Förslag till avgörande av generaladvokat Verica Trstenjak föredraget den 25 maj 2011

1 Originalspråk: tyska. Rättegångsspråk: tyska.

2 Se revisionsrättens rapport till arbetsgruppen om hur fördraget om Europeiska unionen fungerar sedan år 1995 (den franska versionen offentliggjord i Revue trimestrielle de droit européen 1995, s. 689, punkt 2.6).

3 I detta sammanhang ska det allmänt erinras om att någon reform av det rättsliga systemet i unionsrätten inte eftersträvades genom Lissabonfördraget utan att det hittills gällande rättsliga systemet i väsentliga delar bekräftats. Se i detta avseende Thiele, A., Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon – (K)ein Schritt nach vorn?, EuR 2010, s. 30–51. Beviljande av en självständig möjlighet för revisionsrätten att väcka talan mot medlemsstaterna skulle vara möjligt utan stora ingrepp i den nya strukturen i FEUF. I detta avseende hade det till exempel i artikel 271 FEUF i en ny punkt e kunnat föreskrivas att Europeiska revisionsrätten kan väcka en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF mot en medlemsstat på grund av åsidosättande av dess rätt till granskning och rätt till tillgång enligt artikel 287 FEUF. Se i detta avseende Friedrich, C., och Inghelram, J., Die Klagemöglichkeiten des Europäischen Rechnungshofs vor dem Europäischen Gerichtshof, DÖV 1999, sidorna 669 och 676.

4 Mot bakgrund av de benämningar som används i FEU och FEUF kommer begreppet unionsrätt att användas som ett gemensamt begrepp för gemenskapsrätt och unionsrätt. I den mån det i det följande hänvisas till enskilda primärrättsliga bestämmelser är det den vid varje tid (ratione temporis) gällande lydelsen som avses.

5 EGT L 253, 7.10.2000, s. 42.

6 EGT L 248, s. 1.

7 EGT L 264, s. 1.

8 EUT C 20, 2008, s. 1.

9 Särskild rapport nr 8/2007, nr 14.

10 Se i detta sammanhang Ekelmans, M., Cour des comptes, i Rép. communautaire Dalloz (nr 8/2008), punkt 47.

11 Även om det i artikel 2.1 d i beslut 2000/597 inte talas om medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI) utan om medlemsstaternas bruttosocialprodukt (BSP) preciseras i artikel 2.7 i detta beslut att BNI vid tillämpningen av detta beslut ska utgöras av bruttonationalinkomsten för ifrågavarande år enligt marknadspriser (GNI), så som den beräknas av kommissionen i enlighet med ENS 95 i enlighet med förordning (EG) nr 2223/96. I skäl 4 förklaras denna begreppsmässiga anpassning med att det är lämpligt att använda de allra senaste statistiska begreppen när det gäller egna medel.

12 Allmänt sker denna beräkning enligt förordning nr 1553/89 på följande sätt. Först och främst korrigeras medlemsstaternas inkomster från mervärdesskatt i enlighet med de tillåtna undantagen i nationella bestämmelser från de enhetliga bestämmelser (artikel 2.3 och artikel 5). De korrigerade inkomsterna från mervärdesskatt divideras med den nationella mervärdesskattesatsen. Om flera mervärdesskattesatser tillämpas i en medlemsstat så måste en viktad genomsnittsskattesats bestämmas på grundval av dessa (artiklarna 3, 4 och 5). Den beräkningsgrund som fastställs på grundval av de korrigerade inkomsterna och den viktade genomsnittsskattesatsen korrigeras slutligen enligt de tillåtna undantagen i sjätte mervärdesskattedirektivet (artiklarna 2 och 6). Se Meermagen, B., Beitrags- und Eigenmittelsystem, München, 2002, s. 154.

13 Genom dessa maximigränser ska den finansiella kompensationen mellan medlemsstaterna bli mer rättvis. Se Hidien, J., Der Rechtscharakter der Mehrwertsteuer-Einnahmen der EU, EuR 1997, sidorna 95 och 103.

14 Beräkningsmetoden för denna sats beskrivs i artikel 2.4 i beslut 2000/597.

15 Se i detta avseende Wilms, G., Die Reform des EU-Haushaltes im Lichte der Finanziellen Vorschau 2007-2013 und des Vertrages von Lissabon – neue Perspektiven für die Europäische Union?, EuR 2007, sidorna 707 och 710.

