Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

och

Reglering tillsyn

av banker och l ç

kreclitmarknadsföretag

l

salar:

Delbetänkande av Banklagskommittén

741m

mig

Statens offentliga utredningar WW 1998: 160 w Finansdepartementet

och

Reglering tillsyn

av banker och

kreditmarknadsföretag

Delbetänkande Banklagskommittén av Stockholm 1999

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Bestälhiingsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: ñitzes.order@liber.se

Internet: www.ñitzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-21091-6 Stockholm 1999 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 1 juni 1995 tillkallade regeringen kommitté med

en uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk styr

som framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, även

men verksamhet i andra institut det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag.

Kommittén har antagit namnet Banklagskommittén. l arbetet med detta delbetänkande har följande ledamöter, sakkunni-

ga, experter och sekreterare deltagit.

Ledamöter." jur.kand. Sören Mannheimer ordförande fr.0.m. 1996- 06-23, f.d. landshövdingen Gösta Gunnarsson ordförande t.o.m. 1996-06-22, koncernsjefen Tormod Hermansen, f.d. kammarrättspresidenten Reidunn Laurén, f.d. ambassadören Kurt Malmgren, filosofie doktorn Irma Rosenberg, f.d. statsrådet Gertrud Sigurdsen fr.0.m. 1996-09-23, advokaten Lars Söderqvist och direktören Annika Åhnberg t.o.m. 1996-04-17.

Sakkunniga: f.d. bankdirektören Morgan Abrahamsson fr.0.m. 1997-03-05 t.o.m. 1998-06-15, ekonomie doktorn Lars Hömgren, f.d. bankdirektören Gunnar Lundh fr.0.m. 1998-09-22, docenten Lars Nyberg, chefsjuristen Hans Schedin och docenten Staffan Viotti fr.0.m. 1996-06-07.

Experter: verkställande direktören Ulla Lundquist, ekonomie licentiaten och junkand. Rolf Skog fr.0.m. 1995-09-11 samt kanslirådet Mats Walberg.

Sekreterare: hovrättsassessorn Gustaf Sjöberg, filosofie doktorn Sonja Daltung fr.0.m. 1997-06-06, ekonomie doktorn Peter Ekegårdh fr.0.m. 1995-09-20 t.o.m. 1997-06-30, numera rådmannen Agneta Frick och kammarrättsassessorn Margareta Palmstierna fr.0.m. 1998- 03-11.

Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella företag SOU 1995:106 och Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag SOU 1998:27.

Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag SOU 1998:160. Stockholm i december 1998

Sören Mannheimer

Tormod Hermansen /Gustaf Sjöberg Reidunn Laurén Sonja Daltung Kurt Malmgren Agneta Frick Irma Rosenberg Margareta Palmstierna Gertrud Sigurdsen Lars Söderqvist

Förkortningar

Aktiebolagslagen, ABL Aktiebolagslagen 1975:1385

Andra banksamordnings- Rådets andra direktiv av den 15 dedirektivet cember 1989 om samordning av 1aoch andra författningar om rätgar ten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/80/EEG 89/646/EEG

Bankrörelseförordningen, BRF Bankrörelseförordningen 1987:647

Bankrörelselagen, BRL Bankrörelselagen 1987:617

FFFS Finansinspektionens författningssamling

Första banksamordnings- Rådets första direktiv den 12 decav direktivet ember 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kredit-

institut 77/80/EEG

Insättningsgarantilagen Lagen 1995:1571 om insättningsgaranti

Kapitaltäckningslagen, KTL Lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

Lagen ekonomiska fören- Lagen 1987:667 om ekonomiska om ingar, FL föreningar

Lagen finansieringsverk- Lagen 1992:1610 om finansiom

samhet eringsverksamhet

Lagen medlemsbanker Lagen 1995:1570 om medlemsom banker

14 Förkortningar

Sparbankslagen Lagen 1987:619 sparbanker

om Lagen om värdepappersrörelse, Lagen 1991:981 värdepappers-

om VPL rörelse RÅ Regeringsrättens årsbok

Kommitténs i sammanfattning förslag

Inledning

Betänkandet handlar reglering av och tillsyn över betalningsväsen-

om det och kreditförsörjningssystemet. Till grund för förslagen ligger en förutsättningslös analys av betalningsförmedlingens och kapitalförsörjningens roll i samhällsekonomin och de skyddsintressen som finns på dessa områden. Kommitténs angreppssätt kan därigenom kallas funktionellt till skillnad från ett angreppssätt som är institutionellt, dvs. utgår från befintliga institutioner. Det funktionella angreppssättet har fordrat överväganden på grundläggande nivå för att klarlägga motiv-

en

för regleringar och lämpliga avgränsningar regleringama. en av

Utvecklingen på det finansiella området har tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis har blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt som det riskerar att inte begränsa utvecklingen potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regel-

av verket gör att fenomen ofta kräver anpassning lagstiftningen

nya av från fall till fall. Kommittén har sett det som en huvuduppgift att föreslå ett regelsystem inte aktualiserar anpassning så fort en ny teknisk

som lösning eller produkt lanseras. Den föreslagna lagstiftningen ger så vida

att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar ramar

och produktutbud.

Även kommitténs grundläggande analys är funktionell så är det

om de institutioner fullgör funktionerna som slutligen måste regleras.

som Kommitténs förslag innebär emellertid en nedtoning av den nuvarande institutionella inriktningen på regleringama. Det ökat utrymme för

ger finansiella företag att välja olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur medför skärpt konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna, till för konsumenterna, och ökad möjlighet för

gagn svenska institut att hävda sig i internationell konkurrens.

Kommittén har funnit att den i betänkandet aktuella lagstiftningen främst skall inriktas frågor rörande systemstabilitet. Skyddsintressen

karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskyddsav annan frâgor, bör i möjligaste mån tas hand den lagstiftning som

om genom verkar generellt på dessa områden. Ett av skälen för detta är att Finansinspektionens därigenom kan koncentreras till områden som är

resurser

16 Sammanfattning SOU 1998: 160

väsentliga för systemskyddet med tanke på dess stora samhällsekonomiska betydelse.

EG-rätten har en framträdande roll på de områden behandlas i

som betänkandet och kommitténs Förslag är i överensstämmelse med gällande EG-rätt. En utgångspunkt för kommitténs arbete har också varit att de förda principiella skall kunna ligga till grund för

resonemangen svenska ståndpunkter i förhandlingar EG-regler.

om nya

Kommittén använder termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Skyddsvärde speglar den betydelse viss funktion i det finansiella

en systemet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov behovet att

avser av skydda en funktion reglering. För att reglering skall moti-

genom vara verad krävs att det föreligger både Skyddsvärde och skyddsbehov. Kommittén använder ordet rörelse för att beskriva ett företags totala aktiviteter och ordet verksamhet för viss avgränsad del rörelsen.

en av

Nedan följer en sammanfattning kommitténs förslag. För

av en översikt över bakgrunden och motiven till förslagen hänvisas till

avsnittet "Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter" samt inledningarna till avdelning 1 och 2 i betänkandet.

Ny definition av bankrörelse

Betalningsförmedling är en av det finansiella systemets huvuduppgifter. Betalningsväsendets bas är bankernas system för betalningsförmedling med tillhörande konton. I gällande rätt definieras bankrörelse som "verksamhet i vilken ingår inlåning på konto behållningen är

om nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Denna definition fångar inte det skyddsvärda i bankrörelse och är dessutom tekniskt snäv och kan lätt kringgås. Kommitténs förslag är att bankrörelse skall dejineras rörelse i vilken ingår såväl betalnings-

som förmedling via generella betalsystem mottagande medel är

som av som uppsägbara med kort varsel. Det är betalningsförmedling i system

som är allmänt gångbara och anlitade många är skyddsvärda. I de

av som fall denna skyddsvärda verksamhet finansieras med mottagande

av medel som kan sägas upp med kort varsel uppstår även ett skyddsbehov. Kan medlen återkallas med kort varsel finns nämligen risk för ut-

en tagsanstormningar; det har härvid ingen betydelse i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till bankens förfogande. Den föreslagna definitionen fångar således såväl den skyddsvärda funktion-

upp en som den finansiering som ger upphov till ett skyddsbehov.

Nya rörelseregler för banker

Kommittén har funnit att risken för systemkriser bäst motverkas

genom att enskilda banker är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former

SOU 1998: l 60 Sammanfattning l 7

störningar. Ett mål för banklagstiftningen kan därmed sägas vara att av säkerställa att banker är solida. Detta kräver regler såväl i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att

av den olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det

genom övergripande soliditetsmålet har kommittén föreslagit tre inledande bestämmelser ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer

som anger krav på Soliditet, genomlysbarhet och riskhantering.

Nuvarande rörelseregler präglas av en detaljstyrning många områden medan andra områden lämnas i stort sett oreglerade. Det är svårt att skönja de underliggande principerna i regelverket eftersom omfattande undantagsbestämmelser införts och många av de ursprungliga reglerna upphävts. Kommitténs förslag till rörelseregler innebär en övergång till ett regelverk som har karaktär av ramlagstiftning. Den tysta huvudregeln i gällande rätt är att allt som inte är uttryckligen tilllåtet för en bank är förbjudet. Kommitténs förslag utgår från den motsatta principen.

En framträdande princip bakom förslaget är att banker skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är avgörande betydelse att de riskbegränsande reg-

av lerna tar sikte på att begränsa banks totala risktagande. Det är alltså

en inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedriver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas.

Soliditetsregeln ställer krav på att risknivån i hela rörelsen avpassas till bankens kapitalstyrka på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Riskhanteringsregeln innebär att en bank skall identifiera, mäta och kontrollera de risker som dess rörelse är förknippad med, vilket i sin tur innebär att den måste ha till sin rörelse avpassade informations-, styroch kontrollsystem. En bank skall alltså klara av att begränsa och kontrollera alla de risker som dess rörelse är förknippad med. Detta innebär hårdare generella krav än vad som följer av dagens lagstiftning. Utöver dessa krav föreslår kommittén, i riskbegränsande syfte, absoluta grän-

för storleken på vissa av en banks aktieinnehav och för andra exposer neringar bank kan ha gentemot andra företag.

en

Genomlysbarhetsregeln ålägger bank att bedriva och organisera

en rörelsen på ett sådant sätt att den är överblickbar, såväl internt som externt, i syfte att riskexponeringen och bankens ställning i övrigt skall kunna bedömas.

Bankerna har särställning i samhällsekonomin och de flesta

en banker tillhandahåller ett brett utbud av finansiella tjänster. För att

l 8 Sammanfattning SOU 1998: 160

bankerna skall kunna fylla sin funktion i samhällsekonomin är det betydelsefullt att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Kommittén föreslår i detta syfte en bestämmelse som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Denna bestämmelse utgör en viktig del

av konsumentskyddet bankområdet se vidare nedan under konsumentskydd.

Huvudprinciperna for hur bankrörelse skall bedrivas kommer till uttryck genom de nämnda bestämmelserna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Övriga rörelseregler behandlas nedan.

För att styra olika verksamheter i en bank behövs skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även det kan

om anses följa av de nyss behandlade generella bestämmelserna att skriftliga instruktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt for att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig be-stämmelse med detta innehåll. Det har traditionellt inte varit tillåtet för banker att inom banken som juridisk person bedriva icke-finansiell verksamhet. Kommittén har, trots att icke-finansiell verksamhet generellt inte kan betecknas som mer riskfylld eller svårgenomlysbar än finansiell verksamhet, funnit att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att bedriva icke-finansiell verksamhet. Banker föreslås endast i begränsad omfattning få bedriva icke-finansiell verksamhet. Vidare föreslås att banker endast skall få inneha egendom som behövs för att bedriva tilllåten verksamhet. Detta förslag gäller inte innehav av aktier och andelar.

Regleringen av innehav av aktier och andelar ansluter i stort sett till EG-rättens bestämmelser. Förslaget innebär absoluta gränser relaterade till bankens kapitalbas för s.k. kvalificerade innehav av aktier och andelar i vad som kan kallas företag med icke-finansiell verksamhet. Gränserna är 15 procent av kapitalbasen i ett enskilt företag och 60 procent av kapitalbasen för de samlade kvalificerade innehaven. Gränsema får överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks helt. Kommittén föreslår att den skfemprocentsregeln, vilken relaterar tilllåtna innehav till röststyrkan i målbolaget, avskaffas.

De angivna gränserna gäller inte för innehav i vissa uppräknade finansiella företagstyper. För innehav i sådana företag föreslås i stället en bestämmelse om s.k. banksmitta i syfte att förhindra kringgående av banklagstiftningen genom att förlägga verksamhet i finansiella företag som inte är lika hårt reglerade som banker. Bestämmelsen innebär att om en bank har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag som är större än den ovan nämnda 15 procentsgränsen eller har en exponering som är större än 25 procent av kapitalbasen i företaget och företaget

Sammanfattning 19

ingår i koncern som banken, skall bestämmelserna i bankrörel-

samma selagen och kapitaltäckningslagen banks rörelse och om tillsyn

om en över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsning-

i fråga banks rörelse skall avse banken och företaget gemenarna om samt.

I gällande lagstiftning finns särskilda regler för förvärv i syfte att skydda fordran. Reglerna är tekniskt komplicerade och administra-

en tivt betungande. Kommittén föreslår att dessa regler avskaffas. När det gäller innehav egendom än aktier och andelar föreslås ingen

av annan särskild reglering. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar

normalt gäller för innehav egendom samt de möjligheter som som av finns att skapa särskilda bolag för ändamålet. Panthanteringen ses därmed del den normala kreditverksamheten. Aktier eller an-

som en av delar innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion

som eller ett led i skyddande fordran skall inte räknas kvalifice-

som av som rade innehav och undantas därmed från de generella begränsningarna för sådana innehav. Bankerna två alternativa möjligheter, med nå-

ges got olika rättsliga förutsättningar, att inrätta bolag för att hantera övertagna panter och liknande.

Kommittén föreslår att banks förvärv egendom kräver Finans-

en av inspektionens tillstånd, vederlaget motsvarar mer än 25 procent av

om bankens kapitalbas och än 100 miljoner kronor. Tillstånd krävs för

mer förvärv av alla typer av egendom.

Kommittén föreslår vissa särskilda regler för en banks kredithantering. Inledningsvis sägs att en banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Vidare föreslås att banks kreditprövning skall

en

organiserad så att den enskild person eller kollektivt organ som vara fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag for att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär ett krav på såväl informationsinhämtning kunden kunskap bankens interna

om som om riktlinjer och andra gentemot kunden och till kunden

engagemang kopplade Kreditbesluten skall också dokumenteras så att un-

personer. derlaget för beslutet och beslutets tillkomst framgår. Erfarenheterna från den senaste bankkrisen visar att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Bristande dokumentation kan försvåra tillsynen och, i extrema fall, försvåra brottsutredningar och skadeståndsprocesser.

Den nuvarande s.k. jävskreditbestämmelsen innebär att personer i ledningen för bank och stora ägare i bank inte får låna på särskilt

en en förmånliga villkor. Kommittén gör den bedömningen att en bestämmelse detta slag tillgodoser såväl soliditetsintresset som aktieägares

av och övrigas intresse att veta att jävskretsen inte särbehandlas på

av

20 Sammanfattning

bankens bekostnad. Kommittén föreslår att bestämmelsens tillämpningsområde skall utvidgas till att omfatta även andra avtal än kreditavtal. Förslaget innebär att bestämmelsen blir lättare att tillämpa genom att vissa särbestämmelser avskaffas. De befintliga reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar har utgjort en viktig grund för kommitténs arbete och förslag. Det komplicerade och detaljerade regelverket är viktigt för såväl Soliditeten som riskbegränsningen i banker. Kommittén gör den bedömningen att bestämmelserna kapitaltäckning och stora exponeringar, med ett om obetydligt undantag, inte skall ändras i det här sammanhanget, bla. med hänsyn till att utformningen är starkt bunden EG-rätten och internaav tionella överenskommelser. Bestämmelserna om "bank genom ombud" i gällande rätt innebär att en bank genom särskilda undantagsbestämmelser får möjlighet att bedriva bankverksamhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. Kommittén föreslår att den särskilda regleringen slopas. Den snabba tekniska utvecklingen den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankerna på det bestämmelsen sätt som om bank genom ombud gör. Behovet konsumentskydd området av tillvaratas bättre den föreslagna bestämmelsen god bankgenom om standard än genom en precis specialregel. De associationsrättsliga regler bestämmer i vilken utsträckning som en bank får disponera det kapital utgör dess buffertkapital varierar som med vilken associationsform som valts. Kommittén föreslår vissa justeringar i reglerna om insatskapital och reservfond i medlemsbanker i syfte att trygga buffertkapitalet.

Nytt namn på lagen om finansieringsverksamhet

Kommittén förslår att lagen om finansieringsverksamhet skall byta namn till lagen om finansieringsrörelse för att bättre fånga den i övrigt använda terminologin.

Ny definition av tillståndspliktig jinansieringsrörelse

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att allokera sparande. En väl fungerande kapitalförsörjning är viktigt för samhällsekonomin. Enligt gällande rätt är definitionen den typ kapitalförsörjningsav av verksamhet som faller under lagen finansieringsverksamhet ganska om vid och inskränks lista med rad eller mindre precisa genom en en mer undantag. Kommittén föreslår att finansieringsrörelse skall definieras på ungefär samma sätt att undantagen görs generella och tydmen mer ligare baseras på bedömning skyddsvärde och skyddsbehov. En en av

SOU 1998: l 60 Sammanfattning 21

sådan ansats bör leda till att regleringen har större chans att stå sig när tekniska lösningar eller produkter lanseras. nya Tillståndspliktig finansieringsrörelse är enligt förslaget rörelse i vilken ingår näringsverksamhet med ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller att i finansieringssyfte förvärva fordringar eller att upplåta lös egendom till nyttjande. Det tillståndspliktiga området snävas att kommittén föreslår att begreppet genom allmänheten förs i definitionen. Anledningen till förslaget är att kommittén gör den bedömningen att det endast är finansiering riktad till allmänheten är skyddsvärd. Av definitionen följer att verksamhet som utan vinstsyfte eller tillfällig natur eller liknande oftast faller utanför av det reglerade området. Vidare följer att finansiering köp av figenom nansiella instrument och finansiering riktad till begränsad krets faller en utanför. Undantag från tillståndsplikt görs för finansiering i samband med försäljning egendom eller tjänster. Undantaget gäller även för av finansiering i led och för finansiering annat företag i senare genom koncern eller företag. Företag bedriver finansiesamma grupp av som ringsrörelse kallas kreditmarknadsföretag. Kommittén föreslår vidare att finansieringsrörelse inte skall vara tillståndspliktig finansieringverksamheten mindre omfattning. om är av Om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning uppgår till mindre än 250 miljoner kronor skall rörelsen tillståndspliktig. Detsamma skall enligt förslaget gälla inte vara företaget bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgåom som ende till än 250 miljoner kronor utöver vad får räknas som mer som kapitalbas. En förutsättning för att undantagen skall gälla är att företaginte tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. en Statliga och kommunala myndigheter är undantagna från tillståndsplikt liksom företag står under finansiell lagstiftning i den som annan mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen att bedriva finansieringsverksamhet. Eftersom tillståndsplikten i vissa fall är beroende av storleksgränser föreslår kommittén bestämmelse omfattar konstruktioner skaen som pade för att kringgå tillståndsplikt att dela den skyddsvärda genom upp verksamheten i flera olika juridiska personer.

Nya rörelseregler för kreditmarknadsföretag

Skyddsintressena finansieringsområdet liknar i mångt och mycket dem på bankområdet. Den främsta skillnaden är att kommittén bedömer systemriskerna mindre allvarliga på finansieringsområdet. som En sådan bedömning föranleder något mindre ingripande reglering en dels på grund att viss typ verksamhet inte skall regleras hårdaav en av

22 Sammanfattning SOU 1998: 160

re än vad skyddsintressena föranleder, dels på grund intresset att

av koncentrera tillsynens resurser till områden som är viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet.

Kommittén föreslår att ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka. Denna bestämmelse mindre långtgående motsvarighet till soliditetsregeln

är en

banksidan. När det gäller riskhantering och genomlysbarhet föreslås likadana bestämmelser som på banksidan.

l gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som ställs på kreditmarknadsföretag innebär en mer ändamålsenlig reglering än sundhetsregeln. Skyddet av konsumenternas fordringar tillgodoses bättre genom den föreslagna utformningen. Övriga konsumentskyddsaspekter tas bättre om hand av det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder se nedan under konsumentskydd. Kommittén föreslår därför att den gällande sundhetsregeln avskaffas.

När det gäller möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet och regleringen av aktieinnehav föreslår kommittén likadana regler som för banker.

I gällande rätt är bestämmelserna om kreditjäv i bankrörelselagen och lagen om fmansieringsverksamhet i huvudsak likadana. Kommittén föreslår att kreditjävsbestämmelserna avskaffas i lagen finansie-

om ringsrörelse. För kreditmarknadsbolag vilka är aktiebolag föreslås i stället att bestämmelserna om penninglån i aktiebolagslagen skall gälla. Som undantag från dessa bestämmelser föreslår dock kommittén att kreditmarknadsbolag skall kunna ge lån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till vissa närstående till nämnda personer om det sker samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. För kreditmarknadsföreningar vilka är ekonomiska föreningar föreslår kommittén att de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar skall tillämpas, vilket innebär att det inte finns något generellt låneförbud.

Tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag innebär att rörelsereglerna skall prägla inriktningen på och formerna för tillsynen, både av banker och kreditmarknadsföretag. Rörelsereglerna är grundade bedömningar av vilka krav som måste ställas för att banker och kreditmarknadsföretag skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen skall inriktas på att

SOU 1998: l 60 Sammanfattning 23

övervaka de förhållanden regleras i rörelsereglema och att det därsom vid är de inledande bestämmelserna Soliditet, riskhantering och geom nomlysbarhet framför allt bör prägla tillsynen. som Genom kopplingen till de inledande rörelsereglema är reglerna om tillsynen uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. av Kommittén har, bl.a. rörelsereglernas utformning, anvisat målen genom för tillsynen. Kommittén det inte möjligt eller önskvärt att i anser ens lagstiftningen detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Reange mer geringen kan via instruktioner och regleringsbrev precisera kraven på

tillsynen. Kommittén gör bedömningen att stabiliteten i betalningsväsendet och på kreditmarknaden är särskilt stor samhällsekonomisk betyav delse. Finansinspektionen har utöver tillsynen av dessa områden också rad andra tillsynsuppgifter. Samtidigt arbetar inspektionen med en knappa såväl finansiellt som personellt och kompetensmässresurser, igt. Tillsynen de prioriterade områdena måste tillföras mer resurser. av Kommittén bedömer det angeläget att det görs en total översyn av som Finansinspektionens uppgifter. Oktrojprövningen för banker och tillståndsprövningen för kreditmarknadsföretag till rörelsereglernas krav, liksom ägarprövanpassas ningen. Förutom uppdraget att ha tillsyn över att banker och kreditmarknadsföretag följer lagar och andra författningar samt stadgar och interna instruktioner föreslås att Finansinspektionen skall åläggas att verka för sund utveckling banksektorn och finansieringssektorn. Enen av ligt kommitténs mening är det angeläget att inspektionen följer utvecklingen inom dessa sektorer och därvid bildar sig uppfattning om en utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom lagstiftningen. Finansinspektionens skyldighet att förordna revisorer i alla banker föreslås ersatt med rättighet att göra det. en De nuvarande sanktionssystemet inte Finansinspektionen tillger räckliga möjligheter att ingripa ändamålsenliga sätt. Kommitténs förslag innebär inspektionen får fler ingripandemedel till sitt förfogatt ande och större utrymme att bedöma vilken åtgärd är lämplig i ges som viss situation. Varning föreslås få ett utsträckt tillämpningsområde en alternativ till återkallelse oktroj respektive tillstånd. Inspektiosom av föreslås vid mindre allvarliga överträdelser få möjlighet att förutom nen utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av att beslut också få möjlighet att meddela anmärkning. Inspektionen föreslås även få uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överen trädelsen är ringa eller ursäktlig eller om rättelse vidtas.

24 Sammanfattning SOU 1998: l 60

Banker och kreditmarknadsföretag har omfattande rapporteringsen skyldighet gentemot Finansinspektionen. Rapporterna olika foravser mer av ekonomiska uppgifter och är stor betydelse för inspektionens av tillsynsarbete. För sent inlämnande rapporter är i normalfallet av en sorts ordningsförseelse enligt kommitténs bedömning inte lämpar som sig för ingripande med stöd det vanliga sanktionssystemet. Komav mittén föreslår därför att den bank eller det kreditmarknadsföretag som inte lämnar rapporterna i tid skall kunna åläggas betala förseatt en ningsavgift om lOO 000 kr.

Ett säkert alternativ

Enligt gällande rätt har bankerna formellt ensamrätt att ta emot inlåning konto enligt särskild definition. Ensamrätten är dock i praktiken en urholkad genom företeelser faller utanför definitionen. Kommittén som har gjort den bedömningen att ett avskaffande ensamrätten främjar av konkurrensen och produktutbudet inlåningsmarknaden, vilket medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre pri-

ser. Konsumentskyddsskäl talar dock för viss reglering det av som kommittén benämner mottagande medel, dvs. inlåning och liknande. av Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform; ett säkert alternativ. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör viktig trygghet för en den enskilde. Den befintliga insättningsgarantin fyller väl de krav som kan ställas på ett säkert alternativ. Kommittén föreslår därför att insättningsgarantin skall fortsätta att gälla oförändrad att den förutom men insättningar i banker och värdepappersbolag även skall omfatta insättningar i kreditmarknadsföretag. Företag tillhandahåller kontoforsom mer som omfattas garantin föreslås bli skyldiga att ta emot insättav ningar av envar om det inte finns sakliga skäl att neka.

Informationsskyldighet

För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion ett säkert som alternativ bör det för konsumenterna stå klart vilka insättningar är som garanterade och vilka inte är det. Kommittén föreslår därför som en informationsskyldighet för dem tar emot icke garanterade medel. som Informationsskyldigheten skall omfatta företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel är tillgängsom liga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel och inte som omfattas av insättningsgarantin. Information att garantin inte gäller om skall lämnas vid marknadsföring erbjudandet och innan ett avtalsav förhållande inleds samt framgå kontoutdrag och liknande material av

SOU 1998: l 60 Sammanfattning 25

rör fordringsförhållandet. Konsumentombudsmannen och Finanssom inspektionen skall övervaka att informationsplikten fullgörs.

Kommittén föreslår också att banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag tar emot medel som inte omfattas av garantin

som skall åläggas samma informationsplikt.

Konsumentskydd

För många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsumentskyddet att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil. Den särskil-

av da betydelsen solid motpart kommer sig att många relationer

av en av på det finansiella området är av långsiktig natur, t.ex. kreditrelationer, eller att konsumenterna riskerar kapitalförluster om motparten går omkull, t.ex. vid insättningar i bank. Kunder hos en bank blir ofta som

del mellanhavandet finansiär banken. Den soliditetsinriktade en av av lagstiftning kommittén föreslår stärker således det grundläggande

som skyddet för konsumenterna.

Den renodling Finansinspektionens uppgifter som kommittén

av förordar innebär förstärkning konsumentskyddet. Risken för att

en av hänsyn till institutens soliditet skall tillåtas ut över den enskilde konsumentens intresse blir mindre det är myndighet, vilken

om en annan särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, som tar hand om tillsynen på konsumentområdet.

I syfte att förtroendet för bankmarknaden inte skall riskeras föreslår kommittén nämnts en bestämmelse som ålägger bankerna att driva

som sin rörelse i enlighet med god bankstandard. Bestämmelsen tar sikte på företeelser riskerar att skada förtroendet för bankmarknaden och är

som inte avsedd att tillämpas i enskilda konsumentärenden. Bestämmelsen innebär dock ett betydande skydd för konsumentkollektivet.

Ett de områden bestämmelsen om god bankstandard är av-

av som sedd att träffa är bankers eventuella missbruk sin typiskt sett stark-

av

ställning gentemot enskilda kunder. Vidare tar bestämmelsen sikte are

det förhållandet att kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till bankerna både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Informationsunderläget medför att det är viktigt att bankerna ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. God bankstandard förut-

ändamålsenlig klagomålshantering. sätter en

Kommittén föreslår inga ändringar i de lagar som är till för att ta tillvara konsumentskyddet avseende sådana aspekter såsom t.ex. skälighet i avtalsvillkor och övrig hanteringen samt kvalitet information, vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. Kommittén konstaterar dock att det är lämpligt att i annat sammanhang överväga en utvidgning

26 Sammanfattning SOU 1998: l 60

av en del av dessa lagar till att även avse finansiella tjänster och skydd av småföretagare.

Avsikten är att kommitténs förslag skall leda till ökad konkurrens mellan olika finansiella företag. Ökad konkurrens, inom väl avvägda legala ramar, leder till förbättrade villkor och bredare produktutbud för konsumenterna. Det är kommitténs bedömning att förbättrad konkurrens är en betydelsefull faktor för att uppnå en förbättrad ställning för konsumenterna.

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen

1987:617

Härigenom föreskrivs i fråga bankrörelselagen 1987:617

om

dels att 1 kap. 2 samt 2 kap. 1-2, 3 4-6, 6 8,10, 11, 13-

a-c a 15, 15 18, 19 och 22 samt 7 kap. 15 § skall upphävas,

dels att rubriken närmast före nuvarande 2 kap. 11, 13 och 21 skall upphävas,

nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 2 nuvarande 1

dels att kap. 2 § skall betecknas l kap. 3 nuvarande 1 kap. 3 § skall beteck-

1 kap. 4 nuvarande 1 kap. 4 § skall betecknas 1 kap. 5 nuvarnas ande 1 kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 6 nuvarande 1 kap. 6 § skall betecknas 1 kap. 7 nuvarande 1 kap. 7 § skall betecknas 1 kap. 8 nuvarande 1 kap. 7 § skall betecknas 1 kap. 9 nuvarande 1 kap.

a 7 b § skall betecknas 1 kap. 10 nuvarande 1 kap. 8 § skall betecknas 1 kap. 11 nuvarande 1 kap. 9 § skall betecknas 1 kap. 12 nuvarande 1 kap. 10 § skall betecknas 1 kap. 13 nuvarande 1 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 10 nuvarande 2 kap. 3 § skall betecknas 2 kap. 12 nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 14 nuvarande 7 kap. 2 § skall betecknas 7 kap. 5 nuvarande 7 kap. 4 § skall beteck-

7 kap. 8 nuvarande 7 kap. 5 § skall betecknas 7 kap. 6 nuvarnas ande 7 kap. 6 § skall betecknas 7 kap. 7 nuvarande 7 kap. 7 § skall betecknas 7 kap. 9 nuvarande 7 kap. 8 § skall betecknas 7 kap. 10 nuvarande 7 kap. 9 § skall betecknas 7 kap. 11 nuvarande 7 kap. 10 § skall betecknas 7 kap. 12 nuvarande 7 kap. 11 § skall betecknas 7 kap. 13 nuvarande 7 kap. 12 § skall betecknas 7 kap. 14 nuvarande 7 kap. 13 § skall betecknas 7 kap. 15 nuvarande 7 kap. 13 a § skall betecknas 7 kap. 16 nuvarande 7 kap. 14 § skall betecknas 7 kap. 17 nuvarande 7 kap. 14 § skall betecknas 7 kap. 18 nuvar-

a ande 7 kap. 14 b § skall betecknas 7 kap. 19 nuvarande 7 kap. 16 § skall betecknas 7 kap. 22 nuvarande 7 kap. 17 § skall betecknas 7 kap. 24 nuvarande 7 kap. 18 § skall betecknas 7 kap. 26 nuvarande

Lagen omtryckt 1996: 1001.

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 28

7 kap. 19 § skall betecknas 7 kap. 27 nuvarande 7 kap. 20 § skall betecknas 7 kap. 28 nuvarande 7 kap. 21 § skall betecknas 7 kap. 29 nuvarande 7 kap. 22 § skall betecknas 7 kap. 30 nuvarande 7 kap. 23 § skall betecknas 7 kap. 31 nuvarande 7 kap. 24 § skall betecknas 7 kap. 32 nuvarande 7 kap. 25 § skall betecknas 7 kap. 33 nuvarande 7 kap. 26 § skall betecknas 7 kap. 34 nuvarande 7 kap. 27 § skall betecknas 7 kap. 35 nuvarande 7 kap. 28 § skall betecknas 7 kap. 36

dels att rubriken närmast före nya 2 kap. 14 § skall lyda "Kapitaltäckning och stora exponeringar, rubriken närmast före nya 7 kap. 8 § skall lyda Upprättande av särskild balansräkning m.m.,

dels att nya 1 kap. 5 och 7 §§, 2 kap. 17 nya 2 kap. 10 och 12 §§, 7 kap. 1 och 3 §§, de nya 7 kap. 5-7, 13-15, 17-19, 22, 24, 26, 27, 29 och 32 §§, 9 kap. 3 § samt rubriken närmast före nya 7 kap. 20 § skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före nuvarande 1 kap. 5-7 och 8-9 skall sättas närmast före de nya 1 kap. 6-8, 11 respektive 12 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 7 kap. 10 ,18, 21-23 och 26 skall sättas närmast före de nya 7 kap. 10,12, 26, 29-31 respektive 34 §§,

dels att det i lagen skall införas 20 nya paragrafer, l kap. 1 2 kap. 1-9, 11, 13, 15-16 §§, 7 kap. 20, 21, 23 och 25 samt närmast s före 2 kap. 15 7 kap. 1 7 kap. 4-7, 21, 25 och 32 §§ l

nya nya nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Syftet med denna lag är att

förtroendet för bankmarknaden

skall upprätthållas.

2 § 3 §

Med bankrörelse avses i Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken denna lag rörelse i vilken ingår ingår inlåning på konto om be- såväl betalningsförmedling via hållningen är nominellt bestämd betalsystem avsett att nå flera och tillgänglig för insättaren från varandra fristående slutliga med kort varsel. betalningsmottagare motta-

som

gande av medel som år tillgäng-

liga för fordringsägaren med

mindre än 30 dagars varsel.

Bankrörelse får drivas endast Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd oktroj efter tillstånd oktroj av regeav regeringen. Tillstånd får endast ringen. Tillstånd får ges endast ges till banker. Bestämmelser till banker. Bestämmelser om om utländska bankföretags rätt att utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 4 och driva bankrörelse finns i 5 och 5§§. 6§§.

3§ 4§ I denna lag avses med ÅÃEÃ: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag,

kvalificerat

innehavet representerar tio procent eller kapitalet eller av om mer av samtliga eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledröster annars ningen av företaget, filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i Sverige enligt 4 § första stycket 1 eller 5 § skall etableringen enda filial, även om flera anses som en driftställen inrättas,

kapitalbas: summan av primärt och supplementärt

kapital beräknad enligt de närmare föreskrifter som ges i

lagen 1994:2004 om kapi-

taltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och

värdepappersbolag,

finansiellt institut: ett företag avses i 1 kap. 1 § 6 som lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Ett bankföretag och ett annat företag skall ha nära förbindelanses ser, om det företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 ena procent eller kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer mer av samtliga röster i det andra företaget, av företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det det ena andra eller det finns likartad förbindelse mellan företagen, en annan eller båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med eller juridiska eller står i ett motsvarande en samma person

F örfattningsförslag 30

förhållande till en och samma fysiska person.

Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett bankföretag, den fysiska personen

om

äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent samtliga röster i bankföretaget, eller

av

på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget.

4 § 5§

Ett utländskt bankföretag får

efter tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen driva bankrörelse från filial eller

efter anmälan till Finansinspektionen driva verksamhet, som huvudsakligen representation och förmedling av banktjänster, från

avser kontor eller annat fast driftställe representationskontor.

Tillstånd till filialetablering enligt första stycket l skall lämnas om

den planerade rörelsen kan den planerade rörelsen kan antas komma att uppÅ/lla kraven antas komma att drivas på ett på sund bankverksamhet, och sätt är förenligt med 2 kap.

en som

1-4 §§, och

insättningar hos filialen insättningar hos filialen omfattas garantin enligt lagen omfattas av garantin enligt lagen

av 1995:1571 om insättningsgar- 1995:1571 om insättningsgaanti eller utländsk garanti ranti eller av en utländsk garanti

av en

omfattar insättningar omfattar insättningar som som som som

i 2 § lagen insätt- i 2 § lagen om insättanges om anges ningsgaranti och har en högsta ningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte under- ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande stiger ett belopp motsvarande 20 000 innan det i förekom- 20 000 euro innan det i före-

ecu mande fall har gjorts avdrag för kommande fall har gjorts avdrag en självrisk med högst 10 pro- för en självrisk med högst 10 cent av en enskild insättares ga- procent av en enskild insättares ranterade insättning. garanterade insättning.

Tillstånd till ñlialetablering får inte lämnas om insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti med en ersättningsnivå som överstiger den gäller enligt lagen om insättningsgaranti. Ersättningen

som får inte heller avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.

Tillstånd får inte vägras på

den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.

6§ 7§

Ett bankaktiebolag får efter Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall läm- EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen nas om den planerade verksamkan antas komma att uppfylla heten i filialen kan antas komma kraven på en sund bankverk- att bedrivas på ett sätt som är samhet. förenligt med 2 kap. 1-4 §§.

Ansökan om tillstånd skall innehålla

en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om ñlialens organisation, och

uppgift i vilket land filialen skall inrättas ñlialens

om samt om adress och ansvariga ledning.

2 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

Bankrörelse skall bedrivas så

att bankens förmåga att fullgöra

sina förpliktelser inte äventyras.

2 §

En bank skall identifiera,

mäta och ha kontroll över de

risker dess rörelse är för-

som

knippad med.

3 §

Bankrörelse skall bedrivas

och organiseras på ett sådant

sätt att bankens ställning kan

överblickas.

4 §

Bankrörelse skall även i öv-

rigt bedrivas i enlighet med god

bankstandard.

2 18-6265

F örfattningsförslag 32

Allmänna bestämmelser

5 §

En banks rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.

6 §

En bank får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom behövs för att bedriva

som tillåten verksamhet.

7§

En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller ett försäkringsföretag.

En banks sammanlagda kvalificerade innehav aktier eller

av andelar i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av bankens kapitalbas.

8 §

Aktier eller andelar som en bank innehar tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller ett led i skyddande

som

fordran skall inte räknas som av ett kvalificerat innehav. Inte heller innehav av aktier eller andelar ingår i en banks

som

SOU 1998: 160 F ötfattningsförslag 33

värdepappersrörelse skall räknas som kvalificerat.

9§ En bank får överskrida de i 7 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av bankens kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning kapitalav täckningsgraden. Om båda de i 7 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas bankens kapiav talbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del kapitalav basen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

I kap. 11 § 10 § Ingår en bank i en koncern Om bank har ett kvali en zceskall bestämmelserna i denna lag rat innehav aktier eller av anoch i lagen 1994:2004 delar i ett företag, motsvaom som kapitaltäckning och stora expo- än 15 procent bankrar mer av neringar för kreditinstitut och ens kapitalbas, eller bankens värdepappersbolag om banks exponering gentemot företaget rörelse och om tillsyn över bank är större än 25 procent kaav gälla i tillämpliga delar för öv- pitalbasen, och företaget är ett riga företag i koncernen. Be- kreditinstitut eller ett finansiellt gränsningama i fråga om banks institut eller ett företag vars rörelse skall avse företagen verksamhet har direkt samband gemensamt. med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern banken, som skall bestämmelserna i denna lag och i lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och vär-

F örfattningsförslag 34

depappersbolag om banks rörelse och tillsyn över bank om gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningama i fråga banks rörelse skall om avse banken och företaget gemensamt. Första stycket gäller inte försäkringsföretag som inte driver

någon form finansiell verk-

av samhet. Om det finns särskilda skäl, Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter får regeringen eller, efter regeregeringens bemyndigande, Finans- ringens bemyndigande, Finansinspektionen medge ytterligare inspektionen medge undantag undantag från bestämmelserna i från bestämmelserna i första första stycket. stycket. Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansinspektionen. Övriga företag i koncernen skall lämna Finansinspektionen de upplysningar sin verkom samhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.

11 § En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent bankens av kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor. Tillstånd skall beviljas det om inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar. Beslut i ärende enligt denna paragraf skall meddelas skyndsamt.

F örfattningsförslag 35

3 § 12 § Ett utländskt bankföretag Ett utländskt bankföretag driver verksamhet med stöd driver rörelse i Sverige med som som av 1 kap. 4 § l eller 1 kap. 5 § stöd av l kap. 5 § l eller 1 kap. får driva sådan verksamhet som 6 § får endast driva verksamhet anges i 2 § endast i den mån här som omfattas av bankföretaverksamheten omfattas av bank- gets verksamhetstillstånd i det företagets verksamhetstillstånd i land där företaget har sitt säte. det land där företaget har sitt säte.

13 §

En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.

Kreditgivning Kredithanterin g

15 §

En banks kreditportfölj skall

vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

16 §

En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den

fattar beslut i ett kreditsom ärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.

Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

17§ En bank får inte på andra En bank får inte avtala om villkor än sådana banken tjänster på andra villkor än såsom normalt ställer lämna kredit dana som banken normalt tilllupp till lämpar eller ingå andra avtal på

F ärfattningsförslag 36

villkor inte är affärsmässigt

som

betingade, med eller till förmån

för

styrelseledamot,

delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsens ankommande kreditärenden,

anställd som innehar en ledande ställning inom banken,

aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som mot-

annan svarar minst tre procent av hela kapitalet,

sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket,

make eller sambo till person som avses under l-5 eller

juridisk i vilken sådan avses under l-6 har ett

person person som väsentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.

Finansinspektionen prövar delegat eller anställd har sådan led-

om ande ställning som avses i första stycket 2 och

Bankens styrelse skall i Bankens styrelse skall i en

en förteckning föra in uppgifter förteckning föra in uppgifter om

om de krediter har beviljats de avtal som har träffats med

som

eller företag eller till förmån för personer personer som avses iförsta stycket. Regeringen eller, eller företag som avses i första efter regeringens bemyndigande, stycket. Finansinspektionen får utfärda föreskrifter om vilka uppgifter

skall antecknas i som förteckningen.

Första-tredje styckena tillllämpas på motsvarande sätt beträffande krediter mot säkerhet av borgen eller fordringsbevis som utfärdats av någon som avses i första stycket. Detsamma gäller för en fordran som bank-

förvärvar och för vilken nåen gon som avses i första stycket är betalningsskyldig.

7 kap.

Inledande bestämmelser

1§

En bank står under tillsyn Finansinspektionen har till-

av Finansinspektionen och skall över bankerna och dessa

syn

SOU 1998: 160 Författningsförslag 37

vara registrerad där. Banken skall registrerade där.

vara skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.

Inspektionen får genomföra undersökning hos bank när

en l inspektionen anser det nödvändigt.

2 §

Finansinspektionen har till-

syn över att en banks rörelse

drivs enligt denna lag, andra

författningar som särskilt regler-

ar banker, bankens stadgar och

interna instruktioner har sin

som

grund i banklagstiftningen.

3 §

Finansinspektionen skall vid Finansinspektionen skall sin tillsyn över bankerna se till verka för en sund utveckling av att en sund utveckling av verk- banksektorn. samheten främjas.

Upplysningar och undersökning

4 §

En bank skall lämna Finans-

inspektionen de upplysningar om

sin verksamhet och därmed

sammanhängande omständig-

heter som inspektionen begär.

Ingår en bank i en koncern

skall övriga företag i koncernen

lämna Finansinspektionen de

upplysningar om sin verksamhet

och därmed sammanhängande

omständigheter som inspektion-

en behöver för sin tillsyn över

banken.

Inspektionen får genomföra

F örfattningsförslag 38

undersökning hos en bank när inspektionen det nödvänanser digt.

F öreskriftsrätt

2 § 5 § Regeringen eller, efter Regeringen eller, efter regeregeringens bemyndigande, Finans- ringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela före- inspektionen får meddela föreskrifter skrifter om vilka upplysningar om vilka upplysningar bank skall lämna till insom en som en bank skall lämna till inspektion- spektionen.

en. förvaring och inventering av värdehandlingar samt brottsförebyggande åtgärder hos en bank.

F örordnande av revisorer

5 § 6 § Finansinspektionen skall för- Finansinspektionen har rätt ordna eller flera revisorer att att förordna en eller flera revisen med övriga revisorer delta i revi- att med övriga revisorer orer sionen bank. delta i revisionen av en bank. av en Inspektionen får helst återkalla ett revisorsförordnande och när som utse en ny revisor. Revisorn har rätt till skäligt Revisorn har rätt till arvode arvode för sitt arbete banken. för sitt arbete banken. Arvoav av Arvodets storlek bestäms in- dets storlek bestäms av inspekav spektionen. tionen.

Sammankallandestyrelse och

av bolagsstämma

6§ 7§ Finansinspektionen får, när Finansinspektionen får samdet nödvändigt, mankalla styrelsen i en bank. anses sammankalla styrelsen bank. Om Om styrelsen inte har rättat sig i en styrelsen inte har rättat sig efter efter begäran från inspeken begäran från inspektionen tionen om att kalla till extra en om att kalla till extra stämma, får stämma, får inspektionen utfärda

F örfattningsförslag 39

inspektionen utfärda en sådan en sådan kallelse. kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde, som inspektionen har sammankallat, samt delta i överläggningarna.

11 § 13 §

Tillstånd skall till förvärv Tillstånd skall ges till förvärv

ges

i 10 det kan i 12 om det kan som avses om som avses antas att förvärvaren inte kom- antas att förvärvaren inte korn-

att motverka sund ut- att motverka att bankens mer en mer veckling bankens verksamhet rörelse drivs på ett sätt som är

av och förvärvaren även i övrigt förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och

om är lämplig att utöva ett väsentligt förvärvaren även i övrigt är

om inflytande över ledningen lämplig att utöva ett väsentligt

av en bank. Tillstånd får inte om inflytande över ledningen av en

ges, förvärvaren i väsentlig mån har bank. Tillstånd får inte ges, om åsidosatt skyldigheter i när- förvärvaren i väsentlig mån har ingsverksamhet eller i andra åsidosatt skyldigheter i näringsekonomiska angelägenheter eller verksamhet eller i andra ekogjort sig skyldig till allvarlig nomiska angelägenheter eller brottslighet. gjort sig skyldig till allvarlig

brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan banken och någon skall tillstånd ges endast om förbindelsema inte hindrar

annan, en effektiv tillsyn av banken.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras.

Finansinspektionen skall meddela beslut i ett ärende enligt denna paragraf inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

12 § 14 §

Den att avyttra ett Den som avser att avyttra ett

som avser kvalificerat innehav eller så kvalificerat innehav eller en så

en stor del ett kvalificerat inne- stor del av ett kvalificerat inne-

av hav att innehavet därigenom hav att innehavet därigenom kommer att understiga någon kommer att understiga någon av

av de i 10 § angivna gränserna skall de i 12 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen underrätta Finansinspektionen

detta. om detta. om

13 § 15 §

När ett bankaktiebolag eller När ett bankaktiebolag eller

F örfattn ingsförslag

en medlemsbank får kännedom en medlemsbank får kännedom om att aktier eller andelar i om att aktier eller andelar i banken blivit föremål för ett banken blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 10 § sådant förvärv som avses i 12 § eller för en sådan avyttring eller för sådan avyttring

som en som avses i 12 skall banken snarast avses i 14 skall banken snarast anmäla förvärvet eller avytt- anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen. ringen till Finansinspektionen.

När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank i annat fall får kännedom om att den har nära förbindelser med någon annan, skall banken snarast anmäla det till Finansinspektionen.

Ett bankaktiebolag eller en medlemsbank skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken samt storleken på innehaven.

14 § 1 7 §

Om den som har ett kvalifi- Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller an- cerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas delar motverkar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande komma att motverka att bankens på ett sätt som motverkar en rörelse drivs på ett sätt som är sund utveckling verksamheten förenligt med 2 kap. 1-4 §§, får

av i banken, får Finansinspektionen Finansinspektionen besluta att besluta att denne vid stämman denne vid stämman inte får föreinte får företräda fler aktier eller träda fler aktier eller andelar än andelar än motsvarar ett som motsvarar ett innehav som

som innehav som inte är kvalificerat. inte är kvalificerat. Detsamma Detsamma gäller, om en sådan gäller, om en sådan innehavare i innehavare i väsentlig mån har väsentlig mån har åsidosatt skylåsidosatt skyldigheter i digheter i näringsverksamhet näringsverksamhet eller i andra eller i andra ekonomiska angeekonomiska angelägenheter eller lägenheter eller gjort sig skyldig gjort sig skyldig till allvarlig till allvarlig brottslighet. brottslighet.

Om den har ett kvalifi- Om den som har ett kvalifi-

som cerat innehav av aktier eller an- cerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka delar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som om tillstånd till ett förvärv som avses i 10 får inspektionen avses i 12 får inspektionen besluta att denne vid stämman besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller inte får företräda aktierna eller andelama till den del de om- andelama till den del de omfattas av ett krav på tillstånd. fattas ett krav på tillstånd.

av

Om någon i strid med ett beslut inspektionen har ett kvalificerat

av innehav aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna

av eller andelama vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Finansinspektionen får förelägga en ägare i första stycket

som avses att avyttra så stor del av aktierna eller andelama att innehavet därefter inte är kvalificerat. En i andra eller tredje stycket får

ägare som avses föreläggas att avyttra så stor del aktierna eller andelama att inneha-

av vet inte står i strid med inspektionens beslut.

Aktier som omfattas av för- Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt bud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte med- denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke räknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av akti- av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut i bolaget för att ett beslut

erna skall bli giltigt eller en befogen- skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller het skall utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 14 förordnats enligt 18

a

14 a § 18 §

Om det finns särskilda skäl, Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller företräda sådana aktier eller andelar som enligt 14 § inte får andelar som enligt 17 § inte får företrädas av ägaren. Sådan företrädas ägaren. Sådan an-

an- av sökan prövas av tingsrätten i den sökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvist eller om ägaren inte har hemvist i Sverige, av Stockholms tings- i Sverige, av Stockholms tingsrätt. rätt.

En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas av ägaren till aktierna eller andelama och skall på begäran forskotteras av banken. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.

14b§ 19§

Om en bank har nära förbindelser med någon annan och det hindrar en effektiv tillsyn av banken, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelsema är nära att avyttra så stor del av aktiema eller andelama att så inte längre är fallet.

F örfattningsförslag 42

Finansinspektionen får även Finansinspektionen får även besluta att den eller de som om- besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första fattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda stycket inte får företräda aktierna eller andelama vid aktierna eller andelama vid stämman. I så fall skall stämman. I så fall skall bestämmelserna i 14 § bestämmelserna i 18 § tillämpas. a tillämpas.

Ingripanden mot banker Ingripanden

20 §

Om bank inte driver sin

en rörelse enligt bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stad-

eller interna instruktioner gar som har sin grund i banklagstiftningen skall Finansinspektionen ingripa att utfärda

genom föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.

Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa att återkalla bank-

genom ens oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden är principiell

som av betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse får inspektionen underlåta att ingripa.

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 43

Ingripanden isårskilda fall

21 §

Finansinspektionen skall

återkalla banks oktroj eller,

en

det är tillräckligt, meddela

om

varning någon ingår i

om som

bankens styrelse eller är dess

verkställande direktör inte upp-

fyller de krav som anges i 9 kap.

3 § tredje stycket 3 och fjärde

stycket denna lag, 2 kap. 3 §

fjärde stycket 2 sparbankslagen

1987:619 eller 2 kap. 2 §

fjärde stycket 3 och femte stycket

lagen 1995:1570 om medlems-

banker.

Om åsidosättandet kraven

av

är mindre allvarligt skall

Finansinspektionen meddela an-

märkning.

Lydelse enligt Föreslagen lydelse

prop. 1997/98-186

16 § 22 §

En svensk banks oktroj skall Finansinspektionen skall åtåterkallas Finansinspektionen erkalla banks oktroj om

av en om

banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits ett beslut som har vunnit

genom laga kraft,

banken inte inom ett år banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse, eller börjat driva bankrörelse, banken dessförinnan förklarat sig avstå från oktrojen,

banken har förklarat sig

avstå från oktrojen,

banken har överlåtit hela banken har överlåtit hela sin rörelse, sin rörelse, eller

banken under en samman- banken under en sammanhängande tid månader hängande tid av sex månader

av sex

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 44

inte drivit bankrörelse. inte drivit bankrörelse.

banken genom att överträda en bestämmelse

som avses i 15 § eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser,

bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt 2 kap. 9 § andra stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för banken,

banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen 1995:1571 om insättningsgaranti och inte vidtagit rättelse inom ett år från det att inspektionen har förelagt banken att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas, eller

någon ingår i bankens

som styrelse eller är dess verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppjjzller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna, 2 kap. 3 § tredje stycket 2 sparbankslagen 1987:619 eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen 1995:1570 om medlemsbanker.

Om det är tillräckligt får, i de 1 fall som avses i första fall som anges i första stycket 4 stycket 2 och 5får inspektionen i och varning meddelas i stället stället för att återkalla oktrojen, för att oktrojen återkallas. om det är tillräckligt, meddela

varning.

Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden är prin-

som av

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 45

cipiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

I fall som avses i första stycket 6får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall som avses i första stycet 8 får oktrojen återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid om högst

tre månader gått, fortfarande

finns kvar i styrelsen.

Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen rörelsen skall ske.

av

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

23 §

Om oktrojen återkallas får

den myndighet beslutat om

som

återkallelse bestämma hur av-

vecklingen rörelsen skall ske.

av

Ett beslut om återkallelse får

förenas med förbud att fortsätta

rörelsen.

I 7 § 24 §

Har Finansinspektionen av en Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om land inom EES underrättats om att svensk bank överträtt före- svensk bank överträtt före-

en att en skrifter i det landet gäller skrifter som i det landet gäller

som för banken, får de i 15 och 16 för banken, får de i 20-23 angivna åtgärderna vidtas mot angivna åtgärderna vidtas mot banken, någon omständighet banken, någon omständighet

om om

F örfattningsförslag 46

motsvarande vad som där sägs motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myn- underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om digheten i det andra landet om vilka åtgärder vidtas. vilka åtgärder vidtas.

som som

F örseningsavgift

25 §

En bank som underlåter att i

tid lämna de upplysningar som

föreskrivits med stöd av 5 § skall

påföras en förseningsavgift med

100 000 kr. Är underlåtenheten

ursäktlig eller ringa får avgiften

bestämmas till lägre belopp eller

efterges. Avgiften tillfaller sta-

ten.

Beslut om förseningsavgift

fattas av Finansinspektionen.

Lydelse enligt prop. Föreslagen lydelse 199 7/98: I 86

18 § 26 §

Om ett bankföretag, som är Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från EES, driver bankrörelse från filial här i landet och därvid filial här i landet skall 20 § äga överträder bestämmelse tillämpning för verksamheten

en som avses i 15 § eller på annat sätt här i landet. visar sig olämpligt att utöva bankverlcsamhet, får filialtillståndet återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Frågor om återkallelse av ñlialtillstånd och meddelande av varning prövas Finansinspektionen. Ärenden är principiell betydelse

av som av eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Ett ñlialtillstånd skall också återkallas om

insättningar hos filialen omfattas utländsk garanti som har en - av en

högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen

1995: 1571 insättningsgaranti, eller

om

Författningsförslag 47

ersättningen avser flera slag av insättningar, eller -

betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen. -

Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen insättningsgaranti och tillstånd till

om filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, bankföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen

om

insättningsgaranti, förelägga bankföretaget att vidta rättelse med om förklaring att filialtillståndet skall återkallas. Har bankföretaget

annars inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får tillståndet återkallas. Vid sådan prövning gäller andra stycket i tillämpliga delar.

en

Om ñlialtillståndet återkallas Om ñlialtillståndet återkallas gäller 16 § femte och sjätte gäller 23 § i tillämpliga delar. styckena i tillämpliga delar.

Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där bankföretaget har sitt säte åtgärder som har vidtagits med stöd av

om denna paragraf.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 § 27 §

Om ett bankföretag, är Om ett bankföretag, som är

som hemmahörande i ett annat land hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller här i landet från filial eller ge-

ge-

direkt tillhandahållande direkt tillhandahållande av nom av nom tjänster och därvid överträder tjänster och därvid inte driver

en bestämmelse i 15 § sin rörelse enligt de bestäm-

som avses eller på annat sätt har visat sig melser i 20 får

som avses olämpligt att utöva sådan verk- Finansinspektionen förelägga samhet, får Finansinspektionen bankföretaget att göra rättelse. förelägga bankföretaget att göra rättelse.

Om bankföretaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.

Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda bankföretaget att göra åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall in-

nya spektionen underrätta behörig myndighet i bankföretagets hemland. I brådskande fall får inspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

21 § 29 §

Om någon driver banlcrörelse Om någon driver bankrörelse

Författningsförslag 48

utan att vara berättigad till det, utan berättigad till det, att vara skall Finansinspektionen före- skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med lägga denne fortsättningsvis att verksamheten. inte bedriva rörelsen. Är det osäkert verksam- Är om det osäkert rörelsen om heten omfattar inlåning, får in- utgör bankrörelse, får inspekspektionen förelägga den tionen förelägga den driver som som driver verksamheten att lämna rörelsen lämna de upplysatt de upplysningar verksam- ningar rörelsen behövs om om som heten som behövs för att bedöma för att bedöma så är fallet. om om så är fallet. I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget den här i landet verksam för som som är företagets räkning.

Lydelse enligt prop. Föreslagen lydelse 1997/98: 186

Överklagande

24 § 32 § Finansinspektionens beslut Finansinspektionens beslut enligt 6 § och 21 § andra stycket enligt 7 § och 29 § andra stycket får inte överklagas. Detsamma får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens beslut att gäller inspektionens beslut att överlämna ett ärende till överlämna ärende till rege- ett regeringen för prövning. ringen för prövning. Inspektionens beslut enligt 1 Inspektionens beslut enligt 1 kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde stycket och 7 b § andra stycket, stycket och 7 b § andra stycket, 2 kap. 5-6 a §§, 16-18 §§ detta 2 kap. 5-6 §§, 20-24 §§ och a kapitel i fråga om återkallelse 26 § detta kapitel i fråga av om oktroj och filialtillstånd samt 9 återkallelse oktroj och filialav kap. 23 och 28 får över- tillstånd samt 9 kap. 23 och 28 klagas hos kammarrätten. Det- får överklagas hos kammarsamma gäller inspektionens be- rätten. Detsamma gäller inspekslut enligt 2 kap. 3 7 kap. 5 tionens beslut enligt 2 kap. 3 7 och 8 §§, 8 kap. 6 § sparbanks- kap. 5 och 8 §§, 8 kap. 6 § sparlagen 1987:619 samt 2 kap. bankslagen 1987:619 2 samt 2§, 10 kap. 5 och 8 lagen kap. 2 10 kap. 5 och 8 la- 1995: 1570 om medlemsbank- 1995:1570 medlemsgen om er. banker. Andra beslut inspektionen meddelar enligt denna lag, som spar-

SOU 1998: 160 Författningsförslag 49

bankslagen medlemsbanker får överklagas hos länsrätten. och lagen om Detta gäller dock inte beslut i ärenden i 20 § första stycket 5 som avses förvaltningslagen 1986:223. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande. Inspektionen får bestämma att ett beslut förbud, föreläggande om eller återkallelse skall gälla omedelbart.

Lydelse enligt Föreslagen lydelse prop. 1997/98:186

9 kap.

3 § Ansökan oktroj och stadfästelse bolagsordning prövas av om av Finansinspektionen. Ärenden är principiell betydelse eller av som av särskild vikt prövas dock av regeringen. Vid behandlingen ansökan stadfästelse bolagsordning av en om av bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktieboprövas att lagslagen 1975:1385 och andra författningar samt och i vilken om utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och bolagets verksamhet. arten av Bolagsordningen skall stadfästas och okroj beviljas, om den planerade rörelsen kan den planerade rörelsen kan komma uppfylla kraven antas komma att drivas på ett antas att sund bankverksamhet, sätt är förenligt med 2 kap. på en som 1-4 §§, det kan antas att den det kan antas att den som som kommer ha kvalificerat kommer att ha ett kvalificerat att ett innehav i bolaget inte motverkar innehav i bolaget inte kommer utveckling verksam- motverka att bolagets rörelse en sund av att heten i bolaget och även i övrigt drivs på ett sätt som är förenligt lämplig väsentligt med 2 kap. 1-4 §§ och även i är att utöva ett inflytande ledningen övrigt är lämplig att utöva ett över av en bank, och väsentligt inflytande över ledningen en bank, och av ingå i bolagets styrelse eller verkställande den som avses vara direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet delta i ledningen bank och även i övrigt är lämplig för en för att av en sådan uppgift. Bolagsordningen får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan någon i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skylantas att som

digheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 50

eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. Om bolaget kommer att ha nära förbindelser med någon får annan, bolagsordningen stadfåstas och oktroj beviljas endast förbindelom serna inte hindrar en effektiv tillsyn banken. av Om bolagsordningen ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid , gäller första-tredje styckena i tillämpliga delar. l Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.

Denna lag träder i kraft den l januari 2001. Om det i lag eller författning hänvisas till bestämen annan en melse som har ersatts bestämmelse i denna lag tillämpas i genom en stället den bestämmelsen. nya Har en bank före lagens ikraftträdande förvärvat egendom under sådana förhållanden i den äldre 2 kap. 8 § gäller alltjämt som anges bestämmelserna i detta lagnims femte stycke avyttring sådan om av egendom för det fall att egendomen enligt den 2 kap. 6 § inte benya hövs för att bedriva tillåten verksamhet. I fråga om avtal nämns i 2 kap. 17 § i dess lydelse och som nya som har ingåtts före lagens ikraftträdande gäller äldre bestämmelser. En ansökan tillstånd till förvärv i den 7 kap. om som avses nya 12 § bedöms enligt äldre bestämmelser ansökan har kommit in till om Finansinspektionen före lagens ikraftträdande. En fråga om ingripande med stöd 7 kap. mot bank eller ett av en utländskt bankföretag bedöms enligt äldre bestämmelser de om omständigheter som föranleder frågan ingripande hänför sig till tiden om före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte tillämpning de om en av nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande. En ansökan om oktroj som har kommit till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett svenskt bankaktiebolags ansökan tillstånd att om inrätta filial i ett land utanför EES, dels ansökan ett utländskt en av bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES tillstånd att driva om bankrörelse från filial här i landet. De oktrojer och stadfästelser bolagsordningar gäller vid av som ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

SOU 1998: 160 Författningsförslag 51

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen 1992:1610 om

ñnansieringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1992:1610 om finansie-

om ringsverksamhet

dels att 1 kap. 3 och 4 3 kap. 8 och 10 samt 5 kap.

, 16 § skall upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast Före nuvarande 1 kap. 1-2 och 4-5 samt nuvarande 3 kap. 1 § och 5 kap. 1 § skall upphävas,

nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 8 nuvarande 1

dels att kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 7 nuvarande 2 kap. 5 § skall beteck-

2 kap. 7 nuvarande 2 kap. 6 § skall betecknas 2 kap. 8 nuvarnas ande 2 kap. 7 § första stycket skall betecknas 2 kap. 5 nuvarande 2 kap. 7 § andra stycket skall betecknas 2 kap. 9 nuvarande 2 kap. 7 § tredje stycket skall betecknas 2 kap. 6 nuvarande 2 kap. 7a § skall betecknas 2 kap. 10 nuvarande 2 kap. 7 b § skall betecknas 2 kap. 11 nuvarande 2 kap. 8 § skall betecknas 2 kap. 12 nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 13 nuvarande 2 kap. 10 § skall betecknas 2 kap. 14 nuvarande 2 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 15 nuvarande 2 kap. 12 § skall betecknas 2 kap. 16 nuvarande 2 kap. 12

§ skall betecknas 2 kap. 17 nuvarande 2 kap. 12 b § skall betecknas a 2 kap. 18 nuvarande 2 kap. 13 § skall betecknas 2 kap. 19 nuvarande 3 kap. 2 § skall betecknas 3 kap. 6 nuvarande 3 kap. 3 § skall betecknas 3 kap. 7 nuvarande 3 kap. 4 § skall betecknas 3 kap. 8 nuvarande 3 kap. 6 § skall betecknas 3 kap. 9 nuvarande 3 kap. 9 nuvarande 3 kap. 9 § skall betecknas 3 kap. 8 nuvarande 3 kap. 7 § skall betecknas 3 kap. 10 nuvarande 4 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 14 nuvarande 5 kap. 2 § skall betecknas 5 kap. 6 nuvarande 5 kap. 3 § skall betecknas 5 kap. 5 nuvarande 5 kap. 4 § skall betecknas 5 kap. 3 nuvarande 5 kap. 4 § skall betecknas 5 kap. 9 nuvarande 5

a kap. 5 § skall betecknas 5 kap. 7 nuvarande 5 kap. 6 § skall beteck-

5 kap. 8 nuvarande 5 kap. 7 § skall betecknas 5 kap. 10 nuvarnas ande 5 kap. 8 § skall betecknas 5 kap. 33 nuvarande 5 kap. 9 § skall betecknas 5 kap. 11 nuvarande 5 kap. 10 § skall betecknas 5 kap. 12

nuvarande 5 kap. 11 § skall betecknas 13 nuvarande 5 kap. 12 § skall betecknas 5 kap. 14 nuvarande 5 kap. 13 § skall betecknas 5 kap. 15 nuvarande 5 kap. 14 § skall betecknas 5 kap. 16 nuvarande 5 kap. 14 § skall betecknas 5 kap. 17 nuvarande 5 kap. 15 § skall

a betecknas 5 kap. 18 nuvarande 5 kap. 15 § skall betecknas 5 kap.

a

SOU 1998: 160 F

ötfattningsförslag 52

19 nuvarande 5 kap. 15 b § skall betecknas 5 kap. 20 nuvarande 5 kap. 17 § skall betecknas 5 kap. 23 nuvarande 5 kap. 18 § skall betecknas 5 kap. 25 nuvarande 5 kap. 19 § skall betecknas 5 kap. 27 nuvarande 5 kap. 20 § skall betecknas 5 kap. 28 nuvarande kap. 5 21 § skall betecknas 5 kap. 29 nuvarande 5 kap. 22 § skall betecknas 5 kap. 30 nuvarande 5 kap. 23 § skall betecknas 5 kap. 31 § samt att nuvarande 5 kap. 24 § skall betecknas 5 kap. 32

dels att i 2 kap 3 § ordet ñnansieringsverksamhet

skall bytas ut mot

ordet ñnansieringsrörelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 8 § skall lyda Revisorer, nya rubriken närmast före 5 kap. 9 § skall nya lyda "Upprättande av särskild balansrälcning samt att rubriken närmast före 5 kap. nya 33 § skall lyda Särskilda bestämmelser", dels att 1 kap. 2 den 1 kap. 8 2 kap. l och 4 §§, de nya nya 2 kap. 12 och 15 §§, de 3 kap. 6-9 och 13 §§, 5 kap. nya 1 de nya 5 kap. 5-8, 12, 14-16, 18-20, 23, 25-31 §§, 6 kap. 1-2 samt att rubriken närmast före 5 kap. 21 § skall ha följande lydelse, nya dels att rubriken till lagen och första kapitlet skall ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före nuvarande 2 kap. 11-13 skall sättas närmast före de 2 kap. 12,13,15-16 respektive nya 19 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 5 kap. 11, 16, 19, 22-24 skall sättas närmast före de 5 kap. 11, 13, 21, 27, 30-32 §§, nya dels att det i lagen skall införas 20 paragrafer, l kap. 1 och 3nya 6 §§, 3 kap. 1-5 och 10-13 §§, 5 kap. 21-22, 24 och 26 samt närmast före nya 3 kap. 4 och 12 §§, 5 kap. 8 och 26 nya nya rubriker följande lydelse. av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om ñnansieringsverksamhet Lag ñnansieringsrärelse

om

1 kap. Inledande bestämmelser 1 kap. Allmänna bestämmelser

1 §

Med finansieringsrörelse

avses i denna lag rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 53

nyttjande.

2 § Finansieringsverksamhet får, Finansieringsrörelse får, med med de undantag i de undantag som anges i 3-5 §§ som anges 2 kap. 9 och 10 §§, samt 2 kap. 13 och 14 §§, drivas 3 § samt drivas endast efter tillstånd endast efter tillstånd av Finansav Finansinspektionen. inspektionen. Tillstånd till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar kan ges samt till utländska kreditinstitut. utländska kreditinstituts verksamhet filial i Sverige gäl- För genom ler bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar och i övrigt lagen 1992: 160 utländska filialer m.m. om

3 § Tillstånd att driva ñnansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska banker,

försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypo-

tekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt denna lag för att bedriva finansieringsrörelse, i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga

särskilda lagstiftningen.

4 § Tillstånd krävs inte för finansiering i form anstånd med av betalning köpeskilling eller av finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster

säljs företaget. Det-

som av gäller ett annat föresamma om tag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap det i första mensom

sou 1998:160

Författningsförslag 54

ingen nämnda företaget.

5 § Tillstånd krävs inte för finansieringsrörelse om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fast-

ställd balansräkning for

det sen-

räkenskapsåret uppgår till p

aste ; mindre än 250 miljoner kronor. Tillstånd krävs inte heller för

finansieringsrörelse som drivs

av företag vars skulder till allmänheten inte uppgår till än mer 250 miljoner kronor utöver vad som enligt lagen 1994:2004

om kapitaltäckning och stora

exponeringar för kreditinstitut

och värdepappersbolag definie-

ras som kapitalbas. Första och andra styckena är inte tillämpliga om det i rörelsen ingår mottagande återav

betalningspliktiga medel från

allmänheten.

6§

Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag, skall vid tillämpning av 1 och 5 §§ företagens samlade

ställning beaktas.

Nära samband skall anses

föreligga om företagen ingår i

en koncern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera företagen av är väsentligen beroende utav vecklingen i ett eller flera de av

andra företagen.

1 § 8§

I denna lag avses med

finansieringsverksamhet: näringsverksamhet som har till

ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande,

kreditmarknadstáretag: ett kreditmarknadstáretag: ett

svenskt aktiebolag eller svensk aktiebolag eller en

en svensk ekonomisk förening svensk ekonomisk förening som

som har fått tillstånd enligt denna lag har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsverksam- att driva ñnansieringsrörelse, het

2a. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsbolag: ett

kreditmarknadsföretag är kreditmarknadsföretag som är

som aktiebolag, aktiebolag,

2b. kreditmarknadstárening: kreditmarknadstdrening:

ett lcreditmarknadsföretag är ett lcreditmarknadsföretag som är

som ekonomisk förening, ekonomisk förening,

innehav: ett di- innehav: ett di-

kvalificerat kvalificerat

rekt eller indirekt ägande i ett rekt ellor indirekt ägande i ett företag, innehavet företag, om innehavet represen-

om representerar tio procent eller av terar tio procent eller mer av

mer kapitalet eller samtliga röster kapitalet eller av samtliga röster

av eller möjliggör ett eller annars möjliggör ett

annars väsentligt inflytande över led- väsentligt inflytande över ledningen företaget, ningen av företaget,

av

filial: ett avdelningskontor ül: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; med självständig förvaltning; om

om ett utländskt företag etablerar sig ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 8-10 §§, i Sverige enligt 2 kap. 12-14 §§, skall etableringen skall etableringen anses som en

anses som en enda filial, även flera drift- enda filial, även om flera drift-

om ställen inrättas, ställen inrättas,

kreditinstitut: ett institut i kreditinstitut: ett institut i

verksamhet ingår att från verksamhet ingår att från vars vars allmänheten låna medel och att allmänheten låna medel och att bevilja krediter för räkning, bevilja krediter för egen räkning,

egen

finansiellt institut: ett före- finansiellt institut: ett före-

Författningsförslag 56

tag som inte är kreditinstitut tag i 1 kap. 1 § 6 men som avses vars huvudsakliga verksamhet lagen 1994:2004 kapitalom består i att förvärva aktier eller täckning och stora exponeringar andelar eller att driva valuta- för kreditinstitut och värdepaphandel eller värdepappersrör- persbolag, else eller att utföra eller flera en av de verksamheter i som anges 3 kap. 1 § andra stycket 2-11, 12:9: Europeiska ekono- §5; Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. miska samarbetsområdet. Ett kreditmarknadsföretag och ett annat företag skall ha anses nära förbindelser, om det ena företaget direkt eller indirekt dotterföretag äger 20 genom procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller i mer av samtliga röster i det andra företaget, i det företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det ena andra eller det finns likartad förbindelse mellan företagen, elen annan ler båda företagen är dotterföretag till eller har likartad förbindelse en med en eller juridiska eller står i motsvarande församma person ett hållande till och fysiska en samma person. Nära förbindelser föreligger även mellan fysisk en person och ett

kreditmarknadsföretag, om den fysiska

personen äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över än mer 20 procent av samtliga röster i kreditmarknadsföretaget, eller på annat sätt har sådant inflytande över kreditmarknadsföretaget att personens ställning motsvarar den ett moderföretag har i försom hållande till ett dotterföretag eller det finns likartad förbindelse en annan

mellan honom och kreditmarknadsföretaget.

2 kap.

1§ Tillstånd att driva finansie- Tillstånd driva finansieatt ringsverksamhet för ett svenskt ringsrörelse för ett svenskt akaktiebolag eller en svensk eko- tiebolag eller svensk ekonoen nomisk förening får meddelas misk förening fár meddelas enendast om dast om bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller

någon annan författning,

den planerade rörelsen kan den planerade rörelsen kan antas komma att uppjjzlla kraven antas komma drivas på att ett på sund verksamhet, sätt är förenligt med 3 kap. en som

SOU 1998: 160 Författningsförslag 57

1-3 §§. det kan antas att de det kan antas att de som som kommer att äga ett kvalificerat kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer innehav i företaget inte kommer att motverka sund utveckling att motverka att företagets rören verksamheten i företaget och else drivs på ett sätt som är förav även i övrigt är lämpliga att ut- enligt med 3 kap. 1-3 §§ samt öva ett väsentligt inflytande över även i övrigt är lämpliga att utledningen ett lqeditmarlcnads- öva ett väsentligt inflytande över av företag, ledningen av ett kreditmarknadsföretag, de ingå i företagets styrelse och verkställande disom avses vara rektör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet måste krävas den deltar i ledningen ett kreditmarknadssom av som av företag och även i övrigt lämpliga för sådan uppgift, och en företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i denna lag. Tillstånd att bedriva finansie- Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet får inte beviljas, ringsrörelse får inte beviljas, om det kan antas att någon i det kan antas att någon som i om som väsentlig mån har åsidosatt sina väsentlig mån har åsidosatt sina

skyldigheter i näringsverksamhet skyldigheter i näringsverksamhet

eller i andra ekonomiska eller i andra ekonomiska anangelägenheter eller gjort sig gelägenheter eller gjort sig skylskyldig till allvarlig brottslighet dig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget. innehav i företaget. Om företaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får tillstånd meddelas endast förbindelserna inte hindrar en effektiv tillom kreditmarlmadsföretaget. syn av Tillstånd får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.

4§ Ett kreditmarknadsföretag Ett lcreditmarloiadsföretag skall när verksamheten påbörjas skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital ha ett bundet eget kapital som som vid tidpunkten för beslut vid tidpunkten för beslut om om tillstånd enligt 1 § motsvarar tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner I 5 kap. minst fem miljoner euro. I 5 kap. ecu. 4 § 3 och 5 lagen 1995:1559 4 § 3 och 5 lagen 1995:1559 årsredovisning i kreditinsti- årsredovisning i kreditinstiom om

tut och värdepappersbolag finns tut och värdepappersbolag finns bestämmelser vad utgör bestämmelser vad utgör om som om som bundet eget kapital. bundet eget kapital. l Om nettovärdet tillgång- i av arna i den planerade verksamheten uppgår till högst etthundra miljoner kronor, få Finansinspektionen medge att företaget har lägre bundet eget kapital än som i första anges stycket, dock lägst motsvarande en miljon ecu. I nettovärdet skall g inte räknas in värdet till- i av

gångarna i sådan finansierings-

verksamhet som anges i 1 kap. 3 § första stycket. Insatsema i en kreditrnarknadsförening skall alltid fullgöras i pengar.

5 § 7 § Ett kreditmarknadsföretag Ett kreditrnarknadsföretag skall ha styrelse med minst skall ha styrelse med minst en en fem ledamöter. Företaget skall tre ledamöter. Företaget skall ha ha en verkställande direktör. verkställande direktör. en För varje kreditmarknadsföretag skall finnas ett huvudkontor i Sverige.

8 § 12 § Tillstånd för ett utländskt Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva ñnansie- kreditinstitut att driva finansieringsverksamhet från filial här i ringsrörelse från filial här i lanlandet får meddelas endast det får meddelas endast om om institutet i det land där det institutet i det land där det har sitt säte hemlandet driver har sitt säte hemlandet driver fmansieringsverksamhet och där ñnansieringsrörelse och där står står under tillsyn behörig under tillsyn behörig av av mynmyndighet, och dighet, verksamheten här i landet rörelsen här i landet kan kan antas komma att upp/ädla antas komma att drivas på ett kraven på en sund verksamhet. sätt är förenligt med 3 kap. som I -3 §§, och insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt la-

1995:1571 om insättgen ningsgaranti eller utländsk av en garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för självrisk med en högst 10 procent enskild av en insättares garanterade insättning. Tillstånd till jilialetablering får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.

11 § 15 § Ett kreditmarknadsföretag får Ett kreditmarknadsföretag får efter tillstånd Finansinspek- endast efter tillstånd av Finansav tionen inrätta filial i utlandet. inspektionen inrätta filial i utlan- Sådant tillstånd skall lämnas det. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas den planerade verksamheten i om komma att uppjâzlla kraven på filialen kan antas komma att drien sund verksamhet. på ett sätt är förenligt vas som med3 kap. 1-3 §§. Ansökan tillstånd skall innehålla om plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om en filialens organisation, och uppgift i vilket land ñlialen skall inrättas ñlialens om samt om adress och ansvariga ledning.

3 kap.

Inledande bestämmelser

1 § Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företag-

ets kapitalstyrka.

2 §

Ett kreditmarknadsföretag

skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker dess som rörelse är förknippad med.

3 §

Ett kreditmarknadsföretags

rörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.

Allmänna bestämmelser

4 §

Ett kreditmarknadsföretags

rörelse får endast i begränsad

omfattning innefatta ickejinan-

siell verksamhet.

5 §

Ett kreditmarknadsföretag

får, med undantag för innehav av aktier eller andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.

2 § 6 § Ett utländskt kreditinstitut Ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet med stöd driver rörelse med stöd 2 som av av 2 kap. 8 eller 9 § får driva kap. 12 eller 13 § får endast sådan verksamhet som i driva verksamhet här anges som om- 1 § andra stycket i den mån fattas institutets verksamhetsav verksamheten omfattas insti- tillstånd i hemlandet. av tutets verksamhetstillstånd i hemlandet. Ett utländskt företag Ett utländskt företag som av- som avses i 2 kap. 10 § får driva verk- i 2 kap. 14 § får endast driva ses samhet i 1 § andra verksamhet här är tillåten som anges som stycket endast verksamheten enligt företagets stadgar eller om

F örfattningsförslag 61

är tillåten enligt företagets stad- bolagsordning och endast i den

eller bolagsordning och mån det eller de utländska kregar endast i den mån det eller de ut- ditinstitut som äger företaget ländska kreditinstitut äger eller dess moderföretag skulle ha

som företaget eller dess moderföretag rätt enligt första stycket att driva skulle ha rätt enligt första sådan verksamhet. stycket att driva sådan verksamhet.

I 1 kap. 3 d och 3 §§ lagen I 1 kap. 3 d och 3 e lagen

e 1991 :98 1 värdepappers- 1991:981 om värdepappers-

om rörelse finns bestämmelser rörelse finns bestämmelser om

om att verksamhet i l att verksamhet avses i 1

som avses som kap. 3 § lag under vissa kap. 3 § samma lag under vissa

samma förutsättningar får bedrivas av förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut dri- utländska kreditinstitut som dri-

som

verksamhet med stöd 2 ver verksamhet med stöd av 2 ver av kap. 9 § och finansiella insti- kap. 13 § och av finansiella ins-

av tut och dotterföretag driver titut och dotterföretag driver

som som verksamhet med stöd 2 kap. verksamhet med stöd av 2 kap.

av 10 14

3 § 7§

Ett kreditmarknadsföretags Ett kreditrnarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall bolagsordning eller stadgar skall

förutom de uppgifter förutom de uppgifter som ange, som ange, föreskrivs i 2 kap. 4 § aktiebo- föreskrivs i aktiebolagslagen lagslagen 1975:1385 och i 2 1975:1385 och lagen kap. 2 § lagen 1987:667 1987:667 om ekonomiska före-

om ekonomiska föreningar, under ningar, för rörelsen

ramarna vilka villkor långivning, upplän- innefattande föreskrifter röring och förvärv egendom ande villkoren för ingående av

av skall ske. skuldsättning och

engagemang,

förvärv av egendom.

4 § 8 §

Regeringen eller, efter Regeringen eller, efter rege-

regeringens bemyndigande, Finans- ringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela när- inspektionen får meddela när-

föreskrifter vilken föreskrifter vad ett kremare om mare om verksamhet ett kreditmarknads- ditmarknadsföretags bolagsordföretag får bedriva och vad dess ning eller stadgar skall innehålla. bolagsordning eller stadgar skall innehålla.

F öifattningsförslag 62

6§ 9§ Ett kreditmarknadsföretags Ett kreditmarknadsföretag får kvalificerade innehav av aktier inte ha ett kvalificerat innehav eller andelar i företag inte aktier eller andelar, motsom av som driver finansiell verksamhet el- än 15 procent svarar mer av ler försäkringsverksamhet får företagets kapitalbas i ett enskilt sammanlagt uppgå till högst företag, vilket inte är kredit- 60% av företagets kapitalbas. institut eller finansiellt institut Ett sådant innehav i ett enskilt eller ett företag verksamhet

vars företag får uppgå till högst 15 % har direkt samband med kreditav kapitalbasen. maknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller ett försäkringsföretag.

Företagets sammanlagda kvalificerade innehav i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av kapitalbasen. Begränsningarna i första stycket gäller inte sådana innehav som avses i 5 Om någon av gränserna i denna paragraf efter ett förvärv kommer att överskridas, skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt.

10 §

Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvali-

ficerade innehav.

11 §

Ett kreditmarknadsföretag får överskrida de i 9 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade inne-

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 63

havet överskrider gränstalen täcks av företagets kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om båda de i 9 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden

12 §

Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

13 §

Ett kreditmarknadsbolag kan till skillnad från vad som föreskrivs penninglån i 12 kap. 7

om § aktiebolagslagen 1975:1385

penninglån till styrelseledage mot, verkställande direktör och

anställd i bolaget eller i annan annat bolag i samma koncern samt till den som är gift eller sambo med en sådan person, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar.

Kapitaltäckning

4 kap. 1 § 14 § Bestämmelser kapitaltäckning och stora exponeringar finns i laom gen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

3 18-6265SOU1998160

Ett kreditmarknadsföretags kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 2 kap. 4 § krävdes när verksamheten påbörjades.

Ett kreditmarknadsföretag som med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket fått Finansinspektionens medgivande att när verksamheten påbörjades ha ett lägre bundet eget kapital än motsvarande fem miljoner ecu, skall om nettovärdet till-

av gångarna i företagets verksamhet därefter överstiger etthundra miljoner kronor ha kapitalbas

en som motsvarar minst fem miljoner ecu, beräknat efter den kurs gällde vid tidpunkten

som för beslut om tillstånd enligt 2 kap. 1

5 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

Ett kreditmarknadsföretag Finansinspektionen har tillstår under tillsyn av Finans- syn över kreditmarknadsföretag. inspektionen. Kreditmarknadsföretag skall lämna inspektionen de upplysningar sin verk-

om samhet och därmed sammanhängande omständigheter

som inspektionen begär.

Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.

Inspektionen skall föra en förteckning över lceditmarknadsföretagen.

2 §

Finansinspektionen har till-

syn över att finansieringsrörelse

drivs enligt denna lag, andra

författningar som särskilt regler-

F örfattningsförslag 65

ar kreditmarknadsföretag samt

företagets bolagsordning eller

stadgar.

4 § 3 §

Finansinspektionen skall vid Finansinspektionen skall sin tillsyn över kreditmarknads- verka för en sund utveckling av företagen till att en sund ut- finansieringssektorn.

se veckling av verksamheten främjas.

Upplysningar och undersökning

m. m.

4 §

Ett kreditmarknadsföretag

skall lämna Finansinspektionen

de upplysningar om sin verk-

samhet och därmed samman-

hängande omständigheter som

inspektionen begär.

Inspektionen får genomföra

undersökning hos ett kredit-

marknadsföretag när inspek-

tionen anser det nödvändigt.

3§ 5§

Om ett kreditmarlqiadsföretag ingår i en koncern skall andra företag i koncernen, även om de inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn, lämna inspektionen de upplysningar sin verksamhet och därmed

om sammanhängande omständigheter inspektionen behöver för sin

som tillsyn över kreditmarknadsföretaget.

Ett kreditmarknadsjöretag får ge koncernbidrag endast efter medgivande av Finansinspektionen.

F öreskriftsrä

2§ 6§

Regeringen eller, efter rege- Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finans- ringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela före- inspektionen får meddela föreskrifter skrifter om vilka upplysningar

om

F örfattningsjörslag 66

vilka upplysningar ett ett kreditmarknadsföretag som som lcreditmarknadsföretag skall skall lämna till inspektionen. lämna till inspektionen,

brottsförebyggande åtgär-

der hos ett kreditmarknadsföretag, och om förvaring och inventering värdehandlingar hos ett kreav ditmarknadsföretag.

Förordnande av revisor

5§ 7§ Finansinspektionen får förordna revisor att med övriga revisorer en delta i revisionen ett kreditmarknadsföretag. Inspektionen får när av helst återkalla ett sådnat förordnande och utse en ny revisor. som Revisorn har rätt till skäligt Revisorn har rätt till arvode arvode för sitt arbete kredit- för sitt arbete kreditmarkav av marknadsföretaget. Arvodets nadsföretaget. Arvodets storlek storlek bestäms inspektionen. bestäms av inspektionen. av Finansinspektionen skall utfärda instruktion för revisor som fören ordnats av inspektionen.

Sammankallande av styrelse och bolagsstämma

6§ 8 § Finansinspektionen får, när Finansinspektionen får samdet nödvändigt, mankalla styrelsen i ett kreditanses sammankalla styrelsen i ett kreditmark- marknadsföretag. Om styrelsen nadsföretag. Om styrelsen inte inte har rättat sig efter en begärhar rättat sig efter begäran från inspektionen om att kalla en an från inspektionen att kalla till till extra stämma, får inspektioom stämma, får inspektionen utfärda sådan kallelse. extra nen en utfärda sådan kallelse. Företrädare för inspektionen en Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammaninspektionen har kallat samt delta i överläggningsom sammankallat samt delta i överläggning- arna.

arna.

F örfattningsförslag 67

10 § 12 §

Finansinspektionen skall, Finansinspektionen skall, med avseende på ett utländskt med avseende på ett utländskt kreditinstitut och utländskt kreditinstitut och utländskt finansiellt institut och dotterföre- finansiellt institut och dotterföretag med stöd 2 kap. 9 tag som med stöd av 2 kap. 13

som av eller 10 § driver finansierings- eller 14 § driver finansieringsrörelse från filial eller genom rörelse från filial eller genom direkt tillhandahållande tjäns- direkt tillhandahållande av tjäns-

av ter i Sverige, lämna de uppgifter ter i Sverige, lämna de uppgifter till behörig myndighet i före- till behörig myndighet i företagets hemland denna tagets hemland som denna

som myndighet behöver för sin till- myndighet behöver för sin till-

över företaget. över företaget. syn syn

12 § 14 §

Tillstånd skall till förvärv Tillstånd skall ges till förvärv

ges

i 11 det kan som avses i 13 om det kan som avses om antas att förvärvaren inte kom- antas att förvärvaren inte kom-

att motverka sund ut- att motverka att lcreditmarkmer en mer veckling kreditmarknadsföre- nadsföretagets rörelse drivs på

av tagets verksamhet och för- ett sätt är förenligt med 3

om som värvaren även i övrigt är lämplig kap. 1-3 §§ och om förvärvaren att utöva ett väsentligt inflytande även i övrigt är lämplig att utöva över ledningen ett sådant fö- ett väsentligt inflytande över

av retag. Tillstånd får inte ges, om ledningen av ett sådant företag. förvärvaren i väsentlig mån har Tillstånd får inte ges, om föråsidosatt skyldigheter i närings- värvaren i väsentlig mån har verksamhet eller i andra eko- åsidosatt skyldigheter i näringsnomiska angelägenheter eller verksamhet eller i andra ekonogjort sig skyldig till allvarlig miska angelägenheter eller gjort brottslighet. sig skyldig till allvarlig

brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan företaget och någon annan skall tillstånd ges endast om förbindelsema inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken förvärvet skall genomföras.

Finansinspektionen skall meddela beslut i ärendet inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

13 § 15 §

Den som avser att avyttra ett Den som avser att avyttra ett

Författningsförslag 68

kvalificerat innehav eller så kvalificerat innehav eller så

en en stor del av ett kvalificerat inne- stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom hav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av kommer att understiga någon av de i 11 § angivna gränserna skall de i 13 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen underrätta Finansinspektionen om detta. detta.

om

14 § 16 §

När ett kreditmarknadsföre- När ett kreditmarknadsföretag får kännedom att aktier tag får kännedom att aktier

om om eller andelar i företaget blivit eller andelar i företaget blivit föremål för ett sådant förvärv föremål för ett sådant förvärv som avses i 11 § eller för en så- som avses i 13 § eller för en sådan avyttring som avses i 13 dan avyttring som avses i 15 skall företaget snarast anmäla skall företaget snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen. Finansinspektionen.

När ett kreditmarknadsföre- När ett kreditmarknadsföretag i annat fall får kännedom tag i annat fall får kännedom om

om att det har nära förbindelser med att det har nära förbindelser med någon skall företaget någon annan, skall företaget sna-

annan, snarast anmäla det till Finansin- rast anmäla det till Finansinspektionen. spektionen.

Ett kreditmarknadsföretag Ett kreditmarknadsföretag skall årligen till Finansinspek- skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de tionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i innehav av aktier eller andelar i företaget samt storleken på inne- företaget samt storleken på innehaven. haven.

15 § 18 §

Om ägaren till ett kvalificerat Om den som har ett kvalifiinnehav av aktier eller andelar cerat innehav av aktier eller anutövar eller kan antas komma att delar motverkar eller kan antas utöva sitt inflytande på ett sätt komma att motverka att kreditsom motverkar en sund utveck- marknadsföretagets rörelse ling av verksamheten i kredit- drivs på ett sätt som är förenligt marknadsföretaget, får Finansin- med 3 kap. 1-3 §§, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid spektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som mot- aktier eller andelar än som mot-

F örfattningsförslag 69

svarar ett innehav som inte är svarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. brottslighet.

Om ägaren till ett kvalificerat Om den som har ett kvalifiinnehav aktier eller andelar cerat innehav aktier eller an-

av av har underlåtit att ansöka om delar har underlåtit att ansöka tillstånd till ett förvärv tillstånd till ett förvärv som

som av- om ses i 11 får inspektionen be- avses i 13 får inspektionen sluta att ägaren vid stämman inte besluta att ägaren vid stämman får företräda aktierna eller an- inte får företräda aktierna eller delama till den del de omfattas andelama till den del de omav ett krav på tillstånd. fattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut inspektionen har ett kvalificerat

av innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelama vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del aktierna eller andelama att innehavet därefter

av inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelama att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.

Aktier eller andelar som om- Aktier eller andelar som omfattas ett förbud eller före- fattas ett förbud eller före-

av av läggande enligt denna paragraf läggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en fordras samtycke av ägare till en Viss del aktierna eller ande- viss del aktierna eller ande-

av av lama i företaget för att ett beslut lama i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller befogen- skall bli giltigt eller en befogen-

en het skall få utövas, såvida inte het skall utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt förvaltare har förordnats enligt 15 19

15 a § 19 §

Om det finns särskilda skäl, Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare lämplig person att som förvaltare

Författningsförslag 70

i

företräda sådana aktier eller företräda sådana aktier eller andelar enligt 15 § inte får andelar som enligt 18 § inte får

som företrädas ägaren. Sådan an- företrädas av ägaren. Sådan an-

av sökan prövas tingsrätten i den sökan prövas av tingsrätten i den

av ort där ägaren har sitt hemvist, ort där ägaren har sitt hemvist, eller ägaren inte har hem- eller om ägaren inte har hem-

om vistet i Sverige, Stockholms vistet i Sverige, av Stockholms

av tingsrätt. tingsrätt.

En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas ägaren till aktierna eller andelama och skall

av på begäran förskotteras kreditmarknadsföretaget. Om den betal-

av ningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.

15 b § 20 §

Om ett kreditmarknadsföretag har nära förbindelser med någon

och det hindrar effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget, annan en får Finansinspektionen förelägga innehavare aktier eller andelar som

av medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelama att så inte längre är fallet.

Finansinspektionen får även Finansinspektionen får även besluta att den eller de besluta att den eller de som om-

som omfattas ett beslut enligt första fattas ett beslut enligt första

av av stycket inte får företräda aktier- stycket inte får företräda aktier-

eller andelama vid stämman. na eller andelama vid stämman. na I så fall skall bestämmelserna i I så fall skall bestämmelserna i 15 § tillämpas. 19 § tillämpas.

a

lngriganden mot kredit- Ingriganden

marknadsföretag

21 §

Om ett kreditmarknadsföre-

tag inte driver sin rörelse enligt

denna lag, andra författningar

som särskilt reglerar kredit-

marknadsföretag, företagets bo-

lagsordning eller stadgar skall

Finansinspektionen ingripa gen-

att utfärda föreläggande att

om

vidta åtgärd inom viss tid, för-

bjuda verkställighet av beslut

eller meddela anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa att återkalla föregenom tagets tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om företaget vidtar rättelse, får inspektionen underlåta att ingripa.

Ingripanden i särskilda fall, m.m.

22 § Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon ingår i företagets som styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav i 2 kap. 1 § första som anges stycket Om åsidosättandet av kraven mindre allvarligt slag skall är av Finansinspektionen meddela anmärkning.

1 7 § 23 § Ett tillstånd att driva finansi- Finansinspektionen skall återingsverksamhet har läm- erkalla ett kreditmarknadsföresom kreditmarknadsföretag tags tillstånd att driva friannats ett skall återkallas sieringsrörelse om om företaget inte inom ett år företaget inte inom ett år efter beviljande tillstånd har efter beviljande tillstånd har av av börjat driva sådan rörelse börjat driva sådan rörelse som som tillståndet eller fire- tillståndet avser, avser, om taget dessförinnan förklarat sig avstå från tillståndet,

företaget har förklarat sig

avstå från tillståndet, eller

företaget under en sam- företaget under

en sammanhängande tid av sex måna- manhängande tid måna-

av sex der inte drivit sådan rörelse der inte drivit sådan rörelse

som som tillståndet avser, tillståndet

avser.

företaget att över-

genom träda en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan rörelse som tillståndet

avser,

företagets kapitalbas

understiger det minsta belopp

som krävs enligt 4 kap. 1 § andra eller tredje stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för

företaget, eller

någon ingår i företag-

som ets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som i 2 kap. 1 §

anges första stycket

Om det är tillräckligt får in- I fall i första

som avses spektionen i de fall i stycket 1 och 3får inspektionen i

som anges första stycket 2 och 3 i stället för stället för att återkalla tillstånatt återkalla tillståndet meddela det, det är tillräckligt, med-

om varning. Ifall som avses i första dela varning. stycket 4 får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall i första

som avses stycket 5 får tillstånd återkallas bara Finansinspektionen

om först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid högst tre

av

månader gått, fortfarande finns

kvar i styrelsen eller är verk-

F öifattningsförslag 73

ställande direktör eller dennes ställföreträdare.

Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avveck-

verksamheten skall ske. lingen av

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

24 §

Om tillståndet återkallas får

inspektionen besluta hur av-

vecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut återkallelse får

om

förenas med förbud att fortsätta

rörelsen.

18 § 25 §

Har Finansinspektionen Har Finansinspektionen av en

av en behörig myndighet i ett annat behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om land inom EES underrättats om att ett kreditmarknadsföretag att ett kreditmarknadsföretag överträtt föreskrifter i det överträtt föreskrifter som i det

som landet gäller för företaget, får landet gäller för företaget, får inspektionen vidta de i 16-17 inspektionen vidta de i 21-24 §§ angivna åtgärderna mot företa- angivna åtgärderna mot företaget, någon omständighet get, någon omständighet

om om motsvarande vad där sägs motsvarande vad som där sägs

som föreligger. Inspektionen skall föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga underrätta den behöriga myn-

myndigheten i det andra landet digheten i det andra landet om

om vilka åtgärder vidtas. vilka åtgärder som vidtas.

som

F örseningsavgift

26 §

Ett kreditmarknadsföretag

underlåter att i tid lämna de

som

upplysningar som föreskrivits

med stöd av 6 § skall påföras en

förseningsavgift med 100 000 kr.

Är underlåtenheten ursäktlig

eller ringa får avgiften bestäm-

SOU 1998: 160 Författningsförslag 74

mas till lägre belopp eller efter-

ges. Avgiften tillfaller staten.

Beslut om förseningsavgift

fattas Finansinspektionen.

av

19 § 27 §

Om ett utländskt kreditinsti- Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett tut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verk- land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige och samhet från filial i Sverige skall därvid överträder bestäm- 21 § äga tillämpning för verk-

en melse som avses i 16 § eller på samheten här i landet. annat sätt visat sig olämpligt att

utöva finansieringsverksamhet,

får Finansinspektionen, återkalla filialtillståndet eller, om det är tillräckligt, meddela varning.

Ett filialtillstånd skall också

återkallas om

insättningar hos filialen om-

-

fattas av en utländsk garanti

som har en högsta ersätt-

ningsnivå som överstiger den

gäller enligt lagen

som

1995:1571 om insättnings-

garanti, eller

ersättningen avser fler slag av

-

insättningar, eller

betalas till andra insättare än

-

som anges i den lagen.

Om insättningar hos filialen

omfattas av garanti till följd av

ett beslut enligt 3 § andra stycket

lagen om insättningsgaranti och

tillstånd till jilialetablering inte

skulle ha meddelats utan ett så-

dant beslut, får inspektionen, om

kreditinstitutet inte fullgör sina

skyldigheter enligt lagen om in-

sättningsgaranti, förelägga in-

stitutet att vidta rättelse med

förklaring att jilialtillståndet

annars skall återkallas. Har in-

stitutet inte vidtagit rättelse inom

ett år från föreläggandet, får

inspektionen återkalla tillståndet. Om filialtillståndet återkallas Om filialtillståndet återkallas gäller 17 § tredje och fjärde gäller 24 § i tillämpliga delar. styckena i tillämpliga delar. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där lcreditinstitutet har sitt säte åtgärder har vidtagits med stöd av om som denna paragraf.

20 § 28 § Om utländskt kreditinsti- Om ett utländskt kreditinstiett är hemmahörande i ett tut, är hemmahörande i ett tut, som som land inom EES och driver annat land inom EES och driver annat verksamhet här i landet från fi- verksamhet här i landet från filial eller direkt tillhan- lial eller direkt tillhangenom genom dahållande tjänster, eller dahållande av tjänster, eller om av om sådant finansiellt institut eller ett sådant finansiellt institut eller ett dotterföretag i 2 kap. dotterföretag som avses i 2 kap. som avses 10 § överträder bestämmelse 14 § inte driver sin rörelse enligt en i 16 § eller på annat de bestämmelser som avses i som avses har visat sig olämpligt att 21 får Finansinspektionen sätt utöva sådan verksamhet, får förelägga företaget att göra rätt- Finansinspektionen förelägga else. företaget att göra rättelse. Om företaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda företaget att åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspekgöra nya tionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. I brådskande fall får Finansinspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

21 § 29 § Om ett kreditinstitut, är hemmahörande i ett annat land inom som EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande tjänster, har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat av i hemlandet, skall Finansinspektionen genast förbjuda institutet att göra nya åtaganden i Sverige. Finansinspektionen skall äv- Finansinspektionen skall ävförbjuda ett sådant företag förbjuda ett sådant företag en en

som avses i 2 kap. 10 § att göra som avses i 2 kap. 14 § att göra nya åtaganden här i landet om nya åtaganden här i landet

om utländskt kreditinstitut äger utländskt kreditinstitut äger

som som företaget eller dess moderföretag företaget eller dess moderföretag har fått sitt verksamhetstillstånd har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat. återkallat.

22 § 30 §

Om någon driver sådan verk- Om någon driver sådan rörsamhet som omfattas av denna else som omfattas denna lag

av lag utan att vara berättigad till utan att berättigad till det,

vara det, skall Finansinspektionen skall Finansinspektionen föreförelägga honom att upphöra lägga denne att fortsättningsvis med verksamheten. Inspektionen inte bedriva rörelsen. Inspektiofår besluta hur avvecklingen får besluta hur avvecklingen

av nen verksamheten skall ske. rörelsen skall ske.

av

Är det osäkert lagen Är det osäkert lagen

om är om är tillämplig på viss verksamhet, tillämplig på viss rörelse, får får inspektionen förelägga den inspektionen förelägga

den som som driver verksamheten att driver rörelsen att lämna de lämna de upplysningar om verk- upplysningar om rörelsen

som samheten som behövs för att behövs för att bedöma så är

om bedöma så är fallet. fallet.

om

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna

paragraf riktas mot såväl företaget den här i landet är verksam för

som som företagets räkning.

23 § 31 §

Kreditmarknadsföretag och Kreditmarknadsföretag och utländskt kreditinstitut med filial utländskt kreditinstitut med filial här i landet skall med årliga här i landet skall med årliga

av- avgifter bekosta Finansinspektio- gifter bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt de när- verksamhet enligt de när-

nens mare föreskrifter som regeringen mare föreskrifter regeringen

som meddelar. Vad som nu sagts meddelar. Vad sagts

som nu gäller också sådana företag gäller också sådana företag

som som avses i 2 kap. 10 § och som har avses i 2 kap. 14 § och har

som filial här i landet. filial här i landet.

6 kap.

1§

Finansinspektionens beslut Finansinspektionens beslut

F örfattningsförslag 77

enligt 5 kap. 6 § och 22 § andra enligt 8 § och 30 § andra stycket stycket får inte överklagas. får inte överklagas. Beslut inspektionen Beslut som inspektionen som meddelar med stöd 1 kap. 2 meddelar med stöd av 1 kap. 2 av 2 kap. 3 och 8 § samt 5 kap. 11, 2 kap. 3 och 12 § samt 21-25 §§ 15, 17 och 19 §§ får överklagas och 27 § detta kapitel ifråga om hos kammarrätten. återkallelse av tillstånd att driva

jinansieringsrörelse och filial-

tillstånd får överklagas hos kammarrätten. Andra beslut inspektionen meddelar enligt denna lag får översom klagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande. Inspektionen får bestämma att ett beslut förbud, föreläggande om eller återkallelse skall gälla omedelbart.

2 § Om Finansinspektionen i ett ärende tillstånd enligt 1 kap. 2 § om inte meddelar beslut inom månader från det att ansökan gavs in till sex inspektionen, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om Finansinspektionen inte har meddelat beslut inom månader från det sådan förklaring avgetts, skall sex att en det att ansökan har avslagits. anses som Om Finansinspektionen inte Om Finansinspektionen inte vidarebefordrar underrättelse vidarebefordrar underrättelse en en i 2 kap. 12 § första i 2 kap. 16 § första som avses som avses stycket till behörig myndighet i stycket till behörig myndighet i utlandet inom månader från utlandet inom tre månader från tre det att underrättelsen mottogs det att underrättelsen mottogs och inte heller inom tid och inte heller inom samma tid samma meddelar beslut enligt fjärde meddelar beslut enligt fjärde stycket paragraf, skall stycket paragraf, skall samma samma inspektionen underrätta sökan- inspektionen underrätta sökanden skälen för detta. Sökan- den skälen för detta. Sökanom om den får därefter begära förkla- den får därefter begära förklaring kammarrätten att ärendet ring kammarrätten att ärendet av av onödigt upprätthålls. Om under- onödigt upprätthålls. Om underrättelse inte har vidarebefordrats rättelse inte har vidarebefordrats inom tre månader från det att inom tre månader från det att en en sådan förklaring avgetts, skall sådan förklaring avgetts, skall det beslut enligt 2 det anses som om beslut enligt 2 anses som om kap. 12 § fjärde stycket medde- kap. 16 § fjärde stycket medde-

SOU 1998: 160 Författningsyffirslag 78

i

lats. lats.

Denna lag träder i kraft den l januari 2001. Om det i en lag eller författning hänvisas till bestämannan en melse som har ersatts genom bestämmelse i denna lag tillämpas i en stället den nya bestämmelsen. 3.En ansökan om tillstånd att driva finansieringsrörelse har som kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett kreditmarknadsföretags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels ansökan en av ett utländskt kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva finansieringsrörelse från filial här i landet. Tillstånd att driva finansieringsverksamhet gäller vid ikraftsom trädandet skall därefter gälla tillstånd att driva finansieringsrörelse. som Detta gäller dock inte sådant tillstånd som näringsverksamhet avser som utgör icke tillståndspliktig fmansieringsrörelse. Om en bolagsordning efter lagens ikraftträdande strider mot de nya bestämmelserna i 3 kap. 7 § skall styrelsen till den första ordinarie bolagsstämman lägga fram förslag sådan ändring bolagsordom av ningen att den stämmer överens med bestämmelsen. En ansökan om tillstånd till förvärv som avses i den nya 5 kap. 13 § bedöms enligt äldre bestämmelser ansökan har kommit in till om Finansinspektionen före lagens ikraftträdande. En fråga om ingripande med stöd 5 kap. mot ett kreditmarkav nadsföretag eller ett utländskt kreditinstitut bedöms enligt äldre bestämmelser om de omständigheter föranleder frågan ingripsom om ande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande. Beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande överklagas enligt äldre bestämmelser.

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 79

3 Förslag till Lag om ändring i lagen 1995:1570 om

medlemsbanker

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 4 kap. l § samt 8 kap. 6 § lagen 1995: 1570 medlemsbanker skall ha följande lydelse.

om

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Medlemsbankens stadgar skall stadfástas. Till ansökan om stadfästelse plan för verksamheten fogas.

skall en

Ansökan oktroj och stadfästelse stadgar prövas av Finansin-

om av spektionen. Ärenden är principiell betydelse eller särskild

som av av vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen ansökan om stadfástelse av stadgar prövas

av en dels att stadgarna överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen 1987:617 och andra författningar samt dels och i vad mån det be-

om hövs särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av medlemsbankens verksamhet.

Stadgama skall stadfástas och oktroj beviljas, om

den planerade rörelsen kan den planerade rörelsen kan antas komma att uppjjølla kraven antas komma att drivas på ett på sund bankverksamhet, är förenligt med 2 kap.

en sätt som

1-4 §§ bankrörelselagen,

det kan antas att de det kan antas att de som

som kommer att äga ett sådant kvali- kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken ficerat innehav i banken som

som avsesi l kap. 3 §första stycket 2 i 1 kap. 4 § 2 bankrörelse-

avses bankrörelselagen inte kommer lagen inte kommer att motverka att motverka sund utveckling att bankens rörelse drivs på ett

en

verksamheten i banken och sätt är förenligt med 2 kap. av som även i övrigt är lämpliga att ut- 1-4 §§ bankrörelselagen och öva ett väsentligt inflytande över även i övrigt är lämpliga att ledningen bank, och utöva ett väsentligt inflytande

av en

över ledningen av en bank, och

de ingå i bankens styrelse har de insikter och den

som avses erfarenhet måste krävas den deltar i ledningen av en bank

som av som

F örfattningsfdrslag 80

och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. Stadgama får inte stadfastas Stadgama får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det och oktroj inte beviljas, det om kan antas att någon i väs- kan antas att någon i vässom som entlig mån har åsidosatt sina entlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksam- skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska an- het eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyl- gelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet dig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 3 § i bolaget i l kap. 4 § som avses första stycket 2 bankrörelse- 2 bankrörelselagen. lagen. Om banken kommer att ha Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser sådana nära förbindelser som som avses i 1 kap. 3 § andra och avses i l kap. 4 § andra och tredje styckena bankrörelselagen tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna med någon får stadgarna annan, stadfästas och oktroj beviljas stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte endast om förbindelserna inte hindrar effektiv tillsyn hindrar effektiv tillsyn en av en av banken. banken. Om stadgarna ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra-fjärde styckena i tillämpliga delar. Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.

