En ny organisation för förvaltning av EU-medel

En ny organisation för förvaltning av EU-medel

Betänkande av Utredningen om hantering av EU-medel

Stockholm 2024

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0888-6 (tryck) ISBN 978-91-525-0889-3 (pdf) ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Elisabeth Svantesson

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hanteringen av EU-medel i Sverige (dir. 2021:109). Syftet med utredningen var att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av sådana medel. Den 24 augusti 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2023:127).

Till särskild utredare förordnades från och med den 1 december 2021 generaldirektören Per Johansson. Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 mars 2022 departementssekreteraren Alexander Bjerner, departementssekreteraren Alexander Bornevall, kanslirådet Bianca Burkardt Salazar, stabsjuristen Olof Hallström, departementsrådet Karin Hermanrud, den nationella kontaktpersonen Johan Lindberg, enhetschefen Karin Lindblad, ämnesrådet Carl- Fredrik Lööf, biträdande avdelningschefen Andreas Mattisson, enhetschefen Barbro Nordgren, nuvarande kanslirådet Julia Nordgren, länsrådet Anna Olofsson, enhetschefen Per Persson, departementssekreteraren Amanda Stefansdotter, stf. chefsrådmannen Anna Tengberg och professorn Peter Öhman. Julia Nordgren entledigades den 4 april 2022 och samma dag förordnades programchefen Maria Rönnbäck och kanslirådet Charlotte Ottosson som experter i utredningen. Den 18 oktober 2022 entledigades Alexander Bornevall och Alexander Bjerner och samma dag förordnades departementssekreteraren Malin Nordahl Elala, departementssekreteraren Johanna Mikaelsson samt departementssekreteraren Mats Kullander. Den 9 december 2022 entledigades Charlotte Ottosson och samma dag förordnades kanslirådet Maria Eriksson. Den 7 juni 2023 entledigades Amanda Stefansdotter. Den 3 juli 2023 entledigades Karin Hermanrud och samma dag förordnades departementssekreteraren Åsa Bergqvist. Den

30 november 2023 entledigades Bianca Burkardt Salazar och samma dag förordnades departementssekreteraren Hanna Wessling.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 14 februari 2022 internrevisorn Nina Andersson, den 1 mars 2022 revisionsdirektören Bengt Lewin, den 8 augusti 2022 departementsrådet Malin Bohlin och den 29 augusti 2022 hovrättsassessorn Maria Linnér.

Utredningen som antagit namnet Utredningen om hantering av EU-medel överlämnar härmed betänkandet En ny organisation för förvaltning av EU-medel (SOU 2024:22).

Stockholm i mars 2024

Per Johansson

/ Nina Andersson

Malin Bohlin

Bengt Lewin

Maria Linnér

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Vårt uppdrag har varit att utreda förvaltningen av EU-medel i Sverige. Syftet med utredningen har varit att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av sådana medel. I enlighet med direktiven lämnar vi förslag inom två områden: • En organisatorisk struktur och ansvarsfördelning som möjliggör

en mer ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU-

medel, som samtidigt lever upp till de krav som ställs av EU. • Skyldigheten för berörda myndigheter att anmäla misstänkt brotts-

lighet.

I enlighet med direktivet har vi också analyserat behovet av en gemensam plattform för hantering av information om EU-medel. På det området lämnar utredningen inga förslag, utan bedömer att de behov som finns kan tillgodoses av EU-gemensamma verktyg.

Utredningen har begränsats till EU-medel som hanteras genom så kallad delad förvaltning, det vill säga gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige. Det innebär att utredningen omfattar förslag och bedömningar rörande hanteringen av Europeiska garantifonden för jordbruket, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet, Fonden för en rättvis omställning samt Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.

Utredningens utgångspunkter

Systemperspektivet har varit en viktig utgångspunkt för utredningen. Det betyder att vi inte primärt har varit intresserade av hur enskilda myndigheter kan optimera sina verksamheter utan snarare av hur de tillsammans bidrar till måluppfyllelse för systemet som helhet. Utredningens förslag har följaktligen utgått från hur den samlade organisationen fungerar i dag och från helhetspotentialen med alternativa sätt att lösa ansvarsfördelningen.

I dag är hanteringen av EU-medel med delad förvaltning huvudsakligen organiserad utifrån en logik om sakområdesansvar. Att utgå från sakområdesansvaret har fördelen att EU-medlen som kommer Sverige till del kan göra nytta tillsammans med nationella medel i syfte att uppnå politiska mål. Ett alternativt sätt att organisera hanteringen av EU-medel skulle kunna vara att i stället utgå från processkunskap, det vill säga kunskapen om hur de gemensamma regelverken för EU-medel ska tillämpas. En ansvarsfördelning utifrån processkunskap kan ha fördelar såsom korrekt medelshantering, utbetalningar i tid och minskad risk för fel.

De olika EU-fonderna som Sverige tar emot medel från har olika politiska mål och delvis olika regelverk. Det innebär att avvägningen mellan en ansvarsfördelning utifrån sakområde respektive processkunskap kräver eftertanke. Organisationen kan inte enbart baseras på vare sig sakkunskap eller EU-medel som gemensam nämnare. Det behöver utöver gemensamma regelverk också finnas kopplingar mellan verksamheternas processer, perspektiv, politiska mål och uppdrag. Det är när dessa delar kombineras som vi ser att det finns förutsättningar för skalfördelar och synergier.

Utifrån den kartläggning av dagens förvaltning som utredningen genomfört står det klart att det finns såväl fondövergripande som fondoch myndighetsspecifika utmaningar och problem med dagens förvaltning av EU-medel. Samtidigt finns det områden som i stort fungerar väl, men där det kan finnas samordningsfördelar. Utredningens förslag syftar till att komma till rätta med utmaningarna samtidigt som vi vill kunna dra nytta av möjliga synergier och skapa en förvaltningsstruktur som bygger på principer som ska vara hållbara över tid. Som vår internationella utblick visar finns det också erfarenheter från andra medlemsstater som stärker våra slutsatser.

Vägledande principer

I enlighet med direktivet har utredningen formulerat ett antal principer som vi anser bör vara vägledande för en ändamålsenlig organisering inför den programperiod som startar 2028. Framtidens fondförvaltning behöver bland annat vara flexibel så att den kan hantera tillkommande uppgifter och förändrad politisk inriktning. Ansvar och befogenheter bör följas åt så att det finns goda förutsättningar för styrning och ansvarsutkrävande. Möjligheter till synergier mellan fonder samt mellan fondförvaltning och myndigheternas verksamhet i övrigt bör beaktas. Samordning, centralisering eller koncentration av uppgifter och verksamheter bör övervägas där det finns skalfördelar. Stödmottagarperspektivet är centralt och utöver rättssäkerhetsaspekter som likabehandling och objektivitet är överskådlighet och enkelhet viktiga principer att beakta i den framtida förvaltningsstrukturen.

Ovan nämnda principer har tillsammans med utredningens kartläggning och analys av den nuvarande förvaltningens utmaningar lagt grunden för våra förslag. Det är vår förhoppning att principerna, även om olika vägval kan göras, ska vara långsiktigt vägledande för en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU-medel.

Uppdraget att säkerställa en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel

Förslag om förvaltningen av jordbruks- och fiskerifonderna

Jordbruksverket har i dag det fulla ansvaret för en korrekt svensk hantering av medel från EU:s jordbruksfonder och havs-, fiskerioch vattenbruksfonden. Samtidigt har utförandet delegerats till ett stort antal stödmyndigheter. Styrningen av dessa sker indirekt genom avtal, föreskrifter, och ett stort antal skriftliga rutiner. Styrningen har försvårats av ett komplicerat och mellan programperioderna föränderligt regelverk. Det stora antalet inblandade aktörer har även inneburit utmaningar för verksamhetsutveckling, för genomförandet av gemensamma arbetssätt och en likvärdig rättstillämpning.

För att åstadkomma en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av jordbruksfonderna behöver ansvar och befogenheter följas åt och synergier som möjliggörs av teknikutvecklingen tas tillvara. Utred-

ningen föreslår därför en genomgripande förändring där ansvaret för handläggning, prövning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruksverket och ansvaret för länsstyrelsernas handläggning och prövning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län.

Vi bedömer att EU-stöden som i dag hanteras av Skogsstyrelsen och Sametinget bör göras om till nationella stöd i syfte att förenkla och effektivisera. När det gäller Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden föreslår utredningen mindre förändringar som rör ansvaret för kontroller på plats och för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten.

Förslag om förvaltningen av sammanhållningsfonderna

Förvaltningen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska socialfonden+ är i dag uppdelad mellan Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet. Fonderna skiljer sig åt vad gäller målgrupp, arbetssätt och sammanhang ur ett politikområdesperspektiv. Men det finns också grundläggande likheter. De bägge förvaltande myndigheterna verkar under ett gemensamt EU-regelverk med gemensamma krav på funktioner och processer. Regelverken förutsätter att medlemsstaterna främjar samordning och komplementaritet mellan fonderna och att dubbelarbete undviks. Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ har en nationell såväl som regional dimension och en förvaltning som är knuten till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Förutsättningarna för synergier och komplementaritet mellan fonderna har inte nyttjats fullt ut och likvärdigheten i hanteringen har varit föremål för kritik.

I syfte att adressera de utmaningar som identifierats och tillvarata synergier mellan fonderna och skalfördelar i förvaltningen föreslår utredningen att ansvaret för hanteringen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samlas hos Tillväxtverket. Vi föreslår också att dagens regionala strukturfondspartnerskap ska ersättas med ett system med mer strategiskt orienterade partnerskap med fokus på utlysningsskedet. Det bör övervägas att även Fonden för en rättvis omställning

ska omfattas av partnerskapen. Utredningen gör bedömningen att antalet regionala program med finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden bör minska under kommande programperiod. Utredningens bedömning är att ett program med regionala indikativa budgetramar vore mer effektivt och ändamålsenligt än dagens programstruktur.

Utredningen föreslår vidare att ansvaret som förvaltande myndighet för Interregprogrammen Norra Periferin och Arktis, Aurora samt Sverige-Norge flyttas från länsstyrelsen till Tillväxtverket. Ett antal mindre långtgående alternativ presenteras också.

Bedömning om förvaltningen av inrikesfonderna

Den nuvarande förvaltningen av Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik fungerar i huvudsak väl. Vi bedömer att möjligheterna till samordning fonderna emellan och möjligheterna till synergier med andra fonder och dess förvaltning är begränsade. Fonderna bör även fortsättningsvis hanteras av Migrationsverket respektive Polismyndigheten.

Uppdraget om behovet av en gemensam plattform

Utredningen bedömer att förvaltande myndigheter mer systematiskt än i dag behöver kunna dela information om EU-stöd i syfte att uppfylla högt ställda krav på granskning och kontroll. En anslutning till ett av kommissionen framtaget verktyg för datautvinning och riskbedömning kan öka svenska myndigheters förmåga att på ett ändamålsenligt, effektivt och rättssäkert sätt upptäcka dubbelfinansiering, intressekonflikter och oegentligheter. Att nyttja verktyget förutsätter inte en gemensam plattform för att hantera information om EUstöd utan kan i stället ersätta ett behov av en gemensam plattform.

Uppdraget om anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet

Vi föreslår att det, genom en ny lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel, införs en lagstadgad anmälningsskyldighet för förvaltande myndigheter vid misstänkt brottslighet med EU-medel. Utredningen föreslår att regeringen utser SEFI-rådets ledamöter. Ledamöterna ska ha en ledande befattning vid respektive medlemsmyndighet.

Konsekvenser

Utredningen har analyserat förslagens konsekvenser och kvantifierat dem i den mån det varit möjligt. Vi bedömer att förslagen på sikt kommer att leda till ökad rättssäkerhet, mindre risk för fel och lägre kostnader för staten genom samordningsvinster och minskad risk för finansiella korrigeringar. På kort sikt förutses omställningskostnader när övergången till en ny organisation ska ske samtidigt med förberedelserna för en ny programperiod. Några år in i den kommande programperioden förväntas nyttan av effektiviseringarna överstiga de initiala omställningskostnaderna.

Ikraftträdande

Det organisatoriska förändringar som föreslås bör vara fullt genomförda i samband med att nästa programperiod startar 2028. För partnerskapen under sammanhållningspolitiken föreslås ett stegvist införande med start den 1 juli 2025. Den nya lagen om ett effektivt skydd för vissa EU-medel föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Summary

Remit of the Inquiry

Our remit has been to investigate the management of EU funding in Sweden. The purpose of the Inquiry has been to ensure an effective and efficient management of this funding. In accordance with the Terms of Reference, we submit proposals in two areas: • an organisational structure, and a division of responsibilities that

would facilitate a more effective, efficient and legally certain man-

agement of EU funding, that also complies with the requirements

set by the EU. • Obligation for the relevant government agencies to report sus-

pected criminal activity.

In accordance with the Terms of Reference, we have also analysed the need for a common platform for handling information about EU funding. In this area, the Inquiry does not submit any proposals, as it considers that the needs that exist can be met by EU-level tools.

The Inquiry has been limited to EU funding jointly managed by the European Commission and Sweden, termed ‘shared management’. This means that the Inquiry covers proposals and assessments concerning the management of the European Agricultural Guarantee Fund, European Agricultural Fund for Rural Development, European Regional Development Fund, European Social Fund Plus, European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund, Asylum, Migration and Integration Fund, Internal Security Fund, Just Transition Fund, and Border Management and Visa Instrument.

The Inquiry’s starting points

The system perspective was an important starting point for the Inquiry. This means that we have not been interested primarily in how individual government agencies can optimise their operations, but rather in how they collectively contribute to achieving the objectives of the system as a whole. Therefore, the Inquiry’s proposals have been based on how the organisation is functioning today, and on the overall potential of alternative ways of dividing up responsibilities compared to today.

Currently, the logic used to organise the shared management of EU funding is a subject matter logic. This has the advantage that EU funding that accrues to Sweden can be used to advantage alongside national funding for achieving policy objectives. An alternative basis for organising the shared management of EU funding might instead be process knowledge, i.e. knowledge of how the regulatory framework governing EU funding must be applied. A division of responsibilities based on process knowledge could have advantages such as correct funds management, timely payments, and a reduced risk of errors.

The different EU funds from which Sweden receives money have different policy objectives and somewhat different rules. The differences between different fund and policy areas mean that reflection is required to determine whether a division of responsibilities based on subject matter or on process knowledge is the most effective and efficient. How funds management is organised cannot be based solely on expertise or EU funding as a common denominator. In addition to a set of common rules, there need to be links between the processes, perspectives, policy objectives, and tasks of the activities in question. Only when these parts are combined can we see that there is the potential for economies of scale and synergies.

Based on the Inquiry’s charting of the current funds management, it is clear that, with the current organisation, there are both general challenges and problems spanning all funds, and challenges and problems that are specific to a fund or government agency. There are also areas that are generally working well, but where there may be synergies. The Inquiry’s proposals aim to address the challenges while also being able to benefit from possible synergies, and to create a management structure based on principles that must be sustainable

over time. As our international survey shows, some experiences from other Member States strengthen our conclusions.

Guiding principles

In accordance with the Terms of Reference, the Inquiry has formulated a number of principles which we believe should guide how shared management would be most effectively organised before the programming period that will start in 2028. Fund management in the future needs to be flexible among other things, so that it can cope with future tasks and changes in policy direction. Responsibilities and powers should go hand in hand so that there is a sound basis for governance and accountability. Opportunities for synergies between funds, and between fund management and government agency activities in general, should also be taken into account. The coordination, centralisation or concentration of tasks and activities should be considered where there are economies of scale to be had. The perspective of the support recipient is central and, in addition to legal certainty considerations such as equal treatment and objectivity, clarity and simplicity are important principles to take into account in the future management structure.

The principles mentioned above, together with the Inquiry’s survey and analysis of the challenges that the current system of management faces, have been the foundation for our proposals. It is our hope that, even if different choices can be made, these principles will serve as a guide for the effective, efficient and legally certain management of EU funding in the long term.

The remit to ensure a more effective and efficient management of EU funding

Proposals for the management of the agricultural and fisheries funds

The Swedish Board of Agriculture currently has full responsibility for the correct management in Sweden of funding from the EU’s common agricultural policy funds and the European Marine, Fisheries and Aquaculture Fund. However, the implementation has been

delegated to a large number of support authorities. These support authorities are governed indirectly through agreements, regulations, and a large number of written procedures. Their governance has been hampered by a complex and changeable regulatory framework between the programming periods. The large number of actors involved has also presented challenges for operations development, for the implementation of common working methods, and a comparable application of the law.

In order to achieve a more efficient and effective management of the common agricultural policy funds, responsibilities and powers need go hand in hand, and synergies enabled by technological development need to be taken advantage of. The Inquiry therefore proposes a radical change in which responsibility for the processing, review and control of area and animal-based payments is centralised from the county administrative boards to the Swedish Board of Agriculture; and the responsibility for the county administrative boards’ processing and review of project and investment support is concentrated to the county administrative boards of Norrbotten, Örebro, Stockholm, Östergötland, Västra Götaland and Skåne counties.

We assess that the EU support currently managed by the Swedish Forest Agency and the Sami Parliament should be converted into national support to simplify and streamline its management. With regard to the European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund, the Inquiry proposes minor changes concerning responsibility for on-site inspections, and for the support currently managed by the Swedish Agency for Marine and Water Management.

Proposals concerning the management of the cohesion policy funds

The management of the European Regional Development Fund, the Just Transition Fund, and the European Social Fund Plus is currently divided between the Swedish Agency for Economic and Regional Growth and the Swedish ESF Council. These Funds differ in terms of target group, working methods and context from a policy area perspective. But there are also fundamental similarities. These two government agencies (managing authorities) manage this funding under a common EU regulatory framework with common requirements on functions and processes. The regulatory framework requires Mem-

ber States to promote coordination and complementarity between the Funds and to avoid duplication. The European Regional Development Fund and the European Social Fund Plus each have a national as well as a regional dimension, and their management is tied to the regional Structural Fund Partnerships system. Opportunities for synergies and complementarity between the Funds have not been fully exploited, and equivalence in their management has been the object of criticism.

In order to address the identified challenges and to exploit synergies between the Funds as well as economies of scale in their management, the Inquiry proposes that responsibility for the management of the European Regional Development Fund, European Social Fund Plus and Just Transition Fund be gathered within the Swedish Agency for Economic and Regional Growth. We also propose that today’s regional Structural Fund Partnerships should be replaced by a system of more strategically oriented partnerships where the focus is on the call for proposals stage. Whether or not to include the Just Transition Fund in the partnerships should also be considered. The Inquiry makes the assessment that the number of regional programmes funded by the European Regional Development Fund should decrease in the coming programming period. The Inquiry’s assessment is that a single programme with regional indicative budgetary frameworks would be more efficient and effective than the current programmebased structure.

The Inquiry also proposes that responsibility as the managing authority for the Interreg programmes Northern Periphery and Arctic, Aurora and Sweden – Norway should be moved from the county administrative board to the Swedish Agency for Economic and Regional Growth. A number of less far-reaching options are also presented.

Assessment of the management of the home affairs funds

The current management of the Asylum, Migration and Integration Fund, the Internal Security Fund and the Border Management and Visa Instrument is largely functioning well. We assess that the possibilities for coordination between these Funds and the opportunities for synergies with other Funds and their management are limited.

These Funds should thus continue to be managed by the Swedish Migration Agency and the Swedish Police Authority, respectively.

The remit on the need for a common platform

The Inquiry assesses that managing authorities need to be able to share information about EU support more systematically than is currently the case in order to meet the stringent requirements on scrutiny and control. A connection to a data mining and risk assessment system developed by the European Commission can increase the capacity of Swedish government agencies to detect double funding, conflicts of interest, and irregularities in an effective, efficient way consistent with legal certainty. Utilising this system is not predicated on a common platform for processing information about EU support. It can instead replace a need for such a platform.

The remit on the obligation to report suspected criminal activity

We propose introducing a statutory obligation for managing authorities to report suspected criminal activity with EU funding. This will be implemented through a new Act on the effective protection of certain EU funds. The investigation proposes that the government appoints the members of the SEFI Council. The members must have a role in the management of the respective agency represented in the Council.

Impact assessment

The Inquiry has analysed consequences of our proposals and quantified these as far as possible. We assess that the proposals will eventually lead to greater legal certainty, less risk of error and lower costs through coordination gains and reduced risk of financial corrections. In the short term, transition costs are expected as the transition to a new organisation will take place at the same time as preparations are made for a new programming period. A few years into the next pro-

gramming period, the benefits through efficiency improvements are expected to exceed the initial transition costs.

Entry into force

The proposed organisational changes should be fully implemented before the next programming period starts in 2028. For the partnerships under cohesion policy, the Inquiry proposes a stepwise introduction, starting on 1 July 2025. The new Act on the effective protection of certain EU funds is proposed to enter into force on 1 July 2025.

Definitioner och förkortningar

Ackrediterat utbetalande organ: Se utbetalande organ.

Amif: Asyl-, migrations- och integrationsfonden.

Arachne: Arachne är ett it-verktyg för riskbedömning och datautvinning som kommissionen tagit fram och tillhandahåller för att stödja ansvariga myndigheter i kontrollen av stödmottagare.

Areal- och djurbaserade stöd: Stöd och ersättningar inom GJP som utgår från antalet hektar jordbruksmark och antalet djur som angetts i ansökan. Söks årligen av aktiva lantbrukare.

Arealövervakningssystem: Förordningsstyrt förfarande för regelbunden och systematisk observation, spårning och bedömning av jordbruksverksamhet och jordbruksmetoder på jordbruksarealer genom data från bland annat satelliter. I Sverige benämns arealövervakningssystemet digital markuppföljning.

Attesterande organ: Ett offentligt eller privat organ som utses av varje medlemsstat för att granska medlemsstatens styrningssystem och det utbetalande organets årsräkenskaper och prestationsrapportering avseende utgifter med finansiering från EU:s jordbruksfonder.

BAR – Brexit Adjustment Reserve: Brexitjusteringsreserven.

Behörig myndighet: Myndighet på ministernivå som utses av varje medlemsstat för att utfärda, granska och återkalla ackrediteringen av utbetalande organ.

BMVI – Border Management and Visa Instrument: Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik.

Budgetförordningen: Förordningen (EU) 2018/1046 om finansiella regler för unionens allmänna budget, som bland annat fastställer regler och principer för EU:s budgetprocess. I betänkandet skiljer vi mellan 2018 års budgetförordning och EU:s nya budgetförordning som vid betänkandets överlämnande ännu inte trätt i kraft.

CAP – Common Agricultural Policy: EU:s gemensamma jordbrukspolitik. GJP i svensk förkortning.

CPR – Common Provisions Regulation: Förordningen (EU) 2021/1060 om gemensamma bestämmelser för programperioden 2021–2027.

Delad förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen behåller det yttersta ansvaret för genomförandet men där medlemsstaterna ansvarar för nationella förvaltnings- och kontrollsystem.

Delegerade organ: Organ som utför uppgifter på delegation av ett utbetalande organ. Det utbetalande organet får delegera utförandet av alla uppgifter utom utbetalningar.

Digital markuppföljning: Uppföljning av jordbruksmark med digital teknik, se arealövervakningssystem.

Direkt förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen på egen hand förvaltar en EU-fond eller ett program, till skillnad från delad förvaltning eller indirekt förvaltning.

Edes – Early Detection and Exclusion System: Inrättat av kommissionen för att stärka skyddet av EU:s ekonomiska intressen och säkerställa sund ekonomisk förvaltning. Inkluderar bland annat Edesdatabasen med personer och enheter som uteslutits från EU-finansierade kontrakt på grund av bedrägeri, korruption, annan kriminell verksamhet eller avtalsbrott.

EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket.

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

ERUF: Europeiska regionala utvecklingsfonden.

ESF+: Europeiska socialfonden+. Föregångaren under programperioden 2014–2020 benämndes Europeiska socialfonden (ESF).

ESI-fonder – European Structural and Investments Funds: De fem fonder som under programperioden 2014–2020 omfattades av gemensamma regler: Eruf, ESF, Efjlu, EHFF och Sammanhållningsfonden (ej verksam i Sverige). Under programperioden 2021–2027 omfattas Ejflu inte längre av CPR.

Finansiell korrigering: En finansiell korrigering innebär att en medlemsstat blir skyldig att återbetala oriktigt använda medel till EUbudgeten genom en minskning av den berörda medlemsstatens anslagstilldelning. Syftet med finansiella korrigeringar är att skydda EU-budgeten från felaktiga eller oriktiga utgifter.

FRO: Fonden för en rättvis omställning.

Förmedlande organ: Den förvaltande myndigheten får ange ett eller flera förmedlande organ som ska utföra vissa uppgifter under den förvaltande myndighetens ansvar.

Förvaltande myndighet: Myndighet som utses av medlemsstaterna för att förvalta program med finansiering från fonder som regleras av CPR. Kan också avse den nationella förvaltande myndighet som medlemsstaterna ska utse för sina GJP-planer.

GJP: EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

IAKS: Förordningsstyrt administrations- och kontrollsystem som tillämpas på areal- och djurbaserade interventioner med finansiering från både EGFJ och Ejflu.

Indirekt förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen anförtror genomförandeuppgifter åt till exempel länder utanför EU och internationella organisationer.

Interoperabilitet: Förmåga som gör det möjligt för nätverks- och informationssystem hos olika aktörer att interagera med varandra genom datadelning med hjälp av elektronisk kommunikation.

Interreg: Program som stöder gränsöverskridande samarbetsprojekt mellan regioner och länder till stöd för regional utveckling. ISF: Fonden för inre säkerhet.

Jordbrukarstöd: Jordbruksverkets tidigare benämning på stödgrupp inom GJP. Avsåg gårdsstöd, förgröningsstöd, nötkreatursstöd, stöd till unga, ekologisk produktion och miljöersättningar. Stöden kallas också EGFJ-IAKS och Ejflu-IAKS.

Landsbygdsstöd: Jordbruksverkets tidigare benämning på stödgrupp inom GJP. Avsåg projekt- och företagsstöd och miljöinvesteringar inom landsbygdsprogrammet. Stöden kallas också Ejflu ej-IAKS.

Leader: Fransk förkortning som står för Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale. I svensk översättning samordnade aktiviteter för ekonomisk utveckling på landsbygden. Se även lokalt ledd utveckling.

Lokalt ledd utveckling (LLU): En arbetsmetod för trepartssamarbeten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå, i så kal, lade Leader-områden. Förkortningen LLU används ibland om fondprogrammet LLU 2014–2022 som finansierades med medel från Eruf, Ejflu, EHFF och ESF.

Medfinansieringsgrad: Unionsfinansiering eller nationell finansiering som andel av totalbudgeten för olika fondprogram, insatser eller prioriteringar inom ett fondprogram.

Program: Avser i detta betänkande en övergripande plan för stöd med finansiering från EU-fonder med delad förvaltning. Programmen kan vara nationella, regionala eller gränsöverskridande och ska återspegla EU-gemensamma mål och nationella prioriteringar för respektive politikområde. Programmen löper normalt över en period om sju år och kräver godkännande från kommissionen innan de genomförs.

Programmyndigheter: Samlingsnamn för den förvaltande myndighet, redovisningsfunktion och revisionsmyndighet som medlemsstaterna ska utse för program med finansiering från fonder som regleras av CPR.

Programperiod: Program med finansiering från EU löper över perioder som normalt varar i sju år. Med nuvarande programperiod avses 2021–2027. Föregående programperiod avser 2014–2021. Nuvarande programperiod för EU:s jordbruksutgifter avser 2023–2027 då GJP under föregående period förlängdes med två år.

Projekt- och investeringsstöd: Stöd till engångsinsatser inom GJP där varje ansökan bedöms individuellt av en handläggare enligt urvalskriterier och i konkurrens med andra ansökningar inom en given budget.

Redovisningsfunktion: Funktion inom eller utanför förvaltande myndighet som ansvarar för att upprätta, kontrollera och lämna in räkenskaper och betalningsansökningar till kommissionen.

Revisionsmyndighet: Utses av medlemsstaterna för revision av program med finansiering från fonder som regleras av CPR. Revisionsmyndigheten utför systemrevisioner, insatsrevisioner och räkenskapsrevisioner i syfte att ge kommissionen en oberoende försäkran om att förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar effektivt och att utgifterna i de räkenskaper som lämnas till kommissionen är lagliga och korrekta.

Revisionsorgan: Årsräkenskaperna för de olika utgifterna inom delad förvaltning ska åtföljas av ett yttrande från ett oberoende revisionsorgan som utarbetats enligt internationellt vedertagna revisionsstandarder. Revisionsmyndigheter och attesterande organ är båda exempel på revisionsorgan.

RRF: EU:s facilitet för återhämtning och resiliens som kanaliserar medel från EU:s krisåterhämtningspaket Next Generation EU.

Strategisk plan: Varje medlemsstat ska upprätta en strategisk plan för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.

Styrande organ: Samlingsnamn för de behöriga organ, utbetalande organ, och attesterande organ som medlemsstaterna ska utse för förvaltning och kontroll av EU:s jordbruksutgifter.

Tekniskt bistånd: EU-stöd som får användas till delfinansiering av medlemsstaternas förvaltning av fondmedel. Kallas även tekniskt stöd eller TA-medel (Technical Assistance).

Utbetalande organ: Myndighet eller organ som utses av en medlemsstat för att förvalta och kontrollera utgifter med finansiering från EU:s jordbruksfonder.

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar och brottsliga förfaranden med EU-medel som hanteras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige och som förvaltas, beslutas eller betalas ut av svenska myndigheter.

Formkrav för ansökan om EU-medel

2 § En ansökan om sådana EU-medel som anges i 1 § ska vara skriftlig. Ansökan ska innehålla de handlingar och uppgifter som behövs för att ansökan ska kunna prövas. Av ansökan ska det i förekommande fall framgå hur medfinansiering kommer att anordnas. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller av sökandens ombud.

Uppgifter om faktiska förhållanden i en ansökan om EU-medel, komplettering av en sådan ansökan samt ansökan om utbetalning av EU-medel ska undertecknas på heder och samvete.

3 § Om en ansökan görs elektroniskt ska den undertecknas med en sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska

transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Anmälan vid misstänkt brott med EU-medel

4 § Myndigheter och befattningshavare vid myndigheter som omfattas av denna lag är skyldiga att anmäla till Ekobrottsmyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om brott med EU-medel eller om brott med EU-medel kan misstänkas. Anmälan ska göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts.

Myndigheter och befattningshavare som anges i första stycket är skyldiga att lämna Ekobrottsmyndigheten alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av om brott har begåtts.

Anmälan enligt första stycket behöver inte göras om det är uppenbart att det har varit fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande.

5 § Var och en som får kännedom om eller misstänker brott med EU-medel bör anmäla detta till Ekobrottsmyndigheten.

Bemyndigande

6 § Regeringen får föreskriva vilka myndigheter som omfattas av denna lag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.2 Förslag till lag om upphävande av lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap

Härigenom föreskrivs att lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap ska upphöra att gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.3 Förslag till förordning om ett effektivt skydd för vissa EU-medel

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Följande myndigheter och befattningshavare vid dessa myndigheter omfattas av bestämmelserna i lagen (2025:XX) om ett effektivt skydd för vissa EU-medel.

1. Statens jordbruksverk,

2. Svenska ESF-rådet,

3. Migrationsverket,

4. Polismyndigheten,

5. Tillväxtverket,

6. Länsstyrelserna,

7. Havs- och vattenmyndigheten,

8. Skogsstyrelsen,

9. Sametinget, och

10. Ekonomistyrningsverket.

Rätt att meddela föreskrifter

2 § Myndigheterna som anges i 1 § får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen (2025:XX) om ett effektivt skydd för vissa EU-medel.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.4 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige

Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ska upphöra att gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket

dels att 1 och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 § ska lyda ”Genomförande av

Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning” och rubriken närmast före 17 § ska lyda ”Särskilda organ”,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 b och 19 a–b §§, av följande lydelse.

1 §

1. utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap,

hållbar tillväxt och utveckling i företag, stärkt konkurrenskraft samt

2. genomföra insatser som främjar ett aktivt regionalt tillväxt-

arbete i länen samt i det arbetet utveckla och förbättra förutsättning-

arna för dialog, samarbete och lärande mellan olika relevanta aktörer

på nationell, regional och lokal nivå, och

Senaste lydelse 2022:1380.

inom ramen för den europeiska

sammanhållningspolitiken.

Tillväxtverket ska verka för att regeringens mål för näringspolitiken respektive den regionala tillväxtpolitiken uppnås.

7 b § Tillväxtverket ska samverka med Myndigheten för yrkeshögskolan, Statens skolverk, Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet och Arbetsförmedlingen i syfte att bidra till en väl

fungerande kompetensförsörjning.

15 §

För förvaltning av de regio- För förvaltning av det nationala programmen för Europeiska nella programmet för Europeiska regionala utvecklingsfonden ska socialfonden+ och de regionala personal vara stationerad i Luleå, programmen för Europeiska regio- Östersund, Gävle, Örebro, Jön- nala utvecklingsfonden ska perköping, Stockholm, Göteborg sonal vara stationerad i Luleå, och Malmö. Östersund, Gävle, Örebro, Jön-

köping, Stockholm, Göteborg

och Malmö.

I övrigt bestämmer Tillväxtverket sin egen organisation.

19 a § Inom myndigheten ska det finnas rådgivande organ i form av

åtta regionala referensgrupper.

De regionala referensgrupperna bildas inom det geografiska området för varje regionalt program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden och motsvarande regional handlingsplan för det nationella programmet för Europeiska social-

fonden+.

2 Senaste lydelse 2022:1380.

Närmare bestämmelser om de regionala referensgrupperna finns i förordningen (2022:1379) om förvaltningen av program för vissa

EU-fonder.

19 b § De regionala referensgrupperna ansvarar för sin verksamhet inför

myndighetens ledning.

Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att de regionala referensgrupperna tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redo-

visas på ett tillförlitligt sätt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ska ha följande lydelse.

9 §

1. som förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan och utbetalande organ enligt förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik samt som förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027 enligt förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

a) genom centrala it-system som myndigheten ansvarar för förvalta och kontrollera utgifter från Europeiska garantifonden för jordbruket, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden,

b) bedriva internrevision av EU-stöden inom berörda myndigheter,

d) samordna länsstyrelsernas handläggning av EU-stöden inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027, och

e) ansvara för hantering av ärenden enligt det förlikningsförfarande som anges i artikel 55 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013, med undantag av ärenden som omfattar politiska bedömningar eller andra bedömningar som inte huvudsakligen är av teknisk art, och

1 Senaste lydelse 2023:619.

2. ansvara för den redovisningsfunktion som framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan

Härigenom föreskrivs att 10 a § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan ska ha följande lydelse.

10 a §

Myndigheten ska vid behov samråda med Folkbildningsrådet när det gäller myndighetens uppgifter i fråga om tolkutbildningar.

Myndigheten ska samråda med Skolverket, Statens skolinspektion och Universitets- och högskolerådet när det gäller tillämpningen av olika EU-verktyg för exempelvis utveckling av yrkesutbildning och mobilitet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1 Senaste lydelse 2022:876.

1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet

Härigenom föreskrivs att 7 b § förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet ska ha följande lydelse.

7 b §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

Senaste lydelse 2022:1099.

1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet

Härigenom föreskrivs att 16 a § i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet ska ha följande lydelse.

16 a §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1

Senaste lydelse 2022:1225.

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen

dels att 4 § ska upphöra att gälla, dels att 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse.

1 §

Ekobrottsmyndigheten ansvarar för rådets kanslifunktioner.

3 §

Senaste lydelse 2021:1315.

Verket för innovationssystem och sitetskanslersämbetet, Verket för Vetenskapsrådet. Varje myndig- innovationssystem och Vetenhet i rådet ska utse en ledamot och skapsrådet. Regeringen ska utse en ersättare för honom eller henne. ledamöterna i rådet. Varje myn- Ekobrottsmyndighetens ledamot dighet får utse en ersättare för är ordförande i rådet. honom eller henne. Ekobrotts-

myndighetens ledamot är ord-

förande i rådet.

Rådet får vid behov utse en eller flera ledamöter med särskild sakkunskap som ska medverka i rådets arbete i den utsträckning som ordföranden bestämmer. Rådets sammansättning ska främja utvecklingen av en högt kvalificerad och effektiv samverkan mellan myndigheter och andra aktörer på området.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ska ha följande lydelse.

9 §

Myndigheten ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga

den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers eta-

blering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska också följa upp och

analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller

fortsatta studier, efter avslutad utbildning. Myndigheten ska vidare

stödja utvecklingen vad gäller samverkan mellan skola och arbetsliv.

Myndigheten ska främja utvecklingen av yrkesutbildningens kva-

litet och attraktionskraft. Myndigheten ska även stödja utvecklingen

av berörda myndigheters och branschorganisationers samarbete när

det gäller gymnasial yrkesutbildning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

Senaste lydelse 2023:602.

1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ska ha följande lydelse.

4 §

Länsstyrelsens uppgifter omfattar också

1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,

2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,

3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken,

Senaste lydelse 2023:77.

verka för en förbättrad fastighetsstruktur i respektive län.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs att 17 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska ha följande lydelse.

17 §

Myndigheten ska också samverka med arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och arbetsgivare i syfte att bidra till en väl fungerande kompetensförsörjning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1379) om förvaltningen av program för vissa EU-fonder

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1379) om förvaltning av vissa EU-fonder

dels att 1 kap. 5, 11, 12 och 17 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 2, 4, 6, 8, 9 och 16 §§, 2 kap. 3, 7, 12–18 §§, 4 kap. 3, 7, 9 §§ och rubriken närmast före 1 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 13 a §, av följande lydelse.

1 kap.

2 §

Förordningen innehåller kompletterande bestämmelser till

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom)

2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens all-

männa budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013,

(EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU)

nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014

och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU,

2. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av

den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för

Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+,

Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och

Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella

regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden,

Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för

gränsförvaltning och viseringspolitik,

3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av

den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och

4. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av

den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+)

och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013,

5. Europaparlamentets och rå- 5. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1059 dets förordning (EU) 2021/1059 av den 24 juni 2021 om särskilda av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Euro- bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete peiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europe- (Interreg) med stöd av Europeiska regionala utvecklingsfonden iska regionala utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för och finansieringsinstrument för yttre åtgärder, yttre åtgärder, och

6. Europaparlamentets och rå- 6. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1056 dets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis om- av Fonden för en rättvis omställning, och ställning.

7. lagen (2007:459) om struk-

turfondspartnerskap.

Förvaltande myndigheter Förvaltande myndighet

4 §

Tillväxtverket är förvaltande Tillväxtverket är förvaltande myndighet enligt artikel 71.1 i myndighet enligt artikel 71.1 i förordning (EU) 2021/1060 för förordning (EU) 2021/1060 för det nationella och de regionala 1. det nationella och de regioprogrammen för Europeiska re- nala programmen för Europeiska gionala utvecklingsfonden och det regionala utvecklingsfonden, nationella programmet för Fon- 2. det nationella programmet den för en rättvis omställning. för Europeiska socialfonden+, och

3. det nationella programmet

för Fonden för en rättvis om-

ställning.

6 §

Förvaltande myndighet enligt Tillväxtverket är förvaltande artikel 45.1 i förordning (EU) myndighet enligt artikel 45.1 i

2021/1059 är förordning (EU) 2021/1059 för 1. Länsstyrelsen i Norrbottens Interregprogrammen

län för Interregprogrammet 1. Aurora, Aurora, 2. Norra Periferin och Arktis,

2. Länsstyrelsen i Västerbottens 3. Sverige-Norge, och län för Interregprogrammet Norra 4. Öresund-Kattegat- Periferin och Arktis, Skagerrak.

3. Länsstyrelsen i Jämtlands län för Interregprogrammet Sverige-

Norge, och

4. Tillväxtverket för Interregprogrammet Öresund-Kattegat-

Skagerrak.

8 §

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket ska, för de

enligt 4 och 5 §§ ansvarar, i fråga program som myndigheten enligt om det eller de program som re- 4 § förvaltar, spektive myndighet förvaltar, för 1. ansvara för den redovisden redovisningsfunktion som ningsfunktion som avses i aravses i artikel 76.1 i förordning tikel 76.1 i förordning (EU) (EU) 2021/1060. 2021/1060,

2. ansvara för utvärdering i enlighet med artikel 44 i förordning (EU) 2021/1060, och 3. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rapportering av oriktigheter enligt artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sändas till Ekobrottsmyndigheten

och Ekonomistyrningsverket.

De förvaltande myndigheterna enligt 6 § utför, i fråga om det Interregprogram som respektive myndighet förvaltar, de uppgifter som bokföringsfunktionen ska ha enligt artikel 47.2 i förordning

(EU) 2021/1059.

9 §

De myndigheter som anges i Tillväxtverket ska, för de Inter-

6 § ansvarar, i fråga om det regprogram som myndigheten en-

Interregprogram som respektive ligt 6 § förvaltar,

myndighet förvaltar, för de 1. utföra de uppgifter som bok-

förvaltningskontroller som avses föringsfunktionen ska ha enligt i artikel 74.1 a i förordning (EU) artikel 47.2 i förordning (EU) 2021/1060. 2021/1059,

2. ansvara för de förvaltningskontroller som avses i artikel 74.1 a

i förordning (EU) 2021/1060,

3. ansvara för utvärdering i enlighet med artikel 35 i förord-

ning (EU) 2021/1059,

4. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rapportering av oriktigheter enligt artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sändas till Ekobrottsmyndigheten och

Ekonomistyrningsverket.

När det gäller andra Interregprogram än de som myndigheten förvaltar ska Tillväxtverket 1. ansvara för de förvaltnings-

kontroller som avses i artikel 74.1 a

i förordning (EU) 2021/1060, och 2. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rapportering av oriktigheter i enlighet med artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sändas till den förvaltande myn-

digheten, Ekobrottsmyndigheten,

Ekonomistyrningsverket och, i tilllämpliga fall, det organ som an-

svarar för bokföringsfunktionen.

13 a § Tillväxtverket är nationell kontaktpunkt för delen för sysselsättning och social innovation (EaSI)

av Europeiska socialfonden+.

16 §

Den förvaltande myndigheten Tillväxtverket ska stödja över-

enligt 4 § ska stödja övervaknings- vakningskommittéerna för de prokommittén för det nationella och gram som myndigheten förvaltar de regionala programmen för Euro- enligt 4 § och offentliggöra en för-

peiska regionala utvecklingsfon- teckning över medlemmarna i den och övervakningskommittén övervakningskommittéerna för

för det nationella programmet för dessa program i enlighet med ar- Fonden för en rättvis omställning. tikel 39.1 femte stycket i förord-

ning (EU) 2021/1060.

Den förvaltande myndigheten För de Interregprogram som

enligt 5 § ska stödja övervaknings- myndigheten förvaltar enligt 6 § kommittén för det nationella pro- ska Tillväxtverket offentliggöra en grammet för Europeiska social- förteckning över medlemmarna i

fonden+. de respektive övervakningskommittéerna enligt artikel 29.2 i för-

ordning (EU) 2021/1059.

2 kap.

3 §

Stöd får lämnas för kostnader som är stödberättigande enligt denna förordning och tillämpliga bestämmelser i förordning (EU) 2021/ 1057, förordning (EU) 2021/1059 och förordning (EU) 2021/1060.

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket får meddela

enligt 1 kap. 4 och 5 §§ får med- ytterligare föreskrifter om vilka dela ytterligare föreskrifter om kostnader som berättigar till stöd vilka kostnader som berättigar till inom de program som myndighestöd inom de program som respek- ten förvaltar enligt 1 kap. 4 §. tive myndighet förvaltar.

7 §

En ansökan om stöd från det nationella och de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden, det nationella programmet för Europeiska socialfonden+ och det nationella programmet för Fonden för en rättvis omställning och de Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 1, 3 och 4 ska lämnas in till den förvaltande myndigheten. En ansökan om stöd från det Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 2 ska lämnas in till det gemensamma sekretariatet.

En ansökan om stöd ska vara En ansökan om stöd ska vara skriftlig och undertecknad av sök- skriftlig och undertecknad av sökanden. Ansökan ska innehålla de anden. Ansökan ska innehålla de handlingar och uppgifter som den handlingar och uppgifter som den förvaltande myndigheten behöver förvaltande myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. Av för att kunna pröva ansökan. Av ansökan ska det framgå hur med- ansökan ska det framgå hur medfinansiering kommer att ordnas. finansiering kommer att ordnas.

Uppgifter om faktiska förhållanden ska undertecknas av sökanden eller för sökanden behörig ställföre-

trädare på heder och samvete.

Om ansökan görs elektroniskt ska en sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den

23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen, an-

vändas.

12 §

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket ska vid fram-

ska i ett underlag sammanställa de tagande och utformning av utlysprojekt som myndigheten valt ut ningsplaner och utlysningstexter enligt de kriterier som anges i avseende fondmedel samverka med

de regionala referensgrupper som

artikel 73.2 i förordning (EU) anges i förordningen (2009:145) 2021/1060. med instruktion för Tillväxtverket.

