämmanderätt och har såväl egna parlament som egen lagstiftning.

På nationell nivå ligger ansvaret för samtliga områden som omfattas av kontrollförordningen på det federala kontoret för konsumentskydd och livsmedelssäkerhet (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, BVL). Myndigheten har dock bara en samordnande roll och utför därför inte någon offentlig kontroll enligt kontrollförordningen. Det ansvaret ligger i stället på delstaterna.

Hur kontrollorganisationen är uppbyggd skiljer sig mellan olika delstater. I vissa delstater är varje kommun en egen kontrollmyndighet, medan det i andra delstater finns en gemensam kontrollmyndighet för delstatens hela geografiska område. Likaså skiljer sig fördelningen av de kontrollområden som respektive kontrollmyndighet ansvarar för mellan olika delstater.

Tysklands arbete mot fusk i livsmedelskedjan

Efter hästköttskandalen 2015 togs en särskild aktionsplan mot fusk i livsmedelskedjan fram på federal nivå. Sedan dess har ett flertal arbetsgrupper och nätverk grundats i syfte att öka medvetenheten kring riskerna för fusk samt underlätta informationsutbytet mellan länderna.

Inom BVL har en särskild enhet som arbetar med övervakning av e-handel, G@ZIELT, inrättats. Tanken bakom enheten är att det inte är effektivt att bedriva övervakning av e-handel på lokal nivå eftersom den inte har samma geografiska kopplingar till anläggningar och kunder som mer traditionella fysiska verksamheter. Övervakningen

5 Redovisningen i detta avsnitt bygger på information som finns tillgänglig via EU kommissionens landsprofil av Tysklands kontrollsystem (https://ec.europa.eu/food/audits-analysis/country/profile/details/DE, hämtat den 29 mars 2024), Europeiska kommissionens rapport om Tysklands implementering av artikel 9.2 i kontrollförordningen (Europeiska kommissionen, Final report of a fact finding-study of Germany, DG[SANTE] 2021-7149) samt uppgifter som inhämtas i samband med utredningens studiebesök hos Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit i september 2023.

avser emellertid inte bara områden som omfattas av kontrollförordningen utan även andra konsumentprodukter, såsom tobak och kosmetika. Enheten finansieras gemensamt av samtliga delstater, men bedriver inte någon offentlig kontroll. Den information som enheten samlar in skickas i stället vidare till berörda kontrollmyndigheter via en särskilt utsedd kontaktpunkt i varje delstat.

I Bayern har man påbörjat ett arbete med ett IT-verktyg, ISAR, som genom att analysera importstatistik tidigt kan identifiera nya risker och sårbarheter. Verktyget används dock än så länge endast på försök och i begränsad omfattning.

I Tyskland finns också ett nationellt referenscenter för autentiska livsmedel, NRZ-Autent, som stödjer kontrollmyndigheterna med verktyg och referensmaterial för att kunna avslöja förfalskade livsmedel.

Trots de åtgärder som redan har påbörjats och vidtagits på främst nationell nivå ligger Tyskland i praktiken fortfarande i startgroparna i sitt arbete mot fusk i livsmedelskedjan. Det finns inte något gemensamt arbetssätt eller särskilda resurser avsatta för att arbeta mot fusk specifikt, utan fuskkontrollen utförs som en integrerad del av de ordinarie kontrollmyndigheternas arbete. Hur man arbetar mot fusk och hur långt man har kommit med detta arbete skiljer sig i stor utsträckning mellan olika delstater och kontrollmyndigheter. Merparten av fuskkontrollen är fortfarande händelsestyrd eller sker genom uppföljande kontroller av överträdelser som upptäckts inom ramen för den vanliga kontrollen. Slutsatsen i DG SANTE:s undersökning från 2021 var att tyska myndigheter på alla nivåer förvisso har stort fokus på arbetet mot fusk i livsmedelskedjan, men att det fortfarande inte finns någon heltäckande eller systematisk risk- och sårbarhetsanalys för planeringen av artikel 9.2-kontroll inom samtliga kontrollområden.

Finansieringen av fuskkontrollen

Det finns inte någon särskild finansiering av fuskkontrollen i Tyskland, utan den följer den finansiering som gäller för kontrollen i övrigt. Hur kontrollen finansieras beslutas av de enskilda delstaterna, vilket i praktiken innebär avgiftsfinansiering i vissa länder och skattefinansiering i vissa delstater.

Sanktioner mot fusk

Tyskland har inga särskilda straffbestämmelser eller sanktioner mot fusk inom livsmedelskedjan. Vid överträdelser av lagstiftningen i livsmedelskedjan finns i stället ett generellt system med antingen straffbestämmelser eller administrativa avgifter. De administrativa avgifterna utgår vid enklare överträdelser som inte begåtts med uppsåt och beslutas av kontrollmyndigheten. Avgifterna ska beräknas så att de överstiger förtjänsten av överträdelsen. Om en överträdelse däremot misstänks ha begåtts med uppsåt ska kontrollmyndigheten i stället anmäla aktören till polis eller åklagare för brottsutredning. Straffbestämmelserna är förenade med ett system för förverkande som syftar till att neutralisera överträdelsens eventuella ekonomiska vinster.

10.5 EU-kommissionens undersökningar

Under 2020–2022 genomförde EU-kommissionen genom DG SANTE ett projekt för att samla in information om vilka åtgärder medlemsstaterna vidtagit för att motverka bedrägerier i livsmedelskedjan i enlighet med kontrollförordningen, och om dessa åtgärder var ändamålsenliga och effektiva. Projektet syftade bland annat till att identifiera exempel på god praxis och diskutera de särskilda utmaningar som medlemsstaterna står inför. Det har också legat till grund för den vägledning som har publicerats av kommissionens forskningscentrum (JRC) i form av en teknisk rapport (se avsnitt 6.1). Projektet bestod av en enkätundersökning, riktad till alla medlemsstater, två pilotundersökningar (som dock aldrig publicerades) och därefter fördjupade undersökningar (fact-finding studies) i sex medlemsstater.

Resultatet från undersökningarna i Sverige och Tyskland har vi redan berört (se avsnitt 3.6 respektive avsnitt 10.4). I detta avsnitt ska vi kortfattat sammanfatta resultatet från de övriga fyra länder som undersöktes samt den översiktsrapport för hela projektet som DG SANTE därefter har publicerat.

10.5.1 Bulgarien

Slutsatsen i rapporten om Bulgarien är att landet inte har inrättat någon övergripande nationell strategi för att bekämpa fusk i livsmedelskedjan och inte heller utför systematiska kontroller enligt artikel 9.2 på något av kontrollförordningens områden. Man har ännu inte vidtagit några konkreta åtgärder för hur bestämmelserna i artikel 9.2 ska implementeras. De åtgärder man utför för att bekämpa fusk i livsmedelskedjan är till stor del reaktiva och det finns inga experter på livsmedelsbedrägerier som kan stödja de behöriga myndigheterna när det gäller att utföra kontroller och utredningar där misstanke om fusk uppstår. Det finns heller inga administrativa sanktioner som tar hänsyn till den ekonomiska vinsten i enlighet med artikel 139.2 i kontrollförordningen, och nivån på de administrativa sanktionerna är för låga för att avskräcka från bedrägliga förfaranden (högst 10 000 euro).

10.5.2 Lettland

Enligt bedömningen i rapporten om Lettland är kontrollsystemet för att upptäcka fusk i livsmedelskedjan i landet väletablerat och livsmedels- och veterinärmyndigheten har utvecklat flera goda metoder för riskbedömning av aktörer och för att utföra kontroller enligt artikel 9.2, exempelvis profilering av företagsledare och analys av uteblivna skatteskulder. Myndigheten har ett gott samarbete med andra myndigheter och utför vissa gemensamma kontroller. Prioriterade kontrollområden har dock i stort sett varit oförändrade under ett antal år, och resultaten av kontrollerna på de prioriterade områdena tyder på att mer behöver göras, och att eventuella källor till fusk inom andra kontrollområden inte har beaktats tillräckligt.

Det finns inga särskilda arrangemang för att säkerställa riskbedömningar på alla kontrollförordningens områden. De informella överenskommelserna med andra brottsbekämpande myndigheter underlättar utbyte av information, men uppfyller inte helt kraven i artikel 102.4 i kontrollförordningen eftersom det inte säkerställer någon kontinuitet i informationsöverföringen. Det finns inte heller

6 Europeiska kommissionen, Final report of a fact finding-study of Bulgaria, DG(SANTE) 2022-7371. 7 Europeiska kommissionen, Final report of a fact finding-study of Latvia, DG(SANTE) 2021-7146.

nödvändiga åtgärder för att se till att påföljderna står i proportion till den ekonomiska vinsten av fusket.

10.5.3 Polen

Av rapporten om Polen framgår att landet har mekanismer för att använda tillgängliga data och information som samlats in för att stödja den riskbaserade planeringsprocessen för förfalskade livsmedelsprodukter, och det finns exempel på kontrollmetoder inriktade på produktförfalskning som kan anses vara förenliga med artikel 9.2 i kontrollförordningen. De behöriga myndigheterna behöver dock vidta åtgärder för planering och genomförande av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen även på de andra områden som omfattas av förordningen.

De behöriga myndigheterna har befogenheter och lagstiftning som gör det möjligt att påföra proportionella administrativa sanktioner för aktörer som släpper ut förfalskade livsmedel eller växtskyddsmedel på marknaden. Fall av upprepade avsiktliga överträdelser visar dock att sanktionerna kanske inte är tillräckligt avskräckande eller riktade.

10.5.4 Portugal

I rapporten om Portugal framgår att landets myndighet för livsmedel och ekonomisk säkerhet (ASAE) ansvarar för livsmedelskontroller i hela leveranskedjan, med undantag för primärproduktionen. Myndigheten upprättar varje år en riskbaserad operativ plan för fusk på livsmedelsområdet, och instruerar de regionala myndigheterna att utföra proaktiva kontroller särskilt inriktade på fusk.

Myndigheten, som är en administrativ och brottsbekämpande myndighet med polisiära befogenheter, säkerställer att personalen har en god förståelse för begreppet ”livsmedelsbrott”, vilket gör det möjligt för dem att ta ställning till om ett ärende ska hänskjutas till åklagaren. Personalen har kompetens och befogenhet att utföra fuskrelaterade kontroller och utredningar. Samarbetet mellan ASAE och

8 Europeiska kommissionen, Final report of a fact finding-study of Poland, DG(SANTE) 2021-7147. 9 Europeiska kommissionen, Final report of a fact finding-study of Portugal, DG(SANTE) 2022-7372.

andra behöriga myndigheter säkerställs på operativ nivå för att följa upp misstankar om bedrägliga och vilseledande metoder. Några strategiska partnerskap för genomförande av bestämmelserna i artikel 9.2 kontrollförordningen har dock inte inrättats på nationell nivå.

Andra behöriga myndigheter än ASAE har inte vidtagit några åtgärder för att genomföra bestämmelserna i artikel 9.2 och det finns ingen proaktiv metod för kontroller av fusk på andra områden än livsmedel. Även om det för vissa områden finns exempel på när kontroller enligt artikel 9.1 gör det möjligt att upptäcka fusk innefattar planeringen inte någon risk- och sårbarhetsanalys.

10.5.5 Översiktsrapport

En samanställning av övergripande slutsatser och resultat från projektets samtliga delar presenterades 2023 av DG SANTE i en översiktsrapport. Av rapportens framgår att medlemsstaternas myndigheter fortfarande står inför flera utmaningar när de planerar och genomför kontroller enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Det finns inte någon tydlig definition av begreppet ”bedrägligt och vilseledande agerande” på EU-nivå, och i de flesta fall inte heller på nationell nivå. Planeringen av riskbaserade kontroller enligt artikel 9.2 är komplex och kontrollmetoderna är i vissa fall resurskrävande eller fortfarande i behov av utveckling. Det finns även ett behov av förstärkt samarbete mellan de myndigheter som kontrollerar efterlevnaden på olika områden.

I de medlemsstater där det fanns kontroller var dessa i allmänhet mer avancerade inom området för livsmedel än inom de övriga områden som omfattas av kontrollförordningen. Ingen av medlemsstaterna hade vid tidpunkten för projektet genomfört bestämmelserna i artikel 9.2 på alla områden. De kontroller som redan införts visar tydligt att en riskbaserad metod för upptäckt av fusk framgångsrikt kan användas. Av projektet kan också slutsatsen dras att såväl planerade riskbaserade kontroller enligt artikel 9.2 som riktade utredningar som baseras på uppgifter (händelsestyrd kontroll) är lämpliga instrument för att motverka fusk, och att de kompletterar varandra. Vissa medlemsstater inriktar sig mer på den uppgiftsbaserade

10

Europeiska kommissionen, Fighting fraudulent practices in the agri-food chain. Overview report, DG(SANTE) 2022-7580.

metoden medan andra medlemsstater prioriterar kontroller enligt artikel 9.2.

I de flesta medlemsstater är det domstolarna som beslutar om sanktioner och påföljder inom ramen för den nationella lagstiftningen. Det säkerställes dock inte alltid att den ekonomiska vinst som aktören fått genom att fuska beaktas i tillräcklig utsträckning när sanktioner åläggs.

11 Att upptäcka och utreda fusk i livsmedelskedjan

Utredningens huvuduppgift är att stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. I uppdraget ingår att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation som gör det möjligt att identifiera, förhindra och beivra fusk enligt unionsrättens krav om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livsmedelskedjan. Att uppdraget handlar om att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation för utförande av fuskkontroll innebär att frågor som rör organiseringen av den vanliga kontrollen faller utanför utredningens uppdrag.

Vi har i det fortsatta valt att använda en ändamålsenlig fuskkontroll som ett samlingsbegrepp för möjligheten att identifiera, förhindra och ingripa mot fusk. För att kunna bedöma om en organisation har möjlighet att utföra en ändamålsenlig fuskkontroll i linje med direktiven måste vi först undersöka vad detta faktiskt innebär. I detta kapitel kommer vi därför fördjupa oss i vilka uppgifter det är kontrollorganisationen som helhet ska kunna utföra och vad det kräver av kontrollmyndigheterna.

11.1 Fuskkontrollens anatomi

Vi har i kapitel 6 utförligt redogjort för vad fuskkontroll är och på vilket sätt den skiljer sig från vanlig kontroll. Därför beskriver vi i detta avsnitt endast översiktligt de olika typerna av fuskkontroll och hur de förhåller sig till varandra, innan vi säger något om vad som utmärker fuskkontroll.

1 Ett sådant uppdrag ingår däremot i den pågående utredningen om översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kontroll i livsmedelskedjan för att förenkla för företag (dir. 2023:170).

11.1.1 Olika typer av kontroll

Ur kontrollförordningen kan tre olika typer av kontroll urskiljas; planerad kontroll (riskbaserad), händelsestyrd kontroll (på grund av tips och klagomål) och uppföljande kontroll (som utförs efter en konstaterad bristande efterlevnad).

Planerad fuskkontroll är, till skillnad från händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll, uttryckligen reglerad i kontrollförordningen (artikel 9.2). I likhet med kontroller enligt artikel 9.1 ska den vara riskbaserad. Däremot ska den inte omfatta samtliga aktörer utan endast ett urval av aktörer baserat på en risk- och sårbarhetsanalys. En misstanke om fusk kan även uppstå inom ramen för händelsestyrd eller vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1. Att man i samband med en sådan kontroll upptäcker (misstänkt) fusk innebär dock inte att kontrollen därigenom blir en artikel 9.2-kontroll. Annorlunda uttryckt handlar artikel 9.2 bara om (planerad) fuskkontroll, men fuskkontroll är mer än bara kontroll som utförs i enlighet med artikel 9.2.

Händelsestyrd fuskkontroll handlar i huvudsak om utredning av konkreta misstankar om fusk som kommit in genom tips eller klagomål. Dessa kan komma in från allmänheten, branschen, andra kontrollmyndigheter eller myndigheter som inte ingår kontrollkedjan som fattat misstankar om en aktör som de inte är behöriga att utreda.

Med uppföljande fuskkontroll avses den fortsatta utredningen av en konstaterad (avsiktlig) överträdelse i syfte att fastställa den bristande efterlevnadens orsak och omfattning, eller säkerställande av att korrigerande åtgärder har vidtagits av aktören. Detta oavsett om kontrollen startade som en kontroll enligt artikel 9.1, en kontroll enligt artikel 9.2 eller som en händelsestyrd kontroll.

11.1.2 Metoder och kompetenser

All offentlig kontroll handlar om att verifiera att aktörerna i livsmedelskedjan följer tillämpliga regelverk och att varor och djur uppfyller gällande krav (artikel 2.1 i kontrollförordningen). I den bemärkelsen har både fuskkontroll och vanlig kontroll i utgångsläget samma syfte, nämligen att säkerställa att livsmedelskedjans regelverk efterlevs.

Det finns inte heller några särskilda bestämmelser i kontrollförordningen om hur fuskkontroll ska utföras, utan samma bestämmelser i fråga om befogenheter, metoder och tekniker, åtgärder vid bristande efterlevnad samt finansiering ska tillämpas som vid vanlig (planerad, händelsestyrd eller uppföljande) kontroll. I kommissionens vägledning anges att kontroll enligt artikel 9.2 kan utföras med en rad olika tekniker och metoder. Som exempel nämns riktade kontroller mot aktörer, verksamheter och produkter som har identifierats som sårbara för fusk samt regelbundna kontrollkampanjer. Kontrollerna kan i vissa fall utföras samtidigt och i kombination med kontroller enligt artikel 9.1, under förutsättning att det sker på ett dokumenterat sätt.

Den avgörande skillnaden mellan vanlig kontroll och fuskkontroll ligger i stället i hur efterlevnaden av regelverket kontrolleras. I kapitel 6 beskriver vi detta något förenklat som att kontroll enligt artikel 9.1 är en undersökning av om företagen gör vad de ska göra enligt regelverket, medan kontroller enligt artikel 9.2 är en närmare undersökning av om företagen faktiskt gör vad de påstår att de gör.

Fuskkontroll handlar alltså om att utföra kontroller som syftar till att avslöja avsiktliga och helt eller delvis dolda överträdelser av regelverket. Man har också att göra med aktörer som kan tänkas ljuga eller vidta åtgärder för att dölja överträdelserna, exempelvis genom att gömma undan produkter, förfalska dokument eller byta ut märkning på (eller innehåll i) förpackningar. De metoder och den teknik som används vid fuskkontroller är därför oftast mer komplicerade att utföra och mer tids- och resurskrävande än vanlig kontroll. Det ställer också andra krav på personalens arbetssätt och inställning, både i fråga om att kunna upptäcka dolda avvikelser och att tydligt och sakligt kunna ifrågasätta uppgifter och aktörer som är föremål för kontroll.

Enligt kommissionens vägledning kräver fuskkontroll därmed en annan typ av kompetens än vanlig kontroll. Slutsatsen i rapporten är att endast inspektörer som har fått lämplig utbildning bör utföra fuskkontroll.

2 Kommissionens vägledning, s. 14. 3 Kommissionens vägledning, s. 15–16.

11.1.3 Ärenden av varierande komplexitet

Även om fuskkontroll rent generellt är mer avancerad och tidskrävande än vanlig kontroll kan den naturligtvis, precis som vanlig kontroll, vara mer eller mindre komplicerad. Hur komplicerad den är beror på vilken typ av aktör och vilken typ av fusk det är fråga om, antalet inblandade aktörer och anläggningar samt om flera olika kontrollmyndigheter berörs. Det handlar alltså i första hand om vilken typ av kontrollmetodik som behöver användas, behovet av koordinering samt hur svårt det är att upptäcka den bristande efterlevnaden.

Hur avancerat och komplicerat fusk i livsmedelskedjan är har också betydelse för om den bristande efterlevnaden över huvud taget upptäcks. Det behöver alltså inte alltid handla om att själva utredningen av den misstänkta överträdelsen är särskilt invecklad, utan även om att man måste upptäcka överträdelsen för att det ska finnas något att utreda. Normalt sett krävs det också att man aktivt letar efter fusk, och dessutom vet hur man ska gå till väga när man letar, för att kunna upptäcka det. Det gäller särskilt sådana överträdelser som aktören försökt dölja för kontrollmyndigheten.

En ändamålsenlig fuskkontroll handlar alltså inte bara om att kunna utreda misstänkta överträdelser av varierande komplexitet, utan lika mycket om förmågan att upptäcka dem.

11.2 Särskilt om planerad fuskkontroll

Det som främst skiljer den planerade fuskkontrollen från händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll är just att den är planerad och inte initierad av ett specifikt tips eller en konstaterad överträdelse hos en viss aktör.

Vid en planerad fuskkontroll behöver kontrollmyndigheten oftast välja kontrollmetodik och kontrollområde baserat på en bedömning att fusk är möjligt eller troligt utifrån en sårbarhetsanalys, men utan någon konkret misstanke eller indikation om överträdelser hos den aktuella anläggningen eller aktören att utgå från. Kontrollen kommer därmed, generellt sett, behöva vara mer omfattande och i större utsträckning använda sig av mer förutsättningslösa och djupgående revisioner av en anläggnings bokförings- och spårbarhetssystem. Det kan exempelvis röra sig om massbalansberäkningar av in- och utgående

varor under en längre period, spårbarhetskontroll i flera led, kartläggning av närliggande aktörer och företrädare, spanings- och utredningsarbete på obekväma arbetstider med mera. De risker och sårbarheter som den planerade fuskkontrollen syftar till att upptäcka och förhindra ligger dessutom ofta på en övergripande bransch- eller sektornivå. För att effektivt och ändamålsenligt kunna undersöka och motverka sådana risker räcker det ofta inte med att utföra en enstaka kontroll på en enskild anläggning eller aktör. Det kan behövas koordinerade insatser på flera olika anläggningar, ibland tillsammans med andra kontrollmyndigheter, där både beredskap och tajming kan vara avgörande för om kontrollinsatsen som helhet ska lyckas eller inte.

Planerade kontroller skiljer sig därigenom på ett tydligt sätt från händelsestyrd och uppföljande kontroll, som båda bygger på en konkret misstanke eller en konstaterad bristande efterlevnad hos en viss aktör som ska undersökas. Händelsestyrd och uppföljande kontroll är reaktiv, vilket innebär att själva föremålet för kontrollen oftast är definierat och avgränsat på förhand. Det kan exempelvis handla om fusk med märkningen av en viss vara, att en anläggning säljer förfalskade eller icke spårbara produkter eller ägnar sig åt svartslakt. Även om kontrollen i sig kan vara komplicerad är den inte beroende av att myndigheten har identifierat sårbarheter eller risker som behöver kontrolleras särskilt.

Planerad fuskkontroll får därmed betraktas som en särskild typ av fuskkontroll som ställer stora krav på den myndighet som ska utföra kontrollen. Som vi redan har konstaterat i kapitel 9 bedömer vi att det inte finns någon kontrollmyndighet som i dag utför planerad och riskbaserad fuskkontroll i egentlig mening.

Att fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska vara planerad innebär att kontrollmyndigheterna själva måste identifiera vilka aktörer och områden som är i behov av förstärkt kontroll. I avsnitt 6.6.1 har vi redogjort för skillnaden i planering mellan vanlig kontroll och fuskkontroll. En avgörande skillnad är att den riskbedömning som ligger till grund för planeringen av kontroll enligt artikel 9.1 i stor utsträckning utgår från risker förknippade med varje enskild aktör, medan den riskbedömning som ligger till grund för planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 fokuserar mer på risker för fusk inom livsmedelskedjan som helhet.

I dagsläget ansvarar varje kontrollmyndighet för riskbedömning och planering av kontroll enligt artikel 9.1 för samtliga aktörer och anläggningar som myndigheten har kontrollansvar för. I många fall utgår riskbedömningen från en gemensam riskklassningsmodell som tas fram av de centrala myndigheterna för att öka likvärdigheten i bedömningen, men själva riskvärderingen görs på egen hand av varje kontrollmyndighet (se kapitel 8). En motsvarande modell för riskbedömning och planering lämpar sig inte för kontroll enligt artikel 9.2. Planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 ska nämligen utgå från en sammantagen bedömning av all tillgänglig information som tyder på risker för avsiktliga överträdelser genom bedrägliga eller vilseledande förfaranden. Planeringen förutsätter därför en omfattande omvärldsbevakning och sårbarhetsanalys för att kontrollmyndigheten löpande ska kunna bedöma vad och vilka aktörer som ska kontrolleras.

En kontrollmyndighet kan alltså inte bara utgå från information om myndighetens egna kontrollobjekt, utan riskbedömningen måste även utgå från trender och iakttagelser inom kontrollområdet som helhet (såväl i Sverige som utomlands) som kan indikera nya eller förhöjda risker för fusk. Det är en omfattande mängd information från ett stort antal olika källor som behöver analyseras och bearbetas för att identifiera befintliga sårbarheter och risker, så att kontrollen sedan kan riktas dit behovet är som störst.

Utöver att det inte är rimligt att varje enskild kontrollmyndighet ska ansvara för att samla in samma information från samma källor för samma analys säger det sig självt att denna analys inte kan ske i ett vakuum. Identifieringen av sårbarheter och risker ska omfatta hela livsmedelskedjan, annars riskerar bilden att bli fragmenterad, riskbedömningen missvisande och kontrollen inte utförd där behovet är som störst. Vi bedömer därför att den omvärldsbevakning, sårbarhetsanalys och riskbedömning som ska ligga till grund för planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen behöver utföras på ett sammanhållet sätt, så att kontrollorganisationen har en gemensam lägesbild att utgå från.

11.3 Nyckelfaktorer för utförande av fuskkontroll

En fungerande kontrollorganisation mot fusk förutsätter att kontrollmyndigheterna tillsammans klarar av att hantera alla olika typer av fuskärenden. För att kunna bedöma om de enskilda kontrollmyndigheterna i en kontrollorganisation har tillräckliga förutsättningar och kapacitet för att kunna utföra en ändamålsenlig fuskkontroll har vi identifierat ett antal nyckelfaktorer som vi bedömer är väsentliga för detta ändamål.

Det vi vill åstadkomma med dessa nyckelfaktorer är en grund för att kunna bedöma vad som krävs av en kontrollmyndighet för att den ska ha förmåga och kapacitet att kunna utföra olika typer av fuskkontroll av skiftande komplexitet. Inte minst handlar det om vilka grundförutsättningar som krävs för att en kontrollmyndighet fullt ut ska kunna utföra den i praktiken nya uppgift som kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är.

Tillräckligt stor och kvalificerad personal

Enligt kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna ha, eller ha tillgång till, tillräckligt stor personalstyrka och för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal (artikel 5.1 e). Kraven på storlek och kvalifikationer (kompetens) är nära sammanlänkade och är i stor utsträckning beroende av varandra.

Personalstyrkans storlek

Det är svårt att säga exakt hur många personer man behöver vara för att uppfylla kravet på en tillräckligt stor personalstyrka, inte minst då svaret är beroende av hur många kontrollobjekt myndigheten i fråga ansvarar för. Vi bedömer dock att det finns en miniminivå vad gäller hur många personer som behöver arbeta med fuskkontroll i en organisation för att den ska ha tillräckliga förutsättningar för att kunna utföra sitt uppdrag. En större personalstyrka gör att kontrollorganisationen blir mindre sårbar och att arbetet kan bedrivas på ett effektivare sätt. Det handlar inte bara om sårbarhet i form av att personer kan bli sjuka eller sluta sin anställning, utan även om att en

förutsättning för ett effektivt arbete mot fusk är att man har personer med olika kompetenser i sitt ”team”.

Statskontoret har bedömt att ett mål som innebär att kontrollmyndigheter bör ha minst 3 årsarbetskrafter är en rimlig gräns, särskilt för att minska sårbarheten. Denna uppskattning gjordes dock i förhållande till kraven i den tidigare kontrollförordningen och innefattar således ingen bedömning av vad som krävs för att klara av att utföra även planerad fuskkontroll.

I Danmark startade man med 6 personer när man skapade sin fuskenhet, Rejseholdet. I Storbritannien utgjordes fuskstyrkan National Food Crime Unit till att börja med av 18 personer (varav omkring hälften arbetade operativt). De större kommuner i Sverige som bedriver mer omfattande fuskkontroll har uttryckt att man bör vara åtminstone mellan 3 och 5 personer i en fuskkontrollgrupp.

Vi bedömer utifrån ovanstående att man bör vara åtminstone 3 personer, gärna fler, som arbetar med fuskkontroll på en kontrollmyndighet för att den ska ha någon möjlighet att bedriva en ändamålsenlig kontrollverksamhet i fråga om fusk.

Personalens kompetens

Utöver att vara kvalificerad och erfaren ställer kontrollförordningen krav på att personalen ska få ändamålsenlig utbildning för sitt kompetensområde så att den kan utföra sina uppgifter på ett enhetligt sätt, hålla sig uppdaterad och vid behov få regelbunden vidareutbildning (artikel 5.4). I detta ligger även förmågan att kunna välja ut och tillämpa de metoder och tekniker som behövs och är lämpliga för att nå framgång med kontrollen. En uppräkning av lämpliga kontrollmetoder och tekniker finns i artikel 14 i kontrollförordningen.

Dessa krav på personalens kvalifikationer och kompetens gäller oavsett vilka områden och vilken typ av kontroll myndigheten ansvarar för att utföra. Såväl planeringen som utförandet av fuskkontroll skiljer sig dock från vanlig kontroll. De metoder och den teknik som används vid fuskkontroller är ofta mer komplicerade och handlar bland annat om att kunna avslöja och upptäcka dolda förfaranden. Därför behövs andra kompetenser än enbart kompetens inom det aktuella sakområdet. Dessutom behövs det personal med en delvis

4 Statskontoret, Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan (2017:9), s. 55–56.

annan inställning till kontrollen, som både vågar och kan avgöra när uppgifter från aktörerna bör ifrågasättas och kontrolleras och som också kan göra det på ett professionellt och respektfullt sätt. De ”fuskstyrkor” som finns i en del andra europeiska länder har många gånger en väldigt blandad kompetens, och har utöver traditionella inspektörer även anställda som i grund och botten är analytiker, poliser, journalister, eller har specialistkompetens inom revision, IT med mera.

Kravet på kvalificerad och erfaren personal innebär alltså lite olika saker beroende på vilken typ av kontroll myndigheten ska utföra. De kvalifikationer som behövs för att kunna utföra en effektiv fuskkontroll kan till viss del tillgodoses genom utbildning, men även det erfarenhetsutbyte som följer av att man kan diskutera olika lösningar tillsammans med kollegor, och en miljö där mer erfarna inspektörer kan vägleda oerfarna, är betydelsefullt.