4 kap.

1§ En medlem som har avgått ur En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att medlemsbank har rätt att ut sex en månader efter avgången få ut sina inbetalda eller genom sina inbetalda eller insatsemission tillgodoförda genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemförhållande till övriga bankens kapital mar av egna medlemmar bankens enligt den balansräkning av egna som kapital enligt den balansräkning hänför sig till tiden för

SOU 1998: 160 Författningsförslag 81

hänför sig till tiden for avgången. Vid beräkningen av som avgången. Vid beräkningen bankens kapital skall man av egna bankens kapital skall bortse från reservfonden, fonden egna man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, för orealiserade vinster, uppslqivningsfonden och uppskrivningsfonden och förlagsinsatsema. Banken får förlagsinsatsema. Ett insats- betala medlems inbetalda ut en belopp får betalas ut endast när eller genom insatsemission det kan ske med hänsyn till tillgodoförda medlemsinsatser bestämmelserna kapital- tidigast månader efter om sex täckning i lagen 1994:2004 dennes avgång. Utbetalning får om kapitaltäckning och stora ske endast gång per kvartal expon- en eringar för kreditinstitut och och efter tillstånd från

vårdepappersföretag. Finansinspektionen. Inspektio-

skall ge tillstånd om inte nen

bankens förmåga att fullgöra

sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen. Den avgångne har vidare rätt att på sätt övriga medsamma som lemmar få ut sin andel av beslutad vinstutdelning. Trädet medlemsbanken i likvidation inom månader från avsex gången eller meddelas inom tid beslut om att försätta banken i samma konkurs, skall den avgångnes rätt att få ut medlemsinsatser bedömas enligt grunderna för reglerna skifte bankens tillgångar. om av En medlems rätt enligt första tredje styckena kan begränsas i stad- - Detta gäller dock inte i sådana fall i 7 kap. 15 § tredje garna. som avses stycket eller 10 kap. 3 § andra stycket.

8 kap.

6§ Till reservfonden skall Till reservfonden skall avavminst tjugofem procent sättas minst tio procent av den sättas av den del medlemsbankens del medlemsbankens nettoav av nettovinst för året inte går åt vinst för året som inte går åt för som för täcka balanserad för- att täcka balanserad förlust. att en en lust. Vid avsättning till Vid avsättning till reservfonden reservfonden skall till nettovinsten skall till nettovinsten räknas räknas även gottgörelser. Upp- även gottgörelser. Uppgår går reservfonden till minst tio reservfonden till minst trettio procent bankens utlåning be- procent av bankens insatskapital av höver sådan avsättning till behöver sådan avsättning till reservfond i detta reservfond avses i detta som avses som

F örfattningsförslag 82

stycke inte ske. stycke inte ske.

Till reservfonden skall vidare avsättas det belopp som

medlem vid avgång ur medlemsbanken inte får tillbaka sina

av insatser,

förlagsandelsinnehavare inte får ut vid inlösen förlagsinsats,

av en

enligt stadgarna skall avsättas till reservfonden,

enligt beslut av föreningsstämman i övrigt skall föras över från det i balansräkningen redovisade fria egna kapitalet till reservfonden.

Reservfonden får enligt beslut av föreningsstämman sättas ned endast för att täcka sådan förlust enligt den fastställda balansräkningen som inte kan täckas av fritt eget kapital.

Denna lag träder i kraft den l januari 2001.

En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.

De oktrojer och stadfästelser av reglementen som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

SOU 1998: 160 Författningsförslag 83

4 Förslag till

Lag om ändring i sparbankslagen 1987:619

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 5 kap 3 och 4 sparbankslagen 1987:619 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 § Stiftama skall upprätta ett Stiftama skall upprätta ett reglemente skall under- reglemente som skall stadfästas. som ställas regeringen för stadfäst- Till ansökan oktroj skall om else. Till ansökan oktroj skall fogas plan för den tilltänkta om en fogas plan för den tilltänkta verksamheten. en verksamheten. Ansökan oktroj och stadfästelse reglemente prövas av Finansom av inspektionen. Ärenden är principiell betydelse eller av särskild som av vikt prövas dock av regeringen. Vid behandlingen ansökan stadfästelse av reglemente pröav en om reglementet överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen vas att 1987:617 och andra författningar och i vad mån särskilda samt om bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av sparbankens verksamhet. Reglementet skall stadfästas och oktroj beviljas, den planerade rörelsen kan den planerade rörelsen kan komma att uppfylla kraven antas komma att drivas på ett antas på sund bankverksamhet, sätt är förenligt med 2 kap. en som 1-4 §§ bankrörelselagen, 2. de ingå i sparbankens styrelse har de insikter och den som avses erfarenhet måste krävas den deltar i ledningen av en sparsom av som bank och även i övrigt är lämpliga för sådan uppgift. en Om reglementet ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra-fjärde styckena i tillämpliga delar. Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs nåytterligare bank gon

5 kap.

1§ Om det är påkallat för att upprätthålla sparbanks verksamhet, får en sparbanksstämman besluta att bilda garantifond bidrag en genom av huvudmän eller andra. För att vara bindande skall teckning bidrag till garantifonden ske av på en teckningslista. På denna skall ränta skall utgå och i så anges om fall hur den skall beräknas. Vidare skall avskrifter sparbankens av senaste balansräkning och revisorernas yttrande över denna fogas till teckningslistan. Garantifonden får återbetalas Garantifonden får återbetalas endast om det kan ske med hän- endast utbetalningen inte om syn till bestämmelserna kapi- äventyrar bankens förmåga att om taltäckning i lagen 1994:2004 fullgöra sina förpliktelser. I Övom kapitaltäcking och stora ex- rigt skall beträffande återbetalponeringar för kreditinstitut och ningen gälla vad bestämts som värdepappersbolag. I övrigt vid garantifondens bildande. skall beträffande återbetalningen gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.

3 § Finns det i reglementet ett Finns det i reglementet ett förbehåll återbäring förbehåll återbäring om av om av grundfonden eller del därav, får grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte sådan återbäring inte ske inte om reservfonden uppgår till belopp reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grund- motsvarar tio gånger grundsom fonden. Inte heller får återbäring fonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats sådan bildats, inte återbetalats eller om sparbanken till följd eller återbäringen skulle av om återbäringen inte skulle kunna äventyra bankens förmåga att uppfylla kravet på kapitaltäck- fullgöra sina förpliktelser. ning enligt lagen 1994:2004

om kapitaltäckning och stora

exponeringar för kreditinstitut

och värdepappersbolag.

4 § Utfäst ränta på grundfonden Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte eller garantifonden skall inte

F örfattningsförslag 85

betalas ut, till följd detta betalas ut, till följd av detta

om av om vinsten på rörelsen inte skulle vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att grundfonden räcka till att få upp grundfonden

upp eller garantifonden till det i 2 § eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom inte heller betalas ut, om genom utbetalningen sådan förlust utbetalningen en sådan förlust

en skulle uppkomma på rörelsen, skulle uppkomma på rörelsen, att Sparbanken inte skulle att den skulle äventyra bankens

upp- Jñølla kravet på kapitaltäckning förmåga att fullgöra sina förenligt lagen 1994:2004 pliktelser. Grundfondsräntan

om kapitaltäckning och stora skall inte i något fall betalas ut

exponeringar för kreditinstitut och till följd av detta förlust

om värdepappersbolag. Grund- skulle uppkomma. fondsräntan skall inte i något fall betalas ut till följd av detta

om förlust skulle uppkomma.

Denna lag träder i kraft den l januari 2001.

En ansökan oktroj har kommit in till Finansinspektionen

om som före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.

De oktrojer och stadfástelser reglementen gäller vid

av som ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

Författningsjörslag 86

5 till

Förslag

Lag om ändring i lagen 1994:2004 om

kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

Härigenom föreskrivs att l kap. 1 5 kap. l § och 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 § l § I denna lag betyder bank: bankaktiebolag, Sparbank och medlemsbank, kreditmarknadsföretag: ett kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller svenskt aktiebolag eller en en svensk ekonomisk förening svensk ekonomisk förening som som har fått tillstånd att driva finans- har fått tillstånd att driva finansieringsverksamhet enligt lagen ieringsrörelse enligt lagen 1992:1610 om finansierings- 1992:1610 finansieringsom verksamhet kreditmarknads- rörelse kreditmarknadsbolag bolag respektive kreditmark- respektive kreditmarknadsförenadsförening, ning, värdepappersbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse, 4. kreditinstitut: bank, kreditmarlcnadsföretag och Svenska Skeppshypotekskassan, institut: kreditinstitut och värdepappersbolag, finansiellt institut: ett finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värde- inte är lcreditinstitut, värdesom pappersbolag eller motsvarande pappersbolag eller motsvarande utländskt företag och hu- utländskt företag och huvars vars vudsakliga verksamhet är att vudsakliga verksamhet är att förvärva aktier eller andelar, förvärva aktier eller andelar, - driva valutahandel, driva valutahandel, - driva värdepappersrörelse, ut- driva värdepappersrörelse, ut- - an att vara tillståndspliktigt an att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen enligt 1 kap. 3 § lagen om om

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 87

värdepappersrörelse, eller värdepappersrörelse, eller driva eller flera de verk- driva en eller flera av följ- - en av samheter i 3 kap. 1 ande verksamheter som anges § andra stycket 2-11 lagen a. lämna och förmedla kredit, om

finansieringsverk-samhet, bland annat i form av konsu-

till-ståndspliktigt mentkredit, kredit mot panträtt i utan att vara enligt 1 kap. 2 § lag, fast egendom, och ifordringar, samma medverka vid finansiering, bland annat att förvärva genom fordringar och upplåta lös egen-

dom till nyttjande leasing,

förmedla betalningar, c. tillhandahålla betalningsmedel,

e. ikläda sig garantiförbind-

elser och göra liknande åtaganden, f lämna ekonomisk rådgivning, förvara värdepapper,

förvaringsinstitut för

vara

värdepappersfonder,

medverka vid försäljning av försäkringstjänster, samt tillhandahålla inkassotjänster. holdingföretag med finansiell verksamhet: ett finansiellt institut har minst ett dotterföretag är kreditinstitut, värdepappersbolag som som eller motsvarande utländskt företag och dotterföretag även i övrigt vars uteslutande eller huvudsakligen utgörs sådana företag eller av finansiella institut, holdingföretag med blandad verksamhet: ett svenskt eller utländskt moderföretag inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, som motsvarande utländskt företag eller holdingföretag med finansiell verksamhet, har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, men som värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag, anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvudsakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, tillhandahålla datatjänster eller bedriva liknande verksamhet som annan har samband med ett eller flera kreditinstituts, värdepappersbolags eller motsvarande utländska företags huvudsakliga verksamhet, 10. ägarintresse: ett direkt eller indirekt innehav av 20 % eller mer rösterna eller kapitalet i ett företag. av

SOU 1998: 160 Författningsförslag 88

5 kap.

1 § Värdet av ett instituts exponering gentemot kund eller en en grupp av kunder med inbördes anknytning får inte överstiga 25 % av institutets kapitalbas. Om en kund eller kunder med inbördes anknytning är en grupp av moderföretag eller dotterföretag till institut eller dotterföretag till moderföretaget, får värdet exponeringen inte överstiga 20 % av av institutets kapitalbas. Om institutet i ett fall som avses i andra stycket är en bank och moderfâiretaget inte är ett

institut, ett försäkringsföretag

eller motsvarande utländskt företag, får värdet av exponeringen inte överstiga 10 % av bankens kapitalbas.

6 kap.

4§ Vad som föreskrivs i 2 kap. Vad föreskrivs i banksom 15 a § bankrörelselagen rörelselagen 1986:617 om en 1986:617 om en banks innehav banks innehav aktier och anav och åtaganden i företag skall delar skall tillämpas även på en tillämpas även på en finansiell finansiell företagsgrupps samföretagsgrupps samlade innehav lade innehav, om en bank ingår i och åtaganden, bank in- företagsgruppen. om en går i företagsgruppen. Vad som föreskrivs i 3 kap. Vad föreskrivs i 3 kap. som 6§ lagen 1992:1610 om 8§ lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet ett finansieringsrörelse ett om om kreditmarknadsföretags kvalifi- kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller cerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall till- finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell före- ämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificer- tagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditins- ade innehav, ett kreditinsom titut som inte är en bank ingår i titut som inte är en bank ingår i företagsgruppen. företagsgruppen. Vad som föreskrivs i 3 kap. 1 a § lagen 1991:981 om värdepap-

SOU 1998: 160 Författningsförslag 89

persrörelse om ett värdepappersbolags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag med verksamhet än finansiell verksamhet

annan skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett värdepappersbolag har tillstånd att bedriva

som verksamhet som avses i 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 samma lag ingår i företagsgruppen.

Denna lag träder i kraft den 1januari 2001.

Författningsförslag 90

6 till

Förslag Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel

Härigenom föreskrivs följande.

1§

Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen 1995: l 571 om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel, skall företaget informera om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin.

Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.

2§

Informationsplikten enligt denna lag gäller inte sådant erbjudande för vilket skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen 1975:1385, försäkringsrörelselagen 1982:713, lagen 1992:543 om börs- och clearingverksamhet eller lagen 1991:980 om handel med finansiella instrument.

3§

Om ett företag åsidosätter inforrnationsplikten i 1 såvitt gäller ett erbjudande riktat till konsumenter, skall marknadsföringslagen 1995:450 tillämpas.

4§

Om ett företag åsidosätter infonnationsplikten i 1 såvitt gäller ett erbjudande riktat enbart till andra än konsumenter, får Finansinspektionen förelägga företaget att fullgöra infonnationsplikten. Föreläggandet får förenas med vite.

SOU 1998: l 60 F örfattningsförslag 91

5§

Finansinspektionens beslut föreläggande enligt 4 § får överklagas

om hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Inspektionen får bestämma att ett beslut föreläggande skall gälla

om omedelbart.

Denna lag träder i kraft den l januari 2001.

7 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1995:1571

om

insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1995:1571 insättningsom garanti dels att 2 och ll skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas 2 paragrafer ll a-b §§ och nya en ny rubrik närmast före ll b av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§2 Denna lag innehåller be- Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för in- stämmelser om garanti för insättningar hos banker och vissa sättningar hos banker, kreditvärdepapersföretag. marknadsföretag och vissa värdepappersföretag. Frågor om garantin handläggs Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden. Insättningsgarantinämnden. av

2§ I denna lag betyder I denna lag betyder institut: en svensk bank el- institut: en svensk bank, ett ler ett utländskt bankföretag eller utländskt bankföretag, ett svenskt

ett svenskt värdepappersbolag kreditmarknadsföretag, ett

eller utländskt värdepappersföre- svenskt värdepappersbolag eller tag som har tillstånd att ta emot ett utländskt värdepappersföretag kunders medel på konto, har tillstånd att ta emot som insättare: den som har en kunders medel på konto, insättning i ett institut, insättare: den har som en insättning: nominellt be- insättning i ett institut, stämda tillgodohavanden som är insättning: nominellt betillgängliga för insättaren med stämda tillgodohavanden är som kort varsel, tillgängliga för insättaren med QS: Europeiska ekono- kort varsel, miska samarbetsområdet. tjg: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

2 Senaste lydelse 1996:593.

F örfattningsförslag 93

11§ Svenska institut samt utländ- Svenska institut samt utländska institut som tar emot insätt- ska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet ningar hos en filial här i landet skall informera dem som har skall informera den som har gjort gjort eller att göra in- eller avser att göra en insättning avser en sättning om om den garantin som gäller för fordran omfattas av insättinsättningar hos institutet, ningsgarantin eller inte, den ersättningsnivå som den ersättningsnivå som gäller för garantin, och gäller för garantin, och formerna för utbetalning formerna för utbetalning av av ersättning från garantin. ersättning från garantin. Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet

som innan ett avtalsförhållande

ingås samt under avtalstiden framgå kontoutdrag och likav nande material rör fordsom

ringsförhållandet.

I fråga om underlåtelse att lämna information som anges i första stycket eller är som annars av särskild betydelse från konsumentsynpunkt gäller mark-

nadsfiringslagen 1995:450.

IJG§ Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 såvitt gäller insättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen 1995:450 tillämpas. Om ett institut åsidosätter informationsplikten i J såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall Insättningsgarantinämnden underrätta Finansinspektionen enligt 20 § denna lag.

Skyldighet att ta emot garante-

SOU 1998: 160 F örfattningsförslag 94

rade insättningar.

11 b §

Ett institut som tar emot garanterade insättningar är skyldigt att ta emot sådana insättningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Denna lag träder i kraft den 1januari 2001.

SOU 1998: 160 95

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter

Banklagskommittén har ett omfattande uppdrag. Enligt direktiven,

som återges i sin helhet i bilaga skall kommittén utreda behovet änd-

av ringar i det regelverk styr framför allt bankers och andra kreditin-

som stituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området. Kommittén skall även utreda behovet ändringar i regelverket

av som styr tillsynen av dessa institut.

I detta betänkande presenterar kommittén bl.a. förslag till

genomgripande ändringar i bankrörelselagen och lagen finansieringsverk-

om samhet. Som grund för förslagen redovisar kommittén sin uppfattning om skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet.

Bakgrund

Kommittén tillsattes med anledning finanskrisen. Finansiella företag

av i allmänhet och banker i synnerhet föreställning att de är

omges av en "speciella". Denna föreställning tenderar att leda till att de blir föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige och många andra länder av finansiella kriser. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Detta

motiverar i sig en översyn av regelsystemet.

Även det finanskrisen föranledde regel-

om var som en översyn av verket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det har skett en snabb utveckling av såväl data- och informationsteknologi som tekniker och metoder för riskhantering. Nya finansiella instrument och marknader har utvecklats och internationaliseringen har ökat. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt det riskerar att inte

som begränsa utvecklingen potentiellt skadliga. Den nuvarande

av uppbyggnaden av regelverket gör att nya företeelser ofta aktualiserar

anpassning av lagstiftningen.

Den snabba utvecklingen produkter och institutens användning

av av ny teknik förändrar förutsättningarna för tillsynsverksamheten. Nya krav ställs på tillsynens utövande och inriktning. Trots detta har Finansinspektionens varit i det närmast oförändrade under lång tid.

resurser Samtidigt har fiera nya uppgifter förts till Finansinspektionen under de

4 18-6265

96 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998: 160

senaste två decennierna. Inspektionen har närmast fått karaktären av sektormyndighet dit alla uppdrag rörande finansmarknaderna har förts. Resultatet är att de traditionella och grundläggande tillsynsverksamheterna inte fått den ökning resurser som påkallas av utvecklingen,

av utan har fått minskat utrymme. Under senare år har ett föränd-

snarare rings- och utvecklingsarbete pågått inom Finansinspektionen. Arbetet med att inrikta och prioritera verksamheten försvåras dock av det stora antalet, ofta disparata, uppgifter.

Ett funktionellt angreppssätt

Kommittén har tolkat sitt uppdrag att det inte endast gäller att

som motverka ett upprepande den senaste krisen utan att även skapa ett

av system i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser som har

som andra orsaker eller i varje fall i god tid tydliga vamingssignaler. Det

ger är också önskvärt med ett regelsystem som inte kräver anpassning så fort teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge

en ny så vida att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska

ramar lösningar och produktutbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar for konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna.

I syfte att skapa ett regelverk som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten kriser i det finansiella systemet och kan möta de krav

av som

den snabba utvecklingen på det finansiella området medför har som kommittén valt ett funktionellt angreppssätt. Det innebär att analysen

skyddsintressena inte utgår från existerande institutioner, utan från av de funktioner eller tjänster som tillhandahålls de finansiella marknaderna eller eljest efterfrågas. Det är tillgången till dessa tjänster som är väsentlig för medborgarna, och därmed samhället.

Särskilda regler för och särskild tillsyn av banker och andra finansiella företag har lång tradition. Samtidigt är handlingsfriheten detta område kringskuren att EU har omfattande och detaljerade reg-

genom ler Sverige har åtagit sig att följa. Trots detta anser kommittén att

som det krävs förutsättningslös analys av skyddsintressena på bank- och

en finansieringsområdet för att precisera grunden för och syftet med regelverket. Genom att motiven for reglering klarläggs kan regelverket få

ändamålsenlig och nyanserad utformning. Förändringarna på de en mer finansiella marknaderna torde också påverka EU:s regler i framtiden och då är det angeläget att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar hur det gemensamma regelverket bör utformas. Självfal-

om let har kommittén i sina förslag till lagstiftning att ta hänsyn till gällande EG-rätt.

SOU 1998: 160 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 97

Även analysen är funktionell så det institutioner

om är som slutligen måste regleras. Det är institutens soliditet avgör systemets stabili-

som tet. Nedtoningen av den hittillsvarande institutionella inriktningen regleringarna ökar emellertid utrymmet för olika finansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet. Det torde i sin tur medföra skärpt konkurrens till förmån for konsumenterna. Skärpt konkurrens innebär också ökad möjlighet för svenska institut att hävda sig mot utländsk konkurrens.

Kommittén har valt att i sin analys använda termema skyddsvärde och skyddsbehov. Termen skyddsvärde är avsedd att spegla den betydelse en viss funktion har för samhällsekonomin. Exempel skyddsvärda funktioner är betalningsförmedlingen och kapitalforsörjningen. Även ett enskilt institut eller organisatorisk enhet kan

annan vara skyddsvärd i fall verksamheten är väsentlig för skyddsvärd

en funktion i det finansiella systemet. Exempelvis är bankerna väsentliga for betalningsväsendet och därmed skyddsvärda. Tennen skyddsbehov avser behovet att skydda vissa centrala funktioner i det finansiella

systemet genom reglering. Olika typer av s.k. systemrisker ger upphov till oro för att systemet skall kollapsa och viktiga funktioner därmed slås ut. Det finns en slags hierarki mellan begreppen i så måtto att det inte är meningsfullt att tala om en funktions skyddsbehov det inte dess-

om förinnan konstaterats att den är skyddsvärd. Såväl skyddsvärdet

som skyddsbehovet bör vara vägledande för överväganden rörande vilka områden som skall vara föremål för lagstiftningsåtgärder samt även vägleda lagstiftningens utformning. Det kan också finnas ett behov att genom lagstiftning skydda enskilda konsumenter finansiella tjänster.

av l detta fall är det frågan om ett konsumentskyddsbehov.

för arbetet

Utgångspunkter

Kommittén anser att det är angeläget att motiven bakom den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet renodlas. En utgångspunkt for kommitténs arbete är att finansiella företag inte skall särregleras om det inte finns särskilda skäl för det. I gällande rätt finns ten-

en dens att särreglera all finansiell verksamhet, oberoende det finns

av om särskilda behov av reglering; verksamheter regleras enbart grund

av att de är finansiella. Eftersom regleringar riskerar att hämma konkurrensen och minska effektiviteten i det finansiella systemet, kom-

anser mittén att det är angeläget att avgränsa regleringen till de områden där det utifrån skyddsvärde och skyddsbehov är motiverat.

Regleringen bör inte heller vara mer ingripande än vad är nöd-

som vändigt. Ett system med snäva restriktioner kan stabilt och inte

vara ge

98 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter

upphov till några synliga, samhällsekonomiska kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå god ordning. Å

som en andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av bristande effektivitet och förnyelseförrnåga. I extrema fall kan det hindra de finansiella företagen att erbjuda samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Detta är kostnader ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som

som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas. Inte minst efter

period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnadsen krävande är det väsentligt att de inte glöms bort.

Det är också viktigt att nödvändiga offentliga ingrepp i det finansiella systemet i görligaste mån utformas på ett sådant sätt att inte ekonomin snedvrids. Nackdelarna med och oönskade bieffekter av de åt-

vidtas måste således beaktas; goda avsikter är inte tillräckgärder som ligt för att resultatet skall bli gynnsamt. Diskussionen om utformningen

regelverk och tillsyn finansiella tjänster handlar i grund och botav av

dessa avvägningar. Målet är att uppnå ett stabilt system med så ten om små effektivitetsförluster som möjligt.

Det finansiella systemets samhällsekonomiska betydelse gör att en utgångspunkt för diskussionen regelverkets utformning måste vara

om att staten inte kan frånsäga sig ansvar för väsentliga delar av systemet. Försök från staten att helt avstå från att reglera eller på andra sätt förebygga kriser skulle inte trovärdiga. Alla aktörer skulle ändå agera

vara utifrån antagandet att staten till sist kommer att ingripa. Detta torde va-

den sämsta alla lösningar, eftersom staten skattebetalarna de ra av facto blir garant utan att kunna påverka de garanterades beteende. En lösning helt utan regleringar och tillsyn är således inte möjlig.

Övergripande mål på det finansiella området

Målen med statens politik det finansiella området är att främja ett stabilt och effektivt finansiellt system med gott konsumentskydd. Effektivitet och konsumentskydd är dock inte unika mål for det finansiella området, utan generella mål kan sägas gälla för hela ekono-

som min. Speciellt for den finansiella sektorn är behovet statliga åtgärder

av

stabiliserar systemet. Detta systemskyddsintresse bottnar i att det som finns s.k. systemrisker, dvs. risker för att det finansiella systemet utsätts for vittomfattande störningar allvarligt skulle skada dess funk-

som tionsförmåga.

Oron för systemkris är störst när det gäller betalningsväsendet. I

en och med att betalningar ingår ett led i nästan varje ekonomisk

som transaktion skulle ekonomin störas allvarligt betalningar inte kunde

om

överföringar mellan konton i skilda banker med hjälp av göras genom gireringar, checkar, betalkort etc. Vidare skulle systemkris kunna

en

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 99

innebära att stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara sina

av betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen.

Stabiliteten i betalningsväsendet är beroende stabiliteten i bank-

av systemet. Även det inte i lag har varit förbehållet bankerna att be-

om driva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning inom betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsvåsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera banker fallerar samtidigt, skulle således betalningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt,

dvs. en systemkris skulle kunna uppstå.

Risken att finansiella problem i en bank skall sprida sig och ge upphov till finansiella problem i andra banker är betydande på grund de

av ekonomiska kopplingar som uppstår mellan bankerna genom betalningsförmedling och handel på valuta- och värdepappersmarknaderna. Även det faktum bankernas tillgångar till del består svårvär-

att stor av derade krediter samtidigt som en stor del av skulderna är omedelbart uppsägningsbara ökar risken för spridning. Om en bank får finansiella problem kan finansiärer till andra banker bli oroliga för att deras banker har lika dåliga tillgångar och en s.k. bankpanik kan uppstå där insättare och andra finansiärer drar tillbaka sin finansiering av bankerna. På grund av att krediterna är svårvärderade kan en bank behöva avyttra tillgångar till priser under de bokförda värdena för att möta en uttagsanstormning. Detta innebär att även en solvent bank kan bringas

fall. Eftersom finansiärerna känner till detta kan rykten obestånd,

om även ogrundade sådana, lätt bli självuppfyllande.

Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella Företagens och då inte minst bankerna spelar avgörande roll för

en framför allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Om ett stort antal finansieringsföretag eller ett litet antal stora samtidigt slås ut, riskerar många låntagare att få sin finansiering avbruten, samtidigt som tillgången till krediter och annan finansiering för nya låntagare försämras. Mindre och medelstora företag riskerar att drabbas i särskilt hög grad av en sådan situation eftersom det kan antas att deras tillgång till finansiering är beroende av en etablerad relation med en kreditgivare. En situation som den beskrivna riskerar att leda till kumulativa förlopp i hela samhällsekonomin. Under dessa omständigheter skulle staten tvingas gripa och stödja finansieringsföretag, oberoende av om de har koppling till betalningsväsendet eller Detta underförstådda åtagande föranleder både regleringar och tillsyn av de företag

100 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998: 160

som ägnar sig åt kreditgivning och annan finansiering i sådan omfattning och med sådan inriktning att finansieringsverksamheten kan betraktas som skyddsvård.

Målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet

Kommitténs utgångspunkt är att det främsta målet med den finansiella lagstiftningen bank- och finansieringsområdet är att främja stabiliteten i betalningsväsendet och kapitalförsöjningen. Ett stabilt finansiellt system utgör också ett grundläggande skydd för konsumenterna av finansiella tjänster. Finansiella företag tillhandahåller tjänster som kan

stor ekonomisk betydelse för den enskilde som följaktligen har vara av intresse av att institutet kan fullfölja gjorda åtaganden.

En bank kan tillhandahålla effektiv betalningsförmedling genom att ta emot och förvalta medel som är avsedda för framtida transaktioner. Den som sätter pengar på banken vill naturligtvis gärna veta att banken kan fullgöra sina åtaganden. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att köpa betalnings- och likviditetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Denna blandning av rollerna som kund respektive finansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteområden.

En låntagare, har byggt långsiktig relation med ett fi-

som upp en nansieringsföretag i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt

institutet upphör med verksamheten. Det inslag av löpande och förom trolig information ofta finns i en lånerelation gör att det kan vara

som svårt för kunden att snabbt hitta en ny långivare om den gamla försvin-

Detta gäller speciellt små och medelstora Företag och i viss mån ner. hushåll. Andra institut, inte känner till låntagaren, kan av flera skäl

som vara ovilliga att bidra med finansiering. Detta gäller inte minst om låntagarens finansieringsföretag har fått finansiella problem, eftersom and-

institut då har anledning att misstänka att det hade dåliga kunder. ra

Avgränsningen av regleringen

När det gäller institutens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden sammanfaller konsumentskyddsintresset med systemskyddsinstresset. En viktig fråga är dock hur långtgående regleringen skall vara. Kommittén anser att den finansiella lagstiftningen bank- och finansieringsområdet bör avgränsas till att gälla institut som är väsentliga för systemstabiliteten, dvs. banker och vissa finansieringsföretag. Genom denna lag-

SOU 1998: 160 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 101

stiftning och Finansinspektionens tillsyn över att reglerna efterlevs

garanteras konsumenterna tillgång till solida institut.

En annan fråga är om staten skall nöja sig med att reglera skyddsvärd verksamhet, eller om det finns skäl att gå längre och skydda insättare mot kapitalförluster i samband med konkurs. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till i praktiken risk-

en fri och likvid placeringsform. Sedan får medborgaren avgöra hon

om väljer detta placeringsaltemativ framför andra. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Genom att det lagstiftningsvägen skapas ett sådant alternativ uppstår även

samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader och bättre systemstabilitet.

När det gäller andra aspekter konsumentskyddet t.ex. avtals-

av som villkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på informationen osv, är kommitténs utgångspunkt att dessa bör så långt

som möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Utan att ta ställning till om finansiella tjänster i dessa avseenden är påtagligt mer komplicerade än andra konsumenttjänster kan det konstateras att frågor rörande avtalsvillkor, prissättning saknar

m.m. egentliga kopplingar till de systemskyddsintressen som diskuterats tidigare. Dessutom bör i dessa hänseenden samma krav ställas på alla institut som tillhandahåller en viss finansiell produkt, oavsett institu-

om tet är väsentligt för systemstabiliteten eller inte. Det är möjligt att det bör övervägas om vissa av de delar den kon-

av sumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen i dag inte

som omfattar finansiella tjänster bör ändras till att göra det. Det kan vidare finnas skäl att överväga om inte delar av den konsumenträttsliga lagstiftningen bör vidgas till att gälla även småföretag. Småföretag kan inte alltid förutsättas ha de resurser krävs för att driva sin talan

som egen gentemot banker eller andra finansiella företag i t.ex. marknadsdomstolen.

Finansinspektionen har i dag ansvar för delar den konsument-

av rättsliga tillsynen beträffande finansiella företag. Kommittén inte

ser några uppenbara fördelar med detta. Tvärtom är det så att målet att bevara institutens soliditet ofta kommer i konflikt med den enskilde konsumentens intressen. När det gäller den konsumenträttsliga tillsynen har myndigheten att hävda konsumenternas intressen detta skulle

även om

ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonfiikter mellan soliditets- och konkurrenstillsyn genom att låg konkurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Samling av uppgifter till en myndighet innebär i det ideala fallet att de kan avvägas mot varandra på ett från samhällsekonomisk synpunkt ändamålsenligt sätt. Den

102 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998: 160

allmänna observationen är dock att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation.

Trots att kommittén har ett funktionellt angreppssätt anser den att det inte går att bortse från det faktum att bankerna alltjämt har en unik ställning i det finansiella systemet. Banker tillhandahåller ett brett spektrum tjänster och många hushåll och företag är för sin ekonomi

av beroende av en bank. Detta gör att kommittén anser att särskilda krav fortfarande måste ställas på bankers beteende gentemot kunderna.

Betänkandets disposition

Betänkandet är i stora drag disponerat på följande vis. Avdelning I ger en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. I denna avdelning redogörs för det finansiella systemets struktur och funktioner, för bankkrisen och erfarenheterna från denna, för utvecklingstendenser de finansiella marknaderna och för de risker och sätt att hantera dessa risker som finns i bankrörelse. Avdelning analyserar motiven till reglering på bank- och finansieringsområdet. Där beskrivs de systemrisker som finns i det finansiella systemet och vilka systemskyddsintressen dessa ger upphov till. I denna avdelning redogörs också för kommitténs förslag till avgränsningar av regleringarna de aktuella områdena. Förslag ny bankrörelsedefinition och ny definition

finansieringsrörelse presenteras. Här redogörs också för kommitténs av

på ett säkert placeringsalternativ. I Avdelning III redogörs för syn kommitténs förslag till ändringar i bankrörelselagen och i avdelning IV för kommitténs förslag till ändringar i lagen om finansieringsverksamhet. I avdelning V behandlas några återstående frågor. För det första behandlas vilka krav som skall ställas på företag som tar emot återbetalningspliktiga medel med kort uppsägningstid från allmänheten. Vidare behandlas associationsrättsliga regler rörande buffertkapital. Slutligen redovisas kostnadskonsekvenser av förslaget.

I

Bakgrund

SOU 1998:l60 105

Inledning

Syftet med denna avdelning är att ge en bakgrund till kommitténs

arbete och de förslag som presenteras. Kommitténs förslag till reglering påverkas av ett flertal faktorer; erfarenheterna från bankkrisen, utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen samt de förbättrade metoderna för bankerna att hantera risker i sin rörelse.

Kommitténs arbete går i hög grad ut på att identifiera de samhällsekonomiskt vitala funktioner fullgörs det finansiella systemet

som av och koncentrera reglerings- och tillsynsinsatsema till dessa områden. Kommittén har valt ett funktionellt angreppssätt inte är bundet till

som institutioner. Den funktionella ansatsen ökar utrymmet för olika finansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur torde medföra skärpt konkurrens och ökad möjlighet för svenska institut att motstå utländsk konkurrens. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning.

Även med funktionell utgångspunkt är det till sist institutioner

en som skall följa regelverket. Kommitténs arbete resulterar i ändringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Dessa ändringar kan komma att beröra även andra företag till-

som handahåller finansiella tjänster.

l kapitel redogörs för det finansiella systemets funktioner och struktur. Syftet därmed är att ge läsaren detta betänkande uppfatt-

av en ning om vilka finansiella tjänster tillhandahålls på marknaden samt

som vilka företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag.

Kommittén tillsattes med anledning finanskrisen. En allvarlig

av kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Finansiella företag i allmänhet och banker i synnerhet betraktas

som speciella och är därför föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige och många andra länder kris i

av det finansiella systemet. Detta motiverar i sig översyn regelsy-

en av stemet. Kommittén har tolkat sitt uppdrag att det inte endast gäller

som att förhindra ett upprepande den senaste krisen utan att skapa ett

av system som i möjligaste mån även förhindrar uppkomsten kriser

av som har andra orsaker eller i varje fall i god tid tydliga vamingssig-

ger naler. Kommittén har funnit det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken ut-

106 Inledning

sträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning reglerar bankernas och andra instituts verksamhet lik-

som som i den offentliga tillsynen av verksamheten. I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet. I kapitel 2 görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att bedöma på vilket sätt erfarenheterna från bankkrisen bör få konsekvenser på den framtida regleringen

Även det finanskrisen föranledde översyn regel-

om var som en av verket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov att reformera den finansiella lagstiftningen. Det

av är främst tre faktorer påverkar reformbehovet, nämligen utveck-

som lingen de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och

av den ökade internationaliseringen. När det gäller den tekniska utvecklingen är det inte endast data- och informationsteknologi som är aktuell utan även tekniker och metoder för riskhantering, bl.a. med hjälp av

finansiella instrument och styrning av verksamheten. Den nya annan snabba utvecklingen nämnda områden har lett till att regelstrukturen delvis blivit överspelad. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att det krävs anpassning regelverket så fort en ny teknisk lös-

en av ning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör så vida ramar att den

ge uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produktutbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer de finansiella marknaderna. Utvecklingstendenserna och vilken inverkan dessa kan ha på det framtida regelverket behandlas i kapitel

Analysen i kapitel 2 visar bl.a. att fatala missbedömningar av risker-

med alltför hög koncentration i kreditportföljema till vissa branscher na ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Sådana missbedömningar har lett till ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen metoder för riskhantering har ökat bankernas

av möjligheter att hantera risker i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter beaktas i framtida reglering. I detta syfte diskuteras risker

en och riskhantering i bankrörelse i kapitel

Kapitel skrevs under 1996 speglar således främst förhållandena under

2 som den svenska bankkrisen. De kriser som uppstått under senare tid, bl.a. bankkri-

i Japan, behandlas inte av kommittén. Det kan dock finnas anledning att sen uppmärksamma erfarenheterna från dessa kriser i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

l Det finansiella systemets funktioner

och struktur

i

l

E

l l Inledning

. Banklagskommittén har bl.a. i uppdrag att utreda behovet av ändringar i det regelverk styr framför allt bankers och andra kreditinstituts som verksamhet. Som tidigare sagts anser kommittén att en sådan översyn inte bör utgå från existerande institutioner, eftersom det skulle innebära lagstiftaren konserverar gammal struktur inte nödvändigtvis att en som kommer den effektivaste i framtiden. Vidare riskerar lagstiftatt vara ningen att snabbt bli överspelad, eftersom de finansiella marknaderna stadda i snabb förvandling. Kommittén utgår i stället från de funkär tioner instituten tillhandahåller. Detta innebär att kommitténs försom slag även kan få konsekvenser för avgränsningarna av regleringama, dvs. vilka institut skall reglerade på ett visst sätt. som vara De finansiella instituten har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Konsumentskyddsintresset kommer till uttryck i reglering än den näringsrättsliga regleringen även annan kommittén har till uppgift över. Som redovisas i inledningssom att se kapitlet, kommittén att det är önskvärt att renodla motiven bakom anser den lagstiftningen. Konsumentskyddsintresset skiljer sig inte nämnvärt på det finansiella området från andra områden. Därför anser kommittén konsumentskyddsintresset så långt möjligt bör tillgodoses geatt som lagstiftning och att huvudsyftet med den näringsrättsliga nom annan lagstiftningen bör ett gott systemskydd. vara Ett funktionellt angreppssätt utgår från det finansiella systemets uppgifter i samhällsekonomin och de finansiella institutens roll i det finansiella systemet. Det gäller att identifiera det finansiella systemets viktigaste funktioner i ekonomin. Dessa funktioner kan sägas vara skyddsvärda. I avsnitt 1.2 beskrivs det finansiella systemets viktigaste uppgifter på ett övergripande plan. En bedömning behovet att reglera i syfte att skydda det finansiav ella systemets funktionsförmåga, systemskyddsbehovet, måste bygga på kunskap hur systemet fungerar. Det finansiella systemets uppen om byggnad beskrivs kortfattat i avsnitt 1.3. Där redogörs också för vissa

108 Det finansiella systemets funktioner och struktur

begrepp som används i betänkandet. Därefter redogörs för de finansiella tjänster tillhandahålls de finansiella instituten i avsnitt 1.4.

som av I detta avsnitt görs också en bedömning hur viktig enskild verk-

av en samhet är for systemets funktionsfömiåga. Om enskild verksamhet

en är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet, är även den enskilda verksamheten skyddsvärd.

Att ett enskilt institut är skyddsvärt innebär att det ärsamhällsekonomiska kostnader förknippade med att dess verksamhet läggs ned

exempelvis på grund av konkurs. Att ett institut går i konkurs innebär också privatekonomiska kostnader för dem har lånat ut till

som pengar institutet dess finansiärer och ibland även för dess kunder, t.ex. kan låntagare få höjda lånekostnader när de tvingas byta långivare. De privatekonomiska kostnaderna kan utgöra skäl för reglering från konsumentskyddssynpunkt. Som redan sagts kommittén att motivet för

anser här aktuell lagstiftning så långt som möjligt bör renodlas till ett systemskyddstänkande. I det följande fokuseras därför på de privatekonomiska kostnader som också utgör samhällsekonomiska kostnader.

Även med funktionell utgångspunkt, det slutligen institutioner

en är som skall följa regelverket. I detta betänkande föreslår kommittén ändringar i de regelverk styr bankers och kreditmarknadsföretags

som verksamhet. I avsnitt 1.5 redogörs för verksamheten i bankerna och kreditmarknadsföretagen. Som beskrivs i avsnitt 1.6 finns det institut som tillhandahåller snarlika tjänster eller tjänster är nära substitut

som till de tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag. För att fullfölja det funktionella synsättet kan det nödvändigt att

vara se över regelverket för dessa institut i framtiden. Det finns också andra företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag, eftersom kommittén föreslår vissa förändringar i avgränsningen regleringar-

av na.

Avslutningsvis redogörs i avsnitt 1.7 for statliga institutioner och garantisystem som griper i det finansiella systemet. Hur de statliga institutionerna agerar påverkar verksamhetsförutsättningama för de finansiella instituten och därmed förutsättningarna för regleringen

av deras verksamhet.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 109

1.2 Det finansiella systemets

huvuduppgifter

Till det finansiella systemets huvuduppgifter räknas vanligen:

att omfördela sparande från de hushåll och företag som i en viss pe- -

riod har ett likviditetsöverskott till dem som behöver ökade kapitalresurser för konsumtion eller investeringar, att omfördela och minska risker, och

-

att förmedla betalningar. -

Genom att knyta dem av olika skäl vill spara, dvs. inte

samman som konsumera hela sin aktuella inkomst, med dem som behöver resurser för investeringar av olika slag eller för konsumtion kan stora effektivitetsvinster uppnås. En omfördelning av sparandet skapar möjligheter för hushåll och företag att omfördela sin konsumtion över tiden så att resurser som disponeras i dag kan återbetalas med hjälp av framtida inkomster. I en marknadsekonomi sker denna omfördelning av sparandet decentraliserat via finansiella marknader med fri prisbildning, där priset på konsumtion i dag i utbyte mot konsumtion i framtiden, dvs. räntan, så att det tillgängliga sparandet fördelas till investe-

anpassas ringar som lovar högst avkastning.

Det finansiella systemets andra huvuduppgift är att omfördela och minska risker. Individuella risker kan hanteras genom att de samlas i en större pott, s.k. riskpoolning. Som exempel kan nämnas en bank, som lånar ut till ett stort antal oberoende projekt och därmed kan erbjuda sina långivare mycket mer stabil avkastning än om de själva satsade

en sina direkt i ett enskilt projekt. Det finansiella systemet kan

resurser också erbjuda riskomfördelning. Riskomfordelning innebär att risker kan omfördelas från individer som har ett särskilt riskfyllt projekt eller

känner motvilja mot risktagande till personer vars projekt är mindsom

riskfyllda eller är benägna att ta risker. Den totala risken är re som mer dock oförändrad. En särskild form för omfördelning av risk är riskspridning. Ju fler som går samman och bidrar till att finansiera

personer projektet, desto sprids den totala risken och desto mindre risk be-

mer höver var och en av finansiärerna bära. Aktiebolaget är en vanlig form

riskspridning möjliggör för en person att genomföra en affärsav som idé med en begränsad egen insats.

Den tredje stora uppgiften för det finansiella systemet är att tillhandahålla effektiva betalningsmedel och enfungerande betalningsförmedling. Det är en förutsättning för en decentraliserad marknadsekonomi att ett väl fungerande betalningsväsende kan upprätthållas. Vinsterna av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel kan knappast över-

l 10 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: l 60

skattas. I en bytesekonomi blir kostnaderna för att genomföra de enklaste transaktioner mycket höga, eftersom man antingen måste byta

varor i flera steg eller söka till dess man finner någon som vill byta just det man själv erbjuder mot den vara man vill ha. Den första förutsättningen för att betalningsväsendet skall fungera är att det finns all-

en mänt accepterad räkneenhet i vilken alla priser kan uttryckas. Den andra förutsättningen är att det skapas en eller flera tillgångar som direkt kan fungera som betalningsmedel i samband med alla typer transak-

av tioner. Sedlar och mynt är i princip de enda allmänt giltiga betalningsmedlen. Det finns dock tillgångar som anses vara i det närmaste likvärdiga som betalningsmedel, t.ex. tillgodohavanden på checkräkning i bank och tillgodohavanden eller kreditutrymme på konto knutet till ett kontokort. Den elektroniska utvecklingen har också skapat nya typer av betalningsmedel, s.k. elektroniska pengar av olika slag. Utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontantkort eller smart kort, eller en persondator. Utvecklingen med nya betalningstjänster har ställt ökade krav på att en tredje part medverkar vid betalningstransaktionens genomförande och förmedlar betalningen från betalaren till betalningsmottagaren. Ökade krav ställs därmed på väl

en fungerande betalningsförmedling.

Det finansiella systemets betydelse för samhällsekonomin kan inte överskattas. Det finansiella systemets funktionsförmåga spelar en avgörande roll för ekonomins utveckling.

1.3 Det finansiella

systemets uppbyggnad

Det finansiella systemet inbegriper såväl finansiella marknader som privata och statliga finansiella institutioner. Dels finns finansiella marknader för handel med standardiserade finansiella instrument såsom exempelvis aktier och obligationer, dels skapar de finansiella institutionerna egna finansiella instrument och marknader såsom exempelvis bankerna gör med inlåningen. Dessutom finns finansiella institutioner vilkas uppgift är att underlätta handeln, bl.a. genom att effektivisera betalningar.

En rad olika namn brukar användas vid beskrivning av det finansiella systemet. Med kapitalmarknaden brukar avses alla de delar av det finansiella systemet som är inblandade i omallokeringen av kapital mellan olika hushåll och företag. Den svenska kapitalmarknaden brukar traditionellt delas i en kreditmarknad för främmande kapital, vilken inkluderar såväl obligations- och penningmarknaden som de finansiella institutens finansieringsverksamhet såsom exempelvis bankernas utlån-

SOU 1998: 160 Det finansiella systemets funktioner och struktur l l 1

ing, och aktiemarknad for eget kapital. Kapitalmarknaden sköter en således ekonomins kapitalforsörjning i vid bemärkelse, dvs. både försörjningen riskkapital till företag och lånefinansiering till hushåll av l i och företag. Under de senaste årtiondena har det skett snabb utveckling av en å finansiella instrument och de finansiella marknaderna för standardnya iserade instrument har fått ökad betydelse i det finansiella systemet. en Värdepappersmarknaden utgör ett samlingsbegrepp för marknaderna för handel med räntebärande värdepapper och aktier. På värdepappersmarknaden sker omfordelning såväl sparande som risker samtidav igt risker minskas. Som komplement till handeln på värdepapsom persmarknaden förekommer också handel i olika derivat. Ett derivat är produkt värde beror prisutvecklingen på ett annat underligen vars gande instrument. Exempel på derivat är terminer, optioner och swap- Valutamarknaden, handel i valutor, kan delas in i en par. som avser j olika valutor och derivatmarknad för spotmarknad for avistahandel i en i handel i valutaterminer och swappar. I det finansiella systemet förekommer många olika typer av finansiella institutioner har till uppgift att agera mellanhänder vid olika fisom nansiella transaktioner. Att det kan effektivare att låta transaktionvara gå via finansiell institution beror sådan erbjuder finansien en att en ella tjänster. Det finns två huvudtyper finansiella institutioner; dels av sådana på marknaderna för standardiserade instrument, dels som agerar de skapar instrument finansiella produkter och marknader. som egna Den sistnämnda typen av institution brukar benämnas fnansiell intermediär. På den förstnämnda typen finns inget riktigt bra samlingsnamn. Kommittén har valt att använda sig mäklare, är medveten om av men mäklare också används beteckning på speciell form av inatt som en stitution, nämligen aktör for samman köpare och säljare utan att en som ta positioner. För denna typ institution använder kommittén egna av den engelska termen broker Vissa institut är specialiserade på bokföring och avveckling av betalningar och andra förpliktelser, s.k. clearingorganisationer. De spelar viktig roll för effektiviteten i det finansiella systemet. en I nästa avsnitt redogörs för vilka tjänster finansiella intermediäsom och mäklare allmänt tillhandahåller. Denna analys är inriktad på rer funktioner och relaterad till existerande finansiella institut. Motivet till ett funktionellt angreppssätt är att medan det finansiella systemet hela tiden utvecklas finansiella instrument och institugenom att nya tioner uppstår, är funktionerna mera bestående.

2 Detta är terminologi används i Hömgren m. fl., Kreditmarknasamma som dens spelregler, 1987.

l 12 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

Staten spelar en viktig roll i det finansiella systemet dels genom att reglera och kontrollera de privata institutionerna, dels aktivt genom att agera i systemet t.ex. genom att tillhandahålla betalningsmedel. De statliga finansiella institutionerna och garantisystem beskrivs i avsnitt 1.7.

1.4 Finansiella

tjänster

I detta avsnitt redogörs for de tjänster mäklare och finansiella insom termediärer allmänt tillhandahåller. Analysen är funktionellt inriktad och bortser från vilken typ institut i dag tillhandahåller viss av som en tjänst, såsom t.ex. att betalningstjänster tillhandahålls banker, av även om det ges en del exempel på hur det ut i dag. ser Ett försök görs också att analysera hur marknaderna for de finansiella tjänsterna fungerar. Hur lätt det är etablera viss verksamhet att en samt hur utsatt verksamheten är för internationell konkurrens har betydelse för hur beroende en viss marknad är verksamheten i de etableav rade svenska instituten. Detta har i sin tur betydelse för den enskilda verksamhetens skyddsvärde. Vidare görs bedömning kostnaderna en av förbundna med att ett institut upphör att tillhandahålla tjänsten, vilket också är av betydelse för verksamheternas skyddsvärde.

1 .4. 1 änster

Rådgivningstj

De finansiella marknaderna utvecklas hela tiden. Allt fler produkter uppstår, varav några är relativt komplicerade. Samtidigt ändras skatteregler och andra regler som påverkar den privata ekonomin. Detta medför att det är informationskrävande att sköta ekonomin på bästa sätt, varför småföretag och hushåll har begränsade att satsa på som resurser information kan beroende att få goda råd från någon är väl vara av som insatt i systemet, dvs. det finns efterfrågan på rådgivningstjänster. en Det är emellertid inte tillräckligt att rådgivaren är väl insatt i systemet. Rådgivaren måste också informerad kundens situation för vara om att kunna ge goda råd. Rådgivarna medverkar till att uppnå effektiv en resursallokering. Den som skall ge råd måste ha kundens förtroende, eftersom kunden måste lita på att rådgivaren är intresserad att så goda råd av ge som möjligt. Ett sätt att skapa detta förtroende är att såsom banker ha en långsiktig relation med kunden. Ett annat sätt är att skapa sig rykte ett om att vara en bra rådgivare. Då både långsiktiga relationer och rykte tar tid att bygga upp är tillgången rådgivningstjänster beroende av

SOU 1998: 160 Det finansiella systemets funktioner och struktur 113

verksamheten i de etablerade instituten. Att bli av med sin ekonomiska rådgivare kan åsamka hushåll och företag kostnader till följd av felaktiga beslut.

l 1 .4.2 Mäklartj änster

l Mäklare agerar som mellanhänder marknaderna för standardiserade instrument och valutamarknaderna. De kan delas efter de tjänster de tillhandahåller i

brokers, bara sammanför köpare och säljare, - som

dealers handlare, positioner, dvs. handlar på mark- - som tar egna

naden för egen räkning,

market makers, ställer marknad, dvs. erbjuder sig att hela - som en

tiden köpa och sälja till vissa bestämda kurser, och emissionsinstitut, hjälper till med emissioner av värdepapper.

- som

i

l De tjänster tillhandahålls av brokers, dealers, market makers och

som emissionsinstitut betecknas mäklartjänster. { Marknaden för mäklartjänster är relativt konkurrensutsatt med små etableringskostnader och därför inte speciellt beroende av de etablerade

l

instituten. Om enskild mäklare går i konkurs torde det också ha

en obetydliga konsekvenser för de kunder som köpt mäklartjänster av institutet i fråga Emissionstjänster kan dock utgöra ett undantag. Dessa kan baserade på information inte är allmänt känd, varför det

vara som kan förbundet med kostnader för företaget att byta emissionsin-

vara stitut se diskussionen av kredittjänster i avsnitt 1.4.7.

1.4.3 Förmögenhetsförvaltning

j

Att få ett kapital att bra avkastning kräver både tid och kunskap.

ge Dessutom kan det vara lättare att få en bra avkastning till rimlig risk på ett stort kapital än på ett litet. Genom att förvalta många kunders kapital kan därför ett institut öka avkastningen på kapitalet samtidigt som risknivån hålls Förmögenhetsfärvaltning kan antingen ske direkt ge-

nere.

att institutet placerar kundens medel för kundens räkning, såsom nom vid placering i värdepappersfonder, eller indirekt genom att institutet

3 Detta gäller värdepappershanteringen sköts på ett korrekt sätt. Givetvis

om kan oegentligheter i hanteringen som medför att kunden inte får tillgång till sina värdepapper åsamka kunden kostnader. Detta har motiverat EG:s direktiv

systern för ersättning till investerare 97/9/EG. om

1 14 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

lånar medlen från kunden och placerar dem för räkning, såsom

egen banker och kreditmarknadsföretag gör.

Förmögenhetsförvaltning kan ske så många olika sätt att denna tjänst inte kan sägas vara beroende av enskilda instituts verksamhet. När förrnögenhetsförvaltningen sker att institutet lånar medel

genom från kunden medför dock institutets konkurs att kunden drabbas

av en förmögenhetsminskning, eftersom denne samtidigt är finansiär in-

av stitutet Om det är många förmögenhetsförvaltare går i konkurs

som samtidigt, skulle förmögenhetseffektema kunna leda till konsum-

en tionsminskning som får effekter på ekonomin i stort.

1 .4.4 Betalningstj änster

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betalningar så effektivt som möjligt. Riksbanken tillhandahåller sedlar och mynt som betalningsmedel. Med de finansiella institutens betalningstjänster ökar effektiviteten i betalningsförmedlingen betydligt. Genom att ta emot medel på konto avsedda för framtida transaktioner kan ett institut tillhandahålla effektiva betalningstjänster med hjälp

av kontokort, checkar och gireringar. Ett annat sätt att tillhandahålla effektiva betalningstjänster är att bevilja kredit eller medge betalningsanstånd vid utförande betalningstransaktioner. En mängd transaktioner

av kan därmed effektueras utan att betalningsmedel i form kontanter

av kommer till användning. Institutens kontosystem utgör därför viktig

en del av betalningsväsendet. En förutsättning för ett effektivt betalningsväsende är att det finns väl fungerande rutiner för clearing av betalningsförpliktelser, s.k. clearingtjänster se avsnitt 1.4.5.

När det gäller betalningstjänster råder relativt höga etableringskost-

nader, även om dessa håller på att minskas genom den tekniska utvecklingen. De etablerade instituten är fortfarande väsentliga för betalningsförmedlingen. En enskild konkurs torde inte utgöra något stort problem, då betalningsförmedlingen kan skötas de kvarvarande instituten. Om

av däremot så många institut går i konkurs att det tar lång tid att utföra betalningar, uppstår såväl samhällsekonomiska privatekonomiska

som kostnader.

4Det främsta syftet med insättningsgarantin är att skydda insättama från denna typ av kostnader.

SOU 1998: 160 Det finansiella systemets funktioner och struktur 1 15

1.4.5 Clearingtjänster

I Sverige och i andra länder handlas dagligen finansiella instrument och valuta för mycket betydande belopp. Enbart i Sverige uppgår den dagliga omsättningen till 100-300 miljarder kronor. Kopplingarna mellan ; starka. markl värdepappersmarknaden och valutamarknaden är Dessa nader har också starka kopplingar till betalningsväsendet, eftersom de betalningsflödena handeln i olika finansiella stora som genereras av instrument och i valuta, för betydande del det samlade flöl svarar en av det i det kommunikationsnät och i de fordringsrättsliga kedjor mellan g banker, clearingorganisationer och centralbanker som betalningsväsen-

det utgör. Sedan ett avslut kommit till stånd de finansiella marknaderna skall leverans och betalning ske. Mellan avslutet och avvecklingen går vanligtvis viss tid. Vid avistaaffärer sker avvecklingen i de flesta fall l två till fem dagar efter avslut medan det kan gå betydligt längre tid, ibland flera år, mellan avslutet och den tidpunkt vid vilken en derivattransaktion slutligt avvecklas. Den fortsatta hanteringen en affär efav avslutet kan variera den efterföljande processen innehåller ter men vanligen något eller några följande moment; att på clearingmedav lemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser att leverera finansiella instrument5 eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att inträdande som part eller som garant ta över angenom för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att svaret förpliktelserna avvecklas överförande likvid eller instrument. genom av Dessa benämndes tidigare clearing, nettning respektive avmoment veckling. Sedan den 1 april 1996 används begreppet clearing som gebenämning samtliga dessa moment Parterna kan själva mensam vidta vissa eller samtliga dessa moment det är vanligt att några av men eller samtliga på parternas vägnar vidtas av en bank eller av momenten värdepappersbolag eller ett särskilt institut. Ett sådant institut ett av kallas clearingorganisation.

5 Med finansiellt instrument förstås ett fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel värdepappersmarknaden. Med fondpapper förstås aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägasom är den för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt res rätt gentemot som bolag depåbevis. Definitionema finns i l kap. l § lagen 1991:980 om handel med finansiella instrument. ° Se l kap. 4 § lagen 1992:543 börs- och clearingverksamhet och prop. om 1995/96:50 s. 64

M

1 16 Det finansiella systemets och struktur funktioner SOU 1998: 160

1 .4.6 änster

Likviditetstj

Ordet likviditet används i olika sammanhang och kan ha lite olika betydelse. Det finns likvida medel, likvida tillgångar och likvida marknader. Likvida medel brukar användas i diskussionen medel om på konto och utgörs då av medel lätt och till låga transaktionskostnader, som kan omvandlas till kontanter. Medlen skall tillgängliga för vara att vara likvida. Likvida tillgångar omfattar kontanter och medel på konto, men brukar också användas i diskussionen finansiella om instrument och utgörs då av instrument det finns många potentiella som köpare av så att de går att sälja till ett givet marknadspris. Med likvida marknader

brukar avses sådana marknader för finansiella instrument på vilka det går att sälja och köpa stora volymer utan att priset påverkas nämnvärt. För att pengar skall avkastning måste de investeras. Sedlar ge och mynt är fullständigt likvida tillgångar inte någon ränta. Finsom ger ansiella institutioner och marknader skapar eller mindre likvida mer tillgångar som ger eller mindre avkastning, där likviditeten mer beror på till vilken kostnad i vid bemärkelse som tillgången kan omvandlas till sedlar och mynt.

Genom att ta emot medel konto från många insättare kan ett institut skapa i det närmaste fullständigt likvida medel som är räntebärande. Bortsett från i huvudsak forutsebara säsongsmässiga variationer

uppvägs en kunds uttag normalt andra kunders insättningar. Följaktav ligen kan uttag från inlåningskonton uppfattas s.k. oberoende som händelser. Detta innebär att statistiska metoder kan användas for att beräkna de genomsnittliga nettouttagen och institutet kan sina likvianpassa da därefter. Återstoden medlen kan reserver av institutet placera i mindre likvida tillgångar avkastning. som ger Av denna anledning kan institutet betala ränta de mottagna medlen. Genom att vidare placera medlen i många olika tillgångar avkastning i regel oberoende vars är av varandra, blir den totala avkastningen tillgångarna relativt stabil. Följaktligen kan institutet erbjuda insättarna likvid och relativt en säker placering som ger avkastning. Detta innebär att institutet tillhandahåller

en speciell form av förmögenhetsförvaltning inkluderar likviditetssom tjänster. Insättarna kan sägas köpa försäkring en som ger dem rätt att ta ut medel från sina konton de behöver likvida medel. om Kostnaden för försäkringen består i skillnaden mellan räntan på mindre likvida place-

ringar och räntan på kontot. Institutet utnyttjar för sin likviditetsförsäkring samma princip t.ex. ett

som brandforsäkringsbolag, som kan ga-

rantera att betala ersättning för nedbrunna hus för premie en som motsvarar en bråkdel värdet varje försäkringsobjekt av av genom att försäkra ett stort antal hus, s.k. riskpoolning.

160 Det finansiella systemets funktioner och struktur 117 SOU 1998:

Genom tillhandahålla likviditetstjänster kan institutet öka effektiatt i betalningsförmedlingen. För att de mottagna medlen skall viteten fungera depå betalningsmedel måste de likvida, kunna som en av vara dvs. de måste kunna tas ut smidigt utan nämnvärda uppsägnings-

Likviditetstjänsten innebär att institutet kan erbjuda forkostnader. mögenhetsförvaltning transaktionsmedel. Således är marknaden for av likviditetstjänster nära förbunden med marknaden för betalningstjänst-

Den förstnämnda är emellertid konkurrensutsatt då det går att er. mer erbjuda likviditetstjänster på flera sätt och utan att erbjuda betall Exempelvis kan ett institut, i stället för att ta emot medel ningstjänster. obligationer, vilka kan köpas och säljas på en andrapå konto, ge ut handsmarknad. I detta fall skapar institutet och marknaden tillsammans

likvid tillgång. en Etableringshindren har varit relativt höga då det gäller likviditets-

r tjänster på grund att det har varit förbehållet bankerna att ta emot av l l inlåning på konto. Dessa hinder har emellertid sänkts, dels genom att

blivit lättare få oktroj, dels utvecklingen finansidet har att genom av ella marknader och instrument. I dag är tillgången på likviditetstjänster l etablerade institutens verksamhet. knappast beroende av de

g

l .4.7 Finansieringstj änster

Det är inte alla kan erhålla finansiering på värdepappersmarknasom eftersom förutsättning är att det finns allmänt tillgänglig inforden, en mation utställare värdepapper. En del, om vilka det finns viss om av information inte tillräcklig, kan erhålla finansiering. Dessa kan men betala överpris då finansiärerna kräver riskpremie på behöva ett en informationen inte är tillräcklig. Dessutom är det betyd-

grund av att transaktionskostnader förknippade med att ut värdepapper, vil-

ande ge ekonomiskt försvarbart när det gäller små kapitalbehov. ket inte är skaffa information kunden kan ett institut ordna fi- Genom att om nansiering till bättre villkor än vad kunden kan få på värdepappers-

marknaden. Dessutom kan institutet fylla funktion som kontrolloren institutet övervakar och ibland även påverkar styrningen gan, dvs. att kundens verksamhet. Med den införskaffade informationen som unav kan institutet erbjuda olika tjänster. För det första kan institutet derlag hjälpa till värdepapper att stå garant för en emisatt ge ut genom som s.k. emissionstjänster diskuterades i avsnitt 1.4.2. För det sion, som andra kan institutet köpa dessa värdepapper själv. Detta är vad invest-

mentföretag gör, varför kommittén har valt att benämna denna typ av

tjänst investmenttjänst. Den finansieringsverksamhet som investment-

företag sig åt, dvs. köp värdepapper, anser kommittén inte ägnar av

l 18 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

skall utgöra tillståndspliktig finansieringsverksamhet. Investrnenttjänst-

er behandlas därför inte i det följande. Absolut vanligast dock är att institutet beviljar kredit eller tillhandahåller någon närbesläktad finansieringsforin t.ex. factoring och leasing. Detta gäller speciellt hussom håll och de små och medelstora företagen inte kan värdepapsom ge ut per på marknaden. Kredittjänster består utvärdering låntagaren och dennes av av eventuella säkerhet för lånet, finansiering krediten övervakning av samt av låntagarens verksamhet. Kredittjänster innebär således institutet att skaffar sig privat information låntagaren, dvs. information om som andra aktörer i ekonomin inte har. Genom att ha långvariga relationer med sina kunder kan institut ett minska kostnaderna för att skaffa information sina kunder. Efterom som långsiktiga relationer tar tid att bygga är tillgången till finansupp, ieringstjänster beroende de etablerade institutens verksamhet. Om av ett institut går i konkurs medför det såväl privatekonomiska samhällssom ekonomiska kostnader. Privatekonomiskt kan kunden ha svårt finna att en ny finansiär, i vart fall till finansieringskostnad. Samhällssamma ekonomiskt kan värdefull information till spillo med en sämre resursallokering som resultat. Om det dessutom är många institut går som omkull samtidigt, kan resultatet bli att så många får problem med sin finansiering att det får effekter på ekonomin i stort. Som redogörs för i avsnitt 1.4.2 kan ett institut genom att ta emot medel på konto tillhandahålla betalningstjänster knutna till kontot. Som redogörs för i avsnitt 1.4.5 kan institutet öka effektiviteten i betalningstjänstema att samtidigt erbjuda likviditetstjänster. Genom genom att bevilja kunden en kreditlimit knuten till kontot kan institutet minska kostnaderna för kundens likviditetshantering ytterligare. Kreditlimiten innebär att kunden kan få kredit lika snabbt och smidigt denne en som kan ta ut medel från kontot. Att sköta likviditetshanteringen på värdepappersmarknaden är i praktiken omöjligt för hushåll och små och medelstora företag.

1.5 Banker och

kreditmarknadsföretag

I detta avsnitt redogörs för vilka finansiella tjänster tillhandahålls som

av banker och kreditmarknadsföretag.

SOU 1998: 160 Det finansiella systemets funktioner och struktur 119

1.5.1 Banker

Det finns tre olika typer banker; bankaktiebolag, sparbanker och

av medlemsbanker. Av det 20-tal svenska bankaktiebolag som finns på marknaden de fyra största bankerna Föreningssparbanken AB,

svarar - Nordbanken AB, Skandinaviska Enskilda Banken AB och Svenska Handelsbanken AB för 90 procent av bankernas sammanlagda

- ca balansomslutning. Som exempel på andra bankaktiebolag kan nämnas HSB Bank AB, GE Capital Bank AB, Dexia Kommunbank AB och Postgirot Bank AB. Sparbankerna s.k. fristående är åttio till antalet. Som exempel på sparbanker kan nämnas Bergslagens Sparbank och Falkenbergs Sparbank. Medlemsbankema som drivs i associationsfor-

ekonomisk förening är endast två till antalet, nämligen JAK Medmen lemsbank och Ekobanken Din Medlemsbank.

-

Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den rörelse som bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker får bedriva. Kompletterande rörelseregler rörande kapitaltäclming och stora exponeringar finns i lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Bestämmelser om hur en bank bildas och dess organisation finns for bankaktiebolag i bank-

om m.m. aktiebolagslagen 1987:618, for sparbanker i sparbankslagen 1987:619 och för medlemsbanker i lagen 1995:1570 om medlemsbanker. Fr.o.m. den 1 januari 1999 regleras frågor som rör bankaktiebolags bildande bankrörelselagen och aktiebolagslagen.

m.m. av

I det följande används begreppet bank som gemensam benämning för bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker om annat inte särskilt anges.

Bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel, får endast bedrivas efter tillstånd. Tillstånd får endast ges till banker. Det är särskiljande för bank i förhållande till andra fi-

som nansiella institut är alltså rätten att ta emot inlåning på konto. Särskiljande är även skyldigheten för bank att ta emot inlåning från allmän-

en heten. Inlåningen har möjliggjort för bankerna att tillhandahålla effektiva betalningstjänster till inlåningskunderna på det sätt som beskrivs i 1.4.2. och därmed gett bankerna dominerande roll i betalningsväs-

en endet.

Flera banker spelar också viktig roll i kreditförmedlingen och då

en framför allt vid fönnedling av krediter till små och medelstora företag

mycket korta krediter. Bankernas kontosystem möjliggör för och av bankerna att tillhandahålla krediter mycket snabbt och smidigt. Bank-

checkkrediter minskar kostnaderna för företagens likviditetshanernas tering.

120 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

Många svenska banker är s.k. fullsortimentsbanker vilket innebär att de tillhandahåller alla de tjänster redovisas i avsnitt 1.4, dvs. rådsom givnings-, mäklar-, betalnings-, clearing-, likviditets- och finansieringstjänster samt förmögenhetsförvaltning. Den enda tjänsterna i av avsnitt 1.4 som banker inte tillhandahåller är investmenttjänster. Här kan tilläggas att banker såsom ägare till vissa kreditmarknadsföretag och andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster, såsom värdepappersbolag, försäkringsbolag, clearingorganisationer och fondbolag även indirekt tillhandahåller sådana tjänster. Detta visar att banker är väsentliga för det finansiella systemet i flera avseenden. Om bank en skulle gå i konkurs skulle det medföra kostnader. Ju större bank som försätts i konkurs, desto högre kostnader och effekter på samhällsekonomm.

Kreditmarknadsföretag

Kreditmarknadsföretag är svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar som har tillstånd enligt lagen 1992: 1610 finansieringsverkom samhet att driva finansieringsverksamhet. Sedan januari 1994 lyder de tidigare kreditaktiebolagen och finansbolagen under lagen finansieom ringsverksamhet och har beteckning kreditmarknadsfösom gemensam retag. Sedan januari 1997 inordnas vissa ekonomiska föreningar under samma regelverk. Lagen om finansieringsverksamhet innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler och tillsynsregler. Lagen kapitaltäckning och om stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag är också tillämplig på kreditmarknadsföretag. Kreditmarknadsföretagen kan delas i olika grupper där varje grupp har sitt begränsade område för kreditgivning, vilket framgår av bolagsordningen. I det följande görs skillnad mellan bostadsinstitut och

övriga kreditmarknadsföretag.

Bostadsinstitut

Bostadsinstitut, eller hypoteksbolag, är de största bland kreditmarknadsföretagen. Det finns ett tiotal bostadsinstitut. Som exempel på bostadsinstitut kan nämnas Nordbanken Hypotek AB, Skandiabanken

Bolån AB och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag SBAB.

Den primära uppgiften för bostadsinstituten är att finansiera bostäder. Därtill sker i viss omfattning finansiering kommersiella fastigav heter. Utlåningen sker mot säkerheter i huvudsak i form panträtter i av fast egendom eller kommunal borgen. En viktig del verksamheten är av

Det finansiella systemets funktioner och struktur 121

l

i således att värdera säkerheter. Denna krediter tillhandahålls ock-

typ av så av banker och försäkringsbolag, men bostadsinstituten står för den övervägande delen av bostadsfmansieringen. Bostadsinstitutens sammanlagda utlåning är betydligt större än bankernas och uppgick vid årsskiftet 1997/98 till över 1 217 miljarder kronor.

Bostadsinstituten finansierar sin kreditgivning huvudsakligen genom att emittera obligationer och certifikat på värdepappersmarknaden. Genom att kreditgivningen sker mot säkerhet och att instituten lånar ut till många låntagare vars betalningsförmåga är oberoende av varandra, kan instituten normalt erbjuda en säker avkastning på sina upplåningsinstrument. Eftersom dessa är standardiserade och omsätts på värdepappersmarknaden är de även likvida, dvs. innehavaren kan alltid sälja dem, dock med risk för att priset har fallit. Detta innebär att bostadsinstituten tillhandahåller likviditetstjänster även om medel placerade i en bostadsobligation inte är lika likvida som bankernas inlåning.

Övriga kreditmarknadsföretag

Övriga kreditmarknadsforetag utgörs av de tidigare bostadsfmansierande kreditaktiebolagen och fmansbolagen.

I kreditaktiebolagen, som ibland kallas näringslivsinstitut, är verksamheten inriktad på kreditgivning till näringslivet eller vissa sektorer av näringslivet. Som exempel på sådana institut kan nämnas Lantbrukskredit AB, NB Industrikredit AB och Landshypotek AB. Finansieringen sker obligationslån, certifikatprogram eller re-

numera genom

på marknadsmässiga villkor; vissa institut hade tidigare statliga verser garantier för sin upplåning.

Finansbolagen bedriver finansieringsverksamhet riktad till hushåll och företag, t.ex. i form av reverslån, avbetalningskrediter, kontokrediter samt leasing och factoring. Som exempel på fmansbolag med avbetalningskrediter kan nämnas Josefssons Finans AB och Volvofinans Konto AB. Som exempel på leasingbolag kan nämnas GE Capital Bilfinans AB och WASA Försäkring Kreditmarknad AB. Preem Finans AB och Svea Ekonomi kan nämnas som exempel på factoringbolag. Finansbolagen finansierar verksamheten huvudsakligen med lån från andra finansiella institut och då främst banker. Några stora bolag ger emellertid ut marknadsbevis och certifikat på värdepappersmarknaden. Säkerheten eller likviditeten i dessa är inte lika god som när det gäller bankernas upplåningsinstrument.

122 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

1.6 Andra som tillhandahåller

företag

finansiella tjänster

I detta avsnitt redogörs för vissa företag och institut som tillhandahåller finansiella tjänster. Några bedriver finansiell verksamhet, t.ex.

en ren värdepappersbolag och försäkringsbolag. I andra företag utgör den finansiella verksamheten närmast en bisyssla, t.ex. i bensinbolag.

1 .6. 1

Värdepappersbolag

Ett värdepappersbolag är ett svensk aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse. Som exempel på värdepappersbolag kan nämnas Carnegie Kapitalförvaltning AB och Hagströmer Qviberg Fondkommission AB. Ett åttiotal värdepappersbolag finns marknaden i dag.

Värdepappersrörelse är verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla vissa i lagen 1991:981 om värdepappersrörelse angivna tjänster, t.ex. handel med finansiella instument för räkning i

annans eget namn och handel med finansiella instument för egen räkning. Värdepappersrörelselagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillständsplikt,

i förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler, rätt för värdepappersbolag att förvärva finansiella instrument och tillsyn av Finansin- l spektionen. Regler om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

Värdepappersbolagens huvudsakliga funktion är att bedriva handel med värdepapper för kunders räkning i s.k. kommissions-

eget namn, handel. Värdepappersbolag tillhandahåller också mäklartjänster

som beskrivits ovan under avsnitt 1.4.2. Vidare tillhandahåller vissa värdepappersbolag likviditetstjänster genom att ta emot kunders medel på konto inlåning samt finansieringstjänster genom att ge krediter, dvs. sådana tjänster som beskrivs i avsnitt 1.4.6 och 1.4.7. Förutsättningen för att ett värdepappersbolag skall få ta emot inlåning enligt nuvarande reglering är att bolaget också har tillstånd att ge krediter och att såväl inlåningen som kreditgivningen underlättar värdepappersrörelsen.

1.6.2 och

Försäkringsbolag understödsföreningar

Försäkringsbolag är endera aktiebolag eller ömsesidiga bolag har

som tillstånd enligt försäkringsrörelselagen 1982:713 att bedriva försäkringsrörelse. Ömsesidiga försäkringsbolag sina försäkringstaga-

ägs av

SOU 1998: l 60 Det finansiella systemets funktioner och struktur 123

Försäkringsbolagens rörelse regleras i försäkringsrörelselagen. De re. näringsrättsliga reglerna i lagen delar upp försäkringsbolagens verksamhet i skadeförsäkringsrörelse och i livförsäkringsrörelse. Dessa verksamheter skall i princip drivas i olika bolag. Vissa försäkringar kan dock förekomma i såväl skade- livförsäkringsbolag. Till skadeför-

som säkringsrörelse hör bl.a. sakförsäkringar. Till livförsäkringsrörelse hör dödsfalls- och livsfallsförsäkringar. Det är endast försäkringar som är kopplade till förmögenhetsförvaltningen, dvs. livförsäkringar och andra kapitalförsäkringar, intresse i detta sammanhang. En särskild

som är av form livförsäkring är försäkringar med anknytning till värdepappers-

av fonder. Försäkringsformen kallas fondförsäkring eller unitlinkedförsäkring och skall drivas i särskilt bolag, s.k. fondförsäkringsaktiebolag. I lagen 1989:1079 livförsäkring med anknytning till värde-

om pappersfonder finns särskilda regler för denna livförsäkring.

För närvarande finns drygt tjugo livförsäkringsbolag på marknaden. Som exempel på Iivförsäkringsbolag kan nämnas Landia Livförsäkringsaktiebolag, Livförsäkringsaktiebolaget LIVIA, Folksam ömsesidig livförsäkring och Försäkringsbolaget SPP. Det finns i dag tio fondförsäkringsaktiebolag på marknaden, t.ex. SparF0nd, livförsäkringsaktiebolag och AMF Fondförsäkringsaktiebolag.

I detta sammanhang bör även försäkringsverksamhet som bedrivs av understödsföreningar nämnas. En understödsförening är en förening för inbördes bistånd med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd sina medlemmar eller deras anhöriga. Verksamheten i föreningarna regleras i lagen 1972:272 om understödsföreningar. Lagen är för närvarande föremål för översyn. Reformerade regler har föreslagits i betänkandet Försäkringsföreningarett reformerat regelsystem, SOU 1998:82. En understödsförening kan

meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring.

Kännetecknande för livförsäkringsbolag och understödsföreningar

i sin rörelse meddelar kapitalförsäkringar är att de erbjuder försäksom ringar kopplade till förmögenhetsförvaltningen se avsnitt 1.4.3. Sådana försäkringsbolag fyller viktig roll som förmögenhetsförvaltare i

en det svenska finansiella systemet.

1.6.3 Clearingorganisationer

En clearingorganisation är ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening har fått tillstånd enligt lagen 1992:543 om börs-

som och clearingverksamhet att bedriva clearingverksamhet. Clearingverksamhet är fortlöpande verksamhet består i att på clearingmedlem-

som

vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser och marnas

124 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

leverera finansiella instrument eller att betala i svensk eller utländsk

valuta, eller att genom inträdande part eller över som som garant ta ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på sätt sörja för annat att förpliktelserna avvecklas överförande likvid eller instrugenom av ment.7

Den clearingverksamhet som bedrivs clearingorganisationer av regleras av lagen om börs- och clearingverksamhet. Denna lag innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för tillstånd, rörel-

seregler och tillsyn av Finansinspektionen. Regleringen cleaav ringverksamhet riktar sig mot sådan verksamhet är betydelse som av för den finansiella marknaden och det finansiella stabilitet. systemets Riksbanksclearingen samt clearingverksamhet huvudsakligen allsom mänheten deltar i är inte tillståndspliktig enligt lagen börs- och om clearingverksamhet. Riksbanksclearingen behandlas utförligare i avsnitt 1.7.2.

Som exempel på clearingorganisationer kan nämnas Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag VPC, OM Stockholm AB OM och Bankgirocentralen BGC AB BGC. VPC intar central ställning vad en avser kontohållning, clearing och avveckling instrument, i första av hand aktier och obligationer, registrerade i VPC:s kontosystem VP-

systemet. På derivatmarknaden intar OM central ställning en genom att bolaget dels clearar de derivatinstrument handlas på OM:s börs, som dels clearar betydande del de derivatinstrument handlas dien av som rekt mellan parterna och deras ombud penningmarknaden, främst ränteterminer. BGC bedriver ett system för clearing betalningsförav pliktelser mellan bl.a. banker, myndigheter, företag och privatpersoner,

bankgirot. Bankgirots verksamhet består främst i att cleara s.k. massbetalningar, dvs. hushållens och företagens betalningar. Bankgirots clearingverksamhet faller under lagen börs- och clearingverksamom hets tillämpningsområde endast såvitt gäller bankgirots nettning beav talningar mellan de deltagande bankerna

Clearingorganisationernas clearingtjänster avsnitt 1.4.5 har betydelse för effektiviteten i handeln på de finansiella marknaderna och i

betalningsförmedlingen.

7 Se l kap. 4 § lagen 1992:543 om börs- och clearingverksamhet och prop. 1995/96:50 s. 64 8 Se prop. 1995/96:50 s. 77 och 137.

SOU 1998: 160 Det finansiella systemets funktioner och struktur 125

1.6.4 Fondbolag

Ett fondbolag är ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd enligt lagen l990:l l 14 om värdepapperfonder att utöva fondverksamhet. Med fondverksamhet avses förvaltning av en värdepappersfond och den försäljning och inlösen av andelar i fonden som utövas ett fondbolag.

av En värdepappersfond består av fondpapper och andra finansiella instrument. Den bildas genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs

av dem som har tillskjutit kapital. Ett fondbolags huvudsakliga uppgift är att tillhandahålla förmögenhetsförvaltning det sätt som har beskrivits i avsnitt 1.4.3.

Det finns i dag ett åttiotal fondbolag. Däribland kan nämnas Banco Fondaktiebolag och Alfred Berg Fonder Aktiebolag.

Den fondverksamhet som ett fondbolag får ägna sig regleras i lagen om värdepappersfonder. Denna lag innehåller bestämmelser om tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, placeringsbestämmelser, regler om informationsplikt samt tillsyn av Finansinspektionen.

l .6.5 Kortföretag

Med kortföretag avses i detta sammanhang företag som ger ut kontokort eller förbetalda kort. Kontokort är ett kort som kan användas för betalningar genom att det ger tillgång till tillgodohavande eller kredit på ett konto. Ett kontantkort eller smart kort kan också användas for utförande av betalningar genom att det finns en inbyggd krets i kortet vilken har en minnesfunktion som innehåller information om att ett visst värde finns lagrat kortet. Ett kontantkort kan vara av engångskaraktär eller vara möjligt att återuppladda. Såväl kontokort som kontantkort används vid betalningsförmedling.

Banker och kreditmarknadsforetag är kortutgivare. Inom detaljhandeln och bensinbranschen finns också ett stort antal företag som ger ut kort. Flera av dessa företag tar även emot inlåning, s.k. kundmedel på konto, och krediter. I vissa fall sker betalning debitering

ger genom av kortinnehavarens tillgodohavande konto debetkort. I andra fall sker betalning genom att kortinnehavaren utnyttjar ett beviljat kreditutrymme kreditkort. Det förekommer också att företag tillhandahåller en finansieringstjänst genom att kortinnehavaren betalar för gjorda inköp av varor eller tjänster efter fakturering betalkort. Dessa företag tillhandahåller således inte enbart betalningstjänster utan också likviditets- och finansieringstjänster.

126 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

I dag saknas reglering tar direkt sikte på betalningsförmedling;

som däribland betalningstjänster knutna till kontokort och kontantkort Bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet omfattas tidigare

som nämnts av den finansiella lagstiftningen. Därmed träffas även deras kortverksamhet viss reglering. Företag inom detaljhandeln och ben-

av sinbranschen som tar emot s.k. kundmedel konto har be-

genom stämmelser i bankrörelselagen l kap. 2 a-c §§ ålagts att informera insättaren bl.a. om att kontoinsättningarna inte omfattas insättnings-

av garantin. Den betalningstjänst som tillhandahålls av s.k. betalkortforetag, t.ex. American Express, träffas inte av den finansiella lagstiftningen. Finansieringstjänsten som tillhandahålls American Express

av har i den praktiska tillämpningen betraktats som betalningsanstånd och därmed inte bedömts vara tillståndspliktig finansieringsverksamhet

enligt lagen om finansieringsverksamhet.°

1.7 Statens roll i det finansiella

systemet

Finansinspektionen

Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Enligt instruktionen för Finansinspektionen är de övergripande målen för inspektionens verksamhet att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Enligt instruktionen åligger det Finansinspektionen att utöva tillsyn i enlighet med vad i lag eller författning, följa

som anges annan och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete rör in-

som spektionens verksamhetsområde. Finansinspektionen vidare

ansvarar för framställning statistik över finansiella marknader, kreditinstitut

av och försäkringsområdet. Finansinspektionens tillsyn tar sikte på stabiliteten i enskilda institut.

Finansinspektionen presenterar sina Verksamhetsmål på följande sätt i en folder från januari 1998 och anknyter där till de övergripande må-

9 Förslaget till en ny lag betaltjänster SOU 1995:69 bereds inom

om regeringskansliet. O Se regeringens beslut 4/1981. Beslutet behandlas i SOU 1994:66 240.

s.

Se l § instruktionen. 2 Se 2 § instruktionen.

SOU 1998: 160 Det jinansiella systemets funktioner och struktur 127

len så som de anges i instruktionen för inspektionen. För att bidra till stabilitet de finansiella marknaderna skall inspektionen: analysera j i utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera i var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgivning verka för att instituten bedriver sin verksamhet inom ramen för gällande regler. För att bidra till efektivitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för god genomlysning institu-

av tens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affarssed.

Finansinspektionens arbete var tidigare institutionellt präglat men sedan första halvåret 1994 har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar; en kreditmarknadsavdelning, en administrativ avdelning samt särskilda enheter för konsumenträtt och redovisning som är direkt underställda generaldirektören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sakavdelning är indelad i tre olika enheter; finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. På värdepappersavdelningen finns även en enhet för insiderutredning.

1 .7.2 Riksbanken

Riksbanken myndighet under riksdagen som bl.a. har till uppgift

är en enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen att ha ansvar för valuta- och kreditpolitik och främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbankens uppgift att verka för säkerheten i betalningsväsendet uttrycks även i 22 § lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank som att Riksbanken skall "övervaka betalningssystemets stabilitet". Riksbankens övervakning riktar sig mot ett system eller en

3 Se Finansinspektionen, En presentation, 3

s. 4 I 1997/98240, Riksbankens ställning, föreslås vissa ändringar i

prop. regeringsformen i syfte att stärka Riksbankens ställning. Enligt den föreslagna lydelsen av 9 kap. 12 § regeringsformen skall Riksbanken alltjämt ha ansvaret för penningpolitiken. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Det skall alltjämt åligga Riksbanken att främja

S 18-6265SOU1996:160

128 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

marknad. Övervakningsuppgiften har karaktären av ett fortlöpande uppföljningsansvar även är framåtblickande i den meningen att

som Riksbanken i övervakningsarbetet kan få indikationer problem som kan uppstå inom betalningväsendet. Riksbankens övervakning innefattar att stabiliteten i vissa centrala institut följs.

Riksbanken deltar i det finansiella systemet på flera olika sätt ge-

att tillhandahålla betalningstjänster, likviditetstjänster och finansinom eringstjänster.

Förutom ut sedlar och mynt, tillhandahåller Riksbanken ett

att ge system för clearing och avveckling av stora betalningar large-value payments mellan bankerna, det s.k. RIX-systemet. Till stora betalningar hör betalningar som är beloppsmässigt stora och som avser betalningar mellan banker och andra finansiella institut. Övriga betalningar kallas massbetalningar retail payments.5 Alla transaktioner

innebär att bank får ett krav bank regleras slutligt i som en en annan RIX-systemet. Bankernas interna system för valutaaffarer, betalningar via SWIFTN dataclearingen m.fl. töms vid olika tidpunkter och krav och gottgörelser registreras i RIX. Över bankernas konton i Riksbanken avvecklas också riksbankens transaktioner med bankerna. Riks-

egna banken prövar vilka som skall ges tillträde till RIX. För närvarande har förutom banker, clearingorganisationer och andra finansiella institut

står under tillsyn och bedöms särskild betydelse för betalsom vara av ningsväsendet eller penningpolitiken tillträde till RIX.

I syfte att säkerställa ett friktionsfritt betalningsflöde kan Riksbank-

bevilja kredit till bankerna under dagen i RIX-systemet. Detta kallas en intradagkredit. Lån under dagen utan ränta. Enligt 18 § första

ges stycket riksbankslagen kan sådan kredit endast ges till banker. Om det finns synnerliga skäl får Riksbanken enligt 18 § andra stycket riksbankslagen bevilja banker och andra företag står under tillsyn av

som Finansinspektionen kredit. Denna möjlighet kallas att Riksbanken agerar som "lender of last resort".

ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta åliggande skall endast framgå

riksbankslagen 54 och 86. Lagändringen föreslås träda i kraft av a. prop. s. den ljanuari 1999.

- 5 Det är svårt att dra exakt skiljelinje mellan stora betalningar och massbe-

en talningar eftersom massbetalningar, t.ex. post- och bankgirobetalningar, aggregeras och blir en stor betalaning i RIX-systemet.

SWIFT är ett bolag med säte i Bryssel som driver ett databaserat system för internationell betalningsförmedling via teleforbindelser.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 129

1 .7.3 Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret central förvaltningsmyndighet under Finansde-

är en partementet. Enligt instruktionen för Riksgäldskontoret 1996:311 består kontorets huvuduppgifter i att förvalta statsskulden, tillhandahålla sådan utlåning som riksdagen har beslutat om och ta emot medel konto och därmed skapa säkra placeringsaltemativ. Vidare skall Riksgäldskontoret utfärda och bevaka sådana garantier som riskdagen har beslutat om, samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet samt göra prognoser över betalningar till och från staten. Riksgäldskontoret fyller sålunda en viktig roll när det gäller att skapa marknader med god likviditet och att tillhandahålla säkra placeringsalternativ.

l .7.4 Garantisystem

1 det finansiella systemet finns statligt reglerade garantisystem som påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten. Systemen påverkar även värdet av institutens finansiella tjänster.

Insättningsgaranti i

Lagen 1995:1571 om insättningsgaranti trädde i kraft den 1 januari 1996. Garantin administreras av en statlig myndighet, Insättningsgarantinämnden, men finansieras genom att de anslutna instituten betalar en årlig avgift.

Insättningsgarantin, som ger ett kapitalvärdeskydd omfattar insättningar upp till ett belopp om 250 000 kronor hos banker samt värdepappersbolag och vissa utländska värdepappersföretag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto. En förutsättning för att en insättning skall omfattas av garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Ersättning kan aktualiseras endast om ett institut sätts i konkurs. Ersättningen skall betalas ut så snart det kan ske och senast inom tre månader från den dag domstol har försatt institutet i konkurs. Insättningsgarantinämnden kan dock ansöka om fristförlängning.

investerarskydd

Enligt rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning för investerare investerarskyddsdirektivet skall regler

om investerarskydd införas i medlemsländerna. Direktivet syftar till att

130 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998: 160

i

l

l

skapa ett skydd för investerares tillgångar i investeringsverksamhet om ett kreditinstitut eller värdepappersföretag går i konkurs eller på annat liknande sätt sätts stånd att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. En

ur förutsättning för att skyddssystemet skall träda är att en investerare inte kan återfå finansiella instrument eller pengar som institutet innehaft för investerarens räkning.

I 1998/9930 föreslås lag investerarskydd införs.

prop. att en om Den nya lagen som bygger på EG-direktivet föreslås träda i kraft den 1 maj 1999. Genom lagen införs ett skydd för investerares finansiella instrument och likvida medel handhas av värdepappersinstitut i

som samband med tjänster som instituten utför. Investerarskyddet träder

ett värdepappersinstitut försätts i konkurs, eller om en utländsk om myndighet förklarar att finansiella instrument och likvida medel är indisponibla, och investeraren inte kan få tillbaka sina tillgångar. Värdepappersinstitut är i regel skyldiga att hålla finansiella instrument och likvida medel som tillhör investerare åtskilda från sina egna tillgångar. Investerarna har därför normalt separationsrätt till sina tillgångar om institutet går i konkurs. tillgångarna sammanblandas med in-

Först om stitutets eller de på grund av brottslig handling inte finns

egna, om kvar, uppkommer situation där investerarskyddet kan behöva ersätta

en investerare.

En investerare skall kunna få ersättning från investerarskyddet med sammanlagt högst 250 000 kronor institut. Till skillnad mot insätt-

per ningsgarantin innebär investerarskyddet inte något kapitalvärdeskydd. Ingen självrisk tas ut vid ersättning. För medel som även omfattas av

insättningsgaranti skall bestämmelserna i den lagen tillämpas. lagen om Detta innebär bl.a. att medel som finns konto hos ett värdepappersinstitut även fortsättningsvis kommer att täckas av insättningsgarantin.

Investerarskyddet skall enligt förslaget administreras Insättnings-

av garantinämnden och finansieras genom avgifter av de institut som tillhör skyddet. Nämnden stor flexibilitet när det gäller valet av metod

ges för att säkerställa utbetalningar från investerarskyddet. Nämnden kan t.ex. välja mellan att fondera de avgifter som betalas av instituten eller att teckna kollektiv försäkring. Vidare får nämnden en möjlighet att

en låna medel hos Riksgäldskontoret.

Ett garantisystem för försäkringsersättningar

Försäkringsgarantiutredningen har i sitt betänkande Försäkringsgaranti SOU 1998:22 lämnat ett förslag på utformning av ett garantisystem för försäkringsersättningar. Syftet med garantisystemet är att försäkringstagama skall få ersättning enligt ingångna avtal även om ett försäkringsbolag råkar i ekonomiska svårigheter. Efter det att ett bolag har

SOU 1998: l 60 Det finansiella systemets funktioner och struktur 131

försatts i konkurs gäller en garanti som skall tillförsäkra de ersättningsberättigade i vart fall större delen av försäkringsersättningen. EG-rätten ställer inte krav på att medlemsländerna skall införa ett garantisystem.

Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet. -

2 Bankkrisen

- bakgrund, förlopp

och lärdomar

l Inledning

Det svenska finansiella systemet skakades i sina grundvalar i början av 1990-talet. Ett av de första tecknen på att allt inte stod rätt till var när finansbolaget Nyckeln i september 1990 ställde betalningarna. Ett år senare tvingades staten ingripa för att rädda Nordbanken och Första Sparbanken. Problemen spred sig till andra institut och hotade stabiliteten i hela det finansiella systemet, varför regeringen i ett pressmeddelande i september 1992 utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Detta löfte, den s.k. bankgarantin, stadfästes senare av riksdagen.

Detta händelseförlopp brukar benämnas bankkrisen. Även det i

om första hand var banker och finansbolag som hamnade i akut kris korn krisen att omfatta hela det finansiella systemet. Såväl hypoteksinstitut som försäkringsbolag och andra finansiella företag drabbades av stora problem. De samlade kreditförlustema bland kreditinstituten från början 1990 till mitten 1995 beräknas överstiga 200 miljarder kro.

av av nor.

En stor del av dessa kreditförluster har belastat kreditinstitutens kunder höga utlåningsräntor och låga inlåningsräntor

och ägare genom respektive utebliven utdelning och lägre värde på aktierna. Staten, dvs. skattebetalarna, har också tvingats att ta ett omfattande ansvar. Statens direkta åtagande kom som mest att omfatta sammantaget nära 100 miljarder kronor, 60 miljarder kronor har belastat statsbudgeten.

varav ca Det förefaller emellertid som att en stor del av statens kostnader kan återvinnas på grund av den gynsamma utvecklingen under senare år.

Det är viktigt att betona att bankernas kreditförluster i sig inte utgör samhällsekonomiska kostnader. Inte heller fastighetsprisemas fall i början 1990-talet, som medförde förmögenhetsförluster för bl.a.

av fastighetsägare, kreditinstitut och staten, utgör samhällsekonomiska kostnader utan endast förmögenhetsöverföringar, framför allt mellan dem drabbades av prisfallet och dem som sålde sina fastigheter i

som tid. Däremot har finanskrisen sannolikt medfört stora samhällsekono-

7 Se prop. l994/95zlO0, bilaga

134 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

miska kostnader genom att 1980-talets prisuppgång på fastigheter ledde till samhällsekonomiskt omotiverad byggverksamhet. Denna nypro-

en duktion medförde överföring av reala och mänskliga resurser till

en byggsektorn där de, sett i efterhand, inte behövdes i denna utsträckning.

Av allt att döma hade den finansiella krisen avsevärda reala effekter

att den bidrog till att fördjupa lågkonjunkturen i början av 1990genom talet med allt vad det innebar i form av utslagning av produktionskapacitet. Bankernas omfattande kreditförluster medförde en urholkning

deras kapitalbas och därmed begränsning av deras utlåningskapaav en citet. Detta kan ha medfört effekter på den reala ekonomin i form av uteblivna investeringar och konkurser. Det är emellertid svårt att finna klara belägg för att kreditförsörjningen skulle stramats ett panikartat och onödigt hårt sätt. Det är naturligt att bankerna är mer försiktiga i sin kreditbedömning då konjunkturen är svag.

Mot denna bakgrund är det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken ut-

som sträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning reglerar bankernas och andra instituts verksamhet lik-

som

i den offentliga tillsynen av verksamheten för att förhindra att krisom

det här slaget uppkommer i framtiden. I detta sammanhang är det ser av också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet och försöka bedöma i vad mån det finns skäl att förändra den institutionella ramen för hantering av krisdrabbade institut.

I detta kapitel görs övergripande analys av bakgrunden till krisen

en i syfte att försöka få samlad de frågeställningar som kom-

en syn mittén har att pröva. Slutsatserna läggs till grund för de överväganden

görs i de följande kapitlen. Kapitlet innehåller en översiktlig besom skrivning bakgrunden till krisen, liksom själva förloppet och de åt-

av gärder vidtagits. Med utgångspunkt från denna beskrivning förs en

som

ingående diskussion om de tidigare kreditregleringarnas betydelse mer för krisens uppkomst och omfattning. De åtgärder som staten vidtagit för att bemästra krisen analyseras i ett särskilt avsnitt. I det avslutande avsnittet sammanfattas de viktigaste slutsatserna.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 135

2.2 och

Uppkomsten - överhettning kreditexpansion

2.2.1 Den makroekonomiska bakgrunden

Bankkrisen föregicks en kraftig kreditexpansion följde efter

av som avregleringen av kreditmarknaden i mitten av l980-talet. Den årliga genomsnittliga nettoökningen av Iånestocken 1986-1990 var 207 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 62 miljarder kronor för åren 1980-1985 avseende motsvarande mått. Det var framför allt slopandet av utlåningstaket 1985 som gjorde det möjligt för kreditinstituten att tillgodose den ökade kreditefterfrågan som uppkom till följd av den starka ekonomiska tillväxten under l980-talet.

Sverige upplevde mellan 1982 och 1989 en av de längsta högkonjunkturerna under efterkrigstiden. Högkonjunkturens första fas grundades delvis på en internationell konjunkturuppgång, men framför allt devalveringarna 1981 och 1982. Devalveringama skapade en undervärderad krona som medförde en kraftig exportledd stimulans av den svenska ekonomin. Eftersom konjunktursvängningar normalt är ca fyra år kunde en nedgång av den starka svenska konjunkturen väntas vid mitten av l980-talet. Tidpunkten för slopandet av utlåningstaket förväntades således sammanfalla med inledningen till en lågkonjunktur.

En antydan till en avmattning kunde förvisso registreras under slutet av 1985. Denna blev emellertid kortvarig. När OPEC:s samarbete kollapsade i början av 1986 sjönk oljepriserna kraftigt vilket förlängde den internationella högkonjunkturen. Denna bidrog tillsammans med den växande inhemska efterfrågan till en fortsatt hög tillväxt i den svenska ekonomin. Den kraftiga efterfrågan medförde snart kapacitetsbrist och effekten på inflationen dröjde inte. Inflationen hade fallit under i princip hela l980-talets första hälft men tog ordentlig fart under 1987 och avmattades inte förrän 1991.

Mycket tyder på att det inte gjordes tillräckligt ekonomisktpolitiskt för att dämpa den exceptionella efterfrågetillväxten. Den fasta växelkurspolitiken innebar att penningpolitiken inriktades främst att balansera kapitalflödena vid försvaret av den fasta växelkursen. Exempelvis skulle ett försök att dämpa kreditexpansionen med en åtstramande penningpolitisk åtgärd, som medförde en avvikelse från den räntenivå som var förenlig med den fasta växelkursen, leda till ett inflöde av kapital som i sin tur medförde att växelkursen avvek från dess målsatta nivå. Således kunde penningpolitiken i princip inte användas som ett självständigt styrmedel för att påverka den Överhettade efterfrågan. Därmed var det finanspolitiken som bar ansvaret för att strama

136 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998: 160

åt efterfrågan då ekonomin visade tendenser till överhettning. Någon åtstramning skedde inte. Förmodligen bidrog detta i hög grad till att krisen senare blev så djup.

Även den svenska nominalräntan relativt hög under 1980-

om var talet, jämfört med 1970-talets nivåer, innebar inflationen och det dåvarande företagsskattesystemet att realräntan efter skatt var mycket låg. De stora skattekilarna i kapitalbeskattningen under denna period innebar att lånefinansiering gav en avsevärt lägre effektiv skattesats än

en finansiering med upparbetade vinstmedel eller med nyemission.

en Skattesystemet sänkte företagens kapitalavkastningskrav, vilket stimulerade investerings- och kreditefterfrågan. Även skattesystemet för privatpersoner, som medgav full avdragsrätt for räntekostnader, uppmuntrade till hushållens låntagande och bidrog till att konsumtionsefterfrågan blev mycket stark.

Den höga inflationen och lönestegringstakten under slutet 1980-

av talet innebar att den svenska exportindustrins internationella konkurrenskraft urholkades. Dessutom smittade den begynnande lågkonjunkturen i omvärlden, särskilt i Västeuropa, under 1990-talets inledning

av sig på den svenska ekonomin. Den tilltagande kostnadskrisen, tillsammans med Sveriges rykte om att devalvera vid stigande arbetslöshet, innebar en minskad tilltro till den fasta växelkursen, vilket kom till uttryck i höjda räntor i förhållande till omvärlden. Dessutom påverkades den svenska räntan av den stigande internationella räntenivån. I förening med att inflationen sjönk dramatiskt i den dalande konjunkturen innebar detta att realräntan ökade kraftigt. Mellan 1991 och 1992 ökade den realiserade realräntan från 1,5 till 8 procent. Skattereformen 1991, som i ett slag sänkte avdragsrätten till 30 procent, medförde att realräntan efter skatt steg från -1,5 till 5 procent. Denna utveckling höjde avkastningskravet investeringar dramatiskt, vilket naturligen hämmade investeringsviljan och pressade tillgångspriserna.

Denna realräntechock i kombination med den minskade efterfrågan ledde till att många företag, liksom privatpersoner, med hög skuldsättningsgrad fick akuta betalningsproblem. Problemen blev än större bland bygg- och fastighetsbolagen eftersom fastighetspriserna sjönk, bl.a. som en följd den höjda realräntan.

av

2.2.2 Utvecklingen fastighetsmarknaden

på

Utvecklingen på fastighetsmarknaden under 1980-talets andra hälft är av central betydelse för krisens uppkomst. Det fanns betydande väx-

en

8 5-års statsobligationsränta deflaterad med konsumentprisindex KPI.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 137

elverkan mellan utvecklingen på kreditmarknaden och fastighetsmarknaden. Bankerna hade en nyckelroll i kopplingen mellan dessa marknader och i den utveckling som bidrog till den snabba tillväxten i kreditefterfrågan och därmed kreditexpansionen.

Den svenska fastighetsmarknaden uppvisade tydliga tecken på överhettning mellan åren 1987 och 1990. Överhettningen tog sig uttryck i stigande omsättning, ökat byggande och framför allt i kraftigt stigande priser. Prisstegringama gällde för i princip alla typer av fastigheter, men de var i särklass störst för kommersiella fastigheter i storstadsområdena. Den genomsnittliga årliga reala prisuppgången för kommersiella fastigheter under perioden 1984-1990 uppgick till närmare 10 procent. I attraktiva storstadsområden förekom årliga prisstegringar i storleksordningen 25 procent. En viktig anledning till denna utveckling var att den höga ekonomiska aktiviteten ledde till brist kommersiella lokaler, eftersom utbudet dessa inte kan påverkas på kort sikt. Detta gjorde att hyrorna steg under hela l980-talet. Realt låg hyresnivån 1990 mer än dubbelt så högt som tio år tidigare. En annan viktig anledning till att priserna drevs uppåt var sänkta direktavkastningskrav. Detta krav kan kortfattat sägas vara den reala diskonteringsfaktor det reala avkastningskravet som en placerare använder sig av för att räkna fram priset för fastighet. Köparna godtog allt lägre krav

en på initial avkastning och var beredda att betala allt högre priser. Under senare delen av 1980-talet accepterades på många håll negativa kassaflöden i förvaltningen dvs. de löpande driftnettona täckte inte

räntorna. Driftnettot motsvarar i princip hyror minus driftskostnader. Tanken var att löpande försäljningar till allt högre priser skulle täcka såväl upplupna räntor som amorteringar.

Prisutvecklingen fastighetsmarknaden innebar att det snabbt kunde byggas upp ett stort värde av s.k. realsäkerheter som kunde användas för fortsatt kreditgivning. Det var inte bara de som handlade med fastigheter som hade orealistiska förväntningar om fortsatta prisökningar. Detta gällde även bankerna och finansbolagen som accepterade de ständigt stigande fastighetsvärdena som fullgoda säkerhetsvärden på de objekt som ställdes som säkerhet för utlåningen. Denna utveckling medförde ytterligare stimulans av den uppåtgående prisspiralen fastigheter. I många fall satsade investeraren mycket lite eget kapital. Bankerna och finansbolagen stod för en stor del av risken till låga marginaler.

Av denna beskrivning framstår det som högst tveksamt om den observerade exceptionella prisökningen till fullo kan finna stöd i utvecklingen fundamentala faktorer. En fundamental faktor i detta avseen-

av

9 Källa: SCB och Långtidsutredningen 1995.

138 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

ende är driftnettot. Förmodligen fanns det ett betydande inslag av självgenererande process i prisutvecklingen, där förväntningar om en uppåtgående prisspiral födde en verklig prisuppgång, vilken i sin tur födde nya förväntningar. En sådan prisutveckling som saknar stöd av fundamenta benämns "bubbla" i den ekonomiskteoretiska litteraturen. När det gäller prisfallet under 1990-1992 kan det i större utsträckning än 1980-talets prisuppgång förklaras med fundamentala faktorer såsom en kraftigt skärpt fastighetsbeskattning i kombination med ett fall i inflationstakten. Den kraftiga stegringen av hyrorna under l980-talet medförde att aktörerna skapade förväntningar om "evigt" fortsatta möjligheter till höjda hyresnivåer, trots ett intensivt byggande. Det finns dessutom skäl att misstänka att direktavkastningskravet sattes allt för lågt. Den viktigaste anledningen till detta var att realränteutvecklingen underskattades, främst till följd av för höga inflationsförväntningar.

De svenska förräntningskraven var mycket låga även internationellt sett. Detta en viktig anledning till att utländska fastighetsmarknader

var betraktades attraktiva i svenska placerares ögon. De svenska fas-

som tighetsinvesteringama i utlandet ökade dramatiskt under 1980-talets

del. Under de närmast följande åren efter borttagandet av valutasenare regleringen 1989 svenska aktörer bland de mest aktiva på de flesta

var av Europas fastighetsmarknader. I Belgien, England och Holland var svenska placerare de största utländska fastighetsinvesterama. Som exempel kan nämnas att svenska intressen förvärvade ca 10 procent av all lokalyta i Bryssel under loppet drygt två år. Dessa förvärv möjlig-

av gjordes i många fall genom att svenska banker och finansbolag i stort sett totalfinansierade köpen med lån. Därmed kom svenska fastighetsoch fmansbolag, och i förlängningen svenska banker, att göra betydande förluster även på utländska investeringar eftersom även den internationella fastighetsmarknaden föll. Det fanns betydande skillnader mellan utvecklingen på olika länders fastighetsmarknader. Svängning-

på den svenska fastighetsmarknaden var vid en internationell jämarna förelse mycket kraftiga.

2.2.3 Utvecklingen på kreditmarknaden

Efter det sista steget i avregleringen 1985 ökade bankernas utlåning dramatiskt. Den totala bankutlåningen nästan tredubblades efter slopandet av utlåningstaket 1985 till 1990. Uttryckt som en andel av bruttonationalprodukten BNP2° ökade bankernas utlåning från knappt 50

2°Den totala kreditvolymen steg från 80 procent av BNP 1985 till närmare 140 procent av BNP år 1990. Uttryckt som nominella belopp ökade utlåningen

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 139

till nära 80 procent av BNP. Vid en närmare granskning av tillgängligt siffermaterial framgår det att utlåningstillväxten steg kraftigt omedelbart efter slopandet av utlåningstaket i november 1985 för att sedan falla tillbaka något under 1987. Under 1988 ökade tillväxten åter igen och det i en närmast explosionsartad takt.

