Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston föredraget den 26 november 2015

1 Originalspråk: engelska.

2 C(2013) 6355 final.

3 Nämligen femte delen i FEUF avseende Unionens yttre åtgärder.

4 Se ovan punkt 12.

5 Se även artikel 207 FEUF som i mer detalj reglerar förfarandet för förhandling och ingående av internationella avtal på området för den gemensamma handelspolitiken.

6 Olika engelskspråkiga versioner av de handlingar som är av intresse för bakgrunden till detta mål hänvisar till företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet eller som möts i rådet. Det är inte klart huruvida författarna av dessa handlingar avsåg att begreppen skulle ha skilda betydelser.

7 En annan bilaga innehöll en förklaring av Portugal och Grekland rörande det schweiziska bidraget.

8 Den 20 december 2007 ingick Schweiz ramavtal med de tio medlemsstater som hade anslutit sig till unionen 2004.

9 Dessa mål pågår inte längre. Se dom kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282), och dom kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:2151). I domen i målet C‑28/12, fann domstolen att ett beslut inte är förenligt med artikel 281.2, 218.5 och 218.8 FEUF, och följaktligen inte heller med artikel 13.2 FEU, om det i) innebär att dels en akt om undertecknande av de aktuella avtalen på unionens vägnar och om deras provisoriska tillämpning av unionen, dels en akt om avtalens provisoriska tillämpning av medlemsstaterna slås samman, utan att det är möjligt att urskilja vilken akt som återger rådets vilja och vilken akt som ger uttryck för medlemsstaternas vilja och ii) antogs i ett förfarande som utan åtskillnad innefattade inslag från rådets egen beslutsprocess och inslag av mellanstatlig art (se punkterna 49 och 51). I domen i mål C‑114/12 (som avgjordes före mål C‑28/12), fann domstolen att talan skulle bifallas såvitt avsåg den första grunden och att det inte fanns anledning att pröva de övriga grunder (som avsåg liknande yrkanden avseende rådet och medlemsstaterna) som kommissionen hade åberopat till stöd för sin talan (se punkt 104).

10 I sitt svaromål i förevarande mål har kommissionen beskrivit sin ståndpunkt på följande sätt: Rådet kan inte samtidigt försvara sin egen självständighet och sitt förfarande mot medlemsstaterna och verkar blanda ihop sin roll som EU-institution med medlemsstaternas roll.

11 Det vill säga, till dess att den schweiziska rättsliga grunden (lag av den 24 mars 2006 om samarbete med de östeuropeiska staterna) inte längre gällde.

12 Se emellertid även punkt 118 nedan.

13 Det angripna beslutet faller inom området för akter med allmän giltighet, oavsett om de är av lagstiftningskaraktär eller annan karaktär, samt akter med individuell giltighet, se dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 56).

14 I en nyligen meddelad dom undersökte domstolen i sak en ogiltighetstalan enligt artikel 263 FEUF som riktade sig mot vad som domstolen beskrev som kommissionens fullfölj[ande] av sin avsiktsförklaring från den 5 augusti 2013, nämligen genom att på unionens vägnar tillsända den internationella havsrättsdomstolen ett skriftligt yttrande (dom rådet/kommissionen, C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 37). Domstolen beskrev föremålet för rådets talan som förhållandet att kommissionen inte skicka[de] det skriftliga yttrandet på unionens vägnar … till rådet för förhandsgodkännande (punkt 38 i samma dom). Rent logiskt måste domstolen ha ansett att rådets talan kunde upptas till sakprövning (se även fotnot 17 nedan). Om så är fallet uppkommer emellertid en rad frågor rörande tillämpningsområdet för artikel 263 FEUF. Hur ska det fastställas att tidsfristerna i sista stycket i artikel 263 FEUF har iakttagits om den åtgärd som har begärts ogiltig är institutionens fullfölj[ande] av sin avsiktsförklaring? Om åtgärden lyckas, vad är det då som egentligen ogiltigförklaras? Är det fortfarande nödvändigt att fastställa huruvida åtgärden som gav uttryck för denna åsiktsförklaring kan granskas enligt artikel 263 FEUF? Hur stor räckvidd har begreppet fullfölj[ande] av avsiktsförklaring? Har det betydelse huruvida avsiktsförklaringen har gjorts av den institution som ogiltighetstalan riktar sig mot? Kan förfarandet enligt 263 FEUF verkligen användas för att ansöka om ogiltigförklaring av kommissionens underlåtenhet att vidta åtgärder (vilket artikel 265 FEUF annars förefaller ämnad för)?