Befogenheter och behörigheter

De behöriga myndigheterna ska ha rättslig befogenhet att utföra offentlig kontroll och vidta de åtgärder som fastställs i kontrollförordningen och i de bestämmelser som avses i artikel 1.2 kontrollförordningen (artikel 5.1 g) samt ha rättsliga förfaranden för att säkerställa att personalen har tillträde till aktörernas byggnader med tillhörande mark (lokaler) och tillgång till deras dokumentation, så att de kan utföra sina uppgifter på ett korrekt sätt (artikel 5.1 h).

För att en kontrollorganisation ska vara effektiv krävs dessutom att behörighetsreglernas konstruktion inte sätter upp hinder som försvårar kontrollmyndigheternas arbete eller medför att vissa aktörer eller anläggningar riskerar att falla mellan stolarna. Det gäller särskilt i fråga om fuskkontroll eftersom de aktörer som fuskar och begår avsiktliga överträdelser ofta siktar in sig på svagheter i kontrollsystemet och försöker utnyttja dessa, till exempel överlappande eller glappande ansvarsområden.

Vid utvärderingen av en kontrollorganisation mot fusk inom livsmedelskedjan är alltså de enskilda kontrollmyndigheternas behörigheter och befogenheter betydelsefulla för hur effektiv lösningen kan antas vara. Det handlar både om vilka områden myndigheten ska ha behörighet att utöva kontroll över och om vilka aktörer som faller inom myndighetens kontrollansvar. Likaså kan det handla om geo-

grafiska gränser, det vill säga kontrollmyndighetens behörighet att utreda ett ärende med flera geografiskt utspridda aktörer och möjligheten att ”följa efter” en aktör som rör sig mellan olika platser.

Resurser

Enligt kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna dels ha, eller ha tillgång till, lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnostik (artikel 5.1 d), dels ha lämpliga och väl underhållna anläggningar och väl underhållen utrustning (artikel 5.1 f). Det handlar om att kontrollmyndigheterna ska ha nödvändig teknisk och annan utrustning, eller åtminstone ha tillgång till den. Förutom laboratoriekapacitet, som kan behöva vara avancerad, så kan det bland annat vara fråga om beredskap för att med kort varsel kunna transportera, omhänderta och destruera otillåtna produkter, även sådana som kräver särskilda tillstånd (till exempel animaliska biprodukter).

Med resurser avses här inte finansiella resurser, även om detta också är en viktig faktor för en effektiv fuskkontroll. Kontrollförordningen har ett separat krav på tillräckliga finansiella resurser (artikel 78) som gäller oavsett hur den offentliga kontrollen är organiserad. Hur detta bör säkerställas i fråga om fuskkontrollen återkommer vi till i kapitel 16.

Tid och kontinuitet

Kontrollmyndigheterna måste få möjlighet att lägga ner den tid som krävs, även på komplicerade och omfattande ärenden. Vid en fuskkontroll behöver man ofta gräva djupt innan man kan bekräfta eller avfärda en misstanke om fusk. De metoder och tekniker som används är många gånger mer komplicerade att utföra än de som används vid en vanlig kontroll, och därför mer tids- och resurskrävande. Planerad fuskkontroll kommer inte heller alltid att påvisa något fusk, men det måste ändå finnas tillräckligt med tid att utreda ärendet för att kontrollmyndigheten med tillräcklig grad av säkerhet ska kunna nå denna slutsats. Att få lägga den tid som krävs förutsätter till viss del en renodling av arbetsuppgifter och en möjlighet för kontrollmyndigheten att frigöra tillräckligt med utrymme i kontrollplanen för fuskkontroll. Den planerade fuskkontrollen är någonting som ska utföras utöver vanlig kontroll. Att ha tillräckligt med tid innebär att kontroll-

myndigheten måste kunna planera så att det inte uppstår någon konflikt mellan den tid som behöver läggas på fuskkontrollen och den tid som behöver läggas på den vanliga kontrollen.

En annan grundläggande förutsättning är att man får arbeta kontinuerligt med ett fuskärende utan att behöva slitas mellan (helt) olika ärenden och arbetsuppgifter. Med kontinuitet menar vi därför att det behöver finnas personal vid kontrollmyndigheten som helst ska kunna arbeta med fuskkontroll på heltid, eller åtminstone mer regelbundet än då och då. Det är en förutsättning för att utvecklas i yrkesrollen och uppnå sådan kompetens och skicklighet att man kan utföra en effektiv kontroll. Genom att kontinuerligt arbeta med dessa frågor, och dessutom göra det tillsammans med kollegor som man kan diskutera och utbyta erfarenheter med, har man goda förutsättningar att förfina sin metodik och bli effektivare i sitt arbete med att upptäcka och utreda fusk.

Samarbete och koordinering

När det inom en behörig myndighet finns mer än en enhet med behörighet att utföra offentlig kontroll, ska effektiv och verkningsfull samordning och effektivt och verkningsfullt samarbete mellan dessa olika enheter säkerställas (artikel 5.5 kontrollförordningen). Därutöver kräver en effektiv fuskkontroll samarbete såväl mellan olika kontrollmyndigheter som mellan kontrollmyndigheter och andra myndigheter. Detta eftersom fusket inte behöver vara kopplat till ett visst geografiskt område, ett visst kontrollområde eller en viss anläggning, utan tvärtom kan omfatta flera led av aktörer i livsmedelskedjan och flera olika kontrollområden. Det krävs därför att man kan samarbeta med andra myndigheter. Man bör exempelvis kunna ta hjälp av experter på andra områden, men även genomföra samordnade eller gemensamma insatser och kontroller. Det senare kräver en viss överblick och förmåga att (snabbt) involvera berörda myndigheter och aktörer. Även samarbete med brottsbekämpande myndigheter är av betydelse för en effektiv kontroll.

Samarbete och koordinering förutsätter ett fungerande utbyte av information. Myndigheternas informationsbehov och våra förslag för att säkerställa ett fungerande informationsutbyte redovisas i kapitel 18 och 19.

Beredskap

De behöriga myndigheterna ska ha beredskapsplaner och vara beredda att genomföra sådana planer i nödsituationer i enlighet med de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i kontrollförordningen (artikel 5.1 i). Beredskap innebär dock även att kontrollmyndigheterna måste ha förmåga att snabbt kunna utföra fuskkontroll när behov plötsligt uppstår. Med uppgiften att utföra en riskbaserad fuskkontroll följer även ett krav på flexibilitet och beredskap för snabba förändringar i omvärlden eller nationellt, som kan kräva en justerad risk- och sårbarhetsanalys och därmed också en justerad planering. Dessutom måste det finnas en beredskap för att kunna hantera plötsligt uppkomna behov av tidskritiska händelsestyrda insatser.

Likabehandling

De behöriga myndigheterna ska enligt kontrollförordningen ha förfaranden och/eller arrangemang för att säkerställa opartiskheten, kvaliteten och enhetligheten i fråga om offentlig kontroll på alla nivåer (artikel 5.1 b) samt ha förfaranden och/eller arrangemang för att säkerställa att det inte föreligger någon intressekonflikt för den personal som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 5.1 c). Det handlar om att kontrollen ska hålla en hög och jämn kvalitet och vara likvärdig och enhetlig för alla kontrollobjekt i hela landet, vilket inte minst är viktigt för att upprätthålla en sund konkurrens och en trovärdighet i kontrollsystemet. Det ska inte vara möjligt att fuska genom att medvetet etablera sig på en plats med sämre förutsättningar för en effektiv fuskkontroll.

Dessutom handlar kravet på likabehandling om att personalen både ska vara och framstå som opartisk i sitt förhållningssätt gentemot kontrollobjekten, och inte ta (eller kunna antas ta) ovidkommande, exempelvis näringspolitiska, hänsyn. En hög grad av likabehandling i kontrollen innebär dessutom en mer effektiv kontroll eftersom det då inte finns några incitament för oseriösa aktörer att söka sig till sektorer eller geografiska områden med svagheter i kontrollsystemet.

Säkerhet

Personalen måste kunna känna sig trygg i samband med kontroller, även i de fall det rör sig om oseriösa aktörer som kan ha koppling till mer eller mindre organiserad brottslighet. Att uppnå detta kräver att personalen är utbildad och har tydliga rutiner för hur man ska agera i en kontrollsituation, men också en möjlighet att vid behov ta hjälp av polisen.

11.4 Hela kontrollkedjan måste fungera

En kontrollorganisation som ska kunna upptäcka och utreda fusk behöver klara av att utföra både planerad kontroll enligt artikel 9.2 och händelsestyrd fuskkontroll på samtliga anläggningar inom alla kontrollområden i hela landet, samt därutöver utföra uppföljande kontroller där fusk har konstaterats. Det innebär att kontrollsystemet som helhet dels behöver vara dimensionerat för att kunna utföra den planerade kontrollen, dels behöver ha en beredskap och flexibilitet för att snabbt kunna utföra händelsestyrd fuskkontroll. Det behöver också finnas kapacitet och kompetens för att upptäcka, utreda och följa upp såväl enklare som mer komplicerade fuskärenden.

Nivån av komplexitet påverkar givetvis vilken kompetens- och resursnivå som krävs för att en kontrollmyndighet ska klara av att utföra kontrollen. Det innebär att vissa ärenden, så som en provtagnings- eller stickprovskampanj, kan utföras av ordinarie kontrollpersonal, medan andra ärenden, exempelvis fördjupade revisioner av bokföring och spårbarhetssystem eller kontroll av aktörer med en komplex bolagsstruktur eller leveranskedja, generellt sett kräver personal med specialistkompetens och tillgång till mer avancerad utrustning och teknik.

Fusk följer ofta inte kontrollmyndigheternas geografiska eller områdesmässiga uppdelning. I en kontrollorganisation där flera olika myndigheter ska ansvara för fuskkontroll kommer den svagaste länken i kontrollkedjan därmed att påverka de totala förutsättningarna för en effektiv kontroll. En kontrollmyndighet som inte har kapacitet eller beredskap att delta i en koordinerad kontroll riskerar att äventyra hela kontrollinsatsen. Likaså riskerar svagheter i kontrollkedjan att leda till att oseriösa aktörer söker sig dit för att undvika kontroll.

Behovet av att utföra mer eller mindre avancerad fuskkontroll skiljer sig åt mellan olika geografiska platser och branscher, och därmed också mellan olika kontrollmyndigheter. Trots det finns det ett behov av att alla kontrollmyndigheter som har ett formellt ansvar för att utföra en viss typ av kontroll har förmågan att utföra denna kontroll när behovet väl uppstår. Detta för att sårbarheter i organisationen som helhet inte ska uppstå.

Den planerade fuskkontrollen ställer dessutom ytterligare krav på kontrollorganisationens förmåga att förutse risker och sårbarheter som oseriösa aktörer kan utnyttja. För att den planerade fuskkontrollen verkligen ska vara riskbaserad och kunna riktas dit den gör mest nytta behöver alla kontrollmyndigheter utgå från en övergripande och gemensam riskbedömning när kontrollen planeras.

12 Ansvaret för planerad fuskkontroll behöver förändras

Utgångspunkten i våra direktiv är att den kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 (planerad fuskkontroll) ska utföras av den befintliga kontrollorganisationen. Detta ska enligt direktiven i första hand åstadkommas genom förbättrad vägledning och samordning från de centrala myndigheterna. Det ska också undersökas om det bör införas en möjlighet för de operativa kontrollmyndigheterna att överlämna enskilda ärenden om fusk till en central kontrollmyndighet.

I föregående kapitel har vi konstaterat att en kontrollorganisation, för att kunna uppfylla kravet på en ändamålsenlig fuskkontroll, måste ha kapacitet och förutsättningar för att bedriva såväl planerad som händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll. Vårt uppdrag är emellertid begränsat och vi har endast mandat att utreda en förändring av ansvaret för planeringen och utförandet av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Ansvarsfördelningen för övriga typer av kontroll faller utanför vårt uppdrag. Det innebär att utförande av fuskkontroll och utredning av misstänkt fusk som upptäcks inom ramen för den övriga kontrollen (det vill säga kontroll enligt artikel 9.1, händelsestyrd kontroll och uppföljande kontroll) ska ligga kvar hos samtliga kontrollmyndigheter i kontrollkedjan. Vi ska däremot fortfarande ta ställning till om det bör införas en möjlighet att flytta kontrollansvaret för enskilda ärenden om fusk till en central myndighet.

Vi har mot denna bakgrund undersökt om det finns, eller kan skapas, förutsättningar för den nuvarande kontrollorganisationen att utföra planerad fuskkontroll i enlighet med våra slutsatser i föregående kapitel. Vi har också undersökt olika sätt på vilka man skulle kunna stärka den nuvarande organisationen i dess arbete med fuskkontroll.

Vår bedömning är att den nuvarande organisationen som helhet inte har tillräcklig förmåga att kunna utföra planerad fuskkontroll på ett ändamålsenligt sätt. Vi bedömer att det inte heller är realistisk eller möjligt att med rimliga medel bygga upp en sådan förmåga, eller på annat sätt åstadkomma detta genom utökad samverkan eller förbättrad samordning och vägledning från de centrala myndigheterna. Vår slutsats är därför att ansvarsfördelningen för utförandet av fuskkontroll inom den nuvarande kontrollorganisationen behöver förändras.

I detta kapitel redovisar vi de överväganden och alternativa, men förkastade, organisatoriska lösningar som har lett oss fram till denna slutsats.

12.1 Nuvarande kontrollorganisations förmåga att utföra planerad fuskkontroll

Det finns i dag inte några särskilda nationella bestämmelser om kontrollansvar för fuskkontroll (se kapitel 7). Det innebär att det enligt gällande rätt är den behöriga myndigheten som har tilldelats ansvar för den vanliga kontrollen som även har ansvar för att utföra fuskkontroll av sina kontrollobjekt, inklusive planerad sådan.

Vid en bedömning av den nuvarande kontrollorganisationens förmåga att utföra fuskkontroll är det inte utan betydelse att det sedan länge finns problem med kapacitet och likvärdighet i den vanliga kontrollen. Vi kommer därför kort att redogöra för några av de utmaningar med den befintliga kontrollorganisationen som tidigare utredningar och rapporter har belyst. Därefter kommer vi bedöma vilken förmåga kontrollorganisationen har att utföra en effektiv fuskkontroll utifrån den kravbild vi har beskrivit i kapitel 11, för att avslutningsvis redogöra för vår sammanfattande bedömning.

12.1.1 Tidigare utredningar av kontrollorganisationen

Utredningar och rapporter från de senaste 25 åren har uppmärksammat brister med kontrollen av livsmedelskedjan och framfört att detta främst har sin grund i att det finns många små kontrollmyndigheter, framför allt på de områden där kontrollansvaret är decentra-

liserat. Det har framhållits att kommunala kontrollmyndigheter har otillräckliga resurser, att kontrollfrekvensen ofta är för låg och varierande, att det saknas förutsättningar för att samla tillräcklig kompetens, att lagstiftningen inte tillämpas likvärdigt i hela landet och att inspektörernas oberoende ställning i vissa fall kan ifrågasättas.

Utredningarna har även berört tänkbara lösningar, och vissa justeringar av kontrollansvaret har genomförts. Den 1 januari 2009 övertog exempelvis länsstyrelserna kontrollen av djurskyddet samt primärproduktionen av livsmedel och foder från kommunerna på grund av återkommande brister i likvärdigheten i den kommunala kontrollen och för att garantera att EU:s bestämmelser om offentlig kontroll efterlevs.

Riksrevisionen utförde 2014 en granskning av om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Den övergripande rekommendationen var att pröva om en tydligare statlig styrning skulle kunna leda till förbättringar i kontrollverksamheten. Om förbättringar uteblev borde regeringen, enligt Riksrevisionen, förutsättningslöst ompröva organiseringen av livsmedelskontrollen.

Som en följd av Riksrevisionens granskningsrapport lämnade regeringen en särskild skrivelse till riksdagen med bedömningar av behov av åtgärder. Regeringen ansåg att det finns många fördelar med att ha en decentraliserad kommunal kontroll, då det finns en närhet till kontrollobjekten och en lokal kännedom om den miljö företagarna verkar i, men att det stora antalet kontrollmyndigheter samtidigt innebär utmaningar när det gäller likvärdigheten och kontrollkvaliteten. Regeringen framhöll att de möjligheter som ges till samverkan möjliggör även för små kommuner att leva upp till de krav som ställs, att förutsättningar för både de kommunala kontrollmyndigheterna och länsstyrelserna att samverka redan finns och att det är angeläget att kommunerna utnyttjar dessa möjligheter. Regeringen uttryckte dock även att vissa anläggningar till sin karaktär och komplexitet är sådana att de fordrar en specialistkompetens hos personalen som inte självklart kan förväntas finnas i samtliga kommuner.

1 Se t.ex. SOU 1998:61, Livsmedelstillsyn i Sverige, Livsmedelsverket, Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering, Rapport 9–2000 samt SOU 2009:8, Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel. 2 Prop. 2007/08:63, Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi. 3 Riksrevisionen, Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? RiR 2014:12. 4 Skr. 2014/15:16, Riksrevisionens rapport om granskning av livsmedelskontrollen.

Några år senare utredde Statskontoret hur livsmedelskontrollen skulle kunna stärkas i kommuner där kontrollen är otillräcklig eller inte utförs på ett riskbaserat sätt. I rapporten redogör Statskontoret för sin bedömning att brister i resurser, kompetens och bemanning sannolikt är de direkta orsakerna till att vissa kommuner har låg kontrollfrekvens och inte genomför kontroller på ett riskbaserat sätt. Statskontorets bedömning var därför att det krävs förändringar av mer organisatorisk art, antingen att staten tar över ansvaret för livsmedelskontrollen eller att kommuner i ökad utsträckning behöver samverka när det gäller kontrollen. Om dessa åtgärder inte ger avsedd effekt borde regeringen enligt Statskontoret överväga att lagstifta om att kommuner med en liten kontroll- eller tillsynsverksamhet ska bilda gemensamma myndigheter.

Livsmedelsverket ska varje år lämna en redovisning av hur livsmedelskontrollen kan utvecklas och förbättras till regeringen. Redovisningen ska även omfatta de brister i kontrollen som verket identifierat och beskriva hur de kan åtgärdas. I årsrapporten för 2022 konstaterar Livsmedelsverket att livsmedelskontrollen har fortsatt stora brister i likvärdigheten, trots de insatser som det har arbetas med under flera år. Det framhålls att det saknas tillräcklig bemanning och att det är svårt för kontrollmyndigheterna att hitta kompetent personal. Likaså kvarstår problemen med många små och sårbara kommunala kontrollmyndigheter, med vilket avses sådana som har mindre än tre årsarbetskrafter för kontroll. År 2022 klassades 181 av totalt 246 kommunala kontrollmyndigheter enligt denna kategorisering som små. Mot denna bakgrund framhåller Livsmedelsverket att Sveriges myndighetsstruktur, med cirka 270 kontrollmyndigheter av varierande storlek, medför att en likvärdig livsmedelskontroll aldrig kommer att uppnås. Livsmedelsverkets insatser, inklusive uppföljning, bedöms inte vara tillräckliga för att åstadkomma en likvärdig kontroll i hela landet. Det finns en strukturell sårbarhet i mindre myndigheter, där personalbrist och rekryteringsproblem är vanligt. Verket poängterar dessutom särskilt att den stora mängden kontrollmyndigheter medför att kontrollen av fusk försvåras. Ett av Livsmedelsverkets förslag för att öka kontrollens effekt och effek-

5 Statskontoret, Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan (2017:9). 6 Livsmedelsverket, Läget i livsmedelskontrollen – Utveckling, brister och förbättringsförslag 2023, dnr 2023/02896.

tivitet är därför en fortsatt inriktning mot att minska antalet kontrollmyndigheter, framför allt kommunala myndigheter.

12.1.2 Pågående utredning om nuvarande kontrollorganisation

Regeringen beslutade i december 2023 att det ska göras en översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kontroll i livsmedelskedjan för att förenkla för företag. Uppdraget är begränsat till områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt till de djurskyddskontroller som utförs i nära anslutning till, eller i samband med, kontrollerna inom de områdena. Uppdraget, som ska redovisas senast den 31 mars 2025, är också avgränsat i förhållande till de frågor som omfattas av den här utredningen.

12.1.3 En avstämning mot kravbilden (nyckelfaktorerna)

Vi har i avsnitt 11.3 identifierat och beskrivit vissa grundläggande förutsättningar – kallade nyckelfaktorer – som är väsentliga för att en kontrollmyndighet ska ha förmåga att utföra en effektiv planerad fuskkontroll. I detta avsnitt följer en utvärdering av den nuvarande kontrollorganisationen i förhållande till dessa nyckelfaktorer.

Personalstyrkans storlek och kompetens samt tid och kontinuitet

Vi bedömer att det kommer att bli mycket svårt, och dyrt, att bemanna samtliga nuvarande kontrollmyndigheter med tillräcklig personal för att de ska kunna utföra planerad fuskkontroll. Orsaken till detta är i första hand det stora antalet kommunala kontrollmyndigheter, där flertalet av dem i dag är mycket små.

Det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter för den ordinarie livsmedelskontrollen i ledet efter primärproduktion var 2,8 år 2022. Snittet har varit någorlunda konstant de senaste åren. En tredjedel av de kommunala kontrollmyndigheterna har dock mindre än en årsarbetskraft och nästan tre fjärdedelar har färre än tre årsarbetskrafter. Endast omkring en av tio kontrollmyndigheter har tillgång till fem

7 Dir. 2023:170.

årsarbetskrafter eller mer. Antalet årsarbetskrafter på kommunerna som jobbar med kontroll av växtskyddsmedel är ännu lägre.

Även om behovet av planerad fuskkontroll kommer att variera mellan olika kontrollmyndigheter, beroende på vilka aktörer som omfattas av deras kontrollansvar, kommer samtliga kontrollmyndigheter åtminstone behöva ha en beredskap för att utföra sådan fuskkontroll när behov uppstår. Det är dock inte rimligt att anta att antalet fuskärenden för de mindre kontrollmyndigheterna kommer vara så många att det går att sysselsätta nya tjänster. Den planerade fuskkontrollen kommer därför sannolikt, i många fall, att läggas på befintlig personal. Det är mycket svårt att med dessa förutsättningar kunna säkerställa en effektiv fuskkontroll. En sådan organisation är också väldigt sårbar.

För att kunna utföra all möjlig planerad fuskkontroll och ha förmågan att upptäcka och utreda även mer komplexa fuskärenden krävs personal med både särskilda och skilda kompetenser på området. Det blir svårt för varje kontrollmyndighet att rekrytera personal med nödvändig kompetens (alternativt utbilda den personal som redan finns). Med en, eller få, inspektörer kommer det finnas dåliga förutsättningar för att utveckla metoder och tekniker, eller utbyta erfarenheter med kollegor. Det är också svårt att utveckla och upprätthålla kompetens för något som för många små kontrollmyndigheter blir en sällanuppgift.

Det finns ett tydligt samband mellan å ena sidan nyckelfaktorerna personal och kompetens, och å andra sidan tid och kontinuitet. Planerade fuskkontroller är ofta betydligt mer tids- och resurskrävande än vanliga planerade kontroller. Det finns en stor risk för att anställda vid en mindre kontrollmyndighet kommer behöva växla eller prioritera mellan olika typer av arbetsuppgifter. För kontrollmyndigheter med endast en årsarbetskraft är det svårt att se att det kommer finnas tid att utreda ett omfattande och komplicerat fuskärende, eftersom det sannolikt skulle innebära att i princip all annan kontroll i så fall behöver avbrytas under en längre tid (vilket dock inte vore förenligt med myndighetens kontrolluppdrag).

8 Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, bilaga 2. Se även tabell 8.3 i kap. 8 i detta betänkande. 9 För kontrollområdet växtskyddsmedel saknas precis statistik eftersom kontrolluppdraget i sig är så begränsat. Kontrollen utförs i stället som en integrerad del av miljötillsynen i stort. Om enbart tiden för kontroll av växtskyddsmedel skulle brytas ut och sammanställas sysselsätter den sannolikt inte mer än en del av en årsarbetskraft i någon kommun.

Resurser och behörigheter

I samband med fuskkontroll kan det finnas behov av en annan typ av, och mer avancerad, utrustning än vid vanlig kontroll. Det kan till exempel handla om tillgång till laboratorier för mer avancerad analys, testning och diagnostik eller beredskap för destruering av beslagtagna produkter. Sådana avancerade resurser kan vara mycket dyra. Med tanke på att många av de kommunala kontrollmyndigheterna är små är det inte rimligt att utgå från att alla kontrollmyndigheter kommer kunna ha, eller ha tillgång till, den utrustning och de anläggningar som behövs för en effektiv fuskkontroll.

En kontrollmyndighets behörighet att utöva kontroll inom de olika sakområdena utgår i stor utsträckningen från en viss typ av anläggningar eller ett visst geografiskt område. I den vanliga planerade kontrollen är detta ett mindre problem eftersom det då är själva anläggningen som är i fokus. Fuskkontroll involverar dock inte sällan flera olika aktörer och anläggningar, ibland även inom flera olika områden. En decentraliserad kontrollorganisation kan därför komma att få problem med behörigheten att utreda ett ärende i förhållande till såväl geografiska som juridiska gränser. Det blir svårare att ”följa efter” en aktör som bedriver verksamhet inom flera olika områden och/eller förflyttar sig rent geografiskt, exempelvis mellan olika län eller över en kommungräns.

Samarbete, koordinering och beredskap

På den kommunala nivån kan samarbete underlättas av inspektörernas lokalkännedom samt personliga kontakter och relationer till relevanta aktörer som den lokala polisen och andra statliga myndigheters lokala representation. Lokalkännedomen och den lokala förankringen brukar framhållas som en stor fördel inom de områden där ansvaret för kontrollen är decentraliserad.

Ett samarbete som bygger på, och förutsätter, personliga kontakter i stället för ett mer reglerat samarbete med tydliga kontaktvägar är dock mer sårbart. Om kontroller ska genomföras samtidigt inom flera områden eller på flera ställen i landet är det svårare att åstadkomma nödvändig koordinering ju fler kontrollmyndigheter det är som ska koordineras. Många inblandade kontrollmyndigheter

10

Se t.ex. prop. 2007/08:63, Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi, s. 27 och 49.

medför också större sårbarhet vid sjukdom eller vakanser samt större risk för missförstånd och att information som inte ska delas läcker ut.

Beredskap för att snabbt kunna prioritera om och anpassa verksamheten efter nya behov av planerad fuskkontroll förutsätter flexibilitet och viss överkapacitet, vilket är svårt att upprätthålla på en liten kontrollmyndighet.

Likabehandling och säkerhet

Som vi redovisat tidigare i detta kapitel har den befintliga kontrollorganisationen redan i dag vissa utmaningar med att uppnå en likvärdig kontroll som håller tillräckligt hög kvalitet i hela Sverige. En starkt bidragande orsak till detta är svårigheten att rekrytera personal med rätt kompetens och erfarenhet. I mindre och mer lokala organisationer ökar även risken för intressekonflikter.

Redan den omständigheten att man många gånger av säkerhetsskäl bör vara flera personer i samband med en fuskkontroll gör att den nuvarande organisationen ur ett säkerhetsperspektiv inte är optimal.

12.1.4 Bedömning och slutsats

Den enklaste och mest naturliga lösningen för att säkerställa en effektiv fuskkontroll i hela landet skulle vara att de kontrollmyndigheter som i dag utför vanlig planerad kontroll också ska utföra planerad fuskkontroll. All planerad kontroll enligt artikel 9 i kontrollförordningen handlar i grunden om att upptäcka och utreda bristande regelefterlevnad. De bestämmelser i förordningen som reglerar metoder och tekniker är tillämpliga för all typ av kontroll. I den nuvarande organisationen finns det, på de flesta områdena i livsmedelskedjan, dessutom en geografisk närhet till kontrollobjekten samt en lokalkännedom om aktörerna och förutsättningarna för de branscher de verkar inom. Fuskkontroll är också en uppgift som de flesta kontrollmyndigheterna i någon mån redan utför, om än i huvudsak händelsestyrd. Mot denna bakgrund skulle det egentligen ”bara” vara fråga om att med ökad samordning och vägledning tydliggöra för de nuvarande kontrollmyndigheterna vad uppgiften att utföra planerad fuskkontroll innebär.

Den befintliga kontrollorganisationen har dock redan som det är utmaningar med kapacitet och likvärdighet i fråga om den vanliga kontrollen. Att därutöver utföra planerad fuskkontroll skulle de facto bli en ny uppgift som läggs på ett stort antal redan ansträngda kontrollmyndigheter. Det är också en komplicerad uppgift som i flera avseenden skiljer sig från vanlig kontroll, och som kräver en annan kompetens och ett annat förhållningssätt gentemot kontrollobjekten. Även om det inte förutsätter någon större organisationsförändring skulle en fragmentiserad och heterogen kontrollorganisation alltså behöva ta sig an en i praktiken ny uppgift som man har väldigt varierande förutsättningar att klara av utifrån nuvarande storlek, resurser och kompetens.

En ändamålsenlig fuskkontroll inom alla sakområden i hela landet skulle kräva att samtliga kontrollmyndigheter skaffar sig den kompetens, de resurser och den beredskap som är nödvändig för att kunna utföra planerad fuskkontroll. För många av de nuvarande kontrollmyndigheterna skulle det rent praktiskt vara möjligt, även om det skulle innebära en hel del utmaningar och ökade kostnader för att bygga upp denna kapacitet. Det finns också flera exempel på kommunala kontrollmyndigheter som redan har god kapacitet och förmåga att utföra händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll. Likaså finns det exempel på andra områden där man arbetar mer strategiskt och förebyggande mot fusk och osund konkurrens, till exempel på avfallsområdet. Det är dock inte rimligt att utgå från att samtliga kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan, inklusive de mindre, kommer kunna ha förmåga att bygga upp och upprätthålla den kompetens, beredskap och flexibilitet inom organisationen som krävs för att långsiktigt och effektivt kunna utföra planerad fuskkontroll inom kontrollförordningens tillämpningsområde.

Det kan också starkt ifrågasättas om det är lämpligt att bygga upp kompetens och kapacitet att utföra den mest avancerade fuskkontrollen vid samtliga cirka 270 kontrollmyndigheter, något som skulle ta stora resurser i anspråk för kontrollmyndigheterna. Inte minst då det för många kontrollmyndigheter skulle bli fråga om en sällanuppgift.