En möjlig tolkning av detta tillväxtmönster i utlåningen är att det först skedde anpassning efter avregleringen, dvs. att det förmodligen

en fanns ett uppdämt lånebehov. När detta behov hade tillfredsställts och krediter tidigare legat vid sidan av flyttats in i den traditionella fi-

som nanssektorn inträdde kortare avmattning som avlöstes av en ihål-

en lande kraftig utlåningstillväxt 1988-1990. Denna tillväxt bars fram av

kreditefterfrågan som var stimulerad av utvecklingen på fastighetsen marknaden och den överhettade ekonomiska aktiviteten i stort.

Hushållssektorn fick avregleringen på ett enkelt sätt tillgång

genom till krediter möjliggjorde ett fullt utnyttjande av det lånebefräm-

som jande skattesystemet. Emellertid hade hushållskrediterna en relativt begränsad betydelse för bankkrisen eftersom ungefär 70 procent av kreditförlusterna avsåg krediter till företag.

Företagen ökade sina investeringar för att kunna möta den kraftiga efterfrågetillväxten. Dessa investeringar finansierades i stor utsträckning med lån. Dessutom innebar de stigande priserna på fastighetsmarknaden att värdet på säkerhetsmassan ökade vilket möjliggjorde ytterligare skuldsättning. Företagens lånestock ökade därmed mycket kraftigt under 1980-talets andra hälft. Den genomsnittliga årliga nettoökningen i företagens lånestock 1986-1990 var 130 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 33 miljarder kronor under perioden 1980- 1985.

Företagens skuldsättningsgrad ökade, vilket i det närmaste definitionsmässigt innebar ett ökat risktagande för bankerna. Det förhållandet att stor del krediterna gavs till nya och ofta mycket stora projekt

en av innebar ett ännu större risktagande. Dessutom skedde förmodligen en gradvis försämring av kvaliteten på bankernas lånestockar genom att stora och kreditvärdiga låntagare i ökad utsträckning fick möjlighet att i stället finansiera sig på penning- och obligationsmarknaden liksom via lån i utländska banker.

under denna period från 600 miljarder kronor till 1.900 miljarder kronor en

ökningstakt på 26 procent per år Bankstödsnämnden. 2 Hushållens sparkvot var under 1970-talet ca 4 procent i genomsnitt. Under l980-talet minskade hushållens sparande drastiskt. Under åren 1987-1989 var den i genomsnitt -4,3%. 22Wallander 1994.

140 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

Den kanske viktigaste orsaken till att bankernas kreditportföljer försämrades i kvalitet var att bankerna underskattade risken med de uppblåsta fastighetspriserna. Dessa priser godtogs vid värderingen kreav diternas säkerheter. När fastighetspriserna föll dramatiskt kom ofta säkerhetsmassan att bli kraftigt överbelånad. Om låntagaren fallerade i en sådan situation drabbades bankerna stora förluster. I de fall betalav ningsförmågan och säkerhetens värdeutveckling starkt relaterade, var som t.ex. vid krediter till fastighetsbolag, även finansbolag, men var riskerna naturligtvis större än annars. En ny kund- och säljorienterad företagskultur växte fram i bankerna, som betraktade en volymökning krediter i princip liktydig med av som en ökning av lönsamheten. Den ökade risken i kreditgivningen uppträdde först när den materialiserats i form befarad eller konstateav en rad kreditförlust. Eftersom bankerna inte fullt medvetna vilka var om risker man tog i sina kreditportföljer under 1980-talets andra hälft, saknades den broms i kreditgivningen skulle finnas. Eftersom annars som lönsamheten var mycket god under den aktuella perioden invaggades banksystemet, och även de hade att reglera detta, i falsk som en trygghet. Bankernas beteende måste ses mot bakgrund den långvariga av volym- och prisregleringen på kreditmarknaden. Eftersom prismekanismen for bankernas utlåningsverksamhet i princip satt spel under var ur flera decennier fanns inte prisdifferentiering med avseende risk som ett naturligt instrument vid kreditgivningen. En förklaring kan annan vara den intensifierade konkurrensen om lånekunderna. På en väl fungerande kreditmarknad är det naturligt att bankerna inte beviljar alla kunder kredit trots att de accepterar bankernas låneränta och i övrigt uppfyller bankernas formella krav för kreditgivning. Emellertid tycks ett sådant beteende inte varit särskilt utbrett. Förblindade av sina höga vinster och omedvetna sitt risktagande expandeom rade bankerna sin kreditgivning i till obegränsad omfattning. en synes

2.2.4 En jämförelse mellan den svenska krisen och

bankproblem i andra länder

Det är inte bara Sverige drabbats hårt problem i det finansiella som av systemet under senare tid. På flera andra håll i världen problemen var av sådan omfattning att de kan benämnas bankkris. Emellertid drabbades ingen region i västvärlden så hårt som Norden.

23För en mer detaljerad beskrivning av internationella erfarenheter finansiav ella kriser, se t.ex. Banking problems OECD countries, OECD 1993, The

SOU 1998: 160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 141

När det gäller krisförloppet är det framför allt bankkrisema i Norge och Finland som uppvisar stora likheter med de svenska förhållandena. i Det danska banksystemet drabbades relativt lindrigt. Avregleringen av i kreditmarknaden i Sverige, Norge och Finland är sannolikt en viktig faktor som sammanbinder dessa länder. Överhettninsperioden och den sammanhängande kreditexpansionen, liksom själva krisen, inträffade något tidigare i Norge jämfört med de två andra länderna. i Det är svårt att med bestämdhet rangordna de tre länderna efter hur 1 allvarlig och kostsam krisen Kreditförlustema i relation till BNP

var. i eller totala banktillgângar i Sverige och Norge större än i Finland.

var 1 Signifikativt för den svenska krisen var att den hade en starkare koppling till fastighetsmarknadens kollaps än den norska och finska krisen.

Danmark hade en konjunkturutveckling som var likartad den norska. Emellertid skiljde sig de danska förhållandena från förhållandena i de övriga nordiska länderna i flera avseenden. Det danska bankväsendet hade sedan andra världskriget varit mindre reglerat än de norska och svenska systemen. Dessutom drabbades danska banker av ansenliga kreditförluster tidigt under 1980-talet, vilket kan ha bidragit till större insikt om vilka risker som kan vara förknippade med kre-

en ditgivning. Det danska banksystemet hade under 1980-talet högre kreditförluster än det svenska systemet, mellan 1-2 procent av utlåningen jämfört med 0,4 0,6 procent i Sverige. Danmark drabbades emellertid

-

så dramatiskt höjda förlustsiffror under 1990-talets inledning inte av

de övriga nordiska länderna. Den danska tillsynen har satsat resursom

på kontroll kreditrisker i banksystemet. Den danska tillser av synsmyndigheten har dessutom större befogenheter att ingripa i ett tidigt skede i banker med finansiella problem.

Flera länder inom EG har erfarit problem i banksektorn, dock i allmänhet i betydligt mindre omfattning än i de nordiska länderna.

Av de länder utanför Norden har omfattande erfarenheter av

som krisdrabbade banker intar USA särställning. Under 1980-talet hade

en över tusen amerikanska banker så stora ekonomiska problem att de antingen tvingades i konkurs eller begärde finansiellt stöd från de federala

inlåningsförsäkringsorganisationema. En oproportionerligt stor andel

dessa bankproblem uppstod i Texas. Den höga koncentrationen av av lån till oljeindustrin i kombination med oljeprisfallet i början av 1980talet viktig förklaring till detta. Allmänt sett kan den kraftiga kre-

är en ditexpansionen samt en ineffektiv tillsyn i kombination med en otillfredsställande federal hantering av banker i kris räknas till huvudorsak-

till de amerikanska bankproblemen. erna

Nordic Banking Crisis, Bank of Finland Bulletin nr Bankkrisen, NOU 1992:30.

Det finns ett antal gemensamma bakomliggande faktorer till de beskrivna problemen inom de olika ländernas banksystem. Ett viktigt exempel är den alltjämt pågående strukturomvandlingen på kreditmarknaden. Delvis till följd avregleringen de finansiella marknaderna av av har bankerna mött allt svårare konkurrens från andra typer institut av men också till följd utvecklingen fungerande värdepappersmarkav av nader. Denna hårdare konkurrens i kombination med överhettad - en konjunktur och god tillgång på likviditet- har lett till jakt efter en marknadsandelar, vilken präglats expansion utlåningen till av en av riskablare kundsegment samt bristande kredithantering och risksprid-

mng.

2.2.5 Synpunkter

Bankkrisen kan ses som ett resultat kreditexpansionen efter avregleav ringen i kombination med utvecklingen på fastighetsmarknaden. Båda dessa fenomen kan i stor utsträckning hänföras till den makroekonomiska utvecklingen och avsaknaden stabiliseringspolitiska åtgärder. av Detta konstaterande ger emellertid upphov till ett antal frågor. För det första, hade Sverige förskonats från bankkrisen med ett annat makroekonomiskt utvecklingsförlopp För det andra, givet att ekonomin utvecklades på det sätt den gjorde, hade det varit möjligt att inte avreglera, eller att genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle eller i andra former, och vad hade detta betytt för det följande förloppet För det tredje, givet att avregleringen genomfördes på det den sätt som gjorde, kunde staten ha vidtagit några andra åtgärder kunde ha som förhindrat kris eller åtminstone kunde ha reducerat dess omfatten som ning Den första frågan kan också formuleras fråga det fanns som en om andra viktiga faktorer vid sidan av den makroekonomiska utvecklingen som bidrog till att det uppstod kris. Om det kan antas att ett väl funen gerande finansiellt system i princip skall kunna hantera de problem som uppstår i en överhettad ekonomi, finns det anledning att anta att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som bidrog till att krisen uppstod. En hypotes är att det fanns brister i systemet gjorde att det hade motståndskraft som svag mot makroekonomiska chocker det slag uppstod i slutet av som av 1980-talet. Närmare bestämt finns det skäl att tro att det fanns brister i bankernas förmåga att uppfatta sitt risktagande, vilket diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4. Om dessa brister inte funnits och kreditexpansionen inte blivit så dramatisk hade detta sannolikt haft dämpande effekt utvecklingen en

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 143

på fastighetsmarknaden och krisförloppet. Ett väl fungerande banksyskall spela rollen stabilisator vid tendens till överhettning i stem som en ekonomin bl.a. att bankerna differentierar priset kredit med genom avseende på risk samt via sin kritiska granskning lânekunder avslår av finansiering projekt med tveksamma framtidsutsikter. I själva verket av kom det svenska banksystemet att fungera katalysator i det som en överhettade förloppet ledde fram till krisen. som Det finns emellertid skäl att tro att det skulle ha uppstått problem i

banksystemet även med stabil, makroekonomisk utvecken annan, mer ling. Dessa problem hade å andra sidan sannolikt inte fått en sådan om-

fattning att de hade givit upphov till en bankkris av det slag och den omfattning de facto uppstod i den överhettade svenska ekonomin. som Den makroekonomiska utvecklingen således allt att döma en var av nödvändig, inte tillräcklig, förutsättning för bankrisens uppkomst. men Frågan det hade varit möjligt att inte avreglera kreditmarknaden om eller genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle är hypotetisk till sin

karaktär och därför inte särskilt intressant. Det rådde vid tidpunkten för beslutet i sett enighet att det nödvändigt och logiskt efterstort om var regelverket inte ansågs bindande. En fortsatt och verkningssom vara full reglering hade förmodligen påverkat den fortsatta utvecklingen. Det finns dock anledning att tro att de samhällsekonomiska kostnaderna

för sådan ordning skulle varit stora. en Det är uppenbart, sett i efterhand, att tidpunkten för avregleringen mindre väl vald med tanke på konjunkturutvecklingen, men det var var få någon förutsåg att oljepriset skulle falla och ge upphov om ens som till långvarig internationell högkonjunktur. Likaså hade det sannolikt en varit bättre skattereformen hade genomförts före avregleringen i om stället för tvärtom. Krisen hade blivit mindre omfattande åtgärderna om kommit i omvänd ordning. Å andra sidan är det svårt att hur de anse svariga för penningpolitiken hade kunnat invänta en skattereform, som

vid 1980-talets mitt föreföll och visade sig vara avlägsen. En frågeställning berör de frågor som kommittén skall besom handla är krisen aldrig hade uppstått, eller om krisens omfattning om hade reducerats, ytterligare statliga ingripanden hade gjorts. Det om finns i och för sig skäl att tro att åtgärder i form av en mer effektiv rörelsereglering, och framför allt effektiv tillsyn, hade kunnat been mer gränsa krisen. Det är emellertid uppenbart att det vid tidpunkten för

avregleringen inte fanns tillräcklig insikt det finansiella systemets om bristande funktionsförmåga och följderna den omvärldsförändring av avregleringen medförde. Detta diskuteras ingående i avsnitt som mer 2.4.

2.3 sammanbrottet

Förloppet - och statliga ingrepp

2.3.1 Upptakten kris bland och i

- finansbolagen

enstaka banker

Krisen drabbade först de finansbolag hårt exponerade den som var mot del av fastighetsmarknaden förbunden med störst risker som var marknaden för kommersiella fastigheter. När efterfrågan på lokaler minskade drastiskt till följd den minskade aktiviteten i ekonomin, av och stigande realräntan, hamnade rad fastighets- och byggnadsbolag en i akut kris vilket omedelbart slog igenom i finansbolagen. I september

1990 tvingades finansbolaget Nyckeln ställa betalningarna. Kort där-

efter havererade marknaden för marknadsbevis, finansbolagens viktigaste finansieringskälla, vilket medförde att en rad andra större finansbolag drabbades av akuta finansieringsproblem. Bankerna som svarade för huvuddelen finansbolagens finansiav ering insåg att de riskerade att göra stora förluster och de krävde därför att ägarna skulle skjuta till nytt kapital eller lämna garantier härför. Det ställdes också krav på att staten skulle ingripa med hänvisning till att stabiliteten i det finansiella systemet hotad. Regeringen avvisade var emellertid kraven med motiveringen att statens inskränkte sig ansvar till betalningssystemet, i vilket finansbolagen inte ansågs ingå. Staten deltog emellertid aktivt, Finansinspektionen, i de förhandlingar genom som fördes mellan bankerna och finansbolagen. I och med att finansbolagen fick problem förlorade fastighetsbolagen i ett slag en betydande del sin finansiering. Mängder fastigav av hetsbolag tvingades i konkurs och problemen spreds snabbt till bankerna som även de kommit att delta i finansieringen rad projekt på av en fastighetsmarknaden med hög risk. När det visade sig att flera fiav nansbolagen inte kunde överleva drabbades bankerna ännu större av förluster. Nordbanken var en av de banker drabbades hårdast i krisens som inledande skede och staten tvingades under hösten 1991, i egenskap av huvudägare, säkerställa att banken fick ett kapitaltillskott 5,2 om ca miljarder kronor genom nyemission. Strax därefter framkom det att en Första Sparbanken drabbats av så stora förluster att bankens överlevnad var hotad. Bankens ägare saknade möjligheter att skjuta till erforderligt

24Se Ds 1991:47, Finansbolagskrisen förstudie, för detaljerad - en en genomgång av finansbolagskrisen.

sou 1998:160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 145

l

kapital. Regeringen ansåg att det nödvändigt att staten ingrep med var hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Staten lämnade en garanti på 3,8 miljarder kronor till Första Sparbanken som senare omvandlades till ett lån till sparbanksstiftelsema. Efter några månader visade det sig problemen i såväl Nordbanken Första Sparbanken att som betydligt större än vad antagits varför det ställdes krav på nya var som statliga åtgärder. Första Sparbanken fick delvis nya ägare genom att sparbanksstiftelbakom den dåvarande Sparbanksgruppen, som senare ombildats serna till Sparbanken Sverige, ett kapitaltillskott 3,5 miljarder kronor. gav om Detta tillskott finansierades ett av staten garanterat lån. Den urgenom sprungliga ägaren, Sparbanksstiftelsen Första, lämnade ett kapitaltillskott 3,8 miljarder kronor finansierades med det ovan nämnda om som lånet från staten. Statens åtaganden villkorades med att Första Sparbanken skulle rekonstrueras och inlemmas i den blivande Sparsenare banken Sverige. Kraven på rekonstruktion innefattade bl.a. ett krav på bankens dåliga krediter skulle överföras till ett särskilt avveckatt lingsbolag. Åtgärderna i Nordbanken slag men av betydligt större var av samma omfattning. Staten löste ut den privata minoriteten till en kostnad av ca 2 miljarder kronor. De dåliga krediterna fördes över till ett särskilt avvecklingsbolag, Securum, tillfördes 10 miljarder kronor. Ungesom ca fär lika mycket i kapitaltillskott till banken. gavs En bank drabbades mycket stora förluster i ett relativt annan som av tidigt stadium Gota Bank. Ägarna, Trygg-Hansa/SPP, försökte var situationen låta banken teckna s.k. finansiell förhantera genom att en säkring skulle täcka kreditförluster och utebliven avkastning på som dåliga krediter till ett belopp 10 miljarder kronor. Det visade upp om sig emellertid snart att denna lösning otjänlig. I september 1992 var framkom förlusterna nått sådan omfattning att banken inte fördet att mådde uppfylla det lagstadgade kravet på 8 procents kapitaltäckning. Regeringen tvingades i detta läge göra utfastelse att bankens alla en om förpliktelser skulle infrias. Lite lämnade staten en form av gasenare ranti skulle täcka såväl framtida förluster redan uppkomna som som förluster till ett belopp 15 miljarder kronor. upp om

146 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

2.3.2 Systemkris och bankgarantin stödåtgärder

-

Under hösten 1992 blev det alltmer uppenbart att det inte rörde sig om kriser i enstaka banker kris i hela det finansiella utan om en systemet. Samtliga banker uppvisade stora kreditförluster samtidigt mängden som nödlidande krediter ökade än När den svenska kronan i september mer. 1992 drabbades av en akut förtroendekris, och Riksbanken tvingades höja marginalräntaii flera gånger kom slutligen till 500 procent för upp att försvara den fasta växelkursen, råkade hela det finansiella systemet i gungning. Vissa institut fick akuta problem med sin finansiering eftersom de inte kunde omsätta sina lån. Härmed spred sig misstron till andra institut så att stora delar det finansiella systemet blev lamslaget. av I detta läge meddelade regeringen att den hade för avsikt att snarast möjligt föreslå riksdagen att staten skulle garantera att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten skulle fullgöra sitt åtagande att lämna stöd till instituten. genom Detta var den s.k. bankgarantin, som formellt sett inte någon garanti var utan en utfastelse att stöd till krisdrabbade institut, riksdagom ge som en ställde sig bakom i december. Regeringens ingripande bidrog till att läget de finansiella marknaderna stabiliserades. Misstroendet mot kreditinstituten reducerades i takt med att omvärlden fick innebörden åtgärderna klargjorda för av sig. Detta innebar dock inte att situationen hade normaliserats, den men akuta förtroendekrisen hade bemästrats. I propositionen åtgärder för om att stärka det finansiella systemet angavs inte exakt hur och på vilka villkor stödet skulle lämnas, utan endast vissa allmänna riktlinjer att om stödet skulle ges på affärsmässiga grunder för att säkerställa att det fick en konkurrensneutral utformning. Storleken på stödet, liksom tidsramarna för stödet var inte preciserade. Riksdagen regeringen fria hängav der, men uppgiften att utforma och hantera stödet lades på för änen damålet särskilt bildad myndighet, Bankstödsnämnden. I början av 1993 hade fyra banker ansökt stöd; Föreningsbankom en, Gota Bank, SE-Banken och Sparbanken Sverige. Det första tecknet banksysteinets tillfrisknande kom under 1993 då bankernas situation förbättrades markant i takt med att den svenska räntenivån sjönk som en följd av den svenska kronans frisläppande. Detta gjorde det möjligt för flera banker att genomföra nyemissioner trots att de drogs med stora kreditförluster och hade stora stockar med problemkrediter. SE-Banken och Sparbanken Sverige kom härmed att dra tillbaka sina ansökningar efter det att de lyckats säkerställa erforderliga kapitaltillskott genom nyemissioner och försäljningar.

25Prop. 1992/93:135 s. 17

1998:160 Bankkrisen-bakgrunal, förlopp och lärdomar 147 SOU

Bankgarantin alla inblandade ett andrum. Den gjorde det möjligt gav för Bankstödsnämnden att företa ingående undersökningar av de stöds-

ökande bankerna innan några åtgärder vidtogs. Nämnden undersökte inte bara bankernas finansiella ställning och förväntade utveckling utan deras strategi, effektivitet och interna kontrollsystem. Med utockså härifrån ställde nämnden krav på olika former åtgärder i

gångspunkt av

förbättra bankernas effektivitet och interna kontroll. Den tidisyfte att utvecklade strategin bankens problemengagemang skulle avgare att skiljas och läggas i särskilda avveck-lingsenheter tillämpades också

de stödsökande bankerna. Banks problemengagemang fördes över till ett separat bolag, Gota Retriva. Återstoden banken såldes till Nordbanken. l samband därav den tidigare givna garantin med statligt kapitaltillskott om med ersattes kronor, ytterligare 3,8 miljarder kronor till- 20 miljarder samt ca som fördes Retriva. Nordbankens problemkrediter flyttades också över till dotterbolag, Securum. Även Securum erhöll kapitaltillskott ett nybildat från staten, 24 miljarder kronor. Föreningsbanken lyckades, i likhet med SE-Banken och Sparbanken nyemission varigenom banken tillförsäkrades en Sverige, genomföra en tillfredsställande kapitaltäckning. Emissionen emellertid knuten till var statlig kapitaltäckningsgaranti vilken banken tillförsäkrades en genom statligt kapitaltillskott maximalt 2,5 miljarder kronor om bankens om kapitaltäckning skulle komma att hamna under viss nivå. en Sparbanken Sverige drog, tidigare nämnts, tillbaka sin ansökan som stöd. Den tidigare uppgörelsen med ägarna till banken visade sig om emellertid inte hålla eftersom banken inte utvecklades det sätt som uppgörelsen förutsatte. Av denna anledning blev det nödvändigt att förhandla fram lösning. I den uppgörelsen gavs stödet till en ny nya garantier för lån ägarna själva svarade för. Gaägarna formen av som förbundna med typ villkor garantin till rantierna var samma av som säkerställde att staten fick full kontroll över

Föreningsbanken som

banken den skulle komma att utvecklas på ett ogynnsamt sätt. om

Bankgarantin ursprungligen inte grundad på någon lagstiftning

var riksdagsbeslut. Det visade sig ganska snart att det var nödutan på ett lagstifta vissa speciella tvångsåtgärder mot institut vilka vändigt att om omfattades garantin. Riksdagsbeslutet togs i lagen 1993:765 om av stöd till banker och andra kreditinstitut. Genom denna lag fick statligt Bankstödsnämnden bl.a. möjlighet att hantera institut med bristfällig i de fall institut inte sökt stöd. Staten ock-

kapitaltäckning även ett gavs

möjlighet institut vägrade att ta emot stöd liksom så att ta över ett som institut kapitaltäckningsgrad understeg 2 procent. vars Regeringen aviserade under hösten 1995 att den hade för avsikt att avveckla det statliga bankstödet den 1 juli 1996. Detta skedde mot bak-

148 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

grund av att det svenska banksystemet föreföll ha återhämtat sig och att en fortsatt stabilisering kunde förutses. Den snabba återhämtningen efter 1993 är remarkabel. Den förbättrade intjäningsfönnågan och lönsamheten grundades framför allt på ett antal gynnsamma yttre omständigheter, men också på åtgärder bankerna själva vidtog. En viktig som orsak till tillfrisknandet i banksystemet den svenska kronans krafvar tiga depreciering, vilket medförde exportledd konjunkturell en uppgång som innebar att tillskottet nödlidande krediter minskade och

av kraftigt,

därmed också bankernas kreditförluster. En viktig orsak annan var att den kraftiga räntenedgången, efter den svenska kronans fall hösten 1992, minskade bankernas finansieringskostnader för stocken redan av existerande problemkrediter. Ett konsumentskydd finns det system för garanti insättgenom av ningar som trädde i kraft den l januari 1996. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att införa ett sådant system i enlighet med ett EG-direktiv 94/ 19/EG system för garanti insättningar. Det svenska garantiom av systemet finansieras med avgifter från bankerna och får i princip endast tas i anspråk för utbetalning ersättning till berörda insättare av när en bank har försatts i konkurs. Garantisystemet och dess finansiella resurser kan för närvarande inte tas i anspråk för rekonstruera att t.ex. en bank som drabbats av finansiella svårigheter. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga det är lämpligt att för

om ge systemet insättnings-

garanti någon uppgift vid rekonstruktion krisdrabbad bank. av en

2.3.3 i andra länder

Krishanteringen

I Norge fanns redan vid krisens början två s.k. sikringsfonder uppbyggda med avgifter från bankerna med uppgift att skydda insättarnas

medel. Eftersom problemen i banksystemet sådan omfattning var av att dessa fonder inte tillräckliga inrättades Statens

var Banksikringsfond

med uppgift att genom lån till sikringsfonderna finansiera kapitaltillskott till bankerna. De statliga kapitalinsatserna ledde till de att tre största affärsbankerna föll i statlig ägo senare har dessa helt eller delvis kunnat återgå i privat ägo. Det statliga kapitaltillskottet till banksystemet uppgick till 20 miljarder NOK. Liksom det svenska banksystemet har de norska bankernas resultat utvecklats i positiv riktning sedan 1993.

I Finland spelade Finlands bank aktiv roll i krishanteringen innan en Statens säkerhetsfond inrättades med syfte stödja enskilda banker att för att trygga stabiliteten i banksystemet och insättarnas medel. I februari 1993 var problemen i banksystemet sådan omfattning den av att finländska staten, i likhet med den svenska formellt staten, garanterade

1998:160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 149 SOU

bankerna skulle kunna stå för sina förpliktelser. Det statliga bankatt stödet i Finland omfattade över 40 miljarder FIM. Problemen i det danska banksystemet inte lika allvarliga som i var de övriga nordiska ländernas system, varför de danska statliga ingriomfattning. De problem uppstod togs i pandena inte var av samma som första hand hand marknaden med stöd från den danska centralom av banken. Eftersom de nordiska banksystemen är relativt koncentrerade har och omstruktureringar vidtagits på central nivå för att föråtgärder hindra instabilitet i betalningssystemen. Det har ansetts vara viktigt att försorg snabbt och kraftfullt återställa förtroendet för genom statens och fortsatt kreditförsörjning. I länder USA, där systemet trygga som strukturen i banksystemet är väsentligt annorlunda med mängder av mindre storlek, är decentraliserade åtgärder möjliga. banker av mer Tillsynsmyndigheterna har med hjälp medel insättningsgarantiav ur i utsträckning kunnat hantera problem omstrukturefonder stor genom och fusioner mellan banker. Storleken på förlusterna har dock ringar varit sådan omfattning att staten tvingats rekapitalisera fonderna till av betydande belopp. Den statliga hanteringen insolventa banker under av krisens inledning innebar att dessa inte stängdes tidigt nog, i hopp om de skulle från problemen. Denna strategi, i kombination med att växa insättningsgaranti, medförde att insolventa banker fick existensen av en incitament höja sitt risktagande eftersom ett lyckosamt utfall ökade att kunde lyfta dem insolvens och ett olyckligt utfall kunde leda till ur statliga stödinsatser. Detta ökade risktagande fördjupade förlusterna i institut slutligen måste omfattas den federala krishanteringde som av

en.

2.3.4 Synpunkter

Av beskrivningen framgår att krisen inte uppstod över en natt utan att rörde sig ganska utdraget förlopp. Det tog närmare ett år från det om ett Nyckeln ställde betalningarna till det att regeringen tvingades det att ingripa i Nordbanken och Sparbanken och ytterligare ett år innan regeaviserade bankgarantin. Mot denna bakgrund, och med hänsyn ringen till Norge tidigare genomgått liknande kris, är det befogat att att en varför regeringen inte ingrep tidigare och redan från början ifrågasätta vidtog generella åtgärder. mer egentligen bara intresse det finns skäl att tro att kri- Frågan har om blivit mindre omfattande staten ingripit tidigare eller i sen skulle ha om förhållandet förloppet i första hand styrdes av den andra former. Det att ekonomiska utvecklingen talar för att staten inte skulle ha allmänna

150 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

kunnat påverka utvecklingen att tidigarelägga bankgarantin eller genom genom att vidta andra åtgärder vid tidigare tidpunkt. Det är samtidigt en uppenbart, sett i dagens perspektiv, att vissa de statliga ingreppen i av

krisens inledningsskede inte alltid fick ändamålsenlig en utformning.

Detta berodde på att staten inte hade någon beredskap avseende hantering av krisdrabbade banker. I Sverige fanns, till skillnad från Norge,

varken lagstiftning eller organisation och kompetens for hantera att dessa situationer. Även den bristande beredskapen vad gäller om krishanteringen sannolikt inte påverkade krisens omfattning så bidrog den förmodligen till att krisen fick ett utdraget förlopp.

När det väl hade uppstått kris i några enskilda banker det inte var möjligt för staten att bedöma i vad mån det rörde sig enstaka om problem eller om en mer generell kris, eftersom det inte fanns någon rele-

vant information. Denna brist bottnade i sin tur i att bankerna och tillsynsmyndigheten, inte hade erforderliga informations- och kontroll-

system. Det är långt ifrån självklart att regeringen hade kunnat vidta mer generella åtgärder på ett tidigare stadium den haft den nödvänom diga informationen. Erfarenheter från andra sammanhang tyder på att det sällan är politiskt möjligt att ingripa förrän det faktiskt uppstått en akut kris. Det är dock lättare det finns ändamålsenliga regler än om om en ad hoc lösning skall tillgripas. Eftersom statens primära skyddsintresse är knutet till stabiliteten i

betalningssystemet hade det varit naturligt att låta garantin omfatta endast bankerna. Bankgarantin kom emellertid inte bara att omfatta bank-

er utan även kreditinstitut med statlig anknytning, t.ex. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, AB lndustrikredit och Lantbrukskredit

AB. Ett motiv för garantins tillämpningsområde skulle kunna vara att det inte finns någon skarp gräns mellan kreditsystemet och betalnings-

systemet- betalningar kan göras med hjälp såväl krediter inlåav som ning. Vad som talar mot denna tolkning är att finansbolag, som ger kortfristiga krediter, inte omfattades garantin, väl hypoteksinsav men titut med långfristig utlåning inte är direkt förbundna med betalsom ningssystemet. Ett annat motiv för avgränsningen tillämpningsomav rådet kan att långfristig utlåning betraktas skyddsvärd vara som ur samhällets synvinkel. Genom att skydda hypoteksinstitutens finansiärer säkerställdes fortsatt finansiering via obligationsmarknaden såav dana krediter. Det finns emellertid skäl att tro omfattningen att av skyddsnätet kom att bestämmas hur kreditmarknaden är organiserad. av Det faktum att de flesta stora hypoteksinstitut ägs banker gjorde det i av praktiken nödvändigt att inkludera samtliga sådana institut.

26Prop. 1992/932135 20 s. 27A. prop. s. 21.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 151

Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilka verksamheter skall skyddsvärda och samtidigt överväga hur eventusom anses ella stödåtgärder i framtiden skall kunna begränsas till sådan verksamhet. I det sammanhanget finns det också skäl att pröva i vilken utsträckning olika former finansiering kreditinstitut skall skyddas, av av bl.a. mot bakgrund den nyligen införda insättningsgarantin. av När det gäller hantering stödåtgärder synes det riktigt att en särav skild myndighet hanterar dessa vid sidan Finansinspektionens och av Riksbankens verksamhet. Det bör övervägas det finns behov av en om krishanteringsmyndighet Bankstödsnämndens slag i framtiden. Om av sådant behov föreligga tyder erfarenheterna från Bankstödsett anses nämndens arbete på att det behövs tydligare gränsdragning i förhålen lande till Finansinspektionens verksamhet. I detta sammanhang finns det också skäl att överväga i vad mån det finns behov av att skilja Bankstödsnämndens roll ägare institut staten tvingats ta som av som över och dess hantering av akuta kriser. En grundläggande svaghet i det rådande systemet, som Bankstödsnämnden också har framhållit i skrivelse till regeringen, är att en nämnden inte hade ändamålsenliga tvångsmedel för att snabbt och effektivt kunna få till stånd lösningar på problem med banker i finansiella svårigheter." Nämnden hade visserligen möjlighet att tvinga på en bank viss lösning staten givits rätt att överta ägandet, efter en genom att prövning i särskild nämnd. Ett sådant förfarande kan emellertid ta en lång tid, i värsta fall så lång tid att problemen förvärras i sådan utsträckning att den tänkta lösningen inte längre är adekvat. Det är samtidigt uppenbart att sådan åtgärd inte kan tillgripas anen under mycket speciella betingelser. I praktiken befinner sig stanat än i de flesta fall i förhandlingssituation. Utan ändamålsenliga ten en tvångsmedel har staten förhandlingssits samtidigt som motparen svag tvingas under stor osäkerhet. Mot denna bakgrund finns det ten agera anledning att överväga nämnden bör större befogenheter genom ges de institut är i behov stöd. En sådan prövning bör ske temot som av samtidigt med prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten en bör ha för att ingripa förebyggande i syfte att säkerställa en konsekvent hantering från sida och åstadkomma rimlig ansvarsfördelning statens en mellan myndigheterna. I det sammanhanget är det också nödvändigt, som Bankstödsnämnden framhållit i sin skrivelse, att över gällande regler för hantering se banker tvingats träda i likvidation eller försatts i konkurs, för att ; av som i få till stånd ett samlat regelverk staten möjligheter att hantera som ger

28Bankstödsnämndens vissa aspekter på bankkrisen, den 17 oktorapport om ber 1994.

152 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

krisdrabbade banker ett konsekvent och rimligt sätt. Det bör i det sammanhanget också övervägas i vad mån det krävs några förändringar i lagstiftningen om insättningsgarantin.

2.4 Brister i det finansiella

systemets

struktur och funktionsförmåga

I det föregående avsnittet konstaterades att det finns skäl för kommittén att överväga en rad frågor som är förknippade med statens hantering av kriser i den finansiella sektorn. Det finns också skäl för kommittén att överväga förändringar i regelverket och tillsynen för att förhindra uppkomsten sådana kriser. l avsnittet behandlade krisens uppkomst av som framfördes hypotesen att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga gjorde att systemet som inte klarade av den makroekonomiska chocken. Det är mycket som talar för att dessa brister kan hänföras till en bristfällig insikt såväl bland bankerna hos tillsynsmyndigheten, som liksom politiska beslutsfattare, de risker kreditexpansionen om som var förenade med. Denna bristande insikt kan förklaras med de kreditregleringar som har omgärdat bankerna under hela efterkrigstiden. Detta avsnitt inleds därför med kortfattad beskrivning kreditregleringen av arna som ligger till grund för den efterföljande diskussionen vilka om effekter kreditregleringen haft på det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga.

2.4. 1

Kreditregleringen

Allt sedan slutet andra världskriget har kreditmarknaden varit föreav mål för olika former av kreditregleringar, i första hand ett led i den som s.k. lågräntepolitiken. I början av 1970-talet gavs en samlad legal bas i form av lagen 1974:922 kreditpolitiska medel. Den svenska lågom räntepolitikens rötter står att finna redan i 1944 års penningpolitiska program. Det var ett viktigt penningpolitiskt mål att söka uppnå prisoch räntestabilitet efter de första efterkrigsårens höga inflation. Det som emellertid blev avgörande för att Riksbanken skulle stabilisera räntan under jämviktsnivån på lång sikt önskan att tillförsäkra var en

29För detaljerad exposé över de svenska kreditregleringamas historia, en se Jonung, L. 1993, "Kreditregleringamas uppgång och fall", i Werin, L. red., Från räntereglering till inflationsnorm. Det finansiella systemet och riksbankens politik 1945-1990, SNS Förlag.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 153

byggnadsinvesteringama och sedermera staten billig finansiering. För att krediterna verkligen skulle allokeras till dessa politiskt önskvärda investeringar infördes i början på 1950-talet likviditetskvoter som tvingade bankerna att hålla fastförräntade bostads- och statsobligationer i viss proportion i förhållande till storleken på inlåningen. Bankernas kreditgivning styrdes även på andra sätt. Under mitten 1950-talet av började bankernas s.k. övrigutlåning, dvs. all utlåning utom lån till nyproduktion bostäder, att begränsas att Riksbanken införde av genom utlåningstak. För att tillse att industrins investeringar inte trängdes undan, uppmanades bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför utlåning till hushåll, dvs. utlåningen till hushållen blev särskilt hårt ransonerad. Företagens möjligheter att finansiera sig på annat sätt kringskurna framför allt emissionskontrollen. Detta innebar att var av det krävdes särskilt tillstånd från Riksbanken för företag och kreditinstitut för emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för att den allmänna rörelsen. Förutom dessa kvantitativa regleringar kreditmarknaden hårt var prisreglerad. Både in- och utlåningsräntoma bestämdes på det hela ta- Riksbankens diskonto. Det svenska finansiella systemet var såget av ledes föremål för genomgripande reglering. en Det ursprungliga huvudsyftet med denna politik var som sagt att det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet och sedermera de tilltagande statliga budgetunderskotten kunde finansieras. Regleringama var ursprungligen allokeringspolitisk åtgärd och spelade länge en begränsen ad stabiliseringspolitisk roll. I takt med de växande finansiella obalansi ekonomin under 1970-talet fick dessa regleringar i allt större uterna sträckning penningpolitisk funktion. Kombinationen av ett skatteen med allt högre marginalskatter och avdragsgilla räntekostnader system samt sjunkande realräntor gjorde det allt förmånligare att låna pengar. Detta innebar att ransonering kreditgivningen till hushållen blev en av nödvändig för att förhindra massiv kreditexpansion. en Staten, via Riksbanken, kom således att styra stora delar bankerav verksamhet. I praktiken kontrollerades såväl risktagandet som lönnas samheten. Utrymmet för bankerna att skapa affärsstrategier för att egna påverka sin utveckling således betydligt kringskuret den kreditvar av politiska regleringen. Den viktigaste orsaken till den kreditpolitiska avregleringen under 1980-talets första hälft torde att dessa regleringar förlorade i efvara fektivitet i takt med tillväxten i de finansiella flödena och den ökade uppfinningsrikedomen de framväxande finansmarknaderna. Den allt

snabbare prisbildningen på penningmarknaden gick allt sämre ihop

med den prismässigt trögrörliga bankmarknaden för krediter. Det utvecklades medvetenhet att regleringama kunde kringgås. Den en om

154 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

oreglerade kreditmarknaden tog emot en stor del den ökade kredit-

av efterfrågan som de utlåningsreglerade bankerna inte kunde tillgodose. Denna utveckling urholkade gradvis effekterna av utlåningsregleringen. Dessutom kunde internationell upplåning ske via handelskrediter. l och med att utlåningstaken och rekommendationerna utlåningsräntor

om slopades 1985 var avregleringen av den inhemska kreditmarknaden i huvudsak fullbordad.

2.4.2 Effekterna på kreditmarknadens struktur

Kreditregleringarna påverkade såväl marknadens struktur aktörer-

som nas beteende. Eftersom kreditefterfrågan översteg det reglerade utbudet utvecklades nya institutioner till vilka en del av kreditefterfrâgan sökte sig. Ett viktigt exempel på detta är finansbolagen vik-

som var en tig kreditkälla vid sidan den reglerade delen marknaden fram till

om av 1980, då även dessa bolags kreditgivning kom att omfattas av lagen

om kreditpolitiska medel. Finansbolagslån upplevdes under 1970-talet allt mer som ett substitut till vanliga banklån och informationskanalerna förfinades så att låntagare som blev ransonerade i banken smidigt kunde hänvisas till bankens eget finansbolag. Även bankernas

om egen kreditgivning var reglerad bedrevs en livlig låneförmedlingsverksamhet mellan långivare och låntagare av bankernas notariatavdelningar. Dessutom rymde bankkoncernerna hypoteksinstitut dit kreditgivning kunde slussas om utlåningstaket utgjorde en bindande restriktion. Fondkommissionärsfirmor, privata bankirñrmor och pantbanker är också

exempel på kreditgivare och förmedlare kredit inte kreditpolitiskt

av som var reglerade. Även vid sidan den finansiella sektorn bedrevs bety-

av en dande kreditgivning mellan företag i form direkta lån eller handels-

av krediter, men också mellan företag och hushåll i form av konsumtionskrediter. Denna utveckling, där institutioner och beteenden

nya skapades för att möjliggöra kringgående regleringar, är i sig

av resurskrävande. Mycket kreativitet ägnades att möta regleringssituationen i stället för att fokusera på produktiv verksamhet.

En annan effekt av kreditregleringarna att de tenderade att låsa

var strukturen i banksystemet. Konkurrensförhållandena inom den reglerade sektorn av kreditmarknaden konserverades. Utformningen av utlåningstaken är ett gott exempel på detta. Betydelsen dessa att det

av var aktuella årets tillåtna utlåningsökning formulerades föregående års

som utlåning plus en viss procent. Då samtliga banker ökade sin utlåning

3° Se SOU 1982:52 för utförlig diskussion kreditregleringamas sido-

en mer av effekter på kreditmarknadens struktur och resursallokering.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 155

ungefär lika mycket ledde det till att historiskt etablerade marknadsandelar bibehölls.

En de viktigaste funktionerna bank fyller är att utöva en ef-

av en fektiv utvärdering kvaliteten olika projekt som söker finansiering,

av av samt de säkerheter som ställs på kreditema. Bankerna har även stordriftsfördelar i den fortlöpande övervakningen av låntagarna. Dessutom fullgör de viktig funktion att indirekt sammankoppla ett stort

en genom antal långivare och låntagare med varandra. Kreditregleringen medförde dock att dessa funktioner inte kunde utföras i efterfrågad utsträckning. Följden blev bl.a. att den direkta kreditgivningen företag emellan växte. Koordinations- och informationskostnaderna for dessa direkta kredittransaktioner torde vara större än om en bank hade an-

mellanhand. vänts som

2.4.3 Effekterna på bankernas funktionsförmåga

Regleringen kreditmarknaden påverkade inte bara marknadens

av struktur utan också funktionsförmågan hos de institut som verkade under regleringarna. Som framgått den tidigare beskrivningen innebar

av regleringen att bankerna tvingades placera i statspapper och ge krediter till bostadssektorn och dessutom var kreditgivningen till andra sektorer från tid till föremål for direkt ransonering. Därigenom kom sta-

annan ten också att styra bankernas risktagande, och det på ett sådant sätt att kreditriskerna i det närmaste eliminerades. Det förhållandet att också räntesättningen reglerad innebar att bankernas möjligheter att på-

var verka lönsamheten var starkt beskurna. I praktiken kom staten att ta över ansvaret för risktagande och lönsamhet. Bankerna fick snarast rollen myndigheter med uppgift att genomföra de kreditpolitiska

som besluten.

Kreditregleringarna i kraft i närmare 40 år, vilket påverkade

var bankernas beteende på ett bestående sätt. Beteendet kom att institutionaliseras i bankernas organisation, system och rutiner liksom i deras

verksamheten. När avregleringen fullbordad hade banegen syn var kerna inte byggt system och rutiner som var anpassade till den nya

upp affarsmiljön. Det fanns att bedriva bankverksamhet på en av-

en ovana reglerad kreditmarknad och bristande insikt vilka risker en sådan

en om verksamhet kunde förknippad med. Detta i kombination med den

vara växande lönsamhetens forblindande effekt medförde att sådana system och rutiner inte byggdes i erforderlig utsträckning under 1980-

upp talets andra hälft. Därmed det också svårt för bankerna att identifi-

var

och kontrollera sitt risktagande. era

156 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

Bristfälliga insikter riskerna

om Det faktum att det uppstod en kris som fick sådan omfattning utgör

en om inte bevis så åtminstone en tydlig indikation att det inte fanns tillräcklig insikt bland bankerna om karaktären och omfattningen de

av risker som uppkom till följd av kreditexpansionen och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Naturligtvis fanns det insikt att varje

en om kreditengangemang var förenat med en viss kreditrisk. Det saknades emellertid en förståelse för de grundläggande makroekonomiska riskerna, dvs. de risker som är förknippade med aktivitetsnivån i hela ekonomin, inflationen, räntenivån och valutakurserna, vilka påverkar den samlade kreditportföljen, liksom om störningar i vissa sektorer dit en stor del av kreditgivningen slussats.

De undersökningar som gjorts av bankernas verksamhet visar att, i den mån det överhuvud taget gjordes någon analys av riskerna så var den i princip uteslutande inriktad på enskilda krediter. Analysen korn därigenom att fokusera på företagsspecifika risker i stället för på branschmässiga och övergripande makroekonomiska risker. Det

var olyckligt eftersom det är osannolikt bank systematiskt missbe-

att en dömer de specifika riskerna i en sådan utsträckning att bankens överlevnad skulle hotas. Det kan inte uteslutas att analysen av företagsspecifika risker ofta undermålig. Däremot finns det uppenbar risk

var en att missbedömningar av de makroekonomiska riskerna under ogynnsamma förhållanden kan leda till omfattande förluster, vilket också

var vad som hände. Erfarenheterna visar således att det är nödvändigt att anlägga ett helhetsperspektiv vid bedömningen riskerna i kreditgiv-

av ningen och även analysera kreditportföljens känslighet för den makroekonomiska utvecklingen. Riskerna i enskilda kreditengagemang måste också analyseras i ett makroekonomiskt perspektiv då den typen

av risker i många fall kan visa sig ha större betydelse än rent företagsspecifika risker.

Mot denna bakgrund är det motiverat att granska påståendet att ett av de viktigaste skälen till att bankerna gjorde så stora förluster var att de i alltför hög grad fokuserade säkerheterna i stället för på kredittagamas betalningsförmåga. Det är riktigt att bankerna försummade att bedöma betalningsförmågan, men frågan är varför de gjorde det. Den bristande betalningsförmågan i låntagarkollektivet var primärt betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför bankernas bristfälliga analys av betalningsförmågan kan ses som ett uttryck för bristfällig insikt och analys av kreditrisker i ett makroekonomiskt perspektiv.

Påståendet är samtidigt missvisande eftersom bankerna ägnade säkerhetema, eller snarare värdet av dessa, för lite uppmärksamhet. Bankerna skulle inte ha drabbats av några kreditförluster om de haft

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 157

fullgoda säkerheter. Det faktum att säkerheterna i många fall visade sig vara långt från fullgoda kan hänföras till två faktorer. För det första, som framgår av Bankstödsnämndens undersökningar, saknade bankerna i allmänhet kompetens, alternativt avstod från, att göra egna värderingar eller att självständigt bedöma de värderingar som gjordes av externa värderare. Detta kan också ses som ett uttryck för en bristande insikt om de risker kreditgivningen är förenad med.

För det andra är det uppenbart att bankerna inte hade full insikt om de risker som var förbundna med säkerheternas värde. I många fall var säkerheternas värde, som när det gäller t.ex. företagshypotek, starkt avhängigt lönsamheten i kredittagarens verksamhet. De speglade med andra 0rd i stor utsträckning kredittagarens betalningsförmåga och kunde visa sig sakna självständigt värde. Detta gällde i hög grad även säkerheter i form av fastigheter som saknade alternativ användning. Det är också uppenbart att bankerna inte beaktade de likviditetsrisker som fastigheter är behäftade med, vilket blev fatalt när likviditeten denna marknad sjönk dramatiskt. Den låga omsättningsbarheten av fastigheter

betingad det stora gapet mellan säljarnas och köparnas prisbud var av samt kreditgivarnas svaga tilltro till marknaden. De affärer som genomfördes resulterade i kraftigt fallande priser. Denna utveckling medförde att bankerna övertog mängder av säkerheter i fastigheter från låntagare

försatts i konkurs till följd av bristande återbetalningsförmåga och som oförmåga att realisera fastigheterna till priser ens i närheten av vad de en gång betalat för dem.

Kraschen fastighetsinarknaden var som tidigare framhållits i hög grad betingad den makroekonomiska utvecklingen varför även

av missbedömningen säkerheternas värde kan hänföras till bristande

av insikt om de makroekonomiska riskerna.

Bristfällig kontroll och hantering av risker

Av Bankstödsnämndens rapporter framgår att bankerna saknade tillfredställande informationssystem för att identifiera och mäta kreditrisker, liksom kontroll- och styrsystem för att hantera och förebygga dessa risker. Detta är föga förvånande mot bakgrund av de ovan nämnda bristerna.

Det skulle kunna hävdas att kausaliteten var den omvända, dvs. att det bristen på ändamålsenliga system för att identifiera och mäta

var risk som var orsaken till den bristande insikten. Detta förefaller dock långsökt. Om det hade funnits en grundläggande förståelse för problemet hade det med all säkerhet utvecklats system som hade gjort det möjligt att mäta riskerna vilket i sin tur skulle ha lett till en mer precis kunskap riskernas karaktär och omfattning.

om

158 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar

I detta sammanhang kan det vara vårt att notera att bankerna under 1980-talet utvecklade alltmer sofistikerade system för att mäta och hantera risker i marknadsnoterade värdepapper. Detta skedde efter några uppmärksammade fall där relativt stora förluster uppstått till följd

av bristande intern kontroll. Man skulle ha förväntat sig att detta skulle ha smittat av sig på synen och hanteringen kreditrisker. Det går vis-

av serligen inte att tillämpa exakt samma metoder krediter eftersom de är heterogena tillgångar utan marknadspriser, själva ansatsen och

men synen kan föras över på portfölj krediter. Att det inte uppstod

en av några "smittoeffekter" kan antas bottna i den bristande förmågan att urskilja de makroekonomiska riskerna.

Eftersom bankerna saknade möjlighet att identifiera och mäta risk

ett systematiskt sätt hade de också begränsade möjligheter att kontrollera och hantera dessa. Bankstödsnämndens undersökningar vid

ger handen att det inte bara kom till uttryck i bristfälliga system utan också i brister i organisationen och beslutsprocessen liksom i den interna kontrollen. Det yttersta ansvaret för kreditbesluten kom i många fall att ligga på styrelsen ofta saknade både tid, kompetens och inforrna-

som tion. Den interna kontrollen hade i allmänhet mycket begränsade

resurser och en svag ställning i organisationen. Bankerna saknade med andra ord förutsättningar att kunna förebygga risker och hantera dem innan de materialiserats fullt ut.

2.4.4 Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen

Det förhållandet att staten genom kreditregleringen i princip kontrollerade bankernas risktagande och lönsamhet gjorde att "behovet" av rörelseregler under denna tid var begränsat. Rörelsereglerna omfattade visserligen bl.a. förbud mot att bedriva viss verksamhet, liksom restriktioner beträffande vilka tillgångar en bank fick hålla. Flertalet regler hade snarast karaktären av ren formalia. Eftersom det Riksbanken

var som svarade för tillsynen av kreditregleringen kom den dåvarande Bankinspektionens tillsyn till största del att fokuseras på formaliagranskning. Riksbanken å sin sida intresserade sig i första hand för de allokerings- och stabiliseringspolitiska effekterna, vilket innebar att tillsynen av bankernas risktagande blev eftersatt.

Det är uppenbart att tillsynsmyndigheterna och lagstiftaren i likhet med bankerna hade begränsade insikter om karaktären och omfattningen av de risker som bankernas verksamhet är förenad med. I annat fall hade de rimligen verkat för att avregleringen kreditmarknaden

av skulle kombinerats med förändringar i rörelseregleringen och en skärpt tillsyn. Visserligen skärptes kraven på bankernas kreditgivning

genom

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 159

ändring i bankrörelselagen 1984 så att även återbetalningsförmågan en hos låntagaren skulle beaktas. Uppenbarligen följdes detta inte upp av tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning. Det förefaller kreditregleringen bidrog till att påverka betesom om endet hos inspektionen i princip samma sätt som hos bankerna. Inspektionen hade inte tillräckligt ändamålsenliga informations- och rapporteringssystem skulle ha gjort det möjligt att identifiera problesom på ett tidigt stadium. Rapporteringen från bankerna var i hög grad men fokuserad balansräkningsdata utan någon analys av risktagandet. Inspektionen hade inte heller några interna system som gjorde det möjligt att analysera utvecklingen aggregerad nivå med utgångspunkt från den makroekonomiska utvecklingen. Dessa brister kom till uttryck i inspektionens organisation och arbetssätt. Tillsynen hade i huvudsak passiv karaktär som byggde en att bankerna levererade rapporter om den finansiella ställningen. Det gjordes inte några systematiska undersökningar plats för att mer kontrollera i vad mån bankerna hade tillfredsställande systern för att själva kontrollera och hantera risktagandet. Organisationen och arbetssättet påverkades naturligtvis att kreditregleringen under så lång peav riod hade "överskuggat" rörelseregleringen liksom av att det var Riksbanken hade för kreditregleringen. Slopandet av kreditregsom ansvar leringarna innebar väsentligt förändrade förutsättningar för bankernas verksamhet. Sett i efterhand kan det tyckas naturligt att detta skulle föranleda förändringar i de regler ligger till grund for tillsynens insom riktning samt att tillsynsmyndigheten borde givits utökade resurser för att kunna möta den ökade komplexiteten i tillsynsuppgiften. Detta gjordes inte. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att tillnu synsmyndighetens verksamhet kom att drivas i mindre ändamålsenliga former. Det finns anledning att försöka bedöma i vilken mån rörelseregleringen, efter avvecklingen kreditregleringen, kan tänkas ha bidragit av till bankerna och tillsynsmyndigheten uppvisade brister i insikten att de risker är förknippade med bankverksamhet. Den rörelseom som reglering tillsynsmyndigheten hade att tillse att bankerna följde var som inte ändamålsenligt utformad för att förebygga risker. Den var inte anpassad till ett banksystem verksamt utan kreditreglering. Det kan knappast hävdas att rörelsereglema hade negativa effekter det finansiella systemet i omfattning som kreditregleringen. samma Man kan emellertid inte utesluta att det förhållandet att rörelsereglema lägger stor vikt vid institutens kapitalstyrka bidrog till att bankerna kom att ägna alltför liten kraft åt att förebygga risker. Kapitalet fungerar som buffert när riskerna väl materialiserats, framgått av det en men som

6 18-6265

160 Bankkrisen-bakgrunci förlopp och lärdomar

tidigare resonemanget är det kanske ännu viktigare att försöka identifiera och förebygga risker. Rörelsereglerna omfattar visserligen vissa bestämmelser tar som sikte på att förebygga risker, t.ex. reglerna stora exponeringar. som om Den typen av regler utgör inte någon garanti för effektiv kontroll en och hantering av risker. Det saknas bindande lagregler säkerställer som att bankerna själva kan identifiera, mäta, kontrollera och hantera alla former risk, såväl rent finansiella risker operativa risker, dvs. av som administrativa, legala och fysiska risker. Det är naturligt att i detta sammanhang också beröra frågan om bankernas beteende påverkades insikten att staten sannolikt av om skulle komma att ingripa i krissituation och förhindra att banker går en omkull i syfte att bevara stabiliteten i det finansiella systemet. Från rent teoretiska utgångspunkter kan bankerna benägna att ta risker vara mer av detta skäl. Erfarenheter från USA, där stora banker i betydande utsträckning inte tillåtits gå omkull, indikerar att de större bankerna av denna anledning valt relativt stor riskexponering vilket medförde att en den ekonomiska nedgången under 1980-talet med bl.a. fallande fastighetspriser drabbade de större bankerna relativt hårt. Emellertid kan detta s.k. moral hazard beteende inte ha varit gällande i det svenska banksystemet hypotesen att bankerna hade bristande insikt sitt om om risktagande stämmer. Den bristande insikten hos bankerna omöjliggjorde det rationella och strategiska beteendet är förutsättningen som för att moral hazard fenomenet skall gällande. Bankerna har förvara hoppningsvis vunnit sådan insikt de senaste åren, delvis smärtgenom samma erfarenheter. Detta innebär att risken för att ett moral hazard beteende kan existera, eller uppträda, bör beaktas vid kommitténs arbete med särskilda regler för situationer då ett institut har finansiella problem. De redovisade bristerna i regelverket och tillsynen indikerar en bristande insikt även bland politiker och beslutsfattare inom statsmakterna om bankers funktionssätt och de risker denna typ verksamhet av är förknippade med. Liksom aktörerna på kreditmarknaden har även det politiska systemet påverkats den långa regleringsperioden av som innebar att stor del riskerna i banksystemet eliminerades de en av av genomgripande regleringama. Därför är det inte förvånande att regelverket inte förändrades så att det blev bättre anpassat till avreglerad en kreditmarknad. De som fattade beslut om regler och tillsyn antog förmodligen att säkerheten och funktionsförmågan i banksystemet tillfredsställande var eftersom det hade varit förskonat från allvarliga problem under hela efterkrigstiden. Dessutom innebar förmodligen den mycket goda lönsamheten i systemet, framför allt under 1980-talets andra hälft, att strä-

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 161

efter att söka brister i regler och tillsyn var obetydlig. Det fanns van liten förståelse för att denna avsaknad av problem främst berodde på att kreditregleringama begränsat risktagandet avsevärt samt att lönsamhetvilade felaktigt hanterad och alltför omfattande kreditgivning, en en effekter olämplig makroekonomisk omgivning skulle framvars i en träda och få svåra konsekvenser för hela det finansiella systemet och samhällsekonomin i övrigt.

2.5 Sammanfattande slutsatser

Kreditregleringarna kom, att de var så genomgripande och tillgenom lämpades under så lång tid, att påverka såväl banker som tillsynsmyndigheter och politiska beslutsfattare på ett sådant sätt att det skadade det finansiella systemets funktionsförmåga. Systemet saknade motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av l980-talet. Den bristande funktionsförmâgan var tillsammans med den exceptionella makroekonomiska utvecklingen under 1980-talet huvudorsakerna till bankkrisens uppkomst. Det finns skäl att tro att en rörelsereglering bättre anpassad till de förändrade förhållandena, som var och framför allt effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen. en mer Det råder inte någon tvekan om att det finansiella systemet håller på att sig till de förutsättningar som gäller på en avreglerad markanpassa nad. Instituten har naturligtvis själva intresse att utforma verksamav heten så att de inte drabbas akuta problem, staten kan inte förav men lita sig på att alla institut vidtar alla de åtgärder som erfordras. Staten har i egenskap yttersta garant för det finansiella systemet skäl att av försöka begränsa institutens risktagande och förvissa sig om att de kan hantera kvarvarande risker. Det finns därför, mot bakgrund av den tidiredogörelsen för bankkrisen och dess orsaker, anledning att övergare väga såväl förändringar i regelverket tillsynens inriktning och omsom fattning. Det är samtidigt uppenbart att det också finns skäl att begrunda den allmänna ekonomiska politikens roll för stabiliteten i det finansiella systemet, eftersom detta inte ligger inom ramen för men kommitténs direktiv lämnas frågan därhän. Staten kan begränsa och styra institutens risktagande genom olika former rörelseregler. Det finns dock en uppenbar risk att alltför av många och snäva regler kan skada effektiviteten i det finansiella systemet. Det blir därför i stor utsträckning en fråga om att väga effektivitet mot stabilitet. Under år har rörelsereglema fått en mer liberal senare utformning i takt med att regelverket har anpassats till vad som gäller inom EU. Det kan diskuteras hur detta påverkat effektiviteten och stabiliteten i det svenska finansiella systemet. EU:s regler har i allmänhet

162 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998: 160

formen av minimiregler, vilket innebär att det inte finns något formellt hinder för Sverige att tillämpa generellt sett restriktiva regler än mer vad som tillämpas i resten EU. Visserligen kan det i många fall av av konkurrensskäl vara svårt att upprätthålla strängare regler för institut med svenskt verksamhetstillstånd. Det hindrar emellertid inte att det kan finnas skäl att förändra vissa regler eller göra vissa kompletteringar i syfte att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Detta leder fram till slutsatsen att det i första hand kan bli aktuellt att vidta åtgärder säkerställer att instituten själva förmår identifiera, som mäta och hantera de risker som verksamheten är förenad med. Närmare bestämt handlar det att ställa krav på att instituten har tillfredsstälom lande system för styrning, information och kontroll. Detta uppgift är en för tillsynen eftersom sådana kvalitativa krav inte kan formen ges av generella regler. En reglering som skall tillämpas alla institut skulle komma att sakna egentlig substans, medan detaljerad reglering en mer med all sannolikhet skulle komma att skada effektiviteten i de enskilda instituten och samtidigt snedvrida konkurrensen och därmed skada effektiviteten i hela det finansiella systemet. Det finns dock behov lagav regler som kan utgöra riktlinjer detta område for såväl instituten som tillsynsmyndigheten. I anslutning till att utformningen dessa överav vägs, är det naturligt att också överväga i vad mån och vilket sätt tillsynsmyndigheten bör ges mer ändamålsenliga befogenheter att ingripa mot institut som uppfyller kraven tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. I samband härmed är det också nödvändigt att säkerställa en ordning med större rättssäkerhet. Tillsynsarbetet skulle med detta synsätt få kvalitativ och en mer operativ inriktning. Det finns också, som framgått den tidigare redoav görelsen, ett behov av mer kvalitativ analys på makroekonomisk nivå. Det innebär sammantaget att tillsynsmyndigheten måste tillförsäkras erforderlig kompetens och tillräckliga resurser. Detta aktualiserar i sin tur frågan om vilka krav som skall ställas på myndigheten och i vilka former som uppföljningen bör ske. Det är redan i dag viktig fråga en som får än större tyngd tillsynsarbetet får kvalitativ inriktom en mer ning och myndigheten ges större befogenheter. Erfarenheterna från hanteringen bankkrisen visar att det också av finns anledning att över i vilken utsträckning och på vilket sätt staten se skall ingripa vid ett akut hot mot det finansiella systemet. Omfattningen av systemskyddsintressena måste övervägas samtidigt det noga som finns behov förändringar i regelverket for hanteringen krisdrabav av bade institut. Staten måste ges större möjligheter att ingripa mot ett institut med svåra finansiella problem på ett ändamålsenligt sätt och på ett tillräckligt tidigt stadium så att kostsamma konsekvenser för övriga delar av

SOU 1998: 160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 163

kan undvikas. Sådana ingripanden bör vara förutsägbara för systemet instituten i fråga, på så sätt att de kopplas till ett objektivt mått som

t.ex. har samband med institutets finansiella tillstånd. Om staten griper successivt och lägger bank allt strängare restriktioner i takt med

en

bankens tillstånd försämras blir det troligen lättare att undvika en att situation där akuta stödåtgärder framtvingas för att värna stabiliteten i det finansiella och i förlängningen den reala ekonomin. Efter-

systemet

denna stabilitet inte är under omedelbart hot när de första åtgärsom derna kan förhandlingssituation gentemot de krisdrab-

sätts statens bade instituten förbättras.

Alltför och oklara tvångsmedel försvårar och försvagar stat-

svaga

ställning samtidigt institutet måste under stor osäkerhet. ens som agera Hur långtgående befogenheter staten skall tillförsäkras måste övervägas samtidigt med prövning vilka möjligheter tillsynsmyndigheten

en av bör ha ingripa i förebyggande syfte för att säkerställa en konsekvent

att hantering från statens sida. Samtidigt måste regelverket för hantering

finansiella kriser harmoniseras med regelverket för insättningsgaav rantin.

3 Utvecklingstendenser

3.1 Inledning

Sedan 1980-talets början har det skett betydande tekniska och strukturella Förändringar på de svenska finansiella marknaderna som i grunden förändrat förutsättningarna för bankernas verksamhet. Avregleringen på kreditmarknadsområdet under 1980-talets första hälft var förvisso betydelsefull för utvecklingen av nya finansiella instrument och marknader. Men orsakssambandet i hög grad även det omvän-

var da. Finansiella innovationer och utvecklingen marknader urhol-

av nya kade kreditregleringen och påskyndade avregleringen.

framför allt påverkat förutsättningarna för bankernas tradi-

Det som tionella verksamhet, dvs. kombinationen inlåning och utlåning samt

av betalningsförmedling, är framväxten av institutstyper som konkurrerar med bankerna sparande och kreditgivning samt finansiella instru-

om ment skapat ökade möjligheter för sparare och investerare att göra

som affärer med varandra direkt marknad. Exempel sådana instru-

en ment och institutstyper är företagscertifikat, privatobligationer, finansbolag och värdepappersfonder. Ju bredare utbudet av sådana substitut till bankprodukter blir och effektivare de hanteras, desto mindre blir behovet bankernas traditionella intermediära tjänster i finansiella

av transaktioner.

Det finns således utvecklingskrafter verkar för att inlåningen

som och bankernas utlåning kommer att minska i betydelse. Förmedlingsoch rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer sannolikt att utgöra allt viktigare verksamhetsgrenar i bankernas rörelse. Bankerna kommer därmed att ha förändrad men fortsatt viktig roll i det fin-

en ansiella systemet i framtiden. Den snabba utvecklingen och förändring-

det finansiella systemet som skisseras i detta kapitel kommer naen av turligen att inverka på regelverkets ändamålsenlighet. Den förändrade konkurrenssituationen för bankernas traditionella verksamhet innebär att det är viktigt att göra översyn av bankernas rörelseregler för att

en säkerställa att de inte utgör ett olämpligt hinder för bankerna i konkur-

med andra typer institut kreditgivningen samt kundernas rensen av om sparande. Reglerna skall dessutom inte i onödan begränsa bankernas möjligheter att utveckla sin rörelse mot nya verksamhetsområden. Enligt princip bör det klarläggas att reglerna inte snedvrider kon-

samma

166 Utvecklingstendenser SOU l 998: 160

kurrensen till bankernas fördel ett onödigt sätt och därmed konserverar en ineffektiv struktur kreditmarknaden.

Syftet med detta kapitel är att diskutera de utvecklingstendenser

som kan förutspås ha en inverkan framför allt bankernas traditionella kärnverksamhet, dvs. inlåning, utlåning och betalningsformedling. Anledningen till att fokus riktas mot just dessa funktioner är att de traditionellt sett särskiljer banker från andra typer finansiella institut

av genom att de hänger intimt med system- och konsument-

samman skyddsintressena och är därmed viktiga att beakta vid utformningen

av bankernas rörelseregler. I detta kapitel görs dessutom ett försök att översiktligt kartlägga bankernas framtida verksamhet och banksystemets struktur samt slutligen diskutera vilka implikationer den framtida utvecklingen kan få på regleringen banksystemet.

av

3.2 Förändrade för

förutsättningar

bankernas kärnverksamhet

3.2.1 Den traditionella bankverksamheten

Bankernas traditionella verksamhet är att agera intermediär, dvs. mellanhand, mellan sparare och låntagare samt att tillhandahålla betalningstjänster. Det som främst utmärker denna intermediära funktion är artskillnaden mellan finansieringen från och utlåningen till

spararna låntagarna. Den kanske viktigaste skillnaden utgörs graden likvi-

av av ditet. En betydande andel av den inlåning bankerna finansierar sig

som med är kortfristig och omedelbart uppsägningsbar, dvs. den är mycket likvid. Däremot är utlåningen typiskt långfristig och illikvid. Dessutom är utlåningen riskfylld, vilket medför att bankerna söker sprida riskerna mellan olika låntagare. Bankerna kan därmed sägas ägna sig tillgångsomvandling vad gäller likviditet, löptid och risk. Denna tillgångsomvandling kan också sägas vara roten till den potentiella instabiliteten i bankbranschen. Detta innebär fara för instabilitet i betalnings-

även en systemet eftersom banker också hanterar kunders betalningar. Detta är ett viktigt motiv till varför bankerna omgärdas med ett rigoröst regelverk och sträng tillsyn.

SOU 1998: 160 Utvecklingstendenser 167

3.2.2 Förändrade förutsättningar för

utlåningsverksamheten

Något tillspetsat kan framgången hos den traditionella bankverksamheten sägas avhängig existensen informations- och transakvara av tionskostnader i direkta finansiella transaktioner. Utan transaktionskostnader och s.k. informationsasymmetrier mellan långivare och låntagare skulle inga mellanhänder behövas i finansiella transaktioner. Världen är dock inte beskaffad detta sätt varför finansiella mellanhänder historiskt har haft given central ställning på de finansiella en marknaderna. Fram till för ett årtionden sedan var bankerna de topar talt dominerande mellanhändema i det finansiella systemet, framför allt vad gäller tillhandahållandet av de beskrivna traditionella banktjänster- Numera kan förutom banker exempelvis värdepappersbolag, förna. säkringsbolag och fmansbolag räknas i finansiella mellangruppen händer, eller intermediärer de ibland kallas. som När det gäller kreditgivningen är det framför allt utvecklingen av väl fungerande värdepappersmarknader som kan komma att kraftigt begränsa bankernas traditionellt centrala position inom denna funktion i framtiden. Viktiga orsaker till den snabba utvecklingen av dessa marknader är främst uppfinningsrikedomen i skapandet av nya finansiella instrument samt den snabba tekniska utvecklingen data- och telekommunikationsområdet. Detta har möjliggjort handel i stora volymer och förhöjt likviditeten i de handlade instrumenten. Finansieringen av det stora statliga lånebehovet på penningmarknaden är också en mycket viktig orsak till framväxten av en väl fungerande penningmarknad under l980-talet. Det har allmänt sett bidragit till att nedbringa kostnadför finansiella transaktioner. Därmed har det blivit möjligt och erna lönsamt för de företag är relativt billiga att genomlysa för potentisom ella finansiärer att finansiera sig direkt kapitalmarknaden genom emission företagscertifikat eller industriobligationer i stället för att av ansöka bankkredit. Det är framför allt stora och välkända företag om i ökad utsträckning fått denna möjlighet. som Eftersom de företag har möjlighet att finansiera sig direkt på som kapitalmarknaden är företag är relativt genomlysta, kan bankernas som förlust dessa företag låntagare innebära att genomlysbarheten i av som bankernas kreditportföljer allmänt sett kan minska. Denna utveckling torde dock minska portföljrisken via den ökade diversifieringen som torde bli följden förlusten de stora låntagama. Det är i huvudsak av av de låntagare inte kan finansiera sig direkt på kapitalmarknaden som enligt detta kommer att kvarstå låntagare i bank. som resonemang som Emellertid kommer stora företag sannolikt även fortsättningsvis att anskaffa löpande rörelsekrediter via bankerna. Anledningen till detta är

4;

168 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

att det är alltför kostsamt för de potentiella finansiärerna att anskaffa erforderlig information för att bedöma kreditvärdigheten hos dessa låntagare. Andelen lån till små och medelstora företag samt hushåll torde således öka i bankernas låneportföljer i framtiden. Att bankernas kreditgivning i allt högre grad riktas till sådana låntagare torde ställa ökade krav bankernas förmåga att analysera, hantera och prissätta kreditrisker.

En för bankerna positiv sida den beskrivna utvecklingen är att

av bankerna kan vara med i handeln och organisationen marknaden för

av industriobligationer. Därmed skulle bankerna kunna tjäna på

pengar förmedling, hantering och sin expertis inom kreditutvärdering i stället för att ta egna direkta kreditrisker. Denna utveckling bidrar till att öka genomlysbarheten och stabiliteten i instituten.

3.2.3 Förändrade förutsättningar för

inlåningsverksamheten

På inlåningssidan har banker formellt mycket starkare position

sett en än på utlåningssidan. Som redan nämnts är det framför allt den lagstiftade ensamrätten för banker att ta emot transaktionsinlåning, eller

mer exakt nominellt bestämda avistafordringar, varit grundbulten i

som bankernas traditionella verksamhet och starka ställning på kreditmarknaden. Emellertid medför utvecklingen värdepappersmarknaden,

av samt det breddade utbudet av andra spartjänster, att även denna ställning är på väg att rubbas. Dessutom förändras allmänhetens sparbeteende i riktning mot andra sparformer.

Breddat utbud av spartjänster

Andra företag än banker erbjuder allmänheten att placera sparande i instrument och kontoformer till sin natur är mycket lik inlåning,

som framför allt vad gäller likviditeten. Exempel på sådana instrument är kontobaserade privatobligationer. Förvärvaren utgiven obliga-

av en tion registreras endast i ett kontoregister och erhåller ett kontoutdrag som bevis på registreringen i stället för ett värdepapper. Förvärvaren kan lätt avyttra obligationen till låg transaktionskostnad och ha medlen från en försäljning snabbt tillgängliga. Ett viktigt kännetecken på inlåning är att insättaren kan sätta och ta ut belopp valfri storlek. Det är

av emellertid möjligt för institutet att emittera obligationerna i mycket små valörer vilket innebär att kunden kan köpa och sedan sälja obligationer i valfria belopp. Detta är således snarlikt insättning och uttag inlå-

av ningsmedel. En skillnad mellan inlåning och obligationer sparform

som

Utvecklingstendenser 169

är att inlåningen är nominellt bestämd. En annan skillnad är att obligationen har kursrisk, vilket innebär att spararen i obligationer löper en risk att inte få tillbaka lika mycket som placerades i obligationen. Ett annat exempel sparformer som är mycket nära substitut till inlåning är ömsesidiga värdepappersfonder vars medel är placerade i höglikvida räntebärande tillgångar med låg risk. Kunden kan placera och ta ut valfria belopp att köpa och sälja fondandelar. Medlen genom från försäljning av fondandelar kan göras lättillgängliga genom överflyttning till ett vanligt inlåningskonto. Dessa fonder kan tillfredsställa kundernas skiftande placeringsönskemål i allt större utsträckning i takt

med att värdepappersmarknadema utvecklas.

En från regleringssynpunkt viktig skillnad mellan placeringsaltema-

tiv typen privatobligationer och värdepappersfonder å sidan och

av ena transaktionsinlåning å andra sidan är inlåningens koppling till betalningssystem, dvs. bankerna tillhandahåller betalningstjänster. Som sägs i avsnitt 6.3.2.4 är det oklart om en sådan konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. I USA finns ömsesidiga värdepappersfonder, s.k. market mutual funds MMMF, som tillhandahåller money checkdragnings- och gireringstjänster. regleringssynpunkt, viktig skillnad mellan värdepap- En annan, ur persfonder med koppling till betalningssystem och bankinlåning är, nämnts, att bankers placering av inlåningen som utlåning medför som potentiella instabilitetsproblem. Det förhållandet att banker håller endast fraktion den totala inlåningen i likvida tillgångar och resten i en av illikvid utlåning medför att det vid ett sviktande allmänt förtroende för bank kan uppkomma en "först till kvam"-situation där de inlånare en hamnar sist i uttagskön riskerar att inte få tillbaka sin inlåning vid som anmodan. En sådan situation kan i princip inte uppkomma för en värdepappersfond typen MMMF eftersom det hela tiden finns likvida av tillgångar motsvarande värdet fondandelama. Det skall dock noteras av att annan form av uttags- eller utförsäljningsanstorrnning mot en MMMF kan ske placerarna befarar att marknaden för de tillgångar om MMMF har placerat i kommer att vika. Denna konstruktion gör att desfonder, och även andra institut placerar inlåningen i likvida tillsa som gångar, utgör ett mindre hot mot systemstabiliteten. En till inlåningsverksamhet gränsande företeelse som på senare tid ökat i omfattning är att detaljhandelsföretag erbjuder kontokortskunder att sätta medel på räntebärande konton, t.ex. ICA Kort AB. Mottagande dessa s.k. kundmedel omfattas inte begreppet inlåningsverkav av samhet medlen enbart används för betalning det kontoförande om av företagets eller tjänster kontobehållningen är högst 15 varor samt om 000 kronor. Det finns ett flertal fördelar med dessa kundmedelskonton gör att dessa kan komma att växa i betydelse i framtiden. Exempel som

l 70 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

på sådana fördelar är att insättaren får kontoutdrag med förteckning över gjorda inköp, att det löpande betalningsförhållandet mellan säljföretaget och kunden underlättas samt att kassahanteringsrutinen rationaliseras. Dessutom torde populariteten hos denna sparform påverkas

positivt av att räntan på flera dessa konton hittills varit relativt förmån-

av lig för kunden.

F Örändrat sparbeteende

Även beteende har förändrats, vilket naturligt utbudet

spararnas är om av spartjänster breddas. Dessa hänger intimt Efter

processer samman. att ha varit mycket låg under 1980-talet, t.o.m. negativ under vissa

perioder, har hushållens sparkvot ökat markant under 1990-talets första hälft. Skattereformen i början på l990-talet, höjda realräntor, ökad arbetslöshet och försämrat socialförsäkrings- och pensionssystem är några viktiga orsaker till detta. Det är också tänkbart att det utöver nämnda osäkerhetsfaktorer finns en långsiktig förändring i allmänhetens värderingar till sparande till följd av de förbättrade möjligheterna att skräddarsy sitt sparande.

Hushållens nysparande har dock inte placerats som inlåning i bank i någon större utsträckning. Förutom ett ökat sparande i privata

pensionsförsäkringar har just privatobligationer blivit en allt populärare sparform under senare år.

Ökningen av det långa sparandet i privata pensions- och kapitalförsäkringar hänger bl.a. samman med en växande osäkerhet om stabiliteten i det allmänna pensionssystemet. De ökade möjligheterna till individuellt skräddarsydda pensionssparlösningar, t.ex. inom unitlinked fonder, torde också ha betydelse.

Populariteten hos privatobligationer som sparform har ökat i takt med den förbättrade likviditeten och tillgängligheten i utbudet obli-

av gationerna bl.a. genom möjlighet till handel via telefon samt ett

- bredare utbud till varierande löptider. Sammantaget innebär denna utveckling, som redan nämnts, en minskad skillnad mellan inlåningens och privatobligationernas egenskaper. Ökad marknadsföring och information har ökat allmänhetens kännedom denna placeringsform

om och insikt om de stora likheterna med inlåning. Denna insikt i kombination med den stora räntedifferensen som rådde i början av l990-talet mellan obligationerna och inlåningen är sannolikt den viktigaste förklaringen till obligationernas ökade popularitet. Räntedifferensen möjliggörs framför allt av den mindre risken för avbrott i finansieringen via

3 Bankinlåningens andel av hushållens finansiella tillgångar har minskat från 50% 1980 till 28% 1994, SCB kapitalmarknadsstatistik.

SOU 1998: l 60 Utvecklingstendenser 171

privatobligationer, i jämförelse med inlåning, eftersom obligationerna viss bestämd löptid. har en

3.2.4 Förändrade förutsättningar för

betalningsförmedlingen

Allmänhetens efterfrågan transaktionsinlåningstjänster sammanhänger i hög grad med möjligheterna att smidigt utföra betalningar till och från inlåningskonton. Bankerna har hittills i princip indirekt haft ensamrätt att tillhandahålla flertalet betaltjänster eftersom dessa tjänster ett eller annat sätt är kopplade till inlåningskonton. Uppkomsten uttagsautomater har inneburit att den fysiska länken av mellan banken och kunderna och deras har försvagats. Kreditpengar och betalkortens framväxt har medfört att kunderna inte längre behöver bära omkring kontanter. Denna utveckling har inneburit att kundernas kassahantering har effektiviserats. Kunden kan göra uttag från sitt räntebärande konto endast då hon behöver utföra transaktion. Kunden en får därmed ränta under den tid medlen stannar på ett räntebärande konto eller någon likvid sparform. Bankernas ställning har annan knappast påverkats negativt denna utveckling. Den minskade konav tanthållningen hos allmänheten torde i stället haft viss positiv effekt en på transaktionsinlåningen. Den tekniska utvecklingen, som medfört att en mängd nya sätt att utföra betalningar uppstått, kommer förmodligen att försvaga bankercentrala position förmedlare betalningar. Flertalet nya benas som av talningssätt har sitt i innovationer inom data- och telekommuursprung nikationsområdet. Betydelsen kontanter i betalningstransaktioner av kommer troligen att minska än och ersättas av elektroniska pengar mer olika slag. Det utmärkande för dessa är att värdet finns lagrat av pengar och har betalats i förväg. Elektroniska kan lagras ett kort, s.k. pengar kontant kort eller smarta kort eng. prepaid cards eller storedvalue eller på persondator. Telefonkort är form kontantkort cards en en av börjat få utbredd användning. som en Bankerna erbjuder numera sina kunder kontantkort. Korten är utrustade med ett datachip laddas med värdeenheter i laddningsappasom är kopplade till innehavarens bankkonto. Detta är ett sätt att rater som slippa kostsam hantering sedlar och mynt. Marknaden för kontantav kort har hittills inte blivit så stor. En förklaring till detta kan vara de kostnader hanteringen kontantkort är förenad med. som av En effekt spridningen kontantkort är att behovet av sedlar och av av mynt i transaktioner minskar. Därmed kommer Riksbankens seignorage

172 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

att påverkas negativt. En annan effekt är att bankerna kommer att tjäna seignorage på kortutgivningen. Detta kommer att det belopp

av som laddas ned på kontantkortet överförs från kundens konto till ett allmänt konto inom banken, där samtliga laddade medel samlas. Då kunden genomför transaktioner med kortet överförs motsvarande medel från det allmänna kontot till kundens motpart i transaktionen, t.ex. livs-

en medelsbutik. De medel som ännu inte dragits från det allmänna kontot utgör en räntefri finansiering för banken vilket kan likställas med seig-

norage.

En annan form av elektroniska är de används i den

pengar som elektroniska kommers över persondatorer kan förväntas öka i

som framtiden. Det finns flera olika standards för hur elektronisk betalningsförmedling över persondatorer kan utföras. En sådan är Digicash. Detta är en metod som bygger på att den som vill handla och

varor tjänster över internet har ett konto hos bank accepterar elek-

en som troniska pengar och som tar emot beställningen och skickar

pengarna till säljaren.

Det finns flera viktiga regelfrågor rörande elektroniska En

pengar. av de viktigare torde vara vem som skall ha rätt att på marknaden

erbjuda sådana betalningsmedel. EU-kommissionen har behandlat elektroniska pengars rättsliga status enligt EG-lagstiftningen och dragit slutsatsen att tillhandahållande elektroniska inte utgör

av pengar "deposittaking" enligt art. 3 i andra banksamordningsdirektivet. Tillhandahållande av elektroniska pengar skall därför inte på den grunden vara förbehållen kreditinstitut. En fråga är elektroniska

annan om pengar på bankernas "allmänna konton" skall omfattas insättnings-

av garantin. Dessa frågor har behandlats utredningen elektroniska

av om pengar SOU 1998:14. l betänkandet presenteras som underlag för

regeringens och departementens ställningstaganden nationellt och i olika internationella fora en skiss till näringsrättslig reglering elek-

- av troniska pengar. Enligt denna skiss skall även andra företag än banker och kreditmarknadsföretag få ge ut elektroniska efter särskild

pengar prövning och tillståndsgivning. Den som fått tillstånd skall enligt skissen stå under Finansinspektionens tillsyn. Elektroniska i vad

pengar som kallas större system kan enligt skissen behöva omfattas någon

av form av garanti. EU-kommissionen har utarbetat ett förslag till direktiv om elektroniska pengar, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att starta och driva verksamhet i e-penninginstitut samt

om tillsyn av sådan verksamhet.

32Med seignorage menas kortfattat Riksbankens intäkter från att en del av dess skulder sedlar och mynt i cirkulation är icke-räntebärande.

SOU 1998: 160 Utvecklingstendenser 173

På företagssidan utvecklas betaltjänster med hjälp av EDI Electronic Data Inter-change som möjliggör betalningar av t.ex. leverantörsfakturor via datanätet från betalarens dator via bankens dator till mottagarens dator. Sammantaget kommer tjänsten att överföra från aktör till pengar en i ökad utsträckning att kunna tillhandahållas av en växande en annan skara företag. Emellertid torde knappast utvecklingen av betalningsförmedling innebära att bankernas inlåning kommer att drabbas menligt denna anledning, snarare tvärtom. av Via persondatorn kommer kunderna inte bara att kunna utföra betalningar, utan även ha bättre kontroll över sina besparingar. Allt mer sofistikerade former "home banking" kommer att leda till att kunderna av kan placera medlen i institut eller sparformer där villkoren framstår bäst. De kommer också att ha tillgång till finansiell information som och rådgivning via framför allt internet. Denna utveckling har också öppnat upp möjligheten för hård konkurrens från företag traditionellt inte varit verksamma inom den som finansiella sektorn, såsom telekommunikationsföretag och mjukvaruföretag inom databranschen, att erbjuda betalningsservice och eventuellt i förlängningen även transaktionsinlåningstjänster. Därmed har utvecklingen effektiva metoder for betalningsförmedling även betyav nya delse för bankernas konkurrens om allmänhetens inlâningsmedel. I första hand kommer det dock att handla om konkurrens mellan de etablerade bankerna att förberedda på utvecklingen av dessa nya vara betalningsformer samt effektiva i sin hantering av elektroniska vara pengar.

3.3 Andra utvecklingstendenser i

banksystemet

3.3.1 Strukturella utvecklingstendenser

Den oligopolliknande struktur hittills har kännetecknat den svenssom ka bankmarknaden är väg att brytas i rask takt. Marginalema i upp bankernas traditionella verksamhet i takt med att en mängd nya pressas aktörer etablerar sig inom dessa verksamhetsområden. Avregleringen har medfört branschglidning har lett till en minskning av skillen som naderna mellan olika typer finansiella företag, framför allt mellan av bank- och försäkringskoncerner. Försäkringsbolag, hypoteksinstitut etc. försöker utnyttja sin kundbas att expandera sitt finansiella progenom duktsortiment med traditionella banktjänster, t.ex. via nischbanker.

174 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

Även företag har sin kärnverksamhet som utanför den finansiella sektorn finansierar sig med inlåning. Stora industriföretag bygger upp bankliknande verksamheter för att understödja sin kärnverksamhet finansiellt. Dessutom har ett flertal icke-banker, främst detaljhandelsföretag, börjat konkurrera hushållens placerings- och betalningsom volymer med kortprodukter och höga räntor. Den ökade europeisegna ka integrationen och framför allt EMU kommer sannolikt späda på att konkurrensen från utländska konkurrenter. Som nämndes i avsnittet ovan kan det inte uteslutas att aktörer som traditionellt stått utanför bankbranschen, stora möjligmen som nu ser heter att framgångsrikt konkurrera med hjälp den tekniken, söav nya ker inträde på den svenska bankmarknaden. Exempel på sådana aktörer är kortföretag t.ex. American Express Company AB och dataföretag t.ex. Microsoft. Särskilt framväxten av en ny kategori banker är specialisom mera serade, s.k. nischbanker, har ökat konkurrensen på privatmarknaden och då framför allt på sparandeområdet. Dessa banker använder nya och mindre kostsamma distributionsvägar utnyttjande genom av ny teknologi inom tele- och IT-området samt ett minimerande personal, av antalet kontor och direktkontakt med kunderna. Före avregleringen på kreditmarknaden hade svenska bankkunder få sparalternativ och var relativt orörliga i sitt sparande. Detta torde ha hämmat konkurrensen mellan det fåtal banker fanns och därmed som haft en negativ inverkan på effektiviteten i banksystemet. Det ökade antalet aktörer på marknaden för bankliknande tjänster på tid har senare sannolikt medfört en ökad effektivitet i produktionen finansiella av tjänster. Kunderna har också blivit medvetna och benägna att jämmer föra olika sparformer i takt med att utbudet spartjänster och finansiav ella produkter breddats samt att institutens marknadsföring intensifierats. Den beskrivna utvecklingen ställer hårda krav på effektivisering av de etablerade universalbankerna. Dessa kommer inte bara att följa med i den tekniska utvecklingen och försöka finna effektivare distributionskanaler, vilket de gör bl.a. att själva erbjuda telefongenom bankstjänster och utveckla "home banking". De kommer troligen även se sig tvingade att skära i sina kostnadskrävande kontorsnät. Dessutom kan det komma att bli allt svårare att upprätthålla korssubvention en av transaktionsinlåningen på andra sparformers bekostnad eftersom konkurrensen om sparmedlen hårdnar. Samtidigt som det sannolikt tillkommer ett flertal mindre aktörnya er finns det anledning att förvänta koncentration den svenska en av bankbranschen. De svenska universalbankema, är relativt små i ett som internationellt perspektiv, kan komma att vidta strukturella åtgärder för att stå emot den ökande konkurrensen från framför allt de europeiska

Utvecklingstendenser 175

SOU 1998: l6O

storbanker kan komma att etablera sig i Sverige i framtiden. Det som finns troligtvis synergieffekter att exploatera mellan bankerna inom

olika verksamhetsområden, framför allt vad gäller effektiviseringen av

vilket kan medföra rad uppköp eller sammanslagningkontorsnäten, en bankmarknaden. ar beskrivna utvecklingen data- och telekommunika- Den ovan av tionstekniken kan å sidan leda till ökad koncentrationen. Mycket ena tyder denna utveckling medför stordriftsfördelar i produktionen att bankernas detaljhandelstjänster. Det innebär att stora institut komav ha skalfördelar i konkurrensen med institut med mindre volymmer att Å andra sidan kan effektivt utnyttjande data- och telekommuer. ett av nikationstekniken skapa förutsättningar för småskaliga nischbankäven

er.

3.3.2 Tendenser inom produkt- och

verksamhetsutveckling

dynamiska samspelet mellan marknader och mellanhänder Det

beskrivna utvecklingen det finansiella systemet kan formuleras Den av

produktutvecklingsprocess där produkter och tjänster,

i termer av en initialt tillhandahålls banker, i allt större utsträckning kommer som av på värdepappersmarknader i takt med att dessa marknader att utbjudas blir allt sofistikerade. Detta skulle kunna tolkas som en "kamp" mer mellan värdepappersmarknader och finansiella mellan-

organiserade

händer finansiella transaktioner. om att arrangera marknader tenderar att effektiva institutionella al- Finansiella vara ternativ till banker vid hantering produkter med standardiserade villav kor så befriade från informationsasymmetrier att skillnaden som är mellan köparens och säljarens pris spreaden är liten samt dessutom

kan handlas i volymer. Banker har relativ fördel i produktionen stora en lågvolymprodukter är relativt kostsamma att genomlysa. av som dynamiskt perspektiv kan marknader och finansiella mel- Från ett emellertid komplementära institutionella strukturlanhänder sägas vara Inom effektivt fungerande finansiellt system är det viktigt att er. ett mellanhänder och organiserade marknader samexisterar på ett effektivt

Bankerna fyller viktig funktion att de skall medverka till sätt. en genom förädlingen finansiella produkter så att de kan handlas på marknaav viktigt exempel, diskuteras nedan, är värdepapperiseder. Ett som mer ring lån, är konstruktionen skräddarsydda derivatproav ett annat av produkter används allt fler och till slut får standdukter. När dessa av

l 76 Utvecklingstendenser SOU 1998: l 60

ardiserade villkor, vilket möjliggör handel fungerande marknad, en ökar effektiviteten i aktörernas riskhantering transaktionsgenom att kostnaderna sjunker. För att bankerna skall kunna hantera sin riskexponering i dessa produkter de på dessa marknader och bidrar nya agerar därmed till att ytterligare öka handelsvolymerna och reducera transaktionskostnaderna. Den billigare hanteringen innebär bankerna kan att erbjuda sina kunder fier skräddarsydda produkter till attraktiva prinya ser så att dessa ännu bättre kan hantera risken i sina marknadsposition-

er. Förutom att bankerna kan hantera sina positioner bättre då de egna standardiserade värdepappersmarknaderna utvecklas, tjänar de pengar olika typer av tjänster förknippade med handeln på dessa marknader.

Bankernas framtida Verksamhetsinriktning

Resonemanget i avsnitt 3.2 pekar minskning den traditionella ut en av intermediära verksamheten for bankerna. Som redan i detta antytts avsnitt kommer emellertid bankerna att spela viktig roll i det finansien ella systemet även i fortsättningen. De kommer att fortsätta spela att en viktig roll utvärderare kreditrisker i små och medelstora föresom av tag. Dessutom kommer de förmodligen att dominera finansieringen av näringslivets kortfristiga behov rörelsekapital. Som redan nämnts av kan bankernas Ökade inom värdepappersområdet komma engagemang att leda till att banker i ökad utsträckning deltar i skapandet fiav nya nansiella produkter samt i utvecklingen marknader for olika av nya typer av värdepapper och derivat. Vissa banker kommer att utnyttja sina låneförbindelser till att sälja andra lönsamma produkter, såsom rådgivning vid fusioner, uppköp och emissioner eller i något annat finansiellt ärende. Detta innebär att banker troligen kommer att öka sin verksamhet inom trading och investment banking. En allt större andel bankav ernas intäkter i framtiden kommer sannolikt att komma från avgiftsbaserade tjänster. Detta på grund att tjänster skapas också till av nya men följd att de olika delverksamheterna måste bära sig själva på grund av av den hårdnande konkurrensen. Korssubventionen mellan olika verksamheter, såsom mellan långsiktigt sparande och transaktionsinlåning, torde således minska i betydelse i framtiden. Vad gäller privatkunderna kommer fullsortimentsbankerna troligen att fokusera på kundens totala finansiella och försäkringsmässiga behov. De mindre bankerna väljer sannolikt att inrikta sina krafter mot konkurrenskraftiga inom att vara en specifik funktion/nisch.

SOU 1998: 160 Utvecklingstendenser 177

Särskilt värdepapperisering om

En aktivitet tilldragit sig allt större intresse för kreditinstitut på som tid, framför allt i USA, och den internationella utvecksenare som av lingen döma kan komma att bli vanlig företeelse, är s.k. indirekt att en

värdepapperisering.

Värdepapperisering innebär i vid definition att tillgångar omen vandlas till obligationer eller andra värdepapper. En form av värdepapperisering företag kan finansiera sig emission av värdeär att genom på kapitalmarknaden. I detta avsnitt en något snävare papper avses form värdepapperisering där ett företag, t.ex. bank, säljer ut av en tillgångar till särskilt bildat s.k. specialbolag som har som

illikvida ett

enda syfte äga dessa tillgångar och finansierar förvärvet genom att som emittera värdepapper. Vid direkt värdepapperisering skapas omsättatt värdepapper fast eller lös egendom. Kassaflödet skapas ningsbara av hyror eller andra intäkter från egendomen. Vid indirekt genom t.ex. skapas omsättningsbara värdepapper andra fi-

värdepapperisering av

nansiella fordringar, exempelvis banklån. Kassaflödet kommer i det fallet från de räntebetalningar och amorteringar fordsistnämnda som ringarna genererar. innebär att likvida värdepapper kan hand-

Värdepapperisering som

marknad skapas "paketering" andra illikvida finlas en genom av ansiella fordringar. Vanligast är att värdepapperisera fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, i utlandet används även andra typer men fordringar, exempelvis kreditkortsfordringar. Grunden för att dessa av paket skall kunna säljas marknad är att de ingående länens kreen ditrisker varandra riskpoolas samt att villkoren standardiseras. tar ut

Genom värdepapperisering kan den ursprungliga fordringsägaren

frigöra kapital. Soliditeten och kapitaltäckningen kan höjas. Dessutom tillgångar har avvikande riskexponering, eller inte anses kan som en

i portföljen andra orsaker, avskiljas. Värdepapperiseringen

passa av kan således underlätta riskhanteringen. möjliggör för bankerna att renodla rollen som

Värdepapperisering

kreditutvärderare och finansiär. På så sätt innebär detta utveckling en bort från där bankerna för alla led i en finansiering ett system ansvarar mot ett system där institutens verksamheter är mer specialiserade. i Sverige sker inte i den utsträckning som skulle

Värdepapperisering

kunna förväntas med hänsyn till de positiva effekter aktiviteten kan medföra. Möjligheterna bedriva denna aktivitet i dagsläget är beskuatt vissa bestämmelser i lagen 1992:1610 finansieringsverkren via om samhet. Exempelvis är det s.k. specialbolaget underkastat krav på ka- Detta trolig orsak till att det hittills funnits incita-

pitaltäckning. är en

för förlägga ett specialbolags verksamhet utomlands. ment att

178 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

Ett annat skäl till att värdepapperisering hittills varit tämligen begränsad är bl.a. att fastighetskrediter på sätt och vis redan är värdepapperiserade via hypoteksinstituten. Dessutom är

värdepapperisering en

omständlig och kostsam procedur, inte minst på grund de juridiska av problem som det oklara regelverket medför. De årens låga tillsenaste växt i institutens kreditstockar torde också haft dämpande inverkan en behovet av värdepapperisering. Under den period den generella bankgarantin gällde saknades som incitament att föra fordringar till specialbolag utanför garantin från institut som omfattades garantin. När bankgarantin avskaffats det av är sannolikt att lånekostnaden för de institut tidigare täcktes som av garantin ökar och tydligare differentieras. Denna utveckling torde öka

incitamenten för värdepapperisering finansieringsform.

som

3.3.3 Tendenser i bankernas och

riskexponering riskhantering

Under de senaste tio åren har priserna de finansiella marknaderna blivit allt rörligare. De kraftiga fluktuationerna avseende räntor, valutakurser och aktiekurser har allmänt sett ökat marknadsriskexponeringen för de aktörer som engagerar sig i handel med räntebärande tillgångar, valutor och aktier. Med marknadsrisk risk för marknadsvärdet avses att i ett finansiellt instrument ändras till följd Förändringar i aktiekurser, av valutakurser och räntor. Denna typ risk är banker i utsträckning av stor exponerad för. Kreditrisken i bankernas utlåning torde också ha påverkats av att tillgångspriserna blivit rörligare, framför allt vad gäller såkerheternas värde. Med kreditrisk avses risk för att motparten i transaktion inte en uppfyller villkoren i kontraktet. Turbulensen på fastighetsmarknaden under 1980-talets del och 1990-talets inledning har sannolikt senare ökat kreditriskpremien för utlåning mot säkerhet i fastighet jämfört med tidigare. Överhuvud torde de omfattande kreditförlusterna taget under 1990-talets första hälft ha lett till både höjning och differentiering en av kreditriskpremien. Bankernas växande inom värdepapengagemang persområdet har ökat betydelsen kreditrisker i sådana transaktioner. av Det finns också icke försumbara legala risker förknippade med värdepapperstransaktioner som torde ha ökat i betydelse. Andra typer av risker spelar allt större roll är operativ risk och politisk

som se nedan

risk, vari ingår t.ex. risken för förändringar i regelverket och valutaregimen. En nära förestående betydande politisk risk ligger i EMU projektet.

60 Utvecklingstendenser l 79 SOU 1998: l

Den potentiella riskexponeringen har således ökat, vilket i sin tur har ökat behovet riskhantering. Nya instrument och fungerande av marknader har förbättrat förutsättningarna för hanteringen de allt av finansiella riskerna. Utvecklingen inom IT-tekniken och den fistörre nansiella teorin har också förstärkt dessa förutsättningar. de instrument har utvecklats under år intar derivaten Av som senare särställning vad gäller användningen vid riskhantering. Inom grupen alla instrument värde eller avpen derivatprodukter ryms typer av vars härleds från underliggande tillgångs pris, avkastning eller kastning en Exempel på sådana produkter är olika slag optioner, forwardindex. av och futures. Dessa instrument möjliggör för bankkontrakt, swappar hantera framför allt fluktuationerna i räntor och valutakurser. erna att därmed viktiga byggstenar i den finansiella innovationsspiral som De är nämndes i föregående avsnitt. Rätt hanterade reducerar derivat systemrisken genom att de utgör en mekanism för omfördela risk mellan olika aktörer- från de som vill att bli med riskexponering till de bäst kan hantera exponeav en som kan försäkra sig mot händelser i annat fall skulle ringen. Aktörerna som innebära risk för systeminstabilitet, såsom t.ex. en kollaps kunna aktiemarknaden eller kraftigt stigande ränta. Eftersom bankers verken utsträckning handlar att omfördela och hantera risk samhet i stor om utgör derivat ett viktigt inslag i bankernas produktionsprocess. Fel använda kan derivat utgöra potentiell källa till stora förluster en mycket kort tid. En vanlig typ felhantering dessa instrument, av av framför allt då de inte Standardiserad natur, är att riskexponeringär av korrekt eller innehavet inte i tillräcklig utsträckning en inte prissätts att med andra instrument är sådan art att de neutkombineras som av riskexponeringen. Konsekvenserna felhantering av dessa raliserar av en instrument kan bli svåra med hänsyn till hur snabbt en öppen position

kan växa. kan inte förutsättas att alla institut har ändamålsenliga system Det för och hantera prisrisken i derivat. Det är dessutom viktigt att att mäta instituten kan hantera motpartsrisken vid handel med dessa instrument. Överhuvud är inom icke standardiserade derivat att taget engagemang relativt riskabelt. Inte bara för att det är större fara for fel betrakta som Det svårare för externa intressenter, såsom tillprissättning. är även synsmyndigheten, att bedöma risken i denna aktivitet.

Särskilt operativa risker om

Även institut har goda system för att hantera finansiella risker är om ett risker- dvs. administrativa, tekniska och de inte immuna mot operativa risker. Fungerande informations- och rapportsystem är i princip legala

180 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

en förutsättning för att ett institut skall kunna observera och mäta risker

i verksamheten. De spektakulära händelserna 1995 i brittiska Barings Bank och japanska Daiwa Bank understryker behovet detta. av Vid dessa händelser tog individuella medarbetare på egen hand, under lång tid, mycket riskabla positioner på de finansiella marknaderna utan att deras överordnade hade kännedom detta. Även erfarenheterna från om den svenska bankkrisen, enligt resonemanget i kapitel pekar på underskattning av den operativa risken samt stora problem med den inter-

na kontrollen i bankerna.

Utvecklingen av allt komplexa instrument och finansiella mer strategier, samt utökning antalet verksamhetstyper, riskerar leda till av att att institutens ledning får svårt att överblicka verksamheten. Då en exponering kan växa mycket snabbt, framför allt då derivatinstrument är inblandade, kan dåligt fungerande interna

kontrollsystem som inte för-

hindrar farliga exponeringar eller inte snabbt möjliggör

ledningens

kännedom exponeringen, leda till mycket förluster. om stora

Särskilt om interbankmarknaden och systemrisken

En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner på interbankmarknaden. Detta utgör de riktigt kälen av stora lorna till risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. De omfattande

fordringsbelopp/exponeringar bankerna

har på varandra dagligen kan ibland större än bankernas kapitalbavara ser. Detta innebär att ett problem i ett stort institut, leder till det som att inte kan fullfölja sina åtaganden andra banker, riskerar mot att mycket snabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med serie en

fallissemang som följd.

I Riksbankens systern för clearing och

avveckling av betalningar

- RIX avvecklas deltagarnas betalningar vid tidpunkt be- - samma som talningsmeddelandena presenteras i Det inte systemet. ligger i Banklagskommitténs uppdrag att överväga ändamålsenligheten i systemen för clearing och avveckling betalningar. Det är emellertid viktigt av att beakta denna funktion vid konstruktionen regler syftar till av som att begränsa faran för att betalningssystemets stabilitet rubbas.

3.3.4 Tänkbara för

konsekvenser bankerna av

en

gemensam valuta inom EMU

Integrationsprocessen inom EU fortskrider. Skapandet den av europeiska monetära unionen, EMU, är ett led i den utvecklingen, som sannolikt kommer att få stor betydelse för det finansiella systemet.

SOU 1998: l 60 Utvecklingstendenser 181

Beslut föreligger låsa växelkurserna för de länder är med om att som i samarbetet den l januari 1999. Denna dag skall dessutom statspapper börja emitteras i och den Europeiska Centralbanken skall börja euro penningpolitik. I detta läge måste medlemsländemas penningutöva ihopkopplade. Även clearing- och interbanksystemen marknader vara måste kopplas ihop. De nationella betalningssystemen och länken dem

emellan utgör det kallas för TARGET-systemet Trans-european som Automated Real Time Gross Settlement Express Transfer System.

Detta blir det europeiska betalningssystemet. system gemensamma Därmed blir det lika enkelt att skicka till kund i en belgisk pengar en bank någonstans i Tyskland, att skicka till kund i en som pengar en bank. Detta dock endast gäller s.k. stora betalningar svensk som instituts och stora företags betalningar kommer att få stora

finansiella

konsekvenser för betalningsförinedling över gränserna inom Europa. klart länder inte är med i EMU från starten 1999, s.k. Det är att som kommer delta i TARGET. Outs deltar dock under delvis andra outs, att förutsättningar än medlemsländerna. etablering i Europa förstärks att svenska storföretag Behovet av av kommer ha betalningsflöden i I valet mellan en Sverigeatt stora euro. baserad bank och bank inom valutaunionen kan det rimligt för en vara företag välja den den har ett bredare utbud av tjänster. att senare, om sida EMU-utanförskap för svenska banker är att de En positiv av ett komma leva i något skyddad miljö och inte drabbas av kan att en mer konkurrens från utländska institut. kommer drabbas höga engångskostnader vid bytet Bankerna att av valuta. De tekniska konverteringarna kräver anpassning av dataav en vilket kostnadskrävande. Dessutom kommer bankernas systemen, är bortfall intäkter från valutahandel. Dessa kostresultat att pressas av av slå hårdare mot institut har relativt nader kommer givetvis att som en stor valutahandel än andra institut. Harmoniseringen lagreglering för bankverksamhet och bestämav hemlandstillsyn har jämnat vägen för ökad konkurrens över melser om storföretagens nyttjande bank- och värdepappersgränserna om av Konkurrensen över gränserna privatkundemas sparande tjänster. om också ökat. Samtidigt kan konstateras att tillhandahållandet av vissa har inte minst kreditgivning till hushåll och mindre företag, banktjänster, har varit begränsad till nationell nivå. Flera faktorer talar traditionellt detta kommer att bestå även med gemensam valuta. för att mönster en minskar risken med utlandslån samtidigt medför den Förvisso men torde bli följden EMU, förmodligen minskade ränteutjämning som av incitament för sådan upplåning. Dessutom är kundrelationen en stratefaktor för banken kreditgivare. Den nationella prägeln giskt viktig som för bostadslån lånesubventioner samt hantering av panter på systemen

182 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

och säkerheter kan också spela in. På sikt torde dock konkurrensen över nationsgränserna flertalet bankprodukter öka. om Ett införande av den valutan medför sparkunderna gemensamma att får tillgång till ett bredare utbud placeringsmöjligheter av genom att kapitalrörelserna underlättas. Kunderna kommer sannolikt att ställa krav på förbättrad service i synnerhet vad gäller betalningar över gränserna och efterfrågan avseende internationella kapitalplaceringar kom-

mer troligtvis att öka. Jämförbarheten mellan svenska banker och utländska banker kommer sannolikt också öka. Detta ökar kraven att på de svenska bankerna att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för tjänster där kunderna förmodligen kommer att lättrörliga, exempelvis vara ka-

pitalplaceringar. Samtidigt kan nya tekniker för likviditetstjänster över

nationsgränserna snarast minska behovet vad gäller svenska kunders

behov av utlandskonton.

