Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 16 december 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77 och rättelse i EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1 och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1).

4 Dom av den 11 november 2014 ( C‑333/13, EU:C:2014:2358) (nedan kallad domen i målet Dano).

5 Dom av den 15 september 2015 ( C‑67/14, EU:C:2015:597) (nedan kallad domen i målet Alimanovic).

6 Dom av den 25 februari 2016 ( C‑299/14, EU:C:2016:114) (nedan kallad domen i målet García-Nieto m.fl.).

7 I artikel 1 z i förordning nr 883/2004 anges följande: I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges: familjeförmån: alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I. I artikel 3.1 j i samma förordning anges att den ska tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör familjeförmåner.

8 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

9 Dom i målet Alimanovic (punkterna 40–43 samt 46).

10 Dom av den 6 oktober 2020 ( C‑181/19, EU:C:2020:794) (nedan kallad domen i målet Jobcenter Krefeld).

11 Dom i målet Dano (punkt 78).

12 Dom i målet Dano (punkterna 69 och 81).

13 Se förslag till avgörande i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 106).

14 Dom i målet Dano (punkt 79).

15 Dom i målet Dano (punkt 83).

16 Punkterna 29 och 34.

17 Dom i målet Alimanovic (punkterna 27 och 55).

18 Dom i målet Alimanovic (punkterna 56 och 57).

19 Dom i målet Alimanovic (punkt 60).

20 Joel Peña Cuevas inreste till Tyskland med sin son för att återförenas med Jovanna García‑Nieto, som tidigare hade inrest till Tyskland med parets gemensamma dotter och registrerat sig som arbetssökande, samt därefter arbetat som ekonomibiträde. Dom i målet García-Nieto m.fl. (punkterna 28 och 29).

21 Dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 44).

22 Dom i målet Dano (punkt 84 och domslutet).

23 Dom i målet García-Nieto m.fl.(punkt 53 och domslutet).

24 Dom i målet Alimanovic (punkt 63 och domslutet).

25 Se dom i målet Dano (punkt 74), dom i målet Alimanovic (punkt 50), och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 39).

26 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkterna 67 och 68).

27 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkt 50). Domstolen framhöll i punkt 52 i domen att denna tolkning sålunda förhindrar att en person som har för avsikt att tillsammans med sin familj lämna sin ursprungsmedlemsstat för att arbeta i en annan medlemsstat utsätter sig för risken – för det fall personen i fråga förlorar sin ställning som arbetstagare – att tvingas avbryta sina barns skolgång och återvända till sitt ursprungsland på grund av att han eller hon inte kan komma i åtnjutande av de sociala förmåner som den mottagande medlemsstaten föreskriver i sin nationella lagstiftning och som skulle garantera familjens uppehälle.

28 Se artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 492/2011.

29 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkt 54). Som det har framhållits i doktrinen med avseende på punkterna 64 och 65 i denna dom, har artikel 24 andra stycket i samma direktiv det mål som gav upphov till domen inte fullständigt kodifierat de villkor på vilka unionsmedborgare som använder sin rätt till fri rörlighet åtnjuter rätt till likabehandling med den mottagande medlemsstatens medborgare, och undantaget från denna princip i denna bestämmelse är endast tillämplig i situationer där uppehållsrätten grundar sig på detta direktiv, K. Lenaerts och S. Adam., La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne, Cahiers de droit européen, nr 2, 2021, s. 307–417, särskilt s. 327. Som generaladvokat Richard de la Tour påpekade i sitt förslag till avgörande i målet The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:515, punkt 75 och fotnot 62) bör det härvid också framhållas att en uppehållsrätt kan vara grundad på en annan unionsrättslig bestämmelse (se dom i målet Jobcenter Krefeld, punkt 90 och domslutet) men också på en förmånligare nationell bestämmelse (se bland annat dom av den 7 september 2004, i målet Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, och dom av den 14 juni 2016 i målet kommissionen/Förenade kungariket, C‑308/14, EU:C:2016:436).

30 Se punkterna 32 och 33 i förevarande förslag till avgörande. I artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 föreskrivs att [v]arje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen … för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten. Min kursivering.

31 Till skillnad från förevarande mål gällde dessa tre mål särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, som regleras i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004, angående tillämpningsområdet för artikel 4 i samma förordning (dom i målet Dano, punkt 55) och betraktas som socialt stöd vid tillämpningen av direktiv 2004/38.

32 Se dom i målet García-Nieto m.fl.(punkt 40).

33 Se bland annat dom av den 20 september 2001, Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31).

34 Se bland annat dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt) ( C‑35/20, EU:C:2021:813, punkterna 49 och 50).

35 I enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2004/38 omfattas av detta direktiv unionsmedborgarna, som också är förmånstagare i fråga om de rättigheter som tilldelas dem genom detta, vilka reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på deras familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 i direktivet. Se bland annat dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

36 Dom i målet Dano (punkt 69), dom i målet Alimanovic (punkt 49), och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 38).