16 Denna princip kommer till uttryck i artikel 268.3 EG, enligt vilken budgetens inkomster och utgifter ska balansera varandra.

17 EGT L 130, s. 1, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 2028/2004 av den 16 november 2004 om ändring av förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EUT L 352, s. 1).

18 I artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 fastställs bland annat att medlemsstaterna inte är skyldiga att ställa de belopp som motsvarar fastställda traditionella anspråk på egna medel till kommissionens förfogande när dessa antingen inte kunde uppbäras på grund av force majeure eller av andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna.

19 Se Meermagen, B. (ovan fotnot 12), s. 161.

20 Kommissionens rapport om hur systemet för egna medel fungerar KOM(2004) 505 slutlig, s. 3.

21 Dom av den 15 november 2005 i mål C-392/02, kommissionen mot Danmark (REG 2005, s. I-9811), punkterna 54 och 60. Se även dom av den 17 juni 2010 i mål C-423/08, kommissionen mot Italien (REU 2010, s. I-5449), punkt 39, av den 15 juni 2000 i mål C-348/97, kommissionen mot Tyskland (REG 2000, s. I-4429), punkt 64, och av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna (REG 1991, s. I-2461), punkt 37.

22 Detta har med rätta påpekats av Europaparlamentet i resolution av den 29 mars 2007 om framtiden för Europeiska unionens egna medel (EGT C 27 E, s. 214, punkt D).

23 Se punkt 47 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

24 I regeltekniskt avseende har artikel 248 EG byggts upp på så sätt att revisionsrättens granskningsfunktion fastställs i punkt 1. Punkt 2 innehåller en förteckning över de kriterier på grundval av vilka denna granskning ska genomföras. Punkt 3 innehåller konkreta regler avseende genomförandet av dessa kontroller. Punkt 4 innehåller slutligen bestämmelser om offentliggörande av de slutsatser som dragits av de kontroller som genomförts. Se i detta avseende Inghelram, J., L’arrêt Ismeri: Quelles conséquences pour la Cour des Comptes européenne?, Cahiers de droit européen 2001, s. 707 och sidan 709 och följande sidor, Engwirda, M.B., och Moonen, A.F.W., De Europese Rekenkamer: positie, bevoegdheden en toekomstperspectief, SEW 2000, s. 246 och sidan 249 och följande sidor.

25 Eftersom förordning nr 1605/2002 antagits på den primärrättsliga grunden i artikel 279 EG uppkommer i förevarande fall inte frågan om sekundärrättens företräde i förhållandet mellan artikel 248 EG och artikel 140.1 i förordning nr 1605/2002. Avseende principen om sekundärrättens företräde, se mitt förslag till avgörande av den 11 februari 2010 i mål C-160/08, kommissionen mot Tyskland (REU 2010, s. I-3713), punkt 99 och följande punkter.

26 Även om domstolen i dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Parti écologiste Les Verts mot Europaparlamentet (REG 1986, s. 1339; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529), punkt 28, allmänt fastställt att revisionsrätten enbart ska pröva huruvida en utgift är laglig med avseende på budgeten och den sekundärrättsakt som ligger till grund för denna utgift kan detta uttalande mot bakgrund av det allmänna sammanhanget i domen inte betraktas som en principiell begränsning av revisionsrättens prövningsrätt till vissa unionsrättsliga normer. Mot denna bakgrund slog generaladvokaten Mancini i sitt förslag till avgörande av den 25 maj 1988 i mål 204/86, Grekland mot rådet (REG 1988, s. 5323), punkt 5, med rätta fast att revisionsrätten inte enbart kan kontrollera om bestämmelserna om budget i fördragen eller i budgetordningen har beaktats utan även kan kontrollera alla andra bestämmelser i unionsrättsordningen såtillvida dessa kan påverka utgifterna, Se, för ett liknande resonemang, även Inghelram, J., The European Court of Auditors: Current Legal Issues, CMLR 2000, s. 129, sidan 133 och följande sida, Ekelmans, M. (ovan fotnot 10), punkterna 41 och 49.

27 Se i detta avseende Ehlermann, C., Der Europäische Rechnungshof, Nomos, Baden-Baden, 1976, sidan 32 och följande sida, Mageira, i Das Recht der Europäischen Union (utgiven av Grabitz/Hilf), artikel 248 i EG-fördraget, punkt 12 (supplement 40, oktober 2009).