3.4 för

Implikationer regleringen

3.4.1 Institutionell eller funktionell reglering

Den ovan diskuterade utvecklingen på de finansiella marknaderna har inneburit att det vuxit fram verksamheter erbjuder mycket som nära substitut till de traditionella banktjänsterna inlåning, utlåning och betal-

ningsförmedling. Detta har rimligtvis förändrat förutsättningarna inte

bara för bankernas verksamhet utan även för regleringen denna av verksamhet. Dessutom sig bankerna allt på finansiella engagerar mer områden inte ingår i den traditionella kärnverksamheten. Detta som är en naturlig utveckling. Av mängd olika orsaker, bl.a. tekniska och en politiska, förändras den effektiva institutionella strukturen för utföra att det finansiella systemets funktioner över tiden. Även instituts om ett institutionella identitet är "bank", och har varit så exempelvis de senaste 100 åren, har denna banks verksamhet och de funktioner den uppfyller förändrats kraftigt över åren. Dessutom har andra företag brutit typer av på de verksamhetsområden traditionellt varit förbehållna bansom ker. En sådan utveckling innebär att de rörelseregler gäller för som banker systematiskt måste revideras för inte bli föråldrade. Emelleratt tid kommer de grundläggande funktionerna hos det finansiella systemet sannolikt att stabila t.ex. betalnings-förmedling, sparande, försäkvara ring och kreditförsörjning. Det är framför allt de på vilka sätt dessa funktioner utförs, och vilka typer institutioner utför dem, av som som har förändrats och kommer att fortsätta förändras. Eftersom funktioatt nerna är relativt stabila över tiden kan det vid regleringen finanav ett

Urvecklingstendenser 183

siellt system är i ständig förändring lämpligt att anlägga ett som vara funktionellt perspektiv i stället for ett institutionellt. En funktionell regleringsansats kan visa sig mer motståndskraftig mot framtidens utveckling finansiella produkter, marknader och aktörer instituav än en tionell ansats. En funktionell finansiell reglering fokuserar de skyddsvärda funktionerna i det finansiella systemet, inte den institutionella struktur- Företag utför samma funktioner, men kanske under olika been. som nämningar, bör lyda under likartat regelverk. Dessutom innebär ansatatt instituten inte skall åläggas förbud eller restriktioner som inte sen bidrar till skyddet de skyddsvärda funktionerna och medför av som onödiga effektivitetsforluster för institutens verksamhet. Ett exempel hur den beskrivna principen kan tillämpas är att bankernas ensamrätt till inlåning som den för närvarande är definierad som finansieringskälla bör diskuteras kritiskt. Förutom ökningen av finansiella tjänster är nära substitut till inlåning är också allmänhetens sparsom beteende under så markant förändring att motiven for inlåningsmonopolet urholkas. Dessa principer torde minska faran för att konkurrensen snedvrids mellan företag utför likartade funktioner. Förutsättningarna for som dessa företag konkurrerar kundernas sparande och upplåning som om måste utjämnas så långt det är möjligt. Om en sådan konkurrensneutralitet inte uppnås riskerar effektiviteten att bli eftersatt. Därför bör alla särregler för bankerna övervägda med hänsyn till att bankervara noga verksamhet kan ha unik inverkan på vämandet av skyddsintresnas en Särregler inte kan motiveras utifrån denna princip riskerar att sena. som påverka bankernas möjlighet att konkurrera lika villkor med andra typer av företag.

3.4.2 Bankernas breddade verksamhetsområde

implikationer för reglering och tillsyn

- Sedan några år tillbaka är det möjligt för svenska bankgrupper att inte bara bedriva traditionell bank- och värdepappersverksamhet utan även försäkringsverksamhet i separata dotterbolag inom samma koncern. Denna möjlighet har utnyttjats framför allt av de stora bankgrupperna. Även några stora försäkringsgrupper har startat bankverksamhet i dotterbolag. I Japan och, i något mindre utsträckning, USA har regler och tillsyn begränsat möjligheten att kombinera bank-, värdepappers- och försäkringsverksamhet inom koncern. I Europa är reglerna for finansisamma ella konglomerat flexiblare. Nämnda möjlighet kan verka stabiliserande

l 84 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

eftersom konglomeratets verksamhet blir diversifierad än

mer en grupp med få verksamheter. Baksidan detta är att alltför komplexa kon-

av glomeratstrukturer kan försvåra för externa intressenter, såsom tillsynsmyndigheten, att få en översikt totala risktagande.

av gruppens Komplexa strukturer med flera artskilda verksamheter inom

samma koncern kan också vara svåra att överblicka för Företagens ledning.

Dessutom kan det finnas risk för att problem i del

en av gruppen snabbt sprider sig till övriga delar av gruppen. Detta skulle exempelvis kunna ske om förluster inom värdepappersverksamheten täcks

av bankverksamheten genom att ett gemensamt moderbolag till att föra

ser medel i form koncernbidrag eller via interntransaktioner på icke

av marknadsmässiga villkor från banken till värdepappersbolaget. Det är därför viktigt att det finns regler och tillsyn förhindrar att

som skyddsvärda verksamheter drabbas högt risktagande och förluster i

av andra verksamheter i samma grupp. Det finns aktiebolagsrättsliga

regler som begränsar möjligheten för moderbolag att utarma dotterbolag för täckande eller systerbolags förluster. Det finns inga for-

av egna mella skyldigheter för ett moderbolag att rädda ett insolvent dotterbolag. Dessutom bör redovisningsregler och tillsyn förhindra att otillbörliga interna transaktioner genomförs. Den ökade komplexitetsgraden i de finansiella koncernerna motiverar dock allt effektivare tillsyn och

en en systematisk genomgång av möjligheterna till kringgående dessa

av regler. Det pågår för närvarande ett arbete i en arbetsgrupp inom EUkommissionen med ett direktivförslag tillsyn finansiella kon-

om av glomerat bl.a. syftar till att förhindra olämpliga intragrupp trans-

som aktioner saint tillse att konglomerat har tillräckligt buffertkapital

genom att förhindra s.k. double gearing dvs. att sådant kapital får inräk-

- som iias i kapitalbasen enligt kapitaltäckningsreglerna används flera gånger inom en grupp.

3.4.3 implikationer

Produktutvecklingsprocessen -

för reglering och tillsyn

Innovationer inom informations- och telekommunikationstekniken, samt utvecklingen av nya finansiella instrument, har i kombination med avregleringen av de finansiella marknaderna ökat konkurrensen i det finansiella systemet. Detta har kommit samhället i övrigt till godo

genom ett bredare utbud tjänster och produkter till konkurrenspressade

av priser. Emellertid har ett antal uppmärksammade negativa händelser, nämnda i avsnitt 3.3.3, de internationella finansiella marknaderna inträffat på tid har haft sin orsak i felhantering just några

senare som av av de nyare finansiella instrumenten.

SOU 1998: 160 Utvecklingstendenser 185

Det är en viktig och svår balansgång att skapa regler som inte lägger hinder i vägen för utvecklingen av nya allt mer sofistikerade produkter. Samtidigt finns en risk för att dessa produkter skall hanteras på ett felaktigt sätt och hota stabiliteten i det finansiella systemet. Denna risk måste begränsas så långt det är möjligt.

Den i avsnitt 3.3.2 beskrivna produktutvecklingsprocessen ökar möjligheterna för marknadens aktörer att ta önskvärda positioner. Det är framför allt genom att använda olika typer av derivatinstrument som avkastningsmönstret hos andra typer av tillgångar kan kopieras. En konsekvens av detta är att regler som förbjuder exempelvis banker att inneha viss typ av tillgång i många fall mycket lätt kan kringgås via

en skapandet ett paket andra tillgångar, däribland derivat till-

av av gången i fråga. Även regler förbud mot innehav vissa till-

om om av gångar kan kringgås kan de medföra en ineffektivitet i så måtto att kringgåendet kan vara resurskrävande.

Reglerna bör i stället inriktas mot att öka effektiviteten de finansiella marknaderna. Detta kan ske direkt genom att underlätta produktinnovationsprocessen. Detta kan t.ex. innefatta anpassning av den finansiella infrastrukturen. Häri ingår anpassning av det institutionella samspelet mellan intermediärer och marknader, regleringsmässig prax-

organisation av handel och clearing samt kommunikation och information i transaktionssystemen. Det kan ske indirekt genom att undanröja omotiverade hinder för nya aktörer att träda in på marknaden och därigenom via ökad konkurrens ytterligare driva på den önskvärda utvecklingsprocessen.

3.4.4 Tendenser i bankernas riskexponering och

för och

riskhantering implikationer reglering

-

tillsyn

Den beskrivna utvecklingstendensen innebär att bankernas risktagande förändras. Den ökade volatiliteten på de finansiella marknaderna i kombination med bankernas ökade engagemang i värdepappershandel leder till ökad risk för snabbt uppkommande förluster på grund av kraftiga prisfluktuationer. Detta ställer ökade krav på att bankerna har ändamålsenliga system för analys och hantering av marknadsrisker. Enligt resonemanget i avsnitt 3.3.3 har bankerna i dag goda möjligheter att hantera sådana risker. Dessa förbättrade möjligheter till riskhantering har rimligtvis implikationer för regleringen av bankernas risktagande. Detaljregler om hur finansiella risker skall hanteras kan orsaka mer skada än nytta. Reglerna bör utformas så att bankerna ges incitament att själva utveckla fungerande system för riskhantering. Dessutom

186 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

krävs tillsyn av bankernas system för hantering av derivatinstrument. De är värdefulla vid riskhantering men kan drastiskt öka risken i ett institut om de hanteras på ett olämpligt sätt. Det är också viktigt att undanröja eventuella regler som i onödan förhindrar möjligheterna till effektiv riskhantering, exempelvis regler som försvårar värdepapperisering eller förbjuder innehav av vissa tillgångar.

Om det inte finns fungerande interna kontroller och rutiner i en verksamhet där stora förluster kan uppkomma mycket snabbt vid felhantering vissa finansiella instrument, kan skadorna bli mycket om-

av fattande. Det är därför viktig tillsynsuppgift att säkerställa att bank-

en erna inte bara kan identifiera, mäta och hantera sin riskexponering, utan att de även har fungerande intern kontroll som begränsar den opera-

en tiva risken. Här spelar ansvarsfördelningen i institutens organisation en viktig roll. Ansvarsfördelningen måste också följas av möjligheter för de ansvariga att kontrollera verksamheten.

Den ökade konkurrensen på sparande- och utlåningsmarknaden leder sannolikt till krympta marginaler. Detta medför att förluster lättare kan uppkomma i den traditionella verksamheten. Denna utveckling i kombination med det ökade engagemanget i värdepappershandel, med fara för hastigt uppkomna tradingförluster, innebär att kraven institutens buffertkapital måste förñnas ytterligare.

Särskilt utvecklingen av ändamålsenliga kapitaltäckningsregler

om Kapitaltäckningsregler är viktig del den tillsyn av banker som

en av syftar till att ge instituten incitament för ett kontrollerat risktagande. Idealt sett skall dessa regler medföra att instituten har ett buffertkapital kapitalbas exakt motsvarar risken i institutens verksamhet. I

som praktiken är det mycket svårt att konstruera sådana regler. De ursprungliga Basel kapitaltäckningsreglerna siktade enbart på kreditriskerna. De allvarligaste bristerna med dessa regler var att de inte fångade diversifieringseffekter samt var mycket trubbiga i klassifi-

upp ceringen av kreditrisk.

Den senare utvecklingen av kapitaltäckningsreglerna har inneburit att även marknadsrisker skall kapitaltäckas. Dessutom har reglerna förfinats att instituten valmöjlighet att använda sina egna

genom ges en riskvärderingsmodeller för att beräkna hur mycket kapital som behöver hållas buffert för deras risktagande i stället för att lyda under sti-

som pulerade detaljerade kapitalkvoter för olika typer av exponeringar. Denna valfrihet gäller under förutsättning att tillsynsmyndigheten har godkänt institutets riskvärderingsmodell. Gällande metoder är emellertid inte perfekta i att åsätta kapitalkrav med avseende på risken i instituten. Förutom att marknadsrisken kan sägas inte vara perfekt definie-

Utvecklingstendenser 187

rad och kreditrisken fortfarande behandlas trubbigt, beaktas exempelvis inte den operationella risken i beräkningarna.

Denna utveckling av allt mer sofistikerade kapitalkravsregler som pågår på skilda håll inom Baselkommittén och EU kommissionen är dock ett mycket viktigt steg i riktningen mot att bankerna själva skall kunna analysera och hantera de risker som uppkommer i deras verksamhet samt att tillsynsmyndigheten får ändamålsenliga verktyg för att tillse att bankerna verkligen klarar dessa uppgifter. Regler och tillsyn bör utformas på ett sådant sätt att instituten ges incitament att utveckla ändamålsenliga systern för beräkning av behovet av buffertkapital. För given riskexponering bör de institut bäst hanterar sitt risktagande

som också belastas relativt lätt med kapitaltäckning.

3.4.5 Banksystemets latenta instabilitet och

smalbanksmodellen

Enligt resonemanget i avsnitt 3.2 finns det en inbyggd potentiell systeminstabilitet i bankernas traditionella verksamhet, dvs. finansierandet illikvid utlåning med omedelbart uppsägningsbar inlåning i

av kombination med betalningsförmedling. Eftersom statens implicita åtagande att skydda betalningssystemet sammanhänger med kombinationen inlånings- och betalningsförmedlingsverksamhet utgör varje

av risktagande verksamhet i banken en ökad risk i detta statens åtagande, i förlängningen på skattebetalarnas bekostnad. Även vid existensen av en inlåningsförsäkring nuvarande svensk modell har staten ett kvarvar-

av ande åtagande. Detta beror på att det kan vara svårt för staten att isolera räddningsinsatserna till enbart inlåningsverksamheten i händelse av kris i ett institut är centralt för betalningssystemets stabilitet.

som

På flera ställen i framställningen i tidigare avsnitt har bankernas värde för de finansiella marknadernas funktionssätt, och därmed ekonomins tillväxt, betonats. Grunden för att bankerna skall kunna spela denna centrala roll i ekonomin är att de utvärderar och omfördelar risk-

Det är således inte lämpligt att inrikta regelverket mot att förhindra er. bankernas risktagande. Regler och tillsyn bör syfta till att risktagandet är kontrollerat och att onödig riskexponering undviks.

Problemet skulle kunna hanteras genom en separation av den skyddsvärda inlåningsverksamheten från utlåningsverksamheten i skilda juridiska inom koncern. Enligt den s.k. smal-

personer, men samma banksidén skulle detta kunna betyda att inlåning bara får placeras i likvida löptidsmatchade tillgångar och att utlåning bara får finansieras med upplåning på kapitalmarknaden. En viktig poäng är att dessa enheter är trovärdigt juridiskt separerade i händelse av en insolvenssitua-

l 88 Utvecklingstendenser SOU 1998: l 60

tion i den del av koncernen som inte inrymmer inlåningsverksamheten. Inom en universalbank eller finansiellt konglomerat som inkluderar en sådan smalbank skulle begränsningar för bankens verksamheter och investeringar tas bort om de finansierats med formellt oförsäkrad inlåning.

Ett förbud mot finansiering av utlåning med inlåningsmedel skulle kunna skada kredittillförseln i ekonomin. För att detta inte skall bli fallet krävs att värdepapperiseringsprocessen marknaden är tillräckligt effektiv för att bankerna skall kunna finansiera sin utlåning med upplåning från marknaden.

Även smalbanksmodellen har vissa principiellt tilltalande

om egenskaper, framför allt med avseende på statens hantering av dess implicita garanti av stabiliteten i betalningssystemet, finns det dock ett antal faktorer som bidrar till att det är tveksamt att genomföra en så drastisk reform av regelverket.

Ett möjligt problem är att smalbankerna knappast kommer att kunna erbjuda inlåningsränta som ligger i nivå med de traditionella bankernas räntor eftersom inlåningsmedlen placeras i säkra tillgångar med relativt låg avkastning. Det finns risk för att bankerna kan erbjuda sådana inlåningstjänster endast om inlånarna betalar för att sätta in medel. Detta skulle i sin tur kunna innebära att om det finns valfrihet att även sätta sin inlåning traditionella banker, men uttalat oförsäkrat, skulle många kunder i goda tider välja att sätta sina medel i dessa banker på grund av den högre avkastningen. I dåliga tider skulle denna inlåning sannolikt flöda över till smalbankerna där den är säker, vilket skulle kunna medföra likviditetsproblem för de traditionella bankerna. Det skulle dock inte medföra en Iikviditetskris eftersom solida banker alltid kan finansiera sig på marknaden eller hos Riksbanken.

Effekterna en reglering måste alltid vägas mot kostnaderna. Re-

av formen är så pass genomgripande att den reducerade systemrisken kan överskuggas av de omfattande kostnaderna for omstruktureringen av kreditmarknaden.

3.4.6 Behovet regler för hantering finansiella

av av

institut i kris

Det ökade antalet banker marknaden innebär ökad konkurrens, vilket är önskvärt. Denna utveckling medför sannolikt inte bara en ökad effektivitet utan även en ökad risk för att banker kan komma att gå i konkurs bl.a. grund av krympande marginaler och ett ökat risktagande. Det är olämpligt och slöseri med resurser att ineffektiva verksamheter garanteras fortlevnad via regler som syftar till att förhindra

SOU 1998: 160 Utvecklingstendenser 189

konkurser. Samtidigt är det nödvändigt att beakta konsekvenserna

av fallissemang för det finansiella systemets stabilitet. Den ovan beskrivna utvecklingen av strukturen bankmarknaden är betydelse för såda-

av na bedömningar.

Det är också viktigt att beakta de möjliga effekter på institutens beteende som olika vägval vad gäller krishantering kan medföra. Institutens ökade möjligheter till snabba förändringar i riskexponeringen innebär att situationer där institut står randen till insolvens är särskilt kritiska. Institutet kan välja en strategi med ökad förväntad avkastning och riskexponering för att ta sig ur problemen. Om en sådan strategi slår fel kan underskotten i den resulterande konkursen bli extra stora till nackdel för fordringsägarna, däribland insättningsgarantisystemet. Reglerna för hantering av institut med finansiella problem bör utformas så att incitamenten till sådant beteende från institutens sida begränsas. Dessa regler bör också utformas enligt principer konkurrensneutra-

om litet. Om stora institut särbehandlas, kan detta leda till att konkurrensen snedvrids till de mindre institutens nackdel.

3.5 Slutsatser

Den snabba omvandlingen av det finansiella systemet minskar skillnaderna mellan olika typer av finansiella mellanhänder vad gäller

uppfyllande av finansiella funktioner. Detta medför ett behov översyn

av av särregler och tillsynens inriktning för att så långt möjligt säkerställa konkurrensneutraliteten kreditmarknaden. En funktionell regleringsansats torde vara mest ändamålsenlig för att öka reglernas precision och motståndskraft mot förändringar av de sätt på vilka det finansiella systemets funktioner utförs.

Det är viktigt att regler och tillsyn utformas så att kraften i utvecklingen mot ett bredare utbud allt förfinade finansiella produkter

av mer och tjänster inte hämmas, eftersom denna utveckling leder till att det finansiella systemet fungerar mer effektivt. Flexiblare verksamhetsregler kan emellertid påverka stabiliteten i det finansiella systemet

varför det även är av vikt att se till att regelverket är ändamålsenligt utformat så att stabiliteten upprätthålls.

Vid utformningen regelverket och tillsynens inriktning bör också

av den förändrade strukturen i banksystemet beaktas samt förändringar i bankernas riskexponering liksom deras förbättrade möjligheter att hantera denna riskexponering.

Avslutningsvis bör det betonas att det är fel att förutspå en markant minskande roll för bankerna i det finansiella systemet. Det är kor-

mer rekt att benämna utvecklingstendensen "en förändrad roll för banker-

190 Utvecklingstendenser SOU 1998: 160

na". Det är Banklagskommitténs uppgift att anpassa det regelverk som styr bankernas verksamhet så att det passar denna förändrade roll.

4 Risker och riskhantering i

bankrörelse

l Inledning

Under de senaste tio åren har priserna på de finansiella marknaderna fluktuerat allt kraftigare, marknaderna har blivit volatilare. Svårighetatt göra bedömningar räntor, växelkurser och aktiekurser har erna av ökat i takt med den ökade osäkerheten och volatiliteten. I spåret av avregleringen de finansiella marknaderna har det under samma period av skapats mängd olika typer finansiella instrument. Många aktörer en av har gjort stora förluster eftersom de inte förstått riskerna med de inde handlat De har inte bara haft bristande insikt i instrustrument mentens risker, utan även rörande vikten av fungerande administrativa rutiner och informationssystem för hanteringen finansiella risker, av dvs. marknads-, kredit- och likviditetsrisker. De stora förlusterna under år i vissa finansiella institut, såsom i den brittiska banken Baring senare Brothers filial i Singapore och den japanska Daiwa banks filial i USA, direkt resultat för banken rörelser i tillvar ett av ogynnsamma gångspriser. Förlusterna hade sin egentliga grund i bristfälliga administrativa rutiner. Förluster till följd exponering marknadsrisker och operativa av av risker överskuggas de dramatiska kreditförlusterna i västvärldens av banksystem under år. Fatala missbedömningar riskerna med senare av allt för hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Sammantaget har händelser dessa medfört ett ökat intresse för som riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet likvida finansiella av instrument samt den snabba utvecklingen metoder för riskhantering av ökar bankernas möjligheter att hantera riskerna i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter tas till vara. Detta kapitel syftar inte till att beskrivning hur det bör gå ge en av till i bankerna. Ambitionen är inte heller heltäckande beskrivatt ge en ning med avseende på hur banker i realiteten går till väga i sin riskhantering. Därtill är skillnaderna mellan olika bankers verksamhetsinriktning samt förutsättningar för riskhantering allt för stora. Syftet är att beskriva vilka risker kan vara för handen samt hur en snarare som bank kan gå till väga för att möta dessa risker. Ambitionen är också att i

7 18-6265

192 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

enlighet med det utvecklingsscenario målades i kapitel 3 dissom upp kutera den allt framträdande rollen hos banker uppsamlare och mer som hanterare av kunders risker, risker banker har relativa komparsom ativa fördelar att absorbera.

4.2 som central funktion för

Riskhantering en

bankerna

I kapitel 3 diskuterades de förändrade omständigheterna för bankernas traditionella verksamhet, dvs. kombinationen inlåning, utlåning samt av betalningsformedling. Det finns utvecklingskrafter verkar för att som den traditionella verksamheten kommer att minska i betydelse samtidigt som andra verksamhetsgrenar såsom fönnedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer att utgöra allt viktigare inslag i bankernas rörelse. Bankerna kommer med största sannolikhet att ha en fortsatt viktig, men förändrad, roll i det finansiella systemet i framtiden. De finansiella marknadernas tillväxt är i stor utsträckning ett resultat av finansiella institutioners ökade aktivitet på marknaderna ingenom novation av och handel med olika typer instrument. Individer och av icke-finansiella företag har i relativt liten utsträckning direkt använt sig av de förbättrade möjligheterna till riskhantering de växande som marknaderna erbjuder. I stället har finansiella mellanhänder använts för att omfördela risk mellan olika marknadsaktörer. Det är inte så förvånande eftersom mellanhänder, såsom banker, har bättre möjligheter än andra aktörer att hantera vissa typer risker att t.ex. skapa av genom skräddarsydda instrument. Det har inte bara att göra med att de kan genomföra transaktioner till relativt låga kostnader, vilket i sin tur möjliggör konstruktion finansiella produkter kunderna säkra kasav som ger saflöden till attraktiva priser. Mellanhändema har dessutom relativa fördelar i hantering av vissa typer risker. När det gäller banker är det av framför allt komplexa risker i aktiviteter och tillgångar är förknipsom pade med informationsproblem kunderna kan betjänta att som vara av få avhjälpta via olika typer finansiella försäkringslösningar eller av specialkonstruerade instrument. Sammantaget finns det fog för att lägga funktionen riskhantering till de funktioner traditionellt kan sägas som

ha givit banker existensberättigande.

SOU 1998: 160 Risker och riskhantering i bankrörelse 193

4.3 av riskerna

Beskrivning

Risk kan sägas sannolikheten för att händelse ogillas invara en som träffar. För banker kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning balansräkningen eller buffertkapitalet. Med en sådan av riskdefinition finns det mängd risker i de olika verksamheterna en en bank kan hålla på med. Eftersom banker kan ha mycket olika rörelsestruktur gäller också att riskstrukturen kan mycket olika, t.ex. bevara roende på det är fråga smal inlåningsbank eller en internatom om en ionellt verksam fullsortiment universalbank. En risk kan vara väsentlig i meningen att den sammanhänger med en verksamhet som utgör en relativt stor andel rörelsen, samtidigt vara mindre allvarlig om av men möjligheterna att hantera denna risktyp är goda. Det kan också finnas risktyper kan medföra svåra och oförutsägbara förluster till följd som att det varken går att identifiera, mäta eller hantera riskexponeringen av i fråga. Exempelvis utgör marknadsrisken, dvs. ränte-, aktiekurs- och växelkursrisk, väsentlig risk i meningen att de verksamheter som en marknadsrisk ofta utgör stor andel av den totala rögenomsyras av en relsen. Samtidigt är möjligheterna att hantera marknadsrisker relativt

goda. I redogörelse detta slag måste avgränsningar göras. Endast de en av risktyper här bedöms viktigast i bankrörelse kommer att besom som handlas i kapitlet. De väsentligaste risktypema banker utsätts för i sin normala rörelse är finansiella risker, dvs. marknads-, likviditets- och kreditrisk. Härutöver finns operativ risk. De finansiella riskerna kan i någon mening sägas utgöra input i den del av bankernas riskhanteringsverksamhet kan produktionsprocess delvis som ses som en som motiverar bankers existens, enligt resonemanget i avsnitt De finansiella riskerna, och då särskilt marknadsrisker, är också speciella med avseende på snabbheten med vilken exponering kan växa. Missbruk en i hanteringen kan få särskilt förödande konsekvenser. Av marknadsriskerna är det särskilt ränterisk som är betydelsefull för bankernas verksamhet eftersom stor andel en "normal" banks tillgångar och en av skulder är räntekänsliga och därmed utsatta för ränteriskexponering. Kreditrisk är väsentlig på grund att utlåning utgör betydande del av en banks traditionella verksamhet samt att bankernas växande engaav en

i värdepappershandel ofta medför kreditriskexponering.

gemang Operativ risk kan i princip samlingsterm på alla ickeses som en finansiella risker finns inom organisationen. Den operativa risken som låter sig svårligen mätas och hanteras med exakta metoder. Försumlighet i hanteringen denna risktyp kan leda till svåra förluster som till av sitt yttre t.ex. kreditförlust eller förlust i en derivatposynes vara en en

194 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

sition. De ovan nämnda spektakulära förlusterna i bankbranschen under senare tid är förknippade med denna typ risk. av Det är problematiskt att åstadkomma skarpt avgränsade definitioner av vissa risker. Exempelvis kreditrisk och motpartsrisk är delmängder av varandra. Detta gäller även för legala risker och motpartsrisker

som

snarare är ett samlingsbegrepp på de olika risktyper som genomsyrar motpartsförhållande i transaktioner.

4.3.1 Finansiella risker

Marknadsrisker

Marknadsrisk är risken för att tillgångs marknadsvärde ändras en negativt. För banker vanliga orsaker till sådana värdeförändringar är förändringar i aktiekurser, växelkurser och räntor. Med aktiekursrisk avses risken för kursförändringar i innehavda aktier. Om banken har tillgångar eller skulder utomlands är man exponerad för växelkursrisk som beror den aktuella växelkursens utveckav ling. Värdeförändringen i dessa tillgångar beror således både på förändringen i tillgångarnas pris samt växelkursens utveckling. Ränterisk är exponeringen i bankens finansiella tillstånd för förändringar i ränteläget. Förändringar i räntorna påverkar marknadsvärdet bankens räntebärande tillgångar, skulder och utombalansinstrument eng. "off-balance sheet instruments", dvs. alla instrument och avtal utanför balansräkningen som kan få resultatpåverkan, t.ex. inom linjen poster såsom derivatinstrument och garantier. I förlängningen får detta även en inverkan på bankens intjäningsförmåga, dvs. nettot avkastav ningen på de räntekänsliga tillgångarna och räntekostnaden för de räntekänsliga skulderna räntenettot. En räntebärande tillgångs t.ex. obligation pris värde rör sig i en motsatt riktning som räntan: då räntan stiger faller, faller stiger obligationens pris. För en investerare planerar att hålla obligationen till som dess löptiden går ut, är egentligen förändringen i obligationens pris ointressant. Om investeraren däremot planerar att sälja obligationen före löptidens slut, innebär stigande ränta kapitalförlust. en en Ränterisken kan indelas i prisrisk, den direkta påveren som avser

kan på tillgångens pris vid ränteförändring, och återinvesterings-

en en risk, som uttrycker påverkan på avkastningen på de medel återinsom vesteras i samband med kupongutbetalningar eller förfall. Såväl instrumentets löptid som hur eventuella kupongutbetalningar är fördelade över tiden är centrala för instrumentets räntekänslighet.

SOU 1998: 160 Risker och riskhantering i bankrörelse 195

En bank är exponerad för ränterisk från skillnader i löptid mellan tillgångarna och skulderna. En parallell förflyttning dvs. att ränteförändringarna är lika stora för alla löptider eller förändrad lutning eller form på avkastningskurvan kan leda till sämre räntenetto eller kapitalförluster tillgångarna och skulderna inte har samma räntebind-

om ningsvillkor. Avkastningskurvan beskriver sambandet mellan ränta och löptid på placeringar i instrument med samma kreditrisk. Kurvan ger en bild räntornas löptidsstruktur vid given tidpunkt. En traditionell

av en bank har normalt kortare räntebindningstid på sin finansiering än på

en tillgångssidan och är därför bl.a. exponerad för en parallell förflyttning uppåt av avkastningskurvan.

Trots identiska villkor i tidsbundenheten för tillgångar och skulder kan ränterisk uppkomma spreaden mellan räntan en placering

om och räntan dess finansiering glider isär. En ytterligare källa till ränteriskexponering är vid handen banken investerat i instrument med

om optionsinslag. Med detta att ett obligationskontrakt kan innehålla

menas

klausul att emittenten har rätt att återkalla lånet före lösentiden om punkten, vilket denne kan ha incitament att göra om marknadsräntan faller under kupongräntan. För banken är detta ett problem eftersom kassaflödena från obligationen blir osäkra. Dessutom är banken utsatt för återinvesteringsrisk eftersom emittenten kallar tillbaka obliga-

en tionen då räntorna fallit, dvs. investering för banken blir dyrare.

en ny

Likviditetsrisk

Likviditetsrisk har att göra med risken för att banken inte har tillgång till tillräcklig mängd likvida medel för att t.ex. kunna möta kunders behov t.ex. återbetala insättarnas medel vid anmodan, återbetala skulder

löper ut, hjälpa dotterbolag med kapitalbehov eller kunna genomsom föra någon nödvändig transaktion eller investering som kräver

annan likviditet. Även det finns flera sätt att anskaffa likviditet hänger

om denna risk framför allt ihop med möjligheten för banken att refmansiera sig på interbankmarknaden. Eftersom denna möjlighet i sin tur hänger ihop med bankens soliditet, banks likviditetsrisk i princip beroen-

är en de bankens soliditet. En solid bank behöver aldrig frukta likvidi-

av en tetskris.

Även solid bank i princip aldrig kan hamna i likviditetskris

om en en existerar likviditetsrisken såsom risk för kostnader till följd av

en oväntad likviditetsbrist. Exempelvis kan likviditetsbrist som hindrar

en

bank från genomföra transaktion innebära missad vinst elen att en en ler extra kostnad för snabb extern finansiering av transaktionen.

en

196 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

På individuell positionsnivå finns likviditetsrisken för att banken kommer i en situation där en position inte direkt kan likvideras till kontanter till marknadsmässiga priser.

Kreditrisk

Kreditrisk kan definieras risken att part i finansiell transak-

som en en tion inte uppfyller villkoren i kontraktet och förorsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust, eller ökade kostnader. Således är bankernas innehav av kreditfordringar, certifikat och obligationer emitterade

av andra än staten förenade med kreditrisk, dvs. risk för att låntagaren inte uppfyller sina åtaganden mot bankerna vad gäller betalning

av räntor och amorteringar avtalad tid. I klassen kreditrisker inryms också risken för att en motpart inte kan fullfölja en värdepappers- eller betalningstransaktion vid likvidtidpunkten så att banken åsamkas förluster. Denna risk benämns motpartsrisk.

Kreditrisk vid innehav av kreditfordringar

Den primära risken med att inneha kreditfordringar samt certifikat och obligationer emitterade av andra än staten är att låntagaren kan

vara oförmögen, alternativt ovillig, att uppfylla lånekontraktets villkor

om betalningar av ränta, amorteringar eller hela lånebeloppet på förfallodagen.

Risken för att lånet inte återbetalas till fullo beror inte bara låntagarens löpande inkomstflöden utan även i hög grad ställda säker-

av heters värde vid avtalad tidpunkt för återbetalning eller vid låntagarens eventuella konkurs. Kreditrisken i ett lån är särskilt hög det råder

om en samvariation mellan de löpande inkomstflödena, som till stor del styr förmågan att betala de löpande räntorna och amorteringarna, och säkerhetens värdeutveckling. Detta gäller framför allt i verksamheter där intjäningsförmågan hänger nära samman med typen av säkerheter

som kan komma i fråga t.ex. fastighetsbolag som ställer fastigheter i pant

eller företag som lånar mot företagsinteckning.

Kreditriskexponeringen kan betraktas inte enbart utifrån den individuella kreditens egenskaper utan i hög grad även utifrån kreditens tillskott till kreditportföljens risk. Därmed har portföljens inriktning betydelse, dvs. hur mycket bättre diversifierad portföljen blir då den nya krediten läggs i portföljen. Den verkligt allvarliga risken för innehav av kreditfordringar kommer från risken för händelser som slår hårt mot ett stort antal krediters värde, s.k. makrorisk.

Risker och riskhantering i bankrörelse 197

Kreditrisk i värdepapperstransaktioner motpartsrisk

Kreditrisken i vissa värdepapper, exempelvis ett derivat, beror storleken den orealiserade vinsten. Om värdet av positionen i derivatet

av går upp uppstår en orealiserad vinst, men också en fordran på motparten och därmed en kreditrisk. Således går marknadsrisken och kreditrisken olika håll i vissa fall.

Kreditrisk kan även sägas innefatta avvecklingsrisk som uppstår vid

finansiell transaktion innan likvid mot leverans, dvs. det sålda vären depapperet har levererats och likvid erhållits. I Sverige avvecklas i princip samtliga aktie- och penningmarknadsaffárer i VPC:s system

överföringar mellan konton. Likviden levereras i Riksbankens genom

för clearing och avveckling betalningar- RIX. Även lesystem av om verans av värdepapper inte kan ske utan att betalning erhållits uppstår

risk eftersom VPC inte garanterar affären. Om bankens motpart falen lerar tvingas banken ersätta affären med en motsvarande affär till rådande marknadspris och riskerar därmed att miste om en vinst eller att åsamkas en förlust.

I den derivatclearing som sker på Stockholms optionsmarknad OM garanteras affären att OM går som motpart i affären. Således

genom är det endast clearingorganisationens kreditvärdighet behöver be-

som dömas respektive aktör. Andra faktorer som håller nere riskexpone-

av ringen i denna handel är multilateral nettning aktörernas inbördes

av åtaganden, vilket medför att avvecklingsflödena begränsas. Dessutom ställer aktörerna säkerheter i relation till positionerna. Detta gäller alltså den börsanknutna handeln med standardiserade instrument. Handeln med icke-standardiserade och icke-clearade s.k. OTC kontrakt är inte omgärdad med motsvarande säkerhetsarrangemang varför motpartsriskerna torde vara större.

De största avvecklingsriskerna finns förmodligen inom valutahandeln eftersom leverans mot betalning svårligen kan uppnås till följd av att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna samtidigt. Den s.k. Herstatt-risken innebär risken för att en bank levererat valuta inte

som erhåller annan valuta från sin motpart enligt kontraktet till följd av att denne ställer betalningarna under tiden betalningsvägarna är stängda. Namnet, Herstatt-risk, kommer från den tyska banken Herstatt som gick i konkurs 1974. Denna aspekt motpartsrisk förekommer inte på räntesidan där likvidavräkning sker samtidigt med leverans av det underliggande instrumentet.

33Se SOU 1993:114 för en närmare beskrivning av risker inom clearing och avveckling av värdepappersaffärer.

198 Risker och riskhantering i bankrörelse

Bankernas betalningar till varandra över interbankmarknaden innebär också motpartsrisker. Den ökade mängden och volymen dessa

av transaktioner utgör en av de riktigt stora källorna för risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. Detta systemriskproblem samt systemriskaspekterna derivathandel och valutahandel diskuteras i avsnitt 4.3.3.

4.3.2 Operativ risk

Operativ risk, som ibland också kallas administrativ risk, kan för banker i princip innefatta risk för alla typer förluster inte är direkt

av som hänförliga till de finansiella riskerna. Ett försök till något

en mer avgränsad definition kan ta sin utgångspunkt i uppdelning mellan

en handläggningsrisk, intern kontrollrisk och teknisk risk.

Handläggningsrisken är risken för felaktigheter vid affärsavslut, affärsregistreringar, avstämning, redovisning eller motsvarande orsak-

av er uteblivna intäkter eller förluster. Här ingår också risk för fel i dokumentation och kontrakt. Denna risk innefattar även fara för misstag i handläggningen ärenden såsom hantering låntagares fallissemang

av av och lånepanter.

Den interna kontrollrisken avser risken för att medarbetare bryter mot interna eller externa regler och riktlinjer och orsakar förluster, t.ex. genom att överskrida handelslimiter eller på annat sätt ta positioner som inte är förenliga med bankens önskade riskprofil. Sådan riskexponering blir särskilt betydande om det saknas effektiva informationssystem och intern kontroll som leder till att individer eller

grupper inom banken bedriver olämpliga verksamheter eller håller farliga positioner utanför ledningens och ägarnas kännedom. l den interna kontrollrisken ingår också risken För bedrägerier samt fara för dålig incitamentstruktur i organisationen, vilket kan leda till prestationer hos

svaga medarbetarna eller förlust av nyckelpersonal.

Den tekniska risken är risken för att de system som används för affarshantering och värdering fallerar eller ger felaktiga utdata och därmed orsakar felaktiga beslut med merkostnader eller förluster

som följd. Exempel på orsaker till denna riskexponering är fel val system

av med hänsyn till behov, implementeringsfel samt brister i den data

som registreras i systemen. Utan fungerande informations- och rapportsystem minskar förutsättningarna för att kunna analysera och hantera marknads- och kreditrisker ett lämpligt sätt.

Till den tekniska risken hör faran för telekommunikationsfel och datasystemhaverier. De finansiella institutionernas växande beroende av datasystem gör dem allt utsatta för sådana händelser. Systemav-

mer

Risker och riskhantering i bankrörelse 199

brott kan leda till stora kostnader för institutet i fråga. Eftersom bankär hårt sammanlänkade via interbankmarknaden och betalningserna systemen kan systemavbrott i något eller några större institut dessutom drabba många andra institut och i värsta fall sätta hela det finansiella systemet i gungning.

4.3.3 Systemrisk

Systemrisk kan definieras som risken för att de finansiella marknaderinklusive systemen för clearing och leverans, innehåller svagheter, na, som kan leda till att marknaderna eller betalningssystemet kollapsar konsekvens att en eller flera stora aktörer faller. Denna risk som en av är väsentlig att begränsa, inte bara för bankerna utan även för lagstiftaoch tillsynen eftersom staten har ett övergripande ansvar för betalren ningssystemets stabilitet. En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner med varandra över den nationella och internationella interbankmarknaden. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bankhar på varandra dagligen kan ibland vara större än bankernas kaerna pitalbaser. Det innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att blixtsnabbt leda till en kedjereaktion interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd. I Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar RIX avvecklas deltagarnas betalningar vid samma tidpunkt som - betalningsmeddelandena presenteras i systemet. Det krävs dock att instituten håller likvida balanser hos Riksbanken eftersom det är svårt att förutsäga och koordinera in- och utgående betalningar. Bankerna kan dock frestas att hålla alltför lite likviditet hos Riksbanken till följd av att det är kostsamt att hålla onödig likviditet. Det ökar risken för otillräcklig likviditet i transaktionerna, vilket kan orsaka stopp i interbankbetalningsystemet med allvarliga spridningseffekter till det finansiella systemet i övrigt följd. För att mildra denna risk för likviditetsbrist som Riksbanken krediter över dagen. Med ställande säkerhet är dessa ger av krediter till institut med likviditetsproblem obegränsade till sitt belopp. Utan ställande säkerhet är kreditemas storlek begränsade. Det finns av således potentiellt besvärlig beslutssituation för Riksbanken som en ansvarig för systemstabiliteten, då ett institut inte kan ställa tillräcklig säkerhet för riksbankskredit. I princip skall Riksbanken avgöra om en ett fallissemang i detta institut skulle hota stabiliteten i systemet. När det gäller valutahandeln nämndes den s.k. Herstatt-risken i avsnittet motpartsrisk. I Herstatt-kraschen fick Herstatt-banken till om

200 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

följd av handel i olika tidzoner de europeiska valutor banken som hade en fordran på. Banken gick dock omkull innan New Yorks avvecklingssystem hade öppnat. Därmed hann banken inte betala ut sina skulder i dollar. Detta ledde i sin tur till instabilitet i det amerikanska banksystemet eftersom de banker sänt medel till Herstatt-banken i som sin tur vägrade göra betalningar till sina motparter. Denna risk föreligger alltjämt valutamarknaden där handeln avvecklas bilateralt mellan bankerna och där fungerande rutiner för leverans mot betalning svårligen kan upprättas till följd att betalningssystemen i olika valutor har av olika öppettider. En annan utvecklingstendens inom det finansiella systemet är att handeln med s.k. derivatinstrument har vuxit mycket starkt under de senaste åren. Det finns vissa håll hos allmänheten, och kanske även hos myndigheter, och misstänksamhet mot dessa instrument en oro som beror på instrumentens komplexitet, den stora omfattning användsom ningen av instrumenten har fått samt de nämnda spektakulära förlusterna som gjorts i handeln med derivat under år bl.a. Daiwa bank senare och Barings bank. En diskussion om de systemrisker kan bli resultatet från banksom ers och andras handel i derivatinstrument bör ta sin utgångspunkt i derivatens dubbla natur att dels ett försäkringsinstrument, dels ett vara kraftfullt instrument för spekulativa positioner. Eftersom användandet av derivatinstrument utgör det kanske effektivaste sättet för aktörer med finansiella tillgångar och åtaganden att begränsa sin exponering mot framför allt marknadsrisker, också kreditrisker, kan dessa inmen strument rätt använda bidra till att dämpa gryende turbulens en marknaden snarare än att instabilitet. Av denna anledning bör generera det i princip i varje god bankverksamhet finnas derivatportfölj. en Eftersom vissa typer öppna derivatpositioner kan förändras av mycket snabbt och nästan obegränsat negativt kan instrumenten också utgöra en potentiell systemrisk om de hanteras felaktigt. Det gäller särskilt stor aktör inom ett betydande de finansiella om en segment marknaderna, t.ex. valutamarknaden, håller farliga positioner. Om positionerna utvecklas till stora förluster kan förtroendet för institutet och till och med marknadssegmentet skadas. I förlängningen kan sådant ett scenario leda till instabilitet i hela det finansiella systemet, både nationellt och internationellt. l princip samtliga risktyper nämndes i avsnitt 4.3 gör sig gälsom lande i handeln med derivat, i varierande grad beroende vilken typ av derivat det är fråga De allmänt sett kanske viktigaste risktyperna om. i detta avseende är motpartsrisk och de operativa riskerna, dvs. risker for att bankerna inte har tillräcklig insikt derivatens risker samt utom vecklade rutiner och system for hantering riskerna. De operativa av

Risker och riskhantering i bankrörelse 201

riskerna hanteras framför allt med effektiv intern kontroll och anen svarsstruktur. Motpartsrisken hanteras bankerna b1.a. kreditav genom analyser och från marknadens och samhällets sida att säkerheten genom i clearing- och avvecklingssystemen i derivathandeln upprätthålls. Riksbanken genomförde 1994 omfattande utredning om b1.a. en systemriskerna i den svenska derivatmarknaden. En av utredningens slutsatser att bankkoncernernas centrala ställning inom de icke clevar arade delsegmenten motiverade särskild uppmärksamhet från tillsynshåll, framför allt eftersom de har särställning i betalningssystemet. en Risken för systemstörningar inom derivatmarknaden anses mest påtaglig inom valutamarknaden som alltså är icke-clearad men även inom den icke-clearade delen räntehandeln. Institutgenererad systemrisk av är mindre trolig vad gäller börshandlade derivat än inom icke-clearad handel, b1.a. på grund den spridda kundstrukturen och ofta av mer mindre riskabla avvecklingen affärerna. Även den s.k. OTCav om handeln icke-clearad handel med icke-standardiserade instrument ansärskilt riskabel i sig, den till följd sin ringa omfattses vara anses av ning inte utgöra någon påtaglig systemrisk.

4.3.4 Övriga risker

Det finns många fler risker än de uppräknade. Egentligen skulle ovan alla upptänkliga händelser kan orsaka bank en förlust eller störsom en ning kunna risktyp. Nedan ytterligare några exempel ge namn en ges risker för händelser kan leda till betydande förluster eller prosom blem.

Legal risk

Den legala eller juridiska risken kan i grunden delas upp i två delar, dels risker ett oklart rättsläge medför, dels risker som det innebär som det juridiska systemet i ett land fungerar dåligt. De här riskerna är att grundläggande i den meningen att även och välinforrnerad en noggrann aktör har svårt att undgå dem. Visserligen kan aktörerna försöka att avtal reglera ett oklart rättsläge det överhuvud taget går genom men om kan det bli både dyrt och komplicerat. Att det kan vara farligt att göra affärer på sådana ställen där det är svårt att komma till sin rätt behöver

inte utvecklas. I mening finns ytterligare juridiska risker, nämligen till en annan följd illa skrivna kontrakt, okunskap andra länders rättsförhålav om landen och liknande. Sådant risktagande kan eller mindre vara mer medvetet. En affär kanske är så liten att det inte lönar sig att skriva ett

202 Risker och riskhantering i bankrörelse

kontrakt täcker alla upptänkliga situationer eller att forska djupt i

som ett annat lands rätt. Gemensamt för de här riskerna är att de beror

antingen på oskicklighet eller medvetet chansande. I någon mening kan de därmed hänföras till operativa risker.

Politisk risk/landrisk

Politisk risk, eller landrisk, avser risken för förluster till följd åtgär-

av der av politiska eller centralbanker medför förändrade regler

organ som för marknaderna eller på annat sätt har en negativ inverkan på bankens finansiella tillstånd. Här inryms risken för rörelsebegränsande regleringar såsom utlåningstak eller valutareglering. Andra exempel är vissa av de statliga åtgärder som nämndes i kapitel 2 bidragande orsaker

som till bankkrisens uppkomst. Här är skattereformen 1991, i ett slag

som markant höjde realräntan efter skatt, ett viktigt exempel.

Risken för oväntade devalveringar i länder där banken har placerat medel kan också räknas som en politisk risk. Detta gäller även för risken att tillgångar i andra länder nationaliseras eller till följd andra

av politiska åtgärder förlorar i värde.

Risken för politiska kriser av olika slag, såsom att krig utbryter eller att det uppstår ett parlamentariskt kaos i ett land där bank har place-

en rat pengar kan också räknas till politisk risk.

Rörelserisk

Rörelserisk avser exempelvis osäkerhet rörande intäkter och kostnader som har att göra med bl.a. konkurrenssituationen och efterfrågebilden

bankens produkter. Således är exponering för rörelserisk något som banker har gemensamt med de flesta andra typer av företag.

4.4 Riskhantering

4.4.1 Inledning

Som nämndes i avsnitt 4.2 utgör finansiell riskhantering en självklar del i bankers verksamhet. Riskhantering är i viss mening vad som ger banker ett existensberättigande. En affärsverksamhet av växande betydelse är att för kunders räkning erbjuda riskhanteringstjänster och specialkonstruerade finansiella instrument. Denna verksamhet ger i sig upphov till behov av egna riskhanteringsåtgärder för banken. Bankernas övriga verksamhetsgrenar, placeringar, utlåning och upplåning medför

SOU 1998: l 60 Risker och riskhantering i bankrörelse 203

också exponering for olika typer risker skall hanteras på något av som sätt. Tillvägagångssättet i riskhanteringen beror vilken typ risk det av är fråga Vissa risker kan elimineras helt. Diversifiering av kreditom. portföljen exempel på eliminering diversifierbara risker. Riskär ett av inte kan diversifieras bort, s.k. systematiska risker, kan undvikas er som transferering till andra aktörer. Detta kan ske genom riskgardegenom ring hedging med derivat, t.ex. via handel med optioner eller swappar. Ränterisk och valutarisk faller exempelvis i gruppen av risker som kan marknadsprissättas. En förutsättning för denna strategi är att dessa risker kan förstås och genomlysas de aktörer till vilka riskerna transav fereras. Annars kan transaktionen svårligen komma till stånd. Risker i komplexa eller svårgenomlysbara tillgångar, vars värde är svårt att kommunicera till tredje part, kan inte handlas på någon marknad. Detta risker bankerna ofta har komparativa fördelar att hantera. är som av Exempel på sådana risker är kreditrisken i de enskilda krediterna till låntagare rörelse inte värderas på en marknad. vars En grundförutsättning för lyckosam riskhantering är att riskerna i en rörelsen identifieras och mäts på ett ändamålsenligt sätt. Identifieringen riskerna innefattar utredning vilka verksamheter och målvariav om abler är känsliga för olika risker. Här ingår också att bestämma som vilken information behövs samt urskilja drivkraften bakom riskersom na. Identifieringen riskexponeringen är beroende tillförlitliga inav av formationssystem kan fånga och tolka den information som som upp behövas. Det är inte minst viktigt för att risken skall kunna mätas anses korrekt. Mätmetoden beror på vilken risktyp det är fråga om. Med tillförlitliga mätmetoder kan påverkan t.ex. ränteförändringar på målvaav riablerna skattas. Härmed är förutsättningen för värdering av risken god vilket ofta är avgörande för att det skall möjligt att bedöma om vara exponeringen stämmer med bankens risktolerans/riskpolicy. Det är också nödvändigt att så långt möjligt ringa värdet på risken om den skall absorberas, kreditrisken i lån, eller hedgas via positioner som t.ex. i derivat.

4.4.2 Hantering marknadsrisker metoder och

av -

instrument

Här fokuseras ränteriskhantering enligt argumenten i avsnitt 4.2. Overhuvud taget är redovisningen mycket översiktlig. För en djupare

204 Risker och riskhantering i bankrörelse

diskussion metoder för hantering ränterisker hänvisas till den av av omfattande litteraturen på området.

Särskilt om ränterisk

Det första steget i riskhanteringsprocessen är att bestämma målvariabel för risken i fråga. Det är förutsättning för att kunna identifiera risken exponeringen. Enligt resonemanget i avsnitt 4.3 är naturlig övergripen ande målvariabel i banker stabilitet i balansräkningen kapital-basen. Närmare bestämt är det risken för negativ resultatutveckling

mer ex-

akt, räntenettot samt negativ utveckling i nettomarknadsvärdet tillav gångar och skulder till följd av ränteförändringar utgör ränterisken som för banker. Mätningen och hanteringen ränterisken kan olika i bankerna av se ut beroende på rörelsens utseende. I normalfallet har banker relativt stora innehav av räntekänsliga tillgångar och skulder. Traditionellt har mätningen och hanteringen ränterisken i balansräkningen skett med av metoder såsom gap- och durationsanalys. Gapanalys innebär något förenklat att bankens tillgångar och skulder samlas ihop utefter sin räntebindningstid i olika löptidsband. Skillnaden mellan volymen räntekänsliga tillgångar och skulder och utombalansinstmment som kan utsättas för ränteförändringar under viss en tidsperiod kallas "gap". Gapet indikerar räntenettots känslighet för variationer i ränteläget. Ju större och rörligare räntor längre gap samt gapet varar desto större riskexponering. Gapanalysen brukar kompletteras med durationsanalys en av portföljen. Durationen kan ett effektivt löptidsmått för tillgång ses som en eller portfölj eftersom det fångar tidsstrukturen i tillgångens kassaupp

flöden. En tillgångs duration är kupongbetalningar och

summan av nominellt belopp diskonterade med respektive avistaräntor. Gapet kan således mätas mer effektivt skillnader i duration mellan tillgångar som och skulder och utombalansinstrument. Med viss modifiering duger rationen ett mått på den procentuella förändringen i värdet posiav en tion till följd av en given liten ränteförändring.

Analysen av ränteriskexponeringen i balansräkningen kan förfmas

genom att använda simuleringsmodeller för att analysera effekterna av räntevariationer på resultat och nettomarknadsvärde. När det gäller hanteringen av den framräknade ränteriskexponeringen är bankernas riskminimeringsposition ofta att låta durationen på skuldsidan vara lika med tillgångssidan korrigerat för utombalansin-

34 Exempelvis Fabozzi 1993, Bierwag 1987, Söderlind 1997, Jorion och Khoury 1995, Smith, Smithson och Wilford 1990.

Risker och riskhantering i bankrörelse 205

strumenten. Denna metod kallas lmmunisering och skyddar mot parallellförskjutningar i avkastningskurvan. Typiskt för traditionell en ha kortare räntebindningstid skulderna än på tillgångbank är att en Det betyder banker allmänt sett är känsliga för att räntorna stiarna. att eftersom den genomsnittliga räntan på skulderna då kommer att ger sig snabbare än den genomsnittliga utlåningsräntan, varvid anpassa banken förlorar en sådan position kallas negativt gap. pengar Ett sätt att hantera ränteriskexponeringen är att omallokera tillgångoch skulder för att uppnå önskad riskexponering. Det kan dock i ar en praktiken svårt på detta sätt uppnå exakt immunisering vid vara att en alla tidpunkter eftersom stor del bankens tillgångar och skulder en av inte tillräckligt likvida för att kunna handlas på marknad. Dessär en kan fortlöpande justering positionerna medföra stora transutom en av aktionskostnader. lmmunisering där durationsgapet sätts till noll är inte en självklar strategi i alla lägen, särskilt inte då ledningen har starka åsikter om räntelägets framtida utveckling. Att acceptera en viss kontrollerad ränteriskexponering kan högre förväntad avkastning jämfört med ge en nollriskalternativet. Ett sätt att hantera ränteriskexponeringen är att med hjälp av annat derivatinstrument hedga riskexponeringen. Med hedging menas en tekkombinerar instrument ett sådant sätt att risknivån blir nik där man tolerabel. Sedan drygt ett decennium tillbaka finns i Sverige en mängd möjliggör hedging, exempelvis terminer och

derivatinstrument som

optioner i aktier, valutor och penningmarknadsinstrument samt swappar

på valutor och penningmarknadsinstrument.

Den generationens riskvärderingsmodeller är de s.k. Value senaste Risk modellerna. Value at Risk VaR definieras som det belopp som at förloras med viss vald procents sannolikhet under en bestämd mest en innehavsperiod. alltså ett sannolikhetsbaserat riskmått, till skill- Det är nad från och durationsmåtten. gap- I princip kan metoden användas alla typer marknadsrisker unav der förutsättning kan beskriva sambandet mellan förändringar i att man marknadsvärdet och förändringar i specifik riskfaktor. VaR metoden en används således främst för positioner marknadsvärderas löpande som och därför bäst för värdering riskerna i de tillgångar som inpassar av går i handelslagret. Resultaten i VaR modellerna är mycket känsliga för gjorda antaganden och valda dataserier, vilket kan innebära att en bank kan få stora skillnader i resultat olika VaR modeller. Eftersom VaR måttet visar ur

35För detaljerad förklaring hur derivat kan användas vid hedging, set.ex. en av Hull 1989, Options, Futures and Other Derivative Securities, Prentice Hall.

206 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

på förväntad förlust under normala omständigheter bör modellen kompletteras med s.k. stressimulering, dvs. att utreda hur förluster stora banken kan förväntas lida under extrema marknadsförhållanden såsom en börskrasch eller dramatiska ränteförändringar. Till de fördelar som finns med metoden hör att det är ett relativt lätt och begripligt sätt att ringa resultateffekterna under såväl normala som extrema förhållanden. Det går att besvara vilken kapitalbuffert som är lämplig för banken under olika förutsättningar. Dessutom går det att jämföra aktierisk med ränterisk och med växelkursrisk, eftersom VaR riskmåtten är helt jämförbara. Därigenom kan ledningen eller snarare bankens riskkontroll sätta begränsningar s.k. limiter olika typer av handelspositioner. VaR ansatsen är således ett betydelsefullt steg framåt för att bankerna skall kunna relatera resultatet till risken. Det är även lättare att fördela kapital utefter risk och således mäta den riskjusterade avkastningen på kapitalet vidare avsnitt 5. Riskbase-

se

rad kapitalallokering är således ett sätt att hantera den på detta sätt

uppmätta riskexponeringen.

Sammantaget kan utvecklingstendensen avseende mätning och hantering av marknadsriskexponering sägas från den relativt primitiva gapanalysen via simulering och durationsanalys över mot VaR ansatsen, som erbjuder nya möjligheter till riskkontroll. Den modellansatsen är bara i början av sin potential. Genom utveckling datorsystem av och statistiska metoder kommer metoden att förfinas ytterligare.

4.4.3 Hantering kreditrisker

av

Bankernas analys av kreditrisker fokuserar på att bestämma sannolikheten för att motparten i finansiell transaktion inte skall uppfylla en sina förpliktelser. Således utgör gedigen kreditanalys central del en en av bankernas kreditgivning och kreditinnehav. Bankernas hantering motpartsrisker i värdepappersaffärer inneav håller också ett visst mått kreditanalys. Ofta är dock motparterna i av sådana affärer andra finansiella institut eller stora företag vilket innebär att de är riskklassificerade oberoende s.k. ratinginstitut. Sådan rating av spelar stor roll för bedömningen motpartsrisken. En utvecklad av mer rapportering om institutens riskexponering skulle underlätta för aktörerna att dessutom bilda sig uppfattning motpartsrisken i en egen om värdepapperstransaktioner. Det är framför allt utombalansaktiviteter såsom derivatpositioner, och i förekommande fall VaR-resultat, som skulle kunna rapporteras tydligare i exempelvis årsredovisning och delårsrapporter.

SOU 1998: 160 Risker och riskhantering i bankrörelse 207

del kreditanalysen vad gäller utlåning görs med avseende En stor av på kundspecifika faktorer och resulterar i ett beslut om huruvida kundfår låna eller inte, samt till vilka villkor lånet kan beviljas. Det ligger en i bankernas traditionella samhällsekonomiska funktion att speciavara lister bedömning kreditvärdighet. av Förutom att banken analyserar lånets risker, gör banken även en bedömning länets bidrag till den befintliga kreditpoitfoljens risk. En av viktig del hanteringen bankens kreditrisk ligger idiversifieringen av av kreditportföljen. Genom att kombinera stor mängd krediter till av en låntagare återbetalningsförmåga inte har ett starkt positivt samvars band kan den totala risken i portföljen minskas. Många banksystem i

västvärlden har erfarit problem tid att bedömningen senare genom kreditrisken på aggregerad nivå inte beaktats tillräckligt. En mängd av låntagares återbetalningskapacitet nära relaterad till varandra under var vissa omständigheter. Misstag i hanteringen kreditportfoljrisk kan få av allvarligare följder för bankernas resultat och stabilitet än misstag i

hanteringen riskexponeringen i den individuella krediten. av Prissättningen kreditrisken är det tredje viktiga benet i hanteringav risken i innehav krediter. Eftersom innehavet av en riskabel en av av kredit innebär risk för kreditförlust kompenserar sig banken med stor hög låneränta. Enligt resonemanget i kapitel 2 tyder mycket att en svenska banker under 1980-talets andra hälft i princip underlät att diffe-

rentiera låneräntan med avseende på risken i kreditema. I jakten på marknadsandelar beviljades krediter till riskabla projekt till samma låförhållandevis säkra låntagare betalade. Detta beteende är neränta som viktig förklaring till den kraftiga kreditexpansion föregick syen som stemkrisen. Utöver dessa ben i kreditriskhanteringen kreditanalys, diversiñtre ering och prissättning har tids utveckling de finansiella senare av marknaderna skapat ytterligare förutsättningar for hantering av riskerna i utlåning. Det är framför allt möjligheten att separera funktionerna kreditgivning och innehav kreditfordringar har möjliggjort av som bortlyftande de risker är förknippade med innehav krediter av som av från balansräkningen, såsom kreditrisk också likviditetsrisk och men ränterisk. Exempel metoder for detta är värdepapperisering se kapitel 3 för förklaring och s.k. loan sales. Utvecklingen handeln med av kreditderivat kan också möjliggöra effektivare hantering av kreen ditrisken i kreditportföljen.

Hantering risken i den individuella krediten av

Den typiska kreditanalysen hos bank syftar till att bestämma det unen derliggande sambandet mellan låntagarens karakteristiska både finans-

208 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

iella och icke finansiella och sannolikheten för att kontraktet inte infrias samt vilket belopp som i så fall kan förväntas gå förlorat. Den förväntade kreditförlusten är funktion stor mängd faktorer en av en varav de följande ofta intar särställning: en Nivån och stabiliteten i kassaflödet: Banker lägger vikt vid - stor låntagarens kassaflöde för förmågan att uppfylla löpande räntebetalningar och amorteringar. Kapitalbuffertstorleken: Stort eget kapital betyder i sig lägre kon- kurssannolikhet och därmed högre kreditvärdighet. Kvaliteten på ställda säkerheter: Säkerhetens värde blir viktigt i händelse av låntagarens konkurs. Det gäller således att göra been dömning av säkerhetens värdeutveckling och samvariation med

låntagarens betalningsförmåga.

Kvaliteten på ställda garantier eller borgensåtaganden: Även - garantens kreditvärdighet är viktig att analysera. En fullt säker garanti gör lånet riskfritt. Gäller inte detta måste risken bedömas för att garanten inte kan uppfylla sina åtaganden vid tidpunkten för låntagarens eventuella konkurs.

Risken för att låntagare inte kommer att uppfylla sina åtaganden en mot banken påverkas i hög grad lånekontraktets utseende. Det inte av är bara låneräntans typ fast eller rörlig är viktig. Lånevillkor med som rörlig Iåneränta kan leda till höga räntekostnader för låntagaren om räntan stiger, vilket kan innebära ökad kreditförlustrisk för banken. en Länets löptid, prioritetsordning samt eventuella säkerhetsklausuler är exempel på faktorer också påverkar länets kreditrisk. som Det är vanligt att bankerna har klassificeringssystem med avseende på de faktorer bedöms väsentligast för låntagarnas kreditvärsom som

dighet. Kredittagarna indelas i olika klasser erfarenhetsmässigt

som

motsvarar olika fallissemangsannolikheter. Ett klassificeringssystem

kan t.ex. tiogradig skala, där klassen 1 gäller för låntagare med vara en fullständig kreditvärdighet och klass 10 står för lån otvivelaktigt som leder till närmast fullständig kreditförlust. Bankerna kan också inhämta externa bedömningar beträffande konkurssannolikheter från exempelvis Upplysningscentralen UC. Stora företags eller stater och kommuner obligationslån är ofta föremål för s.k. rating något oberoende kreditutvärderingsinstitut, av exempelvis Moodys eller Standard and Poors. Sådan rating har stor betydelse för lånevillkoren. En sänkning ett företags rating hos dessa av institut, t.ex. hos Standard and Poors från AAA till AA+, medför ofta fördyrad finansieringskostnad för företaget. Konsumentkrediter behandlas ofta också med hjälp klassificeav ringssystem, dock med inriktning än vad gäller för föreen annan som

Risker och riskhantering i bankrörelse 209

tagskrediter. Här klassificeras låntagarna exempelvis utifrån ålder, kön, yrkestyp, stabilitet i sysselsättningen, tidigare betalningsanmärkningar Upplysningar rörande sådana faktorer kan inhämtas från t.ex. UC. m.m. Hanteringen masskrediter till konsumenter är naturliga skäl mer av av standardiserad än större företagskrediter.

Risken i kreditportföljen

Enligt grundläggande portföljteori skall tillgångs "risk" bedömas i en förening med de andra tillgångarna i portfölj. En portfölj av samma tillgångar avkastning inte har ett starkt positivt samband har lägre vars risk vad tillgångarna har för sig. Applicerat på innehav av kreditän fordringar innebär detta att portfölj krediter till låntagare vars en av återbetalningsförmåga inte har starkt positivt samband har lägre risk ett krediterna sedda för sig. Ett enkelt exempel kan tydliggöra detta. än var de två tillgångarna A och B är tillgängliga för köp. Antag vi- Antag att det bara finns två möjliga framtida tillstånd i världen l och 2 dare att de två tillgångarna har följande värden beroende vilket av de och att två tillstånden som inträffar. Tillstånd l 2 Tillgång A 8 kr. 4 kr. B O kr. 6 kr.

Individuellt är A och B att betrakta tämligen riskabla tillgångar sett som i denna förenklade värld. En portfölj bestående t.ex. 60% av A och av kommer ha värde 4.80 kr. oavsett vilket av till- 40% av B att samma stånden eller 2 inträffar. l kombination, tar tillgångarnas risk ut l som varandra. En förutsättning för detta är att A och B har s.k. negativt korrelerade värden, dvs. när A är värd mycket är B samtidigt värd lite, och vice Detta exempel illustrerar diversifieringsprincipen, dvs. att versa. portfölj bestående tillgångar inte är helt positivt korrelerade en av som har stabilare värdeutveckling än någon de i portföljen ingående en av tillgångarna har var för sig. följd diversiñeringsprincipen är att portföljs utveckling kan En av en prognostiseras med högre precision fler oberoende tillgångar den består Exempelvis skulle förlustutfallet för portfölj bestående av av. en lån, alla har individuell sannolikhet att i framtiden många tusen som en inte bli återbetalda 5%, ligga mycket nära 5% portföljvärdet. En av portfölj bestående bara dessa lån kommer antingen att drabbas av ett av eller inte drabbas förlust, dvs. förlora 100% sitt värde av förlust av av eller 0% sitt värde. Det går dock inte att med hjälp diversifiering av av

210 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

nedbringa den genomsnittliga förväntade förlustandelen, endast utan variabiliteten runt det förväntade värdet och därmed variabiliteten i bankens vinst. Eftersom variabilitet är ett uttryck för risk, betyder detta

att risken kan nedbringas diversifiering. genom Specialisering av kreditgivning till vissa sektorer såsom fastighetsbranschen, biltillverkning eller stålindustrin är vanlig orsak till dålig en diversifiering av kreditportföljer. Eftersom lönsamheten för företag inom samma sektor beror likartade omständigheter kan inte förav lustriskerna i utlåning till företag inom sektor sägas oberosamma vara ende av varandra. Samma gäller för utlåning till företag resonemang inom geografiska sektor. Om exempelvis viktig industri eller samma en ett regemente en liten ort läggs ned drabbas sannolikt övriga delar av ortens näringsliv hårt. Banken bör också vaksam på subtila vara mer typer av förlustsamband som kan uppträda låntagare från olika om sektorer drabbas på likartat sätt till följd att vissa händelser inträffar. av Banker undviker koncentration i kreditportföljen att inte gå genom ensam i mycket stora engagemang. I stället delar risken med man andra banker i s.k. syndikerade lån återförsäkring icke poolningsbaav ra risker. Den verkligt allvarliga risken avseende innehav kreditfordringar av kommer från att ett stort antal förluster kan uppkomma resultat som av att en makrorisk materialiseras. Exempel makrorisk är att de en flesta låntagarna drabbas mer eller mindre lågkonjunktur av en och att en mängd kreditförluster uppkommer till följd detta. Makrorisker av kan inte hanteras med diversifiering. Icke desto mindre måste banken

kunna hantera sådana situationer. Upplösning skapats av reserver som under goda år kan mildra lågkonjunkturers negativa inverkan på resul-

tatet från dramatiskt ökade kreditförluster. Det kan svårt och kostsamt att ringa risken för att potentivara en ell låntagare skall åsamka en bank kreditförlust. Ett sätt att uppnå en stordriftsfördelar och lägre kostnader i detta analysarbete är specialisering av kreditgivning till företag i vissa sektorer. Exempelvis kan lånehandläggare experter på utlåning till bostadsrättsföreningar, oljevara industrin eller länder i Latinamerika. En specialiserad utlånare uppnår förmodligen högre precision vid bedömningen kreditrisken vilket i av sin tur ökar förutsättningarna för korrekt prissättning lånet. En en av specialisering av kreditgivningen till vissa sektorer innebär enligt resonemanget ovan emellertid sämre diversifiering. Det finns således ett avvägningsproblem för banken mellan specialisering och diversifiering.

1998:160 Risker och riskhantering i bankrörelse 211 SOU

Prissättning av krediter

låneränta banken ut från låntagaren utgörs till största delen Den som tar det allmänna ränteläget samt kreditriskpremien. Det allmänna ränav teläget beror framför allt makroekonomiska faktorer, exempelvis av inflationsförväntningar. Länets löptid och räntebindningsvillkor avgör vilken marknadsränta med avseende löptid som skall utgöra

grundnivån för låneräntan. Kreditriskpremien är den kompensation banken begär för att exposig för risken att lånet inte återbetalas till fullo eller att överensnera räntebetalningar inte genomförs. Kreditriskspremierna fungerar komna ungefär försäkringspremier eftersom de utgör komsamma sätt som pensation för förräntade kreditförluster. I princip skall en reservering kreditriskpremierna de förväntade kreditforlusterna på av motsvara premiereserven i ett försäkringsbolag motsvarar det samma sätt som förväntade skadevärdet försäkringsåtagandet. l praktiken sätter bankpremien påslag utöver sina kostnader for finansiering och en som ett administration krediten i fråga och gör ingen reservering för förav väntade kreditförluster. Därmed är premien funktion sannolikheten av för låntagaren inte uppfyller sina förpliktelser enligt lånekonen att traktet, det förväntade diskonterade belopp kan förlorat för som bankens önskade kompensation för att ta sig den expobanken samt neringen. Sannolikheten för att låntagaren inte uppfyller sina förpliktelden förväntade förlusten beror bl.a. den typ faktorer som ser samt av av Bankens önskade kompensation för exponeringen beror nämndes ovan. graden ovilja att ta risk samt i vilken utsträckning lånet påverkar av av kreditportföljens diversifiering, vilket beror kompositionen av de av tillgångarna i portföljen. Därmed kan skilda banker åsätta en och övriga

kredit olika kreditriskpremier portföljerna ser olika ut.

samma om Svenska banker har i mindre utsträckning än exempelvis amerikanssig nämnda teorier vid bestämning kreditriskka banker använt av av på utlåningen. I stället för att differentieras med avseende en premier uppskattad kreditrisk, exempelvis enligt bankens klassificeringssystem, schabloniserar bankerna kreditriskpremien och sätter låneräntan unge-

fär på sätt som konkurrenterna. samma

212 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: 160

4.4.4 risker och

Hantering av operativa

likviditetsrisker

Hantering operativa risker av

En god hantering av den operativa risken är nödvändig för framgångsrik hantering de övriga risktypema eftersom den operativa risken av avser kvaliteten på kontrollen hela verksamheten. av Identifiering och mätning av operativ risk är särskilt komplicerad. Den operativa risken kan inte att kvantifieras på sätt marksamma som nads- eller kreditrisk. När det gäller hantering operativa risker görs av precis som vid hantering de övriga avvägning mellan

av riskerna en

kostnader för att sätta kontroller för att ta hand alla eventualiupp om teter och fördelar/besparingar med att hantera den operativa risken. En lämplig ordning kan att bankens olika affársledningar är vara ansvariga för att det finns tillräckligt effektiva interna kontrollsystem mot bakgrund av fastställda policies och instruktioner från styrelse och koncemledning och med hänsyn till risknivån i respektive verksamhet. Dessutom skall man se till att ansvarsfördelningen och rapporteringssystemet fungerar väl. Ledning och personal skall ha tillräcklig kunskap om instrument, administrativa rutiner och Bolagets system. organisation utformas för att så långt möjligt skapa förutsättningar för en oberoende kontroll av affårsverksamheten. Bl.a. innebär detta att det är värdefullt med kompetent och från affärsrörelsen självständig funken tion för övergripande kontroll bankens riskexponering av samt att transaktioner hanteras enskild individ hela vägen från affårsavav en slut till värdering och rapportering. Bl.a. erfarenheterna från Barings Banks fall visar vikten detta. Det är även möjligt att reducera denna av risk genom att köpa vissa administrativa tjänster backexternt, t.ex. office funktionen. Andra sätt att hantera den operativa risken är försäkring eller kapitalallokering/fondering. Försäkring är i allmänhet vanlig metod för en undvikande riskexponering avseende sällan uppträdande negativa av händelser. Det är därför naturligt att flera operativa risker typer av hanteras genom försäkringslösningar. Det kan dock svårt ringa vara att den operativa risken och värdera den. Detta är förutsättning för att en

en försäkringslösning skall vara möjlig. Framför allt försäkringsgivaren

måste kunna värdera risken för att intresserad absorbera vara av att risken. Även försäkringstagaren måste ha en känsla för hur mycket man ska betala för försäkringen. Om ingen försäkringsgivare är beredd att absorbera risken till för ett banken acceptabelt pris kan kapitalallokering lösning. Allokevara en

SOU 1998: 160 Risker och riskhantering i bankrörelse 213

ring kapitalbuffert till olika verksamheter med avseende riskexav ponering kan bättre incitament att hantera risken aktivt i de olige mer ka verksamheterna än vad skulle gälla vid en försäkringslösning. som

Hantering likviditetsrisken av

Det finns flera sätt på vilka banken kan bemästra en situation med likviditetsbrist. Förutom att banken kan refmansiera sig interbankmarknaden kan den låna från Riksbanken, givet att fullgod säkerhet kan ställas. En bank kan också sälja tillgångar för att få medel för att kunna betala sina inlåningskunder. Dessa alternativ är förknippade med kostnader för banken, vilket innebär att de försöker hålla en viss säkerhetsmarginal i sina l ett väl fungerande finansiellt system är reserver. det inga problem för solida banker att hantera likviditetsbrist efteren Riksbanken står den yttersta garanten för att det finns tillsom som räcklig likviditet i hela banksystemet. När det gäller likviditetsrisk i enskilda tillgångar kan detta exempelvis hanteras med intern regel innebär att handel bara får ske i en som standardiserade instrument prissätts ofta och handlas i stora volysom mer.

4.5 Den övergripande organisationen av

riskhanteringen

Metoderna organisera banks riskhantering kan givetvis variera att en betydligt beroende rörelsens inriktning, bredd och omfattning. I enlighet med den tidigare diskussionen bankers komparativa fördelar om när det gäller absorption vissa risker kan vissa egenskaper sägas vaav särskilt ändamålsenliga. En bank med flera rörelsedrivande avdelra ningar där risker olika slag uppstår kan betjänt av en centraliseav vara ring riskhanteringen till enheter har överblick över den samlade av som riskexponeringen och komparativa fördelar i mätning, prissättning och hantering riskexponeringen. av När det gäller exempelvis ränterisken och även växelkursrisken uppstår sådan riskexponering naturligt i den löpande verksamheten i kontorsnätet. Kontoren har med sin lokalkännedom komparativa t.ex. fördelar i hanteringen exempelvis kreditriskbedömningar i enskilda av lån, knappast i bedömningen den allmänna ränteutvecklingen men av eller i ränteriskhantering. Det kan effektivare och säkrare att samla vara ihop koncernens samtliga ränterisker i en enhet som har till enda uppgift hantera koncernens samlade ränteriskexponering. Denna enhet att kan benämnas internbank. Benämningarna de olika funktionerna i av

214 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998: l 60

banken som behandlas i detta avsnitt är inte allmängiltiga för alla banker. Dessutom kan de uppgifter som de nämnda funktionerna har variera mellan bankerna. Internbanken är enhet till vilken kontoren och anden ra rörelsedrivande avdelningar "avriskar sig" att placera övergenom skottslikvid eller låna för att t.ex. finansiera utlåning till i princip upp marknadsmässig ränta. Internbanken kan genom prissättningen inav ternhandeln med styra finansiella flöden mellan de olika verkpengar samheterna eller kontoren. Om internbanken inte har någon styrande funktion är dess verksamhet lämpligen fullt genomlysbar for de oliatt ka rörelsedrivande avdelningarna skall säkra på enheten inte vara att medverkar till korssubvention mellan avdelningarna. Internbanken hanterar den samlade nettoexponeringen på det sätt som ledningen finner lämpligast. Internbanken har även för ansvar koncernens upplåning och placering, likviditetsplanering, kapitalförsörjning och kapitaltäckning. Detta kan ske att använda derivatgenom instrument hedging eller att förlänga eller förkorta räntebindgenom ningen på tillgångarna eller skulderna. Styrelsen har det yttersta ansvaret för riskexponeringen. Den fastställer övergripande riskpolitik och limiter koncernens totala ränteriskexponering. Exempel på sådan limit kan att högst skall en vara man förlora miljoner kronor vid ett parallellskift uppåt i avkastningskurx van på en procent. En inom företagsledningen, kan kallas grupp som Finanskommittén, har ansvaret for styrningen koncernens balansav räkning här kan innefattas övergripande risk-, kapital- och likviditetsfrågor. Den styr internbankens arbete direkt utifrån bedömningar mer om den framtida ränteutvecklingen och av styrelsen fastställd riskpolitik. Enligt ungefär samma principer kan kreditriskerna styras till en central funktion för analys och hantering. Kreditbeslut tas på olika nivåer i koncernen med avseende på framför allt kreditens storlek. De mest betydande kreditbesluten hänskjuts till styrelsen eller dess kreditutskott. Kreditutskottet beslutar och hanterar frågor tillsammans med portfölj- och kreditpolicykommittén i den mån sådana funktioner finns rörande kreditpolicy, portföljsammansättning och riskstrategier. Under kreditutskottet lyder koncernkreditavdelningen, verkställer som utskottets beslut och sköter den operativa hanteringen kreditrisk av framför allt kreditportfoljrisken. - I stället för internhandel med kreditrisken, vilket kan ske med ränterisken, samlar den centrala avdelningen information koncernens om samlade kreditrisk så att koncernens kreditportföljstruktur kan analyseras. Om portföljstrukturen anses olämplig, t.ex. till följd alltför stor av koncentration krediter till företag i vissa branscher eller andra sekav torer, kan exponeringen hanteras exempelvis kreditderivat eller genom

SOU 1998: l 60 Risker och riskhantering i bankrörelse 215

försäljning paket "oönskade" krediter. Den centrala kreditavdelav av ningen kan i ett sådant läge även påkalla försiktighet hos lokalkontoren med långivning till företag i vissa branscher. Styrelsen och ledningen med det yttersta ansvaret för bankens riskhantering måste i alla fall övergripande, förståelse för de ha en, risker banken är exponerad för eftersom deras uppgift är att skapa en fungerande riskpolitik, dvs. välja lämpliga nivåer bankens totala riskexponering samt strategier för riskernas hantering. Detta gäller inte bara exponeringen för de "individuella" riskerna t.ex. ränte-, valutaoch motpartsrisk, utan även den aggregerade riskexponeringen. I det sammanhanget fokuseras på nettoexpoireringen mot olika risker, dvs. hur olika risker tar ut varandra. Organisatoriskt sker kontrollen och styrningen den totala riskexponeringen lämpligen av en, från de afav färsdrivande verksamheterna oberoende, grupp på ledningsnivå eller koncernstab. En samling koncernens hantering av framför allt markav nads- och kreditrisker, också operativa risker, till en sådan stab men skulle kunna kallas "Group Risk Management" eller något lik-

som

nande kan effektivisera samordningen metodutveckling, analys och av riskkontroll. Det är särskilt svårt att kontrollera den aggregerade exponeringen på grund heterogeniteten i de olika riskernas egenskaper. Som tidigare av nämnts är VaR ansatsen den senaste och mest raffmerade metoden för att kvantifiera marknadsrisker. Liknande metoder för att kvantifiera kreditrisk motpartsrisk är under utveckling i vissa banker. Därmed finns förutsättningar för kombinerad mätning av både marknadsen och motpartsrisk i ett gemensamt riskmått. Ett sådant mått skulle ge en god indikator bankens totala riskkapitalbehov. Det skulle också kunna utgöra ett beslutsunderlag för hantering av bankens totala riskexponering att riskbaserad lönsamhetsrapportering möjliggörs. genom Kapital fördelas med avseende på de olika verksamheternas riskexponering, större exponering desto buffertkapital. En riskabel posimer tion måste avkasta relativt mycket för att avkastningen det fördelade kapitalet skall klara uppställda riskjusterade lönsamhetskrav. Ett sådant underlag för ledningens bedömning av olika verksamheters prestation är rättvisande än riskdimensionen utelämnas. Härmed kan man mer om få ett enhetligt mått för bedömning av de olika verksamheternas prestation.

4.6 Synpunkter

Den ökade volatiliteten och komplexiteten på de finansiella marknaderunder det senaste decenniet har inneburit ökad potentiell riskexponena

216 Risker och riskhantering i bankrörelse

ring för bankerna. Under period har de tekniska landvinningarsamma na och det breddade utbudet likvida finansiella instrument minskat av kostnaderna och ökat möjligheterna för bankerna hantera risker i sin att rörelse. En banks lönsamhet är i allra högsta grad beroende dess förmåga av att hantera risker av olika slag. Huvuddelen de risker bank är av en exponerad för, framför allt marknads- och kreditrisker, tar banken på sig som en integrerad del det löpande affarsutbytet med kunderna. Därav med blir det allt viktigare för bankerna att ta till de förbättrade vara möjligheterna att kontrollera sitt risktagande. Uppgiften är emellertid komplicerad. De potentiellt svåra konsekvenserna bankerna har av att en bristande insikt i hur de ibland mycket komplexa, instrumenten nya, prissätts och hanteras ställer stora krav bankernas och tillsynens kompetensnivå. Även regelverket måste utformas i samklang med den snabba utvecklingen. Detaljregleringar bankernas risktagande riskav erar i allt större utsträckning att träffa fel och därmed leda till olämpliga hinder i bankens möjligheter att hantera sin riskexponering rörelse samt i övrigt. Detta gäller förmodligen även internt i vissa bankresonemang er där interna detaljregler traditionellt varit gällande. Det finns en betydande skillnad mellan utvecklingsnivåerna i de svenska bankerna med avseende på riskhantering. De stora intemationellt verksamma svenska bankerna har incitament att utveckla sofistikerade riskhanteringssystem för att konkurrera med utländska institut som kan ha kommit långt i utvecklingen sådana system. De mindre av huvudsakligen nationellt verksamma bankerna har inte sådana incitament i samma utsträckning och har kanske prioriterat ned utvecklingen av riskhanteringssystem. Det är viktigt att de sämst utvecklade bankerna goda förutsättges ningar att satsa på utveckling effektiva riskhanteringssystem. Regleav ringen bör åtminstone inte hindra sådan utveckling och helst en ge bankerna incitament att satsa på sådana system. De existerande metoderna för riskmätning och hantering är långt ifrån perfekta. Dessutom finns det brister i bankernas användning av metoderna. Men metoderna och bankernas användning metoderna av utvecklas hela tiden. Det viktiga- för lagstiftaren och tillsynen är att inte lägga hinder i vägen för denna utveckling utan till att snarare se utvecklingen påskyndas. I det sammanhanget bör bankernas viktiga roll i samhällsekonomin hanterare vissa risker betonas. som av typer av Riskexponering och riskhantering är naturliga inslag i bankers verk-

3° Se Santomero, A., 1997, "Commercial Bank Risk Management: An Analysis of the Process, Journal of Financial Services Research, för redovisning en av en undersökning av praxis inom amerikanska bankers riskhantering.

SOU 1998: 160 Risker och riskhantering i bankrörelse 2l 7

samhet. Det viktiga för reglering och tillsyn är således inte att minimera bankernas risktagande, utan till att bankerna har insikt om hur risker

se skall identifieras, mätas, prissättas samt hanteras på ett effektivt sätt. Denna uppgift är sagt mycket svår. Kompletterande tillsyn av in-

som stituten kan hämtas från marknaden genom att än mer information om riskexponeringen görs tillgänglig. Genom höjda avkastningskrav kan marknaden påverka institut ökat sin riskexponering att öka sin ka-

som pitaltäckning eller på annat sätt begränsa risken.

och tillsyn av Reglering banker och kreditmarknads- - motiv och företag avgränsningar

Inledning 221

Inledning

En ekonomi kan inte fungera utan lagstiftning. Grundläggande regler om avtal och köp är en förutsättning för att ekonomiska transaktioner skall kunna genomföras smidigt. Associationsrätten spelar viktig roll

en genom att erbjuda standardiserade Företagsformer. Standardiseringen minskar kostnaderna för att starta företag, liksom informationskostnaderna för dem som har företag som motparter. Exemplen kunde mångfaldigas.

På en rad områden finns dessutom krav auktorisation av verksamheter, typgodkännande av produkter och andra förfaranden som, allmänt uttryckt, syftar till att minska informationskostnaderna och osäkerheten för kunder och andra motparter. Under de senaste decenniema har denna typ av specialregler spritt sig till allt fler områden,

men de finansiella marknaderna torde alltjämt kunna räknas till de mest reglerade. Reglerna för banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag mil. går utöver den vanliga associationsrätten och styr även i andra avseenden verksamheten på finansmarknaderna, t.ex. genom att olika sätt begränsa kontraktsfriheten. Finansiella företag står också under särskild tillsyn av statliga myndigheter.

Särskilda regler för och tillsyn av finansiella företag har så lång tradition att det kan synas opåkallat att ställa frågor om varför det är så. Vidare är handlingsfriheten på detta område numera kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som Sverige åtagit sig att följa. Icke desto mindre är det angeläget att som utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag söka precisera grunden för och syftet med det finansiella regelverket och tillsynen.

De finansiella marknaderna är stadda i snabb förändring. Det gör att tidigare institutionella gränsdragningar, vilka är väsentliga för uppbyggnaden av det nuvarande regelverket, kanske inte längre är ändamålsenliga eller ens möjliga att upprätthålla. I en sådan föränderlig miljö är det särskilt viktigt att ha ett funktionellt- icke institutionsbundet perspektiv på vad som utgör skyddsvärda verksamheter som

vägledning för utformningen av regelverket. Dessa förändringar torde förr eller senare också komma att påverka EU:s regler. I det sammanhanget är det väsentligt att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas.

I denna avdelning diskuteras de egenskaper hos finansiella tjänster och de företag tillhandahåller dem som gör att särbehandling är

som motiverad. På grundval av denna diskussion behandlas principer som

222 Inledning SOU 1998: 160

bör prägla regelverket och tillsynen. I det sammanhanget diskuteras också problem och målkonfiikter som uppstår vid utformningen av regelsystemet.

I princip kan två huvudtyper av argument för särskilda regleringar och andra offentliga ingrepp anföras i samband med finansiella tjänster, nämligen externa effekter och informationsproblem. Externa effekter sägs föreligga när beslut fattade av enskilda aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa. Informationsproblemen hänger i hög grad samman med att olika aktörer på de finansiella marknaderna har olika tillgång till information, vilket brukar betecknas att informationen är asymmetriskt fördelad. Förekomsten av externa effekter och informationsproblem motiverar reglering ur två olika aspekter som brukar under benämningen systemskyddsintresset och konsumentskyddsintresset.

Systemskyddsintresset bottnar i att det finansiella systemet anses vara mindre stabilt än övriga delar av samhällsekonomin samtidigt som det är vital del den ekonomiska infrastrukturen. Om systemet

en av skulle kollapsa, skulle det medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Det finns en oro för att ett stort antal finansiella företag skall ham-

i kris samtidigt. Detta skulle medföra att systemets funktionsförmåga na skulle bli lidande, eftersom de finansiella företagen spelar en väsentlig roll i det finansiella systemet. En sådan händelse brukar betecknas systemkris.

En finansiell systemkris innebär att stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga och att betalningar inte kan göras genom överföringar mellan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, check-

betalkort etc. Detta skulle allvarligt störa ekonomin i och med att ar, betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion. Vidare påverkas ekonomin av att hushåll och företag kan få svårt att finna

finansiärer sedan det finansiella företag de vanligen anlitar gått nya omkull. Eftersom företag och hushåll utan tillgång till krediter eller annan finansiering kan ha svårt att klara sina betalningar, kan det uppstå kuinulativa konkursvågor även utanför den finansiella sektorn. Störningar i kapitalförsörjningen kan således förstärka de depressiva effekterna på ekonomin av krisen i betalningsväsendet. l sin förlängning kan således en finansiell systemkris leda till allmän ekonomisk kris.

En finansiell systemkris kan uppstå till följd av en vittomfattande störning drabbar hela systemet såsom t.ex. en kraftig lågkonjunk-

som tur. I princip gäller detsamma även för övriga delar av samhällets infrastruktur. Riskerna för stora störningar får dock anses vara större på det finansiella området. Denna bedömning sammanhänger delvis med att det finns vad som kan kallas spridningsrisker i det finansiella systemet, dvs. risk för att finansiella problem i ett institut sprids till fiera

SOU 1998: 160 Inledning 223

institut, vilket i sin tur kan leda till en systemkris. Spridningsrisken beror dels att det finns ekonomiska kopplingar mellan instituten, dels på att förtroendet hos allmänheten för det finansiella systemet kan komma att rubbas till följd av att ett enskilt institut får problem, efter-

den kan ha svårt att skillnader mellan instituten. Spridningsrisksom se er innebär att en negativ chock som drabbar ett enskilt institut kan ge upphov till en systemkris. I detta avseende skiljer sig det finansiella systemet från andra delar av samhällets infrastruktur. Exempelvis innebär inte ett vägsammanbrott i sig en ökad risk för att andra vägar rasar

Inte heller skulle konkurs i en detaljhandelskedja i sig öka samman. en risken för konkurs i andra detaljhandelskedjor. Tvärtom torde deras lönsamhet öka.

Dessa hot mot det finansiella systemets stabilitet, s.k. systemrisker, utgör motiv för reglering av finansiella företag. Varken ledning av eller ägare och andra finansiärer till ett enskilt institut har incitament att fullt ut beakta de kostnader som kan uppstå till följd av att institutet kommer på obestånd. Med andra ord föreligger externa effekter, eftersom inte alla kostnader beaktas av aktörerna. Dessa kan därför komma att agera på ett sådant sätt att ekonomin får ett instabilt finansiellt systern, vilket skapar risker för störningar såväl betalningsförmedling som kapital-

av försörjning. Problemet kan förvärras ytterligare genom att utomstående har svårt att genomskåda institutets val av strategi. Kapitel 5 redogör för olika systemrisker och de motiv till reglering som de ger upphov till.

Även regleringsmotivet rör systemets funktionsförmåga, måste

om regelverket och tillsynen inriktas på de enskilda instituten, eftersom det är deras soliditet som avgör systemets stabilitet. Systemskyddsintresset ger således skäl att ställa minimikrav på de företag som skall tillåtas bedriva skyddsvärd och störningskänslig verksamhet. Vilka verksamheter berörs intresset att säkra betalningsväsendets funktions-

som av förmåga analyseras i kapitel medan kapitel 7 behandlar verksamheter av betydelse för kapitalförsörjningen.

De finansiella företagen tillhandahåller tjänster av stor ekonomisk betydelse for den enskilde och ett centralt konsumentskyddsintresse är att instituten kan fullfölja gjorda åtaganden gentemot sina kunder. Detta gäller såväl för insättare, vill säker på att kunna få tillbaka

en som vara pengarna och kunna disponera dem i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga, för lånekund som har byggt upp en relation

som en med ett finansiellt företag för att säkra sin finansiering. Dessa kunder har därför intresse av att välja ett solitt institut. Om inte annat skulle de vilja kräva kompensation för de kostnader de skulle drabbas av om institutet gick omkull. Om institutens ekonomiska ställning vore lätt att bedöma, skulle soliditet därför vara ett konkurrensmedel och mark-

8 18-6265

224 Inledning

nadskrafterna skulle verka för ett stabilt finansiellt system. Det är emellertid svårt för utomstående att bedöma bankers och andra finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i särskilt hög grad för hushåll och mindre företag, som därmed riskerar att ovetande vända sig till mindre tillförlitliga institut.

Kontentan av resonemanget är att kombinationen av tjänsternas ekonomiska betydelse för enskilda kunder och de inneboende svårigheterna att bedöma finansiella företags ekonomiska ställning skapar efterfrågan från både kunderna och instituten själva på offentlig auktorisation och tillsyn. Huvudintresset rör institutens soliditet och förmåga att fullfölja ingångna avtal inklusive det implicita kontrakt om en varaktig relation som ofta ingår i ett låneavtal. När det gäller institut som är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således systemskyddsintresset med detta centrala konsumentskyddsintresse och konsumentskyddet erhålls närmast som en biprodukt av systemskyddet.

Konsumentskyddsintresset innefattar även andra aspekter, t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet. Intresset vidgas då från att gälla om ingångna avtal kan fullföljas till att även omfatta om avtalsvillkoren är skäliga, informationen tillfredsställande osv. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Det finns exempelvis en konsumenttjänstlag 1985:716 som syftar till att stärka konsumenternas ställning på tjänstemarknader. Finansiella tjänster omfattas dock inte. Exempel på lagstiftning på det finansiella området är konsumentkreditlagen 1992:830.

Kommittén anser att det finns mycket att vinna på att renodla moti-

bakom den näringsrättsliga lagstiftningen till att avse ett gott syven stemskydd. Ett gott systemskydd tillgodoser också det mest centrala konsumentskyddsintresset. Övriga konsumentskyddsintressen bör främst tillgodoses genom den civilrättsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. I kapitel 6 och 7 berörs något vilken konsumentskyddande lagstiftning det finns de två områdena betalningsförmedling och kapitalförsörjning.

Kommitténs bedömning är att i allmänhet är den systemskyddande regleringen tillräcklig för att tillgodose det mest centrala konsumentskyddsintresset på det finansiella området. I ett avseende motiverar dock konsumentskyddsintresset en mer långtgående reglering än systemskyddsintresset. Kommittén anser att det är samhällsekonomiska vinster förknippade med att tillse att det finns ett helt säkert placeringsalternativ tillgängligt för alla medborgare. Denna fråga utreds närmare i kapitel Även här finns samordningsfördelar med systemskyddet; ett väl fungerande konsumentskydd förbättrar också systemskyddet, eftersom ett allvarligt hot mot systemstabiliteten är oro bland insättare för att deras fordringar inte skall vara trygga.

SOU 1998: 160 225

5 och i det

Systemrisker systemskydd

finansiella systemet

l Inledning

Det finansiella systemet har centrala uppgifter i samhällsekonomin och utgör en del av samhällets infrastruktur. Ett väl fungerande finansiellt system är lika viktigt för ekonomins utveckling som t.ex. ett fungerande varudistributionsnät eller vägnät. Det är därför stora samhällsekonomiska vinster förknippade med att skydda det finansiella systemet från störningar som skulle kunna innebära att hela, eller delar av, systemet kollapsar eller fungerar bristfälligt.

Med systemrisk i det följande risken för att det finansiella

avses systemet skall utsättas för en omfattande störning som innebär att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Systemrisken beror dels på sannolikheten för att en störning skall inträffa, dels på effekterna av den inträffade störningen. Även störning är mycket osannolik,

en som men som skulle få mycket omfattande konsekvenser, om den inträff-ade, utgör en systemrisk. Mer allmänt kan systemrisker sägas avse olika hot mot systemets funktionsförmåga.

Det finansiella systemets funktionsförmåga och stabilitet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. De finansiella företagen tillhandahåller finansiella tjänster som är av avgörande betydelse för effektiviteten i det finansiella systemet se kapitel l. Dessutom är i vissa fall de finansiella företagen unika i den bemärkelsen att en tjänst som tillhandahålls av ett institut inte utan vidare kan tillhandahållas av ett annat, institutet skulle fallera. Som framgår av kapitel gäller detta

om framför allt betalningstjänster, finansieringstjänster och rådgivningstjänster. Detta innebär att det finansiella systemets funktionsförmåga kan skadas allvarligt om många av de finansiella företag som tillhandahåller en viss av dessa tjänster får problem samtidigt.

En jämförelse med andra delar av samhällets infrastruktur kan underlätta förståelsen för de finansiella företagens betydelse i det finansiella systemet. Som nämnts ovan, kan ett etablerat institut vara svårt att ersätta med ett nytt institut. Detta innebär att de finansiella företagens betydelse för det finansiella systemet mer liknar vägamas betydelse för

37Se kapitel l för beskrivning av det finansiella systemet.

en

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 226

vägnätet än detaljhandlarnas betydelse för varudistributionen; medan det i detaljhandeln råder relativt fritt inträde och små etableringskostnader, innebär vägbyggande stora fasta kostnader och det tar tid innan

väg är återuppbyggd. På sätt som förstörelsen av många små en samma vägar eller en stor väg skulle bortfall av många finansiella företag eller ett stort finansiellt företag medföra stora kostnader för samhället.

En kris i det finansiella systemet, dvs. en situation där flera institut fallerar varigenom systemets funktionsförmåga allvarligt skadas, kan utlösas den makroekonomiska utvecklingen. De finansiella företag-

av en är för sin verksamhet beroende av investerarnas tro på den ekonomiska utvecklingen. En konjunkturnedgång som leder till kraftiga fall i tillgångsvärden kan skapa oro hos investerarna. Dessa kan därmed dra tillbaka sin finansiering av instituten.

Oron för systemstömingar har traditionellt varit störst för betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras överföringar mellan inlåningskonton i skilda

genom banker med hjälp gireringar, checkar, betalkort etc.

av

Oron för systemstömingar bottnar för det första i att betalningsförmedling har tillhandahållits ett litet antal institut. Även det inte

av om har varit förbehållet bankerna i lag att bedriva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning i betalningsväsendet. Banker-

kontosystem har kommit att utgöra basen i betalningsväsendet. Allt nas efter som koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funktioiisförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera av bankerna fallerar samtidigt, skulle således betalningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå.

Risken för att banker skall få problem samtidigt är för det andra inte obetydlig. Som redogörs för i det följande beror detta på att betalningsförmedling och övriga tjänster som banker tillhandahåller skapar vad

kan kallas spridningsrisk, dvs. risk för att finansiella problem i en som bank sprids till andra banker s.k. dominoeffekter. Spridningsrisken innebär således att det inte krävs en omfattande störning som drabbar alla banker för att det skall uppstå systemkris, utan det kan räcka

en med att enskild bank utsätts för en störning.

en

Kopplingen mellan betalningsförmedling och inlåning innebär för det tredje systemkris skulle kunna medföra att stora mängder in-

att en låningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara sina betalningar, vilket i sin tur drab-

av bar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 227

kunna uppstå att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och genom företag inte kan fortsätta rörelsen. Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagen och då inte minst bankerna spelar avgörande roll för framen för allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Dessa kan inte finansiera konsumtion och investeringar på värdepapgrupper persmarknaden, utan är beroende att få kredit från ett institut. Om ett av stort antal kreditgivande institut eller ett litet antal stora samtidigt slås ut, riskerar många låntagare att få sin kreditförsörjning avbruten, samtidigt tillgången till krediter för låntagare försämras. Det kan som nya svårt för övriga institut att täcka kreditefterfrågan från drabbade vara låntagare. Problemet kan kvarstå Riksbanken tillför likviditet även om till kreditmarknaden, eftersom möjligheten hos instituten att expandera verksamheten begränsas kapitaltäckningskraven.38 Dessutom bygger av kreditgivning ofta att kreditgivaren skaffar sig privat information om låntagaren. Låntagarna kan därför ha svårt att snabbt och utan kraftigt höjda kreditkostnader hitta långivare. Det finns således risk för att nya samhällsekonomiskt lönsamma verksamheter får otillräcklig finansiering. Dessutom finns det risk för att företag inte kan förlänga sina som rörelsekrediter måste ställa sina betalningar. Detta drabbar i sin tur deras fordringsägare och det kan uppstå kumulativa likviditetskriser med åtföljande konkurser, både i och utanför den finansiella sektorn. Störningar i kreditgivningen skulle på så sätt också kunna smitta av sig på betalningsväsendet. Risken för kris i kapitalförsörjningen kan mindre än för betalsynas ningsförmedlingen, eftersom kapitalförsörjningen inte på samma sätt vilar på ett fåtal institut. Det är fler olika typer institut som bidrar till av kapitalförsörjningen och spridningsrisken är inte lika stor för institut inte är betalningsförmedlare. En del kapitalförsörjningen sker som av

vidare via värdepappersmarknaden. Risken för att hela kapitalförsörj-

ningen skall slås ut är därför liten. Samtidigt kan skyddsvärdet i enskild kreditverksamhet vara högt. en Det gäller framför allt den typ kreditgivning främst banker beav som driver. Som redan nämnts bygger kreditgivning på att kreditgivaren skaffar sig information låntagaren. Eftersom banker har långsiktiga om relationer med sina lånekunder, sker informationsinhämtningen under lång tid; banken lär känna kunden och dennes verksamhet med tiden.

38Betydelsen mängden eget kapital i den finansiella sektorn för kreditgivav ningen har analyserats bl.a. Holmström och Tirole i Financial Intermediaav tion, Loanable Funds and the Real Sector, Quarterly Journal of Economics, 663-692 och Bemanke och Lown i The Credit Crunch, Brookings vol. 52, s. Papers Economic Activity, 1991, vol. s. 205-247. on

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 228

Detta innebär att den information banken har sina kunder ofta är

om unik. De samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att avveckla en enskild banks kreditverksamhet är därför i regel större än kostnaderna för att lägga ned bankens betalningsförmedlingsverksamhet, givet att inlåningen är garanterad; om det bara är denna enda bank upphör

som med verksamheten, behöver insättama bara öppna ett nytt konto i

en annan bank för att genomföra betalningar som förut. Således kan det finnas behov av att skydda vissa delar av kapitalförsörjningen.

Bankerna spelar även en viktig roll som finansiella rådgivare till hushåll och företag. När det gäller kunder som banken har en långsiktig relation till, har banken dels informationen krävs, dels intresse

som av att ge goda råd till kunden. När en bank fallerar, förlorar dess kunder således inte bara sina konton och sina krediter, utan också en betydelsefull rådgivare i finansiella frågor är svår att ersätta. I avsaknad

som av rådgivare kan hushåll och företag fatta felaktiga beslut som kan orsaka inte bara privatekonomiska, utan även samhällsekonomiska kostnader. Dessa kostnader måste läggas till de andra kostnader som uppstår när banker fallerar.

Det ligger i samhällets intresse att institut vars verksamhet är väsentlig för det finansiella systemets effektivitet är motståndskraftiga mot störningar, dvs. solida. Hur solida de bör beror på den

vara samhällsekonomiska kostnaden för att skapa solida institut jämfört med den samhällsekonomiska kostnaden för att institut fallerar. Avvägningen är i princip densamma som vid bedömningen hur mycket det

av resurser skall satsas på att bygga hållbara vägar. På samma sätt som det i praktiken inte går att bygga ett vägsystem som klarar extrema chocker såsom krig eller en jordbävning, är det inte möjligt att gardera det finansiella systemet mot alla störningar. Avvägningen på det finansiella området är av flera skäl svår.

För det första är de samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med att skapa solida institut svåra att mäta med någon grad

av precision, eftersom kostnaderna huvudsakligen uppstår till följd av bristande effektivitet. För hårda krav på soliditet kan inverka menligt på institutens förmåga att tillhandahålla samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Som ett extremt exempel kan ett hundraprocentigt kapi-

anges taltäckningskrav på alla typer av tillgångar, som innebär att verksamheten måste finansieras helt med eget kapital. Ett sådant krav, som eliminerar konkursrisken, skulle förhindra institut att ta emot inlåning och erbjuda de tjänster som är förknippade med denna. Vilka kostnader detta skulle innebära är svårt att avgöra. Det finns vidare motsätt-

en

39Ett företags soliditet brukar ibland i form ekonomiska nyckeltal,

anges av men här används ordet i en mer allmän betydelse.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 229

ning mellan solida institut och konkurrens. Konkurrens driver ner vinsterna, vilket direkt minskar motståndskraften mot störningar. Dessutom medför lägre förväntade vinster att ett instituts ägare blir mindre benägna att sätta riskkapital i institutet. En mindre insats av eget kapital medför i sin tur att ägarna kan bli mer benägna att ta risker, vilket också minskar institutets motståndskraft. Samtidigt är det allmänt accepterat att bristande konkurrens kan leda till minskad effektivitet och därmed samhällsekonomiska kostnader. Kostnaderna är dock svåra att bedöma.

För det andra är de samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att ett enskilt institut fallerar svåra att uppskatta. Kostnaderna be-

på vilka tjänster institutet tillhandahåller och hur väl marknaderna ror för dessa tjänster fungerar. Slutsatsen från analysen i kapitel l är att det främst är fallissemang i institut som tillhandahåller betalningstjänster, finansieringstjänster och rådgivningstjänster som kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader. Storleken kostnaderna beror vidare på effektiviteten i obeståndshanteringen. Det är möjligt att den vanliga konkurslagstiftningen inte är lämpad för vissa finansiella företag, då kostnaderna förmodligen skulle kunna minskas om det var möjligt att driva verksamheten vidare under någon form av offentlig administration. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet.

För det tredje, även om kostnaderna för ett enskilt fallissemang inte är så stora, kan kostnaderna bli betydligt högre om andra institut smittas. En bedömning måste därför göras risken för att problem i ett

av institutet smittar andra institut, vilkas verksamheter är skyddsvärda

kostnaderna i det fall spridningseffekter uppstår. samt av

För det jjärde måste bedömning göras av hur störningskänslig

en verksamheten är, dvs. hur sannolikt det är att samhällsekonomiska kostnader uppstår. Störningskänsligheten beror dels på känsligheten för förändringar i de makroekonomiska förhållandena, dels på spridningsrisken, dvs. sannolikheten för att problem i ett institut sprider sig så att även andra institut får problem.

l avsnitt 5.2-5.5 redogörs för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas och därmed upphov till kris dels i betal-

ge ningsväsendet, dels i kapitalförsörjningssystemet. Syftet med denna analys är att kartlägga vilka typer av institut som är störningskänsliga

°° I kapitel 2 redogörs för hur den svenska bankkrisen uppstod och i Bankkriser och deras hantering, en rapport till Riksdagens revisorer av Peter Jen-

och Bertil Näslund, återfinns beskrivningar av ytterligare några banknergren kriser. Mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna görs här en genomgång av riskerna för att problem i ett institut uppstår som följd av att något annat institut har problem.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 230

och vilka upphov till spridningsrisker, underlag for be-

som ger som dömningen av behovet av reglering av olika typer av verksamheter.

En central uppgift är att utforma ett systemskydd kan hantera

som systemriskerna. Därför diskuteras vilken systemstabiliserande roll insättningsgarantin har och, i avsnitt 5.6, i vilken mån Riksbanken kan minska systemrisken genom att agera Lender of Last Resort.

Till problemet med att finna den bästa avvägningen mellan fördelar och nackdelar med ett visst soliditetskrav kommer slutligen problemet med att implementera den "bästa" lösningen. Stabiliteten i enskilda institut är beroende privata aktörers agerande och dessa aktörer har

av inte alltid anledning att självmant ta hänsyn till de samhällsekonomiska kostnaderna av sitt beteende. I avsnitt 5.7 diskuteras motiven till reglering av finansiella företag från systemskyddssynpunkt och i avsnitt 5.8 diskuteras lämpliga styrmedel.

5.2 Stabilitetsproblem i institut som

ger

kredit och tar emot inlåning

l detta avsnitt skall institut som ger kredit och tar emot inlåning analyseras. Båda dessa funktioner är kännetecknande för dagens banker. Även det i princip är möjligt enligt nuvarande bankdefinition

om att bedriva bankrörelse utan att ägna sig kreditgivning, alla banker

ger kredit. Därför har kommittén för enkelhets skull valt att kalla instituten som analyseras i detta avsnitt för banker. Det innebär inte att kommittén anser att kreditgivning i kombination med inlåning skall utgöra grunden för en bankrörelsedefinition, utan kommittén återkommer till den frågan i kapitel 6.4 Det är också värt att påpeka att även det

om finns naturlig koppling mellan inlåning och betalningsförmedling, är

en analysen i detta avsnitt inte beroende av att banken tillhandahåller betalningstjänster. Kostnaderna for systemrisken beror dock så är

om

l Det är värt att notera att den institutionsform analyseras i detta avsnitt

som närmast motsvarar EG:s definition av kreditinstitut. I EG-direktiven definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Med andra återbetalbara medel avses insättningar i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper. Eftersom bank är ett mer etablerat begrepp i dessa sammanhang än kreditinstitut, har kommittén valt att i avsnittet använda bank i stället för kreditinstitut. För enkelhets skull begränsas analysen till inlåning, men den är giltig för alla former av medel som är mer eller mindre omedelbart uppsägningsbara. Analysen gäller dock medel som har avskiljts för kundens räkning.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 231

fallet. stabilitetsproblemen bottnar i att bankens tillgångar och skulder

har skilda egenskaper avseende både risk och likviditet. Lån till företag och hushåll är förknippade med kreditrisk och är svårvärderade, i syn-

nerhet for utanför banken. Många lån är illikvida i den bemärpersoner kelsen det inte finns någon väl fungerande andrahandsmarknad. att inlåningen däremot är mycket likvid och normalt förknippad med liten

risk för fordringsägaren. Under normala omständigheter är denna kombination oproblematisk. Eftersom behållningama inlåningskontot följer stabilt mönster, kan banken att ha buffert med likviett genom en da tillgångar, behålla de illikvida tillgångarna till förfall. Om insättarna någon anledning börjar misstro bankens betalningsförmåga, är dock av denna skillnad i egenskaper mellan bankens tillgångar och skulder ett

hot mot bankens överlevnad. När insättare sätter pengar banken är det detsamma som att en insättaren lånar till banken. Det speciella med insättarens ut pengar fordran banken är dess höga grad likviditet. Ett inlåningskonto av används ofta depå betalningsmedel och annat sparande som som en av insättarna önskar hålla i likvid och nominellt säker form. För att banken skall kunna tillhandahålla betalningstjänster via inlåningen måste kon-

tovillkoren sådana att insättaren kan ta ut medlen smidigt och utan vara uppsägningskostnader, t.ex. med hjälp checkar, betalkort och gireav

ring. Om insättarna någon anledning känner misstro mot banken, av kommer de att utnyttja sin rätt enligt inlåningskontraktet att säga upp sina fordringar på banken, dvs. tömma sina inlåningskonton. De normala likviditetsreserverna kommer då snabbt att ta slut. En bank som drabbas misstro kan således hamna i likviditetskris och for att av en kunna lösa skulden till insättarna tvingas den att försöka avyttra till- Banken har emellertid svårt att sälja lånefordringar som saknar gångar. reguljär andrahandsmarknad. Om banken alls lyckas, kan den tvingas priser ligger avsevärt under det bokförda värdet. Dessa acceptera som realisationsförluster gör att banken kan bringas på fall, även om den i

utgångsläget var solvent.