13 §

Underlaget för prioritering ska En regional referensgrupp ska lämnas till strukturfondspartner- bestå av en ordförande samt som

skapen i god tid, minst fyra mest 15 och som minst 12 övriga

veckor, före strukturfondspartner- ledamöter. Det ska finnas lika

skapets sammanträde. många ersättare som det finns övriga ledamöter. En av de övriga ledamöterna ska vara vice ord-

förande.

14 §

I 2 § lagen om strukturfonds- En regional referensgrupp ska partnerskap anges att struktur- bestå av

fondspartnerskapet ska samråda 1. förtroendevalda representanmed berörd region i fråga om pro- ter för kommuner och regioner i jektets överensstämmelse med det berörda län samt, i vissa fall, regionala tillväxtarbetet i berörda Sametinget, län. Samrådet ska ske innan struk- 2. företrädare för arbetsmarkturfondspartnerskapet lämnar sitt nadens organisationer, berörda inyttrande om prioritering och doku- tresseorganisationer, föreningar, och

menteras skriftligt. 3. företrädare för de myndig-

heter som regeringen bestämmer.

Regeringen utser ordförande för respektive referensgrupp. Ordföranden utser övriga ledamöter efter ett nomineringsförfarande och enligt de grunder som regeringen bestämmer. Det sammanlagda antalet ledamöter enligt första stycket 1 ska överstiga antalet övriga leda-

möter.

15 §

Ordföranden i strukturfonds- De regionala referensgrupperna

partnerskapet ska kalla till sam- ska sammanträda inför framtagmanträde i samråd med den förvalt- ande av utlysningsplaner och ut-

ande myndigheten. Vid samman- formning av utlysningstexter avseträdet föredrar den förvaltande ende fondmedel. myndigheten underlaget enligt 12 §.

Efter sammanträdet ska ord- Ordföranden sammankallar

föranden i strukturfondspartner- och leder sammanträdena.

skapet lämna ett skriftligt yttrande om prioritering. Yttrandet ska vara enhälligt och får lämnas när ordföranden och minst hälften av de

andra ledamöterna är närvarande.

16 §

Yttrandet om prioritering ska Tillväxtverket ska i samråd med innehålla en prioritering av de respektive ordförande i de regionala ansökningar som valts ut av den referensgrupperna sammanställa ett förvaltande myndigheten. Prioriter- underlag inför referensgruppernas ingen ska avse varje ansökan i dess sammanträden. Underlaget ska helhet och för varje prioritering ska vara ledamöterna tillhanda senast en motivering lämnas. två veckor innan sammanträdet.

Motiveringen för varje enskild prioritering ska innehålla en redogörelse för det samråd som skett med berörda regioner och en bedömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlinjer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerskapets arbets-

ordning.

17 §

De förvaltande myndigheternas Tillväxtverket ska inför beslut beslut om stöd ska även innehålla om vilka projekt som ska tilldelas uppgifter om strukturfondspartner- fondmedel samråda med berörd skapens motivering. De förvalt- region som avses i lagen (2010:630) ande myndigheterna underrättar om regionalt utvecklingsansvar i stödmottagaren om beslutet. fråga om ett projekts överensstäm-

melse med det regionala utvecklingsarbetet i berörda län. Sam-

rådet ska dokumenteras skriftligt.

18 §

Ordföranden i strukturfonds- Tillväxtverkets beslut om stöd

partnerskapet ska säkerställa att en ska innehålla en bedömning av hur arbetsordning fastställs enhälligt. ansökan uppfyller de krav, krite-

rier och villkor som är tillämpliga för programmet och den aktuella utlysningen samt upplysning om att samråd har skett med berörda

regioner.

4 kap.

3 §

Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 2 § ska den förvaltande myndigheten besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta.

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket får, för de Interenligt 1 kap. 6 § får avstå från att regprogram som myndigheten föråterkräva stödbelopp i enlighet valtar, avstå från att återkräva med vad som framgår av arti- stödbelopp i enlighet med vad kel 52.2 i förordning (EU) som framgår av artikel 52.2 i 2021/1059. förordning (EU) 2021/1059.

7 §

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket ska på begäran

enligt 1 kap. 4–6 §§ ska på begä- av Ekonomistyrningsverket lämran av Ekonomistyrningsverket na ut uppgifter i ärenden om lämna ut uppgifter i ärenden om stöd. stöd.

9 §

De förvaltande myndigheterna Tillväxtverket får meddela

enligt 1 kap. 4–6 §§ får inom sitt föreskrifter om verkställigheten ansvarsområde meddela föreskrif- av denna förordning. ter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

dels att 1 kap. 6 och 9 §§, 2 kap. 10 och 17 §§ samt 5 kap. 12 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 a §, av följande lydelse.

1 kap.

6 §

9 §

2 kap.

5 a §

Stöd enligt 3 kap. 7, 9, 22, 24,

26 och 29 §§ samt 4 kap. 7, 9, 12 och 13 §§ får lämnas till förvaltande myndighet eller förmedlande organ för att genomföra ett projekt

– efter utlysning,

– genom upphandling, eller – om det finns särskilda skäl i

egen regi.

10 §

Länsstyrelsen prövar ansökningar om stöd för de åtgärder som anges i

– 3 kap. 1 § (investeringar ombord),

– 3 kap. 5 § (investeringar för utveckling av hamnar och landningsplatser),

– 3 kap. 13 § (ersättning för hanteringskostnader för fällda sälar inom ramen för licensjakt eller skyddsjakt),

– 3 kap. 27 § (skydda, bevara och återställa akvatisk mångfald), – 4 kap. 2 § (investeringar för hållbara vattenbruk), – 4 kap. 5 § (startstöd för hållbara vattenbruk),

– 4 kap. 17 § (investeringsstöd för diversifiering och förädling av fiske- och vattenbruksprodukter), och

– 4 kap. 19 § (investeringsstöd för beredningsindustrin för fiskeoch vattenbruksprodukter).

Havs- och vattenmyndigheten prövar ansökningar om stöd för den åtgärd som anges i 3 kap. 22 § (datainsamling för den gemen-

samma fiskeripolitiken).

Jordbruksverket prövar ansök- Jordbruksverket prövar ansökningar om annat stöd än det som ningar om annat stöd än det som avses i första och andra styckena. avses i första stycket.

1 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.

17 §

En ansökan om utbetalning av stöd ska ges in till den myndighet som har beslutat om stödet.

Myndigheten som tagit emot ansökan om utbetalning ska granska ansökan och kontrollera att de villkor som gäller för stödet är uppfyllda.

Om beslutet om stöd har Om beslutet om stöd har fattats av länsstyrelsen eller Havs- fattats av länsstyrelsen ska ansöoch vattenmyndigheten ska ansö- kan om utbetalning tillsammans kan om utbetalning tillsammans med ett yttrande över ansökan med ett yttrande över ansökan överlämnas till Jordbruksverket överlämnas till Jordbruksverket efter det att den granskning som efter det att den granskning som avses i första stycket har utförts. avses i första stycket har utförts.

5 kap.

12 §

Jordbruksverket får meddela Jordbruksverket får meddela föreskrifter om länsstyrelsens och föreskrifter om länsstyrelsens Havs- och vattenmyndighetens handläggning av ärenden om stöd handläggning av ärenden om stöd enligt denna förordning. Innan enligt denna förordning. Innan verket meddelar sådana föreskrifverket meddelar sådana föreskrif- ter ska länsstyrelsen ges tillfälle ter ska myndigheterna ges tillfälle att yttra sig. att yttra sig.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten

Härigenom föreskrivs att 18 och 50 §§ förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten ska ha följande lydelse.

18 §

Myndigheten får inom ramen för sitt verksamhetsområde

1. följa och beställa forskning och annan kunskapsutveckling i

frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,

50 §

Myndigheten får bestämma avgifternas storlek och disponera

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik

dels att 3 kap. 3 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 20 §; 3 kap. 2, 5, 21, 27, 39, 40, 42–44 och 47 §§; 4 kap. 3 a och 4 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 3, 4, 16, 18 och 20 §§; 12 kap. 32 § samt 13 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

1 kap.

20 §

Om myndigheterna inte uppfyller kraven enligt första stycket eller i övrigt inte fullgör sina uppgifter enligt denna förordning och därmed riskerar fondens medel, ska Jordbruksverket anmäla bristerna till regeringen.

3 kap.

2 §

Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.

grundvillkoren enligt 12 kap. trädelser av grundvillkoren enligt 23–30 §§. 12 kap. 23–30 §§.

En ansökan ska prövas av länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. Om jordbruksverksamheten ligger inom flera län, ska ansökan prövas av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av verk-

samheten bedrivs.

En ansökan om stöd till företag vars verksamhet helt eller till huvuddelen bedrivs i Blekinge län prövas dock av Länsstyrelsen i Skåne

län.

5 §

Länsstyrelserna prövar ansökningar om stöd och utbetalning av stöd enligt 9 kap. om inte något annat följer av 7–9 §§.

En ansökan ska prövas av En ansökan ska prövas av länsstyrelsen i det län där huvud- 1. Länsstyrelsen i Norrbottens delen av den verksamhet som län om ansökan avser insatser där ansökan gäller bedrivs eller ska huvuddelen av verksamheten be-

bedrivas. drivs eller ska bedrivas i Jämtlands län, Norrbottens län, Västerbottens

län eller Västernorrlands län,

2. Länsstyrelsen i Skåne län om ansökan avser insatser där huvuddelen av verksamheten bedrivs eller ska bedrivas i Blekinge, Krono-

bergs eller Skåne län,

3. Länsstyrelsen i Stockholms län om ansökan avser insatser där huvuddelen av verksamheten bedrivs eller ska bedrivas i Gotlands

eller Stockholms län,

4. Länsstyrelsen i Västra Götalands län om ansökan avser insatser där huvuddelen av verksamheten bedrivs eller ska bedrivas i

Hallands eller Västra Götalands

län,

5. Länsstyrelsen i Örebro län om ansökan avser insatser där huvuddelen av verksamheten be-

drivs eller ska bedrivas i Dalarnas,

Gävleborgs, Södermanlands,

Uppsala, Värmlands, Västman-

lands eller Örebro län,

6. Länsstyrelsen i Östergötlands län om ansökan avser insatser där huvuddelen av verksamheten be-

drivs eller ska bedrivas i Jönköpings,

Kalmar eller Östergötlands län.

21 §

Regeringen får besluta att en Regeringen får besluta att en ansökan ska prövas av en annan ansökan enligt 9 kap. ska prövas länsstyrelse än den länsstyrelse av en annan länsstyrelse än den som enligt 2 eller 6 §§ ska pröva länsstyrelse som enligt 5 § andra ansökan, om det finns risk för att stycket ska pröva ansökan, om prövningen annars fördröjs på ett det finns risk för att prövningen sådant sätt att det påverkar Jord- annars fördröjs på ett sådant sätt bruksverkets möjligheter att be- att det påverkar Jordbruksverkets tala ut stödet. möjligheter att betala ut stödet.

27 §

En stödmottagare som vill En stödmottagare som vill åberopa force majeure eller ex- åberopa force majeure eller exceptionella omständigheter enligt ceptionella omständigheter enligt artikel 3 i Europaparlamentets artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) och rådets förordning (EU) 2021/2116 ska anmäla det skrift- 2021/2116 ska anmäla det skriftligt till den handläggande myn- ligt till den handläggande myndigheten eller, om anmälan avser digheten eller, om anmälan avser uppfyllande av grundvillkor en- uppfyllande av grundvillkor enligt 4 kap. i fråga om stöd enligt ligt 4 kap. i fråga om stöd enligt 7 kap. 13 och 24 §§, till läns- 7 kap. 13 och 24 §§, till Jordbruks-

2 Senaste lydelse 2023:517.

styrelsen. Anmälan ska ha kommit verket. Anmälan ska ha kommit in inom 15 arbetsdagar från den in inom 15 arbetsdagar från den tidpunkt då stödmottagaren haft tidpunkt då stödmottagaren haft möjlighet att lämna in anmälan. möjlighet att lämna in anmälan.

39 §

Jordbruksverket, länsstyrel- Jordbruksverket, Sametinget, serna, Sametinget och Skogs- Skogsstyrelsen och länsstyrelserna styrelsen ska lämna de uppgifter enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska till it-systemen som behövs för lämna de uppgifter till it-systemen att pröva ett ärende om stöd. som behövs för att pröva ett

ärende om stöd.

En lokal aktionsgrupp som handlägger ärenden om stöd för lokalt ledd utveckling genom Leader ska lämna de uppgifter som tillförs ärendet till it-systemen.

40 §

Uppgifter som länsstyrelserna, Uppgifter som Sametinget, Sametinget, Skogsstyrelsen eller Skogsstyrelsen, en av länsstyrelen lokal aktionsgrupp har lämnat serna enligt 3 kap. 5 § andra stycket till it-systemen ska på begäran eller en lokal aktionsgrupp har lämnas ut till Jordbruksverket. lämnat till it-systemen ska på be-

gäran lämnas ut till Jordbruks-

verket.

42 §

Uppgifter om stödmottagare Uppgifter om stödmottagare

i Blekinge län som Länsstyrelsen i i det egna länet som Jordbruks- Skåne län har lämnat till it- verket eller en länsstyrelse enligt systemen ska på begäran lämnas 3 kap. 5 § andra stycket har lämut till Länsstyrelsen i Blekinge län. nat till it-systemet ska på be-

gäran lämnas ut till en länsstyrelse

som inte prövat ansökan.

43 §

Ett sådant organ som avses i Ett sådant organ som avses i artikel 3.56 i Europaparlamen- artikel 3.56 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) tets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om 2018/848 av den 30 maj 2018 om

ekologisk produktion och märk- ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och ning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning om upphävande av förordning (EG) nr 834/2007 ska, på begäran (EG) nr 834/2007 ska, på begäran av en länsstyrelse, lämna uppgif- av Jordbruksverket, lämna uppgifter till länsstyrelsen om kontroll ter till Jordbruksverket om konoch certifiering av ekologisk pro- troll och certifiering av ekoloduktion. gisk produktion.

44 §

Jordbruksverket får ha direkt- Jordbruksverket får ha direktåtkomst till uppgifter som läns- åtkomst till uppgifter som en styrelserna, Sametinget, Skogs- länsstyrelse enligt 3 kap. 5 § andra styrelsen eller en lokal aktions- stycket, Sametinget, Skogsstyrelsen grupp har lämnat till it-systemen. eller en lokal aktionsgrupp har

lämnat till it-systemen.

47 §

Jordbruksverket och länsstyrel- Jordbruksverket och en läns-

serna ska tillhandahålla samlad styrelse enligt 3 kap. 5 § andra information till en stödmottagare stycket ska tillhandahålla samlad om stödmottagarens ärenden en- information till en stödmottagare ligt denna förordning. om stödmottagarens ärenden en-

ligt denna förordning.

Uppgifter i it-systemen som registrerats av Jordbruksverket och länsstyrelserna ska på begäran lämnas ut till en länsstyrelse.

För att fullgöra sin uppgift en- För att fullgöra sin uppgift enligt första stycket får Jordbruks- ligt första stycket får Jordbruksverket och länsstyrelserna ha verket och länsstyrelserna enligt direktåtkomst till uppgifterna i 3 kap. 5 § andra stycket ha direktit-systemen. åtkomst till uppgifterna i it-

systemen.

4 kap.

3a §

Jordbruksmark får inte läggas i träda utan växtlighet på torvmarker.

Länsstyrelsen får i det enskilda Jordbruksverket får i det enfallet besluta om undantag från skilda fallet besluta om undantag första stycket om det behövs för från första stycket om det bebekämpning av rotgallnematoder. hövs för bekämpning av rot-

gallnematoder.

4 §

Stubbåkrar får inte brännas.

Länsstyrelsen får i det enskilda Jordbruksverket får i det enfallet besluta om undantag från skilda fallet besluta om undantag första stycket om det behövs av från första stycket om det beväxtskyddsskäl. hövs av växtskyddsskäl.

10 kap.

1 §

Tekniskt bistånd enligt artikel 125 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 får lämnas för åtgärder för att stöd genom Sveriges strategiska plan ska kunna förvaltas och genomföras på ett ändamålsenligt sätt.

Tekniskt bistånd får lämnas till Tekniskt bistånd får lämnas Jordbruksverket, Sametinget och till Jordbruksverket, Sametinget länsstyrelserna. och länsstyrelserna i Norrbottens,

Skåne, Stockholms, Västra Götalands, Örebro och Östergötlands

län.

11 kap.

3 §

Den handläggande myndigheten utför de administrativa kontrollerna.

Länsstyrelserna utför administrativa kontroller när det gäller

grundvillkoren enligt 4 kap.

3 Senaste lydelse 2023:517. 4 Senaste lydelse 2023:952. 5 Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

4 §

Den handläggande myndighe- Jordbruksverket utför kontrol-

ten utför kontrollerna på plats, om lerna på plats i fråga om stöd eninte något annat följer av andra ligt 9 kap. Övriga kontroller på

och tredje styckena. plats utförs av den handläggande

myndigheten.

Jordbruksverket utför kontroller på plats i fråga om stöd enligt

9 kap.

Länsstyrelserna utför kontroller på plats när det gäller grundvillkoren enligt 4 kap. och ersätt-

ning enligt 7 kap. 13 och 24 §§.

16 §

Om kontrollerna på plats visar avsevärda felfrekvenser när det gäller villkoren för ett visst stöd eller för en gruppering av stöd ska Jordbruksverket öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras under det efterföljande året.

Antalet kontroller ska beräk- Antalet kontroller ska beräknas för hela landet och bestäm- nas för hela landet och bestämmas mas för varje enskild länsstyrelse per län. Beräkningen av antalet som ansvarar för kontroll på plats. kontroller ska göras på grundval Beräkningen av antalet kontrol- av slumpmässigt utvalda kontroller ska göras på grundval av ler enligt 15 §. Om antalet slumpmässigt utvalda kontroller slumpmässigt utvalda kontroller enligt 15 §. Om antalet slump- understiger 20 för ett visst stöd mässigt utvalda kontroller under- eller gruppering av stöd ska bestiger 20 för ett visst stöd eller räkningen göras på grundval av gruppering av stöd ska beräk- samtliga kontroller av stödet. ningen göras på grundval av samtliga kontroller av stödet.

Jordbruksverket får avstå från att öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats om det finns andra sätt att säkerställa att antalet avvikelser minskar.

6 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.

18 §

Kontroll på plats av grundvillkor ska omfatta 1 procent av de stödmottagare som har ansökt om stöd enligt 5 kap., 7 kap. eller 8 kap. Kontrollnivån ska uppnås för hela landet.

Om kontrollerna inte genomförs av det utbetalande organet, är det dock tillräckligt att den lägsta kontrollnivån uppnås hos den läns-

styrelse som ansvarar för kontrollen.

20 §

Om kontrollerna på plats visar avsevärda felfrekvenser när det gäller ett visst grundvillkor eller gruppering av grundvillkor ska Jordbruksverket öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats under det efterföljande året. Det ökade antalet kontroller får begränsas till att avse de vanligaste felen. Antalet kontroller ska beräknas för hela landet

1. för varje verksamhetskrav alternativt för varje norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, eller

2. genom att gruppera verksamhetskrav och normer.

Antalet kontroller ska bestämmas för varje länsstyrelse som an-

svarar för kontrollen.

Beräkningen av antalet kontroller ska göras på grundval av slumpmässigt utvalda kontroller enligt 19 §. Om antalet slumpmässigt utvalda kontroller understiger 20 för ett visst grundvillkor eller gruppering av grundvillkor ska beräkningen göras på grundval av samtliga kontroller av stödet.

Jordbruksverket får avstå från att öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats om det finns andra sätt att säkerställa att felfrekvensen minskar.

12 kap.

32 §

Länsstyrelsen ska använda en Jordbruksverket ska använda

upplysningsmekanism i enlighet en upplysningsmekanism i enligmed artikel 85.3 i Europaparla- het med artikel 85.3 i Europa-

7 Senaste lydelse 2023:517. Ändringen innebär att andra stycket tas bort. 8 Senaste lydelse 2023:517. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

mentets och rådets förordning parlamentets och rådets förord- (EU) 2021/2116. En stödmotta- ning (EU) 2021/2116. En stödgare ska informeras om den jord- mottagare ska informeras om den bruksrådgivning som ska finnas jordbruksrådgivning som ska enligt artikel 15 i Europaparla- finnas enligt artikel 15 i Europamentets och rådets förordning parlamentets och rådets förord- (EU) 2021/2115 samt hur över- ning (EU) 2021/2115 samt hur trädelsen kan åtgärdas. överträdelsen kan åtgärdas.

13 kap.

4 §

Jordbruksverket, länsstyrel- Jordbruksverket, Sametinget, serna, Sametinget och Skogssty- Skogsstyrelsen och länsstyrelserna relsen ska säkerställa att det krav enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska uppfylls som anges i bi- säkerställa att det krav uppfylls laga I 1.D.1 i) till kommissio- som anges i bilaga I 1.D.1 i) till nens delegerade förordning (EU) kommissionens delegerade för- 2022/127. ordning (EU) 2022/127.

7 §

Länsstyrelsens beslut om stöd, I 40 § förvaltningslagen

åtaganden eller utbetalning av stöd (2017:900) finns bestämmelser om enligt 5 kap., 7 kap. och 8 kap., överklagande till allmän förvaltåterkrav av sådana stöd enligt ningsdomstol.

12 kap. 4 § och beslut om avdrag för överträdelse av grundvillkoren enligt 12 kap. 23–30 §§ får över-

klagas till Jordbruksverket.

I 40 § förvaltningslagen Andra beslut får inte överkla-

(2017:900) finns bestämmelser om gas än Jordbruksverkets beslut om överklagande till allmän förvalt- 1. utbetalning av stöd enligt

ningsdomstol. 3 kap. 3, 5–9 §§, 16 § tredje stycket

och 33 §,

2. godkännande av operativa

program enligt 3 kap. 6 §,

3. stöd, åtaganden eller utbetal-

ning av stöd enligt 5 kap., 7 kap.

9 Senaste lydelse 2023:517.

och 8 kap. samt återkrav av sådana

stöd enligt 12 kap. 4 §,

4. upphävande av stöd enligt

12 kap. 1 §,

5. återkrav enligt 12 kap. 4 § av stöd enligt 6 kap. och 9 kap., och 6. avdrag för överträdelse av

grundvillkoren enligt 12 kap.

23–30 §§.

Andra beslut än Jordbruksverkets beslut i ett överklagat ärende enligt första stycket, beslut om ut-

betalning av stöd enligt 3 kap. 3, 5–9 §§, 16 § tredje stycket och 33 §,

beslut om godkännande av operativa program enligt 3 kap. 6 §, beslut om upphävande av stöd enligt

12 kap. 1 § och beslut om återkrav enligt 12 kap. 4 § av stöd enligt

6 kap. och 9 kap. får dock inte över-

klagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

2 Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp

2.1 Vårt uppdrag och arbetssätt

2.1.1 Vårt direktiv

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda hanteringen av EU-medel i Sverige. Av direktivet framgår att utredningen ska kartlägga de offentliga myndigheter och andra aktörer som förvaltar, hanterar eller granskar EU-medel och bedöma den samlade organisationens ändamålsenlighet och effektivitet. Syftet med utredningen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel i Sverige, samtidigt som rättssäkerheten ska tillförsäkras. Enligt vår tolkning av direktivet omfattar uppdraget att utreda och lämna förslag inom följande tre områden: • Den samlade organisatoriska strukturen och ansvarsfördelningen

för hantering av EU-medel. • En gemensam teknisk plattform för hantering av EU-medel, om

utredaren bedömer att en plattform behövs. • Skyldigheten för samtliga berörda myndigheter att anmäla miss-

tänkt brottslighet.

Utredningen ska enligt direktivet begränsas till sådana medel som hanteras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige.

1 Dir. 2021:109, se Bilaga 1.

2.1.2 Vårt arbetssätt

Utredningen, som har biståtts av 17 experter, har sammanträtt vid tio tillfällen. Experterna har representerat berörda departement och myndigheter men också sakkunskap kring utredningsmetodik, juridik och it-system.

Vid sidan av möten med experter har vi deltagit i möten med berörda myndigheter, intresseorganisationer och andra aktörer.

I samband med vår internationella kartläggning har vi haft kontakt med representanter för departement och myndigheter i Danmark, Estland, Finland, Nederländerna och Österrike.

2.2 Utgångspunkter för utredningsarbetet

En central utgångspunkt för vårt arbete har varit de problem som den nuvarande organisationen för förvaltning av EU-medel tyngs av. Problembilden tecknas i utredningens direktiv och bekräftas till stor del av vår kartläggning av den samlade organisationen. Enligt direktivet är den svenska förvaltningen av EU-medel komplex och kan uppfattas som svåröverskådlig. Kostnaden för förvaltningen är relativt hög jämfört med annan liknande verksamhet. Därutöver behöver förvaltningen vara rustad för ökade och föränderliga krav på uppföljning och kontroll samtidigt som ärendehanteringen ska vara effektiv och enkelt kunna anpassas inför varje ny programperiod.

En annan utgångspunkt för vårt arbete har varit att hanteringen av EU-medel i Sverige bör omfattas av samma principer som gäller för statens verksamhet i övrigt, om inte EU:s budgetförordning eller andra EU-regler ställer högre krav. Det betyder exempelvis att vår syn på effektivitet utgår från de krav som gäller för statsförvaltningen i övrigt. Bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) om att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet gäller således även i förvaltningen av EU-medel. Inte heller när det gäller kvalitet och rättssäkerhet i handläggning ser utredningen någon skillnad mellan handläggning av EU-medel och annan statsförvaltning. Bestämmelser om vad som utgör grunderna för en god förvaltning anges i förvaltningslagen (2017:900) , där principer om legalitet, objektivitet och proportionalitet kommer till uttryck.

2 1 kap. 3 § budgetlagen. 3 5–8 §§ förvaltningslagen.

Slutligen ska utredningens förslag enligt direktivet ha sin utgångspunkt i regeringens förvaltningspolitiska inriktning, vilket bland annat innebär att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet och att nya uppgifter i första hand ska utföras av befintliga myndigheter. Om utredningen väljer att föreslå att en ny myndighet inrättas ska skälen till detta noggrant redovisas.

De övergripande utgångspunkterna om en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU-medel, som lyfts fram i direktivet, konkretiseras i ett antal principer som vi anser bör vara vägledande för en framtida organisering (kapitel 7). Principerna och vår kartläggning av den nuvarande förvaltningens utmaningar (kapitel 6) ligger till grund för utredningens förslag. Begreppen effektivitet, ändamålsenlighet och rättssäkerhet definieras närmare i slutet av detta kapitel (avsnitt 2.3).

2.2.1 Avgränsning

I den samhällsekonomiska analys som enligt direktivet ska ligga till grund för utredningens förslag har vi lagt tyngdpunkten på konsekvenser av olika alternativ till organisatorisk struktur och ansvarsfördelning för hantering av EU-medel. Vi bedömer att det ligger utanför utredningens uppdrag att bedöma och kvantifiera den samhällsekonomiska effekten av EU-stöden i förhållande till vad som var avsikten med stödet.

2.2.2 Generella utgångspunkter bakom den nuvarande ansvarsfördelningen för förvaltningen av EU-medel

Inför Sveriges inträde i EU lämnade regeringen en proposition med förslag till principer för budgetering och redovisning av EU-medel. Principerna, som riksdagen ställde sig bakom, innebar bland annat att de medel som staten betalar till respektive mottar från EU utgör statliga medel och att dessa medel därför ska budgeteras, redovisas och revideras i enlighet med vad som gäller för sådana medel. En generell utgångspunkt i propositionen var också att ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EU-budgeten bör föras ut på berörda förvaltningsmyndigheter. Vidare slog regeringen fast att de

4 Prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5.

principer och regler som gäller för resultatstyrning och den finansiella styrningen av statliga myndigheter fullt ut även ska gälla för EUmedel. I budgetpropositionen för 1998 angav regeringen att målet för den svenska budgetpolitiken i EU bland annat innebär att Sverige även ska verka för en förbättrad budgetdisciplin vid användningen av EU:s budgetmedel.

Under årens lopp har ansvaret för att hantera EU-medel skiftat mellan olika myndigheter. Socialfonden är ett undantag från principen att EU-medel ska hanteras av myndigheter med näraliggande ansvarsområden. Den förvaltande myndigheten ESF-rådet inrättades endast för ändamålet och har aldrig haft några andra uppgifter än att hantera de aktuella EU-medlen.

I samband med att ramverket för intern styrning och kontroll infördes vid statliga myndigheter 2008, kom dess principer att gälla även för hanteringen av EU-medel. Myndighetsledningarnas intygande av den interna styrningen och kontrollen skulle omfatta hela den verksamhet som myndigheten ansvarar för, alltså i förekommande fall även de EU-medel som myndigheten hanterar.

Ramverket för intern styrning och kontroll har också legat till grund för det nationella intygande om EU-medel som regeringen har lämnat i årsredovisningen för staten sedan räkenskapsåret 2008. I det nationella intygandet bedömer regeringen om EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Intygandet syftar till att öka riksdagens insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används.

2.3 Centrala begrepp

2.3.1 En ändamålsenlig och effektiv förvaltning

Effektivitet handlar om hur väl en organisation omvandlar resurser till produkter och tjänster. En vanlig distinktion är den mellan yttre och inre effektivitet. Yttre effektivitet handlar om att ställa resultatet av en verksamhet mot dess mål, det vill säga graden av måluppfyllelse. Inre effektivitet, eller produktivitet, handlar om produktionen i förhållande till insatta resurser. En ändamålsenligt utformad organisation med hög inre effektivitet, till exempel snabb och rättssäker

handläggning till låg kostnad, ger goda förutsättningar att också uppnå hög yttre effektivitet.

Som nämnts ovan fastställs i budgetlagen att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Enligt förarbetena till budgetlagen innebär hög effektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av riksdagen uppsatta mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.

En ändamålsenligt uppbyggd organisation för förvaltning av EUmedel är enligt vår uppfattning en organisation som har utformats så att den ger goda förutsättningar att uppnå de politiskt beslutade målen på området. Eftersom utredningen har i uppdrag att förbättra den samlade organisationsstrukturen för hantering av EU-stöd med delad förvaltning har vi antagit ett systemperspektiv. Det betyder att vi inte primärt är intresserade av hur enskilda myndigheter kan optimera sina verksamheter utan snarare av hur de tillsammans bidrar till måluppfyllelse. Utöver att organisationens utformning bör främja övergripande politiska mål kännetecknas en ändamålsenlig förvaltning också av en god intern styrning och kontroll som ger förutsättningar att driva verksamheten på ett effektivt och korrekt sätt samt uppnå önskat resultat.

Samtliga svenska myndigheter som hanterar EU-medel omfattas av ramverket för intern styrning och kontroll. Ramverket utgörs av följande samverkande förordningar: • myndighetsförordningen (2007:515), • internrevisionsförordningen (2006:1228), • förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, • förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Myndighetsförordningen föreskriver att myndighetens ledning ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges EU-medlemskap. Det är också ledningens ansvar att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsledningen ska därtill säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryg-

5 Prop. 2010/11:40, s. 124 och prop. 1995/96:220, s. 19.

gande sätt. Regeringen är redovisningsansvarig inför riksdagen och intygar bland annat att det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel.

2.3.2 Rättssäkerhet

Enligt direktivet ska utredningen bland annat analysera och bedöma hur den svenska förvaltningen av EU-medel kan effektiviseras och hur kostnaderna kan sänkas, samtidigt som kvalitet och rättssäkerhet i handläggning tillförsäkras. Formuleringen i direktivet ansluter till förvaltningslagen angående allmänna krav på handläggningen av ärenden. Av bestämmelsen framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Regleringen markerar att effektivitetssynpunkter inte ensamt får vara så avgörande att andra mer konkreta handlingsregler, till exempel om opartiskhet, utredning, dokumentation och kommunikation, åsidosätts. Effektivitetshänsyn måste alltid balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och intresset av att besluten ska grundas på ett korrekt underlag och bli riktiga i sak.

I begreppet rättssäkerhet ingår således krav på att bland annat legalitets-, objektivitets- och likhetsprincipen i regeringsformen beaktas , men också att den aktuella åtgärden är proportionerlig, att den enskilde får ett besked inom rimlig tid samt att reglerna om partsinsyn och offentlighet efterlevs. Vid analyser på systemnivå är även andra aspekter, såsom möjligheterna till överprövning och tillsyn betydelsefulla. Vi menar därutöver att även frågor hänförliga till ansvarsfördelningen mellan olika aktörer samt systemets komplexitet och upplevda legitimitet har betydelse för rättssäkerheten i hanteringen av EU-medel.

6 10 kap. 6 § budgetlagen. 7 9 § förvaltningslagen. 8 Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen (6 maj 2022, JUNO) kommentar till 9 §. 9 Legalitetsprincipen återfinns i 1 kap. 1 § regeringsformen och innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller domstol ska kunna ålägga en medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i vederbörandes rättssfär. Principen inkluderar även ett krav på att lagstiftningen ska vara klar och tydlig samt att rättsregler ska vara utformad som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller från fall till fall. Objektivitets- och likhetsprincipen framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen och uppställer krav på att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

3 EU-medel med delad förvaltning

Sverige tar emot medel från nio EU-fonder som förvaltas gemensamt av svenska myndigheter och Europeiska kommissionen. EU:s långtidsbudget ställer upp finansiella ramar och övergripande mål för hur pengarna ska användas under en flerårig period. Ett gemensamt regelverk ställer omfattande krav på hur den nationella förvaltningsorganisationen för fonderna ska organiseras och arbeta.

3.1 Omfattningen av EU-medel med delad förvaltning

Som medlem i EU tar Sverige del av EU-medel från unionens gemensamma budget. Huvuddelen av dessa medel förvaltas gemensamt av kommissionen och svenska myndigheter enligt principen om delad förvaltning. Det betyder att kommissionen har det yttersta ansvaret för genomförandet av budgeten, men att den svenska regeringen ansvarar för att bygga upp ett nationellt förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en god ekonomisk förvaltning av EU:s medel i Sverige i enlighet med det gemensamma regelverket.

EU-medel med delad förvaltning förmedlas till stödmottagare i medlemsstaterna genom nationella program för olika EU-fonder eller samarbetsprogram som rör flera medlemsstater. Programmen löper över perioder som normalt varar i sju år. Programperioderna följer den periodicitet som gäller för EU:s långtidsbudget, den så kallade fleråriga budgetramen. Den nuvarande fleråriga budgetramen och de aktuella fondprogrammen gäller åren 2021–2027. Det nuvarande programmet med finansiering från de två jordbruksfonderna, den så kallade strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) gäller för åren 2023–2027 eftersom den senaste GJP-reformen försenades med två år.

Följande EU-fonder med delad förvaltning är aktuella i Sverige under den nuvarande programperioden: • Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) • Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) • Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) • Europeiska socialfonden+ (ESF+) • Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) • Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) • Fonden för inre säkerhet (ISF) • Fonden för en rättvis omställning (FRO) • Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viser-

ingspolitik (BMVI).

Utöver de ovan nämnda fonderna finns ytterligare en fond med delad förvaltning. Det är den tillfälliga så kallade Brexitjusteringsreserven (BAR) som inrättades för att kompensera företag och myndigheter i vissa sektorer för negativa effekter av Storbritanniens utträde ur EU. Det kan också nämnas att ett antal svenska myndigheter är involverade i hanteringen av EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) som kanaliserar medel från EU:s krisåterhämtningspaket Next Generation EU. RRF förvaltas direkt av kommissionen, men åtgärderna som Sverige söker finansiellt stöd för beslutas inom ramen för den ordinarie svenska budgetprocessen.

Figur 3.1 visar omfattningen av EU-fonderna med delad förvaltning som är aktuella i Sverige under den nuvarande programperioden. Totalt rör det sig om cirka 12,1 miljarder kronor per år exklusive nationell medfinansiering. Det kan jämföras med Sveriges EU-avgift, som i genomsnitt beräknas uppgå till 48,6 miljarder kronor per år de kommande åren. Det ekonomiska bidrag som finns tillgängligt för

1 Stöd från BAR fanns tillgängligt 2020–2023. 2 Exklusive EU-medel från det territoriella samarbetet med finansiering från regionala utvecklingsfonden (Interreg). Årsgenomsnittet för de två jordbruksfonderna avser perioden 2023–2027. 3 Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 27. Siffran avser ett genomsnitt för åren 2024–2026.

Sverige inom RRF uppgår preliminärt till cirka 34 miljarder kronor 2021–2023.

Figur 3.1 EU-medel med delad förvaltning i Sverige 2021–2027

Miljarder kronor, löpande priser

EGFJ

Ejflu

Eruf*

ESF+

AMIF

EHFVF

FRO

BMVI

ISF

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Medel från EU Nationell medfinansiering Källor: Nationella programdokument. Löpande priser betyder i sammanhanget att budgetramen i 2018 års priser indexeras med 2 procent per år för att underlätta medlemsstaternas programplanering. * Eruf exklusive Interreg. Belopp i euro har räknats om med valutakursen 9,30 SEK/EURO enligt Förordning (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU-budgeten. För enkelhets skull har samma kurs använts för EGFJ. I praktiken tillämpas rörlig växelkurs för utbetalningar från EGFJ.

Som framgår av figuren är de båda jordbruksfonderna de klart största EU-fonderna i Sverige. Tillsammans står de för drygt två tredjedelar av budgetramen för utbetalningar av EU-medel med delad förvaltning i Sverige. Den enskilt största delen är inkomststödet till lantbruksföretag som betalas ut från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ). Med cirka 59 000 stödmottagare dominerar inkomststödet också räknat i antal stödmottagare. Eruf och ESF+ står för 12 respektive 10 procent av EU:s budgetram i Sverige. De övriga fonderna är i sammanhanget betydligt mindre.

En stor del av insatserna som fonderna finansierar kräver nationell medfinansiering. I Sverige består medfinansieringen huvudsakligen av anslag från statens budget avsedda för statlig medfinansiering samt kommunala och regionala medel. Fördelningen mellan

4 Sveriges återhämtningsplan. Sverige har avstått från att ansöka om medel från den lånefinansierade delen av RRF.

olika finansiärer beror bland annat på fondernas och programmens inriktning samt hur projektansökningar faller ut. Under programperioden 2014–2020 kom nästan all svensk medfinansiering från offentliga aktörer. Endast en mindre del var privata medel (figur 3.2).

Figur 3.2 Nationell medfinansiering i svenska fondprogram med finansiering från Ejflu, Eruf, ESF, Fead*, Amif, ISF och EHFF

Miljarder kronor 2015–2022

0,3 Anslag som disponeras av förvaltande 2,7 myndighet Annan statlig aktör, t.ex. 4,3 Arbetsförmedlingen och Almi Kommuner & 4,4 kommunalförbund 23,1 Regioner (varav 1:1anslaget ca 75%)

Övrigt

Källa: Egen sammanställning av uppgifter från förvaltande myndigheter. * Fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt.

Det största statliga anslaget avsett för nationell medfinansiering finns inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Medlen disponeras av Jordbruksverket. Anslag avsedda för medfinansiering finns också inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Här disponeras medlen av Svenska ESF-rådet respektive Tillväxtverket. Anslagen får användas till nationell medfinansiering av programinsatser och tekniskt stöd för delfinansiering av fondförvaltningen. Andra statliga medfinansiärer är till exempel Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. För vissa av fonderna kan ordinarie offentliga utgifter räknas som en del av den nationella medfinansieringen. Det kan till exempel gälla aktivitetsersättning eller etableringsstöd till personer som deltar i något av de projekt som ESF+ finansierar. Totalt beräknas den

svenska medfinansieringen kopplat till den nuvarande programperioden uppgå till 37,3 miljarder kronor.

3.2 EU-budgeten och fondernas inriktning

EU:s gemensamma budget syftar till att finansiera unionens politik och är ett verktyg för att förverkliga gemensamma mål. Budgeten utgör cirka en procent av medlemsstaternas samlade bruttonationalinkomst (BNI). Det finns en årlig budget, och en flerårig budgetram som gäller för sju år i taget. Den fleråriga budgetramen fastställer EU:s långsiktiga utgiftsprioriteringar genom att sätta tak för de årliga utgifterna och budgetens olika utgiftsområden. Den nuvarande budgetramen gäller för åren 2021–2027 och innehåller sju utgiftsområden med åtaganden om sammanlagt 1 074 miljarder euro. Utöver den ordinarie fleråriga budgetramen tillkommer det tillfälliga återhämtningsinstrumentet Next Generation EU om 750 miljarder kronor 2021–2023, varav 672,5 miljarder tillhandahålls genom den tidigare nämnda faciliteten för återhämtning och resiliens (RRF) som bidrag eller lån till medlemsstaterna. Syftet med RRF är att understödja strukturreformer och investeringar i medlemsstaterna.

Medel från EU-budgeten betalas ut till medlemsstaterna genom någon av de förvaltningsformer som regleras i EU:s budgetförordning. Förvaltningsformerna är direkt, indirekt, respektive delad förvaltning. Direkt förvaltning av utgifter innebär att kommissionen betalar ut medel från EU-budgeten från egna avdelningar eller genomförandeorgan. Vid indirekt förvaltning har kommissionen delegerat utbetalningsansvaret till internationella organisationer, nationella organ eller länder utanför EU. Delad förvaltning innebär som tidigare

5 Egen sammanställning av nationella programdokument. För medfinansiering av stöd från Ejflu avses perioden 2023–2027. Se avsnitt 3.3.3 angående regelverket för nationell medfinansiering. 6 Samtliga belopp är i 2018 års priser. 7 Se artikel 62 i EU:s nya budgetförordning. Utredningen har haft tillgång till den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon officiell beteckning; Regulation of the European Parliament and of the Council on the financial rules applicable to the general budget of the Union (recast) (first reading) ‒ Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, documentnr. st16800/23 ADD1, Bryssel av den 15 december 2023. För tydlighetens skull kan nämnas att den aktuella artikeln har motsvarande numrering i 2018 års budgetförordning, alltså i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012.

nämnts att kommissionen har det yttersta ansvaret för förvaltningen av EU:s budget medan medlemsstaterna ansvarar för att administrera och kontrollera betalningarna i det egna landet.

Knappt 692 miljarder euro, eller 64 procent av EU:s budgetram för 2021–2027, hanteras genom delad förvaltning. Huvuddelen av dessa medel avser genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken och EU:s sammanhållningspolitik. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken finns det, som tidigare nämnts, två stora fonder. I sammanhållningspolitiken ingår Eruf, ESF+, FRO och Sammanhållningsfonden. Den sistnämnda fonden är inte aktuell i Sverige. Övriga fonder finansierar EU:s gemensamma fiskeripolitik, migration och gränsförvaltning samt säkerhet och försvar. Fondernas inbördes storlek och åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027 framgår av tabellen nedan.

Tabell 3.1 Åtaganden för EU-fonder med delad förvaltning 2021–2027

Miljarder euro och procent av totala åtaganden i den fleråriga budgetramen, 2018 års priser

Källa: Europeiska kommissionen och egen beräkning. Uppgifterna inkluderar inte medel från Next Generation EU. Finansiering av GJP-åtgärder 2021–2022 från jordbruksfonderna är inkluderade.

I det följande beskrivs fonderna översiktligt utifrån de huvudsakliga politikområden som de hör till. Regelverket för förvaltning och kontroll av fondmedlen beskrivs närmare i avsnitt 3.3.

2018 års priser. Siffrorna avser åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027.

3.2.1 Den gemensamma jordbrukspolitiken

EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP) har historiskt stått för majoriteten av EU-budgetens utgifter. Den har emellertid minskat i omfattning under senare år och utgör cirka 31 procent av EU:s åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027.

GJP har tio centrala mål: • garantera lantbrukarna en skälig inkomst • öka konkurrenskraften • förbättra böndernas ställning i livsmedelskedjan • motverka klimatförändringen och klimatanpassa jordbruket • vårda miljön • bevara landskap och biologisk mångfald • stödja generationsskiften • bidra till en levande landsbygd • skydda folkhälsan och matens kvalitet • främja kunskapsöverföring och innovation.

