Förslag till avgörande av generaladvokat Nils Wahl föredraget den 22 januari 2015

1 Originalspråk: engelska.

2 Artikel 9 återfinns i avdelning VII i det protokollet, vilken behandlar akter som antagits på grundval av avdelningarna V och VI i fördraget om Europeiska unionen före ikraftträdandet av Lissabonfördraget.

3 Rådets beslut 2005/387/RIF av den 10 maj 2005 om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll avseende nya psykoaktiva ämnen (EUT 2005 L 127, s. 32).

4 Rådets beslut 2013/129/EU av den 7 mars 2013 om att underställa 4-metylamfetamin kontrollåtgärder (EUT 2013 L 72, s. 11) (genomförandebeslut 1), och rådets genomförandebeslut 2013/496/EU av den 7 oktober 2013 om att underställa 5-(2-aminopropyl)indol kontrollåtgärder (EUT 2013 L 272, s. 44) (genomförandebeslut 2), (eller, tillsammans kallade genomförandebesluten i fråga).

5 Informationssystemet för viseringar. VIS inrättades genom rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (EUT 2004 L 213, s. 5).

6 Rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (EUT 2008 L 218, s. 129).

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) (EUT L 218, s. 60).

8 Rådets beslut 2013/392/EU av den 22 juli 2013 om fastställande av det datum då beslut 2008/633/RIF om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott får verkan (EUT 2013 L 198, s. 45), (eller beslutet om datum).

9 Parlamentet har i andra hand anfört att artikel 8.3 i beslutet från 2005 utgör en otillåten sekundärrättslig grund. I sitt svaromål har rådet tolkat detta som att det utgör en invändning om rättsstridighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF. Trots att det inte uttryckligen yrkas på detta i mål C-540/13, framställs ett liknande argument avseende VIS-beslutet i huvudtexten i rådets yttrande.

10 Trots likheterna i de grunder som åberopats i de tre målen, anges dessa grunder i en omvänd ordning i mål C‑679/13 och mål C‑540/13, jämfört med mål C‑317/13. Parlamentet har ifrågasatt det efterföljande förfarandet med hänvisning till att samråd skulle ha skett med parlamentet enligt artikel 39 EU när rådet antog beslut som faller under den tredje pelaren, i enlighet med de bestämmelser som gällde innan dess att Lissabonfördraget trädde i kraft.

11 Artikel 34.2.c EU grundade sig på rådets befogenhet att genom en kvalificerad majoritet anta nödvändiga åtgärder för att på en EU-rättslig nivå implementera beslut enligt syftena i avdelning VI i EU-fördraget, och utesluter varje tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning och andra författningar som har antagits med hänvisning till denna bestämmelse.

12 Ursprunget till förvirringen kan faktiskt återfinnas i rådets svaromål i mål C‑317/13. Rådet tolkade argumenten som parlamentet framfört i sin ansökan avseende de bestämmelserna som en talan om olaglighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF. Parlamentet gjorde dock överhuvudtaget inte några försök att klargöra frågan i sitt svar eller i sina skriftliga yttranden. Tvärtom bidrog parlamentet ytterligare till missförstånden genom att ge domstolen omfattande förklaringar till, särskilt, varför parlamentet borde ha haft rätt att ifrågasätta lagenligheten hos beslutet från 2005 och VIS-beslutet (tillsammans kallade de grundläggande besluten).

13 För en överblick av utvecklingen av den konstitutionella principen om institutionell balans i det rättsliga systemet inom EU, se Jacqué, J.-P., The Principle of Institutional Balance, 41(2004) Common Market Law Review, sidorna 383–391. Se även Curtin, D., EU Constitution as Architecture – Separation of Powers in the Twenty-First Century, i Reestman, J.-H., Schrauwen, A., van Montfrans, M., och Jans, J., De Regels en het spel – Opstellen over recht, filosofie, literatuur en geschiedenis aangeboden aan Tom Eijsbouts, TMC Asser Press, The Hague: 2011, sidorna 123–133, s. 126 och följande sidor. För en tidig diskussion om principen i rättspraxis, se domen i Meroni mot High Authority mål 9/56, EU:C:1958:7.

