SOU

Bostadskommitténs delbetänkande

Beteckning: SOU 1984:36
Typ: SOU

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

/55

Statens offentliga utredningar EE 1984:36 ä Bostadsdepartementet

Bostadskommitténs

delbetänkande

Del 2

Delbetänkande av lggstadskommittén Stockholm 1984

ISBN 91-38-08335-3 ISSN 0375-2SOX Liber Tryck Stockholm 1984 327361

III

BETÃNKANDETS UPPLÃGGNING

Bostadskommittêns delbetänkande publiceras i tre delar. I SOU 1984:34 Sammanfattning ges en fyllig översikt över delbetänkandets innehåll. Även våra direktiv redovisas där. sammanfattningen kan läsas självständigt. Indelningen är densamma som i huvudtexten.

I delbetänkandets Del 1 (SOU 1984:35) publiceras kap. 1-7. Dessa kapitel innehåller huvudsakligen beskrivningar av utvecklingen inom boendeområdet. I kap. 1 redogörs för direktiven och i kap. 2 för utvecklingen av boende och bostadsstock. I kap. 3 analyseras utvecklingen mot bakgrund av bostadspolitikens ekonomiska mål samt redovisas subventionernas utveckling och den ekonomiskt inriktade bostadspolitiken. Kap. 4 innehåller en redogörelse över hur bostadsutrymmet, boendekostnaderna och bostadssubventionerna är fördelade. I kap. 5 analyseras utvecklingen av de ekonomiska förutsättningarna för bostadsförvaltning och ombyggnad. Kap. 6

ägnas ät utvecklingen av hushållens betalningsförmåga för bostad

mot bakgrund av boendekostnadernas utveckling. Kap. 7, slutligen, innehåller prognoser för riket och regionalt över bostadsefterfrågan och bostadsbyggande inför 1990-talet.

I delbetänkandets Del 2 ( ) redovisas kap. 8-11 samt reservationer och särskilda yttranden. I kap. 8 diskuteras olika möjliga sätt att i framtiden ordna finansieringen av bostadsinve-

steringarna så att de bostadspolitiska målen uppnås på ett bättre

sätt. Kap. 9 ägnas på motsvarande sätt åt en diskussion av alternativa principer för bostadsbidragssystem. I kap. 10 dras huvudlinjerna för den framtida sociala bostadspolitiken. Kap. 11 upp

slutligen innehåller en genomgång av förutsättningarna för refor-

mer inom bostadsbeskattningen.

Delbetänkandet innehåller alltså inga förslag utan ägnas åt beskrivningar och analyser som dels kan ge underlag för den bostadspolitiska debatten dels skall ge grunden för våra förslag i ett kommande betänkande.

I N N E H Å L L

MÖJLIGHETER ATT REFORMERA SYSTEMEN rön BOSTADS- FINANSIERING . . . . uooooooooononoooo 8.1 Krav på finansierings- och stödsystem . . . . . . . . 8.1.1 De bostadspolitiska kraven . . 8.1.2 Andra krav 10

8.1.3 Krav på rea1t oförändrade e11er minskade

bostadssubventioner . . . . 11 8.1.4 Bostadskommitténs hittillsvarande arbete med finansierings- och stödsystemet . . . . . . . . 12 8.2 Bostadsfinansiering utan inverkan av inflation kan fungera väl 14 8.2.1 I grundmode11 I Iånefinansieras a11a investeringar . . . . . 0000-000000- 15 8.2.2 I grundmodell II fondfinansieras delar av underhâ11et . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 8.2.3 I grundmodell III fondfinansieras a11t periodiskt underhå11 29 8.2.4 Grundmodellerna kan tillfimpas likartat för

o1ika ägarkategorier och upplâteiseformer . . . 31

8.2.5 Grundmode11erna kan behöva anpassas till den byggnadsekonomiska utveckiingen . . . . . . 33 8.2.6 Utan inverkan av inflation kan grundmode11erna fungera väi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 8.3 Med nuvarande bostadsfinansieringssystem finns problem både vid hög och Iâg inf1ation . 36 8.3.1 Inflationen har mycket kraftiga effekter i bostadsfinansieringen . . . . . . . . . . . . . 37 8.3.2 Vid hög inflation är nuvarande finansieringssystem förknippat med ett antal olika problem . 8.3.3 Fastighetsfinansieringen vid hög inf1ation . . 45

8.3.4 Fastighetsfinansieringen vid 1åg inf1ation . . 61

8.3.5 Fastighetsfinansieringen vid övergång från hög ti11 Iäg inflation 8.3.6 Räntebidragens utveckling beror i hög grad

på räntan . . . . . 0000000000000. 69

8.4 Utveckiing av nuvarande finansieringssystem . . . . 74 8.4.1 Utveck11ngsarbetet 74 8.4.2 Ändrade iån och amorteringar . . . . . . . . 77 8.4.3 Ändrade avtrappningar av räntebidrag . . . . 8.4.4 Ränteiån acuonooocooooooco- 94 8.5 Fastighetsskatt som kompiement ti11 lån och bidrag . 104 8.5.1 Nuvarande f1nans1er1ngssystem behöver reformeras ooooooooouooooaoo 104 8.5.2 Nuvarande 1än och bidrag kan förbättras ti11 en gräns oooooaooo-oooouooo . 105 8.5.3 En fastighetsskatt kan spela en viktig ro11 i finansieringssystemet . . . 107 8.5.4 Fastighetsskatt 1 finansieringssystemet är ingen ny tanke 114 8.6 Rea1 bostadsfinansiering . . . . . . . . . . . . . . 116 8.6.1 Reaibeskattningsutredningens försiag . . . . 116 8.6.2 Grundmodeiierna tiiiämpade på ett rea1t system unouooooouucooos-oo 122 8.6.3 Regier för reducering av kapitaiutgifter vid ogynnsam fastighetspris- och Iöneutveckling 125 8.6.4 Bostadsbeskattning 1 ett rea1t system . . . . 126 8.6.5 Kreditmarknad och säkerhetsfrågor i ett rea1t system 130 8.6.6 Kreditmarknad och statsfinanser i ett rea1t system qoooooonooooooooooo 133 8.6.7 Fastighetsprisutveckiing i ett rea1t system . 136 8.6.8 Bostadsbyggande vid rea1 bostadsfinansiering 138 8.6.9 Rea! bostadsf1nans1er1ng och de bostadspoiitiska måien . . . . 0000 140 8.6.10 Sammanfattande omdömen om rea1 beskattning och real finansiering . . . . 0.000000 . 146 8.7 Partie11t reaia skatte- och finansieringssystem . . 148 8.7.1 Reai finansiering och nominaiistisk beskattning 149

8.7.2 Real beskattning av rea11ân och oförändrad beskattning av nominaiiån . . . . . . . . . . . 153 8.7.3 Ett reait system begränsat till det framtida bostadsbeståndet . . . . . . . . . . . . . . . 156 8.7.4 Partie11t rea1a Iån . . . . . . . . . . . . . . 157 8.7.5 Sammanfattande omdömen om partielit rea1a skatte- och finansieringssystem . . . . . . . . 163 8.8 Bostadsfinansiering, skatter och fastighetspriser . . 165 8.8.1 Boendeutgifterna påverkar fastighetspriserna . 165 8.8.2 Sâväi omedelbara som framtida utgiftsändringar påverkar omedeibart fastighetspriserna . . . . 166 8.8.3 Några räkneexempe1 . . . . . . . . . . . . . . 167

8.8.4 Långsiktiga effekter . . . . . . . . . . . . . 168

8.9 S1utsatser inför fortsatta överväganden om bostadsfinansieringen . . . . . . . . . . . . . . . . 170

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FÖRBÄTTRADE BOSTADSBIDRAG . . . . 175 9.1 In1edning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 9.2 Nuvarande bestäme1ser . . . . . . . . . . . . . . . . 177 9.3 Omfattning och förde1ning av bostadsbidragen . . . . . 181 9.3.1 Barnfamiijer . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 9.3.2 Hushå11 utan barn . . . . . . . . . . . . . . 192 . 9.3.3 Samhäliets kostnader för bostadsbidragen . . . 195 9.4 Administrativa brister i nuvarande bidragssystem . . . 200 9.5 M31 för bostadsbidragen . . . . . . . . . . . . . . . 209 9.5.1 Hitti11svarande rikt1injer och mâ1 för bostadsbidragssystem . . . . . . . . . . . . . 209 9.5.2 Hur har mäien uppfy11ts? . . . . . . . . . . . 215 9.5.3 Vad säger våra direktiv? . . . . . . . . . . . 225

9.5.4 Mä1grupper för bostadsbidragen . . . . . . . . 226

9.5.5 Inriktning av stödet . . . . . . . . . . . . . 230 9.6 Aiternativa former av bostadsbidragssystem . . . . . . 238 9.6.1 A11männa synpunkter . . . . . . . . . . . . . . 238 9.6.2 Bostadsbidragskommittêns förs1ag . . . . . . . 240 9.6.3 Förbättringar inom nuvarande bidragssystem . . 244 9.6.4 Utrymmesstandardstimu1erande system . . . . . . 247 9.6.5 Endast bostadskostnadsanknutet bostadsbidrag . 248 9.6.6 Administrativa brister i bidragssystemet . . . 252

VII

10 EN SOCIAL BOSTADSPOLITIK . . . . . . . . . . . . . . 255 10.1 De sociala målen . 255 10.1.1 Ett jämlikt och integrerat boende . . . . . 255 10.1.2 Olika tolkningar av jämlikhetsmålet . . . 258

10.1.3 Olika tolkningar av integrationsmålet . . . 263

10.1.4 Valfrihet, jämlikhet och integration . . . 271 10.2 Bostad efter behov . . . . . . . . . . . . . . . . 275 10.2.1 En ny utrymmesnorm? 275 10.2.2 Barnhushåll i alla hustyper och ooooc-onaooo 280

upplåtelseformer?

10.2.3 Behövs ett tillskott av stora eller små lägenheter? 284 10.3 Bostadsområden med ensidig hushållssammansättning 287 10.3.1 En allsidigare hushållssammansättning . . 287 10.3.2 En förändrad lägenhetssammansättning . . 289 10.3.3 Bostadsområden med koncentration av

problemhushåll . 292

10.4 Bostadsförmedling 297 10.4.1 Inledning oooaocsoooooonao 297 10.4.2 Kommunal - en kortfattad bostadsförmedling historik aooooooeoaoocouo 297

10.4.3 Kommunal bostadsförmedling på 1980-talet

- och förutsättningar . 301 omfattning legala

10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för

översynen av lagstiftningen 309 10.4.5 312 Utvecklingsalternativ 10.5 oooooooonoo-coo 325 Hyresgästinflytande 10.6 som rör den sociala 327

Övriga frågor bostadspolitiken

11 SÄRSKILDA BOSTADSSKATTEFRÅGOR 329 11.1 . 329 Inledning 11.2 principer 329 Bostadsbeskattningens 11.2.1 Allmänt . . 329 11.2.2 Särskilt om beskattning av egnahem och fritidshus . . . . 332 11.3 och fritidshus . . . . . . . . . . . . . . 346 Egnahem 11.3.1 för intäktsberäkning 346 Underlag 11.3.2 omräkning av underlaget eller intäkten . . . 359 11.3.3 Rationellare intäktsberäkning 361

VIII

11.3.4 Uthyrnings- och andra inkomster cons 362 11.3.5 Reparations- och underhåiiskostnader . . 366 11.3.6 Uppde1ningar och underskottsavdrag . . . 370 11.4 Bostadsrätter och andra äkta bostadsföretag . . . 381 11.4.1 A11mänt om beskattning av bostadsrättsföreningar . . . . . . . . . . . 381 11.4.2 Mediemmens beskattning . . . . . . . . . . . 385 11.4.3 Uthyrn1ngs- och andra inkomster . . . . . . 394 11.4.4 Ande1ens värde vid beräkning av extra avdrag 396 11.5 Hyreshus . . n 400 11.5.1 Schab1onmetod e11er konventioneli metod . 401 11.5.2 Reparations- och underhå11skostnader . . e 408 11.5.3 Andrahandsuthyrningar 000000000 411 11.6 Jordbrukets bostäder . . . . . . . . . . . . . . 413

RESERVATIONER OCH YTTRANDEN 421

Möj1igheter att reformera finansieringen 1

8 MÖJLIGHETER ATT REFORMERA SYSTEMEN FÖR BOSTADSFINANSIERING OCH BOSTADSBESKATTNING

8.1 Krav på finansierings- och stödsystemet

En av våra uppgifter är eniigt direktiven att göra en aiimän översyn av bostadsfinansieringen och bostadsbeskattningen samt de bostadspolitiska stödsystem som direkt och indirekt är knutna tiii dessa.

Det har sedan iänge varit en väsentiig dei av den statiiga bo-

stadspoiitiken att medverka i den iångsiktiga finansieringen av

bostadsinvesteringar. I första hand har medverkan bestått i att

säkra utrymme på kreditmarknaden för siutiig finansiering och att

tiliföra kapitai i högt riskiäge för nybyggda bostadsfastigheter

samt att styra viiikoren för Iångivningen. Statens engagemang har

efter hand vidgats ti11 att omfatta även ombyggnadsinvesteringar och periodiskt underhåii.

I varierande omfattning har staten också stimuierat bostadsinve-

steringar och möjiiggjort efterfrågan på de producerade bostäder-

na genom o1ika former av ekonomiskt stöd. Då paritets- och ränte-

iånesystemen infördes, samtidigt som det ekonomiska stödet riktat

direkt tiii barnfamiijer med Iåga inkomster förstärktes i s1utet

av 1960-taiet, var syftet att på sikt göra finansieringssystemet

subventionsfritt. Kravet på iåga kapitaikostnader för nybyggda

hus sku11e i stäiiet tiiigodoses genom ett Iånesystem som omför-

deiade kapitaiutgifterna över tiden.

Strävan mot ett subventionsfritt system övergavs emeiiertid år

1974. Paritets- och räntelånesystemen bedömdes b1i svårbemästrade

och oöverskådiiga i en situation då produktionskostnaderna för

bostäder steg snabbare än väntat och då överskottsfenomen började

visa sig på bostadsmarknaden. Osäkerheten gä11de b1.a. möjiighe-

terna att i framtiden finansiera underhåii och ombyggnad.

Ytteriigare ett motiv för omiäggningen av finansieringssystemet år 1974 var utveckiingen av schabionbeskattningen av egnahem. Det

2 Möj1igheter att reformera finansieringen

hade konstaterats att förhåiiandet me11an den schabionberäknade intäkten och de räntekostnader, som får dras av ifrån denna, hade förändrats så att betydande underskott ofta uppstod. Då underskottet i förvärvskäiian eget hem i sin tur är avdragsgiiit från den inkomst som egnahemsägaren ska11 ta upp ti11 beskattning, 1e-

der metoden för egnahemsbeskattning inte sä11an till förmåniiga

minskningar av inkomstskatten. Det sam1ade skattebortfaiiet för staten och kommunerna ti11 föijd av detta hade börjat växa tili betydande belopp. Bostadspo1itiskt framstod systemet som orättvist gentemot andra besittningsformer. Egnahemsägare hade förmå-

ner som saknade motsvarighet vid uppiåteise med bostadsrätt e11er

hyresrätt. Specielit gynnsamt var systemet för egnahemsägare med paritets- e11er ränteiån. Därtiil kom att det mest gynnade egnahemsägare med höga inkomster.

01ika möjiigheter att neutraiisera stödeffekterna av bostadsbeskattningen prövades i början av 1970-ta1et. Den väg, som siutiigen va1des år 1974, var att införa det nuvarande räntebidragssystemet varvid räntebidragen tili hyres- och bostadsrättshus avpassades så att de under ett anta] år kom att motsvara summan av räntebidrag och skattesubvention (vid drygt 50 % marginal-

skatt) för egnahem. Fu11ständig neutra1itet kunde inte uppnås med

denna metod. Värdet av det indirekta stödet för egnahemsägare var beroende av den enski1des inkomstförhåiianden (margina1skatten)

medan räntebidragen inte har något sådant samband.

Förutsättningarna för att uppnå neutraiitet me11an o1ika besitt-

ningsformer genom skiida stödsystem förbättras avsevärt då den av riksdagen besiutade skattereformen är fu11t genomförd år 1985.

Den i skattereformen ingående begränsningen av den margina1skat-

tesats som ti11åts inverka på underskottsavdragens värde innebär

att för den övervägande deien av egnahemsägare kommer skatteiindringen att vara omkring 50 % av underskottet.

Genom räntebidragen och skattesubventionerna svarar numera staten och kommunerna för en betydande del av de 1öpande kapitaikostnaderna för vissa bostäder. Det indirekta stödet via egnahemsbe-

skattningen kan i någon mån betraktas som en omfördeining inom

Möjiigheter att reformera finansieringen 3

De utebiivna skatteintäkterna från innehavare av egnahemssektorn. underskottsfastigheter kompenseras ti11 en mindre dei genom skatteintäkter från vi1ka schabionbeskattningen reegnahem för sulterar i överskott. De senare är i a11mänhet fastigheter med Man kan också hävda att kommunernas intäkter av

1åg be1åning.

garantibeskattningen, ti11 den dei de kommer från bostadsfastigska11 betraktas som en intäktspost vid bedömningen av med heter, vi1ka beiopp bostadssubventionerna beiastar kommunerna.

År 1982 bes1utade riksdagen om införande av en särski1d hyreshus-

Avgiften, som tas ut på äidre hyres- och bostadsrättsfas-

avgift.

som normait har iåga kapitaikostnader, är ett nytt in-

tigheter i bostadspoiitiken. Den kan ses som ett mede1 att omfördeia siag kostnader inom bostadssektorn.

Statens medverkan, via statsbudgeten e11er på annat sätt, i fi-

av och bidragsgivning tili bostäder innefattar även nansieringen vissa 1ån e11er bidrag för särskiida ändamåi t.ex. energibespa-

rande åtgärder, mi1jöförbättringar och förbättring av bostäder

för äidre e11er handikappade. Be1oppsmässigt är dessa margine11a i förhåiiande ti11 dem som har nämnts ovan. Framstäiiningen kommer även i fortsättningen att koncentreras ti11 de iåne- och stödformer som dominerar beioppsmässigt. Det gä11er såiedes iån och räntebidrag ti11 nybyggnad, ombyggnad och periodiskt underhå11 samt indirekt stöd genom egnahemsbeskattningen.

Utöver subventioner riktade ti11 bostäderna som sådana ingår bo-

i stödsystemet. Dessa är ett behovsprövat stöd rikstadsbidragen tat direkt ti11 hushå11. I det hittiiisvarande arbetet i bostadskommittén har bostadsbidragen och det genereila stödsystemet behandiats var för sig. I det här betänkandet förs en diskussion om i kap. 9. I våra direktiv framhåiis uppgiften att bostadsbidragen

av det sam1ade bostadsstödets fördeining på genere11a stöd-

väga

former stöd. Den avvägningsfrågan hör eme11ertid

och behovsprövat ti11 det fortsatta arbetet i kommittén och tas inte upp i detta betänkande.

4 Möjligheter att reformera finansieringen

Vår översyn av finansierings- och stödsystemet skall till syfta att göra den statliga bostadspolitiken effektivare. Härmed menas att vi skall pröva olika möjligheter att utforma de medel som

ingår i finansierings- och stödsystemet så att de bostadspoli-

tiska krav som ställs på systemet kan uppfyllas bättre än hit-

tills inom ramen för realt oförändrade eller realt minskade kostnader för staten och kommunerna.

Qe_bgstagspoliti§kg kraven

Att staten under hela efterkrigstiden så starkt i engagerat sig bostadsfinansieringen avspeglar en hög prioritet för investeringar i bostadssektorn. Detta har varit en grundläggande förutsättning för uppfyllande av målet att hela befolkningen skall be-

redas tillgång till goda bostäder. Resultatet av

prioriteringen kan bl.a. avläsas i statistik över bostadsbeståndets utveckling och hushållens boendeförhållanden. Sådana har redoviuppgifter sats i kap. 2.

Det svenska bostadsbeståndet är i ett övergripande perspektiv tillräckligt stort och modernt för att kunna fylla sin traditionella bostadssociala uppgift. Detta faktum skall inte undanskymmas av att det fortfarande finns besvärande bo-

balansproblem på stadsmarknaden. Det är inte längre fråga om en generell brist på

bostäder i förhållande till behovet. I stället framträder balansproblem av olika slag med varierande betydelse i skilda bo-

stadsförsörjningsområden. Ur bostadspolitisk synvinkel är situa-

tionen nu mer komplicerad än då huvudfrågan var att bort en

bygga

allmän brist på moderna bostäder.

Kommunerna och de kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen har ett avgörande ansvar för bostadspolitikens genomförande. Genom planering, nyproduktion och förvaltning har de betydande inverkan

på bostadsbeståndets storlek, sammansättning och kvalitet. Genom

sitt agerande ger de också viktiga förutsättningar för andra pro-

ducenter och förvaltare på bostadsmarknaden.

Möjligheter att reformera finansieringen 5

Det är uppenbart att kommunerna kommer att ställas inför svåra avvägningar i den framtida planeringen för bostadsförsörjningen. Samtidigt torde det också stå klart att den nya situationen, med komplicerade mönster av skilda balansproblem, bör mötas med ökad flexibilitet i bostadspolitiken. I första hand måste detta återspeglas i kommunernas planering. Men den statliga bostadspoliti-

ken behöver också inriktas på att ge kommunerna goda förutsätt-

ningar att hantera balansproblemen.

Genom såväl direktiven till bostadskommittên som riksdagens beslut om det s.k. ROT-programmet har staten redan slagit fast att bostadspolitiken nu måste bedrivas i en ny situation. Denna karaktäriseras inte enbart av olika typer av speciella balansproblem. Mer generellt gäller att bostadsinvesteringarna förskjuts

från nytillskott av bostäder till åtgärder för att komplettera,

bygga om och underhålla det befintliga bostadsbeståndet. Ombyggnadsverksamhetens karaktär förändras också allteftersom den i ökad grad berör bostäder som redan uppfyller hittills ställda krav

på lägsta godtagbara standard.

I den nya situationen kommer nyinvesteringar och återinvestering-

ar att på ett mer påtagligt sätt behöva komplettera varandra för

att uppnå för bostadsförsörjningen goda totallösningar. Det är då

väsentligt att det inte är skilda finansieringsvillkor som styr

valet av åtgärder. I det perspektivet framträder kravet på ett

integrerat finansieringssystem där tröskeleffekter mellan villko-

ren för nybyggnad, ombyggnad resp. underhåll undviks så långt

möjligt.

Från den 1 januari 1984 har ett system för statliga räntebidrag till lån för gemensamt underhåll i hyres- och bostadsrättshus införts. Det nya stödsystemet har utformats med syfte att dels sti-

mulera åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet, dels skapa fi-

nansieringsvillkor för denna typ av åtgärder som är neutrala mel-

lan olika besittningformer. Samtidigt har reglerna för lån till

andra typer av åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet i viss

mån förändrats med syfte att uppnå bättre samordning av villkoren

för olika typer av åtgärder.

6 Möjligheter att reformera finansieringen

Den nu genomförda reformeringen av finansierings- och stödsystemet innebär en utveckling i riktning mot ett integrerat system där tröskeleffekter mellan olika låneformer undviks och där låne-

och bidragsregler inte styr åtgärdsvalet på ett orationellt sätt.

Samordningen mellan olika låneformer fullföljdes emellertid inte

i detta sammanhang. Arbetsgruppen för stadsförnyelsefrågor över-

vägde frågan om anpassning av amorteringstider och räntebidrags-

regler vid ombyggnad men fann att ändringen skulle påverka kost-

nadsneutraliteten mellan ny- och ombyggnad. Ändringen av villko-

ren för nybyggnadsbelåningen låg utanför arbetsgruppens uppgifter

och man ansåg därför att frågan om en fullständig samordning bor-

de behandlas i anslutning till bostadskommittêns arbete. (Se Ds Bo 1983:2)

Vi ser det således som en uppgift för oss att pröva möjligheterna att föra utvecklingen mot ett integrerat system vidare. Ett av de

grundläggande kraven på det framtida bostadsfinansieringssystemet

bör således vara att finansieringen av nybyggnad, ombyggnad och D underhåll bör integreras i ett samordnat system. Den principiella innebörden av detta utvecklas närmare i det följande avsnittet om bostadsfinansiering utan inverkan av inflation (8.2).

En fråga, som givetvis kan ställas, är om de traditionella bo-

stadspolitiska kraven på finansierings- och stödsystemet kommer

att ha samma styrka som tidigare i den nya situation som bostadspolitiken nu skall bedrivas i. Chefen för bostadsdepartementet har i direktiven för bostadskommittên bedömt att så blir fallet.

Han har inte funnit anledning att ändra på de grundläggande krav

som uttrycktes senast vid reformeringen av bostadsfinansieringen år 1974.

Möj1igheter att reformera finansieringen 7

De a11männa bostadsp01itiska utgångspunkterna vid utformningen av

finansierings- och stödsystemet år 1974 kan sammanfattas i fö1jande punkter:

1 Systemet sku11e ge förutsättningar för bostadskostnader som

Iigger på en i förhåiiande ti11 hushåiiens betainingsförmåga

rimiig nivå. Det sku11e vara möj1igt för en genomsnittsfami1j att betaia priset för en modernt utrustad och tiiiräckiigt rym1ig bostad.

2 Systemet sku11e ge förutsättningar för iikartade priser för Iikvärdiga bostäder med ski1da besittningsformer. Finansie-

rings- och stödsystemet skulie såiedes inte gynna någon boen-

deform framför andra.

3 Systemet sku11e ge förutsättningar för att ski11naden i pris me11an bostäder av o1ika åider inte b1ev större än vad som motiveras av ski11nader i bruksvärde.

4 Systemet sku11e motverka de förmögenhets0mförde1ningar ti11

fastighetsägares förmån som uppstår genom infiationen.

5 De bostadsp01itiska åtgärderna sku11e sikta ti11 att stärka de

svagare gruppernas stäiining.

6 Den statiiga bostadspo1itiken sku11e inriktas på bostadsför-

sörjning upp ti11 en viss standardnivå. Bostadskonsumtion över

denna nivå sku11e inte innefattas i synen på bostaden som en

sociai rättighet.

Dessa alimänna utgångspunkter är av grundiäggande natur. Möjiig-

heterna att uppfyiia övergripande måi för bostadspo1itiken är i hög grad knutna ti11 att de bostadspoiitiska medien utformas så att kraven tiiigodoses i största möj1iga mån. Att inriktningen av

bostadsinvesteringarna nu förskjuts från nybyggnad ti11 åtgärder

i det befintiiga beståndet ger inte an1edning att ändra synen på

de a11männa utgångspunkterna.

8 Möjiigheter att reformera finansieringen

Speciellt bör uppmärksammas att de grundiäggande kraven har starkt samband med det övergripande måiet om jämiik fördeining av bostadsstandarden. Aiimänt sett har bostadsstandarden höjts väsentligt för alla typer av hushå11 under efterkrigstiden. Med

ökade reaiinkomster har samtidigt synen på vad som är acceptabei

minimistandard i boendet förändrats. Framför allt hushfill med god

förmåga att klara sin försörjning har haft möjiigheter att av-

sätta betydande delar av ökade reaiinkomster till att förbättra boendestandarden. Hushåii som lever med små marginaier i hus-

håiisbudgeten har inte samma förutsättningar att utnyttja ökade

reaiinkomster för bostadsändamåi. Under 1970-talet har dessutom hushå11 med höga inkomster gynnats av det indirekta bostadsstödet i skattesystemet. Härigenom har det varit möjiigt för dessa hus-

håii att efterfråga hög bostadsstandard.

När det gä11er fördeiningen av bostadsstandarden har givetvis

stödet riktat till hushå11 med iåga inkomster och stor försörj-

ningsbörda utomordentlig betydelse. Vid ett begränsat utrymme att avsätta medel för bostadspoiitiskt motiverat stöd b1ir det också

en central bostadspolitisk fråga att överväga fördeiningen av det

sam1ade stödet på insatser riktade till o1ika typer av investe-

ringar resp. bidrag riktade till de mest behövande hushåiien. Som

tidigare framhåilits kommer denna fråga att tas upp i bostadskom-

mittêns fortsatta arbete.

De nu diskuterade a11männa kraven på finansierings- och stödsy-

stemet har relevans för det bostadspoiitiska fördeiningsmåiet ge-

nom att de syftar till att ge förutsättningar för en Jämn pris-

struktur. Med stark kostnadsspiittring mellan årgångar och be-

sittningsformer är möjiigheterna små att stimulera till en jämiik

fördeining av bostadsstandarden genom bostadsbidrag på en rimiig

nivå.

Vi har inte funnit skä1 att göra någon annan bedömning än vad som

kommer till uttryck i våra direktiv. De a11männa utgångspunkter,

som Iåg till grund för 1974 års beslut om bostadsfinansieringen,

äger fortfarande full giltighet även om de kan behöva preciseras

och avvägas på annat sätt. Tillsammans med det tidigare nämnda

Möj1igheter att reformera finansieringen 9

kravet på samordning av o1ika iåneformer bi1dar de såiedes de

grundiäggande bostadspo1itiska kraven på finansierings- och stöd-

systemet.

I kap. 3 har vi redovisat en genomgång av förutsättningarna för

att det nuvarande finansierings- och stödsystemet ska11 kunna

uppfy11a kraven på neutra1itet meiian besittningsformer beträf-

fande Iöpande utgifter och förmögenhetsbiidning samt paritet mei- Ian bostäder byggda oiika år. Där redovisas också våra undersökningar av hur dessa krav faktiskt uppfy11s f.n.

I kap. 6 har utveck1ingen av bostadskostnader och hushåliens be-

tainingsförmåga redovisats. Detta ger underiag för bedömning av

förutsättningarna för att uppfy11a må1et om rim1iga bostadskostnader.

Vi har i kap. 3 också inlett en diskussion om hur de a11mänt forkraven ska11 uppfattas mer precist. Det finns behov av

muieradâ

att föra en sådan diskussion framför a11t av två skä1.

För det första är det en fråga om hur iångt statens ambitioner

rimiigen ska11 sträckas. De a11männa kraven uttrycker ytterst vad

som ur bostadspoiitisk synvinke1 är önskvärda förhåiianden på en

bostadsmarknad där priser, investeringar och konsumtion i hög grad bestäms av individer och partsgrupperingar. Det har varit en strävan i bostadspoiitiken att ersätta behovet av direkta stat- 1iga regieringar med mede1 som i stä11et ger gynnsamma förutsättningar för att bostadsmarknaden ska11 fungera i överensstämmeise med de bostadssociaia må1en. Denna strävan har bedömts vara viktig av effektivitetsskä1. Det är uppenbart att det bör finnas en gräns för vad som ska11 vägas in vid bedömningen av de statiiga

mediens förmåga att ge förutsättningar för en godtagbar prisnivå

och prisstruktur. Frågan är var denna gräns ska11 gå.

Ett annat skäi är behovet av att ha konkreta definitioner på

o1ika krav då man i detaij ska11 utforma tekniken för statens finansieringsmedverkan och det genere11a stödet ti11 bostadsinvesteringar.

10 Möjiigheter att reformera finansieringen

Det är inte kommitténs avsikt att nu biida sig en siutiig uppfattning om hur de oiika kraven bör formuieras i detaij. Detta är

nämiigen i hög grad en avvägningsfråga. De oiika bostadspo1itiska

kraven kan i vissa avseenden sägas stå i konflikt med varandra. Vissa av kraven kan också stå i konfiikt med andra önskvärda egenskaper hos ett framtida finansierings- och stödsystem. Den

sam1ade bedömningen av oiika aspekter på bostadspoiitiken kommer

att göras i det föijande skedet av kommitténs arbete. Preciseringen av innebörden i de oiika bostadspoiitiska deimåien och

kraven på de bostadspolitiska medlen tas upp i samband därmed.

8.1.2 Andra krav

Det stat1iga finansierings- och stödsystemet måste givetvis utformas med hänsyn även ti11 andra krav än de grundiäggande bostadspoiitiskt motiverade.

Från kreditpoiitiska utgångspunkter kan stä11as krav på utform-

ningen av bostadsfinansieringen i stort. Även etabierade institutioneiia förhå11anden kan ge begränsningar vid överväganden om finansieringssystemet.

Kreditmarknadskrav inverkar exempeivis på amorteringsviiikoren

för iån inom bostadsfinansieringssystemet. Det är dock inte givet att sådana krav behöver stå i konfiikt med rent bostadspoiitiska aspekter. För kreditgivare är möjiigheterna ti11 säkerhet för iånen av stor vikt.

Även fastighetsekonomiska aspekter måste beaktas i finansieringssystemet. För en rationeil fastighetsförvaitning är det av stor betydeise att systemets effekter kan överbiickas. Det gä11er b1.a. den framtida utveckiingen av förhåiiandet me11an fastighetsvärdet och det totaia skuldbeioppet, viiket har betydeise för

möjiigheterna att finansiera återinvesteringar i fastigheten.

Möjiigheter att reformera finansieringen 11

Från samhäiisekonomiska utgångspunkter är det väsentiigt att fi-

nansierings- och stödsystemet inte snedvrider resursanvändningen inom bostadssektorn. Oiikheter i viiikoren för skiida typer av

1ån och bidrag kan ge sådana negativa effekter på resursaiioke-

ringen. Ett specieiit problem är frågan om hur produktivitetsut-

veckiingen ska11 beaktas i finansierings- och stödsystemet. Med

utgångspunkt från krav på samhäiisekonomiskt effektiv resursa11o-

kering borde produktiviteten få inverka på priserna för o1ika

hustyper. Skiiinader me11an o1ika hustyper i produktivitetsutveckiing borde såiedes inte eiimineras genom finansierings- och stödsystemet. Detta kan emeiiertid komma i konfiikt med de bo-

stadspoiitiska kraven på finansierings- och stödsystemet.

8.1.3 Krav på rea1t oförändrade e11er minskade bostads-

subygntjgngr _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Det har tidigare sagts att riksdagens besiut om ett nytt bostadsfinansieringssystem år 1974 innebar att en tidigare strävan att göra detta subventionsfritt övergavs. Det skedde b1.a. med hänsyn ti11 att formerna för beskattning av egnahem utveckiats så att det fungerade som ett system för indirekt bostadsstöd.

Statens och kommunernas kostnader för räntebidrag och skattesubventioner har sedan mitten av 1970-taiet ökat i högre takt än infiationen. Utveckiingen har redovisats närmare i avsnitt 3.3.

I bostadskommittêns direktiv har understrukits att den reaia ökav kostnaderna för bostadssubventioner inte kan tiiiåtas ningen fortsätta. Samtidigt betonas att stödet i högre grad behöver in-

riktas på de mest behövande hushåiien. Kommittén har också getts

att pröva möjiigheterna til] rea1t minskade kostnader uppgiften för bostadssubventioner.

De ekonomisk-po1itiskt motiverade kraven innebär en spärr mot att söka bostadspoiitiska iösningar som medför ökade kostnader för staten och kommunerna. Om det av bostadspoiitiska skä1 finns be-

hov av att öka statens insatser på något område måste såiedes

12 Möjligheter att reformera finansieringen

kostnaderna för detta bäras inom bostadssektorn. Denna utgångs-

punkt kan t.ex. komma att göra sig gällande vid bedömningen av resursbehovet för bostadsbidrag. Eventuellt ökade kostnader för dessa kan medföra behov av att minska kostnaderna för de generella stödformerna om de totala kostnaderna skall kunna hållas inom oförändrade ramar. Av samma skäl kan eventuella besparingskrav komma att riktas i första hand mot det generella stödet.

Bostadssubventionernas framtida utveckling är med det nuvarande finansierings- och stödsystemet starkt beroende av hur volymen av stödberättigade investeringar utvecklas samt av inflations- och ränteutveckling. I avsnitt 8.3 kommer detta beroende att belysas ytterligare.

Den konkreta innebörden av kraven på begränsning av bostadssub-

ventionerna kommer att behandlas mer ingående i kommitténs fort-

satta arbete. Ett par allmänna utgångspunkter för prövning av

möjligheterna att reformera finansierings- och stödsystemet kan dock anges redan nu.

För det första bör det vara en strävan att söka lösningar genom vilka de bostadspolitiska kraven kan tillgodoses, samtidigt som kostnaderna för generella subventioner minimeras. Vidare bör möjligheterna prövas att finna systemlösningar som innebär att såväl

de bostadspolitiska kraven som kravet på begränsade generella

subventioner kan upprätthållas vid varierande inflationstakt och

räntenivå.

8.1.4 Bostadskommittêns hittillsvarande arbete med finansie-

rings-_ogh_stödslstemet _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Vi har delat upp översynen av finansierings- och stödsystemet för

bostäder i två etapper. I en första omgång har arbetet koncentre-

rats till att analysera hur de bostadspolitiska målen uppfylls med det nuvarande finansierings- och stödsystemet. Analysen gäller bl.a. utvecklingen i olika avseenden vid alternativa antaganden om den framtida inflations- och ränteutvecklingen. Vidare har

Möjligheter att reformera finansieringen 13

olika möjligheter att förändra räntebidragssystemet prövats. Utvecklingsförsöken har bl.a. avsett bättre samordning av reglerna

för olika låneändamål, ändrad nivå på den garanterade räntan i

nyproduktionen, ändrad takt i uppräkningen av den garanterade

räntan samt ändrade amorteringsvillkor. En diskussion kring möjligheterna att delvis göra om räntebidragen till räntelån inom ramen för ett i övrigt oförändrat system har också förts.

Som en alternativ utvecklingslinje har vi samtidigt diskuterat

möjligheterna att med olika typer av reala lånesystem uppfylla de

olika kraven. Den analysen har naturligen gjorts med utgångspunkt

från realbeskattningsutredningens förslag om övergång till ett

realt skattesystem och reala lån. Vi har emellertid också fört en diskussion kring möjligheterna att införa ett realt finansie-

ringssystem för bostadssektorn utan övergång till real beskatt-

ning. Även möjligheterna att införa partiellt reala lånesystem

har diskuterats.

I utvecklingsarbetet har kommittén diskuterat olika i och för sig

tänkbara lånesystem för bostadssektorn. Systemen har olika egen-

skaper och ger skilda möjligheter att uppfylla kraven på finan-

sierings- och stödsystemet. I vissa fall blir bedömningen av systemens effektivitet beroende av om man beaktar förekomsten av

något slag av avgift eller skatt som en komplettering till finan-

sierings- och stödsystemet. Kommittén har därför också diskuterat

möjligheterna till bättre måluppfyllelse genom att komplettera

lånesystemet med ett system för omfördelning inom bostadssektorn

genom beskattning.

Resultat av kommitténs arbete i den första etappen redovisas i

det följande av detta kapitel.

14 Möjligheter att reformera finansieringen

8.2 Bostadsfinansiering utan inverkan av inflation kan fungera väl

De bostadspolitiskt motiverade krav som behandlats i föregående

avsnitt (8.1) är grundläggande vid våra diskussioner av problem och möjligheter med system för bostadsfinansiering. Det gäller

att utgifterna för nybyggda bostäder bör vara tillräckligt låga

för att ge goda förutsättningar för efterfrågan, det gäller att

kapitalutgifterna för bostäder av olika ålder bör vara i paritet, det gäller att de ekonomiska villkoren för bostäder med olika

upplåtelseformer bör vara neutrala beträffande såväl utgifter som

förmögenhetsbildning.

Det allmännas kostnader för bostadssubventioner ger restriktioner att ta hänsyn till vid diskussioner av bostadsfinansieringen.

För att undvika tröskeleffekter bör finansieringsvillkoren för

olika investeringar vara oberoende av om åtgärderna utförs i sam-

band med nybyggnad eller ombyggnad eller utförs i samband med periodiskt underhåll. Vi uttrycker detta krav så att systemet för bostadsfinansiering bör vara integrerat.

Finansieringssystemet bör givetvis kunna fungera väl i fastighetsekonomiskt hänseende. Systemet får t.ex. inte leda till att

de ekonomiska riskerna för låntagaren blir för stora. Långivarna

bör ha rimlig säkerhet för sina fordringar. Systemet bör kunna

fungera vid både hög och låg inflation.

Det är också viktigt att finansieringssystemet är lätt att förstå och enkelt att administrera.

Det innebär många problem att utforma system för bostadsfinansie-

ring så att de olika kraven tillgodoses. Lösningar är svåra att

finna. Många svårigheter beror av inflationen.

Det underlättar både analys och lösning av problem att behandla

vissa frågor om finansieringssystemets utformning under förut-

sättning att penningvärdet är fast. Därför skisserar vi modeller

Möjligheter att reformera finansieringen 15

för finansiering av bostäder utan inverkan av inflation i detta avsnitt.

I senare avsnitt behandlas problem förknippade med inflationens

effekter och möjligheter att lösa dessa. Där prövas olika möjligheter att utveckla finansieringssystem som kan ge bättre förutsättningar än det nuvarande att uppfylla bostadspolitiska mål och

andra krav. Utvecklingsförsöken sker med utgångspunkt från nuva-

rande system. Olika grader av vidareutveckling prövas.

Här redovisar vi modeller som skulle tillgodose de nämnda kraven i stor utsträckning. Syftet är att ange vissa som ut-

grunder gångspunkt för den vidare analysen och systemutvecklingen. De

grundmodeller som förs fram får sålunda tjäna som norm för utvecklingsförsöken som vi redovisar i senare avsnitt.

De modeller för bostadsfinansiering som redovisas gäller vid fast

De återger också förhållanden vid inflation om

penningvärde. reala lån och real beskattning tillämpas. Reala system behandlas i senare avsnitt.

Tills vidare antas att kostnaderna för att bygga och underhålla

bostadshus inte utvecklas på något annat sätt än priserna i all-

mänhet.

Först behandlas förhållanden för allmännyttigt ägda flerbostadshus.

8.2.1 _I_ grundmgdgll _I_ lånejinansieras allajnvgsteringar

I en första modell förutsätts att alla bostadsinvesteringar skall kunna finansieras med heltäckande lån. Det innebär, som i det nuvarande systemet, att lån ges till hela den kostnad för en nybyggnad eller ombyggnad som bostadsmyndigheten godkänner. Det innebär också att allt periodiskt underhåll skall kunna finansieras med lån.

Möjligheter att reformera finansieringen SDU 1984:36

Det periodiska underhållet avser planmässigt utbyte och förnyelse

av förslitna byggnadsdelar. Dessa åtgärder har karaktär av åter-

investeringar och ingår i ombyggnader tillsammans med åtgärder

som förbättrar bostadshusen.1

Grundmodell I är utformad så att har tre delar

nybyggnadslånet med olika löptider; ett topplån om 5 % av produktionskostnaden

som löper på 10 år; därunder ett lån om 10 % som löper på 20 år;

resterande 85 % löper på 60 år. Lånens storlekar och löptider har

anpassats till livslängderna för olika grupper av byggnadsdelar. För alla lån tillämpas rak amortering, dvs. lånen återbetalas med lika stora belopp varje år under lånets löptid.

Lånens storlekar har inte anpassats till byggnadsdelarnas andelar av den ursprungliga produktionskostnaden utan till utgifterna för

återanskaffning. Det är i många fall dyrare att byta ut eller

förnya byggnadsdelar under byggnadens brukstid, än att anskaffa och installera dessa i samband med nybyggnad.

Modellen är utformad så att amorteringar och skuldavveckling skall ske i takt med byggnadernas normala förslitning och värde-

minskning. Därigenom uppstår under husets brukstid ekonomiskt

utrymme att ta upp nya lån för att finansiera de återinvestering-

ar som utförs vid periodiskt underhåll eller des-

ombyggnad._Även

sa nya lån återbetalas i överensstämmelse med investeringarnas

livslängd. På så sätt samordnas belåningen av nybyggnad,

ombyggnad och periodiskt underhåll.

1 I SCB:s nationalräkenskaper (NR) förs ny- och ombyggnader av bostäder till byggnadsinvesteringarna, medan det som där kallas byggreparationer inte räknas dit. Detta följer en internationell konvention som kom till i början av 1960-talet. Innan dess inkluderades reparationerna i investeringarna. Begreppet reparationer i NR överensstämmer i stort med det vi här kallar periodiskt underhåll. Den indelning som numera används i NR är inte konsekvent med hänsyn till att ombyggnader i stor ut-

sträckning omfattar samma åtgärder som det periodiska underhållet. Eftersom dessa åtgärder regelmässigt ökar bostadsfas-

tigheternas värden och normalt har en beständighet under ett tiotal år eller mer, är det enligt vår mening naturligt att se dem som investeringar; det gäller oavsett hur de finansieras.

Vi har därför valt att beteckna de arbeten som ingår i det pe-

riodiska underhållet som bostadsinvesteringar även när de utförs utan samband med ombyggnad.

Möjligheter att reformera finansieringen 17

Den totala skulden avvecklas i takt med förslitning och åldrande

för huset som helhet. Varje års amortering kan då antas stämma

överens med kostnaden för byggnadernas förslitning och åldrande.

Lån med tio års löptid avser målning och tapetsering, byte av

köksutrustning samt vissa arbeten i tvättcentral och på markan-

läggningar. 20-årslån avser byte av golvbeläggningar och sanitet i lägenheter, byte av hissar och värmeanläggningar samt förnyelse av fasader, balkonger och tak.

Modellen är utformad med stöd av den principskiss till ett nytt bostadsfinansieringssystem som redovisats i underhållsfondsutredningens slutbetänkande (Återinvestera i bostäder, SOU 1982:65). Utredningen har beräknat behov av lån och amorteringar med hänsyn till förslitning och åldrande av bostadshus.

I modellen är den subventionerade räntan för alla lån 1 % av återstående skuld. Valet av räntesats följer realbeskattningsutredningens förslag rörande bostadslån (Real beskattning, SOU 1982:1). Där har räntesatsen avpassats så att kapitalutgifterna för nybyggda bostäder inte skall bli större än med nuvarande lånesystem. För egnahem har en sådan ränta beräknats innebära att

underskott normalt inte skulle uppstå och sålunda inte heller nå-

gon skattesubvention. Bostäder med olika upplåtelseformer skulle

då subventioneras lika.

Den osubventionerade räntan vid fasta priser beräknas här med en räntesats om 2,25 %. Det görs med stöd av realbeskattningsutredningens betänkande. Utredningen har sammanställt ett underlag som

indikerar en marknadsmässig realränta för långfristiga statsobli-

gationer på ca 2 % vid real beskattning i mitten och slutet av

1980-talet. För bottenlån beräknas ett räntetillägg på 0,2 pro-

centenheter (SOU 1982:3, Bilaga 4, Realräntans nivå vid real beskattning). Subventionerna kan sålunda beräknas till 1,25 % av den skuld som belastar fastigheten.

Finansieringen av nybyggnad och periodiskt underhåll samverkar

Fig. 8.1 visar i diagramform utvecklingen av fastighetsägarens skulder och kapitalutgifter. Alla värden uttrycks där i förhåli

18 Möjiigheter att reformera finansieringen

lande tili produktionskostnaden för huset. Det 1ånet ursprung1iga och produktionskostnaden (pk) antas vara 1ika och ti11 100

uppgå

enheter. I figuren anger heidragna 1injer den totaia skuiden,

inki. 1ån för periodiskt underhåli, samt däremot svarande

kapitaiutgifter.

M0de11en har förenkiats så att 10-årigt iån tas vart tiett upp onde år och 20-årigt lån vart år för

ett tjugonde finansieringen

av det periodiska underhåiiet.

Figuren visar förhåiiandena i det fa11 huset inte byggs om. Lån tas upp för nybyggnaden och för det periodiska underhåiiet. Åtorståondø skuld, %av pk 100

so K \\

O 10 20 30 40 50 ao Är

Kapitalutgifl, % av pk 4

ränta arhéiferinb

I I I I I I I 0 10 20 so 40 so 60Ãr Fig. 8.1 Finansiering en1igt grundmodeii I. Lån tili nybyggnad och periodiskt underhå11. Fast penningvärde.

Möjligheter att reformera finansieringen 19

Heia skulden avveckias på 60 år. Den skuid som återstår år 20

uppgår innan iånen för underhåiiet tas upp til] 57 % av den ur-

sprungiiga produktionskostnaden och ti11 72 % efter det att underhåiisiån tagits upp. År 40 är skuiden nere vid 28 % före det

att iånen för underhåilet tas upp.1

första året är 3,4 % av produktionskostnaden. Den Kapitaiutgiften sku11e tiil % om räntan var osubventionerad. Det senare

uppgå 4,7

är en väsentiigt större utgift än med nuvarande finansieringssystem.

De tota1a åriiga amorteringarna, ink1. amorteringarna av iånen

för underhåil, uppgår varje år tiil 2,4 % av produktionskostnaden

tili dess hela skuiden är avveckiad. Under de första 41 åren amorteras sammaniagt iika mycket som det kostar att bygga ett nytt hus.

Räntan minskar när skuiden avvecklas. Sett över iängre perioder

minskar därför den åriiga kapitaiutgiften, trots att den ökar

något vid de tilifäiien 1ån för underhå11 tas upp. Kapitaiutgift-

en uppgår år 20 ti11 3,0 % av produktionskostnaden och år 40 till

2,7 %.

Samman1agda uppgår räntesubventionerna för a11a iånen under he1a

60-årsperioden ti11 drygt 38 % av den ursprung1iga produktions-

kostnaden. De uppgår ti11 20 % under den första 20-årsperioden.

Nuvärdet av räntesubventionerna under de första 20 åren har be-

räknats ti11 16 % av den ursprung1iga produktionskostnaden.2

1 De värden på skuider, kapitaiutgifter och räntesubventioner som

redovisas har beräknats med den förutsättningen att amorteringar och räntor betaias årsvis.

2 Nuvärdet ger ett mått på de sammaniagda subventionerna med hänsyn ti1i deras fördeining i tiden. De åriiga subventionerna

värderas iägre ju mer aviägsna i en framtid de iigger. Nuvärdet ger uttryck för att statens kostnader är större för ett bidrag som ges i dag än för ett lika stort bidrag som ges senare.

20 Möjiigheter att reformera finansieringen

Nuvärdet har beräknats med en diskonteringsfaktor 1ika med reairäntesatsen, dvs. 2,25 %.1

I grundmode11en är subventionerna utformade som bidrag til] räntan. Ett aiternativ vore att subventionerna gavs i form av kapitaibidrag. Fastighetsägaren sku11e då få bidrag ti11 en viss ande1 av kostnaden för bostadsinvesteringarna, medan resten sku11e finansieras med 1ån som iöpte med marknadsränta.

subventioner i form av kapita1bidrag är enkiare att administrera än räntebidrag. Med kapita1bidrag b1ir skuiden Iägre och kapita1utgifterna minskar snabbare än i grundmodeilen. Kapitaibidragen kan avpassas så att kapitaiutgifterna b1ir iägre än i grundmodei-

ien, utan att subventionerna sammantagna för 1ång tid behöver b1i

större än med bidrag tili räntan. Dock b1ir nuvärdet av kapitaibidragen då större än nuvärdet av räntebidragen.

Om, t.ex., kapitalbidrag ges ti11 27 % av investeringskostnaderna

vid nybyggnad och vid periodiskt underhå11, b1ir

kapitaiutgiften år 1 nästan like stor som i grundmodeiien, medan kapitaiutgifterna för underhå11s1ånen blir väsentligt iägre.

Eftersom i grundm0de11 I a11a bostadsinvesteringar finansieras med heitäckande 1ån och de tota1a amorteringarna föijer byggnadernas normaia värdeminskning, kan fastighetsägarens kapitaiutgifter anses utgöra en hyresgrundande kapitaikostnad. För ett nybyggt hus b1ir den såiunda 3,4 % av pk första året. Den minskar

sedan iångsiktigt.

1 En högre reairänta än den som här räknats med, sku11e ge större subventioner vid oförändrade kapitaiutgifter. T.ex. sku11e subventionerna varje år bii dubbeit så stora vid en reairäntesats om 3,5 %. Nuvärdet av subventionerna ökar inte 1ika mycket, om det beräknas med en diskonteringsfaktor 1ika med reairäntesatsen.

Möjiigheter att reformera finansieringen 21

Minskningen av sku1den och de 3r1iga kapitalutgifterna ger

säkerhetsmarginai

Bostadsfinansiering en1igt grundmode11en sku11e ge måttiiga

ski11nader i kapitaiutgifter me11an hus av oiika Elder och s51un— da underiätta en önskvärd utjämning av kostnader och hyror för 1ikvärdiga bostäder.

I grundmodeiien är kapitaiutgiften år 10 knappt 94 % av kapita1utgiften första året.

Fastighetsägarens t0ta1a åriiga utgifter kan beräknas som summan

av kapitaiutgifterna en1igt grundmodeiien och utgifterna för drift och iöpande underhåii. De senare kan skattas ti11 konstant ca 2,7 % per år av produktionskostnaden för ett nytt hus.1 Då b1ir fastighetsägarens totaia utgift första året 6,1 % av pk

(3,4 % + 2,7 %). De t0ta1a utgifterna minskar sedan iångsiktigt.

Genom att de t0ta1a år1iga utgifterna långsiktigt avtar, kan hy-

ror utan probiem bestämmas ti11 iägre be1opp för äidre bostäder

än för yngre. Det svarar väi mot en å1dersbetingad minskning av

boendevärdet.

Med 1edning av uppgifter från paritetstaisnämnden kan ski11nader-

na i hyra för iägenheter med o1ika byggnadsår skattas ti11 ca

0,5 % per år på en bostadsmarknad med jämvikt och normait un-

derhåii. Hyran för en tio år gamma1 iägenhet sku11e i så fa11

uppgå ti11 ca 95 % av hyran för en ny iägenhet. Denna ski11nad

avser bostäder med ungefär samma 1äge, dvs. tar endast hänsyn ti11 åidersfaktorn. Eniigt ovan redovisade skattningar utgör grundm0de11ens kapitaiutgifter inemot 60 % av de tota1a utgifterna för ett nybyggt hus. Det sku11e motivera en åidersberoende kapitalutgiftsskiiinad om ca 0,9 % per år.2 För en tio år gammai

1 Skattningen har stöd i den ekonomiska statistiken för de a11männyttiga bostadsföretagen och bostadsstyreisens beräkningar. 2 Paritetstaisnämnden ti11ämpade en å1dersfaktor om 0,75 % per

år för kapitaiutgifter med utgångspunkt från en åidersberoende

hyresskiiinad om ca 0,5 % per år.

22 Möjligheter att reformera finansieringen

lägenhet skulle då kapitalutgiften uppgå till ca 92 % av första

årets kapitalutgift. Skillnaden mellan de årliga kapitalutgifter-

na enligt grundmodellen blir något mindre. Det finns flera fakto-

rer som talar för att en anpassning av hyran till utgifterna ändå är möjlig.

Förhållanden på bostadsmarknaden med fri prisbildning tyder på

att åldern vanligen har liten betydelse för betalningsviljan jämfört med bostädernas standard och läge.

Eftersom äldre bostäder ofta har attraktivare läge än yngre, minskar jämviktshyror inte så snabbt som åldersfaktorn anger, dvs. då också lägesfaktorn beaktas kan hyresskillnaden om 0,5 % per år

uppfattas som för stor. Åtminstone på större orter kan i vissa

fall åldersnackdelar t.o.m. uppvägas av lägesfördelar.

Hyresstatistik visar att skillnaderna mellan genomsnittliga hyror för lägenheter av olika ålder är små med undantag för det yngsta beståndet.

Dessutom är skuldavvecklingen och lånen för underhållet i grund-

modellen baserade på relativt ambitiösa planer för underhållet.

Ett väl utfört underhåll innebär normalt att husen förbättras med tiden - kök får och modernare som höjer bostänyare utrustning dernas standard, värmeproducerande anläggningar förnyas, vilket förbättrar fastighetsekonomin, m.m.

Till detta kommer att det lån som amorteras på 60 år täcker kost-

naden för att anskaffa mark. Markanskaffningskostnaden kan bedö-

mas uppgå till några procent av hela produktionskostnaden för ett

nytt f1ePb0StadShus.1 För denna post behövs ingen framtida

1 Fram till år 1973 redovisades kostnaden för mark och exploatering i statistiken över pantvärden och produktionskostnader för flerbostadshus. Kostnaderna i genomsnitt för mark och exploatering uppgick då till ca 7 % av produktionskostnaden. Fr.o.m. år 1974 redovisas i stället kostnaderna för tomt och grundberedning. Dessa kostnader uppgick år 1981 till i genomsnitt ca 16 % av produktionskostnaden.

Möjiigheter att reformera finansieringen 23

ersättning e11er förnyeise och sker norma1t ingen värdeminskning.

Om hyrorna täcker amorteringarna på 60-årsiånet bör så1unda äga-

rens egna kapita1 i fastigheten öka.1

De nämnda faktorerna ta1ar för att grundmodeiien är utformad med ti11räck1ig säkerhetsmarginai. Sku11e å1dersnackde1ar få stor betydeise för byggnadernas värde bör dessa kunna e1imineras genom ombyggnad. Grundmodeiien bör därför utformas så att ekonomiskt utrymme för att bygga om huset ges i god tid.

Ombyggnader kan säkert finansieras inom ramen för grundmodeiien

10- och 20-årsiån i grundmode11en har utformats med avseende på

utgifter och kostnader i ett bostadsområde eniigt gängse p1aner

för underhållet. I dessa ingår inte byte av inredningar e11er by-

te av iedningssystem för vatten, av1opp och eiektricitet. Sådana

åtgärder, som naturiigen utförs vid en samiad underhåiisinsats

och viss modernisering, aktuaiiseras först när ett bostadsområde b1ivit ca 40 år gamma1t. Detta avser genomsnitt1iga förhåiianden.

Behoven kan ski1ja sig avsevärt me11an enskiida fa11. Det finns 60 år gamia byggnader där de ursprungliga Iedningssystemen inte tjänat ut.

Grundmodeiien bör kunna tiiigodose en utveck1ing där en ca 40 år

gammal bebygge1se moderniseras genom en samiad underhå11sinsats,

byte av Iedningssystem och inredningar samt viss förbättring.

För byte av 1edningssystem m.m. kan 1ånebehovet uppgå ti11 ca

20 % av produktionskostnaden för ett nytt hus. Ti11sammans med underhåiiet b1ir då he1a 1ånebehovet ca 35 % av nybyggnadskostnaden.

1 Alternativ härvid1ag vore att utforma finansieringssystemet så att de kapitaiutgifter som ska11 täckas med hyror inte omfattar amorteringar ti11 denna dei, men vä1 räntor. Detta kan tänkas

u pnås på fiera sätt - marken finansieras med amorteringsfria

1 n, marken innehas med tomträtt och avgä1den svarar mot ränta, marken finansieras med ägarens egna kapitai som förräntas (men i inte återvinns) med hyror.

24 Möjiigheter att reformera finansieringen

En ytteriigare utveckiing är att huset byggs om fuiiständigt. Byggnader kan behöva ändras t.ex. så att en oiämpiig iägenhetssammansättning e11er otidseniig iägenhetsutformning anpassas tiil moderna förhåiianden.

Behov av ombyggnader av bostadshus och kostnader för sådana arbeten är svåra att förutse. De beror b1.a. av framtida samhäiiskrav

på bostadsstandarden och av bostadsefterfrågans utveckiing.

Eniigt erfarenheter från nuvarande ombyggnader av fierbostadshus, kan föijande skattningar göras avseende genomsnittiiga förhåiianden, viika dock varierar inom vida gränser.

Ombyggnader genomförs oftast i 40-50 år gamia hus. Arbetena är vaniigen av genomgripande karaktär. Ingrepp i bärande deiar, änd-

ring av iägenhetsfördeining, förnyeise av iedningssystem ingår.

Det ombyggda huset har i många fa11 nybyggnadsstandard. Kostna-

derna för dessa arbeten uppgår ti11 1/2-2/3 av kostnaden för att

bygga ett nytt hus. En dei av ombyggnadskostnaderna kan hänföras tiil arbeten som medför en högre standard än huset hade ursprungligen.

Skuidavveckiingen i grundmodeiien möjiiggör en ombyggnad efter 30-40 år utan att skuidbördan i fastigheten b1ir större än den var från början. Efter 40 år återstår endast drygt en femtedei av den ursprungiiga skuiden. Det förutsätts att ombyggnaden tiilgodoser behovet av en samiad underhåiisinsats efter 40 år.

Dessa förhåiianden tyder på att m0de11en utformats med stor sä-

kerhetsmarginai. Den höjda standard som en ombyggnad ger bör betaias av de hyresgäster som får dei av den. Så biir fa11et om

kostnaderna för standardhöjande åtgärder ökar skuiden och motsva-

rande kapitaiutgifter betaias av de boende.

Eftersom ett bostadshus efter en ombyggnad av nämnt slag i många

fa11 är iikvärdigt med ett nybyggt hus, ter det sig naturiigt att

iånen i dessa fa11 ordnas på samma sätt som vid nybyggnad. Såiun-

da sku11e ombyggnadskostnaden finansieras med ett 10-årigt topp-

1ån som svarar mot 5 % av nyproduktionskostnaden, därunder ett

Möjiigheter att reformera finansieringen 25

20-årigt iån om 10 % av nyproduktionskostnaden och med 60-årsiån

ti11 resten.

_I_ _grundmgdgii_ _I_I__f9_ndf_i_ngn_sieras_dg1ar__av underhåilejz_

Grundmodeii I är utformad så att a11t periodiskt underhåli ska11 kunna finansieras med iån.

I det f61jande redovisas en modeil där deiar av det periodiska underhåiiet förutsätts kunna finansieras med avsättningar ti11 en fond hos fastighetsägaren.

Ti11 den de1 underhåiiet fondfinansieras fa11er behovet av amor-

teringar på iån bort. Det finns ingen aniedning att för samma

byggnadsdeiar samtidigt amortera i takt med försiitningen och

göra avsättningar för framtida återinvesteringar. Emeiiertid bör

skuidbeiastningen inte vara större än byggnadernas värde med hänsyn tili försiitningen. Det innebär att fondfinansieringen av underhå11et bör samordnas med en motsvarande kapitaiinsats från fastighetsägaren för finansieringen av en nybyggnad e11er en ombyggnad.

Grundmodeli II är utformad på samma sätt som grundmodeii I med

undantag för 10-årsiånen. Vid ny- och ombyggnad ersätts toppiånet

om 5 % av nyproduktionskostnaden med en kapitaiinsats från ägaren.

Det periodiska underhåli som i grundmodeii I kan finansieras med

10-årsiån, ska11 i grundmodeii II i stä11et kunna finansieras med

fonderade medei. Då behöver avsättningar tili en underhåiisfond göras varje år med 0,5 % av produktionskostnaden för ett nytt hus.

Fig. 8.2 visar utveckiingen med denna finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåli.

26 Möj1igheter att reformera finansieringen

Återstående skuld, % av pk 100

-\ -\

o 10 2o 3o no 50 60 Ä r

Funderade medel. i av pk 20 10 o o 1o 20 ao 40 so so År

Fig. 8.2 Finansiering eniigt grundmode11 II. Lån och för

fonder

finansiering av nybyggnad och periodiskt underha11. Fast penningvärde.

Lånesystemet är enkiare än i mode11 I. I gengäid ti11kommer fond-

systemet.

Figuren visar förhå11anden i det fa11 byggnaden används i 60 år,

utan modernisering e11er ombyggnad.

Mode11en har förenk1ats så att utbyte och förnyelse av byggnads-

de1ar med kortare varaktighet sker samtidigt vart tionde år, var-

vid underhå11sfonden töms. Därefter byggs den upp på nytt med de

år1iga underhå11savsättningarna.

Möjiigheter att reformera finansieringen 27

Om byggnaden inte underhåiis efter år 50 ger de medei som är

fonderade hos fastighetsägaren år 60 en iika stor tiiigång som

den ursprungiiga egna kapitaiinsatsen (5 % av pk).

Underhåiisfonderingen kan ses som en återvinning av det egna ka-

pitaiet under tio år. Detta synsätt innebär att inte bara en dei av nybyggnaden finansieras med fastighetsägarens egna kapitai utan också den dei av det periodiska underhåiiet som svarar mot 10årsiånen i m0de11 I.

I m0de11 II är skuiden iägre än i modeii I utom vid de ti11fä11en underhåliet ska11 utföras. Kapitaiutgifterna är därför lägre i m0de11 II. Emeliertid måste hyrorna täcka, utöver kapitaiutgift-

erna för iånen, underhåiisavsättningarna samt räntan på ägarens

egna kapitai med avdrag för räntan på de fonderade med1en.1

Summan eniigt dessa poster kan anses utgöra en hyresgrundande kapitaikostnad. Den kan jämföras med kapitaiutgifterna i grundmode11 I. Den hyresgrundande kapitaikostnaden b1ir varje år 1ika

stor som kapitaiutgifterna i mode11 I, om räntan på eget kapitai

och även räntan på fonderade mede1 beräknas eniigt en räntesats

om 1 %. om räntan på eget kapitai och fonderade medei i stäiiet

beräknas en1igt en räntesats om 2,25 % (marknadsränta) blir summan - % av pk år 1 1 stä11et för %.

något högre 3,48 3,42

Summan av de åriiga amorteringarna (1.92 %) och den år1iga av-

sättningen ti11 underhåiiet (0,50 %) b1ir 1ika stor som de totaia

år1iga amorteringarna i mode11 I (2,42 %).

Modeii II innebär aiitså att 5 % av kostnaden för ett nybyggt hus ska11 finansieras med egen insats, medan återstoden ska11 kunna finansieras med 1ån. För de a11männyttiga bostadsföretagen innebär detta en ski11nad mot nuvarande möjiigheter till heitäckande

iånefinansiering vid ny- och ombyggnad.

Det egna kapitaiet hos de ailmännyttiga företagen är vaniigen iitet. En möjiighet är att öka det egna kapitaiet hos företagen

1 Hyreskravet biir med att ägaren får det egna kapi-

ta1et återbetaiat iikvärdigt på tio r och ränta på det återstående be-

ioppet, dvs. iikvärdigt med iånefinansiering.

28 Möjiigheter att reformera finansieringen

med höjda hyror. Frågan är här om företagen med vinster ska11 öka sin förmögenhet.1 Då sku11e begreppet sjäivkostnad som grund för hyresbestämningen behöva inkiudera inte bara företagets kostnader för kapita1, underhåil och drift, utan också kostnader för att bygga upp företagets förmögenhet. En sådan hyressättning sku11e ge skiida vi11kor för boende i oiika uppiåteiseformer; i bostadsrätter och egnahem ti11fa11er förmögenhetsvärdena de boende. Företagens möjiigheter att bygga bostäder sku11e bero av i vad mån vinster uppstått i det bestånd som förvaitas, vi1ket sku11e innebära särskiida svårigheter för företag som förva1tar ett iitet bestånd. En annan möj1ighet är att företagens ägare, kommunerna, för ti11 kapita1. En ytter1igare möjiighet, som fö1jer den etab1erae förde1ningen av finansieringsansvaret, är att staten iämnar ett amorteringsfritt Tån e11er kapitaibidrag tiil företagen som svarar mot kravet på egen insats.

Räntesubventionerna b1ir något mindre i mode11 II än i mode11 I. I m0de11 II uppgår de samman1agda räntesubventionerna under he1a 60-årsperioden ti11 drygt 36 % av den ursprung1iga produktionskostnaden. Under den första 20-årsperioden uppgår de ti11 19 %.

Sku11e staten iämna ett kapita1bidrag om 5 % av produktionskostnaden och detta räknas in i subventionerna, ökar de ovan redovisade värdena med 5 enheter. Då b1ir subventionerna sammantagna något större för m0de11 II än för modeii I. Det gä11er i än högre grad nuvärdet av subventionerna.

Fondfinansieringen i mode11 II avser måining och tapetsering, byte av köksutrustning samt vissa arbeten i tvättcentrai och på markaniäggningar.

Om fondfinansieringen begränsas ti11 enbart måining och tapetsering i iägenheterna medan iånemöjiigheterna erbjuds för övrigt,

1 Det är här inte fråga om att bygga upp fonder i med bygg-

takt

nadernas värdeminskning på grund av förslitning. Sadan fondering behöver inte Ieda ti11 förmögenhetsökning.

Möjiigheter att reformera finansieringen 29

fås en mode11 som kan uppfattas som ett me11ana1ternativ ti11 mode11erna I och II. I ett sådant aiternativ sku11e ca 2,5 % av produktionskostnaden för en nybyggnad finansieras amorterings- ‘ fritt.

8.2.3 I grundmodell III fondfinansieras a11t periodiskt under-

I grundmode11 II fondfinansieras byte och förnyeise av byggnads-

de1ar med kortare iivsiängd medan mera Iångiivade återinveste-

ringar kan iånefinansieras. I detta hänseende s1uter modeii II an reiativt vä1 ti11 det system som numera gä11er.

För att kompiettera anaiysen och med viss anknytning ti11 tidigare gäiiande principer för underhåiiets finansiering, redovisar vi i det fö1jande en mode11 där a11t periodiskt underhå11 förutsätts kunna finansieras med avsättningar ti11 en fond hos fastighetsägaren. Fondfinansieringen samordnas med en motsvarande kapitaiinsats från fastighetsägaren för ny- och ombyggnadsfinansieringen.

Grundmode11 III är så1unda utformad på samma sätt som tidigare

modeiler med undantag för 10- och 20-årslånen. Vid ny- och ombyggnad ersätts dessa iån med en kapitaiinsats från ägaren om 15 % av nybyggnadskostnaden. Avsättningarna ti11 underhåiisfonden

behöver göras åriigen med 1,0 % av produktionskostnaden för ett

nytt hus.

Fig. 8.3 visar utveckiingen med denna finansiering av nybyggnad och periodiskt underhå11.

Lånesystemet b1ir här enkiare än i tidigare mode11er. Samtidigt

är kraven på fastighetsägarna stora när det gä11er eget kapita1

och fonder. Kraven är större än f.n. för a11a ägarkategorier och

upp1åte1seformer, viiket b1.a. sku11e innebära svårigheter att

införa finansiering en1igt denna model}.

30 Möjiigheter att reformera finansieringen

Ãtorsthndo skuld, Liv pk 100

° I I s *T I I. 0 10 20 30 40 so 60Ar

Fonderade model, Lavpk 20 10 °| l I I F I I 0 1o 2o 30 40 so 6oAr

Fig. 8.3 Finansiering eniigt grundmodeil III. Lån och fonder för finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåii. Fast penningvärde.

Bostadsföretagen har i aiimänhet inte tiilräckiigt eget kapitai för att sjäiva kiara finansieringen av det underhåii som behövs. Samtidigt har stora de1ar av bostadsbeståndet nått en underhå11skrävande åider. Det är svårt att samtidigt klara kostnaderna för detta underhåii och bygga upp fonder.

Möjiigheter att reformera finansieringen

I grundmodeii III har fondfinansieringen av underhållet samordnats med ny- och ombyggnadsfinansieringen så att det krävs ett eget kapitai om 15 % av nybyggnadskostnaden. Med ett avkastnings-

krav för det egna kapitaiet på 2;25 % (marknadsränta), sku11e

första årets kostnad för ett nybyggt hus b1i högre än i tidigare mode11er - % av 3,6 pk.

Ett sätt att undvika stora krav på eget kapitai vore att kombine-

ra den heitäckande fondfinansieringen av underhåilet med en he1-

täckande iånefinansiering av ny- och ombyggnader.

Om, t.ex., ett heltäckande nybyggnadsiån sku11e amorteras rakt på

60 år och ha en subventionerad ränta om 1 % av den återstående b1ev första årets kostnad skuiden, än högre 4,0 % av pk. Dess-

utom sku11e säkerhetsfrågorna komp1iceras; skuiden sku11e under

iånga perioder vara större än byggnadens beräknade värde med hän-

syn ti11 försiitning och åidrande; fonderade medei sku11e behöva

tjäna som säkerhet.

Säkerhetsprobiem sku11e kunna undvikas om nybyggnadsiånet amorte-

rades i takt med värdeminskningen på grund av försiitning m.m.

eniigt grundmode11 I. Då sku11e eme11ertid första årets kostnad b1i he1a 4,4 % av pk, viiket är avsevärt högre än för nuvarande system.

8.2.4 Grundmode11erna kan ti11ämpas iikartat för oiika ägarkate-

§°UE_°Eh__“RPlåE°l$âf2“EeL _ _ _ _ _ _ _ _ ._ _. _ _ _ _ _

Redovisningen av grundmodeiierna i det föregående har avsett a11-

männyttigt ägda fierbostadshus. De ger en referens för kortfattade kommentarer i det föijande avseende andra ägarkategorier och

upp1åte1seformer. Synpunkterna utgår f.ö. från nuvarande ski11na-

der i fråga om krav på eget kapitai och från nuvarande Skattereg-

1er.

För nybyggnad av hyreshus som ägs av enskiida personer e11er företag, kan f.n. 92 % av den produktionskostnad bostadsmyndigheten

finansieringen

32 Möjligheter att reformera

godkänner finansieras med statliga lån och underliggande krediter. Räntebidrag kan beviljas som svarar mot 95 % av den godkända produktionskostnaden.

Om grundmodell I skulle tillämpas för allmännyttiga bostadsföretag, kan en tillämpning tänkas för enskilda ägare av hyreshus som sluter an till nuvarande finansieringsregler eller till grundmo-

dell II. I det senare fallet skulle kravet på egen

kapitalinsats vid nybyggnad begränsas till 5 %. Det periodiska underhållet skulle finansieras med fondavsättningar så att 10-årslån inte blir aktuella. En tillämpning av detta slag ter sig näraliggande

för egnahem, där kravet på eget kapital nu är 5 %.

En särskild fråga gäller skattereglernas inverkan på möjligheter-

na att fondfinansiera periodiskt underhåll hos enskilda ägare av hyreshus.

Nuvarande regler innebär att dessa fastighetsägare vid inkomst-

taxering får göra årliga värdeminskningsavdrag med 1,5 % av an-

skaffningskostnaden vad gäller byggnadsdelen (för stenhus). Fonderingar för framtida underhåll får inte dras av. Sådana avsättningar måste alltså göras med beskattade medel. Bl.a. därför avstår enskilda fastighetsägare normalt från att fondera medel för underhåll. I stället får kostnader för underhåll dras av när det utförts. I de fall underhållet finansierats med statliga lån medges dock inte omedelbart avdrag utan kostnaderna beaktas i stäl-

let genom årliga värdeminskningsavdrag.

En utvidgad tillämpning av systemet med årliga värdeminskningsav-

drag, kan ge enskilda fastighetsägare bättre till avmöjligheter sättningar för framtida underhåll. Avdragen skulle då utformas så

att de svarar mot normal värdeminskning på grund av

byggnadernas

förslitning och åldrande. Bl.a. skulle nuvarande årliga värde-

minskningsavdrag för byggnaden kompletteras med årliga värde-

minskningsavdrag för det periodiska underhållets kostnader, an-

passade till åtgärdernas normala beständighet. Sådana värdeminsk-

ningsavdrag skulle ersätta rätten till omedelbart avdrag.

Möjiigheter att reformera finansieringen 33

Frågor om avdragsrätten för reparationer och underhåii behandias

vidare i avsnitt 8.6; de berörs också i kap. 11.

För bostadsrättsföreningar är nuvarande finansieringsregier i a11t väsentiigt 1ika med de som gä11er för aiimännyttiga bostadsföretag. En ski11nad är dock att för bostadsrätt krävs en egen kapitaiinsats om 1 % av produktionskostnaden för ett nytt hus. Om grundmodeil I tiliämpas för aiimännyttiga företag sku11e motsvarande tillämpning kunna ske för bostadsrättsföreningar med den nämnda ski11naden oförändrad.

Om grundmodeli II sku11e ti11ämpas för aiimännyttiga företag och även för bostadsrättsföreningar, sku11e bostadsfinansieringen

kunna ske med för a11a ägar- och upp1åte1seformer.

ett system

Lämp1iga former att tiligodose ökade krav på finansiering av bo-

stadsinvesteringar med eget kapitai, behöver då övervägas såväi för de a11männyttiga företagen som för bostadsrättsföreningarna.

8.2.5 Grundmodeiierna kan behöva anpassas tiil den byggnadseko—

nomigkz gtxesklinsgn _ _ _ _ _ _ . _ _ _ _ _ _ __ _ __ __ _ ._ _

Utformningen av mode11erna för bostadsfinansiering och diskussionen av dessa har hitti11s bortsett från att kostnaderna för att bygga och underhåiia bostäderna kan utveckias annoriunda än priserna i a11mänhet.

Prisutveckiingen inom bostadsbyggandet behandias utföriigt i kap.

3. Här redovisas kortfattat några ref1exioner med anknytning ti11

grundmode11erna.

Kostnaderna för att bygga nya bostäder påverkar värdet av befint-

iiga bostäder.

Sku11e nyproduktionskostnaderna stiga (reait), höjs kapitaiutgifterna för nya bostäder om 1ånevi11koren hå11s oförändrade. Det

kan försvåra nyproduktion. Det kan också öka värdet på tidigare

producerade bostäder. Då uppstår ekonomiskt utrymme för investe-

34 Möjligheter att reformera finansieringen

ringar i äldre bostadsfastigheter utöver det som följer av att skulderna minskar i takt med byggnadernas förslitning och åldrande.

En kapitalutgiftssplittring av det nämnda slaget kan motverkas med ändrade lånevillkor. Subventionerna till äldre bostäder kan minskas eller nyproduktion kan underlättas med ökade subventioner. Om sådana ändringar skulle genomföras enbart för bostäder

med vissa upplåtelseformer kan dock neutralitetsbrister följa.

Skulle å andra sidan nyproduktionskostnaderna sjunka kan (realt), det vålla problem för ägare av äldre, relativt högt belånade fastigheter.

Grundmodellerna har utformats med utgångspunkt från realt oförän-

drade byggkostnader.

Byggkostnadsutvecklingen under de senaste 30 åren kan belysas med beräkningar avseende likvärdiga nybyggda flerbostadshus. Sådana beräkningar, utförda inom sekretariatet, visar att kostnaderna i stort sett var realt oförändrade under åren 1949-1975. Därefter har kostnaderna stigit snabbare än priserna i allmänhet.

Dessa erfarenheter ger inget stöd för antagande om realt sjunkande byggkostnader i framtiden. I detta hänseende synes grundmodellernas utformning ge tillräcklig säkerhet.

Grundmodellerna har utformats enligt beräknade finansieringsbehov för underhållet. Dessa beror av den byggnadsekonomiska utvecklingen.

Livslängden för byggnadsdelar bestäms inte enbart av den fysiska varaktigheten och förslitningen. Ekonomiska skäl kan tala för att byggnadsdelar byts ut innan de förslitits. Nya och ekonomiskt fördelaktiga produkter kan finnas innan de äldre helt förslitits.

Bytestidpunkten påverkas av kostnaderna för löpande underhåll,

skötsel och drift. Det kan t.ex. vara motiverat att en äldbyta

Möjiigheter att reformera finansieringen 35

re, aiitjämnt fungerande värmeaniäggning mot en ny, om energikostnaderna därigenom biir iägre.

Hänsyn av detta siag har inverkat på de beräknade finansierings-

behoven.

I den mån det i framtiden visar sig vara fastighetsekonomiskt iönsamt att underhåiia byggnaderna intensivare än vad som nu kan beräknas, kan finansieringsbehovet öka. Det kan också bii föijden

om svårigheter att rationaiisera underhåiisarbeten ieder tiil en

ogynnsam prisutveckiing (reait). Omvänt kan rationaiiseringar 1eda ti11 att iikvärdiga produkter och tjänster fås till en iägre utgift. Då minskar finansieringsbehovet.

Det är givetvis inte möjiigt att veta viiken den framtida utveck-

iingen biir i de här påtaiade avseendena. Det är ofrånkomiigt att

finansieringssystem eniigt grundmodeiierna kan behöva ändras med iedning av nya erfarenheter och nya bedömningar av kostnadsutveckiingen för oiika investeringar.

8.2.6 gt§n_invgrkan av_inflatjgn_kgn_grundmoge1]grna_fuhgera_y§j

Grundmodeiierna anger i förenkiad form hur bostadsfinansieringen sku11e kunna utformas vid fast penningvärde. De beiyser möjiigheter att med iånat eiier eget kapitai samt avsättningar ti11 fonder tiiigodose finansieringsbehov för oiika investeringar.

I grundmodeiierna har finansieringsformerna för investeringarna utformats enhetiigt och samordnats för nybyggnad, periodiskt un-

derhåii, modernisering och ombyggnad. Därmed undviks tröskeief-

fekter.

De modeiier för fastighetsfinansiering som redovisats har utformats med hänsyn tiii fastighetsekonomiska krav. Bi.a. minskar skuider och kapitaiutgifter i takt med byggnadernas minskade vär-

de på grund av försiitning och åidrande.

36 Möjligheter att reformera finansieringen

Modellerna tillgodoser också olika bostadspolitiska krav. Kapi-

talutgifterna för nybyggda bostäder är låga i kombination med

relativt måttliga subventioner. Paritetskravet för bostäder av

olika ålder kan upprätthållas väl beträffande kapitalutgifterna.

Kravet på neutralitet kan också tillgodoses i väsentlig utsträck-

ning; kapitalutgifterna för bostäder med olika upplåtelseformer

skulle bli likvärdiga; med undantag för lägesbetingade förhållanden skulle utrymmet för förmögenhetsbildning bli begränsat.

Grundmodellerna kan sålunda ses som exempel på att det utan in-

flation vore möjligt att utforma bostadsfinansieringen så att bostadspolitiska mål och andra krav kunde tillgodoses i stor utsträckning.

Det är svårt att få finansieringen enligt grundmodellerna att fungera väl vid inflation.

De värden på skulder, kapitalutgifter och subventioner som redo-

visats, har beräknats under den förutsättningen att penningvärdet är fast. Finansiering med vanliga lån (nominallån) enligt grundmodellerna skulle under inverkan av inflation ge helt andra värden realt, dvs. räknat i ett och samma penningvärde. När det i följande avsnitt refereras till grundmodellerna avses emellertid

lån som ger samma reala värden på skulder, utgifter och subven-

tioner som de här redovisade.

8.3 Med nuvarande bostadsfinansieringssystem finns problem

både vid hög och låg inflation

I föregående avsnitt visade vi på möjligheter att tillgodose

olika krav med bostadsfinansiering utan inverkan av inflation.

I detta avsnitt behandlar vi först inflationens allmänna effekter

i bostadsfinansieringen. Därefter går vi närmare in det nuvapå

rande finansieringssystemet och olika problem i samband med fastighetsfinansieringen samt utvecklingen av bostadssubventionerna.

Möj1igheter att reformera finansieringen 37

Frågorna behandias under förutsättning av de1s hög inflation,

dels 1åg infiation.

8.3.1 Infiationen har mycket kraftiga effekter i bostadsfinan- & _ _ _ _ _ _ . _ . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Rea]beskattningsutredningen har be1yst de a11männa ekonomiska

effekterna av infiationen och b1.a. visat på bostadssektorns be-

tydande r011 i sammanhanget.

Inflationen har effekter på b1.a. skatter, skuider och kapitai-

kostnader.1 Dessa effekter b1ir mycket kraftiga för bostads-

hus, eftersom det är fråga om kapitai med mycket iång varaktig-

het.

Grunderna för nuvarande skatte- och finansieringssystem utforma-

des under tider då stabiit penningvärde ännu ansågs vara ett nor-

mait tiiistånd. En tiiitagande inf1ati0n har heit ändrat grundva- Iarna för systemen. Infiationen medför b1.a. prob1em med kostnadsfördeiningen under husens användningstid och o1ikheter i de

ekonomiska vi11koren för bostäder med ski1da uppiåteiseformer.

1 Infiation innebär en aiimän ökning av priserna på varor och

tjänster. Vid infiation minskar penningvärdet. Om priserna stiger med 10 % får en köpare för en och samma mängd pengar ca 91 % av de varor och tjänster som kunde fås före prisökningen. Vid ett nomine11t betrakteisesätt anges skuider, amorteringar

och räntor med penningmått, dvs. antai kronor, oavsett föränd-

ringar av penningvärdet. Vid ett reait betrakteisesätt beaktas förändringar av penningvärdet. Det innebär t.ex. att ett räntefritt 1ån om 100 kr. som återbetalas efter en a11män prisökning om 10 % med 100 kr., har återbeta1ats tili ca 91 % av det iånade be1oppets ursprungiiga värde e11er med ca 91 kr. uttryckt i det penningvärde som gä11de då Iånet gavs. Infiationen har i

detta fall orsakat en föriust för iångivaren. Om iånet ges med

ränta en1igt 10 %, men i övrigt 1ika förutsättningar gäiier,

får långivaren tiiibaka 110 kr., viiket är 100 % av det Iånade

beioppets ursprung1iga värde, dvs. 100 kr. beräknat i det penningvärde som gä11de då iånet gavs. Den 10 %-iga räntan har i

detta fa11 upphävt iångivarens infiationsförlust. Den dei av räntan på ett Iån som svarar mot infiationen kan ses som en

reai amortering.

38 Möjiigheter att reformera finansieringen

Inflationen medför att skuider och fordringar minskar i värde. Dessa effekter b1ir starkare ju högre infiationen är och ju iäng-

re tid som sku1den 1öper på. En hög infiation medför alitså en

snabb avveckiing av den reaia 1ånesku1den i en bostadsfastighet.

Vid hög inf1ation tenderar räntorna att vara höga. Hög ränta är

ett sätt för Iångivare att kompensera sig för den värdeminskning

av fordringar som föijer av infiationen. Den dei av räntan som svarar mot värdeminskningen kan betraktas som en rea1 amortering av skuiden.

Eftersom räntorna är avdragsgiiia minskas skatten. Därigenom biir räntan, ink1. den rea1a amorteringen, subventionerad i egnahem.

En Iântagare kan a11tså ha fördei av infiationen. För sparare kan

infiationen medföra nackdeiar. Det gä11er i synnerhet i de fa11

den nomine11a avkastningen på de sparade pengarna beskattas.

De stora investeringsbeiopp som krävs för att bygga en bostad och de höga räntorna medför att utgifterna tenderar att b1i mycket

höga under de första åren. Därför har iånetyper införts inom bo-

stadsfinansieringen som ger ingen e11er mycket iiten n0mine11 amortering i början och en större mot siutet av 1ånens iöptid. De statiiga Iånen ti11 nybyggda hyres- och bostadsrättshus är f.n. utformade så att ingen nomine11 amortering behöver göras under de första åren. För egnahem är iånen utformade som annuitets1ån där den n0mine11a summan av räntor och amorteringar är 1ika stor varje år.

Trots dessa amorteringsformer har infiationen mycket kraftiga

effekter på kapita1utgifterna för iånen.

Infiationen har uppgått tili ca 10 % 3r1igen i genomsnitt under

de senaste tio åren. vid en åriig infiation om 10 % halveras

skuiden på ett amorteringsfritt iån på sju år, reait räknat.

Efter 20 år återstår endast ca 15 % av den ursprung1iga sku1dens reaia värde, trots att inga nomine11a amorteringar gjorts.

Möjiigheter att reformera finansieringen 39

När ett bostadshus med åren försiits och åidras måste det succes-

sivt skrivas av. Dessa år1iga avskrivningar behöver dock inte

a11s vara så stora att de svarar mot den ovan angivna sku1davveck1ingen.

Ski11naden me11an kapita1utgifter en1igt grundmodeliernas Iån och

rea1a kapitaiutgifter för nomina11ån vid inflation kan §sk3d1ig—

göras med ett exempei.

Som utgångspunkt används grundmodeiiernas Iån med 60-årig iöptid.

Kapitaiutgiften för detta 1ån uppgår ti11 2,7 % av skulden första

året.

För ett nomina11ån minskar skuidens rea1a värde på grund av in-

fiationen. För att minimera skuidminskningen antas här att iånet är amorteringsfritt. De rea1a ränteutgifterna för ett sådant lån sjunker snabbt vid hög inflation. Räntesatsen för lånet antas va-

ra 12,25 % vid en åriig infiation om 10 %.

I fig. 8.4 i11ustreras utveck1ingen av de rea1a kapitaiutgifterna för de två iånen.

På grund av de höga räntorna vid hög infiation kan hushå11en inte beta1a utgifterna i ett nybyggt hus utan subventioner.1 Men under senare de1en av 1ånets iöptid b1ir det möjiigt att k1ara he1a utgiften och mer.

Om i ett osubventionerat system utgifterna i nybyggda hus och ut-

giftsskiiinaderna me11an hus med oiika byggnadsår inte minskas,

föijer a11var1iga ekonomiska prob1em. En samhäiisekonomiskt effektiv bostadsförsörjning försvåras. Det biir stora ekonomiska

orättvisor de boende eme11an. Det skulle bli stora svårigheter

att få någon att bygga nya bostäder. Det sku11e 1eda tili avse-

värda förmögenhetsökningar för ägare av äidre bostäder e11er - i

hyresfaliet - en stor efterfrågan på äidre iägenheter med b1.a.

köer och svarta marknader som följd.

1 Kapitaiutgifterna för en nybyggd iägenhet sku11e år 1982 b1ivit ca 650 kr/m? och år utan subventioner. Det motsvarar en bostadsutgift, ink1. kostnader för drift och underhåii (160 kr m2

och år), på över 5 400 kr. per månad för en lägenhet om 80 .

40 Möjligheter att reformera finansieringen

Utgått_ 1: av ursprunglig skuld 151

1o-\

\ j \ för nominallån

\r§nteutgifter

a \ kaplulutgiflov för lån \ enligt grundmodollorna _ \\ X \ L T ——j T 0 I | I I I _ 0 10 20 30 40 50 60 Ar

Fig. 8.4 Utveckling rea1t av kapita1utgifter för ett 60-årslån en1igt grundmode11erna och ränteutgifter för ett amorteringsfritt nominaiiån vid 12,25 % räntesats. Inf1a-

tion 10 % årligen.

Det finns såiunda starka skä1 för att förde1a om de år1iga ut-

gifterna under iånens iöptider, så att mer av utgifterna än f.n.

beiastar den senare deien av iöptiderna. Detta kan göras på o1ika

sätt; genom indexlån, genom bidrag i början av ett Iåns Iöptid

som återbetaias under senare de1en av iöptiden och därigenom hål- 1er kapitaiutgiften uppe etc.

I de fa11 ett ny- e11er ombyggt bostadshus finansieras med stat- 1iga iån ges räntebidrag. Bidragen syftar b1.a. ti11 att utjämna kapita1utgifterna för fastighetsägaren. Eftersom bidragen ti11

Möjligheter att reformera finansieringen 41

räntan successivt minskas, jämnas kapitalutgifterna ut över tiden, realt räknat.

Utjämningen är dock med hittillsvarande inflationstakt inte tillräcklig för att kompensera den reala minskningen i kapitalutgif-

ter på grund av inflationen. En sådan utjämning kan heller inte

åstadkommas mer än för en begränsad tid. Kapitalutgifterna sjunk-

er så småningom mera i äldre hus än vad som svarar mot minskning-

en i boendevärde. Någon omfördelning av kapitalutgifterna över

tiden sker inte inom räntebidragssystemets ram. Subventionerna blir stora under perioder med hög ränta.

8.3.2 vid hög inflation är nuvarande finansieringssystem för- EEWEEEEEEEEQBEEQME _ _ _ _ _ _ _ __

I kap. 3 och 5 har vi analyserat ekonomiska problem som uppstått

under den höga inflationens inverkan på det nuvarande finansie-

ringssystemet.

Här summeras några allmänna systemproblem.

Räntebidragssystemet minskar kostnadsskillnaderna mellan bostäder av olika ålder. Eftersom den garanterade räntan för lånen successivt höjs, jämnas kapitalkostnaderna ut över tiden och därmed också mellan hus av olika ålder. Systemet har dock begränsad verkan. Då marknadsräntan nås är den reala skulden liten och kapitalutgifterna sjunker snabbt, realt räknat.

När det allmänna betalar större delen av räntekostnaderna betalar det allmänna också stora delar av den minskning av skuldernas realvärde som inflationen orsakar. Därigenom bidrar samhället till att en betydande ökning av ägarens förmögenhet kan komma till stånd i de belånade fastigheterna. De räntesubventioner som är nödvändiga för att utjämna kapitalkostnaderna fungerar sålunda också som bidrag till förmögenhetsuppbyggnad hos fastighetsägare.

42 Möjiigheter att reformera finansieringen

Hyrorna inom det a11männyttiga beståndet bestäms efter förhand- Tingar me11an resp. företag och hyresgästförening. Ti11 grund för dessa förhandiingar 1igger en av företaget upprättad hyreska1ky1 som innehå11er företagets totala kostnader för kapita1, underhåli och drift. De tota1a hyresintäkterna ska11 i princip förde1as

över Iägenhetsbeståndet efter bostädernas värde för de boende.

Förde1ningen av hyrorna medför ofta att de ä1dre iägenheterna i företagets bestånd får högre hyror än vad utgifterna för Iånen i just de fastigheterna sku11e föran1eda, medan hyrorna för de senare producerade 1ägenheterna inte anpassas fu11t ut ti11 de höga utgifterna för iånen i de fastigheterna. Hyrorna jämnas sålunda ut så att kapita1utgiftssp1ittring inte får fu11t genomsiag i de boendes kostnader för lägenheter av o1ika ålder. Eme11ertid b1ir hyresutjämningen inte enhet1ig eftersom den sker företagsvis;

b1.a. beror utJämningsmöj1igheterna av å1derssammansättningen av

det bestånd företaget förva1tar.

Hyressättningen i det a11männyttiga bostadsbeståndet får genom

hyres1agens s.k. bruksvärdereg1er effekt på he1a hyresmarknaden.

Det yngre beståndet av hyres1ägenheter ägs i en dominerande utstäckning av a11männyttiga bostadsföretag.

En mycket stor de1 av det äldre beståndet av hyres1ägenheter ägs av enski1da. Lägenheter i enski1t ägda hyreshus har i stort sett samma hyror som jämförbara Iägenheter i a11männyttiga bostadsföretag. Eme11ertid behöver hyrorna i den enski1da sektorn, a11mänt sett, inte täcka reiativt höga kostnader för 1ån i yngre fastigheter i samma utsträckning som i den a11männyttiga sektorn. Det

inverkar gynnsamt på lönsamheten i förvaitningen av de enski1t

ägda hyresfastigheterna.

Hyresutjämningen i kombination med kapita1utgiftssp1ittring torde

verka återhåiiande på ombyggnadsverksamheten och underhå11et.

En enskiid ägare av ett nytt, statiigt be1ånat hyreshus kan få

avkastning på det egna satsade kapita1et de1s i form av direkt

Möjiigheter att reformera finansieringen 43

avkastning från hyrorna, deis i form av förmögenhetsökningar. En förmögenhetsökning uppkommer om den rea1a skuldminskningen under den första de1en av iånetiden - som i stor täcks av utsträckning subventioner - är större än den reaia

värdeminskningen på fastig-

heten. Den ökning av nettoförmögenheten som uppstår om skiiinaden

me11an värde och skuld ökar, kan reaiiseras vid en försäijning

e11er återbeiåning. Den successivt ökade räntekostnaden ti11

föijd av räntesubventionernas avtrappning motverkar dock en ökning av fastighetsägarens förmögenhet.

För egnahem och i bostadsrättsföreningar omfördeias inte kostna-

derna me11an hus med oiika byggnadsår. I vissa fa11 sker en ök-

ning av bostadskostnaderna i ä1dre iägenheter i dessa uppiåteise-

former genom de priser som tas ut vid försä1jningar. Värdet av

1åga kostnader på ursprungiiga, av inflationen värdeminskade iån

- och kanske också värdet av att i framtiden inte behöva bidra ti11 att betaia kostnader i senare bostäder höga producerade kapitaiiseras genom ett högre försäijningspris. Detta ger köparen en högre bostadskostnad. Bostadskostnaden i äidre iägenheter i bostadsrättsföreningar och egnahem kan a11tså öka, men pengarna används inte för att minska kostnaderna i nybyggda bostäder utan kommer i a11t väsentiigt säijaren ti11 de1.

I kap. 3 beskrivs den hittiiisvarande utveck1ingen i fråga om

subventioner, paritet, neutra1itet och förmögenhetsbiidning.

Längre fram redogör vi för ytteriigare problem som mer specifikt gä11er fastighetsfinansieringen.

De bostadspoiitiska probiem som hör samman med infiationens effekter har uppmärksammats iänge. 01ika försök ti11 iösningar har

utveckiats under årens iopp. Motverkande åtgärder har satts in.

I kap. 3 har vi utföriigt beskrivit utveckiingen sedan nuvarande

finansierings- och stödsystem infördes. Här återger vi därför

vidtagna åtgärder summariskt.

44 Möjiigheter att reformera finansieringen

Sedan det nuvarande räntebidragssystemet infördes år 1975 har det modifierats vid fiera ti11fä11en. Den snabba pris- och ränteutvecklingen har medfört att det blivit a11t svårare att ti11godose de krav som stä11des upp när systemet infördes.

Exempeivis har ski11naderna i kapita1kostnader me11an nybyggda och äidre hus ökat. Räntebidragen har därför ökats för nybyggda hus medan de minskats för ä1dre hus vid flera ti11fä11en.

Minskade räntebidrag för ä1dre hyreshus Ieder ti11 en a11män

höjning av hyresnivån. Även de fastighetsägare som inte direkt

berörs av räntebidragsminskningen kan höja hyrorna, trots att de

inte fått några ökade kostnader. Dessa fastighetsägare får då en

förbättrad 1önsamhet i fastighetsförvaltningen. För att begränsa lönsamhetsökningen har en hyreshusavgift införts för dessa fastigheter.

De ändringar i skattesystemet som besiutats påverkar kostnaderna

för boendet. B1.a. genomförs åren 1983-1985 ändringar som innebär att det skattemässiga värdet av underskottsavdragen begränsas genom att de1s margina1skatterna sänks, de1s avdragsbegränsningar

införs. Ändringarna innebär att kostnaderna för att bo i egnahem

ökar i vissa fa11, på grund av att skattesubventionen minskar.

Ändringarna innebär att de ekonomiska vi11koren i många fa11 b1ir

mera iikartade för bostäder i ski1da upp1åte1seformer.

Under årens 10pp har ett antai förs1ag presenterats och i vissa fa11 prövats, som b1.a. syftar ti11 att begränsa inf1ationens

effekter på bostadsfinansieringen. De försiag som presenterats

under senare tid har ofta varit förknippade med försök att minska bostadssubventionerna.

B1.a. har flera lånesystem utformats för att Iösa problemen,

exempelvis paritets1ån, utjämningslån och rea11ån. systemen har

det gemensamt att de syftar ti11 omförde1ning av kostnader över tiden.

Det senast presenterade är rea1beskattningsutredningens försiag. Det grundiäggande syftet med rea1a system är att e1iminera effek-

Möjligheter att reformera finansieringen 45

terna av infiationen. Det kan också uttryckas så att reaia skat-

te- och finansieringssystem är avsedda att fungera på samma sätt

som van1iga, nomina1a system sku11e fungera vid fast penningvärde.

Paritetsiånesystemet syftade ti11 en omförde1ning över tiden med

hänsyn ti11 produktionskostnadernas förändringar, dvs. omförde1ning ink1. effekter av rea1t stigande e11er sjunkande byggnadså kostnader.

Systemet med utjämnings1ån syftade dessutom ti11 omförde1ning med

hänsyn ti11 utvecklingen av kostnaderna för drift och underhå11.

8.3.3 fastjghetsjjnagsjerjnggn_vjd_h§g_inf1atign

Nuvarande 1ån ti11 ny- och ombyggnad

Stat1iga bostadslån iämnas ti11 ny- och ombyggnad av bostadshus.

Lånet uppgår ti11 30 % av 1åneunder1aget för a11männyttiga bo-

stadsföretag, 29 % för bostadsrättsföreningar, 25 % för egnahem och 22 % för enski1da företag. Under1iggande krediter (70 % av

1åneunder1aget) iämnas av bostadsinstituten på den prioriterade

kreditmarknaden.

För nybyggda f1erb0stadshus har b0tten1ånen en iöptid om 50 år. För småhus och ombyggda f1erbostadshus är Iöptiden 40 år. Amorte-

ringarna är fast1agda för en första tjugoårsperiod i form av s.k.

serie1ån.

För nybyggda egnahem Iöper bostadsiånen på 30 år. De är utformade

som annuitets1ån (amorteringarna sker en1igt annuiteter vid en räntesats om 8 % - s.k. fa1sk annuitet).

För nybyggda hyres- och bostadsrättshus har det stat1iga 1ånet f.n. uppskjuten amortering. Amorteringarna inieds efter ca 30 år.

finansieringen

46 Möjligheter att reformera

Enligt beslut med anledning av regeringens proposition om ändrade former för finansiering av bostadslån m.m. (prop. 1983/84:90) kommer ett statligt kreditaktiebolag att bildas för att den

på

prioriterade kreditmarknaden låna upp de medel som krävs för den

statliga bostadslångivningen. I samband därmed ändras amorte-

ringsvillkoren för bostadslånen till nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus. Lånen blir då amorteringsfria under de fem första

åren. Därefter skall de amorteras på 35 år som annuitetslån

(falsk annuitet vid 8 %). Amorteringarna är fastlagda för de första 20 åren av lånets löptid. Den nya ordningen gäller för lån som utbetalas fr.o.m. den 1 juli 1985.

Räntevillkoren för bottenlånen bestäms med utgångspunkt i räntan

på obligationslånen med ett påslag för administrationskostnader

m.m. om 0,25 procentenheter. Räntevillkoren binds fem år i taget.

Räntan skall bestämmas på samma sätt för de statliga lån som ut-

betalas fr.o.m. den 1 juli 1985. Nu bestäms räntesatsen för ett kalenderår i sänder.

Räntesatserna var åren 1982 och 1983 12,95 % för bottenlånen och 13,0 % för bostadslånen. För år 1984 är räntesatserna 11,7 % resp. 11,75 %.

Staten subventionerar kraftigt räntorna på lånen med bidrag. Rän-

tebidraget utgörs av skillnaden mellan faktiska räntor och en av

staten garanterad ränta på bostadslån och bottenlån. Den garante-

rade räntan beräknas varje år med utgångspunkt i den ursprungliga

skulden. Den garanterade räntesatsen är för det första året av lånetiden 5,5 % för egnahem och 3,0 % för hyres- och bostadsrättshus. Räntesatsen höjs varje följande år av lånetiden med 0,5 procentenheter för egnahem och med 0,25 procentenheter för hyres-

och bostadsrättshus, tills marknadsräntan uppnås.

Räntebidragssystemet har flera syften - bl.a. att begränsa kapitalkostnaderna i nybyggda hus, att jämna ut kapitalkostnaderna mellan hus som byggs vid olika tidpunkter, att frigöra subventionerade hus från effekten av ränteändringar, att jämna ut inkomst-

beskattningens effekter för olika upplåtelseformer samt att mot-

Möjiigheter att reformera finansieringen 47

verka den förmögenhetsbiidning hos fastighetsägare som uppstår

genom inflationen.

I de föijande redovisas utveckiing av skuld, kapita1utgifter och räntebidrag för ett aiimännyttigt ägt fierbostadshus. Beräkning-

arna av dessa utveckiingar baseras på att nuvarande regier även

sku11e gä11a framgent. Dock avser beräkningarna de besiutade framtida amorteringsvilikoren för bostadsiånen. Detta ka11as nuvarande 1ån.

Redovisningen görs de1s nominalt, deis reait. Vid real redovis-

ning uttrycks värden på skuider, utgifter och bidrag i det pen-

ningvärde som gä11de när iånen togs upp. värdena minskar då vid infiation. Reaia redovisningar kan jämföras direkt med grundmo-

deiierna i föregående avsnitt.

Ti11s vidare antas infiationen uppgå ti11 10 % åriigen.

I fig. 8.5 i11ustreras sku1dutveck1ingen. Det ursprungiiga iånet

och produktionskostnaden (pk) antas vara iika och uppgå ti11 100

enheter.

Den nomineiia är 1iten under de första 20 åren skuidminskningen mindre än 10 % av he1a den ursprung1iga skuiden.

Vid en åriig infiation om 10 % minskar de rea1a värdena på skul-

derna snabbt. Efter de första 20 åren återstår endast 13,5 % av den ursprung1iga sku1dens värde, reait räknat, trots att små nomine11a amorteringar gjorts. År 40 återstår mindre än 1 % av den ursprung1iga skuiden. Detta kan jämföras med sku1davveck1ingen enligt grundmodeiierna. För dessa är den totala skuiden, före det underhåiisiån tas upp, 57 % år 20 och 28 % år 40.

Vid hög infiation minskar såiedes den totaia skuidens reaia värde väsentiigt snabbare vid nuvarande 1ån än för grundmodeiierna. Detta gälier i än högre grad för egnahem, eftersom amorteringskraven är högre för dem.

48 Möj1igheter att reformera finansieringen

I figuren i11ustreras också utveck1ingen av de år1iga kapita1ut-

gifterna.

Äterstáende skuld. 96 av pk 100- ---- .._ ““ ~.\totaIskuld,nonfineH|

bostadslån \

\ \ - x \ \ \

bottenlén \ x

50- \ - \\ \ total skuld. mn \

o I I I I _ O 10 20 30 40 Ar

Kapitalutgifter. %av pk

‘—_—‘

\nominoIlt ‘\ 10 \\

fastighets ägaren

40 År

Fig. 8.5 Utveck1ing av skuld och kapita1utg1fter för 1ån ti11 f1erb0stadshus i a11männyttig ägo. Inf1ation

nybyggda

10 % arligen.

Möjiigheter att reformera finansieringen 49

Kapitaiutgifterna har beräknats eniigt en räntesats om 12,25 % för såväi botteniån som bostadsiån. Det svarar vä1 mot en reai-

räntesats om 2,25 Z vid en åriig infiation om 10 %.

De nomineiia kapitaiutgifterna består nästan heit av räntor under de första 20 åren. Figuren visar fördeiningen av kapitaiutgifter-

na på fastighetsägaren och staten. Staten betaiar första året ca

3/4 av kapitaiutgifterna. Med tiden svarar fastighetsägaren för en aiit större ande] av - 72 % år 20 - och heia utgifterna utgiften fr.o.m. år 29. Fastighetsägarens nomineiia kapitaiutgifter ökar såiunda snabbt under de första 30 åren.

Vid en åriig inflation om 10 % minskar de åriiga kapitaiutgifter-

na snabbt, reait räknat. Det reaia värdet av fastighetsägarens

kapitaiutgifter uppgår första året tiii ca 2,8 %} Därefter min-

skar värdet ti11 1,3 % år 20 och 0,2 % år 40.

De sammaniagda reaia värdena av statens räntebidrag uppgår efter

28 år tili 65 % av den ursprung1iga produktionskostnaden. Bidragen är starkt koncentrerade til] iniedningen av iånets iöptid. De

uppgår tili sammaniagt 51 % år 10 och 63,5 % år 20. Med en dis-

konteringsfaktor iika med 2,25 % har nuvärdet av de sammaniagda reaia räntesubventionerna under de första 20 åren beräknats tiil 55 % av den ursprung1iga produktionskostnaden.

De redovisade värdena på sammanräknade reaia räntesubventioner

överstiger väsentiigt de som beräknats för grundmodeiierna. För grundmodeli I t.ex. har nuvärdet av räntesubventionerna under de första 20 åren beräknats ti11 16 % av den ursprung1iga produk-

tionskostnaden. Då ingår också subventionerna för ett tioårigt

underhåiisiån.

För att få fuiiständig jämförbarhet med grundmodeiierna måste nu-

varande nybyggnadsiån kombineras med finansieringen av det perio-

diska underhåiiet.

Som bakgrund ti11 anaiysen av nuvarande system ges först en beskrivning av probiemen med en fuiiständig fondfinansiering av det periodiska underhåiiet.

50 Möjligheter att reformera finansieringen

Nuvarande nybyggnadslån och fondfinansiering av underhållet

I hyres- och bostadsrättsfastigheter har gällt att underhållet i princip skall finansieras med hyror resp. avgifter från de boende för såväl det löpande som det periodiska underhållet. För att över tiden jämna ut de hyror eller avgifter som skall täcka ut-

gifterna för det periodiska underhållet, behöver då medel fonde-

ras.

Här kombineras nuvarande nybyggnadslån för ett

allmännyttigt ägt flerbostadshus med fondfinansiering av det planenliga periodiska

underhållet. Då blir det beräknade behovet av årliga

avsättningar för framtida underhåll 1,0 % av den ursprungliga produktionskostnaden, realt räknat. Därvid förutsätts att underhållskostnaderna

utvecklas på samma sätt som priserna i allmänhet. Dessa avsätt-

ningar svarar mot amorteringarna av underhållslånen i grundmodell

I (två gånger 0,5 % av pk). Byte av och

1edningssystem inredningar antas kunna finansieras med lån.

I figur 8.6 illustreras fondfinansieringen. värdena de

på årliga

avsättningarna och fonderade medlen anges i procent av den ursprungliga produktionskostnaden.

För enkelhetens skull antas att fonderade medel tas ut vart tionde år för samtidig förnyelse av byggnadsdelar med kortare varaktighet och vart tjugonde år för beständigare delar. Underhållsfonden töms sålunda vart tjugonde år.

Det antas vidare att avkastningen på de fonderade medlen

ger fullständig kompensation för minskat penningvärde (värdesäkring).

Dessutom antas att avkastningen ger en årlig inkomst för

fastighetsägaren lika med 2,25 % av de fonderade medlen efter avdrag för värdesäkringen.

Vid en årlig inflation om 10 % behöver de årliga

avsättningarna ökas snabbt, mätt i löpande priser. För att finansiera underhållet år 20 behövs ett nominellt belopp som är lika stort ungefär som produktionskostnaden var när huset byggdes.

Möjiigheter att reformera finansieringen 51

Det reaia värdet av de fonderade medlen år 20 (15 z av pk) är

större än det reaia värdet av den skuid som återstår av nybygg-

nadsiånet (13,5 %).

Fonderado modal och uttag, _____.

1g%avnk .T_TT_.

löpande priser

/ j

50-

| . / real! ° I I T _ 0 10 20 30 40 Ar

Årliga avsättningar.

% av_pk l

i /

a / årliga avsättningar i 0 - löpande priser

- /

avsätlninganreølt ränta pá fonderade realt

o_ 9|.

o 10 20 so 4o Ãr

Fig. 8.6 Utveckling av 5r-Hga avsättningar och fonderade medei

för av pianeniigt periodiskt underhåH.

finansiering

Inf1ation 10 % ar1igen.

52 Möjligheter att reformera finansieringen

Hyror behöver täcka underhåiisavsättningarna och kapitaiutgifter-

na för nybyggnadsiånet minskade med räntan på de fonderade medien

(efter avdrag för värdesäkring). De rea1a värdena för denna suma kan jämföras med kapitaiutgifterna i grundmodeii I.

Utveck1ingen för dessa två fall iiiustreras i figur 8.7.

Kostnader, *Lav pk 5

4 grundmodell I 3

2 nybyggnadslén och tondfinansierat underhåll I

C I I I I , å 10 20 30 40 Ar

Fig. 8.7 Kapitaiutgifter för nybyggnadsiån och kostnader för fondfinansierat periodiskt underhå11, rea1t samt

kapi-

talutgifter eniigt grundmodeii I. Inflation 10 Z ar1igen.

Jämfört med grundmodeiien är kostnaderna för nuvarande 1ån kombinerade med den beskrivna fondfinansieringen av underhåliet högre under de första åren ca 3,8 % av pk år 1 - och därefter a11t iägre med tiden. De minskar såiedes snabbare, iiksom skuiden. Subventionerna är större eniigt vad som tidigare redovisats.

Kombinationen innebär att en snabb rea1 skuidminskning sker samtidigt med en fonduppbyggnad. Det är mer än vad som motiveras av byggnadernas försiitning och åidrande. Det medför att kostnaderna

eiier subventionerna blir onödigt stora i början. I någon mån kan

detta motverkas genom att underhålisavsättningarna minskas i bör-

jan och sedan ökas.

Den totaia nyutiåningen ti11 bostadshus uppgick, eniigt SCB, år

1980 till ca 34 miljarder kr. Av detta svarade iån till nybyggnad

Möjiigheter att reformera finansieringen

för häiften, medan ca 7 miijarder kr. gick tili om- och ti11bygg-

nader och närmare 10 mi1jarder kr. ti11 ökad beiåning vid köp

e11er av annan aniedning.

En dei av denna utiåning avsåg underhåii av bostäder. Det är van-

iigt att större insatser i det periodiska underhåiiet av egnahem och av enskiit ägda hyreshus finansieras med iån.

Infiationens verkningar har stor betydelse när det gäiier finansieringen av det periodiska underhåliet av bostäder. Det föijer av att det periodiska underhåiiet fordrar stora kapitaiinsatser

och att sparandet e11er återbetainingen av iånen till dessa in-

satser är utsträckt över iånga tidsperioder.

I de fa11 underhåiiet fondfinansieras medför hög infiation svårigheter att säkra värdet av sparade medel. Det gä11er i synnerhet i de fail den nomineiia avkastningen beskattas.

I de fa11 underhåliet iånefinansieras medför hög infiation stora

svårigheter att kiara betainingar av iniedningsvis höga kapitai-

utgifter för vaniiga iån. För egnahem reduceras emeiiertid detta probiem genom att de höga räntorna är avdragsgiiia.

För egnahem b1ir såiunda ägarens kostnader för underhåiiet i van-

iiga fa11 väsentiigt iägre vid iånefinansiering än vid fondfinan-

siering. I egnahem är också möjiigheterna att återbeiâna fastigheterna för att finansiera periodiskt underhå11 väsentiigt bättre än vad som gäiier i t.ex. aiimännyttigt ägda hyresfastigheter.

vid infiation är det ogynnsamt för hyres- och bostadsrättsfastigheter att fondfinansiera underhåliet jämfört med att för egnahem iånefinansiera underhåiiet.

I underhåiisfondsutredningens siutbetänkande (Återinvestera i bo-

städer, SOU 1982:65) finns utföriiga redovisningar av underhå11ssituationen i beståndet av fierbostadshus med anknytning ti11 finansieringen av underhåiiet.

54 Möjligheter att reformera finansieringen

Där framgår att behovet att underhålla bostadsbeståndet är stort

och ökar samt att finansieringssvårigheter hindrat att underhål-

let utförs i full omfattning.

Särskilda undersökningar av de allmännyttiga bostadsföretagen vi-

sar att underhållsutgifterna i genomsnitt är lägre än vad som

svarar mot den planerade standarden samt att hyrorna med fondfinansiering skulle behöva höjas för att täcka kostnaderna för det

planerade underhållet. Många allmännyttiga bostadsföretag har

inte reserverat underhållsmedel i tillräcklig omfattning. Många

företag har också vissa år tvingats utnyttja sina underhållsre-

servationer för andra ändamål än underhåll, såsom ökade kostnader

för outhyrda lägenheter.

Det har hittills varit möjligt för företagen att hjälpligt finansiera underhållet med årets hyror, framför allt genom att ett stort och ungt bostadsbestånd har bidragit med inkomster till underhåll av ett mindre, äldre bestånd. I en nära framtid blir emellertid stora delar av det allmännyttiga beståndet underhållskrävande. Samtidigt är tillskottet av nya lägenheter litet och kostnaderna för dessa lägenheter så höga att hyrorna i allmänhet inte ger bidrag till finansieringen av underhållet. Det ökade underhållet kan inte finansieras utan betydande inkomstförstärkningar.

Det har endast vissa år funnits möjlighet att med statens medver-

kan finansiera åtgärderna i det periodiska underhållet med lån. I

vissa fall har dock lån fortlöpande kunnat fås. Det gäller bl.a. i samband med lån till ombyggnad.

En ombyggnad kan kosta omkring hälften av vad det kostar att bygga ett nytt hus, dvs. ombyggnadskostnaden kan skattas till 0,50 pk.

i det underhållet kan kosta -

Planenliga åtgärder periodiska 0,02

0,15 pk. Ofta utförs åtgärderna samtidigt, t.ex. vid en ombyggnad

som till stor del består av åtgärder i det periodiska underhål-

let.

t M6j1igheter att reformera finansieringen 55

Om investeringarna finansieras med lån där räntesatsen är 12,25 % (osubventionerad) resp. 3 % (subventionerad) skuiie ränteutgif-

terna första året uppgå tiii de värden som stäiits samman nedan.

Räntesats Ränteutgifter första året, % av pk

Ombyggnad, Underh§11,

0,50 pk 0,15 pk 12,25 z ¢,1 1,3 3 z 1,5 0,45

Ombyggnaden subventioneras för att kapitaikostnaden inte ska11 b1i mycket högre än för en subventionerad nybyggnad. Den osubventionerade kapitaikostnaden för en samiad underhåiisinsats biir avsevärt högre än kapitaikostnaden för en mera resurskrävande men subventionerad ombyggnad.

Eftersom åtgärderna i det periodiska underhåiiet och vid

ombyggnad i stor utsträckning är av samma siag, är det för att undvika tröskeieffekter väsentiigt att finansieringsviiikoren är väiavvägda och samordnade. Så är inte faiiet när det periodiska underhå11 som utförs utan samband med en ombyggnad, måste finansieras utan subventioner.

Detta ieder tili stimuianser att skjuta upp underhå11 och utföra

åtgärderna vid en ombyggnad. Det kan också Ieda tili att ombygg-

nader genomförs för att nödvändigt underhåii skaii kunna finansieras. Det kan medföra större ingrepp i husen än vad som är mo-

tiverat. Detta kan undvikas om åtgärderna i det periodiska under-

håiiet, även när de utförs separat, kan finansieras på samma

viiikor som vid en ombyggnad.

Underhåiisfondsutredningen redovisade i sitt siutbetänkande en

utföriig inventering av möjiigheter och probiem med att finansiera underhåiiet med fonder resp. iån. Utredningens behandiing av

frågorna utmynnar i att fonder avvisas och 1ån förordas.

56 att reformera finansieringen Möjligheter

Bl.a. har utredningen pekat på att det är besvärligt att nå

överenskommelser i hyresförhandlingar om vilka fondavsättningar som behövs, medan lånefinansiering skulle underlätta förhandlingarna. Fondsystem skulle fordra kraftiga hyreshöjningar omedelbart, eftersom tidigare avsättningar i genomsnitt varit för små.

Lånefinansiering skulle däremot innebära att de stora och ökande

behoven av underhåll kan tillgodoses utan att en fonduppbyggnad behöver ske. Lånefinansiering skulle dessutom undersamtidigt lätta en angelägen samordning och avvägning av olika investering-

ar. Utredningen har också framhållit svårigheter att värdesäkra

fondmedlen, med hänsyn till både realt stigande priser för under-

hållet och realränta under 1970-talet för inlåning i

negativ bank.

har föreslagit ett nytt finansieringssystem där lån Utredningen till underhåll, ombyggnad och nybyggnad samordnas.

Underhållsfinansieringen ändras

om underhållets har behandlats vidare i bo-

Fråga finansiering

s.k. ROT-program (Bättre bostäder, Ds Bo stadsdepartementets 1983:2).l

Där bl.a. en ny typ av lån för gemensamt underhåll i föreslogs och bostadsrättsfastigheter och även energibesparande åthyressamt reparationer av byggfel och byggskador. Det gemensamgärder

ma underhållet avser åtgärder som inte uteslutande berör en lä-

genhet. Det svarar mot begreppet yttre underhåll i bostadsrättsdvs. sådant periodiskt underhåll som föreningen har fastigheter, ansvaret för.

1 I ROT-programmet anges att finansieringsfrågorna är centrala i

bostadskommittêns arbete och att de förslag som läggs fram

därför tar sikte på i första hand en treårsperiod, till dess

att kommittêns arbete kan resultera i mera lös-

långsiktiga

Vidare anförs att frågan om en samordnad belaning av

ningar. nybyggnad, ombyggnad och underhåll bör behandlas i anslutning till kommitténs arbete.

Möj1igheter att reformera finansieringen 57

Byte av iedningssystem föresiogs kunna ske med stöd av bostadsiån ti11 ombyggnad och såiunda med en garanterad ränta som trappas

upp år1igen.

Vid en ombyggnad får kostnader för underhå11såtgärder t.v. räknas

in i 1åneunder1aget, eniigt programmet.

I programmet föreslogs att upp1åningen för de nya iånen ska11 ske

på den oprioriterade kapitaimarknaden.

Med hänvisning ti11 en genomsnittiig skattesubvention för egnahem med häiften av räntorna efter skattereformen, föres1ogs att bidrag ska11 iämnas med 50 % av en schab1onmässigt beräknad ränta för de nya lånen i de fa11 a11männyttiga bostadsföretag och bo-

stadsrättsföreningar är iåntagare. Enskiida ägare av hyresfastig-

heter föresiogs kunna väija antingen ett något Iägre räntebidrag

i kombination med åriiga värdeminskningsavdrag, e11er iån utan

bidrag med bibehåiien rätt ti11 omedeibart avdrag.

En1igt försiagen skal] räntebidragen beräknas en1igt två Iöptider - 10 resp. 20 år - beroende förväntade

på åtgärdernas varaktig-

het.

Vidare föresiogs som krav för räntebidrag för underhåii m.m. att

a11männyttiga företag bygger upp konsoiideringsfonder på minst 2 %

av det f6rva1tade fast1ghetskap1ta1et.

Förs1aget om bidrag ti11 häiften av en beräknad marknadsränta för iånen ti11 gemensamt underhå11 m.m. ger förutsättningar för Iika

iånekostnader för skiida uppiåteiseformer med hänsyn ti11 av-

dragseffekterna. Vid ny- och ombyggnad är bidragen större in1ed-

ningsvis genom konstruktionen med en garanterad ränta som âriigen

trappas upp. Såiunda återstår vissa tröske1effekter, som påtalas

i programmet och i remissyttranden över det.

De förslag i ROT-programmet som reiaterats, ingick i regeringens försiag om ett bostadsförbättringsprogram som riksdagen behandiade hösten 1983 (prop. 1983/84:40). I propositionen föresiogs

58 Möjiigheter att reformera finansieringen

dessutom att bidragen för underhåil m.m. sku11e iämnas oberoende av om iån tas upp e11er inte.