Den gemensamma jordbrukspolitiken är traditionellt uppdelad i två så kallade pelare som utgörs av direktstöd och marknadsstöd respektive åtgärder för landsbygdsutveckling. Direktstödet avser i huvudsak rättighetsbaserade stöd till lantbrukare, som fördelas via EGFJ utan nationell medfinansiering. Under GJP 2023–2027 hör även ettåriga miljöersättningar till den första pelaren. Även den andra pelaren omfattar i stor utsträckning rättighetsbaserade stöd till lantbrukare. Det rör sig om stöd som betalas ut per hektar eller djurenheter till alla stödsökande som uppfyller de uppsatta villkoren. Miljöersättningar, stöd till områden med naturgivna begränsningar för jordbruksproduktion samt djurvälfärdsersättningar är exempel på sådana åtgärder. Den andra pelaren omfattar även olika former av projekt- och företagsstöd där inte bara jordbruksföretag är stödmottagare. Åtgär-

9 Andelen avser de bägge jordbruksfonderna inom utgiftsrubriken Naturresurser och miljö. Den gemensamma fiskeripolitiken finns under samma utgiftsområde men är inte inkluderad i siffran. 10

https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/new-cap-2023- 27/key-policy-objectives-new-cap_sv, besökt 2023-01-25.

derna i den andra pelaren finansieras från Ejflu med kompletterande nationell medfinansiering.

3.2.2 Den europeiska sammanhållningspolitiken

EU:s sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom unionen. Sammanhållningspolitiken står för ungefär 31 procent av EU:s åtaganden under 2021–2027.

Ekonomisk och social sammanhållning handlar om att minska skillnaderna mellan unionens regioner och eftersläpningen för de minst gynnade regionerna. Sammanhållningen kan avse ekonomiska, sociala och territoriella aspekter och syftar även till att främja Europas konkurrenskraft. Under programperioden 2021–2027 är sammanhållningspolitiken inriktad mot följande mål : 1. Ett konkurrenskraftigare och smartare Europa genom främjande

av innovativ och smart ekonomisk omvandling och regional IKT-

konnektivitet. 2. En grönare och koldioxidsnål övergång till en ekonomi med noll

nettoutsläpp och ett motståndskraftigt Europa genom främjande

av en ren och rättvis energiomställning, gröna och blå investeringar,

den cirkulära ekonomin, begränsning av klimatförändringar, klimat-

anpassning, riskförebyggande, riskhantering och hållbar mobili-

tet i städer. 3. Ett mer sammanlänkat Europa genom förbättrad mobilitet. 4. Ett mer socialt och inkluderande Europa genom införandet av den

europeiska pelaren för sociala rättigheter. 5. Ett EU närmare medborgarna genom främjande av hållbar och in-

tegrerad utveckling av alla typer av territorier och lokala initiativ.

11 Andelen avser de tre stora fonderna inom utgiftsrubriken Sammanhållning, resiliens och värden. Hela utgiftsrubriken motsvarar cirka 35 procent av de totala åtagandena under perioden. 12 Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik, i fortsättningen ”förordning 2021/ 1060 om gemensamma bestämmelser”.

Sammanhållningspolitiken realiseras genom de projekt som finansieras genom Eruf, ESF+, FRO och Sammanhållningsfonden. Sammanhållningsfonden gäller de av EU:s medlemsstater som har en BNP som understiger 90 procent av genomsnittet i EU:s 27 medlemsstater, vilket betyder att Sverige inte tilldelas medel ur fonden.

De aktuella fonderna ska stödja de politiska målen som anges i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, (även kallad CPR). Eruf ska stödja investeringar riktade mot uppfyllelsen av alla fem målen men de två första målen är prioriterade. ESF+ ska bidra till politiskt mål 4. FRO ska stödja det specifika målet att göra det möjligt för regioner och människor att hantera de sociala, sysselsättningsrelaterade, ekonomiska och miljömässiga effekterna av omställningen i riktning mot unionens klimat- och energimål för 2030 och en klimatneutral ekonomi i unionen senast 2050, med utgångspunkt i Parisavtalet.

En förändring till programperioden 2021–2027 är de ökade förutsättningarna att inom ramen för Eruf finansiera insatser för kompetensutveckling inom ramen för mål 1 om ett konkurrenskraftigare och smartare Europa.

3.2.3 Fonder inom andra politikområden

Ytterligare fonder med delad förvaltning finns som nämnts ovan också inom EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP), migration- och gränsförvaltning samt säkerhet och försvar.

Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna skapar långsiktigt hållbara miljömässiga ekonomiska och sociala villkor samt bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Fiskeripolitiken realiseras genom Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF). Fonden ska bland annat hjälpa fiskare att övergå till hållbart fiske och stödja utvecklingen av ett hållbart vattenbruk.

EU-medel till migration och gränsförvaltning syftar till att hantera utmaningar kopplat till migration och bevakningen av EU:s

13

Artikel 5 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 14

Artikel 3.1 a punkten 4 i förordningen 2021/1058 om Europiska regionala utvecklingsfonden samt sammanhållningsfonden. 15

Fonden för en rättvis omställning (FRO) som tillkom i budgetramen för 2021–2027 sorterar in under utgiftsrubriken Naturresurser och miljö, men räknas i andra sammanhang till sammanhållningsfonderna.

yttre gränser. Medel som går till säkerhet och försvar syftar bland annat till att förbättra säkerheten och tryggheten för EU:s medborgare och stärka Europas försvarskapacitet. Inom dessa områden finns sedan tidigare två fonder med delad förvaltning: Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) respektive Fonden för inre säkerhet (ISF). Under den fleråriga budgetramen 2021–2027 tillkom Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI). Dessa tre fonder benämns ibland inrikesfonder.

3.3 Regelverket för fonder med delad förvaltning

Generella bestämmelser om EU-budgeten och den fleråriga budgetramen finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget) och i EU:s budgetförordning. Budgetförordningen fastställer bland annat regler och principer som styr EU:s budgetprocess, inklusive upprättandet av fleråriga budgetramar och årliga budgetar. Budgetförordningen fastställer också regler för budgetkontroll och revision för att säkerställa att medlen används korrekt och effektivt. Enligt artiklarna 36.1 och 63.1 i budgetförordningen ska kommissionen och medlemsstaterna tillämpa principen om sund ekonomisk förvaltning. En del i detta är att ha detaljerade regler och rutiner för att undvika och hantera faktiska och upplevda intressekonflikter samt att inrätta ett ändamålsenligt och effektivt internt kontrollsystem (kapitel 8).

Utformningen av regelverket för de olika fonderna är i stor utsträckning beroende av innehållet i den fleråriga budgetramen. Det betyder att regelverket för fonderna uppdateras vart sjunde år. Regelverket för jordbruksfonderna (EGFJ och Ejflu) inryms i de förordningar som reglerar den gemensamma jordbrukspolitiken: • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den

2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av

den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förord-

ning (EU) nr 1306/2013, i fortsättningen ”förordningen 2021/2116

16 BMVI finansieras i sin tur från Fonden för integrerad gränsförvaltning (IBMF), en fond som i övrigt förvaltas direkt av kommissionen. 17 Artikelhänvisningarna är de samma i 2018 års budgetförordning och i den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon formell beteckning. 18 Under 2021 och 2022 fanns övergångsbestämmelser som ändrade och förlängde tidigare gällande förordningar.

om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma

jordbrukspolitiken”. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av

den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de

strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen

för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer)

och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket

(EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck-

ling (Ejflu) samt om upphävande av förordningarna (EU)

nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013, i fortsättningen ”förord-

ningen 2021/2115 om strategiska planer”. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den

2 december 2021 om ändring av förordning (EU) nr 1308/2013

om en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, förord-

ning (EU) nr 1151/2012 om kvalitetsordningar för jordbruks-

produkter, förordning (EU) nr 251/2014 om geografiska be-

teckningar för aromatiserade vinprodukter och förordning (EU)

nr 228/2013 om åtgärder inom jordbruket till förmån för EU:s

yttersta randområden.

Under den fleråriga budgetramen 2021–2027 regleras övriga fonder i en och samma paraplyförordning, förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, ofta kallad CPR (Common Provisions Regulation). Mer detaljerade regler finns i kompletterande förordningar för respektive fond samt i de förordningar som kommissionen beslutar om, så kallade genomförandeakter och delegerade akter. Kommissionen ger även ut riktlinjer för att vägleda medlemsstaterna om fondernas förvaltning. De viktigaste kompletterande förordningarna för fonderna under CPR är: • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1056 av den

24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis omställning. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av

den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+

(ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013, i

fortsättningen ”förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+”.

19

Under programperioden 2014–2020 omfattades fem fonder av gemensamma regler och benämndes europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder).

• Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av

den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och

Sammanhållningsfonden. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1059 av

den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt

territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europeiska regionala

utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för yttre åtgärder,

i fortsättningen ”förordningen 2021/1059 om särskilda bestäm-

melser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg)”. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1139 av

den 7 juli 2021 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruks-

fonden och om ändring av förordning (EU) 2017/1004. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1147 av den

7 juli 2021 om inrättande av Asyl-, migrations- och integrations-

fonden. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1148 av

den 7 juli 2021 om inrättande, som en del av Fonden för inte-

grerad gränsförvaltning, av instrumentet för ekonomiskt stöd för

gränsförvaltning och viseringspolitik. • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1149 av

den 7 juli 2021 om inrättande av Fonden för inre säkerhet.

De följande avsnitten beskriver översiktligt vilka krav som ställs på förvaltningen och kontrollsystemet och vilka obligatoriska funktioner som ska finnas i medlemsstaterna avseende den fleråriga budgetramen 2021–2027.

3.3.1 Partnerskapsöverenskommelser och strategiska planer

För fem av fonderna med gemensamt regelverk (Eruf exklusive Interreg, ESF+, Sammanhållningsfonden, FRO och EHFVF) har varje medlemsstat tagit fram en partnerskapsöverenskommelse mellan medlemsstaten och EU-kommissionen. Partnerskapsöverenskommelsen gäller för perioden 2021–2027 och beskriver på strategisk nivå hur fonderna ska genomföras i respektive medlemsstat.

Vad gäller jordbruksfonderna ska varje medlemsstat utarbeta en strategisk plan för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Den strategiska planen inleds med en förklaring som beskriver den strategiska inriktningen 2023–2027.

3.3.2 Fondprogram

För varje fond som omfattas av CPR ska medlemsstaterna ta fram förslag till ett eller flera program och lämna in dessa till EU-kommissionen för godkännande. Programmen anger bland annat hur medlemsstaterna avser att använda fondmedlen under en programperiod och hur nationella prioriteringar knyter an till de EU-gemensamma målen för fonderna.

För sammanhållningsfonderna och FRO styrs inriktningen bland annat av landspecifika investeringsriktlinjer som kommissionen tar fram inom ramen för den så kallade europeiska planeringsterminen.

För jordbruksfonderna fungerar den strategiska planen på samma sätt som ett program. Utöver de strategiska delar som nämns ovan ska de strategiska planerna beskriva hur den gemensamma jordbrukspolitiken ska genomföras i respektive medlemsstat 2023–2027. Planerna omfattar såväl EGFJ- som Ejflu-finansierade åtgärder och beskriver bland annat budgetfördelning, stödvillkor och indikatorer med målvärden. EGFJ finansierar även vissa åtgärder som inte inkluderas i den strategiska planen.

När det gäller program inom Interreg med finansiering från Eruf ställer sig deltagande medlemsstater bakom de aktuella programmen innan respektive förvaltande myndighet skickar in programmen till kommissionen för godkännande.

Nödvändiga villkor

CPR inkluderar en rad nödvändiga villkor som medlemsstaterna behöver uppfylla under programperioden 2021–2027 för att kunna ta del av fondmedel. Det finns övergripande nödvändiga villkor och tematiska nödvändiga villkor. De tematiska villkoren är kopplade till de olika politiska målen och de särskilda målen för varje fond.

De övergripande nödvändiga villkoren omfattar följande områden:

• Effektiva mekanismer för övervakning av marknaden för offent-

lig upphandling. • Verktyg och kapacitet för en effektiv tillämpning av reglerna om

statligt stöd. • Effektiv tillämpning och genomförande av stadgan om de grund-

läggande rättigheterna. • Genomförande och tillämpning av FN-konventionen om rättig-

heter för personer med funktionsnedsättning i enlighet med rå-

dets beslut 2010/48/EG.

3.3.3 Nationell medfinansiering

För att få finansiering med EU-medel krävs i de flesta fall nationell medfinansiering. Den nationella medfinansieringen kan bestå av både offentlig och privat finansiering och beräknas i Sverige uppgå till 37,3 miljarder kronor under programperioden 2021–2027.

För program med finansiering från fonder som omfattas av CPR fastställer kommissionen medfinansieringsgrad och maximalt stödbelopp i besluten om att godkänna respektive program. Den genomsnittliga medfinansieringsgraden varierar beroende på fond, vilka prioriteringar som programinsatserna svarar mot och vilken typ av region det är frågan om. Maximala andelar som får finansieras med EU-medel framgår av CPR eller av fondspecifika förordningar. Till exempel får finansieringen från EU för målet Investering för sysselsättning och tillväxt för varje prioritering maximalt uppgå till 85 procent i så kallade mindre utvecklade regioner. I mer utvecklade regioner, dit större delen av Sverige räknas, får unionsfinansieringen för det ovan nämnda målet inte överskrida 50 procent. För Interreg och för andra CPR-fonder kan andra nivåer gälla. Inom till exempel ESF+ får medfinansieringsgraden från EU för vissa prioriteringar höjas till 95 procent.

20 Egen sammanställning av nationella programdokument exklusive Interreg. Medfinansiering till stöd från Ejflu avser perioden 2023–2027. 21 Artikel 112 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Sju av de nio svenska regionalfondsprogrammen hör till kategorin mer utvecklade regioner och finansieras till 40 procent av EU. Eruf-programmet för Norra Mellansverige räknas som övergångsregion och finansieras till 50 procent av EU. 22 Artikel 14.4 i förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+. I det svenska nationella programmet för ESF+ 2021–2027 ligger medfinansieringsgraden från EU på 40–95 procent.

För stöd med finansiering med medel från jordbruksfonderna gäller de stödnivåer som anges i Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. För direktstöd, ettåriga miljöersättningar och marknadsstöd med huvudsaklig finansiering från EGFJ är stödnivån 100 procent och det krävs alltså ingen nationell medfinansiering. För de olika stödformerna inom den andra pelaren, med finansiering från Ejflu, är bidragsdelen från EU i Sveriges fall i genomsnitt cirka 40 procent. Maximala stödnivåer från Ejflu framgår av förordningen 2021/2115 om strategiska planer.

Tekniskt stöd

Inom ramen för fondprogrammen får medlemsstaterna använda en del av fondmedlen till så kallat tekniskt stöd för att delfinansiera delar av förvaltningen. Tekniskt stöd, ofta kallat TA-medel, kan exempelvis handla om finansiering av kostnader för utvärdering, informationsinsatser, kontroller, datasystem och i vissa fall revision. Omfattningen och användningen av tekniskt stöd är förordningsstyrt och begränsas för innevarande programperiod till mellan 3,5 och 6 procent av EU-stödet beroende på fond.

3.3.4 Förvaltningens organisering

De formella funktionerna som ska finnas på plats för förvaltningen av fondprogram skiljer sig något åt mellan fonderna som styrs av CPR- respektive GJP-regelverket.

För varje fondprogram med finansiering från CPR-fonder ska medlemsstaterna utse en förvaltande myndighet och en revisionsmyndighet. Den förvaltande myndigheten ansvarar bland annat för urval av insatser, kontroller av att stödmottagarna uppfyller stödvillkoren, utbetalningar och redovisning till kommissionen. Den förvaltande myndigheten kan även sköta den så kallade redovisningsfunktionen som också ska finnas. Denna behöver i så fall hållas åt-

23

De nationella bidragssatserna är i Sveriges strategiska plan satta till 22,19 procent, 30 procent, 50 procent eller 60 procent beroende på stödform. 24

För Interregprogram är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent av EUmedlen.

skild från myndighetens övriga funktioner. Den förvaltande myndigheten kan delegera vissa uppgifter, exempelvis utbetalningar, till en eller flera stödmyndigheter, så kallade förmedlande organ.

För de bägge jordbruksfonderna ska medlemsstaterna utse tre så kallade styrande organ med olika roller i genomförandet av GJP: en behörig myndighet, ett utbetalande organ och ett attesterande organ.

Den behöriga myndigheten, som utses på ministernivå, ska utfärda, granska och återkalla ackreditering av utbetalande organ samt utse attesterande organ. Det utbetalande organet ansvarar för förvaltning och kontroll av utgifter som finansieras med medel från EGFJ och Ejflu. Om fler än ett utbetalande organ ackrediteras ska det utses ett samordningsorgan för dessa. Det utbetalande organet kan delegera uppgifter till så kallade delegerade organ. Verkställandet av utbetalningar får dock inte delegeras. Det attesterande organet motsvarar revisionsmyndigheten i CPR-regelverket. Det ska granska och uttala sig om huruvida fondernas räkenskaper ger en rättvisande bild och om förvaltningen sker enligt gällande EU-förordningar. Det attesterande organet behöver inte vara en myndighet utan kan också vara ett privat revisionsorgan.

Utöver de styrande organen ska det också utses en förvaltande myndighet som ansvarar för genomförandet av den nationella strategiska planen för GJP. Den förvaltande myndigheten kan liksom utbetalande organ också delegera uppgifter till stödmyndigheter, men då benämns dessa förmedlande organ (jämför CPR-fonderna ovan).

I Sverige utser regeringen de myndigheter som ska ha de olika rollerna för varje fond eller program. Under programperioden 2021–2027 finns det åtta förvaltande myndigheter (inklusive utbetalande organ för jordbruksfonderna). Ekonomistyrningsverket (ESV) är revisionsmyndighet (attesterande organ för jordbruksfonderna). Landsbygds- och infrastrukturdepartementet är behörig myndighet. Den svenska förvaltningsorganisationen beskrivs i kapitel 4.

25 Redovisningsfunktionen motsvarar det som i föregående programperiod kallades attesterande myndighet och ska inte förväxlas med attesterande organ för jordbruksfonderna. 26 Landsbygds- och infrastrukturdepartementet har rollen som behörig myndighet för jordbruksfonderna och ansvarar för att ackreditera utbetalande organ och utse attesterande organ.

3.3.5 Partnerskapsprincipen

Regelverket för fonderna ställer krav på att aktörer från lokala och regionala myndigheter, näringslivets och arbetsmarknadens organisationer samt företrädare för civilsamhället ska vara involverade under hela programcykeln; från programplanering och genomförande till övervakning och utvärdering. Detta krav brukar kallas partnerskapsprincipen, alternativt principen om flernivåstyre. Denna princip ställer krav på ett nära samarbete mellan kommissionen och offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå i medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter samt organisationer som företräder det civila samhället.

Partnerskapsprincipen gäller för samtliga EU-fonder med delad förvaltning. För de fonder som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser finns partnerskapsprincipen intagen i artikel 8. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna organisera och genomföra ett omfattande partnerskap både för partnerskapsöverenskommelsen och för varje program. Detta ska ske i enlighet med medlemsstatens institutionella och rättsliga ram och med beaktande av fondernas särdrag. Partnerskapen ska inkludera myndigheter på lokal, regional och nationell nivå, representanter från näringslivet, arbetsgivare och fackföreningar, organisationer från civilsamhället samt, i tillämpliga fall, företrädare för forskningsorganisationer och lärosäten. Partnerskapen ska verka i enlighet med principen om flernivåstyre och med en nedifrån och upp-strategi.

Beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken finns partnerskapsprincipen intagen i artikel 106.3 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer. Här föreskrivs att varje medlemsstat ska organisera ett partnerskap med behöriga regionala och lokala myndigheter. Av bestämmelsen framgår vidare att partnerskapen ska inkludera relevanta myndigheter på regional och lokal nivå, näringslivets och arbetsmarknadens parter, inklusive företrädare för jordbrukssektorn samt relevanta organ som företräder civilsamhället och, i tillämpliga fall, organ som främjar social inkludering, grundläggande rättigheter, jämställdhet och icke-diskriminering.

27

Se bland annat skäl 2 i ingressen till den europeiska uppförandekoden för partnerskap, kommissionens delegerade förordning 240/2014.

Partnerskapsprincipen kommer till uttryck genom exempelvis övervakningskommittéer och samverkan i olika partnerskapskonstellationer, landsbygdsnätverk och lokala aktionsgrupper (LAG).

Den europeiska uppförandekoden för partnerskap

I syfte att stödja och underlätta medlemsstaternas arbete med att organisera partnerskap för partnerskapsöverenskommelser och program som stöds av fonderna inom sammanhållningspolitiken, EHFF (nuvarande EHVFV) samt Ejflu antogs 2014 en gemensam uppförandekod för partnerskapsprincipen genom kommissionens delegerade förordning 240/2014. Arbetet med att organisera och genomföra partnerskap inom ramen för dessa fonder ska enligt regleringen av fonderna ske i enlighet med uppförandekoden.

Uppförandekoden fastställer en gemensam uppsättning normer. I kapitel II anges de viktigaste principerna för öppna förfaranden vid urval av relevanta parter. Bland annat föreskrivs i artikel 2 att medlemsländerna ska se till att parterna är de mest representativa berörda parterna och att de utses som vederbörligen bemyndigade företrädare, med beaktande av deras kompetens, möjlighet att delta aktivt och lämplig representationsnivå. I kapitel III anges de viktigaste principerna och god praxis för medverkan av relevanta parter i utarbetandet av partnerskapsöverenskommelser och programmen. För att säkerställa öppen och effektiv medverkan av relevanta parter anges i artikel 5 att medlemsstaterna och de förvaltande myndigheterna ska samråda med partnerskapen om process och tidsplan samt att medlemsstaterna ska se till att parterna medverkar i utarbetande av partnerskapsöverenskommelsen och programmen. Vid utarbetande av partnerskapsöverenskommelsen anges vidare i artikel 6 att medlemsstaterna, i överensstämmelse med sina institutionella och rättsliga ramar, ska se till att relevanta parter medverkar i utarbetandet av partnerskapsöverenskommelsen. Detsamma gäller enligt artikel 8 medverkan i utarbetandet av programmen. I artikeln framgår även att medlemsstaterna ska se till att partnerna vid utarbetandet av programmen särskilt medverkar när det gäller analys och kartläggning av behov,

28 Detta framgår av artikel 8.4 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser respektive artikel 106.5 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.

fastställande av prioriteringar med tillhörande mål samt fördelning av medel.

Kapitel IV, artiklarna 10–11, i uppförandekoden innehåller bestämmelser som reglerar god praxis för fastställande av medlemskapsregler och arbetsordning för övervakningskommittéer. Vidare reglerar kapitel V, artiklarna 13–16, de viktigaste principerna och god praxis för medverkan av relevanta parter vid utarbetandet av ansökningsomgångar och lägesrapporter samt när det gäller övervakning och utvärdering av programmen.

Lokala aktionsgrupper

För några av fonderna (Eruf, ESF+, FRO, Ejflu och EHFVF) får medlemsstaterna använda sig av lokalt ledd utveckling, som är en arbetsmetod för trepartssamarbeten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå. Metoden får användas inom geografiskt avgränsade områden, så kallade Leaderområden, där en lokal aktionsgrupp (LAG) ansvarar för att ta fram lokalt ledda utvecklingsstrategier.

Nätverk för den gemensamma jordbrukspolitiken

Varje medlemsstat ska inrätta ett nationellt nätverk för den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta nätverk kan bestå av myndigheter, rådgivare, forskare och andra aktörer inom jordbruk och landsbygdsutveckling på nationell nivå. De nationella nätverken ska på olika sätt bistå medlemsstaternas förvaltningar i genomförandet av den strategiska planen och bidra till att förbättra kvaliteten på genomförandet.

Övervakningskommittéer

För varje program med finansiering från CPR-fonder ska det på nationell nivå inrättas en övervakningskommitté som har till uppgift att granska programmens genomförande och måluppfyllelse. En övervakningskommitté kan omfatta fler än ett program.

29

Artikel 33 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Under nuvarande programperiod finansierar Sverige lokalt ledd utveckling genom Leader med medel från Ejflu. 30

Artikel 126 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer. 31

Artikel 38 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.

På motsvarande sätt ska det finnas en övervakningskommitté för att övervaka genomförandet av den strategiska planen för jordbrukspolitiken.

3.3.6 Utvärdering, uppföljning och rapportering

Regelverket för fonderna ställer flera krav på utvärdering inför under, och efter genomförandet av fondprogram.

Medlemsstaterna ansvarar för utvärdering och kontinuerlig uppföljning av fondprogrammen inom ramen för delad förvaltning. Utvärderingen sker utifrån ett förhållandevis omfattande regelverk med riktlinjer och rekommendationer framtagna av kommissionen. Övervakningskommittén för respektive program ska godkänna utvärderingsplanen och har en central roll som mottagare av programutvärderingar. Kommissionen samlar in och sammanställer uppföljningar och utvärderingar på europeisk nivå.

EU:s regelverk för fonderna ställer även krav på vilka uppgifter som ska rapporteras och följas upp av de förvaltande myndigheterna. För varje fond har kommissionen tagit fram gemensamma resultatindikatorer. Indikatorerna ingår i ett gemensamt system och syftar bland annat till att på europeisk nivå samla information om fondernas genomförande och resultat i medlemsstaterna. Utöver resultatindikatorerna finns det så kallade outputindikatorer för fondprogrammen, vilka ger information om till exempel antalet projekt och deltagare.

Medlemsstaternas årliga prestationsrapporter innehåller genomförd output, utgifter som deklarerats, förhållandet mellan de utgifter som avses och relevant output samt resultatindikatorer i förhållande till delmål. Vartannat år sker en översyn och i samband med denna tas handlingsplaner fram för de mål som inte uppnåtts. Om handlingsplanen inte uppfylls eller ändras enligt kommissionens skriftliga begäran kan månadsutbetalningar hållas inne.

Förutom den rapportering som styrs genom CPR och GJP-förordningarna har kommissionen möjlighet att ställa ytterligare krav på omfattande rapportering genom så kallade delegerade akter.

32 Artikel 124 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer. 33 Under innevarande programperiod ska medlemsstaterna genomföra förhandsutvärderingar för att förbättra kvaliteten på utformningen av de strategiska GJP-planerna.

De förvaltande myndigheterna (utbetalande organ för jordbruksfonderna) ska även årligen förse kommissionen med räkenskaper över de utbetalningar som gjorts under perioden. Räkenskaperna ska åtföljas av en förvaltningsförklaring där den som ansvarar för förvaltningen intygar att • uppgifterna är rättvisande, fullständiga och korrekta, • utgifterna har använts för avsedda ändamål, • de kontrollsystem som införts säkerställer de underliggande trans-

aktionernas laglighet och korrekthet.

Förvaltningsförklaringen ska åtföljas av ett yttrande från den utsedda revisionsmyndigheten eller ett oberoende revisionsorgan.

3.3.7 Revision av EU-medel

Europeiska revisionsrätten är Europeiska unionens externa revisionsorgan. Revisionsrätten ansvarar för att lämna oberoende bedömningar av den ekonomiska förvaltningen av EU-medel och rapporterar till Europaparlamentet och till rådet. Rätten bedömer hur kommissionen har fullgjort sin uppgift att förvalta budgeten korrekt. I samband med detta kontrollerar revisionsrätten att årsredovisningar är fullständiga och korrekta, transaktioner lagliga och korrekta och att förvaltningen av medel har varit sund. Revisionsrätten lägger särskild vikt vid att utvärdera kontrollsystem och vid att rekommendera korrigerande åtgärder.

Kommissionen och ansvariga generaldirektorat genomför även revision i medlemsstaterna för att bland annat bedöma om redovisningarna är korrekta och lagliga samt om förvaltnings- och kontrollsystemet är effektivt.

På nationell nivå granskar ett oberoende revisionsorgan att förvaltnings- och kontrollsystemen för EU:s olika fonder lever upp till de krav som regelverket ställer. I Sverige har Ekonomistyrningsverket (ESV) den uppgiften i egenskap av revisionsmyndighet och attesterande organ för fonderna med gemensam reglering respektive jordbruksfonderna. Därutöver reviderar även Riksrevisionen de aktuella myndigheternas årsredovisningar i egenskap av nationellt revisionsorgan. Även om Riksrevisionen inte har någon formell roll i gransk-

ningen av EU:s budget, ska nationella revisionsorgan enligt fördraget samarbeta med revisionsrätten när denna utför sina uppgifter. Riksrevisionen har också ett ansvar för granskningen av de nationella medel som medfinansierar EU-finansierade insatser. Riksrevisionen granskar även årsredovisningen för staten inklusive det nationella intygande avseende EU-medel med delad förvaltning som regeringen lämnar med ansvariga myndigheters förvaltningsförklaringar som grund.

3.3.8 Skyddet av EU:s ekonomiska intressen

I artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget) anges att EU-kommissionen och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. Skyldigheten omfattar alla inkomster, utgifter och tillgångar som omfattas av Europeiska unionens budget eller av institutionernas, organens och byråernas budgetar eller de budgetar som dessa förvaltar och övervakar.

EU:s huvudsakliga organ för bedrägeribekämpning är Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Nedan beskrivs Olaf och några andra brottsbekämpande EU-organ med uppgifter inom området. Den rättsliga regleringen gällande oegentligheter och brott med EU-medel behandlas mer utförligt i kapitel 10.

I EU-kommissionens och medlemsstaternas ansvar att skydda EU:s ekonomiska intressen ingår också att inrätta ändamålsenliga interna kontrollsystem (kapitel 8).

Olaf

EU:s bedrägeribekämpningsbyrå, Olaf, utreder bedrägerier med EUmedel, korruption och allvarliga missförhållanden. Olaf är en av kommissionens avdelningar men arbetar helt självständigt. Olaf får besluta att inleda en utredning om det föreligger skälig misstanke om att det har förekommit bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

Olaf utför både interna och externa utredningar. De interna utredningarna avser utredningar av EU:s institutioner, organ och byråer. De externa utredningarna avser alla övriga utredningar som rör unio-

nens ekonomiska intressen. Olaf får inom ramen för sina utredningar genomföra kontroller och inspektioner på plats i medlemsstaterna. Medlemsstaternas behöriga myndigheter, i Sverige Ekobrottsmyndigheten (EBM), ska ge Olaf det stöd som behövs för att byrån ska kunna utföra sitt uppdrag effektivt.

Medlemsstaterna ska rapportera oriktigheter med EU-medel till kommissionen (Olaf) i enlighet med förordningen 2015/1973 . Enligt förordningen ska medlemsstaterna rapportera oegentligheter till kommissionen som avser ett belopp som överstiger 10 000 euro i bidrag från fonderna eller som har varit föremål för ett första administrativt eller rättsligt konstaterande.

Rapporteringsskyldigheten fullgörs kvartalsvis till Olaf i kommissionens rapporteringssystem Irregularity Management System (IMS). IMS används av EU:s medlemsländer, kandidatländer till EU och även vissa andra utomstående länder. De rapporteringar som kommer in i IMS kan ligga till grund för Olaf:s utredningar. I Sverige är det respektive förvaltande myndighet som ansvarar för rapporteringen till IMS.

Europeiska åklagarmyndigheten

Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) ansvarar för att utreda, lagföra och väcka talan mot personer som misstänks ha begått brott som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen såsom exempelvis bedrägerier, korruption och penningtvättbrott. Eppo utför åklagares arbetsuppgifter i medlemsländernas behöriga domstolar.

Eppo har befogenhet att utreda och lagföra brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. Eppo genomför gränsöverskridande utredningar av bedrägerier som rör EU-medel när beloppet överstiger 10 000 euro och vid gränsöverskridande fall av momsbedrägerier på över 10 miljoner euro. Vidare samarbetar Eppo med nationella brottsbekämpande myndigheter och med andra organ, såsom exempelvis Eurojust, Europol och Olaf.

Såväl EU:s institutioner och organ som de behöriga myndigheterna i de Eppo-anslutna medlemsländerna måste rapportera alla

34

Kommissionens delegerade förordning 2015/1973 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning 514/2014 med särskilda bestämmelser om rapportering av oegentligheter avseende asyl-, migrations- och integrationsfonden och instrumentet för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering.

brottsliga handlingar som påverkar EU:s budget till Eppo. Även enskilda personer kan rapportera misstänkta fall av bedrägeri eller andra brott till Eppo.

Den 25 januari 2024 beslutade regeringen om en lagrådsremiss med innebörden att Sverige bör delta i Eppo för att bidra i kampen mot korruption och bedrägerier med EU-medel. För att uppfylla de krav som ställs för ett svenskt deltagande i Eppo föreslår regeringen en ny lag om Eppo. Inget ikraftträdandedatum anges utan lagändringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

För närvarande deltar alla medlemsstater i Eppo utom Sverige, Ungern, Polen, Irland och Danmark.

Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning

Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) är EU:s brottsbekämpande organ. Europol har sitt säte i Haag i Nederländerna.

Europols gränsöverskridande brottsbekämpande samarbete, som omfattar polis, tull och andra brottsbekämpande myndigheter, syftar till att förebygga, upptäcka och utreda brott i EU. I praktiken gäller detta samarbete huvudsakligen grov brottslighet (såsom exempelvis organiserad brottslighet, narkotikahandel, penningtvätt, euroförfalskning, människohandel och it-brottslighet) och terrorism. Europol samarbetar också med många partnerländer och internationella organisationer utanför EU.

EU:s byrå för straffrättsligt samarbete

EU:s byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust) hjälper nationella myndigheter med rättslig samordning och samarbete för att bekämpa terrorism och grov organiserad brottslighet i EU-länder. Detta sker genom bistånd med att samordna utredningar och åtal som berör minst två länder, lösa behörighetskonflikter samt att utarbeta och genomföra EU-rättsakter, till exempel europeiska arresteringsorder samt förverkande- och frysningsbeslut.

35 Lagrådsremiss 2024-01-25, Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten.

Eurojust har förhandlat om samarbetsavtal med andra EU-organ och med utomstående tredjeländer. Detta har möjliggjort utbyte av rättslig information och personuppgifter. Samarbetsavtal har bland annat ingåtts med Europol och Olaf, Norge, Island, USA, Schweiz, Nordmakedonien, Moldavien, Montenegro, Ukraina och Storbritannien. En del länder har sambandsåklagare stationerade vid Eurojust. Eurojust har nationella kontor i alla medlemsstater utom Danmark, som har ett undantag från EU:s rättsliga samarbeten.

4 Förvaltningsorganisationen i Sverige

Ansvaret för hantering och kontroll av medel från EU-fonder med delad förvaltning är fördelat på ett antal svenska myndigheter. Regionerna har också ett ansvar i hanteringen genom att de tar fram regionala fondprogram och deltar i prioriteringen av medel. Regeringen har huvudansvaret för att upprätta fondprogrammen och beslutar om vilka uppgifter myndigheterna ska ha inom de ramar som EU:s regelverk sätter för fonderna. Regeringen beslutar också om formerna för hur Sverige ska uppfylla EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre i förvaltningen av fonderna. I detta kapitel beskrivs förvaltningsorganisationen i Sverige under programperioden 2021–2027.

4.1 Regeringskansliets roll

Regeringskansliets EU-arbete leds och samordnas av Statsrådsberedningen. Sakområdesansvaret för de olika EU-fonderna ligger på respektive fackdepartement. Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) har också det formella ansvaret som behörig myndighet för jordbruksfonderna med uppgift att utfärda ackreditering av ett utbetalande organ. Därutöver ansvarar Finansdepartementet för frågor med koppling till EU-budgeten.

1 För förvaltningen av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) avses perioden 2023–2027. 2 Finansdepartementet ansvarar även för den svenska återhämtningsplanen inom ramen för EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) som genomförs med direkt förvaltning via den ordinarie svenska budgetprocessen, avsnitt 3.1.

Tabell 4.1 Ansvariga departement för EU-fonder med delad förvaltning

Januari 2024

Arbetsmarknads- Justitie- Klimat- och näringslivs- Landsbygds- och departementet departementet departementet infrastrukturdepartementet

ESF+ Amif Brexitjusteringsreserven EGFJ

BMVI Ejflu

ISF EHFVF

Eruf

FRO Anm. Brexitjusteringsreserven är ett tillfälligt finansieringsinstrument med slutredovisning den 30 september 2024.

4.2 Förvaltande myndigheter och utbetalande organ

Det ansvar som regeringen tilldelat myndigheterna avseende hanteringen av EU-medel framgår av förordningar med instruktion för respektive myndighet och av de svenska förordningar som kompletterar aktuella EU-förordningar. Rollfördelningen bygger till stor del på att regeringen har ansett att medel från fonderna ska hanteras av myndigheter som ansvarar för närliggande verksamhetsområden.

Sammanlagt har åtta myndigheter roller som förvaltande myndigheter och utbetalande organ under programperioden 2021–2027. Några myndigheter ansvarar för fler än ett fondprogram. I hanteringen av jordbruks- och landsbygdsstöden har Jordbruksverket delegerat uppgifter som handläggning och kontroll av ersättningsanspråk till länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget. Delegeringen sker genom avtal med berörda myndigheter i enlighet med EUregelverket.

Slutligen har regeringen och behörig myndighet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) utsett Ekonomistyrningsverket (ESV) till revisionsmyndighet för fondprogrammen som styrs av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser respektive attesterande organ för de båda jordbruksfonderna. De ansvariga myndigheterna framgår av tabellen nedan. Samtliga förvaltande myndigheter

3 Prop. 1994/95:40, s. 26 f. och förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen. 4 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2022/127 av den 7 december 2021 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 med bestämmelser om utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron, Bilaga 1.

är behörig myndighet vid kontroller på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) gällande programmen de förvaltar. Deras respektive uppgifter beskrivs närmare i avsnitt 4.5.

Tabell 4.2 Ansvariga myndigheter för fondprogram med delad förvaltning

Fondprogram och myndigheter avser programperioden 2021–2027 och GJP 2023–2027

Finansiering Förvaltande Utbetalande Delegerade Förmedlande från myndighet organ organ organ

EGFJ Jordbruksverket Jordbruksverket Länsstyrelserna Ejflu Jordbruksverket Jordbruksverket Länsstyrelserna

Sametinget

Skogsstyrelsen EHFVF Jordbruksverket Fem länsstyrelser

Havs- och

vattenmyndigheten Eruf Tillväxtverket

Tre länsstyrelser FRO Tillväxtverket ESF+ Svenska ESF-rådet Amif Migrationsverket BMVI Polismyndigheten ISF Polismyndigheten Anm. Jordbruksverket förvaltar den strategiska planen för GJP 2023–2027 och är utbetalande organ för stöd från EGFJ och Ejflu. Se avsnitt 3.3.4 för en förklaring av olika typer av ansvariga myndigheter.

EU:s regelverk för fonderna har kompletterats med svenska förordningar som bland annat förtydligar ansvarsfördelningen mellan de ansvariga myndigheterna och villkoren för hur medlen ska användas i Sverige. Utifrån förordningarna utfärdar vissa ansvariga myndigheter egna föreskrifter och riktlinjer för stödhanteringen. Till exempel har Jordbruksverket rätt att meddela föreskrifter för jordbruksfonderna. Myndigheternas roll i implementeringen av programmen regleras även genom ramverket för intern styrning och kontroll (avsnitt 2.3.1).

4.2.1 Framtagandet av fondprogram

För varje fond har Sverige utarbetat ett eller flera fondprogram som förtydligar hur EU-medlen ska användas och hur de knyter an till EU-gemensamma mål. Fyra av fonderna, Eruf, ESF+, EHFVF och FRO, ingår i den partnerskapsöverenskommelse som Sverige har tecknat med kommissionen för programperioden 2021–2027. Partnerskapsöverenskommelsen anger den övergripande inriktningen för fonderna och hur de ska samordnas och komplettera varandra och andra EU-medel i Sverige.

Jordbruksfondernas inriktning anges i ett programdokument, den så kallade strategiska planen, som täcker båda fonderna och som även den ska godkännas av kommissionen. Planen anger hur den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs i Sverige 2023–2027. Det finns även vissa insatser finansierade via EGFJ som ligger utanför den strategiska planen.

Framtagandet av programdokumenten för de olika fonderna är ett omfattande arbete som involverar ett stort antal myndigheter och andra aktörer. Det är regeringen som ansvarar för innehållet i dokumenten, men de tas fram i nära samarbete med berörda myndigheter genom regeringsuppdrag och bereds i dialog med kommissionen. För Eruf, ESF+ respektive FRO låg de investeringsriktlinjer som kommissionen riktade till Sverige inom ramen för de europeiska planeringsterminerna 2019 och 2020 till grund för dialogen mellan kommissionen och Sverige inför programplaneringen.

Förslag till regionalfondens regionala program 2021–2027 togs fram av regionerna efter ett erbjudande från regeringen. Andra berörda parter involveras också, vilket utgör en del av den samverkan i partnerskap som EU-regelverket ställer krav på. Exempel på detta är att Regeringskansliet anordnade ett så kallat sakråd om synergier och samverkan mellan olika EU-fonder inför programperioden 2021–2027 och att förslaget till partnerskapsöverenskommelse skickades ut på remiss till berörda organisationer innan regeringens färdiga förslag lämnades till kommissionen. I framtagandet av den strategiska planen för GJP 2023–2027 remitterades planens behovsanalys. Även i

5 Ordningen med partnerskapsöverenskommelse infördes inför programperioden 2014–2020. Den strategiska planen tillkom inför genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. 6 Till exempel det så kallade skolmjölksprogrammet.

detta sammanhang använde sig regeringen av sakråd med inbjudna företrädare för civilsamhällets organisationer.

4.2.2 Förvaltningskostnader

Den samlade kostnaden för myndigheternas förvaltning och revision av EU-medel i Sverige uppgick 2022 till cirka 1,3 miljarder kronor. I relation till totala programmedel uppgick förvaltningskostnaderna till 7,4 procent eller cirka 7 öre per utbetald stödkrona under perioden 2015–2022. Som framgår av figur 4.1 hade jordbruksfonderna de högsta förvaltningskostnaderna i absoluta tal under perioden. Stöden från dessa fonder är störst sett till både stödvolym och antalet stödmottagare. Jordbruksfonderna förvaltas av Jordbruksverket och Länsstyrelserna.

Figur 4.1 Administrativa kostnader för EU-medel med delad förvaltning 2015–2022

Miljoner kronor och procent av totala programmedel 800 40% 700 600 30% 500 400 20% 300 200 10% 100

0 0%

EGFJ Ejflu ESF & Eruf EHFF AMIF ISF

Fead

Årlig förvaltningskostnad (mnkr, vänster axel)

Kostnad per stödkrona (%, höger axel)

Källa: Egen bearbetning av uppgifter från berörda myndigheter. Kostnaderna avser ansvariga myndigheters förvaltning och ESV:s revision. Tillväxtverkets och länsstyrelsernas (Norrbotten, Västerbotten, Jämtland) kostnader för Regionalfondens Interregprogram är inte inkluderade. Kostnader för jordbruksfonderna avser 2018–2022. Siffrorna för EGFJ avser areal- och djurbaserade stöd. Siffrorna för Ejflu avser projekt- och investeringsstöd inklusive Programmet Lokalt ledd utveckling med finansiering från Eruf och ESF.

Kostnaden per stödkrona skiljer sig väsentligt åt mellan olika stödformer. En faktor som kan ligga bakom skillnaderna är i vilken utsträckning som handläggningen involverar manuella moment. Till exempel har projekt- och investeringsstöden som finansieras av Ejflu fler manuella moment av ärendehantering och kontroll än de arealoch djurbaserade stöden som huvudsakligen finansieras av EGFJ. En annan faktor som kan påverka kostnaden per stödkrona är att även de myndigheter som förvaltar budgetärt mindre fondprogram behöver ha ett omfattande kontrollsystem på plats för att kunna leva upp till de krav som EU-lagstiftningen ställer.

I avsnitt 4.5 finns ytterligare uppgifter om de förvaltande myndigheternas kostnader för EU-stödhantering. Förvaltningskostnaderna analyseras närmare i kapitel 6.

Förvaltningskostnaderna delfinansieras av EU-medel

Myndigheterna kan ansöka om tekniskt stöd, även kallat TA-medel, från EU-fonderna för att delfinansiera fondernas förvaltning. Medlen används också för att finansiera förvaltningen av sekretariaten för regionala strukturfondspartnerskap, övervakningskommittéernas kanslier med flera aktörer (avsnitt 4.3). Även Ekonomistyrningsverket ansöker om tekniskt stöd som en del av finansieringen av myndighetens kostnader för EU-revision. Beloppen som kan anslås till tekniskt stöd är förordningsstyrda och begränsas för innevarande programperiod till mellan 3,5 och 6 procent av EU-stödet beroende på fond. För EGFJ betalas det inte ut tekniskt stöd.

7 För Interregprogrammen är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent.

Förvaltningsorganisationen i Sverige

Tabell 4.3 Budgeterat tekniskt stöd till Sverige 2021–2027

Miljoner kronor och procent av stödet från respektive fond

Källa: Nationella programdokument för respektive fond. Belopp i euro omräknade enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.

Sverige har valt att få medlen utbetalade som schablonbelopp utan kostnadsredovisning. Totalt sett finansierar tekniskt stöd cirka 24 procent av de svenska förvaltningskostnaderna. Resterande del finansieras av myndigheternas förvaltningsanslag.

