Förslag till avgörande av generaladvokat Pedro Cruz Villalón föredraget den 6 oktober 2015

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1).

3 C‑140/12, EU:C:2013:565.

4 C‑333/13, EU:C:2014:2358.

5 C-67/14, EU:C:2015:597. Se även generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i målet García-Nieto m.fl. ( C-299/14, EU:C:2015:366).

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77).

7 C‑140/12, EU:C:2013:565.

8 Som Förenade kungariket har påpekat är det i själva verket inte prövningen av stadigvarande bosättning (vilken däremot tillämpas på de andra sociala förmåner som är föremål för det motiverade yttrandet men som kommissionens talan inte omfattar) som tillämpas beträffande de omtvistade förmånerna i det aktuella målet, utan det som krävs är att sökanden ska befinna sig i Förenade kungariket. Ett av de krav som ska vara uppfyllda för att en person ska anses befinna sig i Förenade kungariket är att han eller hon förutom att vara fysiskt närvarande och ha sin ordinarie bostad där, även ska ha uppehållsrätt där.

9 Till skillnad från vistelse, som enligt artikel 1 k i förordning nr 883/2004 betyder tillfällig bosättning.

10 I själva verket av prövningen av huruvida sökanden befinner sig i Förenade kungariket, se fotnot 8.

11 C‑73/08, EU:C:2009:396. Generaladvokatens resonemang godtogs inte av domstolen i domen i målet Bressol m.fl. ( C‑73/08, EU:C:2010:181), där den slog fast att särbehandlingen i fråga utgjorde en indirekt diskriminering (punkt 47).

12 C‑140/12, EU:C:2013:565. I den domen drog domstolen slutsatsen att den tilläggsersättning som ska komplettera ålderspensionen i Österrike som målet rörde skulle betraktas som såväl en särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i förordning nr 883/2004, som socialt bistånd i den mening som avses i direktiv 2004/38. Av detta skäl slog domstolen fast att det i princip är förenligt med unionsrätten att rätten att erhålla en sådan tilläggsersättning, när det gäller unionsmedborgare, förutsätter att de kan styrka att de har uppehållsrätt i Österrike, för att undvika att unionsmedborgare som inte är ekonomiskt aktiva och som uppbär denna ersättning blir en orimlig belastning för Österrikes finanser. Under alla förhållanden ska de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet beaktas för att ta reda på om beviljandet av förmånen i fråga till en person som befinner sig i samma situation som Brey kan medföra en orimlig belastning för det nationella sociala biståndssystemet.

13 Punkt 35 i svaromålet.

14 Punkt 36 i svaromålet.

15 C‑140/12, EU:C:2013:565.

16 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 71–78.

17 C‑140/12, EU:C:2013:565.

18 På franska prestations sociales, vilket motsvarar social benefits; på spanska, prestaciones sociales.

19 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 63–80.

20 C‑324/12, EU:C:2013:565, punkt 44.

21 C‑333/13, EU:C:2014:2358.

22 C‑140/12, EU:C:2013:565.

23 C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 73.

24 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 63–80.

25 Punkt 21 i dupliken.

26 Se bland annat sidan 3 i Förenade kungarikets svar på det motiverade yttrandet.

27 När det gäller barnbidrag i Storbritannien se artikel 146 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 och artikel 23 i Child Benefit (General) Regulations 2006 (i dess lydelse enligt Child Benefit (General) and the Tax Credits (Residence) (Amendment) Regulations 2014), och i Nordirland, artikel 142 i Social Security Contributions and Benefits (Northern Ireland) Act 1992 och artikel 27 i Child Benefit (General) Regulations (i dess ändrade lydelse).