15 Se, exempelvis, dom Planet/kommissionen ( C‑564/13 P, EU:C:2015:124, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

16 Se, exempelvis, dom kommissionen/Irland m.fl. ( C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punkt 57), och dom Planet/kommissionen ( C‑564/13 P, EU:C:2015:124, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

17 Detta tillvägagångssätt tillämpades dock inte av domstolen i domen i målet Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 26). I det målet undersökte domstolen inte kommissionens invändning att riktlinjerna för samarbete i lagstiftningsfrågor och för öppenhet, som kommissionen hade antagit tillsammans med Amerikas förenta stater, varken skulle anses vara bindande eller ha rättsverkningar och därför inte utgjorde en akt från kommissionen mot vilken en ogiltighetstalan kunde väckas. Domstolen ansåg att det saknades anledning att pröva de invändningar om rättegångshinder som kommissionen hade anfört, eftersom yrkandet skulle ogillas i sak. I andra mål har domstolen funnit det nödvändigt att pröva innehållet i en fråga för att kunna avgöra huruvida den kan upptas sakprövning, eftersom båda aspekterna var oskiljaktigt sammankopplade. Se, exempelvis, dom Frankrike/parlamentet ( C‑237/11 och C‑238/11, EU:C:2012:796, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Se också mitt förslag till avgörande rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:490, punkt 36 och där angiven rättspraxis). I dom rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663) verkar domstolen ha intagit en helt annan ståndpunkt, som kan ha utvidgat möjligheten att väcka talan enligt artikel 263 FEUF. Se fotnot 14 ovan. Om rättsläget nu är så, att domstolen ser mindre strängt på upptagande till sakprövning i interinstitutionella tvister där en viktig principfråga ska avgöras, skulle det kanske vara att föredra om detta angavs uttryckligen.

18 Se dom kommissionen/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 26 och där angiven rättspraxis). Den ursprungliga prövningen fastställdes i dom kommissionen/rådet ( 22/70, EU:C:1971:32 (nedan kallad domen i målet ERTA), punkt 42).

19 Det verkar ligga bakom domstolens avgörande i dom kommissionen/rådet ( C‑27/04, EU:C:2004:436).

20 Se dom kommissionen/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 27 och där angiven rättspraxis), och dom Athinaïki Techniki/kommissionen ( C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 42).

21 Se, exempelvis, domen i målet ERTA (punkt 55).

22 Se, exempelvis, domen i målet ERTA (punkterna 47 och 53).

23 Dom Frankrike/kommissionen ( C‑327/91, EU:C:1994:305, punkt 15).

24 Se dom kommissionen/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 29). I punkt 28 hänvisade domstolen också till sitt tidigare avgörande (dom kommissionen/rådet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40) där domstolen fann att en akt som har antagits med stöd av artikel 218.3 och 218.4 FEUF har rättsverkningar. Det förefaller som om frågan huruvida rättsakten hade rättsverkningar fastställdes på grundval av formella kriterier (trots domstolens betoning på rättsaktens kärninnehåll), nämligen de som förskrivs i de bestämmelser som angetts som rättslig grund.

25 Dom Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkterna 63 och 64).

26 Dom parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 83 och där angiven rättspraxis). Artikel 218 FEUF gäller fördrag i den mening som avses i artikel 2.1 a i) i Wienkonventionen av den 21 mars 1986 om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan, A/CONF.129/15 (nedan kallad 1986 års Wienkonvention). Se dom Frankrike/kommissionen ( C‑327/91, EU:C:1994:305, punkt 25). Se även yttrande 1/13 ( EU:C:2014:2303, punkt 37).

27 Enligt internationell rätt utgör godkännande och undertecknande några av de sätt som samtycke att bindas av ett fördrag kan uttryckas på. Se artikel 11 i 1986 års Wienkonvention och Wienkonventionen om traktaträtten, Förenta nationernas traktatsamling volym 1166, s. 331 (nedan kallad 1969 års Wienkonvention).

28 Se artikel 18 både i 1969 års Wienkonvention och i 1986 års Wienkonvention.

29 Dom Frankrike/kommissionen ( C‑327/91, EU:C:1994:305, punkt 15).

30 Se, exempelvis, dom Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 42).

31 Se dom Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkterna 43 och 44), och Internationella domstolen i ett mål angående marin avgränsning och territoriella frågor mellan Qatar och Bahrain, Jurisdiktion och upptagande till sakprövning, ICJ Report 1994, s. 112, s. 120–121, punkt 23. När dess villkor är tydliga kan parterna inte därefter påstå att de hade en annan avsikt (punkt 27 i samma dom från Internationella domstolen).

32 Se yttrande 1/75 ( EU:C:1975:145), del A andra stycket, samt Internationella domstolen i det ovan i fotnot 31 angivna målet angående marin avgränsning och territoriella frågor mellan Qatar och Bahrain, s. 120 och 121, punkt 23. Således saknar det avgörande betydelse att titeln samförståndsavtal eller addendum har använts. Se även Internationella domstolens dom i Sydvästafrikamålen, preliminära invändningar, ICJ Reports 1962, s. 331. Faktum är att dessa villkor kan användas för båda typerna av internationella avtal. Traktatavdelningen på FN:s rättsavdelning har anmärkt att termen samförståndsavtal ofta används för att beteckna ett internationellt instrument som är mindre formellt än ett typiskt traktat eller internationellt avtal. Det reglerar ofta operativa förfaranden med stöd av ett internationellt ramavtal. Det används också för att reglera tekniska eller detaljerade frågor … FN ingår vanligen [samförståndsavtal] med medlemsstater för att organisera sina fredsbevarande operationer eller för att anordna FN-konferenser. FN betraktar sådana [samförståndsavtal] som bindande avtal och registrerar dem ex officio. FN:s traktathandbok, 2012, s. 68. Se, exempelvis, även Aust, A., Modern Treaty Law and Practice, 2:a upplagan, Cambridge University Press, 2007, s. 26; och Gautier, P., Non-binding Agreements, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2006.