Det kan heller inte bortses från att många kontrollmyndigheter sannolikt skulle få behörighetsproblem med rörliga aktörer. De nuvarande kommunala och regionala kontrollmyndigheterna skulle många gånger få svårt att utöva fuskkontroll gentemot aktörer som

inte ”står stilla”, eller som bedriver verksamhet på flera olika platser i landet.

Nuvarande kontrollorganisation medför även utmaningar för en effektiv samordning och koordinering av den planerade fuskkontrollen. För att en riktad och synkroniserad kontrollinsats ska fungera krävs det att alla berörda kontrollmyndigheter har beredskap och kapacitet när kontrollen väl ska genomföras. Den samordningen blir mycket svårare om det är flera små kontrollmyndigheterna involverade.

Det finns också en stor risk för att kontrollen inte skulle bli likvärdig i hela landet, även med omfattande vägledning från de centrala myndigheterna. De utmaningar som den vanliga kontrollen redan i dag brottas med riskerar att bli ett ännu större problem i fråga om den planerade fuskkontrollen. Det finns en överhängande risk för att oseriösa aktörer kommer försöka utnyttja svagheterna i kontrollkedjan för att undgå upptäckt.

Vår sammantagna bedömning är att en majoritet av kontrollmyndigheterna saknar tillräckliga förutsättningar för att kunna utföra kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen, och att nuvarande kontrollorganisation således inte är lämplig för utförande av planerad fuskkontroll.

12.2 Det räcker inte med förstärkt samordning

I utredningens direktiv anges att flera av fuskkontrollens utmaningar bedöms kunna hanteras genom en ökad samordning och ytterligare vägledning av de centrala myndigheterna. Vi kommer i kapitel 14 gå in närmare på vad som ligger i begreppet samordning och på vilka områden samordningen behöver stärkas. Som exempel på stöd och vägledning nämns dock i direktiven hjälp med att bedöma vilka kompetenser och utbildningsinsatser kontrollmyndigheterna behöver för att utföra fuskkontroll och att vägleda de behöriga myndigheterna när det gäller vilka kontrollmetoder som är lämpliga att använda vid fuskkontroll. I de samordnande uppgifterna ingår även att göra den övergripande riskvärdering som krävs för att identifiera riskerna och bestämma frekvensen för kontroll.

Som framgår av föregående avsnitt är dock den största utmaningen med den nuvarande kontrollorganisationen att en stor andel av de kommunala kontrollmyndigheterna är alldeles för små och sårbara

för att kunna upprätthålla den kapacitet som krävs för att kunna utföra planerad fuskkontroll. Det framstår inte heller som rimligt att bygga upp en sådan kapacitet på samtliga kontrollmyndigheter.

Det är mot denna bakgrund uppenbart att en effektiv fuskkontroll inte kan utföras av den befintliga kontrollorganisationen endast genom mer vägledning och råd, eller genom förbättrad koordinering från de centrala myndigheterna.

Vi bedömer därför att en förstärkt samordning i sig inte är en tillräcklig åtgärd för att säkerställa en ändamålsenlig planerad fuskkontroll i hela landet och inom alla sakområden som ingår i livsmedelskedjan.

12.3 Det räcker inte med ökad samverkan

En fråga som inte uttryckligen nämns i utredningens direktiv, men som ändå är av relevant för vårt uppdrag, är om en utökad samverkan mellan kontrollmyndigheterna skulle kunna säkerställa att kontrollorganisationen som helhet får förmåga att utföra en ändamålsenlig planerad fuskkontroll.

En utökad samverkan mellan kontrollmyndigheter har varit ett återkommande lösningsförslag när utmaningar i fråga om bristande kapacitet och likvärdighet mellan (framför allt kommunala) kontrollmyndigheter diskuterats.

Tanken med en utökad samverkan har varit att komma till rätta med de ovan berörda problemen som följer av alltför många små kontrollmyndigheter. Vi har ur detta perspektiv i huvudsak undersökt två olika alternativ; dels en lösning där kommunerna ska tvingas samverka för att uppnå en minsta kapacitet för fuskkontroll, dels en lösning där länsstyrelsen tilldelas en samordnande roll för en utökad samverkan mellan kommunerna inom länet.

11

Se t.ex. Tillsynsutredningens betänkande SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 147, Miljötillsynsutredningens betänkande SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 223–241 samt Statskontoret, Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan (2017:9).

12.3.1 Krav på lokal samverkan

Ett sätt att åtgärda de brister som hindrar den nuvarande kontrollorganisationen från att kunna utföra planerad fuskkontroll är att ställa krav på att alla kontrollmyndigheter måste uppfylla vissa centrala kriterier, exempelvis i fråga om storlek, kompetens och resurser. Ett av kraven i en sådan lösning bör vara att en kontrollmyndighet ska ha tillgång till åtminstone mellan tre och fem årsarbetskrafter som kan arbeta med fuskkontroll (jämför resonemanget kring personalstyrkans storlek i avsnitt 11.3).

Som vi tidigare har konstaterat är det i första hand de små kommunala kontrollmyndigheterna som har svårt att uppfylla de krav som vi bedömer utgör förutsättningar för att kunna utföra planerad fuskkontroll. Redan i dag finns det långtgående möjligheter för kommuner att samverka kring kontrolluppdraget (se avsnitt 8.3.5). Trots de välkända och väldokumenterade utmaningarna med den vanliga kontrollen utnyttjas inte dessa möjligheter i någon betydande utsträckning i dagsläget. För att säkerställa att kontrollorganisationen verkligen uppfyller målen bör därför en lösning med minimikrav på kontrollmyndigheterna också förenas med ett formellt krav på samverkan mellan kommunala kontrollmyndigheter för de kommuner som inte klarar av att uppnå de uppsatta kriterierna på egen hand.

En konsekvens blir då att de kommuner som går samman och samverkar får ett större geografiskt område att ansvara för. Det innebär dock inte någon förändring vad gäller kontrollmyndigheternas ansvarsfördelning i fråga om sakområden jämfört med nuvarande organisation. Eftersom lösningen endast påverkar de kommunala kontrollmyndigheterna förutsätter den att övriga kontrollmyndigheter genomför de ändringar och bygger upp den kapacitet som behövs för att kunna utföra planerad fuskkontroll på sina områden. Lösningen kommer också att kräva mycket stöd i fråga om samordning och vägledning från de centrala myndigheterna.

Utgångspunkten med att tvinga de minsta (kommunala) kontrollmyndigheterna att samverka kring uppdraget att utföra planerad fuskkontroll är alltså att skapa förutsättningar för att samtliga kontrollmyndigheter ska kunna uppnå (åtminstone) en miniminivå vad gäller antal årsarbetskrafter för fuskkontroll. Genom att den samlade

12 Jämför kravet på samverkan mellan kommuner i fråga om uppgifter i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning i 2 kap. 2 a § skollagen (2010:800).

kompetensen hos personalstyrkan i de samverkande kommunerna ökar och man kan utnyttja resurser på ett mer effektivt sätt minskar sårbarheten i kontrollsystemet som helhet. Likaså ökar förutsättningarna för koordinering från de centrala samordnande myndigheterna och möjligheterna till en likvärdighet i kontrollen. Man uppnår dock endast vad som kan betraktas som en lägsta acceptabel nivå i fråga om kapacitet och kompetens.

Enligt Statskontorets bedömning skulle ett krav på minst tre årsarbetskrafter för (den vanliga) livsmedelskontrollen leda till att antalet kommunala kontrollmyndigheter minskade från 249 till 100 stycken. Även om det motsvarar mer än en halvering av antalet kontrollmyndigheter kommer utmaningarna som i övrigt förknippas med ett fragmenterat kontrollsystem, däribland de behörighetsproblem som följer av aktörer som rör sig mellan olika sakområden och över geografiska behörighetsgränser, fortfarande finnas kvar. Att många kontrollmyndigheter endast kommer att uppnå Statskontorets uppskattade miniminivå medför dessutom att betydande risker och sårbarheter i fråga om beredskap och kontinuitet för kontrollkedjan som helhet fortfarande kvarstår.

Vi bedömer sammantaget att ett krav på kommunal samverkan endast på marginalen kommer att leda till en kontrollorganisation med bättre förutsättningar för att utföra planerad fuskkontroll än den befintliga organisationen. Den kommer inte heller att medföra någon förbättring på övriga sakområden, alltså de områden där kontrollen inte är decentraliserad.

12.3.2 Förstärkt regional samverkan

Ett alternativ till en framtvingad kommunal samverkan är att utöka länsstyrelsernas ansvar för regional samverkan och samordning av kommunerna i länet till att uttryckligen omfatta samordning av planerad fuskkontroll. Det skulle innebära att kommunerna i varje län, under länsstyrelsens ledning, gemensamt ansvarar för att utföra den fuskkontroll som omfattas av det kommunala kontrollansvaret. Organisationslösningen påverkar däremot inte kommunernas ansvarsfördelning för den vanliga kontrollen.

13

Statskontoret, Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan (2017:9), s. 55.

Eftersom en sådan regional samverkan endast skulle påverka de områden där kommunerna utför kontroll i dag förutsätter lösningen att övriga kontrollmyndigheter genomför de ändringar och bygger upp den kapacitet som behövs för att kunna utföra planerad fuskkontroll på sina områden, det vill säga de områden där kontrollen i dag utförs av länsstyrelserna själva eller av centrala myndigheter.

En utökad regional samverkan påminner i många avseenden om ett krav på lokal samverkan. En stor skillnad är dock att samtliga kommuner kommer att beröras, med andra ord att alla kommuner med hjälp av länsstyrelsen ”tvingas” samordna sin planerade fuskkontroll med övriga kommuner i länet, och att de geografiska samverkansområdena blir betydligt större. Det innebär att det inte uppstår några osäkerheter eller problem kring vilka kommuner som ska samverka med varandra. Det är å andra sidan inte självklart att det mest naturliga eller effektiva samarbetet alltid är mellan kommuner i samma län.

En utgångspunkt för regional samverkan är att omfattande och kostsamma organisationsförändringar undviks samtidigt som man minskar de problem som följer av alltför små kontrollmyndigheter. Lösningen medför att det regionalt skapas förutsättningar för en tillräckligt stor och kompetent personalstyrka för den planerade fuskkontroll som kommunerna ansvarar för att utföra. Den medför också att resursanvändningen effektiviseras och att beredskapen ökar. Däremot innebär förslaget inte att någon spetskompetens skapas, utan tanken är i första hand att utjämna skillnader mellan kommuner inom länet.

Länsstyrelserna, som redan i dag har ett strategiskt samordnande ansvar för den vanliga kontrollen på flera områden, skulle här få ett samordnade ansvar även för planering och utförande av fuskkontroll, vilket innebär att en redan komplicerad kontrollorganisation riskerar att bli ännu mer komplicerad. Det förutsätter också en betydligt mer aktiv samordningsinsats från länsstyrelsernas sida än vad som är fallet med deras samordning av den vanliga kommunala livsmedelskontrollen i dag. Lösningen förutsätter också att länsstyrelserna ska samordna kontrollen på områden där man inte har någon egen erfarenhet av att utföra kontroll. En stor utmaning är också hur det ska säkerställas att kommunerna skjuter till tillräckliga resurser för den länsgemensamma fuskkontrollen. Det finns också praktiska utmaningar med prioritering och utförande av enskilda kontrollärenden.

En förstärkt regional samverkan skulle sammantaget innebära att det nuvarande splittrade kontrollansvaret och de utmaningar som följer av uppdelade behörigheter i de flesta avseenden skulle kvarstå. I teorin skulle en utökad samverkan mellan kommunerna i varje län kunna skapa en grund för en effektiv fuskkontroll, men det skulle samtidigt krävas en dedikerad och betydande samordningsinsats av länsstyrelserna.

12.3.3 Slutsatser om samverkanslösningar

Det finns många goda exempel i nuvarande kontrollorganisation där samverkanslösningar har bidragit till en effektivare och mer likvärdig kontroll. En utökad samverkan mellan kontrollmyndigheterna skulle enligt vår uppfattning medföra att kontrollorganisationens förutsättningar för att utföra planerad fuskkontroll ökar något. Det beror i första hand på att riskerna och sårbarheterna med de mindre kontrollmyndigheternas kapacitet och beredskap minskar.

Att etablera fungerande kommunala och/eller regionala samverkanslösningar i hela landet kommer dock vara förenat med stora praktiska utmaningar. Det gäller inte minst utmaningen med att förse samtliga dessa med nödvändig kompetens och kapacitet för planerad fuskkontroll. Även med ökad samverkan i någon form kommer merparten av fuskkontrollens övriga utmaningar med ett splittrat kontrollsystem kvarstå, om än i något mindre omfattning. Det inkluderar såväl behörighetsbegränsningar i förhållande till geografiska områden som svårigheten att planera för en heltäckande kontroll enligt en gemensam riskbedömning samt att koordinera gemensamma kontrollinsatser.

Vi bedömer sammanfattningsvis att en utökad samverkan mellan kontrollmyndigheter inte är en tillräcklig åtgärd för att säkerställa en organisation som effektivt och långsiktigt kan utföra planerad fuskkontroll i hela livsmedelskedjan.

12.4 En möjlighet att flytta enskilda ärenden till en central myndighet är inte tillräckligt

Enligt direktiven ska vi bedöma om en central myndighet i vissa situationer bör ha befogenhet att utreda enskilda ärenden om fusk, alternativt om det ska vara möjligt att under vissa förutsättningar överföra ansvar och befogenheter i enskilda ärenden om fusk från de operativa kontrollmyndigheterna till en samordnande myndighet.

En lösning där en central myndighet ska kunna ta över enskilda ärenden från en lokal eller en regional kontrollmyndighet innebär alltså att den centrala myndigheten i grunden inte får något utökat kontrollansvar. Myndigheten ska endast kunna ta över ärenden från de ordinarie kontrollmyndigheterna i enskilda, mer komplicerade, fall.

Anledningen till att enskilda fuskärenden kan behöva tas över av en central myndighet är enligt direktiven dels att en kommun eller en länsstyrelse kan ha svårt att utreda omfattande och särskilt komplicerade ärenden där fusk misstänks, dels att ärenden kan beröra anläggningar som kontrolleras av olika kontrollmyndigheter, vilket kan medföra att en kontrollmyndighet upptäcker misstänkt fusk som inte faller under dess ansvarsområde. De enskilda fuskärenden som ska kunna lämnas över till en central myndighet är således ärenden där en lokal eller regional myndighet misstänker, eller redan har upptäckt, något man tror kan vara fusk, men som antingen är för omfattande och komplicerat för den lokala kontrollmyndigheten, eller där ärendet har förgreningar till en annan kontrollmyndighets ansvarsområde.

Resonemanget i direktiven utgår alltså inte från den kontroll som regleras i artikel 9.2 i kontrollförordningen, utan från händelsestyrd eller uppföljande kontroll. Till skillnad från händelsestyrd och uppföljande kontroll är kontroll enligt artikel 9.2 en proaktiv kontroll som ska baseras på en risk- och sårbarhetsanalys, det vill säga utan att det egentligen finns några konkreta misstankar om fusk hos den enskilde aktören.

För att uppnå en ändamålsenlig kontrollorganisation mot fusk i livsmedelskedjan behöver även omfattande och/eller komplicerade ärenden som avser planerad fuskkontroll kunna tas om hand på ett effektivt sätt. Även sådana ärenden kommer nämligen kunna beröra aktörer och/eller anläggningar som kontrolleras av olika kontrollmyndigheter, eller vara komplicerade på ett sådant sätt att de kräver särskild kompetens. Det är dock svårt att se hur ett ändamålsenligt

urval av ärenden som kan överlämnas till en central myndighet ska gå till, eftersom det är svårt att fastställa några objektiva kriterier för att på förhand avgöra om ett ärende kräver specialistkompetens eller inte. Det framstår dessutom, mot bakgrund av våra tidigare slutsatser i detta kapitel, som högst tveksamt om en majoritet av kontrollmyndigheterna skulle ha kapacitet och resurser för att utföra en betydande del av den planerade fuskkontrollen inom sina respektive områden. Det gäller även om lösningen kombineras med någon av de samverkanslösningar vi har beskrivit ovan. En möjlighet att lämna över enskilda omfattande eller komplicerade fuskärenden till en central myndighet skulle alltså behöva omfatta en relativt stor mängd ärenden.

När det gäller ärenden som följer av den planerade fuskkontrollen skulle en lösning där en central myndighet kan ta över enskilda ärenden från en lokal eller en regional kontrollmyndighet innebära att ärenden i ett första steg fördelas på alla kontrollmyndigheter utifrån den riskoch sårbarhetsanalys samt planering som vi föreslår ska göras på central nivå, för att sedan i stor utsträckning lämnas tillbaka ärende för ärende till den eller de centrala samordnande myndigheterna. En sådan komplicerad ordning framstår varken som rimlig eller effektiv.

Vi bedömer därför att en lösning som utgår från att de nuvarande kontrollmyndigheterna ska utföra merparten av den planerade fuskkontrollen själva, och att bara de mest komplicerade ärendena ska flyttas över till en central myndighet, inte är tillräcklig för att säkerställa en fungerande organisation som gör det möjligt att upptäcka och utreda fusk i livsmedelskedjan.

12.5 Det behövs en ny organisation för planerad fuskkontroll

Utredningens bedömning: Den nuvarande kontrollorganisationen har inte tillräckliga förutsättningar för att kunna upptäcka och utreda de mest komplexa fuskärendena. Det är varken möjligt eller rimligt att bygga upp den kapacitet som krävs för att den befintliga kontrollorganisationen ska kunna utföra planerad fuskkontroll. Ansvarsfördelningen i fråga om den planerade fuskkontrollen bör därför förändras.

Skälen för utredningens bedömning

Sverige har enligt kontrollförordningen en skyldighet att se till att fuskkontroll utförs på ett effektivt och likvärdigt sätt i hela landet. Enligt den nuvarande ansvarsfördelningen ligger ansvaret för att utföra planerad (och övrig) fuskkontroll på samtliga behöriga kontrollmyndigheter.

Från ett praktiskt perspektiv finns det starka skäl som talar för att både fuskkontroll och vanlig kontroll borde utföras av samma kontrollmyndighet. Det gäller inte minst den planerade kontrollen som ska utföras enligt artikel 9 i kontrollförordningen. Såväl vanlig kontroll (artikel 9.1) som fuskkontroll (artikel 9.2) utförs i syfte att kontrollera efterlevnad av bestämmelserna på de områden som täcks av kontrollförordningen. Med andra ord är det efterlevnad av samma materiella bestämmelser som kontrolleras.

Oavsett om kontrollen utförs enligt artikel 9.1 eller 9.2 behöver den som utför kontrollen vara väl insatt i regelverket för att veta vad som typiskt sett, eller i det enskilda fallet, utgör en överträdelse. För att kunna upptäcka ageranden, mönster och processer som kan tyda på dolda förfaranden och avsiktliga överträdelser är det också en klar fördel om man har erfarenhet av aktörerna och god kännedom om branschpraxis inom området. Planerad fuskkontroll kan dessutom i vissa fall utföras samtidigt som vanlig kontroll, och med delvis samma eller liknande metoder. Som vi tidigare har konstaterat (avsnitt 6.8) kompletterar den planerade fuskkontrollen den planerade vanliga kontrollen. För att kunna bilda sig en uppfattning om sårbarheter som ökar risken för fusk inom ett visst område är närheten till den vanliga kontrollen på området av stor betydelse. Vi bedömer mot denna bakgrund att synergieffekterna mellan de två typerna av planerad kontroll inom ett område är stora.

Den logiska lösningen är mot denna bakgrund att all kontroll enligt artikel 9 i kontrollförordningen ska utföras av samma kontrollmyndighet. Det är också den utgångspunkt som utredningens direktiv utgår från. Det förutsätter emellertid att kontrollmyndigheterna har tillräcklig förmåga och kapacitet för att kunna utföra planerad fuskkontroll. I annat fall kommer fördelarna med att hålla ihop kontrollen bara finnas i teorin och kontrollorganisationen kommer inte klara av att leva upp till kravet på en ändamålsenlig och effektiv fuskkontroll.

Den kontroll som kontrollmyndigheterna ska utföra enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen utförs i praktiken inte i dag. Det är också en typ av kontroll som i fråga om planering och komplexitet skiljer sig en hel del från den vanliga kontrollen. Det handlar med andra ord om en i allt väsentligt ny uppgift för kontrollmyndigheterna.

Vi bedömer att den nuvarande kontrollorganisationen som helhet har för dåliga förutsättningar för att kunna upptäcka och utreda de mest komplexa fuskärendena, framför allt när det gäller planerad fuskkontroll. Förmågan att utföra såväl enklare som mer komplicerad fuskkontroll varierar avsevärt mellan olika kontrollmyndigheter. Att bygga upp den kapacitet som krävs för att samtliga kontrollmyndigheter i Sverige ska kunna utföra planerad fuskkontroll framstår som något som skulle bli både dyrt och ineffektivt. Vi tror inte att vare sig förbättrad samordning från de centrala myndigheterna eller en ökad samverkan mellan kontrollmyndigheterna kan överbrygga dessa problem. En lösning där de mest komplicerade enskilda ärendena kan flyttas till en central myndighet bedömer vi inte heller vara tillräcklig.

Trots att den mest naturliga lösningen skulle vara att hålla ihop fuskkontrollen med den vanliga kontrollen ser vi alltså att en sådan lösning inte kommer att kunna säkerställa en ändamålsenlig fuskkontroll. Vi bedömer därför att det är nödvändigt att förändra den nuvarande kontrollorganisationen i fråga om ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll.

13 Ansvaret för planerad fuskkontroll centraliseras

Utgångspunkten i utredningens ursprungliga direktiv var att ansvaret för att utföra fuskkontroll skulle ligga kvar på samtliga kontrollmyndigheter. Vi har dock kommit fram till att den befintliga kontrollorganisationen saknar de förutsättningar som krävs för att kunna utföra kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen på ett ändamålsenligt sätt, och att ansvaret för utförande av planerad fuskkontroll behöver förändras i något avseende (se kapitel 12).

Genom tilläggsdirektiv har vårt uppdrag utvidgats på så sätt att vi även ska bedöma om planering och utförande av riskbaserad kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen bör centraliseras till en statlig myndighet i den befintliga myndighetsstrukturen. Om vi föreslår att ansvaret ska läggas på en enda central myndighet ska dock de områden som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde, alltså kontrollen av växtskyddsmedel och utsättning av GMO, undantas. Med vissa begränsningar har vi således fått möjlighet att föreslå ett förändrat ansvar för den planerade fuskkontrollen.

Vi har därför undersökt på vilka andra sätt man skulle kunna organisera utförande av planerad fuskkontroll. Vår slutsats är att ansvaret för att planera och utföra fuskkontroll enligt artikel 9.2 bör flyttas till de tre centrala myndigheterna Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Vi anser också att det i enskilda komplicerade eller omfattande ärenden om fusk bör finnas en möjlighet för de tre centrala myndigheterna att ta över kontrollansvar från en länsstyrelse, en kommun, ett kontrollorgan och andra som delegerats uppgifter enligt kontrollförordningen.

13.1 Andra länders lösningar kan inte tillämpas i Sverige

Vi ska enligt direktiven redogöra för hur Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland arbetar med fuskkontroll, och bedöma om något av dessa länders arbetssätt går att tillämpa i den svenska fuskkontrollen. En översiktlig beskrivning av arbetet mot fusk i dessa länder finns i kapitel 10.

Vi bedömer att det finns arbetssätt och organisatoriska lösningar i flera av dessa länder som Sverige med fördel kan ta lärdom av. Det finns emellertid inte någon enskild lösning som i sammanhållen form kan överföras till det svenska kontrollsystemet. Det beror framför allt på att varje lösning är anpassad efter den struktur och organisation som gäller för kontrollen i respektive land. De länder som har inrättat särskilda enheter, eller ”fuskstyrkor”, som har till uppgift att arbeta mot fusk i livsmedelskedjan har i vissa fall gjort det inom samma myndighet som ansvarar för den vanliga kontrollen på området (däribland Danmark och Nederländerna). I andra fall har enheten konstruerats som en brottsbekämpande myndighet med mer eller mindre polisiära befogenheter, och utför primärt inte fuskkontroll i kontrollförordningens mening, utan utredning av livsmedelsbrott (däribland Storbritannien och Nederländerna).

Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå förändringar av ansvarsfördelningen för den vanliga kontrollen. Vi har heller inte mandat att föreslå inrättandet av en ny brottsbekämpande myndighet, eller ge någon av de centrala myndigheterna brottsbekämpande befogenheter. Uppdraget att säkerställa en ändamålsenlig fuskkontroll och utreda fuskärenden ligger dock till sin natur nära det myndighetsgemensamma arbetet för att motverka organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet (se avsnitt 15.2.1 och 15.2.2).

Det bör också nämnas att EU-kommissionens generella slutsats efter genomgången av hur artikel 9.2 i kontrollförordningen har implementerats i de olika länderna i EU var att ingen medlemsstat har arrangemang för planerad fuskkontroll på plats för samtliga områden som omfattas av livsmedelskedjan enligt artikel 1.2 samma förordning.

1 Europeiska kommissionen, Fighting fraudulent practices in the agri-food chain. Overview report, DG(SANTE) 2022-7580, s. 7.

Samtliga de länder vi har undersökt närmare och som har vidtagit åtgärder för att anpassa sin kontrollorganisation för att mer effektivt bekämpa fusk och bedrägerier har gjort det innan den nya kontrollförordningen, och mer specifikt artikel 9.2, trädde i kraft. Vår övergripande uppfattning är att inget av de länder vi har granskat har inrättat en kontrollorganisation eller ett arbetssätt som är utformat för att utföra sådan riskbaserad fuskkontroll som följer av artikel 9.2. Även i de länder som har kommit långt med det strategiska arbetet mot fusk utgår huvuddelen av den fuskkontroll som utförs fortfarande från tips och iakttagelser som rör misstankar om fusk hos enskilda aktörer. Fuskkontrollen är också huvudsakligen inriktad mot överträdelser på livsmedelsområdet.

Mot denna bakgrund är vår slutsats att det inte finns något land inom EU som har lyckats införa en organisation eller ett arbetssätt som säkerställer en ändamålsenlig fuskkontroll inom hela livsmedelskedjan. Vi behöver alltså hitta en egen lösning, som både innebär att Sverige lever upp till kraven på att utföra kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen och som är förenlig med den svenska kontrollorganisationen i övrigt.

13.2 Ansvaret läggs på de tre centrala myndigheterna

I detta avsnitt redovisar vi dels de överväganden vi gjort avseende vilken eller vilka myndigheter som bör tilldelas ansvaret för att planera och utföra kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen, dels om ansvaret ska omfatta all planerad fuskkontroll eller endast delar av den. Inledningsvis kommer vi att redogöra för några utgångspunkter av betydelse för hur vi anser att fuskkontrollen bör organiseras.

13.2.1 Kontrollen bör utföras av färre kontrollmyndigheter

Utredningens bedömning: Ansvaret för planerad fuskkontroll bör läggas på färre kontrollmyndigheter än i dag.

Skälen för utredningens bedömning

Den befintliga kontrollorganisationens bristande förutsättningar för att utföra framför allt omfattande och komplicerad fuskkontroll visar att en stor del av de utmaningar vi identifierat går att härleda till det stora antalet kontrollmyndigheter och deras varierande storlek och förutsättningar. Förutom brist på kapacitet och förmåga att utföra den mest komplicerade fuskkontrollen hos framför allt små kontrollmyndigheter leder det också till utmaningar avseende behörighetsbegränsningar och möjligheten att effektivt samordna och koordinera större kontrollinsatser.

Den personal som ska utföra planerad fuskkontroll behöver vara specialiserad och tillräckligt stor samt ha tid och resurser för att utföra fuskkontroll. Det finns också argument för att den personal som utför den vanliga planerade kontrollen inte också ska utföra fuskkontroll. Den planerade fuskkontrollen kan uppfattas som den mest ingripande kontrollen för den aktör som kontrolleras. Genom att låta den kontrollen utföras av personal som är specialiserad på fuskkontroll i stället för av personal som utför vanlig kontroll, och då ofta även ger råd och stöd till aktörerna, undviker man otydligheter i personalens olika roller och även potentiella risker för intressekonflikter.

Oavsett vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för att utföra fuskkontroll så måste det på dessa myndigheter finnas tillgång till tillräckligt kvalificerad och erfaren personal som har möjlighet att fokusera på och utreda fuskärenden. För att myndigheten ska kunna utföra en ändamålsenlig fuskkontroll bör den planerade fuskkontrollen därför så långt som möjligt utföras av personal som har fuskkontroll som sin huvudsakliga, eller enda, arbetsuppgift.

Det är också på detta sätt flera av de länder som har kommit längst och uppvisat störst framgång i sitt fuskarbete har valt att organisera sig, däribland det brittiska NFCU, det danska Rejseholdet och det nederländska NVWA-IOD. Organisationslösningarna i dessa länder är dock inte möjliga att implementera rakt av i Sverige.

Vi har tidigare konstaterat att planerad fuskkontroll är en typ av fuskkontroll som i praktiken inte utförs i dag, att det är den typ av kontroll som ställer högst krav på den personal som ska utföra kontrollen och att kontrollen förutsätter en förmåga hos kontrollmyndigheten att utföra koordinerade insatser och agera utan geografiska

begränsningar. Mot denna bakgrund är en logisk slutsats att ansvaret för den planerade fuskkontrollen bör koncentreras till färre kontrollmyndigheter.

13.2.2 Ansvaret bör läggas på central nivå

Utredningens bedömning: Ansvaret för planerad fuskkontroll bör läggas på central nivå.

Skälen för utredningens bedömning

Med utgångspunkterna att planerad fuskkontroll bör utföras av särskilt kvalificerad personal och att ansvaret för kontrollen bör läggas på färre myndigheter än i dag är nästa steg att undersöka om ansvaret bör läggas på regional eller central nivå.

Det finns både för- och nackdelar med ett centralt ansvar

En centralisering av ansvaret för den planerade fuskkontrollen medför enligt vår bedömning mycket goda förutsättningarna för att säkerställa en ändamålsenlig fuskkontroll. Det gör det möjligt att bygga upp den koncentration av kompetens och resurser som behövs för en effektiv fuskkontroll, samtidigt som de juridiska och geografiska behörighetsproblemen som gäller för den nuvarande kontrollorganisationen kan undvikas. En myndighet med ett centralt ansvar för planerad fuskkontroll kommer också kunna utreda ett ärende oavsett var aktören eller anläggningen finns och oavsett om det rör sig om flera aktörer eller anläggningar på olika platser. Det ger en mer ändamålsenlig kontroll där samma kontrollmyndighet kan följa och utreda ärenden i botten oavsett vart spåren leder. En centralisering medför att samverkan med andra myndigheter och aktörer underlättas. Det blir också lättare att samordna och koordinera kontrollprojekt och operativa insatser som involverar andra kontrollmyndigheter, däribland internationella projekt inom EU eller medverkan i Europols operation Opson.