28 Se närmare uppgifter på https://www.gov.uk/child-benefit, Förenade kungarikets regerings webbplats, där det förklaras hur detta bidrag fungerar. Enligt den information som finns på webbplatsen, uppgår barnbidraget för närvarande till 20,70 GBP per vecka för det första barnet och till 13,70 GBP per vecka för vart och ett av de efterföljande barnen. Se även webbplatsen https://www.citizensadvice.org.uk/benefits/children-and-young-people/benefits-for-families-and-children/#h-child-benefit, som innehåller praktiska upplysningar om hur man ansöker om och beviljas detta bidrag.

29 När det gäller kravet på bosättning och skatteavdrag för barn, se artikel 3 i Tax Credits (Residence) Regulations 2003 (i dess lydelse enligt Child Benefit (General) and the Tax Credits (Residence) (Amendment) Regulations 2014).

30 Trots namnet är skatteavdrag för barn ett belopp som den behöriga myndigheten regelbundet sätter in på förmånstagarens bankkonto och det tycks vara förenat med villkoret att förmånstagaren ska vara skattskyldig. På webbplatsen https://www.gov.uk/child-tax-credit/what-youll-get anges inte något konkret belopp, eftersom det är beroende av vissa personliga förhållanden och familjeförhållanden. Närmare upplysningar om hur detta skatteavdrag fungerar finns på https://www.citizensadvice.org.uk/benefits/children-and-young-people/benefits-for-families-and-children/#h-child-benefit.

31 Punkt 6 i Förenade kungarikets svaromål.

32 Dom Hoever och Zachow ( C‑245/94 och C‑312/94, EU:C:1996:379, punkt 27). Se även dom Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 22. Storleken på skatteavdraget för barn är visserligen beroende av familjens inkomstnivå och antalet barn och bidraget betalas inte ut om inkomsterna överstiger en viss nivå, men samtidigt slog domstolen i domen i målet Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 17, fast att det inte innebär att beviljandet av bidraget förutsätter en individuell prövning av sökandens personliga behov, vilket karaktäriserar socialt bistånd, eftersom det handlar om objektiva och i lag fastställda kriterier som, så snart de är uppfyllda, medför att rätten till förmånen uppkommer, utan att den behöriga myndigheten kan beakta andra personliga förhållanden.

33 Se dom Hughes ( C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 21).

34 Se, härvidlag, Lenaerts, K., och van Nuffel, P., European Union Law, 3 uppl. London, Sweet & Maxwell, 2011, s. 269; och Eichenhofer, E., Sozialrecht der Europäischen Union, 3 uppl. Berlin, Erich Schmidt, 2006, s. 49 och 50, och 68 och följande sidor.

35 Beträffande innehållet i principen om likabehandling och förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet inom det särskilda unionsrättsliga området social trygghet, se Husmann, M.,Diskriminierungsverbot und Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 VO 1408/71 und der Artt. 4 und 5 VO 883/2004. Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht nr 3, 2010, s. 97 och följande sidor, och Bokeloh, A., Die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen in der Europäischen Sozialrechtskoordinierung. Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht nr 10, 2013, s. 398 och följande sidor samt Eichenhofer, E., anfört arbete, s. 82 och följande sidor och den litteratur och rättspraxis som det där hänvisas till.

36 Systemet med lagvalsregler i förordning nr 883/2004 kännetecknas av att medlemsstaterna frånkänns sin behörighet att fastställa området och kraven avseende tillämpningen av sin nationella lagstiftning, såväl vad gäller de enskilda som omfattas av den som vad gäller det territorium inom vilket de nationella bestämmelserna gäller (dom Ten Holder, 302/84, EU:C:1986:242, punkt 21).

37 Se analogt dom Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 38 och följande punkter).

38 Domstolen har slagit fast att begreppet bosättning, i den mening som avses i förordningen, avser stadigvarande bosättning, närmare bestämt den plats där de berörda personerna stadigvarande bor och där de har varaktigt centrum för sina intressen, och således är ett självständigt unionsrättsligt begrepp (dom B., C-394/13, EU:C:2014:2199, punkt 26, och dom Swaddling ( C‑90/97, EU:C:1999:96, punkterna 28 och 29).