I de deiar som berörts här, besiöt riksdagen eniigt propositionen. Därvid uttaiades att den nya finansieringsformen för underhå11 m.m. bör kunna kombineras med bostadsiån för ombyggnad.

Nuvarande Iån och underhåiisiån

I det föijande redovisas utveckiingen av fastighetsfinansieringen med de förutsättningar som ges av de nya underhåiisiånen.

Redovisningen görs på samma sätt som för de tidigare redovisade

modeiierna. De nya underhåilsiånen ges därvid samma storiek och iöptid som 20-årsiånen i grundmodeiierna. Det är en re1ativt god approximation eftersom det i båda fa11en omfattar ca häiften av de beräknade kostnaderna för det pianeniiga underhåiiet och åtgärder med kortare varaktighet beräknats svara för en iiten kostnadsandei i det gemensamma underhåiiet.

I eniighet med propositionen kan amorteringarna beräknas en1igt annuiteten vid 8 % ränta; beräkningar av räntebidraget kan base-

ras på statsiåneräntan (ca 12 %) med ett ti11ägg om f.n. 1,5 %,

dvs. räntebidraget beräknas som 6,75 % av sku1den. Dessa beräk-

ningar torde vä1 återspegia förhåiiandena vid en åriig infiation

om 10 %.

I figur 8.8 iiiustreras utveckiingen av skuiden för nybyggnadsiâ-

net och underhåiisiånet då infiationen åriigen uppgår ti11 10 %.

När underhåiisiånen tas upp ökar den totaia skuiden. Kostnaderna för underhåiiet har antagits stiga i samma takt som priserna i aiimänhet. Infiationen medför att de nomineiia skuidökningarna

b1ir stora. De reaia skuidökningarna är reiativt måttiiga. År 20

uppgår skuiden ti11 23,5 % av pk när underhåiisiånet tagits upp.

Det är mycket iägre än i grundmodeiierna.

Möjiigheter att reformera finansieringen 59

I fig. 8.9 illustreras den rea1a utveck1ingen av kapitaiutgifter-

na för iånen och de underhåiisavsättningar sombehövs. Summan av

dessa jämförs med kapitaiutgifterna för grundmodeii 1.1

Avsättningarna ti11 framtida underhå11 har beräknats ske med 0,5 % av pk varje år. Då biir summan av kapitaiutgifterna och avsättningarna iägre under de första 20 åren än för kombinationen

av nuvarande nybyggnadsiån och avsättningar ti11 a11t periodiskt

underhå11. Summan b1ir iägre varje år än utgifterna för grundmodeiien.

Ãtorstående skuld. %avpk

150-

\ total skuld. nmnmont \\

total ukuld , run

Fig. 8.8 Utveckiing av skulder för och 20-årigt

underhåiislån. Infiation 10 % r11gen. nybyggnadsiån

1 Kapitalutgifterna har som tidigare minskats med en beräknad

reairänta på fonderade medei.

60 Möjligheter att reformera finansieringen

Kapitalutgifterna ökar med 0,8 % av pk när underhållslånen tas upp. Därigenom blir summan av kapitalutgifterna och avsättningarna högre efter de första 20 åren än för den tidigare kombinatio-

nen av nybyggnadslån och heltäckande fondfinansiering. Under-

hållslånen medför alltså att kostnaderna fördelas jämnare över tiden och att skulderna inte minskar lika snabbt. Det ger en närmare anslutning till grundmodellen.

Kostnader, i av pk 5 — 4 _. Qrundmodell I 3 2_ nvbvsgnaaman.underháumán _ och fondtinansierat underhall 1

	I	\|	l	l
0	10	20	30	40 Ar
Fig. 8.9 Kostnader för fondfinansierat			underhåll och kapitalut-

gifter för nybyggnadslån och 20-årslån för underhåll,

realt samt utgifter enligt grundmodell I. Inflation

10 % årligen.

Underhållslånen medför, om inga andra ändringar görs, att subventionerna ökas i finansieringssystemet. Räntebidragen för

underhållslånen adderas till subventionerna för nybyggnadslånen.

Emellertid inställer sig vissa möjligheter att minska

subventionerna. Genom att kravet på underhållsavsättningar

minskar när möjligheten att finansiera underhåll med lån förs

till, kan subventionerna för nybyggnadslånet minskas i början

utan att kostnaderna blir högre än i grundmodellen. Nuvärdet av subventioner som ges efter 20 år är väsentligt lägre än för subventioner de första åren. (När underhållslånen senare tas upp begränsas utrymmet för extra upptrappningar av den garanterade räntan).

Möjiigheter att reformera finansieringen 61

Införandet av underhåiisiånen har skapat en ändrad situation för

fastighetsfinansieringen på fiera sätt. B1.a. påverkas situatio-

nen avsevärt om infiationen biir iåg. Den nya formen för under-

håiiets finansiering bör undersökas med denna förutsättning med hänsyn ti11 den intensifierade infiationsbekämpningen.

Eastjghetsjinansje1jnggn_vid_]§g_inf1atjgn

Om infiationen sku11e minska väsentiigt, får det stora effekter

på bostadsfinansieringen. B1.a. minskar då den reala skuldavveck-

iingen för fastighetsiånen. Därmed fördeias kapitaiutgifterna

jämnare över tiden. Räntenivån tenderar att föija inflationstakten nedåt. Då minskar subventionsbehovet. Eme11ertid kan räntenivån komma att anpassas tiii den iägre infiationen med eftersiäpning i tiden. En sådan eftersiäpning medför en period med hög reairänta och kvardröjande subventionsbehov. Vi beiyser detta iängre fram. Här diskuterar vi ett tilistånd då räntan tänks sta-

biiiserad på en nivå med 1åg inflation och normal reairänta.

Vid stabiit iåg infiation minskar e11er upphör många probiem med

den nuvarande bostadsfinansieringen. Emeiiertid kommer vissa an-

dra probiem till. Det kan b1.a. b1i en för iångsam skuidminskning

och reait ökande kapitaiutgifter, s.k. omvänd utgiftsspiittring.

Regeringen har angivit som ma} att få ner infiationstakten ti11 4 % år 1984 och ti11 3 % år 1985. Detta tas som huvudsakiig ut-

gångspunkt för den fortsatta diskussionen.

Med nuvarande upptrappningar av den garanterade räntan sku11e ka-

pitaiutgifterna stiga rea1t vid Iåg infiation. Upptrappningarna

av den garanterade räntan behöver aiitså anpassas till den sänkta infiationstakten.

För att beiysa förhåiianden vid exempeivis 3 % §r1ig inf1ation är

det nödvändigt att göra antaganden om hur räntebidragssystemet då sku11e tiiiämpas. Ett antagande som kan iigga nära ti11 hands i detta fail är att räntesatsen inte ökas a11s med tiden. Då sku11e

62 Möjligheter att reformera finansieringen

de reala kapitalutgifterna för ett allmännyttigt ägt flerbostadshus sjunka från ca 3,0 % av pk första året till ca 2,3 % år 20.

(Utgifterna sjunker långsammare i grundmodellerna under motsva-

rande tid).

Att den garanterade räntan inte trappas upp alls betyder inte att en konstant del av bruttoräntan subventioneras. Den senare utgör ju en viss andel av aktuellt skuldbelopp medan den garanterade räntan är en viss andel av ursprungligt skuldbelopp. Eftersom lånen amorteras betyder även en garanterad ränta som inte trappas upp att med tiden en allt mindre del av bruttoräntan täcks av bidrag.

Det är uppenbart att nuvarande amorteringar ger för liten skuld-

minskning om inflationen blir mycket låg. Vid fasta priser skulle

efter 20 år mer än 90 % av den ursprungliga skulden återstå. Den totala skulden skulle överstiga produktionskostnaden för ett nytt hus om 20-årslånet för periodiskt underhåll togs Det skulle upp. alltså inte finnas tillräckligt ekonomiskt utrymme för att låne-

finansiera återinvesteringarna.

Den med hänsyn till skuldavvecklingsbehovet enligt grundmodeller-

na kritiska inflationen är ca 2 % årligen med nuvarande amorte-

ringar. Vid denna eller lägre årlig inflation räcker inte amorte-

ringarna.

Ett större problem vid sänkt inflation innebär de ökningar av kapitalutgifterna som följer när underhållslån i framtiden tas upp

för återinvesteringar i de hus som färdigställts under senare tid

eller framöver. Det kan belysas med följande (Som räkneexempel. tidigare förutsätts realt konstanta kostnader för nybyggnad och

återinvestering).

Inflationen antas uppgå till 4 % årligen. Vidare antas att ny-

byggnadslånet amorteras som nu och att den garanterade räntan är

3 % första året, som nu, men att den sedan trappas upp med årli-

gen 0,10 procentenheter. Upptrappningens storlek har avpassats så att reala ökningar av kapitalutgifterna under de första åren und-

Möjiigheter att reformera finansieringen 63

viks. Då blir de reaia kapitalutgifterna ca 2,9 % av pk år 1 och ca 2,7 % år 21. (Dessa värden ansiuter vä1 till grundmode11erna). Kapita1utgifterna för 20-årsiånet har beräknats till 0,57 % av pk. Därvid har antagits att iånet amorteras som nu, att statsiåneräntan är 6 % och att räntebidraget är 3,75 % av sku1den. Summan av kapitaiutgifterna år 21 sku11e då b1i ca 3,3 %, dvs. högre än kapitaiutgifterna för det nybyggda huset. (Detta värde är väsentiigt högre än för grundmodeilerna). Utgiftsökningen sku11e aiitså b1i för stor när underhåiisiånet tas upp.

Ombyggnadsiån efter en iång tid med iåg inflation medför motsva-

rande probiem som underhåiisiån. Det beskriver föijande exempei.

Om den åriiga infiationen uppgått ti11 3 % åriigen sedan huset

kom tiii, skuiie efter 40 år ett ombyggnadsiån tiil häiften av

det årets nybyggnadskostnad medföra sammaniagda kapitaiutgifter om ca 3,8 % av pk mot ca 3,0 % för ett nybyggt hus. I detta exempei antas att den garanterade räntan är konstant 3 %, dvs. upptrappningar har siopats för att undvika realt stigande kapitaiutgifter.

Vid iåg infiation kan det nuvarande systemet inte fungera vä1

utan att ändras på fiera sätt.

Dessa exempei och kommentarer avser förhåiianden i det fa11 in-

fiationen varit iåg från det huset var nytt. De nya Iånen för

underhåii m.m. förs däremot in i beståndet av bostäder efter en

period av hög infiation. värdena på det som återstår av ursprung-

iånet och kapitaiutgiften för detta är därför reiativt låga, re-

alt räknat.

Om underhålisiånen utnyttjas i fu11 omfattning kan skuiderna i fastigheterna komma att öka med 50 % och mer, eftersom en tioårs-

period förfiutit med en åriig inflation på ca 10 % i genomsnitt.

Ökningen av kapitaiutgifterna kan bii i storleksordningen 60-

70 %. Hyrorna behöver höjas med hänsyn därtiii. Subventionsvoiymen ökar när de åriiga investeringarna adderas och iånestocken vaxer.

finansieringen

64 Möjiigheter att reformera

8.3.5 Fastighetsfinansieringen vid övergång från hög tiil Iåg

inflation _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ._ _ _ _ _ _ _

Den förda diskussionen och de exempei som iämnats har avsett fal]

då inflationen under lång tid varit konstant hög resp. iåg. En-

iigt erfarenheten varierar infiationen med tiden. Det redovisade torde väl belysa förhåiianden också i de fail inf1ati0nen under

iängre perioder varit genomsnittiigt hög resp. låg.

Vid en övergång från en period med genomsnittiigt hög tiii en med

genomsnittiigt iåg infiation (eiier tvärtom) kan förhåiiandena

påverkas väsentiigt utöver det vi visat på. Vi redogör för sådant

i det föijande.

I exempien avseenden en iåg åriig infiationstakt har antagits en

omedeibar anpassning av upptrappningstakten av garanterade räntor ti11 den sänkta infiationstakten. Denna anpassning sku11e troii-

gen vid en verkiig övergång ti11 1åg infiation ske med en viss

eftersiäpning i tiden. Därför skuiie det övergångsvis uppkomma

omvänd utgiftsspiittring i viss utsträckning.

Sänkt infiationstakt bör 1eda ti11 sänkta räntor och därmed till

en minskning av räntesubventioner (och skattesubventioner på

grund av underskottsavdrag). För ett aiimännyttigt hyreshus innebär nuvarande system räntebidrag första året motsvarande 2,2 % resp. 8,6 % av rea1a pk vid 3 procents resp. 10 procents infia-

tion och samma reairänta på botteniån och stat1igt bostadsiån i

båda faiien. Om ingen upptrappning av den garanterade räntesatsen tiiiämpas i fa11et med 3 procents infiation sku11e det ackumuie-

rade reaivärdet av räntebidragen efter fem år uppgå ti11 10 %

resp. 34 % av pk vid 3 resp. 10 procents åriig inflation. Efter

10 år sku11e motsvarande värden vara 19 % resp. 52 % och efter 20 år 31 % resp. 65 % av pk.

Vid en verk1ig övergång till 159 inflation sku11e den omedeibara

minskningen av räntesubventionerna troligen inte bii så kraftig

som eniigt räkneexempiet ovan. Det finns nämiigen aniedning att tro att anpassningen av räntesatserna ti11 den iägre infiationstakten sku11e ske med en viss eftersiäpning. Därför sku11e sub-

Möj1igheter att reformera finansieringen 65

ventionerna övergångsvis fortfarande Iigga på ungefär motsvarande

nivå som vid hög inf1ation.

I regeringens proposition 1983/84:40 (Vissa ekonomisk- poiitiska

åtgärder m.m.) presenteras i bostadsdepartementets avsnitt för-

s1ag till förstärkningar av statsbudgeten och beräkningar av effekter av dessa försiag åren 1983-1988. Beräkningarna grundas

på en kostnadsökning om 4 % per år fr.o.m. år 1984 och på att

statsiåneräntan kommer att uppgå till 12,25 % för år 1984 och

kommande år.

De tekniska beräkningsförutsättningarna som använts av bostadsdepartementet innebär antaganden om en hög real ränta. Dessa antaganden är knappast realistiska. I propositionen konstateras också att det av regeringen uppsatta må1et för kostnadsutveck-

Iingen bör innebära en på sikt Iägre räntenivå än vad som anta-

gits i bostadsdepartementets beräkningar.

Antagandet om oförändrad räntenivå vid drastiskt sänkt infla-

tionstakt är ett extremaiternativ. Ett annat extremaiternativ är

att räntesatserna omgående sänks iika mycket som inflationstak-

ten, dvs. antagande om en oförändrad reairänta. Inte he11er det extremaiternativet är särskiit realistiskt.

En uppfattning om sambandet me11an infiation och ränteutveckiing som torde vara mer rea1istisk än de ovan redovisade har presenterats av Ingemar Hansson i biiaga 4 ti11 reaibeskattningsutredningens betänkande och i appendix 1 ti11 boken Bostadsfinansiering och bostadsbeskattning under inf1ation (Statens råd för byggnadsforskning 1977).

Eniigt Hansson finns det ett samband me11an förväntad infiation

och aktue11 räntenivå. Rea1räntan på statsobiigationer och bo-

stadsobiigationer om man jämför aktue11 räntesats med förväntad inf1ationstakt under f1era år framåt kan enligt Ingemar Hansson antas variera mycket 1itet.

Det finns sjä1vfa11et inte någon statistik över förväntade infiationstakter genom åren. Ingemar Hansson har i sina beräkningar antagit att den förväntade infiationstakten bestäms som ett vägt

66 Möjiigheter att reformera finansieringen

genomsnitt av den faktiska inflationstakten för tidigare år. Under antagande om iinjärt avtagande vikter för tidigare år gav

ekonometriska skattningar (Hansson 1977) en periodiängd på 15 år.

Den förväntade infiationstakten i december ett år antas därför vara ett vägt genomsnitt av tidigare faktisk inflationstakt med linjärt avtagande vikter från vikten 15/120 för innevarande års infiationstakt tili vikten 1/120 för infiationstakten för 14 år sedan.

Hansson har tiiiämpat denna metod på ett historiskt material för

att framstäiia förväntade reairäntor under ett antai år. Om meto- Procent

10-\. \

\_ “~~___ Nominell ränta 5- Förväntad inflation \-\___ ------------4=-Innauon 1 u —v-v-r-1-1—v—1—v-r1-v-r-r—-r—1—[- 1984 1990 1995 1999

Procent .\\\§§

1°:\-\ “~—_...__N0mineIl ränta1

3.‘ ~ inflation -—._.__F¢:irvéntad Inflation

84 1990 1 95 1 99

Procent _ _ _ _ _ _ _ _ _ Nominell ränta Inflation 10 _ rörväntad inflation

1984 1990 1395 1599

1 Nominell ränta pá statLbostadslán 0,25% högre

Fig. 8.10 Nomineiia räntor på obligationer vid 4, 7 och 10 %

infiation. Prognos åren 1984-1999.

Möj1igheter att reformera finansieringen 67

den ti11ämpas på framtiden med a1ternativa inf1ationsantaganden

erhå11s de resu1tat som framgår av fig. 8.10. Den enligt Hanssons

metod beräknade förväntade inf1ationstakten vid 4 %, 7 % och 10 %

inflation framgår av den nedre streckade kurvan i vart och ett av

de tre diagrammen. Den he1dragna 1injen står för faktisk inflation och den övre streckade kurvan för n0mine11 ränta. Prognoserna för ränteutveck1ingen vid a1ternativa inf1ationsantaganden gä11er åren 1984-1999.

Ränteutveck1ingen för stat1iga bostads1ån åren 1984-1999 vid de tre nämnda inf1ationsantagandena framräknad en1igt Hanssons ka1-

ky1metod framgår av tab. 8.1.

Tab. 8.1 N0mine11a räntor på stat1iga bostads1ån vid 4 %, 7 % resp. 10 % år1ig inflation 1984-1999 framräknade en-

Iigt Hanssons ka1ky1mode11

M	4% (1)	71 (2)	IVT (3)
1984	11,75	11,75	11,75
1985	11,25	11,5	12,0
1986	10,75	11,25	12,0
1987	10,0	11,0	12,0
1988	9,5	10,75	12,0
1989	9,0	10,5	12,0
1990	8,5	10,25	12,0
1991	8,0	10,0	12,0
1992	7,5	9,75	12,0
1993	7,25	9,75	12,0
1994	7,0	9,5	12,0
1995	5,75	9,5	12,0
1995	5,5	9,25	12,0
1997	5,25	9,25	12,0
1998	5,25	9,25	12,0
1999	6,25	9,25	12,0

68 Möjiigheter att reformera finansieringen

Beräkningarna bygger genomgående på antagandet att den förväntade

rea1räntan heia tiden är 2,0 %. I praktiken torde även den för-

väntade reairäntan variera något, även om variationerna b1ir min-

dre än för den faktiska reairäntan, eftersom förväntad infiation varierar mindre än faktisk inflation. Då Ingemar Hansson ti11äm-

pade sin metod på åren 1959-1980 b1ev den förväntade reairäntan i

genomsnitt 2,4 %. Den varierade me11an 1,1 % och 3,1 %.

Hansson hävdar (1977) att det finns en de1 som tyder på att det i

siutet av 1950-taiet skedde en förändring i hur tidigare infie-

tion påverkade den nominella räntan i Sverige. Om några år kan

det mycket väi hända att man vid en ana1ys av ränte- och inflationsutvecklingen kommer att konstatera en motsvarande förändring i siutet av 1970-taiet. Det finns så1edes stor aniedning att ta

försiktigt på de prognoser över ränteutveckiingen vid aiternativa

infiationsantaganden som här presenterats. Dessa prognoser torde dock vara mer rea1istiska än de extremaiternativ (oförändrad nomine11 ränta e11er oförändrad reairänta vid drastiskt ändrad inf1ationstakt) som tidigare nämnts.

om inf1ationstakten går ned (e11er upp) fö1jer räntorna inte ome-

deibart med utan anpassningen sker med en viss eftersiäpning. Vid en konstant förväntad reairänta betyder en drastiskt sänkt inf1ationstakt att reairäntan ti11 att börja med b1ir hög. Först efter

några år sammanfailer förväntad rea1ränta med faktisk reairänta.

Om den åriiga inf1ationstakten biir 3 % från och med år 1985 b1ir

den faktiska rea1räntan iika med den förväntade (dvs. 2 %) från och med år 1997 vid tiiiämpning av Hanssons ka1ky1m0de11.

Om vi ti11ämpar Hanssons teori om sambandet meiian infiations-

och ränteutveck1ing på fa11et med ett aiimännyttigt hyreshus fär-

digstäiit år 1985 och med 3 procents åriig inflation, biir ränte-

satsen på det stat1iga bostadsiånet 10,5 % 1986-1990, 7,5 Z

1991-1995, 5,5 % 1996-2000 och 5,25 % fr.o.m. år 2001. För bot-

teniånet b1ir räntesatsen genomgående 0,05 procentenheter iägre.

Den femåriga bindningstiden för varje ny räntesats bidrar ti11

ytteriigare fördröjning av anpassningen av räntesatser ti11 den

sänkta infiationstakten, utöver den fördröjning som beror på

iångsamheten i förändringen av inf1ationsförväntningarna.

Möjligheter att reformera finansieringen 69

Med ovan angivna ränteantaganden skulle det ackumulerade realvärdet av räntebidragen efter 5 år, 10 år resp. 20 år vara högre än

om den årliga inflationen hade varit 10 % (t.ex. 65,3 % mot

64,6 % av pk efter 20 år).

Det finns således skäl att betvivla att en kraftig nedgång i in-

flationstakten skulle leda till någon väsentlig minskning av rän-

tebidragen till hyres- och bostadsrätter under överskådlig tid.

Detsamma kan misstänkas när det gäller skattesubventioner och räntebidrag till egnahem.

Med nuvarande finansieringssystem kan effekterna av en hög realränta bli olika för det allmänna och för fastighetsägarna i skilda situationer.

Så länge den garanterade räntan styr låntagarnas utgifter torde

en hög realränta inte i första hand drabba fastighetsägarna utan

det allmänna. För bostäder upplåtna med hyres- och bostadsrätt

gäller detta för en längre period än för egnahem. När i det senare fallet räntebidragen upphör, medför skattesubventionerna normalt att bördan av hög realränta i stort sett delas lika mellan ägaren och det allmänna. Hög realränta kan drabba de boende i hyres- och bostadsrättslägenheter fullt ut när räntebidragen upphör.

8.3.6 gäntgbjdragens_utygckjing beror j_hög grgd_p§ räntan

Ett av de grundläggande problemen med nuvarande stödsystem är utvecklingen av det allmännas kostnader för generella subventioner. Denna utveckling är i hög grad beroende av inflationen och ränte-

nivån. Här skall vi illustrera detta beroende genom några räkne-

exempel som belyser de samlade räntebidragens utveckling vid olika antaganden.

Som referens för våra räkneexempel använder vi den senaste av bostadsdepartementets prognoser över räntebidragens utveckling fram t.o.m. år 1989 (se kap. 3). Prognosen liksom våra räkneexempel

70 Möjiigheter att reformera finansieringen

bygger på ett antagande om en årlig nyproduktion på drygt 30 000

iägenheter varav drygt en tredjedei är egnahem. Räntebidrag ti11

ombyggnad antas utgå till ca 30 000 Iägenheter årligen varav ca

en femtedei är egnahem. Produktionskostnaderna antas öka med 4 % per ar.

Bostadsdepartementet har baserat sin prognos på ett antagande om

4 % inflation fr.o.m. år 1984 samt bostadsiåneränta på 11,25 %

fr.o.m. år 1985, dvs. en konstant hög reairänta.

Med hjälp av bostadsdepartementet har vi utfört beräkningar av de framtida kostnaderna för räntebidrag under antagandet om 3 % infiation fr.o.m. år 1985. Det innebär b1.a. ett antagande om 1 %

§r1ig real ökning av produktionskostnaderna. Som jämföreise kan

nämnas att den genomsnittiiga åriiga rea1a ökningen av byggnads-

priserna för fierbostadshus har varit ca 3 % under den senaste

tioårsperioden. Under andra hä1ften av 1970-taiet var den ca 5 Z

per år. För gruppbygggda småhus har byggnadspriserna varit rea1t

oförändrade under den senaste tioårsperioden.

I föregående avsnitt (8.3.5) diskuterade vi rimiigheten av oiika

ränteantaganden vid en kraftig nedgång av inf1ationen. Antagandet

om konstant hög rea1ränta torde vara ett extremt a1ternativ. Ett annat ytteriighetsaiternativ sku11e kunna vara en omedelbar anpassning av räntan så att rea1räntan b1ir oförändrad ca 2 %. Det

ena av våra räkneexempei bygger på detta antagande.

I det andra räkneexempiet har vi i stäiiet antagit att räntan successivt anpassas tili den sänkta infiationstakten i eniighet med den teori som beskrivits i avsnitt 8.3.5.

Båda våra räkneexempei har förts fram ti11 år 1995 medan bostadsdepartementets prognos inte sträcker sig iängre än tiil år 1989.

Möj1igheter att reformera finansieringen 71 Ränteantagandena i de tre o1ika fa11en kan be1ysas med antagen utveckiing av bostadsiåneräntanz

År	Prognos	Räkneex. 1 Räkneex. 2
1985	11,25	11,25	11,25
1986	11,25	5,25	10,50
1987 11,25		5,25	9,75
1988	11,25	5,25	9,25
1989	11,25	5,25	8,50
1990	--	5,25	8,00
1995	--	5,25	5,75

Att de 01ika ränteantagandena inverkar kraftigt på den beräknade

utveckiingen av statens kostnader för räntebidrag framgår av fig.

8.11. Där redovisas de1s den faktiska utveckiingen av räntebidragen t.o.m. år 1983, de1s utveckiingen eniigt bostadsdepartementets prognos och en1igt våra två räkneexempei.

A11a be1opp är uttryckta i 1984 års penningvärde. Det är såiedes utveckiingen i fast penningvärde som redovisas.

Mmaubr H

__.-Prognos(Bost.depJ

1m . . .cZ_____

-._ .O I i ‘\\ Räkneexempel 2 *\ \* \ $\ \ 5- \ \ Räkneexempeli

I I I I I I I I I 1 I v I v u _ 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Ar

Fig. 8.11 Utveckiingen av statens kostnader för räntebidrag. Faktiskt och beräknat. 1984 års penningvärde.

72 Möjiigheter att reformera finansieringen

Om räntan omedeibart sku11e anpassas ti11 den sänkta infiationstakten sjunker kostnaderna snabbt (räkneexempe1 1). Om den garan-

terade räntan för nybyggda hus behå11s på samma nivå som nu, vii-

ket vi har antagit, sku11e nybyggda egnahem inte få några ränte-

bidrag a11s fr.o.m. år 1986. Den garanterade räntan för egnahem

5,5 % överstiger räntan på bostadsiån (5,25 %) och botteniån

(5,20 %). I takt med att utestående 1ån konverteras ti11 de 1ägre räntorna upphör också räntebidragen til} äidre egnahem. Från

1990-ta1ets början sku11e inga räntebidrag a11s utgå ti11 egna-

hem. Däremot sku11e indirekta subventioner genom underskottsav-

drag fortfarande utgå. I räkneexempei 2 dröjer det ti11 efter

mitten av 1990-ta1et innan räntebidragen för egnahem upphör. I båda fa11en minskar givetvis också räntebidragen ti11 hyres- och bostadsrättshus.

Även skattesubventionerna ti11 egnahemsägare påverkas av ränteut-

veck1ingen. Vi har inte gjort några ka1ky1er över detta men en-

1igt en grov bedömning kan man anta att utveckiingen av skattesubventionerna sku11e b1i 1ikartad den för räntebidragen, dvs. de sku11e sjunka i ungefär samma takt som räntebidragen vid de o1ika förutsättningarna i räkneexempien.

Våra två räkneexempel ski1jer sig i ytter1igare ett avseende från

bostadsdepartementets prognos. Denna bygger på förutsättningen

att de garanterade räntorna fortsätter att trappas upp med 0,25 resp. 0,50 procentenheter även vid 4 % inflation. Detta sku11e b1.a. 1eda ti11 att kapitaikostnaderna för hus byggda ett visst år sku11e b1i Iägre än för hus byggda året innan förutsatt att inte produktionskostnaderna ökar mer än i takt med infiationen.

Det sku11e såiedes uppstå så ka11ad omvänd utgiftsspiittring.

I våra räkneexempei har vi, för att undvika sådana effekter, an-

att upptrappningstakten sänks då infiationen går ned. Vid

tagit

så 1åg infiationstakt som 3 % har vi antagit att man i vart fa11

bör låta b1i att höja garanterade räntor över åren även om man

sku11e kunna motivera att de t.0.m. sänktes något. som synes min-

skar räntebidragen trots antagandet om att inga upptrappningar av

räntor görs. Det beror främst på att ski11naden mel-

garanterade

Möjligheter att reformera 73 finansieringen

lan garanterade räntor och marknadsräntorna ändå Det besjunker.

ror till viss del också på att lånen minskar till av åter-

följd betalningar.

Av det föregående framgår att sänkt inflationstakt i kan med-

sig föra kraftig dämpning av det allmännas kostnader för räntesubventioner förutsatt att räntan också till den inflaanpassas lägre tionen.

Sänkt inflationstakt kan emellertid också få effekt den reala

på

utvecklingen av bostadskostnaderna. Under den senaste

tioårsperi-

oden med hög inflationstakt har ränteutgifterna för lån som omfattas av statlig räntegaranti ökat än in-

betydligt långsammare

flationstakten. Ränteutgifterna har således sjunkit realt.

Detta har delvis balanserat andra t.ex. kostnadsökningar höjda uppvärmningskostnader.

Vid kraftigt sänkt inflationstakt kommer emellertid ränteutgifterna inom räntebidragssystemet inte att sjunka lika snabbt

realt. I tab. 8.2 belyses detta med några

exempel.

Tab. 8.2 Genomsnittliga ränteutgifter för belånade statligt hyres- och bostadsrättshus vid 10 % resp. 3 % inflation, kr/

Hus byggda Ränte- Real år 1990 ränteutgift år utgift 10 i infl. 3 % infl. år 1985 1970 80 57 69 1975 85 64 73 1980 150 120 129 1985 190 166 164

Både vid 10 % och 3 % inflation sjunker realt. I ränteutgifterna det första fallet har vi antagit fortsatt av upptrappning garanterade räntor med 0,25 procentenheter år. Vid 3 % inflation per har vi antagit att sker. Ändå blir de reala inga upptrappningar ränteutgifterna högre än vid 10 % inflation i alla exempel utom det med de nyaste husen.

74 att reformera finansieringen Möjiigheter

förmoda att andra kostnader i bostads- Eftersom man knappast kan sku11e komma att sjunka reait enbart tili föijd av förvaitningen

sänkt infiationstakt, kan man anta att den iångsammare sänkningen

av vid iåg infiation kommer att 1eda tiii en re-

ränteutgifterna a1t sett mindre av bostadskostnaderna än vid gynnsam utveckiing den infiationstakten. Detta förhå11ande bör upptidigare högre märksammas vid diskussionen om eventuella ändringar av finansie-

rings- och stödsystemet.

8.4 Utveckiing av nuvarande finansieringssystem

Vi har inventerat att iösa probiem genom o1ika ändmöjiigheter av det nuvarande finansieringssystemet. Resuitat från ringar detta arbete redovisas i detta avsnitt. Det är möjiigheter att utveckia det nuvarande som behandias. Därfinansieringssystemet vid förutsätts beskattningen oförändrad (efter he1t genomförd Ändrad beskattning behandias i föijande avsnitt. avdragsreform).

8.4.1 gtvegkljggsarbgtgt

Våra av möjiigheter att förbättra det nuvarande undersökningar har en inriktning och uppiäggning, som här presystemet givits senteras kortfattat.

Utgångsgunkter

De som redovisats i föregående avsnitt ger grundiäggande

krav

utgångspunkter. Det är såiunda krav på rimiiga utgifter, paritet och neutraiitet samt krav på begränsade subventioner. Det är krav

ekonomisk rationaiitet med samhäiiets, fastighetsägarnas och

på

finansiärernas perspektiv. Finansieringen av o1ika investeringar bör i ett Systemet bör vara enkeit. Sys-

ingå integrerat system.

temet bör vara dvs. kunna väi vid både

infiationståiigt, fungera

1åg och hög infiation.

De med nuvarande som behandiats i föregående avgr0b1em system snitt utgångspunkter. Det gäiier brister i

(8.3) ger ytter1igare

Möjiigheter att reformera finansieringen 75

paritet och neutraiitet samt stora subventioner vid hög infiation

och räntenivå. Vid 1åg infiation räcker inte skuidavveckiingen

och b1ir kapitaiutgiftsökningarna för stora. Det gäiier också tröskeiprobiem, som föijer av att systemet inte är integrerat.

Med dessa utgångspunkter har möjiigheter prövats att ändra

nuvarande system tiil det bättre.

Metod och

redovisning

Utveckiingsförsöken har utgått från nuvarande finansieringssys-

tem. Därmed avses nuvarande nybyggnadsiån, med de nyiigen be-

siutade amorteringsviiikoren för bostadsiånen, och underhåiisiån

eniigt besiutet om ett bostadsförbättringsprogram. Övrigt under-

hå11 fondfinansieras. Underhå11s1ånen, som iämnas med o1ika Iöp-

tider, har i beräkningarna förenkiats ti11 20-årigt 1ån om

ett

10 % av produktionskostnaden för ett nytt hus, som tas upp vart tjugonde år.

De o1ika ändringar som prövats förs in stegvis. Först ändras 1ån och amorteringar. Därefter ändras avtrappningarna av räntebidra-

gen. S1ut1igen ändras även subventionssystemet. Ändringar i tidi-

gare steg behåiis när ytter1igare ändringar förs ti11. På så sätt visar systemalternativen upp successivt radikaiare avsteg från det nuvarande systemet.

Små, få och enkia ändringar med probiemiösande effekt har före-

dragits vid va] me11an aiternativ.

Ändringarna motiveras a11mänt och i11ustreras med konkreta

gigg-

pgl. För dessa redovisas beräkningar av skuider, utgifter och

subventioner under oiika förutsättningar. Beräkningsexempien syftar ti11 att beiysa oiika effekter av de ändringar som introduceras. Det ger underiag för bedömningar och diskussion. Exempien ska11 såiedes inte uppfattas som försiag från kommittén.

Exempien avser i första hand aiimännyttigt ägda fierbostadshus.

76 att reformera finansieringen Möjiigheter

Förhåiianden vid deis hög infiation, dels iåg infiation.

beiyses

redovisas där den åriiga infiationen antas uppgå ti11

Beräkningar

10 %. Då antas räntesatserna vara för nybyggnadsiån 12,25 % och

för underhå11s1ån 13,50 % (12+1,5). Beräkningar redovisas också

där den åriiga inflationen antas uppgå ti11 4 %. Då antas ränte-

satserna vara för nybyggnadsiån 6,25 % och för underhåiisiån

7,50 % (6+1,5). I vissa fa11 redovisas beräkningar med antagande

om iägre åriig inflation än 4 %.

De ovan kombinationerna av åriig infiation och räntesats

angivna

för nybyggnads1ån svarar mot en reairäntesats om drygt 2 %. Den

är såiunda av samma storiek som det räknats med för grundmodeiierna. I räkneexempien bortses från att reairäntesatsen periodvis kan vara både och (Emeiiertid kommenteras sådana iägre högre. förhåiianden i slutet av detta avsnitt).

får II en referens Vid de ändringar som prövas grundmode11 utgöra beträffande behov av rea1 skuldavveckling, kapitaiutgiftsminsköver tiden och subventioner. Grundmodeiien ses därvid som ning

ett som tiiigodoser o1ika krav på exempei på finansieringssystem,

ett långtgående sätt.

De värden och subventioner som redo-

på skuider, kapitaiutgifter

har beräknats med den förutsättningen att amorteringar och visas, räntor betalas årsvis.

Översikt

Här vissa i de finansieringssystem som utveckiats anges huvuddrag när oiika ändringar prövats.

Nybyggnadsiån iämnas ti11 95 % av produktionskostnaden (pk).

Botteniån är oförändrade. Bostadsiån omfattar såiunda 25 % av pk. av de översta 5 % av pk samordnas med fondfinansi- Finansieringen av underhåii. Det gä11er också vid ombyggnader. eringen

Möjiigheter att reformera finansieringen 77

Bostadsiån amorteras rakt på 40 år för nybyggda hus och på 20 år

för ombyggda hus. Underhå11s1ån amorteras också rakt.

För a11a iån 1ämnas räntebidrag eniigt systemet med en garanterad ränta som trappas upp med tiden. Upptrappningen anpassas ti11 inflationstakten.

Dessa ändringar sammantagna ingår i finansieringssystem A.

I jämföre1se med nuvarande system är system A mer enhetiigt, in-

tegrerat och infiationståiigt. Räkneexempei visar att utgifterna

för nybyggda hus kan vara av samma storiek i de båda systemen.

Vid hög infiation ger system A under en 20-årsperiod en något

jämnare fördeining över tiden av de reala kapitaiutgifterna samt

något 1ägre subventioner.

System A siuter an ti11 grundmode11 II bättre än det nuvarande

systemet gör. Ans1utningen är relativt god vid 1åg inflation.

Dock är subventionerna större än i grundmodeiien. Det gäiier i synnerhet vid hög infiation.

I ett ytteriigare utvecklingssteg kompietteras system A så att bidrag de1vis omvand1as til} Iån.

Dessa ränteiån ingår i finansieringssystem B.

Med den utformning av räntelånen som va1ts - med hänsyn till b1.a. - förbättras ti11 neutraiitetsaspekten ansiutningen grund-

mode11en något ytteriigare och biir subventionerna mindre i

början än i system A.

Ändrade_1ån_gch_gmgrteringar

För att få finansieringssystemet integrerat och fungerande vid

1åg inf1ation är det nödvändigt att ändra nuvarande Iån och amor-

teringar. Därför prövas sådana ändringar i ett första steg.

78 Möjiigheter att reformera finansieringen

Nybyggnadsiån

I nuvarande finansieringssystem förutsätts att de1ar av det periodiska underhåiiet av fierbostadshus finansieras med avsättningar till fonder. Samtidigt är lånen ti11 produktionskostnaden för nybyggda hus (pk) i princip heitäckande för aiimännyttiga bostadsföretag (100 % av pk) och nästan he1täckande för bostadsrättsföreningar (99 % av pk).

En samtidig amortering i takt med byggnadens värdeminskning på

grund av försiitning m.m. och fondavsättning för framtida återinvestering, medför onödigt höga kostnader e11er subventioner. För att undvika detta samordnas fondfinansieringen med ett ändrat ny-

byggnads1ån.

Fondfinansieringen som i huvudsak gäiier åtgärder med kortare

varaktighet, förenkias här till samma form som i grundmodeii II.

Det innebär avsättningar med 0,5 % av pk åriigen och fondfinansi-

erade investeringar vart tionde år med 5 % av produktionskostnaden för ett nytt hus.

Fondfinansieringen kombineras med föijande av nuvarande

ändringar

nybyggnads1ån: Lån iämnas ti11 95 % av nybyggnadskostnaden och de

översta 5 % av pk finansieras utan amorteringar.

För aiimännyttiga bostadsföretag kan amorteringsfriheten tänkas

ordnad på f1era sätt, en1igt de kommentarer som redovisats i

ansiutning till grundmodeii II (avsnitt 8.2), nämligen med ett

amorteringsfritt statligt Iån, med ett stat1igt kapitaibidrag,

med kapita1 tiiiskjutet av företagens ägare och med kapitai uppbyggt av vinster hos företagen.

Enkiast och nära anslutet ti11 nuvarande finansieringsansvar är mode11en med ett statiigt kapita1bidrag. M0de11en med kapitai

tilifört av företagens ägare knyter an ti11 nuvarande krav på

företagens grundkapitai, som är 1 % av fastighetsvärdena.

att reformera finansieringen 79 Möjiigheter

För vidare här en kombination av dessa modeiier så anaiys väijs

att ett iämnas tili 4 % av pk och restestatiigt kapitaibidrag

rande 1 % får täckas med ägarkapita1.1

Ovan nämnda vi11kor för de översta 5 % av pk skuiie för bostads-

innebära att nuvarande krav på egen insats b1ir

rättsföreningar medan en dei av nuvarande bostadsiån ersätts med ett oförändrat,

bidrag om 4 % av pk.

För enskiit och för egnahem täcker nuvaägda hyresfastigheter

rande krav på egen kapitaiinsats de översta 5 % av pk.

Statens insats i form av 4 % av pk är av jämförbar storiek med de

insatser som nu görs i form av hyresrabatter.2

Den ändrade finansiering av de översta 5 % av pk som va1ts för

vidare innebär en reiativt begränsad och enkei ändring om anaiys, delar av inte ändras. Då omfattar botten-

övriga nybyggnadsiånet

iån 70 % av pk, som nu, och bostadsiån 25 %.

En radikaiare som sku11e siuta an fuiiständigt tiil ändring,

II, vore att iåta botteniån omfatta 85 % av pk och grundmodeii bostadsiån 10 %. En sådan behöver övervägas i ett vidare ändring

som b1.a. inkiuderar frågor om kreditmarknadens

perspektiv,

struktur. Här förs en ändring av detta siag åt sidan.

Fortsatt såiunda från att de översta 5 % av fi-

anaiys utgår pk

och med kapitaibidrag i vissa nansieras med ägarens egna kapitai

kombinerat med fondfinansieringen av deiar av underhå11et. fa11,

1 behov av iikvida medei antas få sin iösning med de

Företagens

krav av konsoiideringsfonder ti11 2 % av fastigpa uppbyggnad hetsvärdena, som besiöts inom ramen för bostadsförbättrings-

programmet.

som besiutades hösten 2 Systemet med temporära hyresrabatter, innebär att särskiida statiiga bidrag iämnas ti11 ny- och 1982, av hyres- och bostadsrättshus. För nybyggnader (i ombyggnad

orter med bostadsbrist) och som påbörjades under år

ombyggnader 1983 iämnades ett åriigt statiigt bidrag om maximait 60 kr/m2, ned med en femtedel år. Det diskonterade värdet som trappas per av kan beräknas ti11 storieksordningen 3 % av pk. bidragen

80 Möjligheter att reformera finansieringen

För detta räknas med att hyror behöver täcka fondavsättningarna

samt avkastning på det ursprungliga investerade kapitalet enligt

en räntesats om 2,25 %; summan svarar mot en marknadsmässig av-

kastning på det ursprungliga kapitalet som

genom den värdesäkring fondavsättningarna innebär. På samma sätt som i avsnitt 8.2 räk-

nas räntan på fondmedlen - utöver vad som behövs för

värdesäkring - som en inkomst som minskar kravet

på hyror.

Med stöd av nämnda preciseringar kan den hyresgrundande kostnaden för eget kapital och fondfinansiering beräknas till 0,61 % av pk första året. Beräkningen tillgodoser krav

på kostnadsneutralitet mellan upplåtelseformerna i denna del. kan dock

Utgiftsskillnader följa av att den egna kapitalinsatsen i egnahem, t.ex., inte medför utgifter för kapitalavkastning. I detta fall minskar utgifterna till 0,50 % av pk om lika fondavsättningar görs.

Till ovan beräknade kostnad kommer givetvis kosthyresgrundande nader för lånat kapital. Dessa beror av bl.a. amorteringsvillkoren.

Vid låg inflation räcker inte nuvarande Den åter-

amorteringar. stående skulden är för stor efter en tid; det finns inte utrymme att ta upp underhållslån. För den skuldavveckling som behövs enligt grundmodell II räcker nuvarande amorteringar inte om den år-

liga inflationen uppgår till 2 % eller mindre.

Vid låg inflation blir det också besvärande

ökningar av kapital-

utgifterna, när amorteringarna på bostadslån inleds efter fem år

enligt de nya reglerna. Det kan belysas med följande räkneexempel.

Inflationen antas uppgå till 4 % Vidare antas att den årligen.

garanterade räntan är 3 % första året och att den sedan trappas

upp med årligen 0,10 procentenheter. Då blir den reala kapital-

utgiften år 6 något högre än år 1.1

1 Detta kan undvikas med en

långsammare upptrappning av den

garanterade räntan; då blir emellertid subventionsgraden desto högre.

Möjiigheter att reformera 81 finansieringen

Med kontinuerliga amorteringar av bostadsiånet kan detta undvikas.

För att öka infiationståiigheten föijande av

prövas ändringar

nuvarande amorteringar.1

En begränsad och enkel ändring är att bostadsiån amorteras rakt

på 40 år, medan botteniån amorteras som nu.

Med rak amortering minskas bostadsiånet tili häiften på 20 år -

med 12,5 % av pk. Vid fasta priser är det något mer än under-

hå11s1ånet om 10 % av pk. Sku1dminskningen är ändå inte tiiiräckiig vid fast penningvärde; den är mindre än i grundmodeii II.

Emeliertid har infiationståligheten ökat så att

skuidminskningen

är ti11räck1ig vid en åriig infiation om ca 1,5 %. Den rea1a

sku1dutveck1ingen b1ir kritisk endast om infiationen biir mycket

1åg under iång tid; kortare perioder med infiation 1åg behöver

inte medföra problem.

Ändringar med starkare anknytning til} grundmodeiien vore att

nybyggnadsiån omfattade två bostadsiån - t.ex. 10 % av pk med rak

amortering på 20 år och resten, 15 %, med rak amortering på 40

år, e11er amorteringar he1t eniigt Eftersom sådana

grundmodeiien. ändringar är mer kompiicerade och förstärker probiemen vid hög räntenivå med iniedningsvis stora utgifter och därav föijande

krav på subventioner, förs de här åt sidan.

Fortsatt anaiys utgår såiunda från att bostadsiån amorteras rakt

på 40 år och att botteniån amorteras som nu.

Underhå11s1ån

Vid iåg inf1ati0n räcker inte nuvarande underamorteringar på

hå11s1ån. Den reaia skuid som återstår b1ir större än för grund-

modeiiens iån om infiationen uppgår tili 3 % e11er minårligen

dre.

1 Infiationståiighet avser här funktion

finansieringssystemets vid minskad

låg infiation; infiation bör inte tvinga ti11 sy-

stembyte.

82 att reformera finansieringen Möjiigheter

För fortsatt anaiys ändras underhåiisiånet så att det amorteras

rakt 20 år, dvs. på samma sätt som i grundmodeiien.

på

Finansieringssystem

Med de ändringar som vaits för fortsatt anaiys får finansieringssystemet föijande sammansättning.

Vid finansieras översta 5 % av pk med ägarkapitai och nybyggnad i vissa fa11 statiigt kapitaibidrag i förening med motsvarande fondfinansiering av underhåii. Bostadsiån iämnas till 25 % av pk

och amorteras rakt på 40 år. Botteniån är oförändrade.

Lån ti11 underhåii amorteras rakt på 20 år och iämnas ti11 maxi-

ma1t 10 % av pk vart tjugonde år. (Pk avser produktionskostnaden för ett nytt hus det år iånet iämnas).

För dessa iån i kombination iiiustreras den reaia skuidutveck-

8.12 vid o1ika om åriig inflation. Där-

iingen i fig. antaganden med avses ändrat För jämföreise iiiustreras också

iånesystem.

skuidutveckiingen för grundm0de11 II i figuren.

Den reaia sku1den för det ändrade iånesystemet minskar snabbt vid

Vid en åriig infiation om 10 % är värdet av det

hög inflation. som återstår av den ursprungiiga skuiden knappt 12 % av pk efter

20 år, reait räknat.

som norm är skuidavveckiingen för det ändrade Med grundmodeil II

systemet tiliräckiig ned tili en år1ig inflation om ca 1,5 %.

Det av figuren att det inte b1ir med utrymme för

framgår probiem ombyggnadsiån. Även vid så iåg infiation som 2 % åriigen är den

återstående skuiden för det ändrade systemet nere vid 50 % av produktionskostnaden för ett nytt hus redan efter 25 år.

Möjiigheter att reformera finansieringen 83

Ätarstáende skuld, % av pk 100

Grundmodoll II

50- ‘ I 2%

Ändrat . 4% Iånesystem

i= 10% o I V r I I 0 10 20 30Ãr

Fig. 8.12 Skuidutveckiing reait för ändrat iånesystem vid oiika åriig infiation (i) samt för grundmodeii II.

Finansieringen av ombyggnader ändras eniigt föijande för fortsatt anaiys.

Ti11 den dei ombyggnadsarbetena sammanfaiier med åtgärder i det

periodiska underhåiiet eftersträvas iika finansiering. Det inne-

bär att iån inte iämnas för åtgärder som fondfinansieras i under-

hållet. Dessa ombyggnadskostnader skaii såiedes finansieras med

fondavsättningarna. För övriga åtgärder som återfinns i det pe-

riodiska underhåiiet iämnas bostadslån med rak amortering på 20

år. Resterande ombyggnadskostnader finansieras med botteniån.

Den ändrade ombyggnadsfinansieringen kan iiiustreras med föijande räkneexempei.

Den totaia ombyggnadskostnaden uppgår ti1i 50 % av pk. (Pk avser

produktionskostnaden för ett nytt hus det år ombyggnaden sker).

84 Möjligheter att reformera finansieringen

Lån lämnas inte till underhåll som fondfinansieras. Kostnaderna för dessa arbeten kan vid en fullständig ombyggnad beräknas schablonmässigt till 5 % av pk. Lån lämnas till 45 % av pk, dvs. 90 % av ombyggnadskostnaden. Till underhållsarbeten lämnas bostadslån

som amorteras rakt på 20 år. Kostnaderna kan vid en fullständig

ombyggnad beräknas schablonmässigt till 10 % av pk. Bostadslånet omfattar då 20 % av he1a ombyggnadskostnaden. Återstående 70 % av ombyggnadskostnaden, dvs. 35 % av pk, täcks av bottenlån. Skuld-

ökningen vid ombyggnaden uppgår till 45 % av pk i detta exempel.

Med dessa ändringar av ombyggnadsfinansieringen undviks de trös-

kelproblem som redovisats i föregående avsnitt (8.3).

De ändrade lån och amorteringar som här valts för fortsatt analys

tar sikte på ett finansieringssystem, som är enkelt och mer in-

flationståligt och integrerat än det nuvarande.

Som nästa steg i analysen prövas möjligheter att med ändrade räntebidrag förbättra kapitalutgifternas fördelning över tiden.

Bl.a. uppmärksammas problemet som redovisats i föregående av-

snitt, med för stora ökningar av kapitalutgifterna vid låg in-

flation när underhållslån tas upp. Ändringarnas inverkan på sub-

ventionerna belyses också.

8.4.3 Ängradg_avtrappnjpgar av_r§ntebigrgg

För nuvarande lån till nybyggnad, ombyggnad och underhåll av flerbostadshus lämnar staten bidrag till räntan. För lånen till ny- och ombyggnad bestäms bidragen som skillnaden mellan marknadsräntan och en garanterad ränta; den garanterade räntan trappas upp med tiden, varigenom räntebidragen minskar successivt. För underhållslån bestäms bidraget som hälften av en schablonmässigt beräknad marknadsränta; genom att amorteringarna minskar skulden och räntan, minskar också räntebidragen med tiden.

att reformera finansieringen 85 Möjiigheter

I det föijande prövas möjligheter att förbättra nuvarande system avtrappningar av räntebidragen. Därvid behålis de genom ändrade ändringar av iån och amorteringar som redan vaits.

Underhåiisiån

Med nuvarande utformning av räntebidragen för underhåiisiån biir vid inflation och räntenivå kapitaiutgifterna reiativt höga i hög

början och iåga mot siutet av iånets iöptid. Bidragen är i detta

hänseende onödiga under senare skeden av iöptiden. Behovet av stöd är större iniedningsvis. Därför provas en ändring så att

också för 1ån till underh511 iämnas bidrag eniigt en iåg garante-

rad ränta som trappas upp successivt. Upptrappningen bestäms så att Subventionsgraden inte ökar i jämföreise med nuvarande iån. Subventionsgraden avser här det diskonterade värdet av bidragen under iånets he1a iöptid.

vid iåg infiation tenderar underhåiisiån tiiisammans med reste-

rande ursprungsiån att medföra en period med omvänd kapitaiut-

giftsspiittring, viiket är probiematiskt åtminstone för ägare med små utjämningsmöjiigheter. En ökad utjämning av kapitaiutgifterna för underhåiisiånen underiättar iösningen av detta problem. Det också skäi att pröva systemet med en garanterad ränta för ger underhå11s1ån.

En sådan ändring är enkei och bidrar tiil större enhetiighet i finansieringssystemet genom att bidragen för a11a 1ån iikformas. Det underlättar integration. Dessutom torde investeringarna sti-

muleras bättre genom initiaia utgifter för iånen, även om

iägre kostnaderna över tiden inte minskas med totait ökade subventioner.

Exempei på underhåiisiån med bidrag eniigt en garanterad ränta

som trappas redovisas i det föijande. Exempien avser ett iån upp,

om 10 % av pk som amorteras rakt på 20 år.

86 Möjligheter att reformera finansieringen

Först redovisas ett exempel där inflationen antas till 10 %

uppgå årligen och räntesatsen till 13,5 % (12+1,5). Dessa antaganden

gäller också för nuvarande lån vid jämförelse med exemplet.

I exemplet är den garanterade räntan 2,0 % av skulden första året. Upptrappning sker sedan med 0,5 procentenheter år. Då per upphör bidragen efter tio år. Summan av de realt beräknade ränte-

bidragen uppgår då till 4,4 % av pk, vilket är något lägre än för

nuvarande lån (4,5 %). Eftersom bidragen för det ändrade lånet är mer koncentrerade till början av lånets löptid är emellertid nuvärdet av bidragen, beräknat med en diskonteringsfaktor om 2,25 %, av samma stor1ek för de båda lånen.

I fig. 8.13 illustreras utvecklingen av kapitalutgifterna för det ändrade lånet dels i löpande priser, dels realt. av Fördelningen

utgifterna på staten och låntagaren redovisas särskilt.

Första året är kapitalutgiften för fastighetsägaren 0,64 % av pk, realt räknat. Det är lägre än för nuvarande underhållslån (0,81 %).

För det ändrade lånet är utgifterna för fastighetsägaren lägre inledningsvis och skuldavvecklingen snabbare än för nuvarande lån utan att subventionerna ökat.

Underhållslånet anpassas till lägre inflation med ändrad garanterad ränta.

I följande exempel antas inflationen uppgå till 4 % årligen och

räntesatsen till 7,5 % (6 + 1,5). Den garanterade räntan är 1,5 % av skulden första året och trappas sedan med 0,2 procentenheupp

ter per år. Då uppgår summan av de realt beräknade

räntebidragen under hela lånets löptid till 2,9 % av Det är än

pk. något lägre

om bidrag lämnas till halva räntan, som vid nu gällande regler för underhållslån. Subventionerna är alltså lägre än vid hög inflation och räntenivå. Första året är fastighetsägarens kapitalutgift 0,62 % av pk, realt räknat. De reala utgifterna minskar . sedan successivt.

Möjiigheter att reformera finansieringen 87

Kapitalutgiher % av pk 2-n

y”

____Å

-q /\ / löpande priser 1- staten é a \ l f \ / N

fastighetsägaren

O | I I | ‘ 0 10 20 Ar

Fig. 8.13 Utveck1ing av kapita1utgifter för ändrat underhå11s-

lån. 10 % 3r1ig inf1ation

Nxbxggnads1§n

vid hög infiation är subventionerna stora för nuvarande 1ån och minskar kapitaiutgifterna reiativt snabbt, reait räknat.

För att begränsa subventionerna och förbättra pariteten vid hög inflation av den garanterade räntan i acceieprövas upptrappning rerande takt. Samtidigt sänks den garanterade räntan in1edning§g

för att håiia iåntagarens utgifter nere, trots att amorte- 113

ringskraven ökats.

I ett första exempei antas infiationen uppgå till 10 % åriigen

och räntesatsen ti11 12,25 %. En1igt tidigare ändringar är bot-

teniån oförändrade medan bostadslån, som 1ämnas ti11 25 % av pk,

amorteras rakt på 40 år.

88 Möjiigheter att reformera finansieringen

I exemp1et är den garanterade räntan första året 2,5 % av ursprungsskulden (95 % av pk). Upptrappning sker sedan med 0,25

procentenheter per år under fem år, därefter med 0,40 procenten-

heter per år under fem år och därefter med 0,50 procentenheter per år. Upptrappningarna har avpassats så att de rea1a kapita1utgifterna minskar successivt.

Beräkningar för detta ändrade 1ån (ti11 95 % av pk) ger vid handen att kapita1utgiften för fastighetsägaren ti11 %

uppgår 2,8 av pk första året, rea1t räknat. Det är iika som för nu-

mycket

varande nybyggnads1ån (ti11 100 % av pk) vid samma inflationstakt

och räntesats som det räknats med för det ändrade iånet. Den accelererande upptrappningen för det ändrade Iånet gör att de rea1a

kapitalutgifterna minskar 1ångsammare än för nuvarande lån. År 20

är de rea1a kapita1utgifterna 1,6 resp. 1,3 % av pk.

När räntebidragen för det ändrade 1ånet efter 20 år fa11er upphör kapitaiutgifterna snabbare än för nuvarande 1ån eftersom amorteringarna är o1ika.

För det ändrade iånet uppgår summan av de reait beräknade ränte-

bidragen efter 20 år ti11 56 % av pk. Det är mindre än för

nuvarande nybyggnads1ån (63,5 %).

I fö1jande exempei antas inf1ationen uppgå ti11 4 % år1igen och

räntesatsen til] 6,25 %. Den garanterade räntan är 2,5 % första året och trappas sedan upp med 0,05 procentenheter år.1 per

I detta fa11 b1ir den reaia kapita1utgiften 2,9 % av pk första året. År 20 har den minskat till 2,1 %.

Räntebidragen upphör efter 31 år. Efter 20 år är summan av de reaia räntebidragen 38 % av pk.

1 Försök med upptrappning med 0,10 år har procentenheter per visat att kapita1utgifterna ökar ti11 en besvärande hög nivå när 1ån för underhåii tas upp, trots att för initia1utgifterna dessa nedbringas med en garanterad ränta första året om 1,5 % av sku1den.

Möjiigheter att reformera finansieringen 89

Finansieringssystem A

Här beskrivs hur de valda av kan ändringarna finansieringen samverka i ett system. Därvid används de exempei som redovisats.

Detta ka11as system .

Först kombineras de exempe1 som utformats med antagande om 10 %

5r1ig inflation.

I system A sker finansieringen av nybyggnad och underhå11 de1s med eget kapitai, som täcks av bidrag i vissa fa11, och med motsvarande fondavsättningar, de1s med lån.

Utveck1ingen av de rea1a kapitaiutgifterna för 1ånen ti11 nybyggnad och underhå11 i11ustreras i 8.14. För fig. jämförelse i11ustreras också kapitaiutgifterna för II i grundmode11 figuren.

Kapitalutgilter L av pk

-—.-__._- —_—..——... ———.__-

System A 1-

Fig. 8.14 Utveckiing av kapita1utgifter för 1ån ti11 nybyggnad och underhå11 i system A, reait samt i grundmodeii

II. 10 % år1ig infiation.

Kapitaiutgifterna i system A s1uter an ti11 grundmode11ens mer än utgifterna för nuvarande 1ån under den överbiickade Det perioden.

90 att reformera finansieringen Möjiigheter

b1.a. vid en jämföreise med fig. 8.9 i föregående avframgår

snitt.

För A kan den kapitaikostnaden år 1 system hyresgrundande beräknas tili 3,4 % av pk, rea1t. Det är summan av kapiför och kostnaden för eget kapitai

taiutgiften nybyggnads1ånet

och fondfinansiering (2,8 + 0,6).

På motsvarande sätt kan första årets hyresgrundande kapitaikostnad beräknas ti11 3,5 % av pk för grundmodeii II (2,9 + 0,6).

För nuvarande beräknas kostnaden ti11 3,3 % av pk. Det är system

för ett heitäckande nybyggnadsiån (2,8) och en

summan av utgiften beräknad sedan underhå11s1ånen införts. Före fondavsättning (0,5) det var en beräknad dubbeit så stor och summan såfondavsättning 1unda 3,8 %.

Summan vid oiika av de rea1a subventionerna i system A tidpunkter redovisas i värdena avser % av pk. De föijande sammanstäiining. värden som redovisas inom parenteser nuvarande system. I gä11er

dessa ingår inte värdet av hyresrabatter.

Är Kapitai- s:a Räntebidrag nybyggn.- underh.- s:a bidrag bidrag 1 n 1ån 1 - 8,4 ( 8,4) 4,0 12,4 8,4 10 - (50,9) 4,0 53,0 49,0 49,0 20 - 56,4 (63,5) 4,0 60,4 56,4 30 56,4 4,4 60,8 (68,7) 4,0 64,8

i A är iägre än i det nuvarande. Ski11naden Räntebidragen system ökar med tiden. Nuvärdet av räntebidragen under de första tjugo åren är 50 % av det ändrade systemet mot 55 % för det nupk för varande. Det är mer än nuvärdet för system A även då kapitaibiinkiuderas i beräkningen. För grundmode11en är emeilertid draget räntebidragen avsevärt Iägre.

Möjligheter att reformera 91 finansieringen

Finansieringen av ombyggnader i system A sker enligt redovis-

ningen i det föregående dels med fonderat kapital, dels med lån -

serielån i botten och bostadslån med rak 20 år.

amortering på

Med samma exempel som valts i det föregående (8.4.2) för att

illustrera den ändrade ombyggnadsfinansieringen, kan den reala ökningen av kapitalutgifterna första året efter beombyggnaden räknas till 1,5 % av pk, då den garanterade räntan är 2,5 % av

det lånade kapitalet. Ökningen kommer till kapitalutgifterna för

tidigare lån. Om ombyggnaden genomförs inom ramen för system A

efter 40 år, t.ex., återstår utgifter för det bot-

ursprungliga tenlånet om ca 0,2 % av pk, realt. Summan av kapitalutgifterna

skulle då uppgå till ca 1,7 % av pk, vilket kan jämföras med

2,8 % för ett nybyggt hus.

I det följande redovisas systemet för det fall exemplen som ut-

formats med antagande om,4 % årlig inflation kombineras.

Utvecklingen av de reala kapitalutgifterna för lånen till nybyggnad och underhåll illustreras i 8.15 tillsammans fig. med kapitalutgifterna för grundmodell II.

Kapilalutgiller 1. av pk Grundmodell 11

System A

° I v I I 1 o 1o 20 30Ãr

Fig. 8.15 Utveckling av kapitalutgifter för lån till nybyggnad och underhåll i system A, realt samt i grundmodell

II. 4 % årlig inflation.

92 att reformera finansieringen M6j1igheter

i system A siuter i detta fa11 reiativt nära an Kapitaiutgifterna ti11 grundmodeiiens, under den överbiickade perioden.

För A kan den hyresgrundande kapitaikostnaden år 1 beräksystem nas ti11 3,5 % av pk, rea1t (2,9 + 0,6). Den är av samma storlek

som för grundmodeiien.

Summan vid o1ika av de reala subventionerna i system A tidpunkter redovisas i föijande sammanstäiining. värdena avser % av pk.

ax?” Räntebidrag	n 5yggn.- underñ.- sza bidrag 1 n	Iån		Kapitai-	Sza bidrag
1	3,4	-	3,4	4,0	7,4
10		-	25,8	4,0	29,8

25,8

20	-			41,8
37,8		37,8	4,0
30 41,4	2,9 är	44,4 iägre än de som redovisats för det	4,0	48,4
Räntebidragen	väsentiigt
fa11 infiationen är 10 %			Summan av de reaia räntebidra-

åriigen.

efter 20 år til} 38 % av Motsvarande värde för

gen uppgår pk.

är 19 %, dvs. ha1ften. I system A är bidragssumman grundmode11en

konstant efter 30 år, så 1änge inga nya Tån tas upp. I grundmo-

de11en fortsätter ökningen av bidragssumman.

Med samma exempel som tidigare använts för att i11ustrera finanav ombyggnader inom ramen för system A, kan den rea1a sieringen första året efter beökningen av kapitaiutgifterna ombyggnaden räknas ti11 % av Efter 40 år återstår utgifter för det 1,6 pk. botteniånet om ca 1,1 % av pk, rea1t. Summan av ursprungiiga dessa är ca 2,7 % av pk, vi1ket kan jämföras med kapitalutgifter 2,9 % för ett nybyggt hus.

ett ändrat som redovisats be1y-

De exempei på finansieringssystem

ser förhå11anden vid fierbostadshus i a11männyttig ägo.

Möjiigheter att reformera finansieringen 93

Förhålianden vid andra ägar- och uppiåteiseformer beror av vi1ka

tiiiämpningar av ett ändrat system som väijs i o1ika fall. Enklast och med viss ansiutning ti11 nuvarande vi11kor ter sig föijande.

För bostadsrättsfastigheter tiiiämpas samna system som för a11männyttiga företag. Detsama gäiier för enski1t ägda hyresfastigheter och för egnahem med undantag för kapitaibidrag vid nybyggnad. För egnahem sku11e dessutom räntebidragen för 1ån ti11 nyoch ombyggnad reduceras för att neutraiisera värdet av skattesubventionerna och räntebidrag tiil lån för underhåii inte iämnas med hänsyn ti11 b1.a. avdragseffekten.

På detta sätt skuiie en hög grad av enhetiighet gä11a för det ändrade systemet i jämföreise med det nuvarande. Då sku11e de exempei som redovisats be1ysa också förhåiianden vid andra ägar-

och uppiåteiseformer i väsentiiga avseenden.

Det redovisade systemet ger exempei på att det med reiativt mått-

1iga ändringar går att förbättra den nuvarande bostadsfinansie-

ringen så att systemet b1ir enhetiigare, mer integrerat och in-

fiationståiigare. Systemet ger något förbättrad paritet och iägre

subventionsgrad.

Ändringarna i system A kan användas för a11a framtida statiigt

finansierade bostadsinvesteringar. Även för utestående 1ån kan ändringarna aktuaiiseras. Det gä11er i första hand de iån som beviijats för ny- och ombyggnad. Mest näraiiggande är en acceiererad upptrappning av den garanterade räntan om den framtida inf1a-

tionen sku11e komma att iigga på en hög nivå. Upptrappningarna

behöver i vart faii anpassas ti11 infiationen. För de bostadsiån som beviijats under senare år är ökade amorteringar motiverade i samband med omprövningar av garanterade räntor.

De ändringar av nuvarande bostadsfinansiering som diskuterats, sku11e för framtida bostadsinvesteringar innebära minskad ut-

iåning vid ny- och ombyggnad, snabbare återbetaining av iån,

minskade subventioner för ny- och ombyggnad samt oförändrade sub-

94 Möjiigheter att reformera finansieringen

ventioner för underhåii; dock ger kapita1bidrag för nybyggnad

större subventioner initiait än med nuvarande finansiering. Ändringar i utestående 1ån kan 1eda ti11 b1.a. minskade subventioner vid hög infiation.

Genomgående torde effekten av dessa ändringar bii ökade kostnader

för ägarna av de något äidre statsbeiånade bostäderna.

Eniigt de exempei avseende ett ändrat system som redovisats, är

subventionerna mindre och iåntagarnas kostnader större vid låg

inf1ation än vid hög inflation, om rea1r§nteniv§n är den- Samma.1 I grundmodellen är utgifterna jämnare fördeiade över

tiden, Iåntagarnas kostnader större och subventionerna mindre än

i det ändrade systemet. Störst är skiiinaderna vid hög inflation.

Kan subventionerna minskas väsentiigt vid hög infiation?

Det går inte bra att s1opa e11er kraftigt minska räntebidragen

utan andra av - a11tför iniändringar finansieringssystemet höga

tiaikostnader sku11e hindra investeringar, vissa uppiåteiseformer

sku11e b1i omöjiiga, m.m. Med omfördeining av kostnader över tiden kan sådana a11var1iga föijder undvikas. Jämfört med nuvarande finansiering innebär det ändrade systemet att kapitaiutgifterna jämnas ut bättre över tiden; de fördelas eme11ertid inte om.

I det föijande behandias vissa möjiigheter att med omfördeining s1uta ett ändrat system närmare an ti11 grundmodeiien. Det sku11e b1.a. innebära att subventionerna minskar.

8.4.4 Bäntgjåp

Här prövas en ytteriigare ändring av nuvarande system, nämiigen att omvandia räntebidrag ti11 iån i viss utsträckning. Därvid

1 Vid sjunkande infiation kan en period med reiativt hög

regi-

ränta medföra att subventionerna inte minskar trots att Iantagarnas kostnader ökar.

Möjiigheter att reformera finansieringen

behåiis de ändringar, som va1ts i den föregående anaiysen, dvs.

ändrade iån och amorteringar samt systemet med garanterade räntor som successivt trappas upp.

Den ti11kommande ändringen innebär att ins1ag av skuidökning och av kapitaiutgifter över tiden prövas, under förutomfördeining sättning att nuvarande beskattning är oförändrad.

Föijande ändring prövas, med avseende på hyres- och bostadsrätts-

fastigheter.

Staten lämnar bidrag ti11 ha1va räntan och Iån ti11 den rest som inte täcks av den garanterade räntan. Lånet täcker a11tså ski11naden me11an haiva bruttoräntan och den garanterade räntan. Ränteiånet ti11 skuiden och förräntas. Förfarandet upprepas år Iäggs

för år. Ränteiån ackumu1eras. Även räntan på ränteiånen subven-

tioneras til] häiften. När den garanterade räntan så småningom

överstiger ha1va räntan (räntebidraget) amorteras ränteiånen. av den garanterade räntan fortsätts ti11s ränte- Upptrappningen Iånen är heit återbetaida. Då upphör räntebidragen.

Ändringen bygger på att bidrag iämnas ti11 ha1va räntan, så iänge

den garanterade räntan styr iåntagarnas utgifter. Neutraiitets-

valet av ansats - kostnad för

aspekten har påverkat 1åntagarens

iånet bör inte b1i större än i det fail motsvarande 1ån utan räntebidrag skattesubventioneras.

En motsvarande för egnahem sku11e kunna innebära att staändring tens Staten skuiie i stä11et iämna ett ränteräntebidrag siopas. 1ån som tiiisammans med den garanterade räntan täcker nettorän-

tan. Genom skattesubventioneringen kan nettoräntan beräknas uppgå

ti11 ha1va bruttoräntan. Så1unda skuiie i detta fall ränungefär te1ånen heit ersätta räntebidragen.

finansieringen

Möj1igheter att reformera

En enkei illustration ti11 tanken ger följande av sammanstäiining ränteta1.

	Egnahem	Hyres- och bostadsrätt
Bruttoränta	12 %	12 %
Räntesubvention	6 % (skattesubv.)	6 % (räntebidrag)
Nettoränta	6 %	6 %
Ränteiån	3 %	3 %
Garanterad ränta	3 %	3 %
Ansatsen för hyres- och bostadsrättsfastigheter			med bidrag tili
ha1va bruttoräntan innebär en något förenk1ad			av neutra- toikning
1itetskravet.	En mer stringent (och mer kompiicerad) ansats vore
att anpassa räntebidragen ti11 det			värdet av under-

skattemässiga skottsavdragen för egnahem. En sådan anpassning får större bety-

de1se vid 1åg räntenivå än vid hög. Eme11ertid också att

gä11er räntebidragen upphör under Iånets 1öptid medan skattesubventioneringen inte gör det. Ett probiem i är att med de samanhanget stora avdrag som sku11e bii aktue11a, kan det värskattemässiga det av underskottsavdragen b1i mindre än 50 % för norma1inkomsttagare.

Det har fått anstå ti11 det fortsatta arbetet att mera uttömmande be1ysa möjligheterna med ränteiån. Då finns skä1 att ta hänsyn

ti11 b1.a. de påpekanden vi redovisat här. En ytter1igare

viktig

aspekt gä11er inverkan i egnahemsfaliet på fördeiningen av sub-

ventionerna me11an staten och kommunerna.

Här beskrivs närmare den enk1a ansatsen med bidrag ti11 ha1va räntan för hyres- och bostadsrättsfastigheter.

I det följande redovisas exempei denna av 1ån under

på typ antagande om 10 % 3r1ig inf1ation och motsvarande räntesatser för

1ån, dvs. 12,25 % för ny- och ombyggnadsiån (inki. ränteiån) och

13,5 % för underhåiisiån (ink1. ränteiån). avser f1erbo- Exempien stadshus i aiimännyttig ägo.

Möjligheter att reformera 97 finansieringen

Underhållslån

För underhållslånen, där bidragen svarar mot halva räntan i ut-

gångsläget, medför en ändring av bidrag till lån med angiven in-

riktning i princip ingen ändring av subventionsgraden. Syftet med följande exempel är därför i första hand att utröna anslutningen till grundmodellen när det gäller utveckling av skuld och kapitalutgifter.

Exemplet avser som tidigare ett lån om 10 % av pk som amorteras rakt på 20 år. Den garanterade räntan första året ändras till 1,5 % av ursprungsskulden, vilket är lägre än i tidigare exempel (2,0 %). Upptrappningen är 0,5 procentenheter per år som i tidigare exempel.

I fig. 8.16 illustreras utvecklingen för det ändrade lånet av skulder och kapitalutgifter, dels i löpande priser, dels realt; reala värden kan jämföras med grundmodellens.

Räntelånen gör att skulden minskar långsammare än i

tidigare exempel, vilket förbättrar anslutningen till grundmodellen. I löpande priser växer räntelånen till sammanlagt 2,7 % av pk år 9 och är helt återbetalda år 18.

Jämfört med tidigare exempel är de reala kapitalutgifterna lägre

inledningsvis och avtar långsammare. Första året är den reala

kapitalutgiften 0,59 % av pk, vilket är lägre än för nuvarande lån (0,81 %) och i nivå med grundmodellens (0,60 %).

Nuvärdet av räntebidragen för det ändrade lånet överstiger något

värdet för nuvarande lån (4,15 resp. 3,95 % av pk).

Nybxggnadslfin

Exemplet är här utformat som det tidigare redovisade (med 10 %

årlig inflation) men med lån till skillnaden mellan halva brutto-

räntan och den garanterade räntan.

98 Möj1igheter att reformera finansieringen

Återstående skuld i av pk

Ändrat lån,

i löpande priser

‘%GrundmodeIIen

Kapitalulgifter 7a av pk

1»5j

Ändrat lån, Z löpande priser 1,o— /

Fig. 8.16 Utveck1ing av sku1der och för ändkagita1utgifter

rat underhå11s1ån med ränte1an och för grundmode11.

10 % år1ig inf1ation.

Möjligheter att reformera finansieringen 99

I f ig. 8.17 illustreras utvecklingen av ränteutgifterna i löpande

priser med fördelning på staten och låntagaren.

I löpande priser växer summan av räntelånen till drygt 33 % av pk o al” 14 och blir helt återbetald år 25. Den växer snabbare än ursprungsskulden amorteras, dvs. en skuldökning sker. Störst är den

totala skulden efter tolv år, ca 118 % av pk.

Kap italutgifterna för låntagaren överensstämmer med de i tidigare

exempel med undantag för att de är något högre under åren 20-25.

Ränteutgiiler a, av pk 15-

10-

_ Ränteláneamortering Brutto- _ ränta

5 Ränlelån

o-—o-—o Garanterad ränta

o | I I l I I 0 10 20 30 Ar

Fig. 8.17 av ränteutgifter för ändrat nybyggnads-

Utveckling

lan med räntelån. 10 % årlig inflation.

100 Nöj1igheter att reformera finansieringen

Summan vid oiika tidpunkter av de rea1a räntebidragen har stä11ts samman nedan. värdena avser % av pk. För jämföre1se redovisas

värdena inom parenteser som gä11er nybyggnadsiånet i system A vid

10 % 5r1ig inflation.

År Räntebidrag 1 5,3 ( 8,4) 10 39,3 (49,0) 20 55,1 (56,4) 30 59,0 (56,4)

Ränteiånen gör att subventionerna biir mindre i början av iånets 1öptid.

De summerade rea1a räntebidragen uppgår til} 56 % av pk år 20,

vi1ket är av samma storiek som i tidigare exempe1. Summan växer ti11 tota1t 59 % år 25, viiket är högre än i tidigare exempel.

Nuvärdet av räntebidragen under de första 20 åren är drygt 47 % av pk, vi1ket är 1ägre än i tidigare exempei (50 %) och för nuvarande 1ån (SS %).

Nuvärdet av räntebidragen under 25 år är nästan lika stort som i tidigare exempe1 (49 % resp. 50 %).

Finansieringssystem B

Systemet beskrivs här med exempien på räntelån för nybyggnad och

underhåii i kombination. Detta kaiias system . Fondfinansie-

ringen av underhåii och finansieringen med eget kapitai skiijer sig inte från system A.

att reformera finansieringen 101 Möjiigheter

I figur 8.18 i11ustreras sku1dutveck1ingen.

når sku1den ett maximum om ca 170 % av pk när I iöpande priser underhå11s1ånet tas år 20. Den rea1a sku1dminskningen sker upp ändå snabbt. År 20 återstår endast 15 % av pk innan underhå11s- Iånet tas och så1unda 25 % efter. Det är mycket mindre än i upp

grundm0de11en.

Ãterstående skuld. pk

200%‘?

I‘

150- | \

l \ löpande priser

/ \ \ : / \

ll’, \\

‘\l\

100- ,/’ \ _ \ \ « \

50-

°. I I I I I |_ 0 10 20 30 Ål

8.18 för ränte1ån ti11 nybyggnad och un- Fig.

Sku1dutveck1inå derhå11. 10 % r1ig inflation.

102 Möjligheter att reformera finansieringen

I fig. 8.19 iilustreras utveckiingen av de rea1a kapitaiutgifterna för system B och för grundmode11en.

Skilinaderna i fråga om kapita1utgifter me11an de ändrade

systemen med resp. utan ränte1ån är inte stora. Jämför fig. 8.14.

Kapltalutgittor L av pk Grundmodell II 3_

2-. Systema 1_

0 | I I | l l 0 10 20 30Ar Fig. 8.19 Utveck1ing av kapita1utgifter för ränteiån ti11 nybyggnad och underhå11 i system B, rea1t samt för

grundm0de11 II. 10 % år1ig inf1ation.

De exempel på ränte1ån som redovisats ger något bättre ans1utning

ti11 grundmode11en än tidigare Dessa re1ativt exempei. b1ygsamma förbättringar ska11 vägas mot en ökad komp1exitet i finansieringssystemet.

Exemp1et på ränte1ån ti11 nybyggnad tyder på att en mera väsent-

1ig minskning av subventionsgraden vid hög inf1ation och räntenivå inte kan åstadkommas under hänsynstagande ti11 neutra1itetsaspekten med mindre än att beskattningen ändras, t.ex. i form av ytterligare begränsningar av underskottsavdragens värde e11er en mer radikai 0m1äggning i form av beskattning en1igt real princip.

När det gä11er finansieringen av egnahem sku11e emeiiertid den diskuterade ansatsen kunna innebära en mera dramatisk minskning av statens bidrag.

att reformera finansieringen 103 Möjiigheter

har kommenterats med utgångspunkt från räk-

Finansieringssystemen

neexempel som förutsätter konstant åriig inflation. I verklighe-

ten varierar inflationstakten mellan olika år. Räkneexempien belyser förhå11anden under perioder med genomsnittligt hög resp.

1åg inflation.

I både system A och B behöver upptrappningen av den garanterade

anpassas

räntan ti11 perioder med o1ika genomsnittlig inflations-

takt. Exemplen för åriig inflation om 10 % och 4 % visar upp-

trappningar som kan ti11ämpas under perioder med hög resp. 1åg

genomsnittlig inflation. Under perioder med inf1ation däremeiian

kan systemen fungera utan särskiida svårigheter om upptrappningar

tiiiämpas som är snabbare än i exemplet för 4 % och iångsammare

än i exemp1et för 10 % åriig inflation.

tenderar kostnaden för det a11männa att vara I båda systemen större ju högre infiationstakten är. Med ränte1ånen i system B kan kostnaderna minskas i början av iånens iöptid. Sett över en tid är ränteiånens kostnadsminskande effekt dock reiativt Iängre räkneexempien. Det beror ti11 stor del av att ränblygsam enligt

teiåneskuiderna växer i iångsammare takt än inflationen.

I alla räkneexempei har samma normaia realräntesats använts. I varierar reairäntans nivå med tiden. B1.a. kan en verkiigheten

övergång från en period med högre till en med iägre genomsnittlig

inflation - som nu har aktualitet - väntas medföra ett skede med högre reairänta än normalt.

Effekten av en hög reairänta tenderar att bli olika i system A resp. B.

System A fungerar i detta hänseende på samma sätt som det nuva-

rande; så Iänge den garanterade räntan styr iåntagarnas utgifter

torde kostnaden i första hand bäras av det av en hög reairänta aiimänna.

Möjligheter att reformera finansieringen

I system B medför konstruktionen med räntelån att kostnaden av en

hög realränta delas mellan låntagarna och det allmänna;

proportionen beror av realräntans nivå. Vid hög realränta blir räntelånen större och växer skuldsumman snabbare än i där räkneexemplet

realräntan förutsatts ligga på normal nivå. Den kostnadsomför-

delande och subventionsminskande effekten av räntelånen skulle sålunda öka i ett skede med relativt realränta. hög

8.5 Fastighetsskatt som komplement till lån och bidrag

guvaragdg_jinansjerjnggsxstem behöver_reformgrgs

Vi har i avsnitt 8.3 konstaterat att nuvarande finansieringssystem inte fungerar väl vare sig vid hög eller inflation.

låg

Vid hög inflation avvecklas skulder i snabbt i reala fastigheter termer. Skuldavvecklingen betalas till stor del av det allmänna genom stora subventioner. Förmögenhetsomfördelning till fastig-

hetsägares förmån uppstår. Realt sett sjunker också kapitalutgif-

terna snabbt. utgifterna blir låga för äldre hus. Denna utgifts-

splittring leder till problem på bostadsmarknaden.

Vid låg inflation dämpas eller försvinner de problem som framträ-

der vid hög inflation. I stället gör sig andra brister i det nu-

varande systemet gällande. Vid övergång till en bestående

lägre inflationstakt skulle det förr eller senare uppkomma problem med

den lånefinansiering av underhåll som nu har införts i finansie-

ringssystemet. Utgiftsökningarna vid upptagande av underhållslån skulle kunna bli så stora att omvänd

utgiftssplittring uppstår

dvs. kapitalutgifterna i äldre hus blir högre än i Vid nya.

mycket låg inflationstakt kan det uppstå problem med säkerhetsut-

rymme för nya lån när det är dags att genomföra underhållsåtgär-

der. Amorteringarna i det nuvarande finansieringssystemet kommer

att ske för långsamt om inte inflationen sänker skuldernas reala

värde.

Problemen vid låg inflation har hittills inte uppmärksammats i

särskilt hög grad. Det sammanhänger med att det nuvarande finan-

Möjligheter att reformera 105 finansieringen

sieringssystemet bara har existerat under en period med hög inflationstakt. Det är således problemen vid hög inflation som

krävt uppmärksamhet och motåtgärder.

I själva verket kan man säga att införandet av de nya underhålls-

lånen har varit möjligt just på grund av att vi har haft in-

hög flation. De fastigheter som det under 1980-talet kommer att bli aktuellt att ta upp underhållslån för har, den inflagenom höga tionstakten i slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet,

relativt låga skulder och kapitalutgifter. Vid till övergång låg

inflationstakt skulle denna förutsättning för det nya inslaget i

lånesystemet successivt försvinna.

Det är alltså uppenbart att det nuvarande finansieringssystemet behöver reformeras om man vill att det skall olika krav uppfylla bättre än det f.n. kan göra. Det gäller oavsett vilken inflationstakt man kan räkna med i framtiden.

§l_u1a_r;a_r1dg lån gaggig_r§_g__k§_n_f§rp_§3t£a§_j:_1l1_e_r1_g_r§n§_

I avsnitt 8.4 har vi diskuterat att förbättra det möjligheterna nuvarande finansieringssystemet. Vi har visat att det med rela-

tivt små förändringar går att ansluta bättre till de

systemet grundmodeller som vi har presenterat i avsnitt 8.2. Det är liktydigt med att olika krav kan tillgodoses bättre. Det både gäller

vid hög och låg inflation. Framför allt är vid problemen låg

inflation möjliga att bemästra.

vid hög inflation avviker det system A, som vi diskuterat i avsnitt 8.4, i betydande grad från grundmodellen även om det å andra sidan ansluter bättre än nuvarande finansieringssystem.

Genom utveckling av nuvarande finansieringssystem är det möjligt att begränsa behovet av subventioner. System A innebär emellertid avsevärt högre subventionsgrad än grundmodellen. Det gäller fram-

för allt vid hög inflation men även vid låg inflationstakt.

106 Möjligheter att reformera finansieringen

för de exempei på utveckiing av det En grundiäggande utgångspunkt

nuvarande med räntebidrag, som vi redovisat i av-

Iånesystemet

snitt har varit att förändringar som kan bedömas vara 8.4, pröva reiativt enk1a att genomföra. De sku11e inte öka kompiexiteten i

finansieringssystemet.

A innebär i första hand två s1ag av förändringar. För det System

första är kraven på amorteringar av statsiånen bättre anpassade

tili den takt i vilken olika byggnadsdeiar försiits. Denna ändär framför a11t väsentiig för att 1ånesystemet ska11 fungera ring väi vid infiation. För att ti11

Tåg anpassa kapitaiutgifterna

me11an o1ika år ändras för

kravet på paritet hus byggda regierna räntan och därmed storieken på de

upptrappning av den garanterade

räntebidrag som utgår.

Vi har även diskuterat en förändring som innebär att de1ar av ersätts med ränteiån (system B). Denna ändring medräntebidragen

för förbättring av iånesystemet men ökar å andra si-

ytteriigare Det kan diskuteras hur man ska11 väga de

dan kompiexiteten något.

fördelar och nackde1ar som omvandiingen av räntebidrag tiil ränte1ån medför.

A och B ska11 ses som exempei på att nuvarande finansie-

systemen ringssystem kan göras effektivare. De kan uppfattas som anvisom viiken av förändringar som kan ge positiva effekter ningar typ

när det att ti11godose oiika krav på finan-

gä11er möj1igheterna

sieringssystemet. Däremot utgör de inte några färdigbearbetade

försiag ti11 finansieringssystem. Vi påstår såiedes inte att

nytt

vi skulle ha uttömt a11a möjiigheter tiii att förbättra 1ånesy-

stemet. Däremot har vi visat att det är både principieiit och att åstadkomma förbättringar. Framför a11t om praktiskt möjligt

systemet får verka i en situation med re1ativt 1åg genomsnittiig

infiationstakt. Vid hög inflation räcker inte de diskuterade ändringarna för att ti11g0dose oiika krav fulit ut.

Hög infiationstakt kan mötas med ökade upptrappningar av garanterade räntor. En fö1jd av detta b1ir eme11ertid att den garanterade räntan snabbare kommer i nivå med marknadsräntan. Upptrapp-

Möjiigheter att reformera finansieringen 107

ningen kan fortsätta ett antai år efter att detta har inträffat,

genom skärpta krav på amorteringar. Då sker å andra sidan en

snabb återbetaining av iånen. Härigenom kommer kapitaiutgifterna

att sjunka drastiskt efter en tid. Fastighetsekonomiskt sku11e det finnas utrymme för att betala högre kapitaiutgifter. Teoretiskt sku11e det a11tså vara möjiigt att då återkräva subventio-

ner som utgått under den första perioden av fastighetens iivs-

iängd. Lånesystemet ger emeiiertid ingen grund för sådana åter-

krav.

Bostadspolitiskt innebär de drastiskt sänkta kapitaiutgifterna

b1.a. att kravet på paritet inte kan tiligodoses nöjaktigt.

Vid hög infiation biir statens kostnader för räntebidrag höga. Detta ska11 ses mot bakgrund av att en av räntebidragens uppgifter i finansieringssystemet är att utjämna kostnadsskiiinader

me11an fastigheter. Den tröskeieffekt som ändå uppstår när ränte-

bidraoen har upphört att utgå sku11e i princip kunna undvikas

genom att räntebidragen gjordes ännu större från början. Man sku11e såiedes anpassa fastighetsägarnas kapitaiutgifter i början

av fastighetens livsiängd ti11 den Iåga nivå som uppstår senare.

En sådan metod sku11e eme11ertid innebära kraftigt ökade kostna-

der för staten, viiket strider mot kravet på oförändrade e11er

minskade bostadssubventioner.

Det är a11tså uppenbart att systemet med 1ån och räntebidrag har

begränsningar. I det föijande ska11 vi peka på en möjiighet att

öka systemets effektivitet genom att kompiettera iån och räntebi-

drag med någon form av fastighetsskatt.

8.5.3 En fastighetsskatt kan speia en viktig ro11 i finansie-

I7D9å$X§E§EâE _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _._

Här vi att diskutera vilken ro11 en fastighetsskatt kan ha

kommer

i ett finansieringssystem med räntebidrag som kostnadsutjämnande instrument. Diskussionen kommer att vara principieii. Vi kommer

såiedes inte att beröra frågan om hur en fastighetsskatt sku11e

vara konstruerad i praktiken. Denna fråga kräver många detaijera-

de överväganden som med fördei kan anstå ti11s dess att de över-

108 Möj1igheter att reformera finansieringen

gripande principie11a diskussionerna om finansieringssystemet har förts. Ett syfte med vårt betänkande är att 1ägga grunden för sådana diskussioner.

Utgångspunkten för vår diskussion här är det system A som vi har

diskuterat i avsnitt 8.4.

System A skiijer sig i flera avseenden från det nuvarande finansieringssystemet. En sammanfattande beskrivning av system A ges i tab. 8.3 och 8.4.

Tab. 8.3 System A - lån och amorteringar Ãñda- AndéT4av fFinansieras Aterbetaining måi nyproduk- genom tionskostnad Nybygg- 70 % botteniån serieiån (= nuv. system) nad 25 % bostads1ån rak amortering, 40 år 5 % egen insats fondering (kapitaibidragi

Underhå11 10 % underhå11s1ån rak amortering, 20 år (vart 20:e år) (oprioriterade fastighetskrediter)

Tab. 8.4 System A - garanterade räntor av Inf1at1ons- Upptrappningstakt

Garanterad?

Tåp I n	takt	ranta år 1
Nybyggnad	10 % 4 %	2,5 2,5	0,25(i 5 år), 0,40(i 5 år) och 0,50 därefter 0,05 per år
Underhåli	10 % 4 %	2,0 1,5	0,5 per år 0,2 per år

SOU 1984:35 Möjiigheter att reformera finansieringen 109

System A är infiationståiigare än nuvarande finansieringssystem.

Denna egenskap har åstadkommits på två sätt. För det första genom

ändring av amorteringsreg1erna. För det andra genom att anpassa garanterade räntor och upptrappningarna av dessa ti11 inflationstakten.

Anpassninq av upptrappningstakten är inte någon nyhet i räntebi-

dragssystemet. Såvä1 de förändringar av den normaia upptrappningstakten som de extra upptrappningar, vi1ka vidtagits sedan nuvarande system infördes i mitten av 1970-ta1et, kan ses som anpassning av systemet ti11 förändrad infiationstakt.

Detta är i sjä1va verket en typisk egenskap hos ett finansieringssystem där räntebidrag används för att utjämna ski11nader i kapitaikostnader. Vi11 man att systemet ska11 tiiigodose 01ika krav vid varierande inf1ationstakt kan man inte iägga fast den

garanterade räntans nivå och upptrappningstakten en gång för

a11a. Dessa båda faktorer måste vara variabia handiingsparametrar genom vi1ket systemet kan anpassas ti11 ändrade förutsättningar (infiation).

En nackde1 med detta funktionssätt är att räntebidragens stor1ek - dvs. statens kostnader för dessa - biir en underordnad variabe1. Detta gä11er åtminstone så Tänge man av bostadspo1itiska

skä1 inte kan ändra på kapitalutgifternas nivå i nyproduktionen.

Som vi har visat i våra anaiyser av system A i avsnitt 8.4 kommer subventionsgraden att variera med inflationstakten.

Det bör understrykas att en av utgångspunkterna för de räkneexem-

pe1, som system A utgör, har varit att kapitalkostnaderna i nyproduktionen ska11 vara av oförändrad storiek i jämföreise med

nuvarande förhåiianden. Va1et av kapitaikostnadsnivå inverkar på

statens kostnader för räntebidrag. Det är naturiigtvis en bo-

stadspoiitisk avvägningsfråga att bestämma hur höga kapitaikost-

nader som kan vara rim1iga i nyproduktionen. En annan fråga är

hur kostnaderna för räntebidrag ska11 finansieras. Genom införande av en fastighetsskatt i systemet kan staten få intäkter som åtminstone de1vis kan finansiera bostadssubventioner. Genom en

110 Möjligheter att reformera finansieringen

sådan omfördelning mellan olika fastigheter kan behovet av att belasta statens finanser med kostnader för bostadssubventioner nedbringas även då systemet skall verka i en situation med hög inflationstakt.

Vid 10 % inflation sluter den reala kapitalutgiftsutvecklingen i system A relativt väl an till grundmodellens under de första 20- 25 åren. Trots den progressiva avtrappningen av räntebidragen för

nybyggnadslånet sjunker kapitalkostnaderna emellertid snabbare i

system A än i grundmodellen (se fig. 8.14). Det är en avvägnings-

fråga att bedöma hur stor avvikelse från grundmodellen som kan

anses acceptabel. Genom ytterligare justeringar kan system A fås att sluta ännu bättre an till grundmodellen under en period. Följden av detta blir sannolikt att den tidpunkt, då avvikelsen mellan grundmodellen och system A blir mycket stor, inträffar tidigare. Det principiellt viktiga är konstaterandet att det inträffar ett läge där förutsättningarna för paritet försämras radikalt. Tidpunkten för detta inträffar vid 10 % inflationstakt

någon gång mellan det tjugonde och tjugofemte året efter en fas-

tighets färdigställande.

Om system A kompletteras med en fastighetsskatt kan denna utformas så att kapitalutgifterna inkl. skatten ansluter bättre till grundmodellen även efter den tidpunkt då räntor och amorteringar

på lånen ligger på en betydligt lägre nivå. Förutsättningarna för

paritet kan således förbättras med en fastighetsskatt. Utan närmare överväganden om utformningen av en sådan skatt, förefaller en lämplig tidpunkt för när uttag av skatt kan bli aktuell vara

efter det att räntebidrag för nybyggnadslånet upphört. Med andra

ord när kapitalkostnaderna för nybyggnadslånen inte längre trap-

pas upp. Vid 10 % inflation och 12,25 % ränta inträffar detta efter 20 år.

Förutom att förutsättningarna för paritet då förbättras tillförs staten intäkter av fastighetsskatten. Dessa intäkter kan i viss utsträckning finansiera kostnaderna för bostadssubventioner till fastigheter som befinner sig i ett tidigare stadium av livscykeln.

Möjiigheter att reformera finansieringen 111

Införandet av en fastighetsskatt i finansieringssystemet innebär såiedes att förutsättningarna för att uppfyiia vissa bostadspoiitiska krav kan förbättras samtidigt som statens nettokostnader för subventioner til] en fastighet kan minskas.

Av fig. 8.15 framgår att det vid iåg infiation (4 %) inte finns

något motsvarande utrymme för att ta ut fastighetsskatt under den

överbiickade perioden (30 år). Efter år 30 kommer det emeiiertid att inträffa en tidpunkt då kapitaiutgifterna i system A börjar

avvika i något snabbare takt från grundmodeiien. Upptrappningen

av den garanterade räntan både för nybyggnadsiånet och för det

första underhåiisiånet upphör år 31 efter fastighetens färdigstäiiande. Därefter sjunker kapitaiutgifterna i snabbare takt än Det är såiedes uppenbart att en fastighetsskatt kan tidigare.

en motsvarande roll i finansieringssystemet vid iåg infia-

spe1a tion, som vid hög infiation, fast det då sku11e handia om betydiigt iägre skatteuttag och att skatten sku11e komma att tas ut i ett senare skede av en fastighets iivscykei.

Att en fastighetsskatt vid iåg infiation sku11e ge staten iägre

intäkter ska11 ses i reiation tili att kostnaderna för bostadssubventioner då också är iägre.

Av ovanstående diskussion om en fastighetsskatts ro11 i finansieatt denna iiksom räntebidragen sku11e behö-

ringssystemet framgår

va anpassas ti11 varierande infiationstakt. Från statsfinansieii samverkar för räntebidragen och

utgångspunkt anpassningsbehoven

fastighetsskatten så att genomsiaget av varierande infiationstakt statens nettokostnader för dämpas. Vid

på finansieringssystemet

infiationstakt ökar kostnaderna för räntebidrag men samstigande tidigt ökar utrymmet för uttag av fastighetsskatt. Vid sjunkande inflation minskar detta utrymme samtidigt som kostnaderna för räntebidrag sjunker. Detta gä11er under förutsättning av att reairäntan konstant nivå d.v.s. räntenivån anpassas utan

iigger på

eftersiäpning ti11 ändrad infiationstakt.

Om räntenivån inte anpassas omedelbart vid övergång från hög ti11

infiation kommer reairäntan att vara onormait hög under en

1åg

112 Möjiigheter att reformera finansieringen

period. Med ett finansieringssystem av nu diskuterad medför typ hög reairänta att statens kostnader för räntebidrag förbiir förhåliandevis höga. De sjunker såiedes inte i samma takt som utrymmet för fastighetsskatt minskar då inflationstakten ned. Vid

går övergång från iåg till hög inflation kan reairäntan å andra sidan

bli onormalt iåg under en period. Det medför att statens kostna-

der för räntebidrag inte ökar i samma takt som utrymmet för intäkter genom fastighetsskatt.

En fråga är om det finns möjiigheter att åstadkomma ett

statiigt

finansieringssystem där staten inte alls har några nettokostnader

för subventioner. Vi anser oss inte kunna svar ge ett slutgiltigt

på denna fråga i det här skedet av utredningsarbetet, men vi kan

peka på att det finns starka indikationer på att det inte skulle

vara möjligt om förutsättningen är att man inte kan acceptera högre bostadskostnader i nyproduktionen än f.n.

En sådan indikation är resuitatet av reaibeskattningsutredningens arbete (SOU 1982:1). Utredningens försiag till finansieringssy— stem för bostadssektorn innebär att infiationens effekter elimineras genom reaiiån. I ett sådant system skulle såiedes inte finnas behov av subventioner för att jämna ut kostnadsskiiinader

som uppstår till följd av inflation. Ett helt subventionsfritt

reaiiånesystem sku11e emellertid leda till att kapitalkostnaderna

i nyproduktionen blev högre än de är med nuvarande finansieringssystem. För att undvika en sådan effekt rea1beskattföresiog

ningsutredningen att staten skulle garantera en reairänta på 1 %

på bostadssektorn. Skillnaden mellan den garanterade räntan och

den reaia marknadsräntan skulle betalas av staten räntebigenom

drag. Räntebidragens roll i ett realt iånesystem skulle såiedes

vara att ge förutsättningar för oförändrade bostadskostnader.

subventionsgraden i reaiiånesystemet skulle vara densamma som i

de grundmode11er vi diskuterat i avsnitt 8.2. Det beror på att

grundmodeiierna också har konstruerats med krav på oförändrade

kapitaikostnader i nyproduktionen som en antagen förutsättning. Ett system med räntebidrag och fastighetsskatt som instrument för utjämning av kapitaikostnader och minimering av subventionsgraden

Möjiigheter att reformera finansieringen 113

sku11e teoretiskt kunna bringas att överensstämma med grundmodei- 1en. Statens kostnader för bostadssubventioner ti11 en fastighet skulie då bii av samma storiek som i grundmodeiien och i ett rea1t system. I praktiken är det dock tveksamt om man sku11e kunna genomföra en sådan fuiiständig anpassning b1.a. med hänsyn ti11

effekterna på bostadsutgifterna.

Det förefaiier såiedes som att det är möjiigt att med förändringar av finansieringssystemets konstruktion åstadkomma bättre förutsättningar att tiiigodose både bostadspoiitiska krav och krav

på att nedbringa statens kostnader för genere11a bostadssubven-

tioner. Kan man av bostadspoiitiska skäl inte acceptera en a11män rea1 höjning av bostadskostnaderna är ett visst mått av subventioner nödvändiga. En annan sak är att det kan finnas andra skäi, t.ex. att man inte önskar kompiicera finansieringssystemet, som

gör att subventionsgraden b1ir något högre än det absoiuta

minimum som grundmodeiien indikerar.

Hittiiis har vi haft system A som utgångspunkt för diskussionen

om fastighetsskatt. I princip gä11er samma förutsättningar för en kompiettering av system B, där vi har ersatt en dei av räntebi-

dragen med ränteiån, med en fastighetsskatt (se fig. 8.19) . I

viss utsträckning övertar dock ränteiånen i det exempiet en dei av räntebidragens och fastighetsskattens utjämnande roi1.

I det här avsnittet har vi fört en teoretisk diskussion om en

fastighetsskatt. Den har utgått från våra tidigare resonemang om

ändrade iånesystem. Beskrivningarna av iånesystemen A och B har i

första hand gä11t en tiiikommande fastighet.

Om man diskuterar att införa ett ändrat system för tiiikommande fastigheter behöver man också överväga hur de ekonomiska vi11koren för det befintiiga bostadsbeståndet kan anknytas tiii dem som skulie gä11a för de tiiikommande fastigheterna. Stora skiiinader i vi11koren för tiiikommande resp. befintliga fastigheter kan

rubba baiansen på fastighetsmarknaden.

114 Möjiigheter att reformera finansieringen

Om en fastighetsskatt sku11e introduceras enbart för tiiikommande

fastigheter skuiie det dröja åtskiiiiga år innan den sku11e ge

några effekter på statens nettokostnader för bostadssubventioner.

En omedeibar effekt kan uppnås endast om en fastighetsskatt också

infördes för befintliga fastigheter. Man skuiie då kunna överväga olika avgränsningar beträffande vi1ka fastigheter som skuiie beröras av en sådan skatt.

En utgångspunkt för en sådan diskussion kunde vara att fastighe-

ter som någon gång fått direkta bidrag från staten sku11e omfat-

tas av beskattningen. En fastighetsskatt kan då ses som en återbetaining av tidigare erhåiina subventioner.

Man kan även argumentera för att fastigheter som har fått indirekta subventioner sku11e omfattas av en fastighetsskatt. I nuvarande finansieringssystem har indirekta skattesubventioner ti11 egnahemsägare deivis en ro11 som är para11e11 tiil direkta räntebidrag för hyres- och bostadsrättsfastigheter.

På hyresmarknaden kan kostnadshöjande åtgärder från staten få

effekter på den aiimänna hyresnivån genom bruksvärdesystemet.

Härigenom kan förmögenhetssituationen för fastighetsägare som

inte omfattas av åtgärderna påverkas. Den typen av argument har

anförts vid införandet av hyreshusavgiften.

8-5 -4 Eastishezszkstz i :inansiezinsâsxszeme: ;i_r_119sn_n.y. mks

Som vi tidigare påpekat har det nuvarande finansieringssystemet

anpassats ti11 den ökade infiationstakten. De ökade kostnaderna för räntebidragen, som varit en föijd av b1.a. den höga infia-

tionstakten, har dämpats genom att takten för åriiga upptrapp-

ningar av den garanterade räntan har höjts. Vidare har riksdagen besiutat om extra upptrappningar för vissa av de fastigheter som omfattas av räntebidragssystemet. De extra upptrappningarna har fått karaktären av progressiva upptrappningar, viiket vi har fört in som en av ändringarna i system A.

Möjligheter att reformera finansieringen 115

Genom dessa åtgärder har statens utgifter för räntebidrag min-

skats samtidigt som förutsättningarna för paritet förbättrats.

Under senare år har man också introducerat principen om att nå

ytterligare effekter av samma slag genom uttag av någon form av

skatt på bostadsfastigheter som inte omfattas av de kostnadsök-

ningar som upptrappade garanterade räntor medför.

Först skedde detta genom förslag i prop. 1981/82:124 om införande av en hyreshusavgift. Förslaget kom dock att genomföras först se-

dan det senare återkom i något förändrad version i prop.

1982/83:50.

Hyreshusavgiften avsågs främst träffa de hyres- och bostadsrätts-

hus som inte omfattas av räntebidragssystemets upptrappningsreg-

ler. Ägare av sådana hyresfastigheter resp. innehavare av bo-

stadsrätter i sådana hus bedömdes få ekonomiska fördelar av att andra fastigheter fick bidra till att förstärka statsbudgeten ge-

nom ändringar i finansieringssystemet. Hyreshusavgiften avsågs

balansera dessa fördelar. Härigenom uppnåddes ytterligare budget-

förstärkning samtidigt som pariteten och neutraliteten mellan olika kategorier av fastighetsägare och boende förbättrades. Egnahem lämnades dock utanför det nya avgiftssystemet.

Under våren 1984 har regeringen lämnat ett förslag om att ersätta

hyreshusavgiften med en statlig fastighetsskatt till lagrådet på

remiss. Fastighetsskatten skulle träffa alla bostadsfastigheter som inte omfattas av räntebidragssystemets upptrappningsregler. Till skillnad från systemet med hyreshusavgift skulle således

inte sådana egnahem undantas. Övergångsvis skulle dock egnahem

förvärvade under senare år bli undantagna under en tid. Dessa småhus skulle successivt bli införda i systemet.

116 Möjiigheter att reformera finansieringen

8.6 Rea1 bostadsfinansiering

I direktiven ti11 bostadskommittên sägs föijande om rea1 beskattning och reai finansiering:

När det gä11er om förde1ningen av kapita1utgifter me11an

bostäder av oiika frågan Ider och kostnadsneutralitet me11an olika be-

sittningsformer är rea1beskattningsutredningens arbete av visst

utredningens försiag och med beaktande av remissynpunkterna reaibeskattnings- p

förslaget, göra en prövning av vad rea1 beskattning och finansie-

ring sku11e innebära för möjiigheterna att uppnå de bostadspoii-

tiska målen. Aven en de1vis genomförd real beskattning och finansiering bör därvid prövas.

Reaibeskattningsutredningens försiag innebär en general} real beskattning, som inte bara omfattar bostadssektorn utan heia hushäilssektorn och he1a företagssektorn. Bostadskommitténs arbetsområde är begränsat till bostadssektorn, vilket gör att kommittén inte kan föresiå ett genereilt realt system med dess stora verkningar på andra områden än inom bostadssektorn. Däremot ska11

kommittén en1igt sina direktiv göra en prövning av vad rea1 be-

skattning och finansiering sku11e innebära för möjiigheterna att uppnå de hostadspoiitiska målen.

8.6.1 Begibeskgttningsutregningegs_f§r§igg

Rea1beskattningsutredningen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1982:1) presenterat ett försiag ti11 hur ett system med rea] beskattning och reai finansiering sku11e kunna utformas. Försiaget innebär b1.a. föijande:

0 Endast reairäntan är skattep1iktig och avdragsgi11. Räntor på vaniiga iån, nominaiiân, de1as upp i reairänta och infiationskompensation, varav den sistnämnda de1en inte är skattepiiktig e11er avdragsgi11. o Konsekvent real rea]isationsvinstberäkning tiiiämpas vid avyttring av fast egendom och av bostadsrätter.

Möjligheter att reformera finansieringen 117

o Reallån med rak amortering tillämpas inom bostadsfinansieringen. Räntebidrag utgår under hela löptiden, så att den garanterade räntesatsen 1 Z upprätthålls. o Ett system med s.k. rullande taxering införs inom fastighetsbeskattningen. o Den progressiva skalan för schablonintäktsbeskattning av villor avskaffas. Intäktsprocenten sätts till 2 % för villor och till 1,5 % både för bostadsrättsfastigheter och för hyresfastigheter som förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. 0 Den särskilda schablonintäktsbeskattningen av enskilda bostadsrättshavare avskaffas.

Realbeskattningsutredningens förslag innebär en generell real beskattning inom både hushållssektorn och företagssektorn. Räntebidragen avskaffas när nominallånevillkor fortfarande tillämpas. Enligt utredningens huvudalternativ skall övergången till det reala systemet ske från ett år till ett annat.

För att låntagare inte skall hamna i en likviditetsmässigt omöj-

situation i samband med övergången föreslår utredningen vissa

lig åtgärder i fråga om befintliga lån, bl.a. en lagstadgad rätt att lägga om befintliga lån till reallån vad gäller prioriterade bottenlån och statliga bostadslån och regler om anstånd med skatt i fråga om vissa andra lån.

Amorterings- och räntevillkoren vid omläggningen av befintliga bottenlån och statliga bostadslån till reallån föreslås bli desamma som om det reala systemet hade tillämpats från början. Eftersom skuldbeloppen i verkligheten blir lägre vid omläggningstillfället än de skulle ha varit om reallån hade tillämpats från början innebär detta kortare amorteringstider än de 50 år (småhus) och 60 år (flerbostadshus), som föreslås för det framtida bostadsbeståndet, och högre räntesatser än 1 %.

Vad innebär reallån?

I fig. 8.20 och 8.21 jämförs ett reallån med ett nominallån dels i nominella termer, dels i reala termer. Lånens amorteringsplaner omfattar i båda fallen 30 år och i båda fallen tillämpas rak amortering. Det lånade beloppet är 300 000 kr.

118 Möjiigheter att reformera finansieringen

1000-tal kronor 700- Reallån, löpande priser - \ z x I \

600- ,1’

I \\

soo /’ \\ /, \ / \ 400- z / \ /’ \ 30° _I Nominallbn \

’-,_ löpande priser

20°‘ Roallimtut pennlngvfirdo n, fast penn1ng. 10° -.___varde

0 å 1b 1% 20 2s ab Ar

Fig. 8.20 ReaHån och nominaHån med rak amortering i 30 år. Sku1dbe1opp i fast resp. iöpande penningvärde. (10 %

3r11g inflation.) KäHa: SOU 1982:1, diagram 11-1 A.

1000-kronor kronor

200-

Roallån. löpande priser

100-

Nominallån, 50. pennlngvärdo

Inst

å -, Nominallán, löpande -, \ ‘ prisad räntøsats x-12,2%) å 1 å 4 o å ‘I.’ s ä å \ ä ‘ Reallfin n

ponmn v r ahäntg: fgså - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

c I I I I I 1 s 10 15 20 25 so År

Fig. 8.21 Rea11ån och nominaHån med rak amortering i 30 år. Amortering plus ränta i fast resp. 1öpande penning-

värde. (10 % åriig inflation. Rea1räntesats = 2 %.)

Kä11a: SOU 1982:1, diagram 11-1 B.

Möjligheter att reformera finansieringen 119

Infiationen antas vara konstant 10 % åriigen. Räntesatsen på

reaiiånet sätts ti11 2 %. För att reairäntesatsen på nominaiiånet

också ska11 bii 2 % krävs en avsevärt högre räntesats som deis ger fu11 infiationskompensation, de1s ger en realränta motsvarande 2 %. Räntesatsen på nominaiiånet sätts därför ti11 12,2 %.*

En jämföreise me11an nomine11 skuidutveckiing vid reaiiän resp. nomina11än återfinns i fig. 8.20 (den övre streckade kurvan resp. den heldragna Iinjen).

Skuidbeioppet är i utgângsiäget 300 000 kr. Ti11 föijd av indexuppräkningen vid tiiiämpning av rea11ånevi11kor stiger det nomine11a skuidbeioppet ti11 en början är för är. Det högsta nomineiia skuldbeioppet (740 000 kr.) uppnås är 21. Det nomine11a sku1dbe1oppet kryper inte definitivt under 300 000-kronorsnivän förrän efter den näst sista amorteringen, dvs. år 29.

Uttryckt i nomine11a be1opp b1ir amorteringen pâ realiänet vid det första amorteringstiiifäliet 11 000 kr. att jämföra med amorteringen med 10 000 kr. på nominaiiånet. Vid det trettionde amorteringstiilfäiiet b1ir amorteringen på reaiiänet 174 490 kr. medan amorteringen på nominaiiänet iiksom a11a andra är är 10 000 kr.

Även den sku1dutveck1ingen vid reaiiân resp. nomina11ån

:gala

redovisas i fig. 8.20 (den he1dragna linjen resp. den nedre kurvan). I reaia termer minskar reaiiåneskuiden varje år prickade med 1ika stora beiopp. Lâneskuiden mätt i fast penningävrde minskar från 300 000 kr. år O til] 290 000 kr. år 1 och tiil 280 000 kr. är 2, osv. Indexuppräkningen av skuiden me11an varje amorteringstiilfäiie innebär att sku1den i reaia termer håiis konstant, dvs. den representerar en oförändrad köpkraft. Därefter sker amortering med ett beiopp som i köpkraft motsvarar 10 000 kr. är 0, vi1ket betyder att skuiden i reaia termer minskar med motsvarande be1opp.

De reaia kapitaiutgifterna är, som framgår av fig. 8.21, väsent- Iigt högre i början av 30-årsperioden för nominailånet än för * = 2 %. Inf1ation = 10 %. Den nomine11a ränte- Reairäntesats = = = = Z. satsen 1,10x1,02-1 1,22-1 0,122 12,2

120 Möjiigheter att reformera finansieringen

reaiiånet. Fr.0.m. år 10 medför reaiiånet högre kapitaiutgifter

än nominaiiånet och mot siutet av 30-årsperioden är

kapitaiutgifterna väsentiigt högre vid reaiiån än vid nominaiiån trots att de mätt i fast penningvärde är iägre än år 1. De reaia kapitaiutgifterna är såiedes väsentiigt mer ojämnt fördeiade över tiden vid nominaiiån än vid reaiiån. Som tidigare nämnts tiiiämpas

samma reairäntesats för båda iånen, nämiigen 2 %.

I exemp1et ovan antas 10 procents åriig infiation under 30 år. Om

man antar en mycket hög infiationstakt under tid får

mycket iång

man mycket höga och avskräckande nomineiia tai. Detta gä11er inte bara skuidbeiopp och kapitalutqifter för eventueiia rea11ån utan priser över huvud taget. Produktionskostnaderna för nya iägenheter sku11e efter 30 år med 10 procents infiation

årlig uppgå ti11, med nuvarande prisnivå som referenspunkt, svindiande nivå-

er. Även iönerna skuiie iigga på nomineiia nivåer som man i

dag har svårt att tänka sig.

Vid så hög inflation som 10 % är det stor skiiinad meiian mycket reaiiån och nominaiiån. Då fast penningvärde råder i ekonomin är det däremot i praktiken ingen skilinad me11an vi11koren för ett

reaiiån resp. ett nominaiiån. Heia räntan på ett nominaiiån är då

också reairänta och reaiamorteringen (den rea1a skuidminskningen) är precis som i reaiiånefaiiet det som också kaiias för amortering.

Varför införa ett reait system?

De skäi som anförts för att gå över ti11 reai och re-

beskattning ai finansiering gäiier inte bara bostadssektorn utan gäiier verk-

ningarna i fråga om förmögenhetsfördeining och resursaiiokering

m.m. i heia ekonomin. Skäien för att införa ett reait system, som redovisas i reaibeskattningsutredningens betänkande, kan samman-

fattas på följande sätt:

0 Förmögenhetsöverföringar från sparare och det aiimänna tiil iånare stoppas. 0 Snedvridningen av resursaiiokeringen och gynnandet av place-

ringar i ädeistenar, konst, m.m. på bekostnad av b1.a. aktier

motverkas.

Möjiigheter att reformera finansieringen 121

0 Finansieringen av 1ängsiktiga investeringar under1ättas genom att rea11än betyder en jämnare fördeining av de reaia kapita1utgifterna över tiden. o Den kraftiga stimuiansen av Iän på kredit i ett system där det iönar sig att Iäna och inte iönar sig att spara stoppas. 0 orättvisorna meiian o1ika boendeformer, främst i fråga om förmögenhetsbi1dningen, motverkas. 0 Statsfinanserna förstärks med närmare 15 mi1jarder kronor/år.

Har motiven för att införa ett rea1t system försvagats?

B1and de remissinstanser som yttrat sig över rea1beskattningsutredningens betänkande finns det nâgra som framhåiier att motiven för att införa ett rea1t system har försvagats på senare år.

Riksbyggen framhä11er att utredningen har utgått från 1960- och 1970-ta1ens ekonomiska utveckiing, medan den ekonomiska utveck- 1ingen under 1980-ta1et kan förväntas b1i annorlunda. Bankinspektionen hävdar att ändrade förhâiianden har inträtt som försvagar

motiven för att införa ett rea1t system och nämner som exempel på

ändrade omständigheter skatteomiäggningen, iäneobjektens försvagade värdeutveckiing och den iängsammare ökningen av Iântagarnas beta1ningsförmåga. Vi11aägareförbundet framhâ11er att småhuspriserna på senare är har Iegat sti11a e11er fa11it. Statens pris- och karte11nämnd (SPK) ander att det inte är tro1igt att den årliga infiationen om 10 % fortsätter och därmed kommer de probiem som rea1beskattningsutredningen vi11 1ösa att försvinna.

Några remissinstanser noterar att skatteom1äggningen och en eventue11t reducerad infiation minskar de problem, som rea1beskattningsutredningen vi11 1ösa, men anser 1ikvä1 motiven för ett rea1t system vara starka.

TCO anser det angeiäget att angripa de stora förmögenhetsomfördeiningar ti11 föijd av skattesystemet och inf1ationen som biivit ett a11t större fördelningspoiitiskt prob1em. Skatteom1äggningen åren 1983-1985 dämpar infiationsvinsterna men det finns 1ikvä1 goda skäi att fu11fö1ja tanken att hushå11 med höga inkomster och rea1ti11gängar inte ska11 göra förmögenhetsvinster, anser TCO.

122 Möjiigheter att reformera finansieringen

Statens industriverk (SIND) anser att mycket taiar för ett reait

{system en1igt f6rs1aget men att en övergång bör ske vid en iåg

inf1ationstakt. Eniigt SIND finns det inte någon garanti för att

en iåg infiationstakt bibehåiis, vi1ket gör att motiven för en

övergång ti11 ett realt system kvarstår. Reformen bör dock kom-

bineras med en aktiv infiationsbekämpning, anser SIND.

Skatteomiäggningen har onekiigen medfört att man inte iängre kan hävda att införandet av ett rea1t system skuiie eiiminera ski11-

naderna i fråga om boendeutgifter i egnahem för personer med

oiika marginaiskatter, De för

olika förutsättningarna personer

med oiika marginaiskatter att göra infiationsvinster på lån e1i-

mineras därmed också i stort sett.

L0 påpekar i sitt remissvar att LO-förbundens mediemsgrupper är

svagt representerade i den förmögenhetsomfiyttning från sparare och den offentiiga sektorn ti11 iånare och ägare av reaia ti11-

gångar som sker i nuvarande system.

I den mån man mot bakgrund av de senaste årens fastighetsprisutveckiing fortfarande kan taia om förmögenhetsomfiyttningar är

L0:s påpekande korrekt även efter skatteom1äggningen. Under-

skottsavdragens andeiar av bruttoinkomsterna är större i högre inkomstskikt än i iägre inkomstskikt, viiket kvarstår även om underskottsavdragens re1ativa skatteeffekter b1ir desamma i 01ika marginaiskatteskikt fr.o.m. inkomståret 1985.

Fastighetsprisutveckiingen sedan år 1979 och de siutsatser som den kan ge aniedning ti11 vad gä11er behovet av ett realt system och möjiigheterna för ett rea1t system att fungera diskuteras vidare i avsnitt 8.6.9.

8 -6 -2

Ergnsmadfllezne. £“_1§m2a_=1e_v.3_ et: Les‘: zyztsm

Det framtida bostadsbeståndet

Reaibeskattningsutredningens försiag beträffande bostadsfinansie-

ringen bygger på förutsättningen att det periodiska underhåiiet

Möjiigheter att reformera finansieringen 123\

finansieras med fondavsättningar. Det presenteras också en aiternativ iösning, som även omfattar Ian ti11 det periodiska under-

håiiet. Grundmodeii I är utformad på ett mycket likartat sätt.

De i avsnitt 8.2 beskrivna grundmodeiierna bygger på förutsätt-

ningen att det råder fast penningvärde. Samma principer kan

eme11ertid tiiiämpas även vid inflation genom reailån, där amor-

teringspianerna ger samma reaia skuldutveckiing som eniigt grundmodeiierna.

Låneviiikoren i ett reait iånesystem kan exempeivis vara utfor-

made i eniighet med grundmodeii II, dvs. ett 60-årsiån till 85 % av produktionskostnaden och ett 20-årsiån tiil 10 % av produktionskostnaden samt finansiering med eget kapitai av resterande 5 %.

Reaibeskattningsutredningens huvudaiternativ beträffande bostads-

finansieringen bygger på förutsättningen att det periodiska

underhåiiet finansieras med fondavsättningar. Reaiiån med rak amortering i 60 år sku11e betyda att skuiden efter 20 år var knappt 67 % av den ursprungiiga reaia produktionskostnaden. Med de tänkta fondavsättningarna om 1 % av den reaia produktions-

kostnaden åriigen sku11e nettoskuiden år 20 vara 52 % av den

ursprung1iga reala produktionskostnaden, dvs. densamma som i

grundmodeii II. De fonderade medien sku11e nämiigen år 20 uppgå

ti11 15 % av den reaia nyproduktionskostnaden.

Inteckningsskuiden

i fastigheten sku11e emeiiertid vara 10 procentenheter högre än i grundmodeiierna (67 % mot 57 %) och det torde vara aiitför högt för att uppfy11a rimiiga säkerhetskrav.

Om i stäilet fondfinansiering av det periodiska underhåiiet kom-

bineras med krav på egen insats vid nybyggnad på motsvarande sätt

som i grundodeiierna II och III, uppstår inte dessa säkerhets-

problem.

124 Möjiigheter att reformera finansieringen

Siutsatsen mäste b1i att av det periodiska un-

fondfinansiering

derhåiiet i ett reait bostadsfinansieringssystem måste kombineras med krav på egna kapitaiinsatser vid nybyggnad. Annars uppstår säkerhetsprob1em. En aiternativ metod är givetvis kraftigt ökade

krav på amorteringar. Detta skuiie emeiiertid, om fondavsättning-

arna samtidigt fortsatte, betyda oacceptabeit höga kapitaiutgifter.