Genom att centralisera ansvaret för den planerade fuskkontrollen blir det lättare att planera och prioritera var och när kontrollen ska

utföras. En renodling av uppdraget bör dessutom medföra en tydlighet i rollfördelningen för både kontrollmyndigheterna och aktörerna som kontrolleras. Eftersom den planerade fuskkontrollen av samtliga aktörer och anläggningar inom samma bransch kommer utföras av en myndighet med specialistkompetens på området fusk, skapas goda förutsättningar en likvärdig kontroll.

En centralisering av kontrollansvaret innebär dock att utförandet av den planerade fuskkontrollen flyttas från de lokala och regionala kontrollmyndigheterna. Därigenom går fördelarna med den lokalkännedom om kontrollobjekten som de ordinarie kontrollmyndigheterna besitter förlorad. Det finns också en risk för att kompetensen kring fuskkontroll i allmänhet minskar vid dessa myndigheter om ansvaret för den mest komplicerade fuskkontrollen flyttas. De lokala och regionala kontrollmyndigheterna ska dock fortsätta utföra sådan händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll som de utför redan i dag.

Längre avstånd innebär ökade kostnader och tidsspillan för resor till och från kontrollobjekten jämfört med om den skulle utföras av de nuvarande kontrollmyndigheterna. Det är av denna anledning också en sämre lösning ur ett hållbarhetsperspektiv.

Ett regionalt ansvar har inga avgörande fördelar

Ett regionaliserat ansvar för den planerade fuskkontrollen skulle innebära att ansvaret för kontrollen flyttas till länsstyrelserna. En sådan lösning skulle medföra ett väsentligt utökat ansvar för länsstyrelserna.

Eftersom vår bedömning är att den mest komplicerade fuskkontrollen bör koncentreras till färre myndigheter skulle ansvaret i så fall helst inte läggas på samtliga länsstyrelser, utan endast några få. Därmed skulle ansvaret för planerad fuskkontroll inom vissa större geografiska områden koncentreras till en regional kontrollmyndighet.

En sådan organisatorisk lösning, där en särskild verksamhet koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser som alltså ska fullgöra denna verksamhet även i andra län än det egna, tillämpas sedan 2012 på vissa andra områden. Syftet med en sådan koncentration är att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning

2 Prop. 2011/12:31, Ändring av viss länsstyrelseverksamhet.

av resurser, såväl ekonomiska som personella, samt en väl fungerade rättssäkerhet. Bland de ärendegrupper som har koncentrerats finns bland annat ansvaret för bitillsyn, vilket är ett av områdena inom området djurhälsa. Uppgifterna har koncentrerats till länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. Denna regionala indelning är densamma som den som sedan 2022 gäller för de nya civilområdena i strukturen för civilt försvar (CIVO) enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Den överensstämmer även med den indelning som föreskrivs i förordningen (2022:593) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Det ligger nära till hands att en regional koncentration av ansvar för planerad fuskkontroll skulle konstrueras i enlighet med de sex geografiska områdena som gäller för länsstyrelsernas indelning i civilområden samt för koncentrationen av viss länsstyrelseverksamhet.

En fördel med ett regionalt ansvar är att man åtgärdar den befintliga kontrollorganisationens största utmaning och sårbarhet, nämligen många små kontrollmyndigheter. Genom att koncentrera ansvaret för fuskkontroll till ett fåtal kontrollmyndigheter skapas förutsättningar för en tillräckligt stor och kompetent personalstyrka. Om färre myndigheter behöver bygga upp en organisation och beredskap för fuskkontroll innebär det att kostnadseffektiviteten ökar och att sårbarheten i fråga om beredskap minskar.

Det finns dock svagheter med ett regionaliserat ansvar. Lösningen innebär visserligen att färre kontrollmyndigheter ska utföra planerad fuskkontroll, men genom att kontrollansvaret delas upp på (förslagsvis) sex länsstyrelser kommer det fortfarande uppstå situationer där ett ärende överlappar flera kontrollmyndigheters geografiska behörigheter.

Länsstyrelserna har i dagsläget inget kontrollansvar för livsmedelsanläggningar i ledet efter primärproduktionen. De länsstyrelser som tilldelas ansvaret för planerad fuskkontroll skulle därför behöva bygga upp denna kompetens från grunden. Det kan här nämnas att även länsstyrelserna i dag har utmaningar med att utföra en effektiv och likvärdig kontroll inom sina nuvarande kontrollområden. Problemen med bemanning medförde exempelvis att fyra länsstyrelser under 2022 utförde mindre än 40 procent av de riskbaserade planerade kontroller som skulle ha utförts enligt den nationella kontroll-

3 Jämför prop. 2007/08:63, Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi, s. 26–27 och 37–38.

planeringen. Länsstyrelserna har inte heller kommit särskilt långt i det egna arbetet med fuskkontroll, vilket innebär att det inte finns någon befintlig kompetens eller struktur att bygga vidare på. Det skulle också medföra en del såväl praktiska som organisatoriska utmaningar att skapa en helt ny kontrollfunktion på flera länsstyrelser.

Ett regionalt ansvar förutsätter också en fungerande kontinuerlig samplanering och samverkan mellan de ansvariga länsstyrelserna för att kontrollen ska bli heltäckande, likvärdig och effektiv. Det skulle dessutom fortfarande finnas vissa geografiska behörighetsbegränsningar, vilket riskerar att påverka kontrollens effektivitet. Den geografiska spridningen och den relativa närheten till kontrollobjekten, en av lösningens stora fördelar, skulle även kunna uppnås genom de centrala myndigheternas (befintliga och vid behov nya) regionala kontor.

Ytterligare en invändning mot ett regionalt ansvar för den planerade fuskkontrollen är att det inte heller erbjuder en tillfredsställande lösning i fråga om vilka kontrollområden som länsstyrelserna bör ges kontrollansvar över. Det framstår som olämpligt att flytta kontrollansvaret för de anläggningar och aktörer som de centrala myndigheterna i dag ansvarar för till länsstyrelserna. Samtidigt skulle ett delat ansvar mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna kunna medföra utmaningar som riskerar att undergräva effektiviteten i kontrollen.

Vi har sammanfattningsvis svårt att se att det skulle finnas några avgörande fördelar med ett regionalt ansvar för den planerade fuskkontrollen, jämfört med en lösning där ansvaret läggs på de centrala myndigheterna.

Ett centraliserat ansvar är den bästa lösningen

Den största utmaningen med ett centralt ansvar har att göra med avståndet till kontrollobjekten och riskerna för att väsentlig lokalkännedom går förlorad. Dessa utmaningar kan dock hanteras genom att en central myndighet bygger upp kapacitet för planerad fuskkontroll på flera olika platser i landet. Flera av de centrala myndigheterna har redan i dag regionala kontor för att kontrollkapaciteten

4 Livsmedelsverket, Läget i livsmedelskontrollen – Utveckling, brister och förbättringsförslag 2023, dnr. 2023/02896, s. 3–4.

ska finnas närmare kontrollobjekten. I flera av de länder där fuskkontrollen utförs av viss särskilt kvalificerad personal har en naturlig utveckling varit att sprida ut kapaciteten på flera platser i landet, för ökad effektivitet, flexibilitet och lokal förankring.

En centralisering av kontrollansvaret bör inte heller medföra att de lokala och regionala kontrollmyndigheterna helt frikopplas från den planerade fuskkontrollen. Deras lokalkännedom och erfarenheter från den övriga kontrollen kommer vara av stor betydelse för den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för den övergripande planeringen. Hur de regionala och lokala kontrollmyndigheterna på bästa sätt ska involveras i den planerade fuskkontrollen inom ramen för den nya ansvarsfördelningen är en viktig fråga som de centrala myndigheterna kommer behöva hantera ur flera perspektiv (se avsnitt 14.2).

Att centralisera ansvaret för den planerade fuskkontrollen är inte en i alla delar perfekt lösning. Vi bedömer dock att det är den organisatoriska lösning som har absolut bäst förutsättningar att uppfylla kravet på effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att upptäcka och utreda fusk i livsmedelskedjan.

13.2.3 Ansvaret bör läggas på var och en av de centrala myndigheterna

Utredningens bedömning: Ansvaret för planerad fuskkontroll bör läggas på Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Ansvaret för kontrollen inom de olika sakområdena bör följa myndigheternas samordningsansvar.

Ansvaret för planerad fuskkontroll bör dock inte förändras i fråga om anläggningar eller aktörer där Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelsverket är ansvarig kontrollmyndighet. Detsamma gäller anläggningar och aktörer för vilka Försvarsinspektören för hälsa och miljö är ansvarig kontrollmyndighet.

Skälen för utredningens bedömning

Samordningsansvaret för de olika sakområden som ingår i livsmedelskedjan är i dag uppdelat mellan tre olika centrala myndigheter; Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Givet att ansvaret för den planerade fuskkontrollen läggs på central nivå behöver vi också ta ställning till om ansvaret ska läggas på endast en av de centrala myndigheterna, på ett par av dem eller på alla tre.

Det som talar för att ansvaret bör läggas på endast en av de centrala myndigheterna är att den myndigheten kommer kunna ha en heltäckande bild av riskerna för fusk i livsmedelskedjan och därmed möjlighet att rikta insatserna dit de behövs mest. En koncentration av alla uppgifter till en myndighet medför också en koncentration av resurser, vilket ger myndigheten goda förutsättningar att ta sig an uppdraget och en mer effektiv resursanvändning. Det underlättar dessutom kontakterna med externa aktörer, skapar synergier och effektivitet i fråga om utförandet av kontrollen samt störst möjlighet att anställa personal med specialistkompetens.

Nackdelen med en sådan lösning är att det finns en risk för att man tappar kopplingen till, och deltagandet från, de andra centrala myndigheterna. Därmed riskerar man även att tappa kopplingen till och kunskaperna om den vanliga kontrollen inom dessa områden, vilket är en förutsättning för att kunna göra en sårbarhetsanalys och identifiera de risker som ska ligga till grund för planeringen av fuskkontrollen. Det innebär dessutom en något märklig fördelning av kontrollansvar i och med att en av de centrala myndigheterna måste ges behörighet att utöva kontroll i en viss typ av ärenden som i övrigt tillhör någon av de andra centrala myndigheternas kontrollansvar. Det finns stora skillnader mellan kontrollförordningens olika områden avseende regelverk och typ av aktörer, och det finns därför också mycket som skiljer kontrollen inom de olika områdena från varandra.

Att lägga ansvaret på en central myndighet skulle dessutom, på grund av den begränsning som följer av våra tilläggsdirektiv, innebära att de områden som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde exkluderas. Det skulle i sin tur riskera att äventyra utredningens huvuduppgift, nämligen att säkerställa en ändamålsenlig fuskkontroll i hela livsmedelskedjan. Det framstår därför som olämpligt att

flytta ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll av samtliga aktörer till endast en av de tre centrala myndigheterna.

En alternativ lösning är därför att kontrollansvaret får följa den befintliga ansvarsfördelningen, där varje central myndighet ansvarar för den planerade fuskkontrollen inom de områden där myndigheten i dag har det centrala samordningsansvaret. Därmed undviks att en central myndighet ges kontrollansvar för en viss typ av ärenden inom områden som i övrigt omfattas av andra centrala myndigheters kontroll- eller samordningsansvar. Det innebär också att kopplingen mellan den vanliga kontrollen och fuskkontrollen bibehålls, vilket borgar för att samtliga myndigheters erfarenheter och kunskap om ett område tas till vara på bästa sätt.

En sådan lösning innebär visserligen att var och en av de tre centrala myndigheterna kommer att ges kontrollansvar i fråga om kontroll enligt artikel 9.2 inom vissa områden, och över vissa aktörer och/eller anläggningar, där myndigheten i dag inte utför någon kontroll. Som exempel kan nämnas att Jordbruksverket i dag inte utför någon kontroll inom områdena djurskydd och djurhälsa, att Livsmedelsverket inte utför någon kontroll över detaljhandelsledet eller primärproduktionen samt att Kemikalieinspektionen inte utför kontroll över merparten av återförsäljarna av växtskyddsmedel. Myndigheterna kommer således behöva säkerställa att de har tillgång till tillräcklig kapacitet och kompetens för att kunna utföra planerad fuskkontroll även av dessa aktörer och anläggningar.

Detta behov av att bygga upp (ny) kompetens och kapacitet kommer dock uppstå oavsett vilken lösning som väljs (inklusive om nuvarande ansvarsfördelning behålls), eftersom planerad fuskkontroll i praktiken inte utförs i dag. Anledningen till att vi bedömer att en centralisering av ansvaret är den bästa lösningen är just möjligheten att bygga upp, utveckla och upprätthålla den kompetens och kapacitet som krävs för att utföra den mest komplicerade fuskkontrollen på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Dessutom skulle konsekvenserna vara ännu större om ansvaret för den planerade fuskkontrollen lades på en enda myndighet, eftersom den myndigheten då skulle behöva ta ansvar för ännu fler områden, aktörer och anläggningar som den i dag varken har ett samordningsansvar för eller utövar någon kontroll över.

Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att ansvaret för kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen bör fördelas mellan

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Fördelningen av ansvaret för de olika kontrollområdena bör följa den fördelning som gäller för respektive myndighets samordningsansvar (en förteckning över denna fördelning finns i tabell 14.1 i avsnitt 14.1.2).

De centrala myndigheternas befintliga kontrollansvar bör inte förändras

Även om det centrala ansvaret för de olika områdena inom livsmedelskedjan är uppdelat mellan de tre centrala myndigheterna finns det särskilda kontrollområden och aktörer där kontrollansvaret inte sammanfaller med samordningsansvaret. Som exempel kan nämnas Jordbruksverkets ansvar för vissa handelsnormer på livsmedelsområdet (26 § livsmedelsförordningen) och Livsmedelsverkets ansvar för vissa djurskyddsfrågor på slakterier (8 kap. 9 § djurskyddsförordningen). I fråga om dessa särskilda kontrollområden och aktörer är det alltså inte myndigheten med centralt samordningsansvar som besitter expertkunskap eller har tillgång till relevanta uppgifter, något som snarare finns hos den centrala myndigheten som har det faktiska kontrollansvaret.

Vårt förslag utgår från att ansvaret för den planerade fuskkontrollen ska delas mellan de tre centrala myndigheterna utifrån deras befintliga expertområden. Det vore mot denna bakgrund både omotiverat och kontraintuitivt att ändra på den särskilda ansvarsfördelning för kontrollen mellan dessa myndigheter som gäller för vissa specifika aktörer eller anläggningar i dag.

Vi bedömer därför att förändringen av kontrollansvaret för den planerade fuskkontrollen inte ska gälla för de särskilda anläggningar och kontrollområden som någon av de tre centrala myndigheterna i dag ansvarar för. För dessa kontrollområden och anläggningar bör ansvaret för kontroll enligt artikel 9.2 ligga kvar på den utpekade centrala myndigheten.

Försvarsinspektören för hälsa och miljös kontrollansvar bör inte förändras

Enligt gällande ansvarsfördelning för kontroll av livsmedel, foder, animaliska biprodukter, djurskydd, GMO och växtskyddsmedel är Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvarig för kontrollen av anläggningar inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet. Ansvarsfördelningen följer den ordning som generellt gäller för kontroll och tillsyn, där undantag för det militära försvaret normalt sett görs när kontrollen eller tillsynen på ett visst område fördelas.

Regeringen har vid upprepade tillfällen motiverat varför kontrollen över viss försvarsverksamhet bör bedrivas av en enhet inom myndigheten. Argumenten handlar framför allt om att Försvarsmakten genom sitt uppdrag att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar i väsentliga avseenden särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter. Det är en komplex verksamhet som omgärdas av sekretess, vilket av naturliga skäl medför utmaningar för kontrollen av verksamheten. Även rationaliseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och enhetlighet i rättstillämpningen har lyfts fram som viktiga aspekter i detta sammanhang. Det har därför ansetts att kontrollen av denna speciella verksamhet bäst utövas av en funktion inom Försvarsmakten som har både god kunskap om Försvarsmaktens verksamhet och ett gott fackkunnande, och att dubbla tillsynsfunktioner för freds- respektive krigstid borde undvikas. Fördelarna med att låta Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvara för kontrollen av Försvarsmaktens anläggningar är att det inom denna funktion både finns sådan kompetens om den unika verksamheten som är nödvändig för kontrollen samt att personalen är säkerhetsprövad och därmed kan få tillgång till hemlig information som har betydelse för kontrollverksamheten. Funktionens mindre storlek gör visserligen verksamheten sårbar vid personalförändringar, men fördelarna av enhetliga bedömningar och att känslig sekretessbelagd information stannar inom en liten krets har ändå bedömts uppväga detta.

5 21 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Kontrollansvaret framgår även av förordningarna på respektive sakområde (se kapitel 7). 6 Prop. 2016/17:144, Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret, s. 28–32 (se även prop. 1992/93:100, bil. 5, s. 29, prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1 s. 503–504 och SOU 1992:101, Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, s. 27–30).

Argumenten som ligger till grund för att ansvaret för den vanliga kontrollen inom Försvarsmaktens område ligger på Försvarsinspektören för hälsa och miljö är relevanta även i fråga om ansvaret för den planerade fuskkontrollen. Även denna kontroll förutsätter en djup kunskap och förståelse för den aktuella verksamheten. Behovet av att i vissa fall genomföra ännu mer djupgående kontroller för att undersöka potentiellt fusk medför också stora utmaningar med tanke på den strikta sekretess som gäller inom Försvarsmakten.

Mot denna bakgrund bedömer vi att den planerade fuskkontrollen i fråga om de anläggningar och områden som Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för inte bör centraliseras utan i stället ligga kvar på den myndigheten.

13.3 Ansvaret omfattar all planerad fuskkontroll

Utredningens bedömning: Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket bör få ansvar för all planerad fuskkontroll. Det bör inte införas någon möjlighet att delegera ansvar för vissa aktörer, anläggningar eller områden till en annan kontrollmyndighet.

Skälen för utredningens bedömning

Enligt våra tilläggsdirektiv ska vi bedöma om en statlig myndighet bör få ansvar för all riskbaserad kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. I syfte att hitta den mest ändamålsenliga och effektiva organisationen mot fusk i livsmedelskedjan har vi dels undersökt om det finns skäl att föreslå en mindre ingripande lösning än en fullständig centralisering, dels om det finns områden som bör undantas från förändringen av kontrollansvaret.

Vår slutsats är dock att allt ansvar för planerad fuskkontroll inom respektive område som utgångspunkt bör läggas på den centrala myndigheten med samordningsansvar.

Att endast flytta ansvaret för delar av den planerade fuskkontrollen

är inte lämpligt

Planerad fuskkontroll kan vara mer eller mindre komplicerad. Man kan därför fråga sig om en fullständig centralisering av kontrollansvaret är den mest ändamålsenliga lösningen, eller om samma fördelar med en koncentration av spetskompetens, resurser och befogenheter kan uppnås utan att kontrollkedjan förändras i grunden. Den lösning vi i detta sammanhang har övervägt är om det i stället för en fullständig centralisering av ansvaret för planerad fuskkontroll bör införas en möjlighet för en central myndighet att redan på planeringsstadiet kunna ”ta över” enskilda ärenden eller grupper av ärenden från övriga kontrollmyndigheter.

Fördelarna med att en central myndighet redan på planeringsstadiet kan ta hand om enskilda ärenden, eller grupper av ärenden, skulle vara att myndigheten redan i samband med risk- och sårbarhetsanalysen kan välja ut grupper av ärenden att ta över ansvaret för, det vill säga innan de ens blivit ärenden hos de ordinarie kontrollmyndigheterna. Därmed kan man säkerställa att endast de mest komplicerade fuskärendena handläggs av personal som specialiserat sig på fuskkontroll, medan de mindre komplicerade fuskärendena kan ligga kvar på de ordinarie kontrollmyndigheterna.

En möjlighet att dela upp den planerade fuskkontrollen mellan de centrala myndigheterna och övriga myndigheter utifrån ärendenas komplexitet skulle åtminstone i teorin kunna innebära att kontrollkedjan som helhet får en tillräcklig förmåga att bedriva en effektiv fuskkontroll. De flesta kontrollmyndigheter bör rimligen ha, eller kunna skaffa sig, den kapacitet som krävs för att utföra enklare planerad fuskkontroll, alltså ärenden som är begränsade i komplexitet och omfattning. Samtidigt skulle de centrala myndigheterna ha goda förutsättningar att bygga upp, bibehålla och utveckla den personalstyrka, den särskilda kompetens och de resurser som är en förutsättning för att kunna utreda de mest komplicerade ärendena. Genom att ge de centrala myndigheterna befogenhet att utreda vissa ärenden skulle det också vara möjligt att undanröja sådana geografiska eller juridiska hinder som en lokal eller regional kontrollmyndighet annars riskerar att råka ut för. Förutsättningarna för en mer likvärdig fuskkontroll skulle sannolikt öka.

Som vi har beskrivit i avsnitt 9.2.5 har flera kommunala kontrollmyndigheter redan i dag byggt upp en egen organisation för, och en särskild metodik kring, fuskkontroll. Inom ramen för detta arbete har både en detaljerad kännedom om aktörerna i kommunen och nära operativa och strategiska lokala samarbeten med andra myndigheter byggts upp. En lösning som går ut på att de centrala myndigheterna redan på planeringsstadiet kan välja att ta över ansvaret för grupper av ärenden skulle medföra att de ordinarie kontrollmyndigheterna kan bygga vidare på och utveckla den fuskkontroll som de redan bedriver. Ju mer fuskkontroll kontrollmyndigheterna utför, desto högre kommer grundkompetensen kring utredning av fusk bli i hela kontrollkedjan. Det innebär dessutom att de centrala myndigheterna i större utsträckning kan dra nytta av den sakkompetens som finns på de ordinarie kontrollmyndigheterna, och att det i många fall sannolikt skulle vara tillräckligt att de centrala myndigheterna bistår de lokala kontrollmyndigheterna med sådant som projektledning, koordinering och vägledning (jämför med hur NFCU i Storbritannien ibland kan gå in och stötta de lokala kontrollmyndigheterna i ett ärende som avser fuskkontroll; se avsnitt 10.3).

Det som framför allt talar mot en sådan lösning är vår bedömning att stora delar av den befintliga kontrollorganisationen har begränsade förutsättningar att utföra planerad fuskkontroll över huvud taget. Även om ett flertal kontrollmyndigheter sannolikt har, eller skulle kunna skaffa sig, förmåga och kapacitet att utföra viss planerad fuskkontroll skulle merparten av dem inte ha det. Det gäller inte minst eftersom det för många kontrollmyndigheter skulle bli en sällanuppgift som det är svårt att göra utrymme för i den övergripande verksamhetsplaneringen. En uppenbar risk är därför att det inte skulle bli de mest komplicerade ärendena som togs över av den centrala myndigheten, utan de fuskärenden där den ordinarie kontrollmyndigheten inte har kapacitet att utföra kontroll.

Att endast flytta ansvaret för delar av kontrollen riskerar också att komplicera kontrollkedjan ytterligare, eftersom den planerade fuskkontrollen av en viss aktör eller en viss anläggning då kan komma att utföras av olika kontrollmyndigheter. Detta riskerar i sin tur att påverka effektiviteten och likvärdigheten i kontrollen. Osäkerheten kring om en viss grupp av ärenden kommer att tas över av en central myndighet eller inte gör det också svårt för de ordinarie kontroll-

myndigheterna att planera sin verksamhet samt upprätthålla beredskap, kompetens och personella resurser för sitt kontrolluppdrag.

Vi bedömer sammantaget att nackdelarna med att flytta endast delar av den planerade fuskkontrollen till de centrala myndigheterna är större än fördelarna.

Att delegera ansvar till vissa kontrollmyndigheter är inte heller

lämpligt

Vi har även övervägt om en centralisering av ansvaret för planerad fuskkontroll skulle kunna förenas med en möjlighet att delegera ansvar till vissa kontrollmyndigheter, som av den ansvariga centrala myndigheten bedömts har tillräcklig kapacitet och förmåga för att kunna utföra kontrollen i fråga. En sådan lösning finns redan i dag på bland annat livsmedelsområdet (16 § livsmedelslagen) och utnyttjas där främst i fråga om kontrollen av vissa animalieanläggningar (så kallade 853-anläggningar). En motsvarande möjlighet finns även på miljöbalksområdet (26 kap. 3 § miljöbalken och 1 kap. 18–20 §§ miljötillsynsförordningen) i fråga om exempelvis miljötillsynen av vissa anläggningar med tillståndsplikt (så kallade B-anläggningar).

Fördelen med en sådan lösning är att de kontrollmyndigheter som faktiskt har möjlighet att bygga upp och upprätthålla tillräcklig kapacitet för att utföra planerad fuskkontroll också kan få göra det. Därigenom kan kopplingen mellan kontroll enligt artiklarna 9.1 och 9.2 i kontrollförordningen bibehållas för dessa kontrollmyndigheter och de anläggningar som de har kontrollansvar för. Även med denna lösning skulle den organisation och kompetens kring fuskkontroll som flera lokala kontrollmyndigheter har byggt upp komma till användning. En möjlighet att delegera ansvar skulle också kunna frigöra statliga resurser som kan användas för mer komplicerad fuskkontroll av andra anläggningar.

Det som talar emot en sådan lösning är att den planerade fuskkontrollen varken ska planeras eller utföras på samma sätt som annan kontroll. Till skillnad från den vanliga kontrollen ska planerad fuskkontroll inte utföras på alla anläggningar enligt ett visst löpande intervall. Planeringen kommer dessutom behöva ske på central nivå (se avsnitt 11.2). Det innebär att det fortfarande kommer vara en utmaning för en kontrollmyndighet med ett delegerat ansvar för planerad fuskkontroll att planera sin kapacitet och organisation

utifrån ett kontrolluppdrag som kommer vara av skiftande komplexitet och som kommer att återkomma med oförutsägbar oregelbundenhet. Det är också tänkbart att flera av de ärenden som en kontrollmyndighet börjar utreda ändå kommer behöva lämnas över till en central myndighet på grund av ärendets omfattning eller komplexitet.

Det framstår ur det perspektivet som både olämpligt och ineffektivt att ett ärende ska skickas fram och tillbaka mellan olika kontrollmyndigheter. Att flera myndigheter på olika nivåer i kontrollorganisationen involveras i kontrollkedjan innebär dessutom att gemensamma insatser försvåras och att likvärdigheten i kontrollen riskerar att försämras. Likaså kommer de geografiska och juridiska hinder som en koncentration av ansvaret till färre myndigheter syftar till att undanröja att uppstå på nytt.

Mot denna bakgrund anser vi sammantaget att det inte är lämpligt att införa en möjlighet att delegera ansvar för planerad fuskkontroll till en annan kontrollmyndighet.

13.4 Gränsdragning mot annan kontroll

Enligt utredningens tilläggsdirektiv ska vi, om vi bedömer att ansvaret för den planerade fuskkontrollen bör förändras, tydligt redogöra för gränsdragningen mot annan typ av kontroll enligt kontrollförordningen. Vi ska även föreslå hur eventuella gränsdragningssvårigheter till, och samverkan med, andra kontrollmyndigheter bör hanteras. Som vi har konstaterat i kapitel 5 är de olika typerna av kontroll som går att urskilja ur kontrollförordningen följande: – vanlig planerad kontroll (artikel 9.1), – planerad fuskkontroll (artikel 9.2), – händelsestyrd kontroll (tips eller klagomål), samt – uppföljande kontroll (efter en redan konstaterad avvikelse).

Vi har tidigare understrukit att kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är en särskild typ av kontroll (se avsnitt 11.1.1). För att skilja planerad fuskkontroll från annan kontroll enligt kontrollförordningen är det främst två avgörande skillnader som bör betonas: (i) kontrollen är uteslutande inriktad mot fusk och (ii) kontrollen

ska utföras proaktivt utifrån en särskild planering som utgår från en övergripande bedömning av risker för fusk. Genom att ta fasta på båda dessa särskilda kriterier är det möjligt att i en bestämmelse om fördelning av kontrollansvar med tillräcklig tydlighet skilja kontroll enligt artikel 9.2 från annan kontroll. Hur en sådan bestämmelse bör utformas återkommer vi till i avsnitt 17.2.

13.4.1 Kontroll enligt artikel 9.1 kontrollförordningen

Kontrollen enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen utgår från en riskbedömning som bygger på ett antal kriterier som anges i själva bestämmelsen. Kontrollen syftar till att kontrollera regelefterlevnad i allmänhet, inte fusk specifikt.

Kontrollen kan visserligen omfatta områden, metoder och moment som innebär att en kontrollmyndighet kan upptäcka överträdelser som består av vilseledande eller bedrägliga förfaranden som har begåtts avsiktligt. Riskbedömningen enligt artikel 9.1 ska dessutom delvis ta hänsyn till uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds (punkten b). Den avgöranden skillnaden är dock att denna kontroll inte har som primärt syfte att upptäcka fusk. Syftet med kontrollen är i stället att kontrollera regelefterlevnad utifrån de generella risker som är förknippade med verksamheten, oavsett orsaken till bristande efterlevnad. Orsaken till överträdelsen, omfattningen av densamma och aktörens ansvar utreds i stället inom ramen för kontrollmyndighetens uppföljande kontroll (jämför artiklarna 79.2 c och 137 i kontrollförordningen lästa tillsammans).

Även om en kontrollmyndighet vid en kontroll enligt artikel 9.1 skulle upptäcka något som tyder på fusk är, eller blir, det inte en artikel 9.2-kontroll, eftersom kontrollen inte har utförts specifikt i syfte att identifiera avsiktliga överträdelser utifrån den särskilda riskoch sårbarhetsanalys som ska utgöra grunden för all kontroll enligt artikel 9.2. Det finns ingenting i kontrollförordningen som hindrar att kontrollmyndigheterna utför kontroller som innebär att misstänkt fusk upptäcks inom ramen för en kontroll enligt artikel 9.1. Artikel 9.2 innebär endast att det utöver kontrollerna enligt artikel 9.1 ska utföras kontroller som är särskilt inriktade mot att upptäcka fusk.