39 Se, bland annat, dom Swaddling ( C-90/97, EU:C:1999:96, punkt 29), och dom Wencel ( C‑589/10, EU:C:2013:303, punkt 45 och följande punkter).

40 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, s. 1).

41 Beträffande såväl barnbidrag som skatteavdrag för barn, krävs det enligt den relevanta nationella lagstiftningen för att vara berättigad till dessa förmåner att sökanden befinner sig i Storbritannien (på engelska lyder formuleringen, is in Great Britain) eller i Nordirland. Längre fram klargörs det att detta villkor bara är uppfyllt om sökanden a) fysiskt befinner sig i Förenade kungariket, b) har sin ordinarie bostad i Förenade kungariket, och c) har uppehållsrätt i Förenade kungariket. Det innebär att dessa förmåner inte beviljas om sökanden inte har uppehållrätt i Förenade kungariket, eftersom den personen enligt artikel 23.4 i Child Benefit (General) Regulations 2006 och artikel 3.5 i Tax Credits (Residence) Regulations 2003, jämförda med artikel 146 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992, då inte anses befinna sig i Förenade kungariket.

42 Detta medger Förenade kungariket uttryckligen i punkt 32 i dess svaromål och i punkt 7 i dupliken.

43 C‑140/12, EU:C:2013:565.

44 C‑333/13, EU:C:2014:2358.

45 Se även den senare domen Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597), vilken parterna inte har hänvisat till, eftersom det målet avgjordes efter förhandlingen i förevarande mål.

46 C‑140/12, EU:C:2013:565.

47 C‑333/13, EU:C:2014:2358.

48 Det ska erinras om att det är i direktiv 2004/38 – när det gäller personer som inte är ekonomiskt aktiva, i synnerhet i artikel 7.1 b – som de villkor fastställs som den mottagande medlemsstaten ska pröva för att avgöra om den som ansöker om de sociala förmåner som är i fråga i förevarande mål (vilka ingår i det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004) befinner sig lagligt på dess territorium.

49 C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 43.

50 Se, bland annat, dom Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 58 och följande punkter).

51 Vilket, såsom generaladvokaten Wathelet betonade i punkt 96 i sitt förslag till avgörande i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341), oundvikligen medför att det potentiellt kan uppstå skillnader i behandling vid beviljandet av socialt bistånd mellan medborgarna i den mottagande medlemsstaten och övriga unionsmedborgare.

52 C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 57.

53 Dom Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31), dom D’Hoop ( C‑224/98, EU:C:2002:432, punkt 28), och dom N. ( C‑46/12, EU:C:2013:97, punkt 27).

54 Se, exempelvis, dom Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 59) och dom N ( C‑46/12, EU:C:2013:97, punkt 28).

55 C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 60.

56 Se, bland annat, dom Baumbast och R ( C-413/99, EU:C:2002:493, punkt 84 och följande punkter), dom Trojani ( C‑456/02, EU:C:2004:488, punkt 31 och följande punkter), och dom Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 46 och 47).

57 Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17).

58 Se, härvidlag, dom Wencel ( C‑589/10, EU:C:2013:303); de principer som ligger bakom bestämmelserna om samordning av nationell lagstiftning om social trygghet motsvarar de principer som gäller på området för fri rörlighet för personer. Den grundläggande principen på detta område är principen om att unionens åtgärder bland annat omfattar att hindren för fri rörlighet för personer ska avskaffas mellan medlemsstaterna (punkt 39).

59 Förordning nr 883/2004 harmoniserar inte medlemsstaternas socialförsäkringslagstiftning. Det innebär att det fortfarande ankommer på medlemsstaterna att besluta vilka förmåner de ska bevilja vem och på vilka villkor, samt hur deras sociala system ska finansieras. Förordningen påverkar i princip inte de materiella villkor som varje medlemsstat fastställer för att bevilja de socialförsäkringsförmåner som ska samordnas enligt förordningen, under förutsättning att de gemensamma principer som fastställs respekteras (se, härvidlag, dom Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 41, och den rättspraxis som domstolen där hänvisar till).