Det befintliga bostadsbeståndet

Reaibeskattningsutredningens försiag om införande av rea] bostadsfinansiering innefattar även det befintiiga bostadsbestândet.

Vid 1ånevi11kor en1igt någon av grundmodeiierna för det ti11kom-

mande beståndet kan man för det befintliga beståndet fortfarande

bygga på samma grundtanke som rea]beskattningsutredningens mo-

de11, dvs. lâneviiikoren för omiagda Iån ger kapitaiutgifter som om man haft reaiiän från början eniigt samma vi11kor som för det framtida beståndet.

Grundmodeli II betyder sammaniagda är1iga amorteringar (pâ 60och 20-ärsiånen) motsvarande 1,92 % av ursprungliga rea1a sku1dbeloppet. Den garanterade räntesatsen antas a11tjämnt vara 1 %.

Man anknyter på ett mjukt sätt ti11 dessa vi11kor genom att sätta

den âriiga amorteringsprocenten ti11 1,92 % av det ursprung1iga rea1a sku1dbe1oppet även för gam1a botteniån och statiiga bostadsiän, som iäggs om ti11 reaia vi11kor. Vid den tidpunkt då 20-årslånet skuiie ha varit siutamorterat, om reaia iåneviiikor eniigt grundmodeii II hade ti11ämpats från början, sätts den åriiga amorteringsprocenten ti11 1,42 % av det ursprungliga reaia skuidbeioppet. Därigenom b1ir det utrymme för kapitaiutgifter för ett nytt 20-årsiân för finansiering av âterinvesteringar av en storieksordning motsvarande 10 % av den aktue11a nyproduktionskostnaden.

Anknytningen tili vi11koren för 1ån ti11 nyproducerade bostäder fuiiföljs, om de garanterade ränteutgiftsnivåerna för gam1a Iån sätts ti11 de räntebeiopp som skuiie ha eriagts om 60- och 20-

Möjiigheter att reformera finansieringen 125

reaiiån med rak hade ti11ämpats från begynneisen

åriga amortering

och den garanterade räntesatsen hade varit 1 %. Med denna mode11

b1ir kapita1utgifterna för o1ika årgångar bostäder med statiiga

iån redan det första året efter omiäggningen i princip desamma som om reai bostadsfinansiering hade tiliämpats en längre tid.

Eftersom infiationen har urhoikat reaivärdena vad gä11er skuider äidre lån är dessa än de sku11e ha varit om

på skuidbeiopp Iägre reaiiån hade från början. Åriiga amorteringar med mot-

tiiiämpats

svarande som om 60- resp. 20-åriga rea11ån hade tiiiämpats

beiopp från början betyder såiedes kortare amorteringstider än 60 resp.

20 år för äidre iån. Den grad av paritet meiian oiika årgångar

som åstadkoms omedeibart efter omiäggningen ti11 reaia 1ånevi11-

kor kan såiedes inte bii bestående på sikt.

8.6.3 Regier för reducering av kapitaiutgifter vid ogynnsam

I?§FiShFE§Bfi§:.9FD.l§!F!FXFEFlÅE9 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Bostadspolitiska önskemåi om iåga insatser för köpare av nybyggda

fastigheter och om iåga amorteringar medför i ett reait system

reiativt små säkerhetsmarginaier. En mindre säkerhetsmarginai innebär en större risk för att fastighetsvärdet kan komma att bii än det kvarvarande skuidbeioppet under ogynnsamma omstäniägre Detta kan ieda ti11 probiem genom att fastigheten inte digheter. iängre utgör fu11god säkerhet för iånen och genom att fastighetsägaren kan få en kvarvarande skuid efter en försäijning.

Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår reaibeskattningsutredningen två regier för reduktion av kapitaiutgifter i vissa fa11: 1. Reduktion vid en av

av kapitaiutgiften oförmåniig utveckiing

för aktue11 region och fastighetskiass från fastighetspriserna byggnadstiiifäiiet jämfört med utveckiingen av skuidbeioppet under motsvarande period.

2. Reduktion av kapitaiutgifterna vid en oförmåniig utveckiing av

iönerna jämfört med kapitaiutgifterna.

finansieringen

126 Möjligheter att reformera

Avsikten med dessa regler är att förbättra faktiska

låntagarnas

risksituation.

Det torde vara ofrånkomligt med någon fonn av skyddsnät av den

typ som realbeskattningsutredningen föreslagit, om man inom ramen för ett realt system håller fast vid så krav

låga på egen insats

som f.n. och om man exempelvis tillämpar amorteringsvillkor enligt grundmodell II.

Behovet av de föreslagna om reducering reglerna av kapitalutgif-

ter skulle minska, om kraven på egna insatser ökade, eftersom

detta skulle reducera risken för skuldökning utöver fastighetsvärdena.

I avfolkningsbygder torde behovet av skyddsnät finnas även i

ett realt system med något ökade krav insatser vid på egna köp av

nyproducerade statligt belånade egnahem.

I remissvaren på betänkande är det

realbeskattningsutredningens

flera remissinstanser som uttalar farhågor för att låneskulder

och betalningsförpliktelser skulle växa för snabbt i ett realt

system i förhållande till marknadsvärden på fastigheter

resp.

löner. Flera remissinstanser ifrågasätter också om det över huvud

taget är möjligt att få allmänheten att förstå ett realt system.

Det är tveksamt om skyddsnät av den typ som realbeskattningsutredningen föreslagit skulle kunna eliminera den oro hos allmänheten som ett realt system skulle orsaka. Det problemet kanske är olösligt. Därtill skulle skyddsreglerna i sig göra det reala systemet mer komplicerat och därmed svårare att förstå.

gostadgbgskattning_[Jq;Lygalt_s1stqg

Villabeskattningen

En stor förändring till följd av införandet av ett realt system enligt realbeskattningsutredningens förslag skulle vara att

att reformera finansieringen 127 Möjiigheter

underskottsavdrag försvann e11er b1ev mycket små. viiiaägarnas och iåneräntan sku11e vid reaia 1ånevi11kor i Inräktsschabionen stort sett motsvara varandra.

Medan räntorna har stigit kraftigt sedan schabionintäktsbeskattinfördes har den procentsats som multipiiceras med taxeningen vid beräkning av schabionintäkter sänkts från 3 % ringsvärdet ti11 2 %. I olika sammanhang har tanken rests att intäktsprocenten sku11e föija med ränteutveckiingen. Detta sku11e emeiiertid medföra he1t effekter för vi11aägarna. Inomrim1iga negativa täktsschabionen bör snarare ses som en reairänta än som en nomine11 ränta, eftersom den ska11 representera en tänkt avkastning

på ett reait underiag, nämiigen taxeringsvärdet.

Vid infiation är det såiedes inte möjiigt att inom ramen för hög

nuvarande skatte- och iånesystem få intäktsschabion och iåneränta

att baiansera varandra som vid fast penningvärde e11er som i ett reait system.

Schabionintäktsbeskattning av hyreshus och bostadsrättsföreningar

Schabionintäktsbeskattade bostadsrättsföreningar och aiimännytbostadsföretag har i nuvarande system sä11an möjiighet att, tiga motsvarande sätt som viiiaägare, dra fördei av stora skatte-

på

underskott. av ti11 remässiga En begränsning ränteavdragsrätten airäntan sku11e därför inte få tiiinärmelsevis så stora konsekvenser för dessa som för viiiaägare. Den stora ägarkategorier för bostadsföretag och för bostadsförändringen aiimännyttiga

i samband med övergången ti11 ett reait system

rättsföreningar i stäiiet i att utjämningen av reaia kapitaiutgifter över iigger

tiden åstadkoms ett reaiiånesystem i stäiiet för genom ett

genom med stora räntebidrag som efter hand trappas av. system

Konventioneilt beskattade hyreshus

Nuvarande innebär att enskiida ägare av hyreshus vid skatteregier

inkomsttaxering får göra åriiga värdeminskningsavdrag med 1,5 %

128 Möjiigheter att reformera finansieringen

av anskaffningskostnaden av byggnadsdeien av fastigheten (för

stenhus). Eniigt rea]beskattningsutredningens ska11 vär-

försiag

deminskningsavdrag beräknas på grundvai av det anskaff- :gala

ningsvärdet, dvs. anskaffningsvärdet räknas med index mot-

upp på

svarande sätt som vid real

rea1isationsvinstberäkning.

Med an1edning av diskussionen i avsnitt 8.6.2 om ett rea1t bostadsfinansieringssystem med amorteringsviiikor i överensstämmeise med den i avsnitt 8.2 presenterade finns det grundmodeli II,

aniedning att även diskutera tanken på ett jämfört med reaibe-

skattningsutredningens försiag reviderat system för reaia värdeminskningsavdrag.

De skattemässiga förutsättningarna för enskiida resp. aiimännyttiga ägare av hyreshus skiijer sig åt i framför a11t två viktiga avseenden.

För det första har enskiida ofta hyreshusägare väsentiigt större möjiigheter än a11männyttiga att dra fördei av unskattemässiga derskott ti11 fö1jd av stora ränteavdrag.

För det andra betyder en hyreshöjning för att k1ara ökade amorteringar en ökning av den skattepiiktiga inkomsten för en enskiid men inte för en aiimännyttig är inte hyreshusägare. Amorteringar avdragsgiiia. I stä11et kan en enski1d ägare av hyreshus göra

värdeminskningsavdrag (e11er dra av kostnader för underhå11 när det utförts). Om de åriiga är än

amorteringarna mycket högre de

åriiga värdeminskningsavdragen kan det uppstå iikviditetsprobiem.

För enskiida ägare av hyreshus skuiie en ti11

övergång reai be-

skattning å ena sidan en e1iminering betyda av möjiigheterna til]

inf1ationsvinster på iån, å andra sidan en gynnsammare skattemäs-

sig behandiing av det egna kapitalet i fastigheten. Möjiigheterna

ti11 infiationsvinster på iån eiimineras

genom begränsning av ränteavdragsrätten ti11 reairäntan. Den gynnsammare skattemässiga behandiingen av det egna kapitaiet i fastigheten uppkommer genom

övergången tili reaia värdeminskningsavdrag.

SOU 1984:35 Möjiigheter att reformera finansieringen 129

En begränsning av ränteavdragsrätten ti11 reairäntan sku11e i

många fa11 göra en övergång ti11 reaia 1ånevi11kor ti11 en tving-

ande nödvändighet för enskiida fastighetsägare. Efter en övergång

ti11 rea11ån sku11e det vara viktigt att de åriiga reaia värde-

minskningsavdragen var någoriunda vä1 samordnade med (de icke

avdragsgiiia) amorteringarna på rea11ånen.

Rea1isationsvinstbeskattning

Rea1beskattningsutredningen föreslår en återgång ti11 en konse-

kvent real rea1isationsvinstberäkning eniigt samma system som tillämpades åren 1968-1980 vid avyttring av fast egendom. De probiem, som våiias av nuvarande skatteregier, främst de stora obe-

skattade vinsterna som skuidsatta viiiaägare gör på sina Iån, be-

ror inte på de rea1a insiagen i reaiisationsvinstbeskattningen

utan på biandningen av reaia och nominaiistiska beskattningsprin-

ciper (3331 rea1isationsvinstberäkning och avdrag för nomine11a

iåneräntor). Genom införande av en konsekvent rea1 beskattning sku11e dessa probiem undanröjas.

I o1ika sammanhang har tanken rests, att nuvarande reaia insiag i

inkomstberäkningen sku11e avskaffas och att man sku11e gå in för

en konsekvent nominaiistisk beskattning. Indexuppräkningen av anskaffningsvärdena skuiie i så fa11 he1t avskaffas. Detta sku11e emeiiertid 1eda ti11 korrekt resuitat endast vid hundraprocentig

1ånefinansiering. Vid fa11 av finansiering av fastigheter med

eget kapitai, he1t e11er deivis, sku11e det konsekvent nominaiistiska systemet medföra en deivis konfiskatorisk beskattning. Om inte systemet med reavinstuppskov bevarades i full utsträckning, sku11e det konsekvent nominaiistiska systemet dessutom 1eda ti11

betydande iniåsningseffekter, viiket skuiie motverka röriigheten

på bostadsmarknaden.

Vid oförändrade nominaiistiska principer för räntebeskattning och ränteavdrag i kombination med hög infiation är det såiedes inte

möjiigt att uppnå motsvarande symmetri med beskattningen av

reaiisationsvinster som vid fast penningvärde e11er som vid konsekvent rea1 beskattning.

130 Möjligheter att reformera finansieringen

8-6 - 5

Ereditmazknaá 26h :äseshstâfzâgo: i :t: £621: system

Den framtida långivningen

Vid införande av ett realt system för beskattning av räntor och

kapitalvinster skulle effekten kunna bli en allmän övergång till

reala eller liknande låneformer. När det gäller bostadssektorns

långfristiga finansiering, skulle det ofta bli helt nödvändigt

med reala villkor.

Om utlåning sker i form av reallån bör motsvarande upplåning

också ske på reala villkor. Reala obligationer torde, om real be-

skattning och real bostadsfinansiering införes, bli den vanligas-

te upplåningsformen på kapitalmarknaden.

Enligt realbeskattningsutredningens förslag skall den framtida bostadsfinansieringen i huvudsak ske genom reallån. Säkerhet för dessa bör lämnas genom reala inteckningar, vilket inte bör möta

några tekniska svårigheter. I en nybyggd fastighet finns det ju

inte några tidigare inteckningshavare, vilkas rätt skulle försäm-

ras.

omläggningéavégamla lån till reallån

Realbeskattningsutredningen föreslår att en lagstadgad rätt att

lägga om befintliga lån till reallån införs, bl.a. i fråga om

prioriterade bottenlån och statliga bostadslån.

På denna punkt reses invändningar mot realbeskattningsutredningens förslag från flera av remissinstanserna.

SPINTAB och Bankföreninqen anser att den av realbeskattningsutredningen föreslagna lagstadgade rätten till omläggning av lån

skulle leda till obalans mellan upp- och utlåning. Enligt SPINTAB

skulle det bli fråga om komplicerade lösningar med uppsägning av

Möjligheter att reformera finansieringen 131

befintliga civilrättsliga avtal. Enligt Bankföreningen har realbeskattningsutredningen inte lagt fram förslag till lösning av problemet att avgöra vilka bostadsobligationer och vilka bankkonton som skulle läggas om till reallån för att balansera till-

gångssidan hos bostadsinstitut resp. banker.

Stadshypotekskassan hävdar i sitt remissvar på realbeskattnings-

utredningens betänkande att omläggning av befintliga lån endast skulle vara möjlig i den utsträckning som äldre obligationer ersattes av indexobligationer, vilket enligt Stadshypotekskassan säkert skulle ske i betydande omfattning. Det skulle dock vara

omöjligt att utfärda en absolut garanti för att lån på begäran

skulle läggas om till reala villkor, anser Stadshypotekskassan.

Slutsatsen är ofrånkomlig, att det inte skulle vara möjligt att

upprätthålla en absolut garanterad lagfäst rätt att lägga om

vissa lån till reala villkor på det sätt som realbeskattningsut-

redningen tänkt sig.

Genom statligt ingripande i ett slags buffertroll av motsvarande

slag som på paritetslånesystemets tid skulle det likväl finnas

möjligheter att upprätthålla garantin om omläggning av vissa lån

till reala villkor. Om till äventyrs Stadshypotekskassans be-

dömning - att en övergång till indexobligationer skulle ske i

- denna buffertroll för betydande omfattning är riktig, skulle staten inte behöva bli alltför omfattande.

Ytterligare en möjlighet är det av realbeskattningsutredningen föreslagna systemet med anstånd med skatt. Liksom när det gäller tanken att lägga om befintliga lån till reallån eller att föra in staten i en buffertroll handlar det om tekniskt komplicerade lösningar som skulle kräva ytterligare utredning.

Det avgörande problemet med tanken att lägga om befintliga lån är

dock de ekonomiska verkningarna för främst låntagarna snarare än

de tekniska problemen i samband med en övergång till ett realt

system.

132 Möjiigheter att reformera finansieringen

‘ Säkerhetsrättsiiga frågor vad gä11er gamia Ian

Då lån tiil det befintiiga beståndet iäggs om ti11 rea11ån i överensstämmeise med den av rea1beskattningsutredningen föresiagna iagfästa rätten till omläggning av iän, är det mycket sannoiikt, att det finns inteckningar i fastigheten med sämre rätt än de som iämnats som säkerhet för botteniånen och de statiiga bostadsiånen.

Eniigt rea1beskattningsutredningen bör sjäivfaiiet rea1a inteckningar få tas ut om säkerhetshavare med sämre rätt godkänner detta. Om sådana godkännanden inte ges, föresiäs att staten i stäi- 1et träder in som säkerhetsgivare för skuidökningen på 1ân som i samband med övergången ti11 rea1 beskattning 1äggs om ti11 reai- 1ån.

Eniigt rea1beskattningsutredningen är det angeiäget att den stat- Iiga garantin inte görs mer omfattande än vad som är erforderiigt för att ge iångivaren säkerhet. Rea1beskattningsutredningen förordar att en förutsättning för statsgaranti är att fastighetsägaren inte tar ut nya inteckningar i fastigheten. Detta försiag är eme11ertid inte godtagbart från bostadspoiitisk synpunkt. De negativa konsekvenserna vad angär framför a11t det periodiska underhåiiet sku11e vara a11tför stora. En från a11männa utgångspunkter önskvärd ökad iånefinansiering av det periodiska underhå11et skuiie motverkas genom det föres1agna säkerhetsrättsiiga arrangemanget.

Två andra aiternativ, som presenteras av reaibeskattningsutredningen, torde däremot vara godtagbara från bostadspoiitisk synpunkt: 1. Inga särskiida vi11kor uppstä11s för statsgarantin. 2. Garantin iämnas under förutsättning att inteckningar för om- 1agda iän omvandias ti11 reaia inteckningar. Staten garanterar de iängivares rätt som får sin position försämrad ti11 föijd av detta.

Inget av aiternativen betyder att nâgra hinder uppstäiis för upptagande av nya inteckningar i fastigheten.

SOU 1984:35 Möjiigheter att reformera finansieringen 133

8.6.6 Kreditmarknad och statsfinanser i ett reait system

Statsfinansieila aspekter

Eniigt rea1beskattningsutredningens ka1ky1er sku11e en övergång

ti11 ett rea1t år 1984 ha betytt en budgetförstärkning med system 13-16 miijarder kr. (omräknat till pr1s1§get i mars 1984).

En övergång tili ett realt system sku11e innebära ett ökat skat-

teuttag inom hushåiissektorn, ti11 föjd av att skatteökningen på

av reducerade avdragsräntor sku11e vara mycket större än grund av reducerade skattep1iktiga intäkts-

skatteminskningen på grund räntor. För företagssektorn sku11e det däremot b1i fråga om en

skatteminskning. Räntebidragsansiaget för bostäder sku11e minska

kraftigt til] fö1jd av en övergång ti11 ett reait system. Den

vid en övergång ti11 ett reait

nyssnämnda budgetförstärkningen system sku11e vara summan av förändringarna av hushå11sbeskattföretagsbeskattning (minus 2,5-4 mi1ning (p1us 7-8 miijarder), jarder) och räntebidrag (p1us 8-12 miijarder).

Eniigt rea1beskattningsutredningens ka1ky1er sku11e bostadssubventionerna minska med 18-23,5 miijarder kr. (omräknat till pris-

i mars 1984) vid en övergång ti11 ett rea1t system år 1984.

iäget Därav sku11e egnahemssektorn stå för ca två tredjedeiar och och bostadsrätterna för den resterande tredjedeien. Subhyresventionsbeioppen för egnahemssektorn inkiuderar skattesubventioner ti11 följd av underskottsavdrag.

Det förutsätts att den i rea1beskattningsutredningens ka1ky1er

ökning av den kommuna1a inkomstskatten, som följer av övergången

tili rea1 i sin heihet dras in ti11 staten. He1a beskattning,

budgetförstärkningen för det a11männa ti11 föijd av övergången

ti11 ett reait system biir såiedes en förstärkning av statsbudgeten. Att åstadkomma en sådan indragning av budgetförstärkningen ti11 staten medför särskiida problem.

134 Möjligheter att reformera finansieringen

Likviditetsproblem för kreditväsendet

En omläggning i stor skala av utestående penninglän till reallån skulle kunna leda till mycket stora problem på kreditmarknaden omedelbart efter omläggningen. Kapitalflödet till minlångivarna skar ju kraftigt om med t.ex.

långfristiga penninglån 12-13 pro-

cents ränta ersätts av reallân med t.ex. 2-3 ränta. Kaprocents pitalflödet från banker och försäkringsbolag minskar däremot inte på motsvarande sätt. De drabbas följaktligen av en plötslig,

kraftig likviditetsförsämring vid en omläggning i stor skala till

reallän, om effekten av själva omläggningen ses isolerad.

Enligt realbeskattningsutredningen behöver emellertid likvidi-

tetsproblemen för banker och försäkringsbolag vid i omläggning stor skala av gamla län till reallän inte bli så stora. Till följd av budgetförstärkningen i samband med en omläggning till ett realt system minskar statens i motsvarande

upplåningsbehov

grad. Om budgetförsträkningen till följd av reformen leder till minskad uppläning, så bör banker och försäkringsbolag enligt

realbeskattningsutredningen inte få några större likviditetspro-

blem.

Sparbanksföreningen anser i sitt remissvar på realbeskattningsutredningens betänkande att utredningen bygger sitt

förslag på

osäkra antaganden om kreditmarknaden. Enligt Sparbanksföreningen är det alltför optimistiskt att tro att statens upplåningsbehov skulle minska tillräckligt för att lösa i likviditetsproblemen kreditväsendet. Sparbanksföreningen anser att det skulle finnas risk för skadeverkningar och kostnadskrävande omställningar.

Stadshypotekskassan anser däremot i sitt remissvar att kreditmarknaden efter en nödvändig borde kunna anpassning fungera realt. De stora svårigheterna ligger inom bostadsfinansieringen.

övergången till ett realt system innebär självständiga

svårigheter som egentligen inte ligger i själva det reala systemet, anser Stadshypotekskassan.

Möjiigheter att reformera finansieringen Å 135

Det kan konstateras att viktiga förutsättningar för införande av ett reait system är att budgetförstärkningen för det aiimänna

heit tiil att minska den statiiga uppiåningen under de

utnyttjas första åren efter omiäggningen och att de genomsnittiiga kapitalutgifterna inom bostadssektorn inte biir iägre än före omiäggningen.

Två sorters statsfinansieiia effekter

Man kan taia om två sorters statsfinansieiia effekter ti11 föijd

av en övergång till ett rea1t system, nämiigen dels sådana med

återverkningar på statens förmögenhetsstäiining, deis sådana med

återverkningar på statens iikviditet på kort sikt. Statsfinansi-

e11a effekter av den förstnämnda typen ger inte något utrymme för

andra statsutgifter. Det ger däremot den sistnämnda typen av statsfinansielia effekter.

Införande av rea1 beskattning sku11e, vad avser egnahemssektorn, betyda en förmögenhetseffekt i den utsträckning som iån iades om tiii rea11ån. I de faii då de gamia iåneviiikoren fortsatte att skuiie det däremot handia om en iikviditetseffekt, dvs. de gä11a tiiiförda resurserna sku11e kunna användas ti11 andra statsutgif-

ter utan att baiansen på kreditmarknaden stördes.

En övergång från nuvarande räntebidragssystem ti11 ett reait fi-

nansieringssystem sku11e omgående betyda en kraftig budgetför-

stärkning för det aiimänna, som i huvudsak sku11e förbättra statens förmögenhetsstäiining men inte ge utrymme för andra statsutgifter.

Reaiiånesystemet innebär, specie11t vid hög infiation, en väsent-

Iigt bättre utjämning över tiden av kapitaiutgifter än nuvarande system. Totait sett över en fastighets iivsiängd innebär reaiiånesystemet dessutom vid varaktigt hög inflation väsentiigt större ackumuierade reaia kapitaiutgifter för dess ägare. De nämnda om-

ständigheterna innebär att fastighetens beiåning (inki. statens

uppiåning för att finansiera räntebidrag ti11 fastigheten) med

tiden skuiie ta upp aiit mindre utrymme på kreditmarknaden vid

136 Möjligheter att reformera finansieringen

reallån jämfört med nuvarande system. På sikt skulle således lik-

viditetsutrymmet för det allmänna öka till följd av övergången

till ett realt system.

Sparvilja och statsfinanser

Hittills har diskussionen om statsfinanser och kreditmarknad förts utan hänsynstagande till de dynamiska effekter som ett realt system skulle innebära i form av ändrade incitament för sparande och lånande.

Ett realt system eliminerar låntagarnas möjligheter till infla-

tionsvinster på lån och minskar hushållens möjligheter att betala

höga räntor på övriga skattebetalares bekostnad. Också utbudssi-

dan på kreditmarknaden får väsentligt ändrade förutsättningar

till följd av införandet av ett realt system. Främst hushållens sparande bör rimligen öka genom att den del av räntan, som svarar mot inflationskompensationen, blir undantagen från beskattning.

Genom att hushållens kreditefterfrågan torde bli mindre än tidi-

gare, samtidigt som hushållssparandet stimuleras, blir utbudet av

kapital för andra sektorer än hushållssektorn större än tidigare.

Om en övergång till ett realt system skulle få de ovan nämnda

effekterna, skulle det, tillsammans med de efter hand ökande kapitalutgifterna inom bostadssektorn och de begränsade under-

skottsavdragen vid tillämpning av nominallån, bidra till att

skapa ökat utrymme för lån till andra investeringar och för andra statsutgifter.

Eastighetsprisutvegkling_j_ett_rgaLtJgçqyqn

För en klargörande diskussion är det viktigt att hålla isär frågan om den allmänna fastighetsprisutveckling, som kan förväntas

kommande år, och frågan vad som kan anses vara en normal prisut-

veckling under en fastighets livslängd.

SOU 1984:35 - att reformera 137 Möjligheter finansieringen

Ingemar Hansson har för utredningens räkning gjort beräkningar över priseffekterna av olika tänkta reformer inom bostadsfinansieringen.

Den grundläggande tanken i Hanssons prisbildningsmodell är att

priset för ett hus av tidigare årgång än säg 1984 bestäms så, att

de framtida årsutgifterna för en potentiell köpare från och med

år 1985 står i en bestämd proportion till motsvarande utgifter för ett nybyggt eget hem. Prisbildningsmodellen kan också till-

lämpas på en och samma fastighet framåt i tiden vid exempelvis

ett realt system eller vid nuvarande bostadsfinansieringssystem. Därvid kan det vara lämpligt att anta konstanta reala för priser nya fastigheter och frånvaro av störningar.

Vid ett konsekvent och stabilt realt system är det hela tiden relativt små delar av det totala marknadsvärdet som finansieras med

tillkommande lån för en köpare. Det beror på att låneskulden

under lång tid stiger nominellt sett. Lånevillkoren för ett ny-

förvärvat något äldre hus är därför måttligt sämre än för ett ny-

byggt hus. Det årliga realprisfallet blir följaktligen hela tiden

måttligt.

Vid hög inflation och nu gällande regler med bl.a. avtrappning av räntebidrag försämras däremot finansieringsbilden de första åren snabbt för en tänkt köpare jämfört med vid förvärv av ett nybyggt hus. För ett statligt belånat eget hem blir det därför ett ganska

snabbt årligt realt prisfall de första åren och sedan efter ett

tiotal år ett ganska långsamt realt prisfall.

Realbeskattningsutredningen utgick i sina resonemang ifrån att den relativa prisutvecklingen under en fastighets var livslängd densamma oavsett system. Det torde alltså inte vara fallet.

En slutsats måste bli att man bör vara försiktig med att, utifrån erfarenheter av fastighetsprisutvecklingen för statligt belånade småhus inom ramen för nuvarande system, dra slutsatser om att skuldbeloppen i ett realt system nödvändigtvis efter en tid måste

138 Möj1igheter att reformera finansieringen

komma att överskrida fastighetsvärdena. Å andra sidan tyder be-

räkningsresuitaten vad avser nuvarande system på att en de1 av

rea1beskattningsutredningens resonemang angående förmögenhets-

biidning inom ramen för nuvarande system var överdrivna.

Resonemanget ovan gä11er prisutveckiingen i stabila system. En eventueii av beskattning och finansiering till rea1a

omiäggning vi11kor sku11e emeiiertid 1eda ti11 både kortsiktiga och iångsik-

tiga övergångseffekter. På kort sikt skuile det b1i fråga om

prisfa11 på småhus. På iång sikt (10-20 år) sku11e det kunna ske

en återgång til] den reaia prisnivå som gä11de före 0m1äggningen.

Under denna tid b1ir byggandet Iägre än tidigare. Därefter återupprättas ett mera norma1t byggande. Troiigast är dock att en dei

av det kortsiktiga prisfa11et består även på 1ång sikt.

Frågan om prisutveck1ing i o1ika aiternativa system för bostads-

finansiering och bostadsbeskattning diskuteras ytter1igare i avsnitt 8.8.

8.6.8 vid rea]_bgstagsjjgansje1jng

gostgdsbyggandg

Effekter på byggandet av egnahem

På orter där produktionskostnaderna iigger i paritet med marknadspriset för nybyggda egnahem vid nuvarande skatte- och Iånesystem 1eder prisfa11 ti11 föijd av omiäggningen ti11 ett dämpat bostadsbyggande och tili dämpade byggkostnader och tomtpriser. För orter e11er deiar av orter med höga tomtpriser kan huvudandeien av prisanpassningen dock eventueiit ske genom reducerade

tomtpriser, så att priset på sjä1va byggandet och därmed voiymen

på byggandet kan upprätthålias.

Byggandet av egnahem förblir i princip iågt ti11s priset på ny-

byggda egnahem täcker produktionskostnaderna vid ett normait

byggande. När beståndet av egnahem så småningom anpassats ti11 de

nya skatteregierna återupprättas ett mera normait byggande.

Möjligheter att reformera finansieringen 139

Effekter på byggandet av hyresfastigheter

Man kan vänta sig att den ti11åtna hyran eniigt bruksvärdeprinci-

pen följer utvecklingen av kapitaiutgifterna efter en övergång

ti11 ett rea1t system. De på iång sikt högre hyrorna jämfört med

nuvarande bostadsfinansieringssystem dämpar efterfrågan på hyres-

iägenheter och därmed byggande och renovering av hyresfastigheter.

Å andra sidan innebär begränsningen av avdragsrätten för räntor att dispositionsformerna eget hem och bostadsrätt b1ir mindre attraktiva ur skattesynvinkel, vi1ket tenderar att öka efterfrå-

gan på hyresiägenheter. Effekten på byggandet av hyresiägenheter

av en övergång ti11 ett reait system är därför svår att bedöma.

Effekter på ombyggnad och periodiskt underhå11

I några av remissvaren på rea1beskattningsutredningens betänkande

hävdas att det sku11e bii svårt att få utrymme för 1ån för finansiering av ombyggnad och periodiskt underhå11 i ett reait system.

De invändningar som kan resas angående bristande Iåneutrymme för

ombyggnad och periodiskt underhå11 i ett reait system kan också riktas mot tanken att varaktigt och kraftigt sänka infiationen. I båda fa11en måste man iösa probiemet att ge amorteringsviiikoren en reaiistisk utformning i förhåiiande ti11 fastigheternas reaia

ekonomiska försiitning. Rea1a 1ånevi11kor i enlighet med någon av

grundmodeiierna torde uppfy11a detta krav.

Då det gä11er finansiering av det periodiska underhå11et kan f.ö. konstateras att förutsättningarna för fondfinansiering sku11e vara väsentiigt förbättrade i ett rea1t system jämfört med nuvarande förhåiianden genom att rea] beskattning öppnar goda möjiigheter ti11 värdesäkert sparande.

Effekterna på ombyggnad m.m. av hyresiägenheter är svåra att

bedöma. Effekten för egnahem och kanske även bostadsrättsfastigheter torde b1i en dämpning.

140 Möjligheter att reformera finansieringen

Beal_bgstagsfinagsiering_ogh_dg_bo§tad§pglitiska_m§lgn

Frågan om förmögenhetsomflyttningar

Villkoren för egnahemsägare och bostadsrättshavare å ena sidan och hyresgäster ä andra sidan skiljer sig åt i två grundläggande avseenden när det gäller förmögenhetsbildningen.

För det första kan egnahemsägare och bostadsrättshavare göra vinster på att realvärdet på småhuset eller bostadsrättslägenheten stiger eller förluster på att realvärdet sjunker. Hyresgästens förmögenhetssituation påverkas däremot inte av om realvärdet på fastigheten som han bor i stiger eller sjunker (såvida han inte säljer sin hyresrätt svart eller utnyttjar den fullt lagligt som bytesobjekt vid förvärv av exempelvis en bostadsrätt till underpris).

För det andra gör egnahemsägare och bostadsrättshavare i nuvarande läne- och skattessystem och vid hög inflation vinster på att realvärdena på deras skulder minskar mer än vad de betalar i nettoräntor och amorteringar. Hyresgästens förmögenhetssituation påverkas däremot inte av att realvärdet på inteckningsskulden i den fastighet han bor i minskar (utom under nyss nämnda speciella omständigheter).

Bostadsrättshavarens vinst på skulder består av två delar. Den ena delen är den vinst som bostadsrättshavaren själv gör på skulden pâ eventuella lån för finansiering av den egna insatsen. Den andra delen är bostadsrättshavarens andel av den vinst som bostadsrättsföreningen eventuellt gör på skulderna i den fastighet som föreningen äger. (Föreningen kan få låga nettoräntekostnader tack vare räntebidrag men kan knappast utnyttja underskottsavdrag i någon större utsträckning.)

Bostadsrättshavare har sämre möjligheter än egnahemsägare att utnyttja eventuell förmögenhetstillväxt genom äterbelåning eftersom en bostadsrättshavare inte som en egnahemsägare kan ta ut inteckningar i fastigheten.

Möjiigheter att reformera finansieringen 141

När det hyresfastigheter ti11fa11er den 0mede1bara vinsten gä11er eller föriusten av rea1värdestegring e11er rea1värde-

på grund

minskning fastighetsägaren. Det är också fastighetsägaren som gör den omede1bara vinsten när skuldens reaivärde minskar mer än vad som betaias i nettoräntor och amorteringar. Indirekt ti11fa11er sjävfa11et en de1 av vinsten hyresgästerna i form av sänkta hy-

men den effekten får väsentiig betydeise först på sikt, när

ror,

inf1ationen under många år urho1kat sku1dens reaivärde och därmed

indirekt sänkt de rea1a kapitaiutgifterna.

Om man avskaffade ski11nader i fråga om möjiigheter ti11 förmö-

rea1värdestegring på fastigheter sku11e man

genhetsbi1dning genom

i avskaffa upp1åte1seformerna äganderätt och bostads-

praktiken

rätt. Det är i stä11et ski11naderna i fråga om möj1igheter att

inf1ationsvinster på 1ån i fastigheter som försvinner om

utnyttja ett rea1t skatte- och finansieringssystem införs, eftersom sjäiva att över huvud taget sådana inf1ati0nsvinster

möj1igheten göra

eiimineras. I den meningen betyder ett rea1t system neutraiitet

me11an upp1åte1seformerna i fråga om förmögenhetsbiidning.

Så 1ängre en egnahemsägare inte utnyttjar den nettoexempelvis som i (huvudsak1igen ti11 fö1jd

förmögenhet uppstått fastigheten

av infiationens urho1kning av inteckningssku1dernas rea1värden)

e11er beiåning, är det inte någon påtag1ig ski11-

genom avyttring nad jämfört med en hyresgäst. Köper vi11aägaren efter en avyttring ett nytt hus, kan man om man så vi11 betrakta det som ett föriängning av husinnehavet. Det är dock en stor ski11nad s1ags me11an redan etabierade vi11aägares och hyresgästers ekonomiska möj1igheter att köpa begagnade egnahem.

Hyresgästen är hänvisad ti11 sparande i mer konventione11 mening

(a11tså inte inf1ationsvinster på skulder) för sparande genom

att få ihop ti11 insatsen, såvida han inte kan k1ara finansieringen genom 1ån. Räntan beskattas, ink1. inf1ati0nsk0mpensationsdeien. Vid positivt nettosparande under inkomstsiaget kapita1 b1ir dock räntan skattefri upp tiil ett visst be1opp (800 kr.

Möjligheter att reformera finansieringen

för ensamstående, 1 600 kr. för makar).

Ytterligare möjligheter till skattefritt sparande finns i det s.k. allemanssparandet.

I ett realt system skulle kravet på egen insats för av ett

köp

visst begagnat eget hem växa långsamt, eftersom

nettoförmögenheten i fastigheten (skillnaden mellan marknadsvärde och skuld) inte skulle växa så snabbt. Samtidigt skulle det mer reöppnas

guljära möjligheter att spara värdesäkert på bank.

Realbeskattningsutredningen torde något ha överdrivit förmögen-

hetsvinsterna år för år i enskilda fall i statligt belånade egnahem i sina räkneexempel. Även om inflationsvinsterna lån år

på

för år är korrekt redovisade torde de ha motverkats

genom årlig realvärdeminskning på fastigheten i samband med avtrappning av

räntebidrag.

Sedan år 1979 har prisutvecklingen på villor varit

utomordentligt svag och förmögenhetsbildning hos av den omfattfastighetsägare ning som förekom under 1970-talet har inte förekommit sedan dess.

Det har dock inte på något sätt handlat om en omvändning av 1970-

talets process. Reala förluster på fastigheterna har för stora

grupper uppvägts av reala vinster på skulderna. De grupper som

blev förmögna på fastighetsinnehav och under 1970-

skuldsättning talet har fortfarande större delen av dessa kvar. förmögenheter

För villaägare med låg belåning har de senaste årens

prisutveckling sjävfallet även totalt sett inneburit reala förluster. Denna

kategori gjorde normalt inte heller några större vinster på sitt

fastighetsinnehav under 1970-talet.

Frågan om förmögenhetsbildning i olika upplåtelseformer på senare

år har diskuterats mer utförligt i avsnitt 3.5.

Om de genomsnittliga villapriserna åter skulle komma att i stort sett följa inflationen skulle det åter kunna bli om mycket

fråga

stora förmögenhetsomflyttningar till fastighetsägare med stora skulder. Det torde bl.a. förutsätta en positiv reallöneutveckling, en varaktig inflation klart över 5 % och inga större för-

ändringar av skatter och subventioner för småhusägare.

att reformera finansieringen 143 Möjiigheter

Å andra sidan finns det kanske Tika goda skäi att tro på en låg rea11öneutveck1ing och nya inf1ation, höga realräntor, negativ Då b1ir förmögenhetsvinsterna för fastighetsfastighetsskatter. eftersom fastighetsprisutveck1ingen då ägare ytterst obetyd1iga, torde bli fortsatt svag.

Frågan om utgiftsneutraiitet me11an upp1åte1sef0rmer

skatte- och bostadsfinansieringssystem uppstår vid

I nuvarande inf1ation och höga räntor stora avdragsgi11a underskott. hög har större än ägare av hyres- och bo- Egnahemsägare möj1igheter att utnyttja dessa underskott skattestadsrättsfastigheter

För att baiansera denna ski11nad me11an upplåteiseform-

mässigt. erna o1ika räntesatser och oiika upptrapptiiiämpas garanterade för dessa vad gä11er statligt be1ånade bostadsfastigningstakter heter.

Det är svårt att vid hög infiation få perfekt överensstämmeise me11an upp1åte1seformerna genom detta system. De högre garanterade räntesatserna och den för statiigt högre upptrappningstakten beiânade att räntebidragen upphör tidigare än för egnahem betyder upp1åte1sef0rmer. Därmed upphör också räntebidragssysteövriga

mets utjämnade effekt me11an årgångar. Effekten av underskotts-

kvarstår eme11ertid för egnahem så Iänge räntan är större avdrag än schabionintäkten medan motsvarande subventionseffekt trappas av snabbare för övriga upp1åte1seformer.

I ett rea1t stora underskott och det b1ir system uppkommer inga att samma garanterade räntesatser för samt1iga möjiigt ti11ämpa be1ånade uppiåteiseformer. Därigenom b1ir det tekniskt stat1igt enkeit att utgiftsneutra1itet me11an upp1åte1sefor-

upprätthåiia

merna.

Frågan om utgiftsparitet me11an årgångar

Det reaia sku11e med givna förutsättningar innebära en systemet förbättrad paritet det första året efter en tänkt om1äggnågot

144 Möjligheter att reformera finansieringen SOU 1984:35

ning exempelvis fr.o.m. år 1986 jämfört med nuvarande system. Vid antagande om hög inflation skulle dock skillnaden till det reala systemets fördel framstå tydligare efter ett antal år. Även vid

låg inflation innebär det reala systemet med givna förutsätt-

ningar något bättre paritet än nuvarande

system.

Utgiftspariteten mellan olika årgångar i det reala systemet är i

stort sett densamma som om ett realt har finansieringssystem tillämpats under en längre tid. Detta innebär att skillnader mel-

lan årgångar som beror på inflationen i stort sett

eliminerats, medan däremot ingen skett för de realt ökande korrigering produk-

tionskostnaderna årgång för årgång, framför allt under åren 1975-

1982. Till av detta följd är utgiftssplittringen mellan olika år-

gångar ganska betydande även vid ett tänkt realt lånesystem.

Den av några remissinstanser påtalade förlorade pariteten i det befintliga beståndet efter några år med tillämpning av realbe-

skattningsutredningens modell skulle man inte helt kunna komma till rätta med utan att retroaktivt höja till de skuldbeloppen nivåer de skulle ha haft om reallån hade tillämpats från början. Detta är givetvis omöjligt. Därför det

går inte att nå en perfekt paritet på lång sikt för det nu befintliga beståndet.

Med den av förordade

realbeskattningsutredningen modellen för det

befintliga beståndet är pariteten god under år men

några går helt

förlorad när lånen är slutamorterade. Detta skulle kunna problem mildras genom en viss förlängning av amorteringstiderna, vilket

skulle betyda något sämre paritet på kort sikt. Eftersom återstå-

ende skuldbelopp återbetalas fullt ut i reala termer till skillnad från i nuvarande system är förutsättningarna trots allt bättre än i nuvarande ordinarie skatte- och att

lånesystem tillgo-

dose paritetskrav i det befintliga beståndet.

Förutsättningarna att för det framtida beståndet tillgodose paritetskrav vid inflation är väsentligt bättre i ett realt än system i nuvarande system. I ett realt blir över tisystem utjämningen

Möjligheter att reformera finansieringen 145

den god även om räntesatsen inte trappas upp successivt. Därvid får dock effekten av eventuellt realt stigande produktionskostnader slå igenom.

Även för fastigheter utan statliga lån och räntebidrag kan utjämningen av reala kapitalutgifter över tiden bli god trots hög inflation.

Bostadssubventioner i ett realt system

Ett realt system är robust mot växlingar i inflationstakten. Nu-

varande lånesystem medför lätt kraftigt negativa realräntor vid

stigande inflation och kraftigt positiva realräntor vid sjunkande inflation. Vid reallån kan realräntan hållas i stort sett konstant oavsett växlande inflationstakter.

I ett realt bostadsfinansieringssystem blir subventionsgraden väsentligt lägre än i nuvarande system. Med tillämpning av grundmodell II och antagande om drygt 2 procents marknadsränta blir det ackumulerade realvärdet av räntebidragen för ett allmännyttigt ägt hus 6 %, 11 % resp. 20 % efter 5, 10 resp. 20 år. Motsvarande siffror i nuvarande system vid 10 procents inflation och samma reala marknadsränta som i reallånefallet blir 34 %, 52 % resp. 65 %.

Vid permanent låg inflation blir subventionsgraden i nuvarande

system lägre. Vid antagande om 3 procents inflation och om samma realränta som ovan blir realvärdet av ackumulerade räntebidrag efter 5, 10 resp. 20 år 10 %, 19 % resp. 31 % av den reala nyproduktionskostnaden.

Sänkt inflation bör leda till sänkta räntor men det finns anledning att tro att anpassningen av räntesatserna till den lägre inflationen skulle ske med en viss tidseftersläpning. I avsnitt 8.3.5 presenterades en teori om sambandet mellan inflations- och ränteutveckling.

146 Möjligheter att reformera finansieringen

Tillämpning av teorin på fallet med ett allmännyttigt ägt hyres-

hus färdigställt år 1985 och med 3 procents årlig inflation ger

räntesatserna 10,5 % 1986-1990, 7,5 % 1991-1995, 5,5 % 1996-2000 och 5,25 % fr.o.m. år 2001. Vid dessa ränteantaganden och frys-

ning av den garanterade räntesatsen på 3 % blir de ackumulerade

reala subventionerna efter 5, 10 resp. 20 år nästan exakt desamma som i fallet med 10 procents inflation.

Övergång till ett realt bostadsfinansieringssystem under något av

de närmaste åren skulle således troligen betyda en kraftig reducering av subventionsgraden oavsett om inflationen blir fortsatt

hög eller om den går ned kraftigt.

8.6.10 Sammanfattande omdömen om real beskattning och real UPPFUEL- _________________

Real beskattning bygger på tanken att endast verkliga inkomster

skall beskattas och endast verkliga kostnader skall vara avdrags-

gilla. Real finansiering bygger på tanken att kapitalutgifterna

för lån med långa amorteringsplaner även vid inflation skall vara

jämnt fördelade över tiden i reala termer.

Ett realt system skulle vara en effektiv spärr mot den typ av förmögenhetsomflyttningar från sparare och det allmänna till låntagare som ägt rum framför allt under andra hälften av 1970-talet.

Som tidigare framgått skulle det finnas goda förutsättningar i

ett realt system att uppfylla bostadspolitiska mål som neutrali-

tet mellan upplåtelseformer och paritet mellan årgångar. Möjlig-

heterna är dock begränsade när det gäller att åstadkomma utgiftsparitet i det befintliga beståndet.

Övergång till ett realt system skulle betyda en avsevärd stats-

finansiell förstärkning men av hänsyn till balansen på kredit-

marknaden skulle det vara nödvändigt att helt disponera den omedelbara budgetförstärkningen till att minska budgetunderskottet.

Möjiigheter att reformera finansieringen 147

Trots att tankarna om rea1 beskattning och rea11ån bygger på i grunden enkia principer sku11e ett sådant system b1.a. vara förknippat med mycket svåra informationsprobiem. Det är tveksamt om aiimänheten sku11e kunna förmås att tänka i reala termer såsom det förutsätts i ett rea1t system.

De stora tekniska probiemen i samband med ett reait system hänger samman med sjä1va införandet. Det gä11er främst frågan om behandiingen av befintiiga Iån. Bland de problem som måste 1ösas kan nämnas 0 omiäggning av iån ti11 rea1a vi11kor utan att Iångivare med högre 1iggande inteckningar får försämrad säkerhet för sina 1ån, 0 omiäggning av lån ti11 rea11ån utan att skapa obaians me11an ränteintäkter och ränteutgifter hos kreditinstituten, 0 1ånevi11kor för om1agda iån som inte medför utgiftsspiittring i det befintliga beståndet, 0 indragning av he1a budgetförstärkningen för det a11männa ti11 föijd av reformen ti11 staten, så att staten genom att minska sin uppiåning kan förhindra att obaians uppstår på kreditmarknaden vid övergång ti11 rea1a 1ånevi11kor i stor skaia.

Det avgörande pr0b1emet med tanken att gå över till ett rea1t system är ändå de ekonomiska verkningarna för främst Iåntagarna snarare än de tekniska prob1emen.

Det sku11e övergångsvis b1i fråga om prisfa11 på småhus. I många enski1da fa11 sku11e omiäggningen kunna medföra stora ekonomiska för1uster.

En övergång tiil ett rea1t system skulle ganska säkert betyda ett minskat t0ta1t byggande och framför a11t ett minskat småhusbyggande.

Det är f.ö. svårt att överbiicka de fu11a ekonomiska konsekvenserna av en övergång ti11 ett realt system.

148 Möjligheter att reformera finansieringen

8.7 Partieiit reaia skatte- och finansieringssystem

Eniigt direktiven bör bostadskommittên även pröva vad en deivis genomförd reai beskattning och finansiering sku11e innebära för

möjiigheterna att uppnå de bostadspoiitiska måien.

En deivis genomförd reai beskattning och finansiering kan ses

deis som ett siutmåi, de1s som ett steg på vägen mot ett konse-

kvent reait system. Reaibeskattningsutredningen för inte någon

diskussion om partie11t reaia system som aiternativ ti11 ett konsekvent rea1t system men däremot diskuteras två aiternativ för en

successiv övergång ti11 ett reait system via de1vis reaia system.

Den ena modeiien för en successiv omiäggning går via ett system

med reai beskattning av reaiiån och oförändrad beskattning av nominaiiån. Därvid sker en omedeibar omiäggning ti11 real bostads-

finansiering för det tiiikommande, statiigt beiånade, beståndet

och möjiigheten att iägga om ti11 reaiiån införs för det befintiiga beståndet.

Den andra mode11en för en successiv omiäggning går via ett system

med partieiit rea1a iån och partieiit real beskattning. Därvid räknas iåneskuider upp med en viss dei av den verkiiga ökningen av KPI och endast en viss de1 av inf]ationskompensationsdeien av

räntan på ett nominaiiån blir skattefri resp. icke avdragsgiii.

Andra tänkbara partieiit reaia system är rea1 finansiering kombinerad med fortsatt nominaiistisk beskattning och ett reait system

begränsat tili nya iån, dvs. inom bostadsfinansieringen ti11 det

framtida beståndet.

De nämnda varianterna av partieiit reaia skatte- och finansieringssystem diskuteras i den fortsatta framstäiiningen.

att reformera finansieringen 149 Möjiigheter

8.7.1 _R_e_za_i_finansigr_i_ng och nominalistisk beskattning_

Effekter av gäiiande skatteprinciper för reaiiånens dei

Gäiiande rätt för beskattning av fordringar och skuider bygger

heit på en nominaiistisk princip. Den nomineiia räntan på en

fordran beskattas i sin heihet. Att det skaii föreiigga symmetri

i beskattningen av iångivare och iåntagare utsägs inte i iag-

texten men kan ändå ses som en grundiäggande princip.

Vad som menas med ränta i skatterättsiig mening definieras inte i kommunaiskatteiagen (KL). Det har dock varit en mycket betydeise-

fuii fråga i rättspraxis. I en rad rättsfaii har regeringsrätten

(RegR) fastsiagit att indextiiiägg vid iniösen utgör skattepiik-

tig intäkt för iångivaren och avdragsgiii kostnad för iåntagaren

och föijaktiigen är att iikstäiia med ränta.

Ränta i inkomstsiaget kapitai beskattas eniigt kontantprincipen, dvs. beskattning kan inte ske förrän räntan biir tiiigängiig för Räntor, som eniigt tidigare avtai inte utbetaias förrän iyftning. vid en framtida tidpunkt, utan som tiiis vidare endast iäggs tiii

kapitaiet, biir såiedes inte föremåi för beskattning det år på

viiket de beiöper. Avdrag medges först då räntan betaias.

Vid reaiiån biir effekten av kontantprincipen för iångivarens dei

att indextiiiäggen inte beskattas förrän de är tiiigängiiga för Är de tiiigängiiga för iyftning först vid iånets iniöiyftning. sen, biir effekten vid progressiv beskattning att skatteeffekten

biir särskiit drastisk. Långivaren beskattas för heia ökningen

av iånets nomineiia värde på en gång. Amorteras däremot reai-

iånet, kommer varje åriig amortering att innehåiia en skatte-

piiktig dei, som utgör skiiinaden meiian den reaia amorteringen och vad den nomineiia skuiie ha varit. Det är iätt att inse att skatteeffekterna för reaiiånens dei biir heit avskräckande. En reaiiånemarknad har därför inte kunnat utveckias.

För iåntagarens dei biir förhåiiandet det motsatta. Situationen

är visseriigen så tiii vida gynnsam, att heia skiiinaden meiian den indexuppräknade skuiden och den skuid, som skuiie ha föreie-

gat utan indexuppräkning, biir avdragsgiii vid återbetainingen.

150 Möjiigheter att reformera finansieringen

Kontantprincipen medför eme11ertid att denna avdragsrätt uppkommer vid ett ti11fä11e, då den kanske inte fu11t kan utnyttjas.

Skatterättsiiga principer för paritetsiånesystemet 1968-1974

Paritetsiånesystemet innebar, att en dei av räntan finansierades

genom skuidökning. Avdrag fick eme11ertid enligt uttryckiig bestämmeise i KL göras redan det år då räntan debiterades.

Genom att avdrag på detta sätt erhö11s för räntor som beta1ades

först senare, erhö11s en iikviditetsmässig favör vid sidan om den som erhöiis genom skuidökningen. De kontanta utgifterna minskades härigenom kraftigt under de första åren.

Bostadsskattekommittên siog på sin tid i sitt betänkande Neutrai

bostadsbeskattning (SOU 1974:16) fast att nya vi11or gynnades av dessa skattereg1er och att beskattningen såiedes inte var neutrai

me11an o1ika upplåteiseformer.

Aiternativet rea1 finansiering och nomina1istisk beskattning

Redan i direktiven ti11 rea1beskattningsutredningen konstaterades, att rea11ån tiii bostäder sku11e förutsätta också en rea1 behandiing i beskattningshänseende för att få de avsedda effekterna.

Som redan framgått 1eder en tiiiämpning av kontantprincipen ti11

mycket drastiska skatteeffekter för progressivt beskattade iångi-

vare om indexti11äggen b1ir ti11gäng1iga för Iyftning först vid

iånets iniösen. Omvänt får Iåntagaren i motsvarande situation ett

mycket stort avdrag, som kanske inte går att utnyttja på iångt

när fu11t ut. En situation av denna typ sku11e kunna uppstå i

samband med en avyttring av en realt be1ånad fastighet, och detta även om reaiiånet till viss de1 amorterats. Viilkoren sku11e i en

sådan situation vara avsevärt sämre för både Iångivare och iånta-

gare än vid nomina11ån. Ett reaiiånesystem med sådana skattevili-

kor sku11e föijaktiigen inte kunna fungera i praktiken.

Möjligheter att reformera finansieringen 151

Med givna skatteprinciper skulle i praktiken endast skattefria subjekt (staten, AP-fonder, försäkringsbolag) kunna fungera som

långivare i ett reallånesystem.

Bostadsskattekommittên påvisade på sin tid en möjlighet till änd-

rade regler, så att stora ackumulerade avdragsbelopp vid avyttring av fastigheter skulle kunna undvikas. Skattebestänmelserna

för paritets- och räntelånesystemet kunde ändras så att avdrag

för räntor som finansierats genom statslån inte skulle erhållas vid debiteringstillfället utan först när de belastade fastig-

hetsägaren i form av återbetalning av lånet. Enligt bostads-

skattekommittên skulle köparen överta säljarens rätt till framtida avdrag, dvs. låta avdragsrätten tillkomma innehavaren av lånet. Man skulle härigenom få en enhetlig regel för när de uppskjutna ränteutgifterna fick dras av, nämligen när den däremot svarande delen av statslåneskulden amorterades.

Om bostadsskattekommittêns idé tillämpades på ett reallånesystem

skulle man kunna undvika problemet med stora ackumulerade skatte-

pliktiga resp. avdragsgilla belopp för långivare resp. låntagare

vid avyttring av fastigheter.

För låntagare skulle ett system med reallån och nominalistisk be-

skattning vara ett intressant alternativ, förutsatt att man kunde undvika stora ackumulerade avdragsbelopp, exempelvis genom den av

bostadsskattekommittên anvisade metoden. Varje årlig amortering

skulle innehålla en avdragsgill del, som utgjorde skillnaden mellan den reala amorteringen och vad den nominella skulle ha varit.

Inte heller den sist beskrivna modellen skulle uppfylla kravet på

neutralitet mellan upplåtelseformerna. För schablonbeskattade bo-

stadsrättshus och allmännyttigt ägda hyreshus skulle det knappast vara möjligt att utnyttja underskottsavdragen till följd av de

delvis avdragsgilla amorteringarna på reallånen i samma utsträck-

ning som för egnahem.

Vid hög inflation skulle den avdragsgilla skillnaden mellan real amortering och vad den nominella skulle ha varit efter hand komma

152 Möjligheter att reformera finansieringen

att uppgå till betydande belopp. För att upprätthålla något slags neutralitet mellan upplåtelseformer i fråga om kapitalutgifter skulle det vara nödvändigt med en differentiering mellan upplåtelseformerna i fråga om garanterade räntor av motsvarande typ som nu tillämpas, fast enligt ett något mer invecklat mönster.

Det finns alltså inte någon anledning att inta någon annan ståndpunkt än den som den dåvarande regeringen intog i direktiven till realbeskattningsutredningen, nämligen att reallån till bostäder skulle förutsätta också en real behandling i beskattningshänseende för att få de avsedda effekterna.

Alternativet med räntelån i stället för indextillägg

Om indextilläggen i ett realt lånesystem ersattes av särskilda räntelån vid motsvarande tillfällen skulle skattekonsekvenserna bli annorlunda än för rena reallån även om amorterings- och räntevillkoren, totalt sett, var desamma. Beskattning av och avdrag för belopp motsvarande indextilläggen skulle ske fortlöpande och således inte i samband med amorteringar eller vid inlösen av lån. Principerna för beskattningen skulle vara desamma som på sin tid gällde för paritets- och räntelånesystemet.

Med de nämnda principerna för beskattningen skulle systemet knappast skilja sig nämnvärt från det som bostadsskattekommittên på sin tid inte ansåg innebära en mellan olika upplåtelseformer neutral beskattning. Det skulle finnas klart bättre möjligheter att utnyttja de resulterande underskottsavdragen för egnahem än för andra upplåtelseformer. Vid hög inflation skulle i många fall skattelindringen på grund av underskottsavdrag t.o.m. bli större än utgifterna för räntor och amorteringar.

I ett system av den angivna typen skulle knappast någon annan än

staten i praktiken vara tänkbara som långivare. Bl.a. säkerhetsproblemen skulle vara ett avgörande hinder för andra långivare.

Ett räntelånesystem av den angivna typen skall inte förväxlas med det räntelånesystem som diskuteras i avsnitt 8.4. Där handlar det

Möjligheter att reformera finansieringen 153

om län som uppgår till en mindre del av inflationskompensationen medan den nu aktuella diskussionen gäller län till hela infla-

tionskompensationen.

8.7.2 Real beskattning av reallän och oförändrad beskattning av

nomigallån _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Effekter av en blandning av reala och nominalistiska principer vid beskattning av räntor och kapitalvinster

En genomgående invändning mot system med blandning av reala och nominalistiska principer för beskattning av räntor och kapitalvinser är att de ger möjligheter till stora skattevinster för de skattskyldiga. Föreligger avdragsrätt för räntor på län samtidigt som vissa intäktsräntor är helt eller delvis skattefria lånar de skattskyldiga medel, som sedan placeras på de skattefria kontona.

Samma sak måste bli fallet om reallån och nominallän beskattas enligt olika principer. Skattskyldiga skulle placera i

reallån

och låna upp till nominell, helt avdragsgill ränta. De skattskyldiga skulle genom dylika transaktioner kunna göra betydande skattevinster.

omedelbar real beskattning av reallän och successivt införande i övrigt av real beskattning

Av de tidigare nämnda två modellerna för en successiv övergång till ett realt system som presenterats av realbeskattningsutredningen är förstahandsalternativet ett omedelbart införande av real beskattning av enbart reallän medan den reala beskattningen i övrigt införs successivt, genom att inflationen i beskattningshänseende antas vara en successivt stigande del av den verkliga.

Enligt denna modell skulle systemet för real bostadsfinansiering

vara utformat på exakt samma sätt som enligt förslaget vid en

tänkt övergång i ett enda steg.

154 Möjiigheter att reformera finansieringen

Missbruksmöjiigheterna vid en sädan blandning av reaia och nominaiistiska skatteprinciper mäste mötas med speciairegier. Reaibeskattningsutredningens förslag är att möjiigheterna tiil rea1t beskattat sparande begränsas tili bestämda maximibeiopp för varje

skattskyi dig.

Den största okiarheten i denna modeil för en successiv övergång tili ett reait system är i vilken utsträckning reaia värdeminskningsavdrag skal] tiliämpas för konventioneiit beskattade fastigheter under övergängstiden. Det skulle troiigen b1i problem med reai finansiering av konventione11t beskattade fastigheter om inte rea1a värdeminskningsavdrag infördes i fu11 utsträckning. Det sku11e samtidigt övergängsvis innebära stora fördeiar för företag att kunna ha nomina11än med avdragsrätt för en stor dei av räntorna kombinerat med reala värdeminskningsavdrag.

Den av realbeskattningsutredningen förordade mode11en för en successiv övergång till ett realt system sku11e övergångsvis innebära fördeiar för personer med god iikviditet jämfört med personer med sämre likviditet. Den förra gruppen sku11e ha bättre möjiig-

heter att ta upp skattemässigt gynnsamma nominailån medan den se-

nare gruppen i större utsträckning skulle tvingas utnyttja de på kort sikt Iikviditetsmässigt gynnsammare reaiiänen.

Ett realt system begränsat ti11 bostadssektorn

I sitt remissvar på reaibeskattningsutredningens betänkande anser

hyresgäströrelsen att reaiiän på bostadsmarknaden med statiig totaifinansiering bör kunna införas utan samtidigt införande av rea1 beskattning.

Som redan tidigare har framgått sku11e egnahemsägare gynnas i

förhåilande till hyresgäster i ett system med rea1 bostadsfinansiering utan rea1 beskattning. Det torde knappast vara ett sådant system som hyresgäströrelsen förordar. Ett system som möj1igen avses är reai bostadsfinansiering med reait beskattade realiän samtidigt som skattesystemet i övrigt är oförändrat.

Möjligheter att reformera finansieringen 155

Ett sådant system skulle kunna tänkas för schablonbeskattade egnahem, hyresfastigheter och bostadsrättsfastigheter. Det skulle emellertid vara helt orealistiskt för konventionellt beskattade hyresfastigheter. Ett realistiskt system med real bostadsfinansiering för konventionellt beskattade hyresfastigheter förutsätter fulla reala värdeminskningsavdrag. Annars kommer hyresintäkter som precis täcker löpande kapitalutgifter att medföra efter hand stora skattepliktiga överskott, vilket medför likviditetsproblem.

Om ett realt system skulle begränsas till bostadssektorn skulle

det vara nödvändigt att exakt fastställa var gränsen skulle gå

mellan bostadssektorn och den övriga ekonomin.

Skall gränsen gå mellan bostadsdelen av en hyresfastighet och den

del som innehåller lokaler? Skall gränsen gå mellan hyresfastig-

heter ibostads- och kommersiella) och övriga fastigheter? Skall kanske realt beskattade reallån och reala värdeminskningsavdrag tillämpas konsekvent för både hyresfastigheter (bostads- och kommersiella) och rörelsefastigheter som inte är förhyrda? I det

sistnämnda fallet är man långt inne i ett system med real före-

tagsbeskattning. Var gränsen än dras uppstår skillnader mellan

likartade objekt, vad gäller skatteeffekter, som kan vara svåra att försvara.

Skall boendekategorin jordbrukare lämnas utanför det reala systemet? Om inte, skall det reala systemet för en jordbrukare begränsas till bostadsdelen av jordbruksfastigheten eller skall även rörelsedelen inkluderas? I det senare fallet skulle ett system

med nära nog fullständigt real beskattning av jordbruk före-

ligga.

I ett realt system begränsat till bostadssektorn skulle personer med god likviditet få permanenta fördelar i förhållande till personer med sämre likviditet genom att den förstnämnda gruppen skulle ha bättre möjligheter att ta upp skattemässigt gynnsamma nominallån. Den senare gruppen skulle i större utsträckning vara tvingad att utnyttja de skattemässigt mindre gynnsamma reallånen.

156 Möjligheter att reformera finansieringen

Troligen skulle real finansiering utnyttjas i mycket mindre utsträckning inom egnahemssektorn än inom hyres- och bostadsrättssektorerna. Det skulle vid hög inflation och höga räntor på nominallån betyda höga kapitalutgifter i nyproduktionen för egnahemsägare jämfört med hyresgäster och bostadsrättshavare. Totalt sett skulle dock egnahemsägarna, med bibehållen avdragsrätt för nominella räntor, vara gynnade jämfört med övriga boendekategorier, som inte på samma sätt kan dra nytta av underskottsavdrag och därför skulle vara hänvisade till det reala lånesystemet för att inte drabbas av orimliga boendekostnader i nya hus.

Vid låg inflation och låga nominella räntor skulle självfallet de nämnda problemen med ett realt system begränsat till bostadssektorn bli mycket mindre. Slutsatsen är dock ofrånkomlig, att ett realt system inom enbart bostadssektorn skulle medföra stora gränsdragningsproblem och problem att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseformerna.

8.7.3 Ett realt system begränsat till det framtida

Qogtzdabssgéndst ____________ _ _

Det skulle i praktiken vara omöjligt att tillämpa olika beskattningsprinciper för nya och gamla lån, vilket redan värdesäkringskommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1964:1 och 2) efter noggrann prövning av tanken att tillämpa real beskattning enbart för nya lån. Däremot skulle det kanske kunna vara möjligt att tillämpa real beskattning enbart i det tillkommande bostadsbe-

ståndet, eftersom det skulle vara lättare att hålla reda pä vilka

fastigheter som tillkommit efter systembytet än vilka som

län

tillkommit.

Vid begränsning av det reala systemet till det tillkommande beståndet skulle priserna på det tillkommande beståndet bli låga i förhållande till priserna i det befintliga beståndet (och i förhållande till produktionskostnaderna vid byggande av nya hus). Detta skulle betyda en dämpning av nyproduktionen av bostäder.

L Möjiigheter att reformera finansieringen 157

Ombyggnader och andra återinvesteringar i det befintiiga bestån-

det sku11e vara skattemässigt gynnade jämfört med investeringar i nyproduktion. Om dessutom nuvarande räntebidragsregier bibehö11s

i fråga om återinvesteringar i det befintiiga beståndet skuiie

detta betyda ytteriigare fördeiar med återinvesteringar jämfört

med nyinvesteringar. Dessa omständigheter sku11e ytteriigare bidra ti11 en dämpning av nyproduktionen.

Om möjiigheten ti11 nominaiiån med fu11a ränteavdrag kvarstod, samtidigt som nuvarande räntebidragssystem för utjämning av ka-

pitalutgifter över tiden ersattes av realiån, sku11e egnahems-

ägare troiigen i aiimänhet väija nominaiiån, medan hyres- och bo-

stadsrättssektorn skuiie vara hänvisad ti11 reaiiånen. Som tidi-

gare nämnts skuiie upplåteiseformen äganderätt totait sett vara

gynnad i ett sådant system jämfört med övriga uppiåteiseformer.

Vid begränsning av ett sådant system ti11 det tilikommande beståndet sku11e nyproduktionen av bostadsrättsfastigheter dämpas särskiit kraftigt ti11 föijd av prisfa11 i förhåiiande ti11 det befintliga beståndet och i förhåiiande tili nyproduktionskostnaden.

8.7.4 Partie11t reaia Iån

Partie11t reaia iån vid en successiv övergång ti11 ett reait

system

En av reaibeskattningsutredningens mode11er för en successiv

övergång ti11 ett realt system går via partieiia reaiiån. Modei-

ien innebär att infiationen antas vara en ökande dei av den verk- 1iga. Om systemet införs under en period av fem år innebär det att man antar att infiationen första året varit 20 % av vad den verkiigen var, nästa år 40 %, osv. Detta betyder exempeivis att vid 10 procents infiation är 2 resp. 4 procentenheter av räntan att betrakta som infiationskompensation de två första åren och är föijaktiigen inte skattepiiktig eiier avdragsgi11. Metoden ti11iämpas konsekvent (med undantag för rea]isationsvinstbeskattning-

en som omgående görs fuiiständigt rea1) och får gä11a både be-

skattningen och reailånen.

finansieringen

158 Möjligheter att reformera

Problemen gäller även vid en successiv övergång huvudsakligen ut-

formningen av lånevillkor i det nya systemet.

När det gäller räntebidragen måste en modell väljas som innebär successiv avveckling av nuvarande system och successivt införande av det av realbeskattningsutredningen föreslagna räntebidragssystemet vid real finansiering.

Den största oklarheten i den av realbeskattningsutredningen skis-

serade modellen för en successiv övergång är hur lånevillkoren

för det befintliga beståndet skulle se ut och hur detta skulle slå i jämförelse med nuvarande lånevillkor.

Den största nackdelen med modellen är att reallånens innebörd blir svårare att förstå än vid en omläggning i ett steg.

Partiella reallån enligt Villaägareförbundets modell

För att ta till vara nominallånens och reallånens fördelar men undvika dess nackdelar har Villaägareförbundet utformat en idêskiss till s.k. PR-lån (partiellt reala lån). Dessa har en begränsad ej avdragsgill och ej beskattningsbar skulduppskrivning

och en låg men i sin helhet avdragsgill resp. beskattad ränta.

Villaägareförbundet anser att en skulduppskrivning med upp till hälften av inflationen kan godtas och att detta i allmänhet är

tillräckligt för att uppnå en rejäl sänkning av ränteutgiften.

Med ett förenklat exempel i tabellform har Villaägareförbundet

belyst hur nominallånen, reallånen och PR-lånen skiljer sig åt.

Tab. 8.5 är uppställd på motsvarande sätt. Dessutom finns för

tydlighetens skull en rad för skatteminskning i tabellen, som inte finns i Villaägareförbundets tabell.

Möjiigheter att reformera finansieringen 159

Tab. 8.5 Exempei: Eget hem utan räntebidrag Förutsättningar: Ränta 12 1 (nominaiiån) resp. 2 % (reaiiån) Inflation 10 Z Marginaiskatt 50 %

Procent av skuidbeiopp år 1 Nomina115n Rea11ån PR-Iån

	Nuv. besk. Reai besk. (1)	(2)	(3)	Mt. 1 A1t. 2 (4)	(5)
Ränta	12	12	2
Skatteminskning	6	1	1	1	3,5

Ränta (utgift)

efter skatt	6	11	1	1	3,5
Skuiduppskrivning	0	0	10	5	5
Kostnad efter skatt	6	11	11	6	8,5

(ränta + skuiduppskrivning

Nominaiiånen 1eder vid hög infiation och därmed hög ränta vid ng:

varande beskattning (koiumn 1 i tabe11en) ti11 ganska stora net-

toränteutgifter för iåntagaren (6 % i exemplet).

Real beskattning innebär att endast reairäntan (2 % i exempiet),

dvs. skiiinaden meiian den nomineiia räntan (12 %) och inf1ati0-

nen (10 %), beskattas resp. blir avdragsgiii. Som framgår av ko-

1umn 2 i tabeiien skuiie en sådan reform utan ändring av iåneviiikoren betyda att ränteutgifterna efter skatt i det närmaste sku11e fördubbias.

Därför behöver det vid reai beskattning också finnas möjiigheter ti11 rea11ån. Detta innebär att endast realräntan (2 %) betalas som ränta medan kompensationen för infiationen (10 %) Iäggs ti11

160 Möjiigheter att reformera finansieringen

skulden för att beta1as senare under amorteringstiden. Härigenom

sänks, som framgår av koiumn 3, ränteutgiften efter skatt tili en

iåg nivå (1 % i exemplet). Reaiiånet innebär därför en iägre rän-

teutgift i början av iånets iöptid än för nominaiiånet. Den fak-

tiska totaia kostnaden efter skatt för iåntagaren resp. ersätt-

ningen ti11 iångivaren (ink1. skuiduppskrivning) biir däremot hög

(11 % jämfört med 6 % för nominaiiånet vid nuvarande beskattning).

Som alternativ ti11 nominaiiånen och realiånen har aiitså Viiiaägareförbundet iagt fram en idêskiss ti11 en meiianform som man

ka11at PR-iån. För att uppnå samma kostnad efter skatt som för

nominailånet vid nuvarande beskattning (6 %), behövs eniigt Viiiaägareförbundet en skuiduppskrivning med häiften av inflationen (5 %).

Ko1umn 4 ger i sjäiva verket en väi positiv biid av effekterna av PR-Iånen. Vid en jämföreise me11an koiumn 1 och ko1umn 4 får man resuitatet att den statsfinansieiia beiastningen minskar med 5 procentenheter (från 6 % tiil 1 %). Räntan (utgiften) efter skatt minskar också med 5 procentenheter. Kostnaden efter skatt (ränta pius skuiduppskrivning) är samtidigt oförändrad.

Orsaken ti11 att biiden av PR-iånets effekter biir aiitför positiv i koiumn 4 är att reairäntan före skatt satts Iägre i PR-1ånefa11et än i nominaiiåne- och reaiiânefaiien (minus 3 % mot pius 2 %). Reairäntan i PR-iånefaiiet är minus 3 % eftersom räntan (2 %) p1us skulduppskrivningen (5 %) är 7 % medan infiationen är 10 %.

Det redovisade exempiet gäiier iångivare och iåntagare som får

skatta resp. göra avdrag för räntor. Närmare bestämt har räknats

med en marginaiskatt på 50 %. Situationen är annoriunda för AP-

fonder och försäkringsboiag, som inte betaiar skatt på räntein-

komster. För att reairäntan i PR-1ånefa11et ska11 bii 2 % 11ksom i nominaliåne- och reaiiånefaiien krävs i sjäiva verket 7 procents ränta vid 10 procents infiation och skuiduppskrivning med haiva infiationen.

Möjiigheter att reformera finansieringen 161

I koiumn 5 redovisas i stäiiet effekten av ett PR-iån med 2 procents realränta, dvs. i detta fa11 7 procents ränta. Detta torde vara mer reaiistiskt.

Som framgår av en jämföreise me11an koiumn 1 och kolumn 5 innebär

ett med 2 procents reairänta (samma som för nominaiiånet)

PR:1ån

att kostnaden efter skatt (ränta plus skulduppskrivning) ökar

från 6 % til] 8,5 %.

PR-iån vi11kor i de fa11 då iångivaren får

med specie11a (sämre)

skatta och låntagaren får göra avdrag för räntan är knappast

möjiigt att införa. Bruttoräntan torde bii densamma oavsett om är ett med skattefri ränta eiier en

iångivaren försäkringsboiag med skattepiiktig ränta. Det sku11e knappast gå att

privatperson få intresserade köpare av bostadsobiigationer med de sämre vi11koren och det vore knappast rimiigt e11er möjiigt att tvinga kreditinstituten att köpa sådana obligationer.

Fördeiar och nackde1ar med PR-iånesystem

Ett PR-iånesystem sku11e kunna betyda en viss statsfinansieii

förstärkning, dock inte på långt när like stor som ett he1rea1t

De principie11a sambanden i fråga om effekter på statens

system. g

förmögenhet resp. Iikviditet och på ba1ansen på kreditmarknaden

skuiie dock sjäivfaiiet vara desamma som vid övergång ti11 ett

he1rea1t system.

PR-iånesystemet skuiie betyda en inte oväsentiig ökning av kost-

naden efter skatt och eventueiit räntebidrag (nettoränta plus

sku1duppskrivning) för en iåntagare. Samexistensen med nominaiiån

med fu11 avdragsrätt för den nomine11a räntan sku11e därför bii ifrån I sjäiva verket får man förmoda att

iångt probiemfri.

mycket få egnahemsägare sku11e väija PR-1ån framför de skattemässigt gynnsammare nominaiiånen. Om nuvarande räntebidragssystem i samband med nominaiiån avskaffades vid införandet av ett PR-

sku11e däremot andra upplåteiseformer antag1igen vara iånesystem

tvungna att utnyttja PR-Iånesystemet.

162 Möjiigheter att reformera finansieringen

Liksom vid rea1 bostadsfinansiering sku11e det krävas ändringar i skatteregierna för konventionelit beskattade hyreshus. I stä11et

för reala värdeminskningsavdrag skuiie det bii fråga om gartieilt

reaia värdeminskningsavdrag. vid oförändrade skatteregier i

övrigt sku11e motsvarande avgränsningsprobiem uppstå som vid

införande av ett heireait system enbart inom bostadssektorn.

Liksom i ett reailånesystem skulle det i ett PR-iånesystem krävas

införande av specie11a arrangemang i inskrivningsväsendet. I

stäiiet för reaia inteckningar sku11e det b1i fråga om partieiit

reaia inteckningar.

Den begränsade skuiduppskrivningen i ett PR-Iånesystem sku11e ge

bättre säkerhetsmarginaler me11an fastighetsvärden och skuider

och meiian betainingsförpiikteiser och betainingsförmåga än i ett

heireait system.

Å andra sidan sku11e vid hög inflation pariteten meiian oiika

årgångar i fråga om kapitaiutgifter b1i inte obetydiigt sämre än

i nuvarande system för det stat1igt beiånade beståndet. För att motverka detta måste man ti11gripa ett system med upptrappning av

garanterade räntesatser på motsvarande sätt som i nuvarande

system.

Det förefaiier väi kompiicerat att iaborera både med indexuppräkningar av skuider och med upptrappningar av garanterade räntesatser. För att få en jämfört med nuvarande räntebidragssystem någoriunda tiiifredsstäiiande utjämning över tiden av reaia kapitaiutgifter utan upptrappning av räntesatsen krävs vid 10 pro-

cents årlig infiation minst 80-procentigt reaia Iån. Ett sådant

system skuiie givetvis betyda ännu större problem än 50-procentiga reaiiån i en miijö med i övrigt nominaiistisk beskattning.

Nedan redovisas kapitaiutgifter (i procent av den reaia produktionskostnaden) vid 10 procents inflation för ett hyreshus i nuvarande system, vid PR-iån (50 %), vid PR-iån (80 %) och vid

rea11ån. Viiikoren för PR-iånen bygger på den tidigare presente-

rade grundmodeii II, iiksom vilikoren för reaiiånet.

Möj1igheter att reformera finansieringen 163 1 Tab. 8.6

	Nuvarande	PR41än	PR41än	Rea11än
År	system (1)	(50 %) (2)	(80 %) (3)	(4)
1	2,84	2,76	2,82	2,86
5	2,60	2,23	2,55	2,79
10	2,23	1,70	2,24	2,69
15	1,76	1,30	1,97	2,59
20	1,36	0,98	1,73	2,50
Paritetsaspekten	gör att 50-procentigt		rea1a 1ån knappast kan
erbjuda ti11fredsstä11ande		lösningar för bostadsfinansieringen.

Exempeivis 80-procentigt reaia Iån kan däremot vara ett intres-

sant aiternativ till he1rea1a 1ån med en något mindre avskräckan-

de sku1dutveck1ing. Probiemen vid införande av sådana system inom avgränsade delar av ekonomin sku11e dock vara i princip desamma som vid införande av he1rea1a system.

Räkneexempiet ovan gä11er statiigt belånade hyreshus med räntebi-

drag som trappas av. För egnahem utan räntebidrag, som främst av-

ses i Vi11aägareförbundets räkneexempei, sku11e även ha1vrea1a 1ån betyda en bättre fördeining över tiden av kapitaiutgifterna än nuvarande system.

8.7.5 Sammanfattande omdömen om partieiit reaia skatte- och §F$PUM§EEE _ _ _ _ _ _ _ _ _ __. _ _ _ _ __

De höga kapitaiutgifter, som i frånvaro av subventioner drabbar

1ång1ivade investeringar under de första åren av den totaia 1ivs-

iängden i en infiationsekonomi, är ett likviditetsprobiem snarare än ett kostnadsprobiem. Det vore därför naturiigare att iösa det prob1emet med lån än, som nu sker, med subventioner (räntebidrag och skattesubventioner till f61jd av underskottsavdrag) inom bostadssektorn. En konsekvent iösning i denna anda sku11e vara att

gå över tiii rea1 bostadsfinansiering, men som framgått av av-

snitt 8.6 sku11e en övergång ti11 ett sådant system medföra stora

probiem och ekonomiska konsekvenser som är svåra att överbiicka.

i 164 Möjiigheter att reformera finansieringen

Det är därför av intresse att pröva möjiigheterna att med hjäip

av partie11t reaia skatte- och finansieringssystem vinna något av

fördeiarna med ett rea1t system samtidigt som en stor dei av problemen med ett reait system undviks.

Om real bostadsfinansiering infördes utan att några förändringar

vidtogs i skattesystemet skuiie egnahemssektorn b1i mer gynnad än

i nuvarande system och kravet på neutraiitet me11an uppiåtelse-

formerna skuiie föijaktiigen vara sämre tiligodosett än i nuvarande system.

Om de rea1a beskattningsprinciperna begränsades ti11 reaiiån inom bostadssektorn, skuiie egnahemsägare troiigen i aiimänhet föredra nominaiiån med fu11a ränteavdrag medan hyres- och bostadsrättssektorerna sku11e vara hänvisade ti11 reaiiånen. Därvid förutsätts att nuvarande räntebidragssystem avskaffats. Även i detta

aiternativ sku11e uppiåteiseformen äganderätt vara mer gynnad i

förhåiiande ti11 andra uppiåteiseformer än i nuvarande system.

Dessutom skuiie det b1i fråga om svåra gränsdragningsprobiem vid

beskattningen av främst hyresfastigheter i enskiid ägo.

Ett system med partielit reaia iån med motsvarande partieiit rea1a beskattning i kombination med i övrigt oförändrade skatteregier sku11e i stort sett betyda motsvarande problem som ett rea1t skattesystem begränsat tiil rea11ån inom bostadssektorn, dvs. egnahemsägare sku11e troiigen i aiimänhet föredra nomina11ån

och därvid få en totait sett något mer gynnad stäiining i för-

hå11ande ti11 hyresgäster och bostadsrättshavare än i nuvarande

system. Säkerhetsmargina1erna i fråga om skuid- och utgiftsut-

veck1ing skuiie bii bättre än i ett he1rea1t system men utjämningen av kapita1utgifter över tiden sku11e b1i sämre. I ett haivrealt system utan upptrappning av den garanterade räntan

sku11e utgiftspariteten me11an årgångar b1i kiart sämre än i

nuvarande system.

En viktig siutsats av genomgången är att vid införande av någon

typ av omfördeiningsiån inom bostadsfinansieringen b1ir det

problem om beskattningsregierna för omfördeiningsiånen skiijer

Möjligheter att reformera finansieringen 165

sig väsentligt från skattereglerna för nominallån. Det blir också

problem om ett lånesystem med kraftig omfördelning av kapitalut-

gifter över tiden, exempelvis ett reallånesystem, införs, sam-

tidigt som skattereglerna är oförändrade.

Inom ramen för nu gällande skatteregler finns det knappast ut-

rymme för mer långtgående system för omfördelningslån än system

av den typ som skisserats i avsnitt 8.4 (system B). Det skulle betyda att nuvarande räntebidragssystem för statligt belånade

egnahem ersattes av ett system med omfördelningslån, exempelvis

räntelån, och att motsvarande delar av räntebidragen till hyres-

och bostadsrätter ersattes av lån.

8.8 Bostadsfinansiering, skatter och fastighetspriser

Vid utformningen av det framtida finansierings- och skattesystemet finns det anledning att beakta en rad effekter av eventuella

förändringar. Det gäller naturligtvis centrala frågor som hushål-

lens möjligheter att bo i en tillräckligt god bostad. Men det

gäller även effekterna på den totala bostadsefterfrågan och där-

med på ny- och ombyggnadsproduktionen och underhållet samt på ut-

vecklingen av antalet outhyrda lägenheter. I detta avsnitt behandlas en speciell aspekt, nämligen finansierings- och skattesy-

stemets inverkan på fastighetspriserna och därmed på fastighets-

ägarnas och bostadsrättshavarnas förmögenhetsutveckling. Det finns nämligen ett direkt samband mellan de utgifter som belastar en fastighet och dess pris. På samma sätt finns ett samband mellan den framtida utvecklingen av utgifterna och fastighetspriserna.

gpgngeutgijjgyjyrJq§vgrkar jagtjghetsprisgrga

Det är ett mål för bostadspolitiken att hushållen inte skall bli förmögna genom innehav av fastighet eller bostadsrätt. Vid ut-

formandet av medel för att uppnå detta mål måste naturligtvis be-

aktas att den motsatta effekten kan uppstå; att fastighetsägare

och bostadsrättshavare i allmänhet förlorar det egna kapital som

166 Möjligheter att reformera finansieringen

satts in eller att fastighetsvärdena kommit att understiga skul-

derna. Särskilt för ägare som har låg bärkraft och som måste säl-

ja vid stigande boendeutgifter kan en sådan utveckling få allvarliga ekonomiska och sociala konsekvenser.

Det fortsatta resonemanget kommer att beröra egnahemsmarknaden

men resonemanget är relevant även för andra upplåtelseformer. Ex-

empel på priseffekter kommer att nämnas som bl.a. har hämtats

från ett pågående utredningsarbete för vår räkning som utförs av

docent Ingemar Hansson vid Lunds Universitet.

8.8.2 Såväl omedelbara som framtida utgiftsändringar påverkar

emsdsläaztjsssighstzøzizesns ___________ _ _

Inom ramen för vårt utredningsarbete diskuterar vi ändrade finansieringsregler och skatter som kan förändra boendeutgifterna så-

väl på kort som på lång sikt.

Uppenbarligen är det så att en omedelbar ökning av årskostnaderna

får omedelbara effekter på fastighetspriserna. Endast vid ett

lägre fastighetspris uppnås samma boendeutgift som före kostnads-

ökningen. Men även förväntningar om framtida kostnadsändringar kan få priseffekter. Hushållen är troligen beredda att betala ett högre pris för ett eget hem om utgifterna i framtiden beräknas sjunka än om de t.ex. väntas förbli oförändrade.

Speciellt svårbedömd kan prisutvecklingen bli vid förändringar

som innebär sänkta utgifter på kort sikt, men å andra sidan högre

utgifter på lång sikt. Vid sänkt inflation t.ex. kan ränteutgif-

terna sjunka snabbt genom sänkta räntor. Å andra sidan skulle ka-

pitalutgifterna vid låg inflation i framtiden sjunka mycket lång-

samt räknat i fast penningvärde. Vid hög inflation och höga rän-

tor blir å andra sidan utgifterna högre på kort sikt vid en given

skuld, men ränteutgifterna räknat i fast penningvärde sjunker snabbt eftersom inflationen urholkar räntebetalningarnas värde. Det är alltså inte säkert att sänkta räntor vid sänkt inflation

skulle leda till höjda fastighetspriser trots på kort sikt sjunk-

ande ränteutgifter.

Möjligheter att reformera finansieringen 167

Med ett analogt resonemang som det ovanstående kan inses att sänkt inflation, kombinerad med oförändrade eller endast svagt

sjunkande räntor, kan innebära sänkta fastighetspriser trots att

ränteutgifterna på kort sikt blir oförändrade eller sjunker nå-

got. Det beror på att inflationen inte längre kommer att urholka

det reala värdet av framtida räntebetalningar.

8.8 .3

!3_g_r_a_ _r_3g_nge5egpg1

I Hanssons studier har gjorts kalkyler över den kortsiktiga ef-

fekten på egnahemspriserna av olika hypotetiska förändringar av

finansierings- och skattesystemet. Beräkningarna utgår från teo-

retiska antaganden om hur hushållen värderar utgiftsförändringar

på kort och lång sikt.

Prissänkningarna på grund av en fastighetsskatt på 0,47 % av

taxeringsvärdet uppskattas till i storleksordningen 7-10 % för de hus som skulle beröras omedelbart. Men även hus som inte omedelbart berörs, skulle kalkylerna sjunka i värde, eftersom

enligt

köpare förutsätter att de kommer att belastas med skatten inom

några år. För t.ex. helt nybyggda egnahem beräknas prissänk-

ningarna till i storleksordningen 4 %.

Även priseffekterna av alternativa former av fastighetsskatt har kalkylerats. Enligt en hypotetisk utformning skulle fastighetsskatt införas för egnahem när räntebidragen avvecklas. Skatten skulle öka över åren så att summan av nettoränta och fastighetsskatt fortsätter att öka i samma takt som nettoräntan vid avvecklingen av räntebidrag. Om en sådan skatt införs omedelbart och äldre fastigheter belastas med skatt som om systemet varit i

kraft under lång tid skulle äldre fastigheter sjunka i pris med

20-30 %. Även priserna för nya fastigheter skulle med vissa antaganden kunna komma att sjunka kraftigt.

På motsvarande sätt har beräkningar utförts av effekterna av att avskaffa räntebidragen för egnahem. Prisfallet drabbar natur-

168 Möjiigheter att reformera finansieringen

ligtvis främst nyare hus. Vid 10 % inf1ation och 12,2 % ränta sku11e prisfaiiet b1i ca 10 %, medan det vid 5 % inflation och 7 % ränta sku11e bli obetydligt. I det senare fa11et sku11e ju räntebidragens avskaffande innebära obetydiiga kostnadshöjningar.

Rea1beskattningsutredningen utförde beräkningar av priseffekterna för egnahem av sitt förslag (SOU 1982:3, bi1. 6). Resu1tatet pe-

kar på att ett prisfa11 på 14-18 % sku11e föija vid ett införande

av reai finansiering och beskattning. Vi diskuterar i detta kapite1 även o1ika varianter av partieiia reaiiån och ränteiån. Även

införandet av sådana reformer sku11e få effekter på fastighets-

priserna. De ovan angivna beräknade priseffekterna av ett fu11-

ständigt reaiiånesystem tyder på att priseffekterna av sådana

partie11a reformer sku11e kunna bii mått1iga.

8.8.4 Lång§jktjgg_gfjektgr

De beräkningsexempei som här har redovisats avser de kortsiktiga

effekterna av ett antai hypotetiska reformer. På iång sikt sku11e

effekterna b1i annoriunda. De omedeibart sjunkande priserna

sku11e näm1igen påverka bostadsbyggandets voiym. Eftersom beta1-

ningsviijan för nyproducerade hus sku11e sjunka skuiie också bostadsproduktionen b1i iägre. Det framtida beståndet sku11e då bii mindre än om reformerna inte genomförts. Detta och möjiigen en ökad kostnadspress i produktionen, sku11e tro1igen Ieda ti11 en ny framtida ba1anssituati0n där fastighetspriserna och produk-

tionskostnaderna återanpassas ti11 ett iäge me11an vad det sku11e

ha varit med och utan de anaiyserade förändringarna.

Höjda utgifter för boendet sku11e även verka återhåiiande på ny-

och ombyggnadsverksamheten samt på underhåilet eftersom den tota-

1a betainingsviijan för bostad är begränsad. Den totaia efterfrå-

gan, uttryckt i antai bostäder, kan också minska.

Priserna för egnahem har stigit obetydiigt i iöpande priser sedan år 1979 och har sjunkit med ca en fjärdedei räknat i fast pensom köpt sitt hus sedan siutet av 1970ningvärde. Egnahemsägare

Möjligheter att reformera finansieringen 169

talet har i allmänhet inte fått någon förmögenhetstillväxt. I

många fall kan sådana ägare inte räkna med att återfå det reala

värdet av sitt egna kapital vid en snar försäljning.

Prisutvecklingen synes ha varit särskilt ogynnsam för hus som byggts sedan slutet av 1970-talet (se avsnitt 3.5). Räntebidragen

har å den ena sidan möjliggjort efterfrågan till rådande nypro-

duktionspriser. Avtrappningen av räntebidragen har å den andra sidan inneburit stigande räntebetalningar när husen blir äldre.

Hansson har i sin pågående studie gjort kalkyler som pekar på att

överlåtelsepriserna på 10 år gamla eller äldre statsbelånade eg-

nahem bör vara nära 20 % lägre än nyproduktionspriserna genom inverkan av de stigande garanterade räntorna.

Det är troligt att räntenivån kommer att vara hög under de närmaste åren även om inflationen minskar avsevärt. Detta kan, enligt tidigare resonemang, mycket väl leda till att egnahemspriserna fortsätter att sjunka realt sett under en tid framöver. Å andra sidan är det möjligt att stigande realinkomster, tillsammans med det faktum att priserna redan sjunkit så mycket, mer än

väl kan uppväga effekten av höga räntor och låg inflation.

Lägger man emellertid samman dessa osäkra framtidsutsikter med det faktum att avdragsreformen kommer att höja kostnaderna för boende i egnahem år 1985 torde en viss ytterligare sänkning av de reala fastighetspriserna de närmaste åren vara mest sannolik. Mot denna bakgrund torde det bli nödvändigt att noga beakta pris-«

effekterna av förändringar i finansierings- och skattesystemet om

man vill undvika allvarliga effekter för egnahemsägare med låg

ekonomisk bärkraft och en ytterligare kraftig sänkning av egnahemsproduktionen. Liknande överväganden är naturligtvis berättigade när det gäller privata hyreshus och bostadsrättshus medan priseffekter har mindre betydelse för allmännyttiga företag.

Emellertid kan stigande boendeutgifter inverka i alla upplåtelse-

former när det gäller efterfrågan och investeringar.

170 Möjiigheter att reformera finansieringen

8.9 Siutsatser inför fortsatta överväganden om bostadsfinansieringen

I det här kapitiet har vi diskuterat möjiigheter att förbättra bostadsfinansieringen och bostadsbeskattningen. Syftet är att iägga grunden til‘! konmande överväganden om metoder för att skapa bättre förutsättningar för kostnadsparitet me11an bostadshus upp-

förda vid skiida tidpunkter samt neutraiitet i fråga om Iöpande

utgifter och förmögenhetsbiidning me11an bostäder med oiika besittningsform. Härigenom bör hushåiiens möjiigheter att efterfrå-

ga bostäder på jämlika vi11kor förbättras.

En utgångspunkt för fortsatta överväganden är att det a11männas

kostnader för bostadsförsörjningen bör hå11as inom nuvarande ra-

mar e11er på en 1ägre nivå. Det gä11er de samiade kostnaderna för

genere11t stöd riktat ti11 oiika slag av bostadsinvesteringar och

behovsprövat stöd riktat ti11 hushåil med iåg betainingsförmåga

för bostad.

Det genereiia stödet har o1ika uppgifter i nuvarande finansieringssystem. En är att utjämna kapitaiutgifterna för bostadsinvesteringar med syfte att skapa förutsättningar för iika bostadskostnader för iikvärdiga bostäder. En annan är att dämpa investe-

ringskostnadernas genomsiag på bostadskostnaderna. En tredje är

att dämpa genomsiaget av fiuktuerande räntor. Sammantaget stimuierar det genere11a bostadsstödet investeringar och konsumtion i

eniighet med bostadspoiitikens övergripande mål. Det går inte att

minska stödets omfattning utan att det får återverkningar på in-

vesteringsverksamheten och på bostadskonsumtionen.

Om kapitalutgifterna i nyproduktionen ska11 kunna hå11as på nuva-

rande nivå förefa11er en subvention som motsvarar ca 20 % av pro-

duktionskostnaden, fördeiad på de 20 första åren av en fastighets

1ivs1ängd, vara ofrånkomiig. Det är ungefär den subventionsgrad

som de grundmodeiier för bostadsfinansiering, som vi har presenterat i avsnitt 8.2, innebär.

Möjligheter att reformera finansieringen 171

Vad som är acceptabla kapitalutgifter i nyproduktionen är en bo-

stadspolitisk avvägningsfråga. Vi har tidigare i kap. 6 diskute-

rat utvecklingen av förhållandet mellan bostadskostnader och hus-

hållens betalningsförmåga för bostad från mitten av 1970-talet. I

reala termer har betalningsförmågan minskat samtidigt som bo-

stadskostnaderna har ökat. Det är en bakgrund till att vi i detta betänkande har valt att diskutera grundmodeller för bostadsfinan-

siering med utgångspunkt från att kapitalutgifterna i nyproduk-

tionen i vart fall inte bör vara högre än med nuvarande system.

Den framtida utvecklingen av hushållens betalningsförmåga är gi-

vetvis högst oviss. Om realinkomsterna kommer att öka är det

tänkbart att man kan uppnå bostadspolitiska mål även om kapital-

utgifterna tillåts öka i förhållande till vad de är f.n. Då kan den teoretiskt lägsta subventionsgraden i finansieringssystemet komma att bli lägre. Detta kan å andra sidan motverkas av andra förhållanden t.ex. fortsatt kraftiga ökningar av de reala produk-

tionskostnaderna. Närmare överväganden i dessa frågor komer vi

att göra i det fortsatta arbetet.

Grundmodellerna är teoretiska konstruktioner som tjänar som mallar för våra diskussioner om olika metoder att i praktiken lösa

finansieringsfrågan. De representerar en fördelning på lånetyper,

skuldavveckling och kapitalutgifter som vi bedömer ger rimliga fastighetsekonomiska förutsättningar för rationell förvaltning. Vidare ger de förutsättningar för att undvika kostnadssplittring mellan fastigheter byggda olika år.

Grundmodellerna är konstruerade under det förenklade antagandet

om fast penningvärde. Den praktiska frågan är hur man skall ord-

- eller -

na finansieringen i en ekonomi med inflation låg hög

för att skuldavveckling och kapitalutgifter skall stämma väl överens med grundmodellerna. Vi har belyst olika möjligheter att

i praktiken tillgodose sådana krav på finansieringssystemet.

En perfekt anpassning till grundmodellerna skulle innebära att de sammantagna subventionerna till en bostadsfastighet blev betydligt lägre än med nuvarande system. Det är detsamma som att de

172 Möjiigheter att reformera finansieringen

totaia kapitaiutgifterna under fastighetens 1ivs1ängd biir högre. Eniigt vad vi sagt ovan sku11e en sådan anpassning ti11 grundmo-

de11erna få återverkningar på investeringar och konsumtion i bo-

stadssektorn. Den bostadspoiitiska och samhäiisekonomiska innebörden av detta måste övervägas inför fortsatta diskussioner om finansieringssystemets utformning. Redan nu kan dock sägas att en snabb och totai anpassning sannoiikt sku11e få svåra sociaia

föijder, a11var1igt rubba baiansen på fastighetsmarknaden samt

ieda till en nedgång i investeringsverksamheten i bostadssektorn.

Det bör också framhåilas att redan en sänkt infiationstakt i sig medför att kapitaiutgifterna i nuvarande finansieringssystem närmar sig grundmode11ernas.

Föijderna av minskade genere11a subventioner måste också övervägas i reiation ti11 det behovsprövade stödets omfattning och ut-

formning. Det är de sammantagna effekterna av åtgärder för att

hå11a bostadskostnaderna på en rim1ig nivå, för att motverka

kostnadsspiittring och för att jämna ut hushåliens beta1ningsför-

måga för bostad, som är avgörande för om måiet om jäm1ik förde1-

ning av bostadsstandarden kan uppnås.

Som vi tidigare nämnt är frågan om avvägningen me11an genere11t

och behovsprövat stöd centrai i kommande överväganden.

När det gä11er metoderna för att finansiera bostäder har vi här diskuterat aiternativa vägar ti11 utveckiing och förbättring. Nuvarande finansieringssystem, med statiiga räntebidrag som mede1 att utjämna kapitaiutgifter, kan genom reiativt enk1a ändringar

fungera bättre både vid hög och 1åg infiation. Man kan få sku1d-

utveckiing och kapitaiutgifter att närma sig grundmodeiierna. Med de begränsade ändringar som vi har diskuterat kommer behovet av genere11a subventioner fortfarande att vara ganska stort. Inom ramen för grundmodeiiernas principer är det emeiiertid möjiigt att i vart fail deivis finansiera subventionerna med en fastighetsskatt.

Behovet av direkta bidrag i finansieringssystemet sku11e också kunna dämpas genom att räntebidrag de1vis ersätts med räntelån.

Möjiigheter att reformera finansieringen 173

Teoretiskt vore det tänkbart att he1t anpassa ett system med räntebidrag, ränteiån och fastighetsskatt ti11 grundmode11erna. Över

tiden skuiie det då b1i fråga om flera växiingar me11an bidrag

och beskattning för en fastighet; Ett sådant system sku11e sanno- 1ikt bii a11tför kompiicerat i praktiken. Härtiii kommer de socia1a och sanhällsekonomiska verkningarna av så drastiskt höjda bostadskostnader, som en sådan fuiiständig anpassning sku11e medföra.

Det senare är inte bara en fråga om hur stora ändringar man gör i

finansieringssystemet utan också hur eventueiia ändringar sku11e införas. Verkningarna b1ir ski1da om man enbart diskuterar ändrade finansieringsviiikor för framtida investeringar e11er om man diskuterar mer aiimänt gä11ande ändringar. De ekonomiska vi11koren för framtida investeringar och för redan utförda bör inte b1i

vitt skiida. Det begränsar åtminstone på kort sikt utrymmet för

omfattande ändringar.

B1and metoderna för att ändra nuvarande finansieringssystem har vi b1.a. diskuterat av vissa de1ar omvandiing av räntebidragen ti11 ränteiån som ska11 förräntas och återbetaias. Det har här skett enbart under förutsättning av oförändrat skattesystem, dvs. efter skattereformens fuiiständiga genomförande år 1985. Vid hög

infiation ger det diskuterade ränte1ånesystemet vissa förbätt-

ringar av finansieringssystemet, viiket ska11 ses i reiation till att det å andra sidan gör systemet mer komp1icerat.

Aiternativet med ett insiag av räntelån b1ir mer intressant då man studerar det inför det skede med minskad infiation och stigande reairänta som nu ser ut att b1i aktue11t. Räntelånet kommer i en sådan situation att fördeia effekterna av en hög reairänta

på ett annat sätt än nuvarande finansieringssystem.

Oavsett infiationstakten kan ränteiån vara ett sätt att he1t s10pa räntebidrag för egnahem. För hyres- och bostadsrätt sku11e då räntebidragen endast svara mot de skattesubventioner som ti11falier egnahemsägare. Omfördeining av kapitaiutgifter över tiden sku11e ske med hjäip av ränteiånen. Att närmare undersöka möjligheterna att förbättra finansieringssystemet genom insiag av

ränteiån kommer att ingå i vårt fortsatta arbetet.

174 Möjligheter att reformera finansieringen

Enligt våra direktiv har vi även diskuterat möjligheterna till

ändrad bostadsfinansiering vid en övergång till real beskattning

och real bostadsfinansiering i enlighet med realbeskattningsutredningens förslag. Vi har konstaterat att det med viss modifiering av de reallån som utredningen föreslog i princip skulle vara

möjligt att uppnå fullständig anpassning till våra grundmodeller

oavsett inflationstakten. Subventionsbehovet skulle då bli av samma storlek som i grundmodellerna och därmed också ökningen av bostadskostnaderna. Systemets införande skulle dock vara förenat med stora praktiska problem.

Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga en om-

fattande övergång till real beskattning och real finansiering. Vi

kan emellertid göra den bedömningen att en sådan övergång teore-

tiskt skulle ge möjligheter att tillgodose de krav på finansie-

ringssystemet som grundmodellerna representerar. Subventionsgraden skulle bli oberoende av inflationstakten och realränteutvecklingen vid varierande inflationstakt skulle ev. kunna bli jämnare än med nuvarande system.

Det bör dock understrykas att de negativa bostadspolitiska följderna av kraftigt höjda bostadskostnader skulle bli desamma som vid en total anpassning till grundmodellernas kapitalutgifter genom avtrappade räntebidrag, räntelån och fastighetsskatt.

En annan tanke som vi diskuterat är att utnyttja de indexerade

lånens egenskaper på bostadsmarknaden genom någon form av parti-

ellt reala skatte- och finansieringssystem. I princip finns det

olika metoder att på detta sätt ändra bostadsfinansieringen. De

studier av partiellt reala system, som vi har utfört, pekar

emellertid på stora svårigheter att finna någon praktiskt genom-

förbar variant. Egenskaperna hos partiella reallån synes dock

möjliga att åtminstone delvis uppnå med ett räntelân av det slag

som vi tidigare diskuterat.

i Bostadsbidrag 175

9 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FÖRBÃTTRADE BOSTADSBIDRAG

9.1 Inledning

Bostadskostnadernas nivå och variationer är i hög grad avhängig utformningen av det generella finansieringssystemet och de till detta knutna subventionerna. Vi har i kap. 8 redovisat olika möjligheter att reformera finansierings- och stödsystemen mot bakgrund bl.a. av den förutsättningen att samhällets kostnader för

dessa inte får öka i reala termer. En annan väsentlig utgångs-

i det sammanhanget är det bostadspolitiska målet att bopunkt

stadskostnaderna bör ligga på en sådan nivå att det blir möjligt

för en genomsnittsfamilj att betala priset för en modernt utrustad och rymlig familjebostad utan särskilt stöd. Det generella

stödet skall således medverka till att uppnå målet om en rimlig

bostadskostnad och en god grundstandard för flertalet hushåll.

I 6 (se Del 1, SOU 1984:35) har vi belyst hur hushållens bekap.

talningsförmåga i förhållande till bostadskostnaden har föränd-

rats sedan mitten av 1970-talet. Därav framgår att det i första

hand är familjer med enbart en förvärvsarbetande och/eller med flera barn som har en utsatt ekonomisk situation och sämre möjligheter att klara kostnaderna för en tillräckligt stor bostad.

Betalningsförmågan minskar påtagligt då barnantalet och behovet

av större bostad ökar. Många hushåll, och det kan gälla även an-

dra grupper än de här nämnda, behöver särskilt stöd om målet om

en hög och jämn utrymmesstandard skall kunna upprätthållas och

även dem. Ett dylikt stöd kan lämpligen inte ges inom ramen gälla

för de generella subventionerna på bostadsområdet. För barnfamil-

jerna minskas skillnader i levnadsvillkoren gentemot andra grupper bl.a. genom det familjepolitiska stödet, varigenom samhället söker en viss levnadsstandard för alla familjer. Inom det trygga

bostadspolitiska området utgår ett riktat stöd i form av bostads-

för att motsvarande sätt utjämna skillnader i boendet

bidrag på

mellan olika grupper.

176 Bostadsbidrag

I detta behandlar vi

kapitel frågan om förutsättningar för för-

bättrade bostadsbidrag och alternativa av ett boutformningar stadsbidragssystem.

Det finns i dag fyra former av statinkomstprövat bostadsstöd; 1igt (SBB) och statskommuna1t (SKBB) bostadsbidrag tiil barnfami1jer och hushå11 utan barn, kommunait ti11 foikbostadstiiiägg pension (KBT), kommunait bostadstiiiägg ti11 handikappade (KBH) samt bostadsbidrag inom ramen för tili familjebidragen värnpiiktiga. Formerna och inriktningen av det framtida, behovsprövade bostadsstödet har prövats av bostadsbidragskommittên som avgav betänkandet Bostadsbidragen (SOU 1982:58) i november 1982. I detta ges b1.a. en utföriig bi1d av barnfamiijernas ekonomi och behov av särskiit bostadsstöd. Kommittén har koncentrerat sitt ar-

bete på bostadsbidragen tiil barnfamiljerna och enbart översikt-

1igt berört övriga bidragsformer ti11 pensionärer m.f1.

Vi har i uppgift att med utgångspunkt i

bostadsbidragskommittêns betänkande och remissvaren tiil detta överväga av utformningen det riktade bostadsstödet och avvägningen av detta de gentemot

genere11a stödformerna. Ti11 frågan om avvägningen me11an stöden

återkommer vi i ett senare betänkande. Vi har vidare

byggt på

bostadsbidragskommittêns materiai, aktuaiiserat och kompletterat det i oiika avseenden. Vi har dessutom tilifogat a1ytteriigare ternativ avseende inriktningen och utformningen av ett bidragssystem och vi1ka rikt1injer som bör detta. Liksom bostadsbistyra dragskommittên har vi prioriterat arbetet med bostadsbidrag ti11

barnfamiijerna. Den utomordentiigt kompiexa frågan hur a11a ovan

nämnda former av hushåiisriktat bostadsstöd ska11 samordnas och ges en mera enhetiig uppbyggnad har vi inte ansett att 1ömöjiig sa i detta samanhang. Ett för a11a iikartat nödgrupper system vändiggör såiedes betydande omfördeiningar me11an de grupper, t.ex. meiian pensionärer och barnfami1jer, som i bodag uppbär stadsbidrag och inom resp. grupp.

Bostadsbidrag 177

9.2 Nuvarande bestämme1ser

Bostadsbidragen består av två deiar. Den ena utgörs av statiigt bostadsbidrag som iämnas med ett visst beiopp per barn. Den andra de1en utgörs av statskommunait bostadsbidrag som lämnas ti11 den de1 av bostadskostnaden som 1igger inom vissa beioppsgränser.

Bidragsberättigade hushåil

Stat1igt bostadsbidrag utgår endast till barnfami1jer, medan

statskommuna1t bidrag kan utgå både till barnfamiljer och hushå11

utan barn. Bidrag tili ensamstående utan barn kan 1ämnas ti11 den som har fyllt 18 år och som inte uppbär kommunalt bostadsti11ägg

ti11 f01kpension e11er som endast på grund av reg1erna om in-

komstprövning är utesiuten från sådant ti11ägg. För bostadsbidrag till makar utan barn gä11er att den ene av makarna ska11 ha fy11t 18 år.

För barnfamiijer finns ingen nedre åidersgräns.

Med makar jämstä11s man och kvinna som sammanbor under äktenskaps1iknande förhå11anden och har gemensamt hushå11.

barn

Bidragsberättigande

Huvudvi11koret för att ett barn skaii inräknas i hushåiiet vid beräkning av bostadsbidrag är att barnet kan anses vara he1t e1- 1er delvis försörjt inom famiijen.

Efter en separation kan även den föräider hos vi1ken barnet norma1t inte bor få räkna med barnet för statskommunait bidrag, förutsatt att föräidern utnyttjar sin umgängesrätt i viss omfattning. Sådant bidrag för ett och samma barn kan då iämnas ti11 var och en av föräidrarna. Stat1igt bostadsbidrag kan däremot 1ämnas bara ti11 den förä1der som har vårdnaden om barnet e11er, vid ge-

mensam vårdnad, ti11 den föräider där barnet oftast bor.

Statiigt bidrag kan iämnas för barn tili dess det fy11er 17 år.

Också för statsk0mmuna1t bidrag gä11er i princip åidersgränsen 17

178 Bostadsbidrag

år. Denna del av bostadsbidraget kan dock lämnas även för sådana barn över 17 år som uppbär förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Det rör sig då som regel om grundskole- eller gymnasiestuderande. I dessa fall kan bidraget som längst lämnas till och med det halvår under vilket barnet fyller 20 år. Utvecklingsstörda ungdomar som får undervisning i särskola eller specialskola får medräknas för statskommunalt bidrag så länge de är skolpliktiga, dvs. upp till 21 års ålder (i vissa fall till 23 års ålder).

Bidragsbelopp

Statligt bostadsbidrag lämnas fr.o.m. den 1 april 1984 med 3 180 kr. per barn och år (265 kr. per månad).

Statskommunalt bostadsbidrag lämnas med i princip 80 % av den de1 av bostadskostnaden som överstiger en nedre hyresgräns, som för år 1984 är 650 kronor per månad. Bidraget är begränsat

uppåt genom att det inte får beräknas på högre bostadskostnad än vad som

framgår av följande sammanställning enligt de regler som gäller

fr.o.m. den 1 april 1984:

Familjetyp Bostadskostnad som Maximalt stöd beaktas för SKBB genom SKBB

Ensamstående utan barn 650 - 800 kr/mån. 120 kr/mån. Gifta/samboende utan barn 650 - 950 kr/mån. 240 kr/mån. Familj med ett eller två barn 650 1 625 kr/mån. 780 kr/mån. Familj med tre eller fyra barn 650 2 100 kr/mån. 1 160 kr/mån. Familj med fem eller fler barn 650 2 525 kr/mån. 1 500 kr/mån.

Vid lika barnantal är hyresgränserna desamma för ensamstående föräldrar och för makar. Bostadskostnaden skall reduceras om vuxna barn eller andra personer delar bostaden med den bidragsberättigade familjen. De övre hyresgränserna kan få överskridas

om någon hushållsmedlem är handikappad och familjen till följd

härav behöver en bostad som är särskilt stor eller som är försedd med särskild utrustning.

Bostadsbidrag ›179

med 43 % av kommunernas kostnader för de stats-

statsbidrag utgår

kommunaia Kommunerna kan iämna större bostadsbidrag än bidragen. vad tiii men får då sjäiva stå för som berättigar statsbidrag heia merkostnaden. Kommunerna har också möjiighet att med bibehåiien statsbidragsandei sänka de övre hyresgränserna om bostads-

kostnadsiäget på orten gör detta motiverat.

Inkomstgrövningsregier

Både och statskommunait bostadsbidrag prövas mot husstatiigt håiiets inkomst. Vid inkomstprövningen iäggs de båda deiarna av

bostadsbidraget samman och utgår med fuiit beiopp om den bidrags-

grundande inkomsten inte överstiger ett visst beiopp.

Fr.o.m. den 1 aprii 1984 gäiier föijande inkomstgränser för oreducerat bostadsbidrag: 35 000 kr. för ensamstående med barn och 43 000 kr. för samboende med barn. Reduceringen av bidraget sker med 15 % av den dei av den bidragsgrundande inkomsten som överdessa upp tiii en övre inkomstgräns. Den övre instiger beiopp, komstgränsen, där bidraget börjar reduceras med 22 %, är 65 000 kr.

De maximaia, oreducerade, bostadsbidragen är fr.o.m den 1 aprii 1984 föijande beiopp:

Famiij med	Årsbeiopp, kr. Månadsbeiopp, kr. övre hyres-		gräns, kr.
1 barn	12 540	1 045	1 625
2 barn	15 720	1 310	1 625
3 barn	23 460	1 955	2 100
4 barn	26 640	2 220	2 100
5 barn	33 900	2 825	2 525

ñrvmüetüikommande barn 3 180 265 2 S25

180 Bostadsbidrag

Till grund för inkomstprövningen ligger den till inkomststatlig

skatt taxerade inkomsten året före bidragsåret. För makar eller

samboende som jämställs med makar läggs deras taxerasamanlagda de inkomst till för grund beräkningen av bostadsbidragets storlek. Barns eventuella inkomster räknas inte. för under- Avdrag skott i förvärvskälla läggs i sin helhet till den taxerade inkomsten. Har hushållet en sammanlagd förmögenhet som överstiger 50 000 kronor läggs en femtedel av det överskjutande beloppet till den taxerade inkomsten vid Vid inkomstprövningen. beräkning

av förmögenhetens storlek för småhusägare och jordbrukare bortser

man från bostadsfastighetens taxeringsvärde och de inteckningsskulder som avser fastigheten. Slutligen medräknas hälften av de studiemedel som sökanden eller medsökanden har under inuppburit komståret.

Om inkomsten har förändrats i förhållande till vad som väsentligt gällde det inkomstår som taxeringen bestäms storleken av avser, bostadsbidraget i stället med hänsyn till den beräknade bidrags-

grundande inkomsten för det aktuella bidragsåret.

Om det är uppenbart att familjen saknar behov av bostadsbidrag, kan förmedlingsorganet besluta att bidrag inte skall lämnas, även om villkoren för rätt till bidrag i princip är uppfyllda.

Beräkning av bidragsgrundande bostadskostnad

Bostadskostnaden för hyreslägenheter utgörs av den kontrakterade hyran inkl. värme. Avdrag görs för hushållsström med schablon

efter bostadens storlek, om den ingår i hyran.

För lägenhet som upplåts med bostadsrätt eller andelsrätt anses

den fastställda årsavgiften utgöra bostadskostnad. Ränta på egen insats eller upplånat kapital får inte medräknas i bostadskostna-

den.

När det gäller bostadshus på skall som bo-

jordbruksfastighet stadskostnad räknas belopp motsvarande det värde som vid taxe-

ringen året före bidragsåret beräknas bostads-

utgöra familjens

Bostadsbidrag 181

förmån med tiilägg för uppvärmningskostnader beräknade med schabion efter bostadens storiek.

Vid beräkning av bostadskostnad för ägt småhus skaii beaktas så-

väi räntekostnaden för uppiånat och i fastigheten nediagt kapitai

som driftkostnader. Ränta på eget kapitai får inte medräknas. Är

iånet förenat med räntebidrag medräknas inte den dei av räntekostnaden som täcks av räntebidraget. Bränsiekostnader och driftkostnader beräknas med schabion efter bostadens storiek. Tomträttsavgäid medräknas i förekommande faii. Avdrag görs för den

skatteminskning husägaren får för avdragsgiila räntor på fastig-

heten.

Administration

Bostadsbidragen tiil barnfamiijer och hushåii utan barn administreras av bostadsstyrelsen, iänsbostadsnämnderna och kommunerna. Ansökan ska11 normait iämnas in ti11 kommunens förmediingsorgan varje höst. Bidrag beviijas för högst ett år i taget och iämnas från och med månaden efter den månad då rätt tiil bostadsbidrag har uppkommit. Retroaktivt bostadsbidrag kan beviijas för högst tre månader före den månad då ansökan om bidrag gjordes.

Bostadsbidraget betaias ut månadsvis. Mindre beiopp än 20 kr. utbetaias inte. Vaniigtvis betaias bidraget ut direkt ti11 famii-

Jen. Makar avgör själva vem av dem som skail vara betainingsmot-

tagare.

9.3 Omfattning och fördeining av bostadsbidragen

9.3.1 garnjpgnjjgy

Bostadsstyreisen gör i maj varje år en statistisk undersökning om de hushåii som uppbär bostadsbidrag. I detta avsnitt redovisar vi vissa resuitat av dessa undersökningar. De kompietteras med uppgifter hämtade från den tidigare reiaterade rapporten av Tofte

182 Bostadsbidrag

Frykman, Bostadssubventionernas fördeining år 1980. (Ds Bo 1984:8).

I maj 1983 var det 331 000 barnfamiijer som uppbar bostadsbidrag.

Det innebär att knappt var tredje barnfami1j nu ingår i bidrags-

systemet. Antaiet barnfami1jer med bostadsbidrag var som högst år

1975 då det fanns 570 000 bidragshushåii; varannan barnfamiij

erhöll bostadsbidrag. Utvecklingen av antaiet barnfamiijer med bidrag redovisas i fig. 9.1.

Antalet bidragshushåii har minskat med 240 000 (42 %) sedan år

1975. Det beror b1.a. på att förvärvsfrekvensen bland kvinnor har

ökat kraftigt sedan mitten av 1970-ta1et viiket medfört ökade inkomster i samboendehushåilen. Vidare har höjningen av inkomstgränserna inte föijt inkomstutveckiingen.

Antal barnfamiljer 1000 - tal 600 500- 400.. 300 - 200-

1969 Andel 55 37 av samt - Ilga barnfemmor Fig. 9.1 Antai barnfamiijer med bostadsbidrag åren 1969-1983. Kä11a: Bostadsstyreisen.

Famiijetxg

Minskningen av antaiet barnfamiijer med bostadsbidrag avser gifta e11er samboende. (I fortsättningen använder vi begreppet sam-

SOU 1984: 36 Bostadsbidrag 183

boende för såvä1 gifta som ogifta sammanboende vuxna.) I mitten av 1970-taiet hade 439 000 tvåförä1derhushå11 och 131 000 enförä1derhushå11 bostadsbidrag, medan endast 198 000 tvåföräiderhushå11 fanns med i bidragsgivningen i maj 1983 och enförä1derhushå11en uppgick ti11 133 000 (se fig. 9.2).

Antalet enförälderfamiijer med bostadsbidrag har så1edes i stort sett varit oförändrat sedan mitten av 1970-taiet. Deras ande1 av

tota1a anta1et bidragshushå11 har ökat från 23 % år 1975 ti11

40 % år 1983.

Av tota1a antaiet enförä1derfami1jer hade två tredjedeiar boi maj 1983. Dessa hushå11 - 20 % av a11a barnstadsbidrag knappt - 46 % av det totala stöd över

fami1jer uppbar på 2,7 miljarder

kr. som utgick i bostadsbidrag ti11 barnfamiijer under år 1983. Deras genomsnitt1iga bidragsbeiopp var nära 9 300 kr, räknat per år. Av de ensamstående med två eller f1era barn hade 80 % bostadsbidrag med i genomsnitt 12 300 kr; för ettbarnshushå11en uppgick stödet till 6 900 kr. För samboende utgick 1,5 miljarder

kr. i bidrag, viiket motsvarar ett genomsnitt per hushå11 på

drygt 7 500 kr. Tvåförä1derfami1jer med tre e11er fiera barn hade nära nog dubbe1t så stort stöd som hushå11en med färre barn; de hade dessutom bidrag i betyd1igt större utsträckning. Drygt 20 %

Anta! barnlamiljer 1000 -tal 600

.oo

Ai\\\\._______AHa

300 Gifta/samboende ____________________ _- Ensamstående

| | 1 1 I l l | J. _ 1975 -76 -77 -78 -79 -80 -B1 -82 -83 AV

Fig. 9.2 Anta1 barnfamiijer med bostadsbidrag efter fami1jetyp åren 1975-1983 Käliaz Bostadsstyreisen.

184 Bostadsbidrag

av a11a tvåföräiderfamiijer erhöii bostadsbidrag ti11 hjäip för

att täcka bostadskostnaderna (se tab. 9.1).

Tab. 9.1 Bostadsbidrag ti11 barnfami1jer efter famiijetyp i maj 1983 Famiijetyp Antai hushä11 Bidrag, kr. totait därav med totaTt andéT per hushäii 1000-tal bidrag Mkr % kr/år 1 (%) 2 Ensamstående

1 barn	129	57	511	19 6 905
2 + barn	74	80	725	27 12 288
Alla ensamst.	203 a) 66 1 236			46 9 293

Gifta/samboende

1 barn	366	9	167	6 5 219
2 barn	392	22	501	18 5 826
3 + barn	143	56	831	30 10 388

A11a gifta/ samboende 901 22 1 499 54 7 571 A11a barnfamiijer 1 104 30 2 735 100 8 263

a) Anta1et ensamstående med barn torde vara en överskattning. 1 Kä11a: HINK 1980 (tota1t anta1 hushå11). 2 Uppräknat belopp avseende år 1983 från uppgifter för maj 1983. Käiia: Egna beräkningar.