37 Min kursivering.

38 Min kursivering.

39 Det bör framhållas att det i fråga om det övergripande sammanhanget för direktiv 2004/38 i detta föreskrivs ett system där uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten förvärvas gradvis. Systemet återupptar huvudsakligen de etapper och villkor som föreskrivs i de olika unionsrättsliga instrument och i den rättspraxis som gällde innan direktivet trädde i kraft och som utmynnar i en permanent uppehållsrätt. Se bland annat dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (de förenade målen C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkterna 38 och 39).

40 Dom av den 2 oktober 2019, Bajratari ( C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

41 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

42 Dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 68 och 75): Det … finns … i princip inget hinder för att beviljande av sociala förmåner till unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma underkastas det materiella villkoret att dessa ska uppfylla kraven för att ha uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Min kursivering.

43 Jag framhåller härvid att domstolen i punkt 68 i nämnda dom i målet kommissionen/Förenade kungariket hänvisar till punkt 44 i domen av den 19 september 2013, Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565) samt till punkt 83 i domen i målet Dano. Av dessa punkter framgår att det gäller en uppehållsrätt i enlighet med direktiv 2004/38 i den mottagande medlemsstaten. Min kursivering. Följaktligen är de olika slag av uppehållsrätt som anges i artiklarna 6, 7 och 16 i nämnda direktiv samtliga en rätt till laglig vistelse i enlighet med direktivet.

44 Dom av den 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C‑2013:565, punkt 61), dom i målet Dano (punkt 63), dom i målet Alimanovic (punkt 44) och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 38).

45 Domen i målet Jobcenter Krefeld (punkt 57 och där angiven rättspraxis).

46 Den tyska regeringen medger också att de barnbidrag som berörs i det nationella målet inte i strikt bemärkelse ryms inom socialt stöd enligt artikel 24 i direktiv 2004/38, utan faller under artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 jämförd med artikel 1 z i denna förordning. Den tyska regeringen anger att dessa förmåner uppvisar likheter med en kontantförmån avsedd att kompensera en familjs utgifter och utbetalas oberoende av om det föreligger ett stödbehov.

47 Dom av den 14 juni 2016 i målet kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkt 60). Se även dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård) ( C‑535/19, EU:C:2021:595, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

48 Se definitionen av familjeförmån i artikel 1 z i förordning nr 883/2004, återgiven i fotnot 7 i förevarande förslag till avgörande.

49 Dom García-Nieto m.fl.(punkt 45). Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 70).

50 Jag erinrar härvid om att den rättspraxis som följer av domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. grundar sig på det undantag som anges av unionslagstiftaren i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 i fråga om socialt stöd. I dessa domar var det dock möjligt att utestänga de berörda unionsmedborgarna från dessa förmåner på grund av att dessa antingen hade uppehållit sig i den berörda medlemsstaten under längre tid än tre månader utan att uppfylla villkoren i artikel 7.1 b i detta direktiv (dom i målet Dano, punkterna 75 och 76) eller att de bara hade en uppehållsrätt grundad på artikel 14.4 b i samma direktiv (dom i målet Alimanovic, punkterna 57–58), eller hade uppehållit sig där under kortare tid än tre månader men ansökt om socialt stöd (som i målet García-Nieto m.fl.).

51 Förslag till avgörande i målet A (Offentlig hälso- och sjukvård) (C‑535/19, EU:C‑2021:114, punkt 153).

52 Se punkterna 46–49 i ovan. Det tycks mig här vara ändamålsenligt att understryka att uppehållsrätten för sökanden i det nationella målet på intet sätt är grundad på en uppehållsrätt i enlighet med nationell rätt som inte uppfyller de villkor för vistelse som anges i artikel 7 i direktiv 2004/38, som fallet var ibland annat det mål som gav upphov till domen av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (de förenade målen C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 47), som åberopades av kommissionen i dess skriftliga svar på domstolens frågor, eller till vilket det hänvisades i det mål som gav upphov till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 81). Jag framhåller att domstolen i punkt 46 i domen Ziolkowski och Szeja, förklarade att begreppet uppehålla sig lagligt, som följer av uttrycket har uppehållit sig lagligt i artikel 16.1 i direktiv 2004/38, ska förstås som en vistelse som uppfyller villkoren i detta direktiv, bland annat dem som föreskrivs i artikel 7.1 häri (Min kursivering) Som jag redan har angett kan en vistelse vara laglig i den mening som avses i nämnda direktiv om andra villkor i detta är uppfyllda, så som bland annat de som anges i artikel 6 i samma direktiv. Se punkterna 42–49 i förevarande förslag till avgörande.