Finansiella korrigeringar belastar statens budget

EU-kommissionen kontrollerar återkommande att medlemsstaterna följer fondregelverket och att de betalar ut stöd på korrekta grunder. Om kommissionen hittar brister i hur reglerna tillämpats kan den besluta att en medlemsstat ska betala tillbaka stöd till EU, så kallade finansiella korrigeringar. Under programperioden 2014–2020 var Sverige föremål för stora finansiella korrigeringar avseende jordbruksfonderna. De finansiella korrigeringarna är inte inräknade i de förvaltningskostnader för EU-medel som beskrivits ovan men belastar statens budget med betydande belopp. Mellan 2016 och 2022 belastade sådana korrigeringar statsbudgeten, Utgiftsområde 23, med sammanlagt 1,17 miljarder kronor eller 168 miljoner kronor igenomsnitt per år. Beloppet motsvarar cirka 1,5 procent av budgeten för den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige. För andra fonder än jordbruksfonderna kan icke stödberättigande utgifter under vissa

8 Egen beräkning för perioden 2015–2022. 9 I praktiken innebär detta att kommissionen minskar kommande utbetalningar med ett belopp som motsvarar de utgifter som felaktigt belastat fonderna.

förutsättningar ersättas med nya stödberättigande utgifter. Finansiella korrigeringar inom GJP beskrivs närmare i avsnitt 6.2.3.

4.3 Partnerskapsprincipens tillämpning i Sverige

4.3.1 Regionala strukturfondspartnerskap

I syfte att uppfylla EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre för fonderna har Sverige valt att inrätta så kallade regionala strukturfondspartnerskap i förvaltningen av regionalfondens åtta regionala program och för de regionala handlingsplanerna i socialfondsprogrammet. Strukturfondspartnerskapen har till uppgift att bestämma vilka stödansökningar som ska prioriteras. Efter att ansökningar om stöd inkommit och godkänts vid den förvaltande myndighetens laglighetsprövning ska strukturfondspartnerskapet samråda med den regionalt utvecklingsansvariga i respektive område. Därefter ska strukturfondspartnerskapet enhälligt besluta om vilka projekt som ska prioriteras för finansiering. Enligt lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap är partnerskapets yttrande bindande i den förvaltande myndighetens fortsatta handläggning.

De regionala strukturfondspartnerskapen är åtta till antalet och ansvarar för de geografiska områden som motsvarar täckningsområdet för regionalfondens regionala program och socialfondsprogrammets regionala handlingsplaner. Strukturfondsparterskapen behandlas mer utförligt i avsnitt 6.4.8.

4.3.2 Övervakningskommittéer

Regeringen beslutar om vilka myndigheter, organisationer och andra parter som ska inbjudas att vara representerade i de övervakningskommittéer som enligt EU-lagstiftningen ska ansvara för övervakning och uppföljning av de olika fondprogrammen. Regeringen utser även ordföranden i respektive övervakningskommitté för nationella och regionala program. Organisationerna utser i sin tur sina företrädare. Det finns en övervakningskommitté för varje fondprogram. Undantaget är den Regionala utvecklingsfonden som har en gemensam övervakningskommitté för de åtta regionala programmen och det nationella programmet. Sekretariatsuppgifterna sköts av respek-

tive förvaltande myndighet. Nationella bestämmelser om övervakningskommittéer finns bland annat i förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik och förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.

4.3.3 Lokala aktionsgrupper

På lokal nivå finns så kallade lokala aktionsgrupper (LAG) som består av företrädare för offentliga, privata och ideella aktörer inom ett lokalt utvecklingsområde. De lokala aktionsgrupperna är kopplade till arbetsmetoden lokalt ledd utveckling som i Sverige tillämpas med finansiering från Ejflu under perioden 2023–2027. Arbetsmetoden syftar bland annat till att tillvarata lokala intressen. För varje lokalt utvecklingsområde tar respektive LAG fram en utvecklingsstrategi som ska godkännas av Jordbruksverket. Aktionsgrupperna har också vissa förvaltningsuppgifter, såsom beslut om urval av insatser inför Jordbruksverkets prövning av stöd. Aktionsgruppernas roll och ansvar regleras i förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

4.3.4 Nationellt nätverk för den gemensamma jordbrukspolitiken

I enlighet med EU-regelverket finns det ett nationellt nätverk för nationella organisationer och myndigheter med koppling till målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Nätverket ska också bidra till genomförandet av havs-, fiskeri-, och vattenbruksprogrammet. Jordbruksverket utser organisationer och myndigheter i styrgruppen för nätverket och tillhandahåller ett kansli. Medlemmar i nätverket är myndigheter, ideella föreningar och intresseorganisationer som på olika sätt berörs av landsbygdsfrågor. Syftet med nätverket är att det inom ramen för GJP och havs- och fiskeri- och vattenbruksprogrammets mål ska fungera som en nationell plattform för utveckling av kunskaper och arbetssätt för landsbygdsutveckling. Bestämmelser om nationella nätverk finns i förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

4.4 Fonder och fondprogram

De följande avsnitten beskriver kortfattat fondstrukturen i Sverige samt vilka myndigheter som är förvaltningsansvariga. Om inget annat anges avser beskrivningen fondstrukturen för programperioden 2021–2027. Myndigheternas uppdrag beskrivs närmare i avsnitt 4.5.

4.4.1 Strategisk plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027

I Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 samlas åtgärder som finansieras av såväl EGFJ som Ejflu. Under tidigare programperioder fanns det ett separat landsbygdsprogram med finansiering från Ejflu, medan stödet från EGFJ i allt väsentligt var författningsreglerat. Budgeten för den strategiska planen framgår av tabell 4.4.

Tabell 4.4 Budgetöversikt för Sveriges strategiska plan 2023–2027

Miljarder kronor

Stödform Exempel på stöd och ersättningar Budget

Direktstöd Inkomststöd, stöd till unga jordbrukare, nötkreaturs-

stöd, 1-åriga miljö- och klimatersättningar 34,9 Sektorstöd Stöd till biodlingssektorn, stöd till producent-

organisationer för frukt och grönsaker 0,38 Stöd till lands- Kompensationsstöd, fleråriga miljö- och klimatbygdsutveckling ersättningar, djurvälfärdsersättningar, startstöd,

investeringsstöd och projektstöd, Leader 24,8 Källa: Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027. Budgeten för stöd till landsbygdsutveckling inkluderar svensk medfinansiering.

Europeiska garantifonden för jordbruket

Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) finansierar olika direktstöd till jordbrukare samt vissa marknadsstödjande åtgärder (sektorstöd). EGFJ finansierar även vissa stöd utanför den strategiska planen. Jordbruksverket är utbetalande organ för stöd från fonden och har det yttersta ansvaret för att fondmedlen används korrekt och effektivt. Myndigheten har genom avtal delegerat en stor del av handläggningen av stödansökningar, ansökningar om utbetalning samt

kontroller till länsstyrelserna. Jordbruksverket har också rollen som förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan.

Inkomststödet som utgår per hektar jordbruksmark utgör 64 procent av den svenska budgetramen för direktstöden på totalt 34,9 miljarder kronor 2023–2027. Ersättningar för vissa jordbruksmetoder utgör cirka 20 procent och nötkreaturstödet 13 procent. Målgrupperna för de olika stöden är lantbrukare och lantbruksföretag som uppfyller kraven som ställs för respektive stöd. Inkomststödet söks av cirka 56 000 lantbrukare varje år. Nötkreatursstödet söks av omkring 14 000 lantbrukare och 5 300 ansöker om stöd för ekologisk produktion. Medfinansiering är inte aktuellt för stödformer som finansieras från EGFJ. Sektorstödet avser främst stöd till producentorganisationer inom frukt och grönt. Sådana marknadsstödjande åtgärder, som även avser vissa stöd utanför den strategiska planen, utgör en mycket begränsad del av medlen från EGFJ.

Åren 2015–2022 finansierade medel från EGFJ cirka 56,7 miljarder kronor, eller 38 procent av de totala utgifterna inom statsbudgetens Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EUfondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort framgår av figur 4.2.

Jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) finansierar insatser för att stärka jordbrukssektorns konkurrenskraft, främja miljö och klimatarbetet samt förbättra den socioekonomiska strukturen på landsbygden. Jordbruksverket är utbetalande organ för stöd från fonden, men har genom avtal delegerat vissa uppgifter gällande handläggning av ansökningar om stöd, ansökningar om utbetalningar samt kontroll av ersättningsanspråk till Länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget. Länsstyrelserna handlägger merparten av stöden och har ansvar för genomförandet av åtgärderna på länsnivå. Skogsstyrelsen ansvarar för åtgärder som rör skogsnäringen och Sametinget för stöd med anknytning till renskötsel och annat samiskt näringsliv. Jordbruksverket handlägger bland annat stöd som avser

10

Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om ansökan om jordbrukarstöd, Jordbruksverket, dnr 3.4.16-13072/2022. 11

Som tidigare nämnts är Jordbruksverket också förvaltande myndighet för den strategiska planen som omfattar stöd med finansiering från både Ejflu och EGFJ.

åtgärder för kompetensutveckling. Jordbruksverket beslutar även om stöd till lokalt ledd utveckling genom Leader utifrån de lokala aktionsgruppernas prioritering av insatser som ska få stöd.

Den svenska budgeten för åtgärder med delfinansiering från Ejflu är 24,8 miljarder kronor 2023–2027 varav 60 procent är svensk medfinansiering. Cirka 30 procent av åtgärderna är så kallat kompensationsstöd för fortsatt odling av jordbruksmark med sämre förutsättningar för odling. Knappt en fjärdedel av budgeten har avsatts till ersättning för skötsel av betesmarker och slåtterängar (miljöersättningar). Olika former av investeringsstöd får cirka en sjättedel av budgeten. Jordbruksverket beräknar att cirka 31 000 lantbrukare kommer att söka någon form av miljöersättning och att cirka 21 700 lantbrukare kommer att söka kompensationsstöd under programperioden 2023–2027. Åren 2015–2022 finansierade medel från Ejflu cirka 19,7 miljarder kronor, eller 13 procent av de totala utgifterna inom Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EU-fondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort framgår av figur 4.2.

4.4.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) finansierar åtgärder som understödjer såväl genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken och en hållbar utveckling av fiske och vattenbruk, som delar av EU:s havspolitik. Fonden medfinansierar ett nationellt program i Sverige med en budgetram på cirka 2,2 miljarder kronor 2021–2027. Omkring hälften av beloppet är nationell medfinansiering. Målgrupperna för programmet är bland annat myndigheter, yrkesfiskare, vattenbruksföretagare, beredningsindustrin för fiskeriprodukter samt producentorganisationer. Under programperioden 2014–2020 sökte 377 företag stöd från det dåvarande nationella programmet. De flesta företag som är verksamma i de aktuella branscherna är mindre företag.

12 Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om ansökan om jordbrukarstöd, Jordbruksverket, dnr 3.4.16-13072/2022. 13 Belopp i euro omräknade enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EUbudgeten. 14 Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om Statens jordbruksverks föreskrifter om stöd från havs- fiskeri- och vattenbruksprogrammet, Jordbruksverket, dnr 3.3.16-03903/2021.

Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. Företagsstödet handläggs av fem länsstyrelser. Därutöver handlägger Havs- och vattenmyndigheten (HaV) ett stöd som går till datainsamling för den gemensamma fiskeripolitiken. Både HaV och Jordbruksverket är stödmottagare i projekt som avser datainsamling. Sammanlagt fick de bägge myndigheterna en fjärdedel av det belopp som fonden betalade ut under föregående programperiod. Länsstyrelser, regioner och kommuner har också möjlighet att söka stöd ur fonden men får en relativt liten del av de utbetalade medlen. Åren 2015–2022 finansierade medel från fonden

1 miljard kronor eller mindre än en procent av de totala utgifterna inom Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EU-fondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort framgår av figur 4.2 nedan.

Figur 4.2 Anslag med finansiering från EU-fonder med delad förvaltning och nationellt finansierade anslag på Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel

Miljarder kronor 2015–2022

Nationellt finansierade anslag på UO23 1,0 1,0

Gårdsstöd m.m. (Direktstöd) 19,7

Från EU-budgeten 71,1 finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur 55,7 Intervention för jordbruksprodukter m.m. (Sektorstöd)

Från EU-budgeten finansierade stödåtgärder för fiske och vattenbruk

Källa: ESV och egen beräkning.

Förvaltningsorganisationen för EHFVF och de ovan beskrivna jordbruksfonderna sammanfattas i figur 4.3.

Figur 4.3 Förvaltningen av EGFJ, Ejflu och EHFVF

EU-kommissionen Regeringen

Övervakningskommittéer

DG AGRI, DG MARE Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Jordbruksverket

Strategisk plan GJP Nationellt nätverk för GJP

Nationellt program EHFVF

21 länsstyrelser

Sametinget 5 länsstyrelser

Skogsstyrelsen Havs- och vattenmyndigheten

Lokala aktionsgrupper Källa: Egen sammanställning.

4.4.3 Europeiska regionala utvecklingsfonden

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) ska bidra till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer i unionen. I Sverige finansierar fonden åtta regionala program, ett nationellt program och de Interregprogram som Sverige deltar i. Regionalfondens tilldelning till olika regioner och medlemsstater i Europa baseras på EU:s gemensamma indelning för statistiska territoriella enheter (NUTS-regioner, avsnitt 4.5.10).

Regionalfondsprogrammens insatser ska bidra till omställningen till en hållbar regional utveckling bland annat genom att stödja den regionala utvecklingskraften, näringslivets konkurrenskraft och sysselsättning inklusive kompetensutveckling. Alla program innehåller insatser inom sammanhållningspolitikens politiska mål 1 (ett konkurrenskraftigare och smartare Europa) och mål 2 (en grönare och koldioxidsnål övergång till en ekonomi med noll nettoutsläpp). I programmen Övre Norrland och Mellersta Norrland finns även insatser inom mål 3 (ett mer sammanlänkat Europa genom förbättrad mobilitet). Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förord-

ningen för Eruf samt de landspecifika rekommendationerna för sammanhållningspolitiken.

Tillväxtverket är förvaltande myndighet för det nationella programmet och de åtta regionala programmen. Den totala budgeten för de svenska regionalfondsprogrammen under 2021–2027 är 19,4 miljarder kronor inklusive nationell medfinansiering, varav drygt 40 procent går till de två nordliga programmen och 15 procent till det nationella programmet. Andelen nationell medfinansiering är 60 procent förutom i programmet för Norra Mellansverige där andelen är 50 procent.

Under programperioden 2014–2020 uppgick budgeten till 19,7 miljarder kronor inklusive nationell medfinansiering. Regionalfondsmedel beviljades till närmare 1 500 projekt hos omkring 500 olika stödmottagare. Ungefär 40 procent av de medel som betalades ut åren 2015–2022 gick till aktiebolag och ekonomiska föreningar, cirka en fjärdedel gick till kommuner och regioner och ytterligare en fjärdedel gick till statliga myndigheter, såsom universitet och högskolor, se figur 4.4.

Figur 4.4 Stödmottagare i svenska regionalfondsprogram 2015–2022

Procent av stödberättigade utgifter inklusive medfinansiering

1,9%

9,2%

Statliga myndigheter

24,5%

Regioner

Kommuner

Företag

39,8% 15,3%

Ideella föreningar

Övrigt

9,2%

Källa: Tillväxtverket och egna beräkningar. Tekniskt stöd ingår inte i sammanställningen.

15

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden. 16

Landrapport Sverige 2019 (SWD(2019) 1026 final), bilaga D Investeringsriktlinjer för sammanhållningspolitiska medel 2021–2027 för Sverige, Europeiska kommissionen, COM (2019) 150 final. 17

Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten. Beloppet inkluderar inte de Interregionala programmen.

Många av de stödmottagande företagen har namn som tyder på att de är offentligt ägda. Till denna kategori hör exempelvis kommunala eller regionala utvecklingsbolag samt regionala dotterbolag till statliga Almi Företagspartner AB och Almi Invest AB.

Den nationella medfinansieringen av insatser inom regionalfondsprogrammen kommer huvudsakligen från staten, regionerna och kommunerna. En stor del av regionernas medfinansiering härrör i sin tur från ett anslag i statens budget som går till regional utveckling. Åren 2015–2021 finansierade detta anslag drygt hälften av den totala omslutningen inom Utgiftsområde 19 Regional utveckling i statsbudgeten. Medel från Eruf finansierade ungefär en tredjedel, se figur 4.5 nedan.

Figur 4.5 Anslag inom Utgiftsområde 19, Regional utveckling

Miljarder kronor 2015–2022 0,4 0,0 Regionala tillväxtåtgärder

Transportbidrag 8,1

Eruf perioden 2014- 12,5 2020

Eruf perioden 2007- 2013 3,4 Eruf och FRO perioden 2021-2027

Källa: ESV och egen beräkning.

Interreg

Programmen inom Interreg med finansiering från Eruf ska, i likhet med övriga fondprogram inom sammanhållningspolitiken, bidra till de fem målen för EU:s investeringar 2021–2027. Utöver dessa finns

18 www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-10-24.

det även två Interreg-specifika mål: Bättre samarbetsstyrning samt Ett tryggare och säkrare Europa.

Under programperioden 2021–2027 deltar Sverige i totalt tolv Interregprogram, varav fyra förvaltas i Sverige. Tillväxtverket är förvaltande myndighet för Interreg Öresund-Kattegatt-Skagerrak (ÖKS). För de tre övriga Interregprogrammen som förvaltas i Sverige är länsstyrelsen i Norrbotten förvaltande myndighet för Interreg Aurora , länsstyrelsen i Västerbotten för Interreg Norra Periferin och Arktis (NPA) och länsstyrelsen i Jämtlands län för Interreg Sverige-Norge. Tillväxtverket ska verka för samordning mellan Interregprogram som förvaltas i Sverige och de övriga regionalfondsprogrammen. Verket har också ett ansvar för samlad information om Interregprogrammen.

Den totala omfattningen av de gränsregionala och transnationella programmen som Sverige deltar i programperioden 2021–2027 är cirka 14 miljarder kronor, inklusive EU-medel, medel från tredje land samt offentlig och privat nationell medfinansiering. Av dessa uppgår EU-medlen till 9,5 miljarder kronor. Cirka en tredjedel, eller 3,3 miljarder, av dessa medel fördelas av svenska förvaltande myndigheter. Se figur 4.6 för fördelning av EU-medel inom de program som Sverige deltar i. Gula staplar visar programmen som förvaltas av en svensk förvaltande myndighet.

19

Artikel 4–5 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg). 20

Interreg Nord och Interreg Botnia Atlantica slogs inför programperioden 2021–2027 ihop och utgör Interreg Aurora. Programmen förvaltades under föregående programperiod av länsstyrelsen i Norrbotten respektive Västerbotten. 21

6 § punkt 1–4 förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 22

1 § punkt 3 samt 6 § punkt 1 och 2 förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket. 23

Länder som inte är medlemmar i EU. 24

Detta avser omfattningen för åtta av de totalt 12 programmen som Sverige deltar i 2021– 2027. I programmen Urbact, Interreg Europe, European Spatial Planning Observatory Network (Espon) och Interact är Sveriges enbart ett av 27 deltagande länder, Sveriges andel av programmen är följaktligen mycket liten.

Figur 4.6 Budgeterade EU-medel i gränsregionala och transnationella program (Interreg) som Sverige deltar i

Miljarder kronor, programperioden 2021–2027

2,5 2,3

2,0

1,6 1,5

1,5 1,3

1,2

0,9

1,0

0,4 0,4

0,5

0,0

25 Källa: Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2023/1635.

För programperioden 2014–2020 omfattade programmen cirka 15 miljarder kronor, inklusive EU-medel, medel från tredje land samt offentlig och privat nationell medfinansiering. Av dessa cirka 15 miljarder kronor uppgick EU-medlen till 9,8 miljarder kronor. Tillväxtverket uppskattar att svenska stödmottagare totalt har blivit tilldelade ett EU-stöd på 2,6 miljarder kronor via de Interregprogram Sverige deltar i. Fördelningen mellan stödmottagare i olika länder är inte förutbestämd utan faller ut av vilka projektansökningar som får bifall.

De deltagande ländernas nationella medfinansieringsandel ligger på 20–50 procent i de olika programmen. När det gäller svensk medfinansiering saknas det uppgifter på totalnivå, men i programmen Botnia-Atlantica, Nord, Sverige-Norge och ÖKS har svenska aktörer bidragit med 1,6 miljarder kronor till och med 2022. Statlig medfinansiering utgjorde 656 miljoner kronor vilket motsvarar 40 procent av medfinansieringen. Det tekniska biståndet är högre än i de övriga fondprogrammen och uppgår till 7–8 procent av fondbudgeten.

25 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2023/1635.

I Sverige är offentlig sektor i form av regioner, kommuner och universitet och högskolor de vanligast förekommande stödmottagarna.

4.4.4 Europeiska socialfonden

Europeiska socialfonden (ESF+) finansierar åtgärder som syftar till att främja sysselsättning och social delaktighet. Fonden finansierar ett nationellt program i Sverige. Programmets insatser ska stödja sammanhållningspolitikens mål 4 (ett mer socialt och inkluderande Europa). Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förordningen för ESF+ samt de landspecifika rekommendationerna för sammanhållningspolitiken. Åtgärderna riktas till offentliga, privata och ideella organisationer och ger stöd till insatser på individnivå för bland annat sysselsättning, kompetensutveckling, integration och fattigdomsbekämpning.

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) är förvaltande myndighet. Programbudgeten för 2021–2027 är 15,1 miljarder kronor varav knappt 60 procent är medfinansiering. För programmet för ESF+ finns en nationell handlingsplan samt åtta regionala handlingsplaner som tas fram av de regionala strukturfondspartnerskapen tillsammans med Svenska ESF-rådet och godkänns av programmets övervakningskommitté. De regionala handlingsplanerna motsvarar liksom Regionalfondens regionala program Sveriges indelning i NUTS2-regioner. Under programperioden 2014–2020 uppgick budgeten till 17,3 miljarder kronor , inklusive nationell medfinansiering. Socialfondsmedel beviljades till mer än 900 projekt hos omkring 700 olika projektägare, varav drygt 40 procent gick till nationella insatser. Den största enskilda stödmottagaren är Arbetsförmedlingen vars olika projekt fick drygt en femtedel av Socialfondsprogrammens utbetalningsvolym åren 2015–2022. Andra större grupper av stödmottagare var kommuner och regioner som tillsam-

26

www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-10-24. 27

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013. 28

Landrapport Sverige 2019 (SWD(2019) 1026 final), bilaga D Investeringsriktlinjer för sammanhållningspolitiska medel 2021–2027 för Sverige, Europeiska kommissionen, COM (2019) 150 final. 29

Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten. 30

Ibid. 31

www.esf.se/resultat/projektbanken/, hämtad 2023-10-20.

mans stod som mottagare av cirka hälften av programmens utbetalningar.

Figur 4.7 Stödmottagare från Socialfonden och Fead 2015–2022

Procent av stödberättigade utgifter inklusive medfinansiering

1,8% Arbetsförmedlingen

Övriga statliga

13,2%

22,5% myndigheter

Regioner

8,7%

2,8%

Kommuner

Företag

28,1% 22,8%

Ideella föreningar

Övrigt

Källa: ESF-rådet och egna beräkningar. Tekniskt stöd ingår inte i sammanställningen.

Medfinansieringen består bland annat av en anslagspost för statlig medfinansiering avseende socialfonden som disponeras av ESF-rådet samt av projektdeltagarnas ersättningar från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassa, regioner och kommuner.

Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv där medel från Socialfonden anslås, är ett av de större utgiftsområdena i statens budget med en omslutning på närmare 80 miljarder kronor per år 2015– 2021. I relation till detta uppgick medlen från Socialfonden till cirka 1,4 procent.

4.4.5 Fonden för en rättvis omställning

Fonden för en rättvis omställning (FRO) är en ny fond som ska stödja EU:s övergång till en hållbar och klimatneutral ekonomi. Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förordningen

32 www.esf.se/resultat/projektbanken/, hämtad 2022-10-24.

för FRO samt de nationella investeringsriktlinjerna för fonden 2021–2027. I Sverige ska det nationella programmet för FRO fokusera på de industrier och regioner som har störst koldioxidutsläpp i landet och bidra till att hantera de socioekonomiska utmaningarna som följer av en omställning. Programmets budget för 2021–2027 är 1,3 miljarder kronor varav hälften är nationell medfinansiering, huvudsakligen från ett anslag i statens budget avsett för regional utveckling. Såväl de regionala utvecklingsmedlen som medel från FRO hör till utgiftsområde 19 Regional utveckling i statens budget. Sedan 2021 anslås och redovisas medel från FRO på samma anslag som Eruf, se figur 4.4. Tillväxtverket är förvaltande myndighet för fonden.

Förvaltningsorganisationen för FRO och de andra fonderna inom sammanhållningspolitiken sammanfattas i figur 4.8.

Figur 4.8 Förvaltningen av Eruf, FRO och ESF+

EU-kommissionen Regeringen

Övervakningskommittéer

DG REGIO, DG EMPL Landsbygds- och infrastrukturdep.

Arbetsmarknadsdepartementet

Tillväxtverket Länsstyrelsen Norrbotten Svenska ESF-rådet Strukturfondspartnerskap

Nationellt program Eruf Interregprogrammet Aurora Nationellt program ESF+

8 regionala program Eruf Länsstyrelsen Västerbotten

Interregprogrammet ÖKS Interregprogrammet NPA

Nationellt program FRO Länsstyrelsen Jämtland

Interregprogrammet Sverige-Norge

Källa: Egen sammanställning.

4.4.6 Asyl-, migrations- och integrationsfonden

Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) ska bidra till en effektiv hantering av migrationsströmmar. Amif finansierar ett nationellt program i Sverige. Programmets budget för 2021–2027 är 3,9 miljarder kronor , varav cirka 500 miljoner kronor ska vara nationell medfinansiering från stödmottagarna. Under programperioden 2014–2020

33

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis omställning. 34

Landrapport Sverige 2020, bilaga D Investeringsriktlinjer för fonden för rättvis omställning 2021–2027 för Sverige, Följedokument till Europeiska planeringsterminen 2020, Europeiska kommissionen (2020) 150 final. 35

Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten. 36

Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.

beviljades Amif-medel till 75 projekt hos ett femtiotal stödmottagare. Största stödmottagare och medfinansiär var Migrationsverket som också är förvaltande myndighet för fonden. Medel från Amif redovisas inom Utgiftsområde 8 Migration i statens budget. Åren 2015–2021 uppgick utgifterna inom utgiftsområdet totalt till 149 miljarder kronor varav mer än hälften avsåg utgifter under flyktingkrisen 2015 och 2016. Medel från Amif finansierade cirka 0,5 procent av utgifterna inom utgiftsområdet.

4.4.7 Fonden för inre säkerhet

Fonden för inre säkerhet (ISF) finansierar aktiviteter som stärker EU:s inre säkerhet. ISF består av ett gränsinstrument och ett polisinstrument. Gränsinstrumentet finansierar åtgärder inom gränskontroller och viseringar. Polisinstrumentet stödjer polissamarbete, brottsförebyggande arbete, bekämpning av brott och krishantering. Myndigheter och organisationer som är verksamma inom dessa områden kan söka stöd för olika projekt. Programmets budget för 2021–2027 är knappt 500 miljoner kronor varav cirka 19 procent ska vara nationell medfinansiering från stödmottagarna. Polismyndigheten är förvaltande myndighet för fonden. Den förvaltande myndighetens uppgifter utförs av ett fondsekretariat vid Polismyndighetens ekonomiavdelning. Medel från ISF redovisas inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet i statens budget. Åren 2015–2021 uppgick utgifterna inom utgiftsområdet totalt till 332 miljarder kronor, varav EU-medel avseende EU:s inre säkerhet, gränsförvaltning och visering finansierade 400 miljoner kronor, eller cirka 0,1 procent.

4.4.8 Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik

Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI) ger stöd till aktiviteter som stärker EU:s gränskontroll vid yttre gräns och som harmoniserar den gemensamma viseringspolitiken. Syftet med instrumentet är att säkerställa en hög nivå av inre säkerhet i unionen. Fonden finansierar ett nationellt program. Programmets

37 www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/EU-fonder/Programperiod-2014-2020/Beviljade projekt, hämtad 2022-11-01. 38 Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.

budget för 2021–2027 är 557 miljoner kronor varav cirka 15 procent ska vara nationell medfinansiering från stödmottagarna. Polismyndigheten är förvaltande myndighet för instrumentet i Sverige. Den förvaltande myndighetens uppgifter utförs av ett fondsekretariat vid Polismyndighetens ekonomiavdelning. Stödmottagare för programmets finansiering är i stor utsträckning andra avdelningar vid Polismyndigheten. Sedan 2021 anslås och redovisas medel från BMVI på samma anslag som ISF.

Förvaltningsorganisationen för BMVI och de andra inrikesfonderna sammanfattas i figur 4.9.

Figur 4.9 Förvaltningen av Amif, ISF och BMVI

EU-kommissionen Regeringen

Övervakningskommittéer

DG HOME Justitiedepartementet

Migrationsverket Polismyndigheten

Nationellt program Amif Nationellt program ISF

Nationellt program BMVI

Källa: Egen sammanställning.

4.5 Aktuella myndigheter och deras uppdrag

Det ansvar som regeringen tilldelat myndigheterna avseende hanteringen av EU-medel framgår av förordningar med instruktion för respektive myndighet och av de svenska förordningar som kompletterar aktuella EU-förordningar. I det följande redogörs för de olika myndigheternas uppdrag i stort och deras respektive roll när det gäller hanteringen av EU-medel. Regionernas roll beskrivs också översiktligt. Avslutningsvis beskrivs de myndigheter som har kontrollerande uppgifter med koppling till hanteringen av EU-medel.

39

Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.

4.5.1 Statens jordbruksverk

Enligt instruktionen för Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) ska verket arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Detta inom jordbruksområdet, fiskeområdet och till dessa knuten landsbygdsutveckling.

Jordbruksverket har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik och är utbetalande organ för stöd från jordbruksfonderna, förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan för GJP och för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.

Sammantaget förvaltar Jordbruksverket 80 procent av Sveriges EU-medel med delad förvaltning. Vad gäller stöden för jordbruk och landsbygdsutveckling ska verket samordna länsstyrelsernas, Sametingets och Skogsstyrelsens handläggning av dessa. Jordbruksverket handlägger och verkställer vidare utbetalningar av stöd till lokalt ledd utveckling som bereds av 40 lokala aktionsgrupper (LAG). Verket samordnar också länsstyrelsernas samt HaV:s handläggning av stöden inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.

Jordbruksverket ska enligt instruktionen bedriva internrevision av EU-stöd inom berörda myndigheter. Inom området livsmedelskontroll genomför verket även revisioner av länsstyrelsernas kontroll avseende foder, animaliska biprodukter, djurskydd och djurhälsa samt av myndighetens egen kontrollverksamhet inom dessa områden.

Jordbruksverket är en styrelsemyndighet och antalet årsarbetskrafter inklusive distriktsveterinärer uppgick 2022 till 1 589, varav cirka 30 procent arbetar med hantering av stöd från EU-fonderna. Huvudkontoret ligger i Jönköping och verket har regionala kontor på sju platser i landet. Distriktsveterinärernas verksamhet finns över hela Sverige med mottagningar och filialer på omkring hundra platser. Verket är indelat i nio avdelningar enligt nedanstående figur.

40 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 41 Årsredovisning för staten 2020, Regeringens skrivelse 2020/21:101, s. 357.

Figur 4.10 Jordbruksverkets organisation

Källa: https://jordbruksverket.se/om-jordbruksverket/organisation, hämtad 2024-01-15.

Avdelningen för utbetalande organ EU-stöd har uppgifter kopplat till myndighetens roll som utbetalande organ. Jordbruks- och analysavdelningen har uppgifter kopplade till verkets roll som förvaltande myndighet. Antalet årsarbetskrafter som arbetar med hantering av EU-stöd uppgick 2022 till drygt 480.

Jordbruksverkets verksamhetskostnader uppgick 2022 till 1,9 miljarder kronor. Kostnaderna för hantering av stöd från EU-fonderna uppgick till 522 miljoner kronor, varav 132 miljoner kronor finansierades av medel för tekniskt stöd från framför allt Ejflu och EFHV.

4.5.2 Tillväxtverket

Tillväxtverkets huvuduppgifter är enligt instruktionen att främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt att genomföra delar av den europeiska sammanhållningspolitiken. I det senare ingår att ansvara för nationell samordning, förvaltning och utveckling av genomförandet av Europeiska regionala utvecklingsfonden och Fonden för en rättvis omställning i Sverige inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken.

Tillväxtverket är förvaltande myndighet för det nationella och de regionala programmen för Eruf, Interregprogrammet Öresund- Kattegat-Skagerrak och det nationella programmet för FRO. Myndigheten ska också verka för samordning av det nationella och de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden,

42

Konsulter för it-utveckling med mera är inte inkluderade. 43

Årsredovisning för Jordbruksverket 2022, s.62, 95 och 110. 44

Förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket. 45

6 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.

de Interregprogram som förvaltas av svenska myndigheter, det nationella programmet för Fonden för en rättvis omställning och det nationella programmet för Europeiska socialfonden+. Myndigheten är också nationell kontaktpunkt för Interregprogrammen Espon 2030, Urbact IV, Interreg Europa och Östersjöområdet. Tillväxtverket ansvarar för sekretariatet för den nationella kommittén inom Interregprogrammet Östersjöområdet.

Organisatoriskt är Tillväxtverket en styrelsemyndighet. Antalet årsarbetskrafter uppgick under 2022 till 942, varav cirka 100 arbetade med hantering av regionalfonden. Verksamheten bedrivs på nio platser i landet med säte i Stockholm. Den regionala indelningen följer i stort sett indelningen för de regionala fondprogrammen. Tillväxtverkets administrationskostnader för hanteringen av regionalfonden uppgick 2022 till 119 miljoner kronor varav 47 miljoner kronor finansierades av medel för tekniskt stöd.

Figur 4.11 Tillväxtverkets organisation

Källa: https://tillvaxtverket.se/om-tillvaxtverket/organisation.html, hämtad 2024-01-04.

Avdelningen Regioner arbetar med genomförandet av de regionala fondprogrammen medan avdelningen Företag hanterar de nationella programmen med finansiering från Eruf och FRO.

46 Den 31 december 2022 upphörde 363 tillfälliga anställningar med arbetsuppgifter inom stöd vid korttidsarbete.

4.5.3 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion ansvara för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. I Länsstyrelsernas ansvar ingår bland annat att: • verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som

hänsyn ska tas till regionala förhållanden, • utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande

och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen

och statliga myndigheters insatser, • inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regio-

ner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet samt • ansvara för vissa tillsynsuppgifter.

Bland länsstyrelsernas uppgifter kan även nämnas frågor om livsmedelskontroll, djurskydd, regional tillväxt, hållbar samhällsplanering, energi och klimat, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd samt fiske.

Samtliga länsstyrelser är stödmyndigheter, så kallade delegerade organ, till Jordbruksverket när det gäller administrationen av EUstöd. Det innebär att Jordbruksverket genom avtal med länsstyrelserna har delegerat vissa uppgifter inom administrationen som länsstyrelserna ska sköta. Avtalen innebär att länsstyrelserna ansvarar för handläggning och kontroll för majoriteten av stöden med finansiering från EGFJ och Ejflu. Handläggningen innebär att ansökningarna godkänns för utbetalning men att det därefter är Jordbruksverket som gör ytterligare kontroller och genomför själva utbetalningen. Det är Jordbruksverket som har ansvaret för att fonderna förvaltas effektivt samt att utbetalningarna är lagliga och korrekta.

Länsstyrelsen har även uppgifter kopplade till den gemensamma fiskeripolitiken. Fem länsstyrelser är här förmedlande organ och prövar ansökningar om olika investeringsstöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.

47

Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 48

I enlighet med artikel 9.1 i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken. 49

2 kap. 10 § förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.

Under 2022 arbetade 376 årsarbetskrafter fördelat på 21 länsstyrelser med hanteringen av EU-medel. Totalt uppgick antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna till cirka 6 200. Arbetet med EU-stöden står för cirka 8 procent av länsstyrelsernas samlade kostnader. Totalt kostade länsstyrelsernas EU-stödhantering 451 miljoner kronor 2022, varav 57 miljoner finansierades av tekniskt stöd.

Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län är förvaltande myndighet för vissa av regionalfondens program inom Interreg.

4.5.4 Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) har som instruktionsenlig uppgift att vara förvaltande myndighet för det nationella programmet för ESF+. Myndigheten är också nationell kontaktpunkt för EU:s program för sysselsättning och social innovation (EaSI), som under programperioden 2021–2027 genomförs med direkt och indirekt förvaltning med finansiering från ESF+. ESF-rådet ska i sitt arbete verka för att genomförandet av socialfondsprogrammet samordnas med genomförandet av regionalfondsprogrammen som Tillväxtverket ansvarar för.

ESF-rådet är en enrådsmyndighet vilket innebär att myndigheten leds av en generaldirektör som ensam är ansvarig för verksamheten. Myndigheten har cirka 140 medarbetare (129 årsarbetskrafter 2022) som är fördelade på åtta regionala kontor. Myndigheten har huvudkontor i Gävle. Där finns också det regionala kontoret för Norra Mellansverige och den nationella enheten. Den regionala indelningen följer indelningen för regionalfondsprogrammen. ESF-rådets administrationskostnader för hanteringen av EU-medel uppgick 2022 till 160 miljoner kronor varav 25 miljoner kronor finansierades av medel för tekniskt stöd.

Hösten 2021 fick ESF-rådet uppdraget att vara förvaltande myndighet för den tillfälliga Brexitjusteringsreserven (BAR) som ska slutredovisas den 30 september 2024. BAR ska kompensera för kostnader, uppkomna under perioden 2020–2023, med anledning av

50 Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2022, Jordbruksverket Rapport 2023:10 och länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022. 51 Ibid. 52 Förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige.

Storbritanniens utträde ur EU. För denna uppgift fick ESF-rådet under 2022 ett tillskott av medel till förvaltningsanslaget på 15 miljoner kronor samt 8 miljoner kronor för åren 2023–2024.

Figur 4.12 ESF-rådets organisation

Källa: https://www.esf.se/om-esf-radet/vilka-esf-ar/, hämtad 2024-01-15.

4.5.5 Migrationsverket

Av Migrationsverkets instruktion framgår att verket är ansvarig myndighet för förvaltning av Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif).

Under 2022 uppgick Migrationsverkets administrationskostnader för hanteringen av Amif till 27 miljoner kronor, varav TA-medel finanseriade 17 miljoner. 24 årsarbetskrafter av Migrationsverkets totala personalstyrka på cirka 4 400 årsarbetskrafter arbetar med hanteringen av EU-medel.

4.5.6 Polismyndigheten

Polismyndigheten är förvaltande myndighet för fonden för inre säkerhet (ISF) och instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI) . Polismyndighetens kostnader för hanteringen av EU-medel uppgick under 2022 till cirka 7 miljoner kronor, vilket helt

53

Förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 54

E-post från Migrationsverket 2022-08-31. 55

Förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

och hållet finansierades av TA-medel. Vid Polismyndigheten är sex årsarbetskrafter sysselsatta med hantering av EU-medel.

4.5.7 Sametinget

Sametinget regleras i Sametingslagen och är benämningen både på det samiska parlamentet och på den statliga förvaltningsmyndigheten. Myndighetens uppgifter regleras i instruktion. Sametinget är förvaltningsmyndighet inom rennäringens område och för samisk kultur.

I rollen som delegerat organ för stöd från Ejflu prövar Sametinget ansökningar om stöd till rennäringsföretag och annan verksamhet med anknytning till renskötsel eller annat samiskt näringsliv. Under programperioden 2014–2020 hade Sametinget en budget från dåvarande landsbygdsprogrammet på cirka 65 miljoner kronor. Vid årsskiftet 2021–2022 motsvarade de beviljade projekten 63 procent av budgeten. Under 2022 handlade Sametinget 121 stödärenden. Hanteringen av EU-stöd sysselsatte tre årsarbetskrafter till en kostnad av 1,3 miljoner kronor.

4.5.8 Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås.

Skogsstyrelsen prövar ansökningar om stöd och utbetalning av projekt- och företagsstöd för kunskapsutbyte och informationsspridning inom hållbart skogsbruk med stöd från Ejflu. Arbetet sker på nationell nivå med stöd av sektorsråd och rådgivande grupper. Här ingår representanter för skogssektorn, myndigheter samt representanter för högre utbildning och forskning. Under 2022 hand-

56 E-post från Polismyndigheten 2022-08-19. 57 Sametingslagen (1992:1433). 58 Förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget. 59 Förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. 60 Årsredovisning för Sametinget 2021. 61 Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2021, Jordbruksverket, rapport 2023:10. 62 Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen. 63 För närvarande ingår representanter för Norra Skog, Skogforsk, Riksantikvarieämbetet och Statens Lantbruksuniversitet.

lade Skogsstyrelsen cirka 1 300 stödärenden. Myndighetens arbete med hantering av EU-stöd sysselsatte 11 årsarbetskrafter till en kostnad av 12,6 miljoner kronor.

I den strategiska planen för åren 2023–2027 uppgår stöden till kompetensutveckling inom skogen till 65 miljoner kronor. Skogsstyrelsen ska förmedla medlen till organisationer och företag som anordnar kompetensutveckling inom miljö- och klimatområdet.

4.5.9 Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.

HaV är liksom fem av länsstyrelserna förmedlande organ för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. I denna roll prövar myndigheten vissa ansökningar om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet och har i denna egenskap tecknat avtal med HaV om hur ansvar och arbete fördelas mellan myndigheterna.

4.5.10 Regioner och andra aktörer

Regioner

Genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik i Sverige är nära integrerad med den regionala utvecklingspolitiken. Sedan 2019 har samtliga Sveriges regioner och Gotlands kommun ett lagstadgat regionalt utvecklingsansvar, vilket framgår av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. Tidigare var det regionala utvecklingsansvaret organiserat på olika sätt i länen. I vissa län hade landstinget

64

Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport 2023:10. 65

Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 66

Förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.

ansvaret medan det i andra län var länsstyrelsen eller någon typ av samverkansorgan som hade det regionala utvecklingsansvaret.

Sedan 2006 slår regeringen fast inriktningen för arbetet inom den regionala utvecklingspolitiken i en nationell strategi. Utöver den nationella strategin styr regeringen det regionala utvecklingsarbetet genom förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete, instruktioner, regleringsbrev och särskilda uppdrag till myndigheter samt genom så kallade villkorsbeslut och erbjudanden till regioner.

Det är emellertid regionerna och Gotlands kommun som har det formella ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. Detta innebär att de bland annat ansvarar för att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling (den regionala utvecklingsstrategin, RUS). Den regionala utvecklingsstrategin ska vara en samlad och sektorsövergripande strategi för det regionala utvecklingsarbetet i ett eller flera län och innehålla mål och långsiktiga prioriteringar. Strategin ska bidra till sektorsövergripande samverkan mellan länen och mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå. Den regionala utvecklingsstrategin ska ligga till grund för programmen inom Eruf och ESF+ och ska beaktas när andra regionala strategier och program tas fram. Utöver arbetet med den regionala utvecklingsstrategin samordnar regionerna insatser för genomförandet av strategin, fastställer mål och prioriteringar för det regionala kompetensförsörjningsarbetet, beslutar om användningen av vissa statliga medel för regionalt utvecklingsarbete samt följer upp, låter utvärdera och redovisar årligen resultaten av det regionala tillväxtarbetet till regeringen. De får även utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram.

67 Prop. 2017/18:206 samt lagen (2018:1348) om ändring i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. 68 I december 2006 beslutade regeringen om en nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, regeringsbeslut N2006/11184/RUT. Strategin var ett krav från EU om att varje medlemsland skulle utarbeta en nationell strategisk referensram (NSRF) för genomförandet av de europeiska strukturfondsprogrammen under 2007–2013. Se rådets beslut av den 6 oktober 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för sammanhållningen (2006/702/EG). Strategin ersattes av den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 i juli 2015 enligt regeringsbeslut N2015/5297/RT. I mars 2021 beslutade regeringen om en ny nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Se regeringsbeslut N2021/00775 samt skr. 2020/133. 69 Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande, Riksrevisionen, RiR 2022:8. 70 8–10 §§ förordningen om regionalt tillväxtarbete. 71 Dessa skyldigheter följer av 5 § lagen om regionalt utvecklingsansvar. 72 6 § lagen om regionalt utvecklingsansvar.

Inför programperioden 2021–2027 erbjöd regeringen regionerna och Gotlands kommun att ta fram förslag till Eruf:s regionala program inom de åtta geografiska programområden som regeringen angivit. De regionala programmen togs fram med utgångspunkt i regionernas regionala utvecklingsstrategier. För varje programområde utsågs en region till samordnande aktör efter förslag från regionerna. Berörda regioner erbjöds även att delta i framtagandet av Interregprogram.