Antai barn

Drygt 70 % av bidragshushåiien har ett e11er två barn. Anta1et

fåbarnsfamiijer med bidrag har minskat med nästan 80 000 me11an

maj 1979 och maj 1983, medan hushåii med fem eiier fier barn har ökat med 300. De senare är inte f1er än drygt 5 000, viiket dock

innebär att i det närmaste a11a hushå11 med så många barn har bo-

stadsbidrag. Förändringarna redovisas i tab. 9.2. F1erbarnsfami1jer har ofta iägre inkomster, främst til} följd av en iägre förvärvsintensitet bland kvinnorna. B1.a. detta förkiarar varför de inte har minskat i antai bland bidragstagarna.

Bostadsbidrag 185 Tab. 9.2 Anta1 barnfami1jer med bostadsbidrag efter anta1 barn och fami1jetyp 1 maj 1979 och maj 1983

Anta1 Gifta/samboende		8Fbrand4 Ensamstående	Fbrand-
barn I§7§__T§E3_		ring I§7§_-_T§83	ring
1	59 000 32 300 - 26 700 79 100 73 900 - 5 200
2	135 600 85 800 - 49 800 42 100 44 700 + 2 600
3	64 200 61 500 - 2 700 11 300 11 500 + 200
4	14 100 14 200 + 100 2 100 2 000 - 100
5 +	4 300 4 700 + 400		500 400 - 100

Suma: 277 200 198 500 - 78 700 135 100 132 500 2 600 Kä11a: Bostadsstyre1sen.

Boendeform

Bland barnfam11jer med bostadsbidrag i maj 1983 bodde 183 000 (55 2) 1 hyres— och bostadsrätts1ägenheter och 147 000 (45 %) 1

egnahem e11er på jordbruksfastighet. 500 hushå11 saknade egen bo-

stad (se tab. 9.3).

Av 1andets samt1iga barnhushå11, 1,1 mi1Joner med barn under 18

år, bor ca 60 % 1 ägt småhus. Att barnfami1jerna har bostadsbi-

drag är så1edes re1ativt mindre van1igt bland egnahemsägare.

Tab. 9.3 Anta1 barnfami1jer med bostadsbidrag 1 maj 1983 inom o1ika boendeformer efter anta1 barn Boende- Gifta/Eamboende Ensamstående Tota1t form 41 2 ’3+barn I’ 2’ 3+barn Hyres-/och bostadsrätt 18 100 30 400 23 000 65 200 35 600 10 700 183 000

Ägt småhus 12 000 50 600 52 500 7 900 8 800 3 100 134 900

Jordbruksfastighet 2 200 4 800 4 800 400 200 100 12 500 Saknar egen bostad 400 100 500 Summa 32 300 85 800 80 300 73 900 44 700 13 900 330 900 Kä11a: Bostadsstyre1sen.

186 Bostadsbidrag

Bland enförälderhushållen med bidrag bodde drygt 110 000 (84 %) med hyresrätt eller bostadsrätt, medan 127 000 (64 %) av tvåför-

älderhushållen bodde i egnahem eller på jordbruksfastighet. Ande-

len boende i ägt småhus ökar med barnantalet.

Bostadsbidragen till barnfamiljer i hyres- och bostadsrättslägenheter uppgick år 1983 till 1 544 milj. kr. (58 % av tota1a

bidragsbeloppet), vilket motsvarar ett genomsnitt på 8 400 kr.

per hushåll och år. Till barnfamiljer i ägt småhus utbetalades 1 017 milj. kr. (38 %) eller genomsnittligt med 7 500 kr. per år

och till barnfamiljer på jordbruksfastighet 108 milj. kr. (4 %)

med i genomsnitt 8 600 kr. per år.

Utrymmesstandard

Bostadsbidragen baseras, genom konstruktionen med en övre hyres-

gräns för olika barnantal, på en utrymesstandard som innebär att

antalet boende per rum bör vara högst två, varvid kök och var-

dagsrum inte medräknas. Bidragen är således inriktade på en ut-

rymmesstandard motsvarande norm 2. Eftersom samma övre hyresgräns tillämpas för både en- och tvåförälderhushållen blir emellertid

utrymmesnormen i bostadsbidragssammanhang förmånligare för ensam-

stående med barn.

Barnfamiljer med bostadsbidrag har lägre utrymmesstandard än genomsnittet av hushåll av motsvarande storlek. Bland bostadsbi-

dragstagarna i maj 1983 bodde 12 % trångt. (Denna andel har min-

skat från 20 % vid 1970-talets mitt.) Enligt FoB 80 var 8 % av

samtliga barnhushåll trångbodda.

I Frykmans rapport finns en redovisning för hur bidragshushållen

fördelar sig efter utrymmesstandard och vilka belopp som utgår

till hushåll med olika utrymme. Redovisningen, som avser förhållandena år 1980, sammanfattas i tab. 9.4 med kommentarer.

Bostadsbidrag

Tab. 9.4 Bostadsbidragens fördelning år 1980 efter hushå11ens utrymmesstandard för barnhushåil med barn under 21 år A

Utrymmes-	AntaT hushä11		iñidrag, kronor
standard	__t5t3TTT7Eñ§ñ77ñed 1000-tai bidrag % mkr.		tota1t	ande1 hushä11 per 1 kr/år
Hög	286	21	319	14 5 240
God	332	36	618	29 5 180
Nonm 3	307	32	450	19 4 560
Norm 2	209	59	781	33 6 300
Trångbodda	60	40	147	6 6 120
Summa	1 194	36	Z 315 100 5 420

Kä11a: Ds Bo 1984:8-

År 1980 bodde 24 Z (286 000) av a11a barnhushåii med

hög utgxm-

messtandard, dvs. de disponerade mer än ett rum per i person

bostaden utöver kök och vardagsrum. Av dessa hushå11 hade 21 %

bostadsbidrag. Det genomsnittiiga bidraget per hushå11 var 5 240 kr/år.

God innebär att bostaden är så stor att a11a

utrxgmgsstandard

personer kan disponera eget rum utöver kök och Av vardagsrum. a11a barnhushåli bodde 332 000 e11er 28 % med denna standard. Av dessa hade 36 % bostadsbidrag med i genomsnitt 5 180 kr/âr.

Norm 3 innebär att bostaden är stor för att barnen i ti11räck1igt

hushå11et ska11 kunna få eget rum, medan två föräidrar får de1a

ett rum. 26 % av a11a barnhushå11 hade denna Av utrymmesstandard. dessa hade 32 % bostadsbidrag med i genomsnitt 4 560 kr/år.

Nästan 60 % av barnhushå11en med bostadsstandard norm 2 eniigt hade bostadsbidrag. Dessa hushå11 kunde inte barn ett ge varje

eget rum, men de var inte trångbodda eniigt norm 2. De hade det

högsta genomsnittliga bostadsbidraget med 6 300 kr/år. En tredjede] av samhä11ets utgifter för bostadsbidrag ti11 barnhushå11 ti11fö11 denna grupp.

188 Bostadsbidrag .

Av de barnhushålien hade 40 % bostadsbidrag med i ge-

trångbodda

nomsnitt 6 120 kr/år.

Av bidragshushåiien bodde över en tredjede1 trångt e11er med bo-

stadsstandard eniigt norm 2. Hush511 med sådan utrymmesstandard hade a11tså högre bidragstagare och större genomsnittiigt

angel

bostadsbidrag hushåii än de hushåii som bodde bättre. Av den per totaia bidragssunman gick 39 % ti11 den förra gruppen och 43 % ti11 hushå11 med rymiiga bostäder.

108 000 hushå11, dvs. en tredjede1 av barnfamiijerna med

Drygt bostadsbidrag i maj 1983, hade en utrymmesstandard som motsvarade

kraven eniigt norm 2. Nästan 40 000 hushåii var trångbodda medan

183 000 hade en utrymmesstandard som översteg den norm efter viiken de övre hyresgränserna har faststäiits.

Inkomster

inkomsten var i 1983 i 85 000 Den bidragsgrundande maj genomsnitt kr. för samboende med barn och 51 000 kr. för ensamstående med barn. Genom att underskott iäggs ti11 taxerad inkomst erhå11s en total inkomst som iigger nära den sammanräknade inkomsten för hushålien.

Av samboende med barn hade 5 % inkomster under 41 000 kr., dvs.

under den inkomstgräns då bidragen började reduceras år 1983 (se

tab. 9.5). Biand ensamstående med barn hade 20 % inkomster under 33 000 kr. och därmed oreducerade bostadsbidrag och drygt 30 % inkomster under 41 000 kr. Förkiaringen ti11 att ensamstående med barn har en iägre inkomstgräns än makar med barn och att därmed av bostadsbidragen börjar tidigare torde de1s vara avtrappningen

att ensamstående som rege1 har underhåiisbidrag e11er bidragsför-

skott som inte medräknas vid inkomstprövningen och de1s att det är en vuxen person mindre att_försörja i hushållet.

He1a 85 % av samboende med barn hade inkomster över den övre in- (62 000 kr.) och fick sina bidrag reducerade med komstgränsen 22 % av inkomsten därutöver.

~ Bostadsbidrag 189

skiijer sig markant me11an famiijer med o1ika Inkomstfördeiningen anta] barn. F1erbarnshushå11en har en större ande1 i de högre in-

komstkiasserna. Det beror b1.a. på att bidragsbeloppet är större

fier barn som finns i hushå11et och att bidrag därför utgår i

ju högre inkomstiägen.

Tab. 9.5 Anta] barnfamiijer med bostadsbidrag i maj 1983 förde- 1ade efter inkomst, fami1jetyp och barnantal Bidrags- Gifta/samboende Ensamstaende grundande kr. 1 2 3 + barn 1 2 3 + barn inkomst, - 41 000 3 300 3 300 2 700 22 000 14 300 5 800 - 50 000 2 200 2 400 1 700 11 700 6 800 2 000 - 62 000 4 400 5 800 4 100 17 300 9 400 2 400 — 70 000 4 500 7 200 5 300 10 800 5 700 1 300 - 80 000 7 000 14 600 10 000 8 700 4 800 1 100 - 90 000 6 600 17 500 11 400 3 000 2 500 700 91 000 e11er mer 4 300 35 000 45 100 400 1 200 700 Sumna 32 300 85 800 80 300 73 900 44 700 14 000

Kä11a: Bostadsstyreisen.

Bostadskostnader

som understiger den nedre hyresgränsen i bostadsbidragssy- Hyror stemet fa11er he1t de boende. Den iägsta bostadskostnad som

på

ti11 bostadsbidrag är 675 kr. per månad. Det var bara berättigar ca 1 200 hushå11 som hade iägre bostadskostnad b1and bostadsbii 1983. Dessa fick aiitså endast statiigt bodragstagarna maj stadsbidrag.

två tredjedelar av barnfamiijerna hade däremot bostadskost- Drygt

nader som översteg de övre hyresgränserna. Detta beror på att hy-

inte räknats upp i takt med hyresökningarna. Därti11 resgränserna kommer att fiertaiet barnfamiijer har skaffat sig bostäder som är

190 Bostadsbidrag V

större än den utrymmesnorm som bostadsbidragssystemet utformats

för. Bland tvåbarnsfamiljerna hade ca 100 000 hushå11 eller 79 Z

bostadskostnader som översteg övre 1 550 kr. hyresgränsen, per månad. Genomsnittiiga bostadskostnaden för denna famiijetyp

Iigger på 2 000 kr. månad - se tab.9.6. För

per ettbarnsfamiljer, med samma övre hyresgräns, var motsvarande ande] 58 % (61 000 hushå11). För de större hushåilen med tre e11er fiera barn hade omkring 55 000 (60 %) högre än som motsvarar de övre hyror hyres-

gränserna. Bostadskostnaderna ökar, som framgår av med

tabe11en, ökat barnantai; andeien hushå11 med högre bostadskostnader stiger således kraftigt.

Tab. 9.6 Ande1 barnfamiijer med bostadsbidrag i maj 1983 fördelade efter bostadskostnad och barnantai, %.

Bostadskostnad, Fami1j med barn- Samtiiga

kr/mån. T____7T_°377B3Fi famiijer med

bostadsbidrag

- 674	1 0	0 0
675- 1 549	41 21 11	25
1 550- 1 999	41 37 27	35
2 000- 2 399	10 19 25	18
2 400-	7 23 37	22
Summa	100 100 100	100

Genomsnitt1ig bostadskostnad, kr/mån. 1 675 1 999 2 254 1 968

Kä11a: B0stadsstyre1sen,

Bostadskostnaderna är avsevärt högre i egnahem än i och hyres-

bostadsrättsiägenheter. Omkring 45 % av småhusägarna med bostads-

bidrag har en bostadskostnad som överstiger 2 400 kr.

per månad,

medan 80 % av fami1jerna i hyres- och har bostadsrättsiägenheter en kostnad under 2 000 kr. (se tab. 9.7).

Bostadsbidrag 191

Tab. 9.7 Anta1 barnfami1jer med bostadsbidrag i maj 1983 fördeiade efter boendeform och bostadskostnad Boendeform Bostadskostnad; kr/män. - 674 675- 1 550- 2 000- 2 400- 1 549 1 999 2 399 Hyres-/ bostadsrätt 400 65 100 83 500 23 300 10 700

Ägt småhus 100 10 200 28 400 35 000 61 200

Jordbruksfastighet 200 6 400 4 700 1 200 100 Saknar egen bostad 500 Sunnm 1 200 81 700 116 600 59 500 72 000 Käiia: Bostadsstyre1sen.

Utgående bidragsbe1opp

I maj 1983 var bostadsbidraget 672 kr/månad i genomsnitt för samtiiga barnfami1jer. Det motsvarade 34 % av den genomsnitt1iga bostadskostnaden, 1 968 kr/månad.

Bostadsbidragets ande1 av bostadskostnaden varierar me11an o1ika

hushå11styper. Både bidragsbe1opp och bidragets ande1 av bostads-

kostnaden är högre för ensamstående med barn än för samboende med barn. För t.ex. ensamstående med två barn är bidraget 300 kr. månad än för samboende och bidraget täcker 46 % av dehögre per ras bostadskostnad mot 25 % för den senare gruppen (se tab. 9.8).

Tab. 9.8 Genomsnitt1igt bostadsbidrag och dess ande1 av bostadskostnaden för o1ika famiijetyper i maj 1983. Bidrag 1 procent av Genomsnitt1igf bostadsbidrag, genomsnitt1ig_bostadskostkr/månad nad

	Giftalsam- boende	Ensam- . Gifta/sam- stående	boende	Ensam- stående
1 barn 435		575	26	36
2 barn 485		799	25	46
3 + barn 866		1 286	40	59

Kä11a: Bostadsstyre1sen.

192 Bostadsbidrag

§p§h§]l_gtgn_ogrn

Ensamstående och samboende utan bidragsberättigande barn kan få

den bostadsanknutna de1en av Denna har bostadsbidraget. möj1ighet

funnits sedan år 1974.

Anta1et bidragshushå11 ökade från 56 000 år 1974 ti11 som mest

117 000 år 1978. Därefter har antalet minskat år och i varje maj

1983 hade endast 33 000 hushå11 utan barn Av dessa bostadsbidrag. var 3 000 samboende och 30 000 ensamstående. (Se fig. 9.3)

Antal hushåll 1000 - tal 120

100 ,N I \ // \ / \ ao / \ / \ ’ \ / ø / \\ 60 / \ _._ .___ / \ / \ / \

\\ Alla 40 \\ ‘ Ensamstående \ \ \

Gm: /samboon‘

0 u | n | . I 1974 1976 1978 1980 1982 1983 År

Fig 9.3 Anta1 hushå11 utan barn med bostadsbidrag efter hus-

hå11styp åren 1974-1983

Kä11a: Bostadsstyre1sen.

Minskningen av anta1et hushå11 torde bero de

huvudsak1igen på

re1ativt sett a11t Iägre inkomstgränserna (för år 1983-84 26 000

kr. för ensamstående och 29 000 kr. för samt att 50 % samboende)

Bostadsbidrag 193

av studiemedei fr.0.m. bidragsåret 1982 räknas med i den bidrags-

grundande inkomsten. Dessutom är de övre hyresgränserna iåga, 800

kr/månad för ensamstående och 950 kr. för övriga hushåii utan barn.

Bostadsbidrag utgår med högst 120 kr. per månad för ensamstående

vid en bostadskostnad på minst 800 kr. Bidraget upphör vid en in-

komst på 34 000 kr. För många b1ir bidragsbeioppen mycket små och

bidragens ande1 av totaia bostadskostnaden biygsam.

För samboende kan bidrag utgå med högst 240 kr. per månad om bo-

stadskostnaden är minst 950 kr. Bidraget upphör vid en sammaniagd

bidragsgrundande inkomst på 46 000 kr.

Även hushå11 utan barn måste ha en bostadskostnad på 1ägst 675

kr. per månad för att kunna få bostadsbidrag. De fiesta hushålien har dock betydiigt högre kostnader. Av ensamstående hade 86 % en bostadskostnad som översteg övre hyresgränsen och av samboende 91 %.

I maj 1983 var bostadsbidraget i genomsnitt 160 kr/månad för samtiiga hushå11 utan barn ink1. hushå11 med s.k. umgängesrättsbarn. Det motsvarade 13 % av den genomsnitt1iga bostadskostnaden, 1 210 kr/månad. Totait utgick 63 miij. kr. i statskommunait bostadsbidrag ti11 hushå11 utan barn under år 1983.

Å1dersförde1ning

Bostadsbidrag ti11 hushåil utan barn utgår i sex fa11 av tio ti11

unga hushåii under 30 år och i fyra fa11 av tio tiil dem under 25 år (se tab. 9.9). Vi11koren är att bidragstagaren (e11er en av de

samboende) ska11 ha fyiit 18 år, har egen bostad och inte uppbär

foikpensionsförmån.

194 Bostadsbidrag Tab. 9.9 Hushåli utan barn med bostadsbidrag i maj 1983 efter å1der

Elder	Ensamstående Gifta/samboende		Totait
18-24	11 500	1 200	12 700
25-29	5 500	600	6 100
30-39	6 600	400	7 000
40-49	3 400	200	3 600
50-59	1 700	400	2 100
60-64	1 000	500	l 500
Summa	29 700	3 300	33 000

Kä11a: Bostadsstyreisen.

Boendeform

Fiertaiet bidragshushå11 utan barn, 93 %, bodde i hyres- e11er

bostadsrätts1ägenhet, 6 % bodde i ägt småhus och endast 1 % på

jordbruksfastighet.

Inkomster

Nästan 60 % av hushå11en hade en bidragsgrundande inkomst under 26 000 kr., dvs. under gränsen för oreducerat bidrag ti11 ensamstående utan barn (se tab. 9.10). Från år 1977 finns möjiighet för den föräider som inte har barn stadigvarande boende hos sig att få medräkna barnet/barnen som umgängesrättsbarn i bostadsbidragssammanhang. Det innebär att statskommunait bostadsbidrag

(statiigt bidrag utgår ej i dessa fa11) kan beviijas efter de bo-

stadskostnadsgränser som gäiier för barnfami1jer. Bidrag kan därigenom beviijas dessa hushå11 i högre inkomstiägen än de tidigare nämnda, 34 000 kr. resp. 000 kr. I maj 1983 uppskattades anta-

1et hushå11 med endast umgängesrättsbarn tili drygt 4 000.

Bostadsbidrag

Tab. 9.10 Hushå11 utan barn med bostadsbidrag i maj 1983 efter inkomst Bidragsgrundande ifnsamstäende Gifta/samboende Totalt inkomst

	-26 000 -33 000 -50 000	18 000 5 300 2 400	1 300 600 1 200	19 300 5 900 3 600
Över 50 000 *		4 000	200	4 200
Summa		29 700	3 300	33 000

* Denna grupp utgörs av föräidrar med umgängesrättsbarn Kä11a: Bostadsstyre1sen.

_S_a_n_h§11_ej:_s_kgs£n_§dg_r_f§r_b9_s£ags_t3igrgggn

Tota1kostnaderna för bostadsbidrag ti11 barnfamiijer och hushå11 utan barn uppgick ti11 2 816 mi1j. kr. för ka1enderåret 1983. Statens kostnader var 478 miij. kr. för de statiiga bostadsbidragen och 1 005 miij. kr. för statsbidragen ti11 statskommunaia bostadsbidrag. Kommunernas kostnader för de senare uppgick ti11 1 333 mi1j. kr. Statsbidraget täcker f.n. 43 % av kostnaderna för de statsk0mmuna1a bidragen.

Fördeiningen av kostnaderna för bostadsbidragen me11an staten och kommunerna har varierat under åren genom att statsbidragsprocenten har ändrats en1igt föijande sedan år 1975:

År 1975-1980 72 % Januari-juni 1981 = 43 % Ju1i 1981-1982 38 2 År 1983-1984 43 z

Statsbidraget för de statskommunaia bostadsbidragen sänktes år 1981, eftersom statsbidrag då infördes även ti11 kommunernas kostnader för kommunaia bostadstiiiägg tili foikpensionärer.

196 Bostadsbidrag

Särskilda, helkommunala bostadsbidrag utgår bl.a. i Storstock-

holmskommunerna och i Malmö kommun. Under år 1983 kan kostnaderna för dessa beräknas till ca 50 milj. kr.

Bostadsbidragens administration beräknas kosta samhället omkring

100 milj. kr. per år, varav 70 milj. kr. avser kommunernas perso-

nalkostnader. Beräkningarna redovisas i betänkandet (Ds Bo 1982:5) Administrationen av bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl.

De ändrade reglerna för bostadsbidragen från den 1 april 1984 har

beräknats medföra en kostnadsökning på 400 milj. kr. för ett helt

år. Totalkostnaderna för staten och kommunerna kommer därmed att

uppgå till knappt 3 miljarder kronor.

De totala kostnaderna för bostadsbidragen var år 1975 1 879 milj. kr. och ökade till drygt 2 800 mi1j. kr. år 1983 eller med 47 %. Det skedde en minskning i bidragsgivningen år 1976, vilket berod-

de på den kraftiga allmänna inkomstökningen vid den tiden. Där-

efter har kostnaderna för bostadsbidragen ökat räknat i nominella

termer. Fig 9.4 återger kostnadsutvecklingen för bostadsbidragen

med fördelning av kostnaderna på stat och komuner.

Miljarder kr 3 Totala kostnader

Statens kostnader

’ Kommunernas kostnader exkl. extra kommunala bidrag _, _ _ _ _ _ _ — - - —g ’ _ 0 1 1 L J L I 1

1975 -76 -7.7 -78 -79 -80 -81 -82 -83 Är

9.4 Samhällets kostnader för bostadsbidragen åren 1975-1983 Fig Källa: Bostadsstyrelsen.

Bostadsbidrag 197

Kommunernas andel har som synes biivit 1ika stor som statens und-

er de senaste åren.

För att om kostnadsutveckiingen de1s nomine11t ge en uppfattning i reala termer har vi i tab. 9.11 angett med vi1ka beoch de1s

har betaiats ut, totalt och per hushåli,

1opp som bostadsbidrag under 1975-1983. I samma tabe11 har vi ti11 barnfamiijer perioden dessutom motsvarande uttryckta i 1975 års kostnadsangett beiopp nivå. Som omräkningsfaktor används konsumentprisindex.

Av tab. 9.11 framgår att de genomsnittiiga bostadsbidragen steg

med nära 170 % (från 3 010 ti11 8 064 kr. per år) under perioden 1975-1983. minskade anta1et bostadsbidragstagare kraf- Samtidigt varigenom den totaia kostnadsökningen kom att begränsas tigt, ti11 kr. motsvarande 60 %. Samhä11ets kostnader ökade 950 mi1j. väsentiigt under åren 1982 och 1983.

Tab. 9.11 ti11 barnfami1jer åren 1975-1983, tota1t Bostadsbidrag i nomine11a och

och per hush§11. Kostnaderna uttryckta

rea1a (1975 ars kostnadsniva) värden

Bidragsbé1opp

År	Lopande priser tota1t mkr.	per hushå11 totait kr/år	*Fasta priser mkr.	per hushä11 kr/år
1975	1 715 3 010		1 715 3 010
1976	1 540 3 090		1 400 2 810
1977	1 910 3 945		1 555 3 210
1978	1 915 4 275		1 420 3 170
1979	2 020 4 905		1 395 3 385
1980	2 310 5 895		1 400 3 570
1981	2 125 6 215		1 155 3 385
1982	2 377 7 200 * 2 669 8 064		1 189 3 600 1 236 3 733

1983 * Beräknat från maj-undersökningen. Kä11a: Bostadsstyreisen.

De genomsnittiiga bostadsbidrag som beta1ades ut per bidragshushå11 år 1983 var också i oförändrat penningvärde större än de var år 1975 (3 733 kr. år mot 3 010 kr.). Bidragen har så1edes per

198 Bostadsbidrag

rea1t ökat under denna period för de hushå11 som faktiskt uppbär sådana.

Däremot har de totaia kostnaderna för i rea1a bostadsbidragen termer minskat avsevärt me11an åren 1975 och 1983. En viss mindre

återhämtning skedde dock år 1982 och år 1983.

I tab. 9.12 redovisas den totaia under år 1983 bidragsgivningen för o1ika typer av bostadsbidrag, ink1usive kommuna1a bostadsti11ägg för pensionärer, och en uppskattning av omfattningen av kommunernas bostadsti11ägg ti11 handikappade. Samhä11ets riktade bostadsstöd ti11 hushålien uppgick till ca 6 750 milj. kr. och omfattade nära nog en mi1jon hushå11. över häiften av dessa

avsåg pensionärshushå11, vi1ka uppbar närmare 60 % av he1a stödet.

Tab. 9.12 Tota1a bidragsgivningen år 1983 Bidragstyp Anta1 Totalt Genomsnitt hushå11 be1opp per hushå11 1 000-ta1 mkr. kr/år Statiigt bostadsbidrag 138 478 3 464 Statskommunalt bostadsbidrag 226 2 338 10 345 Extrakontnunal t bostadsbidrag 62 50 806 KBT 555 .3 870 6 973 KBH (uppskattat) (5-10). (10-20) (2 000) Summa 981 6 736 6 866 Kä11a:

Bostadsstyre1sen,Riksförsäkringsverket, egna beräkningar.

I sammanhanget ska11 här kortfattat återges de bestämmelser som

reglerar de kommuna1a bostadsti11äggen ti11 pensionärer resp. ti11 handikappade.

Kommunala bostadsti11ägg till fo1kpension§rer

Kommuna1a bostadsti11ägg ti11 fo1kpensionärer utgick år 1983 tili ca 645 000 av Iandets drygt 1,8 milj. dvs. till foikpensionärer,

Bostadsbidrag 199 g

38 %. Anta1et hushåll, som fick bostadsti11ägg, uppskattas av

riksförsäkringsverket ti11 ca 555 000. De tota1a bostadstiiiäggskostnaderna beräknas till 3 870 mi1j. kr., varav 820 milj. kr. för staten i form av statsbidrag och 3 050 mi1j. kr. för kommunerna.

Statsbidrag utgår under förutsättning att kommunen genom bostads-

ti11äggen (före eventue11t avdrag till fö1jd av inkomstprövningen) svarar för minst 80 % av bostadskostnaden me11an 80 och 800 kr. per månad för ogift pensionär samt me11an 80 och 950 kr. per månad för makar. 272 av iandets kommuner täcker 100 % av denna

kostnad. uppgår ti11 25 % av kommunernas kostnader.

Statsbidraget

Kommunerna har möj1ighet att medge b0stadsti11ägg också för bostadskostnader som understiger 80 kr/månad e11er överstiger 800/ 950 kr/månad. I dag svarar endast nio kommuner för hela kostnaden under 80 kr. och sex för ha1va denna kostnad. Däremot täcker inte mindre än 208 kommuner in he1a e11er de1ar av den kostnad som överstiger de övre hyresgränserna. Täckningsgraden varierar dock i hög grad 1iksom reglerna om vi1ken 1ägenhetsstor1ek som maxima1t beaktas.

Bostadsti11äggen är inkomstprövade. Inkomstprövningen innebär i huvudsak att bostadsti11ägget minskas med en tredjedei av den årsinkomst som överstiger fo1kpension, pensionsti11skott och ett

be1opp på 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för var och en

av makar.

Kommuna1a bostadsti11ägg_ti11 handikappade

Komuna1t.bostadsti11ägg ti11 handikappade har funnits sedan s1utet av 1960-ta1et. Ti11 föijd av de väsentiiga ändringar som har

skett under senare år i fråga om KBT och statskommuna1t bostads-

bidrag till barnfami1jer och hushå11 utan barn har dess betyde1se minskat. Sådant ti11ägg 1ämnas dock fortfarande i ungefär två tredjedeiar av Iandets kommuner. Regierna kan variera, men f1erta1et kommuner torde ti11ämpa de normaigrunder som Svenska kommunförbundet har utarbetat (cirkuiär 1979-10-11). En1igt dessa

200 Bostadsbidrag

kan KBH i första hand lämnas till handikappade som uppbär handikappersättning och till familjer med handikappat barn, för vilket

Vårdbidrag lämnas. Bostadstilläggen till handikappade finansieras

helt av de kommuner som betalar ut tilläggen.

9.4 Administrativa brister i nuvarande bidragssystem

Bostadsbidragen har prövats i olika avseenden i flera omgångar

under 1970- och 1980-talen. Frågan om bl.a. inkomstprövningssy-

stem och inkomstbegrepp har varit föremål för ingående studier av

familjepolitiska kommittén, bostadstilläggsgruppen, boendeutred-

ningen och nu senast av bostadsbidragskommittên. Denna fråga har

även ägnats uppmärksamhet i andra sammanhang. Bidragssystemets

utformning har också behandlats av några av de nämnda utredning-

arna, vilka lämnat förslag med helt skilda inriktningar. Andra

frågor som har tagits upp till prövning har gällt högsta åldern

för bidragsberättigande barn, hushållsbegreppet, bostadskostnads-

beräkningen för småhus och bostadsrättslägenheter, utbetalningssättet samt möjligheten att utforma ett enklare ansökningsförfarande. Ett annat vanligt ämne för utredning har avsett det hand-

läggande organet för bostadsbidragen;frågan om kommunerna eller

försäkringskassorna skall handlägga dessa bidragsärenden har prövats av utredningar bl.a. åren 1975, 1976 och 1982.

Trots dessa ständigt återkommande översyner har bostadsbidragssystemet bibehållits oförändrat i sina huvuddrag sedan början av 1970-talet. Förändringar och förbättringar har skett varigenom vissa brister i systemet har rättats till. Andra har tillkommit. De mest kvalificerade problemen kvarstår emellertid olösta till följd av sin invecklade karaktär; det gäller främst inkomstprövningen och inkomstbegreppet.

I det följande ges en sammanfattande beskrivning av mer väsentliga administrativa brister i nuvarande bostadsbidragssystem. Vi

återger även vad bostadsbidragskommittên har anfört i berörda

frågor.

Bostadsbidrag 201

Inkomstprövning och inkomstbegrepp

Ett stort probiem med nuvarande bidragssystem är att finna ett rättvist och enkeit system för behovsprövningen och ett inkomst-

begrepp som ger ett bra mått på hushå11ens ekonomiska bärkraft.

Inom ramen för taxeringssystemet har den beskattningsbara, den taxerade och den sammanräknade inkomsten iagts ti11 grund för förslag om inkomstbegrepp. Ett begrepp inom taxeringssystemet har den fördeien att det ger ett av officie11a organ kontroiierat och

godtaget mått på hushå11ens inkomster. Även den sjukpenninggrund-

ande inkomsten (SGI) har diskuterats som tänkbart inkomstbegrepp,

eftersom den sku11e ge en aktueiiare biid av inkomsten. Svårig-

heterna med att använda SGI är b1.a. att den uppgiften avser beräknad inkomst t01v månader framåt (utan anknytning ti11 kaienderår) och att den avser endast kompensation för inkomstbortfaii av förvärvsinkomster.

Ett probiem med a11a här redovisade inkomstbegrepp är att de ger

en då1ig biid av hushåiiens faktiska bärkraft och beta1ningsför-

måga. Anta1et fami1jemed1emmar, om inkomsten förvärvas av den ena

e11er av båda föräidrarna, hur inkomsterna i det senare fa11et förde1as me11an föräidrarna, viiken barnti11synsform famiijen har

vait och kostnaderna för denna m.m., påverkar hushå11ets bär-

kraft, iiksom stor1ek och omfattning av oiika transfereringar.

Den nuvarande regein om att he1a underskottet i förvärvskäiia

ska11 Iäggas ti11 den stat1igt taxerade inkomsten vid faststäi-

lande av bidragsgrundande inkomst innebär att t.ex. nyetabierade

jordbrukare och egna företagare kan gå miste om bidrag.

Avsikten med att iägga underskottsavdraget till den taxerade in-

komsten var att man sku11e jämstä11a småhusägare (med avdrags-

gi11a räntor) med hyresgäster i bostadsbidragssammanhang.

De bidragssökande som i vissa fall drabbas av nuvarande bestäm-

me1se är de som har stora underskottsavdrag och iåg e11er ingen

statiigt taxerad inkomst. I prop. 1983/84:150 föreslår emeiiertid

202 Bostadsbidrag

regeringen att endast den del av underskottsavdraget som faktiskt

har kunnat utnyttjas vid taxeringen skall påverka den bidrags-

grundande inkomsten. Underskottsavdrag som inte har kunnat utnyttjas under inkomståret kan dock utnyttjas under kommande år som förlustavdrag. Därför skall enligt förslaget förlustavdraget läggas till den taxerade inkomsten vid prövning av bostadsbidrag.

Bostadsbidragskommittên fann att den bidragsgrundande inkomsten

inte i någon del borde få påverkas av underskott i förvärvskälla.

Dess slutsats var att det inkomstmått som bör användas för att avväga stödet bör byggas upp kring begreppet sammanräknad inkomst inom beskattningen.

Bostadsbidragskommittên fann att följande fem krav kan ställas på

ett inkomstprövningssystem:

sker på relevanta

att prövningen grunder att den kan genomföras på ett rättvist sätt

att den grundas på hushållets aktuella förhållanden

att de uppgifter som hushållen skall redovisa är lätta att lämna

och

att prövningen inte inkräktar på de sökandes integritet.

Kommittén ansåg att SGI inte tillgodoser de två första av de fem

kraven. Inte heller en kompletterad SGI (med inkomster av kapital m.m.) tillgodoser rättvisekravet, eftersom den inte kan kontrol-

leras på ett tillfredsställande sätt. Beskattningens inkomstbe-

grepp tillgodoser inte kravet på aktualitet, men de kan användas

för avstämning eller kontroll av bidrag som har lämnats på grund-

val av hushållens egna uppgifter om sina förväntade inkomster.

Kommittén fann att det som i självdeklarationen kallas sammanräk-

nad inkomst är det mest rättvisande måttet på den faktiska stor-

leken av de skattepliktiga inkomster som hushållen har tillgängliga för sin konsumtion. Till hushållets bidragsgrundande inkomst

borde dessutom läggas vissa tillgångar som inte fångas upp i den

sammanräknade inkomsten -

underhållsbidrag och bidragsförskott,

Bostadsbidrag 203

del av studiemedel och förmögenhet samt, med vissa begränsningar, barns inkomster, t.ex. barnpension och ränteinkomster.

I fråga om företagare och jordbrukare ansåg kommittén att bi-

dragsmyndigheten borde ha möjlighet att utgå från SGI i de fall

då denna är högre än den på taxeringsmässiga grunder beräknade

inkomsten under inkomstslagen tjänst, rörelse och jordbruksfastighet.

Kommittên redovisade två förslag till ett rättvisare inkomst-

prövningssystem. Enligt huvudförslaget skulle bidragen grundas på

hushållens egna uppgifter om förväntade inkomster under det år

som sammanfaller med bidragsåret. På grundval av dessa uppgifter

skulle preliminära bidrag beviljas. Sedan taxeringen har genomförts, fattas beslut om definitiva bidrag för det då förflutna

bidragsåret. En avstämning görs mot vad som utbetalats i prelimi-

närt bidrag. Mellanskillnaden återkrävs eller betala§*ut.

Vid sidan av huvudförslaget redovisade konmittên ett förenklat

alternativ där definitiva beslut fattas redan på grundval av de

sökandes uppgifter om sina förväntade inkomster. Någon automatisk

avstämning och reglering av för mycket eller för litet utbetalade bidrag förekommer inte i detta alternativ. Hushållen förväntas

dock bli återbetalningsskyldiga om det vid kontroll visar sig att

bidrag har lämnats med för stora belopp till följd av oriktiga uppgifter.

Marginaleffekterna

Till inkomstprövningssystemet hör också frågan om avtrappning av

bidragen och därmed frågan om marginaleffekterna vid en inkomst-

ökning. Problemet med höga marginaleffekter är i väsentlig grad beroende av skattesystemets utformning, kommunernas barnomsorgstaxor och reduceringstakten för bostadsbidragen.

I nuvarande bidragssystem reduceras bidragen med 15 % av inkomsten mellan 35 000 kr. och 65 000 kr. för ensamstående med barn resp. mellan 43 000 kr. och 65 000 kr. för samboende med barn.

204 Bostadsbidrag

Vid inkomster över 65 000 kr. reduceras bidraget med 22 %. Detta

1eder ti11 att bidragstagare med något högre inkomster kan komma

upp i marginaieffekter på över 90 %.

Bostadsbidragskommittên föres10g att inkomstprövningssystemet

sku11e utformas med o1ika avtrappningsprocent beroende på oiika

bärkraft för skiida famiijestoriekar. Den förordade att samma avtrappningsfaktor sku11e tiiiämpas för a11a hushå11 med samma anta1 mediemmar, oavsett om dessa är barn e11er vuxna, eniigt föijande avtrappningsskala:

Hushå11stxp Avtrappningsfaktor

Hushå11 med 1-2 medlemmar 33 % 3 26 % 4 22 % 5 e11er fler mediemmar 19 %

Bostadsstyrelsen har i sin ans1agsframstä11ning för budgetåret

1984/85 föresiagit en enhetiig reduktionsfaktor på 18 % för bo-

stadsbidragen. Det innebär att bostadsbidraget reduceras med 15 kr. per månad för varje tusentai kronor som den bidragsgrundande årsinkomsten överstiger gränsen för oreducerat bidrag. Marginaieffekten begränsas därigenom i förhå11ande till den nuvarande reduktionsfaktorn vid inkomster över 65 000 kr., 22 %. Med en enhet1ig reduceringsfaktor sku11e eniigt bostadsstyreisen bidragssystemet förenkias.

Hushåiisbegreppet

Den nuvarande regeln om att samboende som 1ever under äktenskaps-

iiknande förhåiianden och har ekonomisk hushâiisgemenskap ska11

jämstä11as med gifta vid inkomstprövningen vå11ar stora probiem i

bidragshanteringen. Det är naturiigtvis förmåniigare för bidrags-

tagarna att i ansökan uppge sig som ensamstående och få bidraget

beviijat på endast den egna inkomsten än att uppge att man sam-

manbor och få bidraget grundat på den sammaniagda inkomsten.

sou 1984:36 Bostadsbidrag 205

Motsvarande prob1em gä11er vid faststäiiande av barnomsorgsavgift

i de kommuner där avgiften grundas på sammaniagda inkomsten. Även

inom skattesystemet är det förmåniigt att vara ensamstående med

barn.

I bostadsbidragssammanhang torde skenskrivning vara det van1i-

gaste sättet att kringgå bestämmeisen om att inkomsterna ska11

sammaniäggas. Då kyrkobokför sig den part som har den högsta in-

komsten på annan adress medan den andra parten söker och bevi1jas

bidrag för den bostad de faktiskt sammanbor i. Detta förutsätter naturiigtvis att bidragstagaren Iämnar oriktiga e11er ofu11ständiga uppgifter i ansökan resp. ti11 fo1kbokföringsmyndigheten. Kommunernas återkravsverksamhet handiar i betydande omfattning om sådana sammanboendefa11 där inkomsterna sku11e ha 1agts samman om bidragstagarna hade lämnat korrekta uppgifter.

Bostadsbidragskommittên förordade att definitionen av sammanboende he1t sku11e knytas tili kyrkobokföringen. För man och kvinna

som är kyrkobokförda på samma bostad ska11 inkomsterna a11tid

räknas samman när de har e11er har haft gemensamma barn, och när de är e11er har varit gifta med varandra. Sammaniäggning ska11 ske även i andra fa11, såvida parterna inte är nära släkt e11er

kan visa att de inte har ekonomisk hushå11sgemenskap.

Bidragsmyndigheten ska11 en1igt kommitténs förs1ag endast utgå

från de faktiska förhåiiandena eniigt kyrkobokföringen. Prob1emet med skenskrivningar varken kan e11er bör Iösas isolerat inom bostadsbidragssystemet.

Fo1kbokföringskommittêns kommande försiag om en aktivare bosättningskontroli från kyrkobokföringsmyndigheternas sida bör kunna

påvisa hur prob1emen ska11 Iösas.

Åidersgräns för bidragsberättigande barn

Statiigt bostadsbidrag utgår f.n. för barn upp ti11 17 år. För

statskommuna1t bidrag får även studerande barn som uppbär studiehjälp e11er för1ängt barnbidrag medräknas t.o.m. det haivår under

206 Bostadsbidrag

vilket barnet fyller 20 år. Systemet med olika åldersgränser är

svårt att förstå för bidragstagarna och upplevs som orättvist av de föräldrar som har arbetslösa hemmaboende barn över 17 år.

En enhetlig 18-årsgräns för bidragsberättigande barn har före-

slagits av bl.a. bostadsbidragskommittên och bostadsstyrelsen.

Den samanfaller med myndighetsåldern och ger f.n. möjlighet för

den som fyllt 18 år och skaffat egen bostad att söka bostadsbidrag som hushåll utan barn.

Regeringen har i kompletteringspropositionen (1983/84:150) före-

slagit att familjer, som har studerande barn i åldern 17-20 år,

skall få behålla även det statliga bostadsbidraget t.o.m. det halvår under vilket barnet fyller 20 år.

Bostadskostnadsberäkning i småhus och bostadsrättslägenhet

För ägt småhus beräknas bostadskostnaden i samband med bidrags-

prövningen med utgångspunkt i bl.a. räntekostnaderna för lånen

med avdrag för erhållet räntebidrag, drift- och uppvärmningskostnaderna med fastställda schablonbelopp efter husets storlek samt med avdrag för den skattelättnad bidragstagaren erhåller till

följd av avdragsgilla räntor vid taxeringen. Ränta på eget kapi-

tal och amorteringar får inte medräknas.

Många bostadsrättsinnehavare upplever det som orättvist - och

gör en jämförelse med - att endast den fastställda års-

småhusägarna

avgiften räknas som bostadskostnad vid prövningen av bostadsbidragen. De vill även räkna in räntekostnader för den egna insat-

sen, åtminstone för upplånat kapital, vid inköp av bostadsrätten.

Dessa insatser, och därmed räntekostnaderna, kan bli mycket höga, särskilt för äldre bostadsrätter i storstäder.

Andra administrativa problem

Två frågor som måhända i och för sig inte faller under rubriken

Brister i nuvarande bidragssystem men som diskuterats under lång

Bostadsbidrag 207

tid gäller ansökningsförfarandet och vilket organ som skall handlägga bostadsbidragen.

Beträffande ansökningsförfarandet har främst diskuterats möjlig-

heten att slopa den årliga ansökan och ersätta den med ett

rullande förfarande. Barnfamiljernas förhållanden med många

förändringar i för bidragen relevanta hänseenden under löpande

bidragsår har varit skäl för att behålla det årliga ansöknings-

förfarandet.

Frågan om vilket organ som skall handlägga bostadsbidragsären-

dena, kommunernas förmedlingsorgan eller försäkringskassorna,

vilar f.n. i avvaktan på bostadskommittêns förslag om inrikt-

ningen av bostadsbidragssystemet i framtiden. Frågan om administ-

rationen av bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl. har senast utretts i Ds Bo 1982:5.

Därutöver har frågan om ändrat utbetalningsförfarande och vem som

skall stå som betalningsmottagare till bidragen aktualiserats

inom bostadskonmittên. Eftersom denna fråga inte har behandlats

av bostadsbidragskommittên, följer här en utförligare redogörelse för gällande regler och tidigare ställningstaganden.

Utbetalningsförfarande

Gällande bestämmelser

Enligt förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer, 16 §, skall bostadsbidraget utbetaias direkt till

familjen. Av ansökningshandlingen skall framgå vem av makarna

(eller av de samboende) som skall vara betalningsmottagare. Om bidragstagaren/na särskilt begär det kan bidraget utbetalas till

hyresvärden eller i fråga om egnahemsägare till kreditgivare.

Regeln fanns redan i kungörelsen (1968:425) om statliga bostadstillägg till barnfamiljer.

208 Bostadsbidrag

Från den 1 januari 1974 infördes följande bestämmelse i kungörelsen om statskommunala bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll utan barn (1973:379), 5 §.

Dröjer hyresgäst med av hyra på sätt som avses i 12

betalning

kap. 42 § 1 jordabalken vid tva efter varandra följande förfallodagar, kan dock förmedlingsorganet under tolv månader framåt utbetala bostadstillägget till hyresvärden, om han begär det och icke särskilda skäl föranleder annat.

Historik

För familjebostadsbidragen, som utgick t.o.m. år 1968, gällde olika regler för utbetalning. För bidragstagare i eller hyreshus i hus som tillhörde bostadsrättsförening utbetalades bidraget till hyresvärd eller förening, som i sin tur av drog beloppet

från hyran eller avgiften. För egnahemsägare betalades bidraget i

princip kontant till bidragstagaren halvårsvis i efterskott. Om statligt lån hade beviljats för husets uppförande, ombyggnad eller förbättring, skulle dock bidraget i första hand tillgodofö-

ras familjen genom avdrag på kostnaderna för lånet.

För bostadstilläggen, som infördes år 1969, beslöt att riksdagen de skulle utbetalas direkt till familjen. På bidragsmottagarnas begäran skulle tillägget även kunna betalas ut till hyresvärd eller kreditgivare.

Bostadstilläggen utformades med ett grundbelopp som var oberoende av bostadsvillkor. Dessutom skulle bidragen betalas ut med

månadsbelopp. Föredragande statsrådet anförde därför i prop.

1968:42 att liksom bostadstillägg till folkpension betalas ut direkt till pensionären bör det nu föreslagna av bostadstillägget förmedlingsorganet betalas ut till familjen.

Familjepolitiska kommittén behandlade i sitt betänkande (SOU

1972:34) Familjestöd frågan om ändrat utbetalningsförfarande.

Kommittén redovisade följande ställningstagande:

Bostadsbidrag 209

Kommittén vill för sin del ifrågasätta om själva metoden för utbetalning av bostadstillägg har någon nämnvärd betydelse som sti-

mulans att förbättra bostadsstandarden. Oavsett om bostadstillläggen betalas ut till hyresvärden eller ej skall de ju komma - - till Om en fabarnfamiljerna resp. folkpensionärerna godo. milj står i en valsituation när det gäller att flytta till en dy-

rare bostad, torde familjen normalt få eller ta reda på såväl den

faktiska hyran som storleken av det kommunala bostadstillägg som

kan påräknas oberoende av hur detta sedan betalas ut.

Mot utbetalning av kommunala bostadstillägg till fastighetsägaren

kan anföras familjens krav på integritetsskydd. En utbetalning av

bostadstillägget direkt till hyresvärden innebär att denne får fortlöpande inblick i hyresgästernas ekonomi och samboendeförhål-

landen. Många av barnfamiljerna som ordentligt sköter sina hyres-

betalningar torde känna olust inför detta. Fastighetsägaren är

inte heller något offentligt organ med skyldighet att iaktta sek-

retess. I detta hänseende kan erinras om reaktionerna inför uppgiftslämnadet till 1970 års folk- och bostadsräkning.

Mot denna bakgrund har kommittén inte funnit några bärande skäl

för att som allmän regel betala bostadstillägg direkt till fastighetsägaren. Däremot kan det i vissa fall, när hyresbetalningarna uteblivit vid upprepade tillfällen, finnas anledning att betala ut tillägget till annan betalningsmottagare än familjen. Bostadsstyrelsen har som nämnts föreslagit att möjligheterna härtill vidgas.

9.5 Må] för bostadsbidragen

9.5.1 Hittillsvarande riktlinjer och mål för bostadsbidrags-

§9@L__ ____«___“___________

De nuvarande bostadsbidragen har vuxit fram genom en fortlöpande serie av reformer sedan mitten av 1930-talet. Vi sammanfattar denna utveckling i det följande och redovisar även vissa utred-

ningars förslag angående riktlinjer för utformningen av bidrags-

systemen.

Familjebidragen infördes år 1935 för att hjälpa barnrika familjer till bättre bostadsförhållanden. Detta stöd kombinerades med särskilt finansieringsstöd till fastigheter. Bidragen utgick i

form av reducerad hyra till familjer med minst tre barn. Bostaden

måste omfatta minst två rum och kök och vara fullvärdigt utrus-

tad. Bidragen utgick till mindre bemedlade familjer men någon

bestämd inkomstgräns fanns inte. Behov av bidrag bedömdes i det

210 Bostadsbidrag

enskilda fallet med hänsyn till familjens ekonomi och bostadsbehov.

Familjebostadsbidragen infördes, liksom det allmänna barnbidra-

get, genom riksdagsbeslut år 1947. Beslutet grundades på förslag

från bostadssociala utredningen.

Familjebostadsbidragen innebar en viktig bostadspolitisk förändring genom att den direkta kopplingen av finansieringsstöd till fastigheter och bidrag till hushållen upphävdes. Bidrag skulle i

princip utgå till barnfamiljer som hade en godtagbar bostad oav-

sett förvaltningsform och ägare till fastigheten. Till en början

begränsades bidragen dock till att utgå till boende i nya hus och

till familjer med minst två barn. Samma standardkrav som för familjebidragen gällde. Bidragen var inkomstprövade med inkomstgränser som ökade med barnantalet. Inkomstgränser och bidragsbelopp höjdes vid flera tillfällen under 1950- och 1960-talen. År 1958 utvidgades bidragen till att gälla även familjer med ett barn.

Bostadstillägg till barnfamiljer tillkom år 1969. Familjepolitiska kommitténs förslag utgjorde bakgrund till dessa tillägg. Utformningen av bidragssystemet avvek emellertid väsentligt från kommitténs förslag om inkomstgraderade barnbidrag och ett särskilt inkomstprövat familjetillägg för familjer med minst två barn eller med ensamstående familjeförsörjare.

Bostadstilläggen till barnfamiljer utformades med en statligt finansierad, konsumtionsstödjande del och en bostadskostnadsanknuten, kommunal del. Kommunerna erhöll statsbidrag för de senare om de följde statsbidragsbestämmelserna.

Det statliga tillägget utgick till familjer med barn under 16 år

(åldersgränsen höjdes till 17 år från år 1973) och bestod av ett

grundbelopp, som utgick utan bostadsvillkor och ett belopp, som var bostadsanknutet.

Bostadsbidrag 211

Ettbarnsfamiijer kunde endast få grundbeioppet. För famiijer med

två eiier fiera barn kunde ytteriigare belopp utgå beroende på

bostadens storiek och utrustning. För högsta beiopp krävdes att det bodde högst två personer per rum, köket oräknat samt att

famiijen hade tillgång tiii bad- e11er duschrum i fastigheten.

Större bostad än fyra rum och kök krävdes inte.

För kommunait ti11ägg krävdes att famiijen hade egen bostad av sådan stor1ek och med den utrustning som var förutsättning för högsta statiiga ti11ägg. Bostadskostnaden måste vara iägst 425

kr/mån. Tiiiägget kunde utgå med 10 kr. för varje he1t 25-tai kr.

som bostadskostnaden översteg 400 kr. upp tiil en övre gräns som steg med ökat barnantai. Kommunerna kunde dessutom iämna bidrag utöver de normer som gä11de för statsbidrag.

Den 1 aprii 1972 siopades kraven på bostadens storiek och utrust-

ning, eftersom över 90 % av fierbarnsfamiijerna då uppfyiide bostadsviiikoren för högsta, bostadsanknutna bidragsbeiopp. Det statiiga tiiiägget omformades ti11 ett enhetiigt be1opp (900 kr/år och barn) och biev därigenom huvudsak1igen ett inkomstprö-

vat konsumtionsstöd för barnfamiijer. Det kommunaia tiilägget

fördubbiades och de övre hyresgränserna höjdes. Det fick då beteckningen statskommunait tiiiägg.

Från år 1974 infördes bostadsti11ägg även ti11 hushå11 utan barn, men det gä11de endast den bostadsanknutna deien.

Bostadsti11äggen var beroende av famiijens inkomst- och förmögen-

hetsförhå11anden. Från bidragsåret 1974 1ades dessutom (dei av)

underskottsavdrag ti11 den taxerade inkomsten vid inkomstprövningen.

Bostadsbidrag tiil barnfamiljer och hushå11 utan barn behandiades av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna i deras betänkande (SOU 1975:51) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. De underströk särskiit vikten av att bidragets storiek beräknas med

utgångspunkt i bostadsutgiften, antaiet barn samt hushållets in-

komst. Endast hushåii med egen bostad sku11e kunna få bidrag,

212 Bostadsbidrag

eftersom bostadsbristen var avveckiad på de fiesta orter och aiia

som så önskade borde kunna skaffa sig egen bostad.

I prop. 1975/76:145 anförde föredragande statsrådet i denna fråga

b1.a.

Jag delar utredningarnas grundsyn att ett av bostadsbidragens huvudsyften ska11 vara att minska de skiiinader i bostadsstandard

som beror av oiika inkomst och betainingsförmåga och att fortiöp-

ande förbättra bostadsstandarden för ekonomiskt svaga grupper. Mot denna bakgrund är det att jag deiar utredningarnas

uppfattning att bostadsbidragen naturiigt m ste knytas ti11 bostaden för

att detta syfte ska11 nås. En stor majoritet av remissinstanserna har samma uppfattning.

Utredningarna föresiog föijande konstruktion av bostadsbidraget: + 900 kr/barn - 80 % av hyran och år 14 % av inkomsten.

Vid remissbehandiingen förordade fiertalet remissinstanser den konstruktion som föresiagits. I propositionen angavs eme11ertid att förs1aget inte var iämpiigt att iägga ti11 grund för ett

framtida bostadsbidragssystem b1.a. för att det inte gav någon

förstärkning ti11 hushåiien i me11aninkomst1ägen och kunde ge mycket kraftiga marginaieffekter.

Från år 1977 ändrades beteckningen bostadstiiiägg tili bostadsbidrag. Den statiiga, konsumtionsstödjande de1en utgick med oförändrat beiopp (900 kr/barn och år) medan den statskommunaia, bostadsanknutna deien höjdes ti11 80 % av bostadskostnaden me11an en nedre gräns och övre gränser som anpassades ti11 bostadsbehovet för oiika stora hushåii.

Under åren 1977-1984 har bidragsbeiopp och inkomst- och bostadskostnadsgränser höjts. Förändringarna har he1t skett inom det befintiiga systemet, men genom de kraftiga höjningar som har skett av den barnanknutna, konsumtionsstödjande de1en av bidraget, har bidragssystemets famiijepoiitiska inriktning förstärkts.

Under våren 1979 tiiisattes bostadsbidragskommittên för att göra en översyn av bostadsbidragssystemet i syfte att förenkia regeisystemet och administrationen utan att bidragens bostadspoiitiska och fördeiningspoiitiska syften sku11e äventyras.

Bostadsbidrag 213

I sitt (SOU 1982:58) Bostadsbidragen föreslår principbetänkande kommittén en starkare fördelningspolitisk inriktning av bostadsäven i framtiden bestå av två delar - ett stödet. Det skulle standardutjämnande och ett kostnadsutjämnande stöd.

Det standardutjämnande bidraget syftar till att utjämna försörjningsbördorna mellan hushåll med olika sammansättning och skall avvägas så att det tillsammans med hushållens egna resurser ger hushållen möjligheter att klara kostnaderna för bostäder i normala kostnadslägen och med tillräcklig utrymmesstandard. Stödet avser endast barnfamiljer. Med hänsyn till den dubbla funktionen av

familjestöd och bostadsstöd bör inga krav på bostadens storlek

ställas upp, men det bör krävas att hushållet har egen bostad. Stödets grundbelopp differentieras efter antalet barn. Det oreducerade grundbeloppet bör vara så stort att det kan säkra en tillräcklig försörjning för hushåll med två samboende vuxna, som tillsammans har inkomster motsvarande den avtalsenliga heltidslö-

nen i ett låglöneyrke.

Den kostnadsutjämnande delen är ett högkostnadsskydd som syftar till att utjämna de typiska kostnadsskillnaderna mellan likvärdii olika regioner och i hus som är uppförda vid skilda ga bostäder

tidpunkter. Bidragets storlek skall fastställas med utgångspunkt

i hur mycket kostnadsläget för ortens lägenheter avviker från det medeltal för riket som har beaktats i grundbeloppet för det standardutjämnande stödet. Det kostnadsutjämnande stödet måste enligt kommitténs mening göras oberoende av hushållets faktiska bostadskostnad för att få den avsedda utjämningseffekten och inte bli ett stöd till höjd konsumtion för de starkare hushålytterligare len. Stödet skall även lämnas till hushåll utan barn.

Kommittén föreslår att bostadsbidragen skall utformas som ett kommunalt stöd som det lämnas statsbidrag till. Statsbidragsandelen bör vara lika stor för båda delarna av stödet.

Vid remissbehandlingen framförde ett stort antal remissinstanser att bostadskommittêns kommande förslag om avvägningen mellan generella och individuella subventioner bör beaktas, innan man beslutar om utformningen av ett framtida bostadsbidragssystem.

214 Bostadsbidrag

Förslaget om att den fördelningspolitiska inriktningen skulle förstärkas - dvs. det standardutjämnande stödet - avstyrktes av ett stort antal remissinstanser med hänvisning till att det utformats som ett inkomstprövat konsumtionsstöd och därför borde samordnas med befintliga former av familjestöd i stället för att

ingå i bostadsbidragssystemet.

Förslaget om det kostnadsutjämnande stödet ifrågasattes i olika

avseenden av remissinstanserna; bl.a. gjordes invändningar mot att införa ett individuellt bostadsstöd med syfte att utjämna kostnadsskillnader mellan likvärdiga bostäder och mot att slopa

kopplingen till faktisk bostadskostnad. Dessutom påpekades att

det skulle bli problem för kommunerna att få fram beslutsunderlag för det kostnadsutjämnande stödet och att det blev svåradministrerat.

Hyresgästernas riksförbund och bostadsstyrelsen förordade i sina remissvar nya utrymmesnormer (ett rum per boende utöver kök och vardagsrum resp. ett föräldrasovrum och ett rum till varje barn

förutom kök och vardagsrum) som utgångspunkt för bidragssystemet.

Bostadsbidragskommittêns betänkande och remissammanställningen har underhand överlämnats till bostadskommittên för beaktande i vårt arbete.

I de olika sammanhang då utformningen av bostadsbidragen behandlats, har också målen för dem diskuterats och närmare preciserats. Även om man därvid kan ha lagt olika stark tonvikt vid

skilda målsättningar, kan man dock urskilja en gemensam inställ-

ning till bidragen och till vilka syften de bör främja. En sådan är att bostadsbidragen är ett bostadspolitiskt instrument som skall komplettera de generella stödsystemen. Det skall som sådant

användas aktivt för att genomföra långsiktiga bostadspolitiska

mål. Ett väsentligt syfte med bidragen anges vidare vara att

stärka konsumtionsförmågan hos grupper med låga inkomster och/

eller stor försörjningsbörda. Härigenom uppnår man

Bostadsbidrag

- att alla barnfamiljer ges möjlighet att bo i lägenheter som är tillräckligt rymliga och i övrigt ger förutsättningar för en god uppväxtmiljö för barnen och - att de skillnader i bostadsstandard som beror av olika inkomst

och betalningsförmåga begränsas samt att bostadsstandarden

fortlöpande kan förbättras för ekonomiskt svaga grupper, så att

de inte släpar efter bättre ställda grupper vid den fortgående

förbättringen av bostadsstandarden.

Den standard som stödet skall skall vara den som man -

säkra, på

sikt vill nå för hela befolkningen och inte bara den standard som kortsiktigt klarar hushållens omedelbara behov.

9-5»?

flu: ha: målen gpgfzlltg?

Bostadsbidragens nuvarande mål är dels att vara ett allmänt kon-

sumtionsstöd för barnfamiljer med låga inkomster och dels att ut-

jämna bostadskostnader och bostadsstandard samt att minska trång-

boddheten för barnfamiljerna. Den förstnämnda delen av stödet

ökar inte direkt hushållens möjligheter att efterfråga bostäder.

Men genom att öka hushållens betalningsförmåga medverkar det in-

direkt till att de kan utnyttja det hyresanknutna stödet. Den hyresanknutna delen medför att en prisökning inom det intervall som omfattas av bidraget blir billig för hushållen men en ökning därutöver kostsam. Situationen i dag är dock sådan att flertalet hushåll redan bor med den utrymmesstandard som stödet är avsett att möjliggöra och har bostadsutgifter utöver övre hyresgränsen.

Frykman har i sin tidigare nämnda rapport behandlat de bostadspolitiska subventionerna, däribland bostadsbidragen, och studerat dem ur allmän fördelningspolitisk och bostadspolitisk synvinkel. (I kap. 4, Del 1, SOU 1984:35 har vi sammanfattat detta materi-

al.) Den allmänna fördelningspolitiken rör frågan om hur inkom-

sterna i samhället skall fördelas. Vilken omfördelning behövs

för att hushåll med låga inkomster och stor försörjningsbörda

skall få en rimlig konsumtionsstandard, allmänt sett? Bostadspo-

litiken rör frågan om hur bostäderna skall fördelas. Vilken om-

216 Bostadsbidrag

förde1ning behövs för att trygga en god bostadsstandard för varje hushåii och för att främja ett jämiikt och integrerat boende?

Det fördeiningspolitiska må1et

Bostadsbidragens storiek är avhängigt b1.a. hushåiiens inkomster. I den mån bidragssystemet fungerar effektivt ur fördeiningspoiitisk synvinkei kan man förvänta sig höga genomsnittiiga bidrag

ti11 hushå11 med iåga inkomster. Men man kan även vänta sig en

ganska stor spridning av bidragen; för hushå11 med många barn och

höga bostadskostnader kan bidrag utgå även i höga inkomst1ägen.

Av det material som Frykman redovisat kan konstateras att bo-

stadsbidragssystemet har en k1ar iåginkomstprofii i förhåiiande

ti11 det skattemässiga begreppet samnanräknad inkomst. År 1980 utbetaiades drygt 2 300 mi1j. kr. i bostadsbidrag ti11 barnfamiijer. Av bidragssummen gick 36 % ti11 barnfami1jer som hade en iägre sammanräknad inkomst än 60 000 kr. Dessa hushåil utgjorde knappt 13 % av samtiiga barnfamiijer och nästan 80 % av dem hade bostadsbidrag. Deras bostadsbidrag var 30-40 % högre än det ge-

nomsnittiiga bidraget år 1980 på 5 400 kr/år.

Av barnfamiijerna med 60 000-90 000 kr. i sammanräknad inkomst hade knappt 70 % bostadsbidrag. Drygt 40 % av totaia bostadsbidragsbeioppet utbeta1ades ti11 sådana hushå11.

Närmare 80 % av bidragssumman gick såiedes tili hushåli med inkomster som understeg 90 000 kr. Dessa hushåii utgjorde två tred-

jedeiar av bidragshushålien.

B1and hushå11 med inkomster me11an 90 000 och 120 000 kr. hade 36 % bostadsbidrag; en knapp femtedei av heia bidragssumman gick ti11 denna grupp. För hushå11 med högre inkomster avtog andelen bidragstagare snabbt. Det genomsnittiiga bidraget per hushå11

minskade dock iångsammare. Detta tyder på att det var stora hus-

hå11 i dessa inkomstiägen som fick bostadsbidrag.

Man kan såiedes konstatera att bidragssystemets förde1ningspo1i-

tiska måisättning är uppfyiit för de barnfamiijer som får bo-

Bostadsbidrag

stadsbidrag. Huvudparten av bidragen går till hushåll med mycket

låga inkomster. Frykman har även påvisat vilka effekter detta har

beträffande relationen mellan inkomster och boendekostnader för hushåll i skilda inkomstlägen; i det avseendet sker en utjämning mellan hushåll med och utan bostadsbidrag. Vi återkommer till detta.

Även om det riktade hushållsstödet vara förefalsynes effektivt,

ler det emellertid som om fler låginkomsttagare borde kunna er-

hålla bidrag med hänsyn till sina sammanräknade inkomster. För-

klaringen ligger inte i för låga hyror. Till någon del kan den

sökas i att man inte får räkna med barn som är över 17 om

år,

barnet inte också får studiebidrag. Vidare kan detta bortfall förklaras av ändrade inkomstförhållanden under av att man

året,

inte har haft barn under hela året etc. Det är dock ännu troligare att inte alla söker bidrag av dem som faktiskt skulle kunna få sådana.

De bostadspolitiska målen

Bostadsbidragen kan uppgå till betydande belopp för de enskilda

hushållen. Ensamstående med två eller flera barn får i genomsnitt över 1 000 kr/månad och det gäller i det närmaste även tvåförälderfamiljer med fler än tvâ barn. Bidragen väger således tungt i

många hushålls ekonomi och för deras möjligheter att klara bo-

stadskostnaderna och upprätthålla en god levnadsstandard.

Samtidigt kan konstateras att bostadskostnaderna allmänt sett

ligger på en hög nivå och att kostnadsökningarna har varit avse-

värda under en följd av år fram till år 1984. Bostadsbidragen täcker därför endast begränsade delar av bostadskostnaderna. Vi har tidigare visat (avsnitt 9.3) att bostadsbidragets andel av

bostadskostnaderna varierar mellan olika hushållstyper. Både bi-

dragsbelopp och bidragets andel av kostnaderna är högre för ensamstående med barn än för samboende med barn. För ensamstående varierade andelen i genomsnitt år 1983 mellan 36 och 59 %, lägst för dem med ett barn och högst för dem med tre eller flera barn. För samboende var motsvarande kostnadstäckning 25-40 %.

218 Bostadsbidrag

Den snabba ökningen av bostadskostnaderna har inte följts upp med motsvarande av de övre hyresgränserna. Detta har bidrahöjningar till att omkring två tredjedelar av barnhushållen i dag har git bostadskostnader som överstiger nämnda gränser. Dessa överkostsom hushållen helt får svara för själva, blir särskilt nader, stora för bostäder med deras höga kostnader. De

yngre årgångar

blir inte mindre av att hushållen vanligtvis eftersträvar en högre utrymmesstandard, i enlighet med den utveckling som präglat bostadsmarknaden sedan än de skulle ha, om

efterfrågan på länge,

de bodde den utrynmesnorm som bidragssystemet är utformat enligt efter.

Som av tab. 9.13 var de övre anknutna till

framgår hyresgränserna

år 1975. Därefter har hyran i nyproduktionen nyproduktionshyrorna snabbare än vad de övre hyresgränserna har stigit betydligt och för år 1983 motsvarar de närmast genomsnittshyrorna i höjts, hela beståndet. Det betyder att t.ex. en tvåbarnsfamilj som år 1983 ville flytta från en trerumslägenhet med genomsnittshyra (1 533 kr/mån) till en nyproducerad fyrarumnare (2 681 kr/mån) endast skulle ha fått ökat bostadsbidrag med 20 kr/mån. Familjen måste då med egna medel betala i stort sett hela merkostnaden för den större Även om man lyckas finna en fyrarummare i lägenheten.

beståndet, får man själv svara för en överkostnad på drygt 600

kr/mån.

Tab. 9.13 Övre hyresgränser och hyror år 1975 och år 1983

Bärn- ”Bostads- Uvre hyresgrans Hyra, antal storlek hela beståndet nyproduktionen norm 2 1975 1983 1975 1983 1975 1983 1-2 3 rok 750 1 550 637 1 533 757 2 188 3-4 4 rok 900 2 000 773 1 882 881 2 681

Källa: BHU,

Effekten av dessa skillnader mellan faktiska bostadskostnader och övre blir den att hushåll vars marginaler för förhyresgränser av bostadsstandarden är små eller obefintliga inte får bättring

det stöd som kan erfordras för att uppnå sådana förbättringar.

Majoriteten av dessa hushåll har inte möjlighet att själva pre-

x Bostadsbidrag 219

stera den merkostnad som följer med flyttningen till en större och dyrare lägenhet. Dessa hushåll ligger också närmast i riskzo-

nen för att behöva minska sina anspråk på bostadsstandard om be-

talningsförmågan ytterligare sänks eller om bostadskostnaderna

påtagligt ökar.

För flerbarnsfamiljer tillkommer det problemet att de möter stora

svårigheter att tillmötesgå sitt utrymmesbehov bland lägenheter

som upplåts med hyresrätt eller bostadsrätt. stora

Tillräckligt bostäder för deras behov finns så gott som uteslutande med ägan-

derätt vilket medför krav på stabil ekonomi och möjligheter att

göra egna kapitalinsatser.

Bostadsbidragen har med den utveckling som beskrivits här inte räckt till för att fylla den kanske väsentligaste uppgiften, den att stimulera hushållen att höja sin bostadsstandard och skaffa sig bostäder efter behov. Bidragen, som alltmer har fått karaktären av ett allmänt konsumtionsstöd, medverkar främst till att trygga en redan given standard. Det visar sig också

såtillvida,

att även om hushåll med bostadsbidrag efterhand har fått allt bättre bostäder, bor de fortfarande med jämförelsevis lägre ut-

rymmesstandard än hushåll utan bidrag. Detta framgår av tab.

9.14.

Tab. 9.14 Utrymmesstandardens fördelning bland barnhushåll med

	och utan	bostadsbidrag	år 1980 *
Utrymmes- Hushåll med bostadsbidrag			Hushåll utan	bostadsbidrag
standard	1 000-tal %		1 000-tal %
Hög	60	14	226«	29
God	120	28	213	28
Norm 3	98	23	208	27
Norm 2	123	29	86	11
Trångbodda 24		6	37	5
Summa	425	100	770	100

* Barn under 21 år Källa: Ds Bo 1984:8;

220 Bostadsbidrag

För ungdomar som fy11t 18 år och som vi11 skaffa egen bostad är stimuiansen i bidragssystemet biygsam. De kan maximait få bo-

stadsbidrag med 120 kr/månad, om de har en bidragsgrundande in-

komst under 26 000 kr. och en hyra om minst 800 kr/månad. Detta bidrar tiii att - i i en för dem besväriig arungdomar synnerhet - i ökande bor kvar betsmarknadssituation som dagens utsträckning hos sina föräidrar, viiket inte är ägnat att förbättra utrymmes-

standarden för många hushåii. Det senare gäiier dock främst barn-

familjer i fierbostadshus.

Även för andra hushåii utan barn är bidragsbeioppen oftast mycket små och utan avgörande betydeise för bostadsstandarden.

Eniigt Frykmans undersökningar sku11e barnfamiijer med bostadsbidrag som bodde i småhus år 1980 ha behövt använda i genomsnitt 33 % av sin disponibia inkomst för att betaia sin bostadsutgift (exk1. amorteringar). Bostadsbidragen åstadkom en utjämning så att hushåii med bidrag i genomsnitt betaiade 24 % av denna in-

komst och kom då ner på samma nivå som hushåli utan bostadsbidrag

1 genomsnitt. Ski11nader föreiigger dock me11an oiika hushå11styper. För samboende med ett e11er två barn b1ev den genomsnitt- 1iga bostadskostnadsprocenten 1ika stor för hushåii med som utan Barnfamiijer med tre e11er fiera barn fick en sänkning av bidrag. sin genomsnittiiga bostadskostnadsprocent från 33 tili 23 % och under den - 28 % kom därmed genomsnittiiga bostadskostnadsprocent - som samma hush§11sstor1ek utan bostadsbidrag hade (se tab. 9.15).

Barnhushåiien i hyresbostäder hade något iägre genomsnittiig hy-

resprocent (29 %) före bostadsbidrag än de som bodde i ägda småhus (33 %). Bidragen sänkte den genomsnittiiga nivån ti11 17 %, medan barnfamiljer utan bidrag i hyresbostäder i genomsnitt hade 20 %. Den största enskiida bidragsgruppen var ensamstående med barn, för vi1ka den gen0msnitt1iga hyresprocenten sänktes från 32 ti11 18 % genom bidragen. För samboende med tre e11er fiera barn minskade denna andei av inkomsten från 27 ti11 13 %. Detta fram-

går av tab. 9.16.

Bostadsbidrag 221

Tab. 9.15 Genomsnitt1ig bostadskostnadsprocent 1980 resp. anta1

sovrum/person för 01ika hushå11styper 1 §gg bostad.

Barnhushå11.

Hushä11styp Hushå11 med bostadsbidrag Hushå11 utan bostadsbidrag

Bostadskost- Anta1 sov- Bostadskost- *Anta1 sovnadsprocent rum/person nadsprocent rum/person före efter bidrag A11a barnhushå11 33 24 0,94 24 1,11 Ensamstående med barn (43) (29) 1,26 (31) (1,73) Samb. med

1 barn	26 24 1,13	23	1,22
2 barn	31 24 0,89	23	1,01
3 + barn 33 23 0,82		28	0,94

(Osäkra uppgifter) Kä11a: Ds Bo 1984:8.

Tab. 9.16 Genomsnitt1ig hyresprocent 1980 resp. anta1 sovrum/

för o1ika hushå11styper i bostad. Barn-

person hxrd

hushå11. Hushä11styp Hushä11 med7bostad§bidrag Hushå11 utan4bostadsbidrag Hyresprocent AntaT sov- Hyresprocent Anta1 sovföre efter rum/person rum/person bidrag A11a barnhushå11 29 17 0,71 20 0,72 Ensamstående med barn 32 18 0,80 (35) (0,80) Samb. med

1 barn	(28) (19) (0,70)	19	0,75
2 barn	25 17 0,62	18	0,67
3 + barn 27 13 0,59		(19)	(0,67)

(Osäkra uppgifter) Kä11a: Ds Bo 1984:8.

u 222 Bostadsbidrag

Hushållens genomsnittliga antal sovrum per person var, som fram-

går av föregående båda tabeller, lägre bland barnhushåll med bo-

stadsbidrag jämfört med de hushåll som inte hade bidrag. Det gällde alla familjestorlekar; skillnaderna var dock inte så stora i flerbostadshusen utan mest framträdande för hushåll i småhus.

Bidragshushållen hade således genomsnittligt lägre utrymmesstan-

dard när de betalade samma eller nära nog samma andel av den disponibla inkomsten (efter bostadsbidrag) som hushåll utan bidrag.

En slutsats som kan dras av detta material är att bostadsbidragen i hög grad uppfyller målet att utjämna bostadskostnaderna (i relation till inkomsterna) inom de olika besittningsformerna mellan barnfamiljer med och utan bidrag. Däremot uppfyller de inte i samma grad målet att utjämna bostadsstandarden. Skillnaderna i

inkomster och betalningsförmåga mellan olika hushåll med samma

försörjningsbörda är ofta alltför stora för att kunna utjämnas av

bostadsbidragen; för att uppnå en jämnare bostadsstandard skulle

erfordras betydande inkomstförstärkningar utöver bidragen för

många hushåll.

Det finns givetvis ett samband mellan inkomst och utrymnesstandard. För att belysa detta har vi gjort en bearbetning av SC8:s

levnadsnivåundersökning 1981 (ULF 81), från vilken följande mate-

rial är hämtat. Materialet är inte uppdelat på hushåll med resp.

utan bostadsbidrag och ger därför inte utslag för skillnader mellan dessa grupper.

Av fig. 9.5 framgår utrymmesstandarden (mätt i antal rum per lä-

genhet) för olika stora hushåll i olika inkomstlägen. Figuren består av fyra kurvor avseende dels samboende utan barn, dels samboende med ett, två och tre eller flera barn i åldern 0-17 år. På varje kurva anges undre och övre kvartilerna samt medianinkomsten.

De olika hushållstyperna ligger skiktade över varandra efter an-

talet medlemmar i hushållet. Ju större hushållet är desto fler

rum har det alltså, genomsnittligt sett. Detta gäller i alla in-

Bostadsbidrag 223

komstkiasser och är ett uttryck för att en rymlig bostad prioriteras högt i hushå11ens budget.

Antal rum :5 h.. Samboende med 3 eller flera p

5°. Z barn

Samboende med 2 barn

Samboenue med 1 barn o Samboende utan barn med hus- * 4 °3 / håHsföreståndaren 19-64 år “‘~—0—-Ma 01 03 Md _ 01

0 r . . . r r . . . . 0 20 40 60 ao 100 120 140 160 180 200 1 ooo-m kr/ár Sammanräknad inkomst

Fig. 9.5 Anta1 rum per Iägenhet år 1981 för hushå11 av o1ika stor1ek och i o1ika ink0mst1ägen

Q1 = under kvartilen, den inkomstnivå, under vilken en fjärdede1

av hushå11en fa11er. Md = medianen, den inkomstnivå under vilken hä1ften av hushå11en fa11er.

Q3 = övre kvarti1en, den inkomstnivå, under vi1ken tre fjärdede-

1ar av hushå11en fa11er. Me11an Q1 och Q3 fa11er a11tså hälften av a11a hushå11.

Kä11a: ULF 1981,

224 Bostadsbidrag

Hushå11et avsätter såiedes i genomsnitt en högre ande1 av sin inkomst tili bostad ju fier mediemmar det består trots att av, också andra ievnadsomkostnader är högre för det större hushåiiet än för det mindre.

Av figuren framgår också sanma mönster för resp. hushåiistyp, nämiigen att det inte sker någon större av utrymes-

förbättring standarden i ett brett inkomstintervaii. Först vid en inkomst

på

140 000-150 000 kr. ökar rumsantaiet mer markant. Detta förkiaras troiigen med att i de iägre inkomstkiasserna har man inte haft råd att prioritera ytteriigare framför annan konbostadsutrymme sumtion och framför allt torde man ha svårt att förbättra sin bostadsstandard genom att fiytta tiil ägt småhus.

Den höga utrynmesstandard som redovisas b1.a. för samboende med tre e11er fiera barn (och i viss mån för och

tvåbarnsfamiijer) med iåga inkomster, förkiaras väsentiigen med att antaiet sådana

hushå11 är fåtaiiga i urvaiet, viiket statistiskt osäkra re-

ger suitat. Den kan även hänga samman med att den inkomsten inte

iåga

a11tid ger uttryck för faktisk bärkraft; inkomsterna kan t.ex.

vara ti11fä11igt Iåga.

I fig. 9.6 visar vi det starka sambandet me11an minskad

trång-

boddhet och höga inkomster. Vi har vait att redovisa

trångbodd-

heten i förhåiiande ti11 en bostad 3. Ju eniigt utrymmesnorm högre genomsnittiig inkomst hushåiiet har, ju är den iägre genom-

snittiiga trångbodheten. (Vad som tidigare nämnts om en osäkerhet

i uppgifterna beträffande hushåii med inkomster

iåga gäiier även

här.)

Bostadsbidrag 225

Procontuell andel trangbodda 6G

1 “o 1 Samboonde med 3 eller Hora barn 2 Samboende med 2 barn - 2 3 Samboende med 1 barn 4 Samboende utan barn med 20 \ hushållsiöreståndaren 19-64 ár

3 4

10 I’ u . . v v 1 v . . 20 60 100 140 180 1000 - tal kr/âr Sammanräknad inkomst

Fig. 9.6 Trångboddhet en1igt utrymmesnorm 3 år 1981 biand sambo-

ende hushåli efter sammanräknad inkomst Kä11a: ULF 1981;

jag §äger_våra_djrgktjv2

Ett primärt måi för bostadspoiitiken ska11, eniigt våra direktiv, vara att skapa en god grundstandard i boendet för a11a. Bostadspoiitiken ska11 åter ges en sociai inriktning, vi1ket torde inne-

bära att bostadsstandarden bör vara någor1unda jämiikt fördeiad.

En centra1 uppgift för bostadspo1itiken blir a11tså att medverka ti11 att bostadsbeståndet i större utsträckning än hitti11s fördeias ti11 hushå11en efter deras behov.

För att främja detta mål krävs att samhäiiets stöd på bostadsom-

rådet inriktas mot de ekonomiskt svagare grupperna, de som ti11

226 Bostadsbidrag

föijd av stor försörjningsbörda e11er iåga inkomster har svårig-

heter att skaffa sig de bostäder de behöver.

Direktiven säger vidare att utveck1ingen av de genere11a subventionerna har medverkat til] att hushåii med re1ativt goda ekono-

miska förutsättningar har kunnat efterfråga hög bostadsstandard,

i vissa fall t.o.m mycket hög. Andra grupper har, trots samhäliets betydande insatser, inte k1arat av en motsvarande förbättning av sin bostadsstandard. Hushå11 bor så1edes fortfarande

trångt och ski11naderna upp1evs som a11t större mot bakgrund av

den faktiska standard som fiertalet har skaffat sig.

I prop. 1974:150 Riktiinjer för bostadspo1itiken m.m. utta1ades

att bostadskostnaderna bör Iigga på en sådan nivå att det b1ir

möj1igt för en genomsnittsfamiij att betaia priset för en modernt utrustad och rym1ig iägenhet. Bostadshushåil med o1ika ekonomiska vi11kor bör beredas iikartade förutsättningar att håiia sig med en sådan bostad. Detta måi står fast eniigt våra direktiv. För bostadskostnadsnivån speiar avvägningen me11an genere11t och behovsprövat stöd en viktig roll.

Dessa de1ar av våra direktiv kan närmast utto1kas så att bostads-

poiitiken inte iängre ska11 inriktas på en a11män höjning av bo-

stadsstandarden utan sikta på ett mera jämiikt boende. Detta krä-

ver starkare insatser för de boendegrupper som i dag har en låg

boendestandard, viika främst är hushåli med Iåg betalningsförmåga

i re1ation ti11 försörjningsbördan. Utjämnningen kan inte enbart åstadkommas genom det genere11a stödsystemet. För det ändamåiet

krävs, vid sidan av andra famiijepoiitiska insatser, någon form

av riktat hushåiisstöd ti11 boendet.

9.5.4 gålg§uEpgr_för_bgstagsbidragen

Barnfamiijerna

I kap. 6 (se De1 1, SOU 1984:35) har vi redovisat material som

be1yser olika hushåilsgruppers beta1ningsförmåga och sambandet

Bostadsbidrag

mellan inkomster, betalningsförmåga och bostadskostnader. Därav

framgår bl.a. att de flesta hushållen klarar bostadskostnaden med

en god marginal. Men en växande grupp av hushåll har svårigheter

att klara denna kostnad. Det har blivit dyrare att bo sedan mitten av 1970-talet. Bostadskostnaderna har ökat mer än inflatio-

nen. Samtidigt har betalningsförmågan för stora grupper försäm-

rats och hushållen måste använda en allt större del av sina disponibla inkomster för att klara en tillräckligt stor bostad.

Denna utveckling är särskilt påtaglig för barnfamiljerna; i för-

sta hand är det barnfamiljer med endast en förvärvsarbetande och flerbarnsfamiljer som är utsatta. Beräkningar som vi har gjort visar att ca 200 000 barnhushåll inte klarar hyran för en lägen-

het som man inte är trångbodd i. Det är 50 000 fler än vid mitten

av 1970-talet. Av de 200 000 familjerna hade tre fjärdedelar endast en förvärvsarbetande.

Barnfamiljernas ekonomiska situation har varit föremål för ingå-

ende utredningar under senare år. Olika förslag har övervägts för att inom ramen för det allmänna familjepolitiska stödet (inkl. skattesystemet) stärka barnfamiljernas ställning. Förslag har un-

der våren 1984 lagts fram till riksdagen i denna fråga, vilka äv-

en upptog en höjning av bostadsbidragen.

Ett system för bostadsbidrag bör i första hand inriktas på barn-

familjerna. Behovet av rymliga och därigenom dyrare bostäder ökar med antalet barn i familjen. Stödet bör utformas så att det sti-

mulerar trångbodda familjer att förbättra sin utrymmesstandard.

Bidragen bör vidare lämna det stöd som kan erfordras för att även de hushåll som har lägst ekonomisk bärkraft skall kunna skaffa sig bostäder som motsvarar samhällets bostadspolitiska mål.

Vi kan i sammanhanget hänvisa till vad familjeekonomiska kommit-

tên anförde i denna fråga i betänkandet (SOU 1983:14) Barn kos-

tar...

228 Bostadsbidrag

Bostadsbidraget har en mycket stor betydeise för famiijeekonomin

i många barnfamiijer. Eniigt vår bedömning behövs det även i

framtiden ett inkomstprövat barnstöd. Det är viktigt att bostadsbidraget utformas så att det tar hänsyn tiii den ekonomiska bärkraften i oiika --- Vi vet att bostaden är en famiijetyper. mycket viktig dei i barnfamiijernas konsumtion och att den också svarar för en stor dei av famiijernas kostnader för den grund-

iäggande försörjningen. Ett av fiera probiem på bostadsmarknaden

är att kostnaderna för i praktiken iikvärdiga bostäder kan varie-

ra mycket beroende på bostadens iäge. Unga barnfamiijer är oftare

än andra hänvisade tiii den förhåiiandevis dyra deien av bostadsbeståndet. Mot denna bakgrund anser vi det nödvändigt att en dei av bostadsbidraget knyts tiii bostadskostnaderna även framdeies.

Hushåii utan barn

De nuvarande bostadsbidragen tiii hushåii utan barn utgår, som

tidigare nämnts, med mycket biygsamma beiopp. En tredjedei av bidragstagarna i maj 1983 var ensamstående meiian 18 och 24 år. Bidragens stimuianseffekt för ungdomar som viii fiytta tiii en egen iägenhet är iiten.

Samhäiiets totaia kostnader för bostadsbidrag tiii hushåii utan barn har minskat kraftigt under fiera år och uppgick tiii 63

miij. kr. år 1983. I den mån detta beiopp inte kan ökas i någon

större omfattning, kan det finnas aniedning att diskutera hur det bäst skaii disponeras och tiii viika grupper bidragen skaii riktas.

Ett aiternativ vore att koncentrera stödet tiii ungdomar, t.ex. i

åidern 18-24 år. Bidrag skuiie utgå tiii såväi ensamstående som

sammanboende ungdomar i denna åider, givetvis dock först efter

behovsprövning. Ett motiv för en dyiik inriktning av stödet är att ungdomarna ofta har en svag och instabii ekonomi och har

bi.a. tiii föijd därav svårt att hävda sig på bostadsmarknaden

och kiara hyrorna. Av dessa ungdomar är många studerande, som

huvudsakiigen har studiemedei som försörjningskäiia, och många är

arbetsiösa eiier har svag förankring på arbetsmarknaden. Dessa

grupper kan behöva ett mer frikostigt stöd än dagens för att kiara sin boendesituation.

Eniigt det undersökningsmateriai som vi tidigare refererat tiii synes behovet av ett riktat hushåiisstöd vara mindre biand äidre

Bostadsbidrag 229

ensamstående och samboende utan barn. I f1erta1et fall har dessa

hushå11 en fastare förankring på arbetsmarknaden och kiarar som

rege1 sjäiva sin ekonomi och bostadskostnad med egna resurser.

Det finns dock även b1and dessa grupper, ofta biand de något äid-

re ensamstående, med mycket bräckiig ekonomi som kan bepersoner höva stöd ti11 sitt boende. Detta behov kan ha orsakats av att de av rådande arbetsmarknadsiäge inte kan få heltidsarbete

på grund och därför har iåga inkomster.

Det finns så1edes o1ika möjiiga varianter när det gäiier inriktningen av det individueiia stödet ti11 hushå11 utan barn. Oavsett

hur denna fråga kan komma att iösas i vårt s1ut1iga stä11ningsta-

gande, kan här konstateras att det krävs en kraftig förstärkning av för hushå11 utan barn, om stödet ska11 bibebidragsbeioppen

hå11as och ha någon avsedd, bostadspoiitisk effekt.

Foikpensionärernas och de handikappades bostadsstöd

Som nämnts under 9.1 avser vi inte att särski1t behandia de kommuna1a bostadstiiiäggen ti11 fo1kpensionärer och de särskiida bostadsti11äggen ti11 handikappade i vårt arbete. I 1ikhet med anser vi att särski1da bostadskost-

bostadsbidragskommittên dock

nader på grund av handikapp bör täckas i första hand inom ramen

för KBH. Vi anser såiedes att det är angeiäget att KBH införs också i de kommuner som i dag inte tiiiämpar sådana.

Foikpensionärer bör natur1igtvis även i framtiden kunna få bostadsbidrag som barnfami1j, om de har bidragsberättigande barn.

Samordning ska11 därvid ske med utgående bostadstiiiägg, så att

de bostadsanknutna bidragen inte överstiger den faktiska bostadskostnaden.

Behovet av den nuvarande möjiigheten för ett hushå11 med en hanfamiijemediem att få bidraget beräknat efter en högre dikappad bostadskostnad än den övre hyresgränsen för fami1jestor1eken (om

bostaden på grund av handikappet är större än norma1t e11er an-

passad på annat sätt) får övervägas i samband med utformningen av

ett framtida bostadsbidragssystem.

230 Bostadsbidrag

1;njjgtni1§LJmL_§t§dgt

I tidigare avsnitt i detta kapitel har vi redovisat vissa undersökningar och statistik beträffande de hushåll som har bostadsbidrag. Vi har vidare försökt utvärdera effekterna av nuvarande bostadsbidragssystem vad gäller hushållens boendeförhållanden och möjligheter att med hjälp av bidragen förbättra dem. Denna utvärdering bör ses närmast som ett komplement till bostadsbidragskom-

mittêns ingående analys i dessa frågor.

Hushållens förmåga att betala boendekostnader har försämrats se-

dan mitten av 1970-talet. Detta har skett som de genomsamtidigt snittliga bostadskostnaderna har ökat och skillnaderna mellan bostäder byggda vid olika tidpunkter har förstärkts. Vi har också kunnat konstatera att den försämrade relationen mellan betal-

ningsförmåga och boendekostnader utfallit mycket olika för skilda

hushållstyper. Särskilt utsatta är hushåll med enbart en för-

värvsarbetande och hushåll med många barn.

Genom bostadsfinansieringssystemet, som är generellt till sitt

syfte och utformning, påverkas bostadens pris och relationen

mellan priset och hushållens inkomster. Även utskattesystemets

formning påverkar dessa förhållanden i hög grad. Finansierings-

systemet är inriktat på att hålla bostadskostnaderna på en

rimlig

nivå och att uppnå en jämn och likvärdig inom bostadsbeprisnivå ståndet. Den bostadspolitiska målsättningen om en god bostad åt

alla kan dock inte enbart tillgodoses med hjälp av ett bostadsstöd av generell karaktär. Bostadskostnaderna även om detta blir, stöd kraftigt bidrar till att hålla nere för kostnaderna, höga

för många hushåll. Därför finns behov av ett individuellt

stödsystem för att hjälpa grupper med stor försörjningsbörda och/eller

låga inkomster.

Omfattningen av det hushållsinriktade stödet blir beroende av utformningen av det generella stödet. Om det anses motiverat att

främja en allmänt låg boendekostnadsnivå, måste detta framför

allt ske genom de generella subventionerna. Alternativet härtill är ett hushållsinriktat stöd av stor och med stor utomfattning

Bostadsbidrag 231

bredning. om man väljer att låta bostadsbidragssystemet ersätta en stor del av de generella subventionerna, får man ett mycket stort antal bidragstagare. Systemet med inkomstprövning och marginaleffekterna vid en inkomstökning för det enskilda hushållet kommer då att beröra ett betydligt större antal hushåll. Administrationen av bidragen måste byggas ut och bidrag med små belopp kommer att utbetalas till ett stort antal hushåll som idag inte inryms i bidragssystemet. Ett alltför vittomfattande hushållsinriktat stöd kan knappast ses som ett effektivt alternativ. Stödet måste få en koncentration till vissa, begränsade grupper.

De faktorer som hittills har styrt utformningen av bostadsbidragen har varit - antalet barn - inkomstens storlek - bostadskostnaden

För barnfamiljerna är bostadskostnaden en tung post i hushållets ekonomi. Behovet av bostadsutrymme ökar med antalet barn. Flertalet barnfamiljer har redan skaffat sig en bostad som är så stor att varje barn har eget rum.

Bostadsbidragssystemet bör alltså utformas så att det tar hänsyn/

till familjens storlek och behov av bostadsutrymme. Vi kan dock inte nöja oss med endast antalet barn som kriterium eftersom bidå får karaktären av ett generellt barnbidrag. Ett dragssystemet generellt bidragssystem skulle emellertid inte få den verkan som vi vill eftersträva. Kostnaderna för samhället skulle dessutom

bli mycket höga, om bidragen skulle ge den effekt för bidragshus-

hållen som de kan ge i nuvarande system. Barnfamiljernas allmänna ekonomiska grundstandard bör tryggas inom ramen för det allmänna familjestödet, typ barnbidrag, flerbarnstillägg m.m.

De undersökningar avseende hushållens betalningsförmåga och bo-

stadskostnader m.m. som vi har gjort visar entydigt, att bostads-

stödet bör inriktas på de ekonomiskt svagare grupperna, som of-

tast är de som har lägre bostadsstandard. Det innebär att det

krävs någon form av behovsprövning av bidragen.

232 Bostadsbidrag

Behovsprövningen inom ett bidragssystem kan ske på olika sätt.

Man kan liksom i nuvarande bostadsbidragssystem från ett

utgå

skattemässigt inkomstbegrepp och ta hänsyn till inkomstföränd-

ringar under bidragsåret. Man kan även följa bostadsbidragskom-

mittêns förslag, enligt vilket hushållen skall sina förvänuppge

tade inkomster för bidragsåret och med obligatorisk efterkontroll

eller möjlighet till efterkontroll när fastställts för taxeringen

bidragsåret. Vi går i detta sammanhang inte närmare in utformpå ningen av ett inkomstprövningssystem. Vi vill dock något beröra

möjligheten till ytterligare en variant av system för behovsprövning, nämligen genom att beskatta bidragen.

Beskattade bidrag

Till grund för våra diskussioner om hur ett system med beskattade bidrag skulle kunna utformas har vi lagt följande förutsättningar.

Nettoeffekten för bidragstagarna bör i största utsträckmöjliga ning vara densamma med ett system med beskattade som med bidrag det nuvarande systemet. Den som nu uppbär med ett bostadsbidrag visst belopp bör således i kunna princip disponera samma belopp sedan skatten dragits av från ett skattepliktigt bidrag. Det kan

också uttryckas på det sättet att ett system med beskattade bi-

drag bör ha samma fördelningsprofil som den nuvarande kombinationen av obeskattade bidrag och skattepliktiga övriga inkomster.

Den variabel som påverkar bidragsbeloppets storlek bör endast

vara antalet barn i hushållet. Det förutsätts således att ingen individuell inkomstprövning företas. Inte heller de faktiska bostadskostnaderna i det enskilda fallet läggs till grund för be-

räkningen av bidraget. Inkomstförhållandena påverkar i stället

skatteuttaget. Bostadskostnaderna beaktas på så sätt att bidra-

gets nettobe1opp, dvs. efter det att bidraget beskattats, normeras efter en enhetlig hyresgräns som beräknas schablonmässigt utifrån antalet barn i hushållet.

Bostadsbidrag 233

Kompiicerade föijdverkningar inom skattesystemet bör undvikas i största möjiiga utsträckning. I likhet med 1985 års skatteskaia bör inte högre marginaiskatt än 75 % förekomma för inkomster un-

der 300 000 kr. Fördeiningseffekterna bör uppnås via den statiiga

beskattningen. Vi har såiedes förutsatt att den proportioneiia kommunala beskattningen iämnas oförändrad ti11 sin utformning.

Vi har funnit att ett system med beskattade bidrag som byggs upp i eniighet med de redovisade förutsättningarna skuiie få b1.a. föijande effekter.

Eftersom bidragen förutsätts vara skattepiiktiga måste deras bruttobeiopp höjas avsevärt. Det beiopp som skuiie behöva betaias ut måste för f1erta1et famiijetyper vara dubbeit så högt som nuvarande maximibeiopp. Därvid har vi tagit hänsyn b1.a. tiii att

kommunaiskatten, som vi har beräknat ti11 30 %, påverkar skatte-

uttaget redan vid ganska iåga inkomster.

Systemet förutsätter att även barnbidragen görs skattepiiktiga.

Marginaiskatten sku11e annars behöva uppgå tiii 100 % i vissa in-

komstiägen. Genom att föra in även barnbidragen i ett system med

beskattade bidrag, kan beskattningen utformas på ett sådant sätt

att den andei av bidraget som kvarstår efter beskattning motsvarar det nuvarande barnbidraget.

Med hänsyn ti11 att bidragens brutto- och nettobeiopp varierar med antaiet barn måste även beskattningen ta hänsyn ti11 antaiet

barn. För att uppnå bäst föijsamhet gentemot nuvarande bidragssy-

stem synes en särski1d skatteskala för vart och ett av de bidragsberättigade barnen behöva tas fram. En ettbarnsfamiij sku11e

såiedes beskattas efter en skatteskaia och en tvåbarnsfamiij ef-

ter en annan skaia. Vi har räknat fram sådana skaior för famiijer med upp ti11 tre barn. I fig. 9.7 jämförs de såiunda beräknade

skatteskalorna med 1985 års skaia (SFS 1983:1050). Som framgår av

figuren skuiie marginaiskatten för barnfamiljerna i regei överstiga den marginaiskatt som sku11e gäiia för övriga famiijer. Ju färre barn, desto snabbare sku11e marginaiskatten stiga.

234 Bostadsbidrag

eniigt 1985 års skaia och aiternativa skalor för ett resp tre barn Marginaiskatt L 80-

| | I | Inkomst, 10 20 30 35 basonheler -j 1985 års skala - - - Ett- barnsskala - - -- --- Tro- barnsskala

Fig. 9.7 Margina1skatt en1igt 1985 års skaia och aiternativa ett resp. tre barn. En basenhet år 1985

= skçigofsr r.

I ett system med beskattade bidrag sku11e det få avgörande betyde1se hos vem av två makar som bidraget beskattades. Även förde1ningen av övriga inkomster me11an makar skulle få stor betydeise. Detta är en föijd av de särski1da skatteskaiornas marginaiskatteförhå11anden. I det nuvarande bostadsbidragssystemet iäggs makarnas inkomster samman när man beräknar den bidragsgrundande inkom-

sten. I ett system med beskattade bidrag synes sambeskattning

vara nödvändig.

Värdet av bidraget sku11e variera med kommunaiskattens höjd. De

som bor i en iågskattekommun sku11e få behå11a mer av bidraget än

de som bor i en högskattekommun. Hänsyn härti11 kan dock tas när man beräknar bidragets bruttobelopp.

För att inte värdet av underskottsavdrag a11tför mycket sku11e överstiga de 50 % som besiöts i samband med inkomstskattereformen, sku11e den s.k. brytpunkten behöva sänkas för famiijer med upp ti11 två barn.

Bostadsbidrag 235

Försäkringskassorna synes i ett system med beskattade barnbidrag och bostadsbidrag vara bäst iämpade att betaia ut bidragen och att göra erforderiiga preiiminärskatteavdrag. Utbetainingsregierna och regierna om skattskyidighet torde kunna utformas efter de regier som idag gä11er för barnbidragen.

I det nu skisserade genereiia bidragssystemet tas ingen hänsyn

ti11 förmögenheter, studiemedei, underhå11sbidrag e11er barns in-

komster. Särskiida regier sku11e behövas för att dessa faktorer

sku11e få samma effekter på bidragens nettobeiopp som i det nuva-

rande systemet.

Det system för beskattade bidrag som vi har diskuterat behöver

inte medföra några ökade kostnader för staten eiier kommunerna.

Det bruttobe1opp som sku11e behöva betaias ut sku11e dock vida

överstiga det bidragsbeiopp som beta1as ut för närvarande.

Vi har funnit att ett system med beskattade bidrag i och för sig sku11e kunna uppfy11a vissa av de fördeinings- och bostadspoiitiska måi som vi stä11er upp för bostadsbidragen. Probiemen med beskattningen 1igger främst i att det krävs ski1da skatteska1or efter barnanta1, mycket stora bruttobidrag före skattereducering och att ett sådant system troiigen kräver sambeskattning.

Av det föregående har framgått att frågan om beskattade bidrag

har ett nära samband med såväi skattepoiitiken som sociaipoiitiken. Den fa11er därmed utanför ramen för våra direktiv. Vi kommer

därför inte att behandia frågan i vårt vidare arbete.

Alimänt konsumtionsstöd e11er bostadsinriktat stöd

Bostadsbidragssystemet kan utformas efter två skiida huvudiinjer. Den ena innebär att systemets konsumtionsstödjande effekt i första hand betonas. Då kan man inskränka sig ti11 att beräkna bidragets storlek efter antai barn och hushåliets inkomst, dvs. ut-

forma ett barnbidrag. Tonvikten 1äggs då mer på husbehovsgrövat

hå11ens fria vaimöjiigheter att avgöra vilken konsumtion de vi11 prioritera. Hushå11en sjäiva förutsätts vara bäst skickade att

236 Bostadsbidrag

bestämma av användningen de bidrag i olika former även om de rubriceras -

som bostadsbidrag som samhället kan ge ut till följd

av sviktande ekonomisk bärkraft hos vissa grupper. Någon styrning

av bidragen skall därför inte förekomma, varken i fråga om bo-

stadskonsumtion eller någon annan konsumtion.

Om man väljer att utforma bostadsbidragen som ett allmänt konsumtionsstöd kan de inte beakta de enskilda hushållens faktiska bostadskostnader. Beloppen kan emellertid beräknas så att de tar hänsyn till en schablonberäknad bostadskostnad eller den genomsnittliga bostadskostnaden för varje familjetyp. Ett sådant sy-

stem bygger på att man fastställer ett bidragsbelopp per barn och

behovsprövar bidraget i förhållande till familjens inkomster. Det oreducerade beloppet bör då vara så stort att ett hushåll av en viss storlek skall kunna garanteras en viss utrymmesstandard. Bostadsbidragskommittêns förslag till ett standardutjämnande bidrag följer ett sådant mönster.

Den andra huvudlinjen innebär att bostadsbidragen även knyts till

hushållens boendeförhållanden och bostadskostnader. Frågan om

bostadsbidragen skall knytas till hushållens bostadskonsumtion eller om de skall ges formen av ett allmänt konsumtionsstöd har ofta diskuterats. Man har emellertid hittills funnit det vara av

stor vikt att ha ett särskilt bostadsanknutet stöd. Främsta skä-

let härtill har varit att ett sådant stöd stimulerar hushållen att ge förtur åt innehavet av en god bostad. Kostnaden för en sådan bostad tar så stort utrynne i hushållens budget att den bör särskilt stödjas.

Om man ser bostadsbidragen som ett bostadspolitiskt medel som skall ge stimulans för hushåll med sämre bostadsförhållanden att förbättra sin situation är det svårt att bortse från faktorn bostadskostnad. Genom att ändra bostadsfinansierings- och beskattningssystem, så att de bättre medverkar till att uppfylla målet om lika priser för lika bostäder, oavsett ålder eller besittningsform, får vi en jämnare bostadskostnadsstruktur. Behovet av ett bostadsbidragssystem som beaktar starkt avvikande bostadskostnader mellan olika lägenheter minskar då givetvis. Vid en

Bostadsbidrag 237

Jämn hyresstruktur sku11e det räcka med ett behovsprövat bidrag som tog hänsyn enbart ti11 en genomsnittiig bostadskostnad för resp. iägenhetstyp. Detta tilistånd (med en jämnare kostnadsnivå)

är dock mycket svårt att uppnå. Spridningen i kapitaikostnader

kommer att kvarstå, även med ett förbättrat bostadsfinansierings-

system, om än i mindre grad än i dag. Skiiinader me11an oiika fastigheter föreiigger även beträffande drift- och underhåiiskostnader.

Den bidragsgrundande bostadskostnaden kan såiedes vara faktisk

e11er schabionberäknad. Ett bidrag som utgår från den faktiska

kostnaden kan anses vara mest bostadspoiitiskt befrämjande eftersom ett sådant hjäiper tili att bekosta själva boendet.

De övre hyresgränserna kan anpassas till olika kostnadsnivåer. En

utgångspunkt kan vara genomsnittshyrorna i heia hyresiägenhetsbe-

ståndet eiier i de senare årens produktion av hyresiägenheter,

t.ex. i de hus som färdigstäiits efter år 1975. En annan utgångs-

punkt kan vara hyrorna i den senast färdigstäiida årgången av hy-

resiägenheter. År 1975 var de övre hyresgränserna anpassade ti11 nyproduktionshyrorna. Därefter har bostadskostnaderna ökat betyd- 1igt snabbare än de övre hyresgränserna har höjts. De senare motsvarar i dagens iäge närmast den genomsnitt1iga hyran för oiika

Iägenhetsstoriekar i heia hyresiägenhetsbeståndet (se även av-

snitt 9.5.2).

Det kan finnas ska} som ta1ar för att hå11a fast de övre hyres-

gränserna vid den genomsnittiiga hyresnivån i eniighet med det

förhåiiande som råder i dag. Ett sådant skä1 kan vara att nypro-

duktionen under ling tid framöver kan beräknas få ringa omfatt-

ning och därför inte bör vara utsiagsgivande för bostadsbidragssystemet. Ett annat kan vara att hå11a kostnaderna för bidragssystemet nere.

Mot detta taiar b1.a. behovet av att söka upprätthåiia nyproduk-

tionen så att den får erforderiig omfattning och att möjiiggöra även för grupper med iägre inkomster att fiytta in i nybyggda 1ägenheter. För det ändamåiet sku11e de övre hyresgränserna behöva

238 Bostadsbidrag

anpassas til} en nivå som närmar sig nyproduktionens hyror. Detta sku11e vidare kunna vara motiverat med hänsyn ti11 behovet av att stimuiera ombyggnadsverksamheten. Hyrorna efter ombyggnad knyts genom bruksvärdessystemet tiil nyproduktionens hyror. För att ge hushåiien möjlighet att fiytta ti11baka efter en ombyggnad, b1.a.

i syfte att motverka den förändring i hushåiissammansättningen

som nu ofta sker i samband med mer omfattande ombyggnader och därav föijande hyreshöjningar, sku11e bostadsbidragen behöva anknytas ti11 den högre kostnadsnivån.

Frågan om vi1ken kostnadsnivå bostadsbidragen ska11 anpassas till

får vi återkomma ti11 i samband med att vi presenterar ett kompiett bidragssystem. Kostnadsgränserna är i hög grad beroende av viika totaia beiopp som kan avdeias för det hushåiisinriktade stödet.

Som tidigare har nämnts är en central uppgift för det individue11a bidragssystemet att stödja hushåiien att skaffa sig ti11-

räckiigt stora bostäder. I kap. 10 behandiar vi frågan om beho-

vet att höja samhäiiets ambitionsnivå beträffande hushå11ens ut-

rymmesstandard och anpassa utrymmesnormen ti11 den faktiska ut-

veckiingen. I det fa11 vår diskussion i denna fråga kan 1eda fram

ti11 ett besiut om en höjd utrymmesnorm från statsmakternas sida, måste de bostadspoiitiska med1en och b1and dem bostadsbidragen anpassas ti11 en sådan förändring. Stödets ambitionsnivå måste såiedes bestämmas av de vid varje tidpunkt gäiiande ailmänna bostadspoiitiska måien.

9.6 Aiternativa former av bostadsbidragssystem

9.6.1 5]lm§nna_synpugkter

Bostadsbidragskommittên har i betänkandet (SOU 1982:52) Bostadsbidragen redovisat sin översyn av bostadsbidragen till barnfamiijer m.f1. Vår uppgift ska11 därför eniigt direktiven i första hand vara att beiysa avvägningen mellan bostadsbidrag och övriga

Bostadsbidrag

bostadssubventioner. Detta återkommer vi tiil i vårt siutbetänkande.

Bostadsbidragskommittêns betänkande och remissinstansernas synpunkter har som tidigare nämnts överiämnats ti11 oss för vidare

överväganden i vårt arbete. Vi återger därför i vår föijande

framställning avseende aiternativa former av bostadsbidragssystem kommitténs överväganden som iigger ti11 grund för försiaget om standardutjämnande bostadsbidrag. Detta försiag har närmast formen av ett inkomstprövat barnbidrag, där bostadskostnaden beaktas med ett beiopp motsvarande den genomsnittiiga kostnaden för varje iägenhetstyp.

Bostadskostnaden är en tung post för framför a11t barnfamiijerna. Behovet av bostadsutrymme ökar också med barnantaiet. Om man vi11

stimuiera trångbodda hushå11 att förbättra sin bostadsstandard

kan det därför vara motiverat att bostadsbidragssystemet utformas så att det tar hänsyn inte enbart ti11 fami1jens storiek och bostadsstandard utan även ti11 bostadskostnaden. Denna inriktning kan tiiigodoses med oiika utformning av systemet.

Vi presenterar i det föijande ett aiternativ som innebär förbättringar inom nuvarande system, vidare ett aiternativ med direkt stimu1ans för barnhushåiien att förbättra sin utrymmesstandard samt ett alternativ som direkt anknyter tiil hushåliens faktiska

bostadskostnader. Det senare alternativet förutsätter att någon

nedre hyresgräns inte faststäiis utan bidrag utgår med beaktande

av heia den faktiska bostadskostnaden för det enskiida hushåiiet upp ti11 övre hyresgränser som stiger med ökat barnantai.

Eftersom bidragssystemets utformning b1ir beroende av viika totaia kostnader samhäilet kan komma att avsätta för det riktade bostadsstödet, är de bidragsbelopp och bostadskostnadsgränser etc, som vi använder, endast exempe1 för att iiiustrera de oiika aiternativen.

240 Bostadsbidrag

§o5tgdsbid3agskpmmjttégs_f§r§]gg

Vi har va1t att reiativt utförligt presentera de överväganden som Iigger ti11 grund för bostadsbidragskommittêns principförsiag ti11 standardutjämnande stöd, eftersom det har en starkare famii-

jepolitisk än nuvarande bidragssystem. Stödet har närinriktning

mast formen av ett behovsprövat konsumtionsstöd ti11 barnfami1jerna (som k0mp1ettering till de a11männa barnbidragen).

Bostadsbidragskommittên anser att det standardutjämnande stödet ska11 syfta till att utjämna meiian hushå11

försörjningsbördorna

med o1ika sammansättning. Det ska11 ge de svaga hushå11en det mede1sti11sk0tt som anses nödvändigt för att de ska11 kunna hå11a en rim1ig ievnadsstandard. Vi1ken bostadsstandard som stödet bör kunna säkra preciseras genom statsmakternas Iöpande beslut om stbdbeloppen. Med hänsyn ti11 stödets dubb1a funktion som bo-

stadsstöd och famiijestöd bör inga krav på bostadens standard

stä11as upp förutom att hushåliet ska11 ha en egen bostad.

Förs1aget har ingen anknytning ti11 de enski1da hushåiiens faktiska bostadskostnad. Bostadskostnaden ska11 beaktas genom att bostadsbidragens grundbe1opp beräknas med hänsyn också ti11 den

norma1a kostnaden för en bostad som svarar mot de krav på kva1i-

tet inom bostadsförsörjningen som samhä11et stä11t upp för sig.

Riktpunkten bör a11tså vara att hushå11, som är berättigade ti11

standardutjämnande bostadsbidrag, ska11 med de resurser de då disponerar kunna bära de norma1a kostnaderna för en sådan bostad

utan ytter1igare behovsprövat stöd. Med de normaia kostnaderna

avses medeihyran i riket för en bostad som uppfy11er dessa krav.

Kommittén anför att man inte kan sträva efter att med ett renodlat kontantstöd av bostadsbidragens typ fy11a ut a11a typer av försörjningsbrister. Inkomstbrister som hänger samman med onormaia förvärvsförhå11anden bör i stä11et avhjä1pas i första hand genom individorienterade stödinsatser som syftar ti11 att undan-

röja orsakerna till hushå11ets försörjningssvårigheter. (Därmed

avses b1.a. arbetsmarknadspo1itiska åtgärder och åtgärder för att

ge barnti11synsmöj1igheter för barnfamiijer med förvärvshinder

på grund av att barntiiisynsfrågan inte kan 1ösas.)

Bostadsbidrag 241

Förslaget innebär att stödet till hushåll med olika antal barn skall i sitt oreducerade grundbelopp vara så stort att det kan säkra en tillräcklig försörjning för hushåll med två samboende vuxna som tillsammans har inkomster som svarar mot den avtalsen-

liga heltidslönen i ett låglöneyrke.

Stödet till ensamföräldrar bör lämnas med samma grundbelopp upp till samma inkomstgränser som för fullständiga barnfamiljer.

Självförsörjningskraven på ensamförälderhushållen kommer därmed

att bli lägre än på andra hushåll, men det motiveras av att även

när sahällets service fungerar på sådant sätt att de har möjlig-

het att förvärvsarbete, så är deras villkor ändå sådana att man inte kan förutsätta att de också i praktiken kan arbeta heltid.

Kommittén anser att möjligheterna är små att på ett rimligt sätt

klara de stora flerbarnsfamiljernas behov enbart med ett traditionellt utformat inkomstprövat stöd. För hushåll med fyra eller

flera barn krävs särskilda, kompletterande åtgärder. Med hänsyn

till att gruppen är liten - endast 2 % av barnfamiljerna - bör detta generella stödbehov tillgodoses utanför bostadsbidragssystemet.

Det behovsprövade stöd som lämnas genom bostadsbidragen kan då

användas för att ge den ytterligare förstärkning som är nödvändig

för de inkomstsvagare mångbarnsfamiljerna. Därmed kan bostadsbi-

dragen avpassas i första hand efter de förhållanden som gäller för den stora majoriteten av landets barnfamiljer - hushållen med upp till tre barn.

Kommittén konstaterar att behovet av stöd varierar inte bara med

hushållens sammansättning utan också efter storleken på hushåll-

ens egna resurser. Den senare variationen måste fångas upp med en

inkomstprövning som leder till att bidraget trappas av allt efter som de enskilda hushållens bärkraft ökar. Avtrappningen bör utformas så att hushållen blir lika bärkraftiga vid lika inkomster, oavsett försörjningsbörda. Bidragen bör därför minskas med en större andel av en ökande inkomst för små hushåll än för stora.

Bostadsbidrag

Kommittén förordar att samma avtrappningsfaktor ti11ämpas för a11a hushå11 med samma antai med1emmar, oavsett om dessa är barn e11er vuxna i en takt som sjunker från 33 % för hushå11 med en och två med1emmar ned ti11 190% för hushå11 med fem eiier fiera mediemmar. (En sådan avtrappningsmetod innebär att den samiade kan b1i större för det enskiida hushåiiet vid en marginaieffekten inkomstökning i förhåiiande tiil nuvarande reg1er).

I sina exempei på stödets effekter har kommittén utgått från att

det standardutjämnande stödet ska11 utgå med 5 000 kr/barn och

år. av beioppet sku11e börja vid ca 57 000 kr. i Avtrappningen bidragsgrundande inkomst.

Kommittén har redovisat föijande effekter för oiika famiijetyperz

Ettbarnsfamiijerna får med ett grundbeiopp om 5 000 kr. en förhåiiandevis kraftig av det stöd som maximait kan lämnas

minskning

vid bostadskostnader som motsvarar medeihyran i riket för en trerumsiägenhet. Minskningen är nära 3 000 kr.

Biand de ensamboende med ett barn kommer ca 20 000 hushåli i de högsta inkomstiägena att he1t mista sina nuvarande bostadsbidrag, såvida de inte har bostadskostnader över mede1hyran i riket och med högkostnadsstöd. Aiitjämt kommer emeiiertid ca kompenseras 60 % av denna fami1jetyp att ha bostadsbidrag och därigenom ti11försäkras en högre ekonomisk standard än andra hushå11 i motsvarande inkomstiägen.

Biand makar med ett barn blir minskningen av anta1et stödberättigade hushåii 15 000-20 000. Totait kan ca 15 % av dessa hushå11 komma att få standardutjämnande stöd. Medan nära uppskattas häiften av hushå11en med en förvärvsarbetande föräider kan förväntas få stöd, gä11er detta för mindre än 10 % av de hush§11 där båda föräidrarna har förvärvsinkomster.

För tvåbarnsfami1jer med en föräider innebär försiaget, med ett om 10 000 kr., att ca 2 000 hushå11 i de högsta ingrundbe1opp

Bostadsbidrag

komstlägena helt mister sina bidrag. Fortfarande kommer emellertid nära 90 % av alla hushåll av denna typ att ha rätt till stan dardutjämnande stöd. Antalet hushåll med två föräldrar som får bostadsbidrag, ökar med 40 000, vilket motsvarar ca 10 % av alla fullständiga tvåbarnsfamiljer. Totalt är då nära 40 % av sådana hushåll berättigade till standardutjämnande stöd. Skillnaderna blir stora mellan hushåll med en eller två inkomsttagare. Av dem med en inkomsttagare får mer än 80 % bostadsbidrag, men av dem med två inkomsttagare blir mindre än 30 % bidragsberättigade.

För trebarnsfamiljerna beräknas effekten, med ett grundbelopp på

15 000 kr., bli att av hushållen med två makar får ytterligare 20 000 hushåll bostadsbidrag. Därmed kommer totalt ca 75 % av dessa hushåll att ha stöd. Bland dem med två inkomsttagare kommer ca 65 % att vara bidragsberättigade och bland hushåll med en inkomsttagare kommer det att gälla ca 90 %. B1and ensamförälderhushållen med tre barn kommer i stort sett samtliga att ha bostadsbidrag.

Av fxrabarnsfamiljerna kommer totalt 85 % av alla hushåll att

vara berättigade till det standardutjämnande stödet, om grundbe-

loppet uppgår till 20 000 kr. Andelen bland dem med två inkomster

ligger därvid så högt som nära 80 %.

Kommittén redovisar följande omfördelning av samhällets kostnader

för bostadsbidragen till följd av ett standardutjämnande				stöd:
Antal barn Ensamboende Samboende		en inkomst två inkomster milj. kr.		Totalt
1	- 180	- 60	- so	- 290
á	+ 10	+ 135	+ 150	+ 295
3	+ 5	+ 130	+ 155	+ 290
4 +	..	+ 50	+ 55	+ 105 _
Tota1t	- 165	+ 255	+ 310	+ 400

244 Bostadsbidrag

De redovisade exempien ieder således ti11 en omfördeining av stödet från hushå11 med ett barn ti11 förmån för övriga barnfamiljer.

förbättringar ingarjugrarangkrjoidragssystgm

Som tidigare nämnts är nuvarande bidragssystem uppbyggt efter utrymmesnorm 2, dvs. med högst två boende per rum, kök och vardagsrum oräknat. Denna norm ger inte iängre uttryck för vaniiga an-

språk på bostadsutrymme. F1erta1et barnfamiijer har redan skaffat

sig en högre utrymmesstandard. Barnhushåii som uppbär bostadsbidrag har dock iägre inkomst och utrymmesstandard än genomsnittet av hushåil med motsvarande storieksfördeining.

Bostadsstyre1sen har föresiagit att bostadsbidragen ska11 utformas för att främja en bostadsstandard som innebär, utöver kök och vardagsrum, ett rum för förä1drar och ett rum för varje barn.

Det betyder att bidragsgivningen bör inriktas på en utrymmes-

standard om tre rum och kök för hushå11 med ett barn (oavsett om det finns en e11er två föräidrar i familjen). För varje ytteriigare barn bör bostadsutrymmet ökas med ett rum.

De övre hyresgränserna bör höjas avsevärt om den angivna utrymmesstandarden ska11 främjas. Dessutom bör den övre hyresgränsen b1i högre för varje barn.

Styreisen anser att det å andra sidan är bostadspoiitiskt motiverat att begränsa bidragens stor1ek för hushå11 med 1ägre bostadsutgifter i syfte att ge utrymme för en förstärkning för hushå11 med högre bostadsutgifter.

Ett sätt att åstadkomma detta är att höja den nedre hyresgränsen från nuvarande 650 kr/mån. ti11 ett avsevärt högre beiopp. Styreisen har föresiagit en höjning tili 900 kr/mån. för barnfamiijer, men oförändrad nedre gräns för hushå11 utan barn med hänsyn främst ti11 att en höjning sku11e utestänga vissa hushå11 i studentbostäder.

Bostadsbidrag 245

Styreisen har med utgångspunkt från genomsnittshyrorna i riket för de senaste tio årgångarna av hus föresiagit att fö1jande övre hyresgränser ska11 gä11a för bidragsåret 1985:

Antal barn	Ovre hyresgränser, kr/mån. Nuvarande	Föresiagna
1	1 625	2 000
2	1 625	2 300
3	2 100	2 600
4	2 100	2 900
5+	2 525	3 200

De föresiagna förändringarna av hyresgränserna medför en betydande förskjutning av bidragsgivningen ti11 hushåil med stora bostadsutgifter. Effekten b1ir störst för famiijer med två e11er f1era barn.

Höjningen av den nedre hyresgränsen innebär att bostadsbidraget minskar med 200 kr/mån för a11a hushå11 som har en bidragsgrundande bostadsutgift av minst 900 kr/mån. Nästan a11a barnfami1jer (99 %) hade så hög bostadsutgift i maj 1983.

Om de övre hyresgränserna höjs med minst 250 kr/mån kompenseras den nyssnämnda sänkningen he1t för dem som har bostadsutgifter om minst 250 kr. utöver nuvarande övre hyresgränser. Eniigt bostads- _ styre1sens beräkningar sku11e detta år 1985 gä11a omkring 40 % av fami1jer med ett barn, drygt 60 % av fami1jer med två barn och omkring häiften av fami1jerna med f1era barn. Hushåil med större utgifter får en förbättring om hyresgränserna höjs mer än 250 kr/mån.

246 Bostadsbidrag

För tvåbarnsfamiljerna innebär förslaget en ökning av bidragen

med över 300 milj. kr. Ökningen för större hushåll beräknas till

drygt 100 milj. kr, medan bidragen till ettbarnsfamiljer beräknas

minska något.

I maj 1983 hade 40 % av bidragsfamiljerna högre bostadsutgift än 2 000 kr/mån. 19 % av barnfamiljer i hyres- och bostadsrättslägenheter hade högre bostadsutgift än 2 000 kr/mån. Motsvarande andel bland barnfamiljer i ägt småhus var 71 1.