28 Avseende de kriterier för prövning som revisionsrätten får tillämpa i samband med utövandet av sin prövningsrätt, se punkt 93 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

29 Detta innebär emellertid inte att revisionsrätten vid utformningen och genomförandet av sin kontroll helt och hållet måste begränsa sig till områden som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Det kan i stället utgås från att revisionsrätten i samband med en kontroll av det huvudsakliga föremålet som omfattas av unionsrätten även kan pröva huruvida nationella åtgärder och bestämmelser som medlemsstaterna antagit i samband med utövandet av sin behörighet att reglera är kostnadseffektiva såvida denna prövning är lämplig, nödvändig och proportionerlig för att uppnå de allmänna mål som eftersträvas med prövningen. Se i detta avseende punkt 134 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

30 Se till exempel revisionsrättens prövning av kommissionens finansiering av åtgärder för att bekämpa fattigdom och social utslagning (årsrapporten för budgetåret 1995, EGT C 340, s. 1), varvid revisionsrätten drog slutsatsen att det saknades rättslig grund för att finansiera ett antal åtgärder ur unionens budget (punkt 6.122–6.126). Inom ramen för en talan som väcktes av Förenade kungariket mot kommissionen drog domstolen i dom av den 12 maj 1998 i mål C-106/96, Förenade kungariket mot kommissionen, samma slutsats och fastställde att de beslut från kommissionen som varit föremål för förfarandet var ogiltiga.

31 Se i detta avseende Ekelmans, M. (ovan fotnot 10), punkt 49.

32 I detta sammanhang har generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer i sitt förslag till avgörande av den 3 maj 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa mot revisionsrätten (REG 2001, s. I-5281), punkt 50 och följande punkter, påpekat att revisionsrättens rapporter (årliga eller särskilda) innehåller dess åsikter och anmärkningar avseende den ekonomiska förvaltning som är föremål för granskning. I detta avseende framförde generaladvokaten bland annat att rapporterna på grund av deras karaktär inte direkt kan skapa rättigheter och skyldigheter för de reviderade institutionerna eller organen. De innehåller inte ett beslut utan uttrycker endast en åsikt. Mot bakgrund av vad som anförts ovan drog generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer med rätta slutsatsen att en rapport från revisionsrätten inte kan skapa rättsverkningar i förhållande till tredje man. En sådan rapport kan enligt domstolens rättspraxis följaktligen inte vara föremål för en talan om ogiltigförklaring. Samma åsikt, se Inghelram, J. (ovan fotnot 24), sidan 726 och följande sida.

33 I detta samband har det i doktrinen anförts att revisionsrätten i samband med sitt tillträde av domstolens dåvarande ordförande, H. Kutscher, beskrevs som unionens finansiella samvete. Se enbart Inghelram, J. (ovan fotnot 3), s. 676.

34 Avseende detta förhållande mellan revisionsrättens prövning/kontroll och rådgivning se Freytag, M., Der Europäische Rechnungshof, Nomos, Baden-Baden, 2005, sidan 40 och följande sidor.

35 Se i detta sammanhang även artikel 5.1 EG enligt vilken unionen ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag. Unionens kollektiva behörighet, vilken avser det vertikala förhållandet mellan medlemsstaterna och unionen, fastställer naturligtvis även unionsinstitutionernas institutionella behörighet. Avseende sambandet mellan unionens behörighet och institutionernas behörighet, se von Bogdandy och Bast, Die vertikale Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, s. 441, sidan 444 och följande sidor.

36 Se, i detta avseende, punkt 39 i detta förslag till avgörande.

37 Avseende den konkreta beräkningen av egna BNI-medel, se punkt 54 i detta förslag till avgörande.

38 Enligt artikel 311 EG utgör detta protokoll en integrerad del av unionsrätten.

39 Se i detta avseende bland annat Zuleeg, i Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (utgiven av Groeben/Schwarze), volym 1 (sjätte upplagan, Baden-Baden, 2003), artikel 5 EG, punkt 26.

40 Se i detta avseende Bast och von Bogdandy, i Das Recht der Europäischen Union (utgiven av Grabitz/Hilf/Nettesheim), artikel 5 FEU, punkt 50 (tillägg 42, september 2010), som i detta sammanhang med rätta anfört att subsidiaritetsprincipen är tillämplig som prövningskriterium när unionen vidtar åtgärder, varvid i princip rättsakter som antas av ett organ eller av en unionsinrättning, för vilket/vilken kravet på behörighet gäller, avses.