60 Vilket kommissionen själv medgav vid den muntliga förhandlingen.

61 Se även generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 90).

62 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 46 och 47.

63 C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 60 och följande punkter.

64 C‑67/14, EU:C:2015:597.

65 Punkt 33 i ansökan.

66 Punkt 32 i ansökan.

67 Domstolen har vid en rad tillfällen behandlat sambandet mellan den fria rörligheten för unionsmedborgare som inte är ekonomiskt aktiva eller som är arbetssökande och deras tillgång till sociala förmåner av olika slag. Se, bland annat, dom Martínez Sala, ( C-85/96, EU:C:1998:217), dom Grzelczyk ( C-184/99, EU:C:2001:458), dom D'Hoop ( C-224/98, EU:C:2002:432), dom Collins ( C-138/02, EU:C:2004:172), dom Trojani ( C-456/02, EU:C:2004:488), dom Bidar ( C‑209/03, EU:C:2005:169) och dom Vatsouras och Koupatantze ( C‑22/08 och C-23/08, EU:C:2009:344) samt dom Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565), dom Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358) och dom Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597).

68 Härvidlag kan jag inte instämma med kommissionens påstående i punkt 18 i repliken, att, vad beträffar socialförsäkringsförmåner som dem som är för handen i förevarande mål, införs genom prövningen av laglig bosättning en begränsning av den fria rörligheten som inte skulle ha funnits om enbart prövningen av stadigvarande bosättning skulle ha tillämpats.

69 Se, bland annat, dom Martínez Sala ( C‑85/96, EU:C:1998:217, punkt 63) (en medborgare i Europeiska unionen som … är lagligt bosatt i värdmedlemsstaten kan göra artikel 6 i fördraget gällande i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten (min kursivering)), en utsaga som upprepas ordagrant i dom Grzelczyk, ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 32), och dom Bidar ( C‑209/03, EU:C:2005:169, punkt 32), i vilken det i punkt 46 slås fast att ”artikel 3 i direktiv 93/96 utgör ... inte hinder för att en medborgare i en medlemsstat som i enlighet med artikel 18 EG och direktiv 90/364 lagligt uppehåller sig i en annan medlemsstat för att där påbörja eller fortsätta högre studier, under vistelsen åberopar den grundläggande princip om likabehandling som stadfästs i artikel 12 första stycket EG (min kursivering). Se även dom Trojani ( C‑456/02, EU:C:2004:488), i vilken domstolen innan den prövade effekterna av likabehandlingsprincipen i Trojanis fall, konstaterande att denne uppehåller sig ... lagligt i Belgien (punkt 37).

70 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 44, vilken varit föremål för omfattande diskussioner mellan parterna under detta förfarande.

71 C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 69.

72 Oberoende av att det i dom Alimanovic ( C-67/14, EU:C:2015:597) hänvisas till punkt 69 i domen Dano ( C-333/13, EU:C:2014:2358), är språket mer precist, eftersom det i den domen hänvisas till rätten till sådant socialt bistånd som avses i det nationella målet (punkt 49).

73 Se, härvidlag, dom Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358): den omständigheten att det eventuellt föreligger en skillnad i behandling mellan, å ena sidan, de unionsmedborgare som har utnyttjat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna och, å andra sidan, medborgarna i den mottagande medlemsstaten, [är] med avseende på beviljandet av sociala förmåner, en oundviklig följd av direktiv 2004/38 (punkt 77), med hänvisning till generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i samma mål (C‑333/13, EU:C:2014:341), punkterna 93 och 96.