53 Jag noterar att domstolen i dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 66 och 68) fann att direktiv 2004/38 är tillämpligt på barnbidrag efter att i punkt 61 ha förklarat att barnbidrag utgör socialförsäkringsförmåner. Det bör dock framhållas att detta mål gällde en talan avseende underlåtenhet från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands sida av skyldigheterna enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004 genom att en laglig vistelse på dess territorium ställdes som villkor för beviljandet av dessa förmåner. Det förefaller mig ändamålsenligt att påpeka att domstolen i denna dom direkt hänvisade till den uppehållsrätt som avses i artiklarna 7.1 och 14.2 i direktiv 2004/38 samt till artiklarna 12 och 13 i detta direktiv (punkterna 81, 82 och 84). Domstolen omnämnde däremot inte alls artikel 6 i detta direktiv.

54 Se punkterna 57–60 i förevarande förslag till avgörande.

55 Se punkt 6 i förevarande förslag till avgörande.

56 Den tjeckiska regeringen och kommissionen anser att frågan huruvida den berörda nationella bestämmelsen innebär en diskriminering på grund av nationalitet uteslutande bör bedömas med ledning av artikel 4 i förordning nr 883/2004.

57 Se punkterna 29–60 i förslag till avgörande.

58 Se, analogt, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl. ( C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 59).

59 Den berörda nationella bestämmelsen är inte heller förenlig med målet fri rörlighet som garanteras i direktiv 2004/38 och förordning nr 883/2004.

60 Se punkt 79 i förslag till avgörande.

61 Dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 68 och 75).

62 Det är givet att tyska medborgare uppehåller sig i sin ursprungsmedlemsstat på grundval av nationell rätt.

63 I doktrinen framhålls bland annat följande: Trots att flertalet mål som rör medborgarskap avgörs enligt modellen icke-diskriminering/likabehandling förekommer en mer allmän övergång till en modell av typen restriktioner/tillträde till marknaden som noterats på annat håll inom domstolens praxis, avseende fri rörlighet, men den kan också noteras på området unionsmedborgarskap, se C. Barnard, The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, sjätte utgåvan, s. 352–360, särskilt s. 357, och av samma författare, Editorial Comments, Two speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?, Common Market Law Review, volym 45 nr 1, 2008, s. 1–8. Se även N. Nic Shuibhne, What I Tell You Three Times Is True. Lawful Residence and Equal Treatment after Dano, Maastricht Journal of European and Comparative Law, volym 23, nr 6, 2016, s. 908–936.

64 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

65 För att belysa detta nämner den tyska regeringen Bulgarien, där storleken på familjeförmåner är avsevärt lägre än i Tyskland.

66 Se, analogt, bland annat dom av den 26 oktober 2006, Tas-Hagen och Tas ( C‑192/05, EU:C:2006:676, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

67 Se Eurostat dokument med titeln Statistics Explained om statistik över fertilitet: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics”explained/index.php?title=Fertility_statistics

68 Begreppet orimlig belastning bör inte bedömas endast utifrån eventuella tillkommande kostnader i början utan också med utgångspunkt i de ekonomiska effekterna på lång sikt. Man kan här se en likhet med utgifter för utbildning, vilka i samband med fri rörlighet för personer kan ha en tendens att öka på vissa områden, men ingår i utsikterna till ekonomisk tillväxt och för anpassning av arbetskraften till arbetsmarknadens behov.

69 Se, analogt, bland annat dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C‑2013:411, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

70 Se, analogt, bland annat dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. ( C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 71): Det är viktigt att det med hjälp av en sådan objektiv, utförlig och med sifferuppgifter underbyggd analys, och med stöd av seriösa, överensstämmande och övertygande uppgifter, kan visas att det föreligger en verklig risk för folkhälsan. Min kursivering.

71 Se bland annat dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52 och 53), dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien ( C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58 och där angiven rättspraxis), dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135), samt dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450).

72 Dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52–54), och dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C‑2012:630, punkt 58). Min kursivering.

73 Se bland annat dom av den 12 mars 1996, Pafitis m.fl. ( C‑441/93, EU:C:1996:92, punkt 68), och dom av den 12 maj 1998, Kefalas m.fl. ( C‑367/96, EU:C:1998:222, punkt 22).

74 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 55).

75 Dom i målet Dano (punkt 78).

76 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, kommissionen/Belgien ( C‑577/10, EU:C:2012:814, punkt 53 och där angiven rättspraxis). Se även mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 134).

77 Se mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).

78 Se punkt 39 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

79 Dom i målet Alimanovic (punkt 59).

80 Jag erinrar om att det i artikel 11.1 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att [d]e personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. I artikel 11.3 a och e i denna förordning föreskrivs, med undantag för artiklarna 12–16, att en person som arbetar som anställd eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten och att en person på vilken a-d inte är tillämpliga omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i denna förordning enligt vilka personen har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater.

81 Dom av den 13 september 2016, Rendón Marín ( C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 66 och där angiven rättspraxis).