14 Detta gjordes efter undertecknandet av Amsterdamfördraget den 1 maj 1999. I detta avseende skulle rådet upprätta en förteckning över de delar av Schengenåtgärderna som skulle utgöra Schengenregelverket, och som därigenom fastställer den motsvarande rättsliga grunden för var och en av de delarna i fördragen (EU-fördraget eller Fördraget om den europeiska unionen). Detta gjordes genom rådets beslut 1999/435/EG av den 20 maj 1999 om fastställande av Schengenregelverket, i enlighet med relevanta bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket (EUT 1999 L 176, s. 1) och rådets beslut 1999/436/EG av den 20 maj 1999 om fastställande, i enlighet med relevanta bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, av rättslig grund för samtliga bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket (EUT 1999 L 176, s. 17).

15 Därtill kunde de grundläggande besluten, genom det andra möjligheten, även ha ändrats genom att lägga till en bestämmelse om, när det gäller beslutet från 2005, tillämpning av kontrollåtgärder på nya psykoaktiva ämnen eller, när det gäller VIS-beslutet, det datum som det beslutet skulle få verkan.

16 Även om parlamentet vid förhandlingen vid ett flertal tillfällen hänvisade till de angripna besluten som genomförandeåtgärder.

17 För denna åtskillnad i rättspraxis, se, till exempel, domen i parlamentet/rådet, C‑355/10, EU:C:2012:516, punkterna 64–66. Av nämnda dom följer att antagande av bestämmelser som rör väsentliga delar inte får delegeras. För tidigare hänvisningar till den principen, se domen i parlamentet/kommissionen, C‑156/93, EU:C:1995:238, punkt 18 och däri angiven rättspraxis, parlamentet/rådet, C‑303/94, EU:C:1996:238, punkt 23, Söhl & Söhlke, C‑48/98, EU:C:1999:548, punkt 34, och parlamentet/rådet, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 45.

18 Vid nya medlemstaters anslutning till EU har tillämpningen av övergångsbestämmelser på de nya medlemsstaterna gett upphov till en omfattande rättspraxis. I en sådan situation är det övergripande målet för övergångsbestämmelser att underlätta en övergång från den förevarande ordningen i de nya medlemsstaterna till en sådan ordning där EU-lagstiftning tillämpas. Se, till exempel, domen i Danisco Sugar, C‑27/96, EU:C:1997:563, Weidacher, C‑179/00, EU:C:2002:18, parlamentet/rådet, C‑413/04, EU:C:2006:741, och Polen/kommissionen, C‑336/09 P, EU:C:2012:386.

19 Förklaring avseende artikel 10 i protokoll nr 36 som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget, daterad den 13 december 2007.

20 Artikel 10 rör de olika befogenheter som EU-institutionerna har i förhållande till akter som redan har antagits under den tredje pelaren. I artikel 10.1 fastställs, bland annat, att med hänsyn till redan existerande akter som antagits under den tredje pelaren, ska domstolens befogenheter vara desamma som de var vid datumet för fördragets ikraftträdande. Enligt artikel 10.2 innebär ändringen av en sådan akt att den särskilda ordning som styr domstolens behörighet upphör. Slutligen innebär artikel 10.3 en tidsbegränsning för tillämpningen av de övergångsbestämmelser som nämns i punkt 1. Den särskilda övergångsordningen ska upphöra att gälla fem år efter dagen för ikraftträdandet av Lissabonfördraget, det vill säga den 1 december 2014.

21 I ett annat sammanhang tolkade domstolen även konceptet akter som har rättsverkan brett för att inkludera rekommendationer som antagits av en internationell organisation. Se domen i Tyskland/rådet, C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 56 och följande punkter.

22 Förklaring nr 50 ger stöd för detta synsätt, då den uppmanar institutionerna att se till att åtgärder som fattats genom den tidigare tredje pelaren överensstämmer med det nya ramverket, i den mån det är möjligt, inom den fem år långa övergångsperioden som är tillämplig enligt artikel 10.1 i protokoll nr 36.