Om man skulle göra avsevärt större höjningar av de övre hyresgränserna än de som bostadsstyrelsen föreslagit för att t.ex. anpassa dem till nyproduktionshyrorna, skulle bidragen i första hand öka för de barnfamiljer som bor i ägt småhus.

Å andra sidan skulle en kraftig höjning av de övre hyresgränserna

kunna stimulera hushåll med låga inkomster att efterfråga rymliga

lägenheter i nyproducerade bostäder. Dessutom skulle barnfamiljerna få möjlighet att flytta tillbaka efter ombyggnad av flerbostadshus, även om hyrorna genom bruksvärdessystemet knyts till nyproduktionens hyror.

Högre hyresgränser skulle även kunna ge en positiv effekt när det gäller att stimulera byggandet av stora hyresrätts- och bostadsrättslägenheter. För flerbarnsfamiljer finns för närvarande nog stora lägenheter för deras behov i huvudsak med äganderätt.

Den barnanknutna, konsumtionsstödjande delen av bostadsbidraget

skulle enligt bostadsstyrelsens förslag bibehållas på nuvarande

nivå och förbättringar av stödet skulle knytas till den bostadsanknutna delen.

För hushåll utan barn har styrelsen föreslagit en höjning av de övre hyresgränserna till 900 kr/mån. för ensamstående och 1 100 kr/mån. för samboende. Detta motiveras av att de faktiska bostadsutgifterna för bidragstagarna i maj 1983 översteg övre hyresgränsen för 86 % av ensamstående och 91 % av samboende.

Bostadsbidrag 247

9.6.4 gtrymmgsstgngardstymggggpge_s1stem

För att ytterligare stimulera barnfamiljerna att förbättra sin utrymmesstandard, kan man utforma bidragssystemet efter faktisk bostadsstorlek i stället för efter det enskilda hushållets faktiska bostadskostnad.

Ett sådant system skulle kunna bestå av en barnanknuten, konsumtionsstödjande del för att förbättra barnfamiljernas grundstandard och en bostadsanknuten del beroende bostads- -

på familjens

storlek. För att inte med bostadsbidrag subventionera överkonsum-

tion av bostadsutrymme skulle bidrag aldrig utgå till fler rum än

som motsvaras av utrymmesnorm 3.

Med en sådan utformning skulle bidragssystemet bli neutralt i

förhållande till bostadens upplåtelseform, eftersom man helt

bortser från familjens faktiska bostadskostnad. (I detta avseende

påminner det om bostadsbidragskommittêns förslag.) Med den direkt

standardstimulerande inriktningen skulle ett sådant system kunna

skapa förutsättningar för minskad trångboddhet bland barnfamil-

jerna.

Med utgångspunkt i nuvarande bidragsbelopp skulle man kunna ut-

forma ett system med följande inriktning:

För varje bidragsberättigat barn skulle det oreducerade, barnan-

knutna bidraget utgå med 300 kr/mån. Det bostadsanknutna bidraget

inriktas på en bostad om tre rum och kök med ett grundbelopp på

600 kr/mån. För varje ytterligare barnsovrum i bostaden skulle

bidrag utgå med 200 kr/mån. Bidragsbeloppen reduceras genom in-

komstprövning för de enskilda barnfamiljerna.

Antal Barnanknu- Bostadsanknutet bidrag för Ored} bidrag barn tet bidrag 2 rok 3 rok 4 rok 5 rok 6 rok 7 rok per månad

1	300	600	900
2	600	600 800	1 400
3	900	600 800 1 000	1 900
4	1 200	600 800 1 000 1 200	2 400
5	1 500	600 800 1 000 1 200 1 400 2 900

248 Bostadsbidrag

Det har tidigare funnits utrymmesstandardbegränsningar i bidragssystemet, men då innebar de att bostadskostnaden reducerades, om fami1jen disponerade a11tför stort anta1 rum i förhåilande ti11

antaiet boende. För en famiij på tre e11er fyra personer reduce-

rades exempeivis bostadskostnaden med 16 % om de bodde i fem rum och kök och med 28 % om de bodde i sex rum och kök.

Regein föranledde oönskade konsekvenser genom att bidragstagarna rev väggar (i småhusen) och därigenom minskade rumsantaiet. Dess-

utom infördes så småningom undantagsbestämmelser när synneriiga

skäi före1åg, t.ex. att bostaden p1öts1igt b1ev för stor i för-

håiiande till antaiet boende på grund av skiismässa.

Bestämmeisen slopades från bidragsåret 1980, de1s för att den var

administrativt krångiig och medförde mycket kontroiiarbete och

de1s för att bostadskostnaderna var så mycket högre än de övre

hyresgränserna så att reduceringen på grund av för stor bostad

inte sänkte den bidragsgrundande bostadskostnaden så mycket att

det påverkade bidragsbeioppet.

Den bostadsanknytning som skisseras i det här a1ternativet sku11e inte medföra samma negativa konsekvenser. Barnfamiijerna ges möjiighet att väija utrymmesstandard efter sina egna önskemåi och

resurser, men bostadsbidrag kan högst utgå för ett sovrum ti11

varje barn. En tvåbarnsfamiij kan således inte få högre oreducerat bidrag om den bor i sex rum och kök än om den bor i fyra rum och kök. Å andra sidan kan en barnfamiij som bor i två rum och kök endast få det barnanknutna bidraget. Ett sådant system sku11e direkt syfta ti11 att förbättra barnens bostadsstandard.

9.6.5 gnga§t_bgs5ags5ostnags3nknutgjLj5§q;qggyghgg

Om man förutsätter att barnfami1jernas inkomstbrister och grund-

standard tryggas inom det socia1po1itiska området, t.ex. genom

höjda barnbidrag och f1erbarnstii1ägg, kan man inom det bostadspoiitiska området konstruera ett bostadsbidrag som endast är beroende av bostadskostnad och bostadsstoriek.

Bostadsbidrag 249

Anta1et barn i fami1jen sku11e då fortfarande vara utgångspunkten

för den bostadsstandard man 1ämnar bidrag ti11. Om man har ut-

rymmesnorm 3 som må1, ska11 barnfami1jerna bo i fö1jande bostads-

stor1ekar för att varje barn ska11 ha eget sovrum:

1 barn = 3 rok 2 barn = 4 rok 3 barn = 5 rok 4 barn = 6 rok 5 barn = 7 rok

Eftersom behovet av bostadsutrymme ökar med anta1et barn, kan man konstruera ett bidragssystem som syftar ti11 att stimu1era hus-

hå11 som bor trångt att fiytta tiil större bostäder genom att

differentiera de övre bostadskostnadsgränserna efter anta1 barn.

För att underiätta en jämföre1se me11an de här skisserade a1ternativen använder vi samma övre hyresgränser som i 9.6.3, dvs. de av b0stadsstyre1sen föres1agna:

1 barn = 2 000 kr/mån. 2 barn = 2 300 kr/mån. 3 barn = 2 600 kr/mån. 4 barn = 2 900 kr/mån. 5 barn = 3 200 kr/mån.

I detta system tänker vi oss att man ska11 utgå från den enskiida

famiijens tota1a faktiska bostadskostnad utan någon nedre hyres-

gräns.

Genom att differentiera den procentsats som bidrag kan utgå med

efter antaiet barn i fami1jen, sku11e även ett sådant system i första hand b1i ett stöd för de större barnfami1Jerna.

Under förutsättning att det direkta barnstödet 1ämnas he1t inom

fami1jepo1itikens område, sku11e man kunna utforma ett stöd ti11

250 Bostadsbidrag boendet eniigt föijande. De maximaia bidragsbeioppen reduceras genom inkomstprövning för de enskiida bidragstagarna även i detta alternativ. Antai barn Ovre hyres- % av faktisk Oreducerat bi-

	gräns, kr/mån. bostadsutgift			dragsbe1opp, kr/mån
1	Z 000		50 %	1 000
2	2 300		55 %	1 265
3	2 600		70 %	1 820
4	2 900		75 %	2 175
5	3 200		80 %	2 560
Med denna konstruktion ökar		bidragsgrocenten		om barnantaiet i
fami1jen ökar. Dessutom ökar		bidraget	om hyran ökar,	för antingen

den iägenhet famiijen redan bor i e11er för den iägenhet familjen f1yttar ti11, under förutsättning att hyran inte överstiger den övre hyresgränsen.

Som jämföreise ti11 ovan skisserade system anges här storieken på

nuvarande bostadsanknutna bostadsbidrag:

Anta1 barn Maximait bidrag	kr/mån.	Ovreohyresgräns, kr/man.	Maximai bidrags- andei, %
1-2	780	1 625	48
3-4	1 160	2 100	55
5 e11er fier 1 500		2 525	59

Dessa be1opp anknyter som tidigare nämnts ti11 norm 2.

Kombinationer av de skisserade aiternativen är naturiigtvis också

möjliga. Krav på Iägsta bidragsberättigade utrymmesstandard kan

stä11as för det bostadsanknutna stödet, om man vill stimuiera barnfamiijerna att fiytta ti11 rymiigare bostäder.

Bostadsbidrag

om man vill ha kvar ett inkomstprövat familjestöd (barnbidrag) i bostadsbidragssystemet, kan man kombinera det med en bostadsan-

knuten del som utgår med olika procent vid olika barnantal.

Vissa kostnadsberäkningar

Vi har gjort en kostnadsjämförelse av effekterna för olika familjetyper mellan 1983 års bidragssystem och de alternativ som har skisserats under 9.6.4 och 9.6.5. Som grund för jämförelsen har vi använt inkomst- och hyresuppgifter ur statistiken över barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983. Reducering av de maximala bidragsbeloppen har gjorts med de regler som då gällde, dvs. för samboende med barn med 15 Z vid inkomster mellan 41 000 kr. och 62 000 kr. samt med 22 % av inkomsten över 62 000 kr. För ensamstående med barn var reduceringen 15 % av inkomsten mellan 33 000 kr. och 62 000 kr. och 22 % av inkomsten över 62 000 kr.

Vi har använt de hyror/bostadskostnader som bidragstagarna hade i

maj 1983 och jämfört de bidragsbelopp som de då fick med de be-

lopp som skulle ha utbetalats om alternativ 9.6.4 (utrymmesstimumulerande) resp. 9.6.5 (endast bostadskostnadsanknutet) Nå hade tillämpats.

De beräknade kostnaderna för alternativ 9.6.4 förutsätter att alla dåvarande bidragsfamiljer skulle ha bott enligt utrymmesnorm

3. Om man i stället utgår ifrån den utrymmesstandard som bidrags-

tagarna faktiskt hade i genomsnitt per familjetyp, blir totala årskostnaden ca en halv miljard lägre än i följande tablå.

I kostnadsberäkningen för alternativ 9.6.5 förutsätts att ett barnanknutet, inkomstprövat stöd av minst samma omfattning som i maj 1983 utbetalas inom det familjepolitiska stödsystemet i stället för inom det bostadspolitiska stödsystemet. Det bostadsanknutna stödet blir lägre för familjer med 1-3 barn än i maj 1983, dels för att andelen med inkomster över 62 000 kr. är stor i des-

sa grupper och dels för att alternativet inte innehåller någon

barnanknuten del. I nuvarande system avtrappas det barnanknutna stödet först och det innebär att det bostadsanknutna beloppet

252 Bostadsbidrag

börjar reduceras vid avsevärt högre inkomster än de ovan angivna. Om man använder 1983 års avtrappningsreg1er för ett system utan barnanknuten del (som vi har gjort i dessa beräkningar) kommer såiedes bidraget att reduceras i snabbare takt.

Famiije- Antai Faktiskt utbeta1t Ait. 9.6.4 Alt. 9.6.5

typ, anta1 barn beiopp i maj 1983, iom a1ia hade bott Tota1t

famiijer eniigt norm 3.) (exk1. barnanknutet stöd) Totait Därav barn- Totait Därav barnanknutet anknutet O mkr/man. mkr/mån. mkr/mån. mkr/mån. mkr/mån. Ensamstående

74 000 1	42,5 3,9	48,7	5,0	41,5
44 700 2	35,7 4,7	50,0	6,0	31,2
11 500 3	14,8 1,8	18,9	2,3	12,8
2 000 4	2,6 0,5	3,9	0,6	2,5
400 5	0,6 0,1	1,0	0,2	0,8

Gifta/samboende

32 300 1	14,0 1,7	14,8	2,1	13,6
85 800 2	41,6 9,2	63,8	11,3	37,2
61 500 3	53,2 9,8	66,8	12,2	39,8
14 200 4	13,4 3,0	19,2	4,0	14,2
4 700 5	4,4 1,3	8,6	1,6	5,3
331 100	222,8 36,0	295,7	45,3	198,9

Totaikostnad för ett he1t

bidragsår, mkr. 2 675 430 3 550 545 2 390

9.6.6 5dmjni§tratjva_bri§tgr_j_b1drags§y§tgmgt

Bostadsbidragskommittên har utrett och 1agt förs1ag om hur de administrativa bristerna i nuvarande bidragssystem ska11 kunna iösas när det gä11er inkomstprövning och inkomstbegrepp, åiders-

gräns för bidragsberättigande barn och hur hushåiisbegreppet

ska11 definieras. Dess förs1ag har så1edes nyiigen varit föremåi för remissbehandiing. Vi kommer därför inte att vidare behand1a

dessa frågor nu, utan återkommer med eventueiia försiag i s1utbe-

tänkandet, i den mån som frågorna har reievans vid utformningen

av ett framtida bostadsbidragssystem.

Bostadsbidrag 253

Om man väijer en mer genere11 inriktning av bostadsstödet sku11e

det eventueiit inte behövas någon inkomstprövning i nuvarande

former och inget särskiit inkomstbegrepp. Om man väijer ett system som inte tar hänsyn ti11 faktisk bostadskostnad behövs inga särski1da reg1er för bostadskostnadsberäkning för ägda småhus och bostadsrätts1ägenheter. Vi1ket utbetainingssätt man väijer och vem som ska11 vara betainingsmottagare b1ir också beroende av hur bidragssystemet utformas. Om man utformar ett fami1jestöd, där antaiet barn har den avgörande betyde1sen för bidraget, bör administrationen natur1igen handhas av försäkringskassorna och samordnas med redan befint1iga rutiner inom fami1jestödet.

Frågor som rör administrativa brister och problem inom bostadsbi-

dragssystemet får såiedes på nytt tas upp ti11 behandiing när

formerna för systemet och inriktningen av detsamma mera i deta1j preciseras.

En sociai bostadspolitik 255

10 EN SOCIAL BOSTADSPOLITIK

10.1 De sociaia måien

Ett jämukt och_ _1_n£egrgr_a_t_bLge_n_d_g

I den bostadspo1itiska propositionen från 1967 formuierades det

övergripande måiet för bostadspolitiken så, att heia befoikningen

ska11 beredas sunda, rymiiga, väipianerade och ändamåiseniigt ut-

rustade bostäder av god kvaiitet till skäiiga kostnader. I våra direktiv framhåiis att detta grund1äggande måi givetvis står fast, men att preciseringar ständigt måste göras mot bakgrund av ändrade förutsättningar och nya erfarenheter.

Under de senaste decennierna har den aiimänna boendestandarden förbättrats avsevärt. Fiertaiet bostäder är vä1 utrustade och

utrymmesstandarden har över 1ag höjts påtagiigt såsom framgår av

redovisningarna i kap. 2 och 4. Väsentiiga skiiinader me11an oiika hushåiis boendestandard kvarstår dock. Dessa skiiinader gä11er

inte minst utrymnesstandarden, vi1ket också påpekas i direktiven.

Även om boendestandarden i aiimänhet höjts väsentiigt är den så-

1edes ojämnt fördeiad me11an oiika hushåiistyper och befoiknings-

grupper. Ett mer jämiikt boende är därför eftersträvansvärt.

Vid sidan av jämiikhetsmåiet har, sedan början av 1970-taiet, en a11sidig befoikningssammansättning i oiika bostadsområden varit ett viktigt bostadspoiitiskt må1. Bakgrunden ti11 detta var de

oiikheter med avseende på hushåiiens storiek och sammansättning,

befoikningens å1der och inkomstförhå11anden m.m. som kunde konstateras i o1ika bostadsområden e11er stadsdeiar. Vissa områden fick en utprägiat ensidig befoikningssammansättning. Oiikheterna

med avseende på befo1kningssammansättningen i o1ika områden är

fortfarande stora och i vissa avseenden har ensidigheten snarast

tiiitagit. De s.k. prob1emhushå11ens och invandrarnas särboende

har blivit a11tmer framträdande. I denna mening kan boendet sägas ha biivit a11tmer segregerat.

256 En social bostadspolitik

Enligt våra direktiv bör den framtida bostadspolitikens grundläggande mål vara att främja ett jämlikt och integrerat boende. Detta preciseras till dels att alla hushåll bör ha ekonomiska

möjligheter att uppnå en tillräckligt god standard vad ut-

gäller

rustning, utrymme, yttre miljö samt tillgång till gemensamhetslo-

kaler och service, dels att bör vara

lägenhetssammansättningen

varierad för att ge förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning.

Jämlikhetsmålet syftar alltså till en jämnare av boenfördelning destandarden oberoende av var man bor, medan integrationsmålet syftar till att möjliggöra för hushåll av olika sammansättning eller med olika resurser att bo inom samma område. En som

fråga, vi skall återkomma till senare, är på vilket sätt dessa mål

hänger samman och i vilken utsträckning de är förenliga.

Orsakerna till den bristande jämlikheten i boendet finns bl.a. att söka i en allmän ekonomisk ojämlikhet. Vad bostadspolitiken kan bidra med är att söka motverka effekterna av denna ojämlikhet

genom att främja en hög och jämn standard på bostäder och bo-

stadsområden och med olika medel söka möjliggöra även för resurssvaga hushåll att bo i dessa goda bostäder.

Även den ensidiga befolkningssammansättningen är i vissa avseenden en följd av en allmän ekonomisk ojämlikhet. Därmed är inte-

grationsmålet delvis sammanfallande med jämlikhetsmålet. Om möj-

ligheterna att skaffa sig en god boendestandard blir mindre avhängig hushållens ekonomi, skapas bättre förutsättningar för en integration mellan hushåll med olika resurser.

I andra avseenden är dock den ensidiga befolkningssammansättningen främst en följd av struktur.

lägenhetsbeståndets Flerbostads-

husområden domineras i allmänhet av mycket små lägenheter, varför dessa områden också domineras av små hushåll. Omvänt domineras nyare småhusområden av stora lägenheter och stora hushåll. I direktiven anges därför som eftersträvansvärt att åstadkomma en mer

varierad lägenhetssammansättning i olika bostadsområden och

upplåtelseformer.

En social bostadspolitik 257

Såväl den bristande jämlikheten som den bristande integrationen sammanhänger således med väsentliga skillnader mellan olika hus-

håll vad gäller valmöjligheterna på bostadsmarknaden. Dessa sam-

manhänger i sin tur med skilda ekonomiska resurser, olika möjligheter till inflytande och ett ensidigt utbud av olika lägenhetsstorlekar i olika delar av bostadsbeståndet. Ett viktigt jämlikhetsmål kan därför sägas vara att öka valfriheten för de grupper som idag har begränsade möjligheter att välja var och hur de vill bo.

Till den ojämna resursfördelningen hör också de varierande möjligheterna för olika hushåll att själva få över

ett inflytande

bostädernas förvaltning. Dessa möjligheter är förbundna med skil-

da upplåtelseformer. Till ett jämlikt boende hör därför även ett

utvecklat boinflytande för hushåll i hyresbostäder. Inom detta

område pågår en utveckling på grundval av de avtal som slutits

mellan hyresmarknadens parter. Hyresgästinflytandet berörs närmare i avsnitt 10.5.

Jämlikheten i boendet är inte enbart en fråga om mer likvärdiga

förutsättningar för olika hushåll eller befolkningsgrupper. Bostädernas och bostadsområdenas standard och utformning är också av stor betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Grunderna för den sociala bostadspolitiken är alltså att den skall främja ett jämlikt och integrerat boende. Såväl jämlikhets-

målet som integrationsmålet kan emellertid preciseras i olika

riktningar. I det följande skall därför olika tolkningar av dessa mål diskuteras. Avsikten med detta är att närmare ange innebörden av de principiella ställningstaganden vi vill göra vad gäller inriktningen av en social bostadspolitik.

Beroende på vilka tolkningar av målen som ges blir de också mer

eller mindre förenliga. Därför skall vi även beröra de målkon-

flikter som kan uppstå och relatera jämlikhets- och integrations-

målen till målet om valfrihet på bostadsmarknaden.

258 En social bostadspolitik

9_1_1_k_g _t_o1_kfl1_r1g_a_r_a1 _J_2ig‘I_1'_k_!}_e£sfl3]_e£

En god boendestandard kan, som nämnts, avse många olika förhåll-

anden: utrustningsstandard,

utrymmesstandard, tillgång till ser-

vice etc. Här skall inte alla dessa förhållanden diskuteras i detalj. För ett resonemang om vilka olika av jämliktolkningar hetsmålet som i princip kan göras, räcker det med

något exempel på ett för boendestandarden viktigt förhållande. I det

följande

förs diskussionen med utgångspunkt enbart från

utrymmesstandarden. Det är dock viktigt att att understryka en god utrymmesstandard bara utgör en del av en god boendestandard och att andra kvaliteter hos bostäder och bostadsområden kan ha minst lika stor betydelse för de boende.

Som vi tidigare visat är utrymmesstandarden ojämnt fördelad.

Många hushåll bor mycket trångt som bor samtidigt många mycket

rymligt. Där emellan finns det hushåll som bor mer eller mindre

trångt eller mer eller mindre rymligt. Detta kan enkelt illustre-

ras som i fig. 10.1.

Figuren visar olika kombinationer av hushållsstorlekar och lägenhetsstorlekar. Den grova linjen till vänster avgränsar de hushåll

som är trångbodda enligt norm 3, dvs. de hushåll som saknar

möjlighet att ge varje barn och ensamstående vuxen ett sovrum. eget Den högra linjen avgränsar hushållen med hög utrymmesstandard, dvs. de hushåll som disponerar mer än ett sovrum Med per person. dessa definitioner var omkring 20 % av hushållen

trångbodda år

1980 medan drygt 25 % hade hög utrymmesstandard. Motsvarande andelar för år 1985 kan till uppskattas drygt 15 % resp. 30 %. Vi återkommer till en utförligare diskussion om norm 3 i avsnitt 10.2.

En sociai bostadspoiitik 259

Lägonhetsstorlek Hushálls- 1 rok 2 rok 3 rok 4 rok Srok Grok 7rok storlek 1 person 2 personer 3 personer

4 personer 5 personer

e personer

7 personer

Fig. 10.1 Matris som iliustrerar utrymnesstandardens fördeining

med gränser för trångboddhet resp. hög utrymmesstandard.

Att med avseende på utrymmesstandarden främja ett jämiikt boende

kan ges fiera principieilt oiika toikningar. Här ska11 främst tre

sådana diskuteras. Diskussionen utgår från en uppsats av statsve-

Medeiklassen - framtitaren Sverker Gustavsson: som avantgarde

dens bostadspo1itik? (Årsbok 1974, Statens institut för bygg-

nadsforskning).

För det första kan bostadspoiitiken inriktas enbart på att undan-

röja trångboddheten. Det innebär då att med 01ika medei höja ut-

rymmesstandarden för dem som bor trängst upp tiii en viss nivå som motsvarar den vänstra linjen i fig. 10.1. Vad som händer över

denna nivå biir då inte föremåi för några särskiida åtgärder,

utan hushåiien kan, efter förmåga, fritt väija sin boendestan-

dard.

En sådan toikning av jämiikhetsmåiet kan karaktäriseras som en

skyddsnätspoiitik. Den är inriktad på de grupper som är svagast

på bostadsmarknaden och syftar tili att garantera dessa en accep-

tabei boendestandard.

260 En social bostadspolitik

En andra tolkning av jämlikhetsmålet är att bostadspolitiken in-

riktas inte enbart på att förbättra standarden för de resurs-

svagaste hushållen eller garantera en lägsta standard, utan också

på att motverka eller försvåra en alltför hög konsumtion av t.ex.

bostadsutrymme. Med det exempel som fig. 10.1 illustrerar, skulle

detta motsvara en strävan dels att undanröja trångboddheten, dels

att minska andelen hushåll med hög utrymmesstandard. Det eftersträvansvärda vore då att alla eller åtminstone en majoritet av hushållen fanns mellan de båda linjerna.

Denna tolkning kan ses som ett uttryck för viljan att fördela bostäder efter behov. En parallell kan göras med andra sektorer som t.ex. utbildning och sjukvård. Principen är där att samhället svarar för de resursinsatser som behövs oavsett skillnader i be-

talningsförmåga.

En tredje tolkning av jämlikhetsmålet är att bostadspolitiken

inte inriktas på några särskilda grupper eller hushållstyper,

utan att en allmänt höjd boendestandard främjas oberoende av

skillnader med avseende på hushållens resurser. Generella subven-

tioner till boende i form av räntebidrag och skattelättnader kan

ses som medel att uppnå en allmänt höjd bostadsstandard. Även

tanken att skapa neutralitet mellan olika besittningsformer kan

ses som ett uttryck för att jämlikhetsmålet kan tolkas på detta

sätt.

net kan diskuteras om en sådan tolkning över huvud taget kan vara

ett rimligt sätt att uppfatta jämlikhetsmålet, men vi tror att

den i varje fall kan ses som en politisk princip som kan jämföras med de två första tolkningarna.

Den tredje tolkningen av jämlikhetsmålet kan också ses som en kodifiering av hur boendeförhållandena faktiskt utvecklades under 1970-talet, vare sig detta var resultat av en avsiktlig politik eller av andra förhållanden. Bostadsstandarden förbättrades för alla grupper. Även om det innebar att standardskillnaderna kvarstod eller t.o.m. ibland ökade, innebar det också förbättringar för de resurssvagaste hushållen. För utrymmesstandardens del

En sociai bostadspoiitik 261

sku11e denna toikning av jämiikhetsmåiet innebära att samtidigt

som de hushåiiens standard förbättrades så sku11e även

trångbodda

en hög utrymmesstandard främjas.

Andra toikningar än dessa är möjliga. Om utgångspunkten för bo-

stadspoiitiken sku11e vara att boendestandarden måste sänkas, så

uppstår frågan på viiket sätt detta kan ske utan att jäm1ikhets-

måiet eftersätts. En möjiighet vore att enbart ange maximigränser för en aiitför hög standard. En annan att a11mänt sänka standar-

den så att a11a drabbas 1ika. Vår utgångspunkt är eme11ertid att

boendestandarden, åtminstone i vissa avseenden, ska11 höjas, varför vi här iämnar sådana to1kningar åt sidan.

De tre huvudtoikningar av jämiikhetsmåiet som gjorts här kan ges

föijande beteckningar:

1. Minimikrav på en god boendestandard.

2. Optimikrav på en god boendestandard.

3. Krav på en a11mänt höjd boendestandard.

De tre jämiikhetsstrategierna kan, tiiiämpade på utrymmesstan-

också iilustreras som i fig. 10.2. Pi1arna andard, mycket grovt tyder i vi1ken riktning utrymmesstandarden bör förändras en1igt dessa tre a1ternativa toikningar.

1. Minimum 2. Optimum 3. Allmän höjning Hög

Asbodda T/rérugbouua I

rânqbodda

Fig. 10.2 Schematisk bi1d av o1ika principer för toikning av

jämiikhetsmåiet tiiiämpat på utrymmesstandard.

262 En socia1 bostadspo1itik

Även andra standardkrav än utrymmesstandarden kan hävdas en1igt dessa tre principer: ett minimum, ett optimum e11er en a11mänt höjd standard.

De standardnivåer som vä1js för att minimi- och ange optimikraven, utgör preciseringar av jämlikhetsmåiet. Om man t.ex. som undre gräns för en godtagbar utrymmesstandard väijer en nivå motsvarande norm 2, dvs. högst två boende per sovrum, innebär detta att man accepterar en högre grad av ojäm1ikhet i utrymmesstandard

än om norm 3 tas till utgångspunkt för vad som ska11 anses vara

en godtagbar utrymmesstandard.

Den diskussion som förts här är förenk1ad och har enbart syftat

ti11 att ange några ski1da principer för hur jäm1ikhetsmå1et kan

toikas. I praktisk po1itik kan det b1i fråga om en kombination av

o1ika strategier, dvs. exempeivis genom såväi som rikgenere11a tade subventioner ti11 bostadskonsumtion. I den mån det krävs resursinsatser från samhä11sorganen kan dock de tre jämiikhetsstrategierna de1vis komma i konf1ikt med varandra. En a11män höjning av boendestandarden kan t.ex. medföra minskade resurser för att ti11godose minimikraven.

Inom svensk bostadspoiitik finns en tradition som innebär att man både hävdar vissa minimikrav och främjar en a11män av höjning

standarden. I vissa avseenden, exempe1vis då det gä11t bostäder-

nas ti11gäng1ighet, kan detta sägas vara samma sak. I andra avseenden, som då det gä11er utrymmesstandarden, har detta inneburit en ojämnt fördeiad konsumtion.

Det är svårt att ange några genere11a gränser för vad som ska11

anses vara en a11tför hög boendestandard i oiika avseenden även om det vore önskvärt att bättre fördeia bostäderna i beståndet efter behov. Förutom de fysiska och geografiska hinder som finns

sku11e en 0mförde1ning av bostäderna i en1ighet med något optimum

sannoiikt komma i konfiikt med andra sociala må1 som möj1igheterna ti11 kvarboende e11er rätten att väija var och hur man vi11

bosätta sig.

En sociai bostadspoiitik 263

Eniigt vår mening finns det idag inte ekonomiskt utrymme för en aiimän höjning av boendestandarden i den mening vi använt uttrycket aiimän höjning här. En överordnad princip för inriktningen av den sociaia bostadspoiitiken bör i stäiiet vara att hävda vissa minimikrav och i vissa avseenden sätta dessa krav högre än tidigare.

10.1.3 §Ujka_tp1kgjngar_av

jntegrgtiogsmålet

I boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas siutbetänkande

från år 1975 behandiades ingående frågan om boendesegregation och

möjiigheterna att åstadkomma en a11sidigare hushåiissammansättning. Där konstaterades att segregation kunde avse fiera oiika förhåiianden och att förutsättningarna för en aiisidig hushåiis-

sammansättning, åtminstone i vissa avseenden, var mycket dåiiga.

Det sistnämnda gäiide framför a11t bostadsbeståndets sammansättning med hänsyn ti11 önskan att integrera hushåii av olika stor- 1ek.

Boendeutredningen särskiijde tre oiika typer av segregation:

1. Åiderssegregation e11er demografisk segregation.

2. Socio-ekonomisk segregation. 3. Etnisk segregation.

Härmed avsågs b1.a. att vissa områden b1ev mycket ensidigt sam-

mansatta med avseende på (1) åidersfördeining och hushåiisstor-

iekar, (2) inkomstk1asser och socia1grupper e11er (3) andeien invandrarhushåii av vissa nationaiiteter.

I direktiven tili boendeutredningen anges två huvudskäi för att

eftersträva en aiisidigare hushåiissammansättning. Det ena var

att därigenom få til} stånd bättre samverkan och kontakt meiian människor från 01ika befoikningsgrupper så att förståeisen dem emeiian ökas. Det andra var att därigenom bidra ti11 ett jämnare å utnyttjande av aniäggningar och service i bostadsområden.

264 En social bostadspolitik

Det förstnämnda skälet relaterades till den skiktning som kunde konstateras i sammansättningen av skolklasser och andra grupper för vilket ett område utgör rekryteringsunderlag. Det andra framställdes främst som ett samhällsekonomiskt problem.

Båda dessa skäl för en allsidigare hushållssammansättning kan

emellertid också ses som mål för ett jämlikare boende. Tanken med att öka kontakten, och därmed förståelsen mellan olika befolkningsgrupper, kan vara att kontakt i sin tur leder till ökad solidaritet och därmed verkar utjämnande. Ett jämnare resursutnyttjande av samhällets investeringar kan också innebära mer likvär-

dig tillgång till service m.m.

I det nämnda slutbetänkandet ifrågasattes målet att skapa förut-

sättningar för förståelse mellan befolkningsgrupper genom att

blanda dessa i samma område, vilket framgår av följande citat:

Bortsett från att det krävs långtgående fördelningspolitiska

förändringar för att en sådan integration skall uppkomma, finns

det skäl att ifrågasätta om förståelse mellan grupper kan

åstadkommas om inte samtidigt levnadsvillkoren blir mer lika, i första hand genom förbättringar för de sämst ställda. Att enbart bo tillsammans samtidigt som det finns stora skillnader i ekonomiska och politiska resurser, i fritid, i försörjningsbörda, i arbetsmiljö bidrar inte med säkerhet till en attitydförändring mot ökad förståelse - åtminstone inte mellan vuxna.

På vårt uppdrag har sociologen Berth Danermark utarbetat rapporten Boendesegregationens utveckling i Sverige under efterkrigstiden (Ds Bo 1984:4). Där konstateras att segregationen under efterkrigstiden i stort sett varit oförändrad. De förändringar som kan konstateras sammanhänger med en allmän förändring av den

sociala strukturen i olika delar av landet. De åtgärder som vid-

tagits för att åstadkomma en allsidigare befolkningssammansätt-

ning har hittills inte fått några mätbara effekter. Detta framgår

av en undersökning som gjorts av sociologen Ulla Arnell-Gustavs- .son Blanda eller utjämna? (Statens institut för byggnadsforskning. Meddelande M 83:33). Det finns segregerande mekanismer som

svårligen låter sig påverkas enbart av bostadspolitiska åtgärder.

En slutsats som kan dras av flera studier av boendesegregationen är således att orsakerna till en socio-ekonomisk skiktning endast

En sociai bostadspoiitik 265

margine11t kan påverkas inom ramen för bostadspoiitiken. Den får

1 stä11et inriktas på att motverka effekterna av mera grundiägg-

ande skiiinader me11an oiika befoikningsgrupper vad avser ekonomiska resurser m.m.

Att åstadkomma en aiisidig hushå11ssammansättning i den meningen

att varje bostadsområde motsvarar ett genomsnitt av t.ex. hus-

håiissammansättningen i en kommun är knappast möjiigt och i vissa

fail inte he11er något önskvärt. 01ika bostäder och bostadsområ-

den är mer e11er mindre 1ämpade för hushå11 av olika s1ag. Vi

menar att en rimiigare toikning av integrationsmåiet är att med

01ika mede1 försöka motverka den ensidighet som präg1ar vissa områden.

Olika typer av ensidigt sammansatta områden

Bostadsbeståndets sammansättning med avseende på hustyper, iägen-

hetsstoriekar, besittningsformer och ägarkategorier bidrar starkt

ti11 den ensidiga hushå11ssammansättningen i o1ika bostadsområ-

den.

Fierbostadshus är oftast beiägna 1 områden e11er stadsde1ar som enbart består av fierbostadshus. För småhusen gä11er att dessa oftast finns i småhusområden. Områdenas ensidighet i dessa avse-

enden är dock beroende på viiken geografisk nivå det är fråga om.

Väijer man tillräckiigt stora områden e11er stadsdeiar finns det

många exempei på sådana som omfattar såväi småhus som fierbo-

stadshus. På denna nivå kan då också hushålissammansättningen

vara aiisidigare än vad som gä11er för Iägre geografiska nivåer.

Det är därför viktigt att kiargöra på vi1ken en mer

nivå a11sidig

hushå11ssammansättning är önskvärd.

Hustyperna är starkt förbundna med oiika besittningsformer och 01ika 1ägenhetsstor1ekar. Lägenheter i fierbostadshus är i a11-

mänhet små och uppiåtna med hyres- e11er bostadsrätt. Småhusiä-

genheterna är i a11mänhet stora och uppiåtna med äganderätt. Där-

igenom b1ir också vissa besittningsformer och Iägenhetsstoriekar geografiskt koncentrerade.

266 En sociai bostadspoiitik

I tätorterna är dessutom nyare hus mer perifert beiägna än äidre hus. Eftersom de bostäder som ägs av a11männyttiga bostadsföretag i aiimänhet är yngre än andra hyreshus, återfinns de såiedes ofta i periferin.

Dessa förhåiianden förk1arar en stor de] av den ensidiga hus-

hå11ssammansättning som finns i vissa bostadsområden. Ett annat

viktigt förhåiiande är att hushå11ssanmansättningen i ett bo-

stadsområde förändras med tiden - 1 ailmänhet mot en större en-

sidighet. Den ensidighet i hushå11ssammansättning som prägiar

o1ika bostadsområden kan därför bäst karaktäriseras med avseende

på hustyper, besittningsformer, ägarkategorier och bostädernas

åider. Vi ska11 här kort redovisa vari ensidigheten kan bestå i o1ika typer av områden.

Den demografiska ensidigheten i fierbostadshusområden sammanhän-

ger främst med Iägenhetssammansättningen och bostädernas åider.

Med den aiimänt höjda bostadsstandarden är trerummarna inte 1äng-

re några attraktiva fami1je1ägenheter, utan dessa bebos i a11t

större av mindre hushå11 med en e11er två utsträckning personer om de inte förbiir obebodda. Det finns en ski1]nad me11an yngre och äldre fierbostadshusområden så ti11 vida att andeien barnhushå11 är större i nyare områden och att befo1kningen där i a11mänhet är yngre än i andra områden. I nyare områden finns dock även

en stor andel åiderspensionärer.

Den demografiska ensidigheten i småhusområden sammanhänger också med 1ägenhetssammansättningen. Här är eme11ertid ski11naden

me11an nyare och ä1dre småhus ännu påtag1igare. Unga barnhushåii

dominerar kraftigt i nyproduktionen, medan något ä1dre småhushåli

är vaniiga i småhus som byggts tidigare. Detta beror på att många

bor kvar 1 sina småhus även då famiijen minskar. T111 en de1 kan ski11naderna me11an ä1dre och yngre småhus också förkiaras med ski11nader i 1ägenhetsstor1ekar.

Den demografiska ensidigheten i områden med o1ika besittningsforsammanfa11er 1 stort sett med ski11nader i hustyper. I f1er- Egg

En socia1 bostadspoiitik 267

bostadshus uppiåtna med bostadsrätt är andeien barnhushåii något

mindre och andelen pensionärshushå11 något större än i hyreshus.

Därför kan man säga att bostadsrättsområden ofta är demografiskt

ensidigare än hyresrättsområden. Dessa ski11nader torde eme11er-

tid inte vara särskiit stora jämfört med ski11naderna me11an hustyper e11er bostäder av o1ika ålder.

Den socio-ekonomiska ensidigheten förefa11er däremot bero mindre

på hustyp och mera på besittningsformer och ägarkategorier. Man

kan visseriigen finna stora skiiinader i socio-ekonomiskt avseen-

de me11an barnhushå11 som bor i fierbostadshus och i småhus, men

Just det faktum att resurssvagare barnhushåii bor trångt i hyres-

hus, torde sammanhänga med att dessa bostäder, genom besittnings-

former och på grund av vem som äger husen, b1ir 1ätti11gäng1igare

för hushå11 med begränsade resurser.

Det tycks också ofta före1igga stora ski11nader i socio-ekonomiskt avseende me11an hyresrätts- och bostadsrättsområden. Dessa

skiiinader förefa11er dock även bero på det geografiska Iäget

och, för hyresrätten, om bostäderna är enski1t e11er a11männyttigt ägda. Ä1dre hyreshus i re1ativt centraia 1ägen torde i a11-

mänhet inte präg1as av någon socio-ekonomisk ensidighet, medan

det i perifert be1ägna, a11männyttigt ägda hyreshusområden ofta

finns en koncentration av resurssvaga hushå11.

Den etniska ensidigheten i vissa bostadsområden sammanfaiier i stor utsträckning med en socio-ekonomisk ensidighet. Vad som gä11er är en koncentration av invandrare från vissa nationer ti11

vissa områden, främst i det a11männyttigt ägda beståndet. Dessa

områden är dock ofta mer a11sidiga i demografiskt avseende än vad som gäiier för andra fierbostadshusområden.

Även om en väsent1ig orsak ti11 etniskt ensidiga bostadsområden är bristande ekonomiska resurser, torde det även finnas andra starkt bidragande orsaker ti11 denna koncentration. Invandrarhus-

hå11en har ofta kommit ti11 orter med en re1ativ brist på bo-

städer åtminstone i vissa iägen och med vissa besittningsformer.

De har därigenom varit hänvisade ti11 de områden som varit minst

268 En social bostadspolitik

attraktiva på bostadsmarknaden. Koncentrationen beror till en del

också på ett fritt val, då det funnits en önskan att bo med sina

landsmän.

Med utgångspunkt från denna skissartade karaktäristik av olika

slags ensidigheter i hushållssammansättningen i olika bostadsom-

råden, kan ett antal hypoteser om vilka typer av områden som är

mest ensidigt sammansatta i olika avseenden ställas upp.

Mest ensidigt sammansatta från synpunkt förefaller

demografisk

___________________ bostadsrättsområden vara. I dessa finns en stor andel P ensionärer

och relativt få barnhushåll. Detta torde särskilt gälla något

äldre bostadsrättsområden, där lägenheterna är mycket små.

Även småhusområden är mycket ensidiga i demografiskt av-

nybyggda

seende, med en stor andel relativt unga barnhushåll. Detta gäller

oavsett besittningsformen. Möjligen är barntätheten allra störst i nya småhus med hyresrätt.

Vilken typ av område som är mest ensidigt sammansatt från socio-

ekonomisk synpunkt beror på hur man vill betrakta de områden där

det finns en koncentration av resursstarka hushåll. Möjligen finns de i socio-ekonomiskt avseende mest ensidiga områdena i de större tätorterna - i vissa äldre småhusområden (s.k. antingen villaområden) eller i vissa centralt belägna äldre flerbostadshus med relativt stora lägenheter. Detta torde gälla oberoende av om

de upplåts med hyres-, bostads- eller äganderätt.

Socio-ekonomiskt mest ensidiga i den meningen att det finns en koncentration av resurssvaga hushåll förefaller dock de perifert belägna, allmännyttigt ägda flerbostadshusområdena vara. Det är sannolikt även i sådana områden som man återfinner den i etniskt avseende mest ensidiga befolkningssammansättningen.

Problem som sammanhänger med en ensidig hushållssammansättning

Alla de olika slags ensidigheter i hushållssammansättningen som

vi berört ovan kan givetvis medföra problem av något slag. Vi

En sociai bostadspo1itik 269

emeliertid att kan vara mer e11er mindre a11varmenar problemen

och även mer e11er mindre möjiiga att påverka med bostadspo-

iiga iitiska varför det finns an1edning att närmare utveckia medei, viika som ter sig mest angeiägna att undanröja. probiem

hushålissammansättning kan givetvis anses ha En mindre ensidig ett I a11mänhet är det dock andra värden som anförs egenvärde. för denna strävan. Det kan gä11a t.ex. ett bättre som argument en större förståeise för människor från andra resursutnyttjande, barns att komma i kontakt med ä1dre samhä11sk1asser, möjiigheter e11er att få en bättre skoiundervisning. Ensidighet i människor

kan också ses som ett symptom på andra

hushåiissammansättningen missförhåilanden. De resurssvagaste hushå11en koncentreras ti11 områden därför att de he1t saknar möjiigheter att sjäiva

vissa

väija var de ska11 bo.

av resursstarka hushåii ti11 vissa områden kan En koncentration som mindre önskvärd ur ett a11mänt jämiikhetsperspekuppfattas tiv. Denna torde emliertid vara resuitat av ett re1aensidighet

fritt vai och torde inte som något probiem av de

tivt uppievas Ur framstår denna typ av boende själva. bostadspoiitisk synpunkt som mindre än då ensidigheten består av ensidighet probiematisk en stark koncentration av resurssvaga hushå11.

De som samanhänger med den demografiska ensidigheten

probiem

berör främst av gemensamma resurser i form av serutnyttjandet skoior, kommunikationer e11er andra kommunaia investeringvice, ar. befoikade områden kan underiaget för kommer- I äidre, giest sie11 service eiier barnstugor vara vikande. I nya småhusområden kan bristen iokaier för undervisning och barntiiisyn vara

på

mycket påtagiig.

Detta är inte enbart ett kommunaiekonomiskt probiem e11er ett för de företag som är beroende av ett visst kundunder1ag. prob1em utan bi1 kan av den närmaste bu- För en pensionär nediäggningen tiken innebära stora Att undervisas i provisoriska oiägenheter. 1oka1er e11er få ti11 daghem i andra stadsde1ar

iånga transporter

torde också nackdeiar för såväi barn som förä1drar. utgöra

270 En social bostadspolitik

Den demografiska ensidigheten förefaller främst vara ett problem

på en relativt hög geografisk dvs. sådana nivå, områden som utgör

upptagningsområden för skolor eller underlag för olika serslags vice.

De problem som sammanhänger med den socio-ekonomiska ensidigheten

torde delvis ligga på samma nivå. Så kan t.ex. en koncentration

av barn från resurssvaga hushåll till vissa skolor medföra en

sämre kvalitet på undervisningen. Även här handlar det om en

ojämn resursfördelning men gäller i mindre kvantitautsträckning tiva än kvalitativa problem. Som Ulla Arnell-Gustafsson

påpekar

är det främst två skilda problem som sammanhänger med den socioekonomiska ensidigheten. Det är dels den sociala av avskiljningen olika befolkningsgrupper, dels den ojämna melresursfördelningen lan olika bostadsområden. Den sociala behöver emelavskiljningen lertid inte vara ett problem. Om social inte blandning leder till fler kontakter och bättre förståelse mellan olika befolknings-

grupper, såsom boendeutredningen påpekade, framstår den sociala

avskiljningen som mindre allvarlig från denna Däremot synpunkt. kan en viss social vara ett medel att åstadkomma blandning en jämnare resursfördelning mellan olika områden.

En demografisk ensidighet som medför ett lågt

resursutnyttjande och en socio-ekonomisk som medför ensidighet en ojämn resursfördelning kan, mycket förenklat, sägas utgöra huvudproblemen. Vi skall i avsnitt 10.3 närmare diskutera dessa problem.

De områden som är sammansatta i etniskt avseende ensidigt kan innebära problem i samma mening som socio-ekonomiskt ensidiga områden. Därtill kan koncentrationen av invandrare medföra andra problem av olika slag. Det torde t.ex. finnas helt andra av typer problem i ett område där 25 olika nationaliteter eller

språk-

grupper finns representerade än i ett område där det finns två eller tre nationaliteter.

Vi vill här också framhålla, att en mycket

ensidig befolkningssammansättning i ett område kan sammanfalla med problem av annat

En social bostadspolitik

De områden där det finns många outhyrda lägenheter är också

slag. ofta i socio-ekonomiskt avseende. Detta kan medföra ensidiga med utnyttjandet av gemensamma resurser, vilytterligare problem bidrar till att området blir än mindre attraktivt för resursket

starkare hushåll. På så sätt kan olika processer förstärka varan-

dra.

vill vi precisera målet att främda ett inte- Sammanfattningsvis

boende i en riktning som innebär att de bostadsgolitiska

grerat

insatserna koncentreras i första hand på att minska vissa typer

av problem som sammanhänger med en ensidig hushållssammansättning

snarare än på en allmän blandning av olika befolkningskategorier

eller hushållstyper i alla områden. Huvudproblemen kan sägas

dels konsekvenserna av den ensidiga lägenhetssammansättgälla

dels koncentrationen av problemhushåll. Allmänt gäller

ningen dock att ekonomiskt stöd och genom en aktivare bostadsförgenom söka åstadkomma mer allsidigt sammansatta bostadsområden medling i såväl som socio-ekonomiskt och etniskt avseende. demografiskt

yaljjjhet,_j§mljkhggLpgh_jntggra3jgn

Som vi nämnt i inledningen till detta kapitel, kan jämlikhets-

och vara mer eller mindre förenliga, något beintegrationsmålen

roende hur de tolkas. Att komma till rätta med den ensidighet

på

med avseende hushållens storlek och sammansättning som är en

på

av i olika bostadsområden kan

följd lägenhetssammansättningen t.ex. vara svårförenligt med jämlikhetsmålet.

Flerbostadshusområden domineras i allmänhet av småhushåll, dvs.

hushåll med en eller två personer. För att motverka denna envore det, från en allmän integrationssynpunkt, önskvärt sidighet att fler barnhushåll bodde i flerbostadshus, men med hänsyn till att flertalet i flerbostadshusbeståndet är mycket små lägenheter än hälften av tvårummare eller mindre), skulle detta (mer utgörs medföra en väsentligt lägre utrymmesstandard för barnsamtidigt vad för de flesta barnhushåll som bor i hushållen än som gäller småhusområden. Flerbostadshusområdena skulle visserligen bli mer

272 En social bostadspolitik

allsidiga med avseende på hushållstyper, men utrymmesstandarden

skulle fördela sig ojämnare. Ett sätt att lösa denna målkonflikt är givetvis att förändra i

lägenhetssammansättningen flerbostads-

husområdena så att andelen större lägenheter ökade även om detta skulle kräva omfattande resursinsatser och kanske medföra stora olägenheter för de hushåll som bor i områdena.

En mindre ensidig i

befolkningssammansättning socio-ekonomiskt

avseende förefaller däremot i allmänhet vara eller förenlig t.o.m. sammanfallande med jämlikhetsmålet.

En väsentlig orsak till att vissa områden blir socio-ekonomiskt ensidiga är de skilda ekonomiska resurser som olika hushåll har. En allmän ekonomisk utjämning skulle därför sannolikt medföra att vissa bostadsområden blev mindre sammansatta i detta avensidigt seende. Detsamma torde bli följden om

efterfrågan på lämpliga bo-

städer gjordes mindre beroende av hushållens ekonomi.

En mindre ensidig kan

hushållssammansättning också ses som medel

för att uppnå olika jämlikhetsmål. En social kan inne-

blandning bära en resursförstärkning i ett bostadsområde och därmed bidra till ett mer jämlikt boende.

Att förverkliga integrationsmålet kan alltså innebära vissa problem. En strävan mot demografiskt områden kan komma i allsidigare konflikt med jämlikhetsmålet. Huruvida en social blandning ger ökad förståelse mellan olika sociala skikt och därigenom främjar

jämlikheten har också ifrågasatts. Vidare kan det diskuteras om

en allsidig är

hushållssammansättning ett nödvändigt medel för

att t.ex. åstadkomna en jämnare mellan olika resursfördelning områden. Detta jämlikhetsmål kanske kan även

uppnås med resurs-

förstärkningar av annat slag i de resurssvagaste områdena.

Beträffande sambanden mellan jämlikhetsmålet och integrations-

målet bör här också påpekas att var och en av de tre

jämlikhetsstrategier som redovisats tidigare kan förenas med olika uppfattningar om vad som skall förstås med en önskvärd Om integration. integrationsmålet ges den innebörden att vad som bör eftersträvas

En socia1 bostadspoiitik 273

är att undvika a11tför ensidigt sammansatta områden, kan detta

uppfattas som ett minimikrav på integration. Denna ståndpunkt i

integrationsfrågan utes1uter dock inte jämiikhetsstrategier av de

s1ag som här ka11ats optimumkrav e11er krav på en aiimänt höjd

boendes tandard.

Vad som berörts här, är hur samband och ski11nader me11an ett jäm1ikt boende och ett integrerat boende kan uppfattas, att inte-

grationen kan ses som medei för att uppnå andra må1, vi1ka pro-

biem som främst förknippas med o1ika siags ensidigheter i befoikningssammansättningen och att dessa problem inte sjäivkiart kan

Iösas med en a11sidigare hushållssammansättning. Det finns emei-

iertid även andra må1 som kan kompiicera biiden.

I bostadskommittêns direktiv sägs inte uttryck1igen att va1frihet

är ett bostadspoiitiskt må1, men det underförstås på o1ika sätt.

Förutsättningen är en marknad på viiken hushåiien i princip fritt

kan väija bostadsstandard och bostadsområde. Valfriheten kan

visser1igen vara starkt kringskuren och i hög grad bero på hus-

hå11ens ski1da resurser, men inom vissa ramar ska11 möjiigheten ti11 ett fritt va1 finnas. Ett annat uttryck för denna tanke är

att det ska11 ges möjiigheter ti11 e11er skapas förutsättningar

för ett jäm1ikt och integrerat boende. Något tvång att utnyttja

dessa möjiigheter e11er förutsättningar ska11 inte finnas.

Om vaifriheten, a11mänt sett, ska11 anses vara en kompiikation i förhå11ande ti11 målen att främja ett jäm1ikt och integrerat boende kan diskuteras. Otviveiaktigt kan åtminstone vissa to1kningar av va1frihetsmå1et komma i konfiikt med vissa t01kningar

av såvä1 jämlikhets- som integrati0nsmå1et. Vad vi eme11ertid

vi11 framhå11a här, är den bristande va1frihet som före1igger för

vissa resurssvaga befo1kningsgrupper och hushåiistyper och som

torde vara en grund1äggande orsak ti11 bristerna avseende såvä1 jämiikhet som integration.

Va1friheten begränsas å ena sidan av utbudet av bostäder i o1ika 1ägen, av oiika storiek och standard och ti11 o1ika priser. Å den andra begränsas den av hushåliens resurser. Ett ökat utbud av

274 En sociai bostadspolitik

t.ex. större iägenheter i fierbostadshusområden kan medföra en

ökad vaifrihet för vissa hushå11, men det är inte givet att vai-

friheten ökar för de hushåli som har den mest begränsade vaifri-

heten. Dessa måste också kunna efterfråga och få tiiigång ti11 de

större iägenheterna.

Valfrihet är inte enbart en fråga om ekonomiska resurser, utan

även om kunskaper och kontakter. Att vara etabierad på bostads-

marknaden genom att bo i en attraktiv bostad som kan bytas, utgör också en resurs. Brister i dessa avseenden sammanfaiier ofta.

Många hushå11 med svag ekonomi har också dåliga kunskaper om sina

möjiigheter på bostadsmarknaden och få e11er inga kontakter som

kan vara tiii hjäip då man söker bostad. Att enbart stödja dessa hushåii ekonomiskt är således otiiiräckiigt. Det krävs därtiii särskiida sammhäiisinsatser för att garantera att ett ti11räckiigt stort utbud av bostäder i oiika områden och av oiika storiek görs tiligängiiga för a11a hushåil. Enligt våra direktiv bör också kommunerna ges ett starkt infiytande över bostädernas fördeining. Vi skal] i avsnitt 10.4 särskiit behandia bostadsförmediingen.

Att med o1ika medei öka vaifriheten på bostadsmarknaden för de

resurssvagaste hushåiien är därför ett viktigt sociait måi. Den ökade vaifriheten för dessa grupper sku11e sannoiikt ieda både ti11 ett mera jämiikt och ett mera integrerat boende. Även om en

iångtgående integration inte sku11e bli föijden, torde exempeivis

en ensidig befoikningssammansättning som är resultat av ett fritt val, framstå som mindre probiematisk.

Att inom bostadspoiitikens ram öka vaifriheten för resurssvaga hushåii av oiika siag bör såiedes vara ett grundiäggande måi. En nödvändig förutsättning för denna ökade vaifrihet är att man kan åstadkomma ett varierat utbud av bostäder med en hög och jämn kvaiitet och att dessa bostäder görs tiiigängiiga för a11a bostadssökande. Därigenom, menar vi, skapas de bästa förutsättningarna för ett jämiikt och integrerat boende.

En social bostadspolitik 275

10.2 Bostad efter behov

10.2.1 §h_nx_gtrymmgsgprm3

Under de snart tjugo år som gått sedan den nu gällande trångbodd-

hetsnormen, norm 2, antogs av riksdagen, har utrymmesstandarden, som vi visat i tidigare kapitel, förbättrats avsevärt. Flertalet

hushåll är i dag inte trångbodda enligt norm 2. Denna norm inne-

bär, som vi nämnt, att ett hushåll räknas som trångbott om det

finns fler än två personer per rum, kök och vardagsrum oräknade.

Trots den positiva utvecklingen kvarstår dock att utrymmesstan-

darden är mycket ojämnt fördelad. Många hushåll bor betydligt

rymligare än vad som enligt norm 2 förutsätts vara en godtagbar utrymmesstandard. I mer än 60 % av hushållen år 1980 kunde varje hushållsmedlem disponera ett eget sovrum. I mer än 25 % av hushållen fanns det därutöver ytterligare minst ett sovrum. Som vi visat tidigare varierar utrymmesstandarden efter hushållens stor-

lek och fas i ålderscykeln, efter hushållens ekonomi och bostä-

dernas upplåtelseform, efter hustyp och region m.m. Mest påtagli-

ga är emellertid skillnaderna mellan flerbostadshus och småhus samt mellan barnfamiljer och mindre hushåll. Utrymnesstandarden är lägst i flerbostadshus och bland barnfamiljer. Till de mest

trångbodda hör således barnfamiljerna i flerbostadshus.

Redan för tio år sedan ansåg boendeutredningen att det borde

ställas högre krav på vad som skall anses vara en rimlig utrym-

messtandard. Utredningen föreslog en norm som innebär att åtminstone varje barn och ensamstående vuxen bör kunna disponera ett eget rum. Därvid skulle inte kök och ett rum i bostaden medräk-

nas. En sådan norm medför då, till skillnad från norm 2, att hän-

syn även skall tas till enpersonshushållen och att inga lägenhe-

ter som är mindre än två rum och kök skall godtas för permanent boende.

Den norm som boendeutredningen föreslog fastlades dock aldrig i den efterföljande propositionen år 1974. Förutsättningarna bedöm-

des vara alltför dåliga för att under den följande tioårsperioden

276 En sociai bostadspoiitik

förverkiiga en poiitik som sku11e motsvara den höjda ambitionsnivån när det gäiide utrymmesstandarden. I propositionen anförde statsrådet föijandez

För min dei anser jag att en god utrymmesstandard hör tiil de väsentiiga boendekvaiiteterna. Med den takt i vi1ken

boddheten nu avveckias kan vi räkna med att ambitionen trång- fr n år

1967 kan förverkiigas under 1970-taiet. Vi bör därför kunna räkna med en ännu högre utrymmesstandard.

På iång sikt kan såiedes en höjning av riktmärket för utrymme

komma att te sig naturiig och 1ämp1ig. Jag anser emeiiertid

att statsmakterna inte f.n. bör uttaia sig för någon alimän

höjning av utrymmesstandarden utöver den som gä11er som måisättning eniigt statsmakternas besiut år 1967.“

Det har nu gått tio år och vi anser att det i dag finns goda skä1

att höja riktmärket för vad som ska11 vara en rimiig utrymmesstandard. Vi vi11 därvid i princip ansiuta oss ti11 boendeutredningens försiag från år 1974 och kaiiar den nya normen för norm 3.

Det väsentiigaste skäiet ti11 detta stäiiningstagande är den betydande standardhöjning som kommit fiertaiet hushåii ti11 dei. Trerumsiägenheten kan inte iängre anses vara en tiiiräckiigt stor

bostad för a11a tvåbarnsfamiijer och enrumsiägenheten är oti11-

räckiig för många ensamboende.

I den bostadspoiitiska debatten har det framkomnit försiag ti11

nya trångboddhetsnormer som innebär ännu högre krav på en godtag-

bar utrymmesstandard. Biand andra har Hyresgästernas Riksförbund i sitt bostadspoiitiska program från år 1979 föresiagit att varje person i ett hushå11 bör kunna disponera ett eget sovrum. Vi anser att det finns mycket som taiar för en sådan enkei norm, men att det för närvarande inte finns ekonomiskt utrymme för att, ens

på ganska iång sikt, uppnå detta måi för he1a befoikningen. En

sådan norm kan också anses vara mer e11er mindre berättigad för

01ika hushåiistyper. Det finns exempeivis mycket som taiar för

att en tvårumsiägenhet kan vara oti11räck1ig för ett pensionärs-

par. Däremot är det inte sjäivkiart att en tvårumsiägenhet skaii

anses vara för iiten för t.ex två samboende och heitidsarbetande

ungdomar. Vi vi11 såiedes inte nu göra något genereiit stä11-

ningstagande för högre krav på utrymmesstandarden än de som norm

3 medför. Detta utesiuter inte att vi anser att det i vissa fa11

En sociai bostadspoiitik 277

att stäiia krav. En aiimän strävan är kan vara berättigat högre underiätta de äidres kvarboende. Detta förutsätter inte bara att en teknisk utan även att bostäderna är ti11räck1igt god standard, stora.

såiedes att hushåii ska11 anses vara trångbodda i

Norm 3 innebär de fa11 då inte varje barn och ensamstående vuxen kan disponera ett eget rum, kök och ett rum oräknade.

År 1980 var 700 000 hushåii trångbodda eniigt norm 3.

drygt häiften av dessa av ensamboende i iägenheter med Knappt utgjordes mindre än två rum. 300 000 var barnhushå11 och nära 60 000 Drygt var andra hushåll med minst två personer. Av aiia de hushåii som år 1980 var norm 3 var omkring 150 000 också

trångbodda eniigt norm 2. Till år 1985 kan antaiet trångbodda trångbodda eniigt

norm ha tiii 600 000 hushåii eniigt 3 uppskattas sjunkit knappt

varav mer än häiften antas bestå av enpersonshushåii i iägenheter

med högst ett rum och kök.

Det vi ser med norm 3 och vars konsekvenser kan vara svåprobiem förutse är att denna norm utesiuter iägenheter med mindre ra att än två bostadsrum. År 1980 fanns omkring en ha1v miijon enrumsiägenheter av vi1ka minst 350 000 beboddes permanent av enpersonshushåii och minst 50 000 av större hushåii. En strikt ti11av norm 3 skuiie såiedes medföra att mer än var tionde iämpning i beståndet sku11e behöva eiimineras genom rivning eiier iägenhet och att inte sku11e byggas.

ombyggnad några nya enrumsiägenheter

vet vi att det i vissa för närvarande finns en Samtidigt regioner

stor efterfrågan på enrumsiägenheter.

Även om sammanhänger mera med iåga priser än efterfrågan troiigen

torde enrumsiägenheterna inom övermed små iägenhetsstoriekar, tid komma att utgöra en viktig resurs i bostadsförsörj-

skådiig

Eftersom dessa iägenheter företrädesvis finns i storningen. och ofta är reiativt centrait beiägna betyder iästadsregionerna sannoiikt iika som iägenhetsstorieken. För visgesfaktorn mycket

sa som t.ex. ungdomar, torde de också, under hushåiiskategorier,

en kunna ett gott aiternativ till att exembegränsad tid, utgöra

278 En social bostadspolitik

pelvis bo kvar i även föräldrahemmet, om utrymmesstandarden där kan vara högre. Det finns således skäl åtminstone att, tills vidare bibehålla en del av enrumslägenheterna i bostadsbeståndet.

Vad som främst talar emot är enrumslägenheterna hur de faktiskt används. De bebos i stor under en

utsträckning inte tillfälligt

kortare tid eller av ungdomar. I stället är det att vanligast dessa lägenheter bebos av äldre eller medelålders personer under

relativt lång tid. Särskilt bland de äldre hushållen är det ofta

fråga om ett mycket långvarigt boende. vår måste

Enligt mening således en stor del av boendet i anses enrumslägenheter innebära

en reell trångboddhet.

Detta förhållande torde dock inte bäst att alla undanröjas genom

enrumslägenheter försvinner, utan genom att efterfrågan på dessa

lägenheter minskar från de grupper av hushåll som söker en permanent bostad. Detta kan till en del åstadkommas genom att småhushållen ges större ekonomiska att

möjligheter efterfråga större

bostäder, men kanske i större att åstadkomma utsträckning genom

ett utbud av något större lägenheter i lika attraktiva som

lägen

många enrumslägenheter nu har. Därigenom skulle också förhopp-

ningsvis ett större antal mycket små lägenheter för frigöras exempelvis ungdomar som söker en mer tillfällig bostad.

En strikt tillämpning av norm 3 kommer således i konflikt med uppfattningen att det finns åtminstone ett behov även tillfälligt av de allra minsta bostäderna, särskilt om de kan omfördelas till en rimligare användning. Normen är alltför enkel i sin konstruktion för att möjliggöra sådana hänsynstaganden. En utrymmesnorm kan emellertid sägas ha två skilda funktioner. principiellt

För det första kan normen ses som ett enkelt men entydigt riktmärke för vad som är eftersträvansvärt när det gäller utrymmesstandarden. Den utgör då en precisering av det mer allmänt formulerade bostadspolitiska målet att hela skall berebefolkningen das tillräckligt stora bostäder.

En sociai bostadspoiitik 279

För det andra kan normen ses som ett kriterium för att avgöra vad behov i samband med t.ex. bostadsförmediing e11er som är rimiiga vid av bidragsreg1er. Det är i dessa sammanhang som utformning normen får och ekonomiska konse-

påtagiiga förde1ningspo1itiska

kvenser.

När vi föresiår att kravet på en 1ägsta godtagbar utrymmesstan-

ska11 med norm 3 ska11 detta i första hand dard höjas i en1ighet förstås som ett riktmärke. Det innebär då att vi anser att även

sikt bör få ti11gång ti11 1ägenheter med enpersonshushåiien på

minst två rum.

Viika särski1da som kan behöva vidtas för att stimu1era

åtgärder de hushåiiens efterfrågan större får vi trångbodda på Iägenheter återkomma ti11 i vårt s1utbetänkande. Som framgått av kap. 9 mås-

bedömas med hänsyn ti11 hur mycket te bidragssystemens utformning

resurser som ska11 användas för andra åtgärder. Bostadsbeståndets

sammansättning begränsar möjiigheterna att höja utrymmesstandarden viiket kan stäiia krav resursinsatser. Det kan

på väsentiiga

t.ex. visa sig att det begränsade ekonomiska utrymmet i kombina-

tion med bostadsbeståndets sammansättning gör det svårt att på

kort sikt genere11t stödja enpersonshushåiiens efterfrågan på

större 1ägenheter. En möj1ighet är då att de ekonomiska åtgärder-

na koncentreras att förbättra utrymesstandarden de1s för de

på

barnhushå11 som är norm 3, dels för de hushâ11

trångbodda eniigt som fortfarande är trångbodda en1igt norm 2. Om dessa hushå11s

utrymmesstandard höjs kan en effekt av detta b1i att även enpersonshushå11ens utrymmesstandard förbättras, eftersom 1ägenheter med två och tre rum och kök kan frigöras. För att förbättra i

de äldre trångbodda småhushå11ens boendeförhå11anden

synnerhet kan det eme11ertid finnas skä1 att överväga särski1da resursinsatser. I det fortsatta utredningsarbetet ska11 förutsättningarna

för och konsekvenserna av o1ika åtgärder för att höja de trång-

bodda hushå11ens utrymmesstandard analyseras närmare.

280 En social bostadspolitik

garnhushåjl_j_a]la_hustyger gch_upg]§tg]§eformgr?

Under 1970-talet har barnhushållens boendeförhållanden förändrats avsevärt så till vida att en väsentligt större andel nu bor i

småhus. År 1970 fanns det lika många barnhushåll i flerbostadshus

som i småhus. År 1980 bodde två tredjedelar av barnhushållen i småhus.

Orsakerna till att hushåll med barn i allt större utsträckning

flyttar in i småhus är säkert många och skiftande. En inte obe-

_ tydlig orsak torde dock vara lägenhetsstorlekarna i småhusen jämfört med den i flerbostadshusen. valfriheten har varit mycket begränsad för de hushåll som önskat och kunnat skaffa en sig rimlig utrymmesstandard. Endast omkring 12 % av lägenheterna i flerbostadshusbeståndet är större än tre rum och kök. Även i nyproduktionen av flerbostadshus under 1970-talet dominerade de små lägenheterna. I småhusbeståndet däremot, är sju av tio lägenheter större än tre rum och kök. Bland nybyggda småhus är bara vart tionde mindre än fyra rum och kök.

I mer än 60 % av barnfamiljerna finns det minst två barn. Om dessa skall ha en standard i enlighet med den norm 3 som vi förordar, blir det mycket svårt att finna tillräckligt stora lägenheter i flerbostadshus. En lägenhet med tre rum och kök räcker bara

för familjer med ett barn enligt denna norm. Det val som många

barnhushåll ställs inför är således att flytta in i småhus eller

att bo trångt. I många fall har det nog inte funnits något egent-

ligt val, utan hushållen har av ekonomiska eller andra skäl varit hänvisade till lägenheter i flerbostadshus och därmed till en

låg

utrymmesstandard.

Även om barnhushåll i flerbostadshus i allmänhet är mindre än barnhushåll i småhus så är de trots detta i väsentligt större ut-

sträckning trångbodda. Nästan hälften av alla barnhushåll i fler-

bostadshus var år 1980 trångbodda enligt norm 3. Motsvarande an-

del i småhus var 15 %. Andelen trångbodda hushåll norm 2

enligt var i flerbostadshus drygt 14 % jämfört med knappt 4 % 1 småhus.

En socia1 bostadspoiitik 281

Flerbostadshus är nästan utes1utande upp1åtna med hyres- e11er

bostadsrätt och småhus är vaniigtvis detsamma som ägda bostäder. Det finns en viss ski11nad me11an hyres- och bostadsrättshus när det barnhushåiiens utrymmesstandard, men denna är mycket gä11er mindre än skiiinaden me11an hustyperna. I hyreshus är andeien barnhushåii större än i bostadsrättshus vare sig

trångbodda något

norm Hur förde1ade norm 2 e11er 3 ti11ämpas. utrymmesstandarden

sig år 1980 framgår av tab. 10.1.

Tab. 10.1 Ande1ar barnhushå11 i o1ika uppiåteisefortrångbodda

mer år 1980. Procent av resp. kategori

Norm 2 Norm 3 3 % 14 %

Småhus, äganderätt

15 % 46 % F1erbostadshus, hyresrätt bostadsrätt 12 % 42 % Flerbostadshus,

Kä11a: F08 1980.

Denna ojämna fördeining av utrymmesstandarden hänger givetvis med att är förhâ11andevis små. samman f1erbostadshus1ägenheterna av andeien småhusboende barnhushåii kan därför En fortsatt ökning som det mest sättet att höja barnhushå11ens synas näraiiggande är dock om en sådan utveck1ing är möjiig

utrymmesstandard. Frågan

och önskvärd.

minskande torde b1i mindre

Med ett småhusbyggande möjiigheterna

för barnhushåii att fiytta in i småhus. Det är knappast nybiidade att äidre småhus b1ir 1ediga i en takt som motsvarar troiigt behov av en höjd utrymmesstandard. Sannoiikt kombarnhushåiiens boendetätheten i småhusbeståndet i stä11et att minska som en mer föijd av ett omfattande kvarboende.

Om en ökad på större lägenheter sku11e ti11godoses efterfrågan

ett ökat sku11e detta kunna medföra

enbart genom småhusbyggande,

ett ännu större överskott av iägenheter i f1erbostadshus än vad

282 En social bostadspolitik

som i dag är fallet. Möjligen skulle för

avsättningssvårigheterna

framför allt trerumslägenheter öka ytterligare.

Många barnhushåll torde, som vi nämnt, av bl.a. ekonomiska skäl

vara hänvisade till hyresmarknaden och ha svårt att etablera sig

på småhusmarknaden. Därtill kommer att barnhushåll i flerbostads-

hus i betydande omfattning finns i storstadsområden där flerbostadshusen har en mycket stark dominans. Trots ett stort antal stora småhus i dessa så är utbudet av stora regioner, lägenheter begränsat i förhållande till den totala

efterfrågan.

Mycket talar således för att lägenhetssammansättningen i flerbostadshusbeståndet skulle behöva förändras mot en större andel stora lägenheter. Behovet av stora skulle hyreslägenheter givetvis också kunna tillgodoses genom att ägda småhus omvandlas till

hyresrättssmåhus, men eftersom på småhus i

prisbildningen så hög grad betingas av avdragsrätten vid enskilt ägande, är det knappast möjligt att åstadkomma en sådan förändring och samtidigt erbjuda rimliga hyror.

Många flerbostadshusområden utgör mindre lämpliga miljöer för

familjer med små barn. Tillgången till friytor kan vara

begränsad och trafiksäkerheten eftersatt. Andra

flerbostadshusområden,

främst kanske de som byggdes ut under 1960- och 1970-talen i tätorternas perifera delar, är däremot ofta medvetet utformade med hänsyn till barnfamiljernas behov. Denna bebyggelse har under

lång tid kritiserats starkt för sin och allmänt torftighet dåliga

miljö. Vad som brukar hävdas är att är lägenheterna visserligen

bra (som en följd av de krav på bostädernas som ställ-

utformning des i men att myndighetsföreskrifter), den yttre miljön har stora brister eftersom lagstiftningen i så liten utsträckning reglerat områdenas utformning och innehåll. Denna kritik är säkert ofta berättigad men enligt vår uppfattning alltför generaliserande.

Det finns många flerbostadshusområden som skulle kunna

utgöra goda miljöer även för barnhushåll. I vissa områden kan det vara

nödvändigt med omfattande åtgärder för att förbättra utemiljön

eller komplettera med lokaler av olika det sätt som har

slag, på

skett i stor utsträckning sedan mitten av 1970-talet. Ett grund-

En sociai bostadspoiitik 283

när det gäiier barnhushåiiens möjiigheter att få iäggande probiem i fierbostadshusområdena är emeiiertid 1äen god boendestandard Trerumsiägenheten betraktas inte iängre genhetssammansättningen.

som någon fami1je1ägenhet av fiertaiet barnhushåii och en aidrig

så god utemiijö kan bara i begränsad utsträckning kompensera

bristen på ti11räck1igt stora lägenheter.

Om barnhushåiien ska11 ges möjiighet att efterfråga tiiiräckiigt

bostäder även i fierbostadshus, måste det tillkomma ett rym1iga stort anta] större iägenheter i fierbostadshusbeståndet. Lägen-

kan bara påverkas genom byggande av

hetsfördeiningen margineiit Därför torde det vara nödvändigt att söka nya fierbostadshus. åstadkomma en förändring genom om- och tiiibyggnad av befintiiga fierbostadshus.

Genom bostadsförbättringsprogrammet har det tiiikommit vissa möjatt erhåiia iån för ombyggnad i syfte att ändra iigheter statiigt i ett fierbostadshusområde oberoende av 1ägenhetssammansättningen bostädernas standard e11er underhåiisskick. Vad som b1.a. kan

är en närmare av iåneregierna som under-

övervägas precisering iättar mot en större ande1 stora iägenheter i åten förändring minstone vissa fierbostadshusområden. Aiia fierbostadshusområden torde inte ha 1ika att förändras så att utgoda förutsättningar budet av större ökar. I varje enskiit fa11 bör möjiigiägenheter heterna att sådana förändringar och områdets iämpiighet för göra

barnfamiijer mycket ingående. I vissa fa11 kan det vara

prövas med ett samtidigt stöd även ti11 a11männa miijöförnödvändigt bättringar.

Skiiinaderna meiian småhus och fierbostadshus vad avser iägenhetsstoriekarna betydande begränsningar för framför a11t utgör barnhushåliens vaifrihet. En annan begränsning utgör de skiida

Många hushåH är av främst ekonomiska skäi uppiåteiseformerna. hänvisade tiii Detta särskiit på bohyresrättsbeståndet. gäiier

stadsmarknader där överiåtelsepriserna på bostadsrättslägenheter

är höga. Ett särskiit probiem med detta är den sociaia skiktning som kan bli föijden av oiika marknader för hyresrätts- och bo- Oavsett detta begränsar emeiiertid iägenstadsrättsiägenheter.

284 En social bostadspolitik

hetssammansättningen i bostadsrättsbeståndet barnfamiljerna val-

möjligheter i lika stor utsträckning som i hyreshusbeståndet. De

familjer som kan efterfråga och önskar bostäder med bostadsrätt

har betydande svårigheter att finna tillräckligt stora lägenhe-

ter. Vad som sagts om önskvärda förändringar av flerbostadshusbe-

ståndet gäller således oavsett om lägenheterna upplåts med hyres-

rätt eller bostadsrätt. Eftersom trångboddheten är något större i

hyresrätt, finns det möjligen skäl att i första hand försöka för-

ändra inom hyreshusbeståndet.

Sammanfattningsvis menar vi alltså att barnhushållen bör ges

bättre möjligheter att välja bostad i alla hustyper och upplåtel-

seformer utan att behöva ge avkall på en acceptabel utrymmesstan-

dard. Detta kan till en del åstadkommas genom att nyproduktionen inriktas mot större flerbostadshuslägenheter och genom att en

större andel av småhusen upplåts med hyres- eller bostadsrätt,

men för att uppnå några påtagliga resultat, torde det vara nöd-

vändigt att förändra befintliga flerbostadshusområden så att

tillgången till stora lägenheter ökar. Som framgår av kap. 4 an-

vänder barnhushåll i småhus en större del av sin disponibla in-

komst till boende. Detta kan tyda på en vilja att betala väsent-

ligt mera för större utrymme.

Att förändra bostadsbeståndets sammansättning är givetvis inte

tillräckligt för att förbättra de trångbodda barnfamiljernas bo-

endestandard. En nödvändig förutsättning är dessutom att ge alla

barnhushåll ekonomisk möjlighet att efterfråga tillräckligt rym-

liga bostäder och att de stora lägenheterna i första hand erbjuds barnhushâllen.

§ehö1s_e_tt_til_l_s_kott_ay_ _stora_ _e_l_l_e_r _små_ lägenheter:

I kap. 7 har vi diskuterat efterfrågans inriktning på lägenheter

av olika storlek med hänsyn till dels förväntade förändringar av hushållens antal och storleksfördelning, dels en förväntad inkomstutveckling. Ytterligare en förutsättning för dessa kalkyler är att hyror och andra bostadskostnader förblir realt oförändrade

och att det inte sker någon väsentlig förändring av bostädernas

En social bostadspolitik 285

Avveckling av trångboddheten eller en förändring av

prisstruktur.

den nu tillämpade definitionen av trångboddhet har inte beak-

tats.

Den faktiska inriktningen av efterfrågan blir beroende av bl.a.

hur hushållens antal och fördelning på olika storlekar kommer att

utvecklas. De redovisade alternativen för hushållsutvecklingen

ger således olika resultat i fråga om efterfrågans inriktning.

Tendensen är dock densamma i de olika alternativen.

Efterfrågan minskar på lägenheter om högst tre rum och kök och

ökar för större lägenheter. Inkomstökningen och de äldre småhushållens benägenhet att bo kvar i relativt rymliga lägenheter,

således tyngre än ökningen av antalet småhushåll, då det

väger

gäller efterfrågans inriktning.

Enligt kalkylresultaten skulle det år 1990 kvarstå en ej obetydbland hushåll med två eller flera medlemmar även

lig trångboddhet nu gällande trångboddhetsnorm. Antalet kan anges till

enligt

storleksordningen 100 000 hushåll, varav två boende i ett rum och

kök samt tre boende i två rum och kök är de till antalet största

grupperna. Beräkningarna ger inget direkt svar på frågan hur

hushåll som skulle kvarstå enligt norm 3. Unge-

många trångbodda

färligt kan dock antalet sådana hushåll med minst två personer bli minst dubbelt så stort som enligt norm 2, dvs. i uppskattas

storleksordningen 200 000 hushåll då enpersonshushållen inte med-

räknas. Tillskottet gäller främst tvåbarnsfamiljer i tre rum och kök och trebarnsfamiljer i fyra rum och kök.

Det behov av lägenheter om minst fyra rum och kök som uppkommer enligt norm 3 kan jämföras med antalet sådana lägenheter som utnyttjas av små hushåll. År 1980 fanns det ungefär en halv miljon hushåll med en eller två personer som bodde i lägenheter om minst fyra rum och kök. De disponerade 35 % av beståndet av så stora

lägenheter. Enligt efterfrågekalkylerna kan antalet småhushåll

med denna höga utrymmesstandard komma att öka med 150 000 under 1980-talet och dessa skulle då komma att disponera ca 40 % av alla lägenheter om minst fyra rum och kök. För att avveckla

286 En socia1 bostadspoiitik

trångboddheten en1igt norm 3 sku11e det uppskattningsvis behövas

ett extra ti11skott av 100 000 lägenheter om minst fyra rum och

kök. Småhushåilens ökade efterfrågan på utrymme kan såiedes för-

väntas få större betyde1se för behovet av stora Iägenheter än vad

en förändring av trångboddhetsnormen sku11e få.

Att a11mänt höja utrymmesstandarden för ensamboende ti11 minst två rum är ett betyd1igt större prob1em än att avveckla

trång-

boddheten en1igt norm 3 för de större hushå11en. I ka1ky1erna an-

tas nära 30 % av enpersonshushå11en bo i iägenheter om högst ett

rum och kök år 1990 viiket motsvarar omkring 300 000 hushå11 i enrumslägenheter. En mindre del, omkring 20 %, av dessa är ungdomar i å1dern under 25 år och ytter1igare ett anta1 hushå11 kan antas bo ti11fä11igt i så små iägenheter. Huvudde1en kan dock an-

tas vara personer över 25 år, som permanent bor i så små 1ägenhe-

ter och som borde ha ytter1igare ett rum. Ensamboende å1derspen-

sionärer i 1ägenheter om högst ett rum och kök utgör en1igt ka1ky1erna ännu år 1990 en stor grupp, omkring 100 000 hushå11.

På 1ängre sikt kan efterfrågan av enrums1ägenheter för ensambo-

ende väntas fortsätta att minska. Anta1et hushå11 med en boende ökar så1edes svagare under 1990-ta1et och fortsatt inkomstökning och förskjutningar i hushå11ens stor1eksförde1ning kan väntas öka

efterfrågan på större lägenheter.

Det bör understrykas att efterfrågeka1ky1erna förutsätter en

oförändrad bostadspo1itik och att de inte tar hänsyn ti11 o1ika regiona1a förutsättningar. Re1ativt små förändringar av bostads-

poiitiken kan få stor betydelse för efterfrågans inriktning. Re-

su1taten är också mycket känsiiga för ändringar i de antagna förutsättningarna om såvä1 inkomster och prisutveckling som hus-

hå11sbi1dning.

En sociai bostadspoiitik 287

10.3 Bostadsområden med ensidig hushåiissammansättning

10.3.1 §h_a1]sigigare_hushål]ssgmmansättning

Måiet om en a11sidig hushåiissammansättning i bostadsområdena

formuierades år 1970 i direktiven ti11 boendeutredningen. Sedan

dess har ständiga diskussioner pågått om vad som skall förstås

med aiisidighet, segregation och integration, huruvida aiisidig-

heten är önskvärd e11er möjiig att uppnå, på viiken geografisk

nivå aiisidigheten är eftersträvansvärd och.hur utveckiingen

faktiskt varit både före och efter år 1970. En viktig fråga har

gäiit i viika avseenden hushåiissammansättningen bör vara a11-

sidig: i demografiskt, i socio-ekonomiskt, i etniskt avseende, i

något annat avseende e11er i a11a dessa avseenden.

För en utföriigare behandiing av dessa frågor vi11 vi hänvisa

tiil socioiogen Berth Danermarks rapport Boendesegregationens utveckiing i Sverige under efterkrigstiden (Ds Bo 1984:4) som

gjorts på vårt uppdrag. Danermark tar upp fyra typer av särboen-

de: socio-ekonomiskt (e11er kiassmässigt), etniskt och demogra-

fiskt särboende samt probiemhushåiiens särboende. Tyngdpunkten

har därvid iagts på den socio-ekonomiska segregationens utveck-

iing. Något enkeit och entydigt svar på frågan om den aiisidiga

hushåiissammansättningen i bostadsområdena har ökat, minskat

eiier varit oförändrat kan inte ges. Mycket tyder dock på att en-

sidigheten ökat i aiia dessa avseenden. När det gäiier det socioekonomiska särboendet har det åtminstone varit oförändrad.

Orsakerna tiil denna utveckiing är fiera och sammanhänger i allmänhet med faktorer som inte härrör från bostadspoiitiken. Ett undantag utgör möjiigen orsakerna ti11 den demografiska ensidighet som är en följd av den ensidiga iägenhetssammansättningen i oiika typer av bostadsområden. Såväi den socio-ekonomiska och etniska segregationen som den ökande koncentrationen av probiemhushå11 tili vissa områden framstår främst som en konsekvens av grundiäggande skiiinader meiian oiika samhäiiskiasser vad avser

ekonomiska resurser och möjiigheter att få tiHgång tiH bostäder

i aiia siags bostadsområden.

I 288 En social bostadspolitik

Vi har tidigare sökt tolka och avgränsa innebörden i det uttalade målet att eftersträva ett integrerat boende. Därvid har vi preciserat det i en riktning som innebär att de direkta bostadspoli-

tiska åtgärderna i första hand bör inriktas på att motverka vissa

typer av ensidigheter i befolkningssammansättningen, snarare än

att allmänt eftersträva en allsidigare hushållssammansättning.

Detta innebär dock inte att vi anser att den ensidiga hushållssammansättningen i allmänhet är ett mindre problem eller att en

allsidigare hushållssammansättning inte skulle vara eftersträ-

vansvärd. Bakgrunden till vårt ställningstagande är dels att de bostadspolitiska medlen synes otillräckliga för att allmänt mot-

verka boendesegregationen dels att de åtgärder som kan vidtas, är

av mera generellt slag än åtgärder direkt inriktade på bostadsom-

rådesnivån eller inom lokala bostadsmarknader.

En ensidig hushållssammansättning är inte önskvärd i den ut-

sträckning den är en följd av grundläggande skillnader i hushållens levnadsvillkor. På samma sätt är en allsidig hushållssammansättning önskvärd i den mån den är ett uttryck för

likartade möj-

ligheter att fritt välja bostäder och bostadsområden. Förutsättningarna härför är dock att de ekonomiska villkoren för att

efterfråga lämpliga bostäder görs mer likvärdiga och att det

finns ett tillräckligt stort utbud av bostäder av god kvalitet i olika typer av bostadsområden.

De bostadspolitiska åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma en

allsidigare hushållssammansättning i bostadsområdena sammanfaller

därför i stor utsträckning med strävandena att öka valfriheten på

bostadsmarknaden genom att skapa jämlikare villkor för boendet vad gäller såväl hushållens ekonomi och boendestandard som bostädernas och bostadsområdenas kvalitet. Som vi tidigare nämnt,

finns det dock problem med den ensidiga hushållssammnasättningen

i vissa bostadsområden som torde kräva särskilda insatser även på

områdesnivån.

En typ av problem utgör den demografiska ensidighet som till stor del är en följd av lägenhetssammansättningen i olika områden och

En social bostadspolitik 289

Detta kan ses både som som medför ett ojämnt resursutnyttjande. ett kommunalekonomiskt och ett problem för de boende. problem

de som främst är en följd av den En annan typ av problem utgör Områden med en stor andel invansocio-ekonomiska segregationen. dvs. vad som kan kallas etniskt en-

drarhushåll, något oegentligt

områden, kan ses som en konsekvens av denna segregation. sidiga är emellertid med de områden där det finns

Påtagligast problemen

en koncentration av s.k. problemhushåll.

är med den ensidigheten och koncentra- Det problemen demografiska av till vissa områden som torde ligga när-

tionen problemhushåll

till hands för särskilda bostadspolitiska åtgärder och som

mast vi här främst skall diskutera.

emellertid betona vikten av att med alla medel söka främ- Vi vill även i andra avseenden än ja en allsidig hushållssammansättning

vad förhållanden eller problemhushållens

som gäller demografiska

invandrarnas särboende. Även om generella åtgärder i syfte

och mer villkor för boendet torde bidra till att åstadkomma jämlika kan det finnas skäl att förbättra

mer integrerade bostadsområden,

att kunna erbjuda alla bostadssökande bokommunernas möjligheter fler områden än vad som idag vanligtvis är fallet. Till städer i roll i detta sammanhang återkommer vi i avbostadsförmedlingens 10.4. bostadsföretagen har också tradisnitt De allmännyttiga stort ansvar för att tillgodose bostadsbehovet för tionellt ett av boende. Dessa betydelse för den soalla kategorier företags kommer vi att behandla i vårt slutbetänkciala bostadspolitiken ande.

10.3.2 §n_f§r§ngrad_]äggnhetssammgnsättnjng

har finns det ett starkt samband

Som vi tidigare framhållit,

mellan olika i flerbostadshus-

fördelningen på lägenhetsstorlekar småhusbeståndet och fördelningen på olika hus-

beståndet resp. Allmänt kan att flerbostadshusen huvudsakhållsstorlekar. sägas bebos av små hushåll med en eller två personer medan flerligen

290 En sociai bostadspolitik

ta1et småhus bebos av större hushåii, dvs. främst barnhushåii. År

1980 beboddes nära häiften av fierbostadshusiägenheterna av en-

personshushåil och 80 % av hushåli med högst två personer. I

något mer än häiften av småhusen fanns det hushåii med minst tre

personer. Andeien stora hushåii är större i de bostäder som är reiativt nyproducerade. Detta gäiier i synnerhet småhus. nyare Hushåii med minst tre personer utgjorde år 1980 omkring 75 % av hushåiien i de småhus som byggdes under senare hälften av 1970-ta1et.

Detta gä11er beståndet i sin helhet. I enskiida bostadsområden kan avvikeiserna från genomsnittet vara men i huvudsak stora, föijs det mönster som innebär att småhushåiien bor i fierbostadshus och barnhushåiien företrädesvis i småhus. Det finns även

regionaia skilinader och skiiinader me11an oiika uppiåteiseformer

och me11an tätorternas o1ika delar. I vissa fierbostadshusområden finns t.ex. en stark koncentration av invandrarhushåii som också ofta är stora hushåli. Detta är dock inte en föijd av att iägenheterna i dessa områden är större än i andra, utan av att invandrarna vait e11er tvingas väija en mycket

iåg utrymmesstan-

dard. Ett annat exempei avvikeiser från det alimänna

på mönstret utgör vissa något äldre småhusområden där det finns en stor andei

småhushåii med främst äidre eller medelåiders personer. Dessa avvikeiser har dock i aiimänhet andra orsaker än iägenhetssammansättningen och ska11 därför inte närmare diskuteras här.

Vi har tidigare sagt att en nödvändig för att förutsättning barnfamiijerna i fierbostadshus ska11 kunna erbjudas en rimiig utrymmesstandard är att det tiiiskapas f1er stora i iägenheter fierbostadshusbeståndet. Detta är också en förutsättning för att ande1en barnhushåil ska11 kunna öka i fierbostadshusområdena.

Åtgärden att öka andelen stora iägenheter i fierbostadshus är

såiedes densamma, men med två o1ika motiv: de1s att möjiiggöra

för barnhushålien att efterfråga stora bostäder i

tiiiräckiigt

a11a uppiåteiseformer och hustyper de1s att en större

möjiiggöra integration av barnhushåii i flerbostadshusområden.

En social bostadspoiitik 291

Den demografiska ensidighet som är en föijd av iägenhetssammani oiika bostadsområden utgör, som vi nämnt, främst ett sättningen probiem såtiiivida att den medför ett ojämnt resursutnyttjande. Med en större andei barnhushåii i fierbostadshusområden, sku11e inte bara underiaget för sådana investeringar som skoior, daghem och b1i större, utan även underiaget för andra typer Iekplatser av service och kommunikationer eftersom boendetätheten kan för-

modas öka e11er åtminstone utgiesningen bromsas något. något

Ett annat med resursutnyttjandet utgörs av den brist på

probiem iokaier och service som kunnat konstateras i framför a11t nyare där det biivit en stark koncentration av barn-

småhusområden,

famiijer. Eftersom det sker en betydande utgiesning av befoikäven i småhusområden, minskar dock denna typ av probiem ningen med tiden. En större andei mindre iägenheter i småhusområdena iöser därför inte sikt med resursutnyttjandet. Om

på probiemen

det i framtiden kommer att byggas mycket få småhus, b1ir kanske också vid nyare småhusområden betydiigt mindre än vad probiemen de varit.

omfattande kvarboendet i småhusen kan sikt komma att med-

Det på

föra större med resursutnyttjandet, dvs. av betydiigt problem samma siag som i dag gä11er för äidre fierbostadshusungefär områden. Det finns i dag en stark tendens ti11 ökning av andeien ä1dre och mede1å1ders par i de reiativt stora småhus som byggts under de senaste decennierna. Föräidrar bor kvar i husen även sedan barnen fiyttat hemifrån.

Önskan att bo kvar i samma bostad e11er bostadsområde tycks vara

stark. Inte bara kvarboendet i småhus är ett tecken på detta.

Äidre i fierbostadshus bor också gärna kvar i samma personer

bostad under tid även om den är iiten, trång och dåiigt 1ång

utrustad. Ekonomin torde ha ganska stor betydeise för kvarboendet. Ofta är det biiiigaste alternativet att bo kvar, men vaimöjkan ju te begränsade även av andra skäi. Utbudet iigheterna sig av mindre e11er större inom samma område eiier stadsiägenheter dei kan vara mycket 1itet.

292 En social bostadspolitik

I vissa delar av bostadsbeståndet vore det alltså önskvärt med en

något större rörlighet för att åstadkomma ett bättre resursut-

nyttjande. Om och hur detta skall åstadkommas utan att komma 1

konflikt med andra mål, som t.ex. rätten att bo kvar, är svårt

att säga, men om det inte finns möjlighet att välja mellan olika

bostadsstorlekar i alla bostadsområden, så saknas en väsentlig

förutsättning för en ökad rörlighet. Möjligen vore det en fördel om det funnes även mindre lägenheter i småhusområdena.

Att förändra lägenhetssammansättningen i beståndet kan innebära

betydande svårigheter ur teknisk och ekonomisk synpunkt. Det

handlar också om att göra bostäder av olika i olika områden slag attraktiva för olika slags hushåll. Betydelsen av skillnader mellan småhus och flerbostadshus när det gäller t.ex. markkontakt och ljudisolering måste reduceras till en acceptabel nivå. Detta

ställer stora krav på en noggrann analys av för

förutsättningarna

förändringar och på ett omfattande planeringsarbete. Boinflytan-

det bör ges stort utrymme, men det är också med en orviktigt

dentlig satsning på professionella planerare, projektörer och tekniker för att åstadkomma långsiktigt goda av

helhetslösningar de kvalitativa, tekniska och ekonomiska problemen.

På kort sikt förefaller en förändrad i vissa lägenhetsfördelning flerbostadshusområden vara mest angelägen, särskilt om småhus-

byggandet minskar och om inte avsättningssvårigheterna för vissa

typer av flerbostadshuslägenheter skall tillåtas öka ytterligare. Därigenom skapas förutsättningar både för en bättre utrynmesstandard för alla barnfamiljer och för en ur demografisk synpunkt

allsidigare hushållssammansättning i flerbostadshusområdena.

gostgdsområdgn_mgd_kgngentra3jgn_av_prgb1emhushål]

En extrem konsekvens av den allmänna socio-ekonomiska segrega-

tionen utgör de områden där det uppstår en koncentration av

problemhushåll. Vad som skall förstås med problemhushåll är inte

särskilt klart och ofta åsyftas många olika hos hus-

egenskaper hållen. Ibland betonas problemen för de boende i omgivningen,

En sociai bostadspoiitik 293

ibiand betonas bostadsförvaitningarnas problem. Det är såiedes

inte möjiigt att på gundvai av språkbruket ge någon enkei och

entydig definition av begreppet probiemhushåii i detta samman-

hang.

I en ännu ej pubiicerad undersökning av probiemhushåiiens boende

har socioiogen Arne Modig sökt avgränsa och beskriva några oiika

typer av probiemhushåii. Vi ska11 här kort referera några av de

synpunkter han framför som bakgrund tili sin undersökning.

Resurssvaghet anses vara ett utmärkande drag för probiemhushåii,

ofta i kombination med andra egenskaper hos hushåiiet som t.ex.

förekomst av många barn, avsaknad av en föräider e11er utiändsk

härkomst. Ett avvikande ievnadssätt anses vara ett annat utmär-

kande drag hos probiemhushåiien, antingen så att de är direkt

störande e11er i övrigt uppfattas som starkt avvikande. Probiemen har ibland setts som ku1ture11t betingande konfiikter, både me1- 1an oiika etniska grupper och me11an människor med i övrigt o1ikartad bakgrund. Arne Modig sammanfattar åsikterna om probiemhushå11en så att det rör sig om hushåii som av ett e11er annat skäi har svårare än andra att kiara sitt dagiiga 1iv och hushåii som oiika s1ags störningar i sitt sätt att fungera är besvärangenom

de för sin omgivning. Mera precist än så kan nog inte uppfatt-

ningarna om vad som utmärker probiemhushåiien sammanfattas, men

något mer kan sägas genom en jämföreise me11an de vaniiga hus-

hå11en och probiemhushåiien i undersökningen.

Först ska11 dock sägas att undersökningen omfattar två områden i

Stockho1ms förorter och probiemhushåli har avgränsats ti11

sådana vars med1emmar haft omfattande kontakter med sociaivården. Denna undersökningstekniska avgränsning överensstämmer inte he1t med den refererade ailmänna uppfattningen. De1s finns det hushå11 som av ett e11er annat skäi kan anses vara probiematiska utan att för den skull förekomma i sociaivårdens register, de1s är det inte sjäivkiart att a11a hushå11 som kommer i kontakt med sociaivården betraktas som probiematiska. Därigenom kommer prob1em-

hushåii här att definieras något annoriunda än vad som motsvarar

en aiimän uppfattning, men sannoiikt föreiigger en ganska god

294 En social bostadspoiitik

överensstämmeise då jämföreiser med andra hushåli görs. Möjiigen b1ir ensamstående och barniösa hushå11 underrepresenterade medan

hushå11 med dåiig ekonomi (som i övrigt inte behöver betraktas

som prob1emhushå11) biir överrepresenterade. Vi refererar i det

föijande några av undersökningens resuitat.

Probiemhushåiien har barn oftare än andra, särskiit barn i de yngre åidrarna. oftare finns det också tre e11er fiera barn och andeien ensamföräidrar är större än vad som gä11er för andra hushå11. De etniskt biandade hushåiien är betyd1igt fier biand

probiemhushåiien.

De vuxna i probiemhushåiien förvärvsarbetar i väsentiigt mindre

utsträckning än de vuxna i vaniiga hushå11. I nära en fjärdedei

av prob1emhushå11en är samtiiga vuxna hemma. Arbetarhushåil är

överrepresenterade bland probiemhushåiien medan tjänstemän, före-

tagare och fria yrkesutövare är underrepresenterade.

Utrymmesstandarden är iägre b1and prob1emhushå11en, vi1ket de1vis

kan förk1aras av att de oftast utgör stora hushå11, och de bor

mera sä11an med bostadsrätt än andra hushå11 i undersökningen.

Resuitaten av intervjuer med hushå11en ger inget stöd för upp-

fattningen att probiemhushåiien sku11e ha en specieiit utsatt po-

sition på bostadsmarknaden. Jämfört med andra hushå11 uppgav en

något större andei av prob1emhushå11en att de upp1evt sig ha haft

fiera aiternativ att väija me11an vid fiyttningen. Huruvida de reeiia vaimöjiigheterna var större är det dock svårt att uttaia sig om. De svar som givits kan vara uttryck för väsentiigt Iägre

anspråksnivå bland prob1emhushå11en än biand andra hushåii.

Faktum kvarstår dock att det finns områden med en stark koncen-

tration av probiemhushåii och att denna koncentration har ökat

påtagiigt under det senaste decenniet. Som redovisas i Berth

Danermarks rapport återfanns probiemhushåiien tidigare i stor_

utsträckning i äidre saneringsmogna bostadshus i tätorternas centraia delar. Med den ökande sanerings- och ombyggnadsverksam-

heten kom probiemhushåiien att integreras i den nyare hyreshusbe-

En social bostadspolitik 295

byggelsen, framför allt i det allmännyttigt ägda beståndet. Det relativa bostadsöverskott som tidvis funnits sedan början av 1970-talet medförde en snabbare utflyttning av mer resursstarka

hushåll från de områden dit problemhushållen flyttat, varigenom

bostadsöverskottet blev störst i dessa områden och nya svårplace-

rade hushåll med små resurser flyttade in. Hyresvärdarnas möjlig-

heter att vägra upplåta bostäder till icke önskvärda hushåll tor-

de ha haft stor betydelse för denna utveckling.

Utvecklingen tyder på att problemhushållen har haft begränsade

valmöjligheter på bostadsmarknaden, åtminstone i förhållande till

andra hushåll. Denna begränsade valfrihet tycks problemhushållen

dela med vissa invandrargrupper, trots att invandrarhushållen i

allmänhet inte kan sägas vara några problemhushåll. Mekanismerna

bakom problemhushållens och invandrarnas särboende tycks i stor

utsträckning vara desamma. För dessa grupper är det bara vissa bostadsområden som är tillgängliga.

Inga-Lisa Sangregorio har på uppdrag av invandrarverket skrivit

en debattskrift där hon diskuterar den etniska boendekoncentrationen (Där invandrarna bor statens invandrarverk 1984). Hon

konstaterar där att det är omöjligt att med säkerhet säga något

om orsakerna till invandrarnas särboende, men menar att mycket talar för att bosättningsmönstret inte främst är ett uttryck för var invandrarna vill bo, utan visar i stället var de är hänvisade att bo. De slutsatser hon drar är dels att koncentrationen i sig inte behöver vara ett problem, utan att det snarare är andra omständigheter kring koncentrationen som skapar problem, dels att

det är svårt att ange några generella åtgärder för att komma

tillrätta med problemen. Vad hon skisserar är ett antal regler som bör gälla vid förmedlingen av bostäder och vars syfte är att

öka invandrarnas valfrihet på bostadsmarknaden. Huvudsakligen

handlar de om att möjliggöra för invandrare att bo nära sina landsmän om de så önskar, men också att inte behöva bo bland sina

landsmän om de vill slippa det. Några kvoter eller gränser i av-

sikt att hindra en etnisk koncentration bör inte förekomma, utan

invandrarhushållen bör så långt det är möjligt själva få välja

var de vill bo.

296 En social bostadspolitik

Det finns alltså stora likheter mellan vissa invandrargruppers

och problemhushållens bosättningsmönster. Inte sällan koncentre-

ras invandrarhushåll och problemhushåll till samma bostadsområ-

den. Orsakerna tycks också i stor utsträckning vara desamma, nämligen en starkt inskränkt valfrihet som medför en koncentration till de områden som andra hushåll har valt bort.

Det är givetvis ett problem att det finns bostadsområden som anses vara så litet attraktiva att flertalet hushåll väljer att inte flytta dit. Därför finns det anledning att söka förbättra den fysiska miljön, tillskapa nödvändiga lokaler och förstärka servicen, men anledningarna till att dessa områden undviks kan

vara av annat slag, som svårligen låter sig åtgärdas genom in-

satser av detta slag. områdena kan t.ex. anses ha ett dåligt läge

i förhållande till tätortscentrum eller arbetsplatser. Det kan också vara befolkningssammansättningen, snarare än brister i

miljön eller dålig service, som värderas lågt av de hushåll som

inte väljer att bosätta sig i dem. Men en strävan skulle dock kunna vara att göra dessa områden bättre än andra områden i de

avseenden de är möjliga att åtgärda.

En grundläggande förutsättning för att på sikt komma till rätta

med problemhushållens särboende är dock att med olika medel öka

deras valfrihet på bostadsmarknaden. Till en del kan detta ske

genom att de ges större ekonomiska möjligheter att efterfråga

bostäder av olika slag i olika bostadsområden, men en förutsätt-

ning för valfriheten är också att det finns alternativ att välja mellan. De myndigheter som ansvarar för bostadsförsörjningen

måste därför ta på sig ett större ansvar för fördelningen av de

bostäder som finns på marknaden. Det är i dag en mycket liten

andel av bostadsutbudet som blir föremål för en medveten bostadsförmedling. Med en minskande nyproduktion kan denna del komma att minska ytterligare och därigenom försvåra strävandena att inte-

grera problemhushållen i alla bostadsområden.

En sociai bostadspoiitik 297

10.4 Bostadsförmed1ing

10.4.1 lnlegping

Som framgått av föregående avsnitt är det sedan början av 1970-

taiet ett viktigt bostadspoiitiskt måi att skapa förutsättningar för en aiisidig befo1kningssammansättning. Vi har också konsta-

terat att oiikheterna med avseende på befo1kningssammansättningen

i oiika områden fortfarande är stora och att ensidigheten i vissa avseenden snarast tenderar att ti11ta.

Vi har också uttaiat att en aktiv kommunai bostadsförmediing är

ett medei som kan och bör användas i arbetet på att motverka seg-

i boendet. I kommittêdirektiven anförs härom b1.a. föiregation jande:

Om bostadsområdena ska11 få en a11sidig befoikningssammansättsamtidigt som iägenheterna förmedias ti11 hushåilen efter ning behov är det nödvändigt att kommunerna har ett starkt infiytande över bostädernas fördeining. Kommittén bör studera kommunernas erfarenheter b1.a. av bostadsanvisningsiagen och överväga de ytterii are åt ärder som kan vara nödvändiga för att kommunerna

ska11 f ti11g ng ti11 de Iägenheter som behövs för att uppnå

önskvärd variation i hushåiissammansättningen inom o1ika områden.

Utredningsuppdraget omfattar såiedes en översyn av den iagstiftning - vaniigen benämnd ackvisitionsiagstiftning - som regierar kommunernas möjiigheter att anvisa bostäder. Syftet med översynen ska11 vara att åstadkomma en iagstiftning som underiättar för kommunerna att fu11göra de uppgifter som är förenade med ansvaret - att behovet av goda bostäför bostadsförsörjningen tiiigodose der åt a11a och åstadkomma en a11sidig hushåiissammansättning.

Fi1. kand. Marianne wiktorin har på uppdrag av kommittén studerat

kommunaia erfarenheter av bostadsanvisningsiagen (Ds Bo 1983:6).

10.4.2 fpgmgpgj_pg§§gg§j§gqyfljg9_;_gg_§p§§fg§qy[fij§§p§j§

En fuiiständigare redogöreise för de kommunaia bostadsförmediingarnas utveckiing återfinns i Marianne wiktorins Kommunai bo-

298 En social bostadspolitik

stadsförmedling. Serviceorgan eller bostadspolitiskt medel?

(Byggforskningsrådet T9:1983). Detta avsnitt bygger i stor ut-

sträckning på den redogörelsen.

De första kommunala bostadsförmedlingarna tillkom redan före första världskriget. Med kriget följde en hyresreglering som också omfattade bestämmelser om att kommunal förmedling skulle fin-

nas på de orter där lagen gällde. På grund av den rådande bo-

stadsbristen blev denna förmedlingsverksamhet inte särskilt om-

fattande och flertalet förmedlingar avvecklades inom några år.

I samband med andra världskriget tillkom en ny hyresregleringskommuner inrättade - i

lag. Många ånyo bostadsförmedlingar några

fall med stöd i regleringslagstiftningen. Ett av syftena med denna utveckling var att förhindra att den svåra bostadsbristen ledde till oskäliga ersättningar till privata bostadsförmedlingar. De kommunala förmedlingarnas möjlighet att vinna anvisningsrätt till lediga lägenheter var dock mycket begränsad och förmedlingarna var i stor utsträckning hänvisade till lägenheter som tillhandahöll. - Vid 1950-talets hyresvärdarna frivilligt början

fanns kommunal bostadsförmedling på bostadsorten för omkring en

tredjedel av befolkningen.

I debatten under denna tid återkom vissa argument för inrättandet av komunala och avgiftsfria bostadsförmedlingar. Ett var att kommunerna därigenom skulle få bättre kunskap om bostadsefterfrå-

gan och om övriga förhållanden på bostadsmarknaden. Kommunala bo-

stadsförmedlingar förväntades också leda till ett mer rationellt

utnyttjande av bostadsbeståndet. Kritik mot det sätt på vilka

privata bostadsförmedlingar och hyresvärdar valde bland de bostadssökande var ett annat återkommande argument och slutligen

ansågs det vara värdefullt för kommunerna att kunna erbjuda denna

service åt den bostadssökande allmänheten. Det viktigaste argumentet mot inrättandet av kommunala bostadsförmedligar var att dessa skulle dra kostnader till ingen nytta. Bostadsbristen var det stora problemet, och den kunde inte minskas genom inrättandet av förmedlingar.

En social bostadspolitik 299 _

De kommunala bostadsförmedlingarnas existens och ställning var

under slutet av 1940-talet föremål för åtskilliga riksdagsmotio-

ner. Förslag framlades om att alla lediga hyreslägenheter skulle

anvisas av en kommunal förmedling. Förslaget avfärdades dock un-

der anförande att ett obligatoriskt anvisningsförfarande skulle innebära väsentliga inskränkningar i avtalsfriheten, att lägenhetsbyten skulle kompliceras och att förslaget fordrade en vidlyftig administrativ apparat. Däremot tillkom bostadsförsörjmed dess väsentligen frivilliga bestämmelser om ningslagen anordnande av avgiftsfri kommunal bostadsförmedling.

Antalet kommunala bostadsförmedlingar växte inte nämnvärt under 1950-talet. Debatten omkring dessa hade dock ingalunda avstannat. Flera initiativ togs som syftade till en lag om obligatorisk kommunal bostadsförmedling. Förmedlingsproblematiken blev också

föremål för en statlig utredning (hyresregleringskommittên). Kom-

mittén föreslog att i första hand skulle frivilliga överenskom-

melser prövas men om dessa inte gav något tillfredsställande re-

sultat borde lagstiftning tillgripas.

I mitten av 1960-talet fanns det kommunala bostadsförmedlingar i de största städerna och i alla kommuner med mer än 50 000 innevånare. Bostadsbyggandet var omfattande och större delen av nyproduktionen förvaltades av allmännyttiga bostadsföretag. Samarbetet mellan dessa och de kommunala bostadsfömedlingarna fungerade väl. Kommunernas möjligheter och metoder att vinna anvisningsrätt till lediga lägenheter varierade kraftigt. Vid sidan av tillskottet från de allmännyttiga företagen förekom att kommunerna vid

och tomträttsupplåtelse utverkade åtagande från

markförsäljning att ställa de blivande lägenheterna till förmedlingens motparten

förfogande. Det förekom också att motsvarande åtagande uppställ-

des som villkor för kommunens förmedling av statliga bostadslån;

såväl lagligheten som lämpligheten av detta villkor var dock

ifrågasatt. Många olika avtalskonstruktioner mellan kommuner och

bostadsproducenter rörande anvisningsrätten förekom och det var vanligt att förmedlingarna då de medverkade till att anvisa lä-

300 En social bostadspoiitik

genheter åt bostadssökande med bostad, försökte skaffa sig anvisningsrätt ti11 de 1edigb1ivna Iägenheterna (successions1ägenheterna).

Under 1960-taiet intensifierades debatten om den iegaia anvis- ningsrätten. Riksdagsmotioner om obiigatorisk bostadsförmediing med friviiiig tiiiämpning för kommunerna återkom och avvisades

av riksdagen. Anvisningsfrågan b1ev ånyo föremåi för en stat1ig

- Deivis i överensstämutredning bostadsförmedlingsutredningen. me1se med dess förs1ag kom en de1 av de metoder för att vinna anvisningsrätt som kommunerna sJä1va initierat och utvecklat att sanktioneras i 1ag.

Genom riksdagsbes1ut år 1967 ändrades bostadsiånekungöreisen (nu-

mera bostadsfinansieringsförordningen). På begäran av en kommun

fick anvisningsrätt stä11as som vi11kor för statiig 1ångivning

tiil fierfamiijshus och småhus som inte sku11e bebos av iåntaga-

ren. Anvisningsrätten gä11de ursprung1igen bara när en ny- e11er

ombyggd iägenhet hyrdes ut första gången. Ett år senare genomför-

des omfattande ändringar i hyresiagen. B1.a. fick hyresgästerna en vidgad bytesrätt, vi1ket också innebar bättre 1ega1a förutsättningar för ett anvisningsförfarande eniigt bostadsförsörjningsiagen. Detta ackvisitionsmedei fick dock sin nuvarande utformning först år 1973. Kommunen fick då rätt att som vi11kor för att anvisa en bostadssökande en iägenhet, kräva dennes medverkan ti11 att kommunen fick anvisningsrätt ti11 den 1edigb1ivna hyrese11er bostadsrättsiägenheten.

1970-taiet medförde stora förändringar på bostadsmarknaden. Pro-

biemen med tomma iägenheter b1ev besvärande för många kommuner

och bostadsföretag men också för bostadsförmediingarna. Dessa

fick på många hå11 utstå hård kritik. Förmediingarnas köstatistik

ansågs inte ge någon ti11för1it1ig biid av bostadsbehov och bo-

stadsefterfrågan. Trots att det fanns tomma Iägenheter var köerna

Iånga. Det förekom också att förmediingarna gavs de1 i sku1den

ti11 att iägenhetsöverskottet var koncentrerat till vissa nypro-

ducerade bostadsområden och ti11 att befo1kningssammansättningen

i stora de1ar av nyproduktionen biivit a11tför ensidig.

En socia1 bostadspo1itik 301

Den sistnämnda frågan uppmärksammades av boendeutredningen. I

sitt s1utbetänkande från år 1975 framhö11 utredningen att bo-

stadsförmedlingarna hade för 1iten tiiigång tili ä1dre 1ägenhe-

ter. Härigenom hade de kommit att bidra ti11 att hushå11 med ekonomiska och sociaia problem koncentrerats ti11 vissa nyproducerade aiimännyttiga bostadsområden. Dessa hushå11 sku11e spridas

över he1a bostadsbeståndet, inte bara inom det a11männyttiga. Ut-

redningen fann det därför vara angeiäget med en vidgad kommunai

anvisningsrätt och att förmediingsverksamheten bedrevs så, att

förutsättningar för en a11sidig hushåiissammansättning skapades.

Det Iagförsiag utredningen presenterade b1ev efter åtski11iga

omarbetningar antaget av riksdagen. Bostadsanvisningsiagen, som den kom att ka11as i sin s1ut1iga utformning, trädde i kraft år 1980.

10.4.3 Kommunai bostadsförmediing på 1980-ta1et - omfattning och

l?3§lF_f§TE?§§EFfl5!9ET _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ._ _

Förekomsten av bostadsförmed1ing Att inrätta bostadsförmed1ing är i princip frivi11igt för kommunerna och får ske om det behövs för bostadsförsörjningens främjande. Regeringen har en1igt bostadsförsörjningsiagen möj1ighet att föreiägga en kommun att inrätta förmediing, men den möjiigheten har hitti11s inte utnyttjats.

Bostadsförmediing förekommer inte i a11a kommuner. Eniigt bostadsstyreisens sista riksomfattande enkät ti11 kommunerna om

förmediingsfrågor, fanns år 1977 bostadsförmediing som sjäivstän-

digt organ i 111 av 1andets då 278 kommuner. I ytteriigare drygt 70 kommuner fanns det bostadsförmediing som sköttes av ett a11männyttigt e11er kooperativt bostadsföretag.

A11a de tre storstäderna hade sjäivständigt organiserade bostadsförmediingar. Utanför storstadsregionerna var det vaniigast med kommunai bostadsförmediing i de största kommunerna - sådan fanns

302 En socia1 bostadspo1itik

i 651% av kommunerna med 30 000 innevånare e11er fier men endast i 19 % av kommunerna med mindre än 10 000 innevånare.

Bostadsstyrelsen har inte gjort någon motsvarande enkät efter år

1977. En1igt en undersökning av civiiingenjören Stefan Lundberg,

Ungdomars etabiering på bostadsmarknaden (Byggforskningsrådet,

ännu ej pubiicerad) var emeiiertid förhåiiandena väsentiigen desamma fem år senare.

Situationen i de större kommunerna åren 1980-1981 har kartiagts av Marianne wiktorin i hennes under avsnitt 10.4.2. omnämnda arbete, Kommuna1 bostadsförmediing. Serviceorgan eiier bostadspoiitiskt mede1?. Kartiäggningen omfattade kommuner med 30 000 einnevånare eiier fier samt Maimö och Göteborgs kommuner. A11a kommuner i Storstockhoimsområdet utesiöts, varför undersökningen kom att omfatta S7 kommuner.

Av dessa kommuner hade 15 inte någon bostadsförmediing. Tre kom-

muner hade en bostadsförmediing som sköttes av ett aiimännyttigt bostadsföretag. Detta innebär i regei att kommunen och bostads-

företaget deiar på ansvaret för persona}, verksamhetens utform-

ning och kostnaderna. Konstruktionen, som huvudsakiigen förekommer i mindre kommuner, medför vissa begränsningar. Svenska kom-

munförbundet har hävdat att sådana förmediingar kan få svårig-

heter att framstå som neutraia organ, och användning av ackvisitionsmedei gentemot privata hyresvärdar torde därför inte vara aktue11.

29 kommuner hade en kommunai bostadsförmediing i normai mening och sku11e därmed kunnat använda de ackvisitionsmedei som fanns, om så befunnits iämpiigt. Endast 15 av dessa konmuner uppgav att de använde åtminstone ett ackvisitionsmedei. Med undantag för Storstockhoimsområdet torde ackvisitionsmedei endast undantagsvis ha använts i de kommuner som inte ingick i undersökningen.

Kommunai b0stadsförmed1ing har inrättats i ett par större kommu-

ner under de senaste åren. I något fa11 har också befintlig för-

mediingsverksamhet lagts ned. Antaiet kommuner som bedriver bo-

En sociai bostadspo1itik 303

stadsförmediing torde aiitså vara i stort sett detsamma idag som i början av 1980-taiet. Även det antai kommuner som använder sig av ackvisitionsiagstiftningen de förmediingspoiitiskt aktiva kommunerna - torde väsentligen vara oförändrat.

Omfattningen av bostadsförmediingarnas verksamhet

Någon aktue11 och samiad kunskap om förmediingsverksamhetens om-

fattning finns inte. Eniigt en rikstäckande undersökning från år 1969 hade 24 % fått sin bostad genom kommunai bostadsförmediing. Motsvarande andei var för storstadsområdena 34 %. Det bör uppmärksammas att undersökningen genomfördes under en period av omdå - och - anvis-

fattande nybyggnation ti11gången efterfrågan på

ningsbara iägenheter var stor. Av Stefan Lundbergs tidigare om-

nämnda arbete Ungdomars etabiering på bostadsmarknaden, framgår

att 25 % av ungdomarna hade fått sin första bostad genom bostadsförmediingen. 27 % hade fått den bostad han e11er hon bodde i vid undersökningstiiifäilet genom kommunai bostadsförmediing. Uppgifterna avser förhåiiandena under våren år 1983.

Även kunskapen om f1yttningsröre1serna på bostadsmarknaden är be-

Vissa mätningar har dock utförts under senare år och det gränsad. finns också en uppföijande statistik avseende SABO-företagen. Vi har företagit en kompietterande studie av fiyttningsfrekvenserna

på fierbostadsmarknaden. Vi har också utfört en mindre urvaisstu-

die - Studien över av förmediingsverksamheten i vissa kommuner. f1yttningsfrekvenserna detaijredovisas i tab. 10.2-10.5.

Det har aiitså varit möjiigt att få fram uppgifter om f1yttnings-

frekvenserna på fierbostadsmarknaden som sannoiikt väi spegiar de

genomsnittiiga förhåiiandena i bostadsrätts- och hyreshusbestån-

det. Det är dock känt att variationerna mellan oiika kommuner och meiian o1ika områden inom en och samma kommun är stora. Dessa variationer är inte närmare kartiagda.

304 En socia1 b0stadspo1itik

Tab. 10.2 Hushå11 år 1982 efter bostadsföreståndarens inf1ytt-

ningsår och Iägenhetens byggnadsperiod.

Bostadsrätts1ägenheter

Färdfg- Anta1 Därav i % fhf1 ttade

stä11andeår hushå11 :T969T97Ö:74_%975:79 1980 1981 1982

-1950 100 837 46 12		18	6 9 10
1951-1960	132 220 41 18	20	5 6 10
1961-1970	166 046 25 18	27	8 10 12
1971-1975	48 799 - 32	31	9 13 16
1976-1981	31 036 - -	37	16 27 21
Samt1iga	478 938 29 17	24	7 10 11,9

Källa: BHU 82.

Tab. 10.3 Hushå11 år 1982 efter bostadsföreståndarens inf1ytt-

ningsår och lägenhetens byggnadsperiod.

Hyreslägenheter

FäidTg-	Anta1 Därav i % fhf1 ttadé
stä11andeår hushå11 -		- -	982_
-1950 453 498 34 12		23	7 10 14
1951-1960	262 413 33 17	20	6 10 15
1961-1970	411 408 16 16	26	11 12 20
1971-1975	173 213 - 24	31	10 13 22
1976-1981	72 131 - -	37	14 23 26
Samt1iga 1 372 663 22 15		25	9 12

llii

Kä11a: BHU 82.

Tab. 10.4 Hushå11 år 1982 efter bostadsföreståndarens inf1ytt-

ningsår och 1ägenhetens byggnadsperiod.

Hyres1ägenheter ägda av a11männyttiga bostadsföretag

Färdig-	Anta1 Darav i 1 inf1 ttade
stä11andeår hushå11 -		- -	I98II982"
-1950	89 734 37 13	26	3 6 15
1951-1960	169 828 35 16	19	6 10 13
1961-1970	294 017 15 16	25	13 12 20
1971-1975	137 726 - 22	28	10 14 25
1976-1981	56 717 -	- 34	15 23 28
Samt1iga	748 022 18 15	25	10 12 19,5

Kä11a: BHU 82.

En soc1a1›bostadspo1itik 305

Tab. 10.5 Hushåii år 1982 efter bostadsföreståndarens infiytt-

ningsår och Iägenhetens byggnadsperiod.

Hyresiägenheter ägda av enskiida + övriga

Färdig- Anta1 Därav i % inf1 ttade

stä11andeår hushå11 -I§5§ I§70-74 ;§75-79 1980 1981 1982

-1950 363 764 33 12		23	8 11 13
1951-1960	92 584 29 17	21	5 10 .18
1961-1970	117 390 18 16	29	8 11 19
1971-1975	35 486 - 32	41	8 9 10
1976-1981	15 414 -	- 48	9 24 20
Samtiiga	624 638 27 15	25	8 11 14:9

Käiiaz BHU 82.