33 Punkt 3 i 2013 års addendum.

34 Det finns många olika folkrättsliga instrument som inte är bindande men som ändå kan tvinga internationella rättssubjekt att ändra sitt agerande, till exempel behöriga internationella domstolars och tribunalers tolkningar av traktat eller icke-bindande beslut av organ i folkrättsliga organisationer.

35 Se, exempelvis, artikel 21.3 FEU och artiklarna 7 och 205 FEUF.

36 Se även, exempelvis, dom parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400), och dom rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663).

37 Se punkterna 82–84 nedan.

38 Se, exempelvis, dom Salzgitter/kommissionen ( C‑210/98 P, EU:C:2000:397, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

39 Motiveringsskyldigheten omfattar alla akter som kan bli föremål för en ogiltighetstalan. Se dom kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 42).

40 Se artikel 17.1 FEU.

41 EU:C:2014:334, punkterna 86 och 94–101.

42 Dokument 12498/13 (en bilaga till kommissionens svaromål). Dokumentet handlar inte om instrument som endast avser administrativa förfaranden för praktiskt samarbete mellan en institution eller ett organ i unionen och ett tredjeland eller en internationell organisation.

43 EU:C:2015:282. Se fotnot 9 ovan.

44 Detta följer, e contrario, av, exempelvis, dom EFMA/rådet ( C‑46/98 P, EU:C:2000:474, punkt 38).

45 Se dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 53), och dom parlamentet/rådet ( C‑355/10, EU:C:2012:516, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

46 Se, exempelvis dom kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 18 och där angiven rättspraxis). Kravet på att en talan endast ska väckas i syfte att tillvarata sökandens rättigheter gäller endast en talan enligt tredje stycket i artikel 263 FEUF, nämligen en talan som väcks av revisionsrätten, Europeiska centralbanken eller Regionkommittén.

47 Dom kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 77).

48 EUT C 310, 2004, s. 1.

49 Se dom rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

50 Dom Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 40). Se även domen i målet ERTA ( 22/70, EU:C:1971:32, punkt 72), och mitt förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/02 och C‑165/12, EU:C:2014:334, punkterna 99 och 100).

51 Dom Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 40).

52 Dom Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 45).

53 Se punkterna 75–77 ovan.

54 Jag har förklarat min tolkning av uttrycket i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen i mitt förslag till avgörande i mål rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:490, punkterna 93 och 94).

55 Dom parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50).

56 Se även mitt förslag till avgörande rådet/kommissionen ( C‑73/12, EU:C:2015:490, punkt 104).

57 Se även artikel 22.1 första stycket FEU. Europeiska rådets beslut ska genomföras i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i fördragen (se artikel 22.1 tredje stycket FEU).

58 Det finns således inte någon lista på tillgängliga rättsinstrument motsvarande den som finns för interna åtgärder i artikel 288 FEUF.

59 Se artikel 47 FEU.

60 Se även mina förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och 165/12, EU:C:2014:334, punkt 107), och i målet rådet/kommissionen ( C‑73/12, EU:C:2015:490, punkt 94).

61 Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:334, punkterna 112–121 och 123). Med avseende på möjligheten att tillämpa artikel 218 FEUF i ett annat sammanhang, se även generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i målet Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:289, punkterna 101–114).

62 Se dom rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 64 och 65).

63 Se dom rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 84 och där angiven rättspraxis).

64 Se, med avseende på artikel 218 FEUF, dom kommissionen/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 62), där domstolen angav att bestämmelsen var en självständig och allmän bestämmelse av konstitutionell karaktär, såtillvida att den ger unionens institutioner bestämda befogenheter.

65 Se, med avseende på artikel 218 FEUF, dom kommissionen/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 64).

66 Se, exempelvis dom kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

67 Se även mitt förslag till avgörande rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:490, punkt 99).

68 Se, särskilt, punkt 75 ovan.

69 Se, angående skyldigheten att samråda som uppkommer till följd av principen om lojalt samarbete, dom rådet/kommissionen, EU:C:2015:663, punkt 86.

70 Dom parlamentet och kommissionen/rådet, EU:C:2014:2400, punkt 90 och där angiven rättspraxis.

71 Se, exempelvis, dom parlamentet och kommissionen/rådet, EU:C:2014:2400, punkt 93.

72 Generaladvokaten Wahl har gett uttryck för vissa farhågor rörande återkommande framställningar om att låta verkningarna av rättsakter bestå, eftersom detta i realiteten innebär att domstolen ska avgöra mål utan de får några följder, vilket inte är en roll som ett domstolsorgan normalt har, se generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet, C‑132/14–C‑136/14, EU:C:2015:425, punkt 40.