23 För liknande exempel avseende denna trend, se, till exempel, domen i Roquette Frères mot rådet, 138/79, EU:C:1980:249, och parlamentet mot rådet, C‑70/88, EU:C:1990:217.

24 Se, i detta hänseende, domen i Wybot, 149/85, EU:C:1986:310, punkt 23.

25 Se, mer allmänt, domen i parlamentet/rådet, C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 81 och däri angiven rättspraxis. Inte alla delar denna positiva syn på ansvarsutkrävande. Se, för ett kritiskt synsätt, Charlemagne, The will to power: The European Parliament would like you to know that it matters, The Economist, 4 oktober 2014: Armed with the superficially attractive argument that it is the only European institution directly accountable to voters, the parliament has accrued powers over the past few decades. Like a child receiving sweets, each goody it acquires feeds its demands for more.

26 Däremot delar jag uppfattningen att även en väldigt liten ändring (så länge som den faktiskt kan tolkas som att den utgör en ändring) räcker för att de nya bestämmelserna ska tillämpas. Se, avseende frånvaron av en de minimis-bestämmelse i detta sammanhang och de svårigheter som finns gällande kriterier för att identifiera vad som utgör en ändring, Peers, S., Finally Fit for Purpose? The Treaty of Lisbon and the End of the Third Pillar Legal Order, i Eeckhout, P., och Tridimas, T. (eds), 27(2008) Yearbook of European Law, sidorna 47–64, s. 55 och följande sidor.

27 Se domen i kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 56 och däri angiven rättspraxis. En sådan uttrycklig hänvisning krävs icke desto mindre av domstolen när, i dess frånvaro, de berörda parterna och domstolen är osäkra på den exakta rättsliga grunden.

28 Som nämnts ovan debatterades denna fråga av parterna i deras skriftliga inlagor, även om det senare framgick vid den muntliga förhandlingen att parlamentet inte hade för avsikt att åberopa giltigheten av de grundläggande besluten eller delar därav.

29 Se domen i kommissionen/rådet, EU:C:2009:590, punkt 56 och följande sidor. För principen om tilldelade befogenheter, se, till exempel, domen i parlamentet/kommissionen, C‑403/05, EU:C:2007:624, punkt 49 och däri angiven rättspraxis. Se även, mer aktuellt, Yttrande 1/13, EU:C:2014:2303, punkt 74.

30 Se ovan punkt 32.

31 Rådet påpekar, utan att bli motsagt av parlamentet på denna punkt, att före antagandet av Lissabonföredraget antogs ett beslut liknande genomförandebesluten i fråga endast efter samråd med parlamentet, enligt artikel 39 EU.

32 Se domen i parlamentet/rådet, EU:C:2008:257, punkterna 54–57. Här tillbakavisade domstolen bestämt möjligheten att använda sig av rättsliga grunder som ändrar förfarandena som föreskrivs i fördragen.

33 När det gäller artikel 18.2 i VIS-beslutet anser parlamentet vidare att bristen på en uttryckligen angiven röstningsregel i den bestämmelsen utgör en ändring av beslutsprocessen som föreskrivs i fördragen (i detta sammanhang såsom föreskrivs i artikel 34.2 c EU).

34 Se artikel 51 EUF.

35 Samma synsätt är tillämpligt när det gäller frågan om röstningsregler (eller frånvaron av sådana) i artikel 18.2 i VIS-beslutet och den påstådda spridningseffekt av röstningsreglerna som fastställts i artikel 34 EU. Så länge som överföringen av befogenheter som föreskrivs i den sekundärrättsliga bestämmelsen fortsätter att gälla på grund av artikel 9 i protokoll nr 36, måste de relevanta röstningsreglerna, som rådet påpekat, vara de bestämmelser som det hänvisas till i artikel 16.3 EUF. Enligt den bestämmelsen ska rådet agera med en kvalificerad majoritet såvida inte fördragen tillåter något annat. Det är även värt att notera att särskilda övergångsbestämmelser är tillämpliga vid kvalificerad majoritetsomröstning. Dessa bestämmelser, vilka tillämpades av rådet i beslutet om datum, finns angivna i protokoll nr 36.