Av de hushå11 som i s1utet av år 1982 bodde i bostadsrättslägenheter (färdigstä11da t.0.m. år 1981) hade 12 % bott i sin lägen-

het i högst ett år. Denna fiyttningsfrekvens på bostadsrättsmark-

naden stämmer vä1 överens med vad tidigare utredningar kommit fram ti11.

Av de hushå11 som i siutet av år 1982 bodde i hyresiägenheter t.o.m. år 1981) hade 17 % f1yttat in under år (färdigstä11da 1982. Även detta genomsnittiiga omfiyttningstai stämner ganska vä1 överens med såväi befintiig statistik som tidigare utförda

studier över förhåiiandena på hyresmarknaden.

Av tab. 10.4 och 10.5 framgår att i de aiimännyttigt ägda iägen-

heterna hade drygt 19 % flyttat in under år 1982 mot 15 % i de iägenheter som ägs av enski1da och övriga. De redovisade flytt-

är något högre än vad en motsvarande studie ba-

ningsfrekvenserna

serad på uppgifterna i BHU 78 utvisar, men ski11naden me11an det

a11männyttigt och det enski1t ägda beståndet är i det närmaste oförändrad.

I absoiuta tai utvisar BHU 82 att omkring 295 000 1ägenheter inom

bostadsrätts- och hyresbeståndet bytte innehavare under år

306 En sociai bostadspoiitik

1982. Av dessa var omkring 57 000 bostadsrätter, omkring 145 000 aiimännyttiga hyresrätter och omkring 93 000 enskiit ägda hyresrätter. Det bör noteras att mnkring 50 % av fierbostadsbeståndet återfinns i de 17 största kommunerna; en ande] som dessutom ökar avsevärt om kranskommunerna tiii Stockhoim, Göteborg och Maimö räknas in.

Den urvaisstudie över förmediingsverksamheten vi genomfört avser förhåiiandena år 1983 i tio kommuner; Göteborg, Maimö, Norrkö-

ping, Västerås, Södertälje, Sundsvaii, Karistad, Umeå, Möindai

och Strängnäs. Bostadsförmediingarna i dessa kommuner har kunnat ange inte bara det totala antaiet anvisade iägenheter utan även hur stor andei av anvisningarna som avsett nyproduktion resp. successionsiägenheter och hur stor andei av successionsiägenheterna som varit alimännyttigt resp. enskiit förvaitade.

I fem av kommunerna var det antai successionsiägenheter som tiiihandahöiis av de privata fastighetsägarna obetydiigt. Av det tota1a antalet förmediade successionsiägenheter i de övriga kommunerna, uppgick den privatägda andeien tili meiian 10 och 30 %. I Strängnäs uppgick dock denna andei ti11 heia 60 % men där utgörs också inemot 75 % av bostäderna i fierfamiijshusen av enskiit ägda hyresiägenheter. -

Med undantag för Strängnäs ansåg samtiiga

bostadsförmediingar att bidragen från den enskiida sektorn var otiiiräckiiga och att det var mycket resurskrävande både att få in och att förmedia dessa successionsiägenheter.

Som tidigare nämnts saknas kunskap om fiyttningsfrekvenserna i de enskilda kommunerna. Uppgifterna om antai anvisade successionsiägenheter kan därför inte reiateras till de faktiska f1yttn1ngs-

röreiserna på hyresmarknaden inom resp. kommun. Utifrån antagan-

det att de genomsnittiiga fiyttningsfrekvenserna för riket gäiier i undersökningskommunerna, kan dock beräknas att bostadsförmediingarna i dessa anvisade bostad tiii i genomsnitt omkring 50 % av de hushåii som under år 1983 fiyttade in i hyresiägenheter.

En sociai bostadspolitik

Ackvisitions1agstiftningen

Lagen (1947:523) om kommunaia åtgärder ti11 bostadsförsörjningens

- -

främjande bostadsförsörjnings1agen ger kommunen befogenhet

att som vi11kor för förmed1ing av bostäder kräva att bostadssökanden medverkar ti11 att den bostad som han hyr e11er innehar med bostadsrätt och som han iämnar i samband med inf1yttningen i

den av kommunen förmed1ade bostaden, över1åts på en bostadssökan-

de som kommunen anvisar. Vidare gä11er eniigt 35 § hyres1agen att kommunen har rätt att ansöka hos hyresnämnden om ti11stånd ti11 över1åte1se av hyresrätten ti11 en bostads1ägenhet, om kommunen har medverkat ti11 att hyresgästen fått en annan bostad genom att anvisa e11er förmedia denna. Om hyresvärden inte godtar den hy-

resgäst som kommunen anvisar, kan kommunen så1edes få frågan om

överiåteise prövad av hyresnämnden. Över1åte1sen - bytet - ska11

i princip godkännas om detta kan äga rum utan påtagiig o1ägenhet

för hyresvärden.

Av större betydelse för kommunernas möj1igheter att förmed1a 1ägenheter är eme11ertid bestämme1serna om kommunai anvisningsrätt som vi11kor för statiiga bostadsiån. Bestämme1serna ti11kom år 1967 och återfinns numera i 64-66 §§ bostadsfinansieringsförord- (1974:946). En1igt dessa bestämme1ser kan Iänsbostadsnämn-

ningen den på framstä11ning av kommunen bes1uta att b0stads1ån för hus

med hyres- e11er bostadsrättsiägenheter kommer att bevi1jas och få övertas endast om Iånesökanden ti11försäkrar kommunen rätt att

förmed1a uppiåteise av 1ägenheterna. Om förmediingsrätten ska11

utnyttjas, krävs att kommunen senast två månader före beräknad inf1yttningsdag anvisar innehavare som skä1igen bör godtas. Har

inte kommunen inom den föreskrivna tiden anvisat någon som 1ånta-

garen - dvs. hyresvärden e11er bostadsrättsföreningen - kan godta, får denne sjä1v förfoga över iägenheten.

Bostadsfinansieringsförordningen ger också kommunen möjiighet att begära att motsvarande vi11k0r stä11s för statliga bostads1ån

ti11 småhus. Det ankommer då på iånesökanden att medverka ti11

att kommuen får anvisningsrätt ti11 den hyres- eller bostadssom han 1ämnar i samband med inf1yttningen i småhurätts1ägenhet set.

308 En social bostadspolitik

Anvisningsrätten enligt bostadsfinansieringsförordningen anses

numera omfatta såväl upplåtelse av ny- och ombyggda lägenheter

som successionsupplåtelser. Skyldigheten för fastighetsägarna att

iaktta detta lånevillkor är dock beträffande successionslägenheterna i praktiken osanktionerad.

Bostadsanvisningslagen (1980:94) är uttryckligen avsedd att vara

ett medel för kommunerna att skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i bostadsområdena.

Lagen ger kommunen rätt att besluta att ett eller flera bostads-

områden i kommunen skall vara bostadsanvisningsområde. Hela kom-

munen bör inte utses till anvisningsområde. Beslutet omfattar i

princip samtliga bostadslägenheter inom anvisningsområdet. Vissa

lägenhetskategorier är dock generellt undantagna och det är också möjligt att besluta om undantag för lägenheter av visst slag. Lagen gäller inte heller bostadsrättslägenheter som säljs eller hyrs ut av bostadsrättshavaren.

Ett beslut om bostadsanvisningsområde medför skyldighet för hus-

ägarna i området att underrätta kommunen så snart någon lägenhet

som omfattas av beslutet blir ledig för uthyrning. Kommunen kan härefter välja mellan att anvisa en bostadssökande, själv hyra lägenheten eller helt avstå från att utnyttja anvisningsrätten. Fastighetsägaren kan avvisa anvisad bostadsökande men inte hindra

att kommunen tecknar kontrakt på lägenheten och i sin tur hyr ut

den i andra hand utan värdens medgivande. Kommunen bör dock i allmänhet inte utnyttja rätten till förhyrning förrän värden avvisat en bostadssökande. Enligt hyreslagen får komunen överlåta sin hyresrätt till viss lägenhet om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas om överlåtelsen kan

ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden.

Fastighetsägaren får bara hyra ut lägenhet som omfattas av beslu-

tet om bostadsanvisningsområde till person som anvisats av kommu-

nen (upplåtelseförbud). Fastighetsägaren är också förbjuden att

En social bostadspoiitik

medverka ti11 att sådan iägenhet överiåts e11er hyrs ut i andra hand om inte omständigheterna är sådana att det före1igger förutsättningar för ti11stånd eniigt hyresiagens bestämmeiser ti11 överiåteisen e11er andrahandsuthyrningen (medverkansförbud). Fas-

tighetsägare som bryter mot uppiåteise- e11er medverkansförbudet

kan dömas ti11 böter.

Vi11 kommunen inte utnyttja sin anvisningsrätt beträffande viss

iägenhet och inte he11er sjäiv teckna kontrakt, går förfogande-

rätten ti11 iägenheten tiiibaka till fastighetsägaren. Om dennei då inte Iyckas hyra ut iägenheten ti11 angiven tiiiträdesdag, kan kommunen bii ersättningsskyidig.

10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för översynen av

lfiflfilfiffifliflfifi _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _._

De kommunaia bostadsförmediingarna växte ursprungiigen fram b1.a.

som en reaktion på fastighetsägarnas uthyrningspoiitik. Kommuner-

nas ambition var att åstadkomma en rättvisare förde1ning av bostäderna än den fastighetsägarna stod för. Dessa kom redan från början att misstro förmediingsverksamheten, en misstro som Iedde tili att de sä11an friviiiigt iämnade ifrån sig anvisningsrätten.

Det har därför varit något av ett ständigt problem för förmed-

iingarna att få fram anvisningsbara iägenheter. Detta gäiier framför a11t i förhåiiandet ti11 de privata fastighetsägarna, något som kommit att uppmärksammas a11tmer under de senaste decen-

nierna. För att råda bot på dessa svårigheter har ackvisitionsia-

garna successivt tillkommit.

Kommunai bostadsförmediing har så1edes ständigt varit en av många

ifrågasatt verksamhet. Misstron och motståndet har givetvis också

kommit att omfatta ackvisitionsiagstiftningen. Under de senaste åren har missnöjesyttringarna i stor utsträckning kommit att riktas mot bostadsanvisningsiagen.

Det finns de som menar att denna iagstiftning över huvud taget inte behövs. Det har sagts att Iagen innebär att oacceptabeit in-

310 En socia1 bostadspo1itik

grepp i avtaisfriheten och också att den är konfiskatorisk ti11 sin natur. Andra kritiker har nöjt sig med att bedöma iagen som

a11tför iångtgående, administrativt krävande e11er enbart svår-

tiiigängiig.

Vi de1ar inte de värderingar som Iigger tili grund för kritiken av den kommuna1a bostadsförmediingen och ackvisitionsiagstift-

ningen. Många hushå11 har stora svårigheter att av egen kraft

göra sig gä11ande på bostadsmarknaden. Deras bristande va1frihet

är grundiäggande för bristerna avseende såväi jämiikhet som inte-

gration i boendet. De kommunaia bostadsförmediingarna bidrar på

ett många gånger avgörande sätt ti11 en ökad vaifrihet på bo-

stadsmarknaden för de resurssvaga hushålien. Vår uppfattning är såiedes att en aktiv kommunai bostadsförmed1ing är en viktig resurs som kan och bör användas i arbetet för att åstadkomma en rättvis fördelning av bostäderna och i strävandena att motverka

segregation i boendet. För att bostadsförmed1ingarna på ett me-

ningsfulit sätt skall kunna verka i dessa avseenden, krävs en

Iagstiftning som ti11försäkrar förmediingarna god tiiigång ti11

Iägenheter att anvisa.

Däremot de1ar vi i viss utsträckning de kritiska omdömen som fä11ts om den nuvarande ackvisitionsiagstiftningens forme11a och materie11a utformning. Kritik av detta s1ag har riktats mot Iagstiftningen från såväl dess tiiiskyndare som dess motståndare. Av

avsnitt 10.4.5 framgår i vi1ka hänseenden vi i det hittillsvaran-

de utredningsarbetet funnit kritiken befogad och där redovisar vi också översiktiigt aiternativa möjiigheter att komma tiiirätta

med de påvisade probiemen.

Vi anser att föijande utgångspunkter bör gäila för översynen av

den iagstiftning som regierar kommunernas möjiigheter att anvisa bostäder.

* ska11 underiätta för kommunerna att de Lagstiftningen fu11göra uppgifter som är förenade med deras ansvar för bostadsförsörjningen.

En social bostadspo1itik 311

Det ankommer på kommunerna att aktivt verka för att ti11freds-

stä11a bostadsbehovet och skapa förutsättningar för en a11sidig

hushåiissammansättning. Kommunerna måste därför ha formelia och

praktiska möjiigheter att anvisa bostäder, inte minst för de hus-

hå11 som har svårigheter att av egen kraft iösa sin bostadsfråga.

Denna kommunernas uppgift i bostadsförsörjningen förutsätter en effektiv ackvisitionsiagstiftning.

* Den nuvarande ordningen med fiera ackvisitionsmedel ska11 behåiias liksom möjiigheterna att i avtai fritt regiera förhåiiandet meiian bostadsförmediing och fastighetsägare.

Såväi behovet av som viijan att bedriva en aktiv bostadsförmed-

ling varierar mcket meiian kommunerna. Någon aniedning att nu

föresiå en obiigatorisk bostadsförmediing föreiigger inte. Förmediingsverksamheten bör aiitså även fortsättningsvis vara frivi11ig för kommunerna. Givetvis måste då också användningen av ackvisitionsmedei vara frivi11ig och iagstiftningen får inte

iägga hinder i vägen för en förmediingsverksamhet som bygger på

Iokait anpassade avtaiskonstruktioner. För att möjiiggöra en anpassning ti11 de varierande behov och ambitioner som föreiigger, ska11 en differentierad iagstiftning ti11handahå11as. Nu g§11ande rätt får sägas vara så differentierad och - med bostadsanvisi - så att

ningsiagen tiiiämpning Iångtgående en översyn av re-

geisystemen bör kunna ieda ti11 en erforderiigt fiexibei, effek-

tiv och hanteriig ackvisitionsiagstiftning. Något behov av heit

nya tekniker för förmediingsverksamheten synes därför inte föreiigga.

* av i hand ti1Tatt

översynen iagstiftningen ska11 första syfta

öka bostadsförmediingarnas tiiigång ti11 hyresiägenheter i suc-

cession.

Arbetet att åstadkomma bostadsområden med önskvärd variation -

på

- i försvåras av boaiisidighet befo1kningssammansättningen,

stadsförmediingarnas oftast obefintiiga tiiigång ti11 bostads-

rättsiägenheter och småhus i succession. Detta prob1em beror

emeiiertid inte i första hand på en bristfäiiig ackvisitionsiag-

312 En social bostadspo1itik

stiftning. För att komma tiiirätta med probiemet krävs i stä11et att förmediingarna ti11de1a stora ekonomiska resurser aiternativt att småhus- och bostadsrättsmarknaderna biir föremâi för en prisregierande iagstiftning.

* av ska11 inte medföra

översynen ackvisitionslagstiftningen någ-

ra inskränkningar i de rättigheter bostadshyresgästerna nu har.

Hyresgästernas lagfästa bytesrätt innebär att en förhåiiandevis stor dei av iägenhetsomsättningen sker utan medverkan av bostads-

förmediingarna och utan möjiighet för dessa att påverka bostads-

fördeiningen. Bytesrätten har emeiiertid i sig ett sådant bostadssociait värde att den bör gä11a oförändrad.

10.4.5 gtvegkljngsaltgrnatjv

Kommunerna kan f.n. vinna anvisningsrätt med stöd av tre författningar; bostadsfinansieringsförordningen, bostadsförsörjningsiagen och bostadsanvisningsiagen. Även vissa bestämmeiser i hyres- Iagen är av betydeise för bostadsförmediingarnas verksamhet.

De befintiiga ackvisitionsmedien föreskriver oiika förfaringssätt

och utgör sammantaget ett ganska svårtiiigängiigt regeisystem.

Det har därför framstälits önskemå1 om att ackvisitionsmed1en ska11 föras samman och i regleras en lag en bostadsf6rmed1ings- 1ag.

En samordnad iagstiftning sku11e i första hand innebära att över-

skådiigheten ökade. Förhandiingarna me11an bostadsförmediingar

och fastighetsägare sku11e kunna föras med utgångspunkt i förmed-

iingsiagens sammanhållna rege1system. De aiternativa ackvisitionsmediens räckvidd - och därmed användbarhet i de enskiida faiien - sku11e framträda tydiigare än de nu gör.

Å andra sidan sku11e en sammanhåiien bostadsförmediingsiag med

nödvändighet b1i ganska vidiyftig. Det kan också ifrågasättas om

samordningen är iagtekniskt 1ämp1ig med tanke på att ackvisi-

En social bostadspolitik 313

tionsmedlen reglerar kommunernas förhållande till helt skilda bostadsmarknaden -

grupperingar på låntagare, avflyttande hyres-

gäster resp. husägare.

Sammantaget synes det tveksamt om värdet av en bostadsförmedlingslag är sådant att det försvarar en omfattande och tekniskt ganska komplicerad lagstiftning. I det fortsatta arbetet inriktar

vi oss därför på att se över de befintliga ackvisitionsmedlen med

bibehållande av den nu gällande legala strukturen.

Bostadsfinansieringsförordningen (BFF)

BFF är det ackvisitionsmedel som för närvarande används i störst omfattning. Det anses av flertalet aktiva bostadsförmedlingar vara förhållandevis effektivt, sett till möjligheten att få in ny- och ombyggda hyreslägenheter för förmedling. Däremot fungerar det mindre bra beträffande ledigblivna hyreslägenheter (succes-

sioner). Bostadsförmedlingarna har ofta stora svårigheter att

kontrollera efterlevnaden av förmedlingsvillkoret och skyldigheten att tillhandhålla successionslägenheterna är dessutom i praktiken osanktionerad.

För närvarande gäller att då anvisning sker med stöd av BFF, kan fastighetsägaren vägra att godta anvisad hyresgäst. Detta gäller

såväl då en lägenhet upplåtes för första gången som 1 succes-

sionsfallen. Kommunen har ingen möjlighet att få en sådan vägran

prövad och den kan inte heller med stöd av denna lagstiftning gå

in som förstahandshyresgäst. Från kommunalt håll har behovet av ett prövningsförfarande inför hyresnämnd framhållits.

Beträffande ny- och ombyggda lägenheter gäller att kommunen vanligen har två månaders anvisningstid. För successionslägenheterna gäller endast att värden skall tillställa kommunen meddelande om avflyttningsdag så tidigt som möjligt. Kommunen har ingen laglig möjlighet att förlänga anvisningstiderna, inte ens om hyra erläggs för förlängningsperioden. Detta har från flera håll upp-

givits medföra svårigheter i anvisningsarbetet.

314 En social bostadspolitik

Enligt vår bedömning bör BFF ses över i nu redovisade hänseenden. För det första bör således studeras om fastighetsägarnas tillhandahållande av framför allt successionslägenheter kan säkerställas med hjälp av en sanktionsbestämmelse. För det andra bör behovet av ett prövningsförfarande då fastighetsägare vägrar att godta en anvisad hyresgäst uppmärksammas. Även behovet av preciserade och generösare anvisningstider bör ytterligare övervägas.

§FflF13S¥¥§?§§£§EWE3E¥¥1

Ackvisitionsreglerna i BFF är svårtillgängliga. Detta gäller inte

minst så centrala spörsmål som omfattningen av reglernas tillämp-

lighet och i vilken utsträckning efterlevnaden är sanktionerad.

Mot bakgrund av de stora svårigheter som således föreligger att

över huvud taget tillgodogöra sig innebörden av gällande rätt, har detta avsnitt blivit mer omfattande än vad som kan synas för-

svarligt med tanke på ämnets ändock begränsade betydelse för bo-

stadsförmedlingarnas verksamhet.

Av förarbetena till de nu aktuella reglerna i BFF (prop. 1967:

100) framgår att skyldigheten att lämna bostäder till den kommu-

nala bostadsförmedlingen, endast var tänkt att avse nyproducerade lägenheter. Ursprungligen omfattade således detta ackvisitionsmedel över huvud taget inte hyreslägenheter i succession. Utvecklingen har emellertid lett till att bestämmelserna, eller måhända riktigare de villkor för bostadslån som uppställs med stöd av bestämmelserna, kommit att omfatta också successionslägenheterna. Det är emellertid endast skyldigheten att tillhandahålla succes-

sionslägenheter som anses ha tillkommit; någon möjlighet att di-

rekt ingripa mot fastighetsägare som underlåter att iaktta denna skyldighet anses inte föreligga.

Av förarbetena framgår också att underlåtenhet att lämna lediga

lägenheter till bostadsförmedlingen, inte bör föranleda att lånet

sägs upp eftersom en sådan åtgärd drabbar de boende. Såvitt

känt är har inte heller något slutligt beviljat bostadslån sagts

upp på grund av låntagarens (fastighetsägarens) underlåtenhet att

iaktta förmedlingsvillkoret. Däremot har det vid i vart fall ett

En sociai bostadspoiitik 315

tiiifäiie inträffat att ett bostadsiån inte beviijats s1ut1igt

på grund av meiiankommande försyndeiser mot förmediingsviiikoret.

Sedan siutiigt iånebesiut meddelats återstår såiedes endast en indirekt möjiighet för kommunen att sanktionera efterievnaden av förmediingsviiikoret, nämiigen den att i11oja1a fastighetsägare i

någon mån äventyrar sina möjiigheter att få framtida Tåneansök-

ningar tiiistyrkta av kommunen.

Bostadshyresgästernas direkta besittningsskydd och den spärr mot oskäiiga hyresviiikor som bruksvärdeprincipen utgör, har tiiikommit efter år 1967. Därmed har också risken för att ett förfarande

med uppsägning av bostadsiånet ska11 gå ut över de boende avse-

värt reducerats. Uppsägning av bostadsiånet kan dock 1eda ti11 att den berörda fastigheten biir föremål för exekutiv försäijning. Hyresgästernas nyttjanderätt är f.n. bristfäiiigt skyddad vid en exekutiv och kan - om än det i är försäijning praktiken - att I 1983/84:137 föresiås mycket ovaniigt upphöra gäiia. prop. ändringar i jordabaiken och utsökningsbaiken som innebär att en exekutiv försäijning av en hyresfastighet inte iängre skaii kunna

medföra någon rubbning av bostadshyresgästernas stäiining. De bo-

stadssociaia hinder som år 1967 föreiåg mot att använda sig av

uppsägning av beviijat bostadsiån som sanktion mot i11oja1a fastighetsägare, torde såiedes inom en snar framtid vara he1t undanröjda.

Bostadspoiitiskt borde det a11tså vara möjiigt att nu sanktionera efterievnaden av förmediingsvilikoret med möjiigheten att säga upp bostadsiånet. Bostadsstyreisen har emeliertid i sina tiiiämpningsföreskrifter till BFF siagit fast, att förmediingsviiikoret

inte är något iåneviiikor och att ett åsidosättande av detsamma

såiedes inte kan åberopas ti1I stöd för uppsägning av ett bevii-

jat bostads1ån. Denna föreskrift inverkar på det civiirättsiiga

förhåiiandet me11an kommun och iåntagare och torde omöjiiggöra

användandet av “uppsägningssanktionen såvitt gä11er redan beviijade bostadsiån.

En socia1 bostadspoiitik

Det förefaiier därför endast återstå två möj1igheter att komma

tilirätta med det påvisade probiemet. En möjiighet är att ändra

det civiirättsiiga förmediingsviiikoret så att det b1ir så avfattat att underiåtenhet att iaktta detsamma, utgör giitig grund för uppsägning av bostadsiånet. Det bör givetvis också kiart

framgå att förmed1ingsvi11koret verk1igen gä11er även beträffande

successionsiägenheter. Eftersom man inte ensidigt kan gå in och

ändra på vi11koren i den befintiiga iånestocken, b1ir dock effek-

ten på bostadsmarknaden av en sådan reform kraftigt fördröjd. Det

skärpta 1ånevi11koret kan endast införas i nya iån och i samband med bes1ut om övertagande av redan bevi1jade iån. Även om ett skärpt förmed1ingsvi11k0r sku11e komma tili användning vid beviijandet av andra stat1iga iån än bostadsiån ti11 ny- och om-

byggnad biir förmediingseffekten måttiig under 1980-ta1et och är

sanno1ikt inte fu11t utveck1ad förrän Iångt in på 1990-taiet.

- Ett aiternativ ti11 att avfatta så att unförmediingsviilkoret deriåtenhet att iaktta detsamma utgör giitig grund för uppsägning

av bostadsiånet, kan vara att sanktionera efterievnaden av för-

mediingsviiikoret med hjäip av ett avtaisvite; dvs. i praktiken skadeståndssanktionera efterievnaden. Sett ti11 den tidsmässiga förmediingseffekten är aiternativen iikvärdiga.

En annan möjiighet är att i en fristående 1ag föreskriva att för hyresfastigheter med statiigt bostadsiån gä11er, att Iedigbiivna iägenheter ska11 ti11stä11as kommunens bostadsförmediing. En förutsättning för att skyidigheten skaii gäiia, bör då vara att kommunens bostadsförmediing bedrivs eniigt de former som nu anges i BFF.

Vid en preiiminär bedömning förefa11er något av avtaisaiternati-

ven - dvs. arrangemangen med uppsägningskiausuler aiternativt av-

taisviten - vara den mest ändamåiseniiga Iösningen. Visseriigen

ger de inte något större tiiiskott av successionsiägenheter under

de närmaste åren, men de är okompiicerade och kan börja tiiiämpas

på mycket kort sikt. Bedöms den iniedande förmediingseffekten

vara oti11fredsstä11ande, får ti11ämpning av bostadsanvisningsiagen övervägas.

En sociai bostadsp01itik 317

zrävninøzfârianandst

Det finns ingen samiad kunskap om i vi1ken utsträckning fastighetsägare avvisar bostadssökande som anvisats av bostadsförmed- 1ing. Tiiigängiig statistik visar dock att i Storstockhoimsområ-

det uppgår avvisningsfrekvensen ti11 omkring 15 %. Prob1emet är

emeiiertid inte begränsat ti11 den faktiska avvisningsfrekvensen - sannoiikt är för än vad

övrigt riksgenomsnittet påtag1igt 1ägre

Stockhoimsstatistiken utvisar - utan är i stor utsträckning av psykoiogisk och aministrativ natur. Bostadsförmediingarna avstår

i praktiken ofta ifrån att anvisa bostadssökande mot vi1ka någon

som heist kritik kan riktas, bostad hos fastighetsägare viika man

erfarenhetsmässigt vet stä11er höga krav på de tiiltänkta hy-

resgästerna. En av anledningarna härti11 är att man vill förskona

de bostadssökande ifrån påfrestningen av ett öppet underkännande.

En annan orsak är att den utmätta anvisningstiden inte tiiiåter den tidsutdräkt ett missiyckat anvisningsförfarande innebär. Sammantaget har avsaknaden av en möjiighet att få fastighetsägarnas avvisningsbesiut prövade, inneburit att bostadsförmediingarna tvingas föregripa befarade missiyckanden genom att hänvisa bo-

stadssökande som i något avseende kan bedömas vara resurssvaga

tiil mer toieranta värdar - oftast ailmännyttiga bostadsföretag och utnyttja den förmediingspotential som de krävande värdarna

- oftast privata - tiiihandahåiier, för att där piacera närmast

handpiockade hushå11.

De förmed1ingsvi11kor som BFF erbjuder, ger således kommunerna mycket små möjiigheter att via förmed1ingsverksamheten åstadkomma bostadsområden med en aiisidig befo1kningssammansättning. Behovet av ett prövningsförfarande får sägas vara vä1 dokumenterat.

Prövningsförfarandet kan givetvis arrangeras på fiera o1ika sätt.

En möjiighet - de1vis efter förebiid i bostadsanvisningsiagen -

är att ge kommunen rätt att gå in som förstahandshyresgäst med

rätt att utan värdens godkännande hyra ut iägenheten i andra hand. Efter hyresnämndens godkännande sku11e kommunen också få överiåta hyresrätten ti11 iägenheten. Överiåtelsen bör då god-

318 En social bostadspolitik

kännas om den kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden.

Kommunala hyreskontrakt med tillhörande andrahandsuthyrningar har emellertid kritiserats. Förfarandet har från flera håll bedömts

vara alltför administrativt krävande. Det har också ifrågasatts

om det är bostadssocialt önskvärt med ett arrangemang som innbär att antalet andrahandshyresgäster ökar. Andrahandshyresgästernas

rättsställning är svag och någon förstärkning av denna är f.n.

inte aktuell (se - Det förefaller prop. 1983/84:137). med hänsyn

till det anförda vara mindre välbetänkt att nu bygga vidare på

ett förfarande med kommunala förstahandskontrakt.

En annan möjlighet kan vara att arrangera prövningsförfarandet i till bestämmelser om överlåtelse - inkl. anslutning hyreslagens - av hyresrätten. byte

Hyresgästernas bytesrätt avhandlas i 35 § hyreslagen. År 1973 tillkom den kommunala bytesrätten. Har kommun medverkat till att hyresgästen får annan bostad genom att anvisa eller förmedla får kommunen - eller kommunalförbund denna, göra framställning hos hyresnämnden om tillstånd att överlåta den ledigblivna hyresrätten genom byte. Sådant tillstånd skall lämnas om hyresgästen

har beaktansvärda skäl för bytet och detta kan äga rum utan på-

taglig olägenhet för hyresvärden. Kommunen har alltså tillerkänts en självständig talerätt och intar ställning som part i bytesärendet. Partsställningen är av formell natur; i materiellt hänseende är kommunen - som ju inte har till hyresrätten byteslägenheten - inte i Den kommunala kan part egentlig mening. bytesrätten därför sägas vara en juridisk konstruktion där den materiellt berättigade hyresgästens bytesrätt utövas av kommunen.

Det prövningsförfarande som nu övervägs kan givetvis inte direkt

inordnas i bestämmelserna om byte. Någon bytessituation förelig-

ger inte, inte ens i den fingerade bemärkelse som utgör grunden för kommunens nuvarande bytesrätt. Vad som erfordras är i stället en bestämmelse som gör det möjligt för kommunen att då anvisningsrätt beträffande viss lägenhet föreligger med stöd av BFF, få anvisningen prövad av hyresnämnd. Medan bytesprocessen avser

fråga om tillstånd till överlåtelse av hyresrätten, kommer det

En social bostadspolitik 319

nya prövningsförfarandet att avse fråga om tillstånd till upplå-

telse av hyresrätten.

Det skisserade prövningsförfarandet måste bli föremål för nog-

granna överväganden. En fråga är därvid om förfarandet kan medfö-

ra ökade risker för hyresförluster för fastighetsägarna.

Ytterligare en möjlighet att komma tillrätta med problemet, som

har diskuterats, går ut på att den kommunala anvisningsrätten

skulle omvandlas till en upplåtelserätt, dvs. ägarna till stat-

ligt belånade hyreshus skulle betas rätten att avvisa hyresgäster som anvisats av bostadsförmedlingen. Kan fastighetsägaren inte acceptera den nya hyresgästen, skulle han således vara hänvisad till att säga upp honom enligt de regler som hyreslagen anvisar och den vägen få till stånd en prövning av hyresnämnden.

Ett sådant arrangemang får sägas vara långtgående, något som ock-

så framgår av att det går utöver det reformbehov som uppgivits

” från konmunalt håll.

êF!j§FÅP§§E5E§E

Av bostadsstyrelsens föreskrifter till BFF framgår att i beslut

om bostadslån skall föreskrivas att uppgift om beräknad inflyttningsdag i ny- och ombyggnadsfallen skall tillställas kommunen senast fyra månader före den sålunda beräknade dagen. Av bestämmelserna i BFF följer att kommunens anvisningsrätt förfaller om kommunen inte senast två månader före beräknad inflyttningsdag anvisat innehavare som skäligen bör godtagas. Beträffande ny- och ombyggda lägenheter gäller alltså i princip en anvisningstid om två månader vilket vi bedömer vara tillfyllest. Anvisningstiden

för successionslägenheter är däremot inte reglerad på annat sätt

än att av föreskrifterna till BFF följer, att i lånebesluten skall anges att fastighetsägare är skyldig att så tidigt som möjligt tillställa kommunen uppgift om tidpunkten då bostadslägenhet blir ledig.

320 En social bostadspolitik

Det är givetvis fullt möjligt att komplettera BFF med en bestämmelse om att viss minsta anvisningstid skall gälla i successions-

fallen. Om ett prövningsförfarande kommer till stånd, torde emel-

lertid behovet av förlängda anvisningstider minska och det kan

ifrågasättas om det därefter är sådant att det bör föranleda yt-

terligare formaliserande föreskrifter. Då behovet av preciserade och förlängda anvisningstider övervägs, bör sambandet mellan dessa och behovet av en ersättningsbestämmelse för uppkomna hyresförluster uppmärksammas.

Bostadsförsörjningslagen (BFL)

Den nuvarande omfattningen av ackvisition med stöd av BFL är inte närmare kartlagd. Det är dock känt att BFL tillämpas i relativt

många förmedlingspolitiskt aktiva kommuner och för år 1983 gällde

exempelvis i Storstockholmsområdet att omkring 25 % av de successionslägenheter som tillställdes bostadsförmedlingen hade friställts med stöd av BFL. BFL:s betydelse som ackvisitionsmedel är alltså f.n. ingalunda obetydlig. Likväl får den betecknas som ett komplement till övrig lagstiftning och förekommande ackvisitionsavtal. Det finns dessutom anledning till antagande att BFL:s betydelse kommer att avta om BFF och bostadsanvisningslagen effektiviseras och förenklas. Av stor betydelse härutinnan blir de

ackvisitionsavtal som kan antas bli ingångna i anslutning till

den nya lagstiftningen. Med hänsyn till det anförda kan det

om BFL:s funktion - framför allt dess framtida funk-

ifrågasättas

tion - försvarar mer omfattande i akt och

lagstiftningsåtgärder

mening att effektivisera dess tillämpning.

Den kritik som riktats mot BFL:s nuvarande utformning avser främst den risk som föreligger för att bostadsförmedlingen skall

tappa anvisningsrätten genom att det bakomliggande hyresförhål-

landet upphör att gälla medan anvisningsförfarandet ännu pågår.

Ackvisition enligt BFL handhas oftast så att hyresgäst som söker ny bostad genom förmedlingens försorg, begär att hans förutvarande hyresvärd undertecknar en s.k. värdförbindelse. Genom att underteckna värdförbindelsen förklarar sig hyresvärden villig att hyra ut den ledigblivna lägenheten till hushåll som bostadsför-

medlingen anvisar. Vägrar hyresvärden att utfärda någon förbin-

En social bostadspo1itik 321

de1se e11er vägrar han att godta anvisat hushåil, kan kommunen

med stöd av 35 § hyreslagen ansöka om hyresnämndens tiiistånd ti11 överiâteise (byte) av hyresrätten. En förutsättning för att nämnda förfarande skaii vara meningsfulit är dock att hyresförhåiiandet hå11s vid iiv över bytesprocessen.

Detta säkerstälis inte genom de nu förekommande värdförbindeiserna. Värdförbindeisen är inte att jämstäila med ett hyreskontrakt

och den ger inte kommunen någon juridiskt bindande förmediings-

rätt. Eftersom de nuvarande värdförbindeiserna endast kan åstad-

kommas på friviiiig väg, 1öser man inte det påvisade probiemet

förstärka förbindeisernas juridiska status. Ett regeigenom att system som gör det möjiigt att framtvinga en formaiiserad och juridiskt bindande värdförbindeise sku11e i och för sig iösa detta

probiem men det innebär också en omfattande och iångtgående lag-

En annan möjiighet att håiia hyresförhåiiandet vid liv

stiftning.

över är att föreskriva att om frågan om överiåtei-

bytesprocessen

ännu ej är avgjord när hyrestiden går för-

se av hyresrätten ut,

Iängs hyresavtaiet på oförändrade vi11kor ti11 dess överiåteise-

frågan är s1ut1igt avgjord. En sådan konstruktion torde förut-

sätta att kommunen - och inte den avfiyttande hyresgästen - b1ir för under föriängningsperioden. Sammantaget inneansvarig hyran bär också denna iösning så pass ingripande och omfattande änd-

i hyresiagstiftningen, att dess ändamåiseniighet kan ifrå-

ringar gasättas.

Som ett a1ternativ ti11 att rusta upp BFL med hjäip av ny Iag-

stiftning bör möjiigheten av att utveckia nya och effektivare tiiiämpningsrutiner övervägas. Det förefailer inte utesiutet att man härigenom i viss utsträckning skuiie kunna komma ti11rätta med BFL:s svagheter.

Befintiiga ti11ämpningsrutiner, förhå11andena på bostadsmarknaden

och bostadsförmediingarnas resurser varierar mycket me11an kommunerna. Utveckiingsarbetet måste ske med beaktande av dessa förut- Det är därför knappast möjiigt att utarbeta centraia sättningar. rekomnendationer rörande tiliämpningen av BFL. Såvitt gä11er svå-

att håiia det bakomiiggande hyresförhåiiandet vid 1iv

righeten

322 En social bostadspolitik

över bytesprocessen, bör dock uppmärksammas att detta problem endast kan lösas genom ett utvecklat samarbete mellan kommunen (bostadsförmedlingen) och den avflyttande hyresgästen. Får hyresgästen klart för sig att han kan förlora sin nya bostad om han mot förmedlingens vilja säger upp sitt tidigare hyresavtal och om

förmedlingen samtidigt gentemot hyresgästen påtar sig visst be-

talningsansvar för de hyreskostnader som bytesprocessen kan föranleda, bör förutsättningarna för samarbetet och därmed en fram-

gångsrik process vara goda.

Bostadsanvisningslagen (BaL)

BaL trädde i kraft den 1 juli 1980. Erfarenheterna av lagen i tillämpning är dock fortfarande begränsade. Förmedling av bostäder enligt BaL:s regelsystem har hittills bara förekommit i Degerfors k0mmun.1 I flera kommuner har BaL-beslut förberetts

och i några fall har också misslyckade försök gjorts att vinna

tillämpning av lagen. Här jämte har i ett tio-tal kommuner förhandlingar förts med de privata fastighetsägarna om avtal i BaL:s anda. Förhandlingarna har i viss utsträckning lett fram

till avtal. Dessa avtal varierar åtskilligt till sitt innehåll.

Detsamma kan sägas om bedömningarna av avtalens värde. Utfallet har i vissa fall bedömts vara fullgott medan andra kommuner funnit det vara helt otillfredsställande.

En naturlig följd av den mycket begränsade erfarenhet av BaL i tillämpning som vunnits, är att kritiken i första hand avser la-

gens beslutsprocedur. Detta bör också bilda utgångspunkt för öv-

ersynen av lagen. Kritiken av den föreskrivna beslutsproceduren kan sammanfattas enligt det följande:

1 biföll 1984-04-05 besvär av Skellefteå kommun i

Regeringen

fraga om tillämpning av bostadsanvisningslagen. Beslutet innebär att regeringen fastställt kommunstyrelsens beslut från år 1982 att Skellefteå centralort skall utgöra ett bostadsanvis-

ningsområde.

En social bostadspo1itik 323

BaL:s besiutsprocedur vid införande av bostadsanvisningsområde

och - me11an kom-

är svårhanterlig vidiyftig. Besiutsfördeiningen

munens och fuiimäktige har vå11at probiem och det i styre1se föreskrivna deigivningsförfarandet med berörda fastighets- 1agen

har som administrativt påfrestande och omoti-

ägare uppfattats verat ur - Det förhåiiandet att del ivrättssäkerhetssynpunkt.

ska11 ske på o1ika sätt i förfarandets oiika 1ed har va11at

ning - En samstämmig kritik har riktats mot

to1kningssvårigheter.

föreskriften att ska11 ske med den faktiska och ej med deigivning den - Även det förhåiiandet att varje ny fastig- Iagfarne ägaren. måste underrättas för att besiutet ska11 bli gä11ande hetsägare för en närmast massiv kritik. - Viss bemot honom har utsatts

svärande osäkerhet råder också ifråga om viika formaiia som måste iakttas om ett besiut om BaL-område ska11 ändras i något avse-

ende. Eniigt en tolkning av iagen kan detta ske utan nya deigivmedan andra hävdat att även smärre ändringar i ett

ningsomgångar BaL-bes1ut medför krav på att a11a formaiia måste iakttas på - Som omnämnts i det föregående framgår av förarbetena att

nytt. inte en he] kommun bör utses tiil BaL-område. Denna begränsning har av b1.a. berörda myndigheter i Stockhoims kommun bedömts vara

hindersam.

översynen av BaL:s besiutsprocedur kan ske på åtminstone två o1i-

ka sätt. En möjiighet är att med bibehåiiande av iagens grund-

se över de enskiida bestämmeiserna. Aiternativt kan en struktur,

heit ny besiutsprocedur utarbetas.

5]teImgtiy_;

Kritik har riktats mot iagens besiutsfördelning me11an kommunens

och fulimäktige. Den vaida ordningen har tiiikommit av styreise rättssäkerhetsskäi. Den är utföriigt motiverad i propositionen

1979/80:72) och godtagen av iagrådet. Det får betecknas

(prop. som tveksamt om kritiken har sådan tyngd att den motiverar en

av dessa bestämmeiser. Sannoiikt kommer också de probiem översyn som har med besiutsfördeiningen att göra, att avta när ytterii-

erfarenheter av BaL i har vunnits. - En annan gare ti11ämpning

sak är att det bör finnas poiitisk förankring för BaL-besiutet i

Det kan därför gånger vara att fu11fuilmäktige. många iämpiigt mäktige fattar ett principbesiut om inrättande av ett e11er

fiera BaL-områden. Dessa bes1ut får dock inte vara så detaijerade

- t.ex. beträffande ikraftträdandetidpunkt e11er undantagsbestäm-

meiser - att de i praktiken ersätter kmmnunstyreisens besiut och

den utredning som skaii föregå ett sådant.

324 En social bostadspolitik

Delgivningsförfarande bör ses över. Det är inte uteslutet att de

nu föreskrivna delgivningsomgångarna kan koncentreras. Dessutom

förefaller det lämpligt att ändra bestämmelserna så att delgivning kan ske med den lagfarne ägaren. En sådan ordning gäller t.ex. i bostadsförvaltningslagen och i bostadssaneringslagen. Även önskemålet om att BaL-beslutet skall mot en gälla ny fastighetsägare utan att denna i särskild ordning delges beslutet bör kunna tillgodoses, men det torde förutsätta att beslutet antecknats i fastighets- eller tomträttsboken. sådana kon-

Exempel på struktioner finns i flera lagar på hyresrättens område. om Frågan

vilka formalia som skall iakttas då ett beslut om BaL-område skall ändras är behandlad i prop. framför allt av 1979/80:72,

lagrådet. Det får därför betecknas som tveksamt om något behov av

förtydligande föreligger.

Vad slutligen gäller frågan om en hel kommun skall kunna utses

till BaL-område, kan konstateras att den hittills ansetts vara

avhängig inställningen till en obligatorisk - eller generell bostadsförmedling. Riksdagen har vid ett flertal tillfällen avvisat förslag om obligatorisk kommunal bostadsförmedling, bl.a. under hänvisning till att tillämpningen skulle bli tungrodd och förutsätta en omfattande kontrollapparat för att bli effektiv.

Det kan väl emellertid något ifrågasättas om de av an-

riksdagen förda skälen mot en obligatorisk bostadsförmedling är av avgörande betydelse just i valet mellan att utse en hel kommun till BaLområde eller att begränsa beslutet till ett eller flera delområden av kommunen. Valet mellan dessa alternativ kan bara helt mar-

ginellt återverka på dimensioneringen av kontrollapparaten. Valet

inverkar inte heller på omfattningen av den erforderliga

lagstiftningen; ett annat argument som riksdagen anfört mot en obligatorisk bostadsförmedling är annars att den skulle kräva en oacceptabelt vidlyftig lagstiftning. I sanmanhanget bör också beak-

tas att flera av de avtal i BaL:s anda som ingåtts, avser en

hel kommun. Det kan synas otillfredsställande att kommunens alternativ till avtal - alltså - inte får lagtillämpning avse samma geografiska område som det avtal som förberetts men inte komnit till stånd alternativt det avtal som tillämpats men sagts upp.

En social bostadspoiitik 325

ggtprnatygg

En möjiighet att åstadkomma en ny besiutsprocedur synes vara att BaL konstrueras så att det är riksdagen som genom iagstiftning bestämmer i viika kommuner 1agen ska11 gälia. Vid de ändringar i förköpsiagen som riksdagen nyiigen beslutat (prop. 1983/84:141, BoU 27, rskr 302) har en sådan konstruktion använts. Givetvis är det kommunerna som ska11 initiera sådana besiut. bör Regeringen kunna närmare avgränsa de områden av en kommun där anvisningsrätten ska11 gä11a.

Oavsett hur BaL konstrueras, måste framhåiias att iagtiiiämpning endast utgör ett aiternativ ti11 att berörda parter 1öser ackvi-

sitions- och anvisningsfrågorna genom avta1. Det är därför vik-

tigt att lagen avfattas så att denna möjlighet står öppen.

Hyresgästinfiytande

I kommittêdirektiven sägs b1.a. att uppdraget ska11 omfatta en översyn av förutsättningarna för hyresgästinfiytande, med ut-

gångspunkten att hyresmarknadens parter genom avta1 bör styra ut-

veckiingen av detta infiytande. Av direktiven framgår vidare att

syftet med översynen skaii vara att skapa förutsättningar för ett boinfiytande för de hyresgäster som bor i privata hyreshus som ansluter ti11 det infiytande hyresgästerna i det aiimännyttigt ägda beståndet har ti11 föijd av de boinfiytandeavtai som där gäiier.

På uppdrag av kommittén har Bo Bengtsson företagit en studie över

de boendes infiytande på hyresmarknaden. Uppdraget är redovisat i

Förutsättningar och hinder för boinf1ytande i privata hyresfas-

tigheter (Ds Bo 1983:5).

Hyresgästinfiytande kan utövas på 01ika besiutsnivåer och kan

gäiia såväi den fysiska pianeringen av bostadsområdena som förvaitningen av bostäderna. Infiytandet kan utövas koiiektivt e11er individuelit.

326 En social bostadspo1itik

Hyresgästinfiytande kan åstadkommas med iagstiftning men det kan

också grundas på avtai. Den hittillsvarande utveck1ingen har gått

stegvis och i växeiverkan me11an iagstiftning och friviiliga av-

tai. Ett hyresgästinf1ytande som bygger på friviiliga avta1 har

fiera fördeiar. Friviliiga avtai bygger på en ömsesidig viija att

utvidga området för hyresgästinfiytandet. Härigenom minskar riskerna avsevärt för att infiytandet ska11 medföra tvister me11an hyresgäster/hyresgästkoiiektiv och fastighetsägare. Avtaismodei- Ien gör det också möjiigt att utforma infiytandet med hänsyn ti11 10ka1a förutsättningar och den möj1iggör en smidig anpassning

till mer genereiia förändringar på hyresmarknaden.

I det aiimännyttigt ägda beståndet bygger förekommande boinfiy-

tandeavtai på en rekommendation av SABO och Hyresgästernas Riks-

förbund från år 1979. Infiytandeavtaien utgår från gä11ande för-

handiingsordningar och kan sägas kompiettera dessa med ett i första hand koiiektivt infiytande över förvaitningen av bostadsområdena. Rekommendationen har Iett tili att boinfiytandeavtai gä11er

för större deien av det aiimännyttiga beståndet. Någon systema-

tisk utvärdering av de aiimännyttiga boinflytandeavtaien har inte gjorts, men den aiimänna bi1den är att avtaien gett de boende ett ökat faktiskt inflytande.

Sedan kommittêdirektiven besiutades, har Sveriges Fastighetsägareförbund och Hyresgästernas Riksförbund i september 1983 utfärdat en gemensam rekommendation ti11 sina resp. mediemmar om att teckna avta1 om boinfiytande. Rekommendationen har i huvudsak samma uppbyggnad som det aiimännyttiga infiytandeavtaiet.

Förutsättningarna för hyresgästinfiytande och för ingående av

1oka1a infiytandeavtai är inte desamma på den privata som på den

aiimännyttiga sektorn, b1.a. beroende på organisatoriska och

~ strukture11a sk111nader. Likväi finns det aniedning till antagan-

de att utveckiingen beträffande hyresgästinf1ytandet på privat-

sektorn i många avseenden kommer att föija den positiva utveck-

iing man kan konstatera för det aiimännyttiga området.

En social bostadspoiitik 327

Under år 1983 har vidare inom bostadsdepartementet påbörjats en

översyn av bostadssaneringsiagen och andra iagar som har betydei-

se vid genomförandet av förnyeiseåtgärder inom bostadsområdena.

Denna översyn kommer b1.a. att avse formerna för de boendes infiytande över den fysiska pianeringen.

Under år 1983 har också hyresiagen ändrats. - som Lagändringen initierats av SABO och Riksförbund - har ti11kom- Hyresgästernas mit för att ge hyresgästerna ett större individuellt infiytande över den egna iägenheten.

Utveckiingen under det senaste året har a11tså 1ett fram ti11 en

rekommendation om att teckna avta1 om boinfiytande på den privata

hyressektorn. Rekommendationen innebär att de berörda hyresgäs-

ternas möjiigheter att utöva inf1ytande på sitt boende i hög grad

vidgats. Inom det ailmännyttiga beståndet pågår f.n. ett omfat-

tande utveck1ingsarbete inom ramarna för ingångna infiytandeav-

tai. Ett större individueiit hyresgästinf1ytande har möjiiggjorts genom iagstiftning.

Vid en sammantagen bedömning av den utveckiing som skett och med

beaktande av det utveckiingsarbete som pågår på marknaden och i

bostadsdepartementets regi, finner vi det inte vara erforderiigt att nu föresiå ytteriigare statiiga insatser för att vidga hyresgästinfiytandet.

10.6 Övriga frågor som rör den sociaia

bostadspolitiken

Vi har i detta kapitei huvudsakiigen behandiat frågor som rör en

rättvis förde1ning av bostäder, bostadsutrymme och bostadsmii-

jöer. Det finns givetvis en mängd andra frågor som kan anses vara

av bostadssociai art. Det kan t.ex gä11a boendet för specieiia grupper som ä1dre, ungdomar e11er handikappade. Det kan gäiia

bostädernas och bostadsområdenas kva1itet, tiilgången ti11 bo-

stadskompiement, service m.m. e11er förutsättningarna för andra

boendeformer än de nu gängse. Det kan gä11a frågor om häisa och

säkerhet i bostäder och bostadsområden, barnens uppväxtmiijö

e11er vem som ska11 ha infiytandet över bostadsmi1jöernas utform-

328 En social bostadspolitik

ning. Även på plan- och bygglagstiftningen kan bostadssociala

synpunkter läggas.

Det är inte vår avsikt att ta upp alla tänkbara synpunkter på en

social bostadspolitik till behandling, men de1s vill vi hålla möjligheten öppen att återkomma till en fördjupad eller utvidgad diskussion om den sociala bostadspolitikens omfattning och

inriktning, dels återstår det viktiga frågor som vi avser att

återkomma till senare.

Enligt våra direktiv skall vi inte ta upp olika gruppers boende

till någon särskild behandling. Ej heller skall vi ta upp frågan

om hur bostädernas tillgänglighet skall kunna ökas. Däremot överväger vi att återkomma till en utförligare diskussion om bostädernas och bostadsområdenas utformning och innehåll samt hur vissa grundläggande bostadskvaliteter skall kunna garanteras.

Den kanske viktigaste frågan som återstår att behandla är dock de

allmännyttiga bostadsföretagens roll i den sociala bostadspolitiken. Enligt direktiven skall vi överväga om det behövs sär-

skilda åtgärder för att trygga denna roll i framtiden. En annan

fråga som berörs i direktiven är förutsättningarna för kooperativ

förvaltning av hyreshus. Den gäller boinflytande men även de

allmännyttiga företagens roll. Till dessa och andra frågor som

rör den sociala bostadspolitiken får vi återkomma i slutbetänkandet.

Särskiida bostadsskattefrågor 329

11 SÄRSKILDA BOSTADSSKATTEFRÅGOR

11.1 Iniedning

Bostadsbeskattningen utgör en integrerad dei av bostadspoiitiken. Tiiisammans och i samverkan med b1 a. finansierings- och bidragssystemen utgör beskattningen ett viktigt instrument för att uppnå de bostadspoiitiska målen. Vissa övergripande frågor om samverkan me11anfinansieringoch beskattning har vi tidigare diskuterat, främst i kap. 8.

Våra direktiv inrymmer såväi en övergripande översyn av b1.a. bostadsbeskattningen som ett antai särskiida bostadsskattefrågor. I detta kapitei diskuterar vi dessa särski1da frågor. Vissa av frågorna är deivis beroende av de överväganden om finansiering och beskattning som kommer att bii en följd av diskussionerna i kap. 8. Eftersom dessa diskussioner inte är slutförda, biir inte he11er diskussionerna om vissa särskiida bostadsskattefrågor siutförda til] a11a deiar. Vi har trots det va1t att diskutera frågorna utifrân nu gä11ande regier och kända reformförsiag samt redovisa resuitatet av våra diskussioner. Detta medför dock att ytteriigare överväganden kan behöva företas under vårt fortsatta arbete. Därvid kan även ytteriigare frågor bli aktueiia.

Skatteregier är ofta reiativt svårti11gäng1iga. Bestämme1serna om bostäders beskattning utgör inte något undantag härifrån. Vi har därför va1t att inte redogöra för gäilande rätt e11er dess historiska bakgrund i något särskiit kapite1 e11er avsnitt. I den mån sådana redogöreiser har ansetts nödvändiga för att förstå sammanhangen och diskussionerna, har redogörelserna i stä11et tagits in i ansiutning til] diskussionerna.

11.2 Bostadsbeskattningens principer

11.2.1 A11mänt

A11a behöver en bostad. A11a berörs därför på ett e11er annat sätt av oiika företeeiser som inverkar på kostnaderna för boendet. Beföreteeise I vi1ken omfattning som be-

skattningen utgör gn_sådan

Särskilda bostadsskattefrågor

skattningen inverkar på boendekostnaderna varierar med den boendes ekonomiska och personliga förhållanden. Vissa skatteformer, såsom mervärdeskatt och olika punktskatter, har inte någon specifik bostadspolitisk inriktning, trots att de i många fall direkt påverkar boendekostnaderna. Detta hindrar inte att hänsyn tas till bl.a. bostadsmarknaden när dessa skatteformer övervägs.

Skattesystemet skall i första hand bidra till att täcka den offentliga sektorns utgifter. Det ställs dock även andra krav på det svenska skattesystemet. Beskattningsmetoderna skall vara enkla och skatteuttaget skall vara rättvist. Så långt är det närmast fråga om renodlad skattepolitik. Rättvisekravet har manifesterats i den s.k skatteförmågeprincipen. Denna innebär att personer med samma skatteförmåga, bärkraft, skall betala lika stor skatt. Sådana delar av skattesystemet som inte kan anses uppfylla dessa målsättningar kan i regel rättas till genom tekniska lösningar.

Förutom uppgiften att vara en inkomstkälla har andra målsättningar styrt utformningen av det svenska skattesystemet. Skatteförmågeprincipen har fördelningspolitiska inslag Även andra fördelningseffekter har man velat uppnå via beskattningen. Skattesystemet skall också ha bl.a. önskvärda konjunkturpolitiska, näringspolitiska och bostadspolitiska effekter. Det skall dessutom helst befrämja en allmän ekonomisk tillväxt. Naturligtvis uppstår ofta konflikter mellan alla dessa målsättningar. Sådana konflikter är svårare att lösa genom endast tekniska förändringar i skattesystemeti Inom bostadssektorn gör sig i stort sett samtliga nu nämnda målsättningar gällande.

Skattesystemet bygger principiellt på att det samnanlagda nettot av en persons olika ekonomiska aktiviteter visar dennes bärkraft, dennes skatteförmågai Tekniskt sett är därför skattereglerna uppbyggda kring olika inkomstslag (inkomst av tjänst, fastighet m.m ) och inom varje inkomstslag skilda förvärvskällora Om man äger sin bostad eller innehar den med bostadsrätt utgör bostaden en sådan förvärvskälla. Det ekonomiska resultatet av dessa förvärvskällor ligger till grund för beskattningeni Boendet kan dock inte jämställas med andra verksamheter som främst syftar till att förvärva inkomsteru Bostadsbeskattningen får därför en annan prägel än sådan beskattning som

Särskilda bostadsskattefrågor 331

primärt är avsedd att träffa verksamheter av renodlad ekonomisk karaktär. Denna särprägel kan medföra att den teoretiska logiken i skattesystemet till viss del urholkas Detta är dock en nödvändig följd av de bostadspolitiska målsättningarnainom skattesystemet.

Olika inslag i skattesystemet är således mer eller mindre bostadspolitiskt inriktade. En del har redan från början motiverats av bostadspolitiska skäl Detta gäller exempelvis hyreshusavgiften och dess eventuella efterföljare, den statliga fastighetsskatten. Andra har en mer renodlad skattepolitisk bakgrund, men har efter hand en

fått

stor bostadspolitisk betydelse. Ett exempel på ett sådant inslag är villabeskattningen.

I kap. 1 har vi redogjort för bostadspolitikens mål. Beskattningen utgör, som nämnts, ett av många medel för att uppnå dessa mål. Beskattningen kan dock vara ett ganska trubbigt instrument i detta avseende. Skattesystemet skall ju tillgodose även många andra krav än de rent bostadspolitiska. Skattereglerna griper också in i många andra verksamheter i samhället utanför bostadssektorn. Bostadspolitiskt motiverade förändringar av skattesystemet kan därför medföra oönskade effekter inom andra sektorer. Detta kräver särskild uppmärksamhet. I 1974 års bostadspolitiska beslut konstaterades också att de största förutsättningarna för att uppnå de bostadspolitiska målen paritet och neutralitet låg inom finansieringssystemet. Eftersom de olika upplåtelseformerna behandlades olika i skattehänseende anpassades finansieringssystemet i enlighet därmed.

Finansieringssystemet är generellt till sin karaktär, bl.a. genom att det inte beaktar den boendes ekonomiska förhållanden. Någon inkomstprövning görs inte. Även skattesystemet är generellt, så till vida att i princip alla inkomsttagare omfattas av systemet. Alla omfattas således även av de subventionsinslag som finns i skattesystemet. Hit hör bl.a. egnahemsägarnas ränteavdrag. Hittills har värdet av ränteavdragen, skattemässigt sett, varierat med den skattskyldiges marginalskatteförhållanden. B]0au på grund härav har det varit hart när omöjligt att avväga de olika subventionsformerna på ett sådant sätt att neutralitet i boendekostnader mellan de olika besittningsformerna har uppnåtts.

332 Särskilda bostadsskattefrågor

Inkomstskattereformen medför att variationsbredden av underskottsavdragens skattemässiga värde minskar. För flertalet inkomsttagare kan detta värde beräknas till 50 %. De skattemässiga effekterna av såväl räntebidrag som ränteavdrag torde därför kunna överblickas med större säkerhet efter reformen än vad som kunde göras dessförinnan. Därigenom minskar svårigheterna att avväga de olika subventionsformerna på ett rättvist sätt.

11-2-2 §§E§SilE-9P_9§§'S§§§Di'J9_§Y-§9U§[‘§'l‘;9SU-f[‘iEi9§[‘L‘§

I detta avsnitt diskuteras principerna för beskattning av s.k. enoch tvåfamiljsfastigheter, dvs. sådana fastigheter som schablonbeskattas enligt 24 § 2 mom. och 25 § 3 mom. kommunalskattelagen (1928:370 - KL). Det är i huvudsak villor och fritidshus som omfattas av denna schabloniserade beskattningsmetod. Metoden kallas därför i det följande för villaschablonen.

Gällande bestämmelser

Villaschablonen tillämpas på sådana fastigheter som är inrättade till bostad åt en eller två familjer. Detta gäller även om fastigheten, utöver de nämnda bostadsutrymmena, innehåller något enstaka rum för eller i ringa omfattning kan användas för något uthyrning annat ändamål än som bostad. Även fritidshus omfattas i regel av schablonmetoden. Om fastigheten hyrs ut kan detta medföra att villaschablonen inte skall tillämpas, se avsnitt 11.3.4. Används fastigheten delvis i ägarens rörelse tillämpas Villaschablonen på den del av fastigheten som inte används i rörelsen.

Villaschablonen innebär att man som intäkt skall redovisa en viss procent av fastighetens taxeringsvärde. Intäkten beräknas enligt följande progressiva skala.

Intäktsprocent kr

Taxeringsvärde,

2	0 - 450 000
4	450 000 - 600 000
6	600 000 - 750 000
8	750 000 -

Särskilda bostadsskattefrågor 333

Från intäkten medges avdrag endast för ränteutgifter och tomträttsavgäld, Ränteutgifterna skall dock kvittas mot eventuellt uppburet räntebidrag, varefter avdrag medges för det överskjutande beloppet. Den som själv är bosatt på fastigheten får därutöver göra ett s.k. extra avdrag på högst 1 500 kr.

Uppkommer det ett underskott vid inkomstberäkningen får detta dras av från den skattskyldiges inkomster från andra förvärvskällor (46 § 1 mom. KL). Det finns vissa begränsningar i denna avdragsrätt. Begränsningarna hänger samman med att en fastighets inkomst skall beskattas i den kommun där fastigheten är belägen, se vidare avsnitt 11.3.6.

Om man redovisar ett överskott av fastigheten, och om denna är belägen i hemortskommunen, får man göra ett s.k. procentavdrag vid den kommunala taxeringen. Å andra sidan skall ett lika stort belopp tas upp som intäkt vid samma taxering, det s.k. garantibeloppet. Såväl procentavdraget som garantibeloppet skall för helt år beräknas till 1,5 % av taxeringsvärdet. Genom konstruktionen garanteras kommunerna att minst detta belopp tas upp som taxerad inkomst i den kommun där fastigheten är belägen. Nu nämnda regler gäller i princip alla fastigheter, oavsett beskattningsmetod.

Bakgrund

Villaschablonen infördes år 1953 (prop, 1953:187, BeU 50, rskr 286) och tillämpades första gången vid 1955 års inkomsttaxering. Tidigare beskattades även dessa fastigheter enligt en konventionell metod. (Angående vad som avses med en konventionell metod, se avsnitt 11 5.) Stora tillämpningssvårigheter hade dock uppstått. Dessa hänförde sig dels till intäktsberäkningen, dels till kontrollen av de yrkade kostnadsavdragen.

Teoretiskt motiverades villaschablonen med att innehav av villafastighet knappast kunde jämställas med innehav av förvärvskälla i egentlig mening. Villaägaren kunde snarare likställas med den som hyrde sin bostad. Det framhölls emellertid att det förelåg en väsentlig skillnad, som hindrade att villafastigheterna helt uteslöts från skattemässig inkomstberäkning. Denna skillnad bestod i att villaäga-

334 Särskilda bostadsskattefrågor

ren 1 regel hade ett eget kapital placerat i fastigheten, på vilket han inte behövde betala ränta. En hyresgäst däremot ägde inte någon del av det 1 lägenheten nedlagda kapitalet, och hans hyra inkluderade därför ränta på hela detta kapital. Med utgångspunkt från att värdet av fastighetens nyttjande sett på lång sikt motsvarade omkostnaderna för innehavet, däri inräknat skälig ränta på det egna kapitalet, borde man - för att åstadkomma likställdhet mellan hyresgäster och villaägare - beskatta avkastningen av det i villafastigheten nedlagda egna kapitalet. Med tanke bl.a. på svårigheten att avgöra i vad mån ägarens skulder hänförde sig till fastigheten borde emellertid denna avkastning beräknas till viss i lagen angiven procent av fastighetens totala taxeringsvärde samt avdrag medges för skuldräntor.

Mot reformen invändes bl.a. att metoden inte skulle befrämja rättvisa vid taxeringen och inte heller stämde överens med den grundläggande principen att var och en skall betala skatt efter sin förmåga. Mot dessa invändningar anförde departementschefen i propositionen att de gällande reglerna ingalunda garanterat likformighet och rättvisa beträffande beskattning av enfamiljshus. Vidare anförde han att den föreslagna metoden skulle erbjuda mycket stora fördelar i fråga om enkelhet i tillämpningen. De praktiska vinsterna för såväl allmänheten som taxeringsmyndigheterna var sålunda uppenbara. Metoden skulle vidare leda till större enhetlighet mellan olika skattskyldiga och därför befordra rättvisesynpunkten.

Intäktsprocenten fastställdes ursprungligen till 3, I propositionen anförde departementschefen, att eftersom villafastigheter knappast kunde likställas med förvärvskällor i vanlig mening, borde värdet av den förmån, som ägarna kunde anses åtnjuta av det egna kapitalet i fastigheterna, uppskattas efter ett jämförelsevis lågt procenttal. Det låg nära till hands att därvid anknyta till den avkastning ägaren skulle erhålla, om han placerade det jämförelsevis lilla kapital, som det vanligtvis rörde sig om, på ett sätt som eljest kunde ifrågakomma, exempelvis genom insättning i sparbankt Med utgångspunkt från då rådande förhållanden borde procenttalet i så fall lämpligen bestämmas till 3. Eftersom ränta på lånat kapital fick avdras med verkliga beloppet och sådan ränta i allmänhet utgick efter

sou 1934;35 Särskilda bostadsskattefrågor 335

ett procenttal blev resultatet, att den beräknade räntan något högre på det egna kapitalet oftast kom att i realiteten understiga 3 % av detta kapital. Ju högre ränta fastighetsägaren tvingades betala på det lånade kapitalet, desto lägre blev det procenttal, som motsvarade förhållandet mellan fastighetens uppskattade inkomst och det Vid mera avsevärda förskjutningar i räntenivån boregna kapitalet. de självfallet procenttalet kunna ändras.

Avdragsrätten begränsades till räntekostnader på lånat i fastigheten nedlagt kapital och till tomträttsavgäld.

Samtidigt konstruerades den kommunala fastighetsbeskattningen om. Det nuvarande infördes. Repartitionstalet, det garantiskattesystemet procenttal efter vilket garantibeloppet skall beräknas, sänktes härvid från 5 till 4 %.

anfördes även att sikt borde utfallet av I propositionen på längre den nya metoden bli i stort sett detsamma som enligt den konventionella metoden.

I samband med 1957 års allmänna fastighetstaxering sänktes intäktsprocenten till 2,5 (prop. 1957:71, BeU 32, rskr 180). Då infördes även ett extra avdrag på 200 kr.för dem som var bosatta på fastigheten. Samtidigt sänktes repartitionstalet till 2,5 %.

Även i samband med 1965 års allmänna fastighetstaxering ändrades villaschablonen (prop. 1965:30, BeU 24, rskr 228). Intäktsprocenten och repartitionstalet sänktes till 2 %. I samband härmed framfördes från vissa remissinstanser att villaägare visserligen fick anses vara en i beskattningshänseende gynnad grupp men att höjda taxeringsvärden inte automatiskt borde föranleda ökade boendekostnader. Departementschefen anförde i anslutning till det sist sagda:

Detta gäller då främst en- och tvåfamiljsfastigheter av det slag som i dagligt tal innefattas i begreppet egnahem. Förhållandet är i viss mån ett annat när det gäller villor, som i fråga om storlek och utförande klart faller utom det normalaegnahemsbegreppet.Beträffande dylika fastigheter kan det vara motiverat att hålla fast vid den princip som ligger till grund för schablonregeln, nämligen att den inkomst som beskattas skall motsvara en skälig förräntning på det kapital fastigheten representerar. Det kan därför finnas fog för

336 Särskilda bostadsskattefrågor

skilda beräkningsgrunder för olika slag av en- och tvâfamiljsfastigheterl Frågan om en gränsdragning vid beskattningen mellan olika slag av fastigheter rymmer emellertid många problem och jag är därför inte beredd att nu föreslå ändrade regler härutinnan. Det är dock min avsikt att snarast låta utreda frågan och därmed samman- ‘ hängande spörsmål.

Den avsedda - utredningen villabeskattningsutredningen föreslog att procentsatsen för intäktsberäkningen skulle differentieras (stencil Fi 1966:4) På grundval av utredningens förslag infördes fr.o.m. 1968 års taxering en progressiv intäktsberäkning (prop 1966:151, BeU 62, rskr 390), med som högst 8 % på taxeringsvärde över 200 000 kr. Som skäl för reformen åberopades i första hand att det vid fastighetstaxeringen tillämpade systemet med vida säkerhetsmarginaler (20 % på en- och tvåfamiljsfastigheter) ledde till att ett i kronor räknat allt större kapital blev obeskattat vid inkomsttaxeringen ju värdefullare en villa var. En sådan ordning kunde inte anses godtagbar ur rättvisesynpunkt. För rena lyxvillor innebar systemet enligt departementschefen att taxeringsvärdet inte ens tillnärmelsevis återspeglade det nedlagda kapitalet. Procentsatsen 8 i toppskiktet ansågs motsvara en i dåvarande ränteläge tämligen högt beräknad avkastning. Från samhällsekonomisk synpunkt var det önskvärt att begränsa byggandet av extrema lyxvillor. Tillgängliga resurser skulle reserveras för att bygga bostäder som tillgodosåg det normala bostadsbehovet.

Vid 1970 års allmänna fastighetstaxering ändrades skiktgränserna och villaavdraget höjdes till 500 kr.(prop. 1970:49, BeU 34, rskr 133). Oskäliga verkningar av de höjda taxeringsvärdena skulle undvikas. Man bedömde att ca 95 % av alla villor och praktiskt taget samtliga fritidshus skulle komma att ligga i det för vanliga egnahem avsedda 2-procentsskiktet.

I 1974 års bostadspolitiska beslut anförde departementschefen (prop 1974:150) beträffande villabeskattningen bl.a. att denna i praktiken kommit att fungera som ett stöd till boende i egnahem. Han fortsatte sedan:

Detta stöd är en förutsättning för att flertalet villaägare skall ha ekonomiska möjligheter att bo kvar i sina hem Det kan därför inte komma ifråga att i någon nämnvärd omfattning minska dessa förmåner för hushåll som bor i egna hem av normal storlek och standard. Där-

Särskilda bostadsskattefrågor 337

emot är det direkt stötande att samhället stödjer boendet i villor som till storlek och standard väsentligt överstiger normala villor. Målet bör vara att de hushåll som väljer att bo i sådana villor också skall betala den faktiska kostnaden för boendestandard som överstiger den normala.

I samband med 1975 års allmänna fastighetstaxering beslutades att skiktgränser och villaavdrag skulle höjas (prop. 1975:92, SkU 25, rskr 126). Schablonintäkten skulle utgöra 2 % upp till taxeringsvärde 200 000 kr., 4 % därifrån upp till 250 000 kr., 8 % därifrån upp till 300 000 kr. och 10 % däröver. Härigenom undveks att bl.a. nybyggda småhus finansierade med statliga lån i skattehänseende betraktades som lyxvillor. Villaavdraget höjdes till 1 000 kr i syfte att lindra verkningarna av fastighetstaxeringen bl.a. för ägare av äldre småhus som ej berördes av de höjda skiktgränserna.

Nästa ändring av villaschablonen gjordes år 1977 med tillämpning från 1979 års taxering (prop. 1977/78:68, SkU 18, rskr 114) Intäktsprocenten i lägsta skiktet höjdes härvid till 3. Skälet var att prisutvecklingen på en- och tvåfamiljsfastigheter varit så stark sedan 1973 (värdeår för 1975 års allmänna fastighetstaxering) att taxeringsvärdenas relation till fastighetspriserna redan första året under den löpande taxeringsperioden låg på i genomsnitt 61 % för villor och på 56 % för fritidsfastigheter.

Med hänsyn till de taxeringsvärdehöjningar som förväntades vid 1981 års allmänna fastighetstaxering fick 1976 års fastighetstaxeringskommitté i uppdrag att se över bl.a. skiktgränser och procentsatser vid småhusbeskattningen. De genomsnittliga taxeringsvärdehöjningarna beräknades för villor till ca 110 % och för fritidsfastigheter till ca 150 %. Kommittén övervägde olika skiktgränser och procentsatser. Därjämte utformade kommittén ett system med regionalt differentierad

villaschablon. I sitt betänkande (Ds B 1980:5) Villabeskattning 81

föreslog dock kommittén en för riket enhetlig schablon med i huvudsak de skiktgränser och procentsatser som nu gäller, Vidare föreslog kommittén att det extra avdraget skulle höjas till 1 500 kr. Under remissbehandlingen uttryckte vissa instanser önskemål om en annorlunda utformad villabeskattning. Det lämpliga i att för framtiden arbeta med en enhetlig schablon för hela landet ifrågasattes och en delvis återgång till en mer konventionell metod förespråkades. I anslutning

338 Särskilda bostadsskattefrågor

härtill uttalade departementschefen (prop 1980/81:42, s. 30 - 31) följande: Den nuvarande schablonmetoden har åtskilliga fördelar inte minst för att den är enkel att tillämpa av såväl de skattskyldiga som berörda myndigheter. Denna omständighet bör enligt mitt förmenande tillmätas stor betydelse med tanke på det avsevärda antalet egnahem och fritidsfastigheter, sammanlagt över 1,8 miljoner vid 1981 års fastighetstaxering. Även för framtiden torde det därför vara nödvändigt med tämligen långtgående inslag av schabloner på detta område. En återgång till det system som gällde före schablonens införande skulle innebära en drastiskt ökad belastning och försämrad arbetssituation för taxeringsorganisationen. I vart fall är det för dagen inte att genomföra någon omläggning av nuvarande schablonmetod som

mgjligt s dan.

Han ansåg det inte heller då möjligt att finna en acceptabel lösning på de problem som en för hela landet enhetlig schablon medförde utan fann att gällande principer tills vidare måste upprätthållas. En grundläggande omprövning för framtiden borde dock göras. De föreslagna ändringarna i villaschablonen hade till syfte att hålla verkningarna av de höjda taxeringsvärdena på en sådan nivå att inte socialt oacceptabla effekter uppstod för de egnahemsägande hushållen. De höjda taxeringsvärdena återspeglade dock förmögenhetsökningar som i rimlig utsträckning måste slå igenom också i fråga om den avkastning som skall tas upp till beskattning. Med hänsyn till den skärpning av garantiskatten som också följde av de höjda taxeringsvärdena föreslog departementschefen att repartitionstalet skulle sänkas från 2 till 1,5 %. Vidare föreslog han att extra avdraget skulle höjas till 1 500 kr. och att villaschablonen skulle utformas på sätt som nu gäller.

Riksdagen (SkU 1980/81:11, rskr 94) delade uppfattningen att villa-

schablonen borde bygga på nuvarande regelsystem. Schablonen borde vara så utformad att en fastighetsägare som bebor en villa med storlek och standard väsentligen över det normala beskattas för det verkliga värdet av sitt boende. Å andra sidan borde man i möjligaste mån söka undvika att standardvillor i orter med hög prisnivå beskattas som lyxvillor eller att lyxvillor i områden med låg värdenivå går fria från progressionen vid intäktsberäkningen. Förslagen i propositionen fick anses innebära en skälig avvägning

Särskilda bostadsskattefrågor 339

Våra direktiv

I våra direktiv konstateras att någon mera grundiäggande omprövning av viiiabeskattningen inte skett sedan den infördes i mitten av 1950-taiet. Mot bakgrund av de ändrade förutsättningar som numera råder bör vi därför undersöka om schabionbeskattningen bör behåilas e11er om den bör ersättas eiier kompietteras med någon annan form av beskattning. I direktiven erinras dock om att en schablonbeskattning har avsevärda praktiska fördeiar. Vidare anför departementschefen att en förutsättning för ett bättre utnyttjande av de subventioner som kanaliseras tiii bostadssektorn torde vara att egnahemsbeskattningen får en mer bostadspoiitisk prägei. Det kan ifrågasättas om beskattningen ska11 träffa det kapitai som egnahemmet representerar. En uppgift för kommittén är därför att undersöka möjiigheterna och förutsättningarna för en ändring av beskattningens utformning och principerna för den.

Några statistiska uppgifter

Ca 80 % av hela fastighetsbeståndet omfattas av viiiaschabionen. Småhusen representerar ca 45 % av det tota1a taxeringsvärdet enligt 1983 års särskiida fastighetstaxering (SCB SM N 1983:10). Förhåiiandena framgår av fig. 11.1.

Enheter Taxeringsvärde i Antal ‘I Värde, (iooo-tel) miljarder kr

Småhus 394,9 Hyreshus i 2189 ‘74v3 I lnduslri-och //Å oxploaleringsfut. ‘ 179,9 gå 103 Jordbruk I///Asv//a 76 - 113.5 338 Totalt 100 2 706 100 363.0

Fig. 11.1 Fastigheters fördeining efter art och typ i reiation tili totaia antaiet enheter och totaia taxeringsvärdet

340 Särskilda bostadsskattefrågor

Det kan också nämnas att för inkomståret 1981 har antalet deklaranter beräknats till ca 6,5 miljoner. Av dessa berörs ca 2 150 000 av villaschablonen. Så många deklaranter redovisade nämligen innehav av villa eller fritidshus. Uppgifterna har hämtats ur riksrevisionsverkets taxeringsstatistiska undersökning för taxeringsåret 1982. Av samma material framgår också bl.a. att knappt 70 % av dem som deklarerade villainnehav redovisade underskott av fastigheten Det totala villaunderskottet uppgick till ca 16,7 miljarder kr. Knappt 30 % av villaägarna redovisade ett skattemässigt överskott av fastigheten på totalt ca 0,8 miljarder kr.

överväganden

Som framgått av föregående avsnitt har den schabloniserade villabeskattningen diskuterats livligt alltsedan metodens tillkomst. De motiv som legat bakom dess införande och senare ändringar kan samnanfattas enligt följande.

1. Utifrån den grundläggande principen att villaägare skall jämställas med hyresgäster skall villabeskattningen medföra kostnadsneutralitet mellan skilda upplåtelseformer. 2. Av rättviseskäl bör inkomstberäkningen utgå från det kapital, som ägaren lagt ned i fastigheten, trots att det egna hemmet skiljer sig från andra förvärvskällor genom att ägaren i regel saknar förvärvssyfte. 3. Villaägaren bör beskattas för en avkastning på kapitalet som knyter an till den allmänna räntenivånt 4. Beskattningen bör vara progressiv. På så sätt motverkas den vid fastighetstaxeringen tillämpade säkerhetsmarginalen på 25 % 5. Schablonen bör medverka till att boende i villor som till storlek och standard väsentligen överstiger det normala tas upp till sitt verkliga värde. 6. Beskattningsmetoden bör vara enkel för såväl skattskyldiga som

myndigheter.

Som vi ser inrymmer schablonen såväl skattepolitiska som bostadspolitiska inslag.

Särskilda bostadsskattefrågor 341

om kostnadsneutralitet är gammal. Före villaschablonen beräk- Frågan nades villainkomsten i princip efter en jämförelse med hyresvärdet Vid schablonens införande poängteraav en likvärdig hyreslägenhet. des neutralitetsaspekten. Den som ägde sin bostad kunde likställas med den som hyrde sin bostad. För att likställigheten mellan dessa båda kategorier skulle bestå borde ägaren beskattas för avkastningen av det Även i stort sett alla förändringar av egna kapitalet. schablonmetoden har motiverats av bostadssociala hänsyn. Härvid har neutraliteten stått i förgrunden. För att uppnå detta mål har olika variabler använts. Inkomstprocentens höjd är sådan variabel som,

tillsammans med räntebidragens utformning, varit avsedd att bringa

boendekostnaderna till en neutral nivå.

Principen att villabeskattningen skall träffa avkastningen på det ned i fastigheten har således urholkats. kapital som ägaren lagt Detta även principen att avkastningen skall beräknas efter gäller den allmänna räntenivån.

När villaschablonen infördes man hänsyn till värdeminskning och tog driftkostnader när man beräknade intäktsprocenten. Procenttalet (3 %) motsvarade riksbankens diskonto vid den aktuella tidpunkten. borde då och då till det all- Man ansåg att procentuttaget anpassas Man räknade med att schablonen skulle medföra ett männa ränteläget. överskott för flertalet villor.

som därefter har inte mo- De förändringar av villaschablonen gjorts tiverats eller i bankernas låneräntori av diskontoändringar ändringar Snarare har sociala och andra bostadspolitiska överväganden legat till grund för villaschablonens förändringar. Dessa förändringar torde kunna ses i samband med att inte heller hyror längre bestäms utifrån marknadsräntan utan med utgångspunkt i en av staten garanterad ränta. Denna är numera 3 % i nyproduktionen och högre för äldre hus. Storleken räntan är helt bestämd av bostadspå den garanterade sociala hänsyn.

Av att villaschablonens skatteteoretiska motiredogörelsen framgår vering, att beskattningen skall träffa avkastningen på det egna kanumera inte har samma giltighet som när metopitalet i fastigheten, den infördes. Den enskilde torde inte heller ha denna villaägaren Den stundom livliga debatt som uppfattning om beskattningsmotiven.

342 Särskilda bostadsskattefrågor

förts rörande villabeskattningen har inte till någon större del inriktats på frågan om motiven för det egna hemmet som beskattningsobjekt över huvud taget. Riksdags- och annan debatt har snarare rört frågan om beskattningens höjd och den därmed förknippade frågan om rättvisa i kostnadshänseende mellan olika boendeformer. Härvid har frågan om neutralitet avseende kapitalkostnader stått i centrum. Ett villainnehav medför eller kan medföra inbesparing av normala levnadskostnader genom bl.a. avdragsrätten för räntor. Dessa fördelar kommer inte på samma sätt en hyresgäst till godo. Eftersom det är bostadspolitiskt motiverat att främja kostnadsneutralitet mellan olika boendeformer, är det också berättigat att samhället beskattar villainnehav.

Ur rent fiskala synpunkter vore det lönsamt att avskaffa villabeskattningen,under förutsättning att man därmed också helt avskaffade rätten till avdrag för räntekostnader för villainnehav. De subventioner som styrs till egnahemssektorn via beskattningen är dock numera av så stor betydelse för denna sektor att subventionsformen inte kan slopas. Som framgått i avsnitt 4.4.1 kan närmare hälften av den skatteminskning genom avdragsrätt som villaägare tillgodogör sig anses ha en rent bostadspolitisk motivering och krävs för att neutralitet skall uppnås mellan upplåtelseformerna.

Beskattningen utgör ett bostadspolitiskt medel att fördela subventionerna på ett sådant sätt att de bäst medverkar till att uppnå de bostadspolitiska målen. Som sådant medel bör beskattningen användas för att uppnå såväl paritets- som neutralitetsmålenu

Den progressiva villaschablonen, som infördes år 1966, motiverades bl.a. av att en säkerhetsmarginal - vid 1965 års allmänna fastighetstaxering ca 20 % - tillämpades när en fastighets taxeringsvärde bestämdes. Detta medförde att för en villa med ett faktiskt värde om 100 000 kr. blev 20 000 kr. inte räntebeskattat. För en 500 00O-kr0norsvilla undgick 100 000 kr. räntebeskattningo Även rent bostadspolitiska skäl motiverade en differentierad intäktsberäkning. En progressiv schablon skulle medverka till att det byggdes färre extrema lyxvillor.

Särskilda bostadsskattefrågor 343

I 1966 års villaschablon sattes den lägsta skiktgränsen vid ett om 100 000 kr. Härigenom gjordes ett kapital om taxeringsvärde 24 000 kr. fritt från räntebeskattning. Om man utgår från 1975 och 1981 års villaschabloner - med lägsta skiktgränser upp till 200 000 kr. 450 000 kr. - motsvarande kapitalbelopp resp. uppgår till 66 000 kr. resp. 149 000 kr. Räntefavörerna i dessa schabloner (2 resp. 1,5 % i bottenskiktet) utgör 1 320 kr. (2 % x 66 000) resp.

2 235 kr. (1,5 % x 149 000). 1976 års fastighetstaxeringskommitté

beräknade hur stor måste vara för att effekten av progressiviteten

säkerhetsmarginalen skulle neutraliseras (Ds B 1980:5, s. 132) och

fann att denna kunde vara ganska låg om denna effekt skulle uppnås, som mest % för en villa med ett om 1 milj. kn i 2,53 taxeringsvärde 1975 års schablon.

att i samtliga differentierade vil- Med hänsyn till progressiviteten laschabloner varit högre än vad som motiveras enbart av betydligt vid fastighetstaxeringen, kan man dra den slutsäkerhetsmarginalen satsen att den största delen av progressiviteten motiverats av andra skäl. Såväl 1966 som 1974 poängterades också bostadspolitiska skäl. Samhället skulle inte, genom en lindrig villabeskattning, stödja av boende. Ett sådant boende borde, så långt det är lyxkonsumtion möjligt, beskattas efter sitt verkliga värde.

Det finns inte att gå ifrån denna principiella bonågon anledning Det är dock svårt att finna en metod som stadspolitiska målsättning. helt når upp till denna målsättning. Svårigheterna hänger till stor del samman med att inte automatiskt avspeglar boentaxeringsvärdet dets värde.I avsnitt 11.3.1 diskuterar vi dessa problem verkliga utförligare.

Villaschablonen kan synas sin utformning och bör därför

ggkgl_till

även vara enkel att tillämpa och förstå. Detta omdöme måste dock modifieras på en rad punkter. Till en början bygger metoden på de inte helt enkla regler som gäller för fastighetstaxering. Metoden innehåller också vissa moment som bäddar för missförstånd, felberäkningar och andra felaktigheter. Om taxeringsvärdet överstiger 450 000 kn, skall exempelvis intäkten beräknas efter olika procenttal för olika skikt av värdetu Vidare skall ägarens totala ränteutgifter fördelas mellan de skilda inkomstslagen. Denne måste då ta ställning till

344 Särskilda bostadsskattefrågor

vilka ränteutgifter som utgör ränta på lånat kapital, som har nedlagts i fastigheten. I regel torde sådana lån där inteckningar tagits i fastigheten som säkerhet vara nedlagda i fastigheten. Detta är dock inte givet. Ett inteckningslån kan ha använts för andra ändamål. Likaså kan andra låneformer, t.ex. borgenslån och lån av släktingar eller liknande, ha använts för fastigheten. Fördelningen är alltså inte så enkel som den kan synas vid en första anblick Om två eller flera personer äger fastigheten och räntorna skall fördelas mellan dessa, uppkommer ytterligare svårigheter.

Särskilda svårigheter uppkommer om fastigheten byter ägare under beskattningsåret. Då skall schablonintäkten, extra avdraget, procentavdraget och garantibeloppet justeras med hänsyn till innehavstiden. Under år 1981 beräknas drygt 50 000 schablonfastigheter ha bytt äga-

re. (Av dessa var drygt 9 000 fritidshus.) I ett stort antal dekla-

rationer har således justering för innehavstid behövt vidtas.

Riksskatteverket (RSV) har undersökt hur ofta taxeringsfunktionärerna vidtagit åtgärder (förfrågningar och/eller avvikelser) med anledning av deklarationsgranskningen vid 1981 års taxering. Resultaten finns publicerade i RSV Rapport 1983:6 Av denna framgår bl a. att åtgärder vidtagits beträffande ca 1,8 miljoner skattskyldiga av landets totalt drygt 6,5 miljoner. Såvitt avser inkomstslaget annan fastighet vidtogs åtgärder i 318 000 fall. Härav avsåg 301 000 fall (95 %) schablonfastigheter. För dessa höjdes intäkterna med i genomsnitt 299 kr. För övriga fastigheter var motsvarande medelvärde 3 000 kr. Det vanligaste felet inom schablonfastigheterna var in-

täktsberäkningen (113 000 fall, dvs. 36 % av åtgärderna)n Därefter

följde felaktigheter av företrädesvis formell art (89 000, 28 %), extra avdrag (60 000, 20 %) och skuldräntor (36 000, 11 %). Åtgärder beträffande räntebidrag vidtogs relativt sällan (4 000 fall, drygt 1 %) men ledde till en jämförelsevis hög ändringu Två tredjedelar av de åtgärder som innebar beloppsmässig ändring inom inkomstslaget annan fastighet avsåg ett belopp på högst 1 000 kr - Till dessa siffror skall läggas de åtgärder som vidtagits beträffande garantibeloppet. Dessa uppgick till 158 000 fall, varav nästan en tredjedel avsåg åtgärder på högst 500 kr. I drygt 50 000 fall hade garantibeloppet inte redovisats alls och i nästan 35 000 fall hade beloppet beräknats felaktigt.

Särskilda bostadsskattefrågor 345

Totalt sett kan således antalet åtgärder vid taxeringen år 1981, med anledning av innehav av schablonbeskattad fastighet, beräknas uppgå till ca 450 000 fall. Detta skulle motsvara nästan en femtedel av dem som redovisade innehav av sådan fastighet.

Skatteförenklingskommittén (B 1982:03 - SFK) har i sitt betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration föreslagit att inkomstslagen tjänst, kapital och (schablonbeskattad) annan fastighet skall omfattas av det förenklade deklarationsförfarandet. Bakgrunden är att schablonbeskattade villors intäkter, extra och garantibeavdrag lopp normalt kan hanteras maskinellt. Detta gäller dock bara helårsägda fastigheter. Har fastigheten överlåtits under året måste därför såväl den förre som den nye ägaren deklarera fullt ut. Alla villadeklaranter måste också lämna tilläggsuppgifter om räntor och tomträttsavgäld för att kunna få avdrag för dessa kostnader.

Trots att schablonmetoden har tillämpats i snart 30 år har tydligen reglerna inte trängt in i det allmänna rättsmedvetandet i tillräcklig grad. Alla möjligheter till förenklingar bör därför tas till vara. Detta talar för ytterligare schablonisering av beskattningen. Alla schabloner inom skatteområdet har dock den olägenheten att de inte befrämjar en i detalj beloppsmässigt riktig taxering. Kravet på likformighet och rättvisa vid taxeringen måste därför vägas mot kravet på enkelhet och effektivitet inom taxeringsförfarandet. Därvid måste man också beakta vilka av skattemyndigheternas arbetsuppgifter som man anser vara mest angelägna.

Om SFK:s förslag om förenklad självdeklaration genomförs kommer såväl taxeringsmyndigheternas som de skattskyldigas besvär med schablonmetodens relativt komplicerade regler att minska avsevärt. Förslaget innehåller dock inga materiella förändringar av metoden. De skattskyldigas förståelse för beräkningarna torde därför knappast komma att öka. Snarare kan deklaranterna komma att okritiskt godta den intäktsberäkning som taxeringsmyndigheterna har gjort och som finns förtryckt på den förenklade deklarationen.

Det bör vara ett självklart mål att de som närmast berörs av vissa skatteregler också förstår dessa reglers utformning och ändamåla

346 Särskilda bostadsskattefrågor

Sammanfattningsvis anser vi således att bostadsbeskattningen, och särskilt egnahemsbeskattningen, bör ha en mer bostadspolitisk inriktning. De fiskalamotiven är, i vart fall såvitt avser egnahemsbeskattningen, av underordnad betydelse. Beskattning utgör ett av flera medel att fördela boendekostnaderna solidariskt mellan olika av boende. Subventionsformerna inom skattesystemet bör utgrupper formas på ett sådant sätt att de medverkar till att uppnå de bostadspolitiska målen, främst paritet och neutralitet. Inkomstskattereformen har medfört bättre möjligheter att harmoniera skattesystemets bostadspolitiska inslag med övriga bostadspolitiska medel. Vid alla reformer, och särskilt inom skattesystemet, bör alla möjligheter till förenklingar beaktas.

11.3 Egnahem och fritidshus

I avsnitt 11.2.1 diskuterade vi principerna för bostadsbeskattning i allmänhet och i avsnitt 11.2.2 beskattning av egnahem och fritidshus i synnerhet. Mot bakgrund av våra överväganden i principfrågorna diskuterar vi i detta avsnitt vissa särskilda frågor om beskattning av egnahem och fritidshus.

11-3-1

9999!]§9-fS5E_i£‘E§SE§E’§‘£§$[‘iL‘9

Vi har redogjort för gällande bestämmelser om bl.a. intäktsberäkningen i avsnitt 11.2.2. Som en komplettering till den redogörelsen kan nämnas att det är fastighetens taxeringsvärde året före taxeringsåret som ligger till grund för beräkningen. Om något taxeringsvärde inte har bestämts för fastigheten det aktuella året skall intäkten i stället beräknas efter ett uppskattat värde. Denna uppskattning sker efter de principer som gäller för fastighetstaxering. Frågan om fastighetens beskaffenhet är sådan att den skall schablonbeskattas bedöms utifrån förhållandena vid beskattningsårets utgång. Har fastigheten flera ägare beräknas intäkten på hela taxeringsvärdet. Intäkten proportioneras sedan på delägarna. Har fastigheten inte kunnat utnyttjas under en viss tid, exempelvis på grund av eldsvåda, får intäkten sättas ned.

Särskilda 347 bostadsskattefrågor

Uppkommer underskott får detta dras av från den skattskyldiges inkomster från andra förvärvskällor. Vid den kommunala är taxeringen dock denna avdragsrätt i viss mån reducerad. I avsnitt 11.3.6 berörs dessa frågor mer ingående.

I detta avsnitt diskuterar vi frågan om något annat värde än taxeringsvärdet bör läggas till grund för intäktsberäkningen. Därmed avses främst ett s.k. boendevärde, dvs. fastighetens värde från boendesynpunkter. Orsaken till att frågan väckts är främst de stora geografiska variationerna i taxeringsvärde för egnahem som är likvärdiga till storlek och standard. Dessa variationer innebär inte bara olika skatt för, i denna mening, likvärdiga egnahem i olika delar av landet utan även att stora och/eller lyxiga egnahem endast drabbas av villaschablonens progressivitet i vissa delar av landet. Hyrorna varierar däremot relativt lite.

Bestämning av taxeringsvärde

Taxeringsvärdet skall vara 75 % av marknadsvärdet. På grundval av statistiska undersökningar av prisbildningen har för småhus metoder utarbetats för värdering av byggnader och mark.

För värderingen indelas landet i ett stort antal värdeområdent Varje område får en värdenivå. Bestämningen av omrâdenas värdenivå utgår från marknadsvärdet för ett sak. normhusi Detta är nybyggt och har

en värdeyta om 116 - 125 m2 och normal standard (19 - 20 standard-

poäng). 31 värdenivåer tillämpas. För varje värdenivâ har utarbetats en s.k. S-tabell som anger hur byggnadsvärdet varierar med storlek, standard och ålder. För låga värdenivåer har man funnit att husstorleken påverkar värdevariationerna mindre än för höga nivâer.

Värdeytan utgörs av bostadsytan med tillägg för 20 % av biutrymmes-

ytan, dock högst 20 m2. Standarden fastställs enligt ett särskilt

poängsystem, Åldern, slutligen, utgörs av nybyggnadsåret, med justering för om mer omfattande ombyggnad skett.

För flerbostadshus fastställs värdena på ett likartat sätt. Byggnadsvärdena fastställs dock främst med ledning av hyresavkastningen eller produktionskostnadernai

348 Särskilda bostadsskattefrågor

Bakgrund

Redan i den promemoria av 1950 års skattelagssakkunniga som låg till grund för villaschablonens införande diskuterades om beräkningen skulle knyta an till taxeringsvärdet eller till ett annorledes bestämt värde å fastigheten (PM 31 december 1951, s. 23). Man var tveksam om taxeringsvärdet återspeglade marknadsvärdet korrekt Det antogs dock att en bättre och jämnare taxering skulle kunna åstadkommas. Vidare beaktades att taxeringsvärdet låg till grund även för annan beskattning och att ett särskilt uppskattningsvärde skulle kunna medföra omfattande skatteprocesser. Departementschefen (prop. 1953:187, s. 47) ansåg att taxeringsvärdet var lämpligt som grund för beräkning av fastighetsägarens kapital i fastigheten. Bevill-

ningsutskottet (BeU 1953:50, s. 10) förutsatte att värderingen av

småhus skulle göras så likformig som möjligt. Vissa ojämnheter kunde dock ej undvikas.

Vil1abeskattningsutredningen, som föreslog en differentierad villaschablon ansåg det vara otillfredsställande att ett allt större ka-

pital blev obeskattat ju värdefullare villa det var fråga om (Ds

Fi 1966:4, s. 49). Ett sätt att komma till rätta med detta problem var, att knyta intäktsberäkningen till det högsta av anskaffningsvärdet och taxeringsvärdet. Av såväl teoretiska som praktiska skäl ansågs dock denna lösning olämplig. Felet borde i stället undanröjas genom att procentsatsen differentierades. Utredningen diskuterade också olika metoder att avgränsa den krets av villor som borde träffas av progressiviteten. En metod var att knyta an till låneförordningarnas bestämmelser om maximal lägenhetsyta. Denna metod förkastades dock, främst med hänsyn till att villans standard inte alltid var avhängig av bostadsytans storlek. En alternativ gruppindelning av fastigheter skulle, enligt utredningen, kunna göras med ledning av byggnadskostnadernas regionala variationer. Detta skulle dock innebära gränsdragningsproblem. Det var också praktiskt otympligt och principiellt otillfredsställande. Från några remissinstanser förordades dock den nu nämnda alternativa gruppindelningen. I anslutning härtill anförde departementschefen (prop, 1966:151, s. 52):

Enligt min mening bör man hålla i minnet att vi här har att göra med en schablono Om det skall vara någon mening med schablonen bör den vara enkel i tillämpningen - något som särskilt kännetecknat

Särskilda bostadsskattefrågor 349

villaschablonenu Varjekomplikation försämrar schablonens värde. I schablonens natur ligger också att den slår olika för olika skattskyldiga. Såsom villabeskattningsutredningen understrukit skulle en differentiering av schablonmetoden med hänsyn till de skiftande byggnadskostnaderna på olika orter i landet innebära en så allvarlig av schablonen att ett sådant system inte bör komma

i fr gomplikation ga.

I två motioner, i anslutning till propositionen, föreslogs att konventionell beskattning skulle återinföras för fastigheter med ett taxeringsvärde överstigande 125 000 kr. (mot. 1:802 och II:975). Bevillningsutskottet fann dock att en sådan återgång skulle kompli-

cera taxeringsarbetet i områden med höga taxeringsvärden (BeU

1966:62, s. 14). I en annan motion (I:800) yrkades att intäktsprocenten skulle differentieras endast för byggnadsvärdet. Härigenom skulle en diskriminering av villaägare i områden med höga markvärden undvikas. Bevillningsutskottet fann dock att varierande markvärden inte var ett skäl för att behandla detta värde på annat sätt än byggnadsvärdet. De taxerade markvärdena i vissa områden understeg de verkliga värdena i ännu högre grad än de taxerade byggnadsvärdena. Förslaget skulle därför innebära ett avsteg från syftet att beskatta det i fastigheten nedlagda kapitalet. En särbehandling skulle dessutom komplicera schablonregeln. Som motiv för att avstyrka yrkanden i andra motioner (I:801 och II:976) om en höjd gräns för skatteskärpning anförde utskottet att det var angeläget att den skärpta beskattningen åtminstone i någon mån träffade villor belägna utanför storstadsregionerna.

Bostadsskattekommittén ansåg att skattereglerna gynnade ägare till

nyproducerade egnahem. Kommittén föreslog därför en högre beskatt-

ning under en villas första sex år (SOU 1974:16, s. 69). En metod som övervägdes var att medge ägare till äldre egnahem ett schablonmässigt omkostnadsavdrag, med hänsyn till reparationsbehov och värdeminskning. Kommittén ansåg att denna metod bl,a hade fördelen att de högre markvärdena i storstadsområdena skulle slå igenom i beskattningen, Metoden ansågs dock alltför komplicerad. Även ett av kommittén framlagt förslag om förhöjd intäktsprocent för nyare villor ansågs av departementschefen onödigtvis komplicera beskattningssystemet (prop. 1974:150, s. 402).

350 Särskilda bostadsskattefrågor

1976 års fastighetstaxeringskommitté övervägde en regionalt diffe-

rentierad villaschablon i sitt betänkande (Ds B 1980:5) Villabe-

skattning 81. Förslaget gick ut på att progressiviteten i beskattningen skulle göras beroende av den S-tabell som använts för fastigheten vid fastighetstaxeringen. En med utgångspunkt i S-tabellen regionalt differentierad villaschablon ansågs kunna rikta in det progressiva skatteuttaget mot husets storlek, standard och ålder. Med ledning av det statistiska material som då fanns tillgängligt kunde man dock inte med tillräcklig säkerhet bedöma hur många taxeringsenheter som skulle komma att beröras av ett progressivt skatteuttag. Man kunde därför inte heller bedöma de ekonomiska och sociala effekterna.

Kommittén föreslog blta. därför en enhetlig schablon för hela riket. Tre ledamöter ansåg dock att man borde överväga en metod som mer ut- - Tanken på en differentiering går från den förmån boendet utgör. av villaschablonen ägnades stort intresse av flera remissinstanser. De flesta var positiva men framhöll att saken måste utredas vidare. Departementschefens och riksdagens (prop. 1980/81:42, SkU 11, rskr 94) uttalanden i denna fråga har vi redovisat under avsnitt 11.2.2. Därvid framfördes bl.a. krav på enkelhet, att boende i lyxvillor beskattades efter verkliga värdet, att standardvillor i orter med hög prisnivå inte borde lyxbeskattas men att å andra sidan lyxvillor i områden med låg värdenivå borde träffas av progressionenu

Taxeringsvärdenas storlek och variation

SCB har för vår räkning gjort specialbearbetningar av statistiken över 1981 års allmänna fastighetstaxering (AFT 81). De redovisningar som följer grundas i huvudsak på dessa bearbetningar.

Taxeringsvärdena för småhus var i medeltal 1 966 kr. per mzi Mot-

svarande värden för bostäder i flerbostadshus kan inte exakt beräknas eftersom det ofta även finns lokaler i dessa hus. Taxeringsvär-

det per m2 i flerbostadshus med enbart bostäder var 821 krc Medel-

taxeringsvärdet för en småhuslägenhet torde dock vara ca tre gånger högre än värdet för lägenheter i flerbostadshus (jfr props 1983/84:40, bil. 9, s. 78).

Särskilda bostadsskattefrågor 351

I tab. 11.1 redovisas antalet småhus med hänsyn till hustyp och läge. Det största antalet var friliggande hus, knappt 1 100 000 mot drygt 200 000 rad- eller kedjehus. Det fanns dessutom ungefär 200 000 småhus på lantbruk samt 54 000 tvåbostadshus. Rad- och kedjehus var vanligast i storstadsområdena där de utgjorde ca en tredjedel av alla enbostadshus. I mindre kommuner och på glesbygd var de ovanliga.

Tabell 11.1 Antal skattepliktiga permanentbostadshus utom* tvåbostadshus (1 000-tal) Friliggande Rad- och Summa Lantbruk hus kedjehus

Hela riket	1 091	214 1 305 196
Storstockholm	92 65	53 25	145 90 4

Storgöteborg Stormalmö 42 18 60 3 övriga kommuner

75 000	invånare 144	42	186	17
30 000 - 74 999 invånare 271		39	310	51
30 000	invånare 478 596	37 107	515 141 702	12

Tätort 298 11 309 177 Glesbygd

Vid en jämförelse mellan hustypernas ytor (värdearea) och standard (standardpoäng) framgår bl.a. att det var sällsynt med omoderna radeller ( 11 poäng). Det var också ovanligt att dessa hus kedjehus

hade en hög standard ( 22 poäng) eller stor yta ( 195 m2). Beträf-

fande husen på lantbruk, se vidare avsnitt 11.6.

För att belysa hur andelen småhus som var stora och/eller hade hög standard varierar, redovisas i tab. 11.2 hur stor andel av dem som tillhörde de högsta storleks- och standardklasserna i olika delar av landet. Andelarna har beräknats enligt följande kombinationer:

Värdearea	Standardpoäng
135 m2	22
165 m2	16
195 m2	10

bostadsskattefrågor

352 Särskiida

Tabe11 11.2 Ande1 småhus med stor yta och/e11er hög standard (procent)

Friliggande Rad- och Summa Lantbruk hus kedjehus

Heia riket 10,9 3,6 9,7 10,5

Storstockhoim 17,7 2,1 11,9 23,2 Storgöteborg 14,3 6,3 12,1 7,4 Stormalmö 19,1 7,6 15,6 25,9

övriga kommuner 75 000 invånare 13,1 4,2 11,1 14,7 30 000 - 74 999 invånare 9,8 3,6 9,1 11,5 30 000 invånare 8,2 3,1 7,9 7,8

Tätort 10,6 3,8 9,6 12,9 Glesbygd 7,3 2,3 7,1 10,0

Vid denna hade Stormaimö den största avgränsning andeien mer luxuösa småhus, ca 16 % av samtliga mot ca 10 % för heia riket. Variationerna var i övrigt små, dock med de högsta andeiarna i storstadsområdena och de största kommunerna - (11 12 %) och de minsta andeiarna på glesbygd (7 %).

Andeien småhus med hög standard ( 22 poäng) utgjorde endast 1,2 % (18 052 enheter) av beståndet. Ca 40 % av småhusen fick mer än 16 standardpoäng. Variationerna meiian tätort och g1esbygd var betydiigt större när man bortser från värdearean,

I tab. 11.3 redovisas i mede1ta1 i oiika taxeringsvärdena regioner för friiiggande småhus och dess fördeining på byggnad och mark.

Särskilda bostadsskattefrågor 353 Tabell 11.3 Genomsnittliga taxeringsvärden för friliggande småhus efter vägning med rikets fördelning, 1 000 kr.

Region	Vägda värden Totalt Byggnad Mark
Hela riket	220	161 59
Storstockholm	347	210 137
Storgöteborg	298	197 101
Stormalmö	249	168 81

övriga kommuner

75 000	invånare	240	172 68
30 000 - 74 999 invånare		206	157 49
30 000	invånare	181	143 38
Tätort		208	157 52
Glesbygd		179	143 36

En del av taxeringsvärdenas variation hänger samman med att husen har olika storlek och standard i olika regioner. Inverkan därav har eliminerats. Medelvärdena har beräknats som om sammansättningen i varje region varit densamma som i riket. Spridningen i taxeringsvärden mellan regioner minskar då i förhållande till de ovägda värdena. Medeltalen i storstadsområdena och de största kommunerna sänks och värdena i de minsta kommunerna höjs. De vägda värdena har beräknats efter en relativt grov indelning efter värdearea och standardpoäng. En finare indelning skulle med stor sannolikhet innebära att skillnaderna minskade ytterligare något.

Av tabellen framgår bl.a. att i alla de tre storstadsomrâdena var det genomsnittliga taxeringsvärdet högre än rikets medelvärde. Om sistnämnda värde sattes till 100 skulle det taxegenomsnittliga ringsvärdet i Storstockholmsområdet uppgå till 158 och i Storgöteborgsområdet till 135. Vid en jämförelse mellan Storstockholmsområdet och glesbygdsområdena framgår att de taxerade markvärdena var ca fyra gånger så höga i Storstockholmsområdet som på glesbygd.

354 Särskilda bostadsskattefrâgor

Progression

Småhus med taxeringsvärden över 450 000 kr beskattas enligt en progressiv intäktsschablon. I tab. 11u4 illustreras för friliggande småhus hur olika progressiviteten slår i olika delar av landet. De klasser där taxeringsvärdena i medeltal överstiger 400 000 kr. har särskilt markerats och medeltalen angetts. Det är främst i dessa klasser som progressiv beskattning kan bli aktuell. I Storstockholm gäller det sammanlagt i nio klasser medan i kommuner med under 30 000 invånare taxeringsvärdet inte i någon klass överstiger 400 000 kr och progression därför mycket sällan blir aktuell. Jämförelsevis kan även nämnas att 14 % av villorna i AB-län hade ett taxeringsvärde som översteg 450 000 kr. medan motsvarande andel i F-län var så låg som 0,2 %

Särskilda bostadsskattefrågor 355

Tabe11 11.4 K1asser av fri1iggande småhus efter värdearea och standardpoäng med taxeringsvärden 1 mede1ta1 över 400 000 kr. samt taxeringsvärdenas mede1ta1 1 dessa k1asser (1 000 kr.)

S t o r s t a d s o m r 8 d e n Storstockholm Storgöteborg Storma1mö S t a n d a r d p 0 ä n g Värdearea 1-10, 11-16, 17-22, 23- 1-10. 11-16, 17-22. 23- 1-10. 11-16. 17-22, 23-

-105 106- 461 426 135 _ -d 136- 438 522 477 403 165 d __ 166- 408 491 588 448 544 470 195 196- 454 568 720 508 629 438 627

U v r i g a k o m m u n e r 75 000 invånare 30 000 - 74 999 inv. 30 000 invånare

zå_ _ _ 106- 135 _ 136- 402 165 __ Ä 166- 450 195 _ 196- 403 516 455

356 Särskilda bostadsskattefrågor

Definitioner

Med en fastighets boendevärde avses dess värde från boendesynpunkt. En mängd olika faktorer påverkar hushållens värdering av en fastighet från dessa synpunkter. Vissa av dessa faktorer är knutna till fastighetens fysiska egenskaper, såsom exempelvis byggnadens storlek, standard och ålder samt tomtens storlek och planering. Den lokala omgivningsmiljön värderas också» Den skillnad i hushållens vilja att betala för likvärdiga bostäder som är beroende av fastighetens geografiska belägenhet brukar benämnas Storleken

lägesränta

på denna lägesränta anses främst vara beroende av omgivningsmiljön och avståndet till centrum. Lägesräntan är i normalfallet högre i de centrala delarna.

De faktorer som påverkar boendevalet och som är knutna till en fastighets fysiska egenskaper kan mätas och läggas till grund för värdering. Vid fastighetstaxering utröns exempelvis byggnadens storlek, standard och ålder. Även tomtstorleken kan lätt fastställas. Den del av en fastighets värde som är beroende av dess belägenhet återspeglas också i fastighetstaxeringen eftersom taxeringsvärdet styrs av marknadsvärdet, såvitt avser småhus. Denna faktor, lägesräntan, beskattas således hos småhusen i det nuvarande beskattningssystemet. För hyreshusen gäller dock att lägesräntan endast i begränsad omfattning påverkar taxeringsvärdet. Denna faktor påverkar nämligen hyressättningen mycket litet. I bruksvärdesystemet, sådant det numera tillämpas, beaktas främst bostadens storlek och standard samt 1 viss mån dess ålder_

Hyreskostnaderna för likvärdiga lägenheter i flerbostadshus inom landet resp. inom en region varierar relativt litet. Enligt BHU 1981 varierade kvadratmeterhyran för tre rum och kök i allmännytti-

ga företag inom 5 % från riksmedeltalet mellan Storstockholm, Storgöteborg, kommuner med mer än 75 000 invånare och övriga kommuner.

Metoder

Det kan konstateras att begreppet boendevärde är beroende av vilka egenskaper hos en fastighet som man anser vara värdefulla från

Särskilda bostadsskattefrågor 357

boendesynpunkt. Bedömningen kan göras från två skilda utgångspunkter. Antingen bör en fastighets fysiska egenskaper värderas lika oavsett fastighetens belägenhet eller bör även belägenheten påverka bedömningen. Man kan också tänka sig att lägesräntans variation en region bör påverka boendevärdet medan däremot denna ränta

inom

mellan olika regioner inte bör påverka boendevärdet.

En mängd olika metoder kan komma i fråga om man vill uppnå att inintäktenbör vara lika stor för villor som efter vissa kriterier kan anses ha samma boendevärde men som har skilda marknadsvärden.-Metoderna kan mer eller mindre knyta an till fastighetstaxeringen. Vi redovisar här några av de metoder som vi har diskuterat.

Vid sidan av taxeringsvärdet kan ett särskilt boendevärde beräknas för fastigheten. Detta värde kan beräknas utifrån t.ex. hyresnivån på orten, belåningsvärdet, produktionskostnaderna eller förvärvspriset. Vidare kan värdet beräknas med hjälp av vissa faktorer inom fastighetstaxeringen, t.ex. värdearea och/eller standardpoäng eller taxerat byggnadsvärde.

En mer utjämnad intäktsberäkning kan också göras genom att ett justerat läggs till grund Justeringarna kan göras

taxeringsvärde

på olika geografiska nivåer, exempelvis enligt de indelningar som gjorts i tab. 11.1 m.fl. Den enklaste formen av justering är t.ext att räkna ned taxeringsvärdena i Stockholm och Göteborg så att de närmade sig riksgenomsnittet. Den mest varianten är att långtgående göra justeringar för varje värdeområde. Några snarlika metoder är att justera schablonintäkten eller progressionen. Justeringarna kan vara mer eller mindre schabloniserade. En metod som vi har diskute-

rat ingående är den som 1976 års fastighetstaxeringskommitté över-

vägde och som innebar att progressionen relaterades till den för

fastigheten tillämpliga S-tabellen.

överväganden

Samhället bör inte stödja boende i lyxvillor, oavsett var i riket lyxvillan är belägenl Det är dock näst intill omöjligt att objektivt fastställa vad som är lyx i detta hänseende. Det är ännu svårare att värdera de faktorer som upplevs som lyxbetonadeu Bostäder

358 Särskilda bostadsskattefrågor

som till storlek och standard är likvärdiga, enligt de beräkningsgrunder som tillämpas vid fastighetstaxeringen, värderas olika av skilda hushåll En värdering av en fastighets samtliga faktorer görs i allmänhet vid förvärvet” Då beaktas även gällande regler om beskattning av fastigheter. Betalningsviljan är i regel större för

bostäder i tätorter än på glesbygd Detsamma gäller för bostäder i

centrala lägen jämfört med perifera lägen

Ett särskilt problem som kan uppmärksammas i detta sammanhang är taxeringsvärdenas höjd i sådana områden där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. Genom denna efterfrågan blir marknadsvärdena höga och boendekostnaderna för de åretruntboende därmed högre än vad som motiveras av boendevärdet. Sjöutsikten värderas annorlunda av fiskaren än av sommargästen. Enligt de av riksdagen nyligen antagna ändringarna i förköpslagen får förköp ske för att säkerställa bostäder åt permanentboende inom de nu diskuterade områdena (prop. 1983/84:141, BoU 27). De kommuner som omfattas av den utvidgade förköpsrätten anges i en bilaga till förköpslagen. Regeringen skall närmare ange inom vilka områden av kommunerna som förköpsrätten skall föreligga.

Samtliga metoder för en regionalt differentierad beskattning av villainnehav medför att den nuvarande villaschablonens relativa enkelhet minskar. Intäktsberäkningen skulle visserligen helt eller delvis kunna företas maskinellt och uppgifterna härom förtryckas på deklarationsblanketterna. Förståelsen för skattereglerna skulle dock knappast öka bland den villaägande allmänheten. Taxeringsvärdet har stor betydelse även i andra sammanhang. Ett fastighetstaxeringsförfarande torde därför vara nödvändigt även om ett särskilt beräknat boendevärde används som grund för beskattning. Detta ökar inte enkelheten eller effektiviteten inom skattesystemet.

En mängd olika ekonomiska och personliga faktorer påverkar boendekostnaderna. Lägre kapitalkostnader för en glesbygdsvilla motverkas till viss del av ökade resekostnader. Servicenivån är i regel lägre. De skattemässiga effekterna av intäkts- och avdragsbeloppen varierar. En intäktsberäkning som är neutral såvitt avser lägesbetingade faktorer medför inte automatiskt fullständig neutralitet såvitt avser boendekostnader. För nybyggda villor har räntebidragen en utjämnande effekt. Låneunderlaget avspeglar ju även markpriset.

Särskilda bostadsskattefrågor 359

En sådan differentiering som vi nu diskuterar innebär en regional beskattning av villor i attraktiva områden i tätorter och i lägre av villor Detta skulle i regel en skärpt beskattning på glesbygd. sin tur medföra en än mer ökad efterfrågan på attraktiva villor. värdena på dessa villor skulle öka, vilket i sin tur skulle medföra höjda taxeringsvärden. Värdeökningen tillfaller i regel fastighetens nuvarande ägare. En ny förvärvare tvingas öka belåningen i motsvarande med höjda boendekostnader som följd. Det motsatta förgrad

hållandet gäller för villor med mindre attraktiva lägen På många

orter utanför tätorterna är det i dag svårt för villaägarna att sälsina till rimliga priser. Dessa svårigheter skulle ja fastigheter öka. Om boendekostnaderna för likvärdiga villor i olika regioner ut finns det en uppenbar risk för att det åsyftade resuljämnades tatet endast blir temporärt.

Vi anser sammanfattningsvis att en differentierad småhusbeskattning efter boendevärde skulle medföra oönskade sociala effekter och bli alltför till sin utformning. Vi föreslår därför inte nåkomplicerad beskattning. I stället bör taxeringsvärdet utgöra grund gon sådan även för den framtida småhusbeskattningen.

När det på semesterorter kan det dock finnas gäller permanentboende skäl för särskilda hänsynstaganden vid inkomstberäkningen. Eventuellt skulle det extra kunna vara högre i de områden som omfattas avdraget av den nya förköpsrättenu Vi kommer att pröva denna fråga ytterligare.

11-3~2 Qwréfinin9-§!-9n9§rl§s§§_§11§r-intéktsn

Den nuvarande av småhus bygger på taxeringsvärden som beskattningen i princip ligger fast under en femårsperiod. Enligt nuvarande regler (1 kap. 7 § fastighetstaxeringslagen - FTL) skall nämligen allföretas vart femte år. Den senaste AFT män fastighetstaxering (AFT) skedde år 1981 och avspeglade prisläget år 1979. Nästa AFT skulle således år 1986. Denna har emellertid flyttats fram egentligen göras till år 1988 (prop. 1983/84:193 SkU 48).

360 Särskilda bostadsskattefrågor

Det har ansetts vara en av schablonmetodens att beskattsvagheter ningen inte löpande anpassas till Man kan tänka prisutvecklingen. sig olika lösningar på problemet. Dessa bygger på att unantingen derlaget eller intäkten justeras med vissa tidsintervaller med hänsyn till prisutvecklingen

Ett särskilt problem som är förknippat med en

omräkning av take-

ringsvärdena är utformningen av progressionsskalan. Gränserna i

skalan har ju hittills justerats i samband med de allmänna fastighetstaxeringarna. Om taxeringsvärdena omräknas oftare torde även skalan behöva omprövas oftare, annars oönskade effekter. Om uppstår man antar en årlig uppräkning av taxeringsvärdet med 5 % skulle en villa med grundtaxeringsvärdet 100 000 kr. ha ett om taxeringsvärde 120 000 krl efter 5 år. Intäkten, med nu gällande skala, skulle ha ökat från 2 000 kr. till 2 400 kr. eller med 20 %. För en villa med grundtaxeringsvärdet 500 000 kr. skulle taxeringsvärdet öka med 100 000 kr. och intäkten med 4 000 kr. eller med drygt 35 % under samma tid. För att undvika stötande tröskeleffekter bör därför omräkningstakten variera med taxeringsvärdenivån. Därjämte börprogressionsskalan på något sättfölja omräkningstakten eller helt slopas”

Om man räknar om intäkten med hänsyn till konstaterade

årligen pris-

och kostnadsförändringar kan den procentuella förändringen göras lika för alla fastigheter. För de villor som nämnts ovan med taxeringsvärden om 100 000 kr. resp. 500 000 kr. skulle intäkten, med

5 % årlig uppräkning, öka med 430 kr. resp. 2 370 kr. efter 5 år.

För båda är ökningen drygt 20 %u

1976 års fastighetstaxeringskommitté lägger snart fram ett betänkande om Sako rullande fastighetstaxering (SOU 1984:37 ). Eftersom vi, i vart fall tills vidare, anser att även framdeles taxeringsvärdet bör utgöra grund för intäktsberäkningen vill vi avvakta det fortsatta arbetet med det nämnda betänkandet innan vi mer ingående diskuterar omräkningsfråganu

Särskilda bostadsskattefrågor 351

11-3-3 3§§i9[‘§l1§C§_i[‘§§‘S§§9§E§S'Ji[‘9

F.n. gäller att egnahem och fritidshus beskattas statligt och kommunalt i inkomstslaget annan fastighet. Ett eventuellt underskott får i regel dras av från ägarens övriga inkomster. I den kommun där fastigheten är belägen skall i princip ett belopp om 1,5 % av taxeringsvärdet, det s.k. garantibeloppet, ingå i ägarens taxerade inkomst i fastighetskommunen. Hur intäkt, underskottsavdrag och garantibelopp påverkar storleken på ägarens skatt varierar med dennes inkomstförhållanden. Genom inkomstskattereformen minskar variationerna beträffande underskottsavdragen.

Även bostadsrättsföreningar och andra äkta bostadsföretag samt privata hyreshus beskattas f.n. i samma inkomstslag och omfattas av garantibeskattningen, Den kommunala beskattningen av juridiska personer kommer dock troligen att slopas fr.o.m, år 1985. Metoderna för intäktsberäkningen, främst den s.k. konventionella metoden, skiljer sig från villaschablonen. I avsnitt 11.5 finns en redogörelse för den konventionella metoden.

En eventuell statlig fastighetsskatt, sådan den presenterats i en lagrådsremiss den 26 april 1984, skulle innebära att sådan skatt erläggs med ett visst belopp, i regel beräknat utifrân fastighetens taxeringsvärde.

Vid såväl statlig som kommunal taxering kommer således eventuellt två skilda beskattningsförfaranden att tillämpas samtidigt. Den vanliga intäktsberäkningen är gemensam för de båda taxeringarna, garantibeskattning förekommer endast vid den kommunala taxeringen och en eventuell fastighetsskatt blir troligen endast statlig. Det kan ifrågasättas om inte beskattningsförfarandena bör samordnas på något sätt.