7 Jämför kommissionens vägledning, s. 14, där det anges att kontroller som planeras och utförs enligt artikel 9.1 inte är tillräckliga för att leva upp till kraven i artikel 9.2.

En kontroll som utförs enligt den riskbedömning och kontrollplanering som följer av artikel 9.1 är därmed per definition inte en kontroll enligt artikel 9.2.

13.4.2 Uppföljande och händelsestyrd kontroll

En händelsestyrd kontroll är en kontroll som föranleds av ett konkret tips eller klagomål om en viss aktör, vara eller försändelse, medan en uppföljande kontroll föranleds av en konstaterad avvikelse vid en tidigare kontroll. Båda dessa typer av kontroller är därmed reaktiva, vilket är en avgörande skillnad i förhållande till den planerade (proaktiva) kontrollen enligt artikel 9.2.

En annan sak är att tips eller klagomål om misstänkt fusk även ska beaktas inom ramen för den övergripande riskbedömningen enligt artikel 9.2. Förekomsten av sådana tips och klagomål kan därmed också föranleda att en planerad fuskkontroll inriktas mot en viss bransch, vara eller verksamhet. Den avgörande skiljelinjen är dock även i detta fall att kontroll enligt artikel 9.2 har sin grund i en särskild risk- och sårbarhetsanalys. En kontroll som däremot utförs uteslutande till följd av ett konkret tips om fusk är i stället en händelsestyrd kontroll, och alltså inte en planerad fuskkontroll.

Avgränsningen mellan händelsestyrd kontroll och planerad kontroll är redan i dag väletablerad hos kontrollmyndigheterna, i förhållande till den kontroll som utförs enligt artikel 9.1. Detta eftersom det finns särskilda bestämmelser om avgifter för händelsestyrd och uppföljande kontroll som skiljer sig från bestämmelser om avgifter för planerad kontroll. Kontrollmyndigheterna behöver dessutom skilja på de olika kontrolltyperna i den årliga myndighetsrapporteringen.

13.4.3 Risken för gränsdragningssvårigheter är liten

Som vi tidigare har konstaterat utförs det i praktiken inte någon planerad fuskkontroll enligt artikel 9.2 i dag. Den fuskkontroll som rent faktiskt utförs av kontrollmyndigheterna är nästan uteslutande händelsestyrd och utförs till följd av klagomål eller tips, eller uppföljande med anledning av att fusk har upptäckts eller misstänks i samband med att en överträdelse konstaterats vid en tidigare kon-

8 Se t.ex. Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2021, L 2022 nr 16, s. 11 och 23.

troll. Båda dessa typer av kontroll ska kontrollmyndigheterna fortsätta utföra.

Med andra ord bör en förändring av ansvaret för fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen inte medföra något nämnvärt behov för övriga kontrollmyndigheter att förändra någonting i fråga om den kontroll som de utför i dag.

Däremot kommer det faktum att en annan kontrollmyndighet ibland kommer att behöva utföra planerad fuskkontroll på en anläggning där nuvarande kontrollmyndigheter ansvarar för den övriga kontrollen kräva en förstärkt samordning mellan myndigheterna för att undvika överlappande kontroller, exempelvis en klagomålskontroll och en planerad fuskkontroll som avser samma sak. Denna fråga återkommer vi till i kapitel 14.

En avgränsning av den planerade fuskkontrollen kan således åstadkommas genom att vid fördelningen av kontrollansvar ange att övriga kontrollmyndigheter inte ska utföra sådan riskbaserad fuskkontroll som utgår från den särskilda risk- och sårbarhetsanalys och planering som ska göras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen (se avsnitt 17.2.2).

13.5 En central myndighet ska kunna ta över kontrollansvar i enskilda ärenden om fusk

Utredningens bedömning: Det bör vara möjligt för Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket att ta över kontrollansvar i ett ärende som avser misstänkt fusk från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter. Möjligheten bör begränsas till ärenden av sådan omfattning eller komplexitet att det finns ett behov av den centrala myndighetens särskilda kompetens eller resurser.

Ett övertagande av kontrollansvar bör inte förutsätta att den centrala myndigheten och den vars kontrollansvar den centrala myndigheten tar över i ärendet är överens.

Skälen för utredningens bedömning

Enligt våra direktiv ska vi bedöma om en central myndighet bör få i uppgift att utreda enskilda ärenden om fusk och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag som innebär att myndigheten får de befogenheter som behövs eller att ansvar och befogenheter i fråga om enskilda ärenden om fusk kan flyttas över från de operativa kontrollmyndigheterna till en central myndighet. Detta motiveras med att en kommun eller en länsstyrelse kan ha svårt att utreda omfattande och särskilt komplicerade ärenden där fusk misstänks, till exempel om ett ärende berör anläggningar som kontrolleras av olika kontrollmyndigheter och det misstänkta fusket därmed inte faller (endast) under den aktuella kontrollmyndighetens ansvarsområde.

I avsnitt 12.4 har vi kommit fram till att en möjlighet att flytta enskilda ärenden om fuskkontroll inte skulle vara en tillräcklig åtgärd för att åstadkomma en ändamålsenlig kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Det behöver dock inte betyda att det saknas skäl att – utöver en centralisering av den planerade fuskkontrollen – införa en möjlighet för en central myndighet att i vissa fall få ansvar för att utreda mer komplicerade eller omfattande händelsestyrda fuskärenden eller ärenden om misstänkt fusk som upptäckts vid en kontroll enligt artikel 9.1.

En central myndighet bör utreda de mest komplicerade ärendena

om misstänkt fusk

Våra förslag innebär att de tre centrala myndigheterna ska ansvara för den planerade fuskkontrollen enligt artikel 9.2, medan övriga kontrollmyndigheter fortsatt ska ansvara för kontrollen i övrigt. Detta inkluderar utredning av misstänkt fusk till följd av tips och klagomål eller konstaterade avvikelser som upptäcks inom ramen för den vanliga kontrollen (artikel 9.1 i kontrollförordningen). Majoriteten av dessa ärenden förväntas kontrollmyndigheterna, precis som i dag, ha kapacitet och förmåga att utreda. Vissa av dessa ärenden kommer dock till sin karaktär eller omfattning vara av särskilt komplicerad art. Det kan till exempel handla om komplexa ärenden och bedömningar, aktörer som finns på flera olika platser eller fusk som omfattar flera olika sakområden. I sådana ärenden kan det finnas utmaningar för en mindre kontrollmyndighet när det gäller kapacitet att utreda ärendet

eller att samordna kontrollen av en aktör som omfattas av flera olika kontrollmyndigheters kontrollansvar. Dessa utmaningar riskerar i sin tur att äventyra en effektiv fuskkontroll.

En av anledningarna till att vi föreslår att den planerade fuskkontrollen ska centraliseras är att den mest komplicerade fuskkontrollen bör utföras av särskilt kvalificerad personal. För att säkerställa en ändamålsenlig fuskkontroll totalt sett behöver det skapas förutsättningar för att även tips och klagomål som avser fusk, och misstänkta fuskärenden som upptäcks inom ramen för en vanlig kontroll, ska kunna hanteras på ett effektivt sätt. Genom den nya organisation vi föreslår (se kapitel 15) kommer det att skapas bra förutsättningar för att utreda komplicerade och omfattande ärenden om fusk. Det vore en förlorad möjlighet att inte använda de gemensamma resurser som byggs upp för fuskkontroll i alla ärenden där det finns ett behov av specialistkompetens och särskilda resurser. Det finns därför goda skäl att skapa en möjlighet för en central myndighet att utreda sådana mer komplicerade och omfattande ärenden. En sådan lösning skulle både avlasta de lokala och regionala kontrollmyndigheterna och bidra till en mer effektiv och likvärdig fuskkontroll inom samtliga områden i hela landet.

Av de skäl vi redogjort för i avsnitt 13.2.3 bör även ansvaret för att utreda dessa enskilda ärenden om fusk läggas på var och en av de tre centrala myndigheterna, enligt samma ansvarsfördelning som vi föreslår för den planerade fuskkontrollen.

Kontrollansvaret för ett ärende ska kunna flyttas till en central

myndighet

Den nuvarande fördelningen av kontrollansvar på de områden där ansvaret delas mellan kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter utgår i huvudsak från ett aktörs- eller anläggningsperspektiv (se kapitel 8). Med andra ord har kommunerna och länsstyrelserna som utgångspunkt exklusiv behörighet för all kontroll som ska utföras av de aktörer som de har kontrollansvar för inom sitt geografiska område. Endast i vissa undantagsfall finns det bestämmelser som begränsar omfattningen av kontrollansvaret (till exempel 27 § livsmedelsförordningen) eller som medger ett överlappande kontrollansvar (till exempel 25 a § livsmedelsförordningen). En möjlighet för en central myndighet att utreda ett enskilt ärende

om fusk kan alltså antingen åstadkommas genom att myndigheten ges ett kontrollansvar för sådana ärenden som överlappar övriga kontrollmyndigheters kontrollansvar, eller genom att det införs en möjlighet för en central myndighet att ta över kontrollansvar från den ordinarie kontrollmyndigheten i ett sådant ärende.

Fördelen med ett överlappande kontrollansvar är att både den lokala eller regionala och den centrala kontrollmyndigheten har behörighet att utreda de ärenden som kan komma i fråga. Det borgar för en snabb och smidig hantering för den centrala myndigheten när det uppstår ett behov av myndighetens särskilda kompetens och kapacitet i ett komplicerat eller omfattande fuskärende. Det som emellertid talar emot en sådan lösning är att det kommer uppstå en otydlighet i fråga om vilken kontrollmyndighet som i ett enskilt ärende är behörig myndighet, eftersom kontrollansvaret alltid är överlappande. Denna otydlighet uppstår för såväl kontrollmyndigheterna som för den som är föremål för kontroll, och riskerar att drabba både kontrollverksamheten och den kontrollerade verksamheten på ett negativt sätt. Risken för överlappande eller osynkroniserade kontroller ökar markant med ett otydligt kontrollansvar, liksom risken för att både den ordinarie kontrollmyndigheten och den centrala kontrollmyndigheten utgår från att den andra myndigheten kommer att utföra en viss kontroll. En annan risk med en sådan lösning är att myndigheterna fattar oförenliga beslut i samma sak.

Vi har inte kunnat hitta något exempel på en konstruktion med ett överlappande kontrollansvar på andra områden. Tvärtom förefaller de möjligheter för en myndighet att handlägga ärenden som annars tillhör en annan myndighets ansvar alltid förutsätta att det enskilda ärendet, och därmed också behörigheten att handlägga ärendet, flyttas över till den myndigheten. Vi anser därför att möjligheten för en central myndighet att utreda vissa fuskärenden som omfattas av en länsstyrelses eller en kommuns kontrollansvar bör konstrueras så att kontrollansvaret i ärendet flyttas över till den centrala myndigheten.

9 Jämför möjligheten att flytta över ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild mellan två kommuner enligt 2 a kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453) samt möjligheten för Ekobrottsmyndigheten att ta över handläggningen av vissa mål från Åklagarmyndigheten enligt 9 § förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Det är även relevant att jämföra med bestämmelserna om överföring av kontrollansvar enligt 15–17 §§ livsmedelslagen och 16–18 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter, även om de avser en överföring av allt kontrollansvar för en viss verksamhet eller anläggning och inte ett enskilt ärende.

Den centrala myndigheten ska ha möjlighet att ta över

kontrollansvaret i ett ärende från en länsstyrelse eller en kommun

Nästa fråga att ta ställning till är om överföringen av kontrollansvaret i ärendet ska konstrueras som 1. en möjlighet för den ansvariga kontrollmyndigheten att lämna

över kontrollansvaret för ett enskilt ärende om fusk till en central

kontrollmyndighet, eller 2. en möjlighet för den centrala kontrollmyndigheten att ta över

kontrollansvaret i ett sådant ärende.

De möjligheter som i dag finns att flytta kontrollansvar mellan olika myndigheter på de områden som regleras av kontrollförordningen bygger i första hand på frivillighet. Alltså förutsätter möjligheten att överföra kontrollansvaret för en viss verksamhet eller anläggning mellan en kommun och en statlig myndighet enligt 15 och 16 §§ livsmedelslagen och 16 och 17 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter att myndigheterna är överens. På motsvarande sätt finns det på djurskyddsområdet en möjlighet för länsstyrelserna att komma överens om att överföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i fråga om en viss verksamhet mellan sig (8 kap. 6 § andra stycket djurskyddsförordningen). Det framgår dock inte om Jordbruksverkets möjlighet att lämna över kontrollansvaret för en viss verksamhet till länsstyrelserna enligt 11 § förordningen om foder och animaliska biprodukter förutsätter att myndigheterna är överens.

I de undantagsfall där en statlig myndighet har möjlighet att tvångsvis ta över kontrollansvaret för en anläggning från en kommun förutsätter det att kommunen grovt eller under längre tid har åsidosatt sina skyldigheter (17 § livsmedelslagen och 18 § lagen om foder och animaliska biprodukter). I förarbetena understryks att en sådan tvångsöverflyttning av kontrollansvaret endast bör komma i fråga som en sista utväg vid mycket allvarliga eller långvariga brister i en kommuns offentliga kontroll. Det är inte heller den centrala myndigheten själv som beslutar om ett övertagande, utan regeringen efter en ansökan av den statliga myndigheten.

10

Jämför prop. 2004/05:72, Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn, s. 44. 11

Prop. 2004/05:72, Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn, s. 34; se även Tillsynsutredningens generella uttalanden om möjligheterna till ingripanden mot kommuner för brister i tillsynen i SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 146.

Med hänsyn till detta vore det rimligt att utgå från att även flytt av kontrollansvar i ett enskilt ärende om fusk borde bygga på frivillighet. Mot det talar emellertid det syfte och de effektivitetsskäl som ligger till grund för vårt förslag att en sådan möjlighet ska införas. Eftersom många av de ärenden som kommer vara aktuella att ta över sannolikt kommer handla om konkreta tips eller klagomål om misstänkt fusk kan det många gånger finnas ett behov av att agera snabbt. Om den centrala myndighetens möjlighet att vidta åtgärder i ärendet då är beroende av att en överenskommelse först träffas med den ordinarie kontrollmyndigheten, medför det en betydande risk för att kontrollen inte blir effektiv. Den aktör som ska kontrolleras kan hinna upphöra med, eller vidta åtgärder för att dölja, de överträdelser som ärendet avser. Denna risk ökar ytterligare om orsaken till övertagandet är att ärendet berör ett flertal kontrollmyndigheter, eller om ytterligare kontrollmyndigheter visar sig vara berörda av ett ärende som tagits över från en annan kontrollmyndighet. En kontrollmyndighet kan givetvis bara lämna ifrån sig det egna kontrollansvaret i ett ärende. Det innebär att den centrala myndigheten måste komma överens med var och en av de kontrollmyndigheter som berörs av ärendet, vilket skulle medföra en betydande administration och tidsspillan. Om någon av de berörda kontrollmyndigheterna av någon anledning inte går med på att lämna ifrån sig ansvaret för ärendet faller dessutom själva poängen med vårt förslag.

En lösning som bygger på att det är den ordinarie kontrollmyndigheten som lämnar över kontrollansvaret i ett ärende till en central myndighet förutsätter dessutom att det finns ett ärende hos myndigheten att lämna över. I vissa fall kan emellertid behovet av att ta över kontrollansvar uppstå utan att det finns ett påbörjat ärende hos den ordinarie myndigheten. Så kan exempelvis vara fallet om ett tips eller ett klagomål har kommit in direkt till den centrala myndigheten eller som en del av ett internationellt kontrollprojekt (till exempel operation Opson). Ett annat exempel är om behovet av kontroll av en aktör eller anläggning som tillhör en viss kontrollmyndighet uppstår inom ramen för ett redan pågående ärende hos en annan kontrollmyndighet. I samtliga dessa fall skulle det först behöva läggas upp ett nytt ärende hos den ordinarie kontrollmyndigheten innan kontrollansvaret formellt kan lämnas över till den centrala myndigheten. Även om det inte är särskilt betungande att lägga upp ett nytt ärende innebär det ytterligare ett administrativt moment som riskerar att

fördröja handläggningen och därmed effektiviteten i kontrollen. Alla dessa svagheter utgör sårbarheter i kontrollsystemet som kan utnyttjas av den som fuskar.

Syftet med att införa en möjlighet för en central myndighet att ta över kontrollansvaret i ett enskilt ärende om fusk är att säkerställa en effektiv fuskkontroll. Mot denna bakgrund anser vi att det inte skulle vara ändamålsenligt med en lösning som helt och hållet bygger på frivillighet. Vi föreslår därför att det ska införas en möjlighet för en central myndighet att ensidigt besluta att ta över kontrollansvaret från en länsstyrelse eller en kommun i ett ärende som avser misstänkt fusk. Däremot bör ett sådant övertagande i de flesta fall ändå kunna ske i samförstånd med den ordinarie kontrollmyndigheten, inte minst eftersom det vanligtvis kommer ligga i den ordinarie kontrollmyndighetens intresse att så sker och att initiativet till ett övertagande ofta kan tänkas komma från dem.

Avslutningsvis bör det understrykas att möjligheten att ta över kontrollansvaret i ett ärende inte är tänkt att användas rutinmässigt av de centrala myndigheterna, utan endast när det med hänsyn till ärendets omfattning eller komplexitet finns ett behov av deras särskilda kompetens och resurser i fråga om fuskkontroll. Huvudregeln ska därför fortfarande vara att det är de ordinarie kontrollmyndigheterna som utreder klagomål och tips samt följer upp överträdelser som de konstaterat vid en tidigare kontroll, även när dessa avser misstänkt fusk. Våra överväganden kring vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett övertagande av kontrollansvar ska komma i fråga, vilka författningsförändringar som är nödvändiga för att åstadkomma detta och hur det ska gå till i praktiken, återkommer vi till i avsnitt 17.3. Det utökade behovet av samordning mellan kontrollmyndigheterna till följd av detta förslag berörs också i avsnitt 14.2.3.

Möjligheten att ta över kontrollansvar i enskilda ärenden om fusk ska även omfatta kontrollorgan och andra med delegerade uppgifter

Möjligheten att flytta över kontrollansvar i enskilda ärenden om fusk ska enligt direktiven gälla för de operativa kontrollmyndigheterna. I enlighet med EU-förordningen ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter utförs dock en stor del av den offentliga

12

Förordning (EU) 2018/848.

kontrollen på området av särskilda kontrollorgan. Ekologiska produkter är ett exempel på ett område där det finns förhöjd risk för fusk enligt kommissionens vägledning. I kontrollförordningen finns dessutom en generell möjlighet att, under vissa förutsättningar, delegera uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen till ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person (artikel 28 och 30). Denna möjlighet har, såvitt vi känner till, inte utnyttjats i Sverige. Däremot har kompletterande bestämmelser som ska tillämpas för det fall en sådan delegation sker införts i all sektorslagstiftning som kompletterar kontrollförordningen. För att säkerställa att det finns förutsättningar för en ändamålsenlig fuskkontroll inom samtliga områden bör möjligheten att flytta över kontrollansvar i enskilda ärenden om fusk även gälla de kontrollorgan som utövar offentlig kontroll av ekologiska produkter. Detsamma gäller någon annan som delegerats uppgifter enligt kontrollförordningen, i händelse av att en sådan delegation i framtiden kommer att ske.

13 Se kommissionens vägledning, bilaga 6 och 8. 14 Se prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning.

14 Samordningen av myndigheternas arbete bör stärkas

Vi har i uppdrag att föreslå hur den samordnande rollen hos de centrala myndigheterna i fråga om fuskkontroll kan utvecklas och stärkas. Vi ska också ta ställning till om en enda central myndighet i den befintliga myndighetsstrukturen bör utses för att på nationell nivå få ett särskilt ansvar för att samordna arbetet med fuskkontroll i hela livsmedelskedjan.

Vi har i föregående kapitel gjort bedömning att ansvaret för den planerade fuskkontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska flyttas till de tre centrala myndigheterna i livsmedelskedjan. Ansvaret för kontrollen i övrigt – såväl vanlig planerad kontroll som händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll – ska däremot ligga kvar på alla kontrollmyndigheter enligt gällande ansvarsfördelning. Det ska dock införas en möjlighet för de centrala myndigheterna att, under vissa förutsättningar, kunna ta över kontrollansvar i ett enskilt ärende om fusk från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter.

Denna nya ansvarsfördelning i fråga om fuskkontroll medför ett stort behov av utökad och stärkt samordning mellan kontrollmyndigheterna. Det handlar om att säkerställa att ansvarsfördelningen är tydlig och att kontrollen är så effektiv som möjligt, men också om att undvika onödiga bördor för kontrollobjekten. Ansvarsfördelningen för den planerade fuskkontrollen innebär dessutom att de tre centrala myndigheternas befintliga samverkan och samordning i livsmedelskedjan behöver fördjupas och utvecklas ytterligare.

I detta kapitel kommer vi att redogöra för det utökade behov av samordning av fuskkontroll vi har identifierat, och som de tre centrala myndigheterna kommer att behöva hantera.

14.1 Samordning definierat

För att kunna lämna förslag kring hur samordningen av fuskkontrollen kan stärkas behöver vi dels svara på vad det är som ska samordnas, dels reda ut vad som avses med själva begreppet samordning.

Svaret på den första frågan, vad som ska samordnas, är i det här fallet givet – nämligen ”fuskkontroll”. En utmaning med detta är dock att de centrala myndigheter som ska samordna fuskkontrollen har helt olika resurser för fuskkontroll, och har kommit olika långt i det strategiska och samordnande arbetet mot fusk inom sina respektive områden.

Den andra frågan, vad samordning är för någonting, är inte lika enkel att besvara. I den nationella sektorslagstiftning som kompletterar kontrollförordningen och den unionslagstiftning som ingår i livsmedelskedjan anges vilken myndighet som för respektive område har utsetts till samordnande kontrollmyndighet. Det finns i regel också bestämmelser som anger att övriga kontrollmyndigheter är skyldiga att lämna information till en sådan samordnande myndighet. Vad som avses med samordning utvecklas dock inte närmare, vare sig i lagtexten eller i förarbetena.

14.1.1 Om begreppet samordning

Enligt ordböcker kan samordning förstås som att skapa samband och samarbete mellan olika verksamheter, eller att ordna eller organisera verksamhet så att ett visst gemensamt mål eller en viss avsedd effekt (bäst kan) uppnås.

Tillsynsutredningen menade att samordning innebär att tillsynsorgan inom samma tillsynsområde anpassar sin tillsynsverksamhet för ett gemensamt syfte, till exempel genom gemensamma tillsynskampanjer, handläggarträffar och samrådsgrupper för olika tillsynsfrågor. Det kan också innebära rådgivning och föreskriftsutfärdande inom strukturen av tillsynsorgan. Skillnaden mellan samverkan och samordning är, enligt tillsynsutredningen, att samverkan är frivillig medan samordning i vissa fall kan vara tvingande.

Tillsyn och kontroll är i det här sammanhanget synonyma begrepp.

1 SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 153.

Dricksvattenutredningen definierade samordning som koordination av resurser och arbetsinsatser för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet. Ytterligare några ledtrådar till vad som innefattas i begreppet samordning återfinns i regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Där anges bland annat att samordning mellan tillsynsorgan är viktig, framför allt för att tillsynen ska vara effektiv, men även för att den tillsynspliktiga verksamheten inte ska störas mer än nödvändigt.

14.1.2 Samordning i livsmedelskedjan

I livsmedelskedjan ligger ansvaret för att samordna kontrollen nationellt inom respektive område i huvudsak på tre centrala myndigheter; Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket (se tabell 14.1). På några områden i livsmedelskedjan ska samordning även ske på regional nivå. Det är då länsstyrelserna som har i uppgift att samordna kontrollen inom länet (se till exempel 33 § livsmedelsförordningen).

Tabell 14.1 Fördelning av samordningsansvar i livsmedelskedjan

Område Livsmedelsverket Jordbruksverket Kemikalieinspektionen

Livsmedel/FCM X Utsättning av GMO X X Foder X Djurhälsa X ABP X Djurskydd X Växtskadegörare X Växtskyddsmedel X Ekologisk produktion /

X X ekologiska produkter Skyddade beteck-

X ningar

SOU 2016:32, En trygg dricksvattenförsörjning, s. 757. Skr. 2009/10:79, s. 24.

I direktiven till utredningen anges att det i de samordnande uppgifterna ingår att samordna kontrollen nationellt och att lämna stöd, råd och vägledning. Rollen kombineras ofta med uppgiften att samordna samarbete och kontakter med kommissionen och andra medlemsstater. I den samordnande rollen ligger också att göra den övergripande riskvärdering som krävs för att identifiera risker och bestämma frekvensen för kontroll.

Utgångspunkten för vad samordning innebär för kontrollen av livsmedelskedjan finns i kontrollförordningen. Av artikel 4.2 a följer att det är två saker som måste säkerställas om flera behöriga myndigheter utses för att organisera eller utföra offentlig kontroll inom ett och samma område; dels en verkningsfull och effektiv samordning mellan de ansvariga myndigheterna, dels en enhetlig och effektiv offentlig kontroll inom hela territoriet. Utöver att kontrollen ska vara samordnad, enhetlig och effektiv ställer kontrollförordningen krav på att medlemsstaterna inom vart och ett av områdena ska utse en myndighet med ansvar för att samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater avseende offentlig kontroll (artikel 4.2 b).

Vi har utifrån ovanstående dragit följande slutsatser om vad som avses med samordning i livsmedelskedjan. Till att börja med måste de olika myndigheternas kontroll samordnas, med andra ord koordineras, så att ingen aktör eller anläggning blir utan kontroll, men också så att verksamheter inte utsätts för fler kontroller än nödvändigt. Om fler än en kontrollmyndighet utses för ett visst område måste det alltså både finnas en tydlig och reglerad ansvarsfördelning mellan de berörda kontrollmyndigheterna och en samordning mellan myndigheternas utförande av denna kontroll. En aktör kan till exempel bedriva en verksamhet som faller inom flera av kontrollförordningens områden, eller inom ett område som kontrolleras av olika kontrollmyndigheter i olika avseenden. Det är framför allt inom områden där inte enbart statliga myndigheter utför kontroll – utan där även länsstyrelser, kommuner och/eller kontrollorgan har ett kontrollansvar – som organisationen riskerar att bli så komplex att samordning behövs för att inte ansvarsförhållandena ska bli oklara.

Dessutom ska samordningen bidra till att kontrollen är enhetlig och effektiv. I detta ingår också att kontrollen ska vara likvärdig och rättssäker. Detta kan uppnås dels genom föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas, dels genom vägledning och uppföljning. Före-

skrifter kan till exempel avse krav på utbildning hos personal, urvalskriterier för utförande av kontroll, kontrollfrekvens, rapportering och dokumentation. Med vägledning avses i första hand stöd, råd och utbildning från centrala myndigheter, såväl i fråga om det materiella regelverket och kontrollmetodik som genom framtagande av riskklassningsmodeller. Även uppföljning och utvärdering av kontrollmyndigheternas verksamhet kan anses ingå i begreppet vägledning i en vidare bemärkelse.

Uppföljning och utvärdering förutsätter att den som ansvarar för samordningen ges återkoppling kring tillståndet inom kontrollområdet, så att det är möjligt att bedöma om kraven på en enhetlig och effektiv kontroll uppfylls samt om det finns några problem som behöver åtgärdas. I sista hand kan det innebära att en samordnande myndighet ges befogenheter att förelägga en kontrollmyndighet att rätta till brister i kontrollen, eller att temporärt ta över kontrollansvaret över verksamheter där kontrollen har åsidosatts.

Som framgår av direktiven ingår även den övergripande riskvärderingen som ska ligga till grund för planeringen av den riskbaserade kontrollen i den samordnande rollen. Det handlar både om att säkerställa att alla kontrollobjekt kontrolleras i tillräcklig utsträckning i förhållande till de risker som är förknippade med den verksamhet de bedriver, och om att säkerställa att kontrollen är likvärdig och effektiv.

De kategorier av uppgifter som ingår i samordningsansvaret för livsmedelskedjan kan därmed sammanfattas med orden planering, koordinering, vägledning och uppföljning.

14.1.3 Samordning av fuskkontroll

Vi har i kapitel 6 kommit fram till att det finns en del som skiljer fuskkontroll från övrig kontroll enligt kontrollförordningen. Dessa skillnader har också viss betydelse för vilka uppgifter som ryms i samordning av fuskkontroll. De kategorier av uppgifter som ingår i samordningsansvaret för fuskkontroll är desamma som de vi redovisat

4 Se till exempel Livsmedelsverkets årliga ”LIK-rapport”, Läget i livsmedelskontrollen, som innehåller en bedömning av utveckling, brister och förbättringsförslag på livsmedelsområdet, och som enligt 12 a § i Livsmedelsverkets instruktion ska redovisas för regeringen senast den 30 september varje år. 5 En sådan möjlighet finns också i sektorslagstiftningen på flera sakområden i livsmedelskedjan, se t.ex. 17–18 §§ livsmedelslagen respektive 18–19 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter.

ovan, alltså planering, koordinering, vägledning och uppföljning. Däremot kan de konkreta uppgifter som ingår i de olika kategorierna skilja sig något från vad som vanligtvis ingår i ett samordningsansvar.

För att skapa en bild av vilka uppgifter som kan tänkas ingå i samordning av fuskkontroll har vi bett de centrala myndigheterna, övriga kontrollmyndigheter och andra berörda aktörer om exempel på sådana uppgifter. En sammanställning av dessa svar, grovt fördelade över de fyra kategorier av samordningsuppgifter som vi identifierade i föregående avsnitt, finns i tabell 14.2. Observera att detta inte är en uttömmande eller heltäckande uppräkning, utan endast syftar till att tjäna som en exemplifiering.

Tabell 14.2 Exempel på uppgifter som rör samordning av fuskkontroll

Planering: omvärldsbevakning, informationsinhämtning, utförande av risk- och sårbar-

hetsanalys samt utarbetande av kontrollplan eller modell för kontrollplan Koordinering: kontaktpunkt för EU och övriga medlemsstater samt myndigheter och aktörer

utanför kontrollkedjan, huvudman för AAC-FF, huvudman för gemensam tipslåda om fusk, koordinering av kontrollmyndigheter som utför fuskkontroll

Vägledning: kunskapshöjande insatser, metodbeskrivning, kompetensutveckling riktat

mot övriga kontrollmyndigheter i kontrollkedjan Uppföljning: ansvar för Sveriges rapporteringsskyldighet, insamling av statistik, utvärdering

av kontrollen

I många avseenden kan vi konstatera att de samordningsuppgifter som behövs för fuskkontroll är desamma som behövs för vanlig kontroll. Det som emellertid avviker på ett tydligt sätt rör planeringen och koordinering av kontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen.