Förtroendevalda representanter för regioner och kommuner deltar därutöver i de regionala strukturfondspartnerskapen med uppgift att yttra sig över vilka ansökningar som ska prioriteras bland de ansökningar som förvaltande myndighet för regional- och socialfondsprogrammen har godkänt. Det finns också regionala företrädare i några av fondprogrammens övervakningskommittéer.

Slutligen har regionerna en viktig roll som både medfinansiär och mottagare av fondmedel. Enligt en kartläggning av Sveriges kommuner och regioner (SKR) finansierades omkring en fjärdedel av det regionala utvecklingsarbetet åren 2017–2018 av medel från regional-, social-, landsbygds- och fiskerifonderna.

Av den regionala medfinansieringen i regionalfondsprojekt under programperioden 2014–2020 finansierades 75 procent med medel från 1:1-anslaget och 25 procent med regionernas egna medel, det vill säga skattemedel och generellt statsbidrag.

Av betydelse för förutsättningarna för regionernas arbete och det regionala utvecklingsarbetet är flernivåstyret och den befintliga regionindelningen. Sverige har i dagsläget 21 regioner. Det svenska arbetet inom sammanhållningspolitiken utgår dock inte från den här indelningen, utan från den så kallade NUTS-indelningen. NUTS är den regionala indelning som används inom EU för statistiska territoriella enheter. Syftet med indelningen är att underlätta statistiska jämförelser mellan olika regioner inom unionen. Systemet används

73

Regeringsbeslut 2020-04-04, Erbjudande till regionerna och Gotlands kommun att ta fram förslag till regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden, programperioden 2021–2027, N2020700899/RTL. 74

1 och 3 §§ lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. 75

Finansiering av regionalt utvecklingsarbete – Regionalt utvecklingskapital, SKR, rapport 2020. 76

Prop. 2022/2023:1, Utgiftsområde 19, avsnitt 2.6.7. 77

Den rättsliga grunden för systemet framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS).

Förvaltningsorganisationen i Sverige

även för socioekonomiska analyser och för utformningen av insatser

inom ramen för sammanhållningspolitiken.

Figur 4.13 Region- respektive NUTS 2-indelning i Sverige

Vänstra bilden visar region- och den högra NUTS 2-indelningen

Källa: SCB.

NUTS-nomenklaturen är hierarkiskt uppbyggd och delar in varje

medlemsstat i tre nivåer: NUTS 1, NUTS 2 och NUTS 3. I Sverige utgörs NUTS 1 av tre landsdelar, NUTS 2 av riksområden och NUTS 3 av län. Detta innebär att landet på NUTS 2-nivå delas in i

8 delar: Övre Norrland, mellersta Norrland, Norra Mellansverige,

Europaparlamentet, Faktablad om EU 2023 – Den gemensamma nomenklaturen för statistiska territoriella enheter (NUTS), tillgängligt på https://www.europarl.europa.eu/ factsheets/sv/sheet/99/den-gemensamma-nomenklaturen-for-statistiska-territoriella enheter-nuts-, hämtad 2023-05-24. Ibid.

Östra Mellansverige, Stockholm, Västsverige, Småland och öarna samt Sydsverige. Det är följaktligen utifrån denna indelning som arbetet inom regional- och socialfonden utgår.

Skillnaderna mellan region- och NUTS 2-indelningen framgår av figur 4.13 ovan.

4.5.11 Ekonomistyrningsverket

Av ESV:s instruktion framgår bland annat att myndigheten ska utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. Som Sveriges revisionsmyndighet för EU-medel ska ESV granska att förvaltnings- och kontrollsystemen för de olika fondprogrammen lever upp till de krav som EU-lagstiftningen ställer. ESV ska också granska och kontrollera att de utgifter som deklareras till EU-kommissionen berättigar till stöd och har gått till rätt ändamål. Det instruktionsenliga uppdraget omfattar program kopplade till samtliga EU-fonder med delad förvaltning. Utöver detta omfattar uppdraget också de svenska stöden inom Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens (RRF) samt Brexitjusteringsreserven.

ESV redovisar arbetet och slutsatserna från revisionen i en årsrapport för respektive program och ett revisionsuttalande görs angående förvaltningen. Rapporteringen till kommissionen sker i februari, året efter det aktuella räkenskapsåret.

ESV hade 2022 i medeltal 136 anställda och verkets organisation framgår av nedanstående figur.

80

Förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket. 81

Attesterande organ i fråga om jordbruksfonderna.

Figur 4.14 Ekonomistyrningsverkets organisation

Källa: https://www.esv.se/om-esv/organisation/, hämtad 2024-01-15.

Avdelningen för EU-revision har 30 anställda. och verkets kostnader för frågor kopplade till hantering av EU-medel uppgick 2022 till 52 miljoner kronor vilket utgjorde drygt 20 procent av de samlade verksamhetskostnaderna. Samma år uppgick verkets intäkter i form av TA-medel till 4,4 miljoner kronor.

4.5.12 Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet och ansvarar enligt sin instruktion för bekämpning av ekonomisk brottslighet genom att utreda och lagföra sådana brott. Myndigheten ska även arbeta med att förebygga ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om den ekonomiska brottsligheten till andra myndigheter, kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten.

Antalet medarbetare uppgår till cirka 650 personer, främst åklagare, poliser, civila utredare, revisorer, analytiker och it-analytiker. Myndighetens operativa verksamhet består av elva åklagarkammare och fem polisoperativa enheter.

Inom EU-området ansvarar myndigheten för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-medel i Sverige.

82 Ekonomistyrningsverkets årsredovisning för 2022. 83 Förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten har en särskild visselblåsarfunktion för den som i ett arbetsrelaterat sammanhang vill rapportera om missförhållanden rörande EU:s finansiella intressen i Sverige. Det kan handla om bedrägerier, subventionsmissbruk, vissa tullbrott, vissa momsbrott, handlingar i strid med villkor för EU-stöd samt osant intygande. En uppgift som kommer in till visselblåsarfunktionen kan överlämnas till myndighetens brottsutredande verksamhet eller, om det inte gäller en kriminaliserad handling, till en tillsynsmyndighet.

Ekobrottsmyndigheten ska även vara sambandscentral för bedrägeribekämpning i frågor som rör Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Rollen som sambandscentral innebär att myndigheten ska ta emot anmälningar från Olaf om utredningar i Sverige och därefter hänvisa till behörig myndighet.

Ekobrottsmyndigheten är vidare behörig myndighet vid Olaf:s kontroller och inspektioner i Sverige om inte någon annan myndighet har utsetts. Myndigheten bistår Olaf i de utredningar som byrån genomför i Sverige. Ekobrottsmyndigheten är också så kallat nationellt kontor gentemot andra medlemsstater inom EU vid återvinning av tillgångar eller annan egendom som härrör från brott i det aktuella EU-landet.

4.5.13 Rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen

Verksamheten vid rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen regleras i förordning. Enligt förordningen ska rådet främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel och arbeta för att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-medel i Sverige. I uppgiften ingår att: 1. främja samverkan mellan berörda myndigheter för att öka effek-

tiviteten när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och vidta

åtgärder vid misstanke om felaktig användning av EU-relaterade

medel 2. följa utvecklingen och föreslå åtgärder för att upprätthålla skyd-

det för Europeiska unionens finansiella intressen

84

Lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. 85

Förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen.

3. vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte 4. analysera och utvärdera insatserna inom området.

Rådet består av företrädare för ett antal myndigheter däribland Ekobrottsmyndigheten vars ledamot är ordförande i rådet. Ekobrottsmyndigheten ansvarar även för rådets kanslifunktion. Till följd av den nationella planen för hantering av EU:s medel inom återhämtningsfaciliteten efter Covid 19 utökades antalet myndigheter (ledamöter) i rådet från nio till 21. Rådet består i dag av representanter för Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket, Ekonomistyrningsverket, Statens jordbruksverk, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Migrationsverket, Tillväxtverket, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige, Universitetskanslersämbetet, Verket för innovationssystem, Vetenskapsrådet, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens skolverk, Trafikverket, Boverket, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för yrkeshögskolan, Naturvårdsverket samt Post- och telestyrelsen. Rådet har av regeringen givits ett särskilt utbildningsuppdrag gentemot rådets nya medlemmar.

Vart tredje år lämnar rådet en rapport som beskriver hur skyddet av EU:s finansiella intressen är i Sverige och hur rådet ska arbeta de kommande tre åren.

4.6 Organisationens förändring över tid

Den svenska förvaltningen av EU-medel har i huvudsak varit intakt sedan 1995, då Sverige blev medlem i EU. Den organisatoriska strukturen och ansvarsfördelningen har dock ändrats vid några tillfällen. Motiven och syftet har varierat men främst föranletts av förändringar i statsförvaltningens organisering, fond- och programstrukturen eller direkta åtgärder för en effektivare och mer ändamålsenlig förvaltning- och kontrollstruktur.

I huvudsak har ansvaret för att administrera och kontrollera stöd från EU-budgeten legat hos förvaltningsmyndigheter med verksamhetsansvar som överensstämmer med EU-budgetens målgrupp och utgiftsområde. Detta har varit den ledande principen vid utformningen av struktur- och ansvarsfördelningen för hanteringen av EUmedel i Sverige. Dock finns något undantag där processkompetens,

erfarenhet från förvaltningen av EU-medel och synergier i administrationen har prioriterats.

4.6.1 Organisationens uppbyggnad vid EU-inträdet

I samband med EU-inträdet behövde Sverige i enlighet med det dåvarande EU-regelverket utse ansvariga myndigheter för varje enskild fond. I Sverige fanns under perioden 1995–1999 totalt sju utbetalande myndigheter och 30 så kallade beslutsgrupper. Beslutsgrupperna hade till uppgift att inom ramen för fastställda fondprogram fatta beslut om stöd från EG:s strukturfonder. Beslutsgruppernas sekretariat fanns vanligen hos länsstyrelsen eller självstyrelseorganet i det geografiska målområde där beslutsgrupperna verkade.

Utbetalande myndigheter var Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK, numera Tillväxtverket) för Eruf, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) för ESF, Jordbruksverket för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket samt Fiskeriverket för Fonden för fiskets utveckling. Länsstyrelserna i Värmland, Västra Götaland och Jämtland ansvarade för utbetalningar av stöd beslutade inom gemenskapsinitiativet Interreg IIA. Därutöver ansvarade länsstyrelsen i Norrbottens län för Nordkalottprogrammet och länsstyrelsen i Västerbottens län för programmet Kvarken-Mittskandia medan Nutek förvaltade Öresundsprogrammet. De utbetalande myndigheterna ansvarade för utbetalning av EU-medel till mottagarna, finansiell kontroll, ekonomisk redovisning och internrevision samt för rapportering till regeringen. De hade vidare uppdraget att intyga att medlen använts i enlighet med fördraget.

4.6.2 Förändringar inför programperioden 2000–2006

Strukturfondsutredningen genomförde 1999 en samlad analys av erfarenheter från Sveriges första programperiod. Utredningen lämnade även förslag till förändringar inför den kommande programperioden 2000–2006. Utredningen föreslog bland annat att endast en myndighet skulle utses till förvaltande myndighet för strukturfondsprogrammen i Sverige och att detta kunde vara en ny myndighet eller

86

Förordningen (1995:1325) med instruktion för beslutsgrupper, och förordningen (1998:579) om vissa stöd från EG:s strukturfonder (upphävda författningar).

NUTEK. Regeringen valde dock att inte gå vidare med utredningens förslag.

Den första januari 2000 startade Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) med ansvar för Europeiska socialfondens program i Sverige. ESF-rådet inrättades först som en särskild myndighet inom Arbetsmarknadsverket men blev 2001 en självständig myndighet. Syftet var att stärka förvaltningen genom att skapa ett program, ett partnerskap och en myndighet för förvaltningen av socialfonden. Vidare var länsstyrelserna i Jämtlands, Norrbottens, Jönköpings, Örebro och Gävleborgs län förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter för strukturfondernas regionala program med finansiering från både Eruf och ESF. Glesbygdsverket var förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+. Vid de fem länsstyrelserna inrättades så kallade strukturfondsdelegationer som hade till uppgift att pröva frågor om stöd från strukturfonderna inom ramen för fastställda programdokument.

4.6.3 Förändringar inför och under programperioden 2007–2013

Inför programperioden 2007–2013 beslutade regeringen att NUTEK skulle vara förvaltande och attesterande myndighet för de regionala strukturfondsprogrammen och att ESF-rådet skulle ha motsvararande funktion för det nationella strukturfondsprogrammet. Strukturfondsdelegationerna avskaffades och ersattes med stöd av lag av de nuvarande regionala strukturfondspartnerskapen. Ekonomistyrningsverket fick för programperioden 2007–2013 regeringens uppdrag att ansvara för och samlat genomföra de revisionsinsatser på central nivå som EU efterfrågade. Konkret innebar detta att uppdragen som för strukturfonderna då sköttes av internrevisionsfunktionerna vid Länsstyrelsen i Gävleborg och Arbetsmarknadsstyrelsen samt för jordbruksstödet av ett privat revisionsföretag överfördes till en gemensam revisionsmyndighet.

87 SOU 1999:107. 88 SOU 1999:23. 89 Förordningen (1999:1424) om förvaltning av EG:s strukturfonder (upphävd författning). 90 Förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion (upphävd författning). 91 Förordningen (2007:14) om förvaltning av EG:s strukturfonder (upphävd författning). 92 Fram till och med 2000 ansvarade dåvarande Riksrevisionsverket för revisionen av EU-medel.

Syftet med en samlad revisionsmyndighet var att skapa förutsättningar för en stärkt revision av Sveriges hantering av EU-medel. Det bedömdes därför lämpligt och effektivt att regeringen fick vända sig till en och samma instans för att få stöd i arbetet med uppgifter kopplade till kontroll av EU-medel. ESV har sedan 2007 haft uppdraget som Sveriges revisionsmyndighet av EU-medel.

Förändringar till följd av inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten

Inrättandet av HaV 2011 innebar att myndigheten tog över ett antal av de frågor som Fiskeriverket tidigare ansvarat för. Dock valde regeringen att inte föra över ansvaret för förvaltningen av den Europeiska fiskerifonden till den nya myndigheten utan Jordbruksverket bedömdes i stället bäst lämpad att överta denna uppgift. Detta eftersom Jordbruksverket ansågs besitta en hög kompetens i EU-frågor och hade stor erfarenhet av rollen som förvaltande myndighet. Det bedömdes att en integrerad förvaltning skulle möjliggöra administrativa förbättringar och effektiviseringar.

4.6.4 Förändringar inför och under programperioden 2014–2020

Inför programperioden 2014–2020 beslutade regeringen att Jordbruksverket skulle vara förvaltande myndighet för det nyinrättade programmet lokalt ledd utveckling med stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden. Under den föregående programperioden prövades stöd inom den så kallade Leaderdimensionen av länsstyrelsen efter beredning av lokala aktionsgrupper.

I Landsbygdsprogrammet för 2014–2020 fick förutom Jordbruksverket, Länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget även Tillväxtverket ansvaret för vissa åtgärder.

93

9 § förordningen (2015:407) om lokalt ledd utveckling (upphävd författning). 94

1 kap 9 § förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder (upphävd författning).

4.6.5 Förändringar inför programperioden 2021–2027

Länsstyrelsens hantering av stödärenden i Europeiska havs-, fiskerioch vattenbruksprogrammet är sedan 2023 koncentrerade till fem länsstyrelser. Dessförinnan prövades stöden av samtliga 21 länsstyrelser. De fem länsstyrelserna prövar ansökningar som avser insatser i det egna länet eller angränsande län (avsnitt 6.3).

5 Hanteringen av EU-medel i några andra länder

I utredningsdirektivet anges att en internationell utblick ska göras om utredaren bedömer att det är nödvändigt. Av såväl direktivet som av tidigare genomförda granskningar framgår att det nuvarande svenska systemet är komplext och att kostnaderna för hanteringen av EUmedel med delad förvaltning är administrativt betungande, vilket leder till förhållandevis höga förvaltningskostnader. Vi har därför ansett det vara angeläget att undersöka om andra medlemsstater har valt enklare och mer effektiva lösningar.

I detta kapitel beskriver vi översiktligt hanteringen av EU-medel med delad förvaltning i fem utvalda medlemsstater. De fem länderna är Danmark, Estland, Finland, Nederländerna och Österrike. Vi har studerat hur hanteringen är organiserad, vilka organ som är involverade samt hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dem. Vi har även undersökt vilka upplägg som används för att tillgodose den EUrättsliga partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre samt hur länderna har valt att hantera en eventuell anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet. Beskrivningen avser programperioden 2021– 2027 om inget annat anges.

5.1 Urvalet av medlemsstater

Vad gäller urvalet av medlemsstater har den primära målsättningen varit att länderna ska utgöra relevanta jämförelseobjekt samt att de inte ska vara fler än att undersökningen blir hanterbar inom ramen för utredningen.

1 Se avsnitt 6.1 för vidare diskussion.

Med hänsyn till utredningens uppdrag, att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel med delad förvaltning, skulle en jämförelse med medlemsländer med dokumenterat låga kostnader för hantering av EU-stöd vara önskvärd. Det är emellertid svårt att hitta jämförbara data om medlemsstaternas egna kostnader för stödhanteringen, vilket försvårar möjligheterna till relevanta jämförelser mellan olika länder. Det finns dock andra aspekter som kan vara av intresse vid en jämförelse. Ett av problemen med den svenska hanteringen av EU-stöd är omfattande kostnader för it-drift och utveckling, inte minst beträffande jordbruksfonderna. I brist på jämförelseobjekt med låga administrationskostnader kan det därför vara motiverat att jämföra den svenska hanteringen med länder som generellt sett har kommit långt med digitaliseringen av offentlig sektor. OECD har rangordnat sina medlemsländers mognadsgrad när det gäller digitala strategier i offentlig förvaltning. Av EU-länderna är Danmark det land som rankas högst med en tredjeplacering bland alla OECD-länder. Ett annat land som ligger långt framme vad gäller digitalisering är Estland. Utredningen har mot bakgrund av detta valt att undersöka det danska respektive estniska systemet.

Ytterligare faktorer som gör det svenska systemet för hantering av EU-medel svåröverskådligt är att Sverige har en komplicerad programstruktur i jämförelse med många andra EU-länder samt att förvaltningen av EU-medel har delegerats till förhållandevis många myndigheter. En rad andra länder, bland annat Finland, har valt en i vissa avseenden enklare organisation med färre program och tre huvudsakliga förvaltande myndigheter. Med hänsyn till detta och då Finland och Sverige har stora likheter vad gäller förvaltningsstruktur har utredningen valt att studera även det finska systemet.

En central del av hanteringen av EU-medel med delad förvaltning, i synnerhet inom sammanhållningspolitiken, är den så kallade partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre. Utredningen bedömer därför att det är relevant att undersöka länder som har en tradition av starka partnerskap. Två sådana länder är Nederländerna och Österrike. Båda dessa länder anses dessutom ha en effektiv och välfungerande statsförvaltning. Utredningen har därför valt att undersöka även dem.

2 Digital Government Index: 2019 results, OECD Public Governance Policy Papers, No. 03 2020.

5.2 Danmark

Danmark har varit medlem i EU sedan 1973, men har förhandlat fram ett antal undantag för sin medverkan i unionen. Landet har exempelvis valt att stå utanför stora delar av det rättsliga samarbetet kring gränskontroll, invandringspolitik, civilrätt, straffrätt och polisverksamhet. Danmark ingår inte heller i samarbetet kring den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som berör försvarsområdet, inklusive EU:s militära operationer. Mot bakgrund av dessa undantag omfattas Danmark inte av den EU-rättsliga regleringen hänförlig till Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) och Fonden för inre säkerhet (ISF). Av samma anledning omfattas Danmark inte heller av regleringen avseende Instrumentet för ekonomiskt stöd för

4 5 gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI) . Danmark deltar emellertid i samarbetet kring viseringsregler och i Schengensamarbetet, vilket utgör grunden för BMVI. Landet har därför ett särskilt system för hanteringen av BMVI.

5.2.1 Fonderna under sammanhållningspolitiken

Förvaltande myndighet

Även om det danska och det svenska förvaltningssystemet har stora likheter finns det också betydande skillnader beträffande hanteringen av frågor hänförliga till sammanhållningspolitiken. En sådan skillnad är det faktum att de danska regionerna sedan 2019 inte får vidta åtgärder som syftar till att främja företagsamheten i den egna regionen. Däremot faller exempelvis kollektivtrafik, regional infrastruktur och grön omställning till stor del inom det regionala ansvaret även i Danmark.

Vad gäller programstrukturen har Danmark ett nationellt program per fond för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf),

3 Se skäl 73 i ingressen till förordningen 2021/1147 om inrättande av Asyl-, migrations- och integrationsfonden och skäl 66 i ingressen till förordningen 2021/1149 om inrättande av Fonden för inre säkerhet. 4 Förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik. 5 Se skäl 76 i ingressen till förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik. 6 https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/Denmark-Systems-of-multilevelgovernance.aspx, besökt 2023-09-22.

Hanteringen av EU-medel i några andra länder

Europeiska socialfonden+ (ESF+) och Fonden för en rättvis omställning (FRO), men däremot inga regionala program. Det är näringsministern som är ytterst ansvarig för administrationen och koordi-

neringen av samtliga dessa fonder. Erhvervsstyrelsen, som har ett uppdrag liknande Tillväxtverkets, är förvaltande myndighet för samt-

liga tre fonder och ansvarar för såväl genomförandet av programmen som för övergripande samordning, programutveckling och rappor-

tering till kommissionen. Det är också Erhvervsstyrelsen som har

hand om utbetalning av stöden. Erhvervsstyrelsen är även förvaltande myndighet för Interregprogrammet Nordsjön där hela eller delar av Belgien, Danmark,

Nederländerna, Norge, Frankrike, Sverige och Tyskland deltar.

Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre

I det danska systemet är ESF+ den enda av fonderna under sammanhållningspolitiken som har förmedlande organ. Efter en lagändring

som trädde i kraft i början av 2022 fungerar regionerna och Social-

styrelsen som förmedlande organ för vissa typer av stöd från ESF+.

För regionerna handlar det om medel avseende utbildningsinsatser,

2 kap. 3 § bekendtgørelse af lov om administration af tilskud fra Den Europæiske Regionalfond, Den Europæiske Socialfond Plus og Fonden for Retfærdig Omstilling, LBK nr 160 af 07/02/2019 samt 1 § lov om ændring af lov om administration af tilskud fra Den Europæiske Regionalfond og Den Europæiske Socialfond og lov om erhvervsfremme, LOV nr 2381 af 14/12/2021 (lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning respektive lagen om ändring av lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden och av lagen om främjande av företagande). Observera att den förstnämnda lagen från 2019 i vissa delar har ändrats genom den senare. 1 kap. 1 § 3 st. bekendtgørelse om administration af tilskud fra Den Europæiske Regionalfond og Den Europæiske Socialfond Plus, BEK nr 162 af 28/01/2022) (förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+). 1 kap. 1 § 1 st. förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden plus och 1 kap. 1 § bekendtgørelse om administration af tilskud fra Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1101 af 29/06/2022 (förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning). E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/managing-authorities/denmark_en, besökt 2023-11-16. 3 b kap. 3 § 1 st. lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 9 kap. 35 § 1 st. förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+. E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 3 a kap. 9 d § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 4 kap. 9 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.

medan det för Socialstyrelsens del rör medel som används för att främja integration av människor som lever i social utsatthet. Totalt är det 20 respektive 8 procent av de medel som Danmark får via ESF+ som hanteras av regionerna och Socialstyrelsen. Upplägget innebär att regionerna och Socialstyrelsen ansvarar för att ta fram kriterier för bedömning av projektansökningar samt lämnar förslag till prioritering av inkomna ansökningar. Det är därefter Erhvervsstyrelsen som fattar beslut om huruvida ett projekt ska beviljas medel. Styrelsen följer regionernas och Socialstyrelsens rekommendationer under förutsättning att de inte strider mot gällande lagstiftning eller är oförenliga med fondprogrammens mål.

Det finns också ett antal samarbets- och prioriteringsorgan som har en central roll i den danska hanteringen av fonderna under sammanhållningspolitiken. Det främsta av dessa är Erhvervsfremmebestyrelsen som är involverat i hantering av medel från Eruf och ESF+. Erhvervsfremmebestyrelsen är ett samarbetsorgan som inrättades 2018 i samband med att Danmark antog en ny lagstiftning som syftade till att främja företagande. Organet arbetar för ett sammanhållet och decentraliserat företagande och strävare efter samstämmighet mellan de lokala och de statliga insatserna. Erhvervsfremmebestyrelsen har bland annat i uppgift att utforma en nationell strategi för att främja lokal och regional utveckling, utarbeta program för att förverkliga strategin samt besluta om finansiering för projekt inom regionalt företagande. Erhvervsfremmebestyrelsen fungerar därutöver som rådgivare till näringsministern i frågor som rör nationell närings- och tillväxtpolitik, medverkar vid samrådet kring regionernas regionala utvecklingsplaner samt har hand om utlysningar och utformningen av kriterier för bedömning av projekt inom Eruf och ESF+.

15

3a kap. 9 e § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 4 kap. 14 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+. 16

Partnerskabsaftale mellem Danmark og Europa-Kommissionen vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde 2021–2027, s. 22. 17

4 kap. 9 och 14 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+. 18

5 kap. 19 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+. 19

Lov om erhvervsfremme, LOV nr 1518 af 18/12/2018 (lagen om främjande av företagande). 20

3 kap. 8 § 2 st. lagen om främjande av företagande. 21

3 kap. 9 § lagen om främjande av företagande och 3 a kap. 9 b § 2 st. lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning.

En av Erhvervsfremmebestyrelsens viktigaste uppgifter är att lämna rekommendationer om vilka projekt som ska beviljas medel från Eruf och ESF+. Erhvervsstyrelsen följer organets rekommendationer under förutsättning att de inte strider mot gällande lagstiftning eller är oförenliga med fondprogrammens mål. Därutöver beslutar Erhvervsfremmebestyrelsen om nationella medel för regional utveckling, alltså medel som inte kommer från EU. Dessa kan bland annat användas som medfinansiering av projekt inom ramen för EUfonderna eller för projekt som ligger utanför fondprogrammen, men inom Erhvervsfremmebestyrelsen strategi.

Erhvervsfremmebestyrelsen består för närvarande av 17 ledamöter. Ordföranden utses av näringsministern, medan övriga ledamöter nomineras och utses av de aktörer eller organisationer som de företräder. Utöver förtroendevalda kommun- och regionpolitiker ingår även representanter från arbetstagarorganisationer och det privata näringslivet. Ledamöterna väljs för upp till fyra år i taget och fattar beslut med enkel majoritet. Vid händelse av lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Organet bestämmer sin egen arbetsordning, men denna ska godkännas av näringsministern. Erhvervsfremmebestyrelsen bistås av ett sekretariat, vilket har en aktiv roll i hanteringen av projektansökningar. Sekretariatet får exempelvis på egen hand avslå ansökningar som inte uppfyller formkraven samt i vissa fall besluta om mindre tilläggsanslag.

Under hösten 2023 inrättades ytterligare ett rekommendationsorgan som ska lämna rekommendationer angående användning av Eruf-medel riktade mot hållbar utveckling, Indstillingsudvalget for bæredygtig byudvikling. Organet består av totalt 15 kommunpolitiker, representanter från det privata näringslivet och industrin, fackföreningarna, det nationella landsbygdsrådet (Landdistrikternes Fælles-

22 Ibid. 23 5 kap. 19 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+. Det är inte känt för utredningen huruvida detta upplägg har renderat kritik från kommissionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8). 24 Partnerskapsavtal mellan Danmark och Europeiska kommissionen angående de europeiska struktur- och investeringsfonderna 2021–2027, s. 22. 25 4 kap. 10 § lagen om främjande av företagande. 26 3 kap. 3 § bekendtgørelse om administration af de decentrale erhvervsfremmemidler fra Danmarks Erhvervsfremmebestyrelse, BEK nr 1358 af 26/09/2022 (förordningen om förvaltningen av Erhvervsfremmebestyrelsens regionala stöd för företagsfrämjande åtgärder). 27 3 kap. 4 § förordningen om förvaltningen av Erhvervsfremmebestyrelsens regionala stöd för företagsfrämjande åtgärder.

råd) och stadsbyggnadskontoret (Dansk Byplanlaboratorium). Organet hanterar utlysningar, tar fram urvalskriterier samt lämnar förslag på prioriteringsordning beträffande projektansökningar. Precis som för Erhvervsfremmebestyrelsen följer Erhvervsstyrelsen organets rekommendationer under förutsättning att projektansökningarna inte strider mot gällande lagstiftning eller är oförenliga med fondprogrammens mål.

Även för FRO finns ett samarbetsorgan, Indstillingsudvalget for Fonden for Retfærdig Omstilling, som lämnar rekommendationer till Erhvervsstyrelsen om hur medlen ska prioriteras. Organet består av 14 ledamöter från bland annat arbetstagarorganisationer, det privata näringslivet, regionala representanter från vissa delar av landet samt från näringsministeriet och utvalda lärosäten.

Övervakning och kontroll

Det är en särskild del av Erhvervsstyrelsen som är revisionsmyndighet för samtliga tre fonder inom sammanhållningspolitiken. Styrelsen ansvarar även för inrättandet av fondernas övervakningskommittéer. Det finns en kommitté för FRO och en gemensam för Eruf och ESF+. Erhvervsstyrelsen utser ordföranden och hanterar kommittéernas sekretariat.

Utöver den granskning som sker genom övervakningskommittéerna genomför Danmark en rad åtgärder för att säkerställa effektiviteten i systemet med hantering av EU-medel.

28

1 § bekendtgørelse om administration af tilskud vedrørende bæredygtig byudvikling fra Den Europæiske Regionalfond, BEK nr 923 af 19/06/2022 (förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende hållbar regional utveckling). 29

3 § förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende hållbar regional utveckling. 30

5 § 2 st. förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende hållbar regional utveckling. 31

3 a kap. 9 f § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning och 3 kap. 6 § bekendtgørelse om administration af tilskud fra Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1101 af 29/06/2022 (förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning). 32

1 § bekendtgørelse om indstillingsudvalget for Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1076 av 29/06/2022 (förordningen om rekommendationskommittén för Fonden för en rättvis omställning. 33

1 kap. 1 § förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning. 34

2 kap. 2–3 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ samt 2 kap. 2–3 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning.

Om det vid handläggningen av stöd från någon av fonderna upptäcks misstänkta fall av så kallade EU-bedrägerier åligger det Erhvervsstyrelsen att rapportera detta till den nationella polisen samt till den Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).

5.2.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

Vid utformningen av det danska förvaltnings- och kontrollsystemet för hantering av EU-medel från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) har regelefterlevnad, digitalisering, förenkling och effektivitet varit viktiga ledord. I Danmark är det Fiskeristyrelsen som är förvaltande myndighet för EHFVF. Fiskeristyrelsen har bland annat i uppgift att utvärdera det danska EHFVF-programmet och återrapportera till kommissionen. Det är också Fiskeristyrelsen som svarar för såväl utbetalningar som övervakning och kontroll av systemet.

Vad gäller övriga funktioner är det Ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiske som är revisionsmyndighet för det danska EHFVFprogrammet samt har hand om tillsättningen av programmets övervakningskommitté. Ordförandeposten i kommittén innehas av en representant från Fiskeristyrelsen.

Om Fiskeristyrelsen under handläggningen stöter på fall av misstänkt bedrägeri föreligger en skyldighet att anmäla dessa.

5.2.3 Inrikesfonderna

Som tidigare nämnts står Danmark i dagsläget utanför EU:s samarbete kring gränskontroll, invandringspolitik, civilrätt, straffrätt och polisverksamhet. Danmark står också utanför unionens utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete på försvarsområdet. Danmark får alltså inga medel från vare sig Amif eller från ISF och omfattas inte av de

35 Ibid. 36 Ibid. 37 1 kap. 1 § 2 st. bekendtgørelse om Fiskeristyrelsens opgaver og beføjelser, BEK nr 422 af 04/04/2022 (förordningen om Fiskeristyrelsens uppgifter och befogenheter). 38 1 kap. 2 § förordningen om Fiskeristyrelsens uppgifter och befogenheter. 39 5 kap. 8 § lov om Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfonden (lagen om Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden) samt e-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 40 E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 41 Ibid.

fondspecifika förordningarna hänförliga till dessa fonder. Vad gäller BMVI deltar Danmark i Schengensamarbetet och i samarbetet kring viseringsregler. Det är Ministeriet för immigration och integration som är förvaltande myndighet för BMVI medan den danska motsvarigheten till Riksrevisionen (Rigsrevisionen) fungerar som revisionsmyndighet.

5.2.4 Jordbruksfonderna

Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ

I slutet av 2022 trädde den nya nationella lagstiftningen om den gemensamma jordbrukspolitiken i kraft i Danmark. Lagen är en så kallad bemyndigandelag som slår fast de övergripande ramarna för förvaltningen av den EU-rättsliga jordbrukspolitiken samt samlar reglerna om den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta innebär en förenkling i jämförelse med tidigare reglering.

Det är Ministeriet med ansvar för livsmedels-, lantbruks- och fiskerifrågor som har det övergripande ansvaret för hanteringen av medel från EU:s jordbruksfonder samt fungerar som behörig myndighet. Danmark har under lång tid strävat efter att centralisera administrationen av de båda jordbruksfonderna till den danska motsvarigheten till Jordbruksverket, Landbrugsstyrelsen. Landbrugsstyrelsen fungerar följaktligen som både förvaltande myndighet för Danmarks GJP-plan och som utbetalande organ för stöd från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jord-

42

Se skäl 73 i ingressen till förordningen 2021/1147 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden; skäl 66 i ingressen till förordningen 2021/1149 om inrättande av fonden för inre säkerhet samt skäl 76 i ingressen till förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik. 43

E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 44

Lov om administration af den fælles landbrugspolitik m.v., LOV nr 1590 af 28/12/2022 (lagen om förvaltning av den gemensamma jordbrukspolitiken). 45

Se Skriftlig fremsættelse (6. oktober 2022) til lovforslag nr. L 43. Den tidigare regleringen var uppdelad i tre olika lagar, närmare bestämt bekendtgørelse af lov om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om ordninger under Den Fælles Landbrugspolitik finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget m.v. (landbrugsstøtteloven), LBK nr 115 af 06/02/2020, bekendtgørelse af lov om Landdistriktsfonden (landdistriktsfondsloven), LBK nr 114 af 06/02/2020 och delar av bekendtgørelse af lov om skove (skovloven), LBK nr 315 af 28/03/2019. Den förstnämnda reglerade stöd från EGFJ medan de två senare rörde stöd från Ejflu. 46

Rapport om den strategiske plan under den fælles landbrugspolitik for 2021, s. 416.

bruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). Avsikten har varit att skapa ett effektivt och enhetligt system där stödmottagarna inte riskerar att behandlas olika av olika myndigheter.

Förmedlande och delegerade organ

Det finns områden där Landbrugsstyrelsen har delegerat uppgifter till andra myndigheter. Detta gäller framför allt inom Leader. Här har styrelsen delegerat stora delar av ansvaret till det danska Bostadsoch inrikesministeriet (Indenrigs- och Boligministeriet). Ansvarsfördelningen mellan Landbrugsstyrelsen respektive Indenrigs- och Boligministeriet regleras genom avtal. Det är dock alltjämt Landbrugsstyrelsen som har det överordnade ansvaret för utbetalning och övrig hantering av stöden samt för återrapporteringen till kommissionen.

Attesterande organ samt övervakning och kontroll

Det är Ministeriet som ansvarar för livsmedels-, lantbruks- och fiskerifrågor som fungerar som attesterande organ för jordbruksfonderna. Vidare är det ministern som ansvarar för dessa frågor som har hand om inrättandet av den övervakningskommitté som övervakar genomförandet av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken, den så kallade GJP-planen. Till skillnad från tidigare upplägg kommer en enda kommitté att övervaka både Ejflu och EGFJ under innevarande programperiod. Det faktum att de båda jordbruksfonderna har en gemensam övervakningskommitté medför att dess sammansättning blir något bredare än tidigare. Ordförandeskapet ska dock alltjämt innehas av en representant från Landbrugsstyrelsen.

47 1–2 §§ bekendtgørelse om Landbrugsstyrelsens opgaver og beføjelser, BEK nr 1273 af 27/11/2017 (förordningen om Landbrugsstyrelsens uppgifter och befogenheter). 48 E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 49 Leader är en arbetsmetod för trepartssamarbeten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå. Metoden får användas inom geografiskt avgränsade områden, så kallade Leaderområden, där en lokal aktionsgrupp ansvarar för att ta fram lokalt ledda utvecklingsstrategier, se även avsnitt 3.3.5. 50 E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 51 Ibid. 52 8 kap. 23 § lagen om den gemensamma jordbrukspolitiken. 53 L 43 Forslag til lov om administration af den fælles landbrugspolitik m.v., s. 20 f.

Under 2021 publicerade Rigsrevisionen en rapport som undersökte om Ministeriet med ansvar för livsmedels-, jordbruks- och fiskerifrågor hade säkerställt en korrekt förvaltning av jordbruksstödet under perioden 2014–2019. Rigsrevisionen fann att ministeriet inte hade fullgjort sitt uppdrag i denna del och att det därför funnits risk för oegentligheter och felaktigheter samt för finansiella korrigeringar. En rad åtgärder vidtogs med anledning av rapporten, bland annat inrättades en ny avdelning på Landbrugsstyrelsen som fokuserar på att motverka bedrägerier och oegentligheter. Myndigheten införde också ett särskilt system för att markera ärenden med misstänkta oegentligheter. Om misstankarna om brottslig förfarande kvarstår efter ytterligare undersökning lämnas ärendet vidare till den nationella polismyndigheten.

5.3 Estland

Estland gick med i EU 2004 i samband med att unionen utvidgades med tio nya medlemsstater. Estland, som blev självständigt först 1991, är ett av de mest digitaliserade länderna i världen och var bland annat först med att införa så kallad e-röstning. Även inom hanteringen av medel från EU-fonder med delad förvaltning har Estland kommit långt i sitt digitaliseringsarbete. Vid all hantering används exempelvis ett och samma it-system: ESI-funds (Structural Funds Monitoring and Information System, SF MIS). Systemet regleras i en särskild lagstiftning och består av ett informationssystem för hantering av uppgifter om bidragsansökningar och projekt, ett rapporteringssystem, en särskild miljö för e-stöd samt ett händelseinformationssystem. Användarna kan identifiera sig med hjälp av digitala id-kort. Systemet kontrollerar inlagda uppgifter mot andra nationella system, bland annat register hänförliga till jordbruksdata, det nationella brottsregistret, register för utbetalning av sociala förmåner, skatteregistret samt registret för gränsdata.

54

Forvaltning af tilskud til landbrugere, Rigsrevisionen, 2021. 55

E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10. 56

Struktuuritoetuse registri pidamise põhimäärus, RT I, 19.05.2022, 6, (lagen om register av strukturstöd). 57

1 kap. 1 § 1 st. lagen om register av strukturstöd. 58

E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.

5.3.1 Fonderna under sammanhållningspolitiken

Förvaltande myndighet

I Estland är det Finansministeriet som har det övergripande ansvaret för genomförandet av sammanhållningspolitiken. Landet har aktivt strävat efter att förenkla och förtydliga systemet för hantering av EU-medel och har bland annat valt att ha ett gemensamt program för Eruf, ESF+ och FRO. Förvaltande myndighet för programmet är den myndighet som i officiell engelsk översättning benämnas ”State Shared Service Centre”, SSSC (Riigi Tugiteenuste Keskus). Det är SSSC som ansvarar för bland annat synlighets- och kommunika-

61 62 tionsverksamhet, fondernas redovisningsfunktion samt utbetalning av stöd. SSSC ligger organisatoriskt under Finansministeriet och svarar också för andra typer av bidragsutbetalningar, löneutbetalningar till statsanställda och upphandlingsfrågor.

SSSC är även förvaltande myndighet för Interreg-programmet Estland-Lettland.

Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre

En del av den förvaltande myndighetens uppgifter har i Estland delegerats till förmedlande organ som i den nationella lagstiftningen benämns implementeringsmyndigheter respektive implementeringsorgan . Implementeringsorganen utgörs av ministerier inom fondernas olika sakområden. De ansvarar för bland annat framtagande av re-

59 2 kap. 6 § 1 st. Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadus, RT I, 11.03.2022, 1 (lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027). 60 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 61 2 kap. 6 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 62 2 kap. 6 § 2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 63 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 64 Se myndighetens hemsida: https://www.rtk.ee/en/about-us/history, uppdaterad 2021-09- 14, besökt 2022-12-12. 65 Se Interreg-programmet för Estland-Lettland 2021–2027, s. 82. 66 2 kap. 7 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 67 2 kap. 8 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.

glering och villkor för utbetalning av stöd. Implementeringsmyndigheterna har även en rådgivande funktion i förhållande till Finansministeriet och fungerar som samordnare inom sina respektive sakområden. Implementeringsorganen, som utgörs av nationella myndigheter under respektive ansvarigt ministerium, ansvarar för själva administrationen av stöd. De granskar ansökningar och beslutar vilka projekt som ska beviljas stöd.

Vad gäller hanteringen av partnerskapsprincipen är de aktörer som enligt EU-regelverket ska ingå i partnerskapen delaktiga i arbetet med att ta fram det fondgemensamma programmet samt deltar i uppföljningen och övervakningen av programmet, bland annat genom sin medverkan i övervakningskommittén. Hur involverade partnerskapen är i övrigt varierar beroende på utlysningens karaktär och fokusområde. I utlysningar som berör arbetsmarknadsåtgärder kan exempelvis arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer vara inblandade, medan det snarare är miljö- och klimatrelaterade intresseorganisationer som involveras i åtgärder som rör miljöfrågor. Det förekommer också att representanter från partnerskapen är delaktiga i urvalet av vilka projekt som ska beviljas medel.

Övervakning och kontroll

I Estland är det Finansministeriet som är revisionsmyndighet för Eruf, ESF+ och FRO. Ministeriet ansvarar för att programmet blir föremål för relevant uppföljning och utvärdering, har hand om tillsättningen av programmets övervakningskommitté samt svarar för dess sekretariat.

Beträffande uppföljningen av administrativa kostnader använder SSSC ett resultatbaserat hanteringssystem där en av de viktigaste resultatindikatorerna är förhållandet mellan kostnaderna för fondernas

68

E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 69

2 kap. 7 § 2 st. 5 p. och 3 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 70

2 kap. 8 § 2 st. 2 p. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 71

E-post från SSSC, Estland, 2023-03-03. 72

6 kap. 27 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 73

4 kap. 17 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 74

4 kap. 16 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.

administration och de bidrag som betalas ut till stödmottagarna. Estlands motsvarighet till Riksrevisionen har i uppgift att utvärdera nationella ministeriers och myndigheters hantering av offentliga medel. Under årens lopp har ett flertal granskningar avseende hantering av EU-medel genomförts.

Vad gäller arbetet för att bekämpa brottslighet ansvarar både SSSC och de förmedlande organen för att utreda oegentligheter och misstänkta fall av bedrägeri och annan brottslighet som uppmärksammas vid hanteringen av EU-medel. Samtliga organ som hanterar EU-medel har en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet.

5.3.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

I Estland är det Ministeriet för landsbygdsfrågor som är både förvaltande myndighet och revisionsmyndighet för EHFVF. Det är dock den estniska jordbruksmyndigheten Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), vars officiella engelska översättning är ”The Agricultural Registers and Information Board” (ARIB), som i egenskap av förmedlande organ sköter den operativa verksamheten. Det är följaktligen ARIB som kontrollerar projektansökningarna och beslutar om vilka projekt som ska beviljas stöd från EHFVF. Vidare är det ministern för landsbygdsfrågor som ansvarar för tillsättningen av programmets övervakningskommitté.

Om ARIB vid hanteringen av stöden påträffar misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet är myndigheten skyldig att anmäla detta till den nationella polismyndigheten som ansvarar för att vidta eventuella ytterligare utredningsåtgärder.

75 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 76 Som exempel kan nämnas rapporten Funding of government functions through structural aid from the European Union. Has the government taken action so as to be prepared for the cutback of EU structural aid after 2020?, The National Audit Office to the Riigikogu, 2017. 77 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 78 5 kap. 38 § 1 st. Kalandusturu korraldamise seadus (lagen om förvaltning av fiskerimarknaden), RT I, 23.11.2022, 1. 79 Det kan nämnas att ARIB inrättades under 2000 samt att myndigheten, utöver att hantera stöd från EHFVF, även administrerar stöd från EU:s jordbruksfonder samt nationella stöd. 80 5 kap. 43 § 2 st. och 5 kap. 38 § 2 st. och 45 § 1 st. lagen om förvaltning av fiskerimarknaden. 81 5 kap. 39 § lagen om förvaltning av fiskerimarknaden. 82 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.