42 och för sig har många lån kort uppsägningstid, men om banken säger upp I lån för att klara sina likviditetsproblem torde den gräva sin egen grav genom den då förlorar dessa låntagare kunder i framtiden. Dessutom är det att som långt ifrån säkert låntagaren kan betala tillbaka lånet med kort varsel. Av att skäl banken har svårt att sälja lånet, har låntagaren svårt att få ett samma som lån hos något institut. En utveckling har skett i vissa länder, framför nytt annat allt i USA, andrahandsmarknader for vissa typer av lån, t.ex. kontomot kortskrediter till hushåll. En dylik utveckling kan minska stabilitetsproblemen i

bankerna.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella 232 systemet

För att undvika att realisera tillgångar till underpriser kan banken försöka låna på kapitalmarknaden eller andra finansiella företag för av att klara av utbetalningarna till insättarna. I detta prekära läge kan det emellertid svårt för banken att låna utan säkerheter i vara statspapper eller andra likvärdiga värdepapper. Detta beror på att det kan svårt vara för utomstående att avgöra huruvida banken endast har likviditetsproblem eller om banken faktiskt är insolvent. Dessutom kan banken, även om den är solvent, bli insolvent krisen fortsätter, eftersom det om är kostsamt att ersätta inlåning konto med finansiering annan Kombinationen likvida skulder och illikvida tillgångar gör såleav des att banken är känslig för störningar. Insättarna bank fallevet att en rar om den drabbas av tillräckligt stora uttag. Eftersom banken expedierar uttagskrav i den turordning de uppkommer, har varje insättare som intresse av att komma först i kön. Därför är misstankar andra om att misstror banken tillräckliga för att insättare skall börja tömma sina konton. På detta sätt kan förväntningar kris bli självuppfyllande. om en I princip kan vad helst skapar misstro hos insättarna utlösa som som en kris. Hög soliditet ökar sannolikheten för att banken kan klara av en uttagsanstormning, men även en solid bank kan bringas på fall. Således räcker det inte att bank är solid, utan den är också för sin överlevnad en beroende att ha insättarnas förtroende. av På grund att det räcker med misstro mot bankens betalningsförav måga för att en kris skall uppstå finns det risk för spridningseffekter. Om en bank fallerar eller befaras fallera, t.ex. till följd för stora kreav ditförluster, finns det risk för att insättare i andra banker, har svårt som att bedöma om dessa har lika dåliga krediter i sina portföljer, tar det säkra för det osäkra och tar ut sina pengar från banken. Risken för att insättare skall till bankerna och ta ut sina på grund rusa pengar av

misstro mot bankernas betalningsformåga, s.k. bankpanik, det

utgör klassiska exemplet på systemrisk.

Insättningsgarantins systemskyddande roll

Risken för att insättarna på grund misstro mot bankens ekonomiska av ställning snabbt skall ta ut sina insättningar torde minskas insättav att ningama är garanterade den statliga insättningsgarantin. Det genom svenska insättningsgarantisystemet är dock främst att betrakta som ett konsumentskydd44 och har vissa svagheter systemskydd. För det som

43Denna finansiering betecknas ofta upplåning för att skilja den från inlåning från hushåll och företag, även om lånen från andra finansiella företag kan ske i form av inlåning. 44Prop. 1995/96:60, s. 30. Se också kapitel l för beskrivning den en av svenska insättningsgarantin.

Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 233

första är endast belopp till 250 000 kronor per insättare och bank upp garanterade. För det andra kan det ta åtskillig tid innan ersättningen betalas ut från Insättningsgarantinämnden. 45Insättare som vill vara säkpå att få ut alla sina med gång har således anledning att ta ra pengar en ut de misstror bankens betalningsförmåga. pengarna om

5.3 Stabilitetsproblem i andra institut

5.3.1 Kreditgivande institut som inte tar emot

inlåning

Ett kreditgivande institut kan utsatt för stabilitetsproblem även om vara det inte finansierar kreditgivningen med inlåning. Misstro mot ett kreditgivande institut kan uppstå även hos andra fordringsägare än insätkreditportföljen är svårvärderad. Visserligen borde dessa fordtare, om ringsägare, utgörs investerare på värdepappersmarknaden och som av finansiella företag, ha större förmåga än insättarna att bedöma värdet och risken i kreditportföljen, å andra sidan har de anledning att men försiktiga då de till skillnad från insättarna inte är försäkrade. vara mera Detta innebär att institutet kan få svårt att få utestående lån förnyade. Ett kreditgivande institut kan således hamna i en akut refinansieringskris liknar Iikviditetskris till följd av en uttagsanstormsom en ning insättare. Ju kortsiktigare upplåningen är, desto känsligare är av institutet för misstro. Även finansieringen sker helt med långfristiga om värdepapper, t.ex. obligationer, förfaller sådana löpande till betalning och måste omsättas. Eftersom löptiderna på ut- och upplåningen aldrig är fullständigt matchade, kan institutet få likviditetsproblem om det inte kan förnya lånen efter hand. Erfarenheten har visat att förloppet kan vara betydligt snabbare när det gäller refmansieringskris än när det gäller uttagsanstormning en en från insättare. Under 1980-talet ökade de svenska bankernas utlåning kraftigt kapitel 2. Denna ökning finansierades genom ökad upplå-

se

ning, framför allt ökade lånen från utländska banker. Dessa lån var utan säkerhet, vilket det internationellt vanligaste vid den tidpunkten. var Anledningen att banker betraktades som säkra institutioner, åtvar minstone på den korta sikt lånen utställda på. Eftersom de utsom var ländska aktörerna inte hade tillräcklig information om de svenska bank-

45lnsättningsgarantinämnden skall betala ut ersättning inom tre månader. Om det finns synnerliga skäl kan nämnden få förlängd tidsfrist med ytterligare tre månader.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 234

erna uppstod en allmän misstänksamhet mot hela det svenska banksystemet när det framkom att Gotabanken hade stora problem. Detta medförde att alla svenska banker snabbt väg mot refinansi-

var en eringskris, vilket föranledde att regeringen utfäste sig stöd till

att ge kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser.

Efter att det har uppstått bankkriser i flera länder under 1980- och 1990-talen har synen på banken som en fullständigt säker institution ändrats. Numera sker en stor del utlåningen mellan banker mot sä-

av kerheter i värdepapper. Dessutom är möjligheten att låna på kapitalmarknaden beroende av bankens kapitaltäckning. Kapitalmarknaden kräver att låntagaren är bedömd ett ratinginstitut och att ratingen

av visar en betryggande kapitaltäckning. Om det finns risk för att banken skall hamna under 8 procent i kapitaltäckning, kan den ha svårt att få lån på kapitalmarknaden. Detta innebär att marknadens kapitaltäckningskrav är högre än de formella och banken inte möter markna-

om dens krav kan den hamna i en refinansieringskris.

Krisen i de svenska fmansbolagen år 1990 är ett exempel på hur

en refmansieringskris kan uppstå i och spridas bland kreditgivande institut som inte är banker. Vid denna tidpunkt finansierade sig fmansbolagen huvudsakligen med s.k. marknadsbevis, vilka form enkla skul-

är en av debrev, och med lån från banker. Marknadsbevisen emitterades

genom bankerna till allmänheten. Efter att det framkommit negativa uppgifter om fmansbolaget Nyckeln, kunde detta bolag i september 1990 inte ersätta sina förfallande marknadsbevis med Några dagar efter den-

nya. na händelse havererade hela marknaden för marknadsbevis.

En anledning förutom allmän misstro mot värdet på institutens tillgångar till att kris i ett institut kan leda till allmän misstänksamhet

en hos investerarna är att det finns ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen. Dessa innebär att om ett institut ställer betalningarna, kan det medföra att andra institut, vilka har stora fordringar på detta institut, också tvingas ställa in betalningarna. Givet att investerarna inte känner till hur dessa kopplingar exakt ut, kan de välja att

ser vägra kredit till alla institut. I avsnitt 5.4 beskrivs hur kopplingar mellan institut uppstår.

f Det är dock värt att påpeka att den nu aktuella krisen i Sydostasien utlöstes av att europeiska banker, vilka hade lånat kortfristigt utan säkerheter till banker i Sydostasien, inte var villiga att förnya lånen.

Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 235

5.3.2 Institut med andra svårvärderade tillgångar

I avsnitt 5.2 och 5.3.1 har stabilitetsproblem i kreditgivande institut analyserats. Stabilitetsproblemet sådant är emellertid inte beroende som institutet är kreditgivare. Det väsentliga är att de har lånat ut av att som till institutet institutets finansiärer inte har tillräcklig informapengar tion värdet institutets tillgångar och därmed kan osäkra på om vara institutets betalningsförmåga. Det ligger i kredittjänstens natur att krediter är svårvärderade för utomstående. Låntagaren lånar institutet därför att institutet gör en av kreditbedömning. Om det lätt för institutets finansiärer att bedöma vore krediten, skulle låntagaren i stället kunna låna direkt dessa. Krediter av emellertid inte den enda formen tillgångar som är svårvärderade. är av Detta gäller även derivat och då kanske framför allt de ickestandardiserade instrument tillhandahålls bankerna se kapitel som av Stabilitetsproblem skulle således även kunna uppstå i andra än kre- 4. ditgivande institut. Även bankernas kreditportföljer är betydligt om deras derivatportföljer i dag, är detta något att ha i åtanke vid större än utformning regelsystem, givet den snabba utveckling nya fiav ett av nansiella instrument som har skett.

5.4 Ekonomiska mellan

kopplingar

finansiella företag

Finansiella företag lånar varandra 53. Detta sker dels i form av av direkta lån, dels institut placerar i certifikat och obligationer genom att utgivna andra institut. På detta sätt uppstår direkta ekonomiska av kopplingar mellan instituten, vilka innebär att ett institut går omkull om kan andra dras med. Ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen uppstår handeln på de finansiella marknaderna. Omfattningen av även genom denna handel har ökat kraftigt. I handeln uppstår s.k. motpartsrisker, dvs. risker för motparten inte skall kunna fullfölja avtalet se kapitel att 4. uppstår också koppling mellan instituten via marknadspris- Det en bank säljer värdepapper i stor skala, kan priset på erna. Om t.ex. en papperet sjunka. Detta innebär att även värdet på värdepappersportfölji andra institut sjunker. För att försöka förekomma ett prisfall kan en flera välja sälja värdepapper, vilket ytterligare pressar priset nedåt. I att fall kan panisk utförsäljning värdepapper uppstå som medvärsta en av

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det

finansiella systemet 236

för att handeln på marknaden bryter varmed placerare samman på värdepappersmarknaden kan bli inlåsta i oönskade positioner."

Lånen mellan de svenska bankerna, de s.k. interbanklånen, har ökat

över tiden och är relativt omfattande. En anledning till de nu att svenska bankerna ger lån till varandra är utformningen Riksbankens av system for likviditetsstyrning. Systemet är utformat så bankerna föreatt drar att jämna ut likviditeten sinsemellan så långt det går, dvs. de bank-

er som har överskott av likviditet lånar ut till de banker har undersom skott, vilket sker på dagslånemarknaden. Här uppstår således

fordringar

bankerna emellan och volymerna kan betydande. En fördel med vara detta system är att marknadsdisciplinen skärps eftersom bankerna har anledning att övervaka varandra, det innebär, men å andra sidan, större systemrisker än ett system där alla banker lånar Riksbanken. av Dagslån mellan banker sker utan säkerheter. Även andra aktörer kan låna på dagslånemarknaden, men då i regel mot säkerhet eller i form av repor.

Banker ger även lån med längre löptid till varandra. Dessa lån brukar kallas depositioner och finns med löptider till två år. Volymerupp na på den s.k. depositmarknaden är mycket stora. Det påpeär värt att ka att på depositmarknaden deltar många olika aktörer, inte typer av bara banker, även dessa dominerar marknaden. Även ickeom finansiella företag deltar. Lånen sker i regel utan säkerhet, mindre men aktörer kan endast låna genom repor.

De ekonomiska kopplingarna mellan de finansiella företagen innebär att solvensproblem i ett institut kan ett dominoliknande sprisätt das till andra institut. I takt med att att de finansiella marknaderna in-

tegreras internationellt ökar även kopplingarna mellan institut i olika

47Rädsla för marknadssammanbrott tycks utgöra ett skäl för varför Fed i USA

beslutade att organisera en räddning hedge-fonden Long-Term Capital Maav nagement när den var konkursmässig i september 1998. Se också Finansmarknadsrapport III, Sveriges riksbank, för beskrivning avvecklingsen av och motpartsrisker i det svenska finansiella systemet. 48 Se Controlling Risk Payment Systems i Journal of Money Credit and

Banking, vol 28, Nr 4 av Jean-Charles Rochet och Jean Tirole för analys en av Fördelar och nackdelar med olika system. 49Repa är förkortning för repurchase agreement och innebär försäljning en av värdepapper med avtalat återköp inom viss tid och i princip motsvarar ett lån mot säkerhet i värdepapper. 5° Svenska banker lånar inte bara av varandra utan i hög grad även utländska av banker på den s.k. Eurodepositmarknaden.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 237

länder. På så sätt kan kris i ett land sprida sig över världen. Ett speen ciellt problem är motpartsrisken uppstår vid valutahandel. som

5.5 Systemrisker i betalningsväsendet

till de forväntningsstyrda systemrisker beskrivs i avsnitt l motsats som 5.2 och 5.3, är de systemrisker beskrivs i detta avsnitt inte beroensom de institutet är kreditgivare. Det centrala här är institutets roll av att betalningsförmedlare. Eftersom bankernas monopol inlåning som har gett dem särställning när det gäller betalningsformedling, har en kommittén valt kalla också de institut analyseras i detta avsnitt att som för banker. Bankernas roll i betalningsväsendet medför att de regelbundet gör betalningar till varandra. En banks kunder lämnar betalningsuppstora drag innebär att banken skall överföra medel till andra banker. Om som banken inte kan genomföra dessa betalningar grund av brist på lik-

viditet, i och för sig kan bero på att banken är insolvent, medför som det andra banker kan få brist på likviditet medför att de i sin tur att som inte kan genomföra sina betalningar. På så sätt kan betalningsproble-

spridas snabbt ett dominoliknande sätt bland bankerna. men Förmedling kunders betalningar innebär inte några direkta ekoav nomiska kopplingar mellan de inblandade bankerna. Det är inte den betalningsmottagande banken har fordran den avsändande som en banken, antingen uppdragsgivaren eller den slutliga betalningsutan Den mottagande banken är inte skyldig att betala till betalmottagaren. ningsmottagaren förrän beloppet har gottskrivits dennes konto, vilket i regel inte förrän banken har erhållit medlen. Tvärtom brukar bankgörs vänta med att gottskriva kontot tid s.k. float. en en Däremot kan det uppstå indirekta ekonomiska kopplingar mellan bankerna de skulle ha mottagit betalningar från kunder i genom att som insolvent bank i sin inte kan fullfölja sina åtagande gentemot sina en tur banker. Detta utgör troligtvis inget större problem när det gäller vanliga betalningar från hushåll och företag, s.k. massbetalningar, men däremot

det frågan stor betalning, t.ex. i samband med en värdeom är om en pappersaffär.

5 En anledning till att motpartsrisken är särskilt stor i detta sammanhang är att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna samtidigt, varmed likvid mot leverens inte alltid är praktiskt genomförbart. Denna typ av risk brukar benäm- Herstatt-risk efter tysk bank gick omkull 1974 se kapitel 4. nas en som 52 inte helt klart detta område. Se Johanna Lybecks artikel om Rättsläget är floaten i Penning- och Valutapolitik, 3-4, 1997, för en diskussion. nr

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd det i finansiella systemet 238

Som beskrivs i föregående avsnitt har banker fordringar även egna varandra. Dessa fordringar uppstår dels bankerna lån genom att ger till varandra i olika former, dels de handlar med genom att värdepapper. Dessa fordringar kan så stora att bank ställer betalvara om en ningarna, hamnar andra banker inte bara i akut likviditetsbrist, utan kan också bli insolventa. Eftersom det inte är allmänt känt hur dessa ford-

ringar ser ut, har marknaden svårt att allokera likviditet till institut. rätt Därmed kan fler banker tvingas ställa betalningarna.

En stor del av de 300 miljarder dag avvecklas i ca per som RIX, Riksbankens system för avveckling betalningar, interav utgörs av bankbetalningar, dvs. transaktioner mellan banker inte är kundresom laterade. Det är dels betalningar relaterade till interbanklån, dels betalningar relaterade till handel i valuta och olika finansiella instrument.

Därtill kommer att stor del transaktionerna mellan banker först en av nettas inom andra clearingsystem VPC och OM53 och endast det nettade beloppet clearas i RIX.

Teknisk systemrisk

Förutom de systemrisker uppstår till följd finansiella och ekosom av nomiska kopplingar mellan banker, finns även vad kan kallas som teknisk systemrisk, nämligen risk för att systemet utsätts för störning på en grund av fel i den tekniska utrustningen eller mänskliga misstag i hanteringen av det tekniska systemet. Dagens clearingsystem baserade är på datateknik och ett fel uppstår i datasystemet, datorhaom t.ex om ett veri uppstår i enskild en bank såsom skedde i Bank of New York 1985, kan clearingen bryta samman. En sådan situation kan i värsta fall leda till att betalningsväsendet upphör fungera. Ett aktuellt att tekniskt problem är att många datorsystem inte klarar hantera årtalet av att 2000. Finansinspektionen har uppmärksammat problemet och begärt bankatt erna skall redogöra för deras anpassningsarbete inför år 2000.

Många clearingsystem bygger multilateral nettning innebär som att varje deltagare får enda betalningsförpliktelse eller fordran en gentemot övriga deltagare. Sådan nettning kan medföra problem för avvecklingen eller flera deltagare inte kan betala. Således finns om en risk för att systemet bryter även övriga deltagare samman, om är likvida.

53 VPC handhar nettning av betalningar avseende värdepapper medan betal-

ningar med ursprung i derivathandeln sköts OM. Nettning massbetalav av ningar sköts av Bankgirocentralen AB. 54Se Bankkriser och deras hantering: en rapport till Riksdagens revisorer av Peter Jennergren och Bertil Näslund för en beskrivning förloppet efter daav torhaveriet i Bank of New York.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 239

Även detta är form teknisk systemrisk, eftersom den beror på en av konstruktionen clearingsystemet. av Riksbanken arbetar med att öka säkerheten i clearingsystemen. Tidigare clearades betalningar mellan bankerna en gång om dagen. Detta skedde beräkning varje banks nettoposition som reglerades genom av via bankernas konto i Riksbanken. I dag är RIX-systemet ett s.k. RTGS-systemfs innebär att betalningar avvecklas brutto, dvs. som varje transaktion för sig, löpande under dagen. Fortfarande använder dock både VPC och OM multilateral nettning. För att minska risken för ett sammanbrott går OM motpart i clearingen, vilket VPC inte som gör. Om OM:s kapital inte räcker för att täcka betalningarna från en medlem i clearingen kan dock sammanbrott fortfarande ske.

5.6 Riksbankens systemskyddande roll

l avsnitt 5.2 5.5 har olika källor till spridningsrisker diskuterats. Av analysen framgår att de mest utsatta instituten är de som ger krediter, tar emot inlåning och är betalningsförmedlare. I detta och nästa avsnitt analyseras statliga ingripanden i systemstabiliserande syfte gällande dessa institut. När det gäller institut bedriver någon eller några, som inte alla, dessa verksamheter är, såsom kommer att diskuteras men av utförligt i kapitel 6 och resonemanget tillämpligt i valda delar. mer Kommittén har valt att kalla även de institut analyseras i detta som och nästa avsnitt för banker, eftersom kreditgivning i kombination med inlåning och betalningsförmedling är kännetecknande för dagens bank- Såsom redan påpekats innebär detta inte att kommittén anser att deser. egenskaper bör utgöra grund för definition bankrörelse. Kommitsa av tén återkommer till den frågan i kapitel där motiv till reglering av betalningsväsendet analyseras mer i detalj. Historiskt den första offentliga åtgärden för att förhindra sett var systemkriser att uppdra åt centralbanken att "Lender of Last Reagera sort" LLR. Tanken är att uttag från insättare eller refinansieringsom problem på kapitalmarknaden beror ogrundad misstro, skall bank en kunna vända sig till Riksbanken och få kredit. Genom att Riksbanken krediter till banker med tillfälliga likviditetsproblem kan rent förger väntningsstyrda, och därmed omotiverade konkurser undvikas. På så

55RTGS står för real time gross settlement. Sf Se SOU 1993:114 för närmare beskrivning risker inom clearing och en av avveckling. 57Riksbanken får enligt gällande ordning även bevilja kredit till andra finansiella företag än banker står under Finansinspektionens tillsyn. som

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det 240

finansiella systemet

sätt förhindras inte bara eventuella spridningseffekter kan som ge upphov till systemkris, utan även uppkomsten samhällsekonomiska av kostnader i samband med den enskilda konkursen. Riksbanken bör inte stödja banker med genuina soliditetsproblem, eftersom det skulle betyda att ineffektiva och illa skötta banker skulle kunna leva vidare. Det finns emellertid två faktorer komplicerar bilden. som För det första måste informationsproblemen beaktas. För Riksatt banken skall ha chans att fullgöra sitt LLR-åtagande riskera en utan att att stödja banker med otillräckligt eget kapital, måste den eller någon annan statlig instans fortlöpande inhämta information bankernas om ställning. Det grundläggande informationsproblemet- bankkrediatt ter ges på basis av utvärderingar endast banken känner till- gör som att det inte är tillräckligt att granska balansräkningen och bokförda värden för att bedöma banks finansiella ställning. Å andra sidan kan en staten inte granska en banks enskilda kreditbeslut, eftersom det skulle innebära att det samhällsekonomiska värdet bankens kredittjänster kraftigt av reducerades genom de stora måste läggas granskningresurser som en. Vidare innebär de ekonomiska kopplingarna mellan finansiella företag att det kan vara svårt för Riksbanken, likaväl för andra aktösom rer, att avgöra i vilken mån betalningsinställelse leder till enbart liken viditetsproblem för andra institut. Sammanfattningsvis innebär informationsproblemet att det är omöjligt för Riksbanken att perfekt skilja ut de banker som bör få stöd. Således finns det risk för att kostnader uppstår på grund av att antingen för många eller för få banker får stöd. En bank behöver normalt sett ställa säkerheter för all upplåning i Riksbanken. Syftet med säkerhetskravet är att undvika att banken får lån hos Riksbanken för förmånliga villkor, dvs. att Riksbanken får bära risk utan att få ersättning för detta. Ett problem med säkerhetskravet är att en bank, vars tillgångar består illikvida lån, i och för sig av kan ha tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningskraven utan att kunna ställa säkerhet i marknadsvärderade Desspapper. utom är det i en situation där banken inte kan ställa fullgoda säkerheter som banken verkligen är i behov lån från Riksbanken. I annat fall av torde banken kunna låna på kapitalmarknaden. Om en bank inte kan ställa accepterade säkerheter för lån i Riksbanken kan den be lån särskilda villkor. Enligt riksbankslagen om

58I vilken mån Riksbanken skall inhämta denna information själv eller erhålla den från Finansinspektionen är inte väsentligt för det aktuella resonemanget. 59Riksbankens krav på säkerheter för alla lån över dagen innebär att bankerna måste ha en relativt stor värdepappersportfölj, vilket ökar deras upplåningsbehov. Om denna upplåning sker kortfristigt kan detta system innebära ökade systemrisker.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 241

får Riksbanken bevilja kredit till svenska företag som står under tillsyn Finansinspektionen annat än penningpolitiskt motiverade villkor, av det finns synnerliga skäl för det. Om Riksbanken nekar kredit, på om grund att den finner att synnerliga skäl inte föreligger, kan en bank av har tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningssom kraven bringas på fall att den måste realisera tillgångar till låga genom priser för att kunna betala ut till insättarna. Om Riksbanken å pengar andra sidan tar emot svårvärderade tillgångar säkerhet, finns det som risk för att värdet på dessa tillgångar är för lågt for att täcka lånet. För att undvika att lånet innebär subvention till banken, kan Riksbanken en i möjligaste mån i räntesättningen prissätta risken. Samtidigt kan det svårt för Riksbanken att ta ut fullt pris givet bankens finansiella vara situation. Den andra faktorn att ta hänsyn till är systemrisken. Vid ansökan kredit på särskilda villkor bedömer Riksbanken om situationen kan om betraktas så extraordinär att systemstabiliteten är hotad och det som därmed föreligger synnerliga skäl för att bevilja kredit.°° Om systemstabiliteten är hotad, är det i praktiken svårt för Riksbanken att neka kredit, banken har genuina soliditetsproblem. även om lån på särskilda villkor är förenat med problem. En fråga är Att ge hur länge Riksbanken skall hålla bank under armarna. Systemrisken en behöver inte bli mindre med tiden. En annan är hur Riksbanken skall ställa sig till bank inte möter marknadens kapitalkrav, men väl en som de formella kapitalkraven. En sådan bank kan inte överleva utan kapitaltillskott eller statligt stöd, om den inte förändrar verksamheten. Påståendet gjordes inledningsvis att Riksbanken inte bör bevilja som kredit till bank med genuina soliditetsproblem bör modifieras. Om en Riksbanken såsom "Lender of Last Resort" nekar kredit kommer den aktuella banken inte att kunna fullgöra sina betalningar. Detta innebär att banken kan försättas i konkurs. Att bank inte kan betala sina en skulder innebär emellertid inte nödvändigtvis att den bör avvecklas, utan verksamheten kan så samhällsekonomiskt värdefull att vara pass den bör fortsätta rekonstruktion banken. Således är det önskgenom av värt att det möjligt för Riksbanken att bevilja kredit till banken, vore utan att detta samtidigt utgör subvention till bankens ägare. Med en andra ord skulle LLR-funktionen kunna utgöra en del i ett systern för hantering banker med finansiella problem. Såsom redan påpekats av kommittén att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. avser Om det står helt klart bank är så olönsam att dess verksamhet att en bör avvecklas, bör Riksbanken neka kredit. I stället för att ge kredit till denna bank, skulle Riksbanken för att undvika systemeffekter kunna

°° Finansinarknadsrapport Sveriges riksbank, s.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 242

stötta de institut får problem till följd betalningsinställelsen. som av Detta förfarande är emellertid problematiskt grund vad i föav som regående avsnitt beskrevs som teknisk systemrisk; ett institut ställer om betalningarna, kan inte den multilaterala nettningen i VPC genomföras. Detta kan leda till ett avbrott i betalningarna i detta system som medför att instituten får svårt att klara av sina åtaganden i andra avseenden. Således måste systemen för clearing och avveckling förbättras innan en sådan hantering systemrisken är möjlig. Riksbanken arbetar av med att förbättra avvecklingsprocedurerna i clearingsystemen.

5.7 Motiv för

reglering

Såsom påpekas inledningsvis har de finansiella företagen i vissa avseenden betydelse för det finansiella systemet ett sätt liknar väsom garnas betydelse för vägnätet. Om bank fallerar kan den inte genast en och utan kostnader bankf En bank måste investera ersättas av en ny ny i datasystem för kontohantering och bygga långsiktiga relationer upp med kunderna för att skaffa den information som krävs för lönsam en kreditgivning. Det är av denna anledning det för det mesta är både som privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt att finna rekonen struktionslösning, i stället för att avveckla bankrörelse vid fallisseen mang. I detta avsnitt skall behovet att reglera bank kreav en som ger dit, tar emot inlåning och bedriver betalningsförmedling analyseras. Eftersom det finns stora risker för att det uppstår samhällsekonomiska kostnader när en bank misslyckas med att fullgöra sina åtaganden, bör som redan påpekats banker motståndskraftiga mot störvara ningar. En bank kan i princip aldrig bli fullständigt säker, den på ett om tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift att överta och hantera risker. Bankens ledning och ägare har självmant anledning att kontrollera risken i rörelsen, eftersom konkurs skulle innebära att en ledningen blev med sina arbeten och ägarna skulle förlora kapital av och rätten till framtida vinster. En central fråga bankens ledning är om och ägare alltid har skäl att ett samhällsekonomiskt perspektiv beur gränsa risken tillräckligt. Risken för att en bank skall fallera beror dels på risken i portföljen av tillgångar, dels strukturen på finansieringen denna portfölj. En av

6 l vissa avseenden kan bank ersättas verksam bank några en av en annan utan nämnvärda kostnader. Detta gäller t.ex. betalningsförmedling. Denna ersättningsmöjlighet skulle göra systemet mindre känsligt för fallissemang det om inte vore för spridningsrisken som innebär att ett fallissemang kan spridas och medföra att samtliga verksamma banker slås ut.

Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 243 SOU 1998: l 60

mängd kapital medför att banken klarar större variationer i större eget värdet på tillgångarna utan att fallera. En fråga är därför om bankens ledning och har skäl att välja verksamhet är avpassad till ägare en som kapital. Detta kommer i det följande betecknas att de mängden eget väljer tillräckligt hög Soliditet. En besläktad fråga är om banken har tillräcklig anledning att begränsa risken i rörelsen.

5.7. l Spridningseffekter

redogörs för olika vägar problem i ett finansiellt l avsnitt 5.2-5.5 som företag kan spridas till andra finansiella företag. Till viss del kan spridiiingsrisken begränsas att institutens exponeringar gentemot genom Genom begränsa exponeringen minskar de ekovarandra begränsas. att nomiska kopplingarna mellan instituten beskrivs i avsnitt 5.4. Om som och andra finansiärer vet att deras bank endast har en begräninsättare fordran på institut fallerar, kan också risken för att de drar sad ett som sin finansiering till följd fallissemanget på det sätt som betillbaka av skrivs i avsnitt 5.2 och 5.3 minska. inte alltid praktiskt möjligt att begränsa de finansiella företag- Det är exponeringar gentemot varandra. Framför allt betalningsförmedlare ens har svårt att begränsa sina exponeringar mot andra betalningsförmedlabetalsystem, eftersom dessa uppstår ett resultat av bere i samma som talningsförmedlingen. Således är det svårt att begränsa bankernas exponeringar varandra. Det är inte heller alltid tillräckligt att begränmot fordringarna andra banker för att eliminera spridningsrisken. Insa andra finansiärer misstänker att deras bank har en liksättare och som artad portfölj tillgångar den bank fallerade kommer att dra av som som tillbaka sin finansiering oavsett deras bank har fordran på den om en fallerade banken. I dessa fall måste spridningsrisken minskas genom att bankens allmänna motståndskraft mot fallissemang i andra institut öka. omständigheter har ledning till och ägare bank Under normala av en det praktiskt möjligt anledning att själva begränsa bankens i den mån är exponeringar andra institut och att öka kapitalet för att på så sätt mot risken för bankens ställning hotas att ett annat institut minska att av Det finns dock anledning för staten att reglera bankernas val av fallerar. och soliditet, eftersom bank fallerar till följd av exponeringar en som misskötsel kan dra med sig även välskötta banker i fallet.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det 244

finansiella systemet

5.7.2 Externa effekter

En banks ledning och ägare har inte anledning att beakta alla de kostnader som uppstår till följd att banken fallerar. Av detta skäl finns av det risk för att banken väljer lägre grad soliditet den en av än som är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. När beslut fattade av enskilda aktörer medför kostnader för andra, den fattar utan att som beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa kostnader, föreligger s.k. externa effekter, som allmänt är ett motiv för reglering.

Det är möjligt att identifiera flera externa effekter på det finansiella området. De allvarligaste är utan tvivel de fall då finansiella problem i en bank medför att andra banker och andra finansiella företag får problem, som därmed leder till att de samhällsekonomiska kostnaderna

av fallissemanget ökar. Att andra institut riskerar att få problem är inget

som ägarna och ledningen i en enskild bank självmant har anledning att beakta och följd därav finns det risk för de väljer som att för låg grad av soliditet. Inte heller bankens finansiärer har anledning fullt beakta de att ut kostnader uppstår när banken går i konkurs. En insättare som som rusar till banken för att ta ut sina gör detta för öka chansen pengar att att få ut sina pengar. Insättaren beaktar inte att detta beteende ökar risken för att banken blir insolvent, att andra insättare i sin inte får sina tur ut pengar samt att låntagare får sina kreditrelationer avbrutna och de kostnader som är förknippade med detta. Inte heller beaktar insättaren risken för att beteendet skapar osäkerhet hos andra då går till sina personer som banker och tar ut Detsamma gäller aktörerna kapitalmarkpengarna. naden, som var och en vill säkra sitt eget lån till banken. Även om banken är insolvent, kan det bättre för bankens finansiärer vara som kollektiv att banken drivs vidare i väntan rekonstruktionslösning. en En sådan lösning kommer emellertid inte utan vidare till stånd på privat initiativ, eftersom enskild långivare till banken kan få tillbaks hela en sitt lån om det krävs tillbaks med gång. en

62Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Båda typer kan utgöra motiv till reglering. Vid positiva externa effekter är syftet med regleringen ofta att stimulera produktionen, såsom exempelvis kulturområdet. Vid negativa externa effekter är syftet däremot att begränsa de företeelser upphov som ger till effekterna. När det gäller systemstabiliteten är det negativa extemaliteter främst i form av spridningsefffekter som står i fokus. Det är dessa komsom mittén åsyftar med termen externa effekter.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 245

5.7.3 Moral hazard

Som framgår diskussionen i de föregånde avsnitten, kan insättningsav garantin och Riksbankens funktion "Lender of Last Resort" besom traktas medel att minska externa effekter av finansiärernas beteensom de. Genom dessa minskas risken att bank fallerar till följd av att inen sättare eller andra långivare drar tillbaka sin finansiering av banken på felaktiga grunder. De ingrepp i marknadsekonomin dessa medel som utgör är emellertid inte helt problemfria. Risken finns att dessa garantipåverkar beteendet hos bankens ledning och ägare ett för er i sin tur samhällsekonomin negativt sätt. För att bankens ledning och ägare skall välja en samhällsekonomiskt optimal grad soliditet, måste de beakta alla kostnader som uppstår av banken fallerar. När det gäller finansiärernas kostnader förluster om vid beaktas dessa normalt prissättningen; en högre

konkurs genom

konkursrisk leder till ökade upplåningskostnader varför låntagaren, dvs. banken, har anledning att försöka begränsa konkursrisken. När det gäller inlåning och interbanklån har finansiärerna dessutom möjlighet att dra tillbaka sin finansiering de tycker att risken blir för stor. Efterom banken inte kan överleva utan denna finansiering, har bankens som ledning och ägare i värld utan insättningsgaranti och likviditetsstöd en från Riksbanken all anledning att sig för att banken skall bli av oroa med sin finansiering och därför skäl att välja hög grad av soliditet, en Dessa två mekanismer, prissättning och återkallande av lån, utgör marknadens sätt att disciplinera banken, dvs. att se till att banken inte för mycket risk. På grund informationsproblem och externa eftar av fekter fungerar emellertid, framgår redogörelsen ovan, denna som av marknadsdisciplin bristfälligt. Den typiske insättaren har små möjligheter att bedöma risken i bankrörelsen och kan därmed lika gärna ta ut sina när det inte finns något skäl för det när det faktiskt pengar som finns anledning. Även marknadsaktörer kan neka kredit till en solid bank. insättningsgarantin och LLR-funktionen är medel att förhindra att solid bank bringas fall. Samtidigt innebär de att marknadsdiscipen linen allmänt blir varför det finns risk för att bankens ledning svagare, och ägare utnyttjar detta till att ta större risker, vilket brukar benämnas att det finns risk för moral hazard. insättningsgarantin gör att insättama inte har så stor anledning att bry sig bankens utveckling, även det är uppenbart att banken om om ägnar sig åt mycket riskfylld verksamhet. Samtidigt varierar inte premien till insättningsgarantisystemet i takt med variationerna i risken. Detta kan ägarna och ledningen till bank som har finansiella proge en blem incitament att öka chansen att ta sig problemen genom att öka ur risken i portföljen. Om de vidare räknar med att banken kan få lån från

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella 246 systemet

Riksbanken den får problem att låna kapitalmarknaden, kan det om leda till moral hazard genom att bankens ledning och ägare tar större risker, antingen medvetet eller att inte tillräckligt utvärdera genom noga riskerna, än vad de skulle göra de fullt ut beaktade kostnaderna om av risktagandet. Detta problem är störst för banker är så stora att desom ras fallissemang hotar systemstabiliteten, eftersom dessa kan relavara tivt säkra att få likviditetsstöd från Riksbanken. Osäkerhet vad kommar att hända bank får finansiella om som om en problem påverkar beteendet hos bankernas ägare och ledning. I bästa fall innebär det att de vill helt säkra att inte hamna i denna vara osäkra situation och därför blir extra försiktiga. I värsta fall räknar de med att avsaknaden av reglering denna situation innebär att staten av kommer att ha förhandlingsposition och kommer att rädda en svag banken om den får finansiella problem. En sådan uppfattning medför att bankens ägare inte har tillräckliga skäl försiktiga. Beteendet att vara hos bankens ledning beror på om den tror att den kan sitta kvar om banken genomgår någon form rekonstruktion och hur mycket den av har att förlora på att behöva avgå. Hanteringen av institut med finansiella problem har således betydelse för beteendet hos ägare och ledning under normala omständigheter. Om en rekonstruktion bank normalt sett innebär att ledningen av en måste avgå och aktieägarna måste lämna i från sig sina aktier, torde riskbenägenheten hos bägge dessa minska. Det är därför önskgrupper värt med ett formellt system som innebär att bank kan rekonstrueras en utan att de gamla ägarna subventioneras eller att den gamla ledningen sitter kvar. Kommittén att återkomma till denna fråga i slutbetänavser kandet

5.7.4 Slutsatser

En banks motståndskraft mot störningar beror både dess ekonomiska reserver och risken i rörelsen. Externa effekter, informationsproblem och moral hazard innebär att det finns risk för att banken väljer for en låg grad soliditet. Det skall påpekas att för väl konsoliderad bank av en med kompetent ledning är skillnaden mellan den samhällsekonomiskt optimala nivån på bankens soliditet och bankens eget val soliditet av troligtvis marginell. I dessa fall är reglering i princip inte nödvändig. Om bankens lönsamhet minskar, ökar emellertid skillnaden i och syn då är det viktigt med reglering och tillsyn. Idealt utformad skall inte

63En sådan bank brukar engelska sägas too big fail. vara to

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 247

regleringen utgöra något hinder för bankens verksamhet så länge det

inte finns någon skillnad i syn mellan samhället och banken. Eftersom staten inte kan gå och i detalj styra verksamheten i varje

bank, måste staten i stället med generella medel söka påverka bankersoliditet samt deras möjligheter och motiv att ta risker som hotar nas deras soliditet. Målet med regleringen kan sägas vara att skapa ett banksystem är motståndskraftigt mot störningar, både till följd av som problem i enskilda banker och i den övriga ekonomin, t.ex. makroeko-

nomiska obalanser.

5.8 Lämpliga styrmedel

Statens roll garant för det finansiella systemets stabilitet ger argusom ment for både reglering och tillsyn. Det måste bl.a. finnas regler som villkoren för tillträde till bankmarknaden. De kan tolkas som anger krav för institut skall kunna komma ifråga för LLR-stöd.° statens att ett Ett kraven kan sägas att institutet står under tillsyn. Regelverket av vara visar vad tillsynen bör undersöka. Regelverket och tillsynen utgör på så

sätt varandras förutsättningar. Med utgångspunkt i dessa kan ett antal medel för att resonemang påverka bankernas beteenden på önskvärt sätt identifieras. Förebyggande åtgärder bör syfta till att öka genomlysbarheten i banks verken samhet, begränsa dess riskexponering och öka dess motståndskraft för det fall händelser inträffar. Genomgången nedan är inte ogynnsamma uttömmande, syftar endast till att exempel på medel som kan utan ge användas för att påverka bankens agerande. Till kategorin förebyggande åtgärder hör rörelseregler, vilka t.ex. vilka placeringar banker får göra och vilken verksamhet de får anger syssla med. Rörelsereglerna bör inriktas på att begränsa en banks totala risktagande och förbättra möjligheten att bedöma dess ekonomisatt ka ställning. Det är väsentligt att placeringsreglerna tar fasta just det

totala risktagandet. Det är i allmänhet inte utfallet av enskilda place-

ringar avgör banks överlevnad utan det samlade resultatet. Det som en betyder reglerna bör präglas ett portföljtänkande, där nettoexpoatt av neringar gentemot olika typer risker står i centrum. av

Eftersom det inte bara är banker är utsatta för systemrisker, kan det vara som motiverat tillåta LLR-stöd även till andra typer institut, vilket då skulle att av skäl för reglering dessa institut. l dag kan alla finansiella företag utgöra ett av står under Finansinspektionens tillsyn komma i fråga för LLR-stöd, men som inga som inte står under tillsyn.

Systemrisker och systemskydd i det 248

finansiella systemet

Ett besläktat styrmedel är kapitaltäckningsregler, vilka reglerar

storleken på en banks kapitalbas. Kapitalbasen påverkar, för det första, en banks motståndskraft mot störningar, eftersom det kapitalet egna fungerar som buffert banken gör ett dåligt resultat. Ju kapiom större talbas i förhållande till given rörelse, desto mindre risk för inen att sättare eller andra fordringsägare skall drabbas förluster. För det av andra kan kapitalbasen påverka bankens benägenhet

att medvetet ta

risker. Ju större kapitalinsats, desto riskerar ägarna att förlora mer om banken går dåligt.

För att kapitaltäckningsregler skall påverka bankens agerande på önskvärt sätt krävs två saker. För det första måste kraven på kapitalba-

sens storlek fortlöpande anpassas till risken och omfattningen på rörelsen. Det är inte den initiala kapitalinsatsen är betydelse for som av bankens motståndskraft, utan dess aktuella storlek. Tillsynsmyndighe-

ten måste kunna upptäcka kapitalet är på väg att urholkas, eftersom om problem med moral hazard blir speciellt allvarliga i situation där en en bank befinner sig på fallrepet. En bank befinner sig i problemasom en tisk finansiell situation kan ha motiv att ta stora risker, eftersom eventuella vinster kan rädda den krisen medan ökade förluster får bäras ur av fordringsägarna om slutresultatet blir konkurs. Eftersom den låga genomlysbarhet präglar traditionella banker som utgör en viktig faktor bakom risken för instabilitet, bör möjligheten att bedöma bankens ställning, både för tillsynsmyndigheten och andra,

påverka reglerna. Det kan t.ex. betyda att banker förbjuds att hålla vissa särskilt svårvärderade tillgångar eller att ägna sig svårövervakad verksamhet. Vidare finns det skäl att ställa specifika krav på bankers

redovisning. Syftet bör att underlätta för tillsynsmyndigheter och vara utomstående att bedöma en banks ekonomiska ställning. Dessa hänsyn kan också tänkas påverka kraven på bankers organisation, eftersom en komplicerad organisationsstruktur kan göra det svårt att överblicka verksamheten och bedöma bankens finansiella ställning.

Regelverket och tillsynen varken kan eller bör ha ambition att i som alla lägen förhindra att enskilda banker får allvarliga ekonomiska problem och måste avvecklas. Ett sådant mål omöjligt att uppnå eftervore som inget regel- och tillsynssystem i praktiken kan garantera att banker aldrig kommer på obestånd. Det dessutom olämpligt eftersom bevore fintliga företag och strukturer skulle konserveras, vilket skulle skapa ett ineffektivt och, på sikt, föråldrat finansiellt system.

Följaktligen bör ett effektivt regelverk också omfatta för system ordnad avveckling banker. Idealiskt skall tillsynen fungera så väl av att en bank kan avvecklas utan att bankens finansiärer drabbas förluster. av Det är dock inte ovanligt att hålen i banks balansräkning växer en snabbt när problemen börjat uppdagas och tillgångarna granskas när-

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 249

Risken finns därför att tillsynsmyndigheten inte hinner reagera mare. förrän det är för sent och banken är insolvent. Det finns således anledning att söka skapa ett krishanteringssystem som innebär att en bank kan avvecklas utan att systemrisker uppstår och med minimal störning betalningsförmedlingen och kapitalförsörjningen. av Även beträffande medel för att hantera avveckling och nedläggning ett ordnat sätt kan några grundelement För det första bör det anges. bland villkoren för auktorisation finnas regler beskriver förfaransom bank inte längre uppfyller villkoren. Med hänsyn till farhådet när en att risktagandet skall öka när bankens kapitalbas urholkas bör det gorna möjligt för staten att framtvinga åtgärder, t.ex. nedläggning, samvara manslagning med annat institut eller kapitaltillskott från nya eller gamla ägare, innan banken underskrider kapitaltäckningskraven eller formellt är konkursmässig. Svårigheterna att värdera banks ställning gör att en det här kan behövas icke obetydlig säkerhetsmarginal. Eftersom en detta är drastiskt ingrepp i ett privat företags verksamhet, bör av ett rättssäkerhetsskäl reglerna för handläggningen sådana krisföretag av klart angivna och kompletteras med regler överklagande. vara om

5.8.1 Avvägningar vid reglering

En viktig fråga är hur långtgående regleringen skall vara. Banker måste kontrollerade risker; det är deras uppgifter i samhällsekonota en av min. Ett med snäva restriktioner kan stabilt och inte ge system vara upphov till några fallissemang och därmed inte till några synliga statsfinansiella kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå god ordning. Å andra sidan kan ett sådant systern som en komma präglas låg konkurrens samt bristande effektivitet och att av förnyelseförmåga. Detta är kostnader ingår i den samhällsekonosom miska kalkylen, inte är lätta att mäta och därför riskerar att men som underskattas, inte minst efter period då systemet varit instabilt och en systemskyddet kostnadskrävande. Det är dock väsentligt att de inte

glöms bort. Det också viktigt att regleringen inte är institutionsbunden, utan är funktionellt inriktad, så att lagstiftaren inte onödigtvis förhindrar framfinansiella tjänster och typer finansiella institväxten av nya nya av utioner. Exempelvis skulle betalningsförmedling kunna tillhandahållas av ömsesidiga fonder, motsvarande vad i svensk lagstiftning kallas som värdepappersfonder. En ömsesidig fond har bara en typ av finansieringsinstrument, andelar i fonden, vilka därmed fungerar som eget

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 250

kapital. Det betyder att fonden inte kan ta emot vanlig inlåning, definierat som nominellt bestämda avistafordringar.

Genom att erbjuda andelsägarna att lösa fondandelar via t.ex. gireringar, checkar och betalkort kan sådan fond erbjuda i princip

en samma betal- och likviditetstjänster bank. Skillnaden ligger i att

som en fondandelarnas värde varierar allteftersom värdet på fondens tillgångar förändras, men genom att välja säkra värdepapper med kort löptid, t.ex. kortfristiga räntebärande statspapper, kan fonden begränsa dessa variationer. På så sätt kan kunden kontrollera storleken sina likvida tillgångar nästan lika exakt ett konventionellt inlåningskonto. Fon-

som der av denna typ finns bl.a. i USA, där de går under beteckningen "money market mutual funds" MMMFs.

Genom att placera i statspapper med kort löptid kan fonden klara sin likviditetshantering utan inblandning av andra aktörer. De ekonomiska kopplingarna till andra finansiella företag är därför begränsade till dem som uppstår via priserna på värdepappersmarknaden. Risken för förväntningsstyrda uttag är dessutom mycket liten i ömsesidiga fonder. Eftersom de endast placerar i marknadsnoterade värdepapper är det möjligt att marknadsvärdera andelarna dagligen och eventuella förluster överförs omedelbart till insättarna/andelsägarna att andelarnas

genom värde sjunker. Endast om insättarna befarar att den marknad där tillgångarna handlas skall drabbas av störningar, så att likviditeten i och värdet på fondens tillgångar skall minska, finns det risk för självuppfyllande förlopp, där utförsäljning värdepapper utlöser kursfall, vilka

av utlöser nya utförsäljningar osv. Sådana händelser torde i första hand uppstå i samband med allvarliga allmänekonomiska störningar och torde, till skillnad från förtroendekriser för traditionella banker, inte utlösas av problem för ett enskilt institut. I så måtto kan betalningstjänster förmedlade via ömsesidiga fonder minska risken för kriser i betalningsväsendet.

Begränsningen till marknadsnoterade betyder att ömsesi-

papper en dig fond inte kan erbjuda kredittjänster, dvs. de kan inte ersätta banker som förmedlare av kredit till hushåll och mindre företag. Dessa har vanligen inte tillgång till värdepappersmarknader, eftersom dels deras upplåningsbehov är för litet för att det skall motiverat att betala de

vara fasta kostnader som noteringar en värdepappersmarknad medför, dels är deras betalningsförmåga inte är allmänt känd.

Även ett institut likvid inlåning kan skapa

som tar emot nästan hundraprocentigt skydd mot soliditetsproblem genom att endast placera

65 Huruvida betalningstjänster via ömsesidiga fonder sett från kundernas sYnPunkt är ett intressant alternativ till traditionell kontoinlånin g är

en annan fråga, som kommittén inte har anledning att gå in på i detta sammanhang.

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 251

i likvida och säkra värdepapper. Med hjälp ett mindre buffertkapiav tal kan det erbjuda traditionell, nominellt fixerad inlåning. Risken i pla-

ceringarna är låg och skulle institutet ändå drabbas av stora uttag är tillgångarna lätta att sälja utan risk för nämnvärda kapitalförluster. Av skäl är tillsynen enkel. Det räcker att kontrollera att institutet samma endast innehar angivna tillgångar. Staten kan således utan nämnvärd

risk för förlust försäkra inlåningen. Denna typ av institut har ingen riktig motsvarighet i verkligheten, har diskuterats som medel att skamen ett stabilare bankväsende. Lösningen går ibland under beteckningen pa smalbank "narrow bank".°° Dessa exempel är i vissa avseenden ytterligheter. De är ändå principiellt, och sikt även i Sverige kanske också praktiskt, intressanta.

De visar att bankens stabilitetsproblem är inbyggt i dess produktionsteknik, dvs. kombinationen de tjänster banken erbjuder. Det av som faktum denna teknik framgångsrikt använts under så lång tid skulle att kunna tolkas att den trots dessa nackdelar är överlägsen alternativa som lösningar. Den slutsatsen enkelt uttryckt att banken är effektiv därför den finns är dock mindre övertygande här än många andra att marknader, eftersom bankmarknaden så länge varit föremål för särskil-

da åtgärder från statens sida i olika avseenden skyddat bankerna som konkurrens. Det därför önskvärt att lagstiftningen inte i onömot vore dan förhindrar att typer av institutioner uppstår. nya Det skulle i princip möjligt att mycket långtgående kavara genom pitaltäcknings-, placerings- och rörelseregler framtvinga lösningar av beskrivna typ. Det är emellertid knappast önskvärt. I och med att ovan instituten förhindras att krediter erhålls stabila betalningsförge mer medlare, troligtvis till ett orimligt högt pris, eftersom det inte längmen går att traditionellt sätt förmedla inlåningssparande direkt till krere ditmarknaden. Vidare är det inte självklart att det finansiella systemet i

stort blir stabilt. I vart fall är det nödvändigt att beakta möjligheten mer instabiliteten endast flyttas till kreditmarknaden, där det alltjämt att kommer att finnas svårvärderade företag. En långtgående reglering som

kraftigt inskränker kontraktsfriheten kan således leda till ökade kostna-

der för samhället.

°° I vissa smalbanksmodeller tänks banken få ta emot oförsäkrad inlåning och använda dessa medel utan restriktioner. En förutsättning är att de värdepapper köps för försäkrad inlåning pantsätts som säkerhet för insättamas fordsom ringar. Se K.-H. Pettersson, Banker, behövs dom, SNS Förlag, 1993, som behandlar olika varianter på smalbanksmodellen.

SOU 1998: 160 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 252

5.8.2 Tillsyn

För att krav på banker skall meningsfulla måste underlåtenhet vara att möta kraven leda till sanktioner mot banken. Staten måste således utöva tillsyn över att bankerna följer regelverket för att kunna ingripa den mot bank som bryter mot de uppställda kraven. Eftersom staten inte kan granska varje beslut fattas bank, som av en måste systemet för ingripanden ha preventiv effekt. Således måste en vissa ingripanden upplevas bestraffning. Från rättssäkerhetssom en synpunkt är det viktigt att bankerna vet vilken form ingripanden ett av visst avsteg från reglerna kan leda till, dvs. systemet med ingripanden måste vara förutsebart och kompletteras med regler överklagande. om Som redan påpekats bör regelsystemet utformat så att det vara om inte föreligger någon skillnad i syn mellan samhället och banken skall bankens ledning och ägare självmant vilja följa regelverket. Om regelverket är rätt utformat, kommer bankens vilja att följa regelverket i hög grad bero på hur lönsam banken är. För att kunna ingripa i tid bör därför tillsynsmyndigheten även följa lönsamheten i instituten. Verkningsfulla sanktioner mot bank bryter mot gällande en som regler medför i regel att bankerna har incitament att följa regelverket. I vissa fall kan dock hot kraftfulla sanktioner medföra oönskat beteom ende från bankens ledning och ägare. Exempelvis kan detta inträffa om ett avsteg från kapitaltäckningsreglerna medför att oktrojen återkallas. Inför hotet om att oktrojen kan komma att återkallas, kan ägarna till och ledningen av en bank, som befinner sig i sådan finansiell situation en att den bryter mot eller kommer att bryta mot kaptaltäckningsreglerna om inget sker, försöka ta sig situationen med chansartade åtgärder ur som är till men för bankens borgenärer. Om chansningen lyckas kan

banken undvika att bryta mot kapitaltäckningsreglerna. Om chansning-

en misslyckas ökar visserligen förlusterna, det drabbar inte ledning men och ägare. Kapitaltäckningskrav innebär således att den moral typ av hazard-problem som normalt förknippas med företag är nära konsom kurs kan uppstå ett tidigare stadium. Denna typ av moral hazard-problem innebär att det är extra viktigt att staten kan kontrollera risktagandet i institut befinner sig eller som är på väg mot, en situation där det finns risk för att det kommer bryta mot kapitalkraven. Frågan är hur det praktiskt skall till i ett läge där sanktionerna har förlorat sin preventiva verkan. En banks riskexponering kan ändras mycket snabbt. Det kan därför finnas skäl för staten att ingripa i verksamheten hos bank bedöms befinna sig i situaen som en tion där ledning och ägare har incitament att ta stora risker. Detta måste betraktas som en mycket långtgående åtgärd, eftersom det skulle vara frågan ingrepp i ett privat företags verksamhet. Med tanke om sys-

SOU 1998: l 60 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 253

temriskerna kan det ändock vara nödvändigt. För att rättssäkerheten skall kunna tillgodoses måste det framgå direkt i lag vilka befogenheter staten har i en viss situation.

En annan komplicerad fråga är på vilket sätt staten skall utöva sina befogenheter. Då det gäller försäkringsbolag har i dag Finansinspektionen ganska långtgående befogenheter att ingripa i bolag med finansiella problem. Att ge tillsynsmyndigheten dessa befogenheter kan vara förknippat med informationsvinst, då denna myndighet torde vara

en väl insatt i institutets situation. Å andra sidan innebär det att Finansinspektionen får dubbla roller gentemot övriga institut; dels som ledande

konkurrent, dels tillsynsmyndighet. Frågan uppstår organ av en som också vem som skall utöva tillsyn över tillsynsmyndigheten när denna leder verksamheten i bank. Hanteringen av institut med finansiella

en problem är komplicerad fråga kommittén avser att behandla i

en som slutbetänkandet.

6 av

Reglering betalningsväsendet motiv och avgränsningar

l Inledning

En det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betalav ningar mellan olika aktörer i ekonomin. Den del det finansiella sysav temet sköter denna funktion brukar benämnas betalningsväsendet som eller betalningssystemet. Ett effektivt och stabilt betalningsväsende brukar ett de centrala skyddsintressena på det finansiella anges som av området. Ett väl fungerande betalningsväsende är viktigt för att hålla kostnaderna vid transaktioner och därmed för samhällsekonomins nere utveckling. Med den terminologi som introducerats tidigare kan alltså skyddsvärdet för betalningsväsendet som helhet sägas vara högt. Det finns ingen allmänt accepterad definition betalningsväsendet. av Betalningsväsendet brukar emellertid anses uppdelat i flera olika betalsystem, vilka fungerar eller mindre oberoende förmedlare av som mer betalningar. Exempel betalsystem är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem. Betalsystemen kan i sin tur indelas efter vilken omfattning och inriktning de har. Ett enskilt betalsystems skyddsvärde bepå dessa två faktorer, eller med andra ord på vilken betydelse för ror samhällsekonomin det har. Betalningsväsendets struktur beskrivs kortfattat i avsnitt 6.2. Teoretiskt kan allehanda primitiva sätt att förmedla betalningar betecknas betalsystem. Till exempel torde verksamheten i en budfirsom där enbart sysslar med förmedling kontanter kunna beteckma man av ett betalsystem. Praktiskt sett är det dock i det närmaste nödnas som vändigt att förmedling betalningar kombineras med något slags av mottagande medel, avsedda för framtida transaktioner, vilket inneav bär att det finns kapitalvärden skulle hotas systemet fallerar. som om Undantaget är när betalningsförmedlaren fullgör betalningsuppdraget medel och fakturerar kunden i efterhand. med egna Som behandlas utförligt i kapitel uppstår systemrisker till mer följd att betalningsförmedlaren tar emot medel. Det ligger i sakens av natur att de mottagna medlen är lättflyktiga eftersom de skall användas för löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen någon form längre uppsägningstid. Detta innegenom av bär att risk finns för uttagsanstormning, misstro uppstår mot betalom

9 18-6265

256 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

ningsförmedlarens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden. Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de är uppsägbara med kort varsel. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet.

Risken för uttagsanstormning och därmed skyddsbehovet beror i hög grad på hur medlen placeras. Den något opraktiska lösningen att betalningsförmedlaren förvarar kontanter motsvarande värdet sina

av skulder innebär endast en liten risk och om en uttagsanstormning ändå skulle uppstå är det bara för förmedlaren att betala ut pengarna. Största risken är när medlen har placerats i svårvärderade och illikvida tillgångar såsom vissa krediter. Utöver dessa två exempel kan naturligtvis tänkas ett i det närmaste oändligt antal placeringsmöjligheter.

Systemrisker uppstår också på grund av ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlare.

I avsnitt 6.3 utreds motiven för att reglera betalningsformedlare från systemskyddssynpunkt. En slutsats är att endast verksamhet som inbegriper både betalningsförmedling och mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel bör regleras under åberopande av hänsyn till betalningsväsendets funktionsförmåga. Frågan vilka medel som skall anses uppsägbara med kort varsel behandlas närmare i avsnitt 6.5. Vidare finns det en gräns under vilken systemets ringa omfattning gör att skyddsvärdet inte föranleder reglering. Huruvida det är motiverat med reglering beror också systemets inriktning, t.ex. till vilka det är riktat. Betalsystem kan indelas i generella och selektiva efter kretsen av användare. Endast för generella betalsystem motiverar skyddsvärdet reglering.

Som redovisas i inledningen till betänkandet, anser kommittén att det är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen på det finansiella området renodlas. De finansiella företagen bör bara särbehandlas i den mån det finns särskilda skäl härför. Från konsumentsynpunkt är i många avseenden betalnings- och likviditetstjänster inte nämnvärt mer komplicerade än många icke-finansiella tjänster. l ett viktigt avseende skiljer sig emellertid dessa tjänster från tjänster i övrigt. För att kunden skall kunna tillgodogöra sig tjänsten måste han ikläda sig rollen av finansiär och kan därmed tvingas att ta risker som han inte önskar eller kan förutsättas bära. Således önskar kunden att den betalningsförmedlare som han vänder sig till skall vara stabil och kunna fullfölja gjorda åtaganden.

Motiv för reglering av betalningsförmedlare från konsumentskyddssynpunkt behandlas i avsnitt 6.4. Där konstateras att ett centralt konsumentskyddsintresse är att betalningsfönnedlare är solida och kan fullgöra ingångna avtal. Således sammanfaller konsumentskyddsintresset

SOU 1998: 160 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 257

med systemskyddsintresset i den mån betalningsförmedlaren är väsentlig för betalningsväsendets funktionsfönnåga. I avsnitt 6.3 konstaterar kommittén att inte alla betalsystem behöver regleras ur systemskyddssynpunkt. Frågan är då om konsumentskyddsintresset är så starkt att alla betalningsformedlare som tar emot medel skall regleras av den anledningen. Kommittén gör bedömningen att det är viktigt att det finns solida institut att vända sig till, men att det kan överlämnas till den enskilde att välja mellan betalningsförmedlare som är reglerade respekti-

inte är reglerade. För det första kan det noteras att metoden att skydve da medborgarna från att göra dåliga affärer genom att skilja ut en viss typ företag och vissa klasser av fordringar har begränsningar. Det

av finns alltid, och hur gränsen for konsumentskyddet än dras, ford-

var ringar utgivna av oreglerade aktörer, vilka oinformerade aktörer kan köpa. Det är därför inte självklart verkningsfullt att förhindra personer

kan köpa aktier, ställa ut optioner, låna ut pengar till eller gå i borsom gen för släkt och vänner m.m. från att ta risker i samband med placeringar i form av kontofordringar.

Slutsatsen från analysen i avsnitt 6.3 och 6.4 är att betalningsförmedlare som förmedlar betalningar via generella betalsystem samt tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel bör regleras med det främsta syftet att trygga betalningsväsendets funktion, men också för att tillgodose ett centralt konsumentskyddsintresse. I dag bedrivs denna verksamhet av bankerna. Det framstår därför som naturligt att låta dessa kriterier utgöra underlag för en ny bankrörelsedefmition. Den närmare avgränsningen av regleringen presenteras i avsnitt 6.5.

Kommitténs förslag till bankrörelsedefmtion innebär att inlåning

ny

konto inte utgör en del av bankrörelsedefmitionen. Anledningen är att den lagtekniska defmtionen av inlåning är ett snävt begrepp som inte täcker hela det skyddsvärda omrâdet. Begreppet inlåning har emellertid en central betydelse både i gällande svensk rätt och i EG-rätten. I avsnitt 6.6 tar kommittén ställning till bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning på konto. Kommittén finner att det inte är motiverat att behålla bankernas ensamrätt till inlåning. Inlåningsverksamhet är inte skyddsvärd verksamhet i sig själv. Det är när den kombineras med en skyddsvärd verksamhet, såsom viss betalningsförmedling, som det finns intresse av att reglera den rörelse vari inlåningen ingår. Inlåningsmonopolet har i praktiken redan luckrats upp. Vissa former av inlåning, t.ex. de kundmedel som ICA Kort AB tar emot, har i gällande lagstiftning definierats bort från området som omfattas av ensamrätten.

258 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

Kommittén anser också att bankers skyldighet att ta emot inlåning skall avskaffas.°7 Den praktiska betydelsen av en sådan skyldighet kan ifrågasättas. Eftersom räntesättningen är fri, har en bank alltid möjlighet att prissätta sig ur marknaden. Som redogörs närmare för i kapitel skall emellertid inte banker, som tillhandahåller kontoformer som omfattas av insättningsgarantin, utan sakliga skäl kunna neka någon att öppna ett sådant konto.

6.2 Betalningsväsendets struktur

Såsom påpekades inledningsvis, finns ingen allmänt vedertagen definition av betalningsväsendet. Med en allmänt hållen beskrivning kan sägas att betalningsväsendet är samhällets samlade infrastruktur för att utföra betalningar. Under beskrivningen faller t.ex. sedelutgivning, kontokortssystem, girosystem och anvisningssystem.

Betalningsväsendet brukar uppdelat i flera olika betalsystem,

anses vilka kan sägas utgöra, mer eller mindre, självständiga delar av denna infrastruktur. Som sades inledningsvis är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem exempel på betalsystem. Denna något lösliga terminologi kommer att användas tills vidare. Det finns inte anledning att på det här stadiet söka någon mer precis definition av begreppen.

Innebörden av ordet betalning i allmänt språkbruk torde stå ganska klart för de flesta. Strikt juridiskt kan sägas att en betalning är en rättshandling som innebär att ett fordringsförhållande upphör helt eller delvis genom att borgenären får det som gäldenären åtagit sig att prestera.

Betalningsmedlet, det som gäldenären åtagit sig att prestera, kan

variera beroende på innehållet i det avtal upphov till fordringen.

som gav Överlägset vanligast torde vara att skyldigheten består i att prestera i kronor.

Termen betalningsinstrument betecknar det som begagnas för att utföra betalningen. I de fall då betalningsmedlet är kronor är de mest förekommande betalningsinstrumenten dels sedlar och mynt kontanter, dels s.k. bokbetalningar, dvs. tillskapande och utsläckande av fordringsrätter. När betalning sker med kontanter överlämnas betalningsmedlet oftast från hand till hand. Vid bokbetalningar handhas betalningen regelmässigt i olika former av betalsystem.

Ett begrepp som är av central betydelse, är betalningsförmedling. Betalningsförmedling förutsätter att minst en utomstående, utom betal-

°7Däremot följer det kommitténs förslag till bankrörelsedeñnition att företag

av som väljer att bedriva bankrörelse måste ta emot någon form av medel som är uppsägningsbara med kort varsel.

SOU 1998: l 60 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 259

och betalningsmottagaren, är inblandad i betalningstransaktionen. aren Det betalningsförmedlaren gör är att överföra köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. I sin mest ursprungliga form innebar detta att förmedlaren transporterade sedlar och mynt. Numera går i stort sett all betalningsförmedling ut på att överföra information, t.ex. via checkar eller datakommunikation, vilken medför att fordringsrätter uppstår och utsläcks. Det är betalningsförmedlarna utför de väsentliga tjänsterna i som betalsystemet och betalsystemets funktionsförmåga är beroende av betalningsförmedlarna. Olika betalsystem är olika sårbara beroende det finns eller flera aktiva betalningsförrnedlare och vilka koppom en lingar det finns mellan dem. Om det bara finns en förmedlare i systemet, upphör systemet att fungera förmedlaren inte längre kan fullom följa sina åtaganden. Om det finns många förmedlare, kan kanske en upphöra med verksamheten utan att det får nämnvärda effekter på systemet. Om det finns kopplingar mellan förmedlarna innebär att som problemen sprids så att ett fallissemang leder till flera så kan systemet lika sårbart ett med bara en förmedlare. vara som Traditionellt görs åtskillnad mellan tre olika typer av betalsystem, nämligen checksystem, girosystem och EFTPOS-system. Checksystem karaktäriseras att det är betalningsmottagaren som vänder sig till av bank med begäran att få betalarens konto debiterat och sitt eget en en konto krediterat. Betalningsinstrumentet är en skriftlig anvisning, vanligen check, utfärdad betalaren. Utmärkande for girosystem är att en av det är betalaren vänder sig till en bank med en begäran att få betalsom ningsmottagarens konto krediterat och sitt eget debiterat. I EFTPOSsystem genomförs betalningarna i princip ögonblickligen genom elektroniska signaler, dvs. debitering och kreditering sker samtidigt. Utvecklingen under tid har medfört att den traditionella skiljelinjen senare mellan check- och girosystemen alltmer har ersatts skiljelinje av en mellan huvudsakligen pappersbaserade respektive helt eller huvudsakligen elektroniska system. Ibland indelas betalsystemen med hjälp begreppen selektiva och av generella. Grunden for denna uppdelning är kretsen användare, vilav ken kan indelas i två dimensioner, nämligen storleken och sammansättningen möjliga betalare och betalningsmottagare. av grupperna Ett selektivt betalsystem kan sägas inrättat på mottagarsidan vara för betalningar endast till ett fåtal betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalningsmottagare kan måhända utsträckas något om den är i något annat avseende begränsad, t.ex. genom att de tillhör samma koneller liknande. Exempel är dagligvaruhandelns och bensinbrancern

°8Electronic funds transfer at the point of sale.

260 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

av

schens kontokortssystem. Det är svårare att tänka sig ett betalsystem som är begränsat endast på betalarsidan. Möjligen skulle någon form av bidragsgivare stat eller kommun kunna tänkas upprätta ett eget betalsystem.

Ett generellt betalsystem kan sägas ett betalsystem

vara vars användningsmöjligheter är större genom att ett stort antal aktörer har möjlighet att delta som både betalare och betalningsmottagare. Bankgirot, postgirot och checksystemet är exempel på i hög grad generella system. Grovt förenklat kan sägas att ett betalsystem för att betecknas som generellt skall vara "öppet i båda ändar", dvs. kretsen både

av möjliga betalare och betalningsmottagare skall stor, medan de

vara system som är "slutna i någon ände" bör betecknas som selektiva. Det är naturligtvis inte fråga om några skarpa gränser utan skalan är glidande.

De generella betalsystemen kan sägas utgöra betalningsväsendets kärna. I dessa system förmedlas betalningar mellan ett stort antal

användare, både som betalare och betalningsmottagare, och de har därför i allmänhet stor betydelse för samhällsekonomin. Skyddsvärdet för ett enskilt system är därmed också stort. Systemen är dessutom oftast sammanbundna med gemensamma nätverk som byggts upp för att kanalisera betalningar mellan betalsystemen. Vissa system har kopplingar till utländska betalsystem genom vilka det både går att betala till och ta emot betalningar från utlandet.

Ett generellt betalsystem kan således bestå många mindre betal-

av system som är sammanlänkade. Detta gäller vanligtvis inte för selektiva betalsystem. System som betecknas som selektiva betalsystem gör det

grund av att de vänder sig till i någon mening begränsad krets. De

en är således, närmast per definition, inte kopplade till varandra eller till generella betalsystem. För det fall att ett system hade sådana kopplingar skulle kretsen möjliga användare förmodligen bli så stor att systemet

av vore att betrakta som generellt.

6.3 Motiv till från

reglering

systemskyddssynpunkt

Som framgår av föregående avsnitt kan betalningsväsendet delas i olika betalsystem. Betalningsväsendets funktionsförmåga eller

är mer mindre beroende av dessa betalsystem. Ett betalsystems funktionsförmåga är i sin tur beroende av de i systemet aktiva betalningsförmedlarna. I detta avsnitt skall det utredas om det finns behov att reglera vissa

SOU 1998: 160 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 261

betalningsförmedlare i syfte att skydda vissa betalsystems, och därigebetalningsväsendets, funktionsformåga. nom Om betalningsförmedlare är eller dominerande i ett betalen ensam system, kan detta system slås ut eller dess funktionsformåga allvarligt skadas förmedlaren fallerar. Vilka konsekvenser detta får för samom hället beror på hur viktigt detta betalsystem är för betalningsväsendet i stort. Ett betalsystem med endast betalningsförmedlare torde i regel en inte någon betydelse för betalningsväsendet i stort. vara av Om enskild betalningsformedlare i ett betalsystem, där det finns en många förmedlare, fallerar, skulle det inte få några nämnvärda effekter på systemets förmåga att förmedla betalningar. Denna förmedlares kunder skulle bara behöva vända sig till av de andra förmedlarna i en systemet. På grund de kopplingar uppstår mellan betalningsav som förmedlare i betalsystem är risken emellertid påtaglig att prosamma blemen sprids till andra betalningsförmedlare i systemet, varmed dess funktionsförmåga kan skadas allvarligt. Att ett stort betalsystem med många betalningsförmedlare slås ut kan allvarligt skada hela betalningsväsendets funktionsförmåga. I detta sammanhang måste hänsyn också tas till att ett fallissemang betalningsförmedlare i regel leder till kostnader utöver effekten hos en på betalningsväsendet. Som framgår kapitel 1 kan en betalningsförav medlare tillhandahålla effektiva sätt att genomföra betalningar genom att förvalta medel skall användas till betalningar. Det är också den som teknik banker och de flesta andra betalningsförmedlare använder som sig Ett undantag är vissa kontokortsföretag fakturerar sina av. som kunder i efterhand för utförda betalningsuppdrag. Om en förmedlare har tagit emot medel fallerar, kommer dess kunder inte sina som transaktionsmedel och därmed kan de få svårt att betala sina räkningar. Om det är frågan förmedlare med omfattande verksamhet kan om en en betalningsproblemen spridas i ekonomin ett sätt som ger upphov till hällsekonomiska kostnader. stora sam Att betalningsförmedlaren tar emot medel ökar också risken för att dess fallissemang leder till att andra betalningsfönnedlare får problem. I kapitel 5 redogörs för olika systemrisker uppstår till följd av att som betalningsförmedlaren tar emot transaktionsmedel. Det ligger i sakens natur att de mottagna medlen är lättflyktiga, eftersom de skall användas for löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen någon form längre uppsägningstid. Som redogenom av görs utförligt för i kapitel 5 dessa betalningsformedlarens, mer mer ger eller mindre omedelbart uppsägbara, skulder upphov till risk för en uttagsanstormning. Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form skulder det är fråga så länge de är uppsägbara med av om kort varsel. Även investerare på kapitalmarknaden kan dra tillbaka en

262 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar

sin finansiering av betalningsförmedlaren. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet.

Problemet med uttagsanstormningar är störst för betalningsförmedlare som placerar transaktionsmedlen i svårvärderade tillgångar såsom krediter till låntagare vars kreditduglighet inte är allmänt känd. En uttagsanstormning mot ett enskilt institut föranleds misstro mot insti-

av tutets förmåga att fullgöra sina skyldigheter. I brist på information

om tillgångarnas värde kan det räcka med ett rykte för att finansiärerna skall bli osäkra och dra tillbaka sin finansiering. Risken är påtaglig att misstron mot ett institut sprids till andra institut har, eller tros ha,

som en liknande sammansättning sina tillgångar eller stora fordringar på

av det krisdrabbade institutet. Av denna anledning kan problem i ett institut leda till att finansiärer av andra betalningsförmedlare med likartade tillgångar drar tillbaka sin finansiering. Vid uttagsanstormning kan

en det också vara svårt att sälja dessa svårvärderade tillgångar till ett rimligt pris. Därför kan även en från början solvent betalningsförmedlare bringas på fall av en uttagsanstormning.

I praktiken kombineras oftast betalningsförmedling i generella betalsystem med kreditgivning. Denna kombination tjänster känne-

av tecknar de flesta banker. Risken för att uttagsanstormning mot

en en bank skall sprida sig så att även andra banker råkar ut för uttagsanstormningar får alltså betraktas som relativt stor.

Problem hos betalningsförmedlare kan emellertid även spridas

en direkt till andra betalningsförmedlare. Mellan betalningsförmedlare som deltar i samma betalsystem måste finnas ett system för kvittning

av fordringar som uppkommer till följd betalningsförmedlingen. I detta

av system för clearing mellan instituten uppstår tidvis obalanser så att ett institut har en oreglerad fordran på ett annat. Om betalningsför-

en av medlarna på grund finansiella problem inte kan genomföra sina

av transaktioner, kan det försätta andra betalningsförmedlande institut i akuta likviditetsproblem. Ett institut inte har tillräckligt med likvi-

som da tillgångar tvingas då sälja ut även illikvida tillgångar. Eftersom det är svårt att sälja dessa till deras fulla värde kan institutet som följd få solvensproblem. Fordringar kan också uppkomma att instituten

genom bl.a. som en del likviditetshanteringen varandra krediter.

av ger

Utformningen av den s.k. clearingen av fordringar mellan institut i ett betalsystem påverkar i hög grad systemrisken uppstår via betal-

som ningsförmedlingen. I ett RTGS°°-system clearas varje betalning för sig, vilket minskar systemrisken jämfört med ett system där alla fordringar under t.ex. en dag samlas i hop och kvittas mot slutet dagen. Om ett

av

69Real time gross settlement.

SOU 1998: 160 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 263 av

institut fallerar under dagen kan andra institut ha stora oreglerade ford-

ringar på detta institut. Spridningseffekterna innebär betalningsförmedlares fallisseatt en kan slå ut ett helt betalsystem. Om detta system är stort nog eller mang i sin är kopplat till andra system på ett sådant sätt att problemen tur sprids kan hela betalningsväsendets funktionsfönnåga allvarligt skadas. När så är fallet, är betalsystemet skyddsvärt. Om det inte är något problem upphör att fungera, är systemet inte skyddsvärt. Olika att systemet betalsystems skyddsvärde analyseras i avsnitt 6.3.1. Om ett betalsystem är skyddsvärt skapar spridningsriskema ett skyddsbehov, dvs. ett behov att reglera de betalningsförmedlare som ingår i för att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga. systemet Även betalsystem inte är skyddsvärt kan det finnas ett skyddsom ett behov, det finns risk för att problem i detta system sprids till andra om betalsystem är skyddsvärda. l avsnitt 6.3.2 redogörs för olika faksom påverkar skyddsbehovet. torer som

6.3.1 Olika betalsystems skyddsvärde

Den direkta skadan att ett betalsystem slås ut är att dess användare av inte längre har tillgång till de betalningsvägar systemet medgav. som Följderna enskilt betalsystem slås ut är i regel inte speciellt av att ett allvarliga, eftersom den enskilde har möjlighet att vända sig till ett anbetalsystem, så länge det finns gångbara alternativ. Om exempelvis nat ett selektivt system endast medger betalningar till dagligvarubutisom ker anslutna till viss kedja slås ut blir följden att användarna inte en längre kan betala sina inköp i kedjans butiker via systemet. Den direkta skada detta medför för samhällsekonomin kan inte sägas särskilt vara allvarlig eftersom det finns andra sätt att betala inköp och det finns and-

butiker tillgängliga. Detsamma torde gälla alla selektiva system. Enra dast i de fall där ett enskilt system har mycket stor del av transaktionervilket i praktiken förutsätter att systemet är generellt, skulle det na, därmed berättigat tala omfattande direkta skador kolvara att om av en laps. Bilden bör dock något. För det fall att användare förlonyanseras en sina transaktionsmedel i betalningsförmedlares fallissemang är rar en det klen tröst att det finns tillgång till andra betalningsförmedlare. en Användaren har omedelbart efter fallissemanget inga medel kvar att använda. Huruvida den enskilde användaren skall skyddas från konsekvenserna betalningsförmedlares fallisemang är en fråga som av en utreds i avsnitt 6.4. Det skall noteras här är att mottagande av mesom del ökar betalningsförmedlarens skyddsvärde. De blir av med sina som

264 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: av 160

transaktionsmedel kan ha svårt att betala sina räkningar, vilket i sin tur kan medföra att problemen kan spridas till dem inte får betalt. som Andra kan behöva skjuta planerad konsumtion och investeringar. Dessa effekter har negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Inte heller denna skada torde särskilt allvarlig när det gäller vara ett selektivt system, eftersom användarna i regel endast har begränsad en del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i selektiva betalsystem. Däremot kan konsekvenserna för samhället Förmedlarens av fallissemang vara betydande om det gäller stor betalningsförmedlare en i ett generellt system. Eftersom användarna systemet är flera, det av är fler som drabbas ett fallissemang. Dessutom är det troligt av att användarna har en större del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i ett generellt betalsystem. Om fallissemanget leder till flera att betalningsförmedlare går omkull blir naturligtvis kostnaderna ännu större. Två faktorer är således betydelse för Skyddsvärdet, dels hur av stor andel av de totala transaktionerna betalsystemet har, dels huruvida som systemet är baserat att betalningsförmedlarna tar emot medel för framtida transaktioner. När det gäller selektiva betalsystem har dessa närmast per definition inte sådan omfattning att de är skyddsvärda. en För att systemet skall kunna få sådan omfattning måste det i praktiken vara generellt. När det gäller generella betalsystem föreligger skillen nad i skyddsvärde mellan de är baserade på mottagande medel som av och de som inte är det. Skyddsvärdet är generellt lägre i den sist nämnda gruppen, eftersom inga kapitalvärden går förlorade i samband med en betalningsförmedlares fallissemang. Det är också svårt tänka sig att att ett betalsystem inte tar emot omedelbart uppsägbara transaksom tionsmedel i praktiken kan få sådan betydelse för betalningsväsendet i stort att det av den anledningen betraktas skyddsvärt. Slutsatsen är som således att generella betalsystem baserade på att betalningsförmedlarna tar emot transaktionsmedel är skyddsvärda. När det gäller generella system som inte är baserade på mottagande medel är det tvekav mer samt om de kan nå en sådan omfattning att de blir skyddsvärda.

6.3.2 Faktorer påverkar som skyddsbehovet

I föregående avsnitt konstaterar kommittén att ett generellt betalsystem som ansvarar för en stor andel av de totala transfereringarna i betalningsväsendet är skyddsvärt. En verksamhet omfattar mottagande som av stora mängder transaktionsmedel är också skyddsvärd. I detta avsnitt skall det utredas om det finns ett skyddsbehov motiverar reglering. som

SOU 1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 265 av

Som beskrivs i kapitel uppstår spridningseffekter på grund av dels ryktesbaserade uttagsanstormningar, dels ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna. Dessa spridningseffekter hotar att slå ut hela systemet betalningsförmedlare fallerar. I det följande presenteras om en olika faktorer påverkar spridningseffektema och därmed skyddssom behovet.

6.3.2.1 Mottagande av medel

Spridningseffekterna hänger i hög grad med att betalningsförsamman medlaren tar emot medel avsedda för framtida transaktioner. På grund dessa medel är omedelbart uppsägningsbara, kan de snabbt dras av att tillbaka det uppstår misstro mot betalningsförmedlarens betalom en ningsförmåga. Förvaltningen transaktionsmedel skapar också ett av likviditetshanteringsbehov innebär att förmedlaren blir beroende som att kunna placera och låna medel kortfristigt. av Det finns omfattande marknad för kortfristiga krediter mellan fien nansiella företag, interbankmarknaden. Denna marknad är i hög grad internationell. De flesta av dagens betydande betalningsförmedlare torde beroende finansiering denna marknad, vilket innebär att vara av de är känsliga för avbrott i denna finansiering. Risken för sådana avbrott är i grunden densamma risken för uttagsanstormningar från som insättare. Finansiella företag kan dock förväntas agera snabbare än, mer eller mindre, "vanliga insättare" vid krissituation i ett annat finansien ellt företag. Med andra ord kan sägas att bank kan förväntas ana en oråd tidigare och därmed dra tillbaka sin finansiering till annan bank en snabbare än andra finansiärer. Det är alltså en hel del som tyder på att det är finansieringen via interbankmarknaden som kommer att skäras

av först i ett krisläge. Slutsatsen är att såväl mottagande transaktionsmedel som kortav siktig finansiering på interbankmarknaden skapar ett skyddsbehov. Annorlunda förhåller det sig i fallet att kunden i samma stund som han lämnar ett uppdrag betalningsförmedling också överför eller om överlämnar medel precis täcker betalningen. Detta är i allmänhet som mindre effektiv lösning fullt möjlig i praktiken. Här finns inte en men risken för att medlen krävs tillbaka många kunder på samma gång. av möjligt någon kund ångrar sig eller blir missnöjd med hur Det är att uppdraget utförts detta resulterar inte i någon omedelbar rätt att få men tillbaka medlen. Inte heller finns något likviditetshanteringsbehov i verksamhet. Således finns inget skyddsbehov när det gäldenna typ av ler denna verksamhet. Inte heller betalningsförmedlingen är baserad att betalningsom förmedlaren fakturerar betalaren i efterhand eller ger betalaren kredit

266 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: 160

är, enligt kommitténs bedömning, skyddsbehovet tillräckligt för att motivera reglering. Förutsättningen är att betalningsförmedlaren inte finansierar kreditgivningen med kort upplåning. Om betalningsförmedlaren inte har finansiering är uppsägningsbar med kort varsel, som är betalsystemet inte utsatt for de risker uttagsanstormning insom en nebär. Detta innebär att även om systemet skulle få sådan omfatten ning att det blir skyddsvärt, vilket, såsom påpekades i föregående avsnitt, knappast är troligt, så finns inget skyddsbehov.

6.3.2.2 Betalsystemets omfattning

Slutsatsen från föregående avsnitt är att endast betalsystem i vilka betalningsförmedlaren antingen tar emot medel avsedda för framtida transaktioner eller på annat sätt finansierar verksamheten kort finns tillräckligt skyddsbehov för att motivera reglering. I detta avsnitt behandlas frågan hur betalsystemets omfattning påverkar skyddsbehovet. I avsnitt 6.3.1 konstateras att endast generella betalsystem är skyddsvärda. För generella betalsystem i vilka betalningsförmedlaren tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel finns således både skyddsvärde och skyddsbehov motiverar reglering. Här är som frågan om det även är motiverat att reglera selektiva betalsystem, även om dessa inte är skyddsvärda. Mer specifikt är frågan risken för att om problem i selektiva system skall spridas till generella system, antingen genom uttagsanstormning eller ekonomiska kopplingar, är så stor att den motiverar reglering.

Uttagsanstormning

I den mån betalningsformedlare i selektiva betalsystem tar emot omedelbart uppsägningsbara medel, finns risk för att de råkar ut för uten tagsanstormning. Eftersom selektiva system inte är skyddsvärda utgör detta inget problem i sig. Frågan är i stället hur stor risken är for spridning till andra betalsystem och andra mottagare transaktionsmedel. av Det gäller härvid att göra skillnad mellan de betalningsförmedlare som verkar via selektiva och de verkar via generella betalsystem. Mer som praktiskt uttryckt är frågan: Hur stor är risken uttagsanstormning att en mot en dagligvarukedja eller en bensinkedja skall spridas till andra sådana företag eller framför allt till betalningsförmedlare i generella system Förmodligen är risken för spridning störst till företag med likartad verksamhet. Det är med andra ord större risk uttagsanstormning att en mot bensinbolaget A sprider sig till bensinbolaget B än till bank. Det en är ytterligt svårt att generellt uppskatta risken for spridning från A en

Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 267 av

i så hög grad beror på omständigheterna i det enskilda till B, då denna Över huvud är de här frågorna beroende en mängd svårfallet. taget av förutsebara omständigheter, inte minst psykologiska faktorer. helst torde det inte någon vikt huruvida det finns Hur som vara av risk för problem i ett selektivt system skall spridas till ett annat en att Enligt tidigare är selektiva betalsystem selektivt system. resonemang och Följaktligen är uttagsanstormning mot en be-

inte skyddsvärda en

i sådant system inte intresse från system-

talningsförmedlare ett av

Möjligen kan det förhålla sig annorlunda i det fall att

skyddssynpunkt.

blir allmän och stort antal selektiva system slås ut. spridningen mer ett för skyddsvärde i sådana fall är dock att de selektiva En förutsättning

så del betalningsväsendet att det innebär

systemen svarar för en stor av avbräck de slås Sannolikheten för att betalningsväett väsentligt att ut. i framtiden i så hög grad byggs kring selektiva betalsystem sendet upp måste betraktas som låg. Även sannolikheten låg för att de selektiva systemen får en om är roll de får något slags kollektivt skyddsvärde kan det vara värt sådan att

behandla risken för uttagsanstormning sprider sig. Det

att något att en tänka sig spridningen i någon större omfattning fortplanär svårt att att betalningsförmedlare i övrigt verksamma i andra branscher. tar sig till dessa företag nämligen inte gemensamt än att de tar Normalt har mer transaktionsmedel kan återkallas omedelbart. Frågan kan emot som också ställas på följande sätt. Varför skall en uttagsanstormning mot en bensinmackskedja spridas till dagligvaruhandelsföretag, kontokortsföbetalningsförmedlare i selektiva system Det kan retag eller andra knappast bero de har likartade och svårvärderade tillgångar. att Eftersom såväl sannolikheten för att selektiva betalsystem får en vä-

sentlig roll i betalningsväsendet skyddsvärdet som risken för att en

sprids till många andra betalningsförmedlare i se-

uttagsanstormning

skyddsbehovet kan betraktas låg finns inget behov lektiva system som att reglera selektiva system från denna utgångspunkt. av har redan konstaterats att risken för spridning är större mellan Det bedriver likartad verksamhet. Allmänt sett är därför spridföretag som ningsrisken mellan betalningsförmedlare i selektiva system än större betalningsförmedlare i selektiva system till sådana i generella sysfrån kan emellertid bli större vid spridning till tem. Skadeverkningarna en de Frågan är därför risken för att en uttagsangenerella systemen. om betalningsförmedlare i ett selektivt system sprids till stormning mot en i generella system är så stor att den föranleder

betalningsförmedlare

betalningsförmedlaren i det selektiva systemet. Eller med reglering av konkret exempel: Är risken för att uttagsanstormning mot ICA ett en sprids till SE-banken så stor att den föranleder reglering av kort AB ICA Kort AB

268 Reglering betalningsväsendet- motiv och av avgränsningar SOU 1998: 160

Onekligen finns det risk för spridning; olika en mer två betalningsförinedlare är desto mindre är emellertid risken. Olikheten kan framträda på olika plan. Viktigast är fundamentala skillnader såsom arten av den verksamhet bedrivs förutom

som betalningsförmedling.

Risken för att bensinkedjas verksamhet skall associeras en med en banks torde vara liten. Det är emellertid inte självklart skillnaderna att framträder lika tydligt i exemplet. En betalningsförmedlare som i ett selektivt system kan, åtminstone teoretiskt, bedriva verksamhet som företer betydande likheter med traditionella

betalningsförmedlare

i generella system, t.ex. banker. Ett exempel skulle kunna vara en betalningsförmedlare endast betjänar detaljhandelsbutiker som en grupp av men som utåt framträder ett självständigt finansiellt företag som och bedriver en omfattande finansiell rörelse, innefattande bl.a. mottagande av omedelbart uppsägbara medel. I ett sådant fall skulle det kunna vara svårt för allmänheten att några fundamentala skillnader se mellan betalningsförmedlaren i det selektiva systemet och dylik i en ett generellt system. Här kan andra faktorer, såsom den bild företaget sig som ger av självt, avgörande. Intresset bör alltså riktas åtgärder vara mot som tydliggör skillnaderna mellan de två kategorierna betalningsförmedlare. av Slutsatsen är att risken för att uttagsanstorrnning en mot en betalningsförinedlare i ett selektivt skall spridas till

system betalningsför-

medlare i generella system inte föranleder annan reglering än sådan

som syftar till att tydliggöra skillnaderna mellan de två.

Ekonomiska kopplingar

Finansiella problem kan spridas mellan olika institut på andra sätt än genom ryktesbaserade uttagsanstormningar. Som beskrivs i kapitel 5 uppstår olika sätt ekonomiska kopplingar mellan finansiella

företag

som kan leda till dominoeffekter. Institut sysslar som med betalningsförmedling kan också ha andra typer affärer med varandra, vilka av ger upphov till fordrings- respektive skuldförhållanden mellan instituten. De värdemässigt mest omfattande verksamheterna torde valutavara handeln och penningmarknaden. Ett utmärkande drag för handeln

värdepappers- och valutamarknaden är det normalt tillämpas att relativt långa tider innan fordringar till följd affär regleras. av en Det kan dröja flera dagar innan en affär är clearad. Det belopp riskeras som genom att en motpart inte kan fullgöra sina åtaganden kan alltså kumuleras genom att flera affärer genomförs innan den första reglerad. är Handeln ger således upphov till finansiella bindningar mellan instituten som kan

SOU 1998: 160 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 269 av

vidarebefordra ekonomiska chockvågor. Det bör påpekas att de risker

alltså sådana uppstår till följd av avvecklingen av som nämnts, som fordringsförhållanden uppkommna på grund handel mellan institut, av söker lagstiftare, branschorgan och andra begränsa regler och genom överenskommelser för själva avvecklingen. form ekonomisk koppling är den uppstår genom att in- En av som stitut lån till varandra. Fordringar på interbankmarknaden ger uppger hov till risker för att fallissemang i ett institut sprids till ett annat genom det andra institutet inte får betalt för sin fordran och därigenom att kommer i trångmål. Effekten blir densamma när fordran uppsom en förmedling betalningsuppdrag eller på grund av kommen genom av handel mellan institut inte fullgörs, skillnaden är att fordringens ur-

sprung är ett annat. ekonomiska kopplingarna, i alla avseenden, till andra betalnings- De förmedlare typiskt för betalningsförmedlare som verkar är sett svagare selektiva betalsystem. Risken för effekter, på grund transaktioner via av till följd betalningsuppdrag, mellan olika betalningsförmedlare är, av definition, liten. Ett kännetecknande drag för selektiva närmast per kan nämligen sägas att det inte via dem går att genomföra system vara betalningar till eller betalningar från sådana är anknutna till motta som betalsystem. Betalningsförmedlare driver selektiva betalandra som

inte kopplade till andra betalningsförmedlare. Ett praktiskt

system är exempel: Det går normalt inte att via dagligvarukedjas betalsystem en betala till någon än handlarna i kedjan. Den betalningsförrnedlaannan sköter får därför inte sig fordringar eller skulder re som systemet vare

till andra betalningsförmedlare genom själva betalningsförmedlingen.

i och för sig inget hindrar betalningsförmedlare i Det finns som en selektivt betalsystem från att finansiera sig via interbankmarknaden ett delta i handeln med olika typer finansiella instrument. Det är eller att av inget skiljer dessa företag i detta avseende från andra emellertid som företag. Av denna anledning är det möjligt att med bibehållen typer av effektivitet begränsa hur fordringar betalningsförmedlare i ett stora en generellt betalsystem får ha på företag bedriver betalningsförmedsom ling i selektiva betalsystem. Detta förhållande således inte upphov ger speciellt motiv för reglering just betalningsförmedlare i till något av betalsystem. Även för det fall att den nämnda dagligvaselektiva ovan förutom betalningsförmedling, börjar med valutahandel och rukedjan, finansierar verksamheten med korta krediter från olika bankdessutom föranleder detta ingen reglering denna, eftersom det fortfaraner, så av de möjligt begränsa de skyddsvärda institutens exponeringar. är att

7° Finansmarknadsrapport III, Sveriges riksbank, för en beskrivning av av- Se vecklings- och motpartsrisker i det finansiella systemet.

270 Reglering betalningsväsendet- motiv och av avgränsningar SOU 1998: l 60

Slutsats

Sannolikheten för att störning i ett selektivt betalsystem skall en fortplanta sig ett sådant sätt att bank eller central en annan aktör i ett generellt betalsystem skulle slås ut kan alltså bedömas liten. som Slutsatsen är att det från systemskyddssynpunkt inte är nödvändigt att reglera betalningsförmedlare deltar i selektiva betalsystem, som förutom genom åläggande av viss informationsskyldighet. Härvid bör intresset riktas mot villkoren för att få ta omedelbart uppsägbara emot medel. Det är mottagandet sådana medel är den kritiska beröringsav som punkten mellan de två kategorierna. De krav som bör ställas för mottagandet av sådana medel kommer att behandlas i kapitel 16.

6.3.2.3 Problem hos andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan

Det finns risk för att betalsystem slås ut någon den av att annan, än som tar emot transaktionsmedel ochsom är inblandad i betalningsförmedlingskedjan, t.ex. ett dataföretag, går i konkurs eller skäl inte av annat längre ställer sina tjänster till förfogande. Tekniska fel eller konkurs hos någon annan aktör i kedjan är karaktär än de tidigare av en annan beskrivna spridningsriskerna och de kriser blir följden dem i som av är allmänhet lättare att komma tillrätta med. Nämnda risker därför, ger från aktuellt perspektiv, inte upphov till sådant skyddsbehov nu ett att det föranleder reglering andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan av än betalningsförmedlare.

6.3.2.4 Betalsystemets konstruktion

Som har beskrivits i kapitel hänger systemriskerna i

betalningsvä-

sendet i hög grad med konstruktionen hos dagens betalningssamman förmedlare, bankerna. l USA har det växt fram

en ny typ av betalnings-

förmedlare kallas Money Market Mutual Funds MMMFs. som De utgörs av ömsesidiga fonder i vilka kunderna köper andelar sedan som kan lösas tillbaka. Andelarnas värde är bestämt värdet på de tillav gångar fonden har. Typiskt för MMMFs är de placerar i som att lätt omsättbara och marknadsnoterade värdepapper. Fondandelarna kan på liknande sätt inlåning användas vid betalningsuppdrag. som Poängen med MMMF är att de håller lättvärderade tillgångar vilket s möjliggör en daglig värdering andelarna. Balansräkningens tillav gångssida består lättvärderade och marknadsnoterade värdepapper av samt en kassa medan skuldsidan endast består andelarna. När av andelsägarna löser andelar tas ett belopp motsvarande andelarnas värde ur kassan. Beloppet kan tas ut kontant eller användas för betalningar till

SOU 1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 271 av

andra konton, i eller utanför fondsystemet. Vid betalningar till andelsägaren tilldelas denne ytterligare andelar. Risken för en uttagsanstormning mot MMMF grund av oklarheter om tillgångarnas värde en skall i princip eliminerad. Skulle många andelsägare samtidigt vara vilja lösa sina andelar får fonden sälja tillgångar för att möta detta. Däremot kan möjligen misstanken att tillgångarna skall falla i värde om eller bli mindre likvida till följd störning på den marknad där de av en är noterade leda till att andelsägarna snabbt vill lösa sina andelar. Det är oklart huruvida denna konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. Kundens fordran utgör i vart fall inte inlåning enligt den nuvarande bankrörelsedefinitionen, eftersom kundens fordringinte är nominellt bestämda. Möjligen går det att associationsrättsligt ar inordna konstruktionen värdepappersfond. En värdepapperssom en fond kan inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter eller uppträda part i eller utom domstol och kan därmed inte heller försom medla betalningar. Det är också tveksamt om enligt gällande ordning bolaget förvaltar fonden kan syssla med annan verksamhet, som som t.ex betalningsförmedling, än just fondförvaltning.

6.3.3 Avvägningar vid reglering

Slutsatsen från avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 är att när det gäller generella betalsystem i vilka betalningsförmedlama tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel finns skydds-värde och skyddsbehov som motiverar reglering. Frågan är hur denna reglering skall utformas. Det är i teorin möjligt att tänka sig rad lösningar skulle skaen som ett säkert betalningsväsende. Den mest drastiska åtgärden skulle vapa att förbjuda att betalningsförmedling kombineras med mottagande av ra medel. Med dagens teknologi skulle detta emellertid med all säkerhet leda till kraftigt reducerad effektivitet i betalningsväsendet. Det är i en och för sig teoretiskt möjligt att begränsa det tillåtna tillgodohavandet för varje kund till vad denne normalt kan tänkas behöva för sina transaktioner ett visst belopp för privatpersoner och ett annat för storföretag. En sådan begränsning skulle emellertid bara minska vissa av skadeverkningarna med ett fallissemang. Den skulle inte komma tillrätta med grundproblemet att hela systemet riskerar att slås ut på grund av fallissemanget. Dessutom torde den ogenomförbar i praktiken. vara Slutsatsen är således att det inte går och inte heller är önskvärt att söka begränsa storleken på de medel betalningsförmedlare tillåts ta som en emot.

272 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

Nästa fråga är om det är möjligt att reglering eliminera, eller genom i vart fall kraftigt minska, risken for spridningseffekter i form av uttagsanstormningar eller via de ekonomiska kopplingama. Uttagsanstormningar kan uppstå grund att de medel beav som talningsformedlaren tar emot är omedelbart uppsägningsbara. Det är emellertid inte ändamålsenligt att kräva att de mottagna medlen måste vara bundna på något sätt, t.ex. viss uppsägningstid. Även genom en om detta skulle bra stabilitetssynpunkt, är själva avsikten med vara ur dem att de på ett smidigt sätt skall kunna användas för transaktioner. Det skulle ta bort stor del vinsten med att betalningsförmedlaren en av förvaltar transaktionsmedel, den skall utföra transaktion om som en skall behöva säga upp motsvarande transaktionsbeloppet till betalning säg två månader i förväg. Dessutom skulle det inte tillräckligt for vara att eliminera spridningsrisken, eftersom uttagsanstormning inte är den enda källan till spridningsrisk. Ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna utgör källa. Här är utgångspunkten det en annan att inte går att åtgärda spridningsrisken att begränsa betalningsförgenom medlarnas fordringar varandra, eftersom det skulle minska effektiviteten i betalsystemet avsevärt. Således måste regleringen inriktas på att göra betalningsförmedlarna motståndskraftiga mot såväl fallissemang i andra betalningsförmedlande institut som förändringar i de makroekonomiska förhållandena. För att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga är det, på grund av spridningsrisker som medför att hela systemet kan slås ut till följd ett av enskilt fallissemang, nödvändigt att reglera betalningsförmedlare som tar emot medel och bedriver betalningsförmedling i ett generellt system, bl.a. genom att styra deras risktagande och val soliditet. av

6.4 Motiv till från

reglering

konsumentskyddssynpunkt

Som redan sagts i inledningen till betänkandet, kommittén det anser att är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen renodlas. De finansiella företagen bör bara särbehandlas i den mån det finns särskilda skäl härför. I föregående avsnitt konstaterar kommittén att systemskyddsintresset betalningsområdet motiverar särreglering betalningsförmedlaav re som förmedlar betalningar i ett generellt betalsystem och som tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel. I detta avsnitt analyseras vilka motiv finns for att reglera betalningsförmedlare som ur konsumentskyddssynpunkt. Med konsument avses här alla konsumen-

SOU 1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 273 av

betalnings- och likviditetstjänster, dvs. alla kunder, även företag, ter av till betalningsförmedlare. Det är ett centralt konsumentskyddsintresse att betalningsförmedlare kan fullfölja gjorda åtaganden. Även effektivitetssynpunkt är det ur viktigt att det finns betalningsförmedlare som medborgarna har förtroende för och de törs anförtro kapital. Som redan påpekats kan en som betalningsförmedlare öka effektiviteten i betalningsförmedlingen geatt ta emot och förvalta transaktionsmedel som är avsedda för nom framtida transaktioner. Den överlåter medel till en betalningsförsom medlare vill naturligtvis gärna veta att denne kan fullgöra sina åtaganden. Den har satt på ett konto i bank vill vara säker på som pengar en få tillbaka dem och kunna disponera medlen i enlighet med de villatt kor gäller för kontot i fråga. Insättaren vänder sig till banken som som kund, i syfte att köpa betalnings- och lividitetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär bankens verksamhet, av insättaren har normalt inget intresse att ta finansiella risker med men av inlåningsinedlen. Denna blandning rollerna kund respektive av som finansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänstema från flertalet andra

varu- och tjänsteområden. Den skall lämna medel till betalningsförmedlare, t.ex. en insom en skall sätta på konto i bank, har således intresse sättare som pengar en kunna bedöma betalningsförmedlarens soliditet. Detta kan emelav att lertid svårt betalningsförmedlaren placerar de mottagna medvara om len i svårvärderade krediter såsom bankerna gör. Det gäller i särskilt grad för hushåll och mindre företag. Även betalningsförmedlahög om skulle placera medlen i lättvärderade tillgångar är konsumenter av ren betalningstjänster i regel inte intresserade att lägga ned tid på att beav döma betalningsforinedlarens finansiella status. De kan därmed antas efterfråga hjälp från specialister med att utvärdera banker och andra

betalningsförmedlande institut.

Det finns normalt ett motsvarande intresse från institutets sida att visina kunder det är tillförlitligt, eftersom det är förutsättning for sa att en det skall kunna locka till sig insättare och, i många fall, låntagare." att Institutet har således motiv att få sin verksamhet granskad och godkänd

oberoende specialister. av En sådan granskning kan skötas i privat regi, t.ex. genom kreditvärderingsinstitut, auktorisation branschorgan eller dylikt. När det gälav ler institut är väsentliga for systemets stabilitet sammanfaller som emellertid det aktuella konsumentskyddsintresset med system-

7 Även låntagarna har i regel intresse att institutet är stabilt och kan fullfölja av gjorda åtaganden. Detta konsumentskyddsintresse behandlas i kapitel 7 som analyserar motiv för reglering kapitalförsörjningen. av

274 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: av 160

skyddsintresset. l avsnitt 6.3.3 konstateras att för skydda betalningsatt väsendets funktionsförmåga måste betalningsförmedlare är väsom sentliga för betalningsväsendet motståndskraftiga mot störningar. vara De måste dessutom ha insättares och andra investerares förtroende. Genom att vara tillräckligt motståndskraftigt kan ett institut garantera att det kan fullgöra sina gjorda åtaganden. Genom tillräckligt att vara förtroendeingivande kan det undvika uttagsanstormningar. Således erhålls konsumentskyddet närmast som en biprodukt systemskyddet. av En viktig gränsdragning rör det skall finnas krav på auktorisaom tion, så att alla företag tillhandahåller betalningstjänster i kombisom nation med förvaltning transaktionsmedel uppfyller vissa minimiav krav, eller staten skall nöja sig med att auktorisera dem om som uppfyller vissa krav och överlåta till kunderna att bestämma de vill om anlita auktoriserade eller oauktoriserade företag. Hårdraget kan det första synsättet sägas bygga på antagandet att konsumenterna inte kan skilja olika producenter likartade tjänster. Auktorisation bör därför av vara obligatorisk så att de inte förleds att ta oönskade risker. Med motsvarande hårdragning kan det andra synsättet sägas bygga att konsumenterna förutsätts fatta beslut och ta konsekvenserna dessa, egna av även om utfallet blir negativt. l vissa avseenden beror valet mellan dessa båda synsätt på politiska och filosofiska överväganden, i första hand avseende på enskilda människors förmåga och Det är synen ansvar. dock möjligt att också lägga praktiska och samhällsekonomiska aspekter på frågan. För det första har metoden att skydda medborgarna från att göra dåliga affärer genom att skilja ut viss typ företag och vissa klasser en av av fordringar begränsningar. Det finns alltid, och hur gränsen för var konsumentskyddet än dras, fordringar utgivna oreglerade aktörer, av vilka oinformeradc aktörer kan köpa. Det är därför inte självklart verkningsfullt att hindra kan köpa aktier, ställa ut optioner, personer som låna ut pengar till eller gå i borgen för släkt och vänner från att ta m.m. risker i samband med placeringar i form kontofordringar. av För det andra blir det i praktiken allt svårare att avgränsa skyddsvärda fordringar på basis hur de är konstruerade eller vilka tjänster av de är sammankopplade med. Skillnaderna mellan t.ex. kontoinlåning och värdepapper har således suddats den tekniska utvecklingen. ut av På samma sätt minskar skillnaderna mellan bankinlåning och andra sparformer kopplade till t.ex. kontokort. Ses frågan i ett samhällsekonomiskt perspektiv framkommer att omfattande skyddsambitioner är förknippade med kostnader. Om skyddet baseras på långtgående rörelserestriktioner och konkurrenshinder, uppträder kostnaderna indirekt att det finansiella systemets- och i genom förlängningen hela ekonomins effektivitet och fömyelseförmåga -

Reglering betalningsvásendet- motiv och avgränsningar 275 av

hämmas. Konsumenterna betalar då för skyddet bl.a. genom lägre av-

kastning på sitt sparande. Kommittén anser därför att den näringsrättsliga regleringen inte bör utsträckas till att även gälla företag som inte är

betydelse för systemstabiliteten.

av fråga är hur långtgående konsumentskyddet skall vara. En annan Skall nöja sig med sätta regler för hur den skyddsvärda staten att upp verksamheten får bedrivas och utöva tillsyn över att reglerna följs, eller finns det skäl gå längre och skydda insättare för kapitalkostnader i att samband med konkurs Kommittén att det skydd som erhålls geanser regleringen institutets rörelse i allmänhet får anses tillräckligt. nom av Som diskuteras utförligt i kapitel emellertid kommittén att mer anser det samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form minskade informaär av tionskostnader, förknippade med att tillse att det för medborgarna finns

likvid och helt säker placeringsform att tillgå. Sedan är det upp till en medborgaren hon väljer detta placeringsalternativ framför andra. om allt otydligare gränserna mellan de tjänster tillhandahålls av De som företag med olika institutionell form gör att staten bör bli desto tydligadet gäller gränserna mellan skyddat och oskyddat re när att ange var Explicita det lättare för staten att i efterhand avstå från går. gränser gör gripa in, eftersom olyckliga insättare/sparare får svårare att hävda att att de inte visste de tog risk. Vidare gör förbättrad information att att en det blir lättare för konsumenterna att välja rätt. Huvudintresset enligt det hittills förda resonemanget rör institutets

Soliditet och förmåga att fullfölja ingångna avtal. Detta måste ses som väsentliga konsumentskyddsintresset på det finansiella området mest det. Konsumentskyddsintresset innefattar dock även andra aspekter, såsom avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet. I detta

avseende är inte betalnings- och likviditetstjänster nämnvärt mer komplicerade många icke-finansiella tjänster. Vad beträffar traditioän nell inlåning är tjänsten tvärtom tämligen okomplicerad. Med kommitfinansiella institut endast skall särregleras i den

téns utgångspunkt, att

finns särskilda skäl härför, bör inte konsumentpolitiska mål mån det unika för det finansiella området resultera i någon särreglesom inte är de finansiella instituten. Dessa konsumentskyddsintressen bör i ring av stället tillvaratas det allmänna regelverket. genom Det finns relativt omfattande lagstiftning syftar till att tillvaen som konsumenters intressen. Som exempel på lagstiftning som är akturata for betalnings- och likviditetstjänster kan nämnas marknadsföringsell lagen 1995:450, lagen 1994:1512 avtalsvillkor för konsumentom förhållanden och lagen 1984:292 avtalsvillkor mellan näringsidom kare. För förhållanden mellan betalare och betalningsmottagare gäller dels regler i skuldebrevslagen fordringsforhållanden, dels regom rena För betalningar utförs med växel och check

ler i köplagstiftningen. som

276 Reglering betalningsväsendet- motiv och

av avgränsningar SOU 1998: 160

finns bestämmelser i växellagen 1932:130 och

checklagen

1932:131.