41 Se i detta avseende Bast och von Bogdandy (ovan fotnot 40), punkt 53.

42 Medan EG-fördraget fortfarande var i kraft betraktades huvudsakligen gemensam handelspolitik, fastställande av gemensamma tulltaxan, bevarande av fiskbestånd, intern organisations- och processrätt samt den monetära politiken i den dominerande doktrinen som områden på vilka unionen ensam var behörig (se Lienbacher, i EU-Kommentar (utgiven av Schwarze), andra upplagan, Baden-Baden, 2009, artikel 5 i EG-fördraget, punkt 17, med vidare hänvisningar). Sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget innehåller artikel 3 FEUF en uttömmande uppräkning av de områden på vilka unionen har ensam behörighet.

43 Dom av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical (REU 2010, s. I-7027), punkt 45, av den 20 maj 2010 i mål C-365/08, Agrana Zucker (REU 2010, s. I-4341), punkt 29, av den 11 juni 2009 i mål C-33/08, Agrana Zucker (REG 2009, s. I-5035), punkt 31, av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkt 97, av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkt 81, av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl. (REG 1994, s. I-4863), punkt 41, och av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 13.

44 Se i detta avseende Bast och von Bogdandy (ovan fotnot 40), punkt 69.

45 Vad beträffar denna uppbyggnad i tre steg av proportionalitetsprövningen, se mitt förslag till avgörande av den 7 september 2010 i mål C-221/09, AJD Tuna (REU 2010, s. I-1655), punkt 94, av den 24 juni 2010 i mål C-213/09, Chabo (REU 2010, s. I-12109), punkt 67, och av den 21 januari 2010 i mål C-365/08, Agrana Zucker (REU 2010, s. I-4341), punkt 60. Se vidare Simon, D., Le contrôle de proportionnalité exercé par la Cour de Justice des Communautés Européennes, Petites affiches 2009, nr 46, s. 17, sidan 20 och följande sidor. Enligt författaren innehåller vissa domar ytterligare steg, nämligen en kontroll av det eftersträvade målets lagenlighet och de subjektiva avsikterna med att vidta åtgärden i fråga.

46 Se Ekelmans, M. (ovan fotnot 10), punkt 42.

47 Se, för ett liknande resonemang, Ekelmans, M (ovan fotnot 10), punkt 41 och följande punkt, och Freytag, M. (ovan fotnot 34), s. 44. Avseende de väsentliga egenskaperna hos de prövningar av lagligheten som revisionsrätten genomfört, se punkt 71 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

48 Se Inghelram, J., artikel 287 FEUF, i EU-fördragen: Kommentar nach dem Vertrag von Lissabon (utgiven av Lenz/Borchardt), Köln, 2010, punkt 5.

49 Se i detta sammanhang enbart Freytag, M. (ovan fotnot 34), s. 44, enligt vilken principen om en sund ekonomisk förvaltning i princip omfattar två aspekter: inom ramen för en sund ekonomisk förvaltning ska antingen bästa möjliga resultat uppnås med ett visst tidigare fastställt belopp eller en viss definierad politisk målsättning med en så liten budget som möjligt.

50 Se i detta avseende fotnot 24 i detta förslag till avgörande.

51 Mageira (ovan fotnot 27), punkt 11. Se i detta avseende dessutom Inghelram (ovan fotnot 24), sidan 724 och följande sida.

52 Se i detta avseende enbart skälen 1–3 i förordning nr 1798/2003.

53 Revisionsrätten har i ett flertal skrivelser till Tysklands federala revisionsorgan samt till förbundsfinansministeriet på detta sätt redogjort för föremålet för prövningen. Avseende skriftväxlingen mellan revisionsrätten och Förbundsrepubliken Tyskland, se punkt 14 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

54 Se i detta avseende punkt 53 i detta förslag till avgörande.

55 Avseende denna växelverkan mellan storleken av egna BNI-medel, å ena sidan, och storleken av andra egna medel, å andra sidan, se punkt 54 i detta förslag till avgörande.

56 Se i detta avseende punkt 53 i detta förslag till avgörande.

57 Rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28).

58 Dom av den 12 september 2000 i mål C-276/97, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-6251), av den 12 september 2000 i mål C-358/97, kommissionen mot Irland (REG 2000, s. I-6301), och av den 12 september 2000 i mål C-359/97, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2000, s. I-6355).

59 Domar i de ovan i fotnot 58 nämnda målen kommissionen mot Frankrike, punkt 55 och följande punkt, kommissionen mot Irland, punkt 64 och följande punkt och kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 76 och följande punkt.