Som vi tidigare har konstaterat finns det en rad skillnader mellan den riskbedömning och planering som ska göras enligt artikel 9.2 och den som ska göras enligt artikel 9.1 (se avsnitt 6.6.1). Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att varje enskild kontrollmyndighet ska utföra den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för planeringen av kontroll enligt artikel 9.2. Riskbedömningen behöver i stället utföras på ett övergripande och sammanhållet sätt så att kontrollorganisationen har en gemensam lägesbild att utgå från vid planering och prioritering av den planerade fuskkontrollen (se avsnitt 11.2). Ansvaret för att utföra denna risk- och sårbarhetsanalys och prioritering bör därför ingå i de centrala myndigheternas samordningsansvar.

Detta avviker på ett tydligt sätt från hur ansvaret för riskbedömning och planering av kontroll enligt artikel 9.1 är fördelat inom vissa områden, där hela eller delar av kontrollansvaret ligger på de lokala och regionala kontrollmyndigheterna, i första hand inom livsmedelsområdet (se kapitel 8). Eftersom vi föreslår att ansvaret för kontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska centraliseras kommer den riskbedömning och planering av kontroll som de centrala myndigheterna ska ansvara för endast avse sådan kontroll som de själva ska utföra. Det centrala samordningsansvaret för planering av kontrollen medför därmed inte att några nya modeller för riskbedömning och planering av de lokala eller regionala kontrollmyndigheternas fuskkontroll behöver utarbetas. Men det kommer ändå finnas ett stort behov av att i andra avseenden stärka samordningen och koordineringen av den fuskkontroll som ska utföras av de centrala myndigheterna respektive av övriga kontrollmyndigheter.

14.2 Samordningen av fuskkontroll behöver stärkas

Av våra slutsatser i kapitel 9 är det tydligt att samordningen av fuskkontroll behöver stärkas för att säkerställa en ändamålsenlig och likvärdig fuskkontroll. På vilket sätt och inom vilka områden samordningen behöver stärkas påverkas också av de förslag vi lämnar om förändrad ansvarsfördelning för fuskkontroll.

14.2.1 Planering av fuskkontroll

Vi har redan i avsnitt 11.2 uttryckt att planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen bör vara en uppgift som ligger på en central myndighet. Att planeringen bör vara gemensam har att göra med att fusk inte följer den myndighetsstruktur som finns i Sverige för offentlig kontroll, och inte nödvändigtvis är kopplat till ett visst geografiskt område, områdeslagstiftning eller en viss anläggning. För att det ska vara möjligt att identifiera prioriterade områden, branscher och aktörer för den planerade fuskkontrollen behöver den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för planeringen utgå från ett holistiskt perspektiv och bygga på en bedömning av hela livsmedelskedjan.

Samordningen mellan de tre centrala myndigheterna bör därför stärkas i denna del så att planeringen av fuskkontrollen kan ske gemensamt, i syfte att åstadkomma en enhetlig omvärldsbevakning, risk- och sårbarhetsanalys samt prioritering för hela livsmedelskedjan. Likaså behöver andra statliga myndigheter i livsmedelskedjan, i första hand Tullverket och Statens veterinärmedicinska anstalt, involveras så att den övergripande risk- och sårbarhetsanalysen blir så heltäckande som möjligt. Erfarenheter från den vanliga kontrollen och de lokala och regionala kontrollmyndigheternas lokalkännedom är också ovärderliga komponenter för de centrala myndigheternas planering av fuskkontrollen.

Vi återkommer i kapitel 15 till frågan om hur en robust samverkansstruktur kan åstadkommas i syfte att utföra den gemensamma planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen.

14.2.2 Samordning av olika typer av kontroll

Det är i dag huvudsakligen en och samma kontrollmyndighet som ansvarar för att utföra alla typer av kontroll av en viss aktör eller en viss anläggning inom ett visst sakområde. När ansvaret för den planerade fuskkontrollen flyttas till de tre centrala myndigheterna innebär det att den offentliga kontrollen av vissa aktörer och anläggningar kommer utföras av ytterligare en behörig myndighet. Även om det finns exempel på överlappande kontrollansvar (till exempel 18 a och 27 §§ livsmedelsförordningen om offentlig kontroll enligt det nationella provtagningsprogrammet samt 25 a § livsmedelsförordningen om mobila anläggningar) innebär det ett avsteg från den generella princip som fördelning av kontrollansvar utgår från i dag. Detta medför ett ökat behov av samordning mellan den centrala myndighet som är ansvarig för den planerade fuskkontrollen av en anläggning och den eller de kontrollmyndigheter som har ansvaret för kontrollen i övrigt. En fungerande samordning mellan myndigheterna är nödvändig för att säkerställa att fuskkontrollen som helhet är effektiv och att den administrativa bördan för aktörerna minimeras. Samordningen bör bestå i ett utbyte av information av betydelse för kontrollen (se vidare om detta i kapitel 18 och 19) och att klargöra gränsdragningen mellan de olika kontrolluppdragen, men också att rent faktiskt samordna den kontroll som myndigheterna utför.

Även om den planerade kontrollen har sin grund i en helt egen riskbedömning kan det uppstå situationer där föremålet för kontrollen överlappar föremålet för en kontroll som den ordinarie kontrollmyndigheten utför. Det kan exempelvis handla om att den centrala myndigheten identifierat en risk med en viss produkt eller ett handelsled som medför ett behov av planerad fuskkontroll av en viss aktör, och att den ordinarie kontrollmyndigheten samtidigt har fått in ett specifikt tips eller klagomål som avser samma produkt eller förfarande hos samma aktör. För att undvika att båda kontrollmyndigheterna i en sådan situation utför varsin kontroll med i huvudsak samma ändamål och syfte bör det finnas en kontinuerlig samordning av de olika typerna av kontroll.

Det kan också i andra fall vara en fördel att samordna den centrala myndighetens kontroll enligt artikel 9.2 med den ordinarie kontrollmyndighetens kontroll enligt artikel 9.1, även om föremålen för kontrollerna är olika. Dels kan det medföra samordningsvinster för kontrollen, dels kan det innebära att den administrativa bördan och störningen av verksamheten för den aktör som är föremål för kontroll minskar. Man kan också tänka sig situationer inom ramen för en kontroll enligt artikel 9.2 där en lokal eller en regional kontrollmyndighet kan biträda den centrala kontrollmyndigheten med ett visst kontrollmoment som måste göras på plats men inte kräver någon specialistkompetens, till exempel att utföra en provtagning (jämför 32 § livsmedelsförordningen), att inhämta ett visst dokument eller att utföra en enklare okulärbesiktning. Om kontrollmyndigheten har lämplig kompetens och kapacitet kan man också tänka sig att den i vissa situationer kan biträda vid mer avancerade uppgifter. I vilken utsträckning det är lämpligt och möjligt för en central myndighet att dra nytta av de lokala och regionala resurserna i ett visst ärende måste dock avgöras från fall till fall.

I Storbritannien överlappar kontrollansvaret inom livsmedelsområdet för den nationella fuskgruppen NFCU kontrollansvaret för de lokala och regionala kontrollmyndigheterna på ett sätt som påminner om den nu föreslagna lösningen. Där har man valt att stärka samordningen mellan den nationella fuskkontrollen och de lokala och regionala kontrollmyndigheterna genom att utse ett flertal förbindelsepersoner (”liaison officers”) som har till uppgift att fungera som länkar mellan den centrala myndigheten och övriga kontrollmyndigheter inom ett visst geografiskt område. Tanken är att korta avståndet mellan

den centrala nivån och den lokala nivån och därmed effektivisera samordningen av kontrollen och informationsflödet mellan myndigheterna. Med tanke på det stora antalet kontrollmyndigheter som kommer behöva samordnas kan det finnas skäl att överväga en sådan lösning även i Sverige.

Regionala kontaktpersoner kan i viss utsträckning jämföras med det särskilda uppdrag som länsstyrelserna i dag har att samordna de kommunala kontrollmyndigheternas livsmedelskontroll inom respektive län (28 § livsmedelsförordningen). Det finns dock i dagsläget ingen nämnvärd samordning av fuskkontrollen på regional nivå. Eftersom länsstyrelserna inte ska utföra någon planerad fuskkontroll kan det också ifrågasättas om det är lämpligt att detta ansvar läggs på dem. Vi bedömer därför att om samordningen mellan de centrala myndigheterna och de lokala och regionala kontrollmyndigheterna ska stärkas genom särskilt utsedda kontaktpersoner så måste det säkerställas att dessa personer har tillräckliga kunskaper om den fuskkontroll som ska samordnas och tillräckliga resurser och mandat för att kunna utföra uppgiften.

14.2.3 Samordning i ärenden där kontrollansvar tas över av en central myndighet

Vi föreslår att det ska införas en möjlighet för en central myndighet att kunna ta över kontrollansvar från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter i vissa mer komplicerade eller omfattande ärenden om fusk (se avsnitt 13.5). Ett övertagande av kontrollansvar innebär att den centrala myndighetenen tar över behörigheten att utreda det aktuella ärendet. Det innebär dock inte någon förändring av den ordinarie kontrollmyndighetens kontrollansvar i fråga om övriga pågående eller kommande ärenden som rör samma anläggning eller aktör. Övertagandet kan beröra en enskild kontrollmyndighet eller flera kontrollmyndigheter. Ärendet kan också växa under handläggningens gång, och komma att beröra ytterligare kontrollmyndigheter.

Ett beslut om att ta över kontrollansvaret i ett visst ärende medför därmed att ytterligare en kontrollmyndighet (den centrala myndigheten) blir behörig att utöva kontroll över den eller de berörda aktörerna. Därigenom uppstår ett behov av att samordna kontrollen av berörda aktörer mellan den centrala myndigheten och den eller de

kontrollmyndigheter vars kontrollansvar den centrala myndigheten har tagit över.

I många fall kommer ärendet från början ha startats av den ordinarie kontrollmyndigheten, och det är också troligt att det ofta kommer vara den myndigheten som har tagit initiativ till övertagandet. Under sådana omständigheter kommer omfattningen av, och ramarna för, det kontrollansvar som tas över att vara ganska klart. Behovet av samordning kommer då främst gälla löpande informationsutbyte om den aktuella verksamheten eller eventuella händelseutvecklingar som påverkar ärendets omfattning.

Det största behovet av samordning uppstår i stället i de fall då initiativet till övertagandet kommer från den centrala myndigheten, särskilt i de fall då det sker utan den ordinarie kontrollmyndighetens vetskap. Det handlar i första hand om tips eller klagomål som kommit in direkt till en central myndighet, eller när utredningen i ett pågående ärende hos en central myndighet utökas till nya aktörer eller anläggningar som omfattas av ytterligare en kontrollmyndighets ansvar. Samordningen i dessa fall syftar till att låta den eller de kontrollmyndigheter som berörs få kännedom om föremålet för utredningen samt om vilka aktörer och anläggningar som omfattas av ärendet, så att flera myndigheter inte utreder samma sak. Av denna anledning är det också viktigt att de kontrollmyndigheter som berörs av ett övertagande så snart som möjligt underrättas av den centrala myndigheten.

Utöver att klargöra omfattningen av det övertagna kontrollansvaret behöver samordningen också syfta till att säkerställa ett effektivt informationsutbyte mellan den ordinarie kontrollmyndigheten och den centrala myndigheten i ärendet. Det handlar både om att öka effektiviteten i handläggningen och om att minska den administrativa bördan för de aktörer som är föremål för kontroll.

Våra förslag om hur en effektiv samordning i de ärenden där en central myndighet har tagit över kontrollansvaret ska säkerställas finns i avsnitt 17.3.

14.2.4 Vägledning till kontrollmyndigheter

Samtliga kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan kommer fortsättningsvis, precis som i dag, ha ett ansvar för att utföra fuskkontroll. Som vi har redogjort för i avsnitt 11.1.3 finns det fuskärenden av

olika komplexitet och en av utmaningarna med att kontrollera fusk är att det inte bara handlar om att upptäcka avsiktliga överträdelser, utan även om att kunna utreda dem.

För att uppnå målet om en fungerande kontrollorganisation totalt sett behöver därför förmågan och kapaciteten att utföra fuskkontroll kontinuerligt höjas och utvecklas vid samtliga kontrollmyndigheter. Kontrollmyndigheternas arbete mot fusk behöver också samordnas så att kontrollkedjan som helhet drar åt samma håll och de olika kontrollinsatserna kompletterar och stärker varandra. Detta kräver en tydlig vägledning och informationsöverföring från de centrala kontrollmyndigheterna till övriga kontrollmyndigheter i fråga om olika typer av fusk, kontrollmetoder, trender att vara uppmärksam på och när det kan vara lämpligt att lämna över ett ärende om misstänkt fusk till den centrala myndigheten.

Inom flera olika kontrollområden finns det i dag specifik vägledning i form av vägledningsdokument, särskilda forum där inspektörer kan ställa frågor samt återkommande konferenser och fördjupningskurser. På motsvarande sätt bör de centrala myndigheterna bygga upp konkret vägledning kring den fuskkontroll som övriga kontrollmyndigheter ska utföra, enligt de behov och den prioritering som identifieras för respektive område.

14.2.5 Tips och klagomål om misstänkt fusk

Tips och klagomål kan komma in från såväl enskilda som från andra myndigheter. De kan också komma in från kontrollmyndigheter i andra EU-länder genom det gemensamma kommunikationsverktyget AAC-FF som är en del av iRASFF-systemet (se avsnitt 18.1.3).

I dagsläget är tips och klagomål om brister i verksamheten eller misstänkta överträdelser av en viss aktör den dominerande källan till den fuskkontroll som utförs av kontrollmyndigheterna. Även med en organisation för att utföra planerad fuskkontroll på plats kommer tips och klagomål vara en viktig källa till enskilda (oplanerade) fuskkontroller. Dessa tips och klagomål kommer också att vara en viktig del av den omvärldsbevakning som ska ligga till grund för den planerade fuskkontrollen, genom att de kan indikera nya eller förändrade risker, sårbarheter eller fenomen.

Denna slutsats stödjs också av de erfarenheter vi har tagit del av från de andra länder vi har tittat på. En nyckel till framgång i dessa länder har varit att etablera enkla och tydliga processer för att anmäla misstänkt fusk till de behöriga myndigheterna. Det gäller såväl anmälningar från allmänheten och andra aktörer som specifika tips från visselblåsare som arbetar för aktören i fråga.

På grund av den befintliga fördelningen av kontrollansvar ska tips och klagomål lämnas till den kontrollmyndighet som är behörig att utreda den aktuella anläggningen. Detta är av naturliga skäl svårt för en enskild att ha kännedom om. Alla kontrollmyndigheter har inte heller tydlig information om hur man anmäler misstänkt fusk. Risken är att sådana barriärer leder till att fusk inte anmäls eller anmäls till fel myndighet och därefter faller mellan stolarna.

På Livsmedelsverkets hemsida finns en generell tipsfunktion som är speciellt utformad för att anmäla misstänkt fusk inom livsmedelsområdet. Här är det möjlig att anmäla alla misstankar om fusk, oavsett vilken aktör det gäller. Myndigheten vidarebefordrar sedan tipset till behörig myndighet.

Livsmedelsverket är dessutom Sveriges kontaktpunkt för systemet för snabb varning (RASFF) och förbindelseorgan för administrativt stöd och samarbete enligt kontrollförordningen (AAC) respektive för utbytet av uppgifter om anmälningar av bedrägerier enligt Imsoc-förordningen (AAC-FF), se 7 b och c §§ förordningen med instruktion för Livsmedelsverket (se även avsnitt 18.1.4). Ansvaret innebär att verket har till uppgift att inom hela kontrollförordningens tillämpningsområde bevaka systemen, ta emot sådana meddelanden och förmedla informationen till den eller de kontrollmyndigheter som berörs.

Det finns tydliga fördelar med att stärka samordningen i fråga om anmälningar av tips och klagomål som rör misstänkt fusk. En utredning av, och ett förslag till, en myndighetsgemensam tipsfunktion för arbetslivskriminalitet har nyligen presenterats av Delegationen mot arbetslivskriminalitet. Det finns skäl att överväga en sådan generell och gemensam tipsfunktion även för fusk i livsmedelskedjan. En sådan tipsfunktion bör i så fall också användas för rapportering av missförhållanden som anmäls av så kallade visselblåsare

6 Livsmedelsverket, ”Tipsa oss om livsmedelsfusk”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.livsmedelsverket.se/om-oss/kontakt/tipsa-oss-om-livsmedelsfusk. 7 SOU 2024:14, Arbetslivskriminalitet.

(se avsnitt 19.7.3). Det har dock inte funnits möjlighet att närmare utreda ett sådant förslag inom ramen för denna utredning. Däremot är det någonting vi bedömer att det finns ett behov av att utreda vidare (se avsnitt 15.6).

14.2.6 Utvärdering och rapportering

Vilka områden och vilka metoder de aktörer som medvetet fuskar dras till varierar över tid. Det beror på en rad olika faktorer, men handlar i grund och botten om var risken för upptäckt för tillfället är som minst och var möjligheten till ekonomisk vinning är som störst. För att säkerställa att fuskkontrollen är ändamålsenlig och effektiv finns det därför ett behov av att kontinuerligt följa upp och utvärdera den fuskkontroll som utförs. Resultatet av denna utvärdering behöver sedan återintroduceras i den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för den planerade fuskkontrollen. Slutsatserna bör även ligga till grund för att genom vägledning och utbildning utveckla kontrollmetoder och rutiner för att upptäcka och utreda fusk inom ramen för den ordinarie kontrollen. Det finns därför ett behov av att stärka samordningen och förtydliga ansvaret i fråga om den centrala utvärderingen av fuskkontroll för båda dessa syften.

Medlemsstaterna har ett ansvar för att årligen rapportera vissa uppgifter om utförandet av den offentliga kontrollen enligt kontrollförordningen till EU-kommissionen (artikel 113). Ansvaret för denna rapportering är i dag delad och utförs av en arbetsgrupp som består av representanter från de tre centrala myndigheterna. Arbetet utmynnar varje år i en gemensam samarbetsrapport som Livsmedelsverket ansvarar för att sammanställa och ge ut och som täcker samtliga områden som omfattas av kontrollförordningen.

Vi bedömer att den befintliga samarbetsstrukturen för rapportering av Sveriges offentliga kontroll i livsmedelskedjan fungerar väl och att den även fortsättningsvis bör inkludera insamling av statistik kring och rapporteringen av fuskkontroll.

8 Den senaste avser 2021 års kontrollverksamhet och heter Kontrollen i livsmedelskedjan, S 2023 nr 03.

14.2.7 Kontakter med andra myndigheter och aktörer

Det finns ett flertal olika aktörer och myndigheter som inte är en del av den svenska kontrollorganisationen i livsmedelskedjan och som på olika sätt berörs av arbetet mot fusk. Olika branschorganisationer men även myndigheter med närliggande uppdrag – såsom Polismyndigheten, Skatteverket, Läkemedelsverket, Konsumentverket och Arbetsmiljöverket.

Samordningen av fuskkontrollen bör därför stärkas genom att en gemensam central kontaktpunkt etableras för att underlätta samverkan och kontakt med dessa myndigheter. Detsamma gäller för kontakter med utländska aktörer, till exempel vid medverkan i internationella insatser såsom operation Opson.

Vi återkommer i avsnitt 15.4.2 till var ansvaret för en sådan funktion bör läggas.

14.3 Samordningsansvar för fuskkontroll

Utredningens bedömning: Samordningsansvar för fuskkontroll i livsmedelskedjan bör inte läggas på endast en av de centrala myndigheterna. En av myndigheterna bör dock ges ett särskilt samordningsansvar för den centraliserade fuskkontrollen och sådana uppgifter som hänger samman med den.

Skälen för utredningens bedömning

I direktiven anges att vi ska ta ställning till om en enda central myndighet i den befintliga myndighetsstrukturen för offentlig kontroll bör utses för att på nationell nivå få ett särskilt ansvar för att samordna arbetet med fuskkontroll i hela livsmedelskedjan. Skälet skulle vara att fusket inte följer den myndighetsstruktur som finns i Sverige för offentlig kontroll, och inte nödvändigtvis är kopplat till ett visst geografiskt område, område eller en viss anläggning. Samtidigt, uppges det, har nuvarande struktur tillkommit för att respektive myndighet har expertkompetens inom sitt område, vilket kan vara nödvändigt för en ändamålsenlig kontroll.

En organisation med en enda samordnande myndighet innebär att samordningsansvaret för den myndigheten skulle omfatta sam-

ordning av all fuskkontroll inom samtliga kontrollområden. Detta ansvar skulle följaktligen inkludera att hämta in och analysera all information av betydelse för fuskkontroll samt att utföra risk- och sårbarhetsanalys samt planering av all kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Ett sådant arbete skulle förutsätta en nära kontakt och ett omfattande informationsutbyte med övriga centrala kontrollmyndigheter, men dessa skulle alltså inte delta i det faktiska samordningsarbetet. I stället skulle de, i likhet med övriga kontrollmyndigheter, endast förse den samordnande myndigheten med den information och det underlag som myndigheten behöver för att kunna planera, vägleda, koordinera och följa upp fuskkontrollen på samtliga områden.

Vi har egentligen redan tagit ställning till fördelarna respektive nackdelarna med att samla allt ansvar för den planerade fuskkontrollen hos en enda central myndighet i avsnitt 13.2.3. Vi gjorde där bedömningen att de centrala myndigheternas koppling till, och kunskap om, det egna området talar för att ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll bör läggas på respektive central myndighet och inte endast på en av dem. Vi gör ingen annan bedömning när det gäller samordningsansvaret för fuskkontrollen.

Med hänsyn till de stora skillnader i regelverk och typ av aktörer som finns mellan de olika områden som regleras av kontrollförordningen tror vi att det skulle vara svårt att samordna och planera för en effektiv fuskkontroll inom en annan central myndighets ansvarsområde. De nuvarande centrala myndigheterna har expertkompetens inom sina egna områden som en (enda) central myndighet svårligen skulle kunna tillgodogöra sig endast genom informationsinhämtning. Det skulle heller inte vara rimligt att hos en enda central myndighet bygga upp expertis på samtliga områden, bara för att kunna utföra vissa samordningsuppgifter inom en begränsad del (kontroll enligt artikel 9.2) av området. Det innebär att alla tre centrala myndigheter ändå skulle behöva vara involverade i informationsinsamling och riskbedömning, även om ansvaret förlades till en myndighet. Dessutom skulle en placering av samordningsansvaret hos en enda central myndighet utgöra en märklig konstruktion där en central myndighet skulle ha ansvar för att samla in information om, och utföra sårbarhetsanalyser för, samt vägleda om fuskkontroll inom områden som myndigheten i övrigt inte ansvarar för.

Om vissa centrala myndigheter fråntas det formella ansvaret för samordning, och därmed inte får några resurser för fusksamordning, finns det också en risk för att avståndet till deras områden blir för stort. Detta tror vi kan påverka såväl deras engagemang för arbetet som deras acceptans för den planering och fördelning av ärenden som samordningen resulterar i. Det finns då en risk för att den centrala myndigheten som tilldelas samordningsansvaret omedvetet kommer att prioritera ”sina” områden, eftersom närheten till och kunskapen om dessa områden kommer vara större.

Vi tror därför att en fullständig centralisering av samordningsansvaret för fuskkontrollen till en enda central myndighet inte är en lämplig eller ändamålsenlig lösning.

Samordningen av fuskkontrollen, såväl mellan de tre centrala myndigheterna som med övriga kontrollmyndigheter och andra aktörer, kommer dock i linje med våra slutsatser i föregående avsnitt behöva stärkas. Som vi kommer utveckla närmare i kapitel 15 bör detta också i vissa avseenden åstadkommas genom en tydligare samverkansstruktur och etablerandet av vissa gemensamma funktioner för de tre centrala myndigheterna. Detta medför att någon av de centrala myndigheterna kommer behöva ta huvudansvaret för samordningen av de gemensamma funktionerna och det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk som bedrivs. Detta resonemang utvecklar vi närmare i avsnitt 17.2.4.

Sammanfattningsvis anser vi att allt samordningsansvar för fuskkontroll i livsmedelskedjan inte bör läggas på endast en av de centrala myndigheterna. Däremot bör en av dessa myndigheter ges ett särskilt samordningsansvar för den centraliserade fuskkontrollen och de uppgifter som hänger samman med den.

15 En stärkt central organisation mot fusk i livsmedelskedjan

Vi har i föregående kapitel kommit fram till att ansvaret för att planera och utföra kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen bör flyttas till de tre centrala myndigheterna och att planeringen av denna kontroll ska utföras gemensamt av dessa myndigheter. Vi har även kommit fram till att det bör införas en möjlighet för en central myndighet att ta över kontrollansvaret i enskilda ärenden om fusk från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter. Det finns därmed även ett stort behov av att stärka samordningen av fuskkontrollen, såväl mellan de tre centrala myndigheterna som i förhållande till övriga kontrollmyndigheter och andra aktörer. För att den centraliserade fuskkontrollen ska bli effektiv krävs ett nära och fungerande samarbete mellan de centrala myndigheterna.

Vi bedömer att den nuvarande samverkansstrukturen mellan de centrala myndigheterna i livsmedelskedjan behöver stärkas. Det behöver också skapas en mer robust och permanent organisation som grund för myndigheternas samverkan. Organisationen bör innehålla gemensamma funktioner och resurser för såväl planering som utförande av den centraliserade fuskkontrollen. Våra förslag innebär i korthet följande: • det bör inrättas en ny enhet på Livsmedelsverket med en gemen-

sam funktion för underrättelse och analys, ett samordningskansli

och en gemensam nationell kontrollstyrka för operativ fusk-

kontroll, • den nationella kontrollstyrkan ska kunna användas även av Jord-

bruksverket och Kemikalieinspektionen vid utförande av fusk-

kontroll inom deras respektive områden,

• den risk- och sårbarhetsanalys samt planering som ska göras bör

utföras gemensamt av de centrala myndigheterna inom ramen för

en gemensam funktion för underrättelse och analys, • de centrala myndigheterna bör utse nationella samordnare mot

fusk med ansvar för respektive myndighets samverkan kring fuskkontroll,

• en förstärkt struktur för central myndighetssamverkan bör eta-

bleras för ett gemensamt beslutsfattande kring planering och

prioritering av den centraliserade fuskkontrollen, och • regeringen bör ge Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och

Livsmedelsverket i uppdrag att under 2025 utveckla och imple-

mentera effektiva kontaktytor, arbetssätt och rutiner för det

gemensamma arbetet.

I det här kapitlet kommer vi närmare att redogöra för våra förslag och vilka överväganden som har lett oss fram till dessa. Vilka författningsförändringar som är nödvändiga för att genomföra de förslag som presenteras i detta kapitel avhandlas i kapitel 17.

15.1 Strukturen för samverkan och samordning behöver stärkas

För att den kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska kunna bli effektiv och fungera i praktiken är den risk- och sårbarhetsanalys som ska göras för att planera kontrollen av avgörande betydelse. Redan i bestämmelsen anges att kontrollerna ska utföras dels med beaktande av information om överträdelser som delats genom befintliga mekanismer för administrativt stöd, dels ”all annan information som tyder på sådana överträdelser”. I kommissionens vägledning läggs stort fokus på insamling och analys av information som kan bidra till att skapa en bild av var risken för fusk är som störst och vart den riskbaserade fuskkontrollen ska riktas.

Många av de uppgifter och mycket den information som behövs för att kunna utföra den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen finns i register som de tre centrala myndigheterna förfogar över, i egenskap av antingen behörig kontrollmyndighet eller samordnande myndighet. Myndigheterna i livsmedelskedjan har också en unik

expertkunskap och kännedom om aktörer, risker, sårbarheter och trender inom sina respektive områden.

Våra förslag innebär att nya uppgifter kommer att läggas på de tre centrala myndigheterna. Inte minst den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen samt planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen kommer att kräva ett fördjupat samarbete. De centrala myndigheterna måste tillsammans skapa den helhetsbild som är nödvändig för att kunna välja ut prioriterade områden, branscher och aktörer för planerad fuskkontroll i hela livsmedelskedjan.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket samverkar redan i dag i en rad frågor inom livsmedelskedjan. Samverkan utgår främst från Strategiska gruppen, som även består av andra statliga myndigheter samt representanter för länsstyrelserna och Sveriges kommuner och regioner. En stor del av det faktiska arbetet utförs i olika arbetsgrupper, däribland arbetsgruppen bedrägerier inom den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. En mer detaljerad beskrivning av den nuvarande centrala samordningen finns i kapitel 8.

En lösning som ligger nära till hands skulle därmed vara att bygga vidare på denna konstruktion och i första hand utveckla den befintliga arbetsgruppen för bedrägerier inom den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. En fördel med det skulle vara att man utnyttjar den befintliga strukturen och de forum som redan är välkända och etablerade mellan de tre centrala myndigheterna. Det skulle därmed inte behöva läggas tid och kraft på att etablera nya funktioner eller samarbetsformer. Ett problem med en sådan lösning är dock att det inte finns så mycket i det nuvarande arbetet inom arbetsgruppen att bygga vidare på. Arbetsgruppen har i dagsläget inte några tydligt definierade uppdrag eller rutiner. De gemensamma arbetsuppgifter som ska utföras enligt förslagen i detta betänkande skiljer sig markant från den typ av uppgifter som utförs i arbetsgruppen i dag. Utbytet av information och det gemensamma arbetet med risk- och sårbarhetsanalys behöver ske löpande och på ett betydligt mer regelbundet sätt än den samverkan som myndigheterna i dag har på andra områden enligt kontrollförordningen. Det kommer behövas täta kontakter som ställer krav på ett mer djupgående samarbete mellan myndigheterna. Myndigheterna skulle dessutom behöva utse representanter till arbetsgruppen med en annan profil än i övriga arbetsgrupper.

Vår bild av de befintliga samordningsgrupperna är att de varierar i fråga om effektivitet, och att detta åtminstone delvis tycks ha att

göra med svårigheten att upprätthålla ett tillräckligt tätt och effektivt samarbete mellan de centrala myndigheterna. Det är därför tveksamt om de uppgifter som det här är fråga om lämpar sig för att utföra inom ramen för en arbetsgrupp. Det kommer sannolikt behövas en större och mer permanent grupp med diversifierad kompetens och expertis för att kunna behandla och analysera en mängd information av olika slag.