Vi tänkerinte nu ta slutlig ställning i denna fråga. Vid våra framtida överväganden kommer vi att beakta bl.a. det fortsatta arbetet med eventuell statlig fastighetsskatt och 1980 års företagsskattekommittés (B 1979:13) arbete med en Sako staketmodell. I detta sammanhang bör också beaktas de överväganden som gjorts med anledning av förslaget i prop. 1983/84:l33 att slopa den kommunala beskatt-

362 Särskilda bostadsskattefrågor

ningen av juridiska personer. Vår principiella inställning är dock att det vore värdefullt med en enhetligare beskattning”

17 -3-4

‘_J§_‘lIJi'_‘9§:_9E'J-§[.j‘£§-i["S9'l‘§E§‘I

Om man hyr ut sin villa till stadigvarande bostad skall schablonmetoden tillämpas. Hyr man däremot ut villan som tillfällig bostad, t.ex. sommarnöje, eller till annat än bostad kan detta medföra att fastighetsinkomsten skall beräknas enligt den konventionella metoden, se avsnitt 11.5. Så skall ske om hyran kontinuerligt överstiger 4 000 kr. och 2 % av taxeringsvärdet. Vad här sagts om hyra gäller även annan intäkt från fastigheten, exempelvis ersättning från försäljning av trädgårdsprodukter.

Om man hyr ut sitt hus på ett sådant sätt att schablonmetoden bryts skall, utöver hyresintäkterna, även värdet av egen bostadsförmån för den tid ägaren använt huset tas upp som intäkt. Detta värde beräknas med ledning av hyresintäkterna. Därjämte skall värdet av dispositionsrätten till fastigheten under övrig tid av året redovisas som intäkt.

Även andra inkomster än uthyrningsinkomster kan bli skattefria om de är tillfälligat Om man exempelvis ett år fäller skog på fastigheten överskrider man visserligen i regel gränsbeloppet Eftersom detta blott sker vid ett enstaka tillfälle skall schablonmetoden ändå tillämpas. Skogslikviden blir därför skattefri, oavsett storleken. Detsammagälker om man t.ex. för en kortare tid upplåter en del av tomten till upplag eller annat.

Särskilda regler gäller för företagsledare i Siku fåmansföretag. Om uthyrningen görs till företaget ärersättningenalltid skattepliktig, oavsett beloppets storlek (35 § 1 a moms andra stycket KL,4

Bakgrund

Villaschablonen avvägdes ursprungligen så att skattebelastningen på sikt skulle bli lika stor som enligt den konventionella metoden. Det hyresvärde av ägarens egen bostad som beskattades genom schablonen

Särskilda bostadsskattefrâgor 363

var i princip den hyra som kunde påräknas vid uthyrning till stadigvarande bostad. Det var därför naturligt att låta schablonen omfatta sådan uthyrning. Inte heller tillfälliga uthyrningar medförde att skattebelastningen på ägarens bostad förändrades.

Bostadsskattekommittên föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1976:11) Bostadsbeskattning II att inkomst av villauthyrning i princip borde beskattas efter verkliga intäkter och kostnader, oavsett om uthyrningen skett till stadigvarande bostad eller annat. Denna konventionella inkomstberäkning borde dock endast avse de uthyrda utrymmena. Resterande del skulle fortfarande schablonbeskattas. Vid smärre uthyrning, upp till 3 600 kr., skulle någon uppdelning inte göras. I den konventionella metod som skulle tillämpas vid uthyrning skulle kostnadsberäkningen ske schablonmässigt. Andra inkomster än hyresinkomster föreslogs beskattas vid sidan av schablonintäkten. - Förslaget ledde inte till någon lagstiftning. Det ansågs bl.a. alltför komplicerat.

Det nuvarande gränsbeloppet 4 000 kr. fastställdes år 1980 (propt 1979/80:137, SkU 50, rskr 294, SFS 1980:269). Tvåprocentsregeln har gällt sedan schablonmetoden infördes. Motivet bakom reglerna är uppfattningen att merinkomster genom uthyrning till sommargäster skall beskattas om uthyrningen sker regelbundet och inte är av alltför obetydlig omfattning.

Fritidsboendekonmittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1982:23) Fritidsboende att uthyrning av fritidshus skulle stimuleras genom en lindrigare beskattning av hyresintäkterna. Gränsbeloppet borde därför höjas till 8 000 krn Kommittén ansåg att det vanligtvis kostade avsevärt mycket mer per år att ha ett fritidshus med sådant läge och sådan standard som erfordras för att ägaren skall kunna få höga hyresintäkter. Den föreslagna skattebefrielsen kunde därför knappast bli skäl till att man skaffar sig fritidshus som inkomstkälla.

Rekreationsberedningen anslöt sig till fritidsboendekommitténs för-

slag att höja gränsbeloppet till 8 000 kr. (SOU 1983:43).

364 Särskilda bostadsskattefrågor

överväganden

Schablonmetoden har skiftat karaktär sedan den infördes. Den kan inte längre anses beskatta en beräknad reell inkomst från fastigheten. Bostadspolitiska hänsyn har tagits vid metodens förändringar. Metoden passar därför dåligt när bostaden främst utnyttjas som källa för förvärvsinkomster.

Det kan finnas skilda motiv för att hyra ut sitt småhus eller en del därav till bostad. Man kanske skall arbeta utom-

stadigvarande

lands eller på annan ort inom riket under några år. Vidare kan en omöjlig eller förlustbringande försäljning motivera uthyrning. Det är normalt att en viss del av tvåfamiljsvillor hyrs ut. Därjämte kan det förekomma spekulationsmotiv.

Frågan om det är ekonomiskt fördelaktigt att hyra ut sitt småhus på sätt som här avses är beroende av hyrans storlek, jämförd med ägarens kostnader för fastighetsinnehavet. Hyran måste täcka skatten på schablonintäkten och garantibeloppet, alla reparationsoch driftkostnader samt den del av räntekostnaderna som måste betalas med beskattade medel. Ersättning utöver kostnadstäckning är skattefri vinst.

Under tider av allmän bostadsbrist eller särskild efterfrågan

på bostäder i_villor kan skattefria vinster lättast göras. Vid överskott på bostäder torde hyresersättningen i regel inte nämnvärt överstiga kostnaderna. Inkomstskattereformens avdragsbegränsning gör vinstmöjligheterna lägre eftersom i regel en större del av räntekostnaderna måste täckas av hyran.

Småhus för vilka statliga lån har beviljats får enligt lånevillkoren inte hyras ut i andra hand utan länsbostadsnämndens medgivande. Det är dock svårt att kontrollera att detta villkor efterlevs.

Om ägaren inte bor på fastigheten skall han inte mantalsskrivas där och således inte heller medges extra avdrag. Bor ägaren dessutom i en annan kommun än den där fastigheten är belägen

Särskilda bostadsskattefrågor 355

skall han rätteligen inte heller medges avdrag för räntekostnaderna i hemortskommunen. Förhållandena är dock svåra att kontrollera och avdragsförbudet kan relativt enkelt gås förbi.

Kritik har riktats från två skilda utgångspunkter mot gällande beskattning av inkomster.Å ena sidan har hävdats att

tillfälliga

man kan uppnå skattefördelar genom att överskrida gränsbeloppet och därmed åtnjuta förmånen av konventionell beskattning. Å andra sidan har hävdats att ett överskridande av gränsbeloppet medför en alltför hög beskattning.

Båda synpunkterna har fog för sig. Detta hänger samman med att båda metoderna innehåller moment som ibland är förmånliga men ibland oförmånliga. Inför en omfattande reparation kan det vara fördelaktigt att få fastigheten konventionellt beskattad trots att det verkliga hyresvärdet av den egna bostaden eller det egna fritidshuset därigenom beskattas. Utan reparationskostnadsavdrag blir beskattningen oftast högre med den konventionella metoden än med schablonmetoden, särskilt om hyresläget på orten är högt.

Genom att saxa mellan de båda beskattningsmetoderna kan man således uppnå oberättigade skattefördelar. Genom att höja det s.k. gränsbeloppet blir det i regel svårare att övergå från schablonmetod till konventionell metod. Möjligheterna minskar att tillgodogöra sig avdrag för reparations- och underhållskostnader för en fastighet som till sin natur är sådan att den skall beskattas enligt Fritidshusägarnas in-

schablonmetoden.

tresse för att hyra ut sina fritidshus bör också bli större. - Vi ansluter oss därför till fritidsboendekommitténs och rekreationsberedningensförslagatt höja det skattefria beloppet till t.ex. 8 000 kr.per år. Tvåprocentsregeln bör däremot kvarstå oförändrad. Vi lämnar inte nu något förslag till ändrad lagstiftning i frågan. Om det finns anledning till det återkommer vi med ett sådant förslag när vi redovisar våra slutliga överväganden.

Möjligheterna till skattefria vinster genom uthyrning av villor till stadigvarande bostad torde ha minskat avsevärt de senaste

Särskilda

366 bostadsskattefrågor

tio åren. Det beror bl.a. på ett ökat en större andel villautbud, statsbelånade villor, i vissa områden realt sett sjunkande villapriser samt ökade drift- och underhållskostnader. Även inkomstskattereformen har denna effekt. Det kan därför inte anses nödvändigt att f.n. komplicera beskattningsreglerna ytterligare genom att undanta de villor som hyrs ut till bostad från stadigvarande schablonmetodens tillämpningsområde.

11.3.5 Reparations- och underhållskostnader

Gällande regler

De byggnadsarbeten som vidtas på en fastighet kan vara av två skilda slag. Å ena sidan reparations- och underhâllsarbeten och å andra sidan ny-, till- eller I det ena fallet ombyggnadsarbeten. motiveras åtgärderna av en ekonomisk eller teknisk förslitning. Bvqqnaden återställs i ursprungligt skick. I det andra fallet medför åtgärderna att fastigheten förbättras. Det är ofta svårt att avgöra de olika arbetenas karaktär. Det finns en rikhaltig rättspraxis och doktrin på området.

Vid den årliga beskattningen av småhus får inga kostnader för de nämnda arbetena dras av. När villaschablonen bestämdes år 1953 och intäktsprocenten sattes till 3 beaktades småhusägarnas driftoch underhållskostnader. Om man inte tog hänsyn till dessa kostnader ansâgs det att intäktsprocenten borde ha varit dubbelt så hög.

I den s.k. konventionella metoden, som främst tillämpas på privatägda hyreshus, får avdrag göras för bl.a. reparations- och underhållskostnader. Kostnaderna får fördelas på tre år om de uppgår till minst 6 000 kr under ett år. Har arbetena finansierats med statliga lån är avskrivningstiden betydligt längre, se vidare avsnitt 11.5

Särskilda bostadsskattefrågor 357

Vid beräkning av realisationsvinst är förbättringskostnaderna av- För småhus gäller att avdrag får göras även för s.k. dragsgilla. värdehöjande reparationer. Fastigheten skall då på grund av reparationen vara i bättre skick vid försäljningen än vid inköpet. I båda fallen måste kostnaderna ha uppgått till minst 3 000 kr.under ett år. Särbestämmelserna för småhus har motiverats av att avdragsrätt saknas. övriga reparationskostnader är inte årlig avdragsgilla vid reavinstberäkningen.

(1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet be- Enligt lagen träffande vissa uppdragsersättningar (AUL) gäller generellt att en uppdragsgivare skall dra av 50 % av utbetald ersättning för vissa momsskattepliktiga tjänster. Undantag härifrån gäller bl.a. om uppdraget avser en schablonbeskattad fastighet och betalningen erläggs mot en faktura som innehåller vissa föreskrivna uppgifter. Då skall uppdragsgivaren (småhusägaren) i stället lämna uppgift i sin allmänna självdeklaration om varje uppdragstagare, till vilken han har betalat ut ersättning under beskattningsåret för arbeten som utförts på fastigheten. Uppgiften skall innehålla uppdragstagarens namn och postadress samt i förekommande fall registreringsnunmer till mervärdeskatt. Om denutbetalade ersättningen är mindre än 1 000 kr.behöver inte någon uppgift lämnas. I det nämnda beloppet ingår inte materialkostnader o.d. Om en smâhusägare lämnar en orikeller förtiger att han utgett ersättning till en tig uppgift uppdragstagare kan småhusägaren bli skyldig att betala uppskatt upp till hälften av den utbetalade erdragstagarens sättningen.

Bakgrund

Den omständigheten att småhusägarna inte får dra av kostnader för reparationer och underhållsarbeten har ansetts kunna fresta dessa att anlita grå arbetskraft. Problemet diskuterades

bl.a. i samband med tillkomsten av AUL (Ds B 1980:10, prop.

1982/83:11, SkU 5). Dessförinnan hade riksdagen under 1978/79

års riksmöte begärt en utredning i frågan (SkU 61, rskr 425).

368 Särskilda bostadsskattefrågor

Även i samband med de ändringar i bl.a. AUL som föreslogs i prop. 1982/83:17? och som gäller fr.o.m. år 1984, diskuterades

denna fråga (SkU 1983/84:5). Skatteutskottet hänvisade därvid

till att frågan ingick i vårt och hemställde utredningsuppdrag därför att motionsvis framställa yrkanden om avdragsrätt för reparationskostnader skulle avslås. Riksdagen följde utskottets hemställan (rskr Även senare 1983/84:7). har riksdagen behandlat

frågan om avdragsrätt för reparationer av småhus (SkU 1983/84:42).

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) i sitt ansåg slutbetänkande (SOU 1984:15) Ekonomisk brottslighet i Sverige att en avdragsrätt av det här slaget kan ha positiva effekter i flera hänseenden. Det nuvarande förbudet medför, enligt kommissionen, i många fall att fastigheternas underhåll eftersätts. Det har också en dämpande effekt på byggarbetsmarknaden. Kommissionen ansåg vidare att även en beloppsmässigt begränsad avdragsrätt kan stimulera till en ändrad attityd gentemot den grå arbetskraften.

Metoder

En avdragsrätt för reparationskostnader kan knytas till den år-

liga inkomstbeskattningen, realisationsvinstbeskattningen eller

till bådadera. Oavsett vilket måste en samordning göras mellan de båda beskattningsformerna. Till avdragsrätten bör knytas en uppgiftsskyldighet. Denna skyldighet bör, ur kontrollsynpunkter,

fullgöras årligen. Avdragsbeloppet kan maximeras och/eller göras

beroende av taxeringsvärdet eller reparationskostnadernas storlek. Vidare kan avdragsrätten avse endast elarbetsersättning ler även innefatta materialkostnader.

Det finns i dag drygt 2 miljoner småhus i riket. En avdragsrätt måste därför med nödvändighet utformas på enklast sätt. möjliga Taxeringsmyndigheternas behov av att granska de yrkade avdragen måste minimeras. Samtidigt bör avdragsrätten ges den utformningen att ett ärligt beteende premieras. bör inne- Avdragsrätten hålla den morot som AUL saknar.

Särskilda bostadsskattefrâgor 369

överväganden

Alla åtgärder som kan medföra att skatt undandras i en lägre omfattning än vad som nu är fallet bör övervägas utifrån positiva utgångspunkter. Detta gäller särskilt sådana åtgärder som upplevs som positiva av dem som omfattas därav. En ökad avdragsrätt för smâhusägarna kan antas upplevas positivt av dem som omfattas av de nya bestämmelserna. Avdragsrätten skulle stimulera dessa att i ökad utsträckning redovisa ersättningar som eljest skulle bli oredovisade. Troligen skulle även byggnadsbranschen stimuleras av en sådan rätt. Småhusägarnas reparationsbenägenhet bör ju öka om de egna kostnaderna för reparationer sjunker.

De tekniska svårigheterna att finna en metod som är enkel och

rättvis för olika kategorier av småhusägare har behandlats i den

ovan nämnda departementspromemorian (Ds B 1980:10) Den grå ar-

betskraften och skattekontrollen. Dessa svårigheter gör sig alltjämt gällande. De torde dock inte vara oöverstigliga, vilket också påvisades i promemorian.

En avdragsrätt skulle innebära att en viss del av småhusägarens reparationskostnader subventioneras via Om skat-

skattesystemet.

tereglerna i övrigt behålls oförändrade tror vi inte att en av-

dragsrätt skulle vara självfinansierande i den meningen att avdragsrättens skattebortfall skulle balanseras av ökade inkomster hos uppdragstagarna. För att finansiera avdragsrätten krävs därför andra inkomstförstärkningar av statsbudgeten. Den omfördelning av skatteuttaget som därvid måste göras bör omfatta endast småhussektorn. Med hänsyn till att reparationsbehovet ökar med husets ålder bör en eventuell avdragsrätt i viss mån differentieras härefter.

För det absoluta flertalet småhusägare skulle det skattemässiga värdet av ett reparationsavdrag uppgå till halva avdraget. Vid extrema inkomst och utgiftsförhållanden kan värdet dock bli högre.

370 Särskilda bostadsskattefrågor

Vad som mest talar mot att införa en avdragsrätt för reparationer är, enligt vår mening, de administrativa komplikationerna. Oavsett hur avdragsrätten utformas försvåras möjligheterna att förenkla skattesystemet. Härvid måste också hänsyn tas till att ökade insatser från skattemyndigheternas sida för att kontrollera villaägarnas reparationsavdrag minskar deras resurser att i andra avseenden göra skattekontroller. Dessa negativa effekter måste vägas mot en sådan avdragsrätts stimulanseffekter i olika hänseenden. Ju enklare avdragsrätten kan utformas, desto större skäl för en sådan rätt.

Vi har hittills inte funnit någon metod som är så enkel att de positiva effekterna kan anses väga över. Vi kommer därför att studera frågan ytterligare i vårt fortsatta arbete.

En stor betydelse härvidlag bör tillmätas de överväganden som kommer att företas med anledning av skatteförenklingskommitténs förslag om en förenklad självdeklaration.

11-3-6 UEE9§lEiE9§E-9Eh-!D9§!§E9EE§ê!9Eê9

Frågan om underskottsavdragens skattemässiga behandling har kommit i ett helt nytt läge genom inkomstskattereformen. Vi har inte nu funnit anledning till en grundläggande omprövning av dessa avdrag inom egnahemsbeskattningen.

Fördelningen av inkomster och underskott mellan familjemedlemmar har ofta stor betydelse för hushållets totala skatt. Även den kommunala fördelningen spelar roll. I detta avsnitt diskuterar vi främst sådana fördelningar.

Under senare år har det blivit allt vanligare att makar fördelar äganderätten till ett eget hem och betalningsansvaret för skulderna så att fördelar uppnås vid beskattningen. Även uppdelningar mellan barn och föräldrar förekommer.

I deursprungligadirektiven till kommittén (B 1980:05) med uppdrag att utreda frågan om underskottsavdrag (KUSK), anfördes

Särskiida bostadsskattefrågor 371

att kommittén borde undersöka möjiigheterna att skapa regier som gör att uppdelningar av nu nämnt slag inte stäiier sig skattemässigt fördelaktiga. - Vi har övertagit denna uppgift.

Vissa skatterättsiiga regier

I schabionmetoden medges avdrag för ränta på lånat kapitai som har nedlagts i fastigheten, jämför avsnitt 11.2.2. Med i fastigheten nediagt kapitai menas t.ex. 1ån som tagits för att finansiera inköpet av fastigheten, reparationer eller om- och tillbyggnader. Att fastigheten har använts som säkerhet när ett lån har tagits upp innebär inte i sig att kapitaiet är nediagt i fastigheten. Det krävs att lånet också använts för att köpa, vidmakthåiia eiier förbättra fastigheten. Om iånet använts för annat ändamåi, t.ex. inköp av båt eller bi1, skaii räntorna dras av vid inkomstberäkningen av förvärvskäiian kapital.

I de fali underskott uppkommer får detta dras av från andra förvärvskäiior. Inkomsten av fastighet skaii beskattas i den kommun där fastigheten är beiägen. Underskott får bara dras av från inkomster i samma kommun. Vid den statiiga taxeringen finns ingen sådan begränsning. Underskott i en fritidsfastighet, som ligger i en annan kommun än hemortskommunen, är såiedes avdragsgiiit endast vid den statiiga taxeringen. Underskott i en fastighet ihemortskommunen får dras av både vid den statiiga och den konmunaia taxeringen.

En make får vid inkomstberäkningen tiiigodogöra sig den andre makens aiimänna avdrag, underskottsavdrag och föriustavdrag som denne inte kunnat utnyttja. Detta gä11er dock inte förvärvsavdrag. Vid den kommunaia taxeringen får ena makens outnyttjade underskott i förvärvskäiia endast räknas av från den andre makens inkomst i samma kommun.

Inkomst av annan fastighet är en s.k. B-inkomst. För sådana inkomster sambeskattas makar vid den statiiga taxeringen. Detta innebär att en del av ena makens inkomst iäggs samman med

372 Särskilda bostadsskattefrågor

den andre makens inkomst och därigenom beskattas hårdare än vad som annars skulle blivit fallet. Fr.o.m. 1986 års taxering tilllämpas sambeskattning endast vid beräkning av tilläggsbelopp och om båda av makarna har B-inkomster som överstiger 5 000 kr.

Vissa civilrättsliga regler

Enligt 6 kap. giftermålsbalken (GB) är makars egendom av två slag: giftorättsgods eller enskild egendom. Enskild egendom är sådan egendom som makarna genom äktenskapsförord förklarat skall vara enskild eller egendom som make fått eller ärvt och som givaren eller arvlåtaren bestämt skall vara enskild. All annan egendom utgör giftorättsgods. Vardera maken äger och förvaltar sin egendom. Varje make svarar enligt 7 kap. GB för sina egna skulder. Har makarna skuldsatt sig gemensamt svarar de solidariskt för skulden. - Då äktenskapet upplöses, genom dödsfall eller äktenskapsskillnad, tar vardera maken eller hans arvingar hälften av makarnas giftorättsgods.

Barns tillgångarförvaltas av föräldrarna i egenskap av förmyndare. ÄGG? den omyndige fast egendom får enligt 15 kap. 15 § föräldrabalken (F8) inte förmyndaren överlåta eller inteckna egendomen utan överförmyndarens samtycke.

Reglernas tillämpning

Om flera personer äger en fastighet skall var och en deklarera för sin andel i förvärvskällan. Äger två makar Villafastigheten tillsammans skall de, om de äger hälften var och betalar hälften var av räntekostnaderna, redovisa hälften var av såväl intäkter som eventuellt underskott. Om bara en av makarna i detta fall betalar räntorna är det också denne som har rätt till hela ränteavdraget. Det kan också vara så att bara en av makarna är ägare till fastigheten medan den andre betalar räntekostnaderna. Den som betalat räntorna skall då, eftersom han inte har del i fastigheten, göra avdrag för räntorna i förvärvskällan kapital.

Särskiida bostadsskattefrågor 373

Den make som äger fastigheten redovisar intäkterna .av fastigheten och har rätt til] det extra avdraget. Avgörande för avdragsrätten för räntor är vem som har det personliga betainingsansvaret för skuiden (jfr RA 80 1:69).

Beskattningen av viilafastighet vid vissa äganderättsförhållan-

den belyses av föijande tabiå hämtad ur riksskatteverkets handiedning för taxering 1984.

Ägare är Fastighets- Lån-			Räntorna	Räntorna	Räntorna
make	inkomst och tagare är har betalats dras av un- dras av un- garanti- beiopp upp- tas av make	make	av make	der inkomst der inkomst av annan fastighet av av make make	av kapital
1	1	1	I	4I	-
1	1	1	2	1	-
1	1	1	1+2	1	-
1	1	2	2	-	2
1	1	2	1	-	2
1	1	2	1+2	-	2
1	1	1+2	1	1	-
1	1	1+2	2	-	2
1	1	1+2	1+2	1 er1agd de1 2 er1agd dei
1+2	häiften var 1 “		1	1	- -
1+2		1	2	1
1+2		1	1+2	1	-
1+2	hälften var 2		2	2	-
1+2		2	1	2	-
1+2		2	1+2	2	-
1+2	h§1ften var 1+2		1	1	-
1+2	“	1+2	2	2	- -
1+2	När det gäiier fritidsfastighet	1+2	1+2	1+2 resp. er- lagt be1opp i en annan kommun än hemkommunen	~\

(utbokommun) är underskottet normait inte avdragsgiiit vid den kommunaia taxeringen i hemkommunen. Om i stäliet fastigheten ägs av den ene maken ensam och den andra maken svarar för räntan får avdrag för denna göras i förvärvskäiian kapitai, både statiigt och kommunait. Förbudet mot avdrag för underskott av fastighet i en utbokommun kan reiativt iätt gås förbi, t.ex. genom att räntor dras av frân inkomsten av en vi11a i hemkommunen.

374 Särskilda bostadsskattefrågor

Några räkneexempel

I tab. 11.5 och 11.6 redovisas skatteeffekter av olika ägar- och avdragsförhållanden för hushåll i några skilda inkomstlägen. Tab. 11.5 avser en villa i hemkommunen och tab. 11.6 en fritidsfastighet i en utbokommun. Beräkningarna utgår från 1985 års skatteskala (enligt SFS 1983:1050) och en kommunalskatt på 30 %. Vidare antas att familjerna har barn under 16 år och att därför förvärvsavdrag kan komma i fråga.

Av tabellerna framgår att betydande skattefördelar kan uppnås genom att en familjemedlem redovisar fastighetsinkomsten och en annan ränteavdragen. Fördelarna är störst vid en ojämn inkomstfördelning inom hushållet och om inkomsten tas upp av barnen.

Husets geografiska belägenhet kan påverka kostnaderna avsevärt. Om det aktuella fritidshuset låg i hemkommunen i stället för i en utbokommun skulle skatten bli drygt 4 000 kr. lägre för så gott som samtliga hushåll där ägaren betalar räntorna.

SOU 1984 ä Särskilda bostadsskattefrågor 375

mmcflcxcwm

So omv mmm Sm Sm omv Em Sm mom

Imuumgm

v m m v v m v v m

. H . _ _ . m _ . _ _ _ _ . _ _ _ _ .

vom as omm mm. mo. mvm mom ...mv mvm

mwumwm

:pmm m_ Z. m_ mv mm vm mm om mm

mmcacxcwm

mmm ms mom .Em ovv omm omm ovv

Imuumxw

mm_

m p _ m m m m _

_ u . . . . _ _ _ . _ . . . . . . .

mcuoucwu

vmm mmv omm mmm mmm mmm mmm mmv

_:=uum=:

:¢:E=Cxmu

mummm

om m_ m_ mv mm mm om mm mm

ummmumn

5.=..E

Imuumxm mmficxcwm

mmm mmm mmm mmm mmm mmm omm

xx;

Em :m

A _ p _ — _.

cwccme

. . _ _ . .. _ _ _ _ ü . _ m m .

mi;

moo mmm mmo mmo vom mmm

.uu8_mum=9.E

.om vm. Gm

mummm

momm

.5.

mm om om mv mm mm .m mm mm

._um:mqummm

ooo

:wmucmzwzuwmpmmw

m_m ovo mmo mvv m; mmm ma mmm mvm

»ABB cmccmz mummm

so mm .m .m mv ov mm mm vm mm

H35?

Jmzbxri

.mummm

mumdwnmsm

ts.

uozmümmm

mmm mmm vmm mom ovm

mm Em Sm mo_ S.

Emmcm

ooo

:adam

E0 mm mm mm om .m mv mm mm om

omm um

.mm

...muxmu

gums:

um:

:mccma

o o o

mm om mm om mm om

oEmm?CmxS

mwwuumxw

I I I .. I I I .. .. I

Iuwaoxfi

.cmcumno

mm om mm om mm om

m :m: 8_ 8. oo_

vw.:

.2.

ooo ooo ooo

“mad; uummêmn uwcnr.:

:man Ina: B23; .umsoxcm

b_ 8. om. oom p m m

._.

376 SärskHda bostadsskattefrågor SOU 1984 :36

oem com ooo ooo

Nnuucwuwu

ooo och ooo ooo som

Imuumxm

m c e m q m m v v

I I I I I I I I I

_ _ å å . . _ a _ T ä _ _ .

wummm

umamumg

Nm. emo ooo mmm omm ova mom o_m vom

csuuwzz cmccmz muoucwu

hm en mm mm ev .Q no mo eo

o o o

~.uucmumu

ooo com com

Imuumxm

mm» »mm ve_

I + + I I _ + I + I ~+ + . _ w å _ _ _ _ _ _ _ _ _ . _

=:E_9_8u= 52.9.8»:

mummm

umgmumn

o mmm moo mm_ mmm mmm ooo men som vom

csuumzz uoucwu

um\ux

.m om mm hm .m mv .a on ow

:oo

uozmfimfimcfiiu _uEmEm8muEE

.uumxmum:0x:_

wummw

umamumn

mac ohm am. una com cow mom cm_ woo

:mean: uoucmu

.mcuoucwu

mm om om om av me mm en om

:Ö ;oo

macuou

.ax

:...mE£oEa:

umamuon

ooo

wuomawzmsm

man o—m mm» ø.m mo. «om ooo oem eo_

uozmflmfi

m. .nu

.amummmx

mm hm sm om .m mv mm mn oh zoo

uoucmu

S50

wummm

å.

.ux

umsoxcq

ooo

:namn:

mcwcamcuwu

umuäbømüuâm

mm om mm om

:masa:

o mm om o o

som

Ium__9_cH

I I I I I I I I I I

umucs

ms om ms om mn om :U

m cm: oo_ oo. oo_

nos

muwm

ovuwmm:_umxms

mumoomcmsz

uumuewn

.2 ooo ooo ooo

mmuø

umsoxc_

oo_

:me:

om_ com _ N m

Särskiida bostadsskattefrågorg 377

Vissa statistiska uppgifter

Vid särskiid fastighetstaxering år 1983 fanns det ca 2 200 000 småhus. Av dessa var drygt 570 000 fritidshus.

Inkomstâret 1981 redovisade nästan 70 % av dem som hade en villa underskott. till totalt ca 16,7 miljar-

Viiiaunderskotten uppgick

der kronor.

Av dem som hade fritidshus i hemkommunen redovisade ca 16 % ett underskott om totait 323 miij. kr.

Ca 13 % av dem som hade fritidshus i en utbokommun redovisade underskott. Det totaia värdet av dessa underskott uppgick til] 244 miij. kr.

I tab. 11.7 anges de totaia räntebeioppen och schabionintäkterna för vi11or och fritidshus. Av tabeiien framgår b1.a. att endast för fritidshus i utbokommuner är schabionintäktens medeivärde högre än räntornas medelvärde. Trots att den totaia schabionintäkten för denna kategori av fritidshus är nästan dubbelt så stor som den för fritidshus i hemkommuner är de totaia räntorna något Iägre.

373 Särskilda bostadsskattefrågor

Tabell 11.7 Schablonintäkt och räntor för villor och fritidshus

villa] Ägare till fritidshusz i

ägare hemortskommun utbokommun

Totalt antal 1 681 489 274 299 401 957

Summa schablonintäkt, milj. kr 5 948 369 725

Medelvärde schablonintäkt per ägare, kr 3 537 l 345 l 804

Summa räntor, milj. kr 19 810 426 404

Medelvärde räntor per ägare, kr 11 781 1 553 1 005

Summa räntor i procent av. summa schablonintäkt 333 115 S6

1 Schablonbeskattad annan fastighet extra

med avdrag.

2 Schablonbeskattad annan fastighet utan extra avdrag. Källa: RRV:s taxeringsstatistiska undersökning taxeringsåret 1982.

Möjligheter att begränsa skattefördelarna

Skattefördelar kan uppnås genom två skilda eller samverkande uppdelningsfall. I det ena fallet undviks eller minimeras progressionseffekterna och i det andra fallet undviks det kommunala avdragsförbudet. Fallen kan kombineras så att maximala skattefördelar erhålls. Vi har diskuterat olika metoder att begränsa dessa fördelar.

Sambeskattning av samtliga familjemedlemmar skulle göra uppdel-

ningar mer eller mindre betydelselösa ur skattesynpunkter.

En annan metod vore att förasammaninkomst och avdrag som härrör från hushållets till en av makarna. Vid

fastighetsinnehav

sammanläggningen kan hänsyn tas till den kommunala belägenheten.

Särskilda 379 bostadsskattefrågor

En renodlad proportionell beskattning, i stil med fordonsskatten, skulle också nedbringa skattefördelarna. En eventuell statlig fastighetsskatt, sådan den utformats i lagrådsremissen, kan sägas vara en form av sådan beskattning.

Om man beskattar alla småhus i den skattskyldiges hemkommun, oberoende av i vilken kommun småhusen är belägna, skulle de uppdelningar som är betingade av det kommunala avdragsförbudet vara mindre värda. En tänkbar metod härvidlag är att beskatta småhus i inkomstslaget kapital i stället för i annan fastighet.

Liknande resultat skulle kunna uppnås genom att tillåta

avdrag

i hemkommunen för underskott av småhus i en utbokommun.

överväganden

De skatterättsliga reglerna följer i stort sett de civilrättsliga. Som framgått får en överföring av äganderätten till en fastighet från en make till den andre vissa civilrättsliga konsekvenser. Dessa spelar ofta större roll än de skattefördelar som kan uppnås därigenom. Skattefördelarna varierar också med inkomstfördelningen mellan makarna. Makarnas inkomstförhållanden varierar i sin tur med förvärvsintensiteten. I de familjer där endast en av makarna förvärvsarbetar kan de största skattefördelarna uppnås. Det är i regel sådana familjer som har hemmavarande småbarn. Med tanke på barnfamiljernas ekonomiska situation kan det anses befogat att dessa sänker sina boendekostnader genom att dela upp ägandet och skulderna. När barnen blir äldre börjar i regel den hemarbetande maken att förvärvsarbeta i stället. Då sjunker skattefördelarna med uppdelningar.

Inkomstskattereformens marginalskattesänkning och avdragsbegränsning har inneburit att de skattemässiga fördelarna med uppdelningar minskar. Behovet av korrigerande åtgärder är därför inte lika stort nu som före inkomstskattereformen. Vissa uppdelningsfall, särskilt sådana där barn är inblandade, kan i regel anses vara mer betänkliga än andra. Eventuella bör därför rikåtgärder tas in särskilt mot sådana uppdelningsfall.

380 Särskilda bostadsskattefrågor

Det s.k. kommunala avdragsförbudet fungerar inte i verkligheten. Det kan lätt sättas åsido, särskilt av dem med tillräckliga ekonomiska resurser och insikter i skattelagstiftningen. De uppdelningar som här avses berör oftast fritidshus. Vi anser det vara angeläget att olika grupper av fritidshusägare behandlas lika, oavsett i vilken kommun som fritidshuset är beläget. Det kommunala avdragsförbudet påverkar också beskattningen för dem som flyttar från en kommun till en annan och där köper en fastighet. Det första årets underskott kan i regel inte tillgodogöras konmunalt vid närmast följande taxering. Det får däremot utnyttjas som förlustavdrag vid därpå följande taxeringar. Förfarandet utgör ett komplicerande element inom beskattningen som måste beaktas vid t.ex. skattejämkningar. Även förenklingsaspekter talar således för att det kommunala avdragsförbudet tas bort för småhus.

Beträffande de metoder som kan komma i fråga för att begränsa skattefördelar vid uppdelningar anser vi att såväl principiella

som praktiska skäl talar mot en ytterligare sambeskattning än

vad som nu är fallet. Eventuella överväganden om sådan beskattning bör i så fall företas utifrån andra utgångspunkter och i ett mer övergripande skattepolitiskt sammanhang.

Vi har ingående prövat de tekniska förutsättningarna att

föra

samman inkomst och avdrag från hushållets fastigheter. De tekniska komplikationerna blir dock avsevärda med ett sådant system. Det förutsätter att ett inre samband mellan skilda inkomst- och avdragsposter kan utredas. En ingående sådan utred-

ning skulle försvåra taxeringsarbetet och motverka förenklings-

syftena. Om man i stället schabloniserar utredningsförfarandet når man inte den avsedda effekten. Vi har därför förkastat en sådan metod.

En proportionell beskattning av småhus skulle medföra en rad positiva effekter. Värdet av uppdelningar skulle minska och möjligheterna att samordna småhusbeskattningen skulle öka, se avsnitt 11.3.3. Vi anser

Särskiida bostadsskattefrågor 331

oss dock inte nukunna1ägga fram försiag om en sådan beskattningsmetod. Ytterligare överväganden om b1.a. de fördelningspoiitiska och statsfinansieiia effekterna behöver företas. Vi avser att göra sådana överväganden i vårt fortsatta utredningsarbete.

I enlighet med vad vi anfört ovan om det kommunaia avdragsförbudet kommer vi även att överväga aiternativa metoder att göra det möjiigt för ägare till schab1onbeskattade fastigheter i utbokommuner att få avdrag i sin hemkommun för kostnaderna.

11.4 Bostadsrätter och andra äkta bostadsföretag

I detta avsnitt diskuterar vi beskattning av bostadsrättsföreningar och andra s.k. äkta bostadsföretag men även beskattningen av bostadsrättshavare.

11-4-1

1_111111‘ér.1E-9111_13§§1s§EEnins_9!_129§E99§r§§§§f§re9inser

Gäiiande reg1er

En bostadsrättsförening beskattas normait eniigt en särskiid schabionmetod (24 § 3 mom. första stycket kommunaiskattelagen och punkt 3 av anvisningarna til] samma lagrum). Denna metod tiiiämpas på de s.k. äkta bostadsföretagen. Skiiinaden me11an äkta och oäktabostadsföretag k1ar1äggs i anvisningar från riskskatteverket (RSV Dt 1976:43). Dessa innebär i korthet att en bostadsförening e11er ett bostadsaktieboiag ska11 anses som äkta om den har minst tre bostadsiägenheter och om minst 60 % av fastighetens taxeringsvärde beiöper på de ti11 med1emmarna/de1ägarna uppiåtna bostadsiägenheterna. Oäkta bostadsföretag beskattas eniigt den s.k. konventioneiia metoden, se avsnitt 11.5.

När vi nedan diskuterar beskattning av bostadsrättsföreningar förutsätts att de är s.k. äkta bostadsföretag om inte annat sägs.

En bostadsrättsförening ska11 som enda intäkt av fastigheten ta upp 3 % av taxeringsvärdet. Avgifter från mediemmarna och uthyrningsinkomster är inte skattepliktiga. Från schabionintäkten får

382 Särskilda bostadsskattefrâgor

avdrag göras för räntor och tomträttsavgäld. Vid den kommunala taxeringen får procentavdrag göras. Garantibelopp skall tas upp som intäkt i vanlig ordning. Fr.0.m. år 1985 ersätts dock troligen garantibeskattningen av någon form av statlig beskattning, se nedan. För de flesta föreningarna utgörs den taxerade inkomsten endast av garantibeloppet.

Bostadsrättsföreningar är f.n. skattskyldiga till kommunal och statlig inkomstskatt. Vid den statliga taxeringen får föreningen göra avdrag för den kommunalskatt som har påförts under beskattningsâret. Den statliga skattesatsen är 32 %. Om kommunalskattesatsen är 30 % blir således den effektiva skattesatsen [0,3 x I + 0,32 x (I — 0,3)=] 52,4 % av den beskattningsbara inkomsten (I). - I prop. 1983/842133 om kommunalekonomiska frågor inför år 1985 föreslås att den kommunala beskattningen av juridiska personer slopas. Nya regler om en helt statlig beskattning aviseras till hösten 1984. Syftet med förslagen är inte att ge de juridiska personerna skattelättnader.

Bostadsrättsföreningar, liksom de allmännyttiga bostadsföretagen och livförsäkringsbolagen, omfattas inte av vinstdelningssystemet [1 § lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt]. Detta motiverades med de speciella Skatteregler som gäller för dessa företag. Undantaget för bostadsföretagen fick, enligt departementschefen, vägas in vid bostadspolitiska bedömningar (prop. 1983/84:50, Del A, s. 59).

Våra direktiv

I direktiven sägs bl.a. att schablonbeskattningen av bostadsrättsföreningar bör behållas. Inom denna beskattning finns dock problem som har flera beröringspunkter med dem inom egnahemsbeskattningen. Schablonbeskattningen kan bl.a. brytas genom att hyra ut en större del av fastigheten än som motsvarar 40 % av taxeringsvärdet för annat än bostadsändamâl. Föreningarna kan då erhålla fulla reparations- och andra avdrag som medges enligt den konventionella beskattningsmetoden. Schablonbeskattningen medger å andra sidan vissa möjligheter till skattefria inkomster, bl.a. från lokalhyresgäster.

Särskilda bostadsskattefrågor 383

Bakgrund

Schablonbeskattning av bostadsrättsföreningar tillämpades första gången vid 1955 års taxering. Dessförinnan hade medlemmarna beskattats genom att påföras ett förmånsvärde. Motiven för en schablonmetod var i huvudsak desamma som åberopades för villaschablonen. Taxeringsförfarandet skulle förenklas. Schablonmetoden ansågs vara gynnsam för de skattskyldiga i jämförelse med den konventionella metoden. Intäktsprocenten (3 %) har varit densamma under hela perioden.

Motiven bakom den nu aktuella schablonmetoden kan således sägas ha varit i huvudsak skattepolitiska. Beskattningen av föreningarna har därefter kompletterats genom hyreshusavgiften. Motiven var då i huvudsak bostadspolitiska. Även en eventuell statlig fastighetsskatt skulle ha denna bakgrund.

Förutom att föreningen beskattas för sitt fastighetsinnehav beskattas numera även medlemmarna under vissa förhållanden. Medlemsbeskattningen behandlas i nästa avsnitt.

överväganden

Det är i regel fördelaktigt för en bostadsrättsförening att beskattas enligt schablonmetoden. Ett oäkta bostadsföretag skall nämligen i princip beskattas för den verkliga inkomsten av fastigheten. Alla hyresinkomster är då skattepliktiga. Om den hyra (avgift) som en medlem betalar är lägre normalhyran är vidare mel-

än

lanskillnaden skattepliktig. Å andra sidan får avdrag göras de

för

verkliga kostnaderna för fastighetsinnehavet. Dit hör bl.a. kostnader för reparationer och underhåll, dock med gängse begränsningar.

I likhet med vad som gäller för villaschablonen är det möjligt för en bostadsrättsförening att variera mellan schablonmetod och konventionell metod. Det finns därför vissa möjligheter att anpassa beskattningsmetod efter vad som är mest fördelaktigt ur skattesynpunkter. Ur samhällssynpunkt bör övergång från en metod till en annan komma i fråga endast i undantagsfall. Sådana fall kan

384 Särskilda bostadsskattefrågor

t.ex. vara att fastighetens huvudsakliga användningssätt ändras. De bostadspolitiskt motiverade schablonmetoderna bör endast omfatta sådana fastigheter som ägs av dem som främst vill bo där. Ju större inslag av förvärvssyften i motiven för ägandet, desto större är anledningen att beskatta det verkliga resultatet.

Olika metoder är tänkbara för att begränsa möjligheterna till skattefördelar genom att saxa mellan de båda beskattningsmetoderna. Man kan antingen begränsa möjligheterna att saxa eller begränsa de skattefördelar som ryms inom de skilda metoderna. Såvitt avser bostadsrättsföreningarnas schablonbeskattning kan man således bl.a. överväga att skärpa kraven på upplåtelse till egna medlemmar för att föreningarna skall anses vara s.k. äkta bostadsföretag. En sådan skärpning skulle också medföra mindre möjligheter till skattefria inkomster från bl.a. lokalhyresgäster.

Den angivna möjligheten att anpassa beskattningsmetod har, såvitt erfarits, inte missbrukats. Det torde vara synnerligen sällsynt att en förening som beskattas enligt schablonmetoden agerar på ett sådant sätt att den blir konventionellt beskattad. De skattemässiga

fördelarna med schablonmetoden är såuppenbaraatt en konventionell

beskattning inte eftersträvas.

Vi tror därför att de påtalade problemen med den nuvarande schablonmetoden är av huvudsakligen teoretisk natur. Vi har därför hittills inte funnit skäl för någon lagstiftning i skärpande riktning. Vid den konventionella beskattningsmetodens framtida utformning måste dock gränsdragningsfrågorna beaktas.

71-4-2 U§QI§W§D§-P§§SEEEEÅES

Schabloniserad medlemsbeskattning i allmänhet

Normalt beskattas inte medlemarna för värdet av den egna bostaden. I två fall kan dock sådan komma i fråga. Om medlemmens andel av bostadsrättsföreningens förmögenhet överstiger 50 000 kn skall han nämligen som intäkt ta upp 3 % av det överskjutande beloppet. Denna

Särskilda bostadsskattefrågor 385

individuella inkomstbeskattning tillämpades första gången vid 1981 års taxering och avsåg att i första hand träffa medlemmar i föreningar med s.k. fördelade lån.

Om lägenheten till övervägande del har hyrts ut under större delen av året är vidare hyresinkomsten skattepliktig. I sådana fall medges dock avdrag för de kostnader som har föranletts av uthyrningen och för medlemmens inbetalningar till föreningen, exkl. kapitaltillskott.

Medlemmen beskattas i inkomstslaget kapital. Avdrag för ränteutgifter får göras i samma inkomstslag. Detta innebär bl.a. att såväl inkomst som avdrag redovisas i medlemmens hemkommun.

Våra direktiv

I direktiven nämns bl.a. att när den individuella medlemsbeskattningen infördes framhölls det att en omprövning kunde bli aktuell sedan närmare erfarenheter hade vunnits rörande dess effekter. De effekter som därvid åsyftades gällde önskemålet att återställa den balans i beskattningen som hade rubbats genom utnyttjandet av s.k. fördelade lån.

Bakgrund

Angående termen fördelade lån anförde bostadsskattekommittén (SOU 1976:11, S. 111):

Den vanliga formen för finansiering av hus med lägenheter, som skall upplåtas med bostadsrätt, är att bostadsrättsföreningen tar upp de lån som kan erhållas med fastigheten som säkerhet, främst bottenlån och statligt bostadslån men också fyllnadslån, varvid bostadsrättshavarna i grundavgifter, kontant eller genom insatslån, tillskjuter vad som därefter fattas. Under senare år har emellertid i fråga om föreningar utan statslån börjat förekomma, att produktionskostnaden helt eller till stor del finansieras genom tillskott från medlemmarna. De tar då formellt sett själva upp lån för att få medel till grundavgiften. Detta möjliggörs genom att bostadsrättsföreningen upplåter panträtt i fastigheten till säkerhet för lånen och/eller tecknar borgen. Även bostadsrätten kan användas som säkerhet. Termen fördelade lån syftar på att lånen, i stället för att upptas av bostadsrättsföreningen, på detta sätt så att säga fördelas på medlemmarna.

386 Särskilda bostadsskattefrågor §0U 1984:36

Lånen kan vara fördelade i varierande utsträckning. En annan typ av fördelning uppkommer när bostadsrätterna överlåts. Den som köper en bostadsrätt tar då ofta ett personligt lån för att finansiera inköpet. Det är då inte fråga om lån för anskaffningskostnaden för fastigheten utan för bostadsrätten. Denna form av belåning omfattas i regel inte av termen fördelade lån.

Konstruktionen med fördelade lån innebär således att medlemmarna lånar till insatskapitalet. De får göra avdrag för räntorna (se RÅ 1971 ref. 2) om lånen upptagits hos någon annan än föreningen. Eftersom föreningen normalt inte kan utnyttja ränteavdragen fullt ut och eftersom medlemmarna ofta har en högre marginalskatt än föreningen har konstruktionen kunnat medföra icke åsyftade skattefördelar.

Statliga lån kan inte erhållas för den del av finansieringen som görs via medlemslånen. I de fall fastigheten varit ett andelshus som därefter överlåtits på en bostadsrättsförening torde anskaffningskostnaden ofta vara så hög att statliga lån inte heller av den anledningen kan beviljas. Räntekostnaderna är således i endast ringa utsträckning subventionerade genom räntebidrag.

Bostadsbeskattningsutredningen föreslog år 1971 (Ds Fi 1971:14)

att underskott hos bostadsrättsförening skulle få utnyttjas av medlemmarna vid deras taxering. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning, främst på grund av de olikheter vid beskattningen av bostadsrättshavare ochhyresgäster som skulle ha blivit följden.

Bostadsskattekommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1976:11) Bostadsbeskattning II att om en bostadsrättsförening hade grundavgifter och liknande kapitaltillskott som översteg halva anskaffningskostnaden för fastigheten så skulle föreningen behandlas som en oäkta förening.

Departementschefen (prop. 1978/79:209) förordade i stället att föreningens beskattning kompletterades med en personlig förmånsvärdebeskattning, som gav starkare utslag ju längre lånefördelningen drivits. Han ansåg att konstruktionen med fördelade lån

Särskilda bostadsskattefrågor 337

medförde skattefördelar som var oacceptabla. Allra mest stötande kunde effekten bli när en fastighet först byggdes om i andelsform och därefter överfördes på en förening med fördelade lån. Då kunde först fördelen av reparationsavdrag utnyttjas och därefter den schablonmässiga intäktsberäkningen som bygger på att sådana avdrag inte får göras. Samtidigt infördes regler om begränsning av avför reparationskostnader för andelshus. Förslaget fick dragsrätten betraktas som ett provisorium. Reglerna syftade främst till att återställa den balans i beskattningen av föreningar som hade rubbats genom utnyttjande av fördelade lån. Äldre föreningar och deras medlemmar ansågs endast undantagsvis komma att beröras. Sedan närmare erfarenheter vunnits rörande de nya bestämmelsernas effekter fanns det anledning att pröva om den gjorda avvägningen gett avsett resultat. Som exempel på frågor som då borde kunna aktualiseras nämndes möjligheterna att efter förebild från villaschablonen införa en progressiv intäktsberäkning.

Riksdagen (SkU 1979/80:11, rskr 42) fann att förslaget var ett steg

i rätt riktning, även om åtgärden inte förmådde att helt återställa den jämvikt som bör råda vid beskattningen. Vidare framhölls förslagets karaktär av provisorium.

När reglerna infördes bestämdes att intäkten skulle beräknas efter 4 % för andelar som översteg 25 000 kr. Med anledning av de höjda taxeringsvärden som väntades vid 1981 års allmänna fastighetstaxering sänktes intäktsprocenten till 3 och höjdes fribeloppet till 50 000 kr (prop. 1980/81:42, SkU 11, rskr 94). Avsikten var att motverka att de höjda taxeringsvärdena skulle leda till att bostadsrätter mer allmänt fördes in i den individuella beskattningen.

9Y§E!§S§.‘§§U

År 1980 fanns det ca 540 000 bostadsrättslägenheter, se tab. 2.8. De motsvarade ca 15 % av bostadsbeståndet. Om man endast beaktar flerbostadshusen uppgick bostadsrättslägenheterna år 1982 till ca 530 000 eller ca 25 % av beståndet, se tab. 5.4. Av den sistnämnda tabellen framgår också att ca hälften av lägenheterna

388 Särskilda bostadsskattefrågor

färdigställts efter år 1960 och knappt 60 000 t.0.m. år 1940. Av tab. 5.3 framgår bl.a. att belåningsgraden var drygt tre gånger så hög och räntekostnaderna drygt dubbelt så höga i de nyare husen som i de äldre.

Andelen stora lägenheter (Z 4 r 0 k) i bostadsrättsproduktionen har ökat väsentligt, se fig. 2.13. Jämför även fig. 2.14 angående den genomsnittliga lägenhetsytans förändringar.

I avsnitt 6.2.3 har vi redogjort för hur de genomsnittliga avgifterna till föreningarna varierar, se tab. 6.5 och fig. 6.4. Jämför aven tab. 6.20, av vilken det framgår att den genomsnittliga betalningsförmågan för bostad var högre för hushåll i bostadsrätt än i hyresrätt men lägre än för hushåll i egnahem.

Den individuella medlemsbeskattningen riktades inte in mot den genomsnittlige bostadsrättshavaren. De uppgifter om föreningar och medlemmar som redovisats ovan kan därför inte i någon större utsträckning läggas till grund för överväganden om effekterna av beskattningen. En generell slutsats torde dock vara att andelen medlemmar som beskattas, proportionellt sett, bör vara större i äldre föreningar, med i regel låg belåningsgrad, än i nyare föreningar där en hög belåning i regel reducerar föreningens förmögenhet.

Fördelarna ur skattesynpunkter med att fördela lånen ligger i att underskottsavdrag som föreningen inte kan utnyttja i stället utnyttjas av medlemmarna. Även om föreningen kan utnyttja avdragen kan det skattemässiga värdet av avdragen vara större hos medlemmarna än hos föreningen på grund av högre marginalskatter hos medlemmarna.

Inkomstskattereformens marginalskattesänkning och avdragsbegränsning har gjort det mindre förmånligt med fördelade lån.

Vi skall inte nu ta slutlig ställning till den individuella medlemsbeskattningens framtida utformning. Några synpunkter skall dock redovisas.

Särskilda bostadsskattefrågor 339

Efter inkomstskattereformen har den skattemässiga effekten av underskottsavdragen sänkts. Den skillnad i dessa avdrags värde som tidigare uppstod på grund av föreningens lägre marginalskatt har därför minskat. Reformen skulle således kunna anses ha uppfyllt samma syften som den individuella medlemsbeskattningen. Det skulle då innebära en icke avsedd dubbelbeskattning av dessa föreningsmedlemmar om denna beskattningsform bibehölls.

En eventuell statlig fastighetsskatt, sådan den utformats i lagrådsremissen, skulle medföra att medlemmar i föreningar med fördelade lån och äldre föreningar beskattas i större utsträckning än andra medlemmar. Dessa föreningar saknar ju i reföreningars gel statliga lån. Det ökade skatteuttaget måste i regel finansieras genom höjda, ej avdragsgilla, medlemsavgifter. Skattebelastningen torde komma att öka mest för sådana föreningar som har nybyggda eller nyligen ombyggda fastigheter men av någon anledning inte har beviljats statliga lån.

Föreningsförmögenheten beräknas som summan av taxeringsvärdet på föreningens fastigheter och föreningens övriga tillgångar minskat med skulder. Reparationsfonder o.d. anses som eget kapital, ej som skulder. Medlemsbeskattningen kan således motverka att underhållsfonder upp av föreningarna. Lånefinansiering av underbyggs hållet kan i stället te sig fördelaktigare. Lånen utgör ju skulder som reducerar värdet av föreningens tillgångar.

Intäkten skall redovisas som inkomst av kapital. Från inkomsten får avdrag göras för räntor. För den som redovisar ett överskott beskattas intäkten efter den skattskyldiges marginalskattesats. Denne kan dock kvitta överskottet mot ett eventuellt underskott av schablonbeskattad vid beräkning av underlag för tillfastighet läggsbelopp. För den som redovisar ett underskott i förvärvskällan blir den skattemässiga effekten i regel 50 % av intäkten. Intäktens effekt på boendekostnaderna varierar således med bostadsrättshavarens övriga ekonomiska förhållanden. För den enskilde bostadsrättshavaren kan därför avdragsrätten för räntor fortfarande ha stor betydelse. Lånens fördelningsgrad blir då avgörande för boendekostnaderna.

390 Särskilda bostadsskattefrågor

Det finns vidare en risk för att medlemmar i småhusföreningar inkomstbeskattas oftare än medlemmar i föreningar med flerbostadshus. Detta sammanhänger med att taxeringsvärdena för småhus, oavsett upplåtelseform, torde vara högre per kvadratmeter än motsvarande värde för flerbostadshusen. Det är ovanligt att belåningsgraden i småhusföreningarna är så mycket högre att föreningsförmögenheten nedbringas till en nivå liknande den som gäller för flerbostadshusen. Vi återkommer senare till denna fråga.

Om föreningens räntekostnader överstiger schablonintäkten kan medlemmarna inte utnytta underskottet. Det kan således fortfarande vara fördelaktigt ur skattesynpunkter att fördela lånen på ett sådant sätt att medlemmarna får tillgodogöra sig avdrag för räntorna. Som nämnts kan effekten av avdragsrätten variera med bostadsrättshavarens övriga ekonomiska förhållanden. Om exempelvis statliga lån inte kan komma i fråga av andra orsaker än lånefördelningen, kan det fortfarande vara förmånligt med fördelade lån.

Den individuella medlemsbeskattningen har medfört en viss ökad uppgiftsskyldighet för föreningarna. De skall tillställa medlemmarna och skattemyndigheterna uppgifter om värdet av varje medlems andel i föreningens förmögenhet. Om det inte finns något värde att redovisa behöver de dock inte lämna någon uppgift. Vidare finns det dispensmöjligheter. Föreningar med centraliserad förvaltning tar i stor utsträckning fram uppgifterna maskinellt. För mindre föreningar kan dock uppgiftsskyldigheten innebära ett betydande merarbete. Om lägenheten varit uthyrd skall föreningen också lämna kontrolluppgifter.

Beskattning av medlemmar i småhusföreningar

§êE9!HD9

Småhus upplåtna med bostadsrätt taxerades vid 1981 års allmänna fastighetstaxering (AFT 81) i princip på samma sätt som ägda småhus, se avsnitt 11.3.1. Markvärdet bestämdes med hjälp av riktvärdekarta och byggnadsvärdet enligt tillämplig S-tabell. Riktvärdena kunde dock reduceras med hänsyn till att småhusen i en

Särskilda bostadsskattefrågor 391

bostadsrättsförening inte utgjorde självständiga fastigheter. Markvärdena kunde reduceras med ett eller ett par steg i den på riktvärdekartan angivna s.k. värdeserien. Varje steg omfattade normalt 5 000eller10 000 kr. Hur stor reduceringen blev berodde på om tomten till småhuset bedömdes som avstyckningsbar eller inte.

Om tomten bedömdes som avstyckningsbar behövde inte byggnadsvärdet reduceras. I det motsatta fallet reducerades ofta byggnadsvärdet. En vanlig reducering torde ha varit 50 %.

Utfallet av AFT 81 blev att taxeringsvärdena för småhus upplåtna med bostadsrätt i många fall reducerades avsevärt. Andra erhöll nästan lika höga värden som äganderättssmåhus av motsvarande karaktär. Generellt gäller att taxeringsvärdena för bostadsrättssmåhusen höjdes betydligt mer än för flerbostadshusen med bostadsrätt.

Dessa förhållanden har uppmärksammats av bl.a. skatteutskottet som ansåg att problemet borde uppmärksammas i vårt utrednings-

arbete (SkU 1982/83:46).

På uppdrag av 1978 års bostadsrättskommitté genomfördes vid institutionen för fastighetsekonomi, KTH, en undersökning av bostadsrättslägenheternas priser och omsättning under 1970-talet

(Ds Bo 1981:2). Studien omfattade ca 5 % av bostadsrättsbestån-

det eller drygt 26 000 lägenheter. Utifrån det grundmaterial som då inhämtades har vid samma institution bl.a. schablonbeskatt-

ningens konsekvenser studerats (Arne Strand: Beskattning av bo-

stadsrättshavare, Meddelande 5:13, 1982).

Undersökningen visade bl.a. att det i första hand var de som innehade småhus med bostadsrätt som berördes av beskattningen. Innehavare av bostadsrätter med fördelade lån berördes i något mindre utsträckning, medan ytterst få av de övriga bostadsrättshavarna berördes. Skatteutfallet kunde för inkomståret 1981 beräknas till mellan 4 och 7 milj. kr för de ca 20 000 bostadsrättshavarna i småhus. Bostadsrättshavarna i föreningar med fördelade lån betalade uppskattningsvis mellan 2 och 5 milj. kr.i

392 Särskilda bostadsskattefrågor

skatt, medan den totala skatten för de ca 550 000 bostadsrättshavarna i vanliga föreningar med flerbostadshus uppgick till ca 100 000 kr. Skatten för en bostadsrättshavare i småhus kunde i vissa fall bli mycket hög, över 200 kr/mån. vid en marginalskatt på 65 %. Bidragande orsaker var bl.a. att lägenhetsytorna i regel var större i småhusen än i flerbostadshusen och att taxeringsvärdena efter AFT 81 var högre per kvadratmeter i småhusen.

9!§EY§9§D9§U

Syftet med den schabloniserade medlemsbeskattningen var främst att återställa den balans i beskattningen som hade rubbats genom utnyttjandet av fördelade lån. Tanken var inte att beskatta bostadsrätter i småhus hårdare än bostadsrätter i flerbostadshus.

Taxeringsvärdenas höjd har en avgörande betydelse vid beräkningen av medlemmarnas underlag för beskattning. Ur rättvisesynpunkter krävs därför att taxeringsvärdena beräknas efter enhetliga riktlinjer i hela riket. Från skilda håll har påpekats att fastighetstaxeringsnämndernas bedömningar vid AFT 81 av möjligheten att avstycka bostadsrättssmåhusens tomtmark har varierat avsevärt. Med tanke på denna faktors betydelse vid taxeringsvärdeberäkningen och därmed vid medlemsbeskattningen finns det en uppenbar risk för att sådana variationer medför orättvisor mellan olika boendegrupper.

Den undersökning som redovisats ovan belyste beskattningskonsekvenser efter AFT 81 men före inkomstskattereformen. Den byggde dessutom på beräkningar av föreningarnas behållna förmögenheter som inte var helt säkra. Innan vi tar slutlig ställning till behovet av reformer på detta område bör ytterligare undersökningar företas.

Beskattning av medlemmar i andelsfritidshusföreningar

§êE9!ED9

Under mitten av 1970-talet växte det fram olika former för samägande av fritidshus, s.k. andelsfritidshus. Fram till år 1980

Särskiida bostadsskattefrågor 393

expanderade verksamheten och omfattade då ett 50-ta] aniäggningar med ti11sammans omkring 2 400 stugor eiier iägenheter. Därefter upphörde i stort sett produktionen av nya aniäggningar.

Fritidsboendekommittén anaiyserade i sitt siutbetänkande (SOU 1982:23) andeisfritidshusens utveckiing och uppiåteiseformer. För en närmare beskrivning härav hänvisas tili nämnda betänkande. Kommittén föresiog b1.a. att man sku11e skapa en ny typ av bostadsrätt, fritidsbostadsrätt. I ansiutning härti11 föreslogs ändrade skatteregier. Det skattefria uthyrningsbeioppet borde höjas tii1 8 000 kn för sâväi de fritidshus som innehas med äganderätt som de som innehas med bostadsrätt. En fritidsbostadsrätt borde kunna hyras ut skattefritt för 2 000 kr/år oavsett anta1 fritidsbostadsrätter per fritidshus. Vidare föresiog kommittén att den individueiia mediemsbeskattningen inte borde gä11a för andelsfritidshus. Motiven härför var de förhåiiandevis ringa be1opp som ska11 tas upp till beskattning och den tämiigen omfattande administrationen.

Skatteutskottet avstyrkte vid 1982/83 års riksmöte (SkU 46) en

motion (1735) om en översyn av beskattningen av andeisfritidshus under hänvisning tili vårt arbete.

§Y§!!§9§!9§9

Den expansiva utveckiingen av andeisfritidshusen under senare deien av 1970-talet berodde deivis på skattesystemets utformning i kombination med en hög inflation. Höga avdragsgi11a räntor reducerade kostnaderna. På grund av marginaiskatteeffekterna ökade avdragsrättens värde med stigande inkomst. Räntorna fick dras av vid såväi den statiiga som den kommunaia taxeringen.

Det sistnämnda förhåiiandet gälier aiitjämt. Underskottsavdragens skattemässiga värde har dock reducerats. Det var i regei människor med reiativt höga inkomster som köpte andeiar i fritidshus. Avdragsbegränsningen torde därför genereiit sett ha inneburit ökade kostnader för denna besittningsform.

394 Särskilda bostadsskattefrågor

Merparten av andelsfritidshusen torde ha värderats som småhus vid AFT 81. De problem som gör sig gällande för medlemmar i småhusföreningar återfinns således även här.

I regel är andelsfritidshusen obelånade när andelsförsäljningen inleds. Köp av andel finansieras med lån som förmedlas av säljaren (exploatören). Föreningarna är på så sätt en extrem variant av konstruktionen med fördelade lån. På grund av höga taxeringsvärden och låg belåningsgrad torde därför medlemmarna i dessa föreningar bli föremål för beskattning i en högre utsträckning än vad som är fallet i andra föreningar. På så sätt kan det sägas att den schabloniserade medlemsbeskattningen har haft avsedd effekt.

Med hänsyn till de relativt sett höga taxeringsvärdena och den låga belåningsgraden torde de nu aktuella föreningarna oftare redovisa ett skattemässigt överskott än andra föreningar.

I vårt fortsatta arbete har vi för avsikt att pröva även beskattningen av medlemmar i de nu nämnda föreningarna.

11.4.3 Uthyrnings- och andra inkomster

Gällande regler

çgstagsrättsförenjngarna kan hyra ut upp till 40 % av fastighetens

taxeringsvärde till andra än de egna medlemmarna eller till annat ändamål än bostadsändamål. Föreningarna anses ändå som äkta och schablonbeskattas. Jämför vad som diskuterats ovan under 11.4.1om konsekvenserna av att gå över till konventionell beskattning. Så länge uthyrningarna håller sig under 40 % är hyresintäkterna således skattefria.

Kan föreningen maximalt utnyttja reglerna om skattefria uthyrningar reduceras medlemmarnas kostnader. En motverkande faktor är att hyran beaktas när fastighetens taxeringsvärde beräknas. För uthyrda bostäder beaktas bruksvärdehyran och för lokaler beaktas den

Särskilda bostadsskattefrågor 395

marknadsmässiga hyran. För bostäder och lokaler som innehas med bostadsrätt beräknas s.k. jämförelsehyror. Höga hyresinkomster kan således medföra ett högt taxeringsvärde på föreningens fastighet.

För föreningens del innebär i regel ett högt taxeringsvärde endast att garantibeskattningen ökar. Den högre schablonintäkten kan i regel balanseras mot avdrag för räntor. Är räntekostnaderna låga kan dock en taxeringsvärdehöjning medföra avsevärt ökade kostnader för medlemmarna.

Föreningen kan också vara skattepliktig för andra inkomster än den schablonberäknade fastighetsinkomsten. Ett exempel härpå är ränteinkomster från fonderade medel, vilka utgör skattepliktig inkomst av kapital för Undantagsvis kan det vidare föreföreningen. komma att någon förening bedriver rörelse och därför skall redovisa sådan inkomst. Slutligen kan det tänkas att föreningen skall beskattas för realisationsvinster. En eventuell försäljning av fastigheten beskattas exempelvis enligt reavinstreglerna.

beskattas under vissa förutsättningar för

Eörçnjggsmçglemmgrgg

Om bostaden helt eller till övervägande delen vahyresinkomster. rit uthyrd under större delen av året, utgör vederlaget skattepliktig inkomst av kapital. Om bostadsrättsinnehavaren själv disponerat bostaden under en viss tid av året skall han ta upp hyresvärdet av sitt eget brukande som en skattepliktig intäkt. Avdrag får göras för sådana avgifter till föreningen som inte är att anse som kapitaltillskott. Vidare är övriga kostnader som föranletts av uthyrningen avdragsgilla. Det kan exempelvis vara fråga om reparationer och underhåll för att avhjälpa brist eller skada som uppkommit under upplåtelsetiden. Är uthyrningen inte så omfattande att hyresinkomsterna skall beskattas är intäkterna skattefria. Om medlemmen beskattas för uthyrning av bostaden omfattas han inte av den schabloniserade medlemsbeskattningen.

överväganden

I våra fortsatta om den framtida beskattningen av överväganden bostadsrättsföreningarna och deras medlenmar ingår den skattemässiga behandlingen av uthyrningsinkomster o.d.

396 Särskilda bostadsskattefrågor

Vi har tidigare redovisat våra synpunkter angående möjligheterna att saxa mellan beskattningsmetoderna. En reflexion av annan art kan göras angående föreningarnas beskattning av kapitalinkomster. Om föreningen väljer att fondera medel för underhållet blir avkastningen i regel beskattningsbar. Särskilt i äldre föreningar med låg belåning kan detta verka hämmande på viljan att avsätta medel till fonder. Dessa föreningar har ju i regel en låg belåningsgrad och redovisar därför förhållandevis ofta även fastighetsinkomster.

Vi kan vidare konstatera att reglerna om beskattning av medlemmarnas uthyrningsinkomster kan vara svåra att tillämpa i vissa situationer. Detta är särskilt fallet när det gäller andelsfritidshusen. Om en medlem hyr ut huset under dennes dispositionstid är uthyrningen i regel inte så omfattande att hyresinkomsten skall beskattas. Om däremot fler andelsägare gör på samma sätt torde detta medföra beskattning av samtliga uthyrningsinkomster. Den andels-

ägare som inte har hyrt ut huset under sin tid påförs då ett

förmånsvärde som i regel är betydligt högre än vad som annars skulle ha blivit fallet. Dennes beskattning blir således i viss mån beroende av de övriga delägarnas åtgärder.

11-4-4

599%]§E§_!§I9§_!Ã9J2§E§SUÅ['9_§Y_§5§E§_ê!§'2ê9

Gällande regler

Det är i huvudsak tre grupper skattskyldiga som kan medges extra avdrag. En grupp utgörs av folkpensionärer och en annan av dem som till följd av stor försörjningsbörda eller annan särskild angiven orsak kan åberopa existensminimireglerna. En tredje grupp består av skattskyldiga med särskilda sjukdomskostnader. En förutsättning för folkpensionsavdrag är bl.a. att minst 1/5 av den sammanräknade inkomsten bestått av folkpension. Extra avdrag görs från den taxerade inkomsten och bestäms med hänsyn till storleken av denna inkomst. Hänsyn tas också till den skattepliktiga förmögenheten. Skattereglerna härom finns i 50 § KL och 9 § 2 mom. lagen om statlig inkomstskatt. I anslutning härtill utfärdar RSV

Särskilda bostadsskattefrågor 397

varje år föreskrifter om avdragsberäkningen, senast RSV Dt 1983:16 för folkpensionärer och RSV Dt 1983:18 på grund av sjukdom.

Vid årets taxering är det extra avdraget som högst 20 300 kr.för en ensamstående och 16 900 kr.för en gift folkpensionär. Det bortfaller helt för en ensamstående med en taxerad inkomst på64 700 kr, eller mer. Motsvarande gräns för en gift pensionär är 52 100 kr.

Som nämnts påverkas avdragets storlek även av den skattepliktiga förmögenheten. Understiger förmögenheten 90 000 kr_skall den inte beaktas. Om däremot förmögenheten uppgår till ett belopp mellan 90 000 och 150 000 kr.skall avdraget jämkas och om förmögenheten överstiger 150 000 kr.skall extra avdrag inte medges. Beloppsgränserna gäller såväl för enensamstående som en gift pensionär.

Vid beräkning av förmögenhetens storlek gäller särskilda regler i fråga om schablonbeskattade en- och tvåfamiljsfastigheter och jordbruksfastigheter, som i huvudsak används för bostadsändamål. Dessa skall inräknas i förmögenhetsvärdet med ett belopp, som motsvarar 1/10 av skillnaden mellan fastighetens taxeringsvärde och skulder. Är denna skillnad större än 250 O00 kr_beräknas fastighetsvärdet till 25 000 kr.jämte överskjutande del. Äger den skattskyldige flera fastigheter får denna förmånliga värdering endasttillämpaspå en av dessa, i första hand den där han är bosatt. - För bostadsrätter alltså inte dessa värdegäller ringsregler. Där läggs hela värdet av medlemmens andel i föreningens förmögenhet till grund för beräkningarna.

Kort historik

För en fylligare historisk beskrivning avbl.a.det extra avdraget hänvisas till kommitténs om folkpensionärernas skattelätt-

nader betänkande (Ds B 1981:7) Folkpensionärernas beskattning.

Här skall endast nämnas följande.

År 1948 infördes bestämmelser om en skattemässig särreglering av folkpensionärerna. Dessa medgavs då ett extra avdrag om högst

398 Särskiida bostadsskattefrågor

2 000 kr. Vid 1963 års taxering beaktades innehav av förmögenhet för första gången. Eniigt anvisningar av dåvarande riksskattenämnden sku11e avdraget reduceras om förmögenheten var större än 10 000 - 15 000 kr. Innehav av egnahemsfastighet, som beboddes av den skattskyidige, sku11e i regei inte påverka avdragets storlek. Vid 1966 års taxering innehö11 anvisningarna sådana värderingsregier att en egnahemsfastighet som var beiånad tiil minst 1/3 av taxeringsvärdet inte reducerade avdraget.

Vid 1972 års taxering reducerades avdragets storiek om förmögenheten översteg 50 000 kr. och fö11 helt bort vid 80 000 kr. Då ändrades också regierna för värdering av egnahemsfastighet och s.k. mindre jordbruksfastighet. Som tiligång sku11e tas upp 1/10 av skiiinaden melian taxeringsvärdet och skuiderna. Om denna ski11nad var större än 100 000 kr. sku11e fastigheten värderas ti11 10 000 kr. jämte överskjutande dei.

Fr.0.m. 1977 års taxering tiliämpas de förmåniiga värderings- regierna på schab10nbeskattade en- och tvåfamiijsfastigheter a11tså även på fritidshus - och på jordbruksfastighet, som i huvudsak används för b0stadsändamå1, dock endast på en fastighet.

De nu gä11ande förmögenhetsgränserna infördes år 1980 och ti11- Iämpades första gången vid 1982 års taxering. Fr.0.m. samma års taxering ändrades avtrappningsregierna något. Dessutom inskränktes de förmåniiga värderingsregierna för jordbruksfastigheter ti11 att avse det taxerade bostadsbyggnadsvärdet med tiilhörande tomtmark.

Aktue11 debatt

Den tidigare nämnda kommittén om foikpensionärernas skatteiättnader övervägde om de förmâniiga värderingsregierna sku11e ti11iämpas även på annan förmögenhet. Kommittén ansåg b1.a. att en förmåniig värdering var motiverad endast i de fall förmögenhetsinnehavet inte direkt kunde anses öka den skattskyidiges

Särskilda bostadsskattefrågor 399

skattekraft. Detta gällde särskilt då förmögenheten utgjordes av den skattskyldiges bostad. En värdering enligt vanliga regler skulle kunna medföra att den skattskyldige tvingades avyttra bostaden. Merparten av de folkpensionärer som ägde en villa eller ett fritidshus hade dessa fastigheter lågt belånade. Detta, jämte 1981 års höjda taxeringsvärden, motiverade en förmånlig värdering av dessa fastigheter. Beträffande bostadsrätter ansåg konmittén att dessa i regel redovisades med måttliga värden, eftersom taxeringsvärdena fastställts med beaktande av den förhållandevis lugna prisutvecklingen på hyreshus i allmänhet. Detsamma gällde för andelshus. Kommittén ansåg därför inte att det fanns skäl för att införa särskilda regler för bostadsrätterna.

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen diskuterat frågan, bl.a.

i april 1983 (SkU 1982/83:46). Skatteutskottet bestred inte att

reglerna kunde medföra problem om bostadsrättsföreningen bestod av enfamiljshus. Problemen borde lämpligen uppmärksammas av oss.

Skatteförenklingskommittén har i sitt betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration föreslagit att ett enhetligt - icke omräknat förmögenhetsbelopp läggs till grund för eventuell avdragsreducering. I stället för att beräkna bostadsfastighetens förmögenhetsvärde enligt särskilda regler skulle avtrappningsreglerna kunna differentieras. En sådan fastighet kunde schablonmässigt antas ha ett visst genomsnittligt värde, exempelvis 150 000 kr. eller 200 000 kr. Med en sådan konstruktion skulle avdraget reduceras inom ett förmögenhetsvärde mellan 100 000 - 150 000 kr. om

det inte ingick någon bostadsfastighet i förmögenheten. I övriga

fall skulle reduceringen göras i intervallet 300 000 - 400 000 kr. En viss utsträckning av gränsbeloppen ansågs tänkbara med hänsyn till att även fritidsfastigheter värderas förmånligt enligt dagens regler. Regler som utformades på detta sätt skulle kunna iakttas maskinellt, eftersom skattemyndigheterna har kännedom om på vilken fastighet den skattskyldige är bosatt. Kommittén föreslog vidare att sammanläggning med sambeskattad persons förmögenhet inte längre skulle göras.

400 Särskilda bostadsskattefrågor sou 1984:36

överväganden

Vi delar de överväganden som tidigare gjorts om att en föremögenhet som huvudsakligen utgörs av den skattskyldiges bostad bör värderas annorlunda än annan förmögenhet. Det är därvid angeläget att bostäder med skilda upplâtelseformer behandlas lika. Det torde dock vara vanligt att andelar i bostadsrättsföreningar har ett lägre förmögenhetsvärde än motsvarande villafastigheter. Reglerna om reducering av värdet för villor o.d. kan därför troligen inte direkt tillämpas på bostadsrätter.

Som tidigare nämnts avser vi att i vårt fortsatta arbete studera skillnaderna i taxeringsvärde mellan å ena sidan småhus med äganderätt och å andra sidan småhus med bostadsrätt. Därefter bör det finnas ett bättre underlag för att bedöma om särskilda värderingsregler behövs även för bostadsrätter och i så fall hur dessa regler lämpligen bör utformas.

11.5 Hyreshus

Med ett hyreshus avses enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (FTL) en byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande. En sådan byggnad, jämte tillhörande tomtmark, taxeras i regel som hyreshusenhet.

För hyreshus kan inkomsten beräknas enligt något skilda metoder. I förra avsnittet redogjorde vi för den schablonmetod som gäller för de äkta bostadsföretagen. Samma metod tillämpas för de allmännyttiga bostadsföretagen (24 § 3 mom. andra stycket KL). I detta avsnitt diskuterar vi i stället beskattning enligt den s.k. konventionella metoden. Det är främst privatägda hyreshus som omfattas av denna metod.

Förutom beskattning av hyreshusägarna diskuterar vi även i viss mån hyresgästernas beskattningsförhållanden.

Särskiida bostadsskattefrâgor 401

11.5.1 Schablonmetod e11er konventione11 metod

Gäiiande regier

Bestämmeiserna om inkomstberäkning eniigt den konventioneiia metoden finns i 24 § 1 mom. och 25 § 1 och 2 mom. KL. De innebär i princip att nettointäkten beräknas med hänsyn ti11 de faktiska inkomsterna och utgifterna.

I regei beräknas inkomsten eniigt den s.k. kontantprincipen, dvs. inkomster och utgifter beaktas när de har erhåliits resp. betaiats. Fr.0.m. 1979 års taxering får dock inkomst av konventioneiit beskattade fastigheter under vissa förutsättningar beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. Detta innebär att hänsyn skaii tas ti11 fordringar, skuider, iager m.m.

Som intäkt tas upp infiutna hyror och inkomster genom försäijning av produkter från fastigheten samt i vissa fa11 sjukpenning och försäkringsersättningar. Därjämte skaii hyresvärdet av iägenhet, som ägaren disponerat för eget behov redovisas som intäkt. Detta värde beräknas med iedning av i orten gäliande hyrespris eiier, om möjlighet tili sådan jämföreise saknas, efter annan iämpiig grund. Under vissa förutsättningar beaktas om ägaren har ti11gång tiil trädgård o.d. när hyresvärdet beräknas.

Om en fastighet används i ägarens röreise anses fastigheten ingå i röreisen, och någon särskiid redovisning av fastighetsinkomsten sker inte. Används fastigheten deivis i röreise och deivis tiii egen bostad e11er för uthyrning görs en uppdeining meiian den dei av fastigheten som används i röreisen och den övriga delen.

Avdrag får göras för kostnader för driften av fastigheten, reparation och underhåii av byggnad, värdeminskning av byggnad och maskiner och andra inventarier som hör tiil fastigheten, räntor och tomträttsavgäid e11er liknande avgäid samt för hyreshusavgift. Omedeibart avdrag medges dock inte för kostnader för reparationer och underhå11 som har finansierats med statiiga iån. Dessa kostnader inräknas i stäiiet i byggnadens anskaffningsvärde. Härefter

402 Särskilda bostadsskattefrågor

medges värdeminskningsavdrag i vanlig ordning. Sådana reparationsoch underhållskostnader för vilka bidrag har utgått får inte skrivas av vare sig omedelbart eller genom årliga värdeminskningsavdrag.

Om kostnaderna för reparationer och underhåll under ett år har uppgått till 6 000 kr. eller mer får kostnaderna fördelas på tre år.

För delägare i andelshus gäller något annorlunda regler om rätt till avdrag för reparations- eller underhållskostnader. Sådana kostnader får endast dras av omedelbart upp till ett belopp som motsvarar delägarens andel av 10 % av fastighetens taxeringsvärde. Resten skall aktiveras och skrivas av efter 3 %.

Avdrag för värdeminskning av byggnad beräknas enligt avskrivningsplan på byggnadens anskaffningsvärde, i regel dess anskaffningskostnad. Till avskrivningsunderlaget förs även ägarens kostnader för till- eller ombyggnad samt sådana reparations- och underhållskostnader som har finansierats med statliga lån.

Det årliga värdeminskningsavdraget beräknas normalt efter 1,5 %

för byggnader av sten och liknande material och efter 1,75 % för

träbyggnader. För värmepannor, hissmaskinerier och jämförlig maskinell utrustning, vars värde ingår i det taxerade byggnadsvårdet, medges avdrag med 5 eller 10 %. Om fastigheten totalförstörs genom brand eller annan olyckshändelse får utrangeringsavdrag goras.

Den kommunala garantibeskattningen omfattar f.n. i princip alla fastigheter, oavsett efter vilken metod inkomsten skall beräknas. Det i avsnitt 1l.4.1 omnämnda förslaget att den kommunala slopa beskattningen av juridiska personer förutsätter dock att systemet med garantibeskattning ändras för dessa kategorier av fastighetsägare.

Aktiebolag, oäkta bostadsföretag och skadeförsäkringsbolag om-

fattas av vinstdelningssystemet.I samband med den reformen

öppnades i stället en möjlighet för dessa att använda investeringsfondssystemet.

Särskilda bostadskattefrågor 403

I detta sammanhang kan nämnas att intäkt av fastigheter belägna i utlandet skall beskattas i inkomstslaget kapital (38 § 2 mom. KL). Intäkten skall därvid alltid beräknas enligt konventionell metod. Fastigheter i vissa länder åsätts nämligen inte något taxeringsvärde.

Våra direktiv

I samband med behandlingen av reparationsavdrag ifrågasätts i direktiven om man inte bör uppnå en likställdhet i beskattningshänseende mellan å ena sidan enskilda fastighetsägare och å andra sidan allmännyttiga bostadsföretag och bostadsrättsföreningar.Schablonbeskattningen av de senare företagen bör behållas. Vi bör därför, enligt direktiven, belysa effekterna av en schablonmetod även för enskilda fastighetsägare.

Några statistiska uppgifter

Det finns drygt 100 000 hyreshusfastigheter i riket, se fig. 11.1. Trots att de endast utgör 4 % av det totala antalet fastigheter svarar de för 20 % av det totala taxeringsvärdet. Av fig. 11.2 framgår hur hyreshusfastigheterna är fördelade efter ägarkategorier. Uppgifterna härrör från AFT 81.

Enheter Taxeringsvärde % Antal 96 d .

‘.’.f‘J;a$’a.. kr

E] Fyâjlâkbperson + o S 0

265 Kommun + allm. V . //Å bonyttigt 45 44973 stadsforetag 55 övriga bostadsföretag 5,5 V Bostadsrätts-

24491 R föreningar

30,0 3003 Svenska 9424 fl aktiebolag 28,4 13427 övriga 6459 5” 100 101 777

Fig. 11.2 Hyreshusfastigheter fördelade efter ägarkategorier.

404 Särskilda bostadsskattefrågor

Den konventionella beskattningsmetoden omfattar främst kategorin fysiska personer och dödsbon. Som framgår av figuren dessa äger drygt 40 % av det totala antalet hyreshus. Värdemässigt svarar de dock endast för 17 %.

Enligt riksrevisionsverkets taxeringsstatistiska undersökning var det ca 62 000 personer som ägde flerfamiljsfastigheter år 1981. Av dessa redovisade ca 60 % inkomst av sådan fastighet och knappt 50 % underskott.

Hyreshusen kan inrymma såväl bostäder som lokaler. Drygt hälften av husen, såväl till antal som värde, innehåller huvudsakligen bostäder ( 75 % av enhetens yta) och en femtede1 både bostäder och lokaler. Ca 12 % av hyreshusen inrymmer lokaler. huvudsakligen Dessa hus svarar för ca 22 % av det totala för taxeringsvärdet hyreshusen. Uppgifterna härrör från 1983 års särskilda fastighetstaxering (SCB, SM 1983:10).

Jämför också beskrivningen i avsnitt 5.2.1 om privatägda hyreshus och deras ägare.

Schablonmetod i stället för konventionell metod

Effekterna av att applicera de äkta schablonbostadsföretagens beskattning påenskilda hyresfastighetsägare har belysts i en studie som utförts vidinstitutionen för KTH fastighetsekonomi, (examensarbete nr 173, Y Jacobsson och E Pettersson med S Lundström som handledare, 1983). Studien omfattade fastighetsägare i Norrköpingoch Sundsvall under åren 1970 - 1981. Den skattemässiga nettointäkten för de undersökta fastigheterna beräknades enligt schablonmetoden och jämfördes med nettointäkten den konenligt ventionella metoden.

Av studien framgår bl.a. följande.

Vid konventionell inkomstberäkning var nettointäkten positiv för en genomsnittsfastighet i Norrköping under hela perioden. Om schablonmetoden hade tillämpats skulle däremot samma fastighet

Särskilda 405 bostadsskattefrâgor

ha redovisat ett underskott under samma tid. Hade intäkten beräknats efter 9 %,i stället för 3 %, under åren 1977 - 1981 skulle nettointäkten bli densamma som med konventionell metod.

En genomsnittsfastighet i Sundsvall redovisade underskott oavsett vilken metod som användes. Underskottet skulle dock bli större om schablonmetoden hade tillämpats.

Spridningen av de olika fastigheternas nettointäkt var större med den konventionella metoden än med schablonmetoden. Oavsett vilken metod som tillämpades ökade nettointäkten med innehavstiden. Med schablonmetod skulle det dock mer sällan bli något skattemässigt överskott.

Studien omfattade även beräkningar av ägarnas likviditetstillskott från fastigheterna (hyra lån minus plus nyupptagna skatt, drift, underhåll, räntor, amorteringar och investeringar). Schablonmetodens lägre nettointäkt resp. större underskott skulle ge ägarna lägre skatt. Likviditetstillskottet skulle därför bli större med schablonmetoden än med den konventionella metoden.

överväganden

Redan i förarbetena till villaschablonen konstaterades att egnahemmen hade en särställning inom skattesystemet. Dessa innehades inte i första hand i förvärvssyfte. I stället trädde det rena boendemotivet i förgrunden. Detta, jämte det stora antaletskattskyldiga, motiverade en schabloniserad beskattning. Vi har i avsnitt 11.2 funnit att denna skatteform även framdeles bör ha en bostadspolitisk inriktning.

Även den schablonmetod som gäller för och bostadsrättsföreningar allmännyttiga bostadsföretag har fått en alltmer bostadspolitisk inriktning. Även för dessa kategorier spelar en förvärvssyftet underordnad roll. Ägandet motiveras i regel inte av ekonomiska vinstsyften.

406 Särskilda bostadsskattefrågor

När det gäller enskilt ägda hyreshus är förhållandena något annorlunda. Fastighetsägarnas förvärvsmotiv varierar, se avsnitt 5.2.1. Även om den kategorisering av ägarna som där redovisas är osäker och ofullständig påvisar den dock att det är en mycket heterogen grupp av ägare som det här är frågaom. För vissa har det egna boendemotivet en stor eller rentav avgörande betydelse. För andra åter är förvärvssyftet mer eller mindre uttalat.

Ju mindre inslag av vinstsyften i fastighetsägandet, desto större bostadspolitiska hänsyn kan tas vid beskattningen. När ägandet motiveras av ett förvärvssyfte är en mer resultatinriktad beskattning naturlig. De boendes förhållanden får då beaktas i andra sammanhang,främst inom bruksvärdesystemet.

Den konventionella metoden innebär, i dess nuvarande utformning, att fastighetens ekonomiska resultat påverkar ägarens privatekonomi. Före inkomstskattereformen var denna påverkansgrad hög. En fastighet kan därför till viss del utnyttjas i syfte att nedbringa ägarens skatt. Denna form av skatteplanering kan inte främst anses gagna en seriös fastighetsförvaltning.

Möjligheterna till extrem skatteplanering med hjälp av fastighetsinnehav skulle minska vid en schabloniserad beskattning. Den schablonmetod som tillämpas på de äkta bostadsföretagen tar dock inte hänsyn till att fastighetsekonomin utgör en integrerad del av ägarens privatekonomi. För dessa företag finns det i regel inte någon annan skattepliktig inkomst som kan nedbringas genom för kostnader för fastighetsinnehavet. Det skulle därför avdrag medföra omotiverade skattefördelar för de privata fastighetsägarna om en identisk schablonmetod applicerades på det privata fastighetsbestândet.

Villaschablonen är speciellt avvägd med hänsyn till bl.a. de motiv som ligger bakom villaägandet och till förhållandena vid fastighetstaxeringen. Denna metod bör därför inte komma i fråga såvitt avser privata hyreshus.

Särskilda 407 bostadsskattefrågor

Om man införde en schabloniserad beskattningsmetod för de privata hyresfastighetsägarna skulle således metoden behöva anpassasefter de förhållanden som råder för denna Som vi tiägarkategori_ digare nämnt varierar förvärvsmotiven inom denna grupp. Det är dock inte endast ägarstrukturen som är mångskiftande utan även det privata fastighetsbeståndet. Detta omfattar såväl små som stora fastigheter, se avsnitt 5.2.1. Sammantaget innebär dessa förhållanden att intäkts- och kostnadsstrukturen inom det privata beståndet varierar mer än inom det beståndet. Detta medför övriga ökade svårigheter att finna en schablonmetod som uppfyller kraven på rättvisa och likformighet.

Man kan också minska möjligheterna till extrem skatteplanering genom att införa schabloner i den konventionella metoden. Vissa sådana inslag finns redan, bl.a. reparationsavdragens behandling. En annan möjlig väg påvisas i tilläggsdirektiven (1982:28) till 1980 års företagsskattekommitté. Kommittén fick då i uppdrag att utreda möjligheterna till en skattemässig uppdelning mellan en persons privata ekonomi och en av honom bedriven näringsverksamhet, en s.k. staketmetod. Kommittén planerar att avge ett betänkande härom under innevarande sommar.

En schablonmetod medför i regel ett förenklat taxeringsförfarande. Detta är fallet även beträffande den kategori av skattskyldiga som vi diskuterar här. Den årliga granskningen av olika kostnadsavdrag skulle minska. I de schablonmetoder som nu tilllämpas spelar det ingen roll vid den löpande beskattningen om åtgärder som vidtas på fastigheten har karaktär av underhåll eller förbättring. Dessa gränsdragningsproblem skulle således kvarstå endast vid realisationsvinstbeskattningen.

Det är en till antalet begränsad krets av skattskyldiga som omfattas av den konventionella Dessa är i beskattningsmetoden. regel bokföringsskyldiga. Deklarationsunderlaget bör därför va-

ra lätt åtkomligt för såväl deklaranterna som granskarna. Ur för-

enklingssynpunkter torde således effektivitetsvinsterna vara ringa med en schablonmetod.

Särskilda bostadsskattefrågor

Det förhållandet att kostnader för reparationer och underhåll inte är avdragsgilla i villaschablonen har ansetts motivera ägarna att anlita grå arbetskraft, se avsnitt 11.3.5. Det finns därför en risk för att den grå sektorn ytterligare vidgas vid en ökad användning av schablonmetoden. En annan följdverkan skulle troligen bli att reparationsbenägenheten skulle minska, i vart fall hos ägare till små hyreshus.

Val av beskattningsmetod hänger intimt samman med finansieringsmöjligheterna. En avdragsrätt innebär ju att kostnader till viss del finansieras genom skattelindring. Vi tar därför inte nu slutlig ställning till vilken beskattningsmetod som är mest lämplig för de privata ägarna till hyresfastigheter. Vi vill också avvakta företagsskattekommitténs staketmodell.

11-5-2

3§E§C§§i9.‘§:_9§*_‘_![‘9§E[‘§1l§'S9§ED§9§‘C

Samtidigt som den individuella beskattningen av medlemnar i bostadsrättsföreningar infördes år 1979, se avsnitt 11.4.1, ändrades reglerna om reparationsavdrag för konventionellt beskattade fastigheter. För de s.k. andelshusen begränsades rätten till omedelbart avdrag till 10 % av fastighetens taxeringsvärde. Det överskjutande beloppet beaktas i stället genom årliga värdeminskningsavdrag med 3 %. Vidare ändrades reglerna om avdrag för sådana reparationskostnader som har finansierats med statligt lânestöd. Även dessa kostnader får numera beaktas endast i form av värdeminskningsavdrag.

Enligt våra direktiv bör vi närmare studera effekterna av dessa ändringar och sedan överväga om reglerna bör ges en mer generell utformning. I detta ligger att vi även skall pröva frågan om värdeminskningsavdragens närmare utformning.

I förra avsnittet redogjorde vi för de regler som i allmänhet gäller om avdrag för reparations- och underhållskostnader. De år 1979 införda särbestämmelserna för andelshusen och för åtsom finansierats med statliga lån utgör begränsningar av gärder de allmänna reglerna.

Särskilda bostadsskattefrågor 409

Även den därefter beslutade inkomstskattereformen har en viss betydelse för dessa kostnaders skattemässiga effekter. Vid beräkning av underlag för tilläggsbelopp (UTB) är huvudregeln att underskott i en förvärvskälla inte får avräknas mot överskott i en annan förvärvskälla, det s.k. För konventiokvittningsförbudet. nellt beskattade fastigheter, liksom för jordbruksfastigheter och rörelser, finns det dock en möjlighet att spara ett års underskott som får utnyttjas för mot ett senare års överkvittning skott i samma förvärvskälla vid beräkning av UTB. Kvittningsperioden är sex år och det kvittningsbara beloppet får fördelas under denna tid efter eget val. Ett annat från undantag kvittningsförbudet föreligger när en räntekostnad skall redovisas i inkomstslaget kapital men avser kostnad för förvärv av en konventionellt beskattad fastighet. För en skattskyldig som förvärvat en andelslägenhet genom att köpa en andel i ett fastighetsägande handelsbolag kan därför sänkas vid av UTB fastighetsinkomsten beräkning om ett eventuellt kapitalunderskott avser räntor på lån för andelsköpet.

Som vi tidigare nämnt, se 11.3.5,är det ofta svårt att om avgöra de byggnadsarbeten som utförs på en fastighet utgör reparationseller underhållsarbeten eller ny-, till- eller ombyggnadsarbeten. Arbeten av det senare föranleds ofta av bristande underslaget håll. Vidare medför underhållsarbeten i regel att anfastighetens vändning förbättras och att dess värde stiger.

Byggnadernas anskaffningskostnader får skrivas av genom årliga

värdeminskningsavdrag. Anledningen till att sådana avdrag medges

är att byggnaderna har en begränsad livslängd. Det kapital som nedlagts förbrukas successivt. Systemet innebär att förägaren delar anskaffningskostnaderna vilka på de år under byggnaden används.

Det är naturligt att betrakta underhållskostnader utifrån samma principiella utgångspunkter som anskaffningskostnader. Vissa underhållsarbeten har en ekonomisk livslängd som kan jämställas med nybyggnadsarbeten. Det löpande underhållet utförs däremot årligen. Vi har tidigare diskuterat finansiering av nybyggnadsåtgärder och av underhållsarbeten som utförs med olika tidsintervaller, se 8.2. Av samma skäl som finansieringssystemet bör utformas

Särskilda bostadsskattefrågor

sådant sätt att tröskeleffekter undviks bör även skattepå ett verka 1 samma riktning. Detta talar för att även vissa reglerna kostnader för underhållsarbeten får skrivas av skattemässigt under bör i så en längre tid än vad som nu är fallet. Avskrivningstiden fall relateras till de vidtagna underhållsåtgärdernas beständighet.

skulle också kunna ges den innebörden att Värdeminskningsavdragen de gav uttryck för inte endast den ekonomiska livslängden hos reutan även för beräknat framtida dan vidtagna underhållsåtgärder underhållsbehov. På så sätt skulle underhållsreserver kunna byggas upp och kostnaderna fördelas över en längre tid.

innebär att underhållskostnaderna, för de fastig- Avdragsrätten som avses i detta avsnitt, delvis finansieras genom en hetsägare skattesänkning av ägarens skatt. Avdragen nedbringar ägarens kan i regel fördelas i tiden på ett

pliktigainkomster.Kostnaderna

sådant sätt att största skattesänkning erhålls. Inte enmöjliga skick utan skattekonsekvenser får dastfastighetens även ägarens därför en avgörande betydelse vid bedömningen av en eventuell underhållsinsats. Genom en i tiden förlängd avdragsrätt i form av värdeminskningsavdrag är det troligt att skatteplaneringsmotiven för underhållsåtgärder skulle minska och att en seriös fastighetsförvaltning skulle premieras.

Det finns dock vissa tekniska svårigheter att konstruera en metod med värdeminskningsavdrag för underhållskostnader i stället för direkta kostnadsavdrag. Kostnaderna för det löpande underhållet, som utförs årligen, bör under alla förhållanden belasta det resultatet. Om värdeminskningsavdragen relateras årliga till åtgärdernas ekonomiska livslängd tillkommer svårigheterna att dra mellan olika åtgärder. Detta talar för en långt gränser driven schablonisering i dessa hänseenden. Därvid måste också hänsyn tas till att ett extra värdeminskningsavdrag (inflationsavdrag) medges för byggnader vid beräkning av vinstdelningsunderom vinstdelningsskatt. I detta sammanhang måste laget enligt lagen också beaktas att den grupp av ägare som omfattas av avdragsrätten är mycket heterogen, se förra avsnittet. För den som äger ett

Särskilda bostadsskattefrågor 411

stort fastighetsbestånd och som varje år utför omfattande underhållsåtgärder kan den direkta avdragsrätten jämställas med beståndets värdeminskning. Denna ägarkategori skulle troligen inte påverkas nämnvärt om den direkta avskaffades. För de avdragsrätten små fastighetsägarna är förhållandena annorlunda. Dessa faktorer får beaktas inom finansierings- och skattesystemet.

Intill dess att vi slutligt den framtida övervägt finansieringen av bostadsinvesteringar föreslår vi inga ändringar i de skatteregler som gäller f.n. beträffande reparations- och underhållskostnadernas avdragsrätt. Dessa regler bör dock så långt det är möjligt harmonieras med finansieringen varvid hänsyn bör tas till åtgärdernas beständighet.

11-5-3

£\n9r§he99§9Ebxrninser

Det finns inte några regler i som tar sikte

skattelagstiftningen

på uthyrning i andra hand av en hyreslägenhet. Beträffande motsvarande situation för egnahem, se avsnitt 11.3.4 och för bostadsrättslägenheter, se avsnitt 11.4.3. Principiellt är inkomsterna skattepliktiga, antingen som inkomst av rörelse eller som tillfällig förvärvsverksamhet.

I praktiken torde dock sådana inkomster beskattas endast i undantagsfall. Är det fråga om uthyrning i andra hand av ett eller ett par rum torde beskattning inte komma i fråga. Först om uthyrningsverksamheten kan anses yrkesmässigt bedriven beskattas regelmässigt intäkterna (jfr RÅ 79 1:65).

I våra direktiv ifrågasätts av att rimligheten andrahandsuthyrningar kan inbringa intäkter som inte behöver tas upp till beskattning.

Bostadsskattekommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1976:11) Bostadsbeskattning II att icke yrkesmässig uthyrning i andra hand av hyreslägenhet skulle beskattas såsom inkomst av annan fastighet om intäkten härav översteg 3 600 kr. under beskattningsåret.

412 Särskilda bostadsskattefrågor

Man föreslog att omkostnadsberäkningen skulle ske schablonmässigt. Om verksamheten ansågs yrkesmässigt bedriven skulle inkomsterna beskattas såsom inkomst av rörelse. Förslaget ledde inte alltjämt till någon lagstiftning. Ett flertal remissinstanser ansåg att den ringa storleken på de obeskattade inkomsterna inte motiverade den ökade uppgiftsskyldighet som skulle krävas.

överväganden

Vi har tidigare inte funnit anledning att bryta ut de villor som ut till bostad från schablonmetodens tillhyrs stadigvarande se avsnitt l1.3.4. Möjligheterna till skattefria lämpningsområde, inkomster torde vara begränsade och inte motivera komplicerade ingrepp i skattelagstiftningen.

Samma överväganden gör sig gällande såvitt avser andrahandsuthyrav hyreslägenheter. Det är naturligtvis önskvärt att såningar som uppgår till inte dana uthyrningsinkomster betydande belopp undgår beskattning. De regler som gäller i dag torde dock räcka för att så skall bli fallet. Den som mer systematiskt hyr ut lägenhet(er) för att åtnjuta ekonomiska fördelar får anses bedriva varför inkomsterna härav blir uthyrningsverksamheten yrkesmässigt, är det som regel endast skattepliktiga. För övriga uthyrningar fråga om att sänka sina egna hyreskostnader. Sådana smärre hyresinkomster bör även fortsättningsvis vara undantagna från beskattning.

Det är svårt att skapa enkla och tillfredsställande kontrollmöjligheter när det gäller uthyrningsinkomster. Båda parter saknar intresse av att lämna uppgifter om inkomsternas storlek. eget Till den del en lägenhet eller en del därav hyrs ut som kontorslokaler o.d. är motivet större för andrahandshyresgästen att upp- Dessa är ju då i regel avdragsgilla i dennes ge hyreskostnaderna. rörelse. Även för dessa fall är det dock svårt att beräkna den ordinarie hyresgästens kostnader för andrahandsuthyrningen.

De påtalade svårigheterna gör det nödvändigt med ett scabloniserat om uthyrningsinkomster skall beskattas beskattningsförfarande

g Särskilda bostadsskattefrågor 413

i en större omfattning än vad som nu görs. Marknaden för andrahandsuthyrningar är dock inte enhetlig i hela riket. Det är främst i storstadsområdena som det finns möjligheter att hyra ut en lägenhet med ekonomisk förtjänst. Det är olyckligt med generella beskattningsregler som endast tar sikte på förhållandena i vissa regioner. En omfattande andrahandsuthyrning i vissa regioner medför inte endast olägenheter ur beskattningssynpunkter. De problem som följer med att lägenheter inte finns tillgängliga på den ordinarie bostadsmarknaden bör dock lösas med andra medel än med beskattning.

11.6 Jordbrukets bostäder

Vi har tidigare beskrivit de olika schablonmetoder som tillämpas på villor och fritidshus å ena sidan samt äkta bostadsföretag å andra sidan. Därutöver har vi redogjort för den s.k. konventionella beskattningsmetoden som främst tillämpas på privatägda hyreshus. Gemensamt för de olika metoderna är att de tillämpas på fastigheter med beskattningsnaturen annan fastighet. I detta avsnitt diskuterar vi däremot beskattning av fastigheter med beskattningsnaturen jordbruksfastighet.

§§l19n9§-r§9l9r

Inkomst av jordbruksfastighet beräknas numera alltid efter bokföringsmässiga grunder, jfr avsnitt 11.5.1. Vid beräkningen skall den skattskyldige bl.a. ta upp värde av bostadsförmån. Detta värde skall, i likhet med vad som gäller för konventionellt beskattade fastigheter, beräknas med ledning av hyrespriset i orten. Om det saknas möjligheter till en sådan jämförelse skall värdet beräknas efter annan lämplig grund. Dessa grunder anges i de årliga länsanvisningar som utfärdas av skattecheferna och fastställs av RSV.

I normalfallet ligger jordbruksfastigheternas bostäder på landsbygd där det inte finns någon egentlig hyresmarknad. Länsanvisningarnas beräkningsgrunder tillämpas således på det stora

414 Särskilda bostadsskattefrågor

flertalet jordbruk. Dessa innebär att värdet beräknas schablonmässigt enligt följande sjunkande skala för varje bostadsbyggnad.

Intäktsprocent Taxerat bostadsbyggnadsvärde, kr.

9 O — 100 000 100 000 - 200 000 200 000 -

Bostadsbyggnad kan vid fastighetstaxeringen ha upptagits till en 50-procentig värdenivå (främst när flera bostadsbyggnader förekommer på fastigheten). Då läggs det dubbla bostadsbyggnadsvärdet till grund för beräkning av förmånsvärdet.

Förmånsvärdet får jämkas under vissa förutsättningar. Så är fallet om bostaden, eller en del därav, hyrts ut eller disponerats av en anställd. Om det framstår som uppenbart att ett procentberäknat förmånsvärde avsevärt (25 %) avviker från vad som med hänsyn till omständigheterna kan anses skäligt, får förmånsvärdet beräknas efter prövning i det enskilda fallet. Värdet får exempelvis jämkas om det finns två eller flera bostadsbyggnader på fastigheten. Då kan det sammanlagda taxerade bostadsbyggnadsvärdet läggas till grund för beräkningen.

Förmånsvärdet skall dock normalt inte reduceras även om bostadsbyggnaden använts endast som fritidsbostad.

Bostadsförmånsvärdet avser bostad i inte uppvärmt skick men inkluderar eventuella avgifter för sophämtning, sotning, vatten och slamtömning.

Från bruttointäkten av jordbruksfastighet får avdrag göras för driftkostnaderna. Dit hör bl.a. kostnader för reparationer och underhåll av byggnader samt räntekostnader. Det finns dock inte någon motsvarighet till den rätt att fördela reparationskostnader om minst 6 000 kr. som medges i den konventionella beskattningsmetoden.

Såvitt avser räntekostnader gäller särskilda regler för beräkning av underlag för tilläggsbelopp (UTB). Under förutsättning att bo-

Särskilda bostadsskattefrågor 415

stadsförmånsvärde skall redovisas som intäkt, att bostaden ägs av den skattskyldige och att det finns räntekostnader på låneskulder i förvärvskällan skall ett särskilt räntetillägg beräknas. Tilllägget beräknas efter en schablonmässig proportionering av de totala räntekostnaderna och det taxerade bostadsbyggnadsvärdet inkl. tomtmark i förhållande till värdet av samtliga tillgångar i förvärvskällan. Räntetillägget skall kvittas mot eventuellt underskott i samma förvärvskälla och mot eventuellt kapitalöverskott upp till 30 000 kr.

Våra direktiv

I direktiven sägs att vi bör vara oförhindrade att diskutera t.ex. frågan om beskattning av jordbrukets bostäder. Framför allt har rätten till reparationsavdrag kritiserats för dem som förvärvar ett bostadsjordbruk med nedsliten bostadsbyggnad och rustar upp denna byggnad. Dessa kan få en del av anskaffningskostnaderna betalda med obeskattade medel. I vår prövning bör vi, enligt direktiven, beakta bl.a. bostadsskattekommittêns förslag om schablonbeskattning.

5êK9E!E9

Frågan om en schabloniserad beskattning av jordbrukets bostäder har diskuterats vid olika tillfällen och utifrån skilda utgångspunkter.

Jordbruksbeskattningskommittên avvisade i sitt betänkande (SOU 1971:78) Jordbruksbeskattningen tanken att generellt schablonbeskatta mangårdsbyggnad på jordbruksfastighet. Man ansåg att en sådan byggnad på en fastighet med omfattande drift inte kunde jämställas med en villa. Värdet av byggnaden kunde inte frigöras genom en försäljeller förräntas genom uthyrning. Det var också svårt att konning trollera de avdragsgilla kostnadernas fördelning på bostaden resp. den egentliga driften. Kommittén ansåg dock att betydande fördelar skulle uppnås om villaschablonen tillämpades på sådana fastigheter där det inte förekom någon egentlig jordbruksdrift. Detta borde uppnås genom att dessa fastigheter taxerades som annan fastighet.

416 Särskilda bostadsskattefrågor

Bostadsskattekommittén föreslog i betänkandet (SOU 1976:11) Bostadsbeskattning II att inkomsten från ägarens eller brukarens bostad på jordbruksfastighet i princip skulle beräknas enligtvillaschablonen. Som grund för beräkningen skulle ligga det taxerade bostadsbyggnadsvärdet och värdet på tomtmarken. Avdragsrätten för driftkostnader skulle behållas. Däremot skulle avdrag inte medges för den del av kostnader för reparationer och underhåll som belöpte på bostaden. Inte heller skulle avdrag få göras för bostadens värdeminskning, värmekostnader eller elavgifter.

Kommittén ansåg att det inte fanns några större olägenheter med en övergång till en schablonmetod. Sådana fastigheter som inte beboddes av ägaren skulle få en viss skattehöjning medan däremot förmånsvärdet för övriga jordbruksfastigheter skulle bli i stort sett detsamma.

Kommitténs förslag fick ett blandat mottagande. Ett flertal remissinstanser var positiva till tanken på en schabloniserad beskattning

men ansågiinte att förslaget borde genomföras. Bl.a. pekade remiss-

instanserna på de svårigheter som var förknippade med att fördela reparationskostnaderna mellan bostaden och övriga byggnader. Vidare påtalades svårigheterna att harmoniera realisationsvinstbeskattningen med de föreslagna bestämmelserna.

Förslaget ledde inte till någon lagstiftning.

Bland de förslag som lagts fram under senare tid kan nämnas strukturutredningens för jord- och skogsbruk i betänkandet (SOU 1983:71) Bättre struktur i jord- och skogsbruk. föreslår bl.a. Utredningen att ägare till en jordbruksfastighet skall redovisa en lägsta intäkt av fastigheten (garantiintäkt) på 5 000 kr. om markvärdet är minst 100 000 kr. För fastigheter med ett lägre markvärde föreslås en lägre garantiintäkt. Bostadsförmånsvärdet föreslås läggas till garantiintäkten. Utredningen föreslår vidare en skärpning av förvärvslagstiftningen och en möjlighet att lösa in jordbruksfastigheter under vissa förutsättningar.

Särskilda 417 bostadsskattefrågor

I detta sammanhang bör beaktas 1980 års företagsskattekommittés arbete med den s.k. staketmetoden. Kommitténs av möjligutredning heterna att göra en uppdelning mellan näringsverksamhet och privatekonomi omfattar även jordbrukarna.

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen diskuterat jordbrukarnas

bostadsförmåner, se bl.a. SkU 1982/83:45 och 1983/84:42. Därvid har

erinrats om att frågan ingår i vårt utredningsuppdrag.

Nê9r2-§§§§i§§i§Ee-9229if§er

Det finns nästan 340 000 jordbruksfastigheter i riket, se fig. 11.1. De motsvarar 13 % av det totala antalet och av det tofastigheter tala taxeringsvärdet.

Av det totala taxeringsvärdet för jordbruksfastigheterna på drygt 110 miljarder kronor belöper ca 20 miljarder kronor på bostadsbyggnadsvärde och knappt 7 miljarder kronor på tomtmarkvärde. Det finns drygt 225 000 enheter med bostadsbyggnadsvärde.

Enligt de specialbearbetningar av statistiken över AFT 81 som SCB gjort för vår räkning, se avsnitt 11.3.1, fanns det 195 000 drygt permanenthus på lantbruk. Ca 90 % av dessa var belägna på glesbygd. Endast 2 % av permanenthusen på lantbruk hade värdeår 1975 eller senare. Motsvarande siffra för de vanliga smâhusen var 18 %. Vid en fortsatt jämförelse med dessa småhus framgår bl.a. att jordbruksbostäderna ofta är större men har en lägre stan-

dard. Dubbelt så stor andel hade en yta som översteg 165 m2. Drygt

90 % av husen på lantbruk nådde upp till 16 standardpoäng. högst För de vanliga småhusen var detta fallet i 55 %. Det är dock även vanligt att husen på lantbruk är såväl små som omoderna. Nästan20 %

av dessa hus var mindre än 105 m2 och fick högst 11 standardpoäng.

För de vanliga småhusen var motsvarande andel ca 6 %.

Av de nämnda bearbetningarna framgår vidare att ett friliggande småhus på glesbygd hade ett genomsnittligt taxerat byggnadsvärde på 117 000 kr. och ett markvärde på 34 000 kr. Motsvarande värden

Särskilda bostadsskattefrågor

för ett permanenthus på lantbruk var 98 000 kr. resp. 28 000 kr. Denna jämförelse måste dock tas med stor försiktighet med hänsyn till de ovan nämnda skillnaderna i storlek och standard mellan hus på lantbruk och vanliga småhus.

överväganden

En schabloniserad beskattning av jordbrukets bostäder skulle vara fördelaktig utifrån skilda synpunkter. I de fall en jordbruksfastighet innehas huvudsakligen i bostadssyfte, de s.k. bostadsjordbruken, är det naturligt att samma beskattningsmetod tillämpas som för övriga egnahem. Skilda metoder medför att samma kostnader betalas av beskattade medel för en boendegrupp men av obeskattade medel av en annan grupp.

När en egentlig jordbruksdrift förekommer på fastigheten är det mer naturligt att bostaden beskattas efter en metod som är snarlik den konventionella metoden. Såväl den aktive jordbrukaren som hyreshusägaren kan förutsättas inneha fastigheten huvudsakligen i förvärvssyfte. Det är dock svårare att beräkna värdet av jordbrukarens bostad eftersom det i regel saknas jämförelseobjekt.

De skattemässiga fördelarna för bostadsjordbruken har minskat genom inkomstskattereformen. För dessa utgör värdet av bostadsförmån och eventuellt andra naturaförmåner i regel de enda intäkterna. Kostnadsavdragen medför därför regelmässigt ett underskott i förvärvskällan. Det skattemässiga värdet av kostnadsavdragen kan således beräknas till högst 50 %. Om den av strukturutredningen för jordoch skogsbruk föreslagna garantiintäkten genomförs minskar bostadsjordbrukens skattemässiga fördelar ytterligare.

Den staketmetod som f.n. utreds av 1980 års företagsskattekommitté kan komma att innebära att privata kostnader betalas med beskattade medel i större utsträckning än vad som nu är fallet. Då torde möjligheterna att schablonisera bostadsbeskattningen bli större, även såvitt avser jordbrukets bostäder. De svårigheter ur beskattningssynpunkter som följer av att bostaden utgör en integrerad del av den resultatinriktade verksamhet som bedrivs på fastigheten torde då komma att minska.

Särskilda bostadsskattefrågor 419

Numera gälier i stort sett samma värderingsregier vid fastighetstaxeringen för bostadsbyggnader på jordbruk som för småhus. Detta taiar för att det taxerade bostadsbyggnadsvärdet iäggs til] grund för en schabloniserad förmânsberäkning. Som vi tidigare nämnt beräknas värdet för flertaiet jordbruksfastigheter schabionmässigt efter de anvisningar som åriigen faststäils av RSV. Med hänsyn härti11 anser vi att det vore iämpiigare att grunderna för en schabionberäkning av bostadsförmånsvärdet reglerades i iagtext.

I princip anser vi såiedes att det finns stora fördelar med en schabioniserad beskattning av jordbrukets bostäder. De tekniska svårigheterna iigger främst hos behandiingen av reparationskostnadsavdragen Dessa svårigheter kan komma att minska om en skattemässigt iämpiig uppdelning av privatekonomin och driftekonomin kan åstadkommas. Vi vill därför avvakta 1980 års företagsskattekommittés överväganden om en staketmetod.

Reservationer och yttranden 421 _

RESERVATIONER OCH YTTRANDEN

Reservationer

Av 1edamoten Ro1f Dah1berg (m)

M51 för bostadspoiitiken

De grundiäggande bostadspoiitiska måien är eniigt bostadskommittén

att främja ett jämiikt och integrerat boende. Utgångspunkten borde

i stäiiet vara bostadskonsumenternas va1frihet och respekt för den

enskiida äganderätten. Människornas efterfrågan måste i framtiden

styra vår bostadspoiitik. För att k1ara denna uppgift måste en radikai omprövning ske av statens och kommunernas ro11. Dess värre

har bostadskommittêns arbete i stor utsträckning inriktats på

åtgärder som ytteriigare utökar statens och kommunernas engagemang

i bostadspoiitiken. Resuitatet b1ir att poiitiker och byråkrater

bestämmer ännu mera var och hur människorna ska11 bo. Förutom att bostadskonsumenternas vaifrihet beskärs ytteriigare är systemet kostnadsdrivande och ger onödigt höga boendekostnader. Ett bra

exempe1 på detta är det faktum att produktionen av fierbostadshus

i a11männyttan är ca 15 % dyrare per m2 än i småhus. Likaså är kostnaderna för drift och underhåii av aiimännyttans fastigheter ojämföriigt högst i förhåiiande ti11 enskiit ägda hyreshus och hus

i bostadsrättsföreningar, viiket framgår av SCB:s intäkts- och

kostnadsundersökning för fierbostadshus som refereras i betänkandet.

ökat enskiit ägande

A11 erfarenhet visar att enskiit ägande är den mest effektiva

formen för av bostäder. Det är därför så många, även

förvaitning b1and dem som i bor i V111 äga sin bostad. Detta är dag hyresrätt, skäi ti11 varför jag vi11 införa ägariägenheter och under1ätta för hyresgäster som så önskar att förvärva den iägenhet de bor i.

422 Reservationer och yttranden

Ett annat skäl är att spridning av ägandet också medför en spridning av makt. Den decentralisering som härigenom skapas leder till bättre maktbalans i samhället. Demokratin stärks. Stat och kommun

har ansvar för att även hushåll med låg inkomst eller stor för-

sörjningsbörda har möjlighet att bo bra. Det är en viktig förutsättning för att motverka sociala problem.

Det är därför en total felsyn när kommittén hävdar att

många låg-

inkomsttagare och barnfamiljer ej har råd att skaffa en egen ägd bostad. I verkligheten har de mindre råd att utnyttja den dyraste formen av boende, nämligen hyresrätten. Ur såväl samhällets som den enskildes synpunkt är det mest ekonomiskt fördelaktigt om människor får möjlighet att skaffa en egen ägd bostad antingen i småhus eller i flerfamiljshus.

En nyligen presenterad opinionsundersökning utförd av Stiftelsen Opinionsanalyser visar att en majoritet av svenskarna vill bo i småhus. Undersökningen visar också att endast 3 % vill bo i allmännyttiga bostadsföretag. Sverige har redan i dag en högre andel bostäder i hyreshus än andra västeuropeiska länder, varför ytter-

ligare satsningar på hyreshus bör ha låg prioritet.

Om de boende så önskar skall de få rätt att köpa och ombilda allmännyttiga fastigheter till bostadsrätt eller ägarlägenheter. Hyresgäster i privatägda hyreshus har en förköpsrätt för ombildning till bostadsrätt. Allmännyttan kan göra en stor social insats genom att aktivt verka för försäljning av sina fastigheter då hyresgästerna så önskar. Kommunerna kan genom att ge borgen för lån möjliggöra för flera att bli ägare till sin bostad. Staten bör vara generös när det gäller att låta fördelaktiga lån som belastar fastigheten övertas av de nya ägarna.

Ett ökat - direkt eller indirekt - kommer ett

ägande på naturligt sätt att ha en god inverkan på hushållssammansättningen i de

skilda bostadsområdena. På så sätt kommer man också till rätta med

en stor del av de segregationsproblem som kommittén så fåfängt

försökt att hitta lösningar på.

Reservationer och yttranden 423

De alimännyttiga företagen

Kommittén har ägnat stort utrynne åt de aiimännyttiga företagens ro11 i framtiden. Majoritetens vara att hitta nya

probiem tycks

åt när nyproduktionen av iägenheter krafuppgifter aiimännyttan minskar. Ett försiag är att privata fastigheter ska11 inkötigt omnämnts står dessa i bjärt kontrast pas. Som tidigare försiag tiii vad bostadskonsumenterna sjäiva önskar. I framtiden bör de aiimännyttiga företagen endast behå11a de fastigheter, som utan

extra subventioner av stat och kommun, kan konkurrera på en fri

bostadsmarknad. I detta sammanhang bör då Iikvärdiga beskattnings- Den vinstdeiningsskatt som idag snedvrider konkurregier gä11a. rensen ska11 avveckias.

Ny utrymmesnorm och styrning av 1ägenhetsstor1ekar

Kommittén överväger att höja den iägsta godtagbara utrymmesstani bostäderna ti11 som benämnes norm 3, samtidigt som darden något hur och omvandiing av iägenman ingående diskuterar nyproduktion heter skaii ske för att måiet med normen ska11 b1i uppfyiit.

har i väridens högsta bostadsstandard. Sverige dag förmodiigen i förekommer endast i undantagsfaii. Trångboddhet egentiig mening För få iägenheter i bostadsrätt och avsaknaden av ägariägenheter har dock medfört en trögrör1ighet när det gäiier byte av bostad. 01ika förbud och regieringar kombinerade med orättvis reaiisaav bostadsrätter försvårar ytteriigare en tionsvinstbeskattning naturiig omsättning av bostäder.

I situation bör inriktas på att öka rör-

dagens bostadspoiitiken bostadsmarknaden. En fungerande bostadsmarknad förut-

iigheten på

sätter att de boende får större möjiighet att förverkiiga sina önskemåi. Detta kan åstadkommas endast med ett större personiiga utrymme för prisbiidning och marknadskrafter.

bör ej antagas. Människorna måste sjäiva få

Någon ny utrymmesnorm bestämma hur stor bostad de vili ha. Den som vill spara in på

bostadskostnaden för att t.ex. ha råd med att skaffa ett fritids-

en åka utiandssemester e11er på annat sätt konhus, köpa båt, på

424 Reservationer och yttranden

sumera sina pengar, ska11 natur1igtvis ha fu11 rätt att sjäiv

avgöra denna prioritering. Kommitténs tankegångar att 1ä-

styra - inte efter den

genhetsstorlekar verk1iga efterfrågan utan för

att nå den tänkta normen - är för he1t främmande. mig I framtidens Sverige sku11e då enrummare försvinna medan man sku11e prioritera stora iägenheter inom hyresrätten. Dagens åt

efterfrågan pekar rakt motsatt hå11. Småiägenheter efterfrågas, medan överskott på

större hyreslägenheter är den van1iga situationen runt om i Iandet.

Avregiering av bostadsmarknaden

Den offentiiga sektorn är mycket stor i Sverige. 1983 uppgick de offentiiga utgifternas andeiav bruttonationaiprodukten (BNP) ti11 nära 70 %. Jämförbara Iänder med hög levnadsstandard såsom Västtyskiand och Finland har en offeniig sektor omfattande 40 %. drygt Genomsnittet för OECD 1980 var 46 %.

Bostadssektorn är det område där offentiig reg1ering, byråkrati,

genereila och se1ektiva subventioner fått störst utbredning. Det är därmed en sektor där avregiering och av subventioner avveck1ing är särskiit ange1ägen.