60 Dom av den 17 juli 2008 i mål C-132/06, kommissionen mot Italien (REG 2008, s. I-5457), punkt 37 och följande punkter.

61 Se punkt 79 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

62 För en översikt av skriftväxlingen mellan revisionsrätten och Förbundsrepubliken Tyskland, se punkt 14 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

63 Bifogad som bilaga 4 till ansökan.

64 Se uttryckligen den särskilda rapporten nr 8/2007, punkt 12.

65 Se i detta avseende punkt 93 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

66 Som har bifogats som bilaga till revisionsrättens interventionsansökan. Se punkt 15 och följande punkt i detta förslag till avgörande.

67 Se punkt 91 och följande punkt i detta förslag till avgörande.

68 Se dom av den 11 mars 2010 i mål C-384/08, Attanasio Group (REU 2010, s. I-2055), punkt 51, och av den 17 november 2009 i mål C-169/08, Presidente del Consiglio dei Ministri (REG 2009, s. I-10821), punkt 42.

69 Dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 21.

70 Även om Förbundsrepubliken Tyskland inte velat samarbeta med revisionsrätten vid den aktuella undersökningen innehåller den särskilda rapporten nr 8/2007 även uttalanden och anmärkningar avseende det centrala kontaktkontoret i Tyskland och dess effektivitet. Dessa grundar sig på slutsatser som dragits efter kontrollbesök i andra medlemsstater, information som samlats in vid kontrollbesök vid kommissionen samt på allmänt tillgängliga rapporter, se punkt 22 i detta förslag till avgörande.

71 Punkt 19 och följande punkter i den särskilda rapporten nr 8/2007.

72 Ibidem, punkt 24 och följande punkter.

73 Ibidem, punkt 38.

74 Ibidem, punkterna 39–41.

75 Revisionsrätten har inlett sin analys av den bristande delegeringen av behörighet till territoriella avdelningar med att fastställa att den omständigheten att någon territoriell delegering inte ägt rum utgör en möjlighet som förordningen erbjuder (punkt 22 i den särskilda rapporten nr 8/2007). Uttalandena i den särskilda rapporten avseende de organisatoriska strukturerna vid de centrala kontaktkontoren går inte utöver det allmänna konstaterandet att i vissa av de besökta medlemsstaterna i vilka det förekom ett stort antal sena svar på förfrågningar om information bidrog också komplicerade organisatoriska strukturer vid de centrala kontaktkontoren till förseningarna.

76 Viktigt är således att revisionsrätten i de kritiserade delarna av prövningen utvärderat huruvida den organisatoriska och kompetensrättsliga utformningen av nationella skattemyndigheter varit ekonomiskt sund. Revisionsrätten har däremot inte utvärderat lagligheten. Det prövningskriterium som revisionsrätten lägger till grund för bedömningen av medlemsstaternas åtgärder inverkar nämligen på intensiteten av ett eventuellt ingrepp i den kontrollerade medlemsstatens behörighetsområde. Det är således klart att en undersökning av lagligheten av en medlemsstats åtgärder kan innebära ett mycket större ingrepp i medlemsstaternas behörighetsområde än en undersökning av huruvida åtgärderna är ekonomiskt sunda. Medan en prövning av lagligheten av revisionsrätten avser frågan huruvida medlemsstaterna utövat sin behörighet i enlighet med unionsrättsliga bestämmelser avser en prövning av om den ekonomiska förvaltningen varit sund är den ur ett rent rättsligt perspektiv mindre allvarliga frågan huruvida nationella åtgärder är ändamålsenliga oavsett om de är förenliga med unionsrätten.

77 För en särskilt belysande analys av bestämmelserna i artikel 248.3 EG i samband med revisionsrättens granskning i medlemsstaterna, se Inghelram, J. (ovan fotnot 26), sidan 138 och följande sidor.

78 Se punkt 57 i detta förslag till avgörande.

79 Se dom av den 29 april 2010 i mål C-160/08, kommissionen mot Tyskland (REU 2010, s. I-3713), punkt 116, dom av den 29 oktober 2009 i mål C-246/08, kommissionen mot Finland (REG 2009, s. I-10605), punkt 52, av den 6 oktober 2009 i mål C-438/07, kommissionen mot Sverige (REG 2009, s. I-9517), punkt 49, och av den 13 november 2007 i mål C-507/03, kommissionen mot Irland (REG 2007, s. I-9777), punkt 33.