Betaltjänstutredningens förslag till lag betaltjänster en ny om Betaltjänster, SOU 1995:69 innehåller konsumentskyddande reglering

på betalningsområdet bl.a. rörande informationsplikt, avtalsvillkor,

an-

svar för felaktig eller utebliven betalningstransaktion,

ansvar vid obehörigt utnyttjande konto och spärranmälan vid förlust kontokort. av av Betänkandet bereds inom regeringskansliet.

Utredningen om elektroniska har föreslagit reglering till pengar skydd för konsumenter såvitt gäller s.k. elektroniska

pengar E-pengar civilrättsliga frågor SOU 1998:122 och E-pengar- näringsrättsliga

frågor SOU 1998:14. Förslaget innebär bl.a. bestämmelserna att om skriftlig information, tydlighet vid marknadsföring och frånträda rätt att avtal vid ensidiga villkorsändringar föreslagits Betaltjänstutredsom av ningen skall tillämpas också på elektroniska Förslagen pengar. rörande elektroniska bereds för närvarande inom regeringskansliet. pengar

Utöver konsumentskyddande lagstiftning finns olika till-

organ som godoser behovet av konsumentskydd på det finansiella området. Här

kan nämnas Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå sedan 1994 insom formerar och lämnar konsumenter vägledning i frågor banker som rör eller andra kreditinstitut bl.a. lämnas information olika om spar- och låneformer. Bankbyråns motsvarighet försäkringsmarknaden är Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå. Allmänna reklamations-

nämnden ARN som är statlig myndighet har till uppgift en att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare och rekommendatioge ner om hur tvisterna bör lösas. Avgörandena är inte verkställbara som ett domstolsavgörande. ARN har sedan den l juli 1990 särskild en avdelning för behandling bank- och finansfrågor. Sedan den 1 decemav ber 1997 har Konsumentombudsmannen rätt att biträda enskilda kon-

sumenter bl.a. vid allmän domstol för att främja prejudikatbildningen

på konsumentskyddsområdet för finansiella tjänster.

Det finns således lagstiftning syftar till tillvarata konsuen som att menternas intressen och det bereds för närvarande förslag om nya regler på betalningsområdet. Som redan sagts i inledningen till detta be-

tänkande, anser kommittén att det är stor fördel motiven bakom en om

den näringsrättsliga lagstiftningen kan renodlas. Därför bör

ett gott konsumentskydd så långt det är möjligt skapas lagstiftgenom annan ning än den kommittén över. På bankområdet detta som ser utgör i

72 Utredningen definierar elektroniska digitala värdeenheter pengar som som används som allmänna betalningsinstrument SOU 1998:14. Betalningar med elektroniska pengar brukar delas i två kategorier, dels sådana utförs som med smarta kort kontantkort, dels sådana utförs via datornät. som

SOU 1998: 160 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 277 av

princip ingen förändring mot i dag, eftersom det inte finns några rent konsumentskyddande regler i banklagstiftningen. Slutsatsen är således att det speciella med betalnings- och likviditetstjänster ligger i att kunden för att kunna tillgodogöra sig tjänsten måste ikläda sig rollen finansiär och därmed kan tvingas att ta risker av hon inte önskar eller kan förutsättas bära. Rationellt agerande som bankkunder har goda skäl att uppdra åt någon att övervaka och reglera banker. Eftersom hänsyn till systemskyddet ändå måste ägna staten av sig åt detta, är det naturligt och praktiskt att detta konsumentskydd

handhas av staten.

6.5 Avgränsningar av regleringen

6.5.1 definition bankrörelse

Ny av

Kommitténs förslag: Med bankrörelse rörelse i vilken ingår avses såväl betalningsförinedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare som mottagande av medel är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dasom gars varsel.

Betalningsförmedling identifieras i kapitel 1 det finansiella som en av viktigaste uppgifter. l avsnitt 6.3 och 6.4 diskuteras de motiv systemets finns för att reglera vissa betalningsformedlare. En slutsats av som denna diskussion är att huvudsyftet med regleringen bör vara att trygga betalningsväsendets funktion, även att tillgodose konsumentmen skyddsintresset solida betalningsförmedlare. Uppgiften i detta avav snitt är att dra fungerande legal skiljelinje mellan de kategorier som en enligt i de föregående avsnitten bör reglerade och resonemangen vara de oreglerade. Av föregående avsnitt framgår att den typ som bör vara betalningsförmedling bör träffas regleringen är den som i av som av dag bedrivs banker. Det framstår därför som naturligt att dessa avav gränsningar ligger till grund för den definition bestämmer vad som som utgör bankrörelse. l enlighet med det funktionella anslaget bör den skyddsvärda verksamheten ställas i centrum. Det är alltså betalningsförmedling av visst slag skall omfattas definitionen. Det har inte någon betydelse att som av betalningsförmedlingen ingår i rörelse som även omfattar annan en verksamhet. Det viktiga är att alla företag sysslar med betalningssom

278 Reglering betalningsväsendet motiv och av avgränsningar SOU 1998: 160 -

förmedling av visst slag omfattas. Detta kan i lagtexten beskrivas som

"rörelse i vilken ingår betalningsformedling".

Kapitalförsörjningen har likaledes identifierats central som en uppgift för det finansiella systemet. De speciella krav på reglering som en fungerande kapitalförsörjning ställer kommer behandlas i kapitel att Det kan anses vara berättigat att fråga inte kreditgivningsverksamom het på något sätt bör ingå i bankrörelsedefinitionen. Det är så att bankerna bedriver kreditgivning, att det dessutom oftast utgör en central del av verksamheten och att banker är viktiga institutioner på kre-

ditmarknaden. Principiellt, och i växande grad praktiskt, dock funkär tionerna möjliga att separera.

Ett funktionellt angreppssätt innebär att de två funktionerna, betal-

ningsförmedling och kapitalforsörjning, bör behandlas

var för sig, även lagtekniskt. När närmar kreditgivningen oss från perspektivet att det gäller att slå vakt ett fungerande betalningsväsende så denna om utgör verksamhet endast bland många andra vari de for betalningsförmeden lingen mottagna medlen kan placeras. Det är till och med så den att ur detta perspektiv utgör en ovanligt riskfylld verksamhet. Hur sammansättningen av tillgångssidan i balansräkningen för betalningsfören medlare bör regleras kommer att behandlas i avdelning En väsentlig

del av denna större fråga utgörs frågan hur kreditgivningen av skall regleras.

Ett ytterligare skäl mot att inkludera kreditgivning i definitionen av bankrörelse är att det leder till att det behövs ytterligare legaldefinien tion skyddsvärd verksamhet. Om bankrörelse definieras av som betalningsformedling som kombineras med mottagande vissa medel av samt kreditgivning så behövs likväl definition endast inbegriper de en som två förstnämnda verksamheterna. De har i detta kapitel pekats ut som i behov särskild reglering. Detta innebär med andra ord av att for det fall de sysslar med alla tre verksamheterna kallas för banker som och omfattas av en viss reglering så måste ett till för dem annat namn som endast sysslar med de två förstnämnda verksamheterna och eventuellt

också en annan reglering. Det kan också anmärkas

att kreditgivning

inte ingår i den nu gällande definitionen vad utgör bankrörelse. av som Kapitel 7 kommer att behandla frågan vissa institut deltar i om som

kapitalförsörjningen, bl.a. genom kreditgivning, bör regleras med

utgångspunkt i behovet säkrad kapitalförsörjning. Eftersom av en kreditgivningen i detta fall behandlas med utgångspunkt i att säkra kapitalförsörjningen, behöver inte övervägandena nödvändigtvis resultera i en likartad reglering syftar till skydda betalningsväsendets som en som att funktionsfömåga. Det måste dock betraktas naturlig utgångssom en punkt att bankernas verksamheter heltäckande regleras i bankrörelsela-

gen. Detta gör att vissa de överväganden görs i kapitel 7 kan av som

Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 279 av

sig inte endast i speciella regler för kreditgivare och andra avspegla finansieringsinstitut, närmare utformning behandlas i avdelning vars utan också i bankrörelselagen.

6.5.1 Generella betalsystem

avsnitt 6.3 framgår den använda termen generella betalsystem Av att beskriver det skyddsvärda området. Denna term har emellertid ingväl vedertagen exakt betydelse och att använda den direkt i lagtexten en omfattande preciseringar i förarbetena. Av dessa skäl har förutsätter kommittén i stället valt det skyddsvärda området mer precist i att ange

lagtexten. framförallt kännetecknar ett generellt betalsystem är att det Det som uppbyggt så att det går att nå ett stort antal betalningsmottagare. är kännetecken bör avspegla sig direkt i lagtexten. Det kan råda tve- Detta den antalsmässiga gränsen bör sättas. Det är inte lämpligt kan om var sig uttrycket "ett stort antal", inte heller är det lämpligt att använda av något precist antal direkt i lagtexten. Enligt kommitténs meatt ange lämpligt det skall fråga flera betalning är det mest att ange att vara om och samtidigt precisera att det skall fråga om från ningsmottagare vara varandra fristående betalningsmottagare. Detta senare rekvisit är avsett sådana där t.ex. rad olika butiker i en kedja är att skilja ut system en betalningsmottagare. betalsystem kännetecknas också att det är möjligt Ett generellt av använda det. Systemet kan med andra ord för ett stort antal betalare att i båda ändar". Det kan dock inte nödvändigt att sägas vara "öppet anses detta kännetecken i lagtexten. Lagtexten blir därmed onekligen ta med är "slutna" betalarsidan och onödigt vid; selektiva system som "öppna" på mottagarsidan kommer nämligen att omfattas. System av

sådant slag torde dock inte förekomma i praktiken. använda ordet "via" i den föreslagna lagtexten vill kom- Genom att markera det inte är nödvändigt att det i rörelsen finns teknismittén att och administrativa förutsättningar för att driva betalningsförmedling. ka det går nå generellt betalsystem. Det går Det är tillräckligt att att ett reglering lägga det tekniska och admialltså inte att undgå genom att nistrativa arbetet i ett särskilt bolag. skall uppstå oklarheter rörande lagens räckvidd finns För att det inte lägga till rekvisitet "slutliga betalningsmottagare". Det är det skäl att möjliga slutliga betalningsmottagare skall vara avgöalltså antalet som i syfte förhindra möjligheten för betalningsrande. Tillägget görs att en förmedlare komma undan lagens tillämpningsområde genom att att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet grund hävda att består i förmedla betalningar till annan betalatt den endast att en av

280 Reglering betalningsväsendet- motiv och av avgränsningar SOU 1998: 160

ningsförmedlare och att det är denne sedan förmedlar betalningarsom na vidare till de slutliga betalningsmottagarna. Ar systemet avsett att nå flera slutliga betalningsmottagare skall det falla under definitionen.

6.5.1.2 Mottagande medel av

Betalningsförmedling som inte kombineras med mottagande medel av avsedda för framtida transaktioner är i regel inte skyddsvärd 6.3.l. Det finns inte heller något skyddsbehov motiverar som reglering 6.3.2. Således är det endast betalningsförmedling kombineras som med mottagande av medel som skall regleras.

Mottagande av medel med kort varsel kan återkallas från betalsom ningsförmedlaren i normalfallet upphov till risker för

ger betalsyste-

mets funktionsförmåga. Att medlen är lättflyktiga skapar risk för att de som på något sätt ställt medel till förfogande för institutet hastigt återkallar dessa. Skälet till återkallandet kan det uppstår misstro vara att mot institutets förmåga att fullgöra sina åtaganden. Många finansiella företag kan ha svårt att avvärja misstro detta slag eftersom instituav tens tillgångar är svåra att värdera. Denna svårighet att bedöma institutens förmåga att möta sina åtaganden leder också till risk för missatt tron sprids till institut inte är i finansiellt trångmål. Oavsett som tillståndet i ett enskilt institut kan ett hastigt återkallande finansieringen av leda till insolvens eftersom det inte finns möjlighet tillgångar att avyttra i samma takt.

Mottagande av transaktionsmedel innebär också betalningsatt en förmedlare kan hamna i akut likviditetsbrist en om en annan betalningsförmedlare ställer betalningarna. Vidare skapar det behov ett att hantera likviditet innebär att betalningsförmedlaren kan behöva som placera eller låna relativt stora belopp kortfristigt. Eftersom Riksbank-

ens system för kortfristig in- och utlåning är konstruerat så betalatt ningsförmedlarna föredrar att utjämna likviditeten sinsemellan uppstår stora fordringar mellan dessa. Dessa ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna ökar skyddsbehovet. Skyddsbehovet är inte lika stort för all betalningsförmedling som kombineras med mottagande medel 6.3.2. Ömsesidiga fonders av mottagande av omedelbart uppsägbara medel kan i viss mån sägas utgöra ett undantag från regeln att mottagande medel upphov till av ger systemrisker. Undantaget beror framför allt på fondens associationsform och tillgångarnas egenskaper. Det måste poängteras att det enligt gällande lagstiftning inte är möjligt för MMMF eller motsvarande en ömsesidig konstruktion att bedriva bankrörelse i Sverige eftersom sådan endast kan drivas i associationsformerna bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank. Kommittén överväger inte göra ändringar i de att

SOU 1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 281 av

associationsformer i vilka bank kan bedrivas, utan att denna fråga anser bör utredas i särskild ordning. Frågan är hur den hittills använda termen "mottagna medel" skall definieras. Den totalt dominerande formen för mottagande av transnu aktionsmedel vad kallas inlåning på konto. Begreppet används i är som för definiera vad utgör bankrörelse. Karaktäristiskt gällande rätt att som för inlåningskonton brukar att de har standardiserade villkor anses vara enligt vilka det finns rätt att fortlöpande sätta pengar på kontot, en kundens fordran är nominellt bestämd, löper med ränta och är omedelbart uppsägbar till betalning. Alla dessa karaktäristika är emellertid inte

nödvändiga för att medlen skall kunna användas för transaktioner. Egentligen det endast det sistnämnda har relevans ur det här är som aktuella perspektivet. Visserligen är rätten till fortlöpande insättningar, både från kunden och från tredje part betalar till kunden, viktig som från effektivitetssynpunkt knappast från stabilitetssynpunkt. Det är men praktiskt använda nominellt bestämda medel för betalning, även att det inte nödvändigt. Även inlåningsbegreppets innehåll unmen är om dergått vissa förändringar tid så har det varit i stort sett oförsenare ändrat under lång tid. inte endast inlåning konto kan tänkas ha den här sökta Det är som egenskapen. Ett praktiskt möjligt alternativ är att betalningsförmedlaren obligationer, vilka denne åtar sig att lösa omedelbart vid anfordger ut Obligationerna kan ut fortlöpande och ha mycket lågt nomiran. ges värde. Kunden, i egenskap betalare, kan avtal på förnellt av genom betalningsförmedlaren rätt att lösa obligationer, till ett värde hand ge motsvarande betalningen, vid utförande betalningsuppdrag. Strikt av kan detta beskrivas att fordringsförhållandet mellan bejuridiskt som talningsformedlaren och kunden, vilken innehavet av obligagenom tionerna fordringsägare, upphör kvittning. Betalningsforär genom medlaren kvittar sin betalningsuppdraget uppkomna fordran mot genom kundens fordran. Vid mottagande betalning, då kunden alltså är beav talningsmottagare, tilldelar betalningsförmedlaren kunden nya obliga-

tioner. Ett fordringsförhållande uppstår att betalningsförmedla-

genom emitterar obligationer motsvarande värdet betalningen. Eftersom ren av kundens fordran inte är nominellt bestämd så faller denna företeelse

inte under det nuvarande inlåningsbegreppet. Eftersom fordringar relativt lätt kan göras nominellt obestämda ge-

avtal mellan kunderna och betalningsförmedlaren, t.ex. genom att nom fordringarnas värde knyts till något index, vore det olyckligt att använda inlåningsbegreppet avgränsning den skyddsvärda verksamsom av dessutom inte bara inlåning snabbt kan dras tillbaka, heten. Det är som utan det gäller all finansiering med kort uppsägningstid.

282 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar

av SOU 1998: 160

Slutsatsen av det hittills förda resonemanget är det inte spelar nåatt gon roll i vilken form eller under vilket medlen ställs till betalnamn ningsförmedlarens förfogande. Det kan röra sig vad idag kallas om som inlåning, emission olika typer obligationer eller medel ställs av av som till förfogande enligt andra typer avtal. Det förefaller därför av mest ändamålsenligt att i lagtexten använda den neutrala termen medel. Den viktiga egenskap, det gäller att fånga i definition, som en är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Avgörande för frågan vad som skall med kort varsel är bl.a. hur lång uppsägningstiden avses måste för att förhindra uttagsanstonnningar i sin påverkar vara som tur stabiliteten i betalningsväsendet. Som påpekats tidigare krävs det för en effektiv betalningsförmedling att mottagna transaktionsmedel är uppsägbara med mycket kort varsel. Skulle villkoren sådana det vara att krävs säg månads uppsägningstid innan betalningsuppdrag en ett kan utföras så minskar denna tjänsts attraktionskraft betydligt vilket i sin tur medför att betalsystemet blir mindre omfattande och därmed mindre skyddsvärt. Gränsdragningen kan alltså i viss mån självregsägas vara lerande. Det torde medföra betydande ekonomiska nackdelar, i form av färre kunder, för ett företag att lägga sig precis utanför relativt även en snävt satt gräns. Det skulle kunna ifrågasättas det överhuvud behöver nåom anges gon tidsgräns, dvs. om inte alla kommer att syssla med betalningssom förmedling kan förväntas att i praktiken bli tvungna tillhandahålla att möjlighet för kunderna att ha medel tillgängliga med kort varsel för

transaktioner. Det finns emellertid betalsystem är baserade på att som betalningsförmedlaren fakturerar uppdragsgivaren i efterhand. Eftersom det för dessa system varken finns skyddsvärde eller skyddsbehov

som motiverar reglering, bör inte betalningsförmedlare i sådana system träffas regleringen. Även det

av om betalningsfönnedlande företaget

inte tar emot medel avsedda för framtida transaktioner, kan det behöva låna för att finansiera rörelsen. Eftersom lån inte inte uppsägbasom är ra med kort varsel, inte utgör något skäl för reglering, bör inte all lånefinansiering medföra att företaget träffas bankrörelsedefinitionen. av Av detta skäl är det rimligt att införa tidsgräns. en Enligt gällande rätt är gränsen när det gäller inlåning uttryckt så att behållningen skall vara tillgänglig för insättaren med kort varsel. I förarbetena har kort varsel förtydligats till att innebära månad eller en mindre. Det kan dock ifrågasättas transaktionsmedel överhuvud om attraheras om villkoren innebär att de inte kan användas iakttaganutan de av en uppsägningstid är över, säg, 14 dagar. Det ligger emellersom tid ett värde i att hålla klar rågång till det område inte omfattas en som

73Se prop. 1995/96:74 sid. 97.

Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 283 SOU 1998: 160 av

reglering. Ett sådan ordning inte heller förenad med någav synes vara betydande nackdelar. Kommittén har därför stannat vid att behålla ra gränsen månad. en har ingen betydelse för bedömningen medlen är tillgängliga Det om endast mot betalning i förhållande till medlen, mindre avgift. av en, Av betydelse för medlens tillgänglighet är såväl kontraktets löptid uppsägningstid. En obligation med 20 dagars löptid är t.ex. tillsom gänglig för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel. Notera att obligationens löptid vid utgivningstillfället här är avgörande. det är som Självfallet företag ha finansiering med återstående löptid som kan ett en kortare 30 dagar utan att därför träffas bankrörelsedefinitionen. är än av

6.5.2 Konsekvenser av förslaget

Kommitténs förslag till bankrörelsedefinition innebär att defininy bankrörelse bättre till att omfatta den verksamhet tionen av anpassas bankrörelselagen främst att skydda. Anpassningen sker gesom avser

betalningsförmedling i generella betalsystem lyfts fram som

nom att bankernas väsentliga uppgifter. Vidare sker en anpassning en av mest till den utveckling sker när det gäller finansiella instrument som nya definitionen inte baseras på inlåningsbegreppet utan på en genom att formulering fångar alla de former i vilka transakmer generell som tionsmedel kan ställas till betalningsförmedlarens förfogande. Begrepfångar den kortfristiga finansiering upphov till stabipet även som ger fordringsägarna kan återkalla den med kort litetsproblem genom att varsel. Förslaget tydliggöra att lagstiftningen inte syftar till avser även att institut endast de verksamheter dessa fullgör. att skydda utan som Traditionell bankverksamhet kommer att omfattas den föreslagna av bankrörelse. Eventuella "smalbanker" betalningsdefinitionen av som endast medel placeras i säkra räntebärande förmedlar men mottar som också omfattas definitionen. Däremot faller bepapper kommer att av inte emot medel utanför, t.ex. ett betalkorts-

talningsförmedlare som tar

debiterar sina kunder i efterskott och inte heller på annat företag som sätt finansierar sig kort. Även i selektiva betalsystem faller utanför.

betalningsförmedlare

omfattande flora kontokort. Kännetecknande för Det finns i dag en av dessa kort de endast kan användas för köp av varor i en många av är att butikskedja. Med dessa kort kan inte flera från varandra fristående benås, varför systemet är selektivt. Vissa kort kan antalningsmottagare butikskedjor ingår i koncern eller företagsvändas i flera som en annan och på så sätt få ett relativt omfattande användningsområde. grupp

284 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU av 1998: l 60

Systemet är emellertid ändock vanligen att betrakta selektivt eftersom som de slutliga betalningsmottagarna butikerna eller butikskedjorna inte är att betrakta från varandra fristående. Det förekommer också som att företag samarbetar kontokortsverksamhet de ingår i om en utan att en koncern eller företagsgrupp. Så länge kortet endast kan annan användas för köp och tjänster i de butiker ingår i samarbetet av varor som är systemet normalt att betrakta som selektivt. Det finns dock gräns en för hur många företag som kan ingå i ett samarbete ett kontokort för om att betalsystemet skall betraktas selektivt. Kan kortet användas till som nästan alla betalningar ett hushåll normalt sett behöver göra blir betalsystemet normalt att betrakta generellt. som Enligt gällande rätt hör betalningsförmedling till de verksamheter som kreditmarknadsföretag får bedriva kommitténs förslag ändrar inte

detta. I dag bedriver vissa kreditmarknadsföretag betalningsförmedling

genom sin kontokortsverksamhet, främst gäller detta bankägda företag såsom Föreningssparbanken Finans AB, Handelsbanken Finans AB och Nordbanken Finans AB. Dessa kort är generellt gångbara och utgör således generella betalsystem. För det fall dessa företag har finansiering med kortare löp- eller uppsägningstid än månad träffas de komen av mitténs förslag till bankrörelsedefinition. Bankrörelse är enligt gällande rätt rörelse i vilken ingår inlåning konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Följaktligen får inga andra än banker ta emot inlåning med dessa egenskaper. Det kallas kundmedel uppfyller i som och för sig de angivna kriterierna, har undantagits upp till 15 000 men kr från ensamrätten. Ensamrätten enligt gällande rätt är således inte så omfattande. Enligt kommitténs förslag får banker inte ensamrätt inatt ta emot låning eller för den delen medel är uppsägbara med kort varsel. som Däremot får bankerna ensamrätt att ta emot den sistnämda typen av medel i kombination med betalningsförmedling i generella betalsystem. Detta innebär bl.a. att det inte behövs något undantag från kravet oktroj, för ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet som tar emot medel från sina medlemmar. Dessa har rätt andra samma som att ta emot inlåning och andra medel. Förslaget innebär således att alla företag får rätt att finansiera sin verksamhet med det i dag kallas inlåning och även med som annan kortfristig finansiering. Däremot skall endast företag är underkassom tade den finansiella lagstiftningen och står under tillsyn Finansinav spektionen få ta emot insättningar omfattas insättningsgarantin som av 82. Avsikten är att de föreslagna ändringarna skall leda till ökad konkurrens och därmed bättre villkor och bredare produktutbud för

spararna.

1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 285 SOU av

Speciella krav skall emellertid ställas på företag tar emot medel som omfattas insättningsgarantin. Dessa företags kunder måste utan att av informeras garantin inte gäller. Frågan vilka regler skall om att om som gälla vid mottagande medel behandlas i kapitel 16. av

6.6 Bankernas ensamrätt och skyldighet att

ta emot inlåning

Kommitténs förslag: Bankernas ensamrätt att ta emot inlåning av-

skaffas. Likaså avskaffas bankernas skyldighet att ta emot inlåning.

Enligt gällande svensk rätt har banker ensamrätt att ta emot inlåning konto. Med inlåning behållningar är nominellt bestämda och avses som tillgängliga för insättaren med kort varsel. Denna definition är relativt och enkel kringgå, t.ex. att villkoren ändras så att fordsnäv att genom ringen inte nominellt bestämd. Av bl.a. denna anledning har monoär polet i praktiken redan luckrats upp. Oavsett vilken närmare innebörd begreppet inlåning ges synes det riktiga angreppssättet att utröna huruvida det är motiverat med en vara for bankerna att emot medel är tillgängliga for insätensamrätt ta som med kort varsel system- eller konsumentskyddssynpunkt. Intarna ur låningen delmängd de medel med uttrycket mottaär en av som avses gande av medel. Huvudskälet för reglera banker är att de är väsentliga för betalatt ningsväsendets funktion samt att det grund av spridningseffekter finns risk för många banker fallerar samtidigt. Risken beror bl.a. på att hos bankers skulder att eller mindre omedelbart egenskapen vara mer Ur detta perspektiv är det således för att mottagande av uppsägbara. medel kombineras med skyddsvärd verksamhet, nämligen betalen visst slag, det finns intresse att reglera den

ningsförmedling av som av

rörelse vari mottagande medel ingår. Det finns alltså inte skäl, att av med hänvisning till stabiliteten i det finansiella systemet, omsorg om förbehålla betalningsförmedlare rätten att ta emot medel. medel kan råka ut för uttagsanstormning. Ef- Företag som tar emot samhällsekonomin att något enstaka företag har tagit fekten av som medel går omkull är inte tillräcklig betydelsefull för att motivera emot verksamheten. Om stora mängder likvida medel i ekonoreglering av min blir otillgängliga på grund att många företag som tar emot meav det medföra samhällsekonomiska kostnader del fallerar, kan stora Risken för uttagsanstormning skall spridas mellan företag 6.3.1. att en

som bedriver verksamheter olika art och inriktning emellertid av är så liten att det inte är motiverat med reglering 6.3.2. Om utvecklingen mot all förmodan skulle gå mot att likviditetstjänster separeras från betalningstjänster i en sådan utsträckning att marknaden för mottagande

av medel utanför banksektorn blir stor och att företag i viss bransch, en t.ex. livsmedelsbranschen, skulle komma att dominera denna marknad, får en reglering av samhällsekonomiska skäl övervägas nytt. Det kan konsumentskyddssynpunkt motiverat reglera föur vara att retag som tar emot medel 6.4. Vad som kan kallas likvid och säker en placeringsform har av kommittén lyfts fram ett konsumentsom skyddsintresse. Bankernas inlåning har traditionellt tillgodose ansetts detta intresse. Som diskuteras utförligt i kapitel kommittén mer anser att så kan vara fallet i framtiden också. Genom att insättningar hos banker och vissa andra företag omfattas den statliga

av insättningsga-

rantin får konsumentskyddsintresset ett säkert alternativ av anses vara tillgodosett. Detta innebär emellertid inte allt mottagande medel att av måste garanteras eller att bankerna skall ensamrätt till denna ges typ av finansiering. Det är kommitténs uppfattning att det räcker att det finns

ett statligt garanterat altenativ för att placera sparande och transaktionsmedel. Alla alternativ behöver inte lika säkra. vara Konsumentskyddsskäl har anförts till stöd för bankerna att ge ensamrätt att ta emot inlåning. Argumentet har då varit att eftersom fallissemang i företag förvaltar inlåning kan medföra att insättama försom lorar sina pengar, vilket i sin tur kan leda till allvarliga privatekonomis-

ka konsekvenser, bör risken för fallissemang i företag som tar emot inlåning begränsas med reglering och tillsyn. Det är självfallet lättare

att ge en viss grupp institut ensamrätt till viss form finansiering en av mer snävt definierad denna form är. Det är frågan det är prakom ens tiskt möjligt att banker ensamrätt att ta emot alla typer medel ge av som är uppsägbara med kort varsel. Som nämnts anser kommittén att det är tillräckligt att det erbjuds ett säkert alternativ, låt flera institut. En följd detta är samtlivara av av att ga former mottagande medel däribland inlåning inte behöver av av behandlas på samma sätt. Allt mottagande medel inlåning

av eller

behöver inte förbehållas vissa institut; dessa placeringar skiljer sig i

princip inte från andra placeringar. Det samhällsekonomiska intresset av att det erbjuds ett säkert alternativ alltså inte skäl för att förbe- . ger hålla dem som tillhandahåller detta alternativ ensamrätt att ta emot medel överhuvud taget. Konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas avskaffangenom ett de av ensamrätten, vilket i sin tur får förmodas resultera i bredare ett produktutbud. Det kan förväntas att ett avskaffande ensamrätten av kommer att medföra att det tillhandahålls inlåningstjänster som är

Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 287 av

kopplade till selektiva betalsystem eller inte alls har någon koppsom ling till betalningsförmedling. För det fall att ensamrätten behålls begränsas konkurrensen och därmed sannolikt utbudet samtidigt som kundernas kostnader blir högre. Större konkurrens och bredare produktutbud medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser. Konsumenterna bör möjligheten att välja melges lan säkra och mindre säkra placeringsaltemativ. Genom att tillåta andra banker inlåning är det också möjligt att det växer fram än att ta emot flera säkra alternativ, vilket är bra för konsumenterna. Bärkraften det kan kallas konsumentskyddsargumentet är av som således tveksam. Det är visserligen sant att det kan innebära svåra privatekonomiska konsekvenser för småsparare deras sparmedel i om form inlåning eller andra medel går förlorade i en konkurs. Det finns av emellertid mängd andra typer händelser kan drabba småspaen av som lika hårt finansiellt utan att det aktualiserar konsumentskyddande rare åtgärder, nedgång bostadsmarknaden eller aktiemarknaden. I t.ex. en enlighet med vad sagts i avsnitt 6.4 och får det anses tillräcksom ovan ligt att konsumenterna har tillgång till ett säkert sparalternativ. Ett ytterligare skäl brukar anföras till stöd för bankernas ensamsom bankernas inlåningskonton utgör basen för betalningsväsenrätt är att det. En fråga betalningsväsendets funktionsförmåga kan skadas är om medel lämnar bankernas transaktionskonton till förmån för andra av att placeringar. En utveckling innebärande kraftig överströmtyper av en ning skulle kunna befaras skada betalningsväsendets funktion genom det inte skulle finnas tillräckligt med medel i betalningsväsendet för att de transaktioner skall utföras. Frågan är dock om inte sådana farsom hågor är missriktade. Det finns nämligen inget tyder på att det som finns optimal nivå för den totala volymen transaktionsmedel. Inen tresset bör i stället riktas mot ställningen på enskilda konton. Det är emellertid, även med denna frågeställning, svårt att hur betalningsse väsendets funktion skulle kunna skadas flyttning av medel. genom en De kunder önskar utnyttja sina transaktionskonton till betalningssom förmedlingstjänster får förmodas till att hålla tillräckligt med pengar se dessa konton för att kunna utföra de önskade transaktionerna. Transaktionskonton medför generellt sett högre kostnader än andra konton för bankerna. l normalfallet innebär detta att de förstnämnda kontona lägre ränta. Därmed kan det sägas ineffektiv hushållger vara ning med sparmedel att ha på transaktionskonton än vad mer pengar motiveras transaktionernas omfattning inklusive en marginal som av för osäkerheten omfattningen framtidens transaktioner. Det är om av önskvärt med regler främjar effektiv hushållning med sparmedel. som Regeln förbehåller banker rätten att ta emot inlåning kan ifrågasom sättas därför att den motverkar den angivna målsättningen.

10 18-6265

288 Reglering av betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: 160

Som kommer att framgå av avdelning 3 föreslås bankerna bli foremål för en relativt sträng reglering eftersom de bedriver i vissa avseenden skyddsvärd verksamhet. Det skulle kunna hävdas denna regleatt ring kommer att försämra deras möjligheter att konkurrera på marknaden för mottagande medel. Även bankernas transaktionskonton av om på många sätt liknar annat mottagande medel är skillnaden tillräckav ligt viktig för att sådan utveckling inte behöver befaras. Kostnaderna en till följd av regleringen kommer knappast att så stora att efterfråvara gan på möjligheten att sätta medel är kombinerade med betalsom ningsfönnedling i generella system kommer att minska drastiskt. Behovet hos allmänheten att hålla viss mängd medel för sina transaken tioner på dessa konton kan förväntas så starkt att de fortsätter med vara det även räntan på dessa konton blir mycket låg. Om efterfrågan på om bankernas transaktionstjänster mot förmodan skulle minska betydligt kan detta tyda på att kostnaderna för att upprätthålla systemskyddet år for stora eller på att systemskyddet är felaktigt utformat. Det är också möjligt att det är ett resultat ökande separering betalnings- och av en av likviditetstjänster. Hur helst bör utvecklingen följas med uppmärksom samhet och eventuellt föranleda förnyad översyn regelverket. en av Slutsatsen av analysen är att det inte finns skäl att förbehålla bankerna ensamrätt vare sig att ta emot inlåning i den inskränkta form som anges i gällande rätt eller andra medel är uppsågningsbara med som kort varsel. Det bör i stället bli möjligt för alla företag att ta emot sådana medel. Bankerna bör inte heller längre ha någon skyldighet att ta emot inlåning eller andra medel. Bankrörelselagen innehåller i dag skyldigen het för banker "att ta emot inlåning på räkning från allmänheten" 2 kap. l § bankrörelselagen. Bestämmelsen skall uppfattas så bank att en med vissa bestämda undantag inte kan neka att ta emot inlåning. Således har bank skyldighet att ta emot inlåning från alla och Änen envar. da skälet för en bestämmelse detta slag skulle, diskuteras i kaav som pitel vara att tillse att alla har tillgång till säker och likvid placeen ringsform. Det är att märka att den ovan angivna bestämmelsen inte innehåller rekvisiten "nominellt bestämd" eller "tillgängliga för insättaren med kort varsel". Bestämmelsen, som alltså inte korresponderar med gällande bankrörelsedefinition, kan inte med oförändrad lydelse garantera att banker håller konton omfattande insättningsgarantin tillgängliga. av Även lydelsen ändras så den anknyter till

om att insättningsgarantins

definition av insättning, kan det ifrågasättas vilken betydelse sådan en bestämmelse har i praktiken. Visserligen är det så lagregel i foratt en mell mening tvingar bankerna att hålla konton ett visst slag tillgängav liga men eftersom räntesättningen är fri kan vissa banker välja att pris-

SOU 1998: l 60 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 289 av

sätta sig marknaden för sådana konton. Eftersom bankerna får ut ur förutsättas tillhandahålla de kontoformer vilka, enligt bankernas bedömning, är förenade med villkor gör dem vinstgivande har en som tvingande lagregel utan priskontroll ingen effekt. Det finns i dag inga

tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det ett argument i reklamen att vissa som kontoformer är garanterade. Kommittén gör därför bedömningen att en regel detta slag inte är nödvändig. Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. av 1 § bankrörelselagen bör därför slopas och inte ersättas med någon ny med liknande innehåll. Däremot bör banker, liksom andra institut som

tillhandahåller konton omfattas av garantin, inte kunna utan särsom skilda skäl neka någon att öppna ett sådant konto 83. Slopandet angivna bestämmelse innebär att en bank inte av ovan längre har skyldighet att ta emot inlåning från alla som vill sätta på konto i banken. Inte heller har bank skyldighet att ta emot pengar en andra medel. Däremot innebär kommitténs förslag till bankrörelsedefinition bank måste ta emot medel är uppsägningsbara med att en som mindre månads varsel från någon för att bedriva bankrörelse. en

6.6. 1 EG-rätten

Begreppet kreditinstitut är centralt i EG- regleringen. Kreditinstitut de-

finieras i första och andra banksamordningsdirektiven 77/80/EEG och "företag verksamhet består i att från allmänhe-

89/646/EEG som vars

emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja ten ta krediter för räkning." Ordalydelsen är något märklig såtillvida att egen den vid handen att det är företag verksamhet endast närmast ger vars består i angiven verksamhet betecknas kreditinstitut. Enligt som som artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet skall medlemsländerna "förbjuda eller företag inte är kreditinstitut att driva rörelpersoner som omfattar inlåning från allmänheten." Från förbudet undantas se som emellertid "mottagande insättningar eller andra medel" bl.a. fall av särskilt omfattade nationell lagstiftning eller regler antagsom är av av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är underna av kastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare."

I definitionen kreditinstitut ingår alltså ledet "från allmänheten ta av insättningar eller andra återbetalbara medel" medan artikel 3 dels emot använder enbart "inlåning", dels "mottagande insättningar eller andav medel" utan allmänhetsrekvisit. Det framgår inte av dessa direktiv ra huruvida avsikten med de skilda uttrycksätten är innehållsmässig en skillnad det får förmodas att så är fallet. men

290 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60 av

Till ledning för tolkningen de olika uttrycken kan nämnas i diav att rektivet system för garanti insättningar 94/ så definieras

om av 19/EG

insättning, såvitt är aktuellt, på följande sätt: "ett tillgodohavande i nu form inlåning eller ett tillfälligt led i normala banktransaktioner av som och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut kreditinstitut- Andelar i brittiska och av irländska "building societes" bortsett från andelar utgör form som en av eget kapital i enlighet med artikel skall insättningar.anses vara Obligationer uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direktiv som 85/6ll/EEG av den 20 december 1985 samordning lagar och om av

andra författningar företag för kollektiva investeringar i

som avser överlåtbara värdepapper fondforetag, skall inte insättninganses vara ar."

En förutsättning for en tolkning jämför olika direktivs innehåll som är att direktiven är inbördes konsistenta. Av direktivet insättningsom garanti framgår att termen insättning omfattar det som avses med termen inlåning. Vidare framgår att alla fordringar, med visst angivet undantag, i form av värdepapper ställts ut kreditinstitut räknas som av som insättning. När det gäller värdepapper finns alltså ett visst mått av cirkelresonemang i definitionerna; kreditinstitut är företag tar emot som insättningar och vissa insättningar är värdepapper har ställts som ut av kreditinstitut. Det kan konstateras att innehållet i begreppet insättning ligger relativt nära det kommittén med mottagna medel. Den som avser avgörande skillnaden att det inte finns något krav på att insynes vara sättningar skall uppsägbara till betalning med kort varsel. vara Det finns del tyder på att begreppet inlåning genomgående en som har en mer inskränkt betydelse än insättning. Å andra sidan stadgas i

artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet, nämnts, att endast som kreditinstitut får ta emot inlåning. Från förbudet är emellertid undanta-

get insättningar eller andra medel under de förutsättningar nämnts som tidigare. Skulle terminologin i direktivet insättningsgaranti tillämom pas leder detta till att undantaget i mening har ett vidare tillämpen itingsområde än huvudregeln, något knappast kan avsikten. som vara Denna tolkning får också stöd jämförelse med den engelska av en versionen av andra banksamordningsdirektivet. Där har nämligen både huvudregeln och undantaget lydelse. Systematiken skulle bli samma mer logisk förbudet att ta emot inlåning i stället tolkas förom som ett bud att ta emot insättningar, i den mening termen används i direksom

tivet om insättningsgaranti.

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns oklarheter vad gäller innebörden av några de mest centrala begreppen i direktiven, framförav allt det i detta sammanhang mest aktuella begreppet inlåning. Åtmin-

1998: 160 Reglering betalningsväsendet- motiv och avgränsningar 291 SOU av

del oklarheterna torde kunna förklaras med bristande prestone en av cision i språket vid utarbetandet den svenska versionen direktivav av Det tycks stå klart att EG-rätten kräver någon form av reglering och en. övervakning verksamhet innefattar inlåning. Mycket tyder dock av som det inte fråga krav på offentlig tillsyn gäller på att är om samma som för kreditinstitut. Vidare ankommer det på varje medlemsland att ut-

forma den reglering bedöms erforderlig för att skydda insättare som och investerare. Det är här fråga verksamhet ligger utanför det område som om som kommittén identifierat skyddsvärt. Detta talar för att kommittén som inte skall behandla frågan vilka krav enligt EG-rätten måste om som ställas på företag emot inlåning. Det förefaller dock otillfredssom tar ställande kommittén lämnar ett förslag avskaffande av bankernas att om inlåning inte går att genomföra utan att fråensamrätt att ta emot som vilka krav skall ställas på dem föreslås få ta emot ingan om som som låning först har i ordning. Kommittén återkommer därför utretts annan till denna fråga i kapitel 16.

7 Reglering av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar

7.1 Inledning

En det finansiella systemets huvuduppgifter är att omallokera spaav rande från de hushåll och företag har överskott på resurser till dem som har underskott kapital under viss period. Som framgår av som en kapitel väl fungerande kapitalforsörjning viktig för ekonomins l är en utveckling och kan därför sägas skyddsvärd. Den fråga som skall vara behandlas i detta kapitel är huruvida det också föreligger skyddsbehov

motiverar reglering."

som Mer specifikt är frågan skall behandlas vilka motiv som finns som för reglering de finansiella företag deltar i kapitalförsörjningen. av som Dessa utgörs huvudsakligen de institut i dag betecknas banker, av som försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och fondbolag. I kapitel 1 finns beskrivning det svenska finansiella systeen av med redogörelse för de olika instituttyperna. Den funktionella met en kommittén genomgående har valt att använda innebär ansats som emellertid analysen inte utgår från existerande institutioner. I stället att utgår den från institutionernas funktioner, dvs. de tjänster som de tillhandahåller. De tjänster är betydelse för kapitalförsörjningen som av beskrivs i avsnitt 7.2. Där framkommer att tjänsterna kan delas i två huvudkategorier; finansieringstjänster och mäklartjänster. De finansiella företagen har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Som redogörs för i inledningen till betänkandet är kommitténs utgångspunkt att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstiftningen skall att uppnå ett gott systemskydd. vara systemskydd är också till för konsumenterna. I detta ka- Ett gott gagn pitel skall det utredas huruvida det finns ett systemskyddsbehov när det gäller kapitalförsörjningen, dvs. ett behov att reglering skydav genom

74Skyddsvärdet avspeglar den betydelse viss funktion eller verksamhet har en för samhällsekonomin. Skyddsbehov uppstår när skyddet en skyddsvärd av funktion eller verksamhet inte är tillräckligt utan regleringar. Se inledningen till betänkandet för utförligare diskussion av de två termema. en

294 Reglering kapitayörisörjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: av - l 60

da vissa i kapitalförsörjningssystemet skyddsvärda funktioner för att uppnå en väl fungerande kapitalforsörjning. Det skall också utredas huruvida det finns ett konsumenlslcyddsbehov, dvs. ett behov av att skydda enskilda aktörer särreglering företag deltar i kagenom av som

pitalförsörjningen.

l kapitel 5 redogörs för olika systemrisker, dvs. risker för det fiatt nansiella systemet skall utsättas för omfattande störningar. Där beskrivs hur finansiella problem i ett institut kan spridas till andra institut. Spridning kan ske både direkta kopplingar mellan de finansiella genom företagen uppstår via betalningsväsendet och handeln de finsom ansiella marknaderna och att förväntningarna hos investerare genom och insättare i instituten påverkas så att de drar tillbaka sin finansiering av instituten. Dessa spridningseffekter innebär att det finns latent en instabilitet i det finansiella systemet, eftersom problem i enskilt insett titut kan skaka hela systemet. I kapitel 6 argumenterar kommittén för att det i syfte att skydda betalningsväsendets funktionsförinåga föreligger motiv att reglera vissa betalningsformedlare, nämligen sådana bedriver betalningsförsom inedling i ett generellt betalsystem och tar emot medel är som som uppsägningsbara med kort varsel. Kommittén föreslår att dessa kriterier skall utgöra grunden för bankrörelsedefinition. l avsnitt en ny 7.3 utreds om det finns ett motsvarande systemskyddsbehov när det gäller kapitalförsörjningen, dvs. om det är motiverat att reglera vissa institut som deltar i kapitalförsörjningen for att skydda kapitalförsörjningen som sådan. Kapitalförsörjningssystemet är betydligt mångfacetterat än bemer talningsväsendet. Det förekommer många olika typer aktörer, finav ansiella instrument och tjänster. Även den övervägande delen om av kapitalallokeringen sker med hjälp av finansiella företag, sker del en direkt på marknader. Risken för att hela kapitalförsörjningssystemet skall slås ut samtidigt kan därför betraktas obefintli som Många aktörer har dock inte tillgång till alla delar kapitalförsörjav ningssystemet, utan är beroende att viss specifik del systemet av en av fungerar. Exempelvis är många småföretag beroende att kunna få av finansiering från ett finansiellt företag tillhandahåller finansisom eringstjänster, dvs. bedriver finansieringsverksamhet. För dessa aktörer räcker det inte att värdepappersmarknaden fungerar. Således måste risken för att väsentliga delar kapitalförsörjningssystemet slås ut av beaktas. l avsnitt 7.3 analyseras vilka verksamheter är väsentliga som för kapitalförsörjningen och därmed skyddsvärda och vilket behov det finns att reglera dessa verksamheter för att skydda kapitalförsörjningen. I avsnitt 7.4 diskuteras motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt. Kommittén konstaterar i kapitel 6 att solida institut utgör så-

SOU l998: l 60 Reglering kapitalförsöijningen- motiv och avgränsningar 295 av

väl systemskydd ett viktigt konsumentskydd. När det gäller inett som stitut är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således de som två skyddsintressena i detta avseende. Finansieringsverksamhet bygger ofta på upparbetad relation en mellan fmansieringsföretaget och kunden. En kund till ett finansieringsföretag vill därför veta att företaget är stabilt. Detta centrala konsu-

mentskyddsintresse får tillgodosett den systemskyddande anses genom regleringen, eftersom denna reglering syftar till att instituten skall vara solida och därmed stabila. När det gäller övriga konsumentskyddsinpå ñnansieringsområdet, t.ex. intresset skäliga avtalstressen som av villkor, kommittén att dessa främst bör tillvaratas genom annan anser lagstiftning än den kommittén över. Aktuell lagstiftning är t.ex. som ser konsumentkreditlagen, olika lagar avtalsvillkor, lagen om handel om med finansiella instrument, bestämmelser utformning av prospekt om och straffbestämmelsen ocker. om diskuteras utförligare i avsnitt 7.4, kommittén att det ur Som anser konsumentskyddssynpunkt är tillräckligt att konsumenter av finansieringstjänster har tillgång till solida finansieringsföretag. Kommittén

därför finansieringsföretag, inte behöver regleras av sysanser att som temskyddskäl, inte heller behöver regleras konsumentskyddskäl. av slutsats i avsnitt 7.3 är att enskild mäklarverksamhet inte är En en skyddsvärd, eftersom tillhandahållande mäklartjänster i regel inte är av beroende det finns upparbetad relation mellan kunden och av att en mäklarföretaget. Detta innebär i princip att det inte finns något systemskyddsskäl reglera mäklarverksamheter. Som beskrivs i kapitel att skulle emellertid fallissemang i t.ex. ett värdepappersbolag kunna ett värdepappersmarknadens funktionsförmåga och därigenom få skada effekter banker och andra skyddsvärda institut. En analys av motiv reglering värdepappersbolag och andra mäklarföretag grund för av systemrisker bör inkludera bl.a. clearingens funktionsav denna typ av En sådan analys görs inte i detta betänkande. sätt. Eftersom mäklarverksamhet inte i utsträckning som finansisamma bygger relationer, är ett mäklarföretags kunder

eringsverksamhet

beroende företagets fortlevnad. Det kan således inte samma sätt av starkt konsumentskyddsintresse att mäklarföretag är inte sägas vara ett stabila. Däremot finns intresse hos kunderna att veta vilka värdeett mäklare köper för kundernas räkning. Kunden har också ett papper en det inte uppstår några felaktigheter i hanteringen av värintresse av att depapperen. Detta konsumentskyddsintresse är det som närmast avses med investerarskydd. Det finns ett förslag till ett svenskt investe- 1998/9930. Dels grund detta, dels på grund av rarskydd prop. av systemskyddsbehovet på detta område bör utreatt kommittén anser att

296 Reglering kapitalförsöijningen motiv och

av avgränsningar SOU 1998: l 60 -

das ytterligare, avger kommittén inga förslag till reglering mäklar-

området i detta betänkande. Analysen i detta kapitel leder fram till förslag till definition en av den yfznansieringsverksamhet bör särregleras och stå under tillsyn. som Förslagen redovisas i avsnitt 7.5. Företag inte omfattas som av annan finansiell lagstiftning och bedriver rörelse i vilken ingår tillståndssom

pliktig finansieringsverksamhet benämns kreditmarknadsföretag.

Företag som bedriver finansieringsverksamhet omfattas men av annan finansiell lagstiftning behandlas i avsnitt 7.5.3.4. Det måste betraktas

som en naturlig utgångspunkt att bankernas verksamheter regleras i bankrörelselagen. Således avspeglas de överväganden görs i detta som kapitel inte endast i reglerna för kreditmarknadsföretag, också i utan

bankrörelselagen.

7.2 De finansiella

företagens roll i

kapitalförsörjningssystemet

Finansiella företag fyller fiera funktioner i kapitalförsörjningssystemet. l det följande redogörs kort för de viktigaste tjänsterna tillhandasom hålls av finansiella företag. I kapitel l beskrivs vilken finansiellt typ av företag som tillhandahåller viss tjänst i dag. en Finansiella företag tillhandahåller olika typer finansieringstjänstav er. Det gemensamma för dessa tjänster är att de minskar finansieringskostnaderna att minska informations- och andra transaktionsgenom kostnader. Genom att det går mindre för finansiering inresurser av vesteringar och konsumtion, kan användas i verkmer resurser annan samhet. Därför är institutens tjänster även samhällsekonomiskt värde-

fulla. l kapitel 1 delas finansieringstjänsterna i kredittjänster, investmenttjänster och emissionstjänster.

De mest betydelsefulla bland finansieringstjänsterna är utan tvivel kredittjänsterna. Kredittjänster innebär inte bara finansiering kreav en dit, utan omfattar allting ett finansiellt företag gör i samband med som en kredit; utvärdering låntagaren, eventuell säkerhet och syftet med av lånet; hantering säkerheter; fortlöpande övervakning låntagaren av av samt rådgivning till låntagaren och ibland även direkt ingripande i lån-

tagarens verksamhet när denne har finansiella problem. Det finns flera skäl till att många dessa tjänster tillhandahålls efav fektivare finansiella företag än marknaden. Finansiering via av av värdepappersmarknaden medför relativt stora fasta administrationskostnader, som gör det olönsamt att låna små volymer marknaden. upp Vidare skulle finansiering marknaden i regel innebära flera aktöatt

SOU 1998: l 60 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 297 av -

skulle behöva kontrollera låntagaren, vilket skulle innebära att mer rer skulle åt till utvärdering och övervakning. Hanteringen av resurser säkerheter blir vidare komplicerad vid marknadsfmansiering. mer Dessutom är finansiella företag aktiva under lång tid och kan därför minska kostnaderna för informationsinhämtning att ha långsikgenom tiga relationer till sina kunder. Finansieringsform behöver inte alltid kredit för att företaget en vara skall kunna tillhandahålla kredittjänster. Likartade tjänster kan tillhan-

dahållas vid t.ex. leasing och factoring. Leasing innebär att finansieringsföretaget hyr ut produktionsfaktorer till kunden. Exempelvis kan ett företag i stället för att låna och varor medel till köp maskin skall användas i verksamheten, hyra av en som denna maskin ett ñnansieringsföretag köper maskinen för egen av som räkning. För finansieringsföretaget beror skillnaden mellan leasing och

kredit vilken alternativanvändning maskinen i detta fall har, dvs. i vilka andra verksamheter denna maskin kan användas. Om maskisom inte har någon bra alternativanvändning är alternativvärdet lågt. I nen detta fall löper ñnansieringsföretaget i stort sett risk vid leasing samma vid kreditgivning och måste därför liksom vid kreditgivning göra som bedömning kundens kreditduglighet. Med ett högt alternativvären av det frågan kopieringsmaskin, kan leasing därde, t.ex. om vore om en innebära mindre risk, eftersom finansieringsföretaget äger kopiemot eringsmaskinen och därmed de facto har lättare att förfoga över den om

kunden skulle hamna i betalningssvårigheter. företag har i regel utestående fakturor, dvs. det väntar att få Ett betalt från kunder. Företaget kan antingen låna med kundfordringarna säkerhet eller sälja dem till ett tinansieringsföretag. Sådan finansisom eringsverksamhet brukar kallas factoring. Vid factoring behöver det

finansiella företaget inte bara bedöma företagets betalningsförmåga, sannolikheten för att kunderna till företaget kan betala sina utan även skulder. Sverige fakturabelåning den vanligaste formen facto- I är av ring, den kombineras ofta med kreditriskhantering innebär att men som factoringinstitutet risken för försummad betalning. Factoring övertar kombineras ofta med andra tjänster såsom reskontrahering, likvidmottagning och service factoringkunderna t.ex. hjälp med annan som bokföring och inkassering. Investmenttjänster innebär att ett institut köper aktier eller annat bidrar med riskkapital i ett annat företag. Förutom att utvärdera och sätt övervaka företaget, kan investmentföretaget även såsom ägare utöva

direkt kontroll företagets verksamhet. av Emissionstjänster består i att ett institut hjälper till att emittera värpå marknaden och ibland även garanterar att emissionen skall depapper lyckas. Det innebär att institutet åtar sig att själv köpa alla eller senare

298 Reglering av kapitalförsöijningen motiv och avgränsningar - SOU 1998: l 60

en del av de nyemitterade värdepapperen till visst pris i fall ingen ett annan är villig att köpa till detta pris. Förutom analys marknaden av och det administrativa arbetet i samband med utgivningen, består emissionstjänsterna utvärdering kunden. Dessutom ingår ofta i av av emissionstjänsten ett åtagande att bedriva handel i och ställa kurser för det emitterade papperet.

Det finns finansiella företag deltar i kapitalförsörjningssystemet som som mäklare, dvs. mellanhänder värdepappersmarknaden. som Mäklaryánsterna minskar fmansieringskostnaderna förbättra genom att prissättningen och genom att underlätta för köpare och säljare att handla på värdepappersmarknaden och minska deras sökkostnader. Mäklaren kan dels hjälpa köpare och säljare finna varandra broker, att dels själv motpart dealer. Andra mäklartjänster agera är emissionstjänster, beskrivs och marketmaking, innebär som ovan, som att mäklaren åtar sig att till angivna priser köpa och sälja visst ett papper.

7.3 till från

Motiv reglering systemskyddssynpunkt

Kommittén konstaterar att de tjänster finansiella företag tillhandasom håller är av stor betydelse för kapitalförsörjningen och väl fungeatt ett rande kapitalförsörjningssystem i sin tur är viktigt för samhället och därmed skyddsvärt. Som framgår analysen i kapitel finns det risk för många fiav att nansiella företag fallerar samtidigt, eftersom fallissemang i institut ett kan dra med sig flera. Dessa spridningsrisker är särskilt stora i betal-

ningssystemet, även kreditgivningsinstitut inte är betalnings-

men som förmedlare och därmed inte bank är utsatta. Spridningsriskerna skapar

ett skyddsbehov därför att de utgör risk för att det finansiella systemets funktionsförmåga allvarligt försämras. Detta i sin tur beror på att systemets funktionsförmåga i flera avseenden är beroende de verksamav ma instituten. Om det så att institut fallerade snabbt kunde vore som ersättas av nya institut tillhandahöll likvärdiga tjänster de falsom som lerade instituten, skulle fallissemangen inte hota funktionssystemets förmåga. I sådant fall skulle det inte föreligga något skyddsbehov och

därmed ingen anledning att reglera institutens verksamhet från systemskyddssynpunkt. En förutsättning för att det skall motiverat med vara reglering av institutens verksamhet från systemskyddssynpunkt är således generellt sett att inte bara funktionen sådan, utan även det som enskilda institutets verksamhet, är skyddsvärd.

kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 299 SOU 1998: 160 Reglering av -

dvs. behov att reglera i syfte att

Ett systemskyddsbehov, ett av

funktionsförmåga, uppstår därför

skydda kapitalförsörjningssystemets

Spridningsrisker finns risk för att många skyddsväratt det på grund av

samtidigt, vilket skulle medföra stora kostnader da verksamheter slås ut

aktörerna kan ha anledning att beakta för samhället. De privata

enskilda verksamheten. Exempelvis torde en låntaskyddsvärdet i den

finansiering beroende att ha lånerelation med för sin är av en gare, soin

försöka välja stabilt institut och institutet i sin tur har anett institut, ett

risk låneförbindelsen utgör. De privata ledning att prissätta den som

anledning beakta vad händer andra aktörerna har däremot inte att som

deras kunder och finansiärer deras eget institut institut inklusive om

omkull. Spridningsrisker gör det viktigt att förhindra ett överskulle

drivet risktagande.

i institut på grund misskötsel kan med- Eftersom fallissemang ett av

institut får problem, måste regleringen inriktas föra att även välskötta

misskötsel. Eftersom regleringen emellertid på att minska risken för

institut får problem måste den också inrikaldrig helt kan förhindra att

institut motståndskraftiga mot fallissemang tas på att göra skyddsvärda

likaväl förändringar i makroekonomiska föri andra institut som mot

motståndskraftigt institut behöver beror dels hållanden. Hur ett vara

dels risken för att det blir smittat av skyddsvärdet i verksamheten,

för andra störningar. Genom att de problem i andra institut eller utsatt

blir motståndskraftiga mot störningar minskar

skyddsvärda instituten

blir smittade, även risken för att de inte bara risken för att de utan

kan stabilare system uppnås och kapitalförsmittar andra. På så sätt ett

sörjningssystemets funktionsförmåga skyddas.

uppstår när skyddsvärda verksamheter är stör- Skyddsbehov

spridningseffekterna inte är lika stora och förloppet ningskänsliga. Att

ñnansieringssektorn i betalningssystemet tyder inte är lika snabbt i som

mindre i det förstnämnda fallet. I vissa således att skyddsbehovet är

finansieringsrörelse motståndskraftig genom sin konfall kan en vara

finns inget skyddsbehov och därmed krävs ingen struktion. I dessa fall

Nedan följer redogörelse först

reglering ur systemskyddssynpunkt. en

i verksamhet och sedan för för faktorer påverkar skyddsvärdet en som

faktorer påverkar skyddsbehovel. som

informationsproblem och bristande konkurrens behöver i och 75På grund av

enskild verksamhet beaktas fullt ut i marknadsför sig inte skyddsvärdet i en

i avsnitt 7.4, utgör detta ett motiv till konsumentlösningen. Som diskuteras

motiv till reglering ur systemskyddssynskydd. Samtidigt kan det utgöra ett

problematiskt systemskyddssynpunkt att det enskilda punkt eftersom det är ur

inte beaktas när spridningsrisker förekommer. skyddsvärdet

300 Reglering kapitalförsörjningen motiv och av avgränsningar SOU 1998: 160 -

7.3.1 i

Skyddsvärdet enskilda

finansieringsverksamheter

När det gäller skyddsvärdet i enskilda verksamheter

föreligger det en

skillnad mellan mäklarverksamhet och

finansieringsverksamhet. När

det gäller mäklarverksamhet är inte institutet beroende av någon speci-

ell information kunden och det är relativt om små kostnader förbundna

med att etablera mäklarrörelse. Det därför är svårt att tänka sig att det

kan uppstå en situation där det finns betydande brist på mäklare. en En

enskild mäklarverksamhet är således inte skyddsvärd. Detta innebär i

princip att det inte föreligger behov reglera att mäklarverksamhet ur systemskyddssynvinkel. Det är emellertid möjligt att om en dealer

mäklare tar positioner fallerar, kan det som egna leda till panikartade

utförsäljningar av värdepapper från andra aktörer på grund rädsla för av stora prisfall. Eftersom stora utförsäljningar kan skapa stora prisfall,

finns det självuppfyllande mekanism liknande en den som finns vid

uttagsanstomningar mot en bank eller ett finansieringsföretag. Eftersom

banker har relativt stora värdepappersportföljer finns det risk för att en

mäklares fallissemang kan medföra problem för bankerna. Innan det är

möjligt att dra slutsatsen att det denna av anledning krävs reglering av dealers, måste värdepappersmarknadens funktionssätt utredas, vilket

inte görs i detta betänkande.

Beträffande finansieringsverksamhet beror skyddsvärdet i ett enskilt

instituts verksamhet på behovet för institutets kunder att skaffa annan finansiering, om institutet upphör med verksamheten och hur lätt de har

att vid behov finna finansiering. Kunderna annan kan ha många alter-

nativa finansieringsmöjligheter. Exempel sådana finansieringsmöj-

ligheter är finansiering från andra institut av såväl samma som av annan typ, från utländska institut och emission

genom av värdepapper. l

dessa fall medför ett instituts fallissemang, förutom de administrativa

kostnader allmänt uppstår i samband med

som ett fallissemang, endast

kostnader till följd att det tar tid för kunden av att ordna med ny finan-

siering. Vissa kunder kan begränsade till finna vara att ett annat institut

av samma eller närbesläktad typ. l dessa fall uppstår ytterligare samhällsekonomiska kostnader de verksamma instituten om inte klarar av att försörja alla kreditvärdiga kunder till det fallerade institutet. Andra

kunder kan över huvud taget ha svårt finna alternativ

att finansiering till

rimligt pris, vilket kan medföra stora samhällsekonomiska kostnader.

Hur lätt kunderna har att finna annan finansiering, om det institut

som de har anlitat upphör med verksamheten, beror bl.a. hur många

de är, dvs. hur omfattande institutets verksamhet var. Genom kapital-

täckningskraven begränsas den totala mängden utlåning av mängden

eget kapital i den finansiella sektorn. Eftersom det tid för tar nya insti-

Reglering kapitalförsöijningen- motiv och avgränsningar 301 SOU 1998: l 60 av

etablera sig och för etablerade institut att öka mängden eget katut att det svårt för många att samtidigt erhålla annan finansipital, kan vara på kort sikt. Ju mindre finansieringsverksamhet ett institut har, ering mindre risk det för dess kunder inte skall få finansiering desto är att ny allmän kapitalbrist i den finansiella sektorn, det skulle på grund av om med verksamheten. Även flera dess kunder inte skulle upphöra om av finansiering på grund andra finansieringsinstitut fruktar att få ny av att kreditrisker, skulle effekterna på samhällsekonomin bli de är dåliga verksamheten är liten. Således finns gräns under vil-

begränsade när en

ken verksamhetens ringa omfattning medför att skyddsvärdet inte mo-

tiverar reglering ur systemskyddssynpunkt.

i finansieringsverksamhet beror också hur akuta Skyddsvärdet en

kunderna skulle få institutet upphör med

finansieringsproblem om

verksamheten. Om kunden har ett fast lån löper på flera år, t.ex som fallet med många hypotekslån, så dröjer det innan kunden behösom är finansiering, eftersom finansieringsföretagets konkurs ver ordna ny grund för säga redan lämnad kredit till normalt sett inte utgör att upp betalning. Det kunden tid att etablera kontakt och bli analyserad av ger finansieringsinstitut. Det ökar också sannolikheten för att andra ett nytt institut har expanderat verksamheten och institut har etablerats när nya kontraktet. Därmed innebär flerårig finansidet är dags att förnya en mindre risk för kunden inte skall få finansiering grund ering att ny kapitalbrist i den finansiella sektorn. För finansieringsverksamhet av en kontrakten till väsentlig del har lång löptid är således skyddvärdet där och kund har kort återstånde löptid på sitt konlågt, även om en annan där kontrakten i huvudsak har kort löptid är såletrakt. En verksamhet skyddsvärd verksamhet där kontrakten är fleråriga. des mer än en förutsättning för bedömningen är dock att det inte utan särskilda En till förtida uppsägning. Hur akut finansieringsvillkor finns möjlighet beror inte bara på löptiden på kontraktet, utan även på problemet är Om det råder brist eget kapital i den finansi-

uppsägningsvillkoren.

övriga finansieringsinstitut ha svårt att köpa tillella sektom, kan upp institut skall avvecklas. Detta är speciellt aktuellt om gångarna i ett som avveckla institut eller hela systemet har det är frågan om att ett stort om kraftig lågkonjunktur medför att många låntagdrabbats av t.ex. en som får svårt klara betalningar på lån. I ett sådant läge are samtidigt att avveckla alla tillgångar för vilket det är möjligt annat måste institutet försäljning. Detta innebär att krediter kommer att sägas sätt än genom till betalning så snart som möjligt. upp beror inte bara den rådande finansieringens löp-

Skyddsvärdet

på i vilken mån kunden kommer att be-

och uppsägningstid, utan även

i framtiden. Exempelvis kan ett företag som behöva finansiering ny uppbyggnadsfas och är beroende nytillskott av kapital finner sig i en av

302 Reglering kapitalförsörjningen- motiv och

av avgränsningar SOU 1998: l 60

vara känsligt for att dess tillhandahållare finansieringstjänster av fallerar även om det är frågan om ett investmentbolag har risksom satt kapital i företaget. Känsligheten här beror inte främst

på finansierings-

formen, utan i vilken mån relationen involverar privat information. Skyddsvärdet beror också på effekterna kunderna inte lyckas av att finna alternativ finansieringskälla. Exempelvis en medför det troligtvis mindre kostnader för ett företag skjuta på att en investering i t.ex. en ny maskin, så länge det inte är fråga för rörelsen

om en fullständigt nöd-

vändig maskin, än att tvingas ställa betalningar grund av likviditetsbrist. Även kostnaderna for samhället torde större i det vara senare fallet, eftersom inställda betalningar kan

ge upphov till spridningsef-

fekter.

Skyddsvärdet i finansieringsverksamheten beror slutligen både på typen av kunder och vad dessa kunder typiskt använder

finansieringen

till, dvs. ändamålet med finansieringen. Exempelvis har ett stort företag, vars finansiella tillstånd analyseras börsanalytiker av och ratingföretag och därigenom blir allmänt känt, lättare att finna alternativ fin-

ansiering, än ett småföretag, finansiella tillstånd vars endast är känt av

företagets kreditgivare. Således är finansieringsrörelse riktar sig

en som till småföretag i regel skyddsvärd än riktar sig till mer en som storföretag. Det är också lättare att finna alternativ finansiering till investeen ring i t.ex. maskin med bra andrahandsvärde

en under förutsättning att

kreditgivaren kan tillgodogöra sig maskinen säkerhet, som än en ny rörelsekredit. Således är den typ finansieringsrörelse av som består i att förse företag med rörelsekrediter skyddsvärd

mer än en finansierings-

rörelse som är inriktad på långsiktig finansiering.

En slutsats från analysen är att det är relativt svårt ovan att avgränsa vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet, eftersom skydds-

värdet i högre grad beror på kundens egenskaper och vad

finansiering-

en skall användas till än på finansieringsverksamhetens Exempelvis art. kan leasingverksamhet rikta sig till kategori samma av kunder som kreditgivningsverksamhet och lika skyddsvärd. Ibland är viss vara en typ av verksamhet inriktad på speciell kategori kunder en som använder finansieringen till viss bestämd sak, i regel kunderna en men är mer heterogena än så. Helt klart är dock att både omfattningen på verksam-

heten och i vilken mån den bygger privat information har betydelse

för skyddsvärdet. Vidare har längden på löp- och uppsägningstiden på

finansieringskontrakten betydelse för Skyddsvärdet.

60 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 303 SOU 1998: l av -

7.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet

Föregående avsnitt konstaterades att vissa finansieringsinstitut kan l väsentliga för fungerande kapitalförsörjning och därmed vara en På grund spridningseffekter kan det finnas anledning

skyddsvärda. av

ställa högre krav dessa institut än vad ställs på vanliga föreatt som syfte skydda kapitalförsörjningen. Skyddsbehovet ökar med tag i att

störningskänsligheten i de skyddsvärda verksamheterna. Analysen i

visar störningskänsligheten i ett institut för det första beror kapitel 5 att finansieras, för det andra på vilka tjänster institutet på hur rörelsen som tillhandahåller och för det tredje genomlysbarheten i rörelsen.

7.3.2.1 Finansiering rörelsen av

inansiärernas tilltro till institutens betalningsförmåga är en förutsätt- F ning för de flesta instituts verksamhet. Om finansiärerna blir tveksam-

instituts finansiella förmåga, blir de ovilliga att finansiera det. ma till ett kraftiga störningar kan komma från denna källa beror Hur som hos såväl finansieringen tillgångarna samt i vilken

egenskaperna som

egenskaperna skiljer sig åt. Här skall finansieringens egenskaper grad medan matchning tillgångar och skulder diskuteras i diskuteras, av

nästa avsnitt. Kort finansiering, dvs. finansiering med kort löp- eller uppsägmedför institutet blir extra känsligt för störningar som påningstid, att finansiärernas förtroende för institutet. Om finansiärerna blir verkar till institutets betalningsförmåga, kan de nämligen snabbt tveksamma tillbaka sin finansiering. Detta kan i sin tur medföra att institutet dra hamnar i likviditetskris. en kort finansiering traditionellt har varit förknippad Den typ av som är inlåning konto. Det karakteristiska för

med uttagsanstormningar

inlåning insättaren när helst kan ta ut sina pengar, må så vara är att som viss avgift i vissa fall. Att medlen är omedelbart uppsägningsbamot en praktiken nödvändigt de är avsedda för att användas till ra är i om har dock, redogörs utförligt för i kapitel transaktioner. Detta som mer många insättare kan ta ut sina medel samtidigt om de avigsidan att börjar misstro institutets betalningsförmåga. emellertid företag krediter skall tillåtas Kommittén anser att som ger eller andra medel är återbetalningspliktiga med ta emot inlåning som dock inte tillåtet att finansiera kreditgivning kort varsel. Det bör vara

med återbetalningspliktiga medel eller annan finansieringsverksamhet

tillstånd och tillsyn. För det första är risken för från allmänheten utan finansieringsföretag sprids till kredit-

uttagsanstormning mot ett

att en och till bankerna stor. För det andra träffas dessa marknadsföretagen

304 Reglering av kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

företag EG:s definition kreditinstitut och måste därmed stå av av under tillsyn. Som redogörs för i kapitel 5 kan problemet med uttagsanstormningar minskas något att medlen omfattas den statliga insättningaranav av tin. Samtidigt skapar en statlig garanti andra motiv till reglering; såsom garant har staten ett intresse att till att instituten inte överdrivav se tar na risker ökar de förväntade kostnaderna för garantin. I dag som är det

en viss typ av insättningar i bank och värdepappersbolag omfattas

som av garantin. Som diskuteras utförligt i kapitel föreslår kommittén att

motsvarande insättningar i kreditmarknadsföretag också skall omfattas

av den statliga insättningsgarantin. Dessa företag skall ändå underkastas tillsyn av systemstabilitetsskäl. De finansiella företagen har även kort finansiering inlånannan än ing såsom exempelvis interbanklån. Risken för denna

att finansiering

skall dras tillbaka till följd av misstro får minst lika stor anses vara som risken för uttagsanstormning från insättare. Således kan skyddsbeen hovet lika stort även institutet inte inlåning. vara om tar emot Med längre löptid utan förtida uppsägningsmöjligheter på finansieringen, t.ex. vid långa obligationslån, riskerar inte institutet som att finansieringen snabbt dras tillbaka. All tidsbegränsad finansiering måste dock omsättas, vilket kan problematiskt misstro vara om mot institutets betalningsförmåga har uppstått. Ju längre löptid finansieringen har, desto mindre känsligt är dock institutet för finansiärernas förväntningar. Med en skuldstock med lång duration och väl spridda förfallodatum, är det endast mindre del finansieringen på kort en av som tid kan bortfalla. Institut som finansierar rörelsen huvudsakligen med aktiekapital och förlagslån är allmänt motståndskraftiga mot störningar, eftersom denna finansiering inte kan dras tillbaka. Således finns det inga skäl från systemskyddssynpunkt att reglera sådana institut, oavsett vilken typ av finansiell verksamhet de bedriver.

76Icke-finansiella företag skall kunna ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten utan tillstånd från Finansinpektionen. Det finns två skäl för det att inte är nödvändigt med tillståndsplikt för dessa företag. För det första bedriver de inte skyddsvärd verksamhet perspektivet det finansiella systemets funkur tionsförmåga. För det andra är risken liten för att uttagsanstonnning en mot ett icke-finansiellt företag skall spridas till skyddsvärda finansiella företag. Däremot skall vissa krav ställas på dessa företag, se kapitel 16.

1998:160 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 305 SOU av -

7.3.2.2 Sammansättning av tjänster

Ovan diskuteras hur finansieringens egenskaper påverkar skyddsbehov-

oberoende tillgångarnas egenskaper. Skyddsbehovet minskar et, av emellertid instituts tillgångar har egenskaper som dess om ett samma finansiering, dvs. tillgångar och skulder är matchade beträffande om och uppsägningstid. Om de är fullständigt matchade kan institutet löpi likviditetskris till följd att dess finansiärer drar tillinte hamna en av baka finansieringen. Ett exempel på detta är ett företag som köper en portfölj tillgångar med viss löptid och finansierar köpet genom att av en obligationer med löptid tillgångarna t.ex. ett specialge ut samma som

företag för värdepapperisering.

möjligheter institut har att matcha tillgångar och skulder Vilka ett med vilken kombination tjänster institutet tillhänger samman av som handahåller. Om institut kombinerar finansieringstjänster med likviett ökar Skyddsbehovet. Som beskrivs närmare i kapitel ditetstjänster tillhandahåller institut likviditetstjänster genom tillgångsomvandling, institutets finansiärer har kortare löp- eller uppsägningstid sina dvs. institutet vad institutet har på sina tillgångar. Således fordringar på än kan definition inte institut tillhandahåller likviditetstjänster per ett som matcha löptiden på tillgångar och skulder. matcha löptiden på tillgångar och skulder är vidare betydligt Att finansieringen kortfristig än den är långfristig. svårare om är om Matchning innebär institut har kort finansiering endast kan att ett som tillhandahålla korta krediter vilket inte är förenligt med de flesta kun-

önskemål lång löptid på finansieringen. Om institutets skulder ders om omedelbart uppsägningsbara, är matchning omöjlig. är För institut tillhandahåller finansiering som i hög grad bygger som information tillgångarna ofta illikvida. Kunden kan i regel privat är tillbaka lånet finansiering från institutet, eftersom ett inte betala utan ny inte vidare är berett att ett nytt lån för att lösa det annat institut utan ge innebär oberoende formell löptid är lånet att begamla. Detta att av lång placering. Ett bra exempel på detta år banklån till trakta som en Även dessa ofta är omedelbart uppsägningsbara från bankföretag. om de illikvida eftersom banken inte kan räkna med att få tillens sida, är hela lånet det sägs För institut tillhandahåller denna baka om upp. som finansiering det därför i praktiken omöjligt att matcha en kort typ av är skuldsida. Som framgår kapitel ökar ett instituts störningskänslighet ytav det förutom likviditetstjänster kombinerar finansiterligare om med betalningstjänster. I betalningsväsendet uppstår fineringstjänster ansiella kopplingar mellan betalningsförmedlarna som innebär att betalningssvårigheter i institut kan spridas till andra betalningsförett

306 Reglering kapital/försäljningen motiv och

av avgränsningar SOU 1998: l 60 -

medlande institut. Institut väljer denna kombination tjänster som av måste enligt kommitténs förslag ha oktroj för bedriva att bankrörelse

och regleras bankrörelselagen.

av Störningskänsligheten kan också öka ett institut kombinerar fiom nansieringstjänster med handlartjänster. Kopplingar uppstår mellan institut genom handeln på marknaderna. Om institut inte ett kan fullgöra sina åtaganden, kan dess motparter få finansiella problem. Till bilden hör att handel på värdepappersmarknaden kan genom ett instituts finansiella risksituation ändras mycket snabbt. Institut handlar som värdepappersmarknaden blir vidare känsliga för prisutvecklingen marknaden. Om det inträffar ett kraftigt fall i priserna, t.ex. grund av att utländska investerare säljer ut svenska värdepapper i stor skala, kan många institut få finansiella problem samtidigt. Å andra sidan kan ett instituts möjlighet att hantera ränterisker öka det kombinerar om finansieringsverksamhet med värdepappersrörelse.

7.3.2.3 Rörelsens genomlysbarhet

Om finansiärerna har svårt att bedöma värdet institutets tillgångar, av har de också svårt att bedöma institutets betalningsförmåga och kan därmed bli osäkra och lättpåverkade. Således skyddsbehovet mer är större om rörelsen är svår att genomlysa. Det finns ett samband mellan skyddsvärdet i verksamhet och en skyddsbehovet såtillvida att skyddsvärda verksamheter tenderar att vara svåra att genomlysa. Slutsatsen från analysen i avsnitt 7.3.1 är att skyddsvärdet ökar i den mån verksamheten bygger privat information som införskaffas under långvarig relation. Av anledning en samma som det är svårt att definiera vad är skyddsvärd verksamhet, det som är svårt att ange vilka verksamheter är svåra genomlysa. Exemsom att pelvis kan leasing av bilar lättvärderad, medan kontrakt där vara ett ett institut hyr ut en speciell maskin till ett företag är lika svårvärderat som ett lån till företaget i fråga.

7.3.2.4 Slutsatser

En slutsats från analysen är att skyddsbehovet med löp- och ovan avtar uppsägningstiden på institutets finansiering. Med längre löptid fnansieringert ökar institutets möjligheter att matcha denna löptid till-

gångssidan. Institut huvudsakligen har mycket lång finansiering som kan vara oreglerade, eftersom de är motståndskraftiga störningar mot genom sin konstruktion. Institut har kortare löptid skulderna som en än på tillgångarna bör däremot regleras. Ju kortare finansiering och

Reglering kapitalförsöijningen- motiv och avgränsningar 307 SOU 1998: 160 av

institut har desto närmare bör det följas av illikvida tillgångar ett mer

tillsynsmyndigheten.

eventuellt öka ett institut kombinerar

Vidare kan skyddsbehovet om

med handlartjänster. Detta kan lösas att det finansieringstjänster genom

krävs särskilt tillstånd för att bedriva värdepappersrörelse som i dag

institut har sådant tillstånd ägnas särskild uppmärksamoch att de som

het av Finansinspektionen.

med möjligheten att genomlysa rörelsen, men

Skyddsbehovet avtar

påpekats det praktiskt svårt att avgränsa vad som är mer som redan är

rörelse. I stället bör krav ställas att institut

eller mindre genomlysbar finansieringsverksamhet bedriver och ägnar sig tillståndspliktig

som den genomlysbar. Samtidigt bör tillorganiserar rörelsen så att är

uppmärksamhet institut sakliga

synsmyndigheten ägna mer som av

skäl har mindre genomlysbar rörelse. en får mindre mellan institut som Eftersom spridningsrisken anses vara

behöver de inte uppfylla samma solidi-

inte är betalningsförmedlare,

syfte med ställa högre krav endast på ett tetskrav banker. Ett att som möjliggöra för tillsynsmyndigheten att kon-

fåtal tillsynsobjekt är att

tillsynsinsatserna de institut utgör de största systemcentrera som

riskerna.

7.3.3 Avvägningar vid reglering

avsnitt 7.3.2 beror skyddsbehovet i hög grad på att Som framgår av

institut bedriver skyddsvärd finansitillgångs- och skuldsidan i som

inte matchade beträffande löptid och uppsägnings-

eringsverksamhet är

åtgärd i teorin skulle öka stabiliteten i kapitalvillkor. En drastisk som

kräva att institut bedriver skyddsvärd försörjningen skulle vara att som

matcha löp- och uppsägningstid på till-

finansieringsverksamhet skall

emellertid svårt att överblicka kostnadergångs- och skuldsidan. Det är

i skulle förhindra bankerna att såett sådant krav, som praktiken na av finansiera kreditgivning med inlåningsmedel. Dessutom är ett som i dag praktiskt, eftersom, påpekas i sådant krav svårt att genomföra rent som

matchning på papperet inte är detsamma som en avsnitt 7.3.2.2, en

Det kan i många fall vara omöjligt att matchning i realiteten. senare

åstadkomma.

på matchning inte är lämpligt. Det är emel- Slutsatsen är att ett krav

inte försvårar uppkomsten institut lertid önskvärt att lagstiftningen av

matchad tillgångs- och skuldsida. Vidare bör affärsidé är att ha en vars institut där skuldsidan är betydligt mer tillsynen koncentreras till de

likvid än tillgångssidan.

308 Reglering av kapitalförsözjningen- motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60

7.4 Motiv från

till reglering

konsumentskyddssynpunkt

l detta avsnitt analyseras vilka motiv finns till reglera som att finansi-

ella företag deltar i kapitalförsörjningen i syfte

som att skydda konsu-

menter. Med konsument här konsument finansiella avses en av tjänster,

dvs. en kund till ett finansiellt företag. Även ett företag som köper fi-

nansiella tjänster är således konsument i denna bemärkelse.

Det mest centrala konsumentskyddsintresset

det finansiella området måste intresset för instituten anses vara att skall kunna fullfölja

gjorda åtaganden. I de fall ett instituts finansieringstjänster är baserade

särskild information kunden institutet har skaffat om som som un-

derlag för sin finansiering, är institutets soliditet och stabilitet väsentlig för kunden. Inte minst för mindre och medelstora företag är relationen

till finansieringsföretaget i regel

av långsiktig karaktär. Om institutet

skulle läggas ned bryts relationen och institutets information om företa-

get riskerar att försvinna. Företaget kan då få svårt snabbt få fram att

nya krediter och kan tvingas inskränka eller, i fall, lägga värsta ner sin

verksamhet. Liknande svårigheter kan drabba hushållskunder. l dessa

fall är den enskilde kunden angelägen om att veta att det institut som

kunden anlitar är tillförlitligt och kan fullfölja gjorda åtaganden. Även instituts finansiärer ett är angelägna om att kunna bedöma in-

stitutets stabilitet. Det gäller uppenbart för insättare en som sätter

pengar på ett konto i ett institut och vill säker få tillbaka vara att dem

och kunna disponera medlen i enlighet med de villkor som gäller för

kontot i fråga. lnsättaren vänder sig till institutet kund, som i syfte att

köpa en lividitetsförsäkring eller, allmänt, för mer att få hjälp att för-

valta ett sparkapital. Tjänstens karaktär gör kunden samtidigt att blir

finansiär institutets verksamhet, insättaren har av men normalt inget

intresse att ta nämnvärda finansiella risker

av med inlåningsinedlen.

Även finansiärer som kan tänka sig att ta vissa risker med sitt sparka-

pital, vill åtminstone kunna bedöma riskerna. De vill också ha kontroll

över att risken med finansieringen inte blir mycket större än vad de från

början räknade med, t.ex. grund moral hazard-problem. av I annat fall blir de ovilliga att finansiera institutet i fråga.

Således har såväl institutets kunder dess finansiärer intresse som av att kunna bedöma motpartens stabilitet. Samtidigt kan det vara svårt för

utomstående att bedöma finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i

särskilt hög grad hushåll och mindre företag. Det kan således sägas va-

ra ett konsumentskyddsintresse att institut tillhandahåller finansisom ella tjänster av stor betydelse för hushåll och företag stabila. är

Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 309 av -

reglering syftar till solida institut tillgodoser således både En som systemskyddsintresset och detta konsumentskyddsintresse. Frågan som

i detta avsnitt är det konsumentskyddsskäl finns skall behandlas om av anledning reglera institut inte föreslås bli reglerade av systematt som

skyddsskäl. hittills gäller institutets förmåga att fullfölja gjorda Resonemanget Konsumentskyddsintresset innefattar även vad kan beåtaganden. som skälighet i behandlingen kunder. När det gäller detta kontecknas av sumentskyddsintresse, kommittén är viktigt, bör det tillgodosom anser lagstiftning än den kommittén över i detta ses genom annan som ser betänkande. Motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen bör

till systemskydd. Syftet är att möjliggöra en renodlas att avse ett gott koncentration tillsynen till de institut är väsentliga för systemav som och därigenom förbättra systemskyddet. Civilrättslig och stabiliteten marknadsrättslig reglering finansieringsområdet finns bl.a. i konsu-

marknadsföringslagen, olika lagar avtalsvillkor mentkreditlagen, om

och kreditupplysningslagen.

Konsumentkreditlagen 1992:830 reglerar all kreditgivning till en-

i egenskap privatperson. Lagen innehåller, förutskild medborgare av god kredtigivningssed, bestämmelser markbestämmelser om om om information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifnadsföring och kontantinsatser, betalning skuld i förtid samt bestämmelser om ter, av upphörande i förtid ett kreditavtal. av Kreditgivning till företag omfattas inte konsumentkreditlagen. av kunder finns bl.a. lagen 1978:599 avbetalningsköp För dessa om näringsidkare, innehåller vissa tvingande skyddsregler mellan som också förslag utvidga tillämpningsområdet för området. Det finns ett att 1984:292 avtalsvillkor mellan näringsidkare. 1 Ds 1998:45 lagen om

försäkringsrörelseregler" föreslås ändring i lagen om

"Reformerade en näringsidkare innebär att lagen skall gälla avtalsvillkor mellan som verksamhet står under tillsyn Finansinspektionen. Föräven för som av sammanslutning näringsidkare eller enskild slaget innebär att en av en få avtalsvillkors skälighet prövade marknäringsidkare ges rätt att av

nadsdomstolen även det finansiella området.

Marknadsföringslagen från år 1995 är tillämplig då en näringsidkare

efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. La-

marknadsför eller konsumenternas och näringslivets intressen i syfte är att främja gens marknadsföring produkter och att motverka marksamband med av otillbörlig konsumenter och näringsidkare. Lanadsföring som är mot alla branscher oavsett det gäller t.ex. bilförär tillämplig inom om gen säljning eller kreditgivning eller andra finansiella tjänster.

1973:1 173 är att förhind-

Huvudsyftet med kreditupplysningslagen

leder till otillbörligt intrång i den personliga inatt kreditupplysning ra

3 l 0 Reglering kapitalförsöijningen motiv och av - avgränsningar SOU 1998: l 60

tegriteten innehållet i de upplysningar genom som förmedlas eller genom att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut.

Således finns ett relativt omfattande regelverk som syftar till att stärka konsumenternas ställning bl.a. det finansiella området. Det är möjligt att lagstiftningen syftar till som ett gott konsumentskydd bör ses över, bl.a. för att småföretagen tillräckligt skydd. ge ett Kommittén anser emellertid att detta i sådana fall bör ske i ordning, annan eftersom varken skyddsintresset eller lagstiftningen är här. samma som Synen att motiven bakom den näringsrättsliga regleringen av de finansiella företagen bör renodlas till att avse ett gott systeinskydd skiljer

sig något mot den rått tidigare. som

Motiven bakom lagen finansieringsverksamhet

om är i mångt och mycket desamma motiven bakom den tidigare lagen som om finansbolag. l förarbetena till 1988 års finansbolagslag framhöll föredragande statsrådet att konsumentskyddsintressena bör ha framskjuten en plats vid all verksamhet kreditmarknaden". Med anledning härav ansågs auktorisation och tillsyn betydelsfullt och vara ett nödvändigt inslag för

alla företag bedrev finansieringsverksamhet

som riktad mot konsu-

menter.

Kommittén instämmer i att konsuinentskyddsintressena bör

tas tillvara, men anser inte att detta löses bäst auktorisation och tillsyn genom av Finansinspektionen. Risken är att målet bevara institutens att soliditet kommer i konflikt med ansvaret för konsumentskyddsfrågor. l det senare fallet har myndigheten att hävda konsumenternas intressen även om de skulle gå ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonflikter mellan soliditets- och

konkurrenstillsyn

genom att låg konkurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Den allmänna observationen att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation, talar för att skilja soliditetstillsynen från den som syftar

till ett gott konsumentskydd.

7.4. 1

Låntagarskydd

En låntagare, som har byggt långsiktig relation med finansiupp en ett eringsinstitut i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt om institutet upphör med verksamheten. Detta gäller speciellt små och medelstora företag och i viss mån hushåll. Andra institut, som inte känner till låntagaren, kan flera skäl ovilliga av vara att bidra med finansiering.

Detta gäller inte minst låntagarens finansieringsföretag om har fått f-

77Prop. 1987/88:l49 s. 13

Reglering kapital/försäljningen motiv och avgränsningar 31 l av -

nansiella problem, eftersom andra institut då har anledning att misstän-

ka att det hade dåliga kunder. kreditrelationer förutsätter normalt att kreditgivaren lever vi- Långa form, varför soliditetsvillkor kan uppfattas som ett tilldare i någon ett Kommittén har konstaterat att finansieringsfö-

räckligt låntagarskydd.

för antingen betalningsväsendet eller kapi-

retag som är betydelsefulla

talförsörjningen, skall regleras och stå under statens soliditetstillsyn. l

fall låntagarskyddet därför biprodukt av systemskyddet

sådana är en inga ytterligare insatser. Frågan är det finns skäl att och kräver om reglera finansieringsinstitut inte är reglerade ur systemskyddssynsom för skydda låntagarna. Kommittén gör den bedömningen att punkt att kan överlåta till låntagarna att avgöra de vill anlita inlagstiftaren om tillstånd och står under tillsyn Finansinspektionen eller stitut som har av företag. Dessutom kan granskning institutens verkoreglerade en av privat regi, kreditvärderingsinstitut eller samhet skötas i t.ex. genom auktorisation branschorgan. Hushåll och företag kan antas efterfråga av med utvärdera oauktoriserade institut och in-

hjälp från specialister att

i regel motsvarande intresse att få sin verksamhet gransstituten har ett godkänd oberoende specialister. De vill visa sina kunder att kad och av eftersom det kan förutsättning för att de skall de är tillförlitliga, vara en kunna locka till sig kunder och erhålla finansiering. institut kan det fördelaktigt att stå under statlig tillsyn Vissa anse skapa förtroende hos kunder och finansiärer. eftersom det kan större kan institut vilja bli godkända kreditinstitut för att er- Dessutom som dvs. möjlighet att bedriva finansiell verksamhålla ett s.k. europass, en EU-länder. Kommittén emellertid att dessa skäl inte är het i alla anser lagstiftningen skall omfatta institut inte bedöms tillräckliga för att som skyddsvärda från systemskyddssynpunkt. Det är angeläget att besom antalet tillsynsobjekt i syfte att koncentrera tillsynens resurser gränsa till de institut är betydelse för systemstabiliteten. som av

7.4.2 Insättarskydd

vill insättare att institutet skall kunna fullgöra sina Som redan sagts dem. Frågan i detta avsnitt är detta intresse går åtaganden gentemot om Denna fråga behandlas också i kapitel

utöver systemskyddsintresset. det från konsumentskyddssynpunkt är motiverat att

Där behandlas om inlåning på konto, eller det är tillreglera alla företag som tar emot om finns säkra alternativ att tillgå. Som framgår av redogöräckligt att det kommittén att lagstiftaren kan lämna till medborgarna att relsen anser anlita institut under tillsyn och icke-auktoriserade akvälja mellan att

312 Reglering av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar -

törer. Det viktiga är att de blir informerade vilka aktörer står om som under tillsyn så att de kan fatta beslut riktiga premisser.

Som redogörs för i avsnitt 7.3.2.1, kommittén att när det gäller anser företag som bedriver finansieringsverksamhet finns det systemskyddsskäl att kräva tillstånd för att denna verksamhet skall få kombi-

neras med inlåning eller mottagande andra återbetalningspliktiga av medel. Således sammanfaller systemskyddsintresset helt med konsu-

mentskyddsintresset i detta avseende. l kapitel 6 behandlas därefter frågan den typ reglering inom av av stituten som är motiverad systemskyddssynpunkt räcker för till ur att ta vara insättarnas intressen. Kommitténs bedömning det i allmänhet är att är fallet. Däremot är det samhällsekonomisk synpunkt önskvärt ur att medborgarna har tillgång till i praktiken helt riskfri och likvid placeen ringsform. Såsom redogörs för i kapitel 8 kan detta tillgodoanses vara sett genom insättningsgarantin.73 Även det i princip tillräckligt om är att vissa insättningar i bank är garanterade för att tillgodose behovet ett säkert placeringsalternativ, av anser kommittén att typ insättningar omfattas insamma av som av sättningsgarantin i bank skall garanterade i andra finansiella förevara tag än banker. Garantin kan för det första, såsom beskrivs i kapitel verka systemstabiliserande, även om den först och främst är att betrakta

som ett konsumentskydd. Kommittén för det andra att det förhålanser landet att andra finansiella företag än banker tillåts att ta emot garanterade insättningar kan stimulera konkurrensen på inlåningsmarknaden

och även möjliggöra framtida separation betalnings- och likvidien av tets-tjänster, som annars kan förhindras bankernas monopol av statligt garanterade insättningar. Institut tar emot medel från allmänsom heten och bedriver kreditgivning träffas för det tredje EG:s definiav tion av kreditinstitut och enligt EG-direktivet system för insättningom ar 94/19/EG skall insättningar i kreditinstitut omfattas ett garantiav system. Som redogörs för i kapitel finns det andra motiv än systemstabilitet för att reglera institut tar emot garanterade insättningar. För som det första är det väsentligt att staten såsom garant får insyn i institutens

verksamhet. För det andra kan försäkring insättningsgarantins en av slag skapa moral hazard-problem. I och med att inlåningen är försäk-

rad, har inte institutens ägare och ledning anledning att beakta den fulla kostnaden av ett fallissemang. Ett institut befinner sig på fallrepet som kan dessutom frestat att försöka spekulera sig krisen med hjälp vara ur

78Se kapitel l för en kort beskrivning insättningsgarantin. av 7 Med insättning avses i lagen om insättningsgaranti nominellt bestämda tillgodo-

havanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel.

SOU 1998: l 60 Reglering kapitalförsöijningen motiv och avgränsningar 3 l 3 av -

insättamas medel. Det är därför motiverat med reglering i syfte att av minska kostnaderna för statens åtagande. Således bör alla företag som statligt garanterade insättningar reglerade oavsett om det tar emot vara är motiverat med reglering systemskyddssynpunkt eller inte. ur

7.4.3 Placerarskydd

Det inte bara insättare i ett institut är angelägna att institutet är som om skall kunna fullfölja gjorda åtaganden, utan detta gäller även institutets övriga finansiärer, här kallade placerare. En skillnad mellan en placeraoch den typiske insättaren är emellertid att placeraren medvetet välre jer bli finansiär institutets verksamhet. Finansieringen av instituatt av i detta sammanhang ett många placeringsalternativ är tilltet är av som gängliga för placeraren. Ur samhällsekonomisk synpunkt är det önskvärt tillse att det finns ett säkert placeringsalternativ tillgängligt för att medborgarna. När det gäller övriga placeringar får placeraren förväntas väga risk avkastning i valet mellan de olika placeringarna. Det kan mot inte utgöra ett beaktansvärt skyddsintresse att staten skall garananses alla placeringar i finansiella företag. Det är därför viktigt att det tera framstår klart att statlig tillsyn ett företag systemstabilisom av av tetsskäl inte innebär garanti för att företaget är helt säkert eller en en garanti alla fordringar på företaget. av Det kan emellertid svårt för utomstående att bedöma risken i vara en finansieringsrörelse. Placerare kan därför vilja anlita någon som uten värderar finansieringsföretagets rörelse. När det gäller institut som står

under statlig tillsyn systemstabilitetsskäl, kan det tyckas att det finns av samordningsfördelar med att staten sköter denna utvärdering place-

Kommittén emellertid att det är angeläget att placerarna rarna. anser bedömning eller anlitar någon utvärderar instigör en egen annan som rörelse och inte enbart förlitar sig på Finansinspektionens tillsyn. tutets Detta Ökar stabiliteten att instituten måste uppfylla vissa krav genom från placerarna för att erhålla finansiering. Det bör inte heller komma i fråga till skydd för placerarna utsträcka reglering och tillsyn till att att gälla institut inte är väsentliga för systemstabiliteten. som Även placerarna kan tänka sig att ta vissa risker med sitt sparkaom pital, vill de, förutom att kunna bedöma den, ha kontroll över att risken med finansieringen inte blir mycket större än vad de från början räkna-

de med, grund moral hazard-problem. Att förhindra en sådan t.ex. av riskförändring kan tillsynens uppgifter när det gäller inses som en av stitut väsentliga systemsynpunkt. När det gäller andra finsom är ur ansiella företag får placerarna använda sig de medel som placerare av allmänt har till sitt förfogande. Att utsträcka den statliga tillsynen till

3 14 Reglering av kapitalförsäijningen motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60 -

alla finansiella företag för att i detta avseende skydda placerarna inte är rimligt; den kan i så fall lika gärna utsträckas till att gälla alla företag, även de icke-finansiella.

Ett undantag från ovanstående utgörs de finansiella företag av vars uppgift är att agera mellanhand mellan småsparare och företag genom att för småspararnas räkning köpa värdepapper utgivna företag och av förvalta dem i värdepappersfond. Småsparare har i regel små möjen ligheter att utnyttja de medel finns för placerare att kontrollera som ett företags verksamhet. Utan statlig reglering skulle småspararna därför troligtvis inte vända sig till dessa företag. I stället skulle de välja att sätta pengarna i något institut står under statlig tillsyn. För som att ge småspararna tillgång till värdepappersmarknaden kan det därför finnas skäl att reglera dessa företags verksamhet, trots att de inte är väsentliga från systemskyddssynpunkt. Detta görs i lagen 1990:l l l4 värdeom pappersfonder. Det ingår inte i kommitténs uppdrag över lagstiftatt se ningen detta område. En kund till en mäklare har också ett intresse att det inte uppstår av några felaktigheter i hanteringen värdepapperen. Detta konsumentav skyddsintresse är det som närmast med ett gott investerarskydd. avses Genom EGzs direktiv system för ersättning till investerare om 97/9/EG åligger det Sverige att införa ett investerarskydd. l prop. 1998/99230 föreslås att investerarnas rättigheter och hur dessa rättigheter skall bevakas skall regleras i lag investerarskydd. Enligt en om förslaget skall rätt till ersättning inträda värdepappersinstitut en om ett går i konkurs och det vid avvecklingen institutet inte går betala av att likvida medel eller lämna ut finansiella instrument till kund. Komen mittén anser att detta konsumentskyddsintresse därigenom får anses vara tillgodosett.

7.5 Avgränsningar av regleringen på finansieringsområdet

Slutsatsen från analysen i föregående avsnitt är att-det ur systemskyddsperspektiv finns skäl att reglera viss finansieringsverksamhet. Ett gott systemskydd utgör också det främsta konsumentskyddet. Där-

emot anser kommittén att det inte finns anledning att konsumentav skyddsskäl reglera finansieringsföretag inte föreslås bli reglerade som av systemskyddsskäl inom för den lagstiftning är föremål ramen som för kommitténs översyn.

SOU 1998: 160 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 315 av -

Som sades inledningsvis anser kommittén att systemriskerna värdepappersmarknaden måste utredas ytterligare, varför kommittén inte

några förslag mäklarområdet i detta betänkande. ger Som också påpekas i inledningen kommittén att det är naturligt anser företag omfattas finansiell lagstiftning inte skall beatt som av annan höva tillstånd även enligt lagen finansieringsrörelse för att bedriva om den finansieringsverksamhet de har rätt till enligt den lagstiftning som deras verksamhet. Således är frågan här vilka av de finansisom styr eringsföretag inte bedriver bankrörelse enligt kommitténs försom slag, försäkringsrörelse eller värdepappersrörelse som skall vara tillståndspliktiga enligt lagen finansieringsrörelse. Dessa företag skall om benämnas kreditmarknadsföretag.

7.5.1 Huvudregeln för tillståndspliktig

finansieringsrörelse

Kommitténs förslag: Med finansieringsrörelse rörelse i vilavses ken ingår näringsverksamhet har till ändamål att till allmänsom heten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Finansieringsrörelse får, enligt huvudregeln, endast drivas efter till-

Finansinspektionen. stånd av

Till grund för legaldefinition tillståndspliktig finansieringsverken av samhet bör ligga bedömning olika verksamheters skyddsvärde en av och skyddsbehov. Syftet med regleringen är att skyddsvärda verksamheter skall motståndskraftiga mot störningar för att skydda kapitalvara försörjningen. Skyddsbehov uppstår när skyddsvärd verksamhet är en störningskänslig. Verksamheter inte är skyddsvärda bör inte reglesom med den typ lagstiftning som här är aktuell. ras av Bedömningen skyddsvärdet är mångfacetterad. Det är inte så enav kelt verksamhet antingen är skyddsvärd eller inte, utan att en skyddsvärdet i de finansiella företagens olika verksamheter återfinns

glidande skala. Vidare minskas skyddsvärdet varje enskild verken av samhet med tillkomsten aktörer och utvecklingen av nya alterav nya nativa finansieringsinstrument. Skyddsvärdet hos given verksamhet en varierar alltså även över tiden. Trots dessa svårigheter måste en av-

gränsning göras vilken verksamhet som skall regleras. av En slutsats från analysen i avsnitt 7.3.1 är att skyddsvärdet i en verksamhet beroende i vilken mån hushåll och företag har svårt är av finna finansiärer det finansieringsföretag de anlitar upphör att nya om

316 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: av - 160

med verksamheten. Verksamhet har till ändamål att finansiera som stat, kommun eller finansiella företag kan inte skyddsvärd, eftersom anses dessa kunder torde ha många alternativa finansieringskällor. Det kan beskrivas som att det är verksamhet är riktad till allmänheten som som är skyddsvärd. För närmare diskussion allmänhetsbegreppet en av se avsnitt 7.5.4. En annan slutsats är att det är svårt att närmare avgränsa vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet, eftersom skyddsvärdet i högre grad beror på kundens egenskaper och vad finansieringen skall användas till än på finansieringsverksamhetens art. Att använda olika kundkategorier som grund för avgränsning, utöver vad redan gjorts i en som förra stycket, vad är skyddsvärd finansieringsverksamhet av som är emellertid inte lämpligt. En sådan indelning måste göras relativt fin, varigenom gränsdragningsproblem oundvikligen uppstår. Till detta kommer att en sådan detaljerad indelning torde medföra problem ur ett tillsynsperspektiv. Inte heller är det praktiskt möjligt att använda ändamålet med investeringen som grund för avgränsningen. Ett undantag utgör finansiering av egna produkter se avsnitt 7.5.3.1. Av avsnitt 7.3.1 framgår också att löptiden på finansieringskontraktet och uppsägningsvillkoren är betydelse för skyddsvärdet. Om av kontraktet har lång löptid utan förtida uppsägningsmöjlighet, är skyddsvärdet lågt. Således skulle i princip inte ett finansiellt företag som endast bedriver finansieringsverksamhet dessa villkor behöva vara reglerat. Att använda finansieringskontraktens löptid och uppsägningsvillkor grund för avgränsning vad är skyddsvärd som en av som finansieringsverksamhet är emellertid inte heller det praktiskt möjligt av fiera skäl. För det första skulle det lägga omfattande uppgift en tillsynsmyndigheten att kontrollera kontraktens utformning. För det andra är det inte alltid klart vad gäller finansieringsinstitutet som om kommer på obestånd. Exempelvis när det gäller leasing är leasetagaren inte skyddad vid finansieringsföretagets obestånd. Huvudregeln är nämligen att leasetagarens nyttjanderätt till egendomen inte är skyddad vid utmätning för finansieringsföretagets skuld eller i dess konkurs. Slutligen skulle sådan avgränsning strida mot EG-rätten i de fall inen stitutet finansierar sig med upplåning från allmänheten.

8° Leasingutredningen har föreslagit regler sakrättsligt skydd för finansiell om leasing av lös sak. Reglerna innebär att leasetagarens rätt enligt leasingavtalet leasingrätten får ett motsvarande skydd etablerade sakrätter ägandesom som rätt och panträtt. Förslaget som presenterats i leasingutredningens slutbetänkande Finansiell leasing lös egendom SOU 1994:120 bereds Justitiedeav av partementet.

SOU 1998: l 60 Reglering kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar 3 l 7 av

l praktiken återstår således endast att använda /finanisieringsformen grund för avgränsningen, trots att det med sådan lösning inte som en går att uppnå önskvärd precision. För att inte riskera att skyddsvärda verksamheter med skyddsbehov hamnar utanför definitionen anser kommittén att det är lämpligt med relativt vid definition som riskerar en att i viss mån träffa även icke skyddsvärda verksamhetens

7.5.1.1 Kreditgivning

Begreppet kredit bör ingå i definitionen av finansieringsverksamhet, eftersom stor del kreditgivningen hos finansieringsföretagen är en av skyddsvärd. Hushåll och små och medelstora företag med finansiellt underskott är i regel beroende lån från något finansiellt företag. Beav greppet kredit är mycket brett och täcker rad olika tinansieringsforen Den indelning kreditgivning som brukligen görs är efter typ av mer. av säkerhet, ändamål med krediten och liknande. Exempel är bostadslån, kontokortskrediter, reverslån, belåning avbetalningskontrakt, osv. av All kreditgivning är i och för sig inte skyddsvärd. Ett åskådligt exempel på variationen i skyddsvärde är finansiering av hushållens bostäder. Denna finansiering är baserad information som är relativt lättillgänglig, nämligen värdet på säkerheten och kredittagarens inkomster. Därutöver krävs organisation för panthantering. Det medför inga en större kostnader för hushållen att när låneavtalet har löpt ut byta från ett institut ägnar sig åt bostadsfinansiering till ett annat. Bostadslån som har olika löptider och stor andel har en löptid två år eller mer. en Således är det långt ifrån alla bolånekunder skulle behöva finna en som finansiär omgående, ett institut skulle fallera. Därmed skulle en ny om enskild verksamhet kunna läggas ned utan att det uppstår några nämnvärda samhällsekonomiska kostnader. Samtidigt kan en verksamhet består i att tillhandahålla rörliga krediter med kort uppsägningstid som skyddsvärd. Som kommittén redan påpekat är det viktigt att all vara skyddsvärd kreditgivning blir reglerad och att definitionen hellre får för vid än för snäv. Det går inte heller att bortse från risken att falvara lissemang i ett bostadsinstitut skulle kunna få negativa effekter på skyddsvärda institut. Inte minst föreligger sådan spridningsrisk en gentemot bankerna. Således bör inget generellt undantag göras för finansiering hushållens bostäder. av Vad skall utgöra kredit är inte självklart i alla delar. som anses en Att traditionella lån hör dit, oavsett de närmare formerna, torde inte

X Av PM kommittén har mottagit från Svenska Bankföreningen framgår en som på hur det finansiella området bör regleras skiljer sig mellan olika att synen länder. Det finns således ingen enhetlig reglering att ta efter detta område.