74 Se även artikel 19 i direktiv 2004/38 vad beträffar permanent uppehållsrätt.

75 Ett syfte som domstolen har slagit fast att det är legitimt sedan domen i målet Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 44). Det bör beaktas att syftet att skydda de offentliga finanserna inte är av rent ekonomisk karaktär, utan domstolen förknippar det med det indirekta syftet att nivån på det bistånd som staten totalt kan ge inte ska påverkas (dom Bidar, C‑209/03, EU:C:2005:169, punkt 56, dom Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 61, och dom Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 63).

76 Punkt 37 i svaromålet.

77 C‑140/12, EU:C:2013:565, i synnerhet punkt 69.

78 Det ska erinras om att enligt artikel 14.2 i direktiv 2004/38 ska unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ... ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar. I särskilda fall då det finns rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar uppfyller kraven i artiklarna 7, 12 och 13 får medlemsstaterna kontrollera att dessa krav är uppfyllda. Denna kontroll skall inte genomföras systematiskt.

79 Enligt Förenade kungariket görs denna kontroll på följande sätt: sökanden måste lämna ett antal uppgifter på ansökningsformuläret som visar om han eller hon har uppehållsrätt i Förenade kungariket; när de myndigheter som är behöriga att besluta om huruvida dessa förmåner ska beviljas har fått formuläret kontrollerar de denna omständighet; i vissa fall kräver myndigheterna att sökandena ska lägga fram bevisning för att styrka om de verkligen har den uppehållsrätt som framgår av uppgifterna som lämnats på formuläret.

80 Det ska beaktas att detta förfarande inte bara tillämpas på unionsmedborgare utan även på tredjelandsmedborgare, vilka kan få tillgång till de ifrågavarande familjeförmånerna om de har uppehållsrätt i Förenade kungariket och uppfyller villkoren om att de ska befinna sig och ha sin ordinarie bostad i den staten.

81 Förlusten av uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten enligt direktiv 2004/38 är en automatisk konsekvens av att de villkor som föreskrivs där inte är uppfyllda.

82 I artikel 15.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs att [f]örfarandena i artiklarna 30 och 31 skall på motsvarande sätt tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet. Som generaladvokaten Wahl framhöll i sitt förslag till avgörande i målet Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:337), åtnjuter [en unionsmedborgare] ... tveklöst de förfarandegarantier som föreskrivs i artikel 15 i direktivet, vilka inte kan kringgås genom ett förfarande som handlar inte enbart om denna persons rätt till en förmån utan även om vederbörandes uppehållsrätt (punkt 93).

83 Trots det som tycks stå i den tyska versionen av artikel 7.1 b i direktivet; se, härvidlag, generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i målet Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:337), punkt 74 och följande punkter.

84 C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 64 och följande punkter. Jag instämmer även med generaladvokaten Wathelets ståndpunkt i hans förslag till avgörande i målen Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:210), punkt 107 och följande punkter, och García Nieto ( C‑299/14, EU:C:2015:366), punkt 85 och följande punkter, i det avseendet att de nationella myndigheterna i det sammanhanget även bör ta hänsyn till andra representativa omständigheter som gör det möjligt att påvisa att det finns en faktisk anknytning mellan unionsmedborgaren och den mottagande medlemsstaten (i sista hand att de är socialt och ekonomiskt integrerade där, vilket är vad Förenade kungariket hävdar att man vill säkerställa när allt kommer omkring) som den omständigheten att personen tidigare har haft ett arbete, tidigare har erlagt socialförsäkringsavgifter i den staten, att de underhållsberättigade barnen har gått i skolan där (se det som domstolen slog fast i domen i målet Ibrahim och Secretary of State for the Home Department, C‑310/08, EU:C:2010:80) förekomsten av nära band av personlig karaktär till medlemsstaten i fråga (se, härvidlag, dom Prete, C‑367/11, EU:C:2012:668, punkt 50, och dom Stewart, C‑503/09, EU:C:2011:500, punkt 100).