En annan sak som talar mot att lägga uppgifterna på en arbetsgrupp är att den centrala samordningen av fuskkontroll omfattar fler uppgifter än den gemensamma planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Vi har i kapitel 14 identifierat flera områden där samordningen av fuskkontroll behöver stärkas, och även inom flera av dessa områden kommer de tre centrala myndigheterna behöva enas och hitta gemensamma lösningar. Om alla dessa uppgifter ska läggas på en arbetsgrupp finns det en stor risk för att uppdraget blir splittrat och att representanternas kompetens och expertis inte utnyttjas på bästa sätt.

Vi bedömer därför att samarbetet behöver fördjupas på flera områden och på olika nivåer. Det kräver att en mer permanent struktur för myndigheternas samordning och samverkan etableras. Vi anser därför att den nuvarande strukturen för samverkan och samordning behöver stärkas och att det bör skapas en gemensam organisation för att säkerställa en fungerande fuskkontroll.

15.2 Samverkan mellan myndigheter på andra områden

Det finns åtskilliga exempel på områden där myndigheter (och andra aktörer) har överlappande eller närliggande uppdrag och därför behöver samordna sitt arbete eller hitta former för samverkan. Hur detta sker varierar mellan olika områden beroende på vilka aktörer som är inblandade och vad det är för uppgifter som samordningen eller samverkan avser. Viss samordning är reglerad i författning, annan bygger på regeringsuppdrag och somlig har sin grund i frivilliga överenskommelser.

Vi har i sökandet efter en modell som skulle kunna fungera för att stärka de centrala myndigheternas gemensamma arbete med fuskkontroll tittat närmare på hur samordning och samverkan är organi-

serad och reglerad för Myndighetsgemensam satsning mot organiserad brottslighet (OB-satsningen), Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet (A-krim), Samordningsgruppen för dricksvatten samt Marknadskontrollrådet.

15.2.1 Organiserad brottslighet

Den myndighetsgemensamma OB-satsningen startade 2009. Inom satsningen samverkar tolv myndigheter med underrättelser och operativa insatser mot kriminella individer, nätverk och fenomen. Ytterligare tolv myndigheter ingår som nätverksmyndigheter. De samverkande myndigheterna ska gemensamt bekämpa den organiserade brottsligheten genom brottsförebyggande åtgärder, administrativa åtgärder, exekutiva åtgärder, lagföring och återtagande av brottsvinster. Fokus ska ligga på bekämpning av allvarlig och samhällshotande organiserad brottslighet och mot organiserad brottslighet i lokalsamhället med särskilt fokus på utsatta områden.

Det finns inte några särskilda författningsbestämmelser som reglerar OB-satsningen utan grunden för myndigheternas samverkan är ett antal regeringsuppdrag. De närmare formerna för samverkan har myndigheterna gemensamt slagit fast i en särskild arbetsordning. Figur 15.1 ger en översiktlig bild över OB-satsningens gemensamma organisationsstruktur.

1 Se 2008 års regeringsbeslut om att säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (Ju2008/5776/PO) och 2015 års regeringsbeslut om att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (Ju2015/09350/PO).

Figur 15.1 Strukturen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet

Juridiska expertnätverket SAMVERKANSRÅDET

Kommunikationsgruppen

Utvecklingsgruppen OPERATIVA RÅDET

Säkerhetschefsnätverket

Sekretariatet Nationell beredningsgrupp

STYRGRUPP NATIONELLT 7 REGIONALA

UNDERRÄTTELSECENTRUM SAMVERKANSRÅD Aktionsgrupper och

andra operativa

myndighetsresurser

Operativ samordnare och

Samordnare

operativa koordinatorer

Samordnare för

underrättelsecentret

Nationellt

underrättelsecentrum

Nätverksmyndigheter

7 Regionala

underrättelsecenter

Källa: Polismyndigheten.

OB-satsningen leds av ett samverkansråd, som utgörs av de samverkande myndigheternas generaldirektörer. Rådet träffas två gånger per år och fattar beslut om den strategiska inriktningen och om styrdokument för samverkan. Rådet fastställer även den myndighetsgemensamma lägesbilden och inriktningen, vilka sedan ligger till grund för de ärenden som ska prioriteras inom satsningen samt OBsatsningens årsrapport till regeringen. Beslut om koordinering och prioritering av myndighetsgemensamma insatser fattas av det operativa rådet. Rådet består av representanter från de samverkande myndigheterna på chefsposition med operativt ansvar och sammanträder var fjärde vecka. Ärenden som behandlas av rådet bereds av en nationell beredningsgrupp som består av handläggare utsedda av varje ledamot i det operativa rådet. Den nationella beredningsgruppen utgör även ingången till respektive myndighet inom OB-satsningen. Den myndighetsgemensamma OB-satsningen bedrivs i Polismyndighetens nationella underrättelsecentrum (NUC) och i sju

regionala underrättelsecenter (RUC). I NUC och RUC utbyter representanter för de tolv myndigheterna som ingår i OB-satsningen information av betydelse. Vissa av nätverksmyndigheterna har även egna representanter i RUC. Informationen ligger till grund för den myndighetsgemensamma nationella respektive regionala lägesbilden samt utgör beslutsunderlag för prioritering av nationella och regionala insatser. Arbetet i NUC leds av dess styrgrupp medan regionala samverkansråd leder verksamheten i RUC samt beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser. I NUC och RUC sitter deltagarna samlokaliserade i polisens lokaler, men de är fortfarande anställda av och representerar sina respektive myndigheter. Arbetstiden i NUC och RUC varierar mellan 40–100 procent av en heltidstjänst.

Därutöver finns under samverkansrådet ett flertal arbetsgrupper för samordning av vissa specifika frågor, exempelvis juridik och kommunikation.

Till stöd för arbetet i samverkansrådet och operativa rådet finns ett sekretariat på Polismyndigheten. Sekretariatet är en enhet på Nationella operativa avdelningen (Noa) och ansvarar för att stötta all Polismyndighetens myndighetssamverkan. Sekretariatet leds av en enhetschef och består av 25 medarbetare, varav 7 arbetar med OBsatsningen. Sekretariatets medarbetare består av poliser, analytiker, projektledare, statsvetare och jurister.

OB-satsningen har inga gemensamma operativa resurser. Varje myndighet bidrar i stället med sin egen personal i de insatser som myndigheten bedömer att den ska delta i, och verkar då inom sina befogenheter enligt tillämplig lagstiftning. Polismyndigheten har dock ett antal aktionsgrupper utspridda över hela landet med särskilt dedikerade personer. Dessa aktionsgrupper bistår övriga myndigheter vid de gemensamma insatserna enligt en prioriteringsordning som beslutas av det operativa rådet.

Det finns inte heller någon särskild finansiering avsatt för OBsatsningen. Alla medverkande myndigheter deltar i samverkan och gemensamma insatser som ett led i sin ordinarie verksamhet.

2 Grunden för uppgiftsdelningen finns i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet med tillhörande förordning (2016:775), se även avsnitt 18.7.3.

15.2.2 Arbetslivskriminalitet

Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet (A-krim) startade 2018. A-krim består av nio myndigheter vars samverkan går ut på att utföra gemensamma kontroller i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

Det finns inte några särskilda författningsbestämmelser som reglerar A-krim utan grunden för samverkan är ett antal regeringsuppdrag . Därutöver finns det sedan 2021 en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet, vars uppgift är att verka samlande och stödjande i förhållande till aktörer som motverkar arbetslivskriminalitet och främja samverkan och erfarenhetsutbyte dem emellan. De närmare formerna för samverkan har myndigheterna gemensamt slagit fast i en särskild arbetsordning. Figur 15.2 ger en översiktlig bild över A-krims gemensamma organisationsstruktur.

Figur 15.2 Strukturen för den myndighetsgemensamma satsningen mot arbetslivskriminalitet

Källa: Arbetsmiljöverket.

3 Se 2017 års regeringsbeslut med uppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM), 2021 års regeringsbeslut med uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (A2021/00085) samt 2022 års regeringsbeslut med uppdrag om att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan (A2022/00333). 4 Dir. 2021:74. 5 Uppdraget har hittills resulterat i tre delbetänkanden; SOU 2022:36, SOU 2023:8 och SOU 2024:14.

A-krim har ett chefsnätverk som har ett övergripande ansvar för att samarbetet har tillräckligt med resurser och förutsättningar för att nå sina mål. Nätverket utgörs dock inte av myndigheternas generaldirektörer, utan av särskilt utpekade chefer med mandat att representera respektive myndighet i samarbetet. Nätverket sammanträder två gånger per år.

Utöver chefsnätverket finns det en nationell styrgrupp som består av representanter från varje myndighet som ingår i myndighetssamverkan. Arbetet i den nationella styrgruppen samordnas av Arbetsmiljöverkets nationella samordnare. Varje myndighet ansvarar för att utse lämpliga representanter till styrgruppen som består av en blandning av chefer och tjänstemän. Styrgruppen beslutar om inriktning och resursfördelning samt tillsätter arbetsgrupper och ger direktiv till de regionala styrgrupperna. Gruppen har möten varje månad.

Kärnan i samarbetet utgörs av så kallade A-krimcenter (AKC). AKC ansvarar för att samla in och dela information utifrån gällande regelverk samt planerar och beslutar om vilka operativa insatser som ska genomföras. I varje AKC finns minst en representant (plus en ersättare) för varje myndighet (undantaget är Åklagarmyndigheten som inte deltar i det operativa arbetet inom AKC). AKC är gemensamma fysiska kontor som är samlokaliserade med de regionala underrättelsecentren (RUC), vilka redan finns inom ramen för myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet (se avsnitt 15.2.1). Därför är AKC lokaliserade i polisens lokaler. Myndigheterna arbetar samlokaliserat inom AKC omkring två till tre dagar i veckan, det varierar dock över tid och även från region till region.

Arbetet i AKC styrs av regionala styrgrupper som även de består av representanter från varje deltagande myndighet. Styrgrupperna skapar ramarna för AKC, leder det regionala arbetet och återrapporterar arbetet till den nationella styrgruppen.

A-krim har inte några egna operativa resurser. Vid de gemensamma operativa insatserna ingår i stället personal från de myndigheter som berörs. Sammansättningen anpassas efter varje enskild insats.

Arbetsmiljöverket har ett särskilt ansvar för att samordna myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet. Arbetsmiljöverket har där-

6 Regeringen har föreslagit en ny lag som ska ge de myndigheter som deltar i A-krim en utökad möjlighet att dela sådana uppgifter med varandra som behövs för att planera, genomföra eller följa upp myndighetsgemensamma kontroller inom ramen för samverkan, se prop. 2023/24:85, En ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.

för bland annat anställt två nationella samordnare och sju regionala samordnare som arbetar heltid med myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet.

Riskdagen har avsatt en särskild finansiering om 40 miljoner kronor till A-krim. Det har varit ett årligt anslag för samtliga myndigheter för åren 2022 och 2023. Pengarna har fördelats mellan deltagande myndigheterna enligt regeringsuppdraget. Varje myndighet får sedan själv välja hur pengarna används. Anslaget täcker dock inte den totala kostnaden för satsningen utan finansieringen förväntas, utöver de särskilt avsatta pengarna, också ske inom ramen för varje deltagande myndighets ordinarie anslag.

15.2.3 Dricksvatten

Den nationella samordningsgruppen för dricksvatten leds av Livsmedelsverket och samlar tolv myndigheter och organisationer. Gruppens syfte är att verka för en långsiktigt hållbar, trygg och säker dricksvattenförsörjning och ge stöd i dricksvattenfrågor. Samordningsgruppen inrättades 2020 och ersatte då ett tidigare nationellt nätverk för dricksvatten.

Bestämmelser om samordningsgruppen finns i 29 a och 29 b §§ i livsmedelsförordningen. Där framgår att Livsmedelsverket ska leda samordningsgruppen, att samordningsgruppen ska ha ett kansli hos Livsmedelsverket, vilka myndigheter som i övrigt ska ingå i samordningsgruppen (och vem dessa ska representeras av) samt ett krav på årlig rapportering till Regeringskansliet. De närmare formerna för samarbetet framgår av en arbetsordning som myndigheterna gemensamt har fastställt.

Samordningsgruppen består av myndigheternas generaldirektör, eller den som generaldirektören har utsett, och träffas två gånger per år. Gruppen fattar beslut om prioriteringar och resurssättning av samordningen.

Under samordningsgruppen finns tre arbetsgrupper där den praktiska samordningen sker inom områdena civilt försvar och krisberedskap, dricksvattenkvalitet respektive vattenförsörjning. Arbetsgrupperna leds av en ordförande och består av deltagare från berörda myndigheter och organisationer samt, i förekommande fall, adjungerade

ledamöter från myndigheter eller organisationer som inte ingår i samordningsgruppen.

Som stöd för samordningsgruppen och arbetsgrupperna finns på Livsmedelsverket ett särskilt dricksvattenkansli. Kansliets uppgift är att hålla ihop det arbete som utförs i samordningsgruppen och arbetsgrupperna. Kansliet ska även främja samarbeten mellan medlemmarna i samordningsgruppen, bedriva omvärldsbevakning och samordna kommunikation, samt identifiera och främja samverkan med andra nationella råd och nätverk som arbetar med dricksvattenfrågor. Kansliet administrerar och tar fram underlag inför olika möten och tar även fram underlag för återrapporteringen till regeringen.

Dricksvattenkansliet består av sju personer, varav en kanslichef, en koordinator, en kommunikatör, en administratör och de tre arbetsgruppernas ordföranden. Medarbetarna arbetar inte heltid på kansliet utan cirka 10–20 procent av sin tjänst. Utöver en av arbetsgruppernas ordförande som arbetar på Havs- och vattenmyndigheten tillhör samtliga medarbetare Livsmedelsverket. Kansliet har gemensamma avstämningar cirka åtta gånger per år.

Samordningsgruppen och samordningskansliet finansieras med ett särskilt anslag till Livsmedelsverket.

15.2.4 Marknadskontroll

Marknadskontrollrådet är placerat vid Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) och består av 17 myndigheter. Rådets uppgift är att fungera som ett nationellt samordningsorgan för de myndigheter som är ansvariga för kontrollen enligt EU:s marknadskontrollförordning , en förordning som syftar till att kontrollera att produkter som släpps ut på den inre marknaden uppfyller alla tillämpliga krav i EU:s gemensamma produklagstiftning. Rådet ska bland annat främja samverkan och effektivitet i kontrollen, organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte, ansvara för spridning av allmän information om marknadskontroll samt underlätta allmänhetens och näringslivets kontakter med marknadskontrollmyndigheterna. Rådet ansvarar dessutom för att utarbeta och genomföra den övergripande nationella strategin för marknadskontroll.

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011.

Bestämmelser om marknadskontrollrådet finns i 5–8 §§ förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn. Av bestämmelserna framgår att Swedac ska leda marknadskontrollrådet och ansvara för ordförandeskap och sekretariat, vilka myndigheter i övrigt som ska ingå i rådet samt vilken funktion rådet ska ha. Det framgår även att rådet ska besluta en arbetsordning, i vilken närmare bestämmelser om rådets arbetssätt och sekretariatets uppgifter slås fast.

Marknadskontrollrådet består av särskilt utsedda representanter från varje deltagande myndighet och sammanträder fyra till fem gånger per år. Vid mötena kan även representanter från branschen och konsumentgrupper bjudas in.

Under rådet finns ett antal tematiska arbetsgrupper som utför det löpande arbetet, vilket i hög utsträckning består av informationsoch erfarenhetsutbyte mellan myndigheter, lagstiftningsarbete, och metodutveckling för att effektivisera marknadskontrollen.

Till stöd för marknadskontrollrådet och arbetsgrupperna finns på Swedac även ett marknadskontrollsekretariat. Sekretariatets uppgift är att planera och förbereda de möten som hålls i marknadskontrollrådet, sammankalla arbetsgrupperna, ansvara för viss omvärldsbevakning samt arbeta med kommunikation och information inom marknadskontrollrådets område. Sekretariatet företräder dessutom Sverige i EU:s arbetsgrupper om marknadskontroll.

Marknadskontrollsekretariatet består av fem heltidstjänster, varav en jurist, en statistiker, två statsvetare och en koordinator.

Marknadskontrollrådet och sekretariatet finansieras med ett särskilt anslag till Swedac.

15.2.5 Slutsatser av hur andra myndigheter samverkar

En övergripande slutsats vid en jämförelse av dessa olika samverkansmodeller är att den organisatoriska lösning som har valts varierar beroende på om samarbetet innehåller operativa inslag eller inte.

På dricksvatten- och marknadskontrollområdet handlar samverkan i första hand om strategiskt arbete. Där utgår organisationen från en samordningsgrupp som fattar övergripande beslut om inriktning och resurssättning, medan den praktiska samordningen utförs i olika arbetsgrupper. Arbetssättet påminner om det som i dag gäller

för den befintliga samordningen mellan de centrala myndigheterna i livsmedelskedjan genom den strategiska gruppen. En skillnad är dock att båda dessa samverkansgrupper är författningsreglerade samt att det finns ett särskilt samordningskansli eller sekretariat som stöttar de olika deltagarna och deras gemensamma arbete.

Inom OB-satsningen och A-krim handlar samverkan däremot i stor utsträckning om operativt arbete (något förenklat att utbyta information och skapa en gemensam lägesbild samt därefter enas om, prioritera och koordinera gemensamma operativa insatser). Även där finns det en samordningsgrupp i toppen samt arbetsgrupper för mer övergripande och strategiska samordningsfrågor (till exempel kommunikation och juridik). Men det finns även en styrgrupp som träffas mer regelbundet och som ansvarar för att fatta beslut om gemensamma operativa insatser. Dessutom finns nationella och regionala utvecklingscenter, där delvis samlokaliserade representanter för de olika myndigheterna löpande delar information med varandra och tar fram gemensamma lägesbilder (NUC och RUC inom OB-satsningen, AKC inom A-krim). Dessa samverkanslösningar saknar dock en egen författningsreglering och samarbetet utgår från olika regeringsuppdrag.

Vi anser att det finns flera lärdomar från dessa redan etablerade samverkansformer som man bör dra nytta av för att stärka den myndighetsgemensamma samverkan mot fusk i livsmedelskedjan.

Vad gäller samverkansformerna ligger den struktur som skapats för A-krim och OB-satsningen nära till hands. Strukturen är skapad för att kunna fatta både långsiktiga strategiska beslut och snabba operativa beslut. Det finns också olika forum för gemensam beredning av ärenden inför dessa beslut, för att snabba på och effektivisera processen. Likaså är de gemensamma underrättelsecentren en viktig komponent för att effektivt kunna utbyta och analysera relevant information och därigenom kunna skapa sig en gemensam lägesbild till grund för planeringen och prioriteringen av den operativa kontrollen.

En funktion som samtliga samverkansformer har gemensamt är ett samordningskansli (eller sekretariat) med gemensamma administrativa resurser. Funktionen fungerar som stöd och smörjmedel mellan de olika aktörerna genom att sammankalla och administrera arbetsgrupper och samverkansmöten, fungera som gemensam kontaktpunkt, ta ansvar för kommunikation och information samt administrera gemensamma funktioner.

Samverkanslösningarna har tagit år att utveckla till vad de är i dag. Vi behöver en samverkanslösning som snabbt kommer upp i en operativt fungerande nivå som kan jämföras med de inom OB-satsningen och A-krim, men på betydligt kortare tid. Vid en jämförelse mellan samverkanslösningarna bedömer vi att en författningsreglerad samverkan är att föredra. Att samverkan utgår från en reglering i författning skapar förutsättningar för snabb verkställighet, förutsägbarhet och en stabil struktur för de deltagande aktörerna, eftersom det signalerar en långsiktighet i uppdraget. Vi tror också att det leder till ett mer dedikerat och aktivt engagemang från de deltagande myndigheterna. En viktig beståndsdel för en snabb och varaktig organisation är att samverkan förses med egna öronmärkta medel, antingen ett särskilt anslag för de gemensamma kostnaderna till den utpekade ansvariga myndigheten, eller genom att det för varje myndighet anges att vissa medel ska läggas på den aktuella verksamheten. Även detta bidrar till att skapa en långsiktighet och en förutsägbarhet i samarbetet mellan myndigheterna. Om deltagandet ska finansieras med myndighetens generella anslag finns det en risk för att den gemensamma satsningen prioriteras ned av en eller flera deltagande myndigheter, vilket i sin tur medför en sämre utväxling av de resurser som övriga myndigheter satsar.

15.3 En gemensam nationell kontrollstyrka

Utredningens förslag: En nationell kontrollstyrka inrättas vid en av de centrala myndigheterna Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelsverket. Den personal som ingår i kontrollstyrkan ska vara anställd av den myndigheten. Kontrollstyrkan ska ha möjlighet att medverka vid fuskkontroll som utförs av var och en av de centrala myndigheterna. Ansvaret för den offentliga kontrollen och myndighetsutövningen inom varje område ska dock ligga kvar på respektive myndighet.

Skälen för utredningens förslag

Vi har i kapitel 13 föreslagit att ansvaret för den planerade fuskkontrollen ska centraliseras och att fördelningen av kontrollansvar mellan de tre centrala myndigheterna i huvudsak ska följa den befintliga fördelningen av samordningsansvar. Vi har också kommit fram till att samordningen av fuskkontrollen och samverkan mellan de tre centrala myndigheterna i fråga om utförande av fuskkontroll behöver stärkas.

För att åstadkomma en fungerande fuskkontroll är det viktigt att säkerställa att de centrala myndigheterna har tillräckliga och ändamålsenliga operativa resurser för utförande av den aktuella kontrollen. Annars kommer centraliseringen av ansvaret för den mest komplicerade fuskkontrollen inte ge avsedd effekt.

En gemensam nationell kontrollstyrka

I de befintliga exempel på myndighetssamverkan som vi har studerat där det förekommer gemensamma operativa kontroller (OB-satsningen och A-krim) deltar varje myndighet med sina egna operativa resurser i den omfattning och utsträckning som behövs i varje enskild kontrollinsats. Det finns alltså inte några gemensamma operativa resurser som myndigheterna kan förfoga över för dessa insatser. Även om kontrollinsatsen i sig är koordinerad och gemensam agerar varje myndighet självständigt inom ramen för sitt specifika uppdrag och utför kontroller och fattar beslut utifrån sin lagstiftning.

Vi föreslår att ansvaret för den planerade fuskkontrollen, och för de ärenden där kontrollansvar har tagits över från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter, ska fördelas mellan de tre centrala myndigheterna på motsvarande sätt. Mot denna bakgrund vore en sådan uppdelning även i fråga om de operativa kontrollresurserna logisk.

En avgörande skillnad i förhållande till OB-satsningen och A-krim är dock att det i de fallen handlar om myndigheter med i grunden olika uppdrag som arbetar utifrån helt skilda regelverk. Även om det finns stora skillnader i regelverk inom de olika områdena i livsmedelskedjan ska samtliga områden kontrolleras med stöd av samma bestämmelser i kontrollförordningen. Oavsett vilket område, vilken aktör eller vara som kontrollen ska riktas mot är det samma typ av

beteenden och förfaranden som fuskkontrollen syftar till att upptäcka och utreda. Om det är fråga om märkning av foder eller livsmedel, eller om det är dokumentation som avser ett djur eller ett växtskyddsmedel, är i detta sammanhang av mindre praktisk betydelse. Det är heller inte ovanligt att en aktör i livsmedelskedjan är aktiv inom flera av de områden som omfattas av kontrollförordningen. Det finns därmed uppenbara effektivitetsvinster med att samla den särskilda kompetensen kring fuskkontroll i en gemensam kontrollstyrka i stället för att sprida ut den på tre myndigheter.

Vi har mot denna bakgrund kommit fram till att det bör införas en nationell kontrollstyrka för utförande av den mest komplicerade fuskkontrollen, och att de tre centrala myndigheterna gemensamt ska förfoga över denna resurs.

En ny kontrollresurs på tre myndigheter blir inte lika effektivt

Det som talar starkast för att bygga upp operativ kapacitet för fuskkontroll vid var och en av de tre centrala myndigheterna är att det följer den ansvarsfördelning vi föreslår i övrigt. Det medför att de centrala myndigheternas expertis inom sina områden stärks och utvecklas, och att kopplingen mellan fuskkontrollen och den vanliga kontrollen på dessa områden i större utsträckning förblir intakt. En sådan lösning påminner om hur kontrollen är organiserad i Danmark, där det finns en separat operativ enhet, ett ”rejsehold”, för livsmedel och en annan enhet för djurskydd (trots att ansvaret för kontrollen inom båda områdena ligger på samma myndighet).

Att skapa tre nya kontrollstyrkor innebär dock att resurserna för fuskkontroll sprids ut på tre olika myndigheter. Viss typ av mer generell expertkompetens, till exempel i fråga om kontroll av e-handel och bokföring, kommer därmed att behöva byggas upp på flera olika ställen. Det riskerar att göra organisationen mindre effektiv, både i fråga om operativ kontroll och resursanvändning.

De tre myndigheterna är dessutom olika stora och har inte likvärdiga resurser eller kontrollansvar. Den kapacitet som behöver byggas upp är något helt nytt, och det finns inte någon befintlig struktur att bygga vidare på vid någon av de tre centrala myndigheterna (Livsmedelsverket delvis undantaget). Dessutom är det inte troligt att det kommer finnas samma behov av att utföra fuskkon-

troll inom samtliga områden. Det kommer alltså inte att handla om tre jämnstora organisationer med likartade förutsättningar för att bekämpa fusk inom sina respektive områden. Erfarenheten från Danmark är också att de olika fuskenheterna arbetar med olika förutsättningar, på olika sätt och utan någon närmare samordning eller samverkan. Med egna operativa resurser är risken överhängande för att den samordning och samverkan kring operativ fuskkontroll som är önskvärd kommer bli betydligt svårare att uppnå, och att varje myndighet i stället kommer fokusera på sina egna områden. Det riskerar att medföra att såväl likvärdigheten som effektiviteten i fuskkontrollen som helhet försvagas.

Myndigheterna ska dela på en gemensam nationell kontrollstyrka

Genom att skapa en gemensam kontrollstyrka för den mest avancerade fuskkontrollen skapas möjligheter att rekrytera kvalificerad personal med en större variation av specialistkompetens. De särskilda kompetenser och kontrollmetoder som den gemensamma kontrollstyrkan utvecklar kan sedan kompletteras med den fördjupade kunskap om respektive sakområde som de tre centrala myndigheterna redan besitter. Det medför en flexibilitet där de tre centrala myndigheterna står för den grundläggande kompetensen inom sina områden och i den utsträckning det behövs kan använda sig av de gemensamma specialistresurserna. Det skapar i sin tur bättre förutsättningar för en mer effektiv och likvärdig fuskkontroll inom samtliga områden.

Ansvaret för myndighetsutövningen ska ligga kvar på respektive

myndighet

Vårt förslag innebär inte att behörigheten att utöva kontroll eller fatta beslut ska flyttas till den nya nationella kontrollstyrkan. Ansvaret för kontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen, samt för de ärenden om fusk där kontrollansvar har tagits över från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter, ligger i stället kvar på respektive central myndighet. Den nationella kontrollstyrkan ska således endast ges möjlighet att medverka i sådan offentlig kontroll (och annan offentlig verksamhet) som de tre centrala myndigheterna utför enligt sina egna regelverk. Det kan till exempel handla om att

delta vid själva kontrollbesöket, att granska handlingar och dokument, att bistå med bedömningar, provtagningar och analyser samt att upprätta förslag till beslut. Den nationella kontrollstyrkan ska alltså inte ges någon särskild möjlighet att på egen hand fatta beslut inom dessa områden. Ansvaret för myndighetsutövningen och beslutsfattandet ska fortfarande vara förbehållet den ansvariga myndigheten och befogenheterna att fatta beslut och vidta andra åtgärder ska följa den myndighetens interna regelverk.

All fuskkontroll behöver inte utföras av den nationella kontrollstyrkan

Förslaget att de tre centrala myndigheterna ska dela på en gemensam kontrollstyrka innebär inte att all kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen, eller samtliga ärenden om fusk där kontrollansvaret har tagits över från en annan kontrollmyndighet, ska utföras av den gemensamma kontrollresursen. Ansvaret för kontroll ligger i grunden kvar på respektive central myndighet. Det är således upp till den ansvariga myndigheten att avgöra i vilken utsträckning en viss kontroll kan utföras av myndighetens ordinarie personal och i vilken utsträckning den nya kontrollstyrkans särskilda kompetens behövs.

Eftersom den nationella kontrollstyrkan ska vara gemensam bör de tre centrala myndigheterna, utöver att gemensamt planera kontrollen enligt artikel 9.2, också gemensamt besluta hur den ska användas, det vill säga vilka ärenden kontrollstyrkan ska användas för.

Behovet av regionala enheter

En uppenbar svaghet med att endast skapa en gemensam nationell kontrollstyrka är att all kompetens och kapacitet samlas på en enskild myndighet, och därmed i utgångsläget en enda geografisk plats. Det ökar avståndet till en stor del av kontrollobjekten och medför både praktiska utmaningar och potentiella effektivitetsförluster.

I både Danmark och Storbritannien har deras centrala kontrollstyrkor regionala enheter i olika delar av landet. Med tanke på att Sverige till ytan är betydligt större än båda dessa länder är det rimligt att dra slutsatsen att den gemensamma kontrollstyrkan bör bestå av regionala enheter. När Livsmedelsverket i början av 2000-talet föreslog ett förstatligande av livsmedelskontrollen utgick man också från

en modell där kontrollresurserna skulle fördelas över ett tiotal regionala enheter utspridda över hela landet. Även inom OB-satsningen och A-krim har man inrättat regionala enheter, om än utan operativ personal.

Vi bedömer att en effektiv och ändamålsenlig fuskkontroll i hela landet sannolikt kommer kräva att det finns kontrollresurser för mer komplicerad fuskkontroll på flera olika platser. Rent praktiskt finns det redan fysiska och organisatoriska förutsättningar för en sådan utlokalisering av den gemensamma fuskstyrkan. Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket har redan i dag regionala enheter på olika platser i landet.

Vi bedömer dock att det inte är lämpligt att etablera operativa enheter på flera olika platser redan från början. I både Danmark och Storbritannien började man med en central kontrollenhet, som först några år senare förstärktes med nya enheter på andra orter. Även inom A-krim började man med att etablera en pilot-AKC, innan man helt nyligen startade upp regionala AKC:er på nya platser i landet. På motsvarande sätt bedömer vi att det initialt endast bör inrättas en kontrollstyrka, men att kontrollresurserna på sikt bör spridas ut på flera platser i landet. På så sätt kan man först göra en utvärdering av den nya verksamheten och det blir möjligt att bedöma på vilken eller vilka orter förutsättningarna för och behovet av kontrollresurser är som störst.