3 8 Regleringl av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: 160 -

kunna sättas i fråga. Var gränsen mot köp obligationer går är dock av inte helt klart. Är obligationerna avsedda för handel på värdepappersmarknaden och obligationerna därmed kan betraktas finansiella som instrument är det knappast någon tvekan att köp sådana obligaom av tioner inte utgör kreditgivning. Det formellt betecknas köp som som av obligationer kan dock under vissa omständigheter i realiteten att vara betrakta som kreditgivning. Det skall inte möjligt att kringgå tillvara ståndsplikt genom att ge krediter i form obligationslån. Exempelvis av om ett företag ställer ut obligationer uppenbart inte är avsedda för som omsättning marknaden, utan det är uppgjort att ett visst finansieringsinstitut skall köpa alla obligationerna, är lånet att betrakta som kreditgivning. Var gränsen går måste i praktiken bestämmas i rättstillämpningen. En verksamhets ändamål skall att meddela kredit för att den vara skall falla under definitionen av tillståndspliktig ñnansieringsverksamhet. Ett företag som i sin rörelse visserligen i någon funktionell mening lämnar sina kunder kredit där ändamålet med verksamheten inte är men finansieringsmomentet bör inte falla under det reglerade området. Ett exempel på detta är företag som vid en försäljning medger sina kunder att betala i efterskott mot faktura. Det är inte finansieringsmomentet som är det avgörande i denna konstruktion utan överväganden rörande den praktiska hanteringen. Ett annat exempel är kreditkortföretag som förmedlar betalningar mot betalning i efterskott mot faktura. Det centrala i denna verksamhet är betalningsförmedlingen och inte kreditmomentet. Så snart tiden för betalning utsträcks utöver vad är hantesom ringsmässigt motiverat blir det emellertid aktuellt att bedöma kreom ditmomentet har sådan betydelse att ändamålet med verksamheten är kreditgivning.

7.5.1.2 Utställande av kreditgaranti

Det finns institut som garanterar att ett visst företag fullgör sina åtaganden mot ett annat företag. Om garantin gäller fullgörandet ett kreditav åtagande brukar det kallas kreditgaranti. Kreditgarantier kan funktionellt sägas innebära uppdelning kredittjänst i finansieringsen av en en del, som kreditgivaren åtar sig, och del gäller utvärdering en som av låntagarens betalningsförmåga garantigivaren måste göra för att som kunna bedöma risken med garantin. Hur långt renodlingen de två av funktionerna drivs i olika fall varierar. En bank får enligt gällande lagstiftning inte förlita sig på garanti, dvs. säkerhet, utan måste göra en en en egen kreditprövning. Garantigivaren tar sig både kreditrisk, risken för att låntagaren fallerar, och likviditetsrisk, risken för att kreditgivaren får ont om likviditet till följd av uteblivna betalningar. Hur stor

SOU 1998: l 60 Reglering kapitalförsöijningen- motiv och avgränsningar 3 l 9 av

del likviditetsrisken garantigivaren tar över beror på hur garanav som tin är utformad. Det förekommer garantier både i form av enkel borgen och proprieborgen. Vid enkel borgen måste kreditgivaren först söka gäldenären innan han kan vända sig mot borgensmannen garantigivaren. Vid proprieborgen kan kreditgivaren däremot vända sig direkt

till borgensmannen. Enligt gällande ordning är det normala att ett kreditärende initieras och i delar handläggs hos "kreditgivaren" och att garanti instora en fordras säkerhet för krediten. Ingenting hindra en "omvänd" som synes ordning i framtiden; kreditutvärdering och övrig handläggning sker hos institut när kreditbeloppet är utbetalat, överlåter fordringsrätten ett som, till någon behåller kredit- och likviditetsrisken genom ett annan men avtal liknar garanti. som en En kredittagare borde kunde finna ett nytt finansieringsföretag som är villigt kredit givet att det finns ett tillförlitligt företag som är att ge villigt stå garant för kreditens fullgörande. Däremot kan det att som svårt att finna ett nytt företag är villigt att stå för kreditrisken, vara som garantigivaren är beroende privat information för sitt beslut att om av ställa garanti. Således kan verksamhet innebär meddelande av en som kreditgarantier lika skyddsvärd som en kreditgivningsverksamhet. vara Därför bör ställande garanti för kredit ingå i definitionen av finansiav eringsrörelse.

7.5.1.3 Finansiering förvärv av fordringar genom

Som diskuterades i avsnitt 7.2, kan de tjänster tillhandahålls vid som kreditgivning tillhandahållas i finansieringsverksamhet såäven annan exempelvis factoring. Den form factoring som består i belåning som av fakturor faller under begreppet kreditgivning, eftersom det rör sig av kreditgivning mot säkerhet i kredittagarens fordringsrätter. Den om form factoring innebär finansiering förvärv av ett föreav som genom fakturafordringar kan däremot inte falla under termen kretags anses ditgivning. Eftersom denna finansieringstjänst oavsett om det finns en återköpsrätt eller inte funktionellt är mycket likartad med vanlig kreditgivning och även skyddsvärde och skyddsbehov är likartade bör denna factoring ingå i definitionen finansieringsrörelse även typ av av skall regleras. Detta görs att rekvisitet tinansieringssyfte som genom förvärva fordringar" tas i definitionen finansieringsrörelse. Rekviav sitet finns redan i något annorlunda språklig dräkt i gällande lag. En en förutsättning för den form factoring inte faller under begrepatt av som kreditgivning skall inkluderas i det reglerade området är dock att pet förvärvet fordringarna ingår i verksamhet med ändamål att nåav en gorlunda fortlöpande finansiera andras verksamheter se nedan.

11 18-6265

320 Reglering av kapitalförsorjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: 160 -

En finansieringsform har många likheter med factoring som är av-

betalningsjinansiering. Med avbetalningsñnansiering någon

menas att utomstående, t.ex. ett kreditmarknadsföretag, finansierar avbetalen ningssäljares verksamhet. Detta sker lån säkerhet i säljarens genom mot fordran enligt avbetalningskomraktet och är således betrakta att som kreditgivning. Lån kan antingen mot varje enskilt kontrakt, eller ges baseras summan säljares utestående avbetalningsfordringar. l av en det senare fallet har säljaren rätt till kredit hos finansiären med i en ett förväg bestämt tak för krediten. Finansiären kan emellertid alternativt köpa säljarens avbetalningsfordringar. Även detta inte speciellt om är vanligt förekommande i Sverige, bör även denna form finansiav eringsverksamhet tillståndspliktig, eftersom den liksom factoring vara kan lika skyddsvärd kreditgivning. vara som Alla förvärv fordringar kan emellertid inte av anses utgöra skyddsvärd finansieringsrörelse. Förvärv fordringar kan bedöav som mas ha endast ett visst restvärde, dvs, är i stort sett värdelösa för som andra än företag specialiserade på att hantera problematiska fordringar,

är inte skyddsvärd verksamhet och bör därför inte omfattas lagen av enligt kommitténs mening. Köpet sådana fordringar är aldrig baserat av privat information det säljande företaget, eftersom fordringarna om avser tredje part. Således torde det möjligt att finna ett nytt finvara ansieringsföretag som är villigt att köpa fordringarna, det första om upphör med verksamheten. Eftersom fordringarna i stort är värdesett lösa utgör försäljning dessa fordringar till ett ñnansieringsföretag av dessutom inget stort bidrag till det säljande företagets finansiering. Således skulle inte företaget påverkas nämnvärt ñnansieringsföreav om taget upphör med verksamheten. Det låga bidraget till finansiering försvarar att denna verksamhet inte betraktas finansieringsverksamsom het. Som många områden uppstår emellertid

ett gränsdragnings-

problem som får lämnas till rättstillämpningen. Huruvida köpet fordav

ringarna skall betraktas tillståndspliktig finansieringsverksamhet

som bör bero på i vilken mån köpet denna fordringarna görs med finansiav ering som syfte.

7.5.1.4 Finansiering genom upplåtande lös egendom till av nyttjande

Även vissa delar leasingverksamheten av är funktionellt likartad med kreditgivning, nämligen det som brukar kallas finansiell leasing. När det gäller leasingverksamhet är det brukligt att skilja på operationell leasing och finansiell leasing. Med såväl operationell finansiell som leasing brukar uthyrning lös egendom för viss bestämd tid. avses av Den principiella skillnaden är att vid finansiell leasing är finansi-

SOU 1998: 160 Reglering kapital/örsörjningen- motiv och avgränsningar 321 av

eringsmomentet det centrala medan operationell leasing huvudsakligen består ett åtagande service och underhåll från branschkunnig av om en upplåtare. Vid operationell leasing upplåts egendomen i regel för en kortare tid och nyttjanderättshavare avlöser Finansiell leaen en annan. sing däremot innebär att leasingkunden avtalar med leasingföretaget, är specialiserat det finansiella innehållet i tjänsten och inte har som någon specialkunskap i någon annan bransch, att detta skall förvärva viss bestämd egendom. Nyttjanderätten upplåts vanligen for längre tid, ofta för större delen egendomens ekonomiska livslängd. av Det är vanligare att egendomen har ett högt nyttjandevärde endast för leasetagaren vid finansiell leasing än vid operationell leasing. Att egendomen har ett lågt alternativvärde innebär att leasegivaren är mer beroende privat information vid finansiell leasing. Detta medför i sin av tur att det kan svårare för kunden att finna ett nytt finansieringsfövara är villigt att införskaffa motsvarande egendom om uthyraren retag som går i konkurs. Motsvarande problem finns inte vid operationell leasing. Slutsatsen är således att skyddsvärdet i finansiell leasing är i princip detsamma i kreditgivningsverksamhet, medan operationell leasing som regel inte är skyddsvärd. Det är således motiverat med reglering ur som systemskyddssynpunkt endast när det gäller finansiell leasing. Operationell leasing har också tradionellt varit undantagen från den finansiella lagstiftningens tillämpningsområde. Detta har skett genom att lagstiftningen endast varit avsedd att träffa verksamhet med ett betydande finansieringsmoment, dvs. finansieringsverksamhet. Eftersom det inte går att dra någon skarp gräns mellan vad som utgör finansiell leasing och vad utgör operationell leasing finner kommittén det som motiverat att även fortsättningsvis överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vad utgör tillståndspliktig finansieringverksamhet det som här området. Det blir vid denna tillämpning fråga om att tolka orden finansieringssyfte" i lagtexten. Kan det finansierande momentet i transaktionerna sägas underordnad betydelse bör verksamheten inte vara av bedömas tillståndspliktig. som

322 Reglering kapitalförsöijningen motiv och avgränsningar SOU av - 1998: 160

7.5.2 bör utanför

Finansieringsverksamhet som falla definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse

7.5.2.1 Finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller tillfällig av natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet

Finansieringsverksamhet bör inte utlösa tillståndsplikt den inte beom drivs i vinstsyfte. lnte heller bör den utlösa tillståndsplikt den inte om bedrivs regelmässigt eller endast utgör obetydlig del företagets en av rörelse. Ett företag som tillfälligt eller i liten omfattning i anslutning till

annan verksamhet ägnar sig verksamhet i och för sig faller som under definitionen finansieringsrörelse skall alltså inte bedriva av anses

finansieringsrörelse. Detta gäller även finansieringsverksamhet

som inte bedrivs med vinstsyfte.

I gällande rätt finns i definitionen finansieringsverksamhet rekviav sitet "näringsverksamhet har till ändamål att" uppräkning som samt en av de verksamheter ingår i definitionen. Rekvisitet fångar väl de som ovan angivna ståndpunkterna. Rekvistet "näringsverksamhet" betyder

att det skall fråga kommersiell verksamhet. Att verksamvara om en heten skall ha till "ändamål" någon de tidigare nämnda verksamhetav erna som ingår i definitionen finansieringrörelse innebär det skall av att vara fråga om verksamhet med såväl varaktighet och omfattning som regelbundenhet.

Ett exempel på finansieringsverksamhet inte utgör näringsverksom samhet är en frivillig hjälporganisations kreditgivning till behövande

personer. En sådan verksamhet har inget vinstsyfte. Ett ytterligare exempel är ett företags krediter till sina anställda med syfte dessa att ge en personalförmån.

Ett exempel kreditgivning inte har sådan varaktighet och som omfattning att den blir tillståndspliktig är följande. Ett företag medger

enligt villkoren för sitt kortsystem endast transaktioner där Iikviden

dras från medel som är innestående hos företaget. Det är alltså fråga om debettransaktioner. Det kan i hanteringen mängd transakav en stor tioner av misstag uppkomma fall då kunder köper för vad kunmer än den har innestående på sitt konto. Företaget får därigenom fordran en på kunden och form kreditgivning kan sägas förekomma. Ändaen av målet med verksamheten är dock inte att krediter och den skall därge för inte falla inom det tillståndspliktiga området.

Den föreslagna utformningen lagstiftningen kan inte strida av anses mot avsikten bakom EG:s banksamordningsdirektiv. Visserligen upp-

Reglering kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar 323 SOU 1998: 160 av

industriföretag ut obligationer och även vissa krefyller ett som ger ger verksamheten i princip EG:s kriterier för att ett kreditinstiditer i vara Detta kan dock inte avsikten bakom banksamordningsditut. antas vara För komma till rätta bl.a. med detta problem har i doktrirektiven. att nenf med stöd den engelska direktivversionens uttryck "whose av business is", diskuterats ett krav på just varaktighet och omfattning. Det

företag i princip skall engagerat dagligen i aktiviteterna sägs att ett vara både balansräkningens tillgångs- och skuldsida för att betraktas som

kreditinstitut. Ett företag emot medel från allmänheten i liten ett som tar omfattning i anslutning till sin normala icke-finansiella verksamhet och

beviljar krediter sägs därigenom inte behöva nationella dessutom av bedömas kreditinstitut. När det gäller industrifömyndigheter som ett obligationer meddelar krediter torde, i enlighet retag soin ger ut och

med det angivna resonemanget, det i regel möjligt att undanta såvara eftersom upplåningen inte sker med den regelbundenhet, varakdana tighet och omfattning direktivet utgår från. som

7.5.2.2 Finansiering köp finansiella instrument genom av

Köp finansiella instrument omsätts värdepappersmarknaden av som

finansieringsverksamliet. Om innehavaren av inär inte skyddsvärd

i konkurs, påverkas inte utställarens finansiering och i strumentet går heller möjligheten för denne att emittera finansiella inregel inte nya framtiden. I lagen finansiella instrument finns en definistrument i om finansiellt instrument: fondpapper och rättighet eller förtion av annan pliktelse avsedd för handel värdepappersmarknaden. Med fondpap-

bl.a. aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter per menas fordringsrätter är utgivna för allmän omsättning. Eftersom eller som avsedda för handel är skyddsvärdet så lågt i verksaminstrumenten är investera i sådant betecknas finansiella het består i att som som som sådan verksamhet inte är att hänföra till tinansieringsrörinstrument att

else. finansiella instrument inte är avsedda för omsättning på Köp av som där emissionen är riktad till viss köpare kan därmarknaden, utan en

finansieringsverksamhet. Som utreds i avsnitt emot vara skyddsvärd

riktade obligationer i vissa fall lika skyddsvärd 7.5.1.1 kan köp av vara kreditgivning och bör därmed tillståndspliktig verksamhet. som vara Även investmentverksamhet innebär att finansieringsföretaget som riskkapital köp aktier kan skyddsvärd om bidrar med genom av vara bygger privat information. Kunder till investmentföretaget som den

and EC Law Commentary, Amsterdam Financial 82 Empel m. fl., Banking van Series, sid. 18-22.

324 Reglering kapitalförsörjningen motiv och

av avgränsningar SOU 1998: 160 -

är beroende av nytillskott kapital kan hamna i besvärlig situation av en om investmentföretaget upphör med verksamheten. Eftersom kunden

inte får något akut finansieringsproblem investmentbolaget hamnar

om obestånd, anser kommittén emellertid detta skyddsvärde att är så lågt att det inte föranleder reglering. Finansiering köp aktier skall genom av därför aldrig falla inom det reglerade området.

Gränsen mellan investmentverksamhet och övrig finansieringverksamhet är inte självklar. Typfallet iiwestmentverksamhet av är köp eller tecknande av aktier, även köp eller tecknande obligationer, men av förlagslån och konvertibla skuldebrev kan hänföra till investvara att mentverksamhet. Som redan påpekats kan köp obligationer i vissa av fall vara att betrakta kreditgivning. Avgörande för köpet som om av instrumenten skall betraktas kreditgivning bör förutom som om de är avsedda för handel den finansiella marknaden vara löp- och uppsägningsvillkoren finansieringen. Exempelvis skyddsvärdet är vid köp av ett förslagslån med mycket lång löptid i praktiken det samma som vid aktieköp och bör därför inte falla inom det reglerade området.

7.5.2.3 Emissionstjänster

Ett annat sätt att bidra till finansiering är att hjälpa till vid emission av värdepapper. Finansieringsföretaget kan dels administrera emissionen, dels olika sätt söka bidra till att emissionen lyckas. En möjlighet är att finansieringsföretaget garanterar emissionen att åtaga sig genom att köpa de aktuella värdepapperen till ett visst lägsta pris, ifall det inte finns avsättning för dem marknaden till detta pris. Rent administra-

tiva emissionstjänster är inte skyddsvärda, eftersom det inte torde vara några svårigheter att finna ett annat företag kan tillhandahålla densom na typ av tjänster, det först tilltänkta företaget skulle upphöra med om verksamheten. En garanti däremot kan beroende finansivara av att eringsföretaget har privat information kunden. En garanti inte om är bara en trygghet för företaget, utan kan också nödvändig för vara att övertyga placerarna på värdepappersmarknaden att dessa papper är värda att köpa. Således kan det svårt för företaget låna vara att värdepappersmarknaden, det förlorar sin Problemen torde dock om garant. inte vara lika stora de kan vid förlusten kreditgivare, som vara av en eftersom företaget måste relativt välkänt för det överhuvud vara att taget skall kunna vara aktuellt med upplåning värdepappersmarknaden. Kommittén anser därför att inte heller emissionstjänster skall regleras i den här lagstiftningen. Företag kan emittera värdepapper som har i regel flera finansieriitgsalternativ och är inte beroende ett enda av

ñnansieringsföretag för sin finansiering.

60 Reglering kapitalförsöijningen motiv och avgränsningar 325 SOU 1998: l av -

På sätt vid köp obligationer kan det uppstå gränssamma som av dragningsproblem måste avgöras i rättstillämpningen. Om ett fisom nansieringsföretag skulle garantera emission av värdepapper av ett en företag investerare värdepappersmarknaden inte känner till och som därmed villiga finansiera, skulle garantin för att emissionen inte är att kan genomföras i praktiken likvärdig med kredit och skall då vara en också betraktas kreditgivning. För att verksamhet skall anses som en tillståndspliktig fordras dock att företaget systematiskt garanterar vara emissioner värdepapper investerare värdepappersmarknaden av som inte är villiga att köpa.

7.5.2.4 Värdepapperisering

Värdepapperisering är teknik för att finansiera portfölj av finansien en

ella fordringar på värdepappersmarknaden. Den bygger att portfölj-

ihop så det går att beräkna den förväntade betalningsströmen sätts att från portföljen, med hjälp historiska data. Med den förmen t.ex. av väntade betalningsströmmen grund för prissättningen går det att som finansiera portföljen utgivande värdepapper, exempelvis obgenom av ligationer. Värdepapperisering är växande företeelse internationellt se aven snitt 3.3.2. l vissa länder, USA och Storbrittanien, är värdepappt.ex. erisering vanlig finansieringsform både icke-finansiella och en som finansiella företag använder sig Ett skäl till att finansiella företag av. Värdepapperisering är intressant finansieringsform är att anser att en frigör kapital. Svenska företag har endast gjort ett fåtal värdeden eget l dessa fall är det huvudsakligen lån med panträtt i

papperiseringar.

fastigheter har värdepapperiserats. En anledning till att så få värsom har gjorts i Sverige är att rättsläget är något oklart.

depapperiseringar

genomgång konsekvenser Värdepapperisering och En noggrann av av på reglering finns i Finansdepartementets promemoria Bättre förslag

förutsättningar för Värdepapperisering praktiskt går värdepapperiseringen till så att fordringarna säljs

Rent överlåts betalning till ett för ändamålet skapat rättssubjekt, som mot kan betecknas specialföretag. Försäljningen innebär således att specialföretaget fordringsrätten. Som redogörs för i Finansdeparteövertar promemoria får inte gäldenärens ställning påverkas av en mentets fordran. Det betyder att köparen fordran träder i överlåtelse av av den ursprungliga fordringsägarens ställe och har rättigheter som samma denne. Specialföretaget finansierar sitt köp fordringar genom att ge av Frågan skall behandlas här är den verksamhet ut värdepapper. som om

83Ds 1998:71.

326 Reglering av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60 -

som specialföretaget bedriver skall tillståndspliktig. På sätt vara samma som för övriga verksamheter skall skyddsvärde och skyddsbehov ligga till grund för bedömningen huruvida specialföretagets köp fordav av ringsrätter skall tillståndspliktig finansieringsverksamhet. vara Värdepapperisering är att betrakta finansieringskälla till det som en säljande företaget. Det är i och för sig indirekt finansiering föreen av tagets kunder, men ett specialföretag har inga relationer till dessa kunder. Det gör ingen kreditbedömning den enskilde gäldenären och när av gäldenären behöver ny kredit kan han inte vända sig till specialföretaget. Det är till och med vanligt att det säljande företaget fortsätter att administrera räntebetalningar och amorteringar så gäldenären att över huvud taget inte påverkas värdepapperiseringen. Förhållandet kan av illustreras med ett bostadsinstitut säljer lån det har till som som gett enskilda personer till ett specialföretag. När bostadskrediten löper ut efter t.ex. fem år, vänder sig kunden till bostadsinstitutet eller något annat bostadsinstitut för att få ett nytt lån. Kunden kan inte vända sig till specialföretaget. Om ett företag övertar fordringar skulle börja som förnya krediter, är det inte längre att betrakta specialföretag, som ett utan i sådana fall bedriver företaget finansieringsverksamhet. Även skulle betrakta värdepapperisering om man som finansiering av gäldenärerna, vilket kommittén alltså inte motiverar inte anser, skyddsvärdet i den verksamheten reglering. En värdepapperisering för-

utsätter i regel att tillgångarna är så genomlysbara och lättvärderapass de att investerarna kan göra bedömning att beräkningen den en av av förväntade betalningsströmmen är rimlig. Det innebär bedömningen att inte i någon större utsträckning kan beroende privat information vara av om gäldenärerna. Således är verksamheten består i finansiering som av dessa gäldenärer inte skyddsvärd 7.3.l. l de fall tillgångarna inte som är så lättvärderade och genomlysbara kräver investerarna kreditgaen ranti för att vara villiga att köpa specialföretagets värdepapper. Den som skall ställa denna garanti måste således ha privat information för att kunna göra bedömning gäldenärernas betalningsförmåga. Det en av är av denna anledning som det oftast är det säljande företaget stälsom ler denna garanti. Eftersom det är garantigivaren har den privata som informationen, är det garantigivarens och inte specialföretagets verksamhet som är skyddsvärd. Eftersom borgenärens konkurs inte utgör någon grund för att säga fordran och gäldenärerna inte har någon upp kundrelation med specialföretaget, drabbas gäldenärerna inte av specialföretagets konkurs. Skyddsvärdet i specialföretagets verksamhet beror således i vilken utsträckning specialföretagets kunder, dvs. de säljande företagen,

får problem om specialföretaget går i konkurs. Här föreligger skillen nad mellan finansiella och icke-finansiella företag.

1998: 60 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 327 SOU l av -

Finansiella företag lyder under ett särskilt regelverk och står som under tillsyn kan förutsättas ha många alternativa finansieringskällor. specialföretag det finansiella företaget brukar sälja till- Om ett som till går i konkurs, kan det sälja tillgångar till ett annat specialfögångar eller låna direkt värdepappersmarknaden. Konkursen kan retag, upp inte påverka det finansiella företagets finansieringsmöjligheter, anses det har utställt garanti och misstro uppstår hos dess fiannat än om en naiisiärer hur stor förlusten kan bli. En mer allmän misstro mot värom det på det finansiella företagets tillgångar skulle eventuellt också kunna uppstå, investerarna antar att dessa tillgångar är liknande de som om hade värdepapperiserats och visat sig dåliga. Syftet med regelvervara ket det finansiella företagets verksamhet är emellertid just att som styr göra det finansiella företaget motståndskraftigt mot den typen av störningar. Således behövs ingen reglering specialföretag som köper av fordringar endast från finansiella företag. Detta uppnås genom att fi-

nansiella företag inte utgör allmänhet enligt kommitténs förslag se

7.5.4 för presentation allmänhetsbegreppet. en av Kommitténs förslag till definition finansieringsrörelse träffar därav verksamhet består i att köpa fordringar från icke-finansiella emot soin företag. När det gäller icke-finansiella företag som vänder sig till ett fristående specialföretag 7.5.2.5 verksamhet riktad till en be-

se om

grändsad skulle dessa kunna bli beroende specialföretaget för

krets av

sin finansiering. Detta gäller särskilt företaget måste lämna en kreom för då måste specialföretaget göra bedömning det säljditgaranti, en av företaget för vad garantin är värd. Således finns det skäl, ande att se de inte så starka, för att värdepapperisering av ickeäven om är finansiella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt. Ett annat skäl för värdepapperisering icke-finansiella företags att av skall tillståndspliktigt är att gränsen mellan factoring

fordringar vara

och värdepapperisering kundfodringar är i det närmaste hårfin. av Skillnaden är att ett specialföretag finansierar portföljen genom att ge medan factoringbolag även kan ha finansiering. ut värdepapper, annan Som redan bör enligt huvudregeln factoringverksamhet vara tillsagts ståndspliktig, eftersom skyddsvärdet kan detsamma som i kreditvara givning 7.5.l.3. Skyddsbehovet är visserligen i regel mindre vid vär-

depapperisering, eftersom specialföretagets skuld- och tillgångssida vanligtvis löptidsmatchade. I sådana fall skulle emellertid alla föreär har matchad tillgångs- och skuldsida undantas från tillståndstag som plikt. Som redan kommittén att sådan bestämmelse blir sagts anser en för svår att tillämpa.

328 Reglering kapitalyförsörjningen motiv och

av avgränsningar SOU 1998: l 60 -

7.5.2.5 Finansieringsverksamhet riktad till begränsad krets en

Det förekommer att koncern eller företag en en grupp av med någon

typ av intressegemenskap väljer att samordna sin finansiering

via ett av dem bildat speciellt företag. Det är också i princip tänkbart att privatpersoner skulle kunna vilja göra detta. En sådan lösning kan innebära administrativa fördelar samt under vissa förutsättningar möjliggöra billigare finansiering. Skyddsvärdet hos ett sådant företags verksamhet är dock lågt. Skulle företaget hamna obestånd kan intressenterna starta ett nytt företag lika väl fyller det gamla företagets uppgift. som Det gemensamma företaget har nämligen inte privat information intresom senterna utöver vad de själva kan bidra med till ett nytt företag. Finansieringsforetag av den här typen bör huvudregel inte reglesom vara rade. Det är lämpligt att använda allmänhetsbegreppet avgränsning som se avsnitt 7.5.4. Ett företag endast riktar sin verksamhet som mot ägare som innehar företaget för att effektivisera sin finansiering kan inte anses vända sig till allmänheten. Som framgår avsnitt 7.5.4 föreslår av kommittén att det skall gå absolut gräns vid l 000 en kunder/kredittagare. Har ett företag än l 000 kunder skall verksamhemer ten anses, oavsett Organisationsform, vända sig till allmänheten. Det är inte nödvändigt att kunderna äger det finansierade företaget för det att inte skall vända sig till allmänheten. Ett företag anses som enbart finansierar företag ingår i kedja med nära ekonomisk samhörighet som en kan normalt inte anses vända sig till allmänheten. Även här föreslås

dock en absolut gräns vid 1 000 kunder. När antalet kunder går över

denna gräns riskerar ett fallissemang i ñnansieringsföretaget

att betydande samhällsekonomiska konsekvenser och det är därför motiverat med reglering. Det finns även föreningar krediter till sina medlemmar. som ger Dessa är i gällande rätt undantagna från det tillståndspliktiga området om de har högst l 000 medlemmar se vidare l kap. 2 b § BRL och

l kap. 3 § 9 lagen finansieringsverksamhet avsnitt

om samt 7.5.4. Detsamma kommer att gälla enligt kommitténs förslag; verksamheten om omfattar fler än 1 000 låntagare, den vända sig till allmänheten anses se avsnitt 7.5.4.

Reglering kapitalförsärjningen motiv och avgränsningar 329 av -

7.5.3 från tillämpningsområdet

Undantag

7.5.3.1 Finansiering i samband med försäljning av egendom eller

tjänster

Kommitténs förslag: Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning köpeskilling eller finansiering i samband av med avsättning i något led framställs eller säljs av ett av varor som företag eller i samband med tjänster säljs av företaget. Detsamsom gäller ett annat företag står för finansieringen och detta förema om ingår i koncern eller i grupp av företag med nära tag samma samma ekonomisk gemenskap det i första meningen nämnda företaget. som

Försäljning egendom eller tjänster där köparen medges anstånd med av form finansiering, ibland betecknas handelskreatt betala är en av som diter. Anstånd med betalning förekommer i många former. Det är t.ex. vanligt säljare säljer eller tjänster villkor som innebär att att en varor köparen skall betala inom viss kortare tid mot faktura. Det kan dock en tänkas köpare mycket stora anläggningar, t.ex. vattenkraftatt även av eller pappersmaskiner, medges anstånd med betalningen under verk lång tid, kanske tiotals år. Gemensamt för de anståndsfallen är att rena det säljaren medger köparen att vänta med hela eller en viss del är som betalningen. Funktionellt innebär detta en form av finansiering av av köparen. verksamhet är i regel inte skyddsvärd, eftersom Denna typ av köparen vanligtvis inte påverkas säljarens fallissemang; avbetalav ningskontraktet fortsätter att gälla förut och köpet är i regel en ensom Detta gäller oavsett det rör sig sälj-

gångsföreteelse. om om varor som

själv producerat eller sådana denne köpt för vidareförsäljaren som därför inte motiverat med reglering från systemskyddssynning. Det är punkt. Däremot kan det från konsumentskyddssynpunkt vara motiverat denna verksamhet den riktas mot konsument omfattas av konatt om sumentkreditlagen, såsom också är fallet. Även det finns reellt ekonomiskt motiv bakom gränsdragom ett ningen den upphängd på den formella utformningen avtalet. Som är av alltid uppstår därigenom vissa gränsdragningsproblem och risker för

kringgående. Som exempel kan nämnas att ett företag köper varor

84 undantag det är frågan löpande upphandling av varor kredit, Ett är om om brukar kallas handel på räkning, där företaget är villigt att ge kredvs. det som dit för det har privat information kunden. Detta är dock en mindre vanatt om lig företeelse varför kommittén att den inte påverkar synen på finansianser ering i form anstånd med betalning icke skyddsvärd verksamhet. av som

330 Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar av - SOU 1998: l 60

beställning från personer med kreditbehov och sedan säljer till varorna dem med villkor om senare betalning. För det fall förfarandet framstår

som ett kringgående lagstiftningen bör det kunna bedömas tillav som

ståndspliktig kreditgivning även finansieringsverksamheten har

om klätts i den formella dräkten köpeavtal med betalningsanstånd. Även av på detta område måste de närmare bedömningarna överlämnas till

rättstillämpningeii.

För producerande företag finns ibland ett behov, utöver möjligheten

att sälja med betalningsanstånd, att finansiera avsättningen egentillav verkade produkter. Vanligast torde detta när det gäller större vara maskiner och liknande, t.ex. lastbilar och traktorer, för andra men även produkter och tjänster finns ett behov. Försäljningen sker ofta via ett återförsäljarnät. Finansieringsbehovet föreligger både de återgentemot försäljare som har behov att ha ett lager kapitalkrävande visav av ningsobjekt hemma och gentemot slutkunderna. En varierande uppsättning finansieringslösningar kan användas för att främja avsättningen av de egna produkterna. Gemensamt för finansieringsformer har till som syfte att befrämja försäljningen egentillverkade produkter är emelav lertid att de har så lågt skyddsvärde att de inte föranleder reglering. Det

är härvid ingen skillnad finansieringen sker vid försäljning direkt om en från det tillverkande företaget till köparen eller finansieringen sker om från tillverkaren till led i distributionskedjan. Inte heller spelar senare det någon roll för skyddsvärdebedömningen finansieringen sker om från det tillverkande företaget eller från ett annat företag ingår i som samma koncern eller grupp det tillverkande företaget. Det kan till som och med sägas att det egentligen inte har någon avgörande betydelse

för skyddsvärdet det är ett företag inte tillhör det tillverkande om som företagets koncern eller anordnar finansieringen, grupp som men om även sådana finansiärer undantogs från reglering skulle gränsdrag-

ningsproblemen till andra typer finansieringsföretag bli alltför av stora. Det förekommer att det tillverkande företagets produkt behöver specialdesignas för slutkundens behov att kompletteras med olika genom tillbehör. Det kan t.ex. gälla lastbilschassin är avsedda byggas som att på med flak, kranar eller tankar olika utföranden och även olika av hyttlösningar. Det kan till och med förekomma att specialutrustningen

eller tillbehören betingar ett högre pris än basprodukten. Även det i om viss mån blir fråga om finansiering produkter tillverkade andra av av förändrar detta inte skyddsvärdet verksamheten. Det finns därför av inte anledning att upprätthålla något strikt krav på att huvuddelen av produkten skall tillverkad finansiären. Även del vara av om en större av värdet hänför sig till externt levererad utrustning finns inte skäl mot att tillämpa samma principer. Det blir alltså möjligt för tillverkare t.ex. en eller importör lastbilschassin att finansiera återförsäljares försäljav en

kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar 331 Reglering av

chassiet påbyggt med utrustning från andra leverantörer utan att ning av

blir tillståndspliktig. Det bör även finnas utrymme att verksamheten

avyttringen kombination tjänster och utan tillstånd finansiera av en av

datakonsult förutom sina konsult- Ett exempel detta är att en varor. datorutrustning. Endast när ett förfarande framtjänster även levererar

kringgå definitionen finansieringsverkanordnat i syfte att av står som

bedömas så att den blir tillståndspliktig. samhet bör verksamheten

tillståndsplikten för tillverkande, säljande och Undantaget från

företag bör gälla oavsett vilken finansieringsform

tjänsteproducerande

i detta fall är det ändamålet med finansieringen som används. Just som

skall tillståndspliktig. Att detta finansieringsverksamheten vara

styr om

övervägandena rörande skyddsvärde och skyddsbehov stämmer med

skall här illustreras med kontokortskrediter.

Kontokortskrediter kännetecknas att kontoinnehavaren har rätt att av

belopp få kredit vid köp varor hos intill ett visst i förväg bestämt av

anslutit sig till det kontokortssystem till vilket köparens säljare, som har

finns olika kontokortssystem. En del kontokortsyskort är knutet. Det

säljarna själva, medan andra finansieras och adtem administreras av

fristående i förhållande till det eller de ministreras ett företag som är av till systemet. En del system är endast

försäljningsföretag som är knutna

medan andra står öppna för olika knutna till vissa försäljningsföretag,

kreditmöjlighet endast kan användas branscher och och företag. En som

betrakta ett anstånd med betalviss säljare är närmast att som hos en

därmed med det redovisade undantaget inte utgöra ning och skall ovan

verksamhet. En kontokortskredit knuten till ett genetillståndspliktig

betrakta kredit och skall utrellt system däremot är närmast att som en

tillståndspliktig verksamhet. göra

utnyttja kontokortskredit Att förlora möjligheten att ytterligare en

för innehavaren. Om kreditmöjligkan i vissa fall medföra problem

utnyttjats eller delvis, torde finansiheten däremot redan har helt

inte utgöra grund för att säga redan lämeringsföretagets konkurs upp

i kontokortskreditsystem benad kredit till betalning. Skyddsvärdet ett

det är; användbart ett kort är desto värre är

ror hur generellt mer

kreditmöjlighet endast kan användas hos en det att förlora det. En som

så besvärligt förlora. Att förlora möjviss säljare är det normalt inte att

kontokortskredit knuten till ett allmänt system kan därligheten till en

i besvärlig likviditetssituation, det inte emot försätta innehavaren en om

Möjligheten till detta beror i går att erhålla kredit i något annat system.

finansieringsföretaget har baserat kreditlöftet på sin tur på i vilken mån

information kunden och hur sannolikt det är att alla generella privat om

det rimligt angivna undantag system slås ut. Således är att genom ovan

undanta sådan kontokortskreditverksamhet där kort-

från tillståndsplikt,

från tillståndsplikt, medan givet inte är knutet till ett generellt system

332 Reglering av kapitalförsötjningen motiv och avgränsningar - SOU 1998: l 60

ande av kredit på kort är knutna till generella som system utgör till-

ståndspliktig verksamhet.

7.5.3.2 Finansieringsrörelse liten omfattning av

Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse inte

är tillståndspliktig om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fast-

ställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor. En förutsättning för undantaget skall att gälla är att det inte i rörelsen ingår mottagande

av återbetalnings-

pliktiga medel från allmänheten.

En slutsats från avsnitt 7.3 är att omfattningen verksamheten har betydelse för skyddsvärdet, eftersom den påverkar kundernas möjlighet

att få finansiering annat håll finansieringsföretaget upphör

om med verksamheten. Omfattningen påverkar också skyddsbehovet, eftersom en liten rörelse kan avvecklas utan några nämnvärda effekter systemet. Eftersom det främsta syftet med den näringsrättsliga regleringen av finansiella företag är att uppnå stabilt finansiellt ett system, är det viktigt att tillsynens koncentreras till institut resurser som är av väsentlig betydelse för systemstabiliteteit. Om alla de företag i som mer eller mindre begränsad utsträckning ägnar sig

extern finansiering ställs

under tillsyn, blir tillsynen över de företag har väsentlig betydelse som för stabiliteten med nödvändighet mindre effektiv. Gränsen för tillståndspliktig finansieringsverksamhet bör således sådan vara att antalet tillsynsobjekt begränsas, samtidigt alla företag som som är väsentliga för stabiliteten blir tillståndspliktiga. Ett ytterligare och lika viktigt skäl att inte i onödan reglera företag inte är systempåverkande som är att regleringar medför samhällsekonomiska kostnader och riskerar att hämma utvecklingen finansiella tjänster och tekniker. av nya En klar storleksgräns bidrar också till att minska andra gränsdragningsproblem. Slutsatsen är således att verksamheter under en viss storlek bör undan-

tas från tillståndsplikt.

Undantaget borde i princip gälla alla verksamheter under denna gräns var gränsen skall gå diskuteras nedan, hur de finansioavsett eras, eftersom skyddsvärdet inte motiverar reglering. En sådan lösning står dock i strid med gemenskapsrätten. I EG-direktiven definieras kreditinstitut ett företag verksamhet består i från som vars att allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och bevilja kreatt

diter för räkning. Banksamordningsdirektiven kräver

egen att företag som uppfyller kriterierna på att kreditinstitut underkastas viss mivara nimireglering. Något undantag görs inte för små företag. Kommittén

fi iiä" r I

kapitalyförsörjningen motiv och avgränsningar 333 SOU 1998: l 60 Reglering av -

företag bedriver finansieringsverksamhet och tar

föreslår därför att som medel från allmänheten skall tillståndspliktiga emot återbetalbara vara villkor för liten finansieringsrörelse skall vara oavsett storlek. Ett att en tillståndsplikt således att den inte finansieras med undantagen från är allmänheten för allmänhetsbegreppet avsnitt 7.5.4. medel från se

driva finansieringsverksamhet utan tillstånd

Ett s.k. fritt utrymme att tidigare gällande lagen finansbolag. När lagen om krefanns i den om infördes det fria utrymmet bort med motiveringditmarknadsbolag togs

banksamordningsdirektiv artikel 3 föreskrivs att

att i EG:s första en faller under den i direktivet angivna definitionen av alla företag som erhållit auktorisation innan de får inleda verkkreditinstitut skall ha

bedriver finansieringsverksamhet faller

samhet. Alla företag som denna definition; de varken tar emot insättemellertid inte under som återbetalbara medel från allmänheten gör det inte. ningar eller andra inte faller under den i direktivet angivna de- När det gäller företag som kreditinstitut kan det enskilda landet välja huruvida det finitionen av

önskar reglera dem eller för tillståndsplikt bör gå. Finansierings- Nästa fråga är var gränsen tidigare gällande lagen finansbolag icke verksamhet enligt den om var nettovärdet tillgångarna i verksamheten enligt tillståndspliktig om av för det räkenskapsåret lägre än 50 fastställd balansräkning senaste var valdes med tanke att begränsa antalet tillmiljoner kronor. Gränsen

synsobjekt. Med starkare fokusering på systemstabiliteten som regen och med hänsyn till den förändring penningvärdet som

leringsmotiv av

förfiutit från det att denna gräns sattes bör har skett under den tid som finner 250 miljoner är väl avvägd gränsen höjas. Kommittén att en

gräns. bara gälla små företag, eftersom skyddsvärdet Undantaget skall inte eller litet företag bedriver liten inte beror om det är ett stort som en

finansieringsrörelse. Det är storleken finansieringsverksamheten

det krävs tillstånd. Således skall ett i skall avgörande för om som vara sig företag kunna bedriva liten finansieringsverksamhet och för stort en lämpligt använda rekvisitet "tillgångar hänförutan tillstånd. Det är att för att göra den storleksmässiga av-

liga till finansieringsverksamhet"

under lång tid använts i lagstiftningen och gränsningen. Rekvisitet har

någon ändrad tillämpning är inte avsedd.

l

334 Reglering av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar SOU 1998: l 60 -

i

l

7.5.3.3 Finansieringsrörelse huvudsakligen

som är finansierad med eget kapital och liknande

Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse inte

är tillståndspliktig om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder

uppgående till än 250 miljoner vad mer utöver som enligt lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditin-

stitut och värdepappersbolag definieras kapitalbas. som En förutsättning för att undantaget skall gälla är det inte i rörelsen att ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.

En slutsats från avsnitt 7.3 är att skyddsbehovet avtar med löp- och

uppsägningstiden på finansieringsföretagets finansiering. Ett finansie-

ringsföretag som finansierar sig att ut tioåriga obligationer, genom ge är betydligt mindre störningskänsligt än ett finansierar sig kort som interbankmarknaden, eftersom obligationsinnehavarna inte utan vidare kan kräva att få obligationerna inlösta. Om företaget finansierar sig huvudsakligen med aktiekapital och förlagslån, finns inget skyddsbehov

alls eftersom verksamheten är motståndskraftig mot störningar genom sin konstruktion. Skyddsbehovet eller avtar mer mindre kontinuerligt med att löptiden på företagets finansiering ökar, förtida om uppsägningsmöjligheter saknas. Samtidigt är det inte praktiskt möjligt inatt dela instituten i många olika där kraven skiljer grupper sig åt beroende av vilken löp- och uppsägningstid deras finansiering har. Kommittén anser att det många aspekter är bäst endast ha form ur att en av tillståndspliktigt finansieringsföretag. Den återstående frågan är då var gränsen för tillståndsplikt skall gå.

l kapitaltäckningsreglerna finns bestämmelser klassificerar olisom ka typer företags finansiering. Genom hjälp dessa av att ta av bestämmelser vid gränsdragningen uppnås syftet med en gräns som både är klar och lätt att tillämpa. Utgångspunkten för gränsdragning bör en vara den typ finansiering får räknas i företags kapitalbas av som ett enligt kapitaltäckningsreglerna. En sådan gräns innebär att alla institut som

huvudsakligen har denna typ finansiering definitionsmässigt

av upp-

fyller kapitaltäckningskraven. Att dra gränsen så

att endast företag som uteslutande har sådan finansiering får räknas i kapitalbasen som undantas är onödigt strängt med hänsyn till de

skyddsbehovsbedömningar

som kommittén gör. Det får tillräckligt finansieringen huvudanses att sakligen består sådant ingår i kapitalbasen. av som Det gäller dock att bestämma vad skall med huvudsaksom avses ligen. Räcker det att än hälften finansieringen består sådant mer av av som ingår i kapitalbasen Svaret torde bero på omfattningen finansiav

l

Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 335 av -

Om det är fråga liten verksamhet är svaret

eringsverksamheten. om en

ja. Institut under viss storlek ärju inte så skyddsvärutan tvekan en ens föranleder reglering. Om det är fråga stor verksamhet da att de om en tveksamt. Det finns därför anledning att låta svaret bero av är det mer omfattning. Detta kan åstadkommas genom att kompverksamhetens den absoluta storleksgränsen med gräns styrd av storleken lettera en finansiering sådan att den inte får räknas i kapitalbasen. den som är i kombination innebär att ett företag kan bedriva fi- Dessa gränser tillstånd och med ett eget kapital endast

nansieringsverksamhet utan av

företag i allmänhet så länge tillgångarna i den omfattning som krävs av verksamheten understiger 250 miljoner kronor och företaget inte tar

återbetalbara medel från allmänheten, eftersom omfattningen emot så liten den inte är skyddsvärd. Om företaget finverksamheten är att verksamheten, utöver denna gräns, helt med kapansierar en ökning av inräknas i kapitalbasen behöver verksamheten inte därigenital som får tillståndspliktig eftersom motståndskraften hos ett sådant företag om bli till skyddsvärdet. Företaget får därmed inte får anses öka i proportion uppgår till än 250 miljoner utöver vad som får räkha skulder som mer kapitalbas. Härvid skall alla former skulder beaknas i företagets av

tas.

Vissa verksamheter är reglerade i lagstiftning 7.5.3.4 som annan

Tillstånd driva finansieringsrörelse behövs Kommitténs förslag: att kommunal myndighet. Inte heller svenska bankinte för statlig eller

försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypoteks-

er, behöver tillstånd enligt lagen för att bedriva kassan eller pantbanker finansieringsrörelse i den mån det är tillåtet enligt den för dem till-

lämpliga särskilda lagstiftningen.

myndigheter är i gällande rätt undantagna från Statliga och kommunala det tillståndspliktiga området och bör så förbli. naturlig utgångspunkt att bankernas fm- Det måste betraktas som en regleras i bankrörelselagen. Bankerna skall alltså

ansieringsverksamhet

tillståndsplikt enligt lagen fmansieringsrörelse. Likaundantas från om forsäkringsbolagens kreditgivning behandlas i så är det naturligt att När det gäller försäkringsrörelse ingår det inte

försäkringsrörelselagen.

uppdrag över rörelsereglerna för försäkringsbolag. i kommitténs att se gjorts Försäkringsutredningen. Detta innebär att Detta har nyligen av inte överväger ändra definitionen försäkringsrörelse kommittén att av för försäkringsbolag. Även försäkeller att föreslå rörelseregler nya kreditgivning skall undantas. Värdepappersbolag får ringsföretagens

336 Reglering kapitalförsörjningen och

av motiv avgränsningar -

"lämna kunder kredit säkerhet för mot placeringar i finansiella instru-

ment för att underlätta värdepappersrörelsen" 3 kap. 4 § 1 st 5 lagen

1991:981 värdepappersrörelse. För denna

om verksamhet skall de

inte behöva tillstånd enligt lagen

om finansieringsrörelse. Värdepap-

persbolag får också ställa garantier vid emissioner av värdepapper men denna verksamhet faller inte under kommitténs förslag till finansi-

eringsverksamhet. Även Svenska

skeppshypotekskassans finansi-

eringsverksamhet skall undantas.

Inte heller pantbanker skall behöva tillstånd enligt lagen finanom sieringsrörelse för sin verksamhet. Pantbanker är reglerade i pant-

bankslagen 1995: 1000. Denna lagstiftning reglerar inte pantbankernas

Soliditet, utan tar närmast sikte olika

ordningsfrågor. Kommittén gör

emellertid bedömningen att pantbankernas verksamhet inte är

skyddsvärd från aspekten skydda

att kapitalförsörjningen och att det

därför inte behövs reglering deras en av soliditet. Detta innebär inte

någon förändring, eftersom pantbanksverksamhet är undantaget från

tillståndsplikt enligt gällande rätt.

Allmänhetsbegreppet

Kommittén har funnit det lämpligt olika att ställen avgränsa lagstift-

ningens räckvidd använda genom att begreppet allmänheten. Det gäller

kravet tillstånd finansieringsverksamheten

om riktar sig till allmän-

heten 7.5.1 och finansieras med medel från allmänheten 7.5.3.2 och

7.5.3.3 samt undantaget för verksamhet riktad till en begränsad krets

7.5.2.5. Även innebörden om i begreppet kan tyckas klar bör det pre-

ciseras närmare. Rekvisitet bör ha samma innebörd de olika ställen

där det förekommer.

Allmänhetsbegreppet har använts i svensk lagstiftning under lång tid

och det förekommer dessutom i EG-rätten.

I svensk rätt har allmänhetsbegreppet

använts för att undanta olika

inrättningar för personalens besparingar,

bostadsrättsföreningar, spar-

kassor och liknande från banklagstiftningen. Mottagande inlåning av från allmänheten konstituerade tidigare bankrörelse. Anställda, med-

lemmar i kooperativa föreningar och liknande ansågs utgöra sådan en begränsad krets att inlåning från dem inte föll under bankrörelsedefini-

tionen. Eftersom vissa organisationer hade ett mycket stort antal med-

lemmar KF hade i mitten 1980-talet av omkring 2 miljoner medlem-

mar och det inte heller var svårt att bli medlem i organisationen uppstod tidigt diskussioner huruvida endast

om medlemskap i en sådan

organisation skulle göra att inlåningen inte från var allmänheten. All-

mänhetsbegreppet togs bort bankrörelsedefinitionen ur den 1 januari

Reglering kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar 337 SOU l998:160 av -

samband därmed ekonomiska föreningar, enligt en un- 1995. l gavs

fortsätta pågående sparkasseverksamhet i dantagsbestämmelse, rätt att

utredning. Denna undantagsbestämmelse gäller avvaktan ytterligare

fortfarande.

de nämnda ändringarna gjordes infördes en Samtidigt som ovan

finansieringsverksamhet innebär att det inte

ändring i lagen om som

för finansieringsverksainhet drivs av en ekono-

behövs tillstånd som

misk förening som

insättningar endast från de egna medlemmarna, tar emot endast med användande medlemsinsättningar har till ändamål att av tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna,

endast fysiska till medlemmar, samt antar personer har högst l 000 medlemmar.

verksamhet undantogs också från bankrörelselagens Samma typ av

tillämpningsområde.

Även innehåller allmänhetsbegrepp. I första och andra EG-rätten ett

definieras kreditinstitut ett företag

banksamordniiigsdirektiven som

består i från allmänheten ta emot insättningar eller verksamhet att vars medel och bevilja krediter för egen räkning. I andra återbetalbara att

banksainordningsdirektivet sägs bl.a. att inedleins-

artikel tre i andra

förbjuda eller företag inte är kreditinstitut staterna skall personer som

omfattar inlåning från allmänheten. Allmänhetsatt driva rörelse som

dock inte. Till den hjälp det må vara kan nämnas begreppet definieras

respektive franska versionerna artikel tre används att i de engelska av

"from the public" och "du public".

används också allmän-

I det s.k. prospektdirektivet 89/298/EEG

Direktivet innehåller bestämmelser minimikrav för hetsbegreppet. om

värdepapper i ett eller flera medlemsländer prospekt angående som

direktivet vilka erbjudanden som inte bjuds ut till allmänheten. l anges

erbjudanden till "personer inom en beomfattas och däribland nämns

versionen är lydelsen "a restricted circle gränsad krets". I den engelska

of persons".

till den EG-rättsliga banklagstiftningen l den ledande kommentaren

definitionen kreditinstitut att när det första banksägs när det gäller av

så det viktiga att skydda insättare och

sainordningsdirektivet antogs var

kommit till uttryck att "deposits and other Detta har genom sparare. be received from the public . For that reason an

repayable funds must

the interbank market from credit instiundertaking raising its funds on

market parties- for instance, intutions from other professional as, or and insurance companies does not qualify as a stitutional investors -

33 8 Reglering kapitalförsörjningen och

av motiv avgränsningar SOU 1998: 160 -

credit institution Slutligen konstateras det finns mått att ett av tolkningsutrymme för tillsynsmyndigheten i detta avseende, något som i lika hög grad måste gälla för lagstiftaren.

Av den EG-rättsliga genomgången drar kommittén slutsatsen att professionella aktörer på den finansiella marknaden inte räknas till allmänheten i gemenskapsrätten. Vidare gör kommittén den

bedömningen

att erbjudanden riktar sig till begränsad krets som en av personer kan anses inte rikta sig till allmänheten. Med begränsad krets härvid avses främst en till numerären begränsad krets, alltså inte begränsad till medlemskap i en organisation eller dylikt.

Kommittén finner att denna tolkning begreppet väl

av är förenlig

med de bedömningar kommittén gjort vid övervägandena som att an-

vända allmänhetsbegreppet i den svenska lagstiftningen.

En ytterligare precisering av begreppet bör dock göras. Alla företag utom finansiella räknas till allmänheten. Till finansiella företag räknas svenska banker,

försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och fin-

ansiella institut. Även dessa företagstypers utländska motsvarigheter räknas som finansiella företag. Till allmänheten skall inte heller räknas stat och kommun. När det gäller verksamhet endast riktar sig till begränsad som en krets av personer, såväl juridiska fysiska, kan sådan som en verksamhet sägas inte rikta sig till allmänheten. Den svåra avvägningen är att avgöra vad som utgör begränsad krets. Som nämnts EGen ovan synes rätten närmast ta sikte antalsmässig begränsning. Det ligger dock en nära till hands att även laborera med organisatorisk begränsning, en såsom t.ex. medlemskap i förening. Vid sådana överväganden har en det betydelse huruvida medlemskap är öppet for alla och vilken koppling de finansiella tjänsterna har till övrig verksamhet i föreningen eller

bolaget. Till stöd för dessa överväganden finns omfattande praxis, förarbetsuttalanden och litteratur.

Kommittén har vid överväganden rörande skyddsvärdet i olika verksamheter funnit att finansieringsverksamhet endast riktar sig till som en

krets av företag själva bildat finansieringsforetaget i syfte

som att underlätta sin finansiering inte är skyddsvärd kretsen egen om inte är för vid 7.5.2.5. Bedömningen grundas det förhållandet att de andra företagen snabbt kan starta ett nytt finansieringsföretag det gamla om fallerar. Ett sådant här finansieringsföretag kan rikta sig till ett stort antal företag flera tusen, t.ex. alla detaljhandlare i kedja, en utan att det blir skyddsvärt. Det speciella med sådan konstruktion en är att de deltagande företagen relativt lätt kan bilda ett nytt företag de så vill. om

85 Empel mfl., Banking and EC Law Commentary, van Amsterdam Financial Series, avsnitt 3.3.2, sidan 23.

kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar 339 SOU 1998: 160 Reglering av

med bolag eller föreningar har ett stort antal, Så är knappast fallet som

kanske hundratusentals, privatpersoner som ägare.

finner det oavsett Organisationsform bör finnas en Kommittén att

för vad kan betraktas en verksamhet absolut storleksgräns som som

sig till allmänheten. Lämpligen kan den sättas vid ominte vänder som fysiska eller juridiska. Avgörande för bedömkring l 000 personer

faktiska antalet kunder eller finansiärer. Har en föningen bör vara det

antal medlemmar endast låter 999 av dessa låna rening ett stort men

skall föreningen sålunda inte anses vända sig från föreningen pengar sådan begränsning bör för klarhetens skull framgå mot allmänheten. En

stadgar eller liknande. av eller ñnansiärerna verksamhet inget organisato- Har kunderna av en

antalsmässiga gränsen betydligt lägre. Har kunriskt samband är den

samband med varandra är ändamålet med verkderna inget sådant men

vända sig till fåtal skall verksamheten inte anses samheten att endast ett

Tolkningen vad utgör ett fåtal bör i vända sig till allmänheten. av som

restriktiv. Är ändamålet med verksamhet att dessa sammanhang vara en

blir rörelsen tillståndspliktig från den första vända sig till allmänheten

kunden eller fmansiären.

7.5.5 Företagsgrupper

det finns nära samband mellan två Kommitténs förslag: Om ett

skall vid tillämpningen huvudregeln för tilleller flera företag av

finansieringsrörelse redovisas i 7.5.1 och de

ståndspliktig som

från huvudregeln redovisas i storleksberoende undantagen som

samlade ställning beaktas. Nära samband skall an- 7.5.3 företagens

företagen ingår i koncern eller eljest har, genom ses föreligga om en

sådan samhörighet att den ekonomiska utägande, avtal eller dylikt,

eller flera företagen är väsentligen vecklingen för ägaren eller ett av

utvecklingen i ett eller flera de andra företagen. beroende av av

skyddsvärde oavsett den förläggs En given verksamhet har samma om

En uppdelning påverkar alltså inte verksamtill ett eller flera företag.

verksamheten i olika företag kan dock hetens skyddsvärde. Att förlägga

konstruktionen är sådan att de inbördes påverka skyddsbehovet. Om

mindre varandras obestånd än vad relaterade företagen påverkas av

verksamhet hade bedrivits inom ett hade varit fallet om samma som minskats uppdelningen. Konstrukföretag, har skyddsbehovet genom

varje enhet ingår är lika med tioner gör att skyddsbehovet för som som med vad hade varit fallet verksamheten eller mindre jämfört som om

lag

340 Reglering

av kapitalförsörjningen motiv och avgränsningar - SOU 1998: l 60 l

hade varit fristående finns det inte anledning att särbehandla. Lagstift-

ningen bör dock omfatta sådan konstruktioner, skapade för

att kringgå

tillståndsplikt, inte minskar skyddsbehovet. som

Om tillståndsskyldigheten beroende

är storleksgränser, av som är fallet i kommitténs förslag i avsnitt 7.5.3.2 och 7.5.3.3 kan försök att

kringgå dessa förlägga

genom att verksamheten i flera olika

företag

förväntas. l enlighet med det ovan sagda bör lagstiftningen omfatta så-

dana konstruktioner, skapade för

att kringgå storleksgränserna, som inte minskar skyddsbehovet. Däremot finns det inte anledning föratt söka fånga sådana konstruktioner där skyddsbehovet upphör genom uppdelningen på flera företag. Det är alltså inte tillräckligt att det går att

konstatera relationer olika av slag, t.ex. gemensam ägare eller ledning,

mellan företag för en grupp att gruppen skall bedömas enhet. som en Avgörande bör i stället det finns vara om risk för att ekonomiska problem i ett företag sprider sig till de andra företagen i Är relagruppen. tionerna mellan företagen sådana att problem riskerar att sprida sig

mellan företagen föranleder skyddsbehovet att gruppen inte bör undantas från reglering endast för att verksamheten formellt är uppdelad i

enheter och underskrider som var en gränsvärdena.

Eftersom även allmänhetsbegreppet innehåller storleksgräns en finns behov förhindra av att konstruktioner är till för kringå som att syftet med denna gräns. Det skall alltså inte gå att undvika reglering

genom att dela upp kreditgivningen i olika systerbolag med 999 kunder

i vardera.

Som ett exempel på konstruktion

en som bör bli tillståndspliktig kan

nämnas fallet med ett moderbolag

som tar emot återbetalningspliktiga

medel från allmänheten och helñnansierar

som ett dotterföretag

som

bedriver ñnansieringsrörelse. Om finansieringen sker huvudsakligen

med kapital får inräknas i som dotterföretagets kapitalbas skulle dotter-

företaget inte behöva tillstånd enligt undantaget som redovisas i 7.5.3.3.

l detta fall är emellertid skyddsbehovet detsamma i fallet där fsom

nansieringsrörelsen bedrivs direkt modern

av och skall således bedö-

mas på samma sätt detta fall. som

Konsekvenser av förslaget

Kommitténs förslag innebär att motiven bakom den

näringsrättsliga lagstiftningen på ñnansieringsområdet

renodlas till att främst syfta till

att värna fungerande om en kapitalförsörjning. Detta innebär viss en förändring mot gällande ordning, där vissa delar den näringsrättsliga av regleringen syftar till att skydda konsumenterna

av ñnansieringstjänst-

er.

kapitalförsörjningen- motiv och avgränsningar 341 SOU 1998: 160 Reglering av

finansieringsverksamhet kan bedrivas i begrän-

Förslaget innebär att

tillstånd, eftersom små verksamheter inte är sad omfattning utan

systemskyddssyiipunkt. 1 och med att lagen 1988:606 skyddsvärda ur

infördes blev all finansieringsverksamhet riktad mot tinansbolag om tillståndspliktig. Det tillståndspliktiga området omfattar konsument

kreditgivning till konsument. Med kreditförmedling även förmedling av

mäklare aktivt medverkar vid kreditgivningen eller anavses att en

kredittagaren har anledning att uppfatta nat sätt uppträder så att att

handlande enligt ställningsfullmakt. Motivet var att mäklaren som en

Om kreditförmedling inte skulle skydda den enskilde konsumenten.

tillståndspliktiga området ansågs det föreligga en risk omfattas av det

kringgående tillståndskravet avseende kreditgivning till konsuför av

redogörs för i avsnitt 7.4, kommittén att denna typ menter.° Som anser

bör regleras här aktuell lagstiftning. l konsumentskydd inte genom av konsumentkreditlagen användas för att komma till rätta första hand bör

missförhållanden området. Även brottsbalkens ockmed eventuella

kan komma i fråga. I den mån det uppstår några proerbestämmelser

möjligt dra tillstånd för små finansieringföblem för att det inte är att

illa, kommittén att det bör åtgärdas med stöd retag som beter sig anser

lagstiftning än den här är aktuell. av annan som

finns omfattande lista verksamheter som un-

l gällande rätt en

tillstånd. Kommittén har haft ambitionen att finna dantas från krav på

finansieringsrörelse innebär att det blir färre specidefinition av som en

fika undantag. Vissa undantag måste dock göras.

föreslår undantaget för finansiering i samband med Kommittén att

eller tjänster vidgas i förhållande till gällande ordförsäljning av varor

redovisas i 7.5.3.1, innebär bl.a. att många konning. Undantaget, som

tokortskreditverksamheter inte blir tillståndspliktiga, eftersom krediten

till köp säljs inom företagsgruppen. 1 endast kan användas av varor som

kontokort bara kan användas till köp av kapitel 6 konstateras att om ett

företag eller företag är kontooch tjänster inom ett en grupp av varor selektivt betalsystem. l detta fall träfkortssystemet att betrakta som ett

bankrörelsedefinitionen, det tar emot fas inte kortföretaget av även om

med mindre än månads varsel. Un-

medel som är uppsägningsbara en

innebär kortföretaget även kan erbjuda kontodantaget i 7.5.3.1 att

möjlighet ha underskott kontot, utan att det kortsinnehavarna en att

skull betraktas tillståndspliktig finansieringsrörelse. för den som

Enligt kommitténs förslag är endast finansieringsverksamhet som

tillståndspliktig. Eftersom begränsad vänder sig till allmänheten en

form intressegemenskap inte skall betraktas som krets med någon av

träffas inte finansieringsverksamhet endast riktad

utgörande allmänhet

i Prop. 1987/882149 s. 23.

342 Reglering kapitalförsöijningen motiv och l

av avgränsningar SOU 1998: l 60 -

till sådan krets definitionen

en av av finansieringsrörelse. Således be-

hövs inga explicita undantag för undanta att grupper med ekonomisk

intressegemenskap eller vissa små ekonomiska föreningar som tar emot medel endast från medlemmarna och använder dessa medel för att till-

godose finansieringsbehov hos medlemmarna.

Som redogörs för i avsnitt 7.5.4, kommittén anser att det måste fin-

nas en absolut gräns för hur stor krets kan en bli innan den skall anses utgöra allmänhet. Gränsen dras lämpligen vid 1000 personer. Detta in-

nebär att med ekonomisk grupper intressegemenskap som består fler av än 1000 medlemmar i inte kommer gruppen att, som i gällande ordning,

undantas från tillståndsplikt. En

grupp av t.ex. mer än 1000 företag måste anses utgöra väsentlig del samhällsekonomin. en av Om en så

stor grupp av företag samtidigt får finansiella problem kan det medföra

stora samhällsekonomiska kostnader. Kommittén därför gör bedöm-

ningen att finansieringsverksamhet riktad till fler

än 1000 bör personer

vara tillståndspliktig.

Enligt kommitténs förslag är köp värdepapper av eller lån till fin-

ansiella företag inte att betrakta

som finansieringsverksamhet. Detta

betyder att normal inte

likviditetsförvaltning är att betrakta fin-

som ansieringsverksamhet. Således krävs inget undantag härför.

I dag undatantas vissa specifika företag och stiftelser från tillstånds-

plikt l kap. 3 § första stycket 10 och ll. Kommittén föreslår att

finansieringsverksamhet är finansierad huvudsakligen

som med sådant kapital får ingå i kapitalbasen enligt

som kapitaltäckningsreglerna inte

skall tillståndspliktig. Det tillåtet

vara är att ha lån upp till 250 miljoner

dock inte från allmänheten, utan att tillstånd krävs för den saks skull.

Vidare skall mycket långsiktiga

finansieringsformer jämställas med

aktiefinansiering och därmed blir tillhandahållandet sådan finansiav

ering inte tillståndspliktig. Kommittén

anser att alla företag får anpassa sig till dessa villkor, varför de angivna specifika undantagen ovan skall slopas.

8 Ett säkert placeringsalternativ

8.1 Inledning

har traditionellt ansetts utgöra ett viktigt konsumentskyddsintresse Det för medborgarna finns i praktiken riskfri och likvid placeatt det en tillgänglig. Bankernas inlåning har ansetts tillgodose detta ringsform konsumentskydd är i och för sig korrekt det behov. Benämningen men för till att det finns likvid och säker playttersta motivet staten att se en detta medför samhällsekonomiska vinster bl.a. i cering att tillgå är att form minskade informationskostnader. av slutsats från kapitel 5 är att skyddsvärda institut måste vara mot- En ståndskraftiga mot störningar, såväl internt genererade som externa fallissemang i andra finansiella företag och förändstörningar i form av makroekonomin, för skydda det finansiella systemets funkringar i att tionsförmåga. Som påpekas i både kapitel 6 och fungerar systemkonsumentskydd, eftersom solida institut kan skyddet även som ett sina åtaganden gentemot såväl insättare andra placerare. fullgöra som behandlas i detta kapitel är det krävs särskild Frågan som skall om reglering tillgodose intresset att ett säkert placeringsalternativ för att av tillgängligt och hur denna reglering i så fall bör utformas. finns

8.2 Behovet och för en

av principer

garantilösning

bör ställa det mest långtgående soliditets- Kommittén anser att staten bankerna, eftersom de är väsentliga för betalningsväsendets kravet på funktionsförmåga och har betydelse för kapitalförsörjningen till stor småföretag. Med perfekt fungerande regelverk och efhushåll och ett skulle bank kunna avvecklas utan att insättarna drabbas fektiv tillsyn en Riskerna kunde begränsas och eventuella problem till följd av förluster. längre konkurrenskraftig skulle upptäckas i tid, att en bank inte är av skulle kunna avvecklas under ordnade former. I en såvarefter banken alla fordringsägare få betalt. I denna ideala värld dan process skulle således placeringar i bank helt säkra. Det skulle inte finnas skulle vara reglering för tillgodose intresset en likvid behov av ytterligare att av

och säker placeringsform.

344 Ett säkert placeringsalternativ SOU 1998: l 60

l verkligheten är det dock inte ovanligt att hålen i banks balansen räkning växer snabbt när problemen börjat uppdagas och tillgångarna

granskas närmare. Risken finns därför att tillsynsmyndigheten inte hinner reagera förrän det är för sent och banken är insolvent. Således är inte reglering av bankens rörelse tillräckligt för att bankens inlåning skall fylla behovet ett helt säkert placeringsalternativ, det krävs av utan en garantiordning för detta. Hårdraget kan sägas att det, för placeraren, inte spelar så stor roll vilken form väljs för att tillgodose önskemålet helt säkert som om ett alternativ. Sett enbart detta perspektiv skulle alltså rad olika ur en typer av likvida placeringsformer kunna bli föremål för garanti- eller fören säkringslösning och därigenom tillgodose kravet säkra alternativ. Säkra placeringar kan tillhandahållas privata försäkringslösgenom ningar eller att vissa placeringar Det genom garanteras av staten. är emellertid troligt att många placerare känner sig med tryggare en statlig garanti. Givet att staten skall stå garant, finns det flera skäl för som att det säkra alternativet bör tillhandahållas företag systemstabiliav som av tetsskäl regleras och står under statlig tillsyn. För det första finns samordningsfördelar, eftersom garanti i praktiken förutsätter speciella en regler för och tillsyn uppställda respektive utövad av av av garanten/försäkraren den verksamhet tar emot medlen. För det andra, som som närmare motiveras i kapitel kan garanti minska risken för en uttagsanstormning och bör därmed förbehållas institut är väsentlisom ga för systemstabiliteten. Därtill kommer att det är vinst med låta en att viss inlåning i banker omfattas garantin, eftersom detta underlättar av för bankerna att tillhandahålla effektiva betalningsmedel. Att medel

avsedda för framtida transaktioner garanteras kan också öka systemstabiliteten. Med stöd ett sådant system kan det möjligt av vara att avveckla bank konkurs och likvidation nämnvärda restriken genom utan tioner social och politisk karaktär, eftersom de konsumentskyddsav ur synpunkt mest skyddsvärda medlen är garanterade. Därigenom blir det lättare för staten att trovärdigt hävda inte alla på banker

att fordringar är

garanterade. Detta torde påverka andra bankfinansiärer och därmed bankernas benägenhet att ta risker, vilket kan ha stabiliserande ef en fekt.

Det är av flera skäl viktigt att garantin inte blir för omfattande. För det första bör inte staten ta över för alla fordringar i institut ansvaret som omfattas av garantin. Detta skulle innebära att fordringsägarna inte har anledning att bry sig om institutets risktagande. Den normala mekanism gör att fmansieringskostnad och risk hänger bryts som samman därmed. Ansvaret för att begränsa risktagandet faller i detta fall således helt på staten. För det andra bör inte företag inte reglerade och som är

Ett säkert placeringsalternativ 345

inte står under tillsyn omfattas garantin. Som redan sagts förutsätter av garanti att garanten, dvs. staten, har insyn i företag som omfattas av en garantin och kan kontrollera att risken i rörelsen inte blir för stor så att kostnaderna för garantin därigenom ökar. En långtgående garanti, där t.ex. all inlåning omfattas, riskerar därmed att föra stora delar av ekonomin inom den skyddade sfären. Den finansiella lagstiftningen blir då i allt mindre grad särreglering och övergår till att bilda normen. en Av det angivna följer att det inte är lämpligt att avgränsa de fordringar bör omfattas garantin endast basis av hur de är konsom av struerade eller vilka tjänster de är sammankopplade med. Skillnaderna mellan t.ex. kontoinlåning och värdepapper har suddats ut av den tekniska utvecklingen. På sätt minskar skillnaderna mellan banksamma inlåning och andra sparformer kopplade till t.ex. kontokort. Dessutom föreslår kommittén att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning konto skall slopas 6.6. Detta innebär att i framtiden kan inlåning tas många företag inte är väsentliga för stabiliteten i det fiemot av som nansiella systemet. Det sagda leder till att det endast är institut enligt vad som som, sagts tidigare, handhar verksamheter som ur systemsynpunkt är skyddsvärda, också bör handha det säkra alternativet. Det finns som dessutom särskilda skäl för attjust viss inlåning i bank bör omfattas av

garantin.

8.3 Insättningsgarantin

När det gäller behovet ett säkert alternativ faller det sig naturligt att av undersöka det kan uppfyllt lagen 1995:1571 om inom anses genom sättningsgaranti. Den främsta avsikten med det svenska insättningsgarantisystemet är just att skapa ett konsumentskydd garanterar allsom mänhetens och transaktionsmedel. Den samhällsekonomiska sparvinsten minskade informationskostnader framhålls som det främsta av skälet till allmänheten erbjuds "en säker form för placering av likviatt da medel". insättningsgarantin ett kapitalvärdesskydd för insättningar upp ger till ett belopp 250 000 kronor hos banker och värdepappersbolag. om Med insättning enligt 2 § 3 lagen insättningsgaranti nominellt avses om bestämda tillgodohavanden är tillgängliga för insättaren med kort som varsel. Definitionen överensstämmer alltså väsentligen med den av bankrörelse återfinns i 1 kap. 2 § första stycket BRL och som lysom

87 1995/96:60 s. 33 ffoch 55. se prop. S 1995/96260 s. 30. se prop.

346 Ett säkert placeringsalternativ

SOU 1998: 160 l l l

der: "Med bankrörelse i denna lag verksamhet i vilken ingår avses inlåning på konto, behållningen är nominellt bestämd och

om tillgänglig

för insättaren med kort varsel." Detta är inte slump, i förarbeteen utan na till lagen om insättningsgaranti sägs att definitionen bankrörelse av bör läggas till grund för avgränsningen insättningsgarantin. av En insättning omfattas obligatoriskt garantin, insättningen finns hos av om en svensk bank eller ett svenskt värdepappersbolag här i landet eller hos en filial till svensk bank i ett annat EES-land. Efter beslut en av Insättningsgarantinämnden kan garantin utsträckas till omfatta att även filialer utanför EES och även utländska bankers filialer här i landet. Det kan alltså konstateras att det finns ett garantisystem i husom vudsak uppfyller de krav kan ställas på väl fungerande säkert som ett alternativ. Ett regelverk garantins omfattning och finansisom anger ering har trätt i kraft. En organisation har byggts för administreupp att ra och i viss mån övervaka frågor som hänger med garantin. samman Definitionen insättningar i lagen insättningsgaranti täcker inte av om alla typer fordringar på bank. Insättningsgarantinämnden har i av en en rapport till regeringen dagtecknad 1998-01-29 föreslagit bl.a. inatt sättningsbegreppet i lagen om insättningsgaranti skall ändras så att även

långsiktigt sparande i bank kommer att omfattas insättningsgarantin, av däribland inlåning konto inom för det individuella pensionsramen sparandet IPS-inlåning. Enligt nämndens förslag skall definitionen av insättningsbegreppet ges en utformning närmare ansluter till EG:s som direktiv 94/19/EG system för garanti insättningar. Som motiv om av för att ändra definitionen insättningsbegreppet har Insättningsgaranav tinämnden anfört att den nuvarande avgränsningen vilka insättningar av som är garanterade har vållat svårigheter vid samarbetet med andra länder och att en ändrad definition skulle innebära att Sverige skulle få en reglering som ligger närmare den gäller i övriga Europa. Enligt som nämnden har såväl rekvisitet "nominellt bestämda" "tillgängliga som med kort varsel" orsakat svårigheter. l remissvaret över Insättningsgarantinämndens har kommitrapport tén anfört att ändrad definition insättningsbegreppet bör föregås en av av en djupare analys än den Insättningsgarantinämnden gjort. Kommittén har vidare yttrat att sådan analys bör ske samtidigt med en en analys av ett skyddssystem för annat pensionssparande inom IPS än IPS-inlåning, ett garantisystem för försäkringsersättningar och ett svenskt investerarskydd samt att kommitténs förslag till ändrad bankrörelsedefinition och ett säkert placeringsalternativ bör beaktas i detta

sammanhang. Insättningsgarantinämndens rapport bereds för närvarande av Finansdepartementet. Med hänsyn till den bredare analys som

8°prop. 1995/96:60 sid 56.

SOU 1998: 160 Ett säkert placeringsalternativ 347

kommittén efterlyst i remissvaret och då sådan analys ligger utanför en kommitténs uppdrag avstår kommittén från att behandla frågan om en ändrad definition insättningsbegreppet. Kommittén konstaterar att av insättningsgarantin även med det nuvarande insättningsbegreppet i huvudsak uppfyller kraven på likvid och säker placeringsform se ocken så 8.5.

8.4 Insättningar i kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag: En insättning enligt lagen 1995:1571 om insättningsgaranti görs hos ett svenskt kreditmarknadsföretag som skall omfattas av garantin.

redan föreslår kommittén att bankernas ensamrätt till inlån- Som sagts, ing på konto skall avskaffas. Kommittén att det inte finns några anser särskilda skäl förbehålla bankerna rätten att ta emot inlåning 6.6. att såväl andra finansiella företag icke-finansiella före- Tanken är att som skall kunna tillhandahålla inlåning. Av diskussionen i avsnitt 8.2 tag garantin inte bör utsträckas till alla former inlåning. I prinföljer att av det tillräckligt vissa insättningar i bank är garanterade för att cip är att tillgodose behovet ett säkert placeringsalternativ. Kommittén anser av emellertid insättningar omfattas insättningsgaatt samma typ av som av rantin i bank skall garanterade i kreditmarknadsföretag. Det finns vara fiera skäl för detta. Garantin kan för det första, såsom beskrivs i kapitel verka systemstabiliserande, den först och främst är att betrakta som ett även om konsumentskydd. Eftersom kreditmarknadsföretagen bedöms vara av betydelse för kapitalförsörjningen, är det fördel om risken för uten

tagsanstormning minskas.

Kommittén för det andra att det förhållandet att andra finansianser banker tillåts garanterade insättningar kan stiella företag än ta emot mulera konkurrensen inlåningsmarknaden och även möjliggöra en framtida separation likviditets- och betalningstjänster, som annars av kan förhindras bankernas monopol statligt garanterade insättav ningar. medel från allmänheten och bedriver kredit- Institut som tar emot träffas för det tredje EG:s definition kreditinstitut och givning av av enligt direktivet för garanti insättningar skall insättningar om system av i kreditinstitut omfattas ett garantisystem. av

348 Ett säkert placeringsalternativ

SOU 1998: l 60

8.5 att ta emot

Skyldighet garanterade

insättningar

Kommitténs förslag: Institut tillhandahåller kontoformer som som omfattas av insättningsgarantin skall skyldiga insättvara att ta emot ningar på sådana konton från Skyldigheten skall dock inte envar. gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till kon-

to, t.ex. om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller det finns risk för föom att en reträdare för institutet att tillhandahålla kontot något genom sätt främjar brott. Skyldigheten omfattar inte andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot.

Det synes inte finnas några hinder att låta den existerande insättnings-

garantin fylla behovet ett säkert alternativ. Möjligen kan någon ställa av sig tveksam till att definitionen det betalningsväsendets synpunkt av ur skyddsvärda området avviker från det omfattas insättningsgasom av rantin. Eller med andra ord: Är det möjligt i bankrörelselagen ha att en definition av det skyddsvärda området vilken innehåller rekvisit ett som pekar ut medel är uppsägbara inom månad, i enlighet med vad som en som föreslås i avsnitt 6.5, medan insättningsgarantin innehåller krav ett på att medlen skall nominellt bestämda och tillgängliga med kort vara varsel Eftersom det inte är motiv bakom statens intresse samma av att tillhandahålla ett säkert alternativ för placeringar för söka som att upprätthålla det finansiella systemets funktionsförmåga, är det inte märkligt

att inte samma definition de skyddsvärda verksamheterna används av trots att de bedrivs inom institutstyp. Det kan dock så samma vara att den olika utformningen innebär tekniska problem eller risk för kringgå-

ende. Även det i gällande om rätt är inlåningsbegreppet i bankrörelsedefnitionen som är styrande för insättningsgarantins tillämpningsområde så finns det inget hinder för bankerna att tillhandahålla även konton

som inte faller under garantin, t.ex. på grund att de har längre av uppsägningstid än månad eller att de inte är nominellt bestämda. Banken erna måste dock tillhandahålla någon kontoforin faller under som garantin, annars är de definition inte banker. Med den kommitper av tén föreslagna definitionen mottagna medel föreslås ingå i

av som

bankrörelsedefinitionen, närmare avsnitt 6.5 kommer det möjse vara ligt för banker att endast ta emot sådana medel inte faller under som garantin och ändå fortsätta banker. att vara

SOU 1998: 160 Ett säkert placeringsalternativ 349

Eftersom huvudmotivet for garantin är att ett säkert alternativ skall

tillhandahållas, är frågan risken för att bankerna väljer att inte tillom handahålla inlåning omfattas insättningsgarantin är så stor att som av det finns skäl lagstifta sådan skyldighet. Bankrörelselagen att om en innehåller i dag skyldighet för banker "att ta emot inlåning räken ning från allmäitheten" 2 kap. 1 § bankrörelselagen. Denna bestäm-

melse innebär bankerna är skyldiga, inte särskilda skäl föreligatt om

att ta emot inlåning från alla som kommer och vill sätta pengar ger, konto i banken. Som redovisas i avsnitt 6.6, föreslår kommittén ett denna bestämmelse slopas. Skälet är att det är svårt att se nyttan att med sådan bestämmelse. Med fri prissättning kan bank alltid en en prissätta sig marknad. Av skäl är det inte ändamålsenligt ur en samma med bestämmelse ålägger banker att ta emot insättningar som l en som

omfattas av insättningsgarantin.

l

Det är att märka att bestämmelsen bankernas skyldighet att ta l om inlåning inte innehåller rekvisiten "nominellt bestämd" eller emot l l "tillgängliga för insättaren med kort varsel". Bestämmelsen korrespon-

derar således inte med gällande bankrörelsedefinition eller med defini-

garanterad insättningar i lagen insättningsgaranti. Således tionen av om den inte att banker håller konton omfattade av insättningsgagaranterar p rantin tillgängliga. Det finns i dag inga tecken att banker skulle vilja i dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det som l i argument i reklamen att vissa kontoformer är garanterade. ett Det kan möjligen ifrågasättas inte EG-direktivet om system för om garanti insättningar medför skyldighet för lagstiftaren att se till att av en det tillhandahålls konton omfattas landets garantisystem. Detta som av kan dock knappast rimlig tolkning direktivet. l sin yttersta vara en av förlängning skulle argumentet nämligen leda till att det måste införas en

lagregel i svensk rätt vilken föreskriver att det måste finnas kreditinstil de institut skall omfattas garantisystem som bedritut vilka är som av t l verksamhet i landet. ver Således bör inte bestämmelse att banker är skyldiga att tillen om handahålla inlåning omfattas garantin införas. Däremot finns som av skäl hindra banker väljer att tillhandahålla kontoformer omfatatt som tade insättningsgarantin från att utestänga vissa individer från möjav ligheten öppna sådana konton. Möjligheten bör i princip stå öppen , att få tillgång till säker sparform. Det bör därför inte accepteför alla att en

bank vissa tillgång till konton omfattas av insättras att en vägrar som ningsgarantin. Skyldigheten skall dock inte absolut. Om det förevara ligger sakliga skäl, såsom t.ex. att kund tidigare varit ohederlig mot en banken, misstanke penningtvätt finns eller att det finns risk för att om företrädare för banken att tillhandahålla kontot något att en genom främjar brott kan banken neka tillgång till konton. När det gäller sätt

3 50 Ett säkert placeringsalternativ

SOU 1998: l 60

medlemsbanker tillkommer att dessa kan begränsa sin medlemskrets

till vissa grupper, t.ex. medlemmar i ett visst trossamfund. Det skall tilläg-

gas att det inte finns skäl att införa skyldighet för bank tillhanda-

en att hålla kunden andra tjänster, såsom checkar

t.ex. och kort kopplade till kontot.

Skyldigheten att ta emot garanterade insättningar, såvida

särskilda skäl inte talar däremot, bör gälla alla institut omfattas insätt-

som av ningsgarantin, dvs. även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.

lll och tillsyn av

Reglering

banker

12 18-8265

mage: na

stammars:

9 av banker

Reglering - utgångspunkter

1 Inledning

I kapitel 6 analyseras vilka delar betalningsväsendet som bör regleav Kapitlet mynnade ut i följande definition den verksamhet som ras. av bör underkastas reglering dvs. bankrörelsedefinition: en

"Med bankrörelse i denna lag rörelse i vilken ingår såväl avses betalningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutli betalmngsmottagare motta ande av a som medel är tillgång iga för fordringsägaren med min re än 30 som dagars varsel."

I det här kapitlet behandlas motiv bakom och principer för regleringen andra förhållanden måste läggas till grund vid överväganden samt som rörande regleringens utformning, såsom t.ex. EG-rätten. De företag

faller under bankrörelsedefinitionen kommer fortsättningsvis att som kallas banker. Således är det inte endast traditionella banker som avses

bank används i det följande; det är inte ens nödvändigt att när termen företagen i fråga ger krediter. En förutsättning för ett fungerande finansiellt system är att det finns

förtroende för och även i hög grad för de finansiella institut systemet verkar inom det. Särskilt betydelsefullt är det att det finns förtrosom ende för bankerna och för att dessa kommer att kunna fullgöra sina

ekonomiska åtaganden. I kapitel 6 diskuteras utförligt vilka systemrisksoliditet rubbas. Även i följer att förtroendet för bankernas er som av andra avseenden måste banksystemet upprätthålla förtroendet för att det

fungera effektivt. Som exempel kan nämnas att kunderna måste skall kunna lita på de kommer bli korrekt behandlade av banken samt att att banken kommer förvalta deras medel ett för dem acceptabelt vis. att enskild bank har incitament att bygga ett förtroendekapital. En upp När det gäller bankens ekonomiska ställning har bankens ägare till ex-

empel motiv förse banken med visst kapital och att begränsa risken i att portföljen för öka förtroendet för bankens förmåga att fullgöra sina att Motivet för lagstiftning är att de samhällsekonomiska förpliktelser. kostnaderna bank slås ut, antingen till följd av direkta finansiav att en ella problem eller på grund att den har förlorat marknadens förtroav går kostnaderna för bankens ägare. Den främsta orsaken ende, utöver

354 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: 160

till det är att problem i bank riskerar sprida en att sig till andra institut, varmed hela systemets stabilitet kan hotas. Detta är effekter den som enskilda banken inte har anledning att ta med i sin bedömning av hur den skall handla; därmed faller de under rubriken effekter. externa Risken för att problem i bank sprider sig till andra banker hänger en i hög grad samman med att utomstående har ofullständig information

om bankerna och därför tenderar att behandla alla banker lika. Eftersom utomstående har svårt att bedöma sammansättningen och värdet på bankers tillgångar är risken betydande att misstro banks mot en soliditet sprider sig till andra banker så att de också drabbas av uttagsanstormning eller får svårt att förnya sina lån interbankmarknaden. Förlopp

som leder till att bankers finansiering snabbt avbryts utgör det största hotet mot ett fungerande betalningsväsende. En förtroendekris kan emellertid även uppstå andra orsaker än rent finansiella. Det spelar av egentligen ingen roll vilken orsak förtroendet viker; innebär det av bristande förtroendet att allmänheten och institutioner inte finansierar

bankerna eller tvekar att anlita deras tjänster är det lika allvarligt oavsett orsak. Misstro kan uppstå ett i det närmaste oändligt antal orsakav er, som exempel kan nämnas att banken har kontakter med organiserad

brottslighet eller missbrukar sin ställning i förhållande till svagare parter. Det bör dock påpekas att risken för att misstro den här av typen sprider sig till andra banker oftast torde mindre det gäller vara än när de rent ekonomiska faktorerna.

I kapitel 5 diskuteras hur systemrisker till följd misstro bankav mot ernas ekonomiska ställning till viss del kan minskas insättningsgarav antin och Riksbankens "lender of last resort" funktion. Insättningsgar-

antin gör allmänheten mindre benägen sina från banker att ta ut pengar som den misstänker är på fallrepet och "lender of last resort" åtagandet

innebär att banker kan finansiera sig även i situationer finansiellt av trångmål. Svårigheten att bedöma banks ställning gäller emellertid en även Riksbanken i egenskap "lender of last resort", därmed kan av som ha svårt att skilja de banker bör få likviditetsstöd från dem på som som grund av en i grunden dålig ställning bör avvecklas. Slutsatsen i

kapitel

5 är att det går att minska inte att eliminera systemriskerna men eftersom det skulle bli för samhällsekonomiskt kostsamt träda i alla att lägen. Enda sättet att skapa stabilitet i betalningssystemet är därför att lagstiftningsvägen försäkra sig att enskilda banker är motståndsom kraftiga mot olika former störningar, det vill säga solida. I egenskap av av garant för insättningsmedlen har staten intresse begränsa kostav att naderna för det åtagandet. Även detta sker bäst de genom att som tillåts ta emot garanterade insättningar underkastas lagstiftning med samma syfte. I enlighet med resonemanget misstro ovan, om att mot en bank som stammar från andra orsaker än rent ekonomiska också skulle kun-

i l l i Reglering banker utgångspunkter 355 av -

sprida sig i systemet, finns det skäl att överväga någon typ av lagna reglering, utöver krav på Soliditet, i syfte att uppräotthålladet allmänna

förtroendet för bankerna. Trots att det i grunden är fråga ett intresse av att skydda systemom ets funktion inriktas med nödvändighet regleringsåtgärderna mot de

enskilda instituten. Det är deras motståndskraft mot störningar som avgör systemets stabilitet. Det primära målet vid utformningen av rörelsereglerna bör således solida banker. Försöken att uppfylla detta mål vara får emellertid inte medföra att lagstiftningen får en sådan utformning den förhindrar effektivt fungerande finansiell marknad. Tilltänkta att en lagstiftningsåtgärder måste hela tiden vägas mot risken för effektivitetsförsämringar. Avvägningen mellan målen stabilitet och effektivitet är

kommitténs huvuduppgifter. en av På plan än de samhällsekonomiska hittills ett annat resonemang som förts kan vissa mål och grundläggande principer som bör prägla anges lagstiftningsarbetet det här området. En sådan princip är att reglerna för banker inte bör avvika från dem gäller för verksamhet som annan det inte finns starka skäl för det. Ett mål som bör prägla arbetet är om rörelsereglerna skall utformas så att de främjar enhetlig och i övatt en rigt rättssäker tillämpning. Slutligen skall terminologisk anmärkning göras. För att beskriva en banks aktiviteter kan både orden rörelse och verksamhet användas. en Ambitionen i fortsättningen göra den skillnaden att ordet rörelse är att banks totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avavser en gränsad del rörelsen. Som exempel kan nämnas att kreditgivning är av de verksamheter kan ingå i en banks rörelse. en av som Solida banker är ett så abstrakt mål att det i sig föga ledning i ger arbetet med att utforma rörelseregler. I nästa avsnitt 9.2 kommer därför något kan kallas delmål för regelverket att identifieras. Delsom målen, samtidigt kan sägas utgöra grundläggande medel för lagsom stiftaren för att tillse att banker är solida, utvecklas sedan närmare i avsnitt 9.3 9.5. l avsnitt 9.6 diskuteras hur allmänhetens förtroende för bankerna även i övrigt kan grundläggas med hjälp av en standardregel.

9.2 Solida banker

Solida banker kräver både åtgärder i syfte att minska risken för förlustoch åtgärder ökar motståndskraften för det fall förluster upper som kommer. Soliditeten är således inte enbart beroende att bank har av en vissa ekonomiska utan också att den genom olika åtgärder bereserver gränsar sitt risktagande.

356 Reglering av banker utgångspunkter SOU 1998: 160 -

Banker har normalt hög skuldsättningsgrad låg kvot kapital av eget i förhållande till tillgångar, vilket medger relativt litet för utrymme förluster. För att banken skall kunna motstå störningar måste den ha ett visst buffertkapital. Bankens ägare har motiv förse banken med att buffertkapital för att övertyga bankens finansiärer banken komom att mer att kunna fullgöra sina förpliktelser. Trots detta finns det motiv för lagstiftaren att kräva visst buffertkapital eftersom banken i sitt val av buffertkapital inte har anledning att beakta systemriskerna. Även om samhällets och bankens intressen normalt sammanfaller, motiveras ett krav på buffertkapital av att skillnaden mellan statens och bankens val

av buffertkapital kan bli stor för bank har relativt lite förlora en som att på att gå i konkurs grund dålig lönsamhet och lågt förtroendeav kapital.

Dessutom har bankerna normalt låg andel höglikvida medel i förhållande till sina totala tillgångar vilket kan leda till snabbt ett uppkommande behov försäljning avkastande tillgångar för av av att möta inlånares krav. Detta leder till att den utsatta banken måste realisera sina svårvärderade tillgångar, sannolikt till ett pris ligger under det som bokförda värdet. Realisationsförlusterna kan bringa från början även en solid bank fall. I avsnitt 9.3.5 diskuteras behovet regler av som ställer krav på banker att hålla viss andel sina tillgångar i likvida medel, av dvs att ha likviditetsbufertf Slutsatsen där blir det inte nöden att är vändigt med sådana regler.

Av samma anledning det inte är möjligt att helt överlåta valet som av buffertkapital till banken, är det nödvändigt begränsa bankernas att möjlighet till risktagande. Eftersom risken för spridning problem i av en bank till andra banker är stor, kan enskilda bankers handlande risk-

era att äventyra hela betalningssystemets funktion. Statens roll som garant för banksystemets stabilitet medför ett intresse från sida statens att påverka bankernas handlande. Ytterst sker detta för begränsa kostatt naderna för åtagandet. Det är därför, statens perspektiv, nödvändigt ur med åtgärder som begränsar både bankernas möjlighet och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Dessa åtgärder bör syfta till riskbe-

gränsning, dvs att begränsa enskilda bankers risktagande. Som redogörs för i kapitel hänger risken för problem i bank att en sprider sig till förutom de nära kopplingar normalt finns en annan, som

°° Buffertkapital är inte en term förekommer i lagstiftningen och den fösom reslås inte heller göra det. Den motsvaras närmast reglerna kapitalav om täckning, bestämmelsen om visst minsta startkapital och vissa associations-

rättsliga regler om det egna kapitalet. 9 Ett krav viss likviditetsbuffert motsvaras i gällande berätt närmast av stämmelsen om betalningsberedskap i 2 kap. 10 § i BRL.

1998:160 Reglering banker utgångspunkter 357 SOU av -

mellan banker i form stora transaktioner till följd av betalningsförav medling, handel med olika typer finansiella instrument och krediter av på interbankmarknaden, till stor del med svårigheten att besamman döma banks ställning. Misstro mot bank kan fortplanta sig till att en en andra banker eftersom det normalt är svårt att få en klar bild avse även bankernas tillgångar. Denna misstro yttrar sig att bankens av genom insättare och andra banker, omedelbart återkallar finansifinansiärer, sina insatta eller säga krediter via eringen genom att ta ut pengar upp interbankmarknaden. Detta leder till att den utsatta banken måste realis-

sina svårvärderade tillgångar. Såsom redan har påpekats, är risken era detta måste ske till pris ligger under det bokförda värstor att ett som det, vilket i sig kan bringa banken fall. det sagda framgår att smittorisken är avhängig av vilka till- Av ovan banken håller. En bank inte har någon verksamhet gångar som annan och väljer att förvara mottagna transak-

än betalningsförmedling som

tionsmedel i valvet löper liten risk att råka ut för en uttagsanstormning

den det är det bara att hämta pengarna ur valvet; den är och gör upp med andra ord totalt likvid. Så fort bank börjar placera de mottagna en uppkommer risken för att finansiärerna på grund av ogrundad medlen misstro bankens förmåga att fullgöra sina åta-

eller välgrundad mot

snabbt sina fordringar till betalning. När det gäller ganden säger upp traditionella banken placerar inlånade medel i kreditgivning den som inneboende svårighet att värdera krediterna. Detta leder till finns det en motiverat med åtgärder i syfte att öka möjligheterna att överatt det är banks tillgångar och analysera deras värde. Med från engblicka en en brukar detta kallas genomlysbarhet transparency. elskan översatt term kan tänkas medföra restriktioner i möjlig-

Kravet genomlysbarhet

bedriva vissa verksamhet, att förvärva vissa typer heterna att typer av och fritt organisera sin rörelse, både faktiskt och juriav egendom att diskt. Genomlysbarhet viktigt också för att staten skall kunna fullgöra är "lender of last resort", innebär att centralbanken sin funktion som som tillfälliga krediter till banker har likviditetsproblem på skall ge som hos insättare och aktörer interbankmarknaden. På grund av misstro undviks förväntningsstyrda konkurser. Centralbanken skall så sätt rent krediter till banker har soliditetsproblem, dvs. där dock inte ge som välgrundad. Det skulle nämligen innebära att ineffektiva misstron är skötta banker kan leva vidare. För att centralbanken ska kunna och illa skilja de olika kategorierna är det viktigt med god genomlysbarhet. genomlysbarhet och, i viss mån, buf-

Kraven på riskbegränsning,

För det första så sätt att, i första hand, fertkapital hänger samman. för bank måste ha rörelsen för att styrelsen och ledningen en grepp om adekvata åtgärder i syfte att begränsa riskerna. En god riskkunna vidta

358 Reglering av banker utgångspunkter SOU - 1998: 160

analys kan därför sägas förutsättning vara en såväl for riskbegränsande åtgärder för god genomlysbarhet. Har inte bankens som ens ledning grepp om riskerna i bankens rörelse kan nämligen knappast någon annan få det heller. En tillfredsställande bild bankens totala riskexpoav nering fordrar någon typ systematiskt genomförd riskanalys. av l den mån resultaten analyserna kommer till allmänhetens kännedom av hjälper de bankens avtalsparter att bedöma bankens ställning och bidrar således till den externa genomlysningen banken. Även i de fall av analysresultaten hålls internt, vilket får bli huvudregeln, antas utgör dock analysen i sig, en nödvändig låt tillräcklig förutsättning för vara att externa intressenter skall ha någon chans att bedöma banken. Det får nämligen anses uteslutet att sådan kan genomlysa banken det en om inte finns interna system klargör bankens ställning. Interna risksom analyser bidrar också till tillsynsmyndighetens möjlighet bedöma att banken.

För det andra är det viktigt att lagstiftningen bankens förger ägare utsättningar såväl att få god bild riskerna i rörelsen en av som att utöva tillräckligt inflytande för att kunna påverka risknivån i banken. Ett krav på buffertkapital utgör ett incitament för ägarna utöva sitt inflytande att i riskbegränsande riktning. Detta incitament stärks kravet om på buffertkapital varierar i förhållande till risknivån.

I de följande avsnitten 9.3-9.5 kommer de angivna grundovan läggande medlen för lagstiftaren, nämligen buffertkapital, riskbegränsning och genomlysbarhet, att utvecklas ytterligare.

9.3 Buffertkapital

Inledning

Riskerna i bankrörelse kan hanteras och begränsas på olika sätt. Detta diskuteras i avsnitt 6.4 nedan detaljerat i kapitel Åtgärderna samt mer y. vidtas i syfte att minska risken för förluster. Det är dock viktigt för lagstiftaren att också försöka till att banks motståndskraft förse en mot luster är tillräcklig. I princip bestämmer banks kapital en egna dess motståndskraft mot förluster. Ju mindre eget kapital i förhållande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre motståndskraft.

Det skall inledningsvis betonas att bankägare har incitament föratt se banken med ett visst buffertkapital. Motivet för lagregler syftar som till att garantera ett minsta buffertkapital är något tillspetsat att det inte i alla lägen går att lita på att bankernas val buffertkapital är samhällsav ekonomiskt optimalt. Varför det är det sättet utvecklas nedan.

SOU 1998: 160 Reglering banker utgångspunkter 359 av -

Regler för hur bankernas rörelse skall bedrivas motiveras särskilt av

det kan uppkomma situationer och förhållanden där en banks och att intressen inte sammanfaller. Normalt har alla inblandade i bankstatens med intresse att banken utvecklas väl och en ett staten gemensamt av inte för risker. I situationer där bank är på fallrepet kan tar stora en intressenterna i banken ha mycket lite att förlora på ett ökat risktagande

medan vinsterna kan bli stora. Detta brukar betecknas som att det finns s.k. moral hazard-beteende. Ökat risktagande i bankerna leder risk för högre risk for måste vidta kostsamma åtgärder för att betill att staten stabiliteten i betalningsväsendet. Eftersom staten är den yttersta vara för stabiliteten i det finansiella systemet leder ökat risktagande garanten till storleken på det implicita åtagandet ökar. För att hålla risktaganatt bankerna acceptabel nivå behövs vissa regler för deras verkdet i en samhet. Regler buffertkapital spelar roll även på detta omrâde. om en Sådana regler kan nämligen användas till att avväga ägarnas kapitalinrisken i bank och därmed minska risken för moral hazardsats mot en beteende. Reglerna måste för effektiva spegla förändrat risktagatt vara ande i förändrat kapitalkrav. Regler buffertkapital kan påverka ett om viljan till risktagande hos banks ägare eftersom det egna kapitalet en form självrisk för ägarna i händelse av konkurs. kan ses som en av riskbegränsning påverkar i stället banks möjligheter till Regler om en risktagande. lätt insedda skäl bör buffertkapitalet variera med storleken Av och risknivån i rörelsen. Reglerna buffertkapital bör alltså vara om konstruerade så att de tar hänsyn till ovan nämnda faktorer. Sammanfattningsvis kan regler buffertkapital sägas ha två funkom nämligen dels öka motståndskraften när förluster inträffar, tioner, att minska viljan till risktagande hos bankernas ägare. För båda dels att kapitalkravet måste variera med risktagandet. funktionerna gäller att avsnitten skall vissa de regler samverkar for att l de fortsatta av som buffertkapitalet i banker kortfattat presenteras och sättas i sitt trygga sammanhang.

92 grundläggande betydelse för fenomenets uppkomst är ägarnas begrän- Av för bankens skulder enligt associationsrättsliga regler. Om en sade ansvar riskabel placering inte faller väl ut och banken går i konkurs riskerar ägarna kapitalet vilket är litet i krissituation. Detta gäller förvisendast det egna en bolag inom andra branscher. Men eftersom banksystemet kan sägas so även särställning från samhällsekonomisk stabilitetssynpunkt är ett sådant ha en beteende hos banker särskilt viktigt att stävja. Banker har dessutom större icke-finansiella företag att snabbt förändra sin riskexpomöjligheter än t.ex. nering i betydande omfattning.

360 Reglering av banker utgångspunkter - SOU l998: 160

9.3.2 definitioner

Några

Det är sin plats att inledningsvis kort redogöra för några av de grundläggande definitioner används i gällande som rätt. Genomgången görs för att det skall lättare följa vara att med i den fortsatta framställningen och syftar inte till exakt återge vad att som gäller. Termen buffertkapital förekommer inte i lagstiftningen föreslås och inte heller

göra det utan är samlingsbeteckning, för olika

en typer av eget kapital,

som används i framställningen.

Startkapital är det kapital krävs för att få bankrörelse som starta se nästa avsnitt. Det finns associationsrättsliga regler syftar till som att trygga buffertkapitalet. Reglerna bestämmer i vilken utsträckning bank som en får disponera fritt och bundet kapital varierar eget med vilken associations-

form valts. De associationsrättsliga reglerna

som som syftar till att trygga ett buffertkapital gås igenom i kapitel 17. Termerna kapitalbas, primärt och supplementärt kapital används

främst i kapitaltäckningssammanhang. Med kapitalbas

avses summan av primärt och supplementärt kapital efter vissa avräkningar. Med primärt kapital avses i bankaktiebolag i huvudsak kapital eget se nedan. Observera att även fritt eget kapital inkluderas, med undantag för kumulativa preferensaktier och uppskrivningsfonder. I medlemsbanker utgörs det primära kapitalet i huvudsak eget kapital av med undantag för förlagsinsatser och uppskrivningsfonder i sparbanker i huvudsamt sak av reservfonder. Med supplementärt kapital avses kapital som influtit på grund utgivning förlagslån och liknande av av med efterställd

rätt till betalning.

Det egna kapitalet delas i bundet och fritt upp eget kapital i bank-

aktiebolag och medlemsbanker. l bankaktiebolag det

utgörs bundna egna kapitalet aktiekapital, överkursfond, uppskrivningsfond, av reservfond och fond för orealiserade vinster. I medlemsbanker utgörs det av insatskapital samt ovan nämnda fonder förutom överkursfond. I sparbanker delas det kapitalet i fonder och vinst egna upp eller förlust för âret. Med fonder avses grundfond, uppskrivningsfond, reservfond, fond för orealiserade vinster samt garantifond.

Startkapital

Enligt gällande rätt skall vid prövning oktrojansökan av en bl.a. bedömas behovet av kapital. Bedömningskriterierna något är annorlunda jämfört med dem som gäller enligt kapitaltäckningsreglerna. Som exempel kan nämnas att kapitalbehovet bedöms även med hänsyn till rörelse-

1998:160 Reglering banker utgångspunkter 361 SOU av -

Kapitalet skall i bankaktiebolag och sparbanker bestämmas med risken. hänsyn till omfattningen och beskaffenheten den planerade rörelsen. av skall i bankaktiebolag utgöras aktiekapital, i medlemsbank av Det av och i sparbank grundfond. Vidare finns nominellt

insatskapital av en

för det minsta bundna kapital bank skall ha vid angiven gräns egna en bankaktiebolag är detta belopp fem miljoner samt för starten. För ecu miljon Medlemsbanker får ha ett lägre bundet eget

sparbanker en ecu.

kapital fem miljoner den beräknade balansomslutningen är än ecu om högst etthundra miljoner kronor. bank väl har sin rörelse finns det begränsade möjlig- När en startat för Finansinspektionen att göra någonting åt att banken har otillheter

räcklig kapitalbuffert kapitalkravet enligt kapitaltäckningsreglema

om undantag det fall att banks kapitalbas underskrider är uppfyllt. Ett är en belopp krävdes i form bundet eget kapital vid det nominella som av sådana fall skall Finansinspektionen återkalla bankens oktroj. starten. I Observera det rör sig nominella gräns men olika typer av att om samma kapitalkrav. Denna regel gäller för alla typer av banker. rimlig ordning att lagstiftaren även efter det att oktroj be- Det är en det krav buffertkapital gäller vid starten

viljats upprätthåller som

kravet går utöver det följer av kapitaltäckningsreglema. även om som "tröskel" reglerna startkapital utgör enligt gällande rätt bör Den som om med regel höjer nivån på "golvet" bakom kompletteras en som sådan regel skulle kunna utformas ett allmänt krav "tröskeln". En som buffertkapitalet skall tillräckligt med hänsyn till den rörelse på att vara bedriver. Alternativt kan användas regel ställer som en bank en som rörelsen inte får bedrivas ett sådant sätt att buffertkapitalkrav på att alternativa sätten att formulera regel är två sidor av et äventyras. De en sak. Antingen får banken buffertkapitalet till rörelsen samma anpassa eller rörelsen till buffertkapitalet. Oavsett hur eventuell regel närmaen skulle den kunna utgöra grund för ingripanden i fall då utformas så re enligt kapitaltäckningsreglema är tillräcklig men buf-

kapitaltäckningen

ändå i vidare perspektiv otillräckligt med hänsyn fertkapitalet ett anses viss rörelse. till en

9.3.4 Kapitaltäckningsreglema

Viktigast de regler har till syfte att trygga ett buffertkapital är av som regelkomplex brukar kallas kapitaltäckningsregler. Kapitaldet som till delen bygger på EG-direktiv och intäckningsreglerna, som största ternationella överenskommelser, är omfattande och tekniskt komplice-

rade. De skall kortfattat gås igenom här nedan.

362 Reglering av banker utgångspunkter SOU 1998: 160 -

De gällande kapitaltäckningsreglerna fokuserar på kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitaltäckning kreditrisker är prinav cipen att en banks klassificeras utifrån emittent- och engagemang säkerhetstyp. I princip all företagsutlåning placeras i klass. Därsamma med blir det ingen skillnad i kapitalkravet till följd skillnader i kreav ditrisken mellan olika företagskrediter. Reglerna fångar inte heller upp

olika grader portföljdiversiñering.

av Sedan början 1996 omfattas även marknadsrisker kapitaltäckav av ningsreglerna. När det gäller ränterisker och aktiekursrisker skall posi-

tioner i bankernas handelslager kapitaltäckas. Dessutom växelkursger risker i hela verksamheten upphov till kapitalkrav. Kapitaltäckning för

marknadsrisker berör därutöver motpartsrisker och avvecklingsrisker inom värdepappershandel samt risker på grund garantier vid av en emission. Även när det gäller marknadsrisker skall dessa kapitaltäckas

enligt vissa procentsatser utefter klassificering de olika typerna av av exponering. Dessa regler schablonmetod eller standardiserad metod - som baseras på ett EG-direktiv från 1993 93/6/EEG, tar inte hänsyn till alla de möjligheter som finns för att utjämna och hantera risker genom rationell riskhantering.