Det stat1iga bostads1ånesystemet innehå11er ett nätverk av

reg1e-

ringsmekanismer. Specie11a krav stä11s på standard och utformning

av bostäderna. Lånereglerna styr genom sin det som

utformning

byggs. Därav föijer att producenterna bygger på det sätt som är

ekonomiskt mest fördeiaktigt för företaget och som ger optimait

beiåningsvärde. Om bostaden därmed också b1ir i överensstämmeise

med konsumenternas önskemå1 är av mindre betyde1se. Detta är fe1 från bostadspoiitisk synpunkt. Bostädernas standard utformning, och utrustning ska11 sJä1vfa11et bygga konsumenternas önskemåi

på och inte på vad som ger bästa be1åningsvärde.

Bostadskommittên borde närmare ha studerat en avreg1ering av bygg-

andet för att på så sätt ge människorna större frihet och uppnå

ett biiiigare byggande.

Reservationer och yttranden 425

Bostadsfinansiering och boendekostnader

Den samhäiisekonomiska situationen i Sverige i dag är sådan, att

kraftiga besparingar måste göras i statens budget. Det är då naturiigt att de omfattande genereiia subventionerna inom bostads-

sektorn starkt begränsas. Vi måste därför satsa på boendeformer

som kräver mindre subventioner av stat och kommun, samtidigt som

uppiåteiseformer som innebär Iägre drifts- och underhåiiskostnader

måste prioriteras. Att försöka 1ösa de ekonomiska probiemen med ökade skatter är dömt att missiyckas. Sverige har väridens högsta

skatter. Detta är orsaken ti11 att så många måste iita tili o1ika

bidrag och subventioner för att klara kostnaden för sin bostad. Nya skatter motiverar nya bidrag. Jag avvisar bestämt kommitténs

tankar på att införa en ny fastighetsskatt i en1ighet med rege-

ringens 1agrådsremiss. Lagrådets ovan1igt skarpa kritik mot 1ag-

försiaget borde få såvä1 kommittén som regeringen att överge

tanken på en ny fastighetsskatt.

När det gä11er finansieringssystem har kommittén utrett o1ika aiternativ. Vid de beräkningar som gjorts för att utröna hur o1ika system kommer att fungera, har kommittén satt upp två övergripande krav - neutraiitet me11an o1ika

nämiigen upp1åte1seformer och

paritet me11an oiika årgångar. Jag instämmer i kravet på att sta-

tens stöd till oiika upp1åte1seformer ska11 vara neutrait. Däremot

kan jag ej ans1uta mig ti11 det teoretiska resonemanget om paritet

meiian oiika årgångar. Eftersom jag förordar en fri bostadsmarknad

kommer sådana frågor som bostadens standard, utformning och iäge

att på ett naturiigt sätt vägas in i bostadskonsumentens övervä-

ganden vid vaiet av bostad.

I kommitténs remissvar över det s.k. ROT-programmet reserverade

jag mig för avsiag på försiaget. Statiig iånefinansiering av pe-

riodiskt underhå11 är ett hot mot en sjäivbärande sund och soiid

fastighetsförvaitning. Jag hävdar bestämt att fastighetsunderhåi-

1et åviiar fastighetsägarna, och ska11 finansieras genom att kostnaderna kaikyieras in i hyran. Enski1da fastighetsägare bör få

rätt till skattefri avsättning för det iångsiktiga underhåiiet.

426 Reservationer och yttranden

Det nuvarande ROT-programmet bör avveckias.

Eftersom bostadskommittên ska11 fortsätta övervägandena om det framtida finansieringssystemet, avstår jag från att närmare diskutera de o1ika aiternativ som finns redovisade i det nu framiagda deibetänkandet.

Boendekostnaderna

Kommittén har försökt att jämföra boendekostnaderna för oiika Som framhåiies är dessa jämföreiser svåra att

uppiåteiseformer.

med hänsyn ti11 de oiika förhåiianden som gäiier för ägar-, göra bostads- och hyresrätt. Kommittên har i sina beräkningar uteiämnat amorteringskostnaden för egnahemsägarna. Detta är principieiit feiaktigt.

Lika vä1 som denna kostnad finns med i beräkningen för bostads-

och hyresrätterna måste de tas med för småhusägarna om man vi11

åstadkomma en rättvis jämföre1se. Huruvida småhusägaren kommer

att få tiiibaka de amorteringar som han iagt ner i sin fastighet

är heit beroende på hur marknaden ser ut vid ett ev. försäij-

ningsti11fä11e. För dagen är iäget på småhusmarknaden på f1erta-

let orter i iandet sådant, att föriust uppstår vid avyttring av

småhus.

Kommitténs tankegångar om att förmögenhetsbiidning genom fastig-

hetsinnehav ska11 motverkas är förvånande. Att spara i en egen bostad måste vara betyde1sefu11t för såväi den enskiide som för

samhäilet och bör därför uppmuntras. Uppstår vinst vid försäij-

ning beskattas denna som bekant genom reaiisationsvinstbeskattning.

Ranteavdragen

I bostadskommittêns betänkande betraktas de avdrag som ägare av egna hem gör vid inkomsttaxeringen för sina ränteutgifter som en bostadssubvention.

Reservationer och yttranden 427

Detta är ett i grunden felaktigt resonemang. Eftersom en långiva-

re tar upp räntor som intäkter och skattar för dem bör en låntagare få dra av den räntekostnad han har. Denna skattepolitiska symmetriprincip har det hittills rått enighet kring.

Att skatteminskningen p.g.a. räntekostnader inte är en bostadssubvention inses lätt om man tänker sig två i övrigt helt lika situationer, där en husägare blivit tvungen att låna till sitt bostadsköp medan den andre kunnat finanisera detta med hjälp av eget kapital. Den som varit tvungen att låna har väsentligt högre utgifter för sitt boende än den som inte behöver göra detta. Ränteavdragen är alltså en del i ett beskattningssystem för kapitalintäkter och inte en subvention av konsumtion vare sig av

bostad eller något annat.

Full avdragsrätt för räntekostnader för bostad

I den skatteuppgörelse som blev följden av den underbara natten begränsades rätten till underskottsavdrag. I ett slag höjdes bostadskostnaderna drastiskt för flera familjer, låt vara under

en treårsperiod. Detta har inneburit (och kommer att innebära)

omfattande förmögenhetsförluster för det stora flertalet ägare av småhus.

De ränteutgifter man erlägger för sitt boende är betydande. För

en normalvilla byggd på 1970-talet är ränteutgifterna ca 70 % av

de totala utgifterna exkl. amorteringar. I Stockholmsområdet kommer avdragsbegränsningen för dessa hus i genomsnitt att betyda mer än 4 500 kr./år i ökade nettokostnader. Det säger sig självt att denna kostnadsökning svårt drabbat de boendes konsumtionsutrymme. I sammanhanget kan nämnas att även hyresgästen drar nytta av ränteavdrag, genom att hyrorna kan sänkas med skatteeffekten och eftersom avdragbegränsningen endast drabbar enskilda skatt-

skyldiga och ej juridiska personer. För att återupprätta viss

rättvisa av kapitalkostnadsbehandlingen mellan olika upplåtelse-

former på bostadsmarknaden bör full avdragsrätt för de ränteut-

gifter som är hänförliga till boendet föreligga.

428 Reservationer och yttranden

Jag föresiår a11tså att avdragsbegränsningen tas bort även för räntekostnader hänför1iga ti11 boende.

Stödet ti11 barnfamiijerna

Bortsett från bostadsbidrag ti11 pensionärer bör samhäiiets stöd koncentreras tiil barnfamiijerna. Detta innebär att jag förordar en avveckiing av bostadsbidraget ti11 ensamstående utan barn. Detta stöd har i dag mist sin betydeise och är enbart en administrativ beiastning. När det gä11er stödet ti11 barnfamiijerna

måste detta utgå från en heihetssyn, där hänsyn tas tili barnfa-

miijernas heia ekonomiska situation.

Kommitténs överväganden om en fortsatt höjning av bostadsbidragen

innebär en fastiåsning vid ett otidseniigt system med b1.a. nya

oacceptabia marginaieffekter. Satsningen på bidrag av denna typ

iöser inte barnfami1jernas ekonomiska situation men a11t fier kommer att hamna i den s.k. fattigdomsfä11an ti11 föijd av de kraftiga marginaieffekterna. Från moderat sida har vi föresiagit omfattande förändringar i skattesystemet innebärande skatt efter försörjningsbörda. Detta sku11e ge rejäia ekonomiska förbättringar för barnfamiijerna.

Förs1aget är konstruerat så att ett grundavdrag ska11 införas med 15 000 kr. per barn upp ti11 18 års åider vid den kommuna1a beskattningen. För den som inte kan ti11godogöra sig avdraget ska11

ett motsvarande bidrag utgå. Fuiit utbyggt sku11e försiaget för en

trebarnsfamiij med en inkomsttagare innebära en förbättring på ca

12 000 kr. per år.

Vi har vidare föresiagit en obeskattad vårdnadsersättning på 6 000

kr., som skal] utgå för barn me11an ett och tre års åider.

Våra försiag innebär att fami1jernas ekonomi förbättras samtidigt

som rundgången (skatter och bidrag) minskar.

Reservationer och yttranden 429

Kommittén bör i sitt fortsatta arbete närmare studera denna 1ösning av barnfamiijernas ekonomiska situation.

Bostadsanvisningsiagen

Bostadsanvisningsiagen bygger på förestäiiningen att det är möj-

Iigt att genom ett administrativt system de1s öka utbudet av iägenheter, deis motverka segregation i boendet. Jag deiar inte denna uppfattning.

I ett läge av 1åg nyproduktion är det angeiäget att förutsättning-

arna för ökad röriighet på bostadsmarknaden förbättras. Bostadsan-

visningsiagen verkar i motsatt riktning.

Bostäderna fördeias efter kommunaia beslut i stä11et för efter de bostadssökandes önskemåi. På detta sätt poiitiseras samhä11et ytterligare samtidigt som individens egen besiutssfär krymps.

Lagen innebär också en oacceptabei inskränkning i fastighetsägarnas äganderätt.

Bostadsanvisningsiagen bör därför upphävas.

Kommunai bostadsförmed1ing

Kommunai bostadsförmed1ing är en starkt ifrågasatt verksamhet.

Varken i bristsituationer e11er i överskottstider fungerar den specie11t väi. Misstron ti11 verksamheten gör att såväi fastighetsägare som bostadssökande he1st prövar andra vägar för att 1ösa

sina problem. Många kommuner har he11er ingen kommunai bostads-

förmediing. A11t taiar för att de kommunaia bostadsförmediingarna bör kunna avveckias. Under a11a förhåiianden bör staten undanröja de iagar och förordningar som ger kommunernas bostadsförmediingar befogenheter som ger dem en monopoiiiknande situation.

Bostadsförsörjningsiagen ger kommunen befogenhet att som viiikor för förmediing av bostäder kräva att bostadssökanden medverkar ti11 att den bostad som han hyr e11er innehar med bostadsrätt och

430 Reservationer och yttranden

som han lämnar i samband med inflyttningen i den av kommunen för-

medlade bostaden, överlåts på en bostadssökande som kommunen anvi-

sar. Denna del av lagen bör avskaffas.

Frågan om kommunal anvisningsrätt som villkor för statliga bo-

stadslån finns i bostadsfinansieringsförordningen. Enligt dessa

bestämmelser kan länsbostadsnämnden på framställning av kommunen

besluta att bostadslån för hus med hyres- eller bostadsrättslägenheter kommer att beviljas och få övertas endast om lånesökan-

den tillförsäkrar kommunen rätt att förmedla upplåtelse av lägen-

heterna.

Bostadsfinaniseringsförordningen ger också kommunen möjlighet att begära att motsvarande villkor ställs för statliga bostadslån

till småhus. Det ankommer då på lånesökanden att medverka till

att kommunen får anvisningsrätt till den hyres- eller bostadsrättslägenhet som han lämnar i samband med inflyttningen i småhuset. Denna förordning är ett ingrepp i den enskildes förfoganderätt över sin bostad eller egendom som jag inte kan acceptera. Förordningen bör avskaffas. Med dessa förslag får en kommunal bo-

stadsförmedling konkurrera på lika villkor med andra förmedlingar

i privat eller annan regi.

Bostäder och skatter

I betänkandet beskrivs beskattningen av bostäder som ett instru-

ment för att uppnå de bostadspolitiska målen. Detta är enligt min

uppfattning felaktigt. Beskattningen är ett sätt att finansiera offentliga utgifter och skall tas ut efter bärkraft och i övrigt vara neutral och ej styrande.

Som tidigare framhållits anser jag att full avdragsrätt skall medges for räntekostnader även för bostad. Detta är en skattepolitisk symmetriprincip varom det tidigare rått politisk enighet. Att betrakta ränteavdragsrätten som en bostadssubvention är helt felaktigt.

Reservationer och yttranden 431

Den - som sku11e en dei av pianerade nya fastighetsskatten utgöra ett - motsätter bestämt. Vidare nytt finansieringssystem jag mig bör nuvarande hyreshusavgift avveckias.

Reaiisationsvinstbeskattningen av bostadsrätter innehåiier klara orättvisor i förhåiiande ti11 motsvarande beskattning av egna hem. Här bör en iagändring ske så att reavinstbeskattningen av bostadsrätter biir anaiog med egnahemsbeskattningen.

Många fördelar skuiie vinnas om vi införde en begränsad avdrags-

rätt för reparationer av egna hem. I det kommande betänkandet bör

kommittén framiägga försiag härom. Ägare av privata hyreshus kan

i dag inte skattefritt avsätta pengar ti11 reparations- och underhåiisfonder. Detta är ett stort probiem som bör beaktas i det

fortsatta arbetet. En sund fastighetsförvaitning måste bygga på

principen att hyran även skaii täcka det siitage som fastigheten utsätts för. Ett sådant synsätt kräver också en omprövning av nuvarande hyressättningssystem. Ett nytt hyressättningssystem bör

vara marknadsorienterat. Frågan är komp1icerad och bör snarast

ingående utredas.

Vad gä11er beskattningen av bostad på jordbruksfastighet bör nuva-

rande metod bibehåiias.

Av iedamoten Kerstin Ekman (fp)

Efter det att bostadskommittêns första utredningsfas nu siutförts kan jag konstatera att den skepsis mot direktiven och arbetets uppiäggning som jag iniedningsvis gav uttryck för visat sig vara väigrundad. I stäiiet för konkreta försiag som direkt sku11e kunna

börja tiiiämpas inom byggsektorn har vi nu fått ett omfångsrikt

beskrivande betänkande som dessvärre inte iyckats ange den framtida inriktningen av bostadspoiitiken. Kommitténs nu framiagda betänkande har i varje kapitei ett avsnitt om framtida överväganden. Tyvärr är dessa avsnitt så oprecisa att det är omöjiigt att ana sig tiil hur siutbetänkandet kommer att utformas. Detta är oiyck-

432 Reservationer och yttranden

ligt av flera skäl. Dels har dyrbar tid gått tillspillo där bygg-

sektorn svävar i osäkerhet om väsentliga frågor som t.ex. den

framtida bostadsfinansieringen. Dels pågår nu inom regeringskans-

liet arbete som får karaktär av provisorium eftersom det inte kan

knytas samman med bostadskommittens arbete som tidigast blir klart

våren 1985.

Riksdagen har redan hunnit fatta beslut om förändringar av hyreslagen utan att dessa förslag kunnat kopplas samman med eller beakta bostadskommittêns överväganden om den framtida finansieringen av nybyggnad, ombyggnad och underhåll. Detta viktiga samband tappas nu bort.

Detsamma kan sägas gälla ombyggnads-och underhållsproblematiken. Nu har regeringen satt ROT-programmet i sjön och behöver tydligen

satsa många miljoner för att få fart på ombyggnadsverksamheten och

informera om de nya villkoren. Samtidigt som bostadskommittên

överväger ombyggnads- och underhållsfinansieringsfrågorna tillsam-

mans med nybyggnadsfinansieringens framtida utseende. Bristen på

samordning är besvärande och drabbar byggsektorn på ett allvarligt

sätt. Nyproduktionen når bottennivåer trots socialdemokratiska vallöften om motsatsen. Ombyggnadsverksamheten behöver nya subven-

tioner och massivt informationsstöd för att komma igång.

Den socialdemokratiska bostadspolitiken som den tagit sig uttryck sedan 1982 karaktäriseras av kortsiktiga lösningar och särdeles

dålig samordning av förslag och vidtagna åtgärder. Detta har gått

ut över bostadskonsumenterna, byggnadsarbetarna, boendekostnaderna m.m. Till detta kan också läggas det faktum att socialdemokraterna verkar vara helt ointresserade av de kvalitativa problemen inom bostadspolitiken. Begreppet stadsförnyelse har man helt kastat

över bord. Ett ROT-program där tekniska och finansiella frågor

enbart löses, men där boendemiljön, boendeinflytandet, stadsbilds-

frågorna och kulturhistoriska aspekter lyser med sin frånvaro,

tycks vara socialdemokratisk stadsförnyelsepolitik. Den ambitions-

nivån är för låg och motsvarar inte de krav som stadsbyggandet

står inför idag.

Reservationer och yttranden 433

Eniigt min mening hade utredningsarbetet kunnat bedrivas mycket mer resuitatinriktat och snabbt genom att direkt anknyta ti11 stadsförnyeisekommittêns betänkande, ti11 byggprisutredningens betänkande, till rea1beskattningsutredningens betänkande, ti11 den täviing om mindre normer i byggandet som bostadsdepartementet

driver i Uppsaia. I stäiiet har bostadskommittên va1t att gå en

iång omväg där man inte aktivt bearbetar den kunskap och de fram-

tagna resuitat som redan finns. Denna tempoföriust i bostadspoiitikens utveckiing har orsakats av ett ste1bent agerande från so-

ciaidemokratisk sida. Bostadspoiitikens föriorade år! Jag övergår

nu till att kommentera vissa deiar av betänkandet som eniigt min mening borde haft ett annat innehåli.

Andra grundiäggande må1 för bostadspoiitiken än de som kommittén

för fram borde nu aktualiseras på a11var. Jag tänker då på va1fri-

heten, tryggheten i boendet och den ekonomiska rättvisan. I foik-

partiets motioner 2113-2115 1983/84 har vi kiargjort våra utgångs-

punkter för en iiberai bostadspoiitik. Vi anser att bostadskonsu-

menternas önskemåi måste vara utgångspunkten för bostadspianering-

en. Kommittén har inte försökt ta reda på hur bostadskonsumenterna

bedömer framtiden och vi1ka förändringar de kan acceptera. En viktig orsak ti11 att bostadsmarknaden idag inte tar ti11räck1ig hänsyn ti11 bostadskonsumentens önskemåi är regieringarna och omfattningen av subventionerna i systemet. Eftersom bostadskommit-

tên inte föresiår några nya principer på dessa områden biir föij-

den att nya subventioner krävs, att regieringarna kvarstår och att makt kvarstår inom bostadssektorn - ofta ti11 organisationernas

förfång för den enskiide bostadskonsumenten.

Kapitei 2

Kapitlet beiyser utveckiingen av boende och bostadsstock och är en bra uppsiagsbok beträffande probiem och utveckiingstendenser.

Jag vi11 peka på den av foikpartiet i regeringsstäiining förda

poiitiken att öka bostadsrättens andei av bostadsbeståndet som beskrivs i avsnittet. Tyvärr anser jag att den sociaidemokatiska

434 Reservationer och yttranden

poiitik som nu förs försvårar en ökning av bostadsrätten som upp- Iåteiseform.

I kapitiet beiyses också hur hushå11ens utrymmesstandard har för-

bättrats på senare år. En utjämning av antaiet boende per 100

rumsenheter har skett meiian o1ika hustyper. Hushåiien har b1ivit

mindre i fierbostadshusen och större i småhusen. Trångboddheten

har minskat och ett bra utnyttjande av bostadsstocken är på väg

att uppnås. Mot denna bakgrund avvisar vi från foikpartiets sida

bostadsanvisningsiagen. En ny trångboddhetsnorm som sku11e siå

sönder mindre iägenheter avvisar vi också iiksom försiag som syftar ti11 att ge bostadsförmediingarna mer regierande makt. De ska1i ge konsumenterna bättre kundservice!

Kapitei 2 har ti11 syfte att mäta hur de bostadspoiitiska måien

uppfy11ts. Graden av må1uppfy11e1se ska11 sedan iigga tiil grund

för de åtgärder som kommittén föresiår. Eftersom de bostadspoii-

måien -som i 1974 års tiska de b1a.uttrycks besiut är så oprecist formu1erade b1ir siutsatserna med nödvändighet oprecisa. Därför bör kommittén vara mer varsam än den är med användandet av siutsatserna. Specie11t när de används som grund för framtida försiag ti11 förändringar.

Kagitei 3

En1igt min mening be1yser detta kapitei på ett intressant sätt

infiationens inverkan på de ekonomiska målen. Detta gä11er pari-

tetsiåneanaiysen, neutra1itets- och paritetsprob1ematiken iiksom

frågan om förmögenhetsöverföringen. Prisutveckiingsdiskussionen

bygger också på ti11för1it1iga studier enligt min mening även om

jag anser att kommittén inte behandiat byggprisutredningens be-

tänkande på det sätt den förtjänar. Att den gett synpunkter på

utveckiingen är eniigt min bedömning verkiigen att underskatta kvaiitên i den anaiys av kostnadsutveckiingen som utredningen gjorde.

Det kan dock vara på sin plats att höja ett varningens finger för

att dra för snabba siutsatser av vissa resultat. Eniigt min mening

Reservationer och yttranden

bör beräkningarna av paritetsförhållandena behandlas med viss

försiktighet. Jag syftar då på åldersfaktorn som kan samvariera

med lägesfaktorn utan att lägesfaktorn i beräkningarna används som förklarande faktor. Det kan också finnas anledning att fundera över tolkningen av paritetsbegreppet som i betänkandet gäller

bostäder alldeles oavsett hur dom är upplåtna och finan-

samtliga sierade. Betänkandets synsätt kan leda till en ordning där samhället kostnadsutvecklingen i bostäderna. Bakvägen kan vi då styr introducera hyresregleringen vilket vore olyckligt. Även här visar sig bristerna med att inte samordna betänkandet med hyresrättspropositionens behandling.

Jag delar inte heller betänkandets slutsatser angående förmögen-

hetstillväxten hos dem som bor i småhus. Självfallet skall samhället även i fortsättningen möjliggöra boende i småhus. Valfri-

hetsaspekten förutsätter olika upplåtelseformer och rättvisa fi-

nansieringsformer. Genom avdragsreformen och marginalskattesänk-

ningen har tillräckliga åtgärder vidtagits. Dessvärre har social-

demokraterna frångått överenskommelsen och avsevärt försämrat de

ekonomiska villkoren för småhusägare. Kommitténs majoritet tar

enligt min mening för lätt på förmögenhetsöverföringsresonemanget.

Förmögenheten finns ju först när den realiseras vid försäljning. Då skall en reavinstbeskattning tillämpas som i så fall dämpar oskälig vinst. Därför anser jag det fel att för starkt betona vid jämförelsen mellan olika boendeformer för förmögenhetsaspekten

att uppnå paritet.

Kapitel 4

Den ambition kommittén har haft att i detta kapitel beskriva hur kostnader och subventioner är fördelade är i och för sig bostäden

intressant. Under folkpartiets tid i regeringsställning påbörjades

i - framförallt denna redovisning budgetpropositionen redovisningen av hur bostadssubventionerna fördelades och utvecklades. Ämnet i är och även om betänkadets ambition är lovvärd sig komplicerat kan man snabbt konstatera att osäkerheten i materialet är betydande. Kommittén åtskilliga ställen reservationer beträffan-

anger på de materialets otillförlitlighet eller brist på jämförbarhet. Ändå

435 Reservationer och yttranden

drar man sedan ganska långtgående slutsatser på det material man

tidigare har kritiserat. Mot den bakgrunden anser jag att detta kapitels slutsatser bör behandlas med stor försiksighet. Signifikativt för kapitlets innehåll är detta citat Trots den bristande jämförbarheten är det av visst intresse att sammanföra uppgifter om utvecklingen av bossadskostnader för olika besittningsformer. I slutsatserna i detta kapitel kring de samlade bostadssubventionerna drar man sedan ganska definitiva slutsatser om hur fördelningsprofilen ser ut. Det är inte ägnat att inge förtroende om man

på detta sätt använder ojämförbara data för viktiga jämförelser.

Kapitel 5

Behandlingen av den fastighetsekonomiska utvecklingen i detta kapitel är intressant och väldokumenterad ur flera synvinklar. Dels klar-

läggs den privata fastighetsförvaltningens villkor ganska ingåen-

de, inte minst bristerna i lönsamheten. Tyvärr gör kommitténs majoritet ingen ansträngning att försöka förbättra villkoren för privat fastighetsförvaltning. Dels fanns i det tidigare materialet som kommittén behandlade förslag att sälja allmännyttiga fastigheter i områden som helt dominerades av allmännyttiga hyresfastighe-

ter. Från folkpartiets utgångspunkt,där vi betonar valfrihet, vore

detta en bra politik. Dessa hyresfastigheter skulle då kunna omvandlas till bostadsrättsfastigheter i enlighet med den lagstiftning som mittenregeringen genomförde. Det vore också bra politik för de allmännyttiga företagens egen ekonomi, som kommitténs di-

rektiv påtalar, måste ses över och förbättras. Avslutningsvis

konstaterar jag att detta kapitel summerar en rad målkonflikter

b1a.mellan kravet på hyresparitet över årgångarna och önskan att

stimulera till ombyggnad resp.underhåll. Dessutom finns en mot-

sättning mellan önskan att få till stånd ett väl underhållet bostadsbestånd med allsidig befolkningssammansättning och de boendes

efterfrågan. Kommittén har inga förslag på dessa viktiga frågor.

Trots att stadsförnyelsekommittên, hyresrättsutredningen och un-

derhållsfondsutredningen behandlat frågorna. En bristande samord-

ning som jag beklagar.

Reservationer och yttranden 437

Kapitel

Detta kapite1 som avser att belysa boendekostnader och betalnings-

förmåga är enligt min mening mycket spekulativt. I likhet med vad

Jag anförde under kapitel 3 finns också här mycket oklara målformuleringar som man sedan skall mäta den bostadspolitiska utvecklingen emot. Kapiteltexten är fylld av reservationer beträffande statistikens användbarhet för de syften kommittén har. Mot den bakgrunden kan slutsatserna inte bli annat än spekulationer och jämförelserna blir med nödvändighet haltande. Man kan lätt få

intrycket att kommitténs avsikt är att ställa grupper på bostads-

marknaden mot varandra och att man måste övertolka statistik ibland för att nå detta syfte. Eller så kan man utelämna vissa grupper för att göra Jämförelserna mer passande. Denna metod tilllämpar man i betänkandet för att konstruera en bostadspolitiskt

identifierbar grupp som man kallar löntagarhushåll. Utelämnandet

av stora grupper på bostadsmarknaden innebär, tvärtemot vad kom-

mittén säger,att man anser att vissa gruppers boendeförhållanden saknar intresse i bostadspolitiska sammanhang. Kanske därför att de gör bilden för komplicerad. Verkligheten passar troligen inte in i kommittêmajoritetens referensram. Vissa avsnitt i kapitlet andas också ambitionen att samhället skall bestämma huren familjs

hushållsbudget bör se ut och hur en rimlig boendekostnad bör för-

hålla sig till budgeten. Enligt min mening bör hushållen själva

avgöra vilken andel av budgeten de vill lägga ned på bostaden.

valfriheten och konsumentens rätt att själv avgöra sin boendestandard måste hävdas!

Kapitel

Bostadsefterfrågan och bostadsbyggande beskrivs i detta kapitel på

ett nyanserat och väldokumenterat sätt som står i bjärt kontrast till den socialdemokratiska löftespolitiken under valrörelsen 1982. Det är bra om verkligheten har hunnit ifatt de socialdemo-

438 Reservationer och yttranden

kratiska bostadspolitikerna så att vi gemensamt kan lösa de bostadsbyggnadsproblem som måste lösas under 80-talet. Det kan finnas anledning att varna för den optimism som präglar ROT-programmets utveckling och sysselsättningseffekt.

Kapitel

Bostadsfinansieringen kan finansieras på olika sätt sägs i detta

kapitel utan att egentligen tala om hur! Det grundläggande problemet är att de förslag eller skisser som betänkandet innehåller har en och samma förutsättning ingen inflation. Denna förutsättning existerar inte idag och den lär inte existera i framtiden heller. Det system som klarar detta problem-ett realt låne- och beskatt- - beskrivs i betänkandet ett bra sätt men får en-

ningssystem på

ligt direktiven inte övervägas.

De justeringar och modifieringar som man gör av det nuvarande systemet kan i och för sig göras men kommitténs majoritet undviker - hur dessa förmår säkra existens

kärnfrågan justeringar systemets

i en inflationsekonomi. Det går inte att ur betänkandet vaska fram

hur det framtida finansieringssystem skall se ut som klarar paritet och neutralitet i en inflationsekonomi.

Det är nog till detta avsnitt som de största förhoppningarna

ställts på bostadskommittên. Jag kan bara konstatera att resulta-

tet uteblivit. Ett realt system klarar i princip att lösa de problem som kommittén har till uppgift att lösa. Tyvärr prövas inte

den möjligheten på allvar.

Kapitel

De administrativa problem som finns med dagens bostadsbidragssy-

stem reovisas på ett korrekt sätt. Man gör även en beskrivning av

de marginaleffekter som uppstår. Man försöker sedan inte finna

lösningar som skulle ge möjlighet komma från dessa nackdelar. Vid redovisning av att valet i princip står mellan två olika system, nämligen ett som kan sägas vara ett allmänt konsumtionsstöd och

Reservationer och yttranden 439

ett som genom sin bostadsknytning ska11 stödja bostadskonsumtionen läggs inga försiag. Man kan dock utiäsa en kiart positivt instä11ning ti11 det senare. Jag de1ar inte uppfattningen att man genom bostadskrav ska11 begränsa barnfamiijernas möjiighet att sjäiva fördeia det stöd samhäilet ger.

Kapitei 10

Vi motsätter oss en förändrad trângboddhetsnorm eftersom den hotar

att siå sönder en stor de1 små Iägenheter som vi vet är efterfrågade b1.a. av ungdomar och äidre. Det finns ingen an1edning att

sätta vaifriheten ur spei genom att tvinga på bostadsbeståndet en

ny trångboddhetsnorm. Kommittén har ju inte ens undersökt de boen-

des preferenser i detta hänseende. Genom en genomtänkt och efter-

frågereiaterad nyproduktion och ombyggnadsverksamhet k1arar man

bäst anpassningen me11an bostadsbeståndets utseende och de boendes krav. Den samhäiisekonomiska situationen beträffande subventionerna tili bostadssektorn talar också för att försiaget om ny norm bör skriniäggas.

Bostadsförmediingens roi1 ska11 vara att hjäipa de bostadssökande att hitta en iägenhet. Att ieva upp ti11 kundserviceroiien borde vara viktigare än att reg1era marknaden ytteriigare.

Jag kan inte heiier acceptera att bostadsfinansieringsförordningen ska11 byggas ut med ytteriigare regier som inte direkt rör finansieringen av bostadsbyggandet m.m. Förordningen är redan idag för k0mp1icerad och svår att ti11ämpa. Förenklingar borde efter-

strävas i stäHet för att krångia tiH en redan kompiicerad för-

fattningssamiing.

Jag har tidigare i denna reservation avvisat de tankegångar kom-

mittén har beträffande bostadsanvisnings1agen.

Kagite1 11

Avsnittet om särski1da bostadsskattefrågor är i sina grunddrag en

bra beskrivning av det viktiga sambandet meiian bostadssektorns

440 Reservationer och yttranden

subventionssystem och skattesystemet. I likhet med betänkandet i sin heihet finns inga konkreta förs1ag utan mer ett principie11t resonemang om möjliga vägar att utveckia skattesystemet från bo-

stadspoiitiska utgångspunkter.

Vi har från foikpartiets sida redan avvisat tanken på en särski1d

fastighetsskatt. Lagrådet har sedemera visat att försiagets upp-

byggnad är tviveiaktig. En utjämning av fastigheters kostnad över

tiden bör ske på ett sådant sätt att man inte ensidigt be1astar

vissa årgångar av hus och vissa hushå11.

Enligt min mening bör bostadsbeskattningen ha ett bostadspoiitiskt motiv. Det fiska1a motivet är av underordnad betydeise. Subventionsformerna bör-även inom skattesystemet - utformas så att de

medverkar ti11 att uppnå paritet och neutra1itet. Vid a11a refor-

mer bör skattesystemet förenk1as så iångt det är möj1igt.

Att bostadspo1itik och skattepoiitik hänger intimt samman är numera ett väikänt faktum. Mot den bakgrunden är det en svaghet i

betänkandet att man ej beiyser vinstdeiningsskattens effekter på

exempeivis bostadsförva1tande aktieboiag.

Av 1edamoten Kje11 A.Mattson (c)

I mitt särskiida yttrande angående utredningsarbetets upp1äggning

har jag framfört att jag anser att kommittén borde ha tagit fram

konkreta försiag på o1ika områden.

Ett viktigt motiv för att ti11sätta bostadskommittên var att statens kostnader för räntebidrag ökat kraftigt p.g.a. högt ränteiäge. Samtidigt medför höga räntor också att statens och kommunernas skatteinkomster minskar genom ökade underskottsavdrag.

Utöver det genereiia stödet i finansieringssystemet har stat och kommuner också kostnader för de inkomstprövade bostadsbidragen.

Avvägningen me11an genereiia och se1ektiva stöd anser jag bör ändras så att det genere11a stödet reduceras e11er heit upphör och att det se1ektiva stödet ökas. Detta är nödvändigt för att ett

Reservationer och yttranden

totait sett reducerat stöd ska11 komma dem tiilgodo som bäst behö-

ver det för att kunna upprätthåiia en redan bra bostadsstandard

e11er efterfråga en förbättring.

Finansieringssvstemet

vid övervägandena om finansieringssystemet bör systemet med ränte-

bidrag ersättas med ett ränteiånesystem. Den uppskjutna räntan

återbetalas över en iängre tidsperiod och betraktas som kostnad när den eriäggs.

Vid varje ändring av finansieringssystemet måste man beakta effek-

terna på ny- och ombyggnadsverksamheten. successivt genomförande

kan vara nödvändigt. Särskiida övergångsbestämmeiser utformas för

det befintiiga beståndet.

Ska11 någon genereii subvention finnas inom finansieringssystemet

bör man överväga garanti för den högsta ränta som er1äggs för bostadsiån. Är t.ex. 10 % den högsta ränta som bostadssektorn orkar beta1a, sku11e ansvaret för en ekonomisk poiitik som medför högre räntenivå drabba statsbudgeten. I kommitténs fortsatta arbe-

te bör också ingå att finna former för ett attraktivt sparande

ti11 bostadssektorn. Stimuiansviiikoren kan utformas så att de är kombinerade med iägre avkastningskrav.

Kommittêmajoriteten beräknar att även fortsättningsvis erfordras ett system med förhåiiandevis stora genere11a subventioner samt en statiig fastighetsskatt.

Omiäggningen av finansieringssystemet skail eniigt min uppfattning ske utan att särskiid statiig fastighetsskatt införs.

Exempien i betänkandet bygger på statiigt finansierade a11männyt-

tigt ägda fastigheter med räntebidrag. Större deien av nuvarande bostadsbestånd har inte denna situation. Läsbarheten av beskrivningarna sku11e ha ökat om även andra typer av bostäder exempiifierats samt att beskrivningarna av modelierna också skett i nomine11a belopp.

442 Reservationer och yttranden

Riksdagen har varje år att ta stäiining tii1 yrkanden om samma vi11kor vid köp av en äidre fastighet som de vi11kor som gälier vid nybyggnad. Ett ändrat finansieringssystem minskar ski11naderna. Kapitaimarknaden bör också kunna utforma 1ånevi11kor som ti11godoser omfördeining av räntekostnaderna över tiden och därmed

underiättar för unga familjer att överta äidre, iågt beiånade

fastigheter.

Jämföreise me11an uppiåteiseformerna

Utveckiingen har visat att barnfamiijerna efterfrågar småhuset som

bostadsform. Detta motiveras framför a11t av mi1jöskä1 och inte i första hand av ekonomiska skäi. Behovet av större ytor har också medverkat.

Det är därför viktigt att finansierings- och stödviiikor utformas

så att småhusbyggande kan tiilgodose efterfrågan.

Kommittén utes1uter i jämföreiserna me11an uppiåteiseformerna de

kostnader småhusägarna har för amorteringar. Amorteringar e11er

erforder1iga avskrivningar måste eniigt min mening inräknas i kostnadsjämföre1serna.

Kostnadsneutralitet

Lika kostnader för bostaden oavsett om man äger, har ande1 i form av bostadsrätt e11er hyr är ett viktigt måi. Detta försöker man nu

upprätthå11a genom ett inveckiat system. I detta ingår skiida

garanterade räntor, oiika upptrappningstakt av den garanterade räntan, avdragsrätt för räntor, förmånsvärde anknutet ti11 taxe-

ringsvärdet, extra avdrag för småhus, subventionerade räntor på

underhåiisiån m.m.

Rättvisande jämföreiser med så många regier är mycket svåra. Ovan

har jag argumenterat för ett finansieringssystem med ränteiån. Detta är i princip subventionsfritt men ger genom avdragsreglerna oiika resultat för hyrda resp. ägda bostäder.

Reservationer och yttranden 443

Kommittén bör därför i sitt fortsatta arbete överväga sådana änd-

ringar i skattereglerna att kostnadsneutralitet uppnås genom det-

ta.

En möjlighet är att beskattningsreglerna för bostadsrätter anknyts

till reglerna för ägda en- och tvåfamiljsbostäder.

För hyreskostnaden införs en avdragsrätt för den del av hyran som schablonmässigt beräknat utgör räntekostnadens del av hyran.

Ändrad utrxnnesnorm

Beräkningen av nuvarande bostadsstandard har skett med Jämförelse mot en ny utrymmesnorm. Utan tvekan finns det motiv att förbättra utrymmesstandarden för ett stort antal boende.

Om en ny norm sätts upp som ett allmänt och angeläget mål att ge-

nomföra medför det avsevärda kostnader för hushållet eller krav på

ökade statliga insatser.

Jag anser att kommittén i sitt fortsatta arbete måste redovisa de ekonomiska effekterna.

Bostadsbidragens utformning

Vid utformningen av det framtida bostadsstödet har Jag ansett att man bör eftersträva en samordning med andra former av stöd till barnfamiljerna så att det familjepolitiska stödet blir mer över- Det i så fall - med barnbi-

skådligt. gäller samordning speciellt drag, flerbarnstillägg mm. Bidraget bör för att kunna uppnå en

enkel och mer rättvis utformning ges en mindre bostadsanknuten utformning. om man överväger en sådan utformning kan det bli nödvändigt att kombinera detta med rätt omfattande ändringar i skattesystemets regler. Kommittén bör därför få möjligheter att i sitt fortsatt arbete genomföra en sådan mer genomgripande utredning.

444 Reservationer och yttranden

Bostadsförmed1ing, bostadsanvisningsiag och aiimännyttans roll

I kap1te1 10 har en rad utvidgningar av samhäiiets styrning över

var människor ska11 bo diskuterats. Jag anser att samhäiiets åt-

gärder inom detta avsnitt bör utformas som service ti11 människor

och att genom positiva åtgärder skapa förutsättningar för minskad

- om detta är ett av människor önskemåi. segregation uppievt

Jag hävdar därför att bostadsanvisningsiagen inte skali ändras utan istäiiet utesiutas från de medei som kan användas för dirigering av boendet.

Bostadsförmediingsverksamheten ska11 heit friviiiig verksam-

vara

het. Den ska11 bedrivas som en service för bostadssökande och inte för att bestämma över var människor ska11 bo.

Pianeringen bör ge möjiigheter ti11 mer arbetspiatser på nära

avstånd tiii e11er inom bostadsområdena. Bristen på arbetsmöjiig-

heter anser jag vara den största aniedningen tili den segregation som skapats-specieiit i förortsområdena.

Aiimännyttan bör kunna säija ut en de1 av sitt fastighetsinnehav tiii sina hyresgäster för bostadsrättsbiidande. Företagen behöver detta för att sanera sin ekonomi och göra statens ansiag för mii-

jöförbättrande åtgärder överfiödiga. Ett större ansvar för enskii-

da genom att i bostadsrättsform äga sina bostäder är en värdefuii

bostadspoiitisk åtgärd. Kommunen kan istäiiet kombinera sitt fas-

tighetsinnehav med fier bostadsrättsiägenheter i skiida delar av kommunen.

Finansieringsviiikor skail inte användas som påtryckningsmedel för

att åstadkomma fördeining av Iägenhetssökande. De kommunala resurserna bör prioriteras ti11 att ge probiempersoner e11er probiemfamiijer en mer omfattande och resuitatgivande hjälp i stäiiet för att syssia så mycket med administration och förvaitning.

Jag vill inte heiier att avgifts- och skatteiiknande avgifter används för att genom ekonomiska effekter pressa foik att fiytta från invanda och uppskattade miijöer.

Reservationer och yttranden 445

Sarskiida yttranden

Av 1edamoten Tore C1aeson (vpk)

Jag har i stora deiar inga erinringar ti11 innehåilet i betänkan-

det men deiar i vissa frågor inte de värderingar och s1utsatser

som majoriteten gör. Betänkandet innehåller ganska få stä11ningstaganden och konkreta förs1ag. En rad förs1ag kommer senare att iäggas i ett siutbetänkande. Med hänsyn härti11 har jag nu avstått från att reservera mig. I detta särskiida yttrande har jag sökt att anföra vissa synpunkter, viika också för min dei b1ir vägledande i det fortsatta utredningsarbetet.

Måien för bostadspolitiken, bostadsbyggandets omfattning och in-

riktning

En politik där bostaden är en sociai rättighet måste vara det grundiäggande. A11a människor ska ha tiilgång till en tiiiräckiigt stor, modernt utrustad bostad i en bra miijö och tili rimliga kostnader. En iönearbetare ska ha råd att hyra en sådan bostad utan bostadsbidrag. Det måste finnas bestämda må1 för hur bostaden ska för fungera

och påverkas av de boende. Man måste bygga och förändra för gemen-

skap me11an människorna och inte för isolering. Ingen ska kunna

göra vinster på andras behov av att bo. Vinst- ochspeku1ationsin-

tressena måste bort i a11a led, a11t ifrån marken ti11 förva1tningen.

Den kraftiga nedgången i bostadsbyggandet som skett under senare

år måste stoppas och vändas. Även om man måste ägna stor uppmärksamhet åt det befint1iga bostadsbeståndet och förbättra detta, liksom åt förde1ning och förvaitning så får nyproduktionen inte

eftersättas. Tyngdpunkten för nyproduktionen måste Iäggas på hy-

reshus ägda av kommunerna. Av bostadssocia1a skä1 måste staten

fortsätta att satsa på och styra bostadsbyggandets omfattning och

inriktning.

446 Reservationer och yttranden

Boendekostnader, betainingsförmåga och det ojämiika boendet

Den sociaia och ekonomiska utveckiingen i Sverige under 1970-taiet har inneburit att ojämiikheten ökat kraftigt. De rika b1ir rikare och de fattiga fattigare. Särski1t tydiigt är detta inom bostadspoiitiken och stora de1ar av efterkrigstidens sociaia bostadspoiitik har raserats.

De höga hyrorna snedvrider bostadspoiitiken. Hyresnivån har biivit

det avgörande hindret för en sociait inriktad bostadspoiitik och hyrorna har stigit mer än infiation och 1öner. Kostnaden för en

nybyggd tvårums1ägenhet har sedan år 1976 ökat från ungefär 17

procent av en genomsnittiig industriarbetariön ti11 ca 25 procent. En socialt acceptabel hyra bör vara högst 15 procent.

Förde1ningen av boendestandarden är aiitjämt vä1digt sned. Många

hushåii bor fortfarande trångt och omodernt. Fierbarnsfamiijerna

har inte kunnat ti11g0dose sitt behov i samma omfattning som andra grupper. Ett ökat samhä11sstöd i oiika former behövs för överskåd-

1ig tid för att minska hyrorna och det ojämiika boendet.

Samhäiiets bostadsstöd och en rättvisare fördeining (omfördeining)

av detta

Stora brister finns kvar då det gäiier bostadsförsörjningen och o1ika samhåiisinsatser har inte k1arat att utjämna kostnaderna

me11an oiika boende e11er på något avgörande sätt bidragit ti11

att minska orättvisorna me11an oiika boende- och uppiåteisefor-

mer.

Bostadssubventionernas fördeining ser i grova drag ut så, att

ungefär två tredjede1ar av samhä11ets bostadssubventioner i form

av bostadsbidrag, skattesubventioner och räntebidrag utgår ti11

ägda bostäder, som utgör drygt en tredjedei av hushå11en. Övriga

nämnda två tredjedeiar av hushå11en, de som bor med bostadsrätt

e11er i hyrd bostad erhåiier ca en tredjedei av stödet.

Reservationer och yttranden 447

Som tidigare anförts kan samhä11ets bostadsstöd under överskådiig

tid inte minskas, men det är nödvändigt att i snabb takt omförde1a en stor dei av detta stöd från ägar- ti11 hyressektorn. A11a ska vara med och bära kostnaderna för den samhäiieliga nyttighet och rättighet som bostadsbyggandet och bostaden utgör. Rättvisan i boendet, soiidariteten, måste omfatta samtliga boendeformer och hyresboendet hos a11männyttiga bostadsföretag måste prioriteras.

Aiimännyttiga bostadsföretagens ro11 och uppgifter 1 en soc1a1t

inriktad bostadspoiitik

De aiimännyttiga bostadsföretagens karaktär, uppgifter och verksamhet, deras roll som instrument för en social bostadspolitik och deras a11männa och sociaia merkostnader, motiverar ett särskiit riktat stöd från stat och kommun. Utan sådant stöd finns stor risk

för ökad trångboddhet, sämre och dyrare bostäder och bostadsmii-

jöer för dem som bäst behöver en förbättring. Utan sådant riktat stöd fortsätter och ökar segregationen i boendet.

De aiimännyttiga bostadsföretagens bostäder måste behå11as och

a11männyttan på o1ika sätt stärkas. Dess r011 och uppgifter kan

inte förenas med en utförsäijning och övergång ti11 bostadsrätter

e11er andra ägandeformer. De privata hyreshusen bör successivt överföras i sanhäiiets, kommunernas och de a11männyttiga bostadsföretagens ägo med ko11ektiv förva1tning av de boende.

Bostadsfinansiering och bostadsbeskattning

Bostadsbyggandets finansiering, vi11koren för samhäiiets stöd ti11 bostadssektorn har avgörande betydeise för framtidens bostadspoii-

tik. Samhäiisinsatser på detta område betyder mest för att åstad-

komma iägre bostadskostnader och därmed även ett nödvändigt ökat byggande. De bostäder och 1oka1er som byggs är dyra investeringar för samhä11et och för enskiida människor. Därför är det viktigt att få ett enkeit och smidigt system och biiiigare pengar ti11 bostadsbyggande och föijdinvesteringar. Detta gä11er även för omoch ti11byggnader och reparationer av bostäder och 1oka1er, för

miijöförbättrande åtgärder osv.

448 Reservationer och yttranden

Bostadssektorn måste brytas ut och särbehandias då det gä11er

finansieringen. Kravet på en statiig bostads- och samhäiisbygg-

nadsbank för totaifinansiering av bostadsbyggande och fö1jdinvesteringar är iika aktueiit nu som det varit under heia efterkrigstiden. Riksdagens bes1ut nyiigen om ett särskiit, av staten heiägt kreditinstitut, som skali svara för de medei som behövs för den

statiiga bostadsiånegivningen bör utgöra ett steg på vägen.

Det finns aniedning att snarast genomföra ett sådant förs1ag varvid såväi fuiiständig som integrerad finansiering bör gä11a. Med fuiiständig finansiering avses en samordning av botteniån och

bostadsiån ti11 ett iån, enhetsiån. Med integrerad finansiering

avses en samordning av byggnadskrediter och lån för byggnadsobjekt.

Bostadsbeskattningens utformning och finansieringsfrågorna kommer

att b1i föremåi för fortsatta överväganden från kommitténs sida.

Utgångspunkten för en sådan beskattning, oavsett viika former den

får, måste vara att den ska11 medverka ti11 att skapa rättvisa

me11an o1ika boende- och upplåteiseformer.

De medei som staten tar in ska11 i huvudsak gå tiil bostadssektorn

och inte användas för att förstärka statsbudgeten. Statens minskade utgifter för räntebidrag tili föijd av räntesänkningarna under år 1983 (1 200 milj. kr/år) borde även kunna tiiigodoräknas bostadssektorn. Andra åtgärder för att få mera pengar ti11 bostadssektorn kan vara en skärpt reaiisationsvinstbeskattning och en särskiid skatt på fastighetshandein.

En eventueli fastighetsskatt som ersättning för hyreshusavgiften

bör b1.a. utformas så heia intäkten går ti11 ökat stöd och

att omfördeining; att aiimännyttiga bostadsföretag undantas från

skatten och att skatten inte biir avdragsgiii.

Reservationer och yttranden 449

Bostadsbidragens uppgift, omfattning och fördelning

En huvuduppgift för bostadsbidragen måste vara att ge det stöd som är för att de minst bärkraftiga hushåiien får bostäder nödvändigt

som svarar mot de bostadspoiitiska måisättningar man vi11 stä11a

upp.

Bostadsbidragen måste medverka ti11 att höja bostadsstandarden,

minska trångboddheten och utjämna kostnadsskiiinaden. En utgångs-

i måste vara att stödet inte försämras för några

punkt dagsiäget utan tvärtom förbättras b1.a. för att återstäiia

hushåiisgrupper

de försämringar som skett under senare år.

De förbättringar som är nödvändiga kan inte ske genom en omfördei-

me11an de svaga hushåii som har bostadsbidrag. Många barnfa-

ning

ekonomi har försämrats och många nya hushåli har

miijers kraftigt

hamnat under existensminimum. Skiiinaden ifråga om hushå11ens

bostadsstandard och betainingsförmåga kan inte röjas undan enbart

med förbättrade bostadsbidrag. Det krävs också en förändrad bo-

stadspoiitik.

När det gä11er bostadsbidragens omfattning och fördeining vi11 jag framhåiia att studiemedei inte ska iäggas til} den bi-

uppburna

inkomsten; att som avser annat än bo-

dragsgrundande förmögenhet

staden a11tid bör beaktas ti11 sitt fu11a värde och att det bör

även ekonomiskt stöd ska gä11a egenföretagare; att grundiäggande

även ti11 hushå11 utan barn; och att staten succesivt ska

utgå

överta he1a kostnaden för bostadsbidragen. Kommuner som har fiest hushå11 borde inte behöva ta det största ekonomiska ansvaret svaga för detta stöd.

S0cia1 bostadspoiitik, utrymmes- och standardkrav, nya utrymmesnormer

Bostäder i Sverige är iiksom tidigare underkastade marknadagens

dens om ti11gång och efterfrågan. Köpkraften, och inte

iagar i stort sett människors va1 av bostad. Bostaden är behovet, avgör i a11t väsentiigt en vara som i princip sä1js ti11 högstbjudande.

450 Reservationer och yttranden

Detta förhållande har i stort sett gällt under hela efterkrigsti-

den och några avgörande förändringar i riktning till en bostadspo-

litik med mera social prägel och socialt innehåll har trots stora samhällsinsatser inte kunnat ske.

statsmakterna måste nu leva upp till allt vackert tal och proklamationer om bostaden som en social rättighet och undanröja kvarstående ekonomiska och sociala hinder. Utan sådana insatser blir talet om valfrihet fortfarande i stort sett bara höginkomsttagarnas och de redan privilegierades valfrihet.

Förhållandena har inte blivit mera rättvisa, skillnaderna mellan olika hushåll har inte blivit mindre, ojämlikheten har inte minskat. Samhällsinsatser då det gällt planering, finansiering och förvaltning har inte avskaffat de grundläggande orsakerna till rådande missförhållanden. Det avsnitt i komnittêns betänkande som

behandlar frågan om en social bostadspolitik visar hur ojämlikhe-

ten i boendet -

segregationen, alltjämt består och i vissa avseen-

den har ökat.

En ensidig satsning på småhusbyggande och de höga hyrorna har lett

till ökad segregation och växande sociala problem. Ingenstans

finns idag så många socialbidragstagare som i de nya hyreshusområ-

dena. En ny utrymmesnorm (norm 3) bör nu fastställas - efter att den nuvarande gällt i 17 år. En norm som tillgodoser kravet att

på

varje barn och ensamstående vuxen ska kunna disponera ett eget rum.

Förmedling av bostäder, lagstiftning och kontroll

I kravet på att bostaden ska vara en social rättighet ligger också

krav på en rättvis fördelning av bostäderna. Det förutsätter bl.a.

en bostadsförmedling i samhällets regi. Bostadsförmedlingen bör vara obligatorisk, alla lediga lägenheter lämnas dit och fastighetsägarna ska vara skyldiga att ta emot de hyresgäster som anvisas. Den lagstiftning som finns för att underlätta kommunernas möjligheter att anvisa bostäder är allt för bristfällig för att

Reservationer och yttranden 451

kunna uppfylla kravet på rättvisa i fördelningen av våra bostä-

der.

Ett detta är den som infördes av

exempel på bostadsförmedlingslag

en borgerlig trepartiregeringen år 1980, en lag som från början

var så dålig, att den i praktiken blivit nästan omöjlig att till-

Detta var troligen också förslagsställarna medvetna om, om lämpa.

man ser på bl.a.hur beslutsproceduren utformats. Bostadskommittên

har nu tagit ställning för en förstärkning av bostadsförmedlingarnas resurser och en översyn av den lagstiftning som reglerar kommunernas möjligheter att anvisa bostäder. Det är bra och en sådan översyn måste ske snabbt.

Ett i detta sammanhang är att de flesta människorna i problem

många kommuneröverhuvud taget inte ens kan efterfråga en lägenhet

som de vill ha och skulle ha råd att hyra. Vissa kommuner, bl.a.i Storstockholmsområdet, bygger t,ex.inte en enda eller mycket få hyreslägenheter och utestänger därmed en stor kategori hushåll

från deras möjligheter att erhålla en bostad. Frågan är om detta

är förenligt med kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och bostadsförsörjningslagen.med den kommunala likställigheten och självbestämmanderätten, osv.

Boendedemokrati och ökat hyresgästinflytande

En av förutsättningarna för en social bostadspolitik är att de boende i flerbostadshusen har ett verkligt inflytande över sina

boendeförhållanden, över förvaltning och service. Det gäller pla-

nering och produktion av bostaden och bostadsområdena, sanering,

och nybyggnad. Det gäller utformning och påver-

ombyggnad, rivning kan av den yttre och inre boendemiljön, gemensamma utrymmen, service och förvaltning.

Det privata, individuella ägandet av bostaden får inte vara förutsättningen för inflytande och boendedemokrati. Det viktigaste är vilka medel de boende har till sitt förfogande för att kollektivt

kunna bestämma över sitt boende. En succesiv övergång till nya

former för förvaltning av hyreshusen med ökat inflytande för de

452 Reservationer och yttranden

boende kan motverka privatisering och stimulera till gemensamma aktiviteter.

Alla möjligheterna till kollektivt boende och kollektiva lösningar måste också tas tillvara. Det ger större möjlighet att ta sig an de bostadshus som redan finns, att fylla dem med liv och ge dem ett bättre innehåll. Det ger en grund för att bryta den isolering som idag främst drabbar kvinnor och barn, men även andra grupper

och hushåll, låginkomsttagare, invandrare och äldre människor.

Erfarenheterna under senare år har visat att det inom hyresrättens

ram går att ge hyresgästerna bestämmanderätten i olika frågor och

att man kan bryta ut delar av en central förvaltning och aministration och överlämna besluten till de boende. I huvudsak är det inom de allmännyttiga bostadsföretagen sådana förändringar skett

men även där har takten varit för långsam och omfattningen alltför

liten.

Nu behövs större satsningar och bättre förtroende för hyresgäster-

na och att ge dem större ansvar och större möjligheter att påverka

kostnaderna. Hyresgästerna är inte sämre skickade att ta ansvar för sina bostäder än de som bor med bostadsrätt eller i eget hus. Det kommer troligen att bli större problem att få ett verkligt inflytande i privatägda hyreshus. Här behövs troligen tvingande bestämmelser, t.ex. i anslutning till erhållande eller behållande

av statliga lån eller andra åtgärder. En fördjupad och långt gåen-

de boendedemokrati blir emellertid möjlig först genom att det privata ägandet till hyreshus upphör.

Bostadspolitiska förbättringar i avvaktan på förslag och beslut

från statsmakterna

* Det är viktigt att hålla fast vid det grundläggande kravet på en

bra bostad och det förutsätter bl.a ett ökat bostadsbyggande.

Reservationer och yttranden 453

* Det är viktigt att håiia fast vid rimiiga boendekostnader och

det förutsätter b1.a ändrad finansiering och hyressänkande åtgär-

®r,fmm%raHti manus

* Det är viktigt med rättvisa meiian oiika uppiåteiseformer och

det förutsätter b1.a.en omfördeining av subventioner från ägarti11 hyressektorn.

* Det är att en och det

viktigt stoppa fortgående segregation

förutsätter b1.a.sänkta hyror och oiika satsningar för att görahyreshusboendet mera attraktivt.

* Det är viktigt att hyresgästerna ges makt över sitt boende och

det förutsätter b1.a.1agstiftning och bestämmelser som utgår från

bostaden som en sociai rättighet och som bättre tiiigodoser hyresgästernas rättigheter.

I avvaktan på remissbehandiing av bostadskommittêns deibetänkande

och på förslag i kommande siutbetänkande måste regeringen eniigt

min mening redan under hösten 1984 komma med försiag tili åtgärder

på bostadspoiitikens område. Sådana åtgärder för b1.a.1ägre hyror

och större rättvisa i boendet ser Jag som ett ied i en annan för-

deiningspoiitik och i huvudsak som temporära åtgärder i avvaktan

på de försiag som kan innebära vad som sägs i bostadskommittêns

direktiv - en tiil en social

återgång bostadspoiitikl

Av iedamöterna Rolf Dahiberg (m), Kerstin Ekman (fp) och Kjeii A. Matts son i C) gemensamt

Kommittén har vait att redovisa ett deibetänkande, som endast innehåiier redovisningar av utförda undersökningar om utveckiingen

på oiika deiområden inom bostadspoiitiken. Inga konkreta stä11-

ningstaganden sker i detta betänkande men trots detta prägias materiaiet av den styrning av arbetet som sker genom direktivens utformning, viiket medför att andra aiternativ inte får en tiilräckiig beiysning.

454 Reservationer och yttranden

Vid inledningen av kommitténs arbete har vi hävdat att kommittén borde redovisa sitt arbete i ett sammanhang och framlägga konkreta förslag. Majoriteten har dock anpassat arbetet till olika rege-

ringsförslag - t.ex. skulle riksdagsbeslutet om en statlig fastig-

hetsskatt avvaktas. Eftersom inget förslag ännu har kunnat presenteras för riksdagen p.g.a. den kritik, som riktats mot rege-

ringens lagrådsremiss, har övervägandena om finansieringssystemets

utformning blivit ännu mer svävande än under ett tidigare skede i

utredningsarbetet. Vi har hävdat att den viktiga frågan om ett

annorlunda finansieringssystem bort behandlas med förtur av kom-

mittén och att kommittén inte skulle vara bunden av planerna på en

eventuell fastighetsskatt.

Till kommittén har knutits en särskild referensgrupp. Vi vill framhålla att detta varit en mindre lyckad lösning. Dubblering av

sammanträden har medfört svårigheter för parlamentarikerna att

också följa överläggningarna med referensgruppen. De synpunkter, som gruppens ledamöter har framfört, har vi därför måst informera

oss om på annat sätt, vilket försvårat arbetet.

Kommitténs arbete har under de senaste månaderna präglats av stor och oförklarlig brådska. Omfattande utredningsmaterial har sänts ut i sista stund och nödvändig tid för studium och överväganden har ej alltid erhållits. Detta tidsjäkt kan också exemplifieras med att reservationer skall avlämnas samma dag som kommittén har sitt slutsammanträde. Med hänsyn till omfattningen av betänkandet är förfaringssättet otillfredsställande.

Av experten Jan Bröms

Enligt min mening är det nu ett lämpligt tillfälle att göra en mer

ingående omprövning av bostadspolitikens grunder än vad som hit-

tills varit möjligt. Förhoppningsvis kommer detta att ske i remissvaren, utredningens slutbetänkande och i den fortsatta beredningen inom regeringskansliet. Ett huvudmål bör då vara att etab-

lera en bostadspolitik som kan ligga stabil under lång tid utan

Reservationer och yttranden 455

ständigt nya poiitiska ingrepp som ändrar förutsättningarna för konsumenters och producenters pianering. Det förutsätter b1.a. ett finansierings- och skattesystem som är mindre känsiigt med avseen-

de på infiationens effekter än det nuvarande.

En ny situation

Efterkrigstidens omfattande nybyggnadsprogram är nu i huvudsak avsiutat. Med ett mer rationeilt utnyttjande av befintiiga bostä-

der skuiie antagiigen överskott uppkomma på fiera de1marknader.-

Med det bestånd som redan finns är riskerna för att minskade rän-

tesubventioner skaii Ieda ti11 några mer omfattande hyreshöjningar

mycket små. Bostadspoiitikens huvudinriktning bör nu vara att främja- eller åtminstone inte hindra - den röriighet som är en förutsättning för att hushåilens oiika önskemåi och behov under 1ivscyke1n skaii komma ti11 uttryck i ett rationeiit bostadsutnyttjande.

Den nyproduktion som kommer att ske under 80-ta1et måste ske se- Iektivt och ha en stark marknadsmässig attraktivitet i förhåiiande ti11 det befintiiga bostadsbeståndet. Incitamenten att utveckia bostäder och bostadsområden måste förstärkas.

Paritetsprobiemet

Eniigt min mening har paritetsprobiemets betydeise biivit kraftigt överbetonat i såväl direktiven som i det föreiiggande delbetänkandet.

Den faktiska hyresspiittringen är mindre än det intryck som ges när enbart kapitaikostnaderna för den ursprungiiga investeringen

beaktas. Kostnaderna för underhåii, energi m.m stiger med stigande

åider på fastigheten. De avvikeiser som finns i de faktiska hyror-

na ti11 utredningens paritetsnorm kan ti11 inte obetydiig dei förkiaras av att de aiimännyttiga bostadsföretagen inte tar in de hyror som underhåiisbehoven sku11e motivera. För viilaägarna sker en utjämning då underhåiiskostnader oftast finansieras från

ägarens iöpande inkomst utan några subventioner. I många avseenden

456 Reservationer och yttranden

är det senare en ideal 16sn1ng, som bör eftersträvas för en

större de1 av beståndet, då den begränsar behovet av ett centrait

poiitiskt ansvarstagande för bostadskapitaiets förvaitning.

Karaktären på senare års nyproduktion och på det nybyggande som

kan förväntas under kommande år gör att man begår ett aiivarligt

tankefei om man utgår från att just nyproduktionen kommer att

bebos av yngre barnfamiijer med en pressad hushåiisekonomi. Situa-

tionen är på den punkten heit annor1unda än under miijonprogram-

mets dagar. Nyproduktionen kommer fortsättnignsvis främst att fy11a funktionen att möjiiggöra anpassningar i förhåiiande tili förändringar i etabierade familjers preferenser. Det är t.ex. mycket sannolikt att vi kan se fram emot röreiser i boendet som innebär att de famiijer som under 60- och 70-taien köpte vi11or fiyttar in i flerfamiijshus när barnen växer upp och att yngre famiijer tar över de äidre vii1orna. I det perspektivet finns inga starka sociaia skäi att kraftigt subventionera nyproduktionen.

På en fungerande bostadsmarknad fy11er det egna kapitaiet hos bostadsförvaitarna - dvs. aiimännyttiga bostadsföretag, privata och - en viktig hyresvärdar, bostadsrättsföreningar egnahemsägare ro11. Det är därför fariigt att bygga upp ett finansieringssystem

som går så iångt i utjämnande riktning och iämnar så små margina-

ier att reserverna i fastigheterna biir små e11er uppkommer först

efter mycket iång tid. Ett eget kapitai i fastigheterna ger i

kombination med en mer marknadsmässig prissättning starka incitament hos fastighetsägarna att göra det underhåii och de kompietterande investeringar som är motiverade. I det avseendet bör de reserver som skapats genom infiationen kunna vändas ti11 en ti11-

gång för den fortsatta bostadspo1itiken i stäilet för att som nu

framstäiias som ett a11var1igt paritetsprobiem.

De senaste årens bostadspoiitiska utveckiing i11ustrerar de svå-

righeter och måikonfiikter den förda bostadspoiitiken ieder ti11.

För att minska kostnadsskiiinaderna meiian oiika årgångar har en

det ä1dre beståndet införts. in-

ny fastighetsskatt på Samtidigt

troduceras ett specieiit program för att i subventionerad form stimuiera underhå11 och renovering av exakt samma bostäder. En

Reservationer och yttranden 457

naturligare tingens ordning vore naturligtvis om fastighetsskatten aldrig införts och om fastighetsägarna utan subventioner haft anledning att genomföra motiverad upprustning. En anledning till att ombyggnationen behöver subventioneras är att marknadsmässig finansiering blir för dyr i förhållande till den starkt subven-

tionerade kostnadsnivån på nyinvesteringar. Pâ motsvarande sätt

leder stödet till ombyggnation till svårigheter att motivera lö-

pande underhåll och reparationer utan speciella stödåtgärder.

Den successiva avtrappningen av räntesubventionerna har lett till

att många bostadsföretag trots stora inflationsvinster i form av

minskat realvärde på skulderna saknar reserver och har en pressad

ekonomisk situation som gör det svårt för dem att motivera ytter-

ligare upplåning på marknadsmässiga villkor. En sänkt subventions-

nivå. i nyproduktionen skulle också i det avseendet påtagligt

minska behovet av direkt verkande bostadspolitiska åtgärder.

De allmännyttiga bostadsföretagen

Det är framför allt de allmännyttiga bostadsföretagens ekonomiska situation som ställs i centrum när behovet av bostadspolitiska

åtgärder diskuteras. En genomgång av dessa företags roll i bo-

stadspolitiken är därför motiverad. Enligt min mening är det nödvändigt att de allmännyttiga företagen får en starkare ekonomi om

de långsiktigt skall kunna fungera på marknadsmässiga villkor.

Ett riskkapital bör byggas upp samtidigt som krav ställs på före-

tagen att svara för en inte obetydlig självfinansiering i framtida investeringar. Enligt min mening är 10 5 15 procents egenfinansiering i nyproduktionen ett lämpligt riktmärke. Ett egenkapital bör delvis kunna skapas genom att delar av beståndet säljs ut som bostadsrätt. Vissa lån skulle också kunna efterskänkas. Det vik-

tiga är att skapa sådana långsiktiga villkor sompåverkar bostads-

företagens beteende och ansvarstagande. Företagens förmåga att

genom egna reserver och förräntningen av dessa åstadkomma en nödvändig självfinansiering bör få bestämma deras möjligheter att genomföra nya investeringar.

458 Reservationer och yttranden

Ägandet av bostäder

När boendet är förknippat med ett omedelbart ekonomiskt ansvar för lägenheten skapas de bästa förutsättningarna för att bostadskapi-

talet skall förvaltas och utvecklas på ett tillfredsställande

sätt. Det är svårt att tänka sig någon ekonomisk nyttighet som

individen är mer skickad att ta det direkta ekonomiska ansvaret för än den egna närmiljön. Förutsättningarna för att begränsa de politiska ingreppen bör därför vara goda.

Avdragsrätten i kombination med höga marginalskatter och snabb inflation innebar under 60- och 70-talen en kraftig stimulans åt egnahemsboendet i förhållande till andra boendeformer. Lånefinan-

sierad konsumtion kom att gynnas på ett i längden ohållbart sätt.

Korrigerande åtgärder var nödvändiga även om den metod för av-

dragsbegränsningen som kom att väljas inte var den mest lämpade.

Det är nu viktigt att bostadspolitiken som en reaktion på vad som

historiskt inträffat inte slår över till en motsatt inriktning i

form av ett ekonomiskt gynnande av hyresboende på bekostnad av

det egna ägandet. I stället bör en övergång mot eget ägande av

bostäderna underlättas i såväl allmännyttan som hos privata hyresvärdar för att öka individernas valfrihet och deras möjligheter att med egna insatser hålla boendekostnaderna nere.

Enligt min mening är ett grundläggande fel med den nuvarande bo- - liksom é att lånefi-

stadsbeskattningen övrig kapitalbeskattning

nansiering alltför kraftigt gynnats i förhållande till den egna

kapitalinsatsen. En övergång mot ökade reala inslag är motiverad

för att minska skillnaderna och för att stödja och stimulera enskild kapitalbildning i fastigheterna.

Flera alternativa vägar kan övervägas för att få en större neutralitet mellan egen kapitalinsats och lånat kapital. Självklart

måste åtgärder av detta slag bedömas inom ramen för den totala

kapitalbeskattningen i landet. De mer grundläggande beskattnings-

frågorna ligger därför utanför vad som kan behandlas av en bo-

stadskommittê. Beskattningen av förmånsvärden och eget kapital i

Reservationer och yttranden 459

bostaden måste exempeivis bedömas i relation ti11 hur eget kapitai i andra former - såsom t.ex. - beskattas. Det banksparande hindrar inte att frågan bör anaiyseras sett ur ett bostadspoii-

tiskt perspektiv. Vid en övergång mot större reaia inslag i kapi-

taibeskattningen borde det*Lex.varamöj1igt att heit avveckia

schabionintäkter för mindre vi11or och fritidshus utan att några

neutraiitetsproblem uppkommer. En skattemässig frizon av detta siag sku11e kraftigt förenk1a skattesystemet samtidigt som det sku11e innebära enbetydande stimuians för individue11a insatser

att upprätthåiia fastighetskapitaiet.

En annan intressant utveckiingsväg diskuteras för närvarande inom utgiftsskattekommittên där en mode11 för förenkiad inkomstskatt diskuteras som ett a1ternativ till utgiftsskatten. Innebörden är att a11 beskattning av kapitaiinkomster och a11 avdragsrätt för kapitaiutgifter tas bort. Egnahemsmarknadens behov kiaras genom atten viss schabionprocent från bostadsinvesteringen görs avdragsmot andra inkomster. A1ternativt kan detta - så som sker i gi11 - beskrivas så att vissa exempeivis Västtyskiand avskrivningsmöj- 1igheter tiiiåts för investeringar som utförs inom bostadssektorn heit oberoende av om de finansierats med eget e11er Iånat kapita1. I dagens 1äge sku11e en sådan mode11 antagiigen kunna ge en betydande stimuians åt ombyggnation och tiiibyggnader.

Siutsatser

Efterkrigstidens bostadspoiitik börjar närma sig en siutpunkt där

det inte iängre är möjiigt att gå vidare med att stödja produk-

tion, sysseisättning och boende med en utökad subentionsgrad. Aniedningen härtiii är inte enbart statsfinansieii.

En stor osäkerhet har skapats vad gäiier det framtida värdet av

investeringar som Iäggs ned på det befintiiga bostadsbeståndet.

En naturiig utveckiing av detta bestånd motverkas av att marknadsfinansierade investeringarjämförs med de starkt subventionerade

programmen för nybyggnation och ombyggnad. Det kan ifrågasättas om

inte de a11t kraftfuiiare åtgärder som satts in för att stödja

460 Reservationer och yttranden

sysselsättningen inom byggnadssektorn håller på att få effekter

rakt motsatt de eftersträvade.

Av experten Ingvar Fridell

Jag önskar framföra följande, som är en sammanfattning av mina

synpunkter på betänkandet.

Förutom de mål för som anges bör denna

bostadspolitiken (kap.1) inriktas på ett konsumentinriktat boende, där stor hänsyn tas till

hur de boende själva vill bo, samt bostadsformer som medger

låg

resursförbrukning och låga kostnader.

En färsk undersökning av Stiftelsen för Opinionsanalyser visar

bl.a. endast en tredjedel så många som nu hyr sin bostad skul-

att

le vilja bo med hyresrätt, något fler än som nu bor med bo-

att

stadsrätt skulle vilja disponera sin bostad på detta sätt samt att

ungefär en och en halv gånger så många som nu bor i egen villa

eller i radhus skulle vilja bo i sådant småhus.

Produktionskostnaderna för småhus är numera avsevärt lägre per kvadratmeter än för flerbostadshus. Egenägda småhus och bostadsrätt medger även särskilt goda möjligheter att hålla kostnaderna nere genom de boendes eget arbete och omvårdnad av bostäderna,

något som är mycket värdefullt ur samhällets

synpunkt. Bostadspo-

litiken bör därför inriktas på att främja dessa bostads- och dis-

positionsformer.

Behandlingen av förmögenhetsbildningen (kap.3) ger en skev bild av

verkligheten. Effekterna av inflationen är under innehavstiden mera likartade för äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt än som

framgår av beskrivningen. Inflationen leder till att realvärdet av

ränteutgifterna sjunker. Genom bruksvärdesystemet kommer detta hyresgästerna tillgodo i samma utsträckning som bostadsrättshavare och egnahemsägare.

Reservationer och yttranden 461

vid diskussionen om utrymmesstandarden (kap 4) borde större hänsyn ha tagits till de boendes egna preferenser då det gäller val mellan utrymmesstandard och servicenivå.

Inverkan av småhusägarnas underskottsavdrag kan inte jämställas

med de direkta subventioner som utgår i form av bostadsbidrag och

räntebidrag. Beräkningen av vad som kallas skattesubventionerna

är helt felaktig. Felet uppgår förmodligen till någon eller några,

kanske t.o.m. många miljarder kronor. slutsatserna om bostadssub-

ventionernas fördelning är härigenom också felaktiga.

Oavsett hur resultaten av mera noggranna beräkningar skulle bli, finns starka sakliga skäl för större subventioner till småhusen än till övriga bostäder. Det bor en tredjedel fler i småhus än i

flerbostadshus och det bor mer än dubbelt så många barn. En större

andel av småhusen är byggda under det senaste decenniet med dess höga produktionskostnader. Både boendekostnaderna och behovet av bostadssubventioner är härigenom större.

Vid beräkning av bör medräknas.

boendeutgifterna amorteringarna

Bedömningarna av borde ha

bostadsefterfrågan (kap.7) grundats på

undersökningar av de boendes egna preferenser och värderingan Kommittén borde ha behandlat också finansieringsproblemen vid

omsättning på fastighetsmarknaden (kap,8). Denna finansiering är

minst lika viktig som finansieringen av nyproduktionen. Finansieringen måste ha sin grund i den allmänna kreditmarknaden. Vid en sådan friare kreditförsörjning blir behovet av sådan integration

mellan kreditgivning till nyproduktion, ombyggnad och underhåll,

som kmmnittên föreslår, inte lika framträdande. Prisbildningen på

fastigheter måste tillåtas följa den allmänna prisutvecklingen och prisutvecklingen inom nyproduktionen.

Nuvarande nominella låneformer bör liksom nu vara huvudformer vid finansieringen, men därutöver bör som komplement tillskapas låneformer med en jämnare fördelning av kapitalutgifterna över tiden. Dessa nya låneformer bör utformas i samförstånd mellan kreditmarknadens parter. Genom sådana låneformer kan behovet av subventioner minskas väsentligt. S.k. räntelån och partiellt reala lån

462 Reservationer och yttranden

borde ha utretts mera ingående än som nu skett. Vad kommittén

anför om de partie11t reala Tån (PR-iån) som föresiagits av viiiaägareförbundet är deivis fe1aktigt. Ränteiån och PR-iån 1eder ti11 ungefär samma resuitat, men möjiigen är ränteiånen enkiare och därmed att föredra. Rea1 beskattning och heireaia 1ån är en oiämplig och oreaiistisk iösning som kiarare än som skett borde ha avvisats.

Skatter av typen den föres1agna statiiga fastighetsskatten för att åstadkomma en utjämning över tiden bör inte förekomma. I stäilet

för styrning (kap.10) bör bostadspo1itiken inriktas på vaifrihet.

I stä11et för normer beslutade av samhä11et bör efterfrågan i

första hand vara vägiedande för bostadsbyggande och bostadsförbättring. Om de boende sjäiva får bestämma bör,i motsats tiil vad kommittén uttaiar, andeien större iägenheter i fierbostadshusen

inte ökas.

De ekonomiska möjiigheterna för de sämst stäiida hushå11en att

förvärva och behålia småhus bör förbättras. En ökad röriighet på

bostadsmarknaden bör underiättas genom bättre krediter och skatteregier, b1.a. uppskov med reavinstbeskattning vid köp av annat småhus e11er bostadsrättslägenhet.

Beskattningen inom bostadsområdet (kap.11) måste göras enkiare och mera rättssäker. Garantibeskattningen och den progressiva vi11aschabionen bör avskaffas.

Av experten Jan Kie11and

A11mänt

Kommittén avstår, iiksom fiera föregångare, ifrån att undersöka

vad hushåiien sjäiva önskar uppnå i sitt boende. Fiera opinionsun-

dersökningar visar att fiertaiet hushåii önskar äga sin bostad. Kommittén utta1ar emeiiertid, utan närmare motivering, att det inte är praktiskt möjiigt och inte heiier önskvärt att genom ökad

Reservationer och yttranden 463

småhusproduktion tillgodose hushållens önskemål. De boendes behov

skall i stället täckas genom ändrad lägenhetssammansättning i

flerbostadshusen och genom åtgärder som syftar till att ytterliga-

re stödja den allmännyttiga hyresrätten. I enlighet med direktiven

diskuteras möjliga åtgärder och ackvisitionsmedel för att åstad-

komma en bättre fördelning av bostadsbeståndet med hänsyn till de boendes behov, dvs. en omflyttning av hushållen inom bostadsbeståndet. Det är enligt min uppfattning en stor brist att de boendes preferenser inte respekteras.

I avsnitt 3.4.4 utvidgas tolkningen av paritetsbegreppet till att

omfatta samtliga bostäder oberoende av upplåtelseform och finan-

siering. Enligt min bedömning leder kommitténs tankar fram till ett system som innebär en fullständig central styrning av boende-

kostnaderna i samtliga bostäder. De analyser av paritetsförhållan-

dena på bostadsmarknaden som kommittén presenterar baseras på de

historiska produktionskostnaderna. Man bortser således från den betydande kostnadsutjämning som sker via marknaden i samband med ägarbyten. Ett fullföljande av kommitténs tankar skulle få svåra

konsekvenser för många boende och motverka en marknadsanpassning.

Staten bör inte ikläda sig ett permanent ansvar för finansieringen

av fastighetsförvaltningen på subventionerade villkor. Om under-

hållsåtgärder behöver lånefinansieras bör det ske på marknadsmäs-

siga villkor och i sådana former att självkostnadstäckande hyror

snarast möjligt uppnås. De nyligen införda subventionerna till

underhåll bör således avvecklas. Stegvis bör även subventioner

till underhållsåtgärder i samband med ombyggnad borttagas liksom

på sikt samtliga subventioner. Målet för bostadspolitiken bör

således vara att begränsa subventionerna till nyproduktionen och omfattande ombyggnader, men under kortare tidsrymder än enligt dagens regler.

Bostadsförvaltande företag stimuleras därigenom till att bygga upp

ett tillräckligt stort eget kapital för att utan stödâtgärder

klara av tillfälliga finansiella påfrestningar. De allmännyttiga

bostadsföretagen bör inte ges en särskild förmånsbehandling utan

bör i likhet med andra företag konsolidera sin ekonomi genom för-

464 Reservationer och yttranden

säijningar av fastigheter. I vissa fa11 kan rekonstruktion av företagen med nya ägare bli aktue11.

Insiaget av privatägda Iägenheter bör öka i framtiden eftersom detta överensstämmer med hushåiiens önskemåi. Kommittén bör därför överväga oiika former att stimulera och stödja ett ökat bosparande.

skattefrågor

På ett fiertal stä11en i betänkandet t.ex. beträffande avdragsrätten för reparations- och underhåiiskostnader för konventione11t beskattade fastigheter ger kommittên uttryck för uppfattningen att avdragsrätt för kostnader är att anse som en skattesubvention.

Uttaiandena tyder på att kommittén missuppfattat de grundiäggande

principer på viika inkomstbeskattningen bygger.

Inkomstbeskattningen i Sverige bygger på nettovinstbeskattnings-

principen. I ett nettovinstbeskattningssystem utgör ski11naden me11an intäkter och kostnader grund för beskattningen. Principen för inkomstberäkningen är aiitså att från intäkterna i en förvärvskäiia medges avdrag för a11a omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehåiiande. Avdragsrätt för omkostnader i ett nettovinstbeskattningssystem kan aldrig sägas innebära en skattesubvention e11er en sänkning av den skattskyidiges skatt.

Kommitténs påstående att avdragsrätten innebär en skattesubvention

är därför iika oriktigt som att påstå att t.ex. ett tiliverknings-

företags kostnader för materiai och iöner deivis finansieras genom

en skatteiindring p.g.a. att kostnaderna är avdragsgiila.

En stor brist i betänkandet är att vinstdeiningsskattens effekter för bostadsförvaitande aktieboiag inte har utretts. Detta är förvånande med hänsyn till att finansministern uttaiade i propositionen om vinstdeiningsskatt att vinstdeiningsskattens effekter borde vägas in vid bostadspoiitiska bedömningar. Finansministerns uttaiande är föraniett av att de aiimännyttiga är bostadsföretagen

Reservationer och yttranden 465

undantagna från vinstde1ningsskatten och att konkurrensneutraiiteten därigenom satts ur spei.

Det står heit kiart att förvaitningsboiag komner att drabbas

mycket hårt av vinstdeiningsskatten. Detta beror på att som

intäkt vid skatteberäkningen ska11 upptas företagets skulder

muitipiicerade med beskattningsårets infiationstai. Avdrag medges

vid beräkningen för skiiinaden meiian reaia och ordinarie

värdeminskningsavdrag. Detta kommer eme11ertid inte att i någon

nämnvärd omfattning eliminera den höga skattebeiastningen. Kommittên synes vidare mena att den möjlighet ti11 investeringsfondsavsättning, som öppnats för förvaitningsboiag, i viss mån kan användas för att iindra effekten av vinstdeiningsskatten. I prak-

tiken kommer emeiiertid många förvaitningsboiag inte att kunna

utnyttja avsättningsmöjligheten eftersom företagens resuitat b1ir vinstdeiningsskatten. Härti11 kommer att den a11negativt p.g.a.

inänna investeringsfonden inte får tas i anspråk för investeringar

i bostadsfastigheter.

Med hänsyn ti11 vinstdeiningsskatten står det vidare he1t kiart att de finansieringsmodeiier som kommittén överväger, med iånefi-

nansiering även av det periodiska underhåiiet, inte är något rea-

iistiskt aiternativ för eftersom de redan vid

fastighetsboiagen, normai beiåning idag hotas av konkurs inom några få år.

Kommittén bör vidare sina tankar på en fastighetsskatt, som ompröva ti11 finansieringssystemet med hänsyn ti11 den skarpa kompiettering kritik som iagrådet riktat mot ett regeringsförsiag med iikartat innehåii b1.a. med hänvisning till att principen om den skattskyidiges bärkraft inte beaktats.

Av experten Mirja Kvaavik-Bartiey

Kommitténs huvuduppgift är att göra en översyn av de tidigare bostadspoiitiska måien och medien. Det aktueila de1beframiagda tänkandet innehålier i stort endast en kartiäggning av förhåiiandena bostadsmarknaden. min mening borde större utrymme

på Eniigt

466 Reservationer och yttranden

ha lämnats för kritisk granskning av den förda bostadspolitiken och för en omprövning av de grunder som dagens bostadspolitik

vilar på.

Mål för bostadspolitiken

1 Kommittén i

säger sammanfattning att bostadspolitiken bör inriktas

på bostädernas fördelning, förvaltning och förnyelse. Vid målfor-

muleringen saknar jag klara uttalanden om att bostadspolitiken

också bör ta sikte på att tillfredsställa bostadskonsumenternas

önskemål vad gäller själva utformningen av bostäderna och bostads-

områdena samt upplåtelseformerna. Därför anser jag det som en stor

brist att inga - eller ens för underundersökningar redogörelser sökningar som gjorts i andra - trots önskemål sammanhang enträgna

från flera experter inrymts på de 800 sidorna som delbetänkandet

omfattar.

Vidare anser jag att ett givet mål för bostadspolitiken i dagens ekonomiska situation, som inte tillåter utökade eller ens realt

oförändrade subventioner, borde vara att satsa på boendeformer som

dels kräver mindre subventioner av samhället och mera av eget

kapital av de boende, dels innebär låga drifts- och kapitalkost-

nader.

Jag anser att alla befintliga boende- och upplåtelseformer behövs

och bör finnas kvar för att bostadskonsumenterna ska ha en valfrihet. Men enligt min mening har ägandet av den egna bostaden direkt eller indirekt som i bostadsrätten - en social och samhälviktig

lelig funktion. Därför borde den nya bostadspolitiken ta sikte på

att systematiskt öka bostadsrätternas antal och andel av bostadsbeståndet genom nybyggnad, i samband med ombyggnad och genom över-

gång från hyresrätt till bostadsrätt.

Särskilt viktigt är detta inom områden som ensidigt domineras av allmännyttig hyresrätt och som av flertalet boende uppfattas som misslyckade bostadsområden. God ekonomi, fördjupad demokrati och

större social gemenskap är möjliga att uppnå i bostadsrätt. En-

Reservationer och yttranden 467

iigt min mening borde kommittén i sina anvisningar om framtida vägva1 för bostadspoiitiken redan nu kommit till den slutsatsen.

Så har emeiiertid inte skett. Tankegången hos komnittên förefaiier

vara att även i fortsättningen gynna de a11männyttiga bostadsföre-

tagen, dvs. hyresrätten som på sätt och vis är den mest 1uxuösa

bostadsformen vad gä11er t.ex. servicegraden. Den a11männyttiga hyresrätten är dessutom dyrast vad gä11er drift och underhåii och

stä11er de största kraven på samhäileiiga subventioner.

I betänkandet anförs att “det är ett må] för bostadspoiitiken att motverka förmögenhetsbildning genom ett fastighetsinnehav. Jag kan inte stä11a mig bakom ett sådant mål eftersom jag anser att ett sparande och även andra insatser i en ägd bostad har positiva effekter för bostadskonsumenterna - de enskiida - och medborgarna samhä11et.

Bostädernas fördelning

Eftersom endast en ringa dei av bostadsefterfrågan i framtiden kan

tiiigodoses genom nyproduktion är det viktigt att det bostadsbestånd som vi har utnyttjas så effektivt som möjiigt. Förutsättningen för ett effektivt nyttjande är ökad röriighet.

På bostadsrättsmarknaden har vid årsskiftet 1983/84 rests ett stort hinder för röriighet i form av ändrade reg1er för reavinstbeskattning med obefintliga uppskovsmöj1igheter. Ett ytter1igare hinder är de prob1em som finns att finansiera förvärv av en ä1dre bostadsrätt och då särski1t ande1srätt i gamia bostadsföreningar.

Dessa frågor har över huvud taget inte berörts av kommittén, trots

att de eniigt min mening har mycket stor betyde1se för effektivt utnyttjande av bostadsbeståndet och förde1ningen av bostäderna.

För att kiara förde1ningsprob1emen har komnittên eniigt min mening

s1agit in på he1t feiaktiga vägar. En förstärkning av den kommuna-

1a bostadsförmediingen och eventue11 skärpning av bostadsanvis-

ningsiagen förefailer vara de åtgärder som kommittén tror bäst

468 Reservationer och yttranden

främjar det effektiva utnyttjandet av bostadsbeståndet. Eniigt min mening bör först a11a hinder som står i vägen för människornas

frivi11iga fiyttningar eiimineras, därefter bör det undersökas hur ä frivi11iga fiyttningar kan stimu1eras och först i sista hand

tvångsåtgärder p1aneras.

Bostädernas förnvelse

Kommittén diskuterar vidare anpassningen av det befintiiga bo-

stadsbeståndet tili de eventuelit tiHkonmande kraven på större

bostäder. Återigen anser jag att det vore bättre med ökad rör1ig-

het än med hårdhänta åtgärder i fastigheterna och iägenheterna.

Diskussionen om trångboddhetsnorm 3 och 1ägenhetssammans1agningar

ger mig farhågor att det i många kommuner kommer att stälias

å stränga vi11k0r om ändrad Iägenhetssammansättning i samband med

upprustning/ombyggnad. B1ir så fa11et riskeras att många bostads-

och bostadsrättsföreningsfastigheter inte b1ir upprustade. Ett vi11kor för en genomgripande ombyggnad är att de boende, dvs.

mediemmarna sjä1va, i demokratisk ordning besiutar om åtgärder. Om

kravet på iägenhetssammansiagningar innebär att en de1 av före-

ningsmed1emmarna får Iämna sina bostäder, blir det svårt, om inte

rent av omöjiigt, att fatta ett bes1ut om ombyggnad. Om så ändå

sker får besiutet stora ekonomiska konsekvenser för föreningen, I som då måste iösa ut de mediemmar som inte iängre kan bo kvar. i i

Eniigt min mening är ana1ysen i betänkandet vad gä11er trångboddi

hetsnormer och ändringar i Iägenhetssammansättningen såiedes 1 1 bristfäiiig. i

Inte he11er har man beiyst det hinder för ombyggnad av ä1dre

bostadsföreningshus som oförmåniiga - 92 % i stä11et Iåneregier

för 99 % - utgör.

Boendekostnad

I redogöre1sen för boendekostnaderna konstateras he1t korrekt att

uppgifterna om årsavgifter tili föreningarna inte säger a11t om

bostadsrättshavarnas boendekostnader. Bostadsrättshavarna sjä1va

har därutöver utgifter för iägenhetsunderhåiiet och för kapitai-

Reservationer och yttranden 469

kostnaderna för den egna insatsen. Kommittên konstaterar att bo-

stadsutgifterna för småhusägarna varierar i högre grad än bostads-

kostnaderna i andra besittningsformer beroende på b1.a. förvärvs-

tidpunkten. Jag vi11 betona att sama förhåiiande gälier för bo-

stadsrättshavarna. De som på senare åren förvärvat en bostadsrätt

i områden med stigande priser framför a11t i Stockhoims innerstad - har för sitt boende. mycket höga utgifter

När kommittén nu redovisar resu1tatet av sina kartiäggningar, anser jag att en beskrivning av a11a de poiitiska besiut som fat-

tats på senare år och som inneburit stora ekonomiska förändringar

för de boende hade varit på sin piats. För bostadsrättshavarna

har föijande försämringar åstadkommits under den senaste fyraårs-

perioden-införandet av den individueila bostadsskatten, snabbare avtrappning av räntebidragen än för andra boendeformer, begränsning av avdragsrätten, hyreshusavgiften som siår hårdare mot föreningsboendet än andra boendeformer och nu senast vid årsskiftet ändrade regier för reavinstbeskattningen. Jag har dock med ti11-

fredsstäiieise noterat att de synpunkter på skattefrågor som SBC i

olika sammanhang framfört är föremåi för överväganden i kommittên.

Principieiit anser jag det inte rimiigt att människor utsätts för en situation som innebär att de besiut som de fattar idag, de

boendekostnadskaikyier som de gör, på kort tid kan bli he1t om-

kuiikastade enbart på grund av poiitiska besiut.

Jag anser därför att kommittén 1 sitt fortsatta arbete bör sätta

upp ytteriigare ett måi, näm1igen att skapa ett system, föresiå

förändringar som innebär att spe1reg1erna på bostadsmarknaden b1ir

säkra,överskåd1iga och iätt förståe1iga för de boende och att

systemet som skapas ska vara så robust att det tå1 både ändrad infiationstakt och ändrade värderingar biand de boende.

470 Reservationer och yttranden

Av experten Torsten Landgren

Enligt kommittêdirektiven bör vissa generella överväganden göras

om de allmännyttiga företagen. Utgångspunkten skall vara att före-

tagen även framtiden skall ha en central roll i bostadspolitiken. Även framdeles måste de svara för en stor andel av bostäderna i tätorterna för att kunna erbjuda bra boende för alla. Enligt direktiven bör vidare övervägas om det behövs särskilda åtgärder för

att trygga den angivna rollen. I direktiven påpekas också de all-

varliga sociala konsekvenserna av flerbostadsområdenas ensidiga lägenhetssammansättning.

Kommittén konstaterar inför fortsatta överväganden att reformer genomförts som skall stärka de allmännyttiga företagens ställning,

men att man kommer att pröva om dessa åtgärder är tillräckliga.

Kommittén .säger att dessa överväganden måste göras mot bakgrund av om företagen i framtiden skall förvalta sitt nuvarande bostads-

bestånd eller om de skall inta en mer aktiv roll på bostadsmarkna-

den. En aktiv roll skulle kunna innebära att företagen skaffar sig

tillgång även till bostäder i områden där företagen nu ej är re-

presenterade.

Kommitténs beskrivning av den allmänna bakgrunden rörande de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet och ekonomiska situation

är nyanserad, men ofullständig, något som är förklarligt med tanke

på den begränsning som behövt göras i det föreliggande betänkan-

det. Dessa frågor och redovisade fakta kommer säkert att belysas

under remissbehandlingen.

Det finns anledning att särskilt betona att de allmännyttiga bostadsföretagen har getts en särskild roll i bostadsförsörjningen. De skiljer sig därigenom från samhällsägda bostäder i

väsentligt

andra länder. Allmännyttan i vårt land kännetecknas framför allt av:

* den hari en relativt stor del av det totala bostadsbeståndet

vilket är viktigt för att kunna erbjuda bostäder avsedda åt 5913;,

och för att kunna påverka bostadskostnaderna även i andra ägar-

och upplåtelseformer,

Reservationer och yttranden 471

* den har bostäder och områden som är moderna och av god kvalitet,

* den kan styras politiskt de allmännyttiga hyreslägenheterna är

de enda som direkt kan påverkas av kommunens bostadsförsörjnings-

intentioner på längre sikt. Det kan gälla ändrad lägenhetssamnan-

sättning, områdesupprustning, förmedling av bostäder etc.

För att kunna upprätthålla dessa viktiga funktioner på bostads-

marknaden måste företagen ha möjligheter att verka aktivt. Stag-

nation eller tillbakagång kommer att förstärka de negativa sociala

effekterna av ensidigt sammansatta bostadsområden. En passiv roll riskerar att i slutändan leda till att företagen inte längre kan

erbjuda några verkligt attraktiva boendealternativ. Uppgiften

blir då att förvalta bostadsområden avsedda för de människor som

har de svagaste möjligheterna att konkurrera på bostadsmarknaden.

Detta innebär att man överger den sociala bostadspolitiken.

De allmännyttiga företagen är nu under snabb utveckling. Individuellt och kollektivt boinflytande genomförs, bostadsförvaltningens servicefunktioner utvecklas etc. Kan allmännyttan också få

tillgång till bostäder i områden där företagen nu ej är represen-

terade, blir det lättare för dem att kunna erbjuda ett bra boende

för 3113.

Av experten Pär Svanberg

Det betänkande som nu föreligger innehåller beskrivningar, analyser, bedömningar och alternativa utvecklingslinjer inom bostads-

sektorn. Några konkreta förslag till lösningar på problemen inom

boendet redovisas emellertid inte. Avsikten är att betänkandet skall starta diskussion och debatt som grund för kommitténs slutgiltiga överväganden och förslag. För denna diskussion finns det enligt min mening skäl att kommentera och komplettera kommitténs

betänkande i några avseenden. En mer ingående diskussion får dock

anstå till remissomgången.

472 Reservationer och yttranden

Bostadsstöd och förmögenhetsbildning

Kommittén har eniigt direktiven i uppdrag att göra en övergripande översyn av bostadsstödet och av finansieringsvi11koren i aiimän-

het, med utgångspunkten att skapa neutraiitet me11an boendet i

o1ika besittningsformer, 1 fråga om både 1öpande kostnader och

förmögenhetsbiidning, och att utjämna kostnader för bostäder av olika åider. Den ska11 också göra en övergripande översyn av

systemen för bostadsstöd med utgångspunkten att trygga en god

grundstandard och främja ett jämiikt och integrerat boende. En

a11män utgångspunkt bör eniigt direktiven vara att samhäiiets stöd

tiil de boende inte kan öka rea1t sett.

Med dessa utgångspunkter är det viktigt att sanhä11ets stöd ti11

boendet är så effektivt som möjiigt. I kapitei 4 behandias de genereiia subventionernas förde1ning. Där konstateras att medan räntebidraget bestäms av produktionskostnaden vid nybyggnad e11er ombyggnad bestäms skattesubventionen 1 princip av anskaffningskostnaden. En köpare av ett begagnat eget hem e11er bostadsrätt kan därför beta1a ett högre pris än om avdragsrätten för räntor ej funnits. Marknadspriserna b1ir följaktiigen högre.

Den fria prisbiidningen på egna hem och bostadsrätter i kombina-

tion med brister i finansieringssystem och skattesystem betyder därför inte bara att segregationen i boendet växer. Den innebär också att samhäiiets subventioner til! boendet växer utan att det fattas poiitiska besiut om detta,utan att nya bostäder byggs e11er gamla förbättras och utan att de boende får 1ägre boendekostnader.

Kommittén har beräknat att subventionerna ti11 egna hem år 1985 är 5,8 miijarder kronor större än de sku11e varit om egna hemmen haft räntebidrag som för bostadsrätt men inga skattesubventioner. Det är en mi1jard mer än de totaia subventionerna ti11 hyres- och bostadsrätter. Skattesubventionerna är så1edes ur bostadspoiitisk synpunkt synneriigen ineffektiva. Trots detta anser kommittén att det av bostadssociaia skäi inte torde vara möj1igt att kraftigt minska subventionerna ti11 egnahemsägarna. Motiven för detta

Reservationer och yttranden

är att en stor dei av skattesubventionerna går ti11 barnfamiijer

och att höjda årskostnader för egnahemsägarna skuiie medföra sänk-

ta priser på egna hem. Jag deiar inte kommitténs uppfattning utan

anser att det är a11de1es nödvändigt att omfördeia samhäiiets stöd

ti11 boendet, så att resurserna används på ett mer effektivt sätt.

Eventueiia a11var1iga socia1a och ekonomiska konsekvenser av en mer rättvis fördeining av samhäilets stöd tiil boendet kan förhindras genom b1.a.bostadsbidrag och bättre finansieringsmöjiighe-

ter. Sänkta priser på egna hem sku11e eniigt min mening inte he1-

1er vara någon nackdel från bostadsp01itisk utgångspunkt. För det

stora fiertaiet egnahemsägare sku11e prissänkningen troiigen Iigga vä1 inom ramen för den värdestegring som tidigare skett.

Bostadskostnader och betainingsförmåga

Kommittén konstaterar att hushåiiens förmåga att betaia bostads-

kostnader försämrats sedan mitten av 1970- talet. Detta har skett samtidigt som de genomsnittiiga bostadskostnaderna har ökat och skiiinaderna meiian bostäder byggda vid 01ika tidpunkter har förstärkts. Det är viktigt att notera att kommittén då den beräknat

hushå11ens betainingsförmåga utgått från genomsnittshyrorna i

oiika 1ägenhetsstor1ekar. För den som måste söka sig ti11 nyare Iägenheter för att förbättra sin bostadsstandard e11er överhuvudtaget få en bostad är situationen mycket aiivariigare. De höga hyrorna i nyare Iägenheter gör hyresmarknaden trögrörlig och hindrar människor att förbättra sin bostadsstandard.

Kommittén har inte tagit stä11ning ti11 vad som är en rimiig bo-

stadskostnadsnivå. Ett dåiigt tecken kan möjiigen vara att samtii-

ga beskrivningar av aiternativa finansieringssystem utgår från

kapitaikostnaden i dagens nyproduktion. Jag vi11 därför, inför kommitténs fortsatta överväganden, med bestämdhet hävda att kapitaikostnaderna i dagens nyproduktion är a11de1es för höga för att

ge förutsättningar för en sociait godtagbar hyresnivå. Hyresgäst-

röreisens krav på en sociait godtagbar hyresnivå, ett nytt finan-

och andra krav för att garantera a11a rätten ti11

sieringssystem

en sociait utveckiande boendemiijö formuierasidess bostadspoiitiska program Rättvisa i boendet.

Reservationer och yttranden

De allmännyttiga bostadsföretagen

Enligt direktiven skall kommittên göra en översyn av förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet, med

utgångspunkt att deras roll i den sociala bostadsförsörjningen

skall tryggas. Tyvärr har kommittén inte hunnit med att föra

någon mer ingående diskussion om de allmännyttiga bostadsföreta-

gen i föreliggande betänkande. Det finns därför skäl att erinra om den internationellt sett unika bostadspolitiska roll som våra allmännyttiga bostadsföretag har. Deras lägenheter är tillgängliga för alla och de utgör en stor andel av bostadsbeståndet. De allmännyttiga bostadsföretagens hyror är prisledande för hela

hyresmarknaden och påverkar också överlåtelsepriser i andra upplå-

telseformer. Det är därför viktigt att de allmännyttiga bostadsföretagen ges möjligheter att både utveckla och utöka sina bostadsbestånd. En förutsättning för att företagen skall kunna utvecklas

är att de inte ensamma tvingas ta ansvaret för att_g11g skall ha

rätten till en bostad. Detta ansvar måste delas av alla kategorier av fastighetsägare. Först då kan den tilltagande segregationen och

marknadskrafternas negativa inflytande på bostadsmarknaden hejdas

och en social bostadsförsörjning tryggas.

Av experten Per Tornêe

Allmänt

I direktiven framhålles att kommitténs huvuduppgift är att lägga

fram förslag till en ny bostadspolitik, som skall ta sikte på det

befintliga fastighetsbeståndet och inte som tidigare främst syfta

till att stimulera till hög nyproduktion. Med denna utgångspunkt

borde kommittén mera kritiskt granskat den hittillsvarande bostadspolitiken. Konsekvenserna av miljonprogrammet, av de kommunala bostadsföretagens dominerande ställning i nyproduktionen och av den ökade detaljstyrningen från samhällets sida borde belysts utförligt. Vidare borde kommittén diskuterat möjligheterna till en

ökad konkurrens mellan olika ägare och mellan skilda upplåtelse-

Reservationer och yttranden 475

former. Kommittên inriktar sin framstäiining aiitför ensidigt på

den kommunaia hyreshussektorn. I betänkandet behandias mycket

vidiyftigt en begränsad kostnadspost, nämiigen kapitaikostnaderna vid statiig beiåning. Eniigt min mening är detta ett a11de1es för

snävt betrakteisesätt. Utan att betänkandet därför behövt få ett

större omfång hade bostadsmarknaden belysts på ett bättre sätt om

kommittén behandlat även den stora dei av kapitaikostnaderna, som inte är förenade med statiiga räntesubventioner. Även drift- och underhåiiskostnaderna borde getts större utrymme.

För hyreshussektorn haitar anaiysen betänkiigt därför att kommit-

tên endast i begränsad omfattning tar upp hyresfrågorna. De vid-

Iyftiga resonemang som förs om paritet i kapitaikostnader hänger i luften för fierfamiijshussektorn därför att resonemangen inte

kombinerats med någon anaiys av hyresbetainingsviijan. Specieiit

har iägesfaktorns betydeise för de boende kraftigt undervärderats.

På grund av att kommittén endast ti11de1at mig ett visst begränsat

utrymme berörs i det föijande endast några detaijfrågor ytterst

kortfattat.

Kapitei 5 Fastighetsekonomisk utveckling

Avsnittet innehåiier en mängd detaijuppgifter om fastighetsekonomin, i stor utsträckning hämtade från Fastighetsägareförbundets

undersökningar. Det som saknas är en heihetssyn på frågan hur

ekonomin kan förbättras för att möjiiggöra erforderiigt underhåii och förnyeise av fastigheterna.

I avsnitt 5.1 kommittén att den förhåiiandevis höga beiâpåstår i äidre hyreshus främst kan förkiaras av ombyggnadsverksamhet ningen och ägarbyten. Det som heit förbises är att nuvarande skattereg1er ofta fastighetsägaren att Iånefinansiera även rent underhåil. tvingar

Kommittén förbiser vidare fastighetsmarknadens betydelse. En fungerande fastighetsmarknad är en förutsättning för att 1ämp1iga

476 Reservationer och yttranden

företag och personer ska11 kunna etabiera sig i branschen. Kommittén synes närmast betrakta fastighetsmarknaden som ett onödigt insiag som trass1ar till de teoretiska finansieringsmodeiierna.

2 I avsnitt 5.3.4 berörs kortfattat de nya underhåiisiånen med räntebidrag. Den uppmärksamme iäsaren kan av framstäiiningen möj1igen iäsa ut att detta finansieringssätt kommer att ieda ti11

större krav på hyreshöjningar än nuvarande finansieringssätt vid

ett fast penningvärde. Denna mycket centraia fråga borde beiysts

betydiigt kiarare i betänkandet.

Kommittén hävdar (5.4.5) att en fastighetsskatt (hyreshusavgift)

på det äidre beståndet stimuierar ti11 ombyggnad. En1igt min upp-

fattning är förhåilandet det rakt motsatta.

Kapitei 8 Bostadsfinansieringen

Eniigt direktiven ska11 kommittén pröva möjiigheterna ti11 rea1t minskade kostnader för samhäiiets bostadssubventioner. Kommittén

borde därför redan i detta iniedande betänkande ingående analyse-

rat effekterna av en successiv avveckiing av de genere11a subventionerna.

Det borde vara ett a11mänt intresse att inte bara statiigt och

kommunait kapitai investeras i fast egendom. Någon som heist hän-

syn ti11 detta synes inte ha tagits i de oiika finansieringsmodeiierna.

Möjiigheterna att bygga upp ett eget kapitai hos de kommunaia bostadsföretagen avfärdas mycket kortfattat (8.2.2). Detta är

bek1ag1igt därför att en ingående anaiys av effekterna härav för

de kommunaia bostadsföretagen och för bostadsmarknaden i sin he1het torde gett intressanta resuitat.

Kommittén anför som en utgångspunkt för resonemangen i avsnitt 8.2

att tröske1effekter bör undvikas. Finansieringsvi11koren för o1ika

investeringar bör därför vara oberoende av om åtgärderna utförs i

samband med nybyggnad, ombyggnad e11er periodiskt under-

Reservationer och yttranden 477

hå11. Detta kan uppnås även genom att a11t underhåii, aiitså även

i samband med ombyggnad, finansieras med hyresintäkter.

I avsnitt 8.3.2 påstås att iönsämheten förbättras i äidre pri-

vatägda hyreshus vid en minskning av räntebidragen. Detta påståen-

de är en grov förenkiing, som ieder tili feiaktiga siutsatser.

SCB:s inkomst- och kostnadsundersökningar (IKU) visar att iönsam-

heten är sämst i det äidre beståndet. Genom att den iånga räntan

stigit under en följd av år drabbas ägarna av äidre privatfinansierade hyreshus av kraftiga räntekostnadsökningar vid konvertering av iånen. Dessa kostnadsökningar är ofta större än de som föijer av en snabbare minskning av de statliga räntebidragen. Detta tiiisammans med omständigheten att äidre hus har höga drift-

och underhåiiskostnader medverkar ti11 den dåiiga iönsamheten. Det

sagda innebär att det inte finns några bärande motiv för en sär-

ski1d skatt på det äidre beståndet.

I avsnitt 8.5.1 konstateras att införandet av de nya underhåiis-

iånen har varit möjiig just på grund av att vi haft en hög infla-

tion. Vidare framhå11er kommittén att iåg infiation måste ge en

iägre fastighetsskatt och att skatten måste tas ut i ett senare skede av en fastighets iivscykei.

Kommitténs konstateranden är i och för sig riktiga och borde en-

ligt min mening föijts upp med konkreta försiag eftersom iåginfia-

tionsaiternativen i dag torde ha ett särskiit intresse. För hyreshus är det dock inte infiationen som sådan som är reievant utan de förväntade hyresintäkterna. Sku1ie det nu aktueiia försiaget om hyresstopp genomföras förändras situationen radikait. Kommitténs ovan refererade resonemang ieder då ti11 att såväi underhåilsiån som fastighetsskatt måste slopas.

Kapitei 10 Bostad efter behov

M?I¥DF9?E.§§£ éfilffl.15§?Dh§F§§EWEFfl§§FEPiP§9fl

Det är oiyckiigt om kraven på 1ägenhetssammansiagningar drives

Iängre än vad som motsvarar efterfrågan på marknaden. Konsekvensen

478 Reservationer och yttranden

b1ir tomma iägenheter även i centraia iägen och att många ungdomar

inte får tiilfäiie att hyra egen iägenhet. Av motsvarande skä1 anser jag att produktion av stora iägenheter i flerbostadshus inte

bör forceras innan efterfrågan är kiariagd. Det framgår inte av

kommitténs materia] i viiken omfattning barnfamiijer vi11 bo i småhus respektive i stora iägenheter i fierbostadshus.

Som framhåiiits iniedningsvis är en ökad marknadsanpassning det effektivaste sättet att få tiil stånd ett förbättrat resursutnyttjande inom bostadssektorn. En ökad omfiyttningsfrekvens i en friare hyresmarknad medför b1.a. att större iägenheter i ökad utsträckning kommer att fristäiias för barnfamiijer.

Kommittén diskuterar i avsnitt 10.3.3 bostadsområden med koncen-

tration av problemhushåii utan att k1art definiera begreppet pro-

biemhushåii - att för vem dessa hushåii är genom entydigt ange probiem. Detta framstår som märkiigt mot bakgrund av dagens iiviii massmedia om hushå11 som är störande för sina granga debatt nar.

EñHHELWFl@J9P§@U9FQ@UFÅE?§2

Kommittén påstår att en aktiv kommunai bostadsförmediing är ett

medei som kan och bör användas i arbetet för att motverka segrega-

tion i boendet. Någon utredning som stöd för detta utta1ande redo-

visas inte i betänkandet och inte heiier för påståenden (10.4.4)

som att bostadsförmediingarna bidrar på ett många gånger avgörande

sätt ti11 en ökad vaifrihet på bostadsmarknaden för de resurssvaga

hushå11en. Verkiigheten är betydiigt mer kompiicerad. På orter där den kommunala bostadsförmediingen skötts mindre vä1 torde den närmast ha medverkat tili att öka segregationen. Under a11a omständigheter borde bostadsförmediingarnas effektivitet biir föremå1 för en ordentiig anaiys innan de ges ökade befogenheter.

Fastighetsägareorganisationen har begärt förhandlingar i ett 30-

tai kommuner om friviiiiga avtai för att iösa bostadsfrågan för

Reservationer och yttranden 479

s.k. svaga grupper. På många orter har avta1 kommit ti11 stånd. I

andra fal] har fastighetsägareorganisationens framstäilningar ej

iett ti11 något resu1tat b1.a,därför att kommunerna inte ansett

att avta1 erfordras. Defriviiiiga avtaien om bostadsanvisning skapar ett engagemang från berörda parters sida vi1ket gör dem

bättre skickade att 1ösa de aktue11a probiemen på bostadsmarknaden

än o1ika tvångsiösningar. Kommittén borde därför bättre än vad

som skett genom o1ika förslag underlättat frivi11iga avta1.

Kapitei 11 Bostäder och skatter

Kommittén anser att schabionbeskattning är motiverad för egna hem därför att boendemotivet står i förgrunden. För hyreshus där ägandet motiveras av ett förvärvssyfte anser kommittén att en mer resuitatinriktad beskattning är naturiig.

En1igt min erfarenhet är boendemotivet det he1t dominerande för

många mindre fastighetsägare. Med kommitténs resonemang borde

gränsdragningen inte göras me11an två- och trefami1jsfastigheter utan vid en storlek där ägarens boendemotiv normait upphör att dominera.

Överhuvudtaget är skatteavsnittet ofu11ständigt. Trots att vinst-

delningsskatten, förmögenhetsbeskattningen, arvsbeskattningen och

sambeskattningen av B-inkomster är frågor av stor betydeise för

fastighetsekonomin, berörs de inte i betänkandet.

480 Skrivelser

Skrivelse från experterna Sture H01]mann, Karin Lund, Gunnar Lundberg, R01f Trodin och Monika Wikman

Ti11 bostadskommittén har knutits en referensgrupp av experter i vi1ken vi ingår. I samband med bostadskommittêns deibetänkande har ett par av experterna i referensgruppen anhå11it om att få inge särskiida yttranden. Komittên har medgivit detta.

Deibetänkandet innehâ11er ca 800 sidor beskrivande text. Givetvis kan man ha olika uppfattning om betoningar och avsnitt i dessa beskrivningar av bakgrund, hittiiisvarande utveckiing och dess orsaker. Eftersom betänkandet inte innehåiier några försiag ter det sig dock föga meningsfu11t att i detta skede avge några yttranden. Vi har därför avstått.

Statens offentliga utredningar 1984

Kronologisk förteckning

. Sociala , på regionalplanering.l. . värdepappersmarknaden.Fi. . Domstolaroch eko-brott.Ju. I‘ _ idsutredningen.LU84.Huvudrapport.Fi.

wwugupug-and

Sektorstudier.LU84.Bilegedel1. Fi. Särskildastudier. LU84.Bilagedel2. Fi. . Långtidsutredningen.LU84.Bilagedel3. Fi. . Nåringstillstånd.Ju. . Förslagtill lag om Kooperativaföreningar.l. . Kompletterandemotståndsfomm. Fö. . Röstråttoch medborgarskap.Ju. . Röstråttoch medborgarskap.Bilaga.Ju. . Samordnadnarkotikapolitik.S. . RF 10:5.Ju. . Ekonomisk brottsligheti Sverige.Bakgrund,övervägande, åtgärder.Ju. . Förvârvigod tro. Ju. . Sverigesinternationellatransporter.K. . Arbetarnarknadsstriden I. A. . Arbetsmark ‘ iden II. A. . Datoreroch arbetslivetsförändring.A. . Förenkladsiâlvdeklaration.Fi. . Pantritt. Ju. . Folkbibliote i Sverige.U. . Enbättre informationom kemiskaprodukter.Jo. . Ny onsumentköpla-.Ju. . Ny Benklagniftning.Del 1.Bankrörelselag.Fi. . Ny Benklagstiftning.Del2. Bankektiebolagsleg.Fi. Ny Banklagetihning.Del3. Sparbankalag.Fi. . NyBanklagstiflning.Del4. Föreningsbankslag. Fi. . LÅSMERA!U. . Arbetemerknadapolitikunderomprövning.A. Nya alternativtill friheteetraff.Ju. . Handlemedtjänster. Ud. ‘ ‘ “ ‘ delbeti Bo. . Boetadakommittensdelbetänkande.Del 1.Bo . Boetadakommitténsdelbetänkande.Del2. Bo.

Statens offentliga utredningar 1984

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Bostadsdepartementet ‘ ‘ ‘ ‘ ‘ * ‘ Kommissionenmot ekonomiskbrottslighet. 1. Domstolaroch 1. “ ‘ ‘ ‘ * eko-brott. [3] 2. Niringstillstånd.[8] 3. Ekonomiskbrottslighet _, [34] 2. i Sverige.Bakgrund,övervägande,åtgärder.[15] Del 1. [35]3. Bostadskomm ‘ delbetänkande.Del2 [36] 1983års rösträttskommitté.1. Röstrâtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträttoch medborgarskap.Bilaga.[12] RF1°=5-[14] Industridepartementet FÖNÖW i 90¢°- [5] Sociala , på egionalplanering.[1] Pantråtl-[22] Förslagtill lag om Kooperetiveföreningar.[9] Ny konsumentköplav.[25] Nyaalternativtill frihetsstraff. [32]

Utrikesdepartementet Handlamedtjänster. [33]

Försvarsdepartementet Kompletterandemotstándsformer.[10]

Socialdepartementet Samordnadnarkotikapolitik.[13]

Kommunikationsdepartementet Sverigesinternationellatransporter.[17]

Finansdepartementet Vä r rr rsmarknaden.[2] I‘ ,‘ rad.’ , .1.l‘ ,“ --- _ LU84.Huvudrapport. [4] 2. Sektorstudier.LU 84. Bilagedel1. [5] 3. Särskilda r .LU84.BiI , 4 ‘2.[6]4.|‘ 4 ,u , LUM. Bilagedal3. [7] Förenkladsjälvdeklaration.[21] Banklagsutredningen. 1.NyBanklagstiftning.Del 1. Bankrörelselag.[26]2. Nybanklagstiftning.Del2. Bankaktiebolagslagen. [27] 3. Ny banklagstiftning.Del 3. Sparbankslag.[28] 4. Ny banklagstiftning.Del4. Föreningsbankslag. [29]

Utbildningsdepartementet FolkbibiiotekiSverige.[23] LÅSMERA![30]

Jordbruksdepartementet Enbättre informationom kemiskaprodukter.[24]

Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen.1.Arbetsmarknadsstriden I. [18]2.ArbetsmarknadsstridenIl. [19] Datoreroch arbetslivetsförändring.[20] Arbetsmarknadspolitikunderomprövning.[31]

Anm. Siffrorna inomklammerbetecknarutredningensnummeri den kronologiskaförteckningen.

KL.‘:.1;3 a.. z. f:.. L.

2981-. i] 3

Hänvisat till av

Ur KB:s samlingar

8.1.3 Krav på rea1t oförändrade e11er minskade

8.3.4 Fastighetsfinansieringen vid 1åg inf1ation . . 61

8.8.4 Långsiktiga effekter . . . . . . . . . . . . . 168

9.5.4 Mä1grupper för bostadsbidragen . . . . . . . . 226

10.1.3 Olika tolkningar av integrationsmålet . . . 263

10.4.3 Kommunal bostadsförmedling på 1980-talet

10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för

8.1 Krav på finansierings- och stödsystemet

5 De bostadsp01itiska åtgärderna sku11e sikta ti11 att stärka de

6 Den statiiga bostadspo1itiken sku11e inriktas på bostadsför-

8.1.3 Krav på rea1t oförändrade e11er minskade bostads-

14 Möjligheter att reformera finansieringen

8.2.1 _I_ grundmgdgll _I_ lånejinansieras allajnvgsteringar

1 De värden på skuider, kapitaiutgifter och räntesubventioner som

1 Det är här inte fråga om att bygga upp fonder i med bygg-

8.2.6 gt§n_invgrkan av_inflatjgn_kgn_grundmoge1]grna_fuhgera_y§j

1 Infiation innebär en aiimän ökning av priserna på varor och

8.3.3 fastjghetsjjnagsjerjnggn_vjd_h§g_inf1atign

48 Möj1igheter att reformera finansieringen

1 I ROT-programmet anges att finansieringsfrågorna är centrala i

10 % årligen.

62 Möjligheter att reformera finansieringen

3 % första året, som nu, men att den sedan trappas upp med årli-

8.3.5 Fastighetsfinansieringen vid övergång från hög tiil Iåg

1984 1990 1395 1599

8.3.6 gäntgbjdragens_utygckjing beror j_hög grgd_p§ räntan

4 % inflation fr.o.m. år 1984 samt bostadsiåneränta på 11,25 %

8.4.1 gtvegkljggsarbgtgt

10 %. Då antas räntesatserna vara för nybyggnadsiån 12,25 % och

78 Möjiigheter att reformera finansieringen

1 Infiationståiighet avser här funktion

8.12 vid o1ika om åriig inflation. Där-

20 år, reait räknat.

8.4.3 Ängradg_avtrappnjpgar av_r§ntebigrgg

94 Möjiigheter att reformera finansieringen

8.4.4 Bäntgjåp

10 % år1ig inf1ation.

10 % 5r1ig inflation.

110 Möjligheter att reformera finansieringen

8.6 Rea1 bostadsfinansiering

8.6.1 Begibeskgttningsutregningegs_f§r§igg

20 år för äidre iån. Den grad av paritet meiian oiika årgångar

8.6.8 vid rea]_bgstagsjjgansje1jng

8.7.1 _R_e_za_i_finansigr_i_ng och nominalistisk beskattning_

8.8.2 Såväl omedelbara som framtida utgiftsändringar påverkar

8.8.4 Lång§jktjgg_gfjektgr

9.1 Inledning

9.3.1 garnjpgnjjgy

1975 då det fanns 570 000 bidragshushåii; varannan barnfamiij

108 000 hushå11, dvs. en tredjede1 av barnfamiijerna med

100 milj. kr. per år, varav 70 milj. kr. avser kommunernas perso-

1975 -76 -7.7 -78 -79 -80 -81 -82 -83 Är

38 %. Anta1et hushåll, som fick bostadsti11ägg, uppskattas av

9.5.4 gålg§uEpgr_för_bgstagsbidragen

9.6.1 5]lm§nna_synpugkter

9.6.4 gtrymmgsstgngardstymggggpge_s1stem

9.6.5 gnga§t_bgs5ags5ostnags3nknutgjLj5§q;qggyghgg

9.6.6 5dmjni§tratjva_bri§tgr_j_b1drags§y§tgmgt

10.1.3 §Ujka_tp1kgjngar_av

1 stä11et inriktas på att motverka effekterna av mera grundiägg-

10.2.1 §h_nx_gtrymmgsgprm3

10.3 Bostadsområden med ensidig hushåiissammansättning

10.3.1 §h_a1]sigigare_hushål]ssgmmansättning

10.3.2 §n_f§r§ngrad_]äggnhetssammgnsättnjng

10.4.1 lnlegping

10.4.2 fpgmgpgj_pg§§gg§j§gqyfljg9_;_gg_§p§§fg§qy[fij§§p§j§

300 En social bostadspoiitik

10.4.3 Kommunai bostadsförmediing på 1980-ta1et - omfattning och

10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för översynen av

10.4.5 gtvegkljngsaltgrnatjv

10.6 Övriga frågor som rör den sociaia

336 Särskilda bostadsskattefrågor

2 235 kr. (1,5 % x 149 000). 1976 års fastighetstaxeringskommitté

11.3 Egnahem och fritidshus

5 % årlig uppräkning, öka med 430 kr. resp. 2 370 kr. efter 5 år.

366 bostadsskattefrågor

368 Särskilda bostadsskattefrågor

386 Särskilda bostadsskattefrågor §0U 1984:36