5.3.3 Inrikesfonderna

I estnisk lagstiftning benämns Amif, BMVI och ISF ”fonderna för

inre säkerhetspolitiska medel”. Det är Inrikesministeriet som har

det övergripande ansvaret för dessa fonder och i princip samtliga

funktioner hänförliga till fondadministrationen. Ministeriet funge-

rar således bland annat som förvaltande myndighet, har hand om

utvärdering och övervakning av genomförandet av programmen,

svarar för tillsättningen av övervakningskommittén samt fungerar

som revisionsmyndighet. Såväl utvärdering av programmen som

funktionen som revisionsmyndighet sköts av särskilda enheter inom

ministeriet som är fristående från de delar av verksamheten som han-

terar övriga delar av systemet.

5.3.4 Jordbruksfonderna

Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ

I början av 2023 trädde den nya lagen om den gemensamma jord-

brukspolitiken i kraft i Estland. I Estland är det Ministeriet för lands-

bygdsfrågor som har det övergripande ansvaret för genomförandet

av den gemensamma jordbrukspolitiken samt är behörig myndig-

het. Ministeriet ansvarar också i egenskap av förvaltande myndig-

het för genomförandet av den strategiska GJP-planen. Den myn-

dighet som har den mest centrala rollen för genomförandet av den

gemensamma jordbrukspolitiken är dock den estniska jordbruks-

myndigheten, ARIB, som är utbetalande organ.

83

4 kap. 48 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 84

4 kap. 46 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 85

4 kap. 46 § 1 st. samt 4 kap. 48 § 1–2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 86

4 kap. 54 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 87

4 kap. 53 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 88

4 kap. 54 § 4 st. och 4 kap. 59 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027. 89

Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus, RT I, 23.11.2022. (lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik). 90

2 kap. 5 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 91

4 kap. 10 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 92

2 kap. 4 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.

Förmedlande och delegerade organ

Estland har ett antal förmedlande och delegerade organ för jordbruksfonderna. Ministeriet för landsbygdsfrågor har, i egenskap av förvaltande myndighet, delegerat vissa uppgifter till ARIB. ARIB är således inte bara utbetalande organ, utan även förmedlande organ. Exempel på andra organ som är både förmedlande och delegerade organ är stiftelsen för skogsbruk som hanterar stöd till skogsbruket. Stiftelsen tar bland annat emot och handlägger ansökningar, fattar beslut om medel samt utövar tillsyn.

Övervakning och kontroll

Det är Ministeriet för landsbygdsfrågor som fungerar som attesterande organ för jordbruksfonderna samt har hand om tillsättningen av övervakningskommittén. Däremot är det ARIB som organiserar insamling av uppgifter och utarbetande av rapporter beträffande efterlevnaden av den strategiska GJP-planen.

Vad gäller arbetet med att bekämpa brott ska både ARIB och de övriga förmedlande organen utreda oegentligheter och misstänkta fall av bedrägeri och annan brottslighet som uppmärksammas vid hanteringen av EU-medel. Ytterst är det den nationella polisen som ansvarar för utredning av misstänkt brottslighet, men samtliga organ som hanterar EU-medel har en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet.

5.4 Finland

Finland gick precis som Sverige med i EU 1995. Länderna har mycket gemensamt vad gäller förvaltningstraditioner. Under de senaste decennierna har Finland dock genomfört en rad förändringar av sin förvaltningsstruktur, exempelvis har de tidigare länsstyrelserna er-

93 4 kap. 10 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 94 2 kap. 16 § 9 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 95 4 kap. 10 § 5 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 96 2 kap. 6 § 1–2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik samt 5 kap. 44 § 5 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 97 5 kap. 44 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. 98 E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.

satts av 6 regionförvaltningsverk och 15 regionala närings-, trafikoch miljöcentraler, så kallade NTM-centraler. De sistnämnda sköter bland annat en stor del av den praktiska handläggningen av ansökningar om stöd från fonderna inom sammanhållningspolitiken och jordbruksfonderna.

5.4.1 Fonderna under sammanhållningspolitiken

Förvaltande myndighet

I Finland är det staten och kommunerna som svarar för den regionala utvecklingen. Staten har det riksomfattande ansvaret för planering, samordning och uppföljning, medan de så kallade landskapsförbunden har hand om skötseln av kommunens uppgifter i anslutning till den regionala utvecklingen. Landskapsförbunden är lagstadgade samkommuner som verkar enligt principerna för kommunalt självstyre. Förbunden fungerar som regionutvecklings- och landskapsplanläggningsmyndigheter och är de ledande planerings- och intressebevakningsenheterna i respektive landskap. Totalt finns det 18 landskapsförbund. Även NTM-centralerna deltar i det regionala utvecklingsarbetet genom att sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter på regional nivå.

Till skillnad från Sverige har Finland, exklusive Åland, ett gemensamt fondprogram för Eruf, ESF+ och FRO. Förvaltande myndighet är Arbets- och näringsministeriet. Det är också Arbets- och näringsministeriet som sköter fondernas redovisningsfunktion.

Finland har hand om funktionen som förvaltande myndighet för Interreg-programmet Central Baltic. Det är dock inte Arbets- och näringsministeriet utan landskapsförbundet Egentliga Finlands Förbund som fungerar som förvaltande myndighet för programmet.

99

Nationalencyklopedin, http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/finland, hämtad 2022-12-15. 100

2 kap. 6 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik 756/2021. 101

1 kap. 2 § lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna 20.11.2009/897. 102

Åland har ett separat fondprogram och omfattas alltså inte av programmet för det finska fastlandet. 103

2 kap. 9 § 1 st. 7 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 104

2 kap. 9 § 1 st. 8 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 105

https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/programmes_en, besökt 2023-11-16.

Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre

Finland har ett stort antal förmedlande organ i form av NTMcentraler, Livsmedelsverket samt landskapsförbunden. Under förutsättning att detta godkänns av Arbets- och näringsministeriet kan landskapsförbundens uppgifter samordnas så att ett landskapsförbund sköter uppgifterna för flera förbund om det krävs för att exempelvis trygga tillgången till nödvändig sakkunskap. Också NTM-centralernas uppgifter kan samordnas så att en central sköter uppgifter för en annan.

Det finska systemet för hanteringen av EU-medel är decentraliserat och beslut om stöd och utbetalningar av stöd fattas vanligtvis av de förmedlande organen. Den finska motsvarigheten till Sveriges strukturfondspartnerskap är de så kallade samarbetsgrupperna. Varje landskap har en samarbetsgrupp för samordning av beredning och genomförande av planer, program och avtal för regional utveckling. Det är landskapsförbundets styrelse som tillsätter samarbetsgruppen, utnämner ordförande och fastställer dess arbetsordning. Ordföranden för landskapets samarbetsgrupp ska vara en förtroendevald politiker. I gruppen ingår därutöver företrädare för regionens kommuner och landskapsförbund, de statliga myndigheter som finansierar programmen, andra relevanta organisationer inom statsförvaltningen, arbetsmarknads- och näringslivsorganisationer samt representanter från civilsamhället.

Samarbetsgrupperna har hand om prioriteringen av ansökningar om medel från Eruf, ESF+ och FRO. Enligt finsk rätt ska samarbetsgruppen eftersträva enhällighet i sitt beslutsfattande, men om detta inte kan uppnås räcker det att två tredjedelar av gruppens ledamöter förordar ett förslag. Utlåtandet om prioritering är bindande för de

106

En förändring i förhållande till tidigare programperioder är att samtliga landskapsförbund nu är förmedlande organ. Under programperioden 2014–2020 hade funktionen koncentrerats till ett mindre antal landskapsförbund. Vidare var även exempelvis Social- och hälsovårdsministeriet tidigare ett förmedlande organ. 107

2 kap. 10 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 108

E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29. 109

2 kap. 19 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 110

1 kap. 11 § statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik 26.8.2021/797. 111

2 kap. 21 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.

förmedlande organen. Enda undantaget är om beviljandet skulle strida mot EU-rätten eller mot den nationella lagstiftningen, alternativt om projektet inte svarar mot programmet. Det förmedlande organet ska då underrätta samarbetsgruppen om saken och motivera varför organet avvikit från gruppens rekommendation.

Samarbetsgruppen har även vissa andra uppgifter. Gruppen ska exempelvis behandla planerings-, styrnings- och avtalshandlingar som bereds i landskapet samt godkänna den regionala finansieringsplanen för EU:s regional- och strukturpolitiska program samt de finansieringsprioriteringar som ingår i denna. Gruppen ska därutöver utarbeta förslag till urvalskriterier till den förvaltande myndigheten, rapportera om genomförandet av programmet samt vid behov föreslå programändringar. Gruppens berednings-, föredragnings- och verkställighetsuppgifter sköts av ett sekretariat som består av företrädare för de myndigheter som beviljar stöd.

Övervakning och kontroll

Något som är nytt i Finland för innevarande programperioden är att Finansministeriet numera är revisionsmyndighet för nästan samtliga program, bland annat det som avser Eruf, ESF+ och FRO.

I och med att det endast finns ett gemensamt program för fonderna inom sammanhållningspolitiken finns det endast en övervakningskommitté som ansvarar för programmet. Det är arbets- och näringsministern som tillsätter kommittén samt utnämner ordförande och vice ordförande.

Finland genomför generellt inga uppföljningar avseende nyttan eller effekterna av de stöd som betalas ut, utöver de uppföljningar som rapporteras in till kommissionen. Det genomförs inte heller några

112

2 kap. 20 § p. 4 och 21 § 3 st. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. Det är inte känt för utredningen huruvida detta upplägg har renderat kritik från kommissionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8). 113

2 kap. 22 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 114

2 kap. 20 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 115

1 kap. 12 § statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 116

2 kap. 14 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 117

2 kap. 14 och 16 §§ lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.

exakta uppföljningar avseende de administrativa kostnaderna för förvaltning av de olika fonderna. Däremot kontrolleras hur många årsarbetskrafter som krävs inom de fondprogram som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Därigenom går det att göra ungefärliga uppskattningar av de administrativa kostnaderna för programmen.

Vad gäller arbetet med att förhindra och motverka bedrägeri och annan brottslighet finns det en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet till den nationella polismyndigheten. Vidare anmäler Arbetsoch näringsministeriet misstänkta fall av bedrägeri till kommissionen och till Olaf.

5.4.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

Det är Jord- och skogsbruksministeriet som är både förvaltande myndighet och revisionsmyndighet för EHFVF i Finland. EHFVF har flera förmedlande organ i form av NTM-centralerna samt utvecklings- och förvaltningscentret. Varje förmedlande organ svarar för de uppgifter som anknyter till beviljande, utbetalning och övervakning av stöd inom sitt respektive verksamhetsområde.

Jord- och skogsbruksministeriet ansvarar för att programmet samordnas med övriga fondprogram och finansieringsinstrument inom området. NTM-centralerna har hand om genomförandet av de regionala åtgärder som ingår i programmet samt svarar för att dessa samordnas med övriga program som genomförs i regionen och de utvecklingsåtgärder som ingår i dessa. Vidare är det jord- och skogsbruksministern som tillsätter programmets övervakningskommitté och bestämmer dess sammansättning.

118

E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29. 119

2 kap. 4 § 6–7 p. statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 120

2 kap. 9 § 1 st. 8 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik och 1 kap. 2 § 3 p. statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. 121

2 kap. 1 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, 997/2021. 122

2 kap. 4 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. 123

2 kap. 6 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. 124

2 kap. 3 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.

Hanteringen av EU-medel i några andra länder

5.4.3 Inrikesfonderna

I finsk lagstiftning benämns Amif, BMVI och ISF ”fonderna inom området för inrikes frågor”. Det är Inrikesministeriet som är förvaltande myndighet för dessa samt svarar för fondernas redovisnings-

125 126

funktion. Finansministeriet är revisionsmyndighet för fonderna. Precis som för övriga fonder i Finland är det ansvarig minister, i det här fallet inrikesministern, som tillsätter de tre övervakningskommittéerna för programmen samt beslutar om kommittéernas

sammansättning.

5.4.4 Jordbruksfonderna

Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ

I slutet av 2022 antog Finland en ny lag om genomförandet av den

gemensamma jordbrukspolitiken. Den nya lagen samlar alla centrala bestämmelser om förvaltningen och behandlar utarbetande, ändring och genomförande av Finlands GJP-plan. Enligt regleringen är det Jord- och skogsbruksministeriet som har det övergripande ansvaret för stödsystemet och fungerar som både förvaltande myndighet för GJP-planen och behörig myndighet för jordbruksfon-

derna. Det är dock det finska Livsmedelsverket som är utbetalande

organ.

3 kap. 6 § lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027, 1125/2021 och 3 kap. 6 § 2 p. lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027.

Med revisionsmyndighet avses här den myndighet som beskrivs i artikel 71 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Se 3 kap. 7 § 2 p. lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027 för den nationella, finska regleringen på området.

3 kap. 8 § lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027. Se 2 kap. 6 § statsrådets förordning om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027, 119/2022, angående kommittéernas sammansättning.

Lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken, 1324/2022. För förarbeten till regleringen se propositionerna RP 166/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken och om stödjande av landsbygdens utveckling under finansieringsperioden 2023–2027 samt propositionen RP 164/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om strukturstöd till jordbruket, lagen om strukturstöd för renhushållning och naturnäringar och skoltlagen samt av vissa lagar som har samband med dem.

3 kap. 9 § p. 1 och 6 lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

3 kap. 10 § 3 st. lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

Förmedlande och delegerade organ

Finland har flera förmedlande och delegerade organ även inom jordbruksområdet. De förmedlande organen är Livsmedelsverket – som alltså fungerar både som utbetalande organ och som förmedlande organ – Statens ämbetsverk på Åland, NTMcentralerna samt kommunernas landsbygdsnäringsmyndigheter. De förmedlande organen svarar inom sina respektive verksamhetsområde för de uppgifter som gäller beviljande och övervakning av stöd. Livsmedelsverket har dock en särställning. Verket styr och övervakar de övriga förmedlande organen samt de lokala aktionsgrupperna när de sköter uppgifter som gäller verkställigheten av GJP-planen.

Övervakning och kontroll

Det attesterande organet för jordbruksfonderna utses av Jord- och skogsbruksministeriet. Det är också jord- och skogsbruksministern som tillsätter fondernas övervakningskommitté.

Vad gäller arbetet med att förhindra och motverka bedrägeri och annan brottslighet finns en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet till den nationella polismyndigheten.

5.5 Nederländerna

Nederländerna gick med i dåvarande EEG (Europeiska ekonomiska gemenskaperna), föregångaren till dagens EU, 1958. I likhet med Sverige lämnar den nederländska regeringen på frivillig basis ett årligt intygande avseende EU-medel med delad förvaltning. Intygandet lämnas till det nederländska parlamentet, kommissionen och Europeiska revisionsrätten. Sverige och Nederländerna är, med undantag

131

3 kap. 11 § lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 132

3 kap. 10 § 1 st. lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 133

3 kap. 9 § p. 7 lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 134

3 kap. 13 § lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 135

E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29.

för Danmark, de enda länderna i unionen som har använt sig av det årliga intygandet.

Nederländerna har precis som Sverige en tradition av partnerskap och har inrättat ett decentraliserat system för hantering av EUmedel, bland annat med fokus på regional förankring.

5.5.1 Fonderna under sammanhållningspolitiken

Förvaltande myndighet

I likhet med Sverige har Nederländerna både nationella och regionala fondprogram för EU-medel. För Eruf finns fyra regionala program för norra, södra, västra och östra delen av landet. För ESF+ respektive FRO finns ett nationellt program per fond. Ansvaret för de olika programmen är uppdelat mellan ministerierna, vilket innebär att det är Näringslivs- och klimatministeriet som ansvarar för genomförandet av Eruf-programmen, medan programmen för ESF+ och FRO ligger under Social- och arbetsmarknadsministeriet.

Näringslivs- och klimatministern utser de förvaltande myndigheterna och revisionsmyndigheterna för de fyra regionala Erufprogrammen. De förvaltande myndigheterna utgörs av regionala myndigheter i form av kommuner, provinser och regionförbund. När det gäller programmen för ESF+ och FRO fungerar Enheten för Service, Partnerskap och Implementering inom Social- och arbetsmarknadsministeriet som förvaltande myndighet. Anledningen till att enheten ansvarar för båda programmen är att en stor del av programinsatserna genomförs inom samma politikområden. Man har

136

Koedijk, M.,”The implementation and accountability of EU cohesion policy in the Netherlands”, London, 2020, s. 184. 137

Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 ESI Funds, Final Report, Sweco & Spatial Foresight & Nordregio, 2016 och e-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18. 138

E-post från Finansministeriet, Nederländerna 2022-10-18. 139

2 kap. 3 § Wet van 22 januari 2014, houdende regels omtrent de uitvoering van Europese verordeningen inzake financiële bijdragen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (lagen av den 22 januari 2014 med bestämmelser om genomförandet av EU-förordningar om ekonomiskt stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden) vanligtvis benämnd ”Uitvoeringswet EFRO” (Genomförandeakten för Eruf). 140

Förvaltande myndighet för programmet Norra Nederländerna är Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN); förvaltande myndighet för programmet Södra Nederländerna är Het College van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant; förvaltande myndighet för programmet Västra Nederländerna är Het College van burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam och förvaltande myndighet för programmet Östra Nederländerna är Het College van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland.

därför valt en gemensam förvaltande myndighet för att främja koordineringen och samordningen av programmen samt för att motverka dubbelfinansiering.

Nederländerna ansvarar för funktionen förvaltande myndighet för Interreg-programmet Interreg Meuse-Rhen som är ett samarbete mellan fem regioner i Belgien, Tyskland och Nederländerna. Det är provinsen Limburg som ansvarar för detta.

Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre

Varken de regionala Eruf-programmen eller det nationella programmet för ESF+ har några förmedlande organ. FRO-programmet har däremot ett upplägg med tre förmedlande organ. Vid utarbetande av organisationen för hantering av FRO-medel valde Nederländerna dels att ha en tydlig geografisk koppling till de regioner där programverksamheten bedrivs, dels att använda sig av organ som redan har lång erfarenhet av EU-medel. De förmedlande organ som utsågs var följaktligen de befintliga förvaltande myndigheterna för de tre regionala Eruf-programmen i norra, södra och västra Nederländerna.

Det nederländska systemet för hanteringen av fonderna under sammanhållningspolitiken utgår i stor utsträckning från dialog inom ramen för olika partnerskap. Vid framtagandet av programmen inför innevarande programperiod inrättades en styrkommitté bestående av regionala och lokala representanter och myndigheter, representanter från arbetsmarknadens parter, det privata näringslivet och relevanta intresseorganisationer. Styrkommittén deltog i arbetet med

141

Artikel 1.3 1 p. Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen Van 22 april 2022, nr. 2022-0000100140, houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027, (Social- och arbetsmarknadsministerns förordning av den 22 april 2022, nr 2022-0000100140, med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027), vanligtvis benämnd ”Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027” (”Social- och arbetsmarknadsministerns förordning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027). Se även https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl /subsidies-enregelingen/just-transition-fund-jtf/nieuws/2022/04/25/gezocht-leden-voor-hetmonitoringcomite-just-transition-fund (Social- och arbetsmarknadsministeriets hemsida), besökt 2022-12-16, uppdaterad 2022-04-25. 142

https://www.interregmeuserhine.eu/home-en, besökt 2023-11-16. 143

ESF+ Nederland, s. 88 e contrario. 144

Programma JTF 2021–2027 Nederland (Konceptversion), s. 13 och ESF+ Nederland, s. 10.

att ta fram utkast till programmen samt kom med inspel och synpunkter. Hur partnerskapen är involverade i själva genomförandet varierar mellan de olika fonderna. Inom FRO- och Eruf-programmen använder man sig av särskilda expertkommittéer som är delaktiga i poängsättningen av projektansökningarna. Det är förvaltande myndighet, och ytterst ansvarig minister, som svarar för tillsättningen av expertkommittéerna.

För FRO finns totalt sex expertkommittéer, en per region, medan Eruf-programmen har en expertkommitté per program. Vilka som ingår i kommittéerna varierar beroende på programmet, men vanligtvis är det representanter från lärosäten, näringslivet och intresseorganisationer. För vissa program har expertkommittén ett fåtal fasta ledamöter samt ett större antal som varierar utifrån vilken typ av ansökningar som bedöms. Det förekommer också att representanter från regionerna och de större städerna ingår i expertkommittéerna, men de har som regel endast en rådgivande roll och saknar rösträtt när expertkommittén gör sin slutliga poängsättning. Expertkommittéernas rekommendationer väger tungt när programmyndigheterna ska fatta beslut om vilka projekt som ska beviljas medel, men de är inte bindande.

Övervakning och kontroll

Den statliga internrevisionen Auditdienst Rijk (ADR) är revisionsmyndighet för samtliga program med finansiering från EU-medel med delad förvaltning och därmed även för programmen under sammanhållningspolitiken. ADR är en särskild enhet inom Finansmini-

145

Se artikel 1.21 1 p. Subsidieregeling JTF 2021–2027 (Regleringen om Fonden för en rättvis omställning 2021–2027). 146

Detta gäller exempelvis Eruf-programmet för Södra Nederländerna, se https://www.stimulus.nl/over-stimulus/adviescommissie/, besökt 2023-06-27. 147

Se exempelvis Eruf-programmet för Södra Nederländerna, Programma EFRO 2021–2027 Oost Nederland, s. 72. 148

Se artikel 1.21 3 p. Regleringen om Fonden för en rättvis omställning 2021–2027 samt Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland, s. 105 och Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland, s. 86. 149

Se artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland (Näringslivs- och miljöministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22232552, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Norra Nederländerna); artikel 2.2 i Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 5 juli 2022, nr. WJZ/22233288, houdende aanwijzing van de beheerautoriteit en de auditautoriteit voor het Programma EFRO 2021–2027 Zuid-

steriet och det är ytterst chefen för enheten som ansvarar för de aktuella revisionsuppdragen.

För Eruf-programmen är det förvaltningsmyndigheterna som inrättar övervakningskommittéerna för de regionala programmen, medan social- och arbetsmarknadsministern svarar för tillsättningen av övervakningskommittéerna för ESF+- och FRO-programmet.

Den nederländska motsvarigheten till Riksrevisionen (De Algemene Rekenkamer) har under senare år fokuserat på bland annat hantering av medel från EU. Exempelvis publicerades 2022 en rapport som behandlade användningen av medel från EU-fonderna med delad förvaltning. I rapporten framhölls EU-medlens betydelse för projekten, men det betonades också att det fanns förbättringsområden. Det var framför allt två områden som rapporten lyfte fram: urvalet av projekt samt uppföljningen av projektens måluppfyllelse. I det första fallet pekade man på brister avseende problemanalys och urvalsmekanismer, medan man i den andra framhöll avsaknaden av effektindikatorer och hur detta försvårade uppföljningsarbetet.

Vad gäller hanteringen av oegentligheter och misstänkt brottslighet är de förvaltande myndigheterna bland annat skyldiga att göra en anmälan till Olaf. Om det rör sig om misstankar om allvarlig brottslighet handläggs ärendet antingen av den nationella åklagarkammaren, Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), eller av Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo).

Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22233288, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021– 2027 Södra Nederländerna); artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22233414, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Västra Nederländerna) och artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Oost-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22232963, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021– 2027 Östra Nederländerna). 150

Artikel 1.3 2 p. Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027 (Social- och arbetsmarknadsministerns förordning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027) och Programma JTF 2021–2027 Nederland (Konceptversion), s. 100. 151

Reglement van Orde Comité van Toezicht OPZuid 2021–2027. 152

Artikel 2–3 Social- och arbetsmarknadsministerns förordning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027. 153

Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland, Algemene Rekenkamer, 2022-10-18. 154

E-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18.

Hanteringen av EU-medel i några andra länder

5.5.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

I Nederländerna är det Jordbruksministeriet som är ansvarig för hanteringen av medel från EHFVF och är förvaltande myndighet för

det nationella EHFVF-programmet. Det är dock den nationella myndigheten Rijksdienst voor Ondernemend (RVO) som i egenskap av förmedlande organ har hand om den faktiska hanteringen av

systemet. För bedömning av projektansökningarna finns en kommitté bestående av experter inom området. De oberoende experterna granskar och utvärderar ansökningarna samt lämnar rekommenda-

tioner om vilka projekt som ska beviljas medel. Precis som för ovan nämnda fonder är det den statliga internrevisionen ADR som är

revisionsmyndighet för det nederländska EHFVF-programmet.

5.5.3 Inrikesfonderna

I Nederländerna går Amif, BMVI och ISF under beteckningen ”de europeiska integrations- och säkerhetsfonderna”. Nederländerna har ett nationellt program per fond, men regleringen av fonderna är i stora delar gemensam. I programmen för innevarande programperiod har en rad förändringar genomförts, bland annat i syfte att förbättra kontrollen och förvaltningen av fonderna samt minska administrationen av programmen. Som en del i detta trädde en ny fond-

gemensam lag i kraft 2022.

Artikel 1.1 b Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 28 juni 2015, nr WJZ / 15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (statssekreterarens förordning av den 28 juni 2015, nr WJZ mot 15083650, om inrättande av bidragsinstrument inom ramen för den europeiska strukturramen och investeringsfonder för ekonomiska frågor) vanligtvis benämnd ”Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies (Reglering av europeiska EZKoch LNV-subventioner), med hänvisning till artikel 2 a Wet van 29 februari 1996, houdende vaststelling regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Economische Zaken (lag av den 29 februari 1996 om bestämmelser om finansministerns subventioner), vanligtvis benämnd ”Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (ramlag om EZK- och LNV-subventioner), e-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18 samt Programma EMFAF– Nederland, s. 184.

Programma EMFAF – Nederland, s. 184.

Ibid, s. 188.

Ibid, s. 184.

Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid, de Minister voor Rechtsbescherming, de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 10 mei 2022, nummer 3952250, tot besteding van de gelden uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, van het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid

Hanteringen av EU-medel i några andra länder

Det övergripande ansvaret för de tre fonderna ligger på Justitieministeriet. Det är enheten Directie Regie Migratieketen (Enheten med ansvar för hantering av migrationskedjan) – och ytterst enhetschefen – som fullgör uppgiften som förvaltande myndighet för

fonderna. Vidare fungerar Social- och arbetsmarknadsministeriet, närmare bestämt Enheten för Service, Partnerskap och Implemen-

tering, som förmedlande organ. Precis som för övriga fonder är det den statliga internrevisionen

ADR som är revisionsmyndighet för Amif, BMVI och ISF. Fonderna har en gemensam övervakningskommitté där en företrädare för den förvaltande myndigheten fungerar som sekreterare, med

bistånd av det förmedlande organet.

5.5.4 Jordbruksfonderna

Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ

Jordbruksministeriet har det övergripande ansvaret för hanteringen av medel från jordbruksfonderna samt fungerar som förvaltande myn-

dighet för Nederländernas strategiska GJP-plan. En särskild enhet

inom ministeriet är behörig myndighet. Den nationella myndig-

heten RVO (avsnitt 5.5.2) är utbetalande organ.

(Justitie- och socialministerns förordning av den 10 maj 2022, nummer 3952250, för användning av medel från Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och, som en del av Fonden för integrerad gränsförvaltning, instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik), nedan benämnd ”regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027”.

Artikel 3 p. 2 Subsidieregeling AMIF, ISF en BMVI 2021–2027 (Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027).

Artikel 3 p. 3 Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027.

Artikel 3 p. 2 Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027.

Uppgifter från https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl /subsidies-en-regelingen/emvf- 2021-2027/monitoringcomite-emvf besökt 2022-12-19.

Artikel 1 och 2.1 Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 19 december 2022, nr WJZ/ 21206194, tot uitvoering van verordening (EU) 2021/2115 en verordening (EU) 2021/2116 inzake het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (Regeling uitvoering NSP GLB 2023–2027) (Jordbruksministerns förordning av den 19 december 2022, nr WJZ/21206194, om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027). Vanligtvis benämnd ”Regeling uitvoering NSP GLB 2023–2027” (Förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027).

Artikel 2.4 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.

Artikel 2.3 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.

Förmedlande och delegerade organ

Den nederländske jordbruksministern har delegerat delar av sina uppgifter avseende jordbruksfonderna till provinsstyrelserna i landets 12 provinser. Ansvarsfördelningen mellan den federala nivån och förbundsländerna omfattar bland annat framtagande av urvalskriterier för ansökningarna, beviljande av stöd för kunskapsutbyten och informationsspridning samt administrationen av Leader.

Nederländerna har även inom den gemensamma jordbrukspolitiken fokuserat på decentralisering och flertalet av provinserna har valt att delegera en del av sina uppgifter till exempelvis RVO och olika regionala organ.

Övervakning och kontroll

Precis som för övriga EU-fonder med delad förvaltning är det den statliga internrevisionen ADR som är attesterande organ för jordbruksfonderna i Nederländerna. Vidare är det jordbruksministern och Jordbruksministeriet som ansvarar för inrättande av fondernas övervakningskommitté. Ordförande för kommittén är en representant från Jordbruksministeriet.

Om de myndigheter som hanterar medel från jordbruksfonderna upptäcker oegentligheter eller misstänkta fall av bedrägeri föreligger en skyldighet att undersöka saken närmare och, om misstankarna om brott kvarstår, anmäla detta till nationella myndigheter eller till EU:s organ för brottsbekämpning.

5.6 Österrike

Österrike har varit medlem i EU sedan 1995 och är en förbundsstat. Enligt Österrikes federala konstitution är både den federala regeringen och förbundsländerna ansvariga för att samordna den gemensamma sammanhållningspolitiken med relevant nationell, sektoriell

167

Artikel 2.2 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. 168

Artikel 3 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. 169

Artikel 2.5 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. 170

Artikel 6 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. 171

E-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18.

och regional politik. Samordningen av de olika nivåerna och civilsamhället sker via Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK). ÖROK är en särskild institution som stödjs av den federala staten, förbundsstaterna och kommunerna. ÖROK:s huvudsakliga uppgift är att koordinera stadsplanering och regional utveckling på nationell nivå.

Inför programperioden 2021–2027 valde Österrike att fortsätta med i stort sett samma upplägg som under den föregående programperioden. Fokus har legat på effektivitet och tydlig ansvarsfördelning. Ett exempel på detta är att ansvarsfördelningen mellan den federala nivån och förbundsländerna beträffande Eruf, ESF+ och FRO regleras i ett särskilt avtal . Vidare har man lagt sig vinn om att i möjligaste mån använda den befintliga administrativa strukturen som finns för ansvarsfördelning mellan den federala nivån och förbundsstaterna.

5.6.1 Fonderna under sammanhållningspolitiken

Förvaltande myndighet

För programperioden 2021–2027 har Österrike totalt tre program för Eruf, ESF+ och FRO:ett program för investeringar i sysselsättning och tillväxt med medel från Eruf och FRO, ett med medel från ESF+ och FRO som fokuserar på sysselsättning samt ett renodlat program för ESF+ för insatser mot fattigdom. ÖROK är förvaltande myndighet för Eruf- och FRO-programmet. Förbundsministeriet med ansvar för arbetsmarknadsfrågor är förvaltande myndighet för programmet för ESF+ och FRO. Förbundsministeriet med ansvar för social- och hälsofrågor har motsvarande funktion för

172

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 173

Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über das Verwaltungs- und Kontrollsystem in Österreich für die Durchführung der Programme im Rahmen des Ziels „Investitionen in Beschäftigung und Wachstum in Mitgliedstaaten und Regionen und des Ziels Europäische territoriale Zusammenarbeit (Interreg) für die Periode 2021 bis 2027. (Avtal mellan den federala regeringen och förbundsstaterna, i enlighet med artikel 15a B-VG, om lednings- och kontrollsystem för genomförandet av programmen inom ramen för målet om investeringar för jobb och tillväxt i medlemsstaterna och regionerna samt målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) under perioden 2021–2027. Nedan benämnt ”Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027”). 174

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.

det renodlade programmet för ESF+. För samtliga program är det förvaltande myndighet som svarar för redovisningsfunktionen.

Österrike ingår i flera Interreg-program och ansvarar för funktionen som förvaltande myndighet för en del av dessa: Förbundsstaten Niederösterreich är förvaltande myndighet för programmet Österrike-Tjeckien, Företagsbyrån i förbundsstaten Burgenland (Wirtschaftsagentur des Burgenlands) för programmet Österrike- Ungern och förbundsstaten Oberösterreich för programmet Österrike- Tyskland/Bayern. Därutöver är förbundsstaten Salzburg respektive staden Wien förvaltande myndighet för de stora Interreg-programmen Alpine Space och Centraleuropa.

Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre

Det är de förvaltande myndigheterna som svarar för genomförande, utvärdering och redovisning av respektive program. Vad gäller Eruf- och FRO- respektive ESF+ och FRO-programmet sköts den initiala kontakten dock oftast av något av de fyra federala och elva delstatliga förmedlande organen, de så kallade finansieringsorganen. Finansieringsorganens uppgift är att hantera medfinansieringen av projekten. De ger råd till stödsökanden, beslutar om godkännande eller avslag på ansökningar om medfinansiering och övervakar finansieringsmottagare under hela projektfasen fram till utbetalning. Det förekommer att de förvaltande myndigheterna delegerar uppgifter såsom hanteringen av utlysningar och urval av projekt till de förmedlande organen, men upplägget varierar.

Inför innevarande programperiod tillsatte ÖROK en särskild programgrupp för att ta fram programmet för Eruf och FRO. Gruppen bestod av representanter både från de federala ministerierna och från förbundsstaterna. Programgruppen arbetade tillsammans fram ett

175

Artikel 4.1.1–3 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027. 176

https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/managing-authorities/austria_en, besökt 2023-11-16. 177

Artikel 4.1 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027. 178

Uppgifter från programhemsidan för Investeringar i sysselsättning och tillväxt Österrike 2021–2027, https://www.efre.gv.at/programm/ibw-efre-jtf/programmabwicklung, besökt 2022-12-20. 179

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.

programutkast som diskuterades med de förmedlande organen samt med de aktörer som ingått i programmets övervakningskommitté för den föregående programperioden. Parallellt fördes samtal mellan andra regionala aktörer och intresseorganisationer på förbundsstatsnivå. Detta gemensamma arbete mynnade ut i det kombinerade Erufoch FRO-program som sedermera antogs.

Liknande upplägg genomfördes för framtagande av programmet för ESF+ och FRO respektive det renodlade ESF+-programmet. Arbetet leddes av den förvaltande myndigheten som i dialog med de aktörer som ingått i övervakningskommittéerna för de tidigare programperioderna tog fram ett programutkast. Förslaget diskuterades med regionala och lokala aktörer och, precis som för Eruf och FROprogrammet, genomfördes en rad workshops och hearings där civilsamhället och andra fick möjlighet att komma med synpunkter.

Österrike har en lång tradition av starka partnerskap och lägger mycket kraft på att skapa förutsättningar för övervakningskommittéerna att kunna bedriva ett effektivt arbete. Tack vare ÖROK:s konstruktion skapas goda möjligheter att samordna central, federal och regional nivå samt civilsamhället.

Övervakning och kontroll

Det är Förbundsministeriet med ansvar för frågor om jord- och skogsbruk, regioner samt turism som fungerar som revisionsmyndighet för Eruf- och FRO-programmet. För ESF+ och FRO- programmet är det däremot Förbundsministeriet med ansvar för arbetsmarknadsfrågor som är revisionsmyndighet. När det gäller det renodlade programmet för ESF+ har Förbundsministeriet med ansvar för social- och hälsofrågor denna funktion. I de fall då den förvaltande myndigheten även fungerar som revisionsmyndighet fullgörs uppdraget av en sär-

180

Se redogörelsen i programmet, Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Österreich 2021–2027 EFRE & JTF, s. 106 f. 181

Se redogörelsen i programmen, ESF+ Programm Beschäftigung Österreich & JTF 2021– 2027, s. 110 f. och ESF+ Programm zur Bekämpfung materieller Deprivation Österreich 2021–2027, s. 32 f. 182

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.

skild enhet inom förbundsministeriet som är fristående från den övriga verksamheten.

I samband med att Österrike firade 25 år som medlemsland i EU genomfördes en stor undersökning av de kvantitativa effekterna av EU:s sammanhållningspolitik i landet. Enligt undersökningen hade den regionala fördelningen varit i huvudsak adekvat och effekterna av de finansierade åtgärderna goda. Stöden hade således bidragit till att minska de regionala skillnaderna inom landet samt främjat den ekonomiska tillväxten.

Vad gäller övervakningskommittéerna är det de förvaltande myndigheterna som har hand om tillsättningen samt bestämmer kommittéernas sammansättning för samtliga program.

Beträffande hanteringen av oegentligheter och brott föreligger en skyldighet för de organ som hanterar medel från fonderna att anmäla misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet till Olaf.

5.6.2 Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

En enhet på Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling fungerar som förvaltningsmyndighet för det österrikiska EHFVF-programmet. Vidare fungerar en annan av ministeriets avdelningar, med ansvar för kontroll och internrevision, som revisionsmyndighet.

För det österrikiska EHFVF-programmet finns en rad förmedlande organ som har hand om exempelvis godkännande av ansökningar. Totalt rör det sig om tio organ varav majoriteten utgörs av förbundsstaternas ledning. Det är Förbundsministeriet med an-

183

Artikel 6.4 Artikel 6.1.1–3 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.Det bör noteras att i artikeln anges att det är de federala ministrarna för respektive ministerium som innehar uppdraget som revisionsmyndighet. I realiteten är det dock ministeriet i dess helhet som fullgör uppgiften. 184

Quantitative Wirkungen der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik in Österreich – ein Beitrag zu 25 Jahre Österreich in der EU, Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), 2020. Rapporten finns tillgänglig på https://www.oerok.gv.at/fileadmin/user_upload /publikationen/O__ROK_207_Homepage-Version.pdf. 185

Quantitative Wirkungen der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik in Österreich – ein Beitrag zu 25 Jahre Österreich in der EU, ÖROK, 2020, s. 10. 186

Artikel 8.1 Avtal mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 188

Ibid. 189

Uppgifter från https://info.bml.gv.at/themen/landwirtschaft/eu-fischereipolitik/emfaf- 2021-2027/foerder info /uebersicht-bewilligende-stellen.html, besökt 2022-12-28.

svar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling som ansvarar för programmets övervakningskommitté, innehar ordförandeposten i kommittén samt står för sekretariatet.

Om något av de organ som hanterar medel från EHFVF stöter på misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet föreligger en skyldighet att anmäla detta till Olaf.

5.6.3 Inrikesfonderna

Det är Enheten med ansvar för migration, EU och internationella frågor på Förbundsministeriet med ansvar för inrikesfrågor som är förvaltningsmyndighet för Amif, BMVI och ISF i Österrike. En annan enhet inom ministeriet, med inriktning mot revision och kontroll, fungerar som revisionsmyndighet för samtliga tre fonder.

För Amif har förbundsministeriet delegerat en del uppgifter till två förmedlande organ:de delar av programmet som rör integrationsåtgärder hanteras av förbundskanslerns kansli, medan den nationella österrikiska integrationsfonden (Der Österreichische Integrationsfonds, ÖIF) ansvarar för övriga delar av implementeringen av Amifprogrammet. För ISF fungerar budgetenheten inom Förbundsministeriet med ansvar för inrikesfrågor som förmedlande organ.

Vad gäller övervakningskommittéerna för programmen är det den förvaltande myndigheten som ansvarar för tillsättningen av dessa. Om något av de organ som hanterar medel från fonderna vid sin handläggning stöter på misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet föreligger en skyldighet att anmäla detta.

190

https://info.bml.gv.at/dam/jcr:7a0bb179-460a-461e-bed2dfc32929327e/Gesch%C3% A4ftsordnung_EMFAF-BA%20(beschlossen).pdf. 191

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 192

Uppgifter från https://www.oerok.gv.at/eu-fonds-2021-2027/eu-foerderprogramme-inoesterreich, besökt 2022-12-28. 193

Uppgifter från https://www.bundeskanzleramt. Gv.at/agenda/integration/ projektfoerderung/asyl-migrations-und-integrationsfonds.html, besökt 2022-12-28. 194

Uppgifter från https://www.oerok.gv.at/eu-fonds-2021-2027/isf, besökt 2022-12-28. 195

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 196

Ibid.

5.6.4 Jordbruksfonderna

Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ

I Österrike trädde den nya regleringen om den gemensamma jordbrukspolitiken i kraft i början av 2023. Lagstiftningen, förordningen om strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken ersatte fyra tidigare förordningar på området.

Österrike har en uttalad målsättning att fokusera på effektivitet och att, med beaktande av det federala styrelseskicket, koncentrera EU-funktionerna till ett förhållandevis litet antal aktörer. Det är Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling som har det övergripande ansvaret för hanteringen av medel från de gemensamma jordbruksfonderna. Ministeriet fungerar som förvaltande myndighet och ansvarar därmed för den strategiska GJP-planen samt förvaltningen av denna. Vidare är ministeriet även behörig myndighet.

Den federala myndigheten Agrarmarkt Austria (AMA) fungerar som utbetalande organ för jordbruksfonderna.

Förmedlande och delegerade organ

Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling delegerar en stor del av sina uppgifter till ett antal förmedlande organ, i huvudsak förbundsländerna. Dessa hanterar allt från utlysningar till beslut angående vilka ansökningar som ska beviljas stöd. De förmedlande organen genomför också kontroller av olika slag samt sammanställer rapporter till Förbundsministeriet.

197

Die GAP-Strategieplan-Anwendungsverordnung (förordningn om tillämpning av GJPplanen för den gemensamma jordbrukspolitiken). 198

Dessa är Direktzahlungs-Verordnung (förordningen om direktstöd), Horizontale GAP- Verordnung (förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken), Verordnung zu Marktordnungsmaßnahmen im Weinbereich (förordningen om marknadsåtgärder inom vinsektorn) samt delar av Erzeuger-Ramenbedingungen-Verordnung (ramförordning för villkor för producente. 199

6 b § 1 st. 1–3 p Marktordnungsgesetz 2021 (2021 års lag om reglering av jordbruksmarknaden), BGBl. I Nr 77/2022. 200

6 § 1 st. 1–3 p 2021 års lag om reglering av jordbruksmarknaden. 201

GAP-Strategieplan Bericht 2021 (GJP för Österrike för perioden 2023–2027), s. 1226 f.

Övervakning och kontroll

Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling svarar för tillsättningen av fondernas övervakningskommitté samt är den myndighet som, efter nominering från representerade aktörer, utser kommitténs ledamöter. En särskild enhet inom ministeriet, fristående från den övriga verksamheten, är attesterande organ för jordbruksfonderna. Om något av de organ som hanterar medel från fonderna stöter på misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet föreligger en skyldighet att anmäla detta.

5.7 Några sammanfattande slutsatser

Vad gäller förvaltningskostnader för hanteringen av EU-medel med delad förvaltning kan konstateras att inget av de jämförelseländer som vi har undersökt har någon officiell och heltäckande sammanställning av detta, vilket försvårar en rättvis kostnadsjämförelse. Nedan följer en kort sammanfattning av några av de aspekter avseende systemen för hantering av EU-medel i de studerade länderna som vi menar är av intresse i en svensk kontext.

5.7.1 Förvaltande myndighet

Det kan inledningsvis konstateras att i princip samtliga länder vi har studerat i huvudsak organiserar hanteringen av EU-medel med delad förvaltning utifrån vad som skulle kunna betecknas som en princip om sakansvar; de ministerier eller myndigheter som har sakansvaret för det politikområde som berörs av ett program fungerar som förvaltande myndighet för programmet i fråga. Detta överensstämmer med den svenska linjen som hitintills har varit att ansvaret för att administrera och kontrollera stöd från EU-budgeten i första hand ska hanteras av förvaltningsmyndigheter som har ett verksam-

202

1 kap. 2 § 1 st. Die GAP-Strategieplan-Anwendungsverordnung (förordningen om strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken) samt e-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 203

E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02. 204

Ibid.

hetsansvar som överensstämmer med EU-budgetens målgrupp och utgiftsområde, så kallad sakområdeskompetens.

En genomgående målsättning för flera av våra jämförelseländer har varit strävan efter att koncentrera systemets funktioner till förhållandevis få aktörer. Beträffande Eruf, ESF+ och FRO har flera av länderna valt att ha en gemensam förvaltande myndighet för alla tre fonderna. Estland och Finland, som har ett gemensamt program för dessa fonder, har av naturliga skäl endast en förvaltande myndighet för programmet. Även Danmark, som har ett program per fond för Eruf, ESF+ och FRO, har en och samma förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken. Nederländerna har visserligen olika förvaltande myndigheter för de fyra regionala Erufprogrammen, men en och samma förvaltande myndighet för ESF+och FRO-programmet. Österrike sticker däremot ut då landet har en modell som bygger på att varje program inom Eruf, ESF+ och FRO har en egen förvaltande myndighet.

I likhet med Sverige har majoriteten av de länder vi studerat inte en särskild sektorsmyndighet med fokus på fiskerifrågor som ansvarar för EHFVF. Generellt är det i stället det departement som hanterar jordbruksfrågor som fungerar som förvaltande myndighet för programmet. Undantagen är Danmark, som har specialmyndigheten Fiskeristyrelsen som förvaltande myndighet, och Österrike, som har valt att låta en särskild enhet inom Jord- och skogsbruksministeriet fullgöra den rollen.