15.4 En gemensam FUSK-enhet på Livsmedelsverket

Utredningens bedömning: Jordbruksverkets, Kemikalieinspektionens och Livsmedelsverkets risk- och sårbarhetsanalys och samordning av fuskkontroll bör utföras av gemensamma funktioner och personalresurser. Resurserna bör tillsammans med den nationella kontrollstyrkan samlas i en särskild enhet på Livsmedelsverket. Enheten bör vara självständig från Livsmedelsverkets övriga verksamhet och ledas av en chef som placeras högt upp i myndighetens organisation. Enheten bör bestå av åtminstone 30 medarbetare.

8 Livsmedelsverket, Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering, Rapport 9–2000, s. 134.

Utredningens förslag: En särskild enhet inrättas på Livsmedelsverket med gemensamma resurser för Jordbruksverkets, Kemikalieinspektionens och Livsmedelsverkets myndighetsgemensamma arbete mot fusk i livsmedelskedjan. Enheten ska bestå av en funktion för underrättelse och analys, ett samordningskansli och en gemensam operativ kontrollstyrka.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket ska utse nationella samordnare mot fusk i livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Informationsutbyte och analys ska ske i en samlokaliserad funktion

En grundläggande uppgift för de tre centrala myndigheternas nya ansvar för kontrollen enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är att samla in och analysera den information som behövs för att ta fram gemensamma lägesbilder och löpande göra en risk- och sårbarhetsanalys för hela livsmedelskedjan. Denna uppgift förutsätter att myndigheterna arbetar nära varandra. För att skapa ett sådant tätt samarbete krävs dels en stark struktur för samverkan, dels nödvändiga praktiska förutsättningar.

Den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för den gemensamma planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 påminner mycket om behovet av, och formerna för, planeringen av de gemensamma operativa insatserna inom OB-satsningen och A-krim. Där sker de samverkande myndigheternas informationsdelning och analys i för ändamålet särskilt inrättade funktioner (NUC, RUC och AKC). En viktig del av denna konstruktion är att det finns gemensamma fysiska arbetsplatser där representanter för de samverkande myndigheterna kan sitta tillsammans. Varje representant har vid arbetsplatsen åtkomst till sin myndighets register och nätverk. Därmed har representanterna direkt på plats tillgång till den information som enligt gällande lagstiftning behövs och får delas med övriga myndigheter, och en gemensam plattform för den gemensamma analysen och planeringen. Arbetet i NUC, RUC och AKC sker dock inte på heltid utan en stor del av tiden spenderar representanterna med samma eller liknande arbetsuppgifter på sina ”hemmamyndigheter”. På så sätt har representanterna fortfarande kvar en nära koppling och kontakt med den egna myndigheten.

Vi anser att det arbetssätt som har utvecklats inom ramen för OB-satsningen och A-krim med fördel även kan tillämpas för de tre centrala myndigheternas gemensamma planering av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Det innebär att det bör inrättas en särskild funktion med en permanent fysisk arbetsplats vid en av de tre centrala myndigheterna för den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen. Funktionen bör bemannas av personer från alla tre centrala myndigheter, som åtminstone en viss del av sin arbetstid ska sitta tillsammans på värdmyndigheten (den centrala myndighet där den nya funktionen inrättas). Var och en av myndigheterna bör också utse en samordnare med särskilt ansvar för denna informationsdelning och analys.

Det behövs en gemensam samordningsfunktion

Inom samtliga de samverkanslösningar vi har undersökt finns det ett kansli som ansvarar för att underlätta samarbetet mellan de samverkande myndigheterna och även ansvarar för vissa gemensamma funktioner. Det kan till exempel handla om att leda arbetsgrupper, ta fram underlag, bereda gemensamma beslut samt utgöra primär kontaktpunkt och ansvara för gemensam kommunikation.

Den ambitionshöjning i fråga om fuskkontroll, och det utökade samarbetet mellan de tre centrala myndigheterna, som vi föreslår medför ett behov av att inrätta en gemensam funktion för samordning även av fuskkontrollen. Funktionen bör ansvara för att stödja samarbetet och för att sköta administration av gemensamma uppgifter.

Funktionerna samlas i en ny FUSK-enhet

Vi bedömer att det behöver skapas en särskild funktion med en permanent fysisk arbetsplats vid en av de tre centrala myndigheterna för den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen samt planeringen av kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Det behöver även inrättas en funktion med ansvar för samordning och administrering av den gemensamma fuskkontrollen. Vi har tidigare i detta kapitel kommit fram till att de tre centrala myndigheterna bör dela på en operativ kontrollstyrka för den mest komplicerade fuskkon-

trollen. Även denna resurs behöver rent organisatoriskt inrättas vid en av de tre centrala myndigheterna.

Av samordnings- och resursoptimeringsskäl bör alla dessa funktioner inrättas vid en och samma myndighet. Vi föreslår därför att det skapas en ny organisatorisk enhet för det gemensamma arbetet mot fusk i livsmedelskedjan vid en av de tre centrala myndigheterna. Enheten bör innehålla gemensamma funktioner för underrättelse, samordning och kontroll. Vi har mot denna bakgrund valt att kalla den för FUSK-enheten. Vi utvecklar våra resonemang kring de olika funktionernas uppdrag och sammansättning i avsnitten 15.4.1–15.4.3 nedan.

Den organisatoriska lösningen motsvarar den som har valts för fuskkontroll i Storbritannien och Danmark på livsmedelsområdet. Där har man också skapat en sammanhållen enhet på en central myndighet med ansvar för såväl insamling av information, analys och planering som för de operativa resurserna.

FUSK-enhetens ledning och självständighet

Den nya FUSK-enheten kommer att ha ett uppdrag som i flera avseenden skiljer sig från de tre centrala myndigheternas ordinarie verksamhet. Dels är det fråga om en i de flesta avseenden ny uppgift, dels handlar det om en uppgift som myndigheterna både ska ansvara för och utföra gemensamt.

Det kan komma att uppstå målkonflikter mellan den verksamhet som FUSK-enheten ska bedriva och annan verksamhet vid de centrala myndigheterna. Det kan exempelvis handla om hållbarhetsmål (till exempel matsvinn) eller verksamhetsmål om aktörernas nöjdhet med kontrollen (så kallad ”nöjd kund-index”, eller NKI). Även om dessa mål givetvis är viktiga att beakta även i FUSK-enhetens verksamhet behöver man vara uppmärksam på att det inte hämmar kontrollens effektivitet.

Att den enhet som arbetar mot fusk bör ha en självständig roll är också en viktig lärdom som vi tagit med oss från fuskenheterna i Danmark och Storbritannien. Ytterligare medskick från deras organisationslösningar är att chefen för fuskkontrollen bör vara placerad direkt under myndighetens ledning och att enheten bör ha en egen finansiering att förfoga över.

FUSK-enheten bör därför vara organisatoriskt självständig från myndighetens övriga verksamhet och ledas av en egen chef. Chefen bör vara placerad högt upp i myndighetens organisation, gärna direkt under generaldirektören, för att på så sätt ha ett tillräckligt starkt mandat och självständighet att driva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Eftersom enheten ska utföra uppgifter för flera myndigheters räkning bör den också ha en egen och öronmärkt finansiering.

FUSK-enheten inrättas vid Livsmedelsverket

De centrala myndigheterna har varierande resurser för fuskkontroll och har kommit olika långt i det strategiska och samordnande arbetet mot fusk inom sina respektive områden. Livsmedelsverket är den enda myndigheten som har fått ett regeringsuppdrag för att arbeta strategiskt med frågan, och följaktligen den enda av de centrala myndigheterna som har påbörjat ett sådant arbete.

Den strategiska gruppen liksom den särskilda arbetsgruppen för bedrägerier inom den jordbruksbaserade livsmedelskedjan leds och sammankallas av Livsmedelsverket. Det är också Livsmedelsverket som i Sverige har huvudansvaret för att, i samråd med övriga myndigheter, utarbeta den fleråriga nationella kontrollplanen och den årliga rapporten till EU-kommissionen enligt kontrollförordningen. Dessutom utgör verket Sveriges kontaktpunkt för systemet för snabb varning (RASFF) och är förbindelseorgan för administrativt stöd och samarbete enligt kontrollförordningen respektive för utbytet av uppgifter om anmälningar av bedrägerier enligt Imsoc-förordningen (se även avsnitt 18.1.3 och 18.1.4).

Vi bedömer sammantaget att Livsmedelsverket är den centrala myndighet som såväl strategiskt som operativt har kommit längst med frågor om fuskkontroll. Verket har redan i dag en samordnande roll för de centrala myndigheternas gemensamma uppgifter på andra områden enligt kontrollförordningen och annan närliggande lagstiftning. Mot denna bakgrund framstår Livsmedelsverket som den myndighet som är mest lämpad för att inhysa den nya FUSK-enheten.

15.4.1 Underrättelse och analys

En huvuduppgift för den nya FUSK-enheten är att ansvara för den gemensamma risk- och sårbarhetsanalysen samt att ta fram underlaget för planering och prioritering av operativa insatser. Ansvaret omfattar därmed även den informationsinhämtning och omvärldsbevakning som krävs för att kunna utföra dessa uppgifter. Vi har valt att kalla denna funktion inom FUSK-enheten för Underrättelse och analys. Funktionen bör konstrueras med OB-satsningens NUC och RUC samt A-krims AKC som förebilder. Det innebär att de centrala myndigheterna bör utse varsin medarbetare som representerar sin myndighet och ansvarar för det gemensamma arbetet inom funktionen. Vi har valt att kalla dessa personer för nationella samordnare mot bedrägliga och vilseledande ageranden i livsmedelskedjan.

Nationella samordnare mot bedrägliga och vilseledande ageranden

i livsmedelskedjan

Var och en av de tre centrala myndigheterna ska utse en samordnare som ansvarar för att samordna myndighetens arbete med fuskkontroll samt representerar myndigheten i funktionen för underrättelse och analys. Samordnarnas uppgift är att bidra med sin egen myndighets perspektiv, kunskap och analys inom de områden som myndigheten ansvarar för samt vara myndighetens primära kontaktpunkt i fuskrelaterade frågor. Samordnarna ska fortfarande vara anställda vid den egna myndigheten, men ska åtminstone i viss utsträckning sitta fysiskt tillsammans med övriga personer som tillhör funktionen för underrättelse och analys.

Det är viktigt att samordnaren i fråga om fuskkontrollen har en ”spindel i nätet”-roll på sin egen myndighet, med möjlighet och mandat att få tillgång till myndighetens samlade kompetens och kunskap inom berörda områden. Fusksamordnarna bör därför endast arbeta med strategiska frågor om fusk och fuskkontroll och kunna fungera som en länk mellan den gemensamma underrättelse- och analysfunktionen och den egna myndigheten. Uppdraget handlar lika mycket om att föra med sig kunskap och information in i den gemensamma funktionen som att föra med sig information och analyser tillbaka till den egna myndighetens verksamhet.

Informationsdelning

Ett av huvudsyftena med den gemensamma underrättelse- och analysfunktionen samt de särskilt utstationerade samordnarna är att underlätta delning av nödvändig information för att kunna ta fram den gemensamma lägesbilden. Det innebär att det bör etableras gemensamma arbetsytor och rutiner för lagring och behandling av information. Det innebär också att respektive myndighets utstationerade samordnare behöver ha direkt tillgång till den egna myndighetens register när de sitter tillsammans i den gemensamma funktionen. Arbetssättet motsvarar det som tillämpas inom NUC och RUC samt AKC:erna och såväl inspiration som praktiska exempel kan hämtas från dessa lösningar.

Vilken information det finns behov av att samla in och dela samt behovet av författningsförändringar för att möjliggöra detta behandlas i kapitel 18 och 19.

Personalstyrka

Hur stor funktionen bör vara beror i grund och botten på vilken ambitionsnivå som sätts för fuskkontrollen. Vad en lämplig storlek på funktionen är kommer dock ha en nära korrelation med storleken på den nationella kontrollstyrkan. Detta eftersom en obalans i storlek mellan dessa båda funktioner antingen skulle innebära att den operativa kontrollstyrkan inte skulle hinna med att utreda alla de ärenden som underrättelse- och analysfunktionen identifierar, eller att kontrollstyrkan inte skulle ha tillräckligt många ärenden att utreda.

I OB-satsningens NUC och RUC respektive i A-krims AKC sitter en person per myndighet representerad. Storleken där beror alltså i första hand på hur många myndigheter som är med och samverkar. Samtidigt är uppdraget för dessa funktioner något snävare eftersom arbetet i stor utsträckning bygger på den omvärldsbevakning och analys som varje myndighet redan har gjort inom sina respektive ansvarsområden.

En viktig lärdom från såväl OB-satsningen och A-krim som från de särskilda fuskgrupperna i Danmark och Storbritannien är att man inte ska börja alltför smått eftersom det leder till en osäkrare lägesbild och en risk för fördröjning av operativa framgångar. Flera andra lärdomar om hur en effektiv samarbetsfunktion kring underrättelse

och analys kan byggas upp bör också kunna hämtas från dessa befintliga exempel och bidra till att man undviker vissa av de tidiga misstag som annars riskerar att kosta tid och fördröja uppstarten av det faktiska arbetet.

Hur många medarbetare funktionen för underrättelse och analys inledningsvis bör bestå av är en fråga för de tre centrala myndigheterna att gemensamt bilda sig en uppfattning om. Vår bedömning är dock att det bör röra sig om åtminstone 10 personer, utöver myndigheternas utsedda samordnare.

Representation från andra myndigheter

Våra resonemang om den nya funktionen för underrättelse och analys har hittills utgått från de tre centrala myndigheterna som ska tilldelas ansvaret för kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen. Risk- och sårbarhetsanalysen och den efterföljande planeringen och prioriteringen av kontroll kommer dock i stor utsträckning vara beroende av information och kunskap som hämtas in från övriga delar av kontrollorganisationen. Det kan därför finnas anledning att överväga om funktionen även ska bestå av representanter från andra delar av kontrollkedjan, för att på ett bättre sätt få med deras perspektiv och kunskap om sina områden och aktörer i processen. Detta skulle exempelvis kunna åstadkommas genom att det finns en eller flera roterande tjänster som en anställd vid någon av de lokala eller regionala kontrollmyndigheterna kan söka för en begränsad tid. Man skulle också kunna tänka sig att övriga berörda statliga myndigheter, i första hand Tullverket, Statens veterinärmedicinska anstalt och Havs- och vattenmyndigheten, ges möjlighet att delta i arbetet för att bidra med sina perspektiv.

15.4.2 Samordningskansli

Samordningskansliets uppgift ska vara att underlätta samordningen av fuskkontrollen mellan såväl de tre centrala myndigheterna som mellan övriga kontrollmyndigheter och andra berörda aktörer. Det innefattar, i likhet med kanslierna inom OB-satsningen och A-Krim, att bistå fuskenhetens övriga funktioner med rådgivning samt att administrera och ta fram underlag för gemensam beredning och

beslut. Kansliet bör dessutom, i likhet med samordningskanslierna på dricksvatten- och marknadskontrollområdena, ha ansvar för vissa gemensamma samordningsuppgifter. Det kan exempelvis handla om att utföra viss omvärldsbevakning, ansvara för informationsinsamling från den ordinarie kontrollen, ta fram informationstexter och vägledning om fuskkontroll, ansvara för den gemensamma kommunikationen samt att följa upp och bevaka pågående ärenden. Kansliet ska även kunna fungera som en gemensam primär kontaktyta och informationskanal för övriga kontrollmyndigheter samt för andra myndigheter och aktörer i fuskrelaterade frågor, inklusive EU-kommissionen och andra medlemsstater. Därutöver bör kansliet vara ansvarigt för att administrera en gemensam tipsfunktion för fusk (se avsnitt 14.2.5 och 15.6).

Personalstyrka

Hur stor personalstyrka och vilka olika roller och kompetenser som behöver finnas på samordningskansliet beror i stor utsträckning på vilka uppgifter som slutligen läggs på funktionen.

Vid en jämförelse med de samverkanslösningar vi har undersökt kan vi konstatera att kanslifunktionerna består av mellan fem och sju personer (dricksvattenkansliets medarbetare dock inte på heltid) och att kanslierna bemannas av analytiker, projektledare, jurister, statsvetare, statistiker och kommunikatörer.

Vi utgår från att mängden arbetsuppgifter och arbetsbelastning för samordningskansliet på fuskenheten bör vara jämförbar med dessa andra kanslifunktioner. Vår bedömning är därför att kanslifunktionen sannolikt behöver bestå av åtminstone 5 personer.

15.4.3 Operativ nationell kontrollstyrka

Den nationella kontrollstyrkans uppgift är att utgöra de tre centrala myndigheternas specialister på att kontrollera och utreda ärenden om fusk (se avsnitt 15.3). Även denna funktion bör inrättas inom den nya FUSK-enheten. Medarbetarna i kontrollstyrkan ska alltså vara anställda av Livsmedelsverket, men genom en särskild bestämmelse ha möjlighet att medverka även i Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens ärenden om planerad fuskkontroll samt ärenden

där kontrollansvar har tagits över från en länsstyrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter (våra författningsförslag och överväganden i denna del finns i avsnitt 17.2.6).

Prioriteringen av de ärenden som den nationella kontrollstyrkan ska användas för beslutas löpande och gemensamt av de tre centrala myndigheterna inom den nya samverkansstruktur för myndigheterna som vi beskriver längre fram i detta kapitel (avsnitt 15.5). Kontrollstyrkan är alltså inte avsedd att användas för Livsmedelsverkets vanliga kontroll. Genom att inrätta kontrollstyrkan vid den nya FUSK-enheten kommer den rent organisatorisk att vara skild från Livsmedelsverkets övriga kontrollorganisation.

Kompetens

Själva grunden för de förslag vi lämnar är att den mest komplicerade fuskkontrollen kräver en särskild typ av kompetens och personliga egenskaper hos den personal som utför kontrollen. Dessa slutsatser är av avgörande betydelse för vilka enskilda medarbetare den nationella kontrollstyrkan bör bestå av.

Även i kommissionens vägledning betonas att den personal som utövar fuskkontroll behöver särskild utbildning och särskilda färdigheter. Det ges dock inga exempel på vad detta kan tänkas vara. Viss vägledning kan ändå hämtas ur de beskrivningar av riskfaktorer och kontrollmetoder som kan behöva användas av kontrollmyndigheterna för att upptäcka och utreda fusk. Exempel på kompetenser som kan behövas är förmågan att granska bokföring, verifiera olika typer av dokumentation, hitta information på internet och i sociala medier, genomföra fördjupad spårbarhetsundersökning i flera led, utföra mer avancerad provtagning och analys samt kartlägga och uttolka komplexa företagsstrukturer och handelsled. Även spetskompetens inom särskilt riskutsatta varor och produkter kan vara nödvändig.

I Danmark, Nederländerna och Storbritannien består de operativa resurserna som byggts upp för att utföra fuskkontroll av personal med utredningsbakgrund (däribland tidigare poliser), journalister, revisorer och personer med bakgrund i livsmedelsindustrin. Samtidigt finns det också flera medarbetare som har hämtats från den vanliga

9 Kommissionens vägledning, s. 16.

kontrollen och som därmed har praktisk erfarenhet av olika typer av verksamheter och kontrollområden.

Det är mot denna bakgrund viktigt att betona att det alltså inte finns en viss typ av kompetens eller färdighet som den nationella kontrollstyrkan behöver bestå av, utan att det kommer att krävas olika typer av kompetenser och specialistkunskap. Dessa behöver komplettera och balansera varandra så att man kan ta sig an ett brett spektrum av olika aktörer, anläggningar och ärenden inom samtliga områden i livsmedelskedjan. Samtidigt är det viktigt att personalen inte enbart är specialister på en viss typ av fuskrelaterade frågor (till exempel e-handel eller bokföring), utan att de också kan delta i och bidra generellt vid kontroller på olika områden. Deras mest centrala uppgift kommer fortfarande vara att utöva kontroll enligt kontrollförordningen, med stöd av de tekniker och befogenheter som de har tillgång till enligt regelverken på respektive område.

Resurser

För att den nationella kontrollstyrkan ska kunna bedriva ett effektivt arbete krävs att den får tillräckliga resurser. Det handlar om såväl fysiska resurser, till exempel ändamålsenliga fordon och redskap, som om möjlighet att ta de prover och utföra de analyser som krävs, eller att utan dröjsmål kunna skicka otillåtna varor och produkter till destruering så att de inte riskerar att återintroduceras i livsmedelskedjan.

I och med att vi föreslår att kontrollstyrkan, åtminstone inledningsvis, endast ska finnas på en ort är det viktigt att tillgången till de resurser som behövs på olika sätt säkras i hela landet. Det är också nödvändigt att FUSK-enheten har en tillräckligt stor driftbudget för dessa ändamål.

Personalstyrka

I kapitel 11 drar vi slutsatsen att en kontrollmyndighet behöver ha tillgång till åtminstone tre medarbetare som kan arbeta på heltid med utredning av fusk för att man ska kunna utföra en ändamålsenlig fuskkontroll. Denna slutsats utgår dock från nuvarande kontrollorganisation. Vårt förslag till ny ansvarsfördelning för den planerade

fuskkontrollen, samt möjligheten för en central myndighet att ta över kontrollansvaret i ett enskilt ärende om fusk, gör att den uppskattningen inte är helt rättvisande. Det gäller inte minst eftersom vi föreslår att det bara ska inrättas en nationell kontrollstyrka som de tre centrala myndigheterna ska förfoga över gemensamt för den mest komplicerade fuskkontrollen. Det är också viktigt att komma ihåg att den nationella kontrollstyrkan inte ska utföra all befintlig fuskkontroll, utan att en stor del av den fuskkontroll som kontrollmyndigheterna i dag utför fortfarande kommer ligga kvar på dem. Storleken ska alltså inte dimensioneras utifrån den fuskkontroll som bedrivs i dag, utan ifrån den planerade fuskkontroll och de mer avancerade enskilda fuskärenden som det kommer finnas ett behov av att utföra när den nya organisationen är på plats.

Det är inte helt lätt att jämföra med hur andra länder har valt att dimensionera sina fuskenheter, dels eftersom de är organiserade på olika sätt, dels eftersom de till viss del har andra ansvarsområden och uppgifter än de vi föreslår att FUSK-enheten ska ha (se kapitel 10). En lärdom från dessa länder är att det snabbt har uppstått ett behov av att växla upp storleken på den operativa resursen. Samtidigt finns det en risk med att inrätta en alltför stor funktion innan rutiner och tillvägagångssätt har hunnit utvecklas och sätta sig. Storleken på funktionen är också beroende av vilken ambitionsnivå som sätts för fuskkontrollen och hur mycket misstänkt fusk som upptäcks av övriga kontrollmyndigheter. Det finns också en korrelation med storleken på funktionen för underrättelse och analys.

Mot denna bakgrund, och med hänsyn till de lärdomar som går att hämta från andra länders uppstart av sina fuskenheter, bedömer vi att den nationella kontrollstyrkan till att börja med bör uppgå till minst 15 personer med varierande kompetenser och bakgrund.

15.5 En ny struktur för central myndighetssamverkan

Utredningens bedömning: Det bör etableras en förstärkt struktur för Jordbruksverkets, Kemikalieinspektionens och Livsmedelsverkets myndighetssamverkan mot fusk i livsmedelskedjan.

Skälen för utredningens bedömning

I föregående avsnitt har vi redogjort för att det bör inrättas en ny FUSK-enhet vid Livsmedelsverket som ska samla de tre centrala myndigheternas gemensamma resurser i fråga om fuskkontroll. Enheten ska innehålla funktioner för underrättelse och analys, samordning samt en operativ resurs för fuskkontroll.

Förslaget bygger på att de tre centrala myndigheterna gemensamt ska ta fram en risk- och sårbarhetsanalys för hela livsmedelskedjan som ska ligga till grund för planeringen av den operativa fuskkontrollen. Därmed behöver det också finnas ett lämpligt forum för de olika beslut kring fuskkontrollens inriktning och användningen av den nationella kontrollstyrkan som de tre centrala myndigheterna ska fatta gemensamt.

Ett nytt beslutsorgan är inte en lämplig lösning

En typ av organisationslösning, som i dag används på en rad andra områden när det är fråga om samarbete och kollektivt beslutsfattande inom en viss avgränsad fråga, är att inrätta ett särskilt beslutsorgan vid en värdmyndighet. Det gäller inte minst när det handlar om en fråga där fler aktörer än värdmyndigheten ska delta i beredning och beslut, eller när det handlar om en fråga som på olika sätt skiljer sig från myndighetens ordinarie verksamhet.

Ett sätt att uppnå ett gemensamt ansvar och en tydlig samarbetsstruktur skulle därför vara att lägga uppgiften att utföra planerad fuskkontroll inom samtliga områden på ett nytt beslutsorgan, där beslutsorganets ledamöter utgörs av representanter från de tre centrala myndigheterna. Även den nationella kontrollstyrkan skulle i så fall kunna knytas till detta beslutsorgan, och därmed enbart agera utifrån dess prioriteringar och beslut.

Fördelen med en sådan lösning är att den skapar förutsättningar för ett gemensamt ansvar och delaktighet, samtidigt som kontrollstyrkan kan agera mer fristående och självständigt från sin värdmyndighet.

Huvuduppgiften för den nationella kontrollstyrkan är dock att utöva offentlig kontroll, och en viktig del i detta är att den ska kunna vara flexibel och snabbfotad. Om alla beslut ska fattas av ett beslutsorgan med externa ledamöter riskerar organisationen att bli trög och

ineffektiv. Det gäller inte minst de myndighetsbeslut mot enskilda aktörer inom ramen för den offentliga kontrollen som kan bli nödvändiga för att förhindra eller åtgärda en konstaterad överträdelse. I många fall behöver sådana beslut fattas med mycket kort varsel för att få ett omedelbart stopp på en pågående överträdelse, eller förhindra att otillåtna varor eller produkter sprids på marknaden. För att ett beslutsorgan ska kunna utföra offentlig kontroll på ett ändamålsenligt sätt behöver det därför sannolikt finnas en chef med operativt ansvar och mandat att på delegation fatta beslut om den löpande verksamheten.

Vi bedömer att det är mycket tveksamt om det skulle vara lämpligt, om ens möjligt, att lägga denna typ av löpande myndighetsutövning på ett gemensamt beslutsorgan. Det finns i dag 102 särskilda beslutsfattande organ vid statliga myndigheter. Gemensamt för dessa organ är att deras huvudsakliga uppgift är att fatta beslut i en viss typ av tydligt avgränsade frågor (till exempel personalärenden, ansökningsärenden och utdelande av bidrag). Beredningen av besluten görs oftast av värdmyndighetens personal. Det finns inget exempel på ett beslutsfattande organ som utför löpande myndighetsutövning eller har flera olika myndigheter som huvudmän.

2006 års förvaltningskommitté framhöll att särskilda beslutsorgan inom en myndighet leder till att ansvaret för verksamheten blir otydligt och att man bör vara restriktiv med att inrätta sådana organ. Enligt en promemoria från Finansdepartementet kan det vara lämpligt att inrätta ett särskilt beslutsorgan vid en befintlig myndighet om de verksamhetsmässiga sambanden med den befintliga myndigheten är svaga, eller om det rör sig om väl avgränsade frågor som kräver ett kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens.

Dessa uttalanden talar sammantaget för att konstruktionen med ett särskilt beslutsorgan inte är avsedd att användas för den typ av uppgifter som det här är fråga om. Konstruktionen skulle rent formellt också innebära att behörigheten att utöva den aktuella fuskkontrollen inom samtliga områden skulle behöva läggas på beslutsorganets värdmyndighet, eftersom beslutsorganet i sig inte är en egen myndighet. Vi bedömer därför att lösningen inte heller skulle vara förenlig med våra direktiv.

10 Statskontoret, Statsförvaltningen i korthet, 2023. 11 SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s. 138–139. 12 Finansdepartementet, enheten för statlig förvaltning, Förvaltningsmyndigheternas ledning – riktlinjer för val av ledningsform, PM 2007-06-08.

En ny samverkansstruktur för strategisk och operativ fuskkontroll

Som vi tidigare har konstaterat har de tre centrala myndigheternas gemensamma arbete mot fusk i livsmedelskedjan stora likheter med OB-satsningen och A-krim. På samma sätt som inom dessa samverkanslösningar handlar det om att skapa en grund för myndigheterna att både strategiskt och operativt arbeta med gemensamma riskbedömningar, prioriteringar och kontrollinsatser för att motverka regelöverträdelser. Vi anser därför att det även i fråga om den övergripande samverkansstrukturen finns skäl att utgå från de beprövade samarbetsformer och organisationslösningar som används där.

En viktig lärdom från OB-satsningen och A-krim är att man bör undvika att placera ansvaret för de operativa besluten alltför högt upp i beslutskedjan. Man riskerar då att samverkanslösningen blir för trög och oflexibel för att kunna rikta de operativa insatserna dit de gör mest nytta. Med andra ord finns det ett behov av att etablera beslutforum på olika nivåer, eftersom det både kommer att handla om mer långsiktiga strategiska beslut och om mer återkommande och snabba operativa beslut om gemensamma insatser.

Vi bedömer att en effektiv planering och prioritering av den gemensamma fuskkontrollen förutsätter etablerandet av en stabil samverkansstruktur mellan de tre centrala myndigheterna på följande tre nivåer: – Strategiska beslut (inriktning, styrdokument, formerna för sam-

arbetet) – Operativa beslut (prioritering, beslut om operativa insatser) – Underrättelse och analys (beredning av operativa beslut, gemen-

samma sårbarhetsanalyser och riskbedömningar)

De strategiska besluten bör fattas av en samverkansgrupp där de centrala myndigheternas högsta ledning (GD) ingår. Denna grupp bör som utgångspunkt sammanträda vid ett eller två tillfällen per år. Gruppen bör inte ansvara för operativa beslut utan endast ange ramarna för hur den operativa verksamheten ska bedrivas och fastställa lägesbilder och årsrapporter med mera från verksamheten.

Gruppens uppgifter och sammansättning överensstämmer med den redan existerande Strategiska gruppen. Vi bedömer att det inte finns någon anledning eller något behov av att skapa ett nytt särskilt