En del kreditinstitut använder i dag avancerade datamodeller för att beräkna risk. Sådana riskberäkningsmodeller, eller Value Riskat models, kan också användas för beräkning kapitalkrav. Modellerna av anses ge ett mer rättvisande kapitalkrav bl.a. på grund att hänsyn kan av tas till portföljsammansättningen. Genom ett nyligen antaget direktiv 98/32/EG har regler för användningen sådana s.k. modeller i av egna kapitaltäckningssammanhang införts i 1993 års direktiv. De benya stämmelserna bygger Baselkommitténs rekommendationer om marknadsrisk från 1996. Regelverket för användande modeller av egna för beräkning av kapitaltäckningskrav är mycket komplicerade. I kort-

het innebär reglerna att det ställs krav på modellens tillförlitlighet liksom på institutens förmåga att använda sig modellen i sin riskhantav eringsprocess. Instituten skall också ha tillsynsmyndighetens godkänn-

ande för att få använda modellen för beräkning kapitalkrav. av EU har sedan tid medgett att medlemsstaterna tillåter sina banker en att använda egna riskberäkningsmodeller vid sidan den standardiserav ade metoden. En sådan möjlighet finns också för de svenska bankerna sedan den ljanuari 1996.

Med nödvändighet är reglerna rörande kapitaltäckning kreditriskav er trubbiga och det bör även observeras att kapitaltäckningsreglerna inte beaktar alla risker bank är exponerad för. Exempelvis besom en aktas inte s.k. operativa risker eller rörelserisker. Det betyder t.ex. att en ren inlåningsbank, dvs. en bank placerar mottagen inlåning i som

Reglering banker utgångspunkter 363 SOU 1998: 160 av -

inte skulle behöva något eget kapital enligt kapitaltäckstatspapper,

ningsreglerna.

i sin nuvarande utformning är inte i sig

Kapitaltäckningsreglerna

uppfylla de inledningsvis i avsnittet skisserade kravtillräckliga för att

regler buffertkapital. En principiell fråga för kommittén är om en på om

omarbeta kapitaltäckningsreglerna eller om

arbetet skall inriktas att

inriktas införa kompletterande reglering i arbetet i stället skall att

övergripande sätt söka garantera att bank har tillsyfte att på ett mer en

det första alternativet talar att kapitaltäckräckligt buffertkapital. Mot

starkt bundna EG-rätten och internationella över-

ningsreglerna är av

enskommelser och det därför är tveksamt det är möjligt att geatt om förändringar skulle krävas enligt detta nomföra de långtgående som

övrigt svårt, för att inte säga omöjligt, för alternativ. Det torde för vara

slå på väg, skulle leda till omfattande Sverige att ensamt en som

jämfört med andra EU-länder. Det ingår inte heller i komskillnader

kapitaltäckningsreglerna. Av nämnda skäl

mitténs uppdrag att se över

bedömningen det, i vart fall i det här sammanhanget, gör kommittén att

söka förändra kapitaltäckningsreglerna i nämnd rikt-

inte är lämpligt att

arbetet får istället inriktas att införa en kompletterande ning, utan

reglering.

9.3.5 Sambandet mellan likviditet och buffertkapital

likviditetsrisk har samband med storleken dess buf- En banks nära

Anledningen är att likviditetsrisken ytterst handlar om en fertkapital.

refinansiera sig interbankmarknaden eller hos banks möjlighet att

i sin sammanhänger med förmågan att ställa Riksbanken, vilken tur

lån. Regler med syfte att trygga buffertkapitalet säkerhet för dessa

likviditetsrisken. Således bidrar både allmän soliminskar därmed en

kapitaltäckningsregler till att begränsa risken for en likditetsregel och

Grunden för detta synsätt utvecklas i det följande. viditetskris. förmedlare betalningar gör att de ackumule- Bankernas roll som av

fordringar på varandra. Betalningar mellan banker skulder till och rar för clearing och avveckling RIX, i vilket sker via Riksbankens system

Bankerna dagligen sina respektive varje bank har ett konto. stämmer av

kräver ingen kapitaltäckning för kreditrisk däremot 3 Innehav av statspapper

s.k. generella ränterisken. Detta innebär dock inte att krävs kapital för den inlåningsbank i stort sett utan eget kapital. Reglerna det skulle att starta en nämligen vissa regler startkapital som inoktrojprövning innehåller om om kapitalet skall väl avvägt till den tilltänkta rörelsen se nebär att det egna vara

6.3.3.

364 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: 160

positioner i RIX. Denna information ligger till grund för bankernas s.k. dagslånehandel, syftar till att utjämna likviditeten som mellan bankerna. De banker som har likviditetsbrist lånar således över

natten från

dem har överskott på likviditet. som Riksbanken betalar ränta, inlåningsräntan, till bank en som har överskott på sitt konto i RIX vid dagens slut. En bank har underskott som sitt konto vid dagens slut, fär på motsvarande betala sätt Riksbankens utlåningsränta. Eftersom utlåningsräntan är betydligt högre än inlåningsräntan, har bankerna motiv att jämna sina positioner ut i RIX in-

bördes. Både in- och utlåningsmöjligheterna är beloppsmässigt begrän-

sade. För lån måste banken ställa säkerhet.

ln- och utlåningsräntorna utgör golv respektive tak i Riksbankens s.k. räntekorridor och ingår i Riksbankens penningpolitiska räntestyrningssystem. In- och utlåning på penningpolitiskt motiverade villkor regleras i 18 § första stycket i lagen 1988:1385 Sveriges riksbank om riksbankslagen. Det är viktigt att skilja Riksbankens penningpolitiska

verksamhet från dess roll s.k. lender of last vilken knuten som resort, är till dess särskilda för betalningsväsendets stabilitet. Enligt ansvar 18 § andra stycket i riksbankslagen har Riksbanken möjlighet att, om synnerliga skäl föreligger, bevilja kredit särskilda villkor till bl.a. banker. En bank som inte kan reñnansiera sig på interbankmarknaden, t.ex. till följd av att kreditvärdigheten ifrågasätts, kommer automatiskt att få underskott på sitt konto i RIX. Banken kan då erhålla lån på särskilda villkor.

En banks temporära likviditetsbrist löses således rutinmässigt genom reñnansiering via interbankmarknaden eller i sista hand via mindre lån över natten från Riksbanken. En allvarligare likviditetsbrist,

normalt förorsakad misstro mot bankens betalningsförmåga och av därmed förknippad ransonering dagslånemarknaden, kan

avhjälpas

av Riksbanken, dock under förutsättning banken bedöms att som i grunden solid. Risken för att bank skall hamna i likviditetskris alltså en en är ytterst beroende bankens möjlighet låna på interbankmarknaden av att eller från Riksbanken. Denna möjlighet är i sin beroende tur av att banken har tillgångar att lämna säkerhet. En första

som förutsättning för detta

är att banken har nettotillgångar att belåna. Ytterligare

en förutsättning

i Centralbankens lender of last resort-funktion diskuteras utförligt i avsnitt

l.X. i Om banken inte är solid, är likviditetsstöd otillräckligt för rädda den och att det krävs andra typer av insatser, t.ex. för att ordnad avveckling arrangera en och utlösning av insättningsgarantin. Kommittén återkommer till dessa frågor i kapitel X.

Reglering banker utgångspunkter 365 SOU 1998: 160 av -

tillgångarna är sådana att ett någorlunda rättvisande värde går att är att fastställa. En banks likviditetsrisk är således beroende av storleken på

bankens buffertkapital, även rörelsens och tillgångarnas egenmen av

skaper och genomlysbarhet.

Riksbanken uppfyller sin funktion att bistå solida banker Givet att har likviditetsproblem finns det inte skäl att frukta för en allmän som likviditetskris i i grunden solitt banksystem. En enskilds banks proett då inte än tillfälligtvis att påverka tilltron till övriga blem kommer annat stabiliteten i betalningssystemet är inte hotad. Regelverket banker och tillsynen bör följaktligen inriktas soliditetsaspekter och inte på och likviditeten. gäller enskilda bankers likviditet kan normalt banken själv När det bäst skickad bedöma vilka den behöver. När antas vara att reserver denna bedömning banken med i beräkningen att det är banken gör tar få likviditetstillskott utöver det normala från andra banker kostsamt att och Riksbanken. det inte nödvändigt med regler ställer krav Slutsatsen är att är som hålla viss andel sina tillgångar i likvida medel. bankerna att en av banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de Målet att regler syftar till att bevara bankens soliditet. som

9.4 Riskbegränsning

9.4.1 Inledning

bör sikte på begränsa bankens totala risktagande. Rörelsereglerna ta att har nämligen ingen betydelse i vilken bankens Verksamhetsgre- Det av det uppkommer problem för att det skall uppstå en risk för att nar som skall leda till dess fall. Det är alltså inte tillräckligt misstro mot banken den skyddsvärda verksamhet bank bedriver. Regleatt reglera som en inriktas bevara tilltron till banken helhet. ringarna måste att som Reglerna bör utformade ett sådant sätt att enskilda placeringar vara banks överlevnad. Detta innebär att rörelsereglerna bör inte riskerar en präglas diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot av ett olika risker står i centrum. inte och inte heller önskvärt att införa kvantita-

Det är genomförbart

placeringar. Exempel på icke önskvärda tiva regler för alla typer av regler sådana att inte än procent av kreditportföljen är som anger mer x krediter till databranschen och att inte än kr får får utgöras av mer y i handeln med tyska mark. Kvantitativa regler, vilka inte kan riskeras beakta alla faktorer betydelse, riskerar att göra mer skada än nytta. av

366 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: 160

Den ovan exemplifierade begränsningen

av kreditportföljen kan vara

for sträng eller for generös beroende på mängd andra förhållanden en Ambitioner att fånga de relevanta faktorerna i detaljerad en kvantitativ reglering av komplexa verksamheter tenderar också att göra regel-

verket svårgenomträngligt.

Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna for

riskbegränsning

vara att se till att bankerna bygger fungerande för upp system att hantera riskerna i sina respektive verksamheter. Beroende vilka typer av verksamheter bank bedriver kan dessa utformas en system olika sätt. En bank vars rörelse endast består i

betalningsförmedling och som pla-

cerar mottagna medel i statspapper behöver ett helt riskkontrollannat system än en traditionell fullsortimentsbank. Det är

nödvändigt att

bankens styrelse och ledning med hjälp av systemen kan få grepp om riskerna i den verksamhet banken bedriver.

som Riskbegränsning förutsätter nämligen riskuppfattning.

Det är således viktigt att reglerna lämnar viss frihet för bankerna att utforma systemen för riskbegränsning efter den rörelsens egna art och omfattning. Flexibla regler i detta avseende kan också förväntas leda till att bankerna gradvis utvecklar allt bättre system. Reglerna bör innehålla incitament till sådan utveckling. Dessutom torde en god riskuppfattning och riskkontroll konkurrensmedel. Mycket vara talar alltså för att reglerna endast bör någon slags miniminivå och det ange att överlämnas till bankerna själva och tillsynsmyndigheten att ta ställning till om en banks system är tillfyllest med hänsyn till bankens verksamhet.

Härnäst kommer ett avsnitt behandlar riskhantering i allmänhet. som Därefter behandlas några särskilda aspekter på marknadsoch kreditrisker 9.4.3. I avsnitt 9.4.4 och 9.4.5 behandlas reglerna om stora exponeringar respektive artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet

som båda är exempel på regelverk med syfte begränsa storleken att en banks enskilda placeringar. Sist i kapitlet belyses de nyss nämnda regelverkens och kapitaltäckningsreglernas samspel 9.4.6.

Riskhantering

En förutsättning för framgångsrika riskbegränsande

åtgärder i en bank är som nämnts riskuppfattning. Det första ledet i bilda sig processen att en uppfattning om riskerna i rörelsen är att identifiera vilka risker det

°° Bl.a. vilka begränsningar som läggs kreditgivning till andra typer av branscher och samvariationen i lönsamhetsutveckling mellan dessa branscher.

Reglering banker utgångspunkter 367 SOU 1998: l 60 av -

sig Därefter är det nödvändigt att uppskatta riskens storlek. rör om. Detta gäller både enskilda risker och rörelsens samlade risk. emellertid inte tillräckligt att bank vet vilka risker den är Det är en exponerad för och kan uppskatta deras storlek. Kraven på sådan kunförenas med krav att bank i någon mening skall ha skap bör ett en kontroll riskerna. Detta krav innebär att banken måste kunna styra över utveckling. Till grund for bedömningen vilka riskbegränsrörelsens av åtgärder skall vidtas måste ligga uppfattning om vilka ande som en acceptabla i bankrörelse. Denna bedömning har i det enrisker som är självklara utgångspunkter. Slutligen faller bedömskilda fallet inga tillbaka på det grundläggande kravet att bankens Soliditet inte ningen får äventyras. förda resonemanget kan sammanfattas som krav att en Det ovan identifiera, och ha kontroll över de risker som dess rörbank skall mäta med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de else är förknippad vittgående konsekvenser för bankens hela rörelse och organisakan ha naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går ut tion, vilket är på att hantera risker. kapitlet behandlas inte alla de aspekter kan läggas I det här som riskhantering. Styrelsen och dess arbete kan visserligen sägas utgöra banks riskhantering arbetsformerna i styrelserna grundbulten i en men

heller frågor organisationsstrukturen kom-

behandlas inte här. Inte om behandlas här att sådana frågor också har stor betydelse mer att trots ändamålsenlighet. Som nödvändig del av ett för riskhanteringens en kontroll fattade beslut. Även riskhanteringssystem ingår intern av om kontrollen utgör väsentlig del riskhanteringen så anden interna en av dessa frågor med fördel kan behandlas tillsammans ser kommittén att nämnda frågorna. Kommittén att återkomma med de två tidigare avser till samtliga dessa frågor i ett senare betänkande. beståndsdel i bra riskhanteringssystem är fun-

En grundläggande ett

informationsvägar. Information rörelsen skall ett ändagerande om föras vidare i organisationen. Information skall fmmålsenligt sätt upp där beslut i viss fråga skall fattas. Detta gäller såväl nas på den nivå en enskilda tjänstemän beslut under prövning styrelför beslut av som av förbundet med det regelsystem reglerar informationsflösen. Nära som det regelsystem reglerar och hur beslut i olika det i en bank är som var frågor skall fattas. Även ett ändamålsenligt delegeringssystem kan sägviktig beståndsdel i riskhanteringssystem. Nära samband as vara en ett formella reglerna beslutsfattande och beslutsdelegation med de rent om rörande överordnade nivåers faktiska möjlighet att styra inhar frågor i beslut på lägre nivåer. Fungerande styrning och styrsystem är nehållet även det förutsättningar för bra riskhantering.

368 Reglering banker utgångspunkter av - SOU 1998: 160

Hittills har beskrivits det nät av system som används, eller bör användas, för att styra banks rörelse. en Därvid har gränserna för lagstift-

arens intresse skisserats. I kan stort sett sägas att systemens utformning

har stor betydelse för riskhanteringens

ändamålsenlighet att vissa

men aspekter av dessa frågor främst kommer behandlas att i andra kapitel.

När det gäller det materiella innehållet i den information som vida-

rebefordras systemen och de beslut genom som fattas är det inte själv-

klart var gränserna för lagstiftarens intresse skall gå. Av det tidigare

resonemanget framgår att det finns ett legitimt intresse för staten att påverka hur beslutssystemen inom bank en ser ut. Därmed är det inte

sagt att det bör finnas lagbestämmelser som styr det materiella inne-

hållet i beslut faller inom som ramen för den inom banken tillåtna verk-

samheten. Det är fullt tillräckligt att lagstiftningen kräver system som ser till att det finns tillräckligt beslutsunderlag, att besluten fattas på

lämplig nivå och att någon, slutligen styrelsen, får en bild av den helhet

som följer av de enskilda besluten. Utöver detta finns även ett intresse

från statens sida att bankerna klarar av att styra balansen mellan olika

verksamheter och olika tillgångar. Däri ligger att en bank måste ha en strategi för hur rörelsen skall utvecklas, dvs. för frågor såsom vilka

verksamheter banken skall på som satsa respektive avveckla, vilka

kundgrupper som skall bearbetas och så vidare. När besluten nått denna

nivå är det önskvärt att statens

inblandning, genom lagstiftning eller via

tillsyn, minimeras och begränsas efter kriteriet vad är speciellt som skyddsvärt med tanke på implicita statens åtagande för stabiliteten i

betalningsväsendet. Det rör sig här i huvudsak

om rent företagsekono-

miska bedömningar i vilka det

knappast finns anledning

för staten att

ingripa. Ett ingripande bör i sådana fall endast aktualiseras, när bankens

soliditet skulle hotas någon genom att av rörelsereglerna till följd av beslutet träds för när. På motsvarande sätt måste tillsynsmyndigheten

ha skyldighet att ingripa vid överträdelse regler av som föreskriver be-

gränsningar av icke-finansiell verksamhet eller

begränsningar i förvärv

av aktier.

Utöver de regler har till syfte som att förbättra genomlysbarheten

och begränsa risken och som i vissa avseenden innebär restriktioner för

rörelsen, är det således olämpligt med lagregler har till syfte som att styra inriktningen på rörelsen. Det är också olämpligt

att tillsynsmyn-

digheten skulle ingripa med hänvisning till att ett sådant övergripande

beslut förefaller oklokt och på lång sikt riskerar att äventyra banks en soliditet. Följden ett sådant ingripande av skulle nämligen bli att till-

synsmyndigheten påtog sig ett för driften ansvar av banken.

Slutsatsen är att det finns skäl för en regel som kräver att bank en skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är

Reglering banker utgångspunkter 369 SOU 1998: l 60 av -

med. En sådan regel innebär också krav på system avpassaförknippad

de till rörelsen.

9.4.3 Särskilt marknadsrisker och kreditrisker

om

medfört instrument de finansiella Utvecklingen har nya typer av

ökad omsättning. Utvecklingen innebär också marknaderna och även

fått bättre möjligheter att hantera marknadsrisker, dvs. att bankerna har

och aktiekursriskerf" Med hänsyn till banklagstiftningränte-, valutasöker säkerställa att enskilda bankmål är det rimligt att lagstiftaren ens ändamålsenliga och rutiner för att analysera och hantera har system er rörelse. l praktiken torde detta innebära att lagstiftningen riskerna i sin hållen bestämmelse riskhantering och innehåller relativt allmänt om en i uppdrag att kontrollera att en enskild

att tillsynsmyndigheten ges

avpassade efter dess rörelse. Att väg och banks system är en annan

föreskriva vilka positioner får tas i olika instrument synes t.ex. som

ogörligt.

analys kreditrisker handlar i princip om att bestämma En banks av

för låntagare kommer att uppfylla sina förpliktelser. sannolikheten att

finns mängd, mellan låntagare varierande, faktorer som är av Det en för sådana analyser. Diversiñering av kreditportföljen är en betydelse den samlade kreditrisken. Genom att undviktig del hanteringen av av minskar risken för att många låntagare

vika ensidig riskexponering

Diversifiering kan ske i

samtidigt drabbas av betalningssvårigheter.

exempelvis låntagarens bransch och det geoflera olika dimensioner,

denne är verksam låntagarens valutaexponering, grafiska område som förknippad med och, inte minst, oliden politiska risk verksamheten är

ställs för lånet. Det är omöjligt för lagstiftaren ka typer av säkerhet som

variabler är relevanta för viss bank i en att i förhand ange vilka som en

viss situation.

har lämpliga rutiner för kreditgivning och divers- Givet att bankerna

finns det, belysts i avsnitt 9.4.2, inte

ifiering av kreditportföljen som

söka det materiella innehållet i enskilda skäl för lagstiftaren att styra

omöjlig uppgift att i förhand ange hur ett lämpkreditbeslut. Det är en

skall för varje tänkbar situation. Som exempel kan ligt kreditbeslut se ut

s.k. masskrediter. I vilken utsträckning sådana nämnas hanteringen av

egentlig kreditprövning är beroende av sammansättkan beviljas utan

ningen och storleken på den övriga portföljen.

°7Se kapitel 3 och genomgång hur bankerna kan hantera kreditrisker. °8Se kapitel 4 för en av

370 Reglering banker utgångspunkter av - SOU 1998: l 60

Lagstiftaren bör, sätt när det gäller samma som marknadsrisker, i

första hand söka åstadkomma bankernas att rutiner och interna regler

för kreditgivning är tillfredsställande. Här är det bankernas förmåga att

bedöma och värdera kreditrisker som skall komma i förgrunden.

En väsentlig skillnad mellan marknadsrisker och kreditrisker är att

de senare är svårare att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag. Detta beror dels på att det finns inneboende en svårighet att

värdera krediter, dels att marknaderna for handel i kreditrisker ännu

är relativt outvecklade. Svårigheten värdera krediter att hänger i sin tur

bl.a. samman med att det är så många variabler som påverkar värdet av en viss kredit för viss innehavare och en att det ofta råder asymmetrisk

information rörande dessa variabler.

Informationsproblemet hänger

samman med det speciella förhållande ofta finns mellan kreditsom en

givare och kredittagare. Den information en som finns hos kreditgiva-

ren kan vara svår att överföra till förvärvare krediten en av eller deri-

vat därav. Det här är i grunden

ett genomlysningsproblem.

Slutsatsen detta avsnitt kan sägas av vara att lagstiftaren genom en allmänt hållen regel bör söka uppnå enskilda att banker har till sin rör-

else avpassade system och rutiner för att hantera sina marknadsrisker.

Samma allmänt hållna riskhanteringsregel bör även gälla för kreditrisk-

er. Därutöver finns det på detta område stöd för införa att vissa ytterli-

gare bestämmelser. Dessa bör inte söka styra det materiella innehållet i

enskilda kreditbeslut utan inriktas mot att vara kompletterande i risk-

hanterings- och genomlysbarhetshänseende.

9.4.4 stora

Reglerna om exponeringar

l stort sett alla placeringar i finansiella instrument eller

placeringar som

är beroende den ekonomiska utvecklingen hos av en avtalspart är underkastade regler maximal storlek på placeringen. om Dessa regler kan

sägas utgöra en yttersta gräns för exponeringen både vad gäller mark-

nads- och kreditrisker. I viss mån kan detta sägas gälla för de även ope-

rativa riskerna.

Reglerna finns i lagen 1994:2004

om kapitaltäckning och stora

exponeringar för kreditinstitut och

värdepappersbolag 5 kap., kapitaltäckningslagen KTL samt i Finansinspektionens föreskrifter

FFFS

1995:60. Bestämmelserna är för banker, som gemensamma andra kre-

ditinstitut och värdepappersbolag,

är nästan helt anpassade till direkti-

vet om övervakning och kontroll kreditinstituts av stora exponeringar

92/12l/EEG. Direktivet innebär att EG-staterna måste införa regler

om skyldighet för kreditinstitut att begränsa storleken av sina stora ex-

poneringar och att lämna uppgifter om sådana exponeringar. Enligt di-

Reglering banker utgångspunkter 371 SOU 1998: 160 av -

alla tillgångsposter och poster utanför balansrektivet är exponeringar

räkningen enligt den kategorisering som gjorts i kapitaltäckningsdirek-

89/647/EEG. Som stor exponering räknas en exponering som tivet en

kund eller inbördes anknutna institutet har gentemot en en grupp av

minst 10 procent institutets kapitalbas. kunder och som motsvarar av

får, i enlighet med EG-direktivet, en banks exponering Enligt KTL

kunder med inbördes anknytning gentemot kund eller en grupp av en bankens kapitalbas 5 kap. 1 § KTL och inte överstiga 25 procent av

1994/95250 215 ff. Vid beräkningen skall samtliga exponeprop. s. kund eller kunder ringar ett institut har gentemot en en grupp av som inbördes anknytning läggas och det är totalsumman som med samman

överstiga 25 kapitalbasen. Summan av samtliga stora inte får procent av

överstiga 800 kapitalbasen. Detta inexponeringar får inte procent av

ha 32 exponeringar maximal storlek. nebär att bank som mest kan av en exponering definieras inte i kapitaltäckningslagen, men Begreppet i detta sammanhang alla tilldet kan sägas att med exponering avses

beroende kunds ekonomiska utveckling. Med kund gångar som är av en

i finansiella instrument häri inkluderas avses när det gäller placeringar

eller, det rör sig derivat, emittenten av den aktier emittenten om om

finansiella tillgången punkt 2 i bilaga VI och punkt 12 i underliggande

och i fråga fordringar och andra

bilaga 1 i kapitalkravsdirektivet om

för dem. I Finansinspektionens Föreskrifter åtaganden den som svarar

och allmänna råd stora exponeringar definieras exponering som om åtaganden utanför balansräkningen i såväl placeringar, fordringar samt

övrig verksamhet. De nämnda avgränsningarna handelslagret som ovan

innehav egendom inte är beroende av en medför att bankens av som

ekonomiska utveckling inte omfattas reglerna. Som exem- "kunds" av

de flesta typer materiella tillpel sådan egendom kan nämnas av

maskiner och liknande och vissa immateriella gångar såsom fastigheter,

kunder föreligger när det finns tillgångar såsom patent. En grupp av

mellan kunderna. Som exempel så-

affärs- eller intressegemenskap

gemensamt ägande, gemensam ledning, dan gemenskap kan nämnas

direkt kommersiellt beroende inte kan korsvisa garantier och ett som

Även inte nämnda omständigheter föreligger brytas kort sikt. om

fysiska eller juridiska personer har skall anses föreligga om en grupp någon eller samtliga kan befaras råka i sådan inbördes anknytning att

dem drabbas finansiella problem betalningssvårigheter om en av av

5 kap. 2 § 2 KTL.

under reglerna; såväl sådana innehas Alla aktieinnehav faller som

eller emissionsverksamhet aktier i intresseett led i handels- som som dock påpekas exponeringarnas storlek eller dotterbolag. Det skall att

aktier ingår i det kallas handelslagberäknas på olika sätt. För som som

den bedömda aktiekursrisken

ret beräknas exponeringen på grundval av

372 Reglering banker utgångspunkter av - SOU 1998: l 60

beräknad enligt kapitaltäckningsreglerna

medan exponeringar i andra aktier beräknas på grundval det bokförda av värdet. Reglerna innebär att det finns en absolut gräns för aktieinnehav kapitaltäcks som till 8 procent vid 25 procent bankens kapitalbas. För tydlighetens av skull skall sägas att alla exponeringar gentemot en kund slås samman. Det är således möjligt att inneha aktier motsvarande 25 kapitalbaprocent av sen i ett och bolag endast banken inte har samma om några andra exponeringar mot bolaget. Det finns dock möjlighet att överskrida denna gräns om det överskjutande innehavet helt täcks med kapital, eget dvs. kapitaltäcks till 100 procent. Beträffande exponeringar inom finansiell företagsgrupp en finns speciella regler i kapitaltäckningslagen. Med finansiell en företagsgrupp förstås i lagen ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet - och de dotterföretag som är institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut, eller ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet - och de institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut som det förstnämnda institutet eller holdingföretaget har ägarintresse i och som leds tillsammans med ett eller flera andra företag, om ägarnas ansvar är begränsat till den andel kapitalet dessa innehar, av som eller ett institut eller ett holdingföretag med finansiell - verksamhet och dotterföretag enligt första strecksatsen samt företag det finns som ägarintresse i enligt andra strecksatsen 6 kap. l § l st KTL.

När en finansiell företagsgrupp föreligger enligt det sagda, skall även ett anknutet företag är dotterföretag eller det finns som som ägarintresse i ingå i gruppen 6 kap. l § 2 st KTL. Med institut förstås i lagen

bank, kreditmarknadsföretag, Svenska

skeppshypotekskassan och vär-

depappersbolag l kap. I § 4 och 5 KTL.

Vad som i övrigt föreskrivs stora exponeringar i kapitaltäckom ningslagen skall tillämpas även på finansiell

en företagsgrupp 6 kap. 3

§ KTL. Det innebär exempelvis att finansiell

en företagsgrupps samla-

de exponering gentemot viss motpart begränsas till 25 en procent av företagsgruppens samlade kapitalbas.

Om ett moderföretag är ett institut skall vid

beräkningen av gräns-

värdena för stora exponeringar inte medräknas exponeringar som koncernföretag är institut har andra som gentemot koncernföretag som står under tillsyn av Finansinspektionen och omfattas av samma gruppbase-

rade redovisning moderföretaget 6 kap. 10 § KTL.

som För bankers del innebär denna bestämmelse att om en bank ingår i en finansiell företagsgrupp så gäller inte reglerna stora exponeringar för om expone-

Reglering banker utgångspunkter 373 SOU 1998: l 60 av -

andra företag i dessa står under tillsyn av ringar gentemot gruppen om

och omfattas gruppbaserade tillsyn. Finansinspektionen av samma

Finansinspektionen får medge att dessa regler tillämpas även på en

moderföretaget är ett i Sverige etablerat holdingkoncern i vilken

företag med finansiell verksamhet.

Beträffande andra exponeringar bank har gentemot sin egen som en

för maximal exponering mot kund eller företagsgrupp är gränsvärdet en

med inbördes anknytning inom företagsgruppen 20 av kunder en grupp gränsvärde stadgas i EG-direktivet. När ett procent, dvs. samma som

företag ingår i företagsgrupp bank beicke-finansiellt samma som en

bankens exponeringar gentemot moder-, dotter- och sysgränsas dock

kap. l § 3 KTL. I stället för 20 procent gäller terföretag hårdare 5 st

gräns på l0 procent kapitalbasen. en av

kan konstateras att de presenterade reglerna om stora expone- Det

ligger i linje med de förda resonemangen om begränsning ringar ovan

enskilda Reglernas utformning är dessstorleken på engagemang. av styrd EG-direktivet området. Kommittén gör därutom i hög grad av

det inte finns anledning att föreslå några omfattanför bedömningen att

i reglerna exponeringar se vidare avsnitt 11.8. de ändringar om stora

exponeringar är emellertid undantagna från begränsningarna. Vissa

i första hand placeringar och fordringar for vilka stater, Det gäller

liknande Närmare bestämt rör det sig fölkommuner eller svarar. om

jande kategorier:

och fordringar för vilka svenska staten, svensk kom- Placeringar en eller därmed jämförlig samfallighet svarar. mun fordringar för vilka utländsk stat eller central- Placeringar och en placeringen eller fordran gäller i den utländska statbank svarar, om

valuta och är refinanserad i samma valuta. ens

Övriga placeringar och fordringar för vilka svarar Europeiska ge-

eller någon de utländska stater eller centralbanker menskaperna av

regeringen föreskriver. som och fordringar för vilka sådan utländsk kom- Placeringar svarar en därmed jämförlig samfällighet, med behörighet att kräva mun eller

offentlig uppbörd, regeringen föreskriver. som

och andra åtaganden, för Placeringar, fordringar, garantiförbindelser

sådana placeringar eller fordringar som vilka säkerheten utgörs av

anges ovan.

uppkommer i samband med Vidare omfattas inte exponeringar som

valutatransaktion under tvâ dygn efter betalnormal avveckling av en

försäljning finansiella instrument omfattas inte ning. Vid köp eller av

uppkommer i samband med normal avveckling av en exponeringar som

efter den tidpunkt då antingen betalning transaktion under fem vardagar

374 Reglering banker utgångspunkter av - SOU 1998: 160

har skett eller de finansiella instrumenten har levererats. I nämnda fall har det alltså ingen betydelse är det vem som motpart; är transaktionens

typ som är avgörande.

l KTL stadgas vidare att regeringen får föreskriva att även andra poster än dem som nämns i det näst Föregående stycket poster undan-

tagna på grund är motpart inte av vem som skall räknas vid be-

stämmandet av en banks exponeringar kreditrisken om är låg eller posterna räknats från bankens kapitalbas.

av Finansinspektionen har, med

stöd av delegation från regeringen utfärdat föreskrifter i ämnet.°° Även bestämmelserna om redovisas under rubriken

"Exponeringar som

skall rapporteras" synes avsikten att materiellt

vara styra tillämpningen.

Enligt bestämmelserna får vissa poster helt undantas från begränsning-

arna medan andra poster skall tas upp.

I bestämmelsen stadgas "följande att poster får i sin helhet avräknas

vid bestämmande ett instituts stora exponeringar: av

a placeringar och fordringar för vilka utländsk en stat eller centralbank i land utanför A° zon svarar, om placeringen eller fordran

gäller i den utländska valuta statens och är refmansierad i samma valuta,

b placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen med

en återstående löptid högst år för vilka av ett annat kreditinstitut i

Sverige, Konungariket Sveriges statshypotekskassa, Sveriges all-

männa hypoteksbank, värdepappersbolag har

som Finansinspektio-

nens medgivande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första

stycket 4 lagen 1991:981 värdepappersrörelse om eller utländskt kreditinstitut inom A zon svarar,

c placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen för

vilka svarar institut kreditinstitut som utan att vara har tecknat pri-

mary dealer avtal penningoch obligationsmarknaden med Riks-

banken, under förutsättning dessa att exponeringar har återståenen de löptid av högst ett år och att det finns säkerhet som får inräknas

under A eller B i kapitaltäckningshänseende

grupp enligt Finansin-

spektionens föreskrifter och allmänna råd FFFS 1994:50 beom räkning av kapitalbas och kapitalkrav for kreditrisker,

d poster som enligt 2 kap 6 § lagen 1994:2004

om kapitaltäckning

och stora exponeringar för kreditinstitut

och värdepappersbolag har

räknats av från kapitalbasen."

°° Förordning 1994:2024 kapitaltäckning och om stora exponeringar, 2 § °° Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar,

FFFS 1995:60, 8

° Zon A definieras i direktiv 89/647/EEG artikel 2.1 andra stycket och de länder ingår räknas i bilaga som upp 2 till ovan nämnda föreskrifter.

Reglering banker utgångspunkter 375 SOU 1998: 160 av -

"för följande skall avräkning ske med olika Vidare stadgas att poster

procentsatser: placeringar, fordringar åtaganden utanför balansräkningen for a samt

kreditinstitut i Sverige, Konungariket Sveriges stadshypvilka annat

otekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag

har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på som enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 lagen 1991:981 om värdekonto

eller utländskt kreditinstitut inom A svarar skall

pappersrörelse zon

till 20 % sitt värde, de har återstående löptid av tas upp av om en

högst år. Dessa poster får inte ingå i det emittermer än ett men tre

ande institutets kapitalbas.

obligationer utgivna annat kreditinstitut i Sverige, b innehav av av

Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sveriges allmänna

värdepappersbolag har Finansinspektionens

hypoteksbank, som

medgivande medel på konto enligt 3 kap. 4 § första att ta emot

lag eller utländskt kreditinstitut inom zon A skall stycket 4 samma

till 50 % sitt värde, under förutsättning att obligationerna tas upp av återstående löptid än tre år och är föremål för omsätthar en av mer

marknad bestående yrkesmässiga aktörer och dagligen ning på en av

noteras på denna marknad,

och lågriskposter utanför balansräkningen " enligt c 50 % av medel-

till författningen fogad bilaga.

bilagan framgår följande poster räknas "medelrisk":- Rem- Av att som

öppnade och bekräftade, Garanti- och ansvarsförbindelser burser, -

inte har karaktär kreditsubstituL- Så-

samt garantiförbindelser som av

försäljning och återköp definieras i artikel 12.3 och dana avtal om som

direktiv 86/635/EEG, Oåterkalleliga kreditlöften som inte har 12.5 i kreditsubstitut, Outnyttjade kreditmöjligheter åtaganden karaktär av köpa värdepapper, eller att utfärda garantier eller att lämna kredit, att

giltighetstid än ett år, "Note accepter med en ursprunglig av mer -

facilities NIFs" och revolving underwriting facilities RUFs, issuance

och Andra medelrisktyp. - poster av lågrisk" räknas: Remburser för vilka levererade va- Som "medel - andra självlikviderande transaktioner, och utgör säkerhet samt ror

Andra medel lågrisktyp.

poster av - "lågrisk" räknas: Outnyttjade kreditmöjligheter åtaganden att Som köpa värdepapper eller att utfärda garantier eller aclämna kredit, att

med ursprunglig giltighetstid högst ett år, eller som när cepter en av

återtas avisering, och Andra poster av lågrisktyp. som helst kan utan -

Som alternativ till de nämnda metoderna kan vissa typer av expone-

till sitt "värde" oavsett löptid om denna ringar tas upp 20 procent av

metod tillämpas för samtliga institutets exponeringar. För exponeringar

376 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: 160

i handelslagret gentemot värdepappersföretag, clearingorganisationer

och börser inom EES gäller särskilda regler.

Avräkning får ske beträffande fordringar är betryggande säkrasom de genom panträtt i bostadsfastighet till 50 verkliga upp procent av värdet av fastigheten. Fastigheterna skall värderas årligen. Vidare innehåller bestämmelsen definition bostadsfastighet. en av De redovisade undantagen innebär sammanfattningsvis vissa att placeringar och fordringar för vilka stater, kommuner, Europeissvarar ka gemenskaperna eller liknande organisationer är undantagna från begränsningen för stora exponeringar. Detta gäller också exponeringar med en löptid av högst ett år för vilka svenska kreditinstitut och vissa svenska värdepappersbolag Exponeringar med längre löptid svarar. tillåts i vissa fall "viktas". Även exponeringar andra institut gentemot som tecknat primary dealer avtal penning- och obligationsmarknaden med Riksbanken undantas från gränsen, under

förutsättning att

dessa exponeringar har återstående löptid högst år och det en av ett att finns säkerhet får inräknas i A eller B. Gemensamt som grupp för de nämnda undantagen är att de är beroende den för fullav att som svarar görandet något sätt har speciell ställning. När det gäller en stater, kommuner och liknande har de beskattningsrätt. Kreditinstut och liknande är underkastade allehanda krav från lagstiftaren och de institut

som får teckna primary dealer avtal är underkastade Riksbankens kontroll. Annorlunda förhåller det sig med de angivna undantagen för fordringar på grund valutatransaktioner eller handel med finansiella av instrument. Såvitt framgår lagtexten är dessa undantag oberoende av av motparten och istället beroende transaktionens natur. Den svenska av bestämmelsen är tagen från EG-direktivet exponeringar, om stora där det i artikel l h stadgas att exponeringar vid valutatransaktioner och

köp eller försäljning värdepapper under tidigare angivna förutsättav ningar inte definieras exponeringar i direktivet. som En del av de redovisade undantagen från reglerna om stora exponeringar har betydelse för omfattningen på systemriskerna. Det gäller undantagen för exponeringar för vilka svenska kreditinstitut, vissa värdepappersbolag samt andra institut tecknat primary dealer avtal som på penning- och obligationsmarknaden Vidare gäller det svarar. exponeringar, oavsett motpart, är undantagna grund som av att de uppstått till följd av valutatransaktioner eller handel med finansiella instrument. Fanns inte dessa undantag skulle de normala reglerna stora om exponeringars storlek slå till även på dessa områden. Reglerna om stora exponeringar medför att risken för spridning ekonomiska problem av från ett institut verksamt i någon de nämnda sektorerna till banksektorn av begränsas. Som exempel kan användas banks kreditgivning till en ett kreditmarknadsföretag. För det fall bankens exponering kregentemot

1998:160 Reglering banker utgångspunkter 377 SOU av -

ditmarknadsföretaget begränsas på sätt som gentemot andra samma företag kan inte risken för att obestånd i kreditmarknadsföretaget sprids till banken anföras ett skäl för särskild reglering kreditmarksom av nadsföretaget. överväganden rörande regleringen kreditmarknadsföav får i sådant fall ske med utgångspunkt i de skyddsintressen som retag gäller på det området. Om, å andra sidan, banker tillåts ha större exponeringar på kreditmarknadsföretag blir risken för spridning från den sektorn till banksektorn ett särskiljbart argument för reglering av kre-

ditmarknadsföretagen. Allmänt sett bör undantagen från huvudreglema för stora exponeringar inte större är absolut nödvändigt för att de finansivara än som ella marknadernas funktionssätt inte skall ett alltför ingripande sätt påverkas. Genom den fortgående tekniska utvecklingen som möjliggör transaktioner lika öppna positioner mellan instituten finns det utan stora skäl över reglerna undantag från huvudreglema om stora exatt se om poneringar. Det är ett tekniskt komplicerat och mycket specialiserat område torde framgå redogörelsen lämpligast ses

vilket av ovan som

i samband med översyn värdepappersmarknaden. Kommitöver en av tén har därför valt att inte nu behandla frågan.

9.4.5 Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet

banksamordningsdirektivet vänder sig liksom alla EG-direktiv

Andra medlemsländerna. Vilket innebär att reglerna i artikel 12 i andra till begränsar möjligheten för ett medlemsland

banksamordningsdirektivet

tillåta lagstiftning medger banker att inneha aktier och andelar att som i direktivet angivna gränser. Artikeln är inte direkt införd i utöver svensk lagstiftning. Därmed är det dock inte sagt att svensk lagstiftning

inte uppfyller direktivets krav. Artikel innehåller tvingande regel begränsar ett medlems- 12 en som tillåta kreditinstitut att ha kvalificerade innehav i lands möjlighet att företag som varken är: a kreditinstitut, b finansiella institut, företag verksamhet har direkt samband med bankverksamhet c vars tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, factoeller avser förvaltning värdepappersfonder, datatjänster eller liknande ring, av 1 43.2 f andra stycket i direktiv 86/63 5/EEG,°2 eller

artikel

°2 direktiv den 8 december 1986 årsbokslut och sammanställd Rådets av om redovisning för banker och andra finansiella institut.

378 Reglering av banker utgångspunkter -

d försäkringsbolag definierade i direktiv 73/239/EEG.°3

Med kvalificerat innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar tio eller procent mer av kapitalet eller av samtliga röster eller möjliggör väsentligt som ett inflytande över ledningen företaget artikel l första stycket 10 i andra av banksamordningsdirektivet och l kap. 2 § l 2 BRL. st. Begränsningarna i artikel 12 innebär bank

att en som huvudregel

inte får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. Vidare får bank inte ha en sammanlagda kvalificerade innehav uppgår till än 60 som mer procent av bankens kapitalbas.

1 artikel 12.8 sägs att medlemsstaterna kan föreskriva att de ovan nämnda gränserna får överskridas under förutsättning att hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen måste täckas av kapitalbas och att avdrag för motsvarande del egen av kapitalbasen skall ske vid beräkning kapitaltäckningsgraden. av Om båda de angivna gränstalen, 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samlade innehaven, överskrids skall det större de överskridna av beloppen täckas kapitalbas. av egen En egenhet hos artikel 12 är att den endast gäller kvalificerade innehav, dvs. innehav viss storlek i relation till

av investeringsobjektets

storlek. Detta medför att små banker kan ha, i förhållande till den egna storleken, mycket stora innehav i företag. Exempelvis stora kan en bank med en kapitalbas på 100 köpa aktier för hela kapitalet i föreett tag med ett värde på 1001 här bortses från reglerna om stora exponeringar och kommitténs förslag vilka medför att en exponering inte tilllåts bli så stor att den äventyrar bankens soliditet och kontroll över riskerna.

Något om sambandet mellan reglerna om

stora exponeringar, och artikel

kapitaltäckning

12 i andra

banksamordningsdirektivet

I de föregående avsnitten har redogjorts för reglerna om stora expone-

ringar och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet.

Dessa regler samspelar med varandra och i viss mån med reglerna kapitaltäckom

°3 Rådets första direktiv av den 27 juli 1973 samordning lagar och andom av ra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring.

SOU 1998: l 60 Reglering banker utgångspunkter 379 av -

ning. Avsikten är att här kortfattat och översiktligt något åskådliggöra

dessa samband. det gäller reglerna exponeringar kan sägas att med ex- När om stora ponering alla tillgångar är beroende en "kunds" ekonomavses som av iska utveckling, såsom fordringar, aktier eller liknande. Utanför

tillämpningsområdet faller de flesta materiella tillgångar såsom typer av fastigheter, maskiner och liknande och vissa immateriella tillgångar

såsom En banks exponering gentemot en kund eller en grupp av patent. kunder får inte överstiga 25 procent bankens kapitalbas. Summan av av samtliga exponeringar får inte överstiga 800 procent av kapitalstora basen. Reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet begränsar möjligheten för banker ha kvalificerade innehav aktier och anatt av i företag inte är "finansiella" till 15 procent kapitalbasen i

delar som av

företag och till högst 60 procent kapitalbasen avseende ett enskilt av sammanlagda kvalificerade innehav. undantar alltså "finansiella" företag enligt speciell Artikel 12 en begränsningarna i artikeln. Är det fråga "företag

uppräkning från om

försäkringsverksamhet eller något slag finansiell verksom driver av tillstånd" 2 kap. 7 § KTL skall innehavet i de samhet som kräver fall kapitaltäckas till 100 procent. Uppräkningen i artikel 12 av flesta olika "finansiella" företag ett något vidare tillämpningsområde än ger regeln full kapitaltäckning. I den förstnämnda den ovan angivna om nämligen företag verksamhet har ett direkt uppräkningen ingår vars samband med bankverksamhet eller tjänster knutna till bankverkavser samhet såsom leasing, factoring, förvaltning värdepappersfonder, av liknande. Alla de uppräknade företagen kräver dock datatjänster eller enligt svensk 100 procents kapitaltäckning. Detta förhållande inte rätt inkonsekvens i regleringen.° Så är emellertid inte kan synas utgöra en i kapitaltäckningsreglerna på 100 procents kapitaltäckfallet. Kravet för innehav i företag fordrar tillstånd för sin verksamhet har ning som i det förhållandet alla sådana företag är underkastade sin bakgrund att kapitaltäckning. Om innehav i sådana företag inte avräkkrav egen kapitalbasen i banken skulle detta innebära att samma kapnades från

° här jämföra svensk lagstiftning på ett område med ett EG- Att som görs närliggande område kan vanskligt. Den svenska lagstiftdirektiv ett synas kapitaltäckningsområdet torde dock mycket nära ansluta till EGningen området varför jämförelsen på sätt och vis kan sägas ske meldirektivet på det EG-direktiv. Detta utesluter dock inte att eventuella upptäckta inkonlan två beror bristfällig svensk lagtstiftning kapitaltäckningsområsekvenser en svårförklarlig inkonsekvens upptäcks måste därför denna eventudet. Om en ella felkälla undersökas.

380 Reglering banker utgångspunkter av - SOU 1998: 160

ital räknades kapitalbas i två eller flera företag, s.k. double som gearing. När det gäller vissa de företag räknas i artikel 12, såav som upp som t.ex. företag som producerar datatjänster till bank, är de inte en underkastade krav på kapitaltäckning. Det finns därför inte anledning

att kräva 100 procents kapitaltäckning för dessa. Följden innehav av att i sådana företag är undantagna från gränserna i artikel 12 och från krav-

et på 100 procents kapitaltäckning är de endast faller under att reglerna om stora exponeringar och vanlig kapitaltäckning. Ytterligare ett exempel på de olika reglernas samverkan kan nämnas. Enligt artikel 12 är gränsen för kvalificerade innehav i företag ett 15 procent av bankens kapitalbas. Denna gräns är alltså hårdare än gränsen för stora exponeringar. För enskilda aktieinnehav blir det följ-

aktligen inte aktuellt att tillämpa reglerna exponeringar. Om om stora däremot två företag i vilket bank har kvalificerade innehav har sådan en koppling till varandra att de utgöra "en kunder" enligt anses grupp av reglerna om stora exponeringar begränsas det sammanlagda innehavet i de två företagen till 25 procent kapitalbasen i stället för 30 av procent 15+15 procent.

Avslutningsvis skall ges några exempel på konkreta följder de av nämnda reglerna. När det gäller innehav i icke-finansiella företag det är nödvändigt att först de är kvalificerade eller inte. Är de kvalificse om erade begränsas innehavet enligt artikel 12 till 15 kapitalbaprocent av Är de inte kvalificerade begränsas innehavet sen. enligt reglerna om stora exponeringar till 25 procent kapitalbasen. Även betydande inav nehav kan undgå att vara kvalificerade det företag bank köom som en aktier i är mycket stort. Är det fråga liten bank per om en skulle 25procentsgränsen kunna få praktisk betydelse. För samtliga nämnda

gränser gäller att de kan överskridas den överskjutande delen kapiom taltäcks till 100 procent.

Innehav i finansiella företag själva har krav på kapitaltäckning som begränsas inte kräver 100 procents kapitaltäckning vid vissa men utom mindre innehav. En del företag har viss anknytning till bankverksom samhet är undantagna från gränserna i artikel 12. De kräver dock inte

mer än 8 procents kapitaltäckning och faller under reglerna om stora exponeringar.

160 Reglering banker utgångspunkter 381 SOU 1998: av -

9.5 Genomlysbarhet

9.5.1 Inledning

Staten kan med hjälp regler olika slag påverka risken i sitt impliav av cita åtagande for stabiliteten i betalningsväsendet. För att kontrollera efterlevnad behöver den insyn i bankerna. Även centralbanreglernas ken har, för att kunna fullgöra sin uppgift "lender of last resort", som behov kunna överblicka bankernas ställning. Bankrörelse är av att emellertid oftast komplex och svåröverskådlig. Därför kan det vara svårt få erforderlig överblick över den. Regler underlättar denatt som möjlighet är därför motiverade både tillsynsskäl och for att centna av ralbanken skall kunna fullgöra sin uppgift. Reglerna bör i första hand syfta till underlätta för berörda myndigheter att överblicka en banks att tillgångar och analysera deras värde; regler förbättrar genomlyssom barheten för att använda till svenska översatt engelsk term en transparency. Det är viktigt bankerna är genomlysbara även för övriga externa att intressenter. Därigenom ökar bland annat förutsättningarna för en marknadsmässig prissättning banks skuldinstrument. Detta leder i av en sin bland till att priset för finansiering relateras till risken i tur annat rörelsen, vilket ökar förutsättningarna för en effektiv kapitalallokering. kommer påverka bankens beteende. Dålig genomlysbarhet kan Detta att hota systemstabiliteten. En bank med likviditetsproblem kan få svårt att aktörer inte sig kunna genomlysa bankens rörelse. låna av som anser En banks rörelse kan tänkas så komplex och svårgripbar att vara de har ansvaret för den, ledningen och slutligen ägarna, har även som få korrekt bild rörelsen. Ett sådant förhållande minskar svårt att en av för regler och andra styrmedel skall effektiva. Vet inte chansen att vara ledningen vilken risk banken är exponerad för har den svårare att som lämpliga åtgärder och kan inte ägarna värdera bankens ställning vidta har de svårare besluta eventuella kapitaltillskott i en för banken att om trängd situation. Det finns alltså goda skäl att ha regler syftar till genomlysbarsom het. Sådana regler kan inriktas mot att begränsa den möjliga omfattningen bankrörelse, till exempel restriktioner i möjligheterna av genom bedriva vissa verksamhet samt att inneha vissa typer av tillatt typer av gångar. Vidare kan bankerna förbjudas att faktiskt och juridiskt organpå sådant sätt det medför svårigheter att överblicka isera rörelsen ett att den. Slutligen kan regler olika slag, exempelvis via

om information av

specifika krav bankernas redovisning, bidra till genomlysbarheten. 9.5.2 rörelsen

Begränsning av

382 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: l 60

Ett sätt för lagstiftaren att söka förbättra genomlysbarheten är att införa begränsningar i bankernas möjlighet att bedriva vissa verktyper av samhet och kanske också att begränsa antalet verksamheter. Begränsningarna kan gälla både verksamheter inom banken, dvs. inom den juridiska och verksamheter bedrivs personen, som genom hel- eller delägda bolag.

I både risk- och genomlysningshänseende finns skillnad mellan en att bedriva en verksamhet direkt inom banken juridisk och som person genom ett hel- eller delägt bolag med begränsat för banken ansvar som ägare. En verksamhet bedrivs direkt inom banken riskerar som att orsaka förluster som banken inte med säkerhet kan förutsäga den maximala storleken på. Drivs verksamheten i stället i bolag med begränsat ett ansvar vet banken på förhand att den maximala förlusten begränsas till värdet av aktierna eller andelarna. Visserligen kan hävdas banken i att vissa lägen kan mer eller mindre tvingas att skjuta till ytterligare kapital till ett intressebolag på fallrepet för rädda sitt rykte detta att men är ändå i någon mening ett frivilligt beslut. Genom att den maximala förlusten för banken är given när viss verksamhet bedrivs i bolag en är också genomlysbarheten av banken större jämfört med när verksamsamma het bedrivs direkt inom banken.

Det nämnda förhållandet är ett argument för att bedriva riskfyllda verksamheter i bolagsform. Argumentet är dock inte så starkt det att finns skäl att överväga att tvinga fram total

ens en "bolagisering" av

bankers rörelser. Det finns nämligen starka skäl talar för bedrisom att va vissa verksamheter direkt inom banken. Det främsta dessa skäl, av som behandlas vidare nedan, är de samordningsfördelar olika slag av som kan uppkomma mellan olika verksamheter. Vidare observatioger nen ingen ledning i lagstiftningsarbetet eftersom den endast sikte tar alternativens relativa påverkan risk och genomlysbarhet. För lag-

stiftningsändamål måste det till någon slags absolut bedömning olika av verksamheter och deras påverkan på risk och genomlysbarhet. I det förra avsnittet riskbegränsning avvisas tanken på riskhänsyn om att av förbjuda vissa typer verksamhet. Nedan behandlas frågan banker av om skall förhindras att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken av genomlysningshänsyn. I nästa avsnitt behandlas frågan vilka begränsningar som skall gälla för aktieinnehav. Redan här kan emellertid sägas att för verksamhet kunna bedrivas direkt inom banken finns som anses det inte motiv att begränsa möjligheten låta den bedrivas att genom bolag.

Det är viktigt att betona att normalt är inga bättre skickade bankän ens ledning och ägare att bedöma utvidgning rörelsen till om en av att omfatta nya verksamheter är bra, i den meningen att den höjer värdet på banken, eller inte. Vid bedömningen gäller det faktorer att avväga

SOU 1998: 160 Reglering banker utgångspunkter 383 av -

såsom kassaflöde, riskförändring i rörelsen och genomlysbarhet. Det är således möjligt ledningen väljer att avstå från att bedriva viss i sig att lönsam och tämligen riskfri verksamhet grund att den riskerar att av den genomlysbarheten i sådan grad att det leder till försämra externa villkor för banken. Frivilliga restriktioner med hänvisning försämrade är fullt möjliga. Lagstiftaren kan dock inte helt

till genomlysbarheten

förlita sig frivilliga restriktioner denna typ utan måste överväga av lagliga begränsningar bör finnas för vissa verksamheter eller deras om omfattning. Även vid detta ställningstagande måste olika faktorer vägas mot varandra. En sådan faktor är att ökad diversifiering kan leda till högre i det finansiella systemet, vilket kommer allmänheten till effektivitet Diversifiering banks rörelse kan innebära effektivare resgodo. av en ursutnyttjande kostnadsbesparande samordningseffekter mellan genom verksamheter, dvs. produktionen inom verksamhet A reducerar olika att i verksamhet B. En faktor är att graden av diversifikostnaderna annan ha betydelse för bankernas stabilitet. Teoretiskt innebär diering kan stabilare rörelse. Vidare kan ökad diversifiering medföra versifiering en kompetensuppbyggnad inom banken och ökad grad av kundseren en vice. finns goda möjligheter att med hjälp vissa finansiella verk- Det av riskerna i andra verksamheter. Som exempel kan samheter hantera möjligheterna hantera riskerna i valutahandel med hjälp av nämnas att derivat. Även vissa finansiella verksamheter kan vara olika typer av om med risker skulle det därför olyckligt att förbjuförknippade stora vara da dem. Det är då bättre att försöka bemästra riskerna. knappast möjligt hävda att det generellt skulle innebära Det är att risktagande bankerna tilläts bedriva diversifierade rörelser större om med verksamheter utanför det klassiska bankområdet. Många inom kärnområdet kan lika eller riskabla bankverksamheter vara mer icke-finansiella verksamheter. Det kan inte heller hävdas att än många blir lidande eftersom det knappast finns

genomlysbarheten generellt mindre genomlysbara verksamheter än bankernas kreditportföljhante-

ring. invändning att söka peka ut vissa verksamheter En mot ansatsen särskilt svåra att genomlysa och låta detta styra gränsdragningen är som föränderlig. Effektiv riskhantering förutsätter

att genomlysbarheten är

rutiner och för analys riskerna i verksamhet. fungerande system av en rutiner och leder också till förbättrad intern genomlys- Sådana system god överblick över verksamhet är det nämligen omöjligt barhet; utan en riskbegränsande åtgärder. Genom att införa regler om god att vidta tillfredsställs kravet på intern genomlysbarhet. Slutriskkontroll även meningsfullt med hänvisning till förbättrad satsen blir att det inte är att

13 18-6265SGU1998:160

384 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: l 60

genomlysbarhet förbjuda vissa verksamheter eftersom de allmänna, och i vissa fall speciella, kraven riskkontroll gör att sådana verksamheter som skulle ha kunnat bli aktuella redan är underkastade sådan reglering att god genomlysbarhet blir följden. Det finns emellertid ett antal skäl kan åberopas för vissa besom gränsningar av bankernas frihet att välja inriktning på rörelsen. I tidigare lagstiftning har dragit gräns mellan finansiell och man en icke-finansiell verksamhet och i princip tillåtit den förstnämnda och förbjudit den Gränsdragning har också underförstått senare. använts i tidigare lagstiftningsarbete se t.ex. SOU 1988:29 216 det s även om inte klart framgått varför. Sannolikt spelade någon farlighetsbetyp av dömningar se t.ex. a.a. s 212 ff. Skiljelinjen har varit vägledande under lång tid. Vissa avsteg har dock gjorts, ofta med motiveringen att icke-finansiell verksamhet med nära samband med den finansiella bör tillåtas. Om en banks rörelse innehåller många skilda verksamheter kan det försvåra för såväl externa interna intressenter göra erforderliga som att bedömningar bankens riskproñl. Det beror på intressenterna av att inklusive tillsynsmyndigheten, styrelse och ledning måste ha förmåga att bedöma utvecklingen inom fler typer verksamhetsområden/ branav scher. Det är helt enkelt svårare att få överblick över rörelse en som innehåller ett mycket stort antal verksamheter än rörelse över en som koncentrerats till några få verksamheter. En tänkbar indelningsgrund skulle alltså kunna att banker förbjöds bedriva alltför många verkvara samheter. En sådan begränsning skulle upphov till problem vid ge gränsdragningen vad utgör verksamhet. Det dessutom av som en är svårt att ange vad skulle ett lämpligt antal tillåtna verksamsom vara heter. När det gäller olika former finansiell verksamhet finner kommitav tén att övervägande skäl talar för att sådana verksamheter också fortsättningsvis bör tillåtas i bankrörelse utan andra begränsningar än att kraven i rörelsereglerna och tillämplig lagstiftning uppfylls. annan Genom detta ställningstagande ökar dock skälen restriktivt på att se en ytterligare utvidgning icke-finansiella och för banker artfrämmande verksamheter. Utöver vad som tidigare anförts genomlysbarhet och överblick om över rörelsen finns skäl talar för renodling och koncentration som av företagsverksamhet. Diversifierade bolag blir organisatoriskt och juridiskt komplexa med många nivåer och hierarkier. Det komplicerar mer och försvårar ledning, kontroll och information, i synnerhet många om artfrämmande verksamheter ingår. Särskilt brukar framhållas risken för, den splittring och ibland brist kompetens sådana strukturer som medför för styrelse och ledning. Härtill kan läggas växande numera en

SOU 1998: 160 Reglering av banker utgångspunkter 385 -

insikt betydelsen att verksamheten också är överblickbar och om av någorlunda begriplig för övriga medarbetare i företaget. Sammanfattningsvis finner kommittén att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att ägna sig icke-finansiell verksamhet. Frågan blir då hur begränsning skall konstrueras utifrån en kommitténs funktionella angreppssätt. Det finns inte anledning att förbjuda all icke-finansiell verksamhet omfattning. Således står det klart att banker bör tillåtas driva oavsett personalrestauranger, fastighetsskötsel fastigheter och liknande av egna verksamhet. Som framgått den tidigare framställningen finns det inte av heller skäl emot att utvidga det tillåtna området utöver detta. Det är kommitténs uppfattning att det är först när den icke-finansiella verksamheten börjar närma sig den omfattning att den kan försämra möjligheten överblicka rörelsen i sådan grad att det försvårar analysen av att banken restriktioner bör sättas in. Slutsatsen är långt ifrån självklar som och i hög grad beroende vilken icke-finansiell verksamhet det av typ av rör sig Ett stort direkt innehav av fastigheter kan knappast säga om. försämra genomlysbarheten i någon högre grad. Tvärtom kan ett ökat innehav fastigheter på bekostnad kreditportföljens storlek förbättav av

ra genomlysbarheten.

Kommittén väljer att stanna för ett förslag tillåter ickesom finansiell verksamhet i begränsad omfattning direkt inom banken som juridisk En sådan lösning lagstiftaren möjlighet att observeperson. ger utvecklingen på det här området innan eventuella ytterligare förändra ringar vidtas. Frågor rörande de närmare avgränsningarna tas upp i avsnitt ll.2.3. Frågan innehav aktier i företag bedriver ickeom av som finansiell verksamhet behandlas i nedanstående avsnitt.

9.5.3 Olika typer av tillgångar

Genomlysbarhetsaspekten gäller inte bara de verksamheter en bank kan tänkas bedriva inom sin rörelse. Möjligheten att genomlysa en bank beror även i hög grad vilka typer tillgångar banken har. I detta av avsnitt behandlas denna fråga främst med utgångspunkt i de tillgångsslag är vanligt förekommande inom banker och som kan vara som svåra att genomlysa.

386 Reglering banker utgångspunkter SOU av w 1998: l 60

Krediter

En stor andel av en traditionell banks tillgångar utgörs fordringar på av grund av utlåning. Som tidigare berörts är genomlysbarheten generellt sett låg för denna tillgångstyp. Skillnaderna kan dock stora mellan vara enskilda krediter. Exempelvis är det lättare att värdera kredit till en ett börsnoterat företag än ett lån till småföretagare. Om låntagaren i nåen gon mening är värderad på marknad, aktierna börs eller föreen en tagscertifikat på penningmarknaden, är genomlysbarheten i allmänhet

relativt god. Den interna genomlysbarheten hänger med bankens komsamman petens, rutiner och system för kreditgivning och hantering kreditav portföljen. Den externa genomlysningen är direkt avhängig den interna. Tillsynsmyndighetens genomlysning, t.ex. vid sina inspektioner, är be-

roende av hur banken hanterar sina ärenden dvs. hur god den interna genomlysbarheten är. Den externa genomlysningen i övrigt, till marknadsaktörer m.m., är beroende vilken information görs tillav som gänglig för dem. l dagsläget är informationen rörande kreditportföljer-

na mycket knapphändig.

Aktier och andelar

Innehav av aktier och andelar har tidigare behandlats med utgångspunkt i kraven på buffertkapital och riskbegränsning avsnitt 9.3.4,

se

9.4.4-9.4.6. Genom de där berörda regelkomplexen, dvs. reglerna om kapitaltäckning, stora exponeringar och i svensk rätt implementerad en artikel 12, får de krav som kan ställas med utgångspunkt i dessa intres-

sen anses tillgodosedda när det gäller innehav aktier och andra av andelar Frågan i detta avsnitt är genomlysningsaspekten medför om att hårdare begränsningar bör införas.

Tidigare avsnitt 9.5.2 har innehav aktier och andelar i hel- eller av delägda bolag behandlats med utgångspunkt i frågan vilken betydelse

det har om en given verksamhet bedrivs direkt inom banken eller genom bolag. Slutsatsen är att det både från genomlysnings- och risksynpunkt normalt är bättre verksamheten bedrivs i bolagsform än diom rekt i banken. Det förda resonemanget gäller primärt verksamheter där det finns en reell valmöjlighet mellan att antingen lägga verksamheten i banken juridisk eller i bolag. Det är emellertid inte träffansom person de när det gäller aktieinnehav i bolag är marknadsnoterade, som antingen börs eller föremål för liknande handel. Här finns normalt inte

någon valmöjlighet och det är andra frågor gör sig gällande. som

°5 Det följande omfattar andelar resonemanget även även om det inte nämns.

Reglering banker utgångspunkter 387 av -

När det gäller marknadsnoterade aktier kommittén att det inte anser råder någon tvekan att de nämnda reglerna med syfte att garom nyss antera Soliditet och riskbegränsning också är tillfyllest för att tillgodose intresset genomlysbarhet. Aktier är noterade på etablerade börav som hör till de mest genomlysta tillgångar som kan tänkas. Visserligen ser kan sägas att det föreligger vissa skillnader i genomlysbarheten för olika aktier, beroende sådana faktorer likviditeten i aktien, de inav som formationskrav ställs för deltagande den aktuella börsen och som liknande faktorer. Generellt gäller dock att genomlysningshänsyn knappast medför några restriktioner utöver dem följer av solidisom och riskbegränsningshänsyn. Enligt kommitténs mening räcker det tetsdärmed med konstatera att regelverken kapitaltäckning och stora att om exponeringar samt i artikel 12 sådana begränsningar av innehaven ger att även genomlysbarhetsaspekten får anses tillgodosedd. När det gäller aktier inte är marknadsnoterade har kommittén, som funnit genomlysbarheten generellt sett är bättre viss som nämnts, att om verksamhet bedrivs i ett bolag i vilket banken innehar aktier än om verksamhet bedrivs direkt inom banken. Detta beror på att en samma orsak till osäkerhet i huvudsak kan sägas vara undanröjd vid sådana innehav, nämligen den maximala belastningen för banken. Såsom redan framhållits i avsnitt 9.5.2 innebär detta att verksamhet banken tillsom låts bedriva direkt inom banken bör den inte förhindras att engagera sig i hel- eller delägda bolag. På grund den förbättrade genomgenom av lysningen ligger det tvärtom närmare till hands att den får engagera sig i större utsträckning i sådana bolag. Kommittén föreslår att ickefinansiell verksamhet endast får förekomma i begränsad omfattning direkt inom banken. Frågan är alltså denna gräns skall upprätthållas om vad gäller innehav aktier och andelar. Annorlunda uttryckt är även av den ställda frågan det skall tillåtet för bank att engagera sig om vara en i icke-finansiell verksamhet utöver "begränsad omfattning" genom innehav aktier och andelar. Innehav i företag bedriver finansiell av som verksamhet utgör inget problem eftersom banken tillåts bedriva sådan verksamhet i obegränsad omfattning direkt inom banken. inledningsvis föreslår kommittén för att beakta intres- Som nämnts Soliditet och riskkontroll ett regelverk för aktieinnehav den sena av som tillfyllest dessa perspektiv t.ex. reglerna om kapitaltäckning, anser ur exponeringar och de gränser följer i svensk rätt implestora som av en menterad artikel 12. Ytterst förenklat kan sägas att huvudregeln är att enskilt innehav begränsas till 15 procent och de samlade innehaven ett till 60 bankens kapitalbas.°° Kärnfrågan blir då innehaprocent av om

°° Se närmare avsnitt 5.4.4 5.4.6. -

388 Reglering banker utgångspunkter av -

ven av icke marknadsnoterade aktier bör begränsas hårdare av genomlysningshänsyn. Det är inte lika givet vid denna aktieinnehav, typ av som det är när det gäller marknadsnoterade innehav, de föreslagna att gränserna är tillfyllest även från genomlysningssynpunkt. Det innebär emellertid betydande vinst både lagtekniskt och inte minst en resursmässigt för dem som skall tillämpa bestämmelserna enhetliga regler om gäller oavsett vilken typ aktieinnehav det är frågan En sådan av om. lösning skulle konkret innebära t.ex. bank maximalt kan ha att en motsvarande 60 procent kapitalbasen placerad i icke-finansiella dotterav företag. En sådan placeringspolitik medför dock det inte finns att utrymme för några aktieinnehav i vad som kan kallas placeringssyfte. I vilken utsträckning innehav denna storlek av kan sägas nämnvärt påverka genomlysbarheten banken beror både vilken rörelse av som bedrivs i bolagen och vilken rörelse bedrivs direkt i banken. som Det går enligt kommitténs mening inte att generellt hävda innehav att av icke marknadsnoterade aktier i denna utsträckning försämrar genomlysbarheten ett sådant sätt att det motiverar speciella begränsningar.

Skulle i ett enskilt fall uppkomma situation en som äventyrar genomlysbarheten finns, liksom generellt möjlighet komma situannars, att ationen med den föreslagna allmänna bestämmelsen genomlysbarom het.

Sammanfattningsvis är det även från genomlysbarhetssynpunkt tillfyllest med de begränsningsregler motiveras med soliditets- och som riskbegränsningshänsyn. Detta innebär att det i första hand är reglerna

om stora exponeringar gäller för icke kvalificerade innehav och de

gränser som följer av en svensk implementering artikel 12 i andra av banksamordningsdirektivet gäller för kvalificerade innehav aktier i av företag inte räknas finansiella, närmare avsnitt 9.4.5 som som se som är avgörande för hur stora aktieinnehav bank får ha. De procentsaten ser som dessa bestämmelser utgör den yttersta gränsen för inneanger havens storlek, men innebär inte någon absolut rätt för banker ha så att stora innehav. Andra regler t.ex. soliditet, riskbegränsning om och även genomlysbarhet kan medföra hårdare begränsningar i vissa fall. Det bör vidare påpekas att reglerna stora exponeringar endast tillåter om de nämnda aktieinnehaven banken inte har några andra exponeringar om mot företaget i fråga. Samma regler gäller för alla typer innehav, av såväl i marknadsnoterade bolag som icke marknadsnoterade.

En skillnad i bedömningen mellan innehav aktier och kreditfordav ringar föranleds att kapitaltäckningsreglerna beträffande de av senare är sämre utvecklade se vidare avsnitt 9.3.4. Detta beror i sin förtur modligen på att det i grunden är svårare att genomlysa krediter och att en följd av det är att det är svårare att få till stånd marknadsvärdeen ring av dem. Sammantaget kan sägas att både riskbegränsningshänsyn

1998: l 60 Reglering banker utgångspunkter 389 SOU av -

och genomlysbarhetsaspekter talar för att innehav av kreditfordringar behandlas annorlunda lagstiftaren än innehav aktier. Vidare överav av väganden i denna fråga kommer i avsnitt l 1.5.2.

Annan egendom

behandlade egendom kan banker tänkas inneha Förutom ovan typer av oändlig rad olika tillgångar. Precis för aktier en i det närmaste av som och utlåning hänger genomlysbarheten sådan egendom i hög grad av med i vilken utsträckning tillgången ifråga omsätts och prissamman väl fungerande marknad.°7 Optioner är ett tillgångsslag där sätts en kan variera extremt mycket beroende på sådana

genomlysbarheten

standardiserade optioner omsätts väl fungerande faktorer; som en betraktas lättvärderade tillgångar medan option marknad får som en och speciella villkor är svår att värdera. Externa inmed individuella möjlighet bedöma värdet tillgång är givetvis också tressenters att av en vilken information tillgången banken gör tillberoende av om som gänglig för dem. när det gäller frågan banker bör förhindras På samma sätt som om bedriva vissa verksamheter för att de svåra att genomlysa avatt anses kommittén tanken låta genomlysbarheten styra förbud att innevisar att ha vissa egendom. Ett förbud att inneha vissa typer av egentyper av dom blir oundvikligen ett trubbigt instrument för att förbättra genombanken. Det är bättre väg att söka till att bankerna lysbarheten av en se förenade med olika tillgångsslag ett ändahanterar de risker som är

målsenligt sätt.

9.5.4 om innehav av aktier

Ytterligare

föregående avsnitten behandlas bankers aktieinnehav med utl de i de skyddsintressen kommittén funnit aktuella för gångspunkt som fråga överväganden rörande vilka aktieinnehav bankerna. Det är om kan tillåtas bankernas soliditet, riskkontroll och genomlyssom utan att träds för Aktieinnehaven betraktas alltså av kommittén ur barhet när. perspektivet vad kan till för stabiliteten i banksystemet. som vara men förenklat kan kommittén vid denna analys finner att Starkt sägas att inte verksamhet är riskabel eller svårainnehav av aktier är en som mer genomlysa många andra och att slutsatsen är att det inte finns re att än

m marknads funktionsförmåga sammanhänger med genomlysbarheten i En informationsasymmetri mellan säljare och köpare tillgången ifråga. En stor alltför spread mellan köp- och säljkurs för att avslut skall kommedför en stor ma till stånd.

390 Reglering av banker utgångspunkter SOU 1998: 160

-

anledning att begränsa bankernas aktieinnehav hårdare än vad

som följer av andra banksamordningsdirektivet. Kommittén föreslår därför att de gränser för aktieinnehav är relaterade till banks kapital-

som en styrka ändras till de gränser i direktivet.

som anges

I gällande rätt finns också, som nämnts tidigare, regel relate-

en som rar tillåtna aktieinnehav till röststyrkan i målbolaget, den s.k. femprocentsregeln som innebär att banker, huvudregel, inte får inneha

som aktier som motsvarar än fem procent röstetalet för samtliga ak-

mer av tier i ett visst bolag" Eftersom bestämmelsen inte anknyter till bankens kapitalstyrka utan till röstetalet i målbolaget kan den inte direkt motiveras med soliditetsskäl. Bestämmelsen tillkom år 1991 i samband med att möjligheten för banker att förvärva aktier i placeringssyfte utökades genom att det s.k. fria utrymmet infördes. Dessförinnan hade banker endast fått förvärva aktier i organisationssyfte. För organisationsaktier gällde och gäller inte femprocentsregeln. I förarbetena till ändringarna grundläggande princip tidigare varit

angavs som en som vägledande for banklagstiftningen att kreditgivning och ägande skall hållas isär. Principen sades ha motiverats med att banker inte skall delta i spekulation och risktagande, att banker skall ägna sig kreditgivning och vara oberoende i denna roll samt att banker maktkoncentra-

av tionsskäl inte bör ha betydande ägarintressen i näringslivet.

En femprocentsregel finns inte bara i bankrörelselagen. En sådan bestämmelse förekommer också i forsäkringsrörelselagen, lagen

om understödsföreningar, lagen värdepappersfonder samt i reglementet

om för allmänna pensionsfonden. På försäkringssidan har bestämmelsen behandlats senare tid. Försäkringsutrediringen har föreslagit att femprocentsregeln skall tas bort."° Motivet att den stred mot ett

var förslag till EG direktiv försäkringsbolags placeringar. Docent

- om Lars Nyberg har med anledning att EG direktiven fick

av - en annan utformning än vad försäkringsutredningen utgick ifrån sett över frågan igen. I en promemoria gås de olika skäl anförts för bestäinmel-

som sen igenom utförligt. Motivet att värna Soliditeten benämns trygghetsmotivet. Segregationsmotivet betecknar intresset att hålla verk-

annan samhet än försäkringsrörelse borta från ledning och styrelse i syfte

att inte riskera deras integritet och självständighet. Motivet att det är olämpligt att försäkringsbolag skaffar sig ett stort inflytande i det allmänna näringslivet betecknas som det näringspolitiska motivet. I

promemorian befmns inget av dessa motiv ha sådan bärkraft att bestäm-

°3 2 kap. 15 a § 3 st BRL. °° Prop. 1990/91:154 s 56. "° Försäkringsrörelse i förändring SOU 1991:89 s l68ff. l Placeringsregler för försäkringsbolag, Ds 1993:57.

Reglering banker utgångspunkter 391 av -

melsen skall bibehållas. När det gäller trygghetsmotivet sägs att femprocentsregeln är olämpligt utformad för att nå syftet. Segregationsmotivet avfärdas med uttalandet att det "framstår som ett uttryck för för ett föråldrat synsätt försäkring samt möjligen ett underkännande branschens förmåga att rekrytera ledande befattningshavare av med personlig integritet"."3 När det gäller det näringspolitiska motivet sägs att allt för stor maktkoncentration förvisso kan vara ett samhällsekonomiskt problem, att detta är ett generellt problem som inte bör men drabba försäkringsbolag hårdare än andra företag. Vidare sägs att om motivet begränsa försäkringsbolagens inflytande så borde beär att gränsningen inte enbart gälla finansiering via ägarkapital. Slutligen sägs att de flesta länder saknar den begränsning som femprocentsregeln innebär och att ett bibehållande den i Sverige kan utgöra en konkurav rensnackdel för svenska bolag. Regeringen har i proposition l994/95:l84 anfört att femprocentsregeln inte bör tas bort utan att samtidigt ersättas med regler närmare preciserar vilken verksamhet som försäkringsbolag får bedriva. Frågan femprocentsregeln strider ett om mot EG- direktiv försäkringsområdet är föremål för rättsprövning i Regeringsrätten begärt yttrande från EG-domstolen i frågan. som De kommittén föreslagna gränserna för aktieinnehav, som komav från artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet, innebär i korthet mer kvalificerat innehav i ett enskilt företag inte får uppgå till mer att ett än motsvarande 15 procent bankens kapitalbas. De sammanlagda av kvalificerade innehaven får inte uppgå till än 60 procent av kapimer talbasen. Reglerna stora exponeringar kan i vissa fall medföra hårom dare begränsningar avsnitt 9.4.6. De angivna begränsningarna fö-

se

reslås inte gälla för innehav i företag är kreditinstitut eller finansisom ella institut eller företag verksamhet har direkt samband med vars bankverksamhet eller tjänster knutna till bankverksamhet eller avser försäkringsföretag se närmare avsnitt l 1.2.5. Femprocentsregeln pasdåligt med den kommittén föreslagna regleringen. Generellt tillsar av lämpad omöjliggör femprocentsregeln dotterbolag och intressebolag detta problem ef- i med stor ägarandel. Enligt gällande rätt uppstår inte innehaven är uppdelade i organisationsaktier och placeringsaktersom tier. De förra är inte underkastade femprocentsbegränsningen, vilket är ett nödvändigt undantag för att bank skall kunna organisera sin en verksamhet i dotter- och intressebolag. En följd av kommitténs förslag

"Z aa s 157. "3 Med kvalificerade innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av fösom retaget, se vidare avsnitt 9.4.5

392 Reglering av banker utgångspunkter SOU 1998: l 60 -

är att uppdelningen mellan organisationsaktier och placeringsaktier försvinner. Att behålla femprocentsregeln oinskränkt skulle därmed innebära att banker inte skulle tillåtas att i bolagsform bedriva delar sin av verksamhet. Inte heller går det att strikt upprätthålla femprocentsgränsen i bolag som banken väljer att under ett skede till del finansiera stor med ägarkapitalf Endast i vissa extrema situationer skulle femprocentsregeln inte utgöra begränsning möjligheten till innehav i en av enlighet med de regler kommittén föreslår, dvs. innehav som motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas. Det skulle i så fall röra sig om fall där banken är mycket liten i förhållande till målbolaget. I dessa fall skulle det å andra sidan med stor sannolikhet inte röra sig kvaliom ett ñcerat innehav, vilket i sin tur betyder att gränsen motsvarande 15 procent av kapitalbasen inte gäller. Det skulle i stället gränsen för vara stora exponeringar 25 procent kapitalbasen satte gränsen för - av - som storleken på det enskilda engagemanget inte femprocentsregeln om gör det. Som framgår ovan passar femprocentsregeln inte i den komav mittén i övrigt föreslagna systematiken för aktieinnehav. I vissa avseenden är det till och med omöjligt att ha den kvar i sin nuvarande utformning kommitténs förslag skall gå att genomföra på om ett meningsfullt sätt. Eftersom de skyddsintressen kommitténs arbete bygsom ger på inte motiverar att femprocentsregeln bibehålls i lagstiftningen föreslår kommitten därför att den avskaffas.

9.5.5 Komplicerade strukturer

En närliggande fråga är om det med hänsyn till externa intressenter, inklusive staten, är motiverat med ett förbud komplicerade och mot därigenom svåröverskådliga strukturer. Eller annorlunda uttryckt; skall vissa sätt att organisera rörelsen, vilka kan optimala bankens vara ur synvinkel, förbjudas det skälet att olika intressenter inte klarar av att genomlysa dem Det finns del talar för att banks risktagande en som en kan döljas bakom komplexa företagsstrukter, t.ex. den omtalade härvan i Bank for Credit and Commerce International BCCI. Stabiliteten i bankernas verksamhet kan sägas så betydelsefull för det finansivara ella systemet att relativt långtgående inskränkningar kan motiveras med statens intresse att begränsa risktagandet i bankerna. av Principiellt kan frågan gälla både organisationen inom bank

en den

juridiska personen och organisationen rörelsen i olika bolag

av olika

"4 Enligt gällande rätt kan Finansinspektionen ge tillstånd till sådan finansiering i vissa fall.

SOU 1998: 160 Reglering banker utgångspunkter 393 av -

juridiska personer. Erfarenhetsmässigt är det den senare frågan som är praktisk betydelse. av Den nämnda BCCl-kraschen ledde, tillsammans med vissa ovan andra händelser finansmarknaderna, till ett EG-direktiv det s.k. BCCI-direktivet med syfte att i vissa närmare angivna avseenden stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter när det gäller att hindra oegentligheter i företag står under tillsyn. Ett sätt att underlätta som tillsynsmyndighetemas arbete är att förhindra svåröverskådliga struktu- Enligt direktivet artikel 2 punkten 2 skall sådana förhindras gerer. att auktorisation inte beviljas i de fall som det finns "nära förbinnom delser" mellan bank och andra fysiska och juridiska peroner om fören bindelserna hindrar myndigheterna från att utöva effektiv tillsyn. en Auktorisation skall också vägras om lagar, förordningar eller administrativa bestämmelser i ett tredje land hindrar myndigheterna att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation har beviljats ett finansiellt företag som skall enligt direktivet också kunna återkallas om en effektiv tillsyn hindras. Med anledning BCCI-direktivet finns sedan den 1 juli 1996 beav stämmelser i svensk rätt skall hindra banker från att ingå i en svårsom överskådlig företagsgrupp. Om bank kommer att ha "nära förbindelen ser" med någon juridisk eller fysisk person får oktroj beviljas annan och bolagsordningen stadfástas för ett bankaktiebolag endast förom bindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken 2 kap. 3 § 5 st. BAL. Dessa förutsättningar gäller även vid tillstånd till förvärv av ett kvalificerat innehav aktier eller andelar i banken 7 kap. 1 l § BRL. av Om nära förbindelser som föreligger mellan en bank och någon annan hindrar effektiv tillsyn banken, får Finansinspektionen förelägga en av innehavare aktier eller andelar medför att förbindelserna är nära av som att avyttra så stor del aktierna eller andelarna att så inte längre är av fallet. Finansinspektionen får även besluta att ägaren inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämma. Under vilka omständigheter ett bankföretag och ett annat föresom tag eller fysisk skall ha "nära förbindelser" preciseras i en person anses l kap. 3 § bankrörelselagen.

"5 Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv den 29 juni 1995 95/26/EG ändring direktiv 77/780/EEG och 89/646/EEG om kreditinom av stitut, direktiv 73/239/EEG och 92/49/EEG om andra direkta försäkringar än livförsäkringar, direktiv 79/267/EEG och 92/96/EEG om direkta livförsäkringar, direktiv 93/22/EEG tjänster inom värdepappersområdet och om 85/611/EEG företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper om fondföretag.

394 Reglering banker utgångspunkter SOU 1998: l 60 av w

Kommittén ser inte skäl att föreslå ytterligare speciella bestäinmelser för detta område.

9.5.6 Information risker

om

Till följd att bankernas rörelser på tid blivit komplexa så av senare mer har kraven på system for att hantera de därmed förknippade riskerna Ökat. Det är tveksamt om bankernas information vilka riskhanteom ringssystein de använder och vilken risknivå de valt är tillräcklig för att omgivningen skall kunna göra korrekt bedömning bank. Det en av en kan alltså finnas betydande skillnader mellan bankens kunskap sin om riskexponering och omgivningens medvetenhet om densamma. Ett sådant förhållande minskar förutsättningarna för marknadsmässig prisen sättning av olika bankers finansiering. Ett ytterligare problem härvidlag är att den information som bankerna offentliggör sällan är jämförbar mellan olika banker. Det kan alltså ifrågasättas om gällande redovisningsregler tillger räckligt god genomlysbarhet när det gäller bankers aktuella riskexponering och förmåga att sikt mäta och kontrollera allt komplexa mer risker. För att öka genomlysbarheten är det emellertid inte bara redovisningsregler som kan användas utan även andra mekanismer kan bli aktuella. Det är tveksamt enskilda banker frivilligt kommer att göra om den här typen information tillgänglig med mindre det skapas någon av form standard eller rutin. Utvecklingen gör dock att det skapas förav utsättningar för någon lösning. Metoderna för risktyp av gemensam hantering hos de stora finansiella instituten, både internationellt och till viss del även i Sverige, blir alltmer lika se kapitel 4. En sådan utveckling, med allt mer sofistikerade riskberäkningsmodeller används som av allt fler institut, kan komma att möjliggöra redovisning jämförbara av kvantitativa mått institutens riskexponering. Det bör inom inte en alltför avlägsen framtid möjligt att hänvisa till någon form vara av "bästa praxis" för riskmätning och riskhantering kan tjäna som som standard för bankernas informationsgivning. Därmed skulle genomlysbarheten av både enskilda banker och hela branschen öka. Initiativet till en sådan lösning kan komma från lagstiftaren även om det i så fall knappast kan bli i form något annat än allmänt hållen av en regel med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att utforma närmare föreskrifter. Det är tveksamt tillsynsmyndigheten utan stöd lagom av stiftaren bör ta initiativ till sådana här åtgärder. Det är slutligen fullt möjligt att bankerna själva eller deras branschorganisationer tar initiativet. För det fall bankerna bedömer sådan här utveckling att en gynnar dem, t.ex. bättre finansieringsvillkor, är det till och med troligt genom

Reglering banker utgångspunkter 395 av H

de försöker införa någon form standard på området. Det bör dock att av det finns drivkrafter för enskilda banker att offentliggöra nämnas att information sin riskhantering i den mån det positivt kan påvermer om ka deras möjlighet att fmansera sig. Kommittén finner inte anledning att föreslå några ändringar i nuläget.

9.5.7 Slutsatser

Den sammanfattande slutsatsen diskussionerna genomlysbarhet av om detta mål för regleringen har stor betydelse för ett väl fungerande är att banksystem det inte leder till några omfattande förslag till men att mer regleringar från kommittén. Det beror dels på att genomlysbarhet så att blir följden del regelkomplex redan finns eller föreslås, säga av en som det redan finns regler i vissa avseenden begränsar hur bandels att som ker får organisera sin rörelse. kravet att banks rörelse skall möjlig

Det grundläggande en vara

överblicka bör dock komma till uttryck i allmän rörelseregel. att en

9.6 Allmänhetens förtroende

tidigare är det avgörande betydelse för banksystemets Som nämnts av funktion det allmänna förtroendet för det upprätthålls. Det gäller att såväl förhållanden rörande bankernas Soliditet, riskhantering och genomlysbarhet i andra avseenden. Behovet lagreglering på de som av förstnämnda områdena har behandlats i de föregående avsnitten. I det här avsnittet skall närmare behandlas frågor rörande det allmänna för-

troendet för bankerna. viktigt att bankernas kunder har förtroende för banksystemet Det är för detta skall fungera effektivt. En enskild bank har, som tidigare att konstaterats, motiv bygga ett förtroende hos sina kunder och för att upp den delen hos potentiella kunder. Ett korrekt, kunnigt och effektivt uppträdande är ett verksamt konkurrensmedel. Det innebär t.ex. att en bank står inför lönsam affär den bedömer kan skada dess som en som förtroende vinsten denna affär mot risken att förtroendet måste väga av går det inte alltid att räkna med att enskild bank rubbas. Däremot en skall hänsyn till dess beteende kan påverka förtroendet för bankta att marknaden i dvs. att misstron sprider sig. Eftersom det kan vara stort, svårt för allmänheten att ha överblick över alla banker, finns det risk misstro bank uppför sig illa sprider sig till andra för att mot en som banker. Detta skulle i värsta fall kunna upphov till en förtroendekris ge försämrade betalningssystemets funktionssätt. Det är det beskrivna som

396 Reglering av banker utgångspunkter - SOU 1998: l 60

förhållandet, att bankmarknadens samlade

förtroendekapital är större än

vad varje enskild bank i det enskilda fallet har anledning att ta hänsyn

till, som gör bankmarknaden speciell. Eftersom en enskild bank i sig

kan utgöra viktig del den finansiella infrastrukturen, en av som i vissa

avseenden utgör en kollektiv nyttighet, kan det finnas skillnader mellan

den samhällsekonomiska bedömningen av värdet att vårda bankens

förtroendekapital och den företagsekonomiska bedömningen.

En enskild banks motiv att vårda sitt förtroendekapital beror vär-

det av bankens förtroendekapital, dvs hur mycket banken har att förlora

på att mista kundernas förtroende. Skillnaden mellan det samhällseko-

nomiska intresset och banks företagsekonomiska intresse en är också

beroende risken i rörelsen. Ju mindre sannolikhet av för bank att en

kommer på obestånd desto större anledning har den att vårda sitt för-

troendekapital. De kommittén föreslagna reglerna syftar av som till att

trygga bankernas soliditet är således ägnade minska skillnaden att mel-

lan samhällets intresse att förtroendet för bankmarknaden inte av rub-

bas och en enskild banks intresse att upprätthålla förtroendet av för

banken.

Som berörts tidigare kan förtroendet för en bank vika till följd av i

stort sett vilka missförhållanden helst. För rimliga som att rättssäker-

hetskrav skall tillgodoses behöver därför en eventuell regel, som åläg-

ger banker att på något sätt till förtroendet vad se utöver som är före-

tagsekonomiskt motiverat, preciseras till omfång och nivå. Att genom

en lagregel generellt ålägga bankerna att till förtroendet se att upprätt-

hålls vare sig det gäller den enskilda banken eller bankmarknaden - torde föra för långt. På det område som träffas de allmänt hållna beav stämmelserna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet finns inte

behov ytterligare allmänt hållen regel förtroende av en om eller liknan-

de. Vad som kan vara berättigat är att ålägga bankerna hålla viss att en

minimistandard på sin verksamhet i syfte hålla att förtroendet för

bankmarknaden Det är dock nödvändigt relativt ingående uppe. att pre-

cisera i vilka avseenden det ställs krav verksamheten. som Den när-

mare utformningen av en bestämmelse behandlas i avsnitt l 1.2.

SOU 1998: 160 397

10 Lagstiftningens syfte

Kommitténs förslag: Syftet med banlcrörelselagen är att förtroendet för bankmarlmaden skall upprätthållas. Detta bör komma till direkt

uttryck i lagtexten.

I de föregående kapitlen har motiven för särreglering av bankerna en gåtts igenom. En utgångspunkt därvidlag är att det är nödvändigt med fungerande betalningssystem. Det allvarligaste hotet mot ett fungeett rande betalningssystem är att stabiliteten i banksystemet rubbas. Risken för stabiliteten i banksystemet rubbas hänger i hög grad samman att med svårigheten värdera bank och att överblicka dess verksamhet att en ekonomiska kopplingar mellan banker uppstår i betalsamt de som ningssystemet. Svårigheten att genomlysa bank upphov till risk en ger problem i bank sprider sig till andra banker. Till detta komför att en finns samhällsekonomiska skäl för viss grad kundmer att det en av skydd. Kommittén har, efter i kapitel 6 definierat vilka institut bör att som omfattas bankrörelsereglering, i det förra kapitlet gått igenom av en

utgångspunktema för reglering. Där diskuteras bl.a. hur systemrisker

en följd ekonomiska förhållanden till viss del kan minskas av insätttill av och Riksbankens funktion "lender of last resort". ningsgarantin som Svårigheten bedöma banks tillstånd gäller emellertid även staten, att en kan ha svårt skilja banker bör få likviditetsstöd som därmed att som dem på grund i grunden dålig ställning bör avvecklas. från som av en Slutsatsen är att det går att minska inte att eliminera systemriskermen skapa stabilt betalningssystem är därför att se till na. Enda sättet att ett de enskilda bankerna är solida, det vill säga motståndskraftiga mot att olika former att det i grunden är frågan om att

av störningar.Trots

funktion, måste regleringsåtgärdema med

skydda betalningssystemets nödvändighet inriktas mot de enskilda bankerna. viktigt dels för minska riskerna för ekonomiska Solida banker är att dominoeffekter, dels för minska risken för att förtroendet för en eller att flera banker viker på grund att bank råkat i ekonomiska av en annan svårigheter. Solida banker emellertid inte tillräckligt för att tillvarata är hela det samhällsekonomiska intresset i banksystemet. En ytterligare risken för förtroendet för banksystemet viker andra oraspekt är att av ekonomiska. Också i detta avseende riskerar banks saker än rent en handlande få betydande effekter utöver vad den självmant har anatt

398 Lagstiftningens syfte

ledning att beakta. Även för att fullgöra uppgiften vad i tidigare

av som avsnitt kallats ett säkert alternativ är det viktigt att banksystemet

upprätthåller ett gott förtroende. Medborgarnas förtroende betydelse

är av för väl fungerande kombination placeringsaltemativ och betal-

en av ningsförrnedling. Det kan tänkas situationer där misstro mot banksystemet gör att det fungerar mindre väl eftersom allmänheten drar sig för att utnyttja banktjänster. Ur denna aspekt är det oundvikligen så att vad som kan kallas vissa konsumentskyddssynpunkter gör sig gällande. Kommittén har behandlat 9.6 och återkommer till behovet regler i

av syfte att upprätthålla förtroendet för bankerna och banksystemet i andra avseenden än de rent ekonomiska l 1.1.3

.

Det övergripande målet för lagstiftaren kan således sägas att

vara upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Det finns flera medel för att nå detta mål. Det främsta medlet grundläggande drag diskuter-

vars

ades i föregående kapitel är lagstiftade rörelseregler, dvs. bestämmelser om hur bankrörelse skall bedrivas. Här innefattas såväl regler i bankörelselagen, begränsningar vilken rörelse bank får

t.ex om av en bedriva och vilka tillgångar den får inneha, bestämmelser i andra

som lagar som reglerar banks rörelse, t.ex. kapitaltäckningslagen. Närma-

en re överväganden om utformningen av denna lagstiftning kommer i följande kapitel. Ett annat medel är tillsyn över bankerna. Det är inte möjligt att hålla kontroll över att lagstiftningen följs och därmed upprätthålla förtroendet för systemet det inte finns tillsyn. Väl avvägda

om sanktionsmöj ligheter är härvid ett viktigt redskap.

Tillsynsfrågan har också samband med Riksbankens funktion

som "lender of last resort" och dess lagstadgade för betalningsväsen-

ansvar det. Som diskuteras tidigare kan inte funktionen "lender of last

som resort" l8§ 2 st Riksbankslagen fullgöras till rimliga kostnader utan tillsyn över bankerna. Därmed inte sagt att denna tillsyn nödvändigtvis behöver ligga hos Riksbanken. Det kan tillräckligt med ett infor-

vara mationsutbyte mellan Riksbanken och tillsynsmyndigheten. Riksbankens roll när det gäller betalningsväsendet följer 9 kap. 12 §

av regeringsfonnen. Där stadgas att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det är inte helt klart vad detta innebär i praktiken. Så mycket står dock klart att det inte ingår i Riksbankens uppgifter att utöva tillsyn över enskilda institut. Uppgiften ligger

mer att övervaka och bistå hela betalningssystemet. I uppgiften ingår funktioner som är av vital betydelse för förtroendet för bankmarknaden, t.ex. att vara administrativt centrum för den dagliga clearingen och

avvecklingen av betalningar mellan finansiella institutioner. En utveckling som innebär att systemrisker får större vikt leder till att Riks-

"6 Se t.ex. Riksbankens Finansmarknadsrapport sid. 5 ff.

nr.

Lagstiftningens syfte 399

fullgöra sina uppgifter på detta område, måste ha banken, för att kunna

information enskilda banker. Kommittén återkom-

mer detaljerad om

till frågorna ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och mer om Finansinspektionen i kapitel 12 "Auktorisation och tillsyn av banker".

framgått det relativt komplex uppsättning verktyg som

Som är en används för uppnå målet att förtroendet för banksystemet upprätt-

att

verktygen är bankrörelselagen, innehålhålls. Ett av de viktigaste som ler många de behandlade bestämmelserna. Kommittén anser att

av ovan målet med lagen skall komma till uttryck i målsättningsparagraf in-

en ledningsvis i lagen.

11 för banker

Rörelseregler

11.1 Inledande bestämmelser

l l.1.l Soliditet och genomlysbarhet

förslag: Bankrörelse skall bedrivas så att bankens för- Kommitténs måga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Bankrörelse skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.

Soliditet

Banker motståndskraftiga mot störningar olika slag, dvs. sosom är av banker, huvudmål för regleringen banker. Soliditetsmålet lida är ett av vittgående konsekvenser för hur lagstiftningen skall utformas och har upphov till flertal uttryckliga regler i syfte att säkerkan sägas ge ett soliditeten hos enskilda banker. Målet medför regleringar både av ställa för förluster riskbegränsning och motståndskraften mot risken av eventuella förluster buffertkapital. Soliditetsmålet kan utvecklas till olika delmål samtidigt kan säsom medel för regleringen, nämligen visst buffert-

gas vara grundläggande

kapital, riskbegränsning samt genomlysbarhet. De förstnämnda delmådärmed den lagstiftning följer dem, kan i sin helhet len, och som av under soliditetsmålet eftersom de har som yttersta syfte att inordnas säkerställa bankerna är motståndskraftiga mot olika former av störatt visst minsta buffertkapital har till syfte både att öka ningar. Regler om motståndskraften bank råkar ut för motgångar och att minska om en bank försätter sig i sådan situation att banken drabrisken för att en en kapitalinsats skall avvägd bas stora förluster genom att ägarnas vara av Riskbegränsande regler har också till syfte att minska rismot risken. banken kommer i sådan situation även att begränsa ken för att en men vid störning exempelvis krav på riskanalys reförlusterna en genom regler begränsningar enskilda engagemangs storlek. spektive om av bankerna skall genomlysbara går i viss mån utöver Delmâlet att vara på genomlysbarhet syftar inte endast till att öka soliditetsmålet. Kravet motståndskraften störningar för att kunna vidta riskbegränsande mot det nödvändigt kunna överblicka rörelsens ställning åtgärder är att

402 Rörelseregler för banker

utan också att minska risken för störningar ökad extern kunskap om bankens ställning minskar risken för plötsliga uttagsanstormningar. Om ambitionsnivån för regleringen i bankrörelselagen skall anges bör alltså både soliditets- och genomlysbarhetsmålet nämnas.

De angivna delmålen kan, förutom att till ledning vid lagstiftvara ningens utformning, även sägas innebära krav på hur enskilda bankett er skall bedriva sin rörelse. Visserligen rad anger en mer detaljerade bestämmelser närmare krav bankernas verksamhet, det finns men ändå skäl att i någon form rambestämmelser av ange de grundläggande kraven på dem bedriver bankrörelse. som Soliditetskravet är överordnad betydelse och sammanfaller i vissa av delar med kravet på genomlysbarhet. Det kravet senare har inte heller lika vittgående konsekvenser det förra. Kommittén finner det därsom för lämpligt att Soliditetskravet kommer till uttryck i inledande en bestämmelse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör utformas anvissom en ning om att Soliditeten skall sättas i förgrunden vid bedrivande banav krörelse. Med soliditet kommittén förmåga avser att, trots störningar, fullgöra sina förpliktelser. Rörelsen skall bedrivas sådant ett sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Formellt riktas regeln endast mot det sätt bank bedriver sin som en rörelse; med ett visst givet buffertkapital får banken inte bedriva sin

rörelse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till det givna buffertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emellertid i viss bemärkelse utbytbara. I stället för att avstå från visst driva ett sätt att rörelsen kan bank välja att öka buffertkapitalet. en Anvisningen riktar sig till bankerna sin utformning men ger genom möjlighet för Finansinspektionen att inskrida bank bedriver sin om en rörelse på ett sådant sätt att Soliditeten äventyras. Inskridandet får då ske mot det sätt vilket rörelsen bedrivs. Det bör dock poängteras i att normala fall torde mer specialiserade regler läggas till grund för inett gripande. Det blir inte möjligt att med stöd den föreslagna regeln av inskrida och direkt kräva att bank höjer sitt buffertkapital. Indirekt en kan det dock bli fallet. Om inspektionen finner viss verksamhet att en bedrivs på ett sådant sätt att bankens soliditet äventyras kan, som nämnts ovan, banken vidta åtgärder för att öka buffertkapitalet i stället för att upphöra med verksamheten eller förändra dess inriktning.

Som alltid när bestämmelse möjlighet för tillsynsmyndigen ger en het att ingripa uppstår vissa gränsdragningsproblem. Förutom de vanli-

ga avvägningsfrågorna rörande vissa åtgärders förenlighet med soliditetskravet kan i detta sammanhang särskilt uppmärksammas de bedöm-

ningar som hänger samman med verkningarna på lång sikt vissa av mer övergripande beslut. För att ta ett konkret exempel: Skall inspektionen kunna förhindra planerad förändring rörelsens med

en av inriktning

1998:160 Rörelseregler för banker 403 SOU

till den inte kan förväntas bli lönsam i längden I avsnitt hänvisning att

9.4.2 diskuteras frågor denna karaktär. av

Genomlysbarhet

Även bestämmelsen genomlysbarhet utformas anvisning till om som en

bankerna hur rörelsen skall bedrivas och organiseras. om kontrollera banklagstiftningens efterlevnad behöver Finans- För att i bankerna och möjlighet att överblicka deras rörelinspektionen insyn Även Riksbanken har, bl.a for att kunna fullgöra sin uppgift som se. resort", behov kunna överblicka bankernas ställ- "lender of last av att Eftersom det kan svårt att få erforderlig överblick över en ning. vara det motiverat med regler syftar till att underlätta banks rörelse är som

detta. Det viktigt bankerna är genomlysbara även för övriga externa är att bidrar bland till att priset for finansiering relateintressenter. Det annat till risken i rörelsen, vilket påverkar bankernas beteende. Dålig geras kan hota systemstabiliteten att banker med likvinomlysbarhet genom få svårt låna aktörer sig inte kunna ditetsproblem kan att av som anser

genomlysa bankens rörelse.

Även ledningen och ägarna måste ha korrekt bild av rörelsen. Det en förutsättning för regler och andra styrmedel skall vara är bl.a. en att effektiva. Om bankens ledning inte vet vilka risker banken är expone-

rad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder. Kan inte ägarna vär-

ställning har de svårare att besluta eventuella kapitaldera bankens om i för banken trängd situation eller ingripa genom utbyte av tillskott en

styrelse och/eller ledning.

alltså goda skäl for att ställa krav på att bankerna skall va- Det finns Kravet bör komma till uttryck i inledande be-

ra genomlysbara. en

rörelsereglerna. Bestämmelsen bör träffa såväl det sätt som stämmelse i hur den organiseras. När det gäller rörelsens rörelsen bedrivs på som innefattar kravet genomlysbarhet att bankens tillgångar bedrivande överblickbara och möjliga att värdera med någon säkerhet. skall vara på genomlysbarhet inte kan mätas efter nå- Det bör betonas att kravet måttstock beror på bankens omständigheter i övrigt. absolut utan gon rörelsen innebär kravet att varken den

När det gäller organisationen av

eller den faktiska strukturen får sådan att det är svårt att juridiska vara

överblicka ansvars- och ägarförhållanden.

genomlysbarhet är anvisning riktad till bank- Bestämmelsen om en sin utformning möjlighet for Finansinspektionen erna men ger genom för det fall banks rörelse är svår att överblicka. Det är inte att ingripa en förhållandena i banken juridisk som är aktuella utan bara som person åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna även bankens

404 Rörelseregler för banker SOU 1998: l 60

koncernen som fristående Det finns specialiserade regler personer. mer om genomlysbarhet, t.ex. de svenska reglerna infördes till följd som av det s.k. BCCI-direktivet se avsnitt 9.5.5.

1 1.1.2

Riskhantering

Kommitténs förslag: En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

God riskhantering innebär krav att bank skall identifiera, en mäta och ha kontroll över de risker dess rörelse är förknippad som med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konsekvenser för bankens hela rörelse och organisation. Det är också naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går hantera risut att ker. Till god riskhantering hör också att prissätta risk. En detaljreglering av alla de aspekter inom begreppet som ryms riskhantering skulle bli mycket omfattande. Det kan till och med ifrågasättas om det överhuvudtaget är möjligt med sådan reglering. Specien ellt tvivelaktigt är detta i ljuset tänkbar utveckling alltmer av en mot olika banker. Det är fullt tänkbart att det i framtiden kommer att ryrnmas företag med mycket skild inriktning på rörelsen under bankbegreppet. Att under sådana förhållanden ställa enhetliga riskhanteupp ringsregler ter sig i det närmaste ogörligt och i vart fall inte önskvärt. Strikta och enhetliga regler på det här området riskerar bromsa att utvecklingen av ändamålsenliga riskhanteringssystem avpassade för varje enskild banks rörelse. Av angivna skäl har kommittén funnit det mest ändamålsenligt att lägga fast vissa ramkrav i en övergripande bestämmelse riskhanteom ring. Även bestämmelsen kan om synas oprecis så lägger den dock fast de oeftergivliga krav som måste ställas bankernas riskhanteringssystem oavsett hur de närmare utformas. Bestämmelsens karaktär av rambestämmelse kommer att innebära både större möjligheter för och ställa större krav på tillsynsmyndigheten, skall avgöra viss som om en banks riskhanteringssystem uppfyller bestämmelsens krav. En sådan förändring ligger emellertid i linje med den allmänna utvecklingen från kvantitets- till kvalitetsinriktad lagstiftning och tillsyn. Tillsynsmyndighetens möjlighet att olika sätt närmare utveckla vilka krav bestämmelsen innebär bör inte drivas så långt som att en utveckling från bankernas sida och ändamålsenliga riskhanteav nya ringssystem, i meningen informations-, besluts- och kontrollsystem,

Rörelseregler för banker 405

hindras. Det bör alltid finnas möjlighet för enskild bank att uten en veckla speciella system avpassade till den bankens rörelse.

1 1.1.3 God bankstandard

Kommitténs förslag: Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bankstandard. Genom bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker.

Inledning

kapitel 9 behandlas betydelsen att förtroendet för bankmarknaden l av upprätthålls. Syftet med bestämmelse ålägger bankerna att hålla en som god standard i sin verksamhet är där nämns att upprätthålla förtrosom för bankmarknaden. Som utvecklas där har enskilda banker starendet ka drivkrafter för själva till att förtroendet för dem och för markatt se naden helhet upprätthålls. Det finns emellertid situationer där det som säkert dessa drivkrafter är tillräckliga. En standardregel är av inte är att vikt för att upprätthålla det allmänna förtroendet för bankerna. Ett standardkrav syftar till att upprätthålla och skapa förtroende genom att varje bank håller viss standard i sin rörelse. Nedan följer en kort en redogörelse för gällande rätt. Därefter följer överväganden rörande ut-

formningen en standardregel. av

Gällande ordning

finns ingen bestämmelse ålägger bankerna att bedril gällande rätt som sin verksamhet enligt viss standard. Däremot finns i tillsynsva en kapitlet intaget bestämmelse 7 kap. 3 § BRL ålägger Finansen som inspektionen "vid sin tillsyn bankerna till att sund utveckatt av se en ling verksamheten främjas." Det är alltså enligt ordalydelsen fråga av anvisning till Finansinspektionen rörande tillsynsarbetet. om en Sundhetsbegreppet infördes på ett sent stadium i lagstiftningsarbetet 5-års banklag. Redan tidigare fanns bestämmelse som ålade inför 195 en tillsynsmyndigheten övervaka att bankerna ställde "sig till efterrätatt denna lag och andra författningar, såvitt de hava särskilt avseende telse Vidare skulle detta gälla även för bolagsordningar och vissa å banker". bankinterna föreskrifter. Som ett komplement till denna bestämmelse år 1933, "att jämväl i övrigt med uppmärk-

ålades tillsynsmyndigheten

samhet följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kände förhållanden kunna inverka bolags säkerhet". nedom om som Huvudsyftet med kompletteringen att en av huvuduppvar ange som