Beträffande Amif, BMVI och ISF har de länder som tilldelas medel från dessa fonder valt att använda sig av en gemensam förvaltande myndighet på departementsnivå. Med undantag från Nederländerna, där det är Justitieministeriet som sköter fonderna, är det i samtliga länder inrikesministerierna som har hand om programmen och implementeringen av systemen hänförliga till dessa. Detta kan jämföras med det svenska upplägget där Migrationsverket har hand om Amif, medan Polismyndigheten sköter BMVI och ISF.

I övrigt kan konstateras att de länder vi har studerat ofta har valt att lägga uppgiften som förvaltande myndighet på departementsnivå. Detta gäller även jordbruksfonderna. Endast Danmark har ett upplägg som liknar det svenska, där den statliga jordbruksmyndigheten har ett övergripande ansvar i egenskap av både förvaltande myn-

205

Prop. 1994/95:40. 206

Observera att Åland har ett separat program.

dighet och utbetalande organ. Det bör härvid nämnas att Sverige i jämförelse med de flesta andra länder har förhållandevis små departement och en delvis annorlunda förvaltningsstruktur. Många uppgifter som i andra medlemsstater sköts på departementsnivå hanteras i Sverige inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Detta påverkar grundförutsättningarna för förvaltningsorganisationen.

5.7.2 Förmedlande organ och genomförandet av partnerskapsprincipen

Användningen av förmedlande organ ser mycket olika ut bland de länder som vi har studerat. En del, exempelvis Danmark och Estland, använder sig av förhållandevis få förmedlande organ. Andra, såsom Finland, har ett stort antal förmedlande organ för nästan samtliga fonder. Att Österrike har många förmedlande organ kan delvis förklaras med landets federala statsskick och den maktdelning som detta medför mellan den federal nivån och förbundsländerna. Också Nederländerna, som inte är en förbundsstat, använder sig dock av provinserna som förmedlande organ beträffande exempelvis jordbruksfonderna.

Även hur den EU-rättsliga partnerskapsprincipen har genomförts varierar mellan länderna. Det finns emellertid anledning att notera att våra nordiska grannländer, Danmark och Finland, har partnerskapsorgan som har betydande likheter med Sveriges regionala strukturfondspartnerskap. Exempelvis lämnar både den danska Erhvervsfremmebestyrelsen och de finska samarbetsgrupperna rekommendationer om vilka ansökningar som ska beviljas stöd. Dessa rekommendationer är, precis som strukturfondspartnerskapens yttranden, bindande för de förvaltande myndigheterna eller de förmedlande organen och kan endast frångås under särskilda omständigheter. Såväl de danska som de finska organen har dock ett mer omfattande uppdrag än de svenska strukturfondspartnerskapen och är mer involverade i exempelvis det företagsfrämjande arbetet i stort. Det finns även anledning att nämna den nederländska modellen med expertkommittéer som är involverad i prioriteringen av ansökningar. Till skillnad från konstruktionerna i de nordiska länderna är de nederländska expert-

207

Det är inte känt för utredningen huruvida dessa upplägg har renderat kritik från kommissionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8).

kommittéernas yttrande emellertid inte bindande, utan endast rådgivande.

Skälen till att genomförandet av partnerskapsprincipen skiljer sig åt mellan olika medlemsstater är många. Några förklaringar som lyfts i litteraturen är skillnader avseende förvaltningsmodell och förvaltningskultur, regionala och lokala skillnader samt faktorer hänförliga till vilket inflytande och vilka resurser de parter som ingår i partnerskapen har. Studier har visat att en stabil institutionell situation som möjliggör vertikal och horisontell samverkan samt präglas av ett lyhört beslutsfattande på alla nivåer ger de bästa förutsättningarna för välfungerande partnerskap.

EU har under senare år vidtagit en rad åtgärder för att stärka partnerskapsprincipen och dess betydelse inom sammanhållningspolitiken. Vilka effekter detta har haft i medlemsstaterna varierar emellertid. Enligt en studie från 2016 medförde unionens ökade fokus på partnerskapsprincipen och antagandet av uppförandekoden (avsnitt 3.3.5) att principen stärktes i bland annat Tyskland, Frankrike och Nederländerna. Vad gäller Sverige kunde man däremot inte se någon sådan förändring. En möjlig förklaring till detta är enligt studien det faktum att Sverige redan hade väl etablerade partnerskap. Det ska dock påpekas att det finns forskning som tyder på att Sveriges relativt centraliserade styre och förhållandevis stora offentlig sektor i vissa fall försvårat genomförandet av partnerskapsprincipen. Generellt sett förefaller partnerskapsprincipen ha fått störst genomslag i större, mer decentraliserade medlemsstater med etablerade samarbetsmekanismer mellan nationell och regional nivå, medan mindre medlemsstater med mer centraliserad styrning haft svårare att genomföra principen.

208

Se exempelvis Hooghe, L. (Ed), Oxford, 1996, Jeffery, C., Journal of Common Market Studies, vol. 38, No.1, s.1–23; Börzel, TA. & Risse, T., Oxford, 2003 samt van Kersbergen, K. & Verbeek, B., Comparative European Politics, 2, 2004, s. 142–162. 209

Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidström, A. Oxford, 2011. 210

Se exempelvis Fleurke, F. & Willemse, R., Journal of European Integration, 2007, vol. 29, Issue 1och Keating, M., West European Politics, 2008 vol. 31:1-2, s. 60–81. 211

Se bland annat Östhol, A. and Svensson, B. (ed.), Nordregio Report, 2002:6, volume 4. 212

Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 ESI Funds, Final Report, Sweco & Spatial Foresight & Nordregio, 2016. 213

Ibid, s. 3. 214

För ytterligare resonemang se Dabrowski, M., European Urban and Regional Studies, 2014, vol. 21(4), s. 364–383 samt Europeiska Regionkommitténs yttrande, 146:e plenarsessionen den 12–14 oktober 2021, Lokala och regionala myndigheters konkreta medverkan i utarbetandet av partnerskapsöverenskommelserna och de operativa programmen för perioden 2021–2027.

5.7.3 Övervakning och kontroll

Många av länderna har valt att låta särskilda revisions- eller budgetavdelningar inom förvaltande myndighet fungera som revisionsmyndighet. Vissa länder har dock, i likhet med det upplägg som Sverige haft sedan 2007, valt att koncentrera revisionsfunktionen för alla program till en enda myndighet. Som exempel på detta kan nämnas Finland och Nederländerna där Finansministeriet respektive den statliga internrevisionen ADR är revisionsmyndighet för samtliga program. För Finlands del är detta ett relativt nytt upplägg där man hämtat inspiration från bland annat Sverige och Ekonomistyrningsverkets roll.

Värt att notera är även att det i våra jämförelseländer genomgående förefaller finnas en skyldighet att anmäla misstänkta fall av brottslighet antingen till nationell polis- eller åklagarmyndighet, eller i vart fall till Olaf. Detta innebär emellertid inte att det per automatik även finns en lagstadgad anmälningsskyldighet.

Det bör vidare nämnas att de länder som vi har studerat över lag inte har något välutvecklat system för uppföljning av administrativa kostnader för hanteringen av fondmedel.

5.7.4 Programstruktur

Även om utredningens avgränsning gör att fokus för vårt arbete inte ligger på programnivå utan på systemnivå finns skäl att uppmärksamma det faktum att Sverige och Nederländerna är ensamma om att använda sig av regionala program inom Eruf. Det kan konstateras att Sverige, som geografiskt sett visserligen är betydligt större, har mer än dubbelt så många Eruf-program som Nederländerna. I vår jämförelse har dock Sverige i särklass flest program inom Eruf, ESF+ och FRO; närmare bestämt elva stycken. Detta kan jämföras med Danmark och Österrike som båda har tre program. De länder som har gått längst vad gäller förenkling av programstrukturen är Estland och Finland som valt att ha ett enda gemensamt program för Eruf, ESF+ och FRO.

215

E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19. 216

Den svenska programmeringen innefattar åtta regionala och ett nationellt Eruf-program samt de två nationella programmen för ESF+ respektive FRO. 217

Observera att Åland har ett separat program.

5.7.5 Lagstiftningsstruktur

I vår internationella genomgång har vi även studerat hur länderna valt att organisera sin nationella lagstiftning avseende hanteringen av medel från EU-fonderna med delad förvaltning. Skillnaderna är visserligen stora, bland annat till följd av statsskick och lagstiftningsstruktur i övrigt, men vissa generella tendenser kan ändå skönjas. Ett genomgående tema är att de flesta av länderna aktivt arbetar för att förenkla och modernisera lagstiftningen på området och strävar efter att göra den mer lättöverskådlig. Flera länder har således valt att samreglera flera fonder, exempelvis Eruf, ESF+ och FRO eller Amif, BMVI och ISF i gemensamma förordningar och lagar. Vissa länder, som Estland, har valt att gå steget längre och har en enda gemensam lag för såväl Eruf, ESF+ och FRO som Amif, BMVI och ISF. Motsvarande upplägg finns till viss del även i svensk lagstiftning i form av den gemensamma förordningen för förvaltningen av Eruf, ESF+ och FRO. Däremot har Sverige valt att ha olika förordningar för Amif respektive BMVI och ISF.

Även inom den nya lagstiftningen för den gemensamma jordbrukspolitiken märks att flera av länderna har valt ett upplägg med en grundförordning som reglerar hela eller i vart fall stora delar av området och ofta ersätter ett flertal olika författningar. Ett exempel på detta är Österrike där den nya regleringen ersätter fyra tidigare förordningar. Liknande upplägg finns också i den nya svenska lagstiftningen om den gemensamma jordbrukspolitiken.

218

Samtliga Eruf-program, samt programmen för ESF+ och FRO regleras genom förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 219

AMIF regleras genom förordningen (2021:853) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden, medan BMVI och ISF regleras genom förordningen (2021:846) om förvaltning av fonden för inre säkerhet och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik. 220

Se förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Genom denna upphävs förordningen (2014:1101) om EU:s direktstöd till jordbrukare, förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder och förordningen (2015:407) om lokalt ledd utveckling.

6 Utmaningar med dagens förvaltning

Utredningen ska utvärdera om det finns områden där nuvarande struktur och organisation av myndigheter och övrig förvaltning försvårar en effektiv hantering av EU-medel. Det följande kapitlet inleds med utredningens iakttagelser vad gäller övergripande utmaningar med hanteringen av EU-medel med delad förvaltning samt ett antal konkreta problemområden som återkommer för en majoritet av fonderna (avsnitt 6.1.1–6.1.3). De fondövergripande utmaningarna kan dock inte ensamt ligga till grund för förslag på området varför en fördjupad analys görs av respektive fond utifrån den kontext som fonderna verkar i dag på EU-nivå och nationell nivå. Det innebär att fonderna under jordbruks- och fiskeripolitiken (EGFJ, Ejflu, EHFVF), fonderna under sammanhållningspolitiken (Eruf, FRO och ESF+) samt fonderna under migration-, säkerhets och integrationspolitiken (Inrikesfonderna Amif, ISF och BMVI) analyseras i separata avsnitt (avsnitt 6.2–6.5).

Iakttagelserna och analysen baseras primärt på utredningens bedömning av risken för att identifierade problem från föregående programperiod kvarstår i den förvaltningsorganisation som är aktuell för nuvarande programperiod.

6.1 Övergripande utmaningar vid hanteringen av EU-medel

EU-fonderna med delad förvaltning styrs av ett omfattande och detaljerat regelverk och består av ett stort antal och sinsemellan olika stödformer, stödmottagare och medfinansiärer. Hanteringen kompliceras därutöver av att institutionerna inom EU och medlemsstaterna företräder olika förvaltningskulturer som påverkar synen på styr-

ning, ansvar och kontroll. Dessa förutsättningar skapar utmaningar vid utformningen av en ändamålsenlig och effektiv hantering av EUmedel i Sverige.

Att systemet som hanterar EU-medel med delad förvaltning är komplext är en utmaning i sig, men leder också till svårigheter att få överblick över de utmaningar som förvaltningen har att hantera. I vår analys av systemet framkommer att det finns några övergripande problem och risker, medan andra endast rör en del av fonderna.

Användningen av EU-medlen styrs av målsättningar och prioriteringar från olika aktörer på europeisk, nationell och regional nivå. Detta leder till att det finns inbyggda målkonflikter och risk för bristande helhetsperspektiv i hanteringen av fonderna vilket i sig kan leda till bristande effektivitet och ändamålsenlighet. I det svenska förvaltningssystemet delar ett stort antal aktörer på ansvaret för hanteringen av en eller flera fonder, vilket riskerar att leda till otydlig ansvarsfördelning och styrning. Behovet av samordning och samverkan blir i en sådan struktur stort och detta leder till administrativa kostnader. Avsaknad av tydliga incitament och styrning mot samordning och samverkan riskerar att leda till lösningar där möjliga synergier och skalfördelar inte tas till vara, exempelvis avseende utvecklingen av teknik och system för stödhanteringen och kontroller. I det ansvar som regeringen givit förvaltande myndigheter följer inte alltid tillräckliga befogenheter att själva styra över kostnader och resultat. Därutöver finns det inom vissa delar av systemet även brister i förutsättningarna för ansvarsutkrävande. Ur stödmottagarens perspektiv kan mängden aktörer och kontaktytor upplevas som besvärligt och även påverka förvaltningens förmåga att förenkla förfaranden för stödsökande och minska deras administrativa bördor.

Ett komplext regelverk i kombination med mängden aktörer medför risker för rättssäkerheten. Det omfattande och detaljerade regelverket som hanteringen av EU-stöd baseras på skapar ett stort behov av regeltolkning. I kombination med mängden ansvariga aktörer, ökar detta risken för att regleringen tillämpas olika. Även stödet i form av information och rådgivning till dem som söker EU-medel riskerar att skilja sig åt. Allt detta påverkar likvärdigheten i systemet negativt. Information om stödsökande är fördelat på ett stort antal myndigheter med begränsade förutsättningar att dela information med varandra. Även detta ökar risken för att medlen hanteras på ett felaktigt sätt.

Mängden program och ansvariga myndigheter och aktörer innebär även utmaningar vad gäller flexibilitet och beredskap för att kunna hantera nya finansieringsformer som kan uppkomma inom en programperiod. Det medför också svårigheter att hantera förändringar av fondernas inriktning och omfattning. Förändrade förutsättningar under och mellan programperioder kan förväntas även i framtiden och är en viktig förutsättning att ta hänsyn till vid utformning av systemet.

6.1.1 Höga förvaltningskostnader för vissa fondprogram och stödformer

Som framgår av avsnitt 4.2 uppgick de svenska förvaltningskostnaderna för EU-medel med delad förvaltning till 7,4 procent av de totala programmedlen eller cirka 7 öre per utbetald stödkrona under perioden 2015–2022. Måttet avser de förvaltande myndigheternas verksamhetskostnader och ESV:s kostnader för revision i förhållande till EU-fondprogrammens totala omsättning, inklusive all offentlig och privat medfinansiering. Efter avdrag för finansiering med tekniskt stöd blir kostnadskvoten 5,7 procent. Eftersom hanteringen av EU-stöd är betydligt mer administrativt betungande än jämförbara nationella stöd är detta, enligt utredningens bedömning, inte en anmärkningsvärt hög kostnad. Tabell 6.1 visar de totala förvaltningskostnaderna för EU-stöd med delad förvaltning jämfört med några nationella stöd och andra referenspunkter.

Tabell 6.1 Förvaltningskostnader i relation till lämnade bidrag

Procent

Källa: Utredningen för hantering av EU-medel, Årsredovisningar för Försäkringskassan, Tillväxtverket och Post- och telestyrelsen samt Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar, Riksrevisionen, RIR 2019:1.

Även om höga förvaltningskostnader inte kan sägas vara ett generellt problem bedömer utredningen att kostnaderna är omotiverat höga för vissa stödformer inom EU-medelsförvaltningen. Det gäller framför allt stöd med finansiering från jordbruksfonderna där statens budget dessutom har belastats med kostnader för finansiella korrigeringar. Enligt de begränsade uppgifter som finns att tillgå om andra medlemsstaters kostnader för förvaltning av EU-medel skiljer Sverige ut sig med höga kostnader för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Förvaltningskostnaderna för de olika fonderna analyseras närmare i avsnitt 6.2–6.5.

En generell iakttagelse är att budgetärt mindre fondprogram tenderar att kosta mer att administrera per utbetald stödkrona än de budgetärt mer omfattande fondprogrammen. Det beror på att kostnaderna för fondprogrammens kontrollsystem fördelas på en mindre utbetalningsvolym jämfört med de större programmen som har fler och större ärenden. En annan generell iakttagelse är att det är dyrt att administrera fondprogram med många olika insatsområden, delbudgetar och alltför små projekt. I vissa fall, till exempel när det gäller stöd till lokalt ledd utveckling genom Leader, utgör småskaligheten själva idén med stödformen vilket bidrar till höga kostnader. Småskalighet och lokal förankring kan ha värden i sig, vilket det breda politiska stödet för Leader visar. Utredningen vill likväl betona vikten av enkla stödformer med en kritisk massa och villkor som är enkla att övervaka och följa upp. Detta är en nödvändig förutsättning för effektivitet i förvaltningen av EU-medel.

Närmare om tekniskt stöd (TA-medel)

I utredningens direktiv anges att vi ska utvärdera hur tekniskt stöd, så kallade TA-medel, används och har utvecklats över tid.

TA-medel används till en rad olika uppgifter kopplat till fondernas förvaltning såsom programförberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering, kommunikation och revision. Även stödmottagare kan få del av TA-medel om det behövs för att fonderna ska kunna förvaltas ändamålsenligt. Beloppen som kan anslås till tekniskt stöd är förordningsstyrda och begränsas för innevarande programperiod till

1 TA står för technical assistance. Den formella benämningen i de svenska översättningarna av begreppet som används i EU-rätten är tekniskt bistånd, se exempelvis artikel 36 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.

mellan 3,5 och 6 procent av EU-stödet beroende på fond. Figur 6.1 visar totalt utbetalat tekniskt stöd till svenska förvaltande myndigheter, stödmyndigheter och andra aktörer åren 2015–2022.

Figur 6.1 Utbetalat tekniskt stöd till olika mottagare 2015–2022

Miljoner kronor

113

704

1 569

29

Förvaltande myndigheter ESV Stödmyndigheter Övriga Källa: Förvaltande myndigheter och egna beräkningar. Tekniskt stöd från Regionalfondens Interregprogram är inte med i figuren.

Totalt uppgick TA-medlen till cirka 2,4 miljarder kronor under perioden. Den del som gick till stödmyndigheter utgjordes nästan uteslutande av Länsstyrelsernas TA-medel för förvaltningen av Landsbygdsprogrammet. ESV fick TA-medel från EHFF-programmet, regionalfondsprogrammen och det nationella socialfondsprogrammet. Övriga aktörer som fått medel för tekniskt stöd är de regioner som står värdar för de regionala strukturfondspartnerskapen samt Sveriges Lantbruksuniversitet som fått TA-medel för fortlöpande miljöanalys av verksamheter med koppling till åtgärder i Landsbygdsprogrammet.

Figur 6.2 visar utbetalat tekniskt stöd inklusive nationell medfinansiering som andel av myndigheternas kostnader för hantering av EU-medel. Det tekniska stödet finansierar i de flesta fall endast en mindre del av kostnaderna. Resterande del finansieras av myndig-

2 För Interregprogram är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent av EUmedlen.

heternas förvaltningsanslag. Andelen varierar från 12 procent hos Ekonomistyrningsverket till 100 procent hos Polismyndigheten. Exklusive ESV finansierar det tekniska stödet sammantaget cirka

24 procent av myndigheternas totala förvaltningskostnader.

Figur 6.2 Tekniskt stöd som andel av totala förvaltningskostnader för EU-medel med delad förvaltning 2015–2022

Procent

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

et a et et et n n V

n er

io ES

rk er et rk rk ete

ls h e h vis

ve ig

tv F-råd sve ig

ks re d n d

ty ES l. re

ru yn io

b ss llväx xk

n m Ti myn

rd d grat g e

Lä ö lis

Jo in

Mi Po

tn

ga st

vri rval

Ö Fö

Källa: Förvaltande myndigheter och egna beräkningar.

Vår samlade bedömning är att tekniskt stöd främst ska ses som en delfinansiering av förvaltningskostnader och att det i första hand är förvaltningsorganisationens effektivitet som är av intresse. Ett antal iakttagelser om tekniskt stöd kan dock göras. En sådan är att Sveriges val att få medlen utbetalade som schablonbelopp i stället för ersättning mot kostnadsredovisning har förenklat hanteringen betydligt. Inte minst minskar det risken för fel och åtföljande finansiella korrigeringar. En annan iakttagelse är att det skulle kunna finnas anledning att ifrågasätta lämpligheten i att revisionsmyndigheten, alltså ESV, ansöker om EU-medel hos de förvaltande myndigheter som de är satta att granska. Förfarandet är emellertid i enlighet med EU-regel-

verket och vi ser vi ingen anledning till att Sverige skulle säga nej till delfinansiering av EU-revisionens kostnader av principiella skäl.

6.1.2 Utmaningar för en samlad uppföljning av hanteringen av EU-stöd

Vi konstaterar att det är mycket svårt att hitta jämförbara kostnadsdata för hanteringen av de olika EU-stöden. Detta gäller såväl i jämförelse med andra medlemsländer som mellan olika fonder. Både sätten att mäta och prestationsmåtten varierar. Förklaringen till detta ligger delvis i att förutsättningarna att mäta skiljer sig åt; varje stöd har en verksamhetsmässig och politisk kontext. Alla myndigheter, förutom ESF-rådet, har dessutom utöver hantering av EU-stöd andra uppgifter och stöd att fördela och de samlade stöden redovisas primärt utifrån sin individuella verksamhetslogik och det politikområde de hör till. Vidare styrs systemet för uppföljning till stora delar av EUregelverket. Det systemet är skapat för att kunna fungera för 27 medlemsstater och är därför inte anpassat till varje lands nationella kontext. Utformningen av kraven för uppföljning varierar mellan de olika generaldirektoraten med bas i de olika förutsättningar som beskrivs ovan, men också utifrån olika traditioner och kulturer. Sammantaget är det en utmaning att bedöma och jämföra effektiviteten i hanteringen av just EU-medel. Utredningen bedömer, trots att sammanhangen skiljer sig åt, att det bör vara möjligt att öka enhetligheten i redovisningen av kostnader och andra prestationsmått och även av hur myndigheterna redovisar och redogöra för vilka stödmottagarna är. En ökad jämförbarhet möjliggör benchmarking och därmed förutsättningar för ökat lärande mellan de myndigheter som förvaltar EU-medel för delad förvaltning.

6.1.3 Beviljande av stöd till den egna myndigheten

EU-regelverket innehåller inga direkta förbud mot att en programmyndighet beviljar stöd till den egna myndigheten. Däremot krävs att den förvaltande myndigheten använder sig av urvalskriterier som är icke-diskriminerande samt säkerställer god och ändamålsenlig

användning av medlen. Därutöver måste också regleringen om intressekonflikter i artikel 61 i budgetförordningen respekteras. Enligt budgetförordningen ska kommissionen och medlemsstaterna tillämpa principen om sund ekonomisk förvaltning. En del i detta är att ha detaljerade regler och rutiner för att undvika och hantera faktiska och upplevda intressekonflikter samt att inrätta ett ändamålsenligt och effektivt internt kontrollsystem. För att kontrollsystemet ska svara mot EU:s krav krävs bland annat att principen om åtskillnad av funktioner mellan och inom programmyndigheterna respekteras.

Budgetförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Skyldigheten att förebygga och hantera intressekonflikter i enlighet med regleringen är därför inte beroende av eventuella nationella genomförandeåtgärder. Medlemsstaterna har dock fortfarande möjlighet att anta kompletterande eller mer långtgående nationella bestämmelser. I Sverige regleras programmyndigheternas arbete även av nationella regler såsom bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Här stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Även förvaltningslagen ställer krav på att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk. Regleringen innefattar dessutom jävsbestämmelser som anger under vilka förutsättningar en person som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut kan vara jävig samt vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av detta.

De svenska programmyndigheterna har delvis hanterat frågan om stöd till den egna myndigheten på olika sätt. Under 2019 genomförde Jordbruksverkets internrevision en granskning av hanteringen

3 Se artikel 73.1 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt i artikel 79.1 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer. 4 2018 års budgetförordning. Det kan noteras att artikelhänvisningen är den samma i 2018 års budgetförordning och i den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon officiell beteckning. 5 Artiklarna 36.1 och 63.1 i 2018 års budgetförordning. Artikelhänvisningarna är de samma i 2018 års budgetförordning som i den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon officiell beteckning. 6 Artikel 36.3.a i 2018 års budgetförordning. Artikelhänvisningen är den samma i 2018 års budgetförordning som i den nya budgetförordningen. som ännu inte fått någon officiell beteckning. Se även artikel 71.4 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt Europeiska kommissionens Vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt budgetförordningen (2021/C 121/01), nedan benämnd Kommissionens vägledning, s. 31 för ytterligare redogörelse. 7 Se bland annat 5 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). 8 Se 16–18 §§ förvaltningslagen.

av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet. En av iakttagelserna var att Jordbruksverket inom delar av programmet (kompetensutveckling och samarbete) beviljade medel till den egna myndigheten i högre utsträckning än till andra jämförbara stödsökande organisationer. En slutsats av detta var att det fanns en stor risk för att processen inte säkerställer likabehandling mellan Jordbruksverket och övriga stödsökande inom de nationella projekten. Myndigheten rekommenderades att säkerställa att tilldelningen av projektmedel är objektiv och transparent. Jordbruksverket har hanterat detta genom en intern regel för särskild prövning av myndighetens egna projektansökningar.

Totalt beviljades Jordbruksverket cirka 600 miljoner kronor från Landsbygdsprogrammet under föregående programperiod. Av detta belopp avsåg uppskattningsvis 200 miljoner kronor projekt där utföraren i sin tur upphandlades av Jordbruksverket. Länsstyrelserna beviljades cirka 890 miljoner kronor från Landsbygdsprogrammet. Av detta avsåg cirka 220 miljoner kronor upphandlade projekt. Sametinget beviljades omkring 8 miljoner kronor i stöd från Landsbygdsprogrammet.

Vad gäller länsstyrelserna skickas ansökningsärenden inom den strategiska planen för GJP 2023–2027 som berör det egna länet till andra län för handläggning och beslut. Den mottagande länsstyrelsen förordnas att handlägga och besluta i ärendet med stöd av 25 § i länsstyrelseinstruktionen (2017:868). Det län som förordnats att handlägga och besluta får även behörighet att arbeta i Jordbruksverkets system för det andra länets räkning.

Även Skogsstyrelsen har regelbundet beviljat stöd till den egna myndigheten avseende rådgivning med finansiering från Ejflu. Inför den nuvarande programperioden angavs i 6 kap. 2 § andra stycket, 9 kap. 44 § andra stycket och 64 § andra stycket förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik särskilt att stöd under vissa omständigheter får lämnas till en handläggande myndighet.

I havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet finns också exempel på att programmyndigheter är stödmottagare, bland annat mottar

9 Hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3-10117/2019. 10

Särskild prövning av Jordbruksverkets projektansökningar, Jordbruksverkets interna regler, 2022-08-24, dnr 3.1.17-15632/2022. 11

Exklusive medel för tekniskt stöd. 12

Egen uppskattning baserat på uppgifter från Landsbygdsprogrammets projektbank, www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-05-31.

såväl Havs- och vattenmyndigheten (HaV) som Jordbruksverket stöd till projekt som avser datainsamling. Bestämmelser om vilka som får motta stöd i fråga om programmets olika stödformer framgår av 3 kap. och 4 kap. förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. För flera av stödformerna specificeras att statliga myndigheter får motta stöd. I motsats till förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik innehåller förordningen om stöd från EHFVF dock inga särskilda bestämmelser om stöd till handläggande myndighet.

Inrikesfonderna är de fonder där den procentuellt största delen av stödet ges till de förvaltande myndigheterna. För såväl Amif som för ISF och BMVI är de förvaltande myndigheterna Migrationsverket och Polismyndigheten de enskilt största stödmottagarna. Under föregående programperiod mottog myndigheterna 804 miljoner kronor (48 procent av programmedlen) respektive 276 miljoner kronor (61 procent av programmedlen) exklusive tekniskt stöd från ISF och Amif. Till viss del beror detta på att myndigheterna är de enda möjliga stödmottagarna inom vissa programområden, men det förekommer också att myndigheterna beviljas stöd i konkurrensutsatta utlysningar. Att Migrationsverket ska använda medel från EU-fonderna för att finansiera och utveckla den egna verksamheten framgår uttryckligen av myndighetens instruktion, 4 § fjärde punkten förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. Motsvarande skrivning finns däremot inte i Polismyndighetens instruktion.

Till skillnad från ovanstående myndigheter har Tillväxtverket och ESF-rådet, som är förvaltande myndighet för Eruf respektive ESF+, på eget initiativ upphört att själva besluta om att ge EU-stöd till den egna myndigheten. Anledningarna till detta är i vissa fall att myndigheterna gjort bedömningen att det finns tveksamheter om ett sådant förfarande är förenligt med den nationella regleringens krav på saklighet och opartiskhet i fullgörandet av förvaltningsuppgifter och i andra att man bedömt att myndigheten har svårt att upprätthålla EU:s krav på principen om åtskillnad av funktioner.

Under senare tid har kommissionen riktat kritik mot utformningen och tillämpningen av de urvalskriterier som används inom Ejflu . Utöver detta, och den kritik som Jordbruksverkets internrevision

13 Intervjuer med Tillväxtverket och ESF-rådet under våren 2023. 14 Se exempelvis Europeiska kommissionen, DG Agri, Enquiry No RD3R/2020/001/SE concerning Rural Development EAFRD (2014–2020) (EAFRD Non-IACS), 2022-12-21.

tidigare framfört, har utredningen inte fått några indikationer på att de programmyndigheter som beviljar stöd till den egna myndigheten inte skulle efterleva EU:s krav på området. Utredningen ser inte heller att upplägget nödvändigtvis strider mot den nationella regleringen. Däremot bedömer vi att en förvaltningsorganisation som innebär att programmyndigheten beviljar den egna myndigheten betydande medel ställer stora krav på den förvaltande myndigheten som organisation samt ökar risken för uppkomsten av intressekonflikter och situationer som riskerar att äventyra förtroendet för verksamheten. Vidare kan bristande transparens i finansieringen av myndigheternas verksamheter försvåra regeringens styrning av myndigheterna. En minskning av förvaltningsanslaget av effektivitetsskäl blir till exempel verkningslös om den aktuella myndigheten kan låta verksamheten fortlöpa som vanligt med hjälp av projektmedel.

Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att organisationen av EU-fonderna noga bör analyseras för att säkerställa att placeringen av ansvaret som förvaltande myndighet är väl motiverat samt att det finns organisatoriska förutsättningar och rutiner som medför att hanteringen av fondmedel kan ske på ett rättssäkert och förtroendegivande sätt.

6.2 Iakttagelser om förvaltningen av jordbruksfonderna

Avsnittet inleds med en kort översikt över tidigare granskningar, kopplade till förvaltningen av jordbruksfonderna EGFJ och Ejflu, som vi beaktat i vårt arbete. Därefter redogör vi för våra iakttagelser och analys kring bland annat kostnader, reglering och antal aktörer.

6.2.1 Nyligen genomförda granskningar och utredningar

Förvaltningen av jordbruksfonderna har varit föremål för flera olika regeringsuppdrag och granskningar under senare år. Uppdragen har bland annat handlat om hur kostnaderna för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) kan sänkas. Uppdragen och rapporterna sammanfattas nedan.

Pågående regeringsuppdrag till Jordbruksverket om effektiviseringsåtgärder

I mars 2023 fick Jordbruksverket ett uppdrag av regeringen att redovisa förlag på effektiviseringsåtgärder för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt en långsiktig strategi för digital markuppföljning. Minst tre scenarier ska redovisas med förslag på åtgärder för ett mer effektivt genomförande av GJP från 2028. Scenarierna ska baseras på en målsättning om att kostnaderna för Jordbruksverket och stödmyndigheterna ska minska med 15, 25 respektive 40 procent, samtidigt som kostnaderna för stödmottagarna ska minska väsentligt, jämfört med dagens kostnader. Scenarierna ska vidare baseras på en målsättning om att de finansiella korrigeringarna för staten ska minska jämfört med perioden 2015–2022 och att Sverige ska ligga i framkant jämfört med andra medlemsstater i fråga om finansiella korrigeringar. Uppdraget ska slutredovisas den 31 maj 2024.

Uppdrag till länsstyrelsernas om administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd

Hösten 2021 fick länsstyrelserna ett uppdrag av regeringen att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd. I skälen för regeringens beslut angavs bland annat att det var angeläget att se över länsstyrelsernas administration för att säkerställa att den är ändamålsenlig, effektiv och kostnadsbesparande samt möjliggör uppfyllandet av både EU-gemensamma och nationella mål.

I avrapporteringen av uppdraget utvärderas tre alternativa förslag för att uppnå effektivisering i form av minskade kostnader, ökad måluppfyllelse och en ökad likformighet mellan länsstyrelserna. Det första innebär att en gemensam normerade och stödjande funktion inrättas inom länsstyrelserna. Det andra alternativet behandlar gränssnittet mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna vad gäller ajourhållning av markklasser och handläggning av stöd inom Leader. Här föreslås en överflyttning av uppgifter från Jordbruksverket till läns-

15 Uppdrag att redovisa förslag på effektiviseringsåtgärder för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt långsiktig strategi för den digitala markuppföljningen, LI2023/02044. 16 Se avsnitt 6.2.3 angående finansiella korrigeringar. 17 Rapportering – uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruksstöd och landsbygdsstöd (N2021/02521), Länsstyrelserna, dnr 601-7965-2021.

styrelserna. Det tredje alternativet innebär en koncentration av handläggning av jordbrukarstöd till sju länsstyrelser.

Länsstyrelsen konstaterade att det finns skalfördelar i handläggningen av jordbrukarstöd, i meningen att det finns ett negativt samband mellan länsstyrelsernas ärendevolymer och styckkostnader. Vad gäller kostnader för kontroll av jordbruksstöd och handläggning av landsbygdsstöd saknas skalfördelar men i rapporten anges att de skillnader som finns mellan olika länsstyrelser kan bero på regionala skillnader och andra faktorer som till exempel ledning och styrning. Länsstyrelsernas slutsats vad gäller kostnaderna var att det finns grund för ett samordnat effektiviseringsarbete både vad gäller handläggning och kontroll. Länsstyrelserna avrådde från koncentration i det kortare perspektivet.

Uppdrag till Statskontoret om uppföljning av Jordbruksverket

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en analys av verksamheten vid Jordbruksverket. I uppdraget ingick att lämna förslag på åtgärder som bör vidtas för att myndigheten ska uppnå en verksamhet och ekonomi i balans. Statskontorets samlade bedömning var att Jordbruksverkets förvaltningsanslag borde höjas från och med 2023. Som skäl för denna bedömning angavs bland annat följande: • Jordbruksverket har på kort sikt små möjligheter att minska sina

kostnader för hantering av EU-stöd. • Utrymmet för att effektivisera är litet. Effektiviseringar kräver

ofta initiala investeringar. Nyttan av åtgärderna hamnar enligt Stats-

kontoret ofta hos någon annan myndighet, till exempel hos läns-

styrelserna. • Om inga åtgärder vidtas finns en stor risk för sanktioner från EU.

Detta eftersom Jordbruksverket utan tillskott av medel får svårt

att leva upp till de krav som följer av EU:s regelverk. • Att som tidigare ge Jordbruksverket tillfälliga anslagsökningar mot-

verkar myndighetens arbete med att effektivisera verksamheten.

18

Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsättningar och vägar framåt, Statskontoret 2022:2.

Statskontoret bedömer att de förändringar i Jordbruksverkets styrning och organisering som regeringen respektive myndigheten har genomfört har gjort myndigheten bättre rustad för att hantera sitt samlade uppdrag. De förändringar som avses är till exempel ombildandet till styrelsemyndighet 2018 med en överdirektör och en stärkt ställning för internrevisionen. Även framtagandet av en ny verksamhetsstrategi för perioden 2020–2025, i vilken verksamhetens mål tydliggörs, anges som en viktig förändring.

Uppdrag till ESV om Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd

ESV fick 2020 ett regeringsuppdrag att göra en översyn av Jordbruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser. Syftet med översynen var att bidra till bättre förutsättningar för Jordbruksverket att hantera EUstödet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

ESV bedömde att myndighetens fokus på ekonomi och ekonomistyrning behövde skärpas, bland annat vad gäller prognosarbetet och uppföljning av effekter av genomförda åtgärder. ESV lyfte särskilt styrningen av it-utvecklingen och bedömde att det är angeläget att Jordbruksverket samordnar den med myndighetens ekonomistyrning i övrigt. ESV rekommenderade Jordbruksverket att ta initiativ till ett effektiviseringsprogram.

Riksrevisionens granskning av landsbygdsprogrammet

Under 2018 granskade Riksrevisionen om landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 hade utformats och genomförts på ett sätt som möjliggjorde att målen för programmen kunde nås på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterade att den komplexa programstrukturen, med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet försvårade genomförandet och ledde till ökade administrativa kostnader och försenade utbetalningar av stöd. Riksrevisionens övergri-

19 Uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner, N2020/01241/JL. 20 En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd, ESV 2021. 21 Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen, RIR 2018:26.

pande slutsats var att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet bidrog till en programstruktur som försvårade möjligheten att nå programmets mål.

Jordbruksverket rekommenderades bland annat att utveckla och förbättra sina rutiner och vägledningar. Detta för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. Den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen skulle enligt Riksrevisionen i ökad utsträckning kunna uppnås med tydligare rutiner och vägledningar.

6.2.2 Höga förvaltningskostnader

Förvaltningen av stöd som finansieras från jordbruksfonderna kostade i genomsnitt drygt 890 miljoner kronor per år 2015–2022. Dessa kostnader utgjorde över 7 procent av de totala förvaltningskostnaderna för EU-medel i Sverige. Av kostnaderna finansierades 23 procent genom tekniskt stöd från Ejflu och resterande del finansierades av förvaltningsanslag.

Kostnaderna fördelar sig ungefär lika mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna. Övriga myndigheters förvaltningskostnader för jordbruksfonderna är i jämförelse marginella. Sett över tid har Jordbruksverkets kostnader för hantering av EU-stöd ökat kraftigt. Sedan 2008 har myndighetens totala kostnader för stödhanteringen ökat med 107 procent i fasta priser. Under samma tidsperiod har motsvarande kostnader hos länsstyrelserna minskat med 24 procent. Figur 6.3 visar kostnadsutvecklingen för de båda myndigheterna sedan 2008 i fasta priser. Utvecklingen avspeglar de båda myndigheternas ansvarsområden, där Jordbruksverket har ett systemansvar medan länsstyrelserna ansvarar för merparten av den operativa verksamheten, det vill säga handläggning och kontroll.

Figur 6.3 Kostnadsutveckling för EU-stödhantering hos Jordbruksverket och länsstyrelserna 2008–2022

Miljoner kronor, 2021 års priser 700 600 500 400 300 200 100

0

Jordbruksverket Länsstyrelserna

Källa: Jordbruksverket och egen beräkning. Fastprisberäkning med implicitprisindex för statliga myndigheters konsumtionsutgifter. Kostnaderna avser administrationen av EGFJ, Ejflu och EHFVF.

Enligt Jordbruksverket har myndighetens kostnadsutveckling drivits av kostnader för utvecklingen av nya it-system och förvaltningen av befintliga system som måste fungera parallellt. Jordbruksverkets it-kostnader uppgick 2021 till 202 miljoner kronor varav en tredjedel avsåg utveckling av nya system. Förvaltningen av it-systemen utgjorde 42 procent av it-kostnaderna och resterande 25 procent var avskrivningskostnader. Under 2022 minskade it-kostnaderna till 167 miljoner kronor till följd av lägre avskrivningar och förvaltningskostnader. Utvecklingskostnaderna låg kvar på samma nivå.

Utöver stigande it-kostnader pekar Jordbruksverket på att handläggningskostnaderna har ökat som en följd av att myndigheten tog över stödhanteringen för programmet Lokalt ledd utveckling (LLU) 2014. I Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025 lyfter myndigheten fram följande kostnadsdrivande faktorer:

22 Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket rapport 2022:09, s. 25 f.

• Ökade krav och förväntningar på digitaliserad stödhantering. • Tillkommande krav på rapportering och uppföljningssystem från

EU-nivå under såväl föregående som inför nuvarande program-

period, vilket förutsätter fler och mer komplexa system. • Ökad hotbild och större krav på säker informationshantering och

it-säkerhet. • Stödsystemets utformning med återkommande reformer av GJP.

Under programperioden 2023–2027 uppges införandet av areal-

övervakning och grundvillkor vara särskilt kostnadsdrivande.

Enligt Jordbruksverket tillkommer den nytta som digitaliseringen kan medföra i första hand länsstyrelserna. Länsstyrelserna å sin sida pekar på brister i systemstödet, vilket bland annat har medfört stora ansträngningar i form av manuell handläggning av återkrav.

I Jordbruksverkets årliga uppföljning av verkets och dess stödmyndigheters kostnader för hantering av EU-medel skiljer myndigheten på kostnader för olika stödgrupper. De största stödgrupperna under föregående programperiod är jordbrukarstöd, det vill säga direktstöd, kompensationsstöd och landsbygdsprogrammets miljöersättningar, respektive landsbygdsstöd som avser projekt- och företagsstöd och miljöinvesteringsstöd inom Landsbygdsprogrammet. Då denna indelning inte är den mest ändamålsenliga för att kunna bedöma förvaltningsorganisationens förutsättningar under innevarande programperiod har utredningen valt att gruppera om kostnaderna utifrån en indelning som utgår från areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd. De olika stödgruppernas förhållande till varandra framgår av tabell 6.2.

23

Ibid, s. 26. 24

Intervju med Länsstyrelsen i Örebro 2023-01-09.

Tabell 6.2 Stödgrupper med finansiering från EGFJ och Ejflu

Stödgrupper som använts Stödgrupper i Jordbruksverkets i utredningens analys kostnadsuppföljning

Areal- och djurbaserade stöd (IAKS-stöd) Jordbrukarstöd Projekt- och investeringsstöd (ej IAKS-stöd) Landsbygdsstöd

Marknadsstöd

LLU Anm.: LLU avser medel till Lokalt ledd utveckling 2014–2021 med finansiering från Ejflu, Eruf, ESF och EHFF. Under programperioden 2023–2027 ingår lokalt ledd utveckling genom Leader i den strategiska planen och finansieras med medel från Ejflu.

Förvaltningskostnaderna för areal- och djurbaserade stöd är större än för projekt- och investeringsstöden i absoluta tal. Det beror på en avsevärt större ärendevolym. Mellan 2018 och 2022 kostade förvaltningen av areal- och djurbaserade stöd 654 miljoner kronor igenomsnitt per år, att jämföra med 270 miljoner kronor för projekt- och investeringsstöden. Räknat i kostnad per stödkrona är dock projektoch investeringsstöden dyrare. Kostnaden som andel av utbetalade medel uppgick till 12 procent för projekt- och investeringsstöd och 5,7 procent för areal- och djurbaserade stöd, se figur 6.4.

Figur 6.4 Årlig förvaltningskostnad för areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd 2018–2022

Miljoner kronor och procent av utbetalade medel

1 000 20%

Övriga myndigheter

750 15%

12,0%

Länsstyrelserna

500 10%

Jordbruksverket

5,7%

250 5%

Kostnad per stödkrona,

0 0% % höger axel

Areal- och Projekt- och

djurbaserade stöd investeringsstöd Källa: Egen bearbetning av uppgifter från Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU stöd 2022, Jordbruksverket, rapport RA23:10.

Länsstyrelserna står för i stort sett all handläggning av areal- och djurbaserade stöd medan Jordbruksverket står för utbetalningar, redovisning, rapportering, förvaltning och utveckling av stöd och itsystem. Även när det gäller projekt- och investeringsstöd står länsstyrelserna för merparten av handläggningsarbetet, men även Jordbruksverket och övriga stödmyndigheter handlägger delar av stöden. Arbetsfördelningen avspeglas också i hur kostnaderna fördelar sig mellan olika uppgifter hos myndigheterna. Hos länsstyrelserna dominerar handläggning och kontroll, medan Jordbruksverkets EU-stödkostnader domineras av kategorierna ”utveckling” respektive ”samordning, rapportering och verksamhetsstöd”.

Att kostnaderna för projekt- och investeringsstöd är högre per stödkrona än för areal- och djurbaserade stöd beror delvis på fler manuella moment och en process där stödhanteringen sker i två steg med både ansökan om stöd och ansökan om utbetalning. Andra sannolika förklaringar är den komplicerade stödstrukturen inom Landsbygdsprogrammet.

Kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling har i sin årliga aktivitetsrapport uppskattat medlemsstaternas kostnader för att hantera och kontrollera GJP-utgifterna till 2 256 miljoner euro, vilket motsvarar 3,6 procent av den gemensamma jordbrukspolitikens utgifter för budgetåret 2021. Kostnaderna för direktstödet uppgick till 2 procent och kostnaderna för stöd till landsbygdsutveckling uppgick till 5,7 procent av utgifterna inom respektive område. Även om Jordbruksverkets kostnadsuppgifter inte har exakt samma skärning, framstår de svenska förvaltningskostnaderna som betydligt högre än EU-snittet per utbetald krona. Kommissionen inkluderar liksom Jordbruksverket all offentlig medfinansiering i GJP-utgifterna. Medfinansiering är dock inte aktuellt för direktstödet.

I en annan studie har kommissionen försökt uppskatta förvaltningskostnader för IAKS-stöd och kommit fram till en kostnadsandel på mellan 3,5 och 3,9 i procent av årlig GJP-budget som administreras

25

Skogsstyrelsen, Sametinget och Havs- och vattenmyndigheten. 26

Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket 2022:09, s. 29. 27

Jordbruksverkets kostnadsuppgifter om jordbrukarstöd innehåller förutom direktstöd även miljöersättningar inom det före detta Landsbygdsprogrammet. Det svenska Landsbygdsprogrammet innehöll därtill ett mycket stort antal insatser. 28

IAKS är ett förordningsstyrt integrerat administrations- och kontrollsystem som tillämpas på areal- och djurbaserade interventioner med finansiering från både EGFJ och Ejflu.

med IAKS. Uppgifter för enskilda medlemsstater redovisas inte men enligt rapporten är skillnaderna stora mellan olika medlemsstater. Skillnaderna förklaras av en rad faktorer såsom jordbrukssektorns storlek och struktur i respektive medlemsstat, tilldelning från EU:s GJP-budget, valda stödstrukturer och hur administrationen har organiserats. Exempelvis kan det antas att medlemsstater med stor andel gårdsstöd i det tilldelade budgetkuvertet har en jämförelsevis låg kostnad för administration eftersom dessa stöd är betydligt enklare att hantera än stöd med mer komplicerade villkor. Vid jämförelser av förvaltningskostnader behöver man även beakta skillnader i lönenivå mellan olika länder.

Sammanfattningsvis framstår de svenska kostnaderna för förvaltningen av jordbruksfonderna som höga jämfört med genomsnittet för EU. Det går dock inte att avgöra i vilken utsträckning skillnaderna gentemot EU-nivån kan förklaras av geografi, strukturella faktorer, budgettilldelning från EU, vald mix av insatser eller skillnader i förvaltningsorganisationens effektivitet.

Stora skillnader i kostnader per ärende mellan länsstyrelser

Det finns relativt stora skillnader mellan länsstyrelserna vad gäller kostnader per ärende inom såväl areal- och djurbaserade stöd som projekt- och investeringsstöd. För de areal- och djurbaserade stöden uppgick de direkta kostnaderna per ärende till som lägst cirka 2 700 kronor i Gävleborgs län och som högst 5 000 kronor i Jämtlands län 2022. För projekt- och investeringsstöden varierade de direkta kostnaderna per ärende mellan 4 100 kronor i Kalmar län och 17 700 kronor i Gävleborgs län samma år, figur 6.5.

29 Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Publications Office, 2019.

Figur 6.5 Länsstyrelsernas kostnader per stödärende 2022

Direkta kostnader, kronor per ärende

Gävleborgs län

Västernorrlands län

Västerbottens län

Blekinge län

Uppsala län

Södermanlands län

Norrbottens län

Jämtlands län

Jönköpings län

Värmlands län

Kronobergs län

Stockholms län

Skåne län

Örebro län

Gotlands län

Hallands län

Dalarnas län

Västmanlands län

Västra Götalands län

Östergötlands län

Kalmar län

0 5 000 10 000 15 000 20 000

Direkt kostnad per ärende - projekt- och investeringsstöd

Direkt kostnad per SAM-ansökan - Areal- och djurbaserade stöd

Källa: Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU -stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10. Jordbrukarstödsärenden från Blekinge län hanteras av länsstyrelsen i Skåne.

I det tidigare nämnda regeringsuppdraget (avsnitt 6.2.1) till länsstyrelserna att föreslå hur handläggning och kontroll av ärenden inom stödhanteringen kunde effektiviseras från 2023 ingick att redovisa vad kostnadsskillnader mellan länen beror på. De statistiska analyserna i redovisningen av uppdraget visade på få statistiskt signifikanta samband, men för areal- och djurbaserade stöd konstaterades det att det finns ett negativt samband mellan styckkostnader och ärendevolym. Med andra ord finns det skalfördelar vad gäller handläggning av arealoch djurbaserade stöd. Motsvarande samband fanns inte för projektoch investeringsstöd och inte heller i kontrollen av areal- och djurbaserade stöd. I brist på mer finfördelade kostnadsdata bedömde länsstyrelserna i rapporteringen av uppdraget att mjuka faktorer såsom ledarskap, medarbetarskap, samarbetsklimat, kvalitetssäkring och arbetssätt sammantaget inverkar på skillnader i kostnader mellan länen.

Administrativa bördor för mottagare av GJP-stöd

Alla EU-stöd är förknippade med administrativa bördor för stödmottagarna. Det kan till exempel handla om nedlagd tid för ansökan eller kostnader för att mobilisera medfinansiering. Stöden inom området söks nästan uteslutande av lantbruksföretag, som antingen lägger ned egen tid eller anlitar konsulter för att få hjälp med stödansökningar. För stöden inom GJP finns det också kostnader förknippade med att hålla sig à jour med och följa aktuella stödvillkor, exempelvis när det gäller djurvälfärdsersättningar. Eftersom Jordbruksverket utfärdar föreskrifter för samtliga stöd med finansiering från EGFJ och Ejflu ska myndigheten bland annat beräkna vilka kostnader den föreslagna regleringen medför för företag, i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Senast gjordes detta i samband med att myndigheten föreslog nya föreskrifter för stödordningar med finansiering från GJP som skulle börja gälla från 2023.

Konsekvensbeskrivningarna innehåller bedömningar för samtliga stöd som omfattas av de nya förordningarna utifrån antaganden om bland annat population, timlön, frekvens och externa kostnader i form av konsulthjälp. Totalt uppgår de uppskattade administrativa bördorna till följd av nya föreskrifter till cirka 75 miljoner kronor. Om ytterligare cirka 39 miljoner kronor, som Jordbruksverket bedömer härrör från utformningen av EU-regler för inkomststöd, räknas in blir den totala bördan för stödmottagarna cirka 114 miljoner kronor per år. Det motsvarar 1,0 procent av den strategiska planens totalbudget utslaget per år under perioden 2023–2027. Annorlunda uttryckt indikerar detta att den administrativa bördan uppgår till cirka 1 öre per budgeterad stödkrona inom GJP.

30 Regelrådet har yttrat sig över konsekvensutredningarna från Jordbruksverket och funnit att de uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Tabell 6.3 Årlig administrativ börda av Jordbruksverkets föreskrifter med koppling till den strategiska planen 2023–2027

Föreskrift Mnkr

Föreskrifter om stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling 8,8 Föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2022:29) om direktstöd och grundvillkor 34,3 Föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2022:28) om miljöersättningar,

Källa: Egen sammanställning av uppgifter från Jordbruksverket. Administrativa bördor av ansökan om jordbrukarstöd inkluderar 39,1 miljoner kronor som enligt Jordbruksverket härrör från utformningen av EG-regelverket för gårdsstöd.

Utöver den administrativa bördan för ansökningar och stödvillkor kan jordbruksföretagen också drabbas av kostnader förknippade med försenade utbetalningar (låneräntor) eller annat som beror på myndigheternas hantering snarare än regelverkets utformning. Det kan även antas att tungrodd administration minskar incitamenten att överhuvudtaget söka vissa stöd. Till exempel befarar Jordbruksverket att kommissionens krav på att lantbrukare ska dokumentera efterlevnad av stödvillkor med geotaggade foton kan leda till färre stödansökningar vad gäller vissa miljöersättningar och därmed sämre måluppfyllelse för stöden.

EU-kommissionen har uppskattat lantbrukarnas administrativa börda till cirka 2 procent som andel av mottaget IAKS-stöd, baserat på intervjuer med ett urval av 122 lantbrukare i 12 medlemsstater, däribland Sverige. Uppgiften är ett medianvärde för intervjuade personer. Värt att notera är att tiden som krävdes för att fylla i ansökningar om stöd endast svarade för en mindre del av lantbrukarnas nedlagda tid på olika administrativa uppgifter, enligt undersökningen. Uppgifter förknippade med uppmätning av jordbruksmark uppskattades ta mest tid i anspråk.

Totalt uppgick medianvärdet för lantbrukarnas nedlagda tid på olika GJP-relaterade administrativa uppgifter till 15 timmar per år. I Sverige låg medianvärdet på 22 timmar. I monetära termer, när även ersättningar till externa konsulter inkluderas, var den administrativa

31

Intervju med Jordbruksverket 2023-04-18. 32

Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Europeiska kommissionen, Publications Office 2019.

bördan störst hos de svenska lantbrukarna i undersökningen, med över 900 euro per år (medianvärde), vilket framgår av Figur 6.6 nedan.

Urvalet lantbrukare i undersökningen baseras inte på ett representativt urval vad gäller till exempel gårdsstorlek och sökta ersättningar, varför man bör vara försiktig med slutsatser av materialet. Den uppskattade administrativa bördan för tre fjärdedelar av urvalet på EU-nivå låg på under 1 000 euro per år. För 90 procent av urvalet låg den på under 2 000 euro. När extremvärden exkluderas låg den genomsnittliga kostnaden per gård på cirka 220 euro. Rapporten redovisar inte uppgifter per medlemsstat när det gäller administrativ börda som andel av utbetalt stöd, men konstaterar att den låg under 2 procent för 54 procent av de intervjuade lantbrukarna och under 4 procent för två tredjedelar.

Figur 6.6 Administrativ börda förknippade med IAKS-stöd

Euro, medianvärde för intervjuade lantbrukare i 12 medlemsstater

Källa: Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Europeiska kommissionen, Publications Office 2019.

Det kan konstateras att ovan redovisade uppskattningar av GJPstödmottagarnas administrativa bördor baseras på ett antal osäkra antaganden. Vår bedömning är emellertid att de administrativa bördorna främst genereras av hur regelverk och ansökningsprocesser är utformade. En organisatorisk förändring med färre aktörer skulle sannolikt få begränsad effekt i sammanhanget.

33 I rapporten används Eurostatdata om arbetskraftskostnader i jordbrukssektorn för att värdera lantbrukarnas nedlagda tid.

6.2.3 Omfattande finansiella korrigeringar

Sverige har under den senaste programperioden varit föremål för stora finansiella korrigeringar avseende både EGFJ och Ejflu. Mellan 2016 och 2022 belastade sådana korrigeringar statsbudgeten med sammanlagt 1,17 miljarder kronor. Det motsvarar 168 miljoner kronor i genomsnitt per år. Utöver dessa redan återbetalda korrigeringar finns det också utestående korrigeringar på 293 miljoner kronor samt tre oavslutade ärenden med en osäker prognos för framtida korrigeringar på 1,73 miljarder kronor. De oavslutade ärendena redovisas som en ansvarsförbindelse i Jordbruksverkets årsredovisning. De finansiella korrigeringarnas storlek avgörs i en förhandling mellan kommissionen och respektive medlemsstat. I de fall en medlemsstat inte accepterar det slutligt fastställda beloppet finns möjlighet att föra talan mot kommissionen i EU-tribunalen.

I Sveriges fall beror de finansiella korrigeringarna framför allt på att Jordbruksverket har feltolkat EU:s regelverk och på att myndighetens it-system inte har levt upp till reglernas krav. En orsak till större finansiella korrigeringar under senare år har varit att systemet för hantering av återkrav avseende areal- och djurbaserade jordbrukarstöd inte har fungerat. Det har också handlat om att kommissionen och Jordbruksverket har haft olika syn på definitionen av betesmark. Problemen har till stor del varit kopplade till beslut som togs i samband med att den föregående programperioden startade 2014.

Finansiella korrigeringar av utgifter med finansiering från jordbruksfonderna innebär att Sverige går miste om EU-medel för utgifter som inte anses vara stödberättigade. EU-kommissionen återkräver felaktigt utbetalade belopp genom att reducera kommande utbetalningar med den beslutade korrigeringen (nettokorrigering). De korrigeringar som beslutats under ett år baseras på fel och oriktigheter som upptäckts tidigare år.

Finansiella korrigeringar kan tillämpas för enskilda fall, genom extrapolering av konstaterade fel i ett representativt urval fall eller

34

Skyddet av EU:s budget fram till slutet av 2015, Europeiska kommissionen COM (2016)486; EU-medelshantering i Sverige, ESV Rapport 2016:38; Jordbruksverkets årsredovisningar och budgetunderlag samt e-post från Jordbruksverket 2022-10-27. 35

Årsredovisning 2022, Jordbruksverket, s. 105 f. 36

Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? Statskontoret 2022:2. 37

När det gäller fonder inom sammanhållningspolitiken och inrikesfonderna kan medlemsstaterna under vissa förutsättningar ersätta icke stödberättigande utgifter med nya stödberättigande utgifter.

genom schablonkorrigeringar om det inte går att beräkna felets storlek. Extrapoleringsmetoden tillämpas vid systematiska fel och kan resultera i korrigeringar med stora belopp. Schablonkorrigeringar beräknas i procent (5, 10 eller 25 procent) på utbetalningar som gjorts 24 månader bakåt i tiden. Enligt Jordbruksverkets erfarenhet blir de slutliga korrigeringarna oftast lägre än kommissionens initiala förslag som en följd av förhandlingar under revisionsprocessen.

Effekten av en nettokorrigering på statens budget och på statens finansiella sparande är alltid negativ. Vid korrigeringar i enskilda fall kan Jordbruksverket i viss mån kompensera för detta genom att driva in felaktigt utbetalade belopp via återkrav gentemot stödmottagare som begått fel. När korrigeringen beräknas genom extrapolering eller med en schablon har felet snarare legat hos Jordbruksverket. Kostnaderna för finansiella korrigeringar finansieras via ett anslag i statsbudgeten och påverkar således statens utgifter. Figur 6.7 visar anslagsbelastningen per år 2016–2022. Medelsbehovet på anslaget är svårberäknat och i åtminstone ett enstaka fall har det blivit aktuellt med medelstillskott på ändringsbudget.

Figur 6.7 Anslagsbelastning av finansiella korrigeringar 2016–2022

Miljoner kronor 300

250

200

150

100

50

0

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Källa: Jordbruksverket

38 I höständringsbudgeten för 2016, prop. 2016/17:2, ökades anslaget med 75 miljoner kronor.

De finansiella korrigeringarnas omfattning och prognososäkerheten utgör stora problem i sig och kan göra att Sverige ses som ett högriskland med fler revisionsbesök som följd. I vissa fall hade korrigeringar kanske kunnat undvikas genom bättre dialog med kommissionen eller med myndighetens egna jurister. I underlaget till inriktningsbeslut om att införa förenklad hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet 2017 pekade verksjuristerna på att de föreslagna förenklingarna innebar ökad risk för sanktioner.

Enligt Jordbruksverket har risken för finansiella korrigeringar minskat eftersom myndigheten i stor utsträckning har kommit i kapp med anpassningen av it-systemens funktionalitet inför den nya programperioden. Risken kvarstår framför allt när det gäller betesmarksstöd där kommissionen och svenska företrädare inte haft samma syn på definitionen av betesmark.

Enligt kommissionen ger finansiella korrigeringar medlemsstaterna incitament att förbättra sina system och processer för att förhindra att framtida fel uppstår. Utredningen delar den bedömningen. Sveriges höga finansiella korrigeringar kombinerat med jämförelsevis höga kostnader för förvaltningen av jordbruksfonderna tyder på att det finns en betydande förbättringspotential i förvaltnings- och kontrollsystemet. Se kapitel 8 för ytterligare information om finansiella korrigeringar som en del av det samlade kontrollsystemet för EU-medel.

6.2.4 Komplex reglering, styrning och kontroll

Även om stödmyndigheterna står för en mycket stor andel av hanteringen av EU-medel är det formellt Jordbruksverket som har ansvar för den samlade hanteringen, regelefterlevnaden och för att styra arbetet på en övergripande nivå.

Av Jordbruksverkets instruktion framgår att myndigheten har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Sveriges landsbygdsprogram, havs-, fiskeri- och vattenbruks-programmet 2021–2027 och programmet Lokalt ledd utveckling med stöd från regionala utvecklingsfonden och socialfonden 2014–2020, samt att verket ska svara för utbetalningar från de aktuella fonderna.

39

Hanteringen av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3–10117/2019. 40

Intervju med Jordbruksverket 2023-03-08.

Av instruktionen framgår vidare att verket ska samordna länsstyrelsernas, Sametingets och Skogsstyrelsens handläggning av EUstöden till jordbruket och för landsbygdsutveckling samt att de ska bedriva internrevision av EU-stöden inom berörda myndigheter. Av länsstyrelsens instruktion framgår att länsstyrelserna har uppgifter kring lantbruk, landsbygd och fiske.

Som ackrediterat utbetalande organ har Jordbruksverket också ett formellt ansvar gentemot kommissionen för att alla utgifter ska vara lagliga och korrekta. Kraven på Jordbruksverket i detta avseende framgår av den så kallade ackrediteringsförordningen.

Ovanstående reglering innebär att styrningen av de 21 länsstyrelsernas arbete med hantering av EU-medel sker indirekt via Jordbruksverket och dess regleringsbrev. Länsstyrelserna kan i sammanhanget sägas utgöra Jordbruksverkets regionala organisation och styrningen sker genom Jordbruksverkets föreskrifter, avtal mellan myndigheterna och av Jordbruksverket framtagna skriftliga rutiner. För areal- och djurbaserade stöd fanns under förra programperioden 175 beslutade rutiner. För projekt- och investeringsstöden fanns 122 beslutade rutiner. Avtalen mellan myndigheterna är ett krav enligt ackrediteringsförordningen och specificerar vilka uppgifter som Jordbruksverket har delegerat till länsstyrelserna och vilka skyldigheter länsstyrelserna har i egenskap av delegerade organ.

I Riksrevisionens granskning av landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 var en av rekommendationerna att Jordbruksverket skulle utveckla och förbättra sina rutiner och vägledningar. Detta för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. Den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen skulle enligt Riksrevisionen i ökad utsträckning kunna uppnås med tydligare rutiner och vägledningar.

Under 2022 genomförde Jordbruksverkets internrevision en granskning med iakttagelser om stora förbättringsmöjligheter angående kontroller före utbetalning av stöd för ett urval stödformer med finansiering från EGFJ och Ejflu. I en annan granskning under 2022 iakttogs förbättringsmöjligheter angående handläggningsprocessen för projekt- och företagsstöd. I den förstnämnda rapporten

41 Se 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 42 Kommissionens delegerade förordning 2022/127 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 med bestämmelser om utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron. 43 Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen 2018.

gjordes iakttagelser om brister angående kontrollfrekvens, utförandet av kontroller, efterföljande rapportering och uppföljning. I den senare iakttogs brister angående kompetens, rutiner, it-system och informationskanaler. Flera av iakttagelserna har bäring på gränssnittet mellan Jordbruksverket och dess stödmyndigheter i form av bristande rutiner, kommunikation och uppföljning. Iakttagelserna gäller också hur arbetet utförs av länsstyrelser och skillnader vad gäller kompetens och arbetssätt.

Jordbruksverket har under flera år haft utmaningar med att svara upp mot de krav som ställs på myndigheten i egenskap av ackrediterat utbetalande organ. I myndighetens årsredovisning för 2019 bedömde Jordbruksverkets styrelse att det funnits brister i den interna styrningen och kontrollen avseende EU-stödhanteringen. Hösten 2020 ställde Regeringskansliet Jordbruksverkets ackreditering under prövning. Detta till följd av betydande förseningar vid beslut om återkrav för areal- och djurbaserade stöd samt brister vid överföring av fältkontrollresultat mellan olika system inför utbetalning. Efter genomförd handlingsplan avslutades prövningen i november 2021.

Statskontoret har i en uppföljning av Jordbruksverkets verksamhet konstaterat att regeringen beviljat 420 miljoner kronor i tillfälliga medel mellan 2016 och 2022 efter äskanden av myndigheten. Enligt Statskontoret har de tillfälliga medlen försvårat effektiviseringar och motverkat Jordbruksverkets arbete med att öka kostnadsmedvetenheten. I budgetpropositionen för 2020 minskades Jordbruksverkets förvaltningsanslag med 12 miljoner kronor i syfte att effektivisera förvaltningen och kontrollen av EU-stöd. I budgetpropositionen för 2023 föreslog regeringen en ökning av Jordbruksverkets förvaltningsanslag med 45 miljoner kronor från och med 2023, vilket ska ses i ljuset av Statskontorets förslag om en permanent anslagsökning. Syftet med förstärkningen var att skapa förutsättningar att införa den nya reformen av jordbrukspolitiken för perioden 2023–2027 samt uppbyggnad, förstärkning och administration av system för att säkerställa korrekta stödutbetalningar till jordbruket och således minska risken för framtida finansiella korrigeringar.

44

Kontroller innan utbetalning av EU-stöd, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3- 01339/2022, Handläggningsprocessen för projekt- och företagsstöd, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3-10527/2022 samt intervju med företrädare för Jordbruksverkets internrevision 2022-11-24. 45

Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? Statskontoret 2022. 46

Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 23, avsnitt 2.8.2.

Länsstyrelserna anslagna medel för förvaltning och kontroll av EUmedel har också anpassats såväl uppåt som nedåt.

Enligt vår bedömning kan återkommande förändringar av anslagsnivåer försvåra en långsiktig verksamhetsutveckling hos myndigheterna. Förändringarna har delvis sin grund i skillnader mellan programperioderna och justeringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, men leder till en ryckighet som försvårar utveckling och effektiviseringen inom respektive myndighet.

Sammantaget bedömer vi att den indirekta styrningen av stödmyndigheterna i kombination med komplexiteten i det samlade regelverket innebär såväl ökade administrationskostnader som ökade risker för felaktigheter.

6.2.5 Stort antal aktörer

I kapitel 4 beskrevs de aktörer som deltar i hanteringen av EU-medel i Sverige. Som den största aktören samverkar Jordbruksverket i den nuvarande strukturen med 23 delegerade organ i samband med handläggningen av EU-stöd och med de 40 lokala aktionsgrupperna i samband med dessas handläggning av ärenden om stöd genom Leader. Eftersom stöden finns inom olika politikområden har verket också att förhålla sig till de olika regelverk som styr respektive område. I ansvaret ingår att samordna länsstyrelsernas, Sametingets och Skogsstyrelsens handläggning av EU-stöden till jordbruket och för landsbygdsutveckling och säkerställa att regelverket följs. Verket ska också samordna länsstyrelsernas samt HaV:s handläggning av stöden inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.

Enligt verkets instruktion ska det också finnas ett rådgivande organ för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden. I rådet ingår generaldirektören samt ledamöter och ersättare från Jordbruksverket och länsstyrelserna. Vid Jordbruksverket finns också ett kansli för det nationella nätverket för den gemensamma jordbrukspolitiken som ska finnas enligt GJP-regelverket. Inom verket finns också sekretariatsfunktioner för utvärdering, för den strategiska planens övervakningskommitté och för övervakningskommittén för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.

Som tidigare nämnts har ansvarsfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna varit föremål för vissa förändringar genom åren. Orsaken till förändringarna har skiljt sig åt, men har ofta handlat om att uppdraget har förändrats med anledning av förändrad inriktning i innehållet i programmen som styr implementeringen av GJP.

Sammantaget ställer det stora antalet aktörer inom hanteringen av EU-stöd på jordbruksområdet mycket stora krav på samtliga inblandande vad gäller till exempel verksamhetsutveckling, it-stöd, gemensamma arbetssätt och former för uppföljning och kontroll. Särskilt stora krav ställs på Jordbruksverket som har ansvaret att tillse att de delegerade organen fullgör sina uppgifter. Det stora antalet aktörer är kopplat till och förstärker problemen med styrning och kontroll som beskrivits ovan. Vi bedömer att det är angeläget att ta tillvara möjliga skalfördelar och effektiviseringsvinster i gränssnittet mellan Jordbruksverket och dess stödmyndigheter och även länsstyrelserna emellan. Sannolikt skulle ett minskat antal aktörer möjliggöra en effektivare och mer ändamålsenlig samlad förvaltning.

6.2.6 Programstrukturen och den framtida gemensamma jordbrukspolitiken

Under 2018 granskade Riksrevisionen om landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 utformats och genomförts på ett sätt som möjliggör att målen för programmen kan nås på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterade att den komplexa programstrukturen, med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet försvårade genomförandet och ledde till ökade administrativa kostnader och försenade utbetalningar av stöd. Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål.

Jordbruksverket konstaterar att myndigheten behövt lägga stora resurser på att åtgärda fel och brister i samband med införandet av landsbygdsprogrammet 2014–2020. Ett antal negativa konsekvenser lyfts fram av myndigheten såsom omfattande problem för stödmottagare i form av sena utbetalningar och långa handläggningstider, omfattande merarbete för Jordbruksverket, länsstyrelser och andra

47

Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen RIR 2018:26. 48

Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025, s. 19.

stödmyndigheter, problem att klara uppföljning, prognosarbete och rapportering om genomförandet av programmen.

Ett övergripande syfte med reformen av GJP inför den nya programperioden var att få ett enklare och effektivare stödsystem, både för företag och administrerande myndigheter. Därför hanteras stöd för landsbygdernas utveckling från och med 2023 i större utsträckning utanför GJP som nationella stöd. Landsbygdsutvecklingsåtgärderna som fortsatt finansieras inom GJP koncentreras i huvudsak till Leader. Budgeten för åtgärder som framgent inte hanteras inom ramen för GJP, till exempel bredbandsstöd, är totalt 4,3 miljarder kronor under perioden 2023–2027.

Även om ersättningsformerna i den strategiska planen är färre och har en enklare målstruktur än tidigare, finns det alltjämt exempel på åtgärder med små budgetar, delbudgetar och komplicerade stödvillkor som kan antas vara kostnadsdrivande. Utöver detta har Jordbruksverket som tidigare nämnts pekat på de återkommande reformerna av GJP som kostnadsdrivande i sig. Vid den senaste reformen ansågs införandet av arealövervakning och grundvillkor vara särskilt kostnadsdrivande. Det bör dock framhållas att EU-kommissionen bedömer att införandet av systemet för arealövervakning har potential att över tid förenkla genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken.

6.3 Iakttagelser om förvaltningen av havs-, fiskerioch vattenbruksfonden

I detta avsnitt beskrivs inledningsvis dagens rollfördelning vid förvaltningen av havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program. Därefter redogör vi för våra iakttagelser om kostnader, tidigare revisionskritik samt antal åtgärdstyper inom programmet.

6.3.1 Dagens rollfördelning

Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. Länsstyrelsen och HaV är förmedlande organ. Som förvaltande myndighet ansvarar Jordbruksverket för fördelning

49 Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 23, avsnitt 2.8.2.

av medel till länsstyrelserna och HaV samt fattar beslut om utbetalning för de ansökningar om utbetalning som länsstyrelsen eller HaV har handlagt och utrett.

Länsstyrelsen handlägger och fattar beslut om ansökan om stöd, ankomsthanterar och utreder ansökan om utbetalning för projektstöd för fiskehamnar och för olika investeringsstöd. Även Jordbruksverket prövar vissa stöd, till exempel vad gäller innovationsprojekt inom fiske, kompetensutveckling och nätverksbildande inom fiskeri- och vattenbruksnäringen. Verket handlägger även stöd till förvaltning av fonden (TA-medel). HaV prövar ansökningar om stöd till insamling av data som används vid utformningen av den gemensamma fiskeripolitiken.

Under 2022 handlade länsstyrelserna 100 stödärenden och 100 ansökningar om utbetalning. Jordbruksverket handlade 75 stödärenden och 185 beslut om utbetalning. HaV handlade under samma period två ärenden.

Länsstyrelsens hantering av stödärenden är sedan 2023 koncentrerade till fem länsstyrelser. Dessförinnan prövades stöden av samtliga 21 länsstyrelser. De fem länsstyrelserna prövar ansökningar som avser insatser i det egna länet eller angränsande län enligt nedanstående tabell.

Tabell 6.4 Beslutande länsstyrelser för ansökan om stöd från EHFVF

Beslutande länsstyrelse Ansökningar som avser insatser i

Länsstyrelsen i Västra Götalands län Hallands, Jönköpings, Värmlands

eller Västra Götalands län Länsstyrelsen i Blekinge län Blekinge, Kalmar, Kronobergs eller Skåne län Länsstyrelsen i Stockholms län Gotlands, Stockholms Södermanlands, Uppsala,

Västmanlands, Örebro eller Östergötlands län Länsstyrelsen i Gävleborgs län Dalarnas, Gävleborgs, Jämtlands,

eller Västernorrlands län Länsstyrelsen i Norrbottens län Norrbottens eller Västerbottens län Anm. Avser stöd som enligt 2 kap. 10 § förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden ska prövas av Länsstyrelsen.

50

Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10, s. 72.

Bakgrunden till beslutet att koncentrera handläggningen från 21 till fem länsstyrelser var en ojämn fördelning i antalet ärenden mellan länen och att vissa länsstyrelser endast handlade ett fåtal ärenden per år. Detta ledde bland annat till att det ansågs svårt att tillgodose kompetensförsörjningen i berörda länsstyrelser och upprätthålla en effektiv handläggning. Den ojämna fördelningen ansågs också leda till bristande likabehandling av ansökningar och till höga administrativa kostnader hos Jordbruksverket gällande stöd till handläggande myndigheter.

6.3.2 Höga förvaltningskostnader

EHFVF hör till de EU-fonder som är dyrast att administrera i förhållande till utbetalade medel. Under perioden 2015–2022 uppgick de samlade förvaltningskostnaderna till cirka 21 procent per utbetalad stödkrona.

Under 2022 kostade fondförvaltningen 35 miljoner kronor. Av detta bestod 11 miljoner kronor av kostnader för direkt ärendehantering och kontroll hos Jordbruksverket, länsstyrelserna och HaV. Merparten av kostnaderna, 21 miljoner kronor, handlade i stället om Jordbruksverkets kostnader för samordning, utredningar, utveckling, normering och information. Kostnaderna för Ekonomistyrningsverkets (ESV) revision av fonden uppgick till knappt 4 miljoner kronor.

Att en så stor andel av resurserna behöver läggas på annat än direkt ärendehantering förklaras delvis av att kostnaderna för havsoch fiskeriprogrammets kontrollsystem fördelas på en mindre utbetalningsvolym jämfört med större fondprogram. En annan förklaring är samordningskostnaderna vilka borde kunna minska i och med att antalet länsstyrelser som deltar i förvaltningen har gått från 21 till fem från och med 2023.

51 Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EUfonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027, Jordbruksverket, dnr 3.4.17-02940/2020. 52 Egen bearbetning av uppgifter i Jordbruksverket rapport RA23:10.

6.3.3 Stort antal åtgärdstyper

En delförklaring till de höga kostnaderna är enligt vår bedömning att havs- och fiskeriprogrammet under föregående programperiod bestod av många olika åtgärdstyper med små budgetar.

Inför programperioden 2021–2027 har fondens tillämpningsområde utökats. Regeringen har dock haft ambitionen att stöden ska bli färre än tidigare, att överlappningar ska undvikas och att åtgärderna ska vara enklare att förstå och redovisa av stödmottagare samt att handläggningen i hög grad ska kunna ske med hjälp av förenklade kostnadsalternativ. Det innebär att de stödsökande behöver redovisa färre underlag vilket i sin tur innebär en förenkling och tidseffektivisering i handläggningen. Ambitionen att minska antalet åtgärder har resulterat i att dessa minskat från tidigare 36 till 22 i den nuvarande programperioden.

Trots förändringarna kan vi konstatera att även det nya programmet innehåller ett stort antal åtgärder i synnerhet sett i förhållande till den totala budgeten.

6.3.4 Regelverkstillämpning och revisionskritik

Till skillnad från de övriga fonder som Jordbruksverket hanterar utgår styrningen av EHFVF från det fondgemensamma regelverket (CPR) som bland annat också inkluderar fonderna under sammanhållningspolitiken. En följd av detta är att det finns vissa skillnader mellan de båda regelverken när det gäller hur förvaltnings- och kontrollsystemen ska vara uppbyggda.

Under den föregående programperioden tillämpade Jordbruksverket under en period GJP-regelverket för fonden, vilket resulterat i återkrav och avbrutna betalningar från EU-kommissionen. I samband med granskningen av Jordbruksverkets förvaltning under 2022 lämnade ESV ett uttalande med reservation ”med begränsad inverkan”. Detta för att Jordbruksverket inte hade följt EU:s krav på redovisning av stödberättigande kostnader för programmet inom EHFVF.

53

Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10, s. 38. 54

Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsättningar och vägar framåt, Statskontoret 2022:2, s. 89 f. 55

Årsredovisning 2022, Ekonomistyrningsverket.

Inför den innevarande programperioden fick ESV ett regeringsuppdrag att stötta Jordbruksverket i framtagandet av den beskrivning av programmets förvaltnings- och kontrollsystem som ska skickas in till kommissionen i början av varje ny programperiod.

6.4 Iakttagelser om förvaltningen av regional- och socialfonderna

Detta avsnitt inleds med en redogörelse för tidigare granskningar och utredningar kopplade till förvaltningen av fonderna under sammanhållningspolitiken, Eruf och ESF, som vi beaktat i vårt arbete (6.4.1). Därefter beskrivs våra iakttagelser vad gäller bland annat kostnader, nyttjandegrad och förutsättningar för synergier mellan dessa fonder (6.4.2–6.4.7). Efter detta följer våra iakttagelser vad gäller systemet med strukturfondspartnerskap (6.4.8). Avsnittet avslutas med iakttagelser vad gäller hanteringen av Interregprogram med fokus på de program som har en svensk förvaltningsmyndighet (6.4.9).

6.4.1 Nyligen genomförda granskningar och utredningar

Riksrevisionens granskning av systemet med regionala strukturfondspartnerskap

Riksrevisionen granskade under 2020 systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Riksrevisionen granskade om systemet med strukturfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogrammen i Sverige. Bedömningen var att det finns flera problem med systemet som innebär bristande förutsättningar för ett effektivt genomförande. En av Riksrevisionens rekommendationer till regeringen var att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. En annan rekommendation var att regeringen bör förtydliga ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna och ställa flera krav på hur partnerskapen ska genomföra sitt arbete. Se vidare avsnitt 6.4.8.

56 Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel, Riksrevisionen, RIR 2020:10.

Riksrevisionens granskning av den regionala utvecklingspolitiken

Under 2022 granskade Riksrevisionen regeringens organisering, styrning och uppföljning av den regionala utvecklingspolitiken. Granskningens övergripande slutsats var att regeringens hantering av statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken gett svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande för att nå politikens mål. På övergripande nivå handlade det om bristande tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv i regeringens styrning och organisering av statens insatser. Enligt Riksrevisionen får detta konsekvenser för bland annat samverkan mellan sektorer och förvaltningsnivåer, utvärdering av politikens samlade effekter och regionernas förutsättningar för att hantera det regionala utvecklingsansvaret. Riksrevisionen ansåg också att genomförandet av regeringens nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 påverkades av bristerna.

Riksrevisionen rekommenderade mot bakgrund av detta att regeringen skulle utreda den regionala utvecklingspolitiken samt säkerställa att regleringsbrev och andra uppdrag avseende regional utveckling har tydliga syften, krav och förväntningar på statliga myndigheters samverkan med varandra och med regioner. Vidare rekommenderades att regeringen skulle ge Tillväxtverket i uppdrag att följa upp genomförandet av den nationella strategin för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 samt att Regeringskansliet skulle ta fram riktlinjer för utformning av erbjudanden och myndighetsuppdrag med regioner som målgrupp.

Övriga relevanta granskningar och utredningar

Utöver ovan nämnd granskning har inte förvaltningen av fonderna under sammahållningspolitiken varit föremål för några utvärderande regeringsuppdrag, granskningar eller offentliga utredning under den senaste 10-årsperioden. Inför programperioden 2007–2013 tillsatte regeringen Organisationsutredningen för regional tillväxt (N 2005:01). Uppdraget innebar bland annat att lämna förslag till en organisation för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik. Utredningen föreslog bland annat att förvaltning och utbetalningar av såväl natio-

57

Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande, Riksrevisionen, RIR 2022:8.

nella medel för regional utveckling som EU-medel för Eruf och ESF ska samordnas i en rikstäckande nationell myndighet med regionala enheter. Utredningen föreslog vidare en utvecklingsorganisation bestående av regionala beslutsgrupper. Inom utvecklingsorganisationen skulle beslut fattas om innehåll i program samt insatser och projekt för genomförande av program för regional utveckling. Förvaltningsmyndigheten skulle ta formella beslut i egenskap av förvaltande, attesterande eller utbetalande myndighet.

6.4.2 Förvaltande myndigheters roll och ansvar

Som redogjorts för i avsnitt 3.2.2 realiseras sammanhållningspolitiken i Sverige genom de projekt som finansieras genom Eruf, ESF+ och FRO. I EU:s förordning 2021/1060 om gemensamma bestämmelser (CPR) fastställs de politiska målen och reglerna för programplanering, övervakning och utvärdering samt förvaltning och kontroll av de unionsfonder som genomförs inom ramen för delad förvaltning. I de fondspecifika förordningarna fastställs de allmänna målen för ESF+, Eruf och FRO och särskilda bestämmelser för vilka typer av verksamhet som kan finansieras av dessa fonder.

Som redogjorts för i kapitel 4 är Tillväxtverket förvaltande myndighet för program med finansiering från Eruf och FRO medan ESFrådet är förvaltande myndighet för det nationella programmet för ESF+ samt den tillfälliga Brexitjusteringsreserven. Under föregående programperiod hanterade ESF-rådet även Fead som nu är en del av ESF+. Förvaltande myndighet är övergripande ansvarig för hanteringen av de fonder som man är satt att förvalta och har som tidigare angivits huvudansvaret för att fonderna genomförs ändamålsenligt och effektivt. Förvaltande myndighet har därför en rad olika uppgifter: • förvalta

– utlysa medel – välja ut insatser och besluta om dessa – betala ut medel

58 SOU 2006:3. 59 Se till exempel skäl 6 i ingressen till förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+. 60 Skäl 60 i ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 61 Artikel 72–73 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt 2 kap. § 6 förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.

• normera

– tydliggöra hur regelverket ska tillämpas och under vilka för-

utsättningar som medel kan beviljas

• kontrollera

– utföra förvaltningskontroller administrativt och på plats – införa åtgärder mot bedrägeribekämpning – förebygga, åtgärda och korrigera oriktigheter

• följa upp och utvärdera

– utvärdera programmen mot ett eller flera uppställda kriterier – rapportera output- och resultatindikatorer

– göra en halvtidsöversyn samt ta fram och överlämna en slut-

lig prestationsrapport för programmet till kommissionen

• kommunicera och synliggöra

– samordning och kommunikationsverksamhet rörande fonderna

samt säkerställa att information om mål, verksamhet, tillgäng-

liga finansieringsmöjligheter och resultat för de program som

den ansvarar för finns tillgängligt på en webbplats.

Punkterna ovan beskriver det grundläggande uppdrag som Tillväxtverket och ESF-rådet har som förvaltande myndighet för Eruf, FRO respektive ESF+. EU-regelverket tillåter att en förvaltande myndighet delegerar uppgifter till förmedlande organ, något som Sverige valt att inte införa för de aktuella fonderna. Utöver ovanstående uppgifter ger förvaltande myndighet stöd till övervakningskommittéerna samt upprätthåller en redovisningsfunktion.

62

Förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser; förordningen 2021/1058 om regionala utvecklingsfonden och sammanhållningsfonden samt 4 kap. § 9 förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 63

Artikel 72, 73 och 74 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 64

Artikel 16, 42, 43 och 44 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Ansvaret för utvärdering kan ligga på förvaltande myndighet eller medlemsstaten. I Sverige har förvaltande myndighet ansvaret. 65

Artikel 18 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Ansvaret ligger på medlemsstaten. Förvaltande myndighet är en central del av bedömningen i halvtidsöversynen av programmen. 66

Artikel 48 och 49 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 67

Artikel 75 och 76 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.

Flera aktörer är involverade i framtagande av programmen (avsnitt 4.2) liksom i genomförande av dessa. Förvaltande myndigheter driver inte projekten utan är beroende av att lämpliga aktörer söker medel för projekt (se avsnitt 4.4.3–4.4.4 för fördelning av stödsökande och medfinansiärer). Att mobilisera sökanden är därför en uppgift som myndigheterna beskriver att de arbetar aktivt med. Denna del av ansvaret kan sägas följa dels av det övergripande ansvaret för fondernas hantering, dels av uppdraget att kommunicera kring fonderna.

Närmare om Tillväxtverkets organisation och handläggningsprocess

Tillväxtverkets huvudkontor ligger i Stockholm. Det finns åtta regionala kontor placerade i Eruf:s åtta programområden. Tillväxtverket är samlokaliserade med ESF-rådet på samtliga dessa orter. Det nationella programmet, finansieringsinstrumenten i de regionala programmen liksom FRO handläggs i Stockholm. Ärendehandläggningen inom förvaltande myndighet är uppdelad i två delar, ansökan om stöd och ansökan om utbetalning. De två funktionerna ligger på två olika avdelningar; avdelningen Regioner och Företag som hanterar ansökningar om stöd respektive Kvalitet och kontroll (inklusive den så kallade Granskningsenheten) som hanterar ansökningar om utbetalning. Under avdelningen Regioner finns det tre regionala programenheter, Norra Sverige, Mellersta Sverige och Södra Sverige. Under dessa enheter fördelar sig de regionala kontoren där det återfinns åtta programansvariga, en för respektive regionalt program. Under avdelning Företag finns enheten Miljö och Innovation som hanterar det nationella programmet och FRO med varsin programansvarig. Handläggande enhet ansvarar för att informera om fondprogram, arrangera utlysningar, ta emot och bereda ansökningar om stöd, avslå ansökningar som inte uppfyller kraven, vidarebefordra godkända ansökningar till strukturfondspartnerskapen för prioritering, besluta om stöd och följa genomförandet av beviljade projekt och se till att de avslutas. Granskningsenheten inom avdelningen Rätts och kontroll ansvarar för att ta emot och bereda ansökningar om utbetalningar, genomföra skrivbordskontroller, stämma av ansökan

68 De regionala kontoren är placerade i Malmö, Jönköping, Göteborg, Örebro, Gävle, Östersund, Luleå, Stockholm. Tillväxtverket har också ett regionalt kontor i Arjeplog för annan verksamhet.

om utbetalning mot lägesrapporter som handläggande enhet tar fram samt genomföra kontroller på plats. De handläggande och granskande enheterna samverkar löpande och jobbar tillsammans i de olika skedena i hanteringen av en ansökan om stöd. Rätts och kontroll ansvarar för att ta fram föreskrifter och allmänna villkor för ansökning av medel från Eruf och FRO.

Gemensamt stöd till de handläggande enheterna finns på Enheten för tjänster och samverkan som ansvarar bland annat för framtagande av arbetsrutiner, handläggarstöd, checklistor, formulär och mallar. De arbetar tillsammans med Rätts och kontroll med stöd till handläggande enheter och granskare genom regeltolkning. Uppföljning och utvärdering hanteras av avdelningen STAB där övriga stödfunktioner finns, såsom ekonomi, HR, kommunikation och analys.

Närmare om ESF-rådets organisation och handläggningsprocess

ESF-rådets huvudkontor ligger sedan 2019 i Gävle. Myndigheten har regionala kontor på åtta platser i Sverige. Kontoren är som, angivits ovan, samlokaliserade med Tillväxtverkets regionala kontor. De åtta regionala kontoren och den nationella enheten ansvarar för hela handläggningskedjan, med motsvarande uppgifter som handläggande enheter hos Tillväxtverket. Det vill säga för att informera om fondprogram, arrangera utlysningar, ta emot och bereda ansökningar om stöd, avslå ansökningar som inte uppfyller kraven, vidarebefordra godkända ansökningar till strukturfondspartnerskapen för prioritering, besluta om stöd och följa genomförandet av beviljade projekt och se till att de avslutas.

På de regionala och på den nationella enheten arbetar samordnare (handläggare) och ekonomer. Dessa personalkategorier jobbar i team kring ansökningar om stöd där ekonomen gör bedömningar av kostnadseffektivitet och planerad budget i ansökningarna samt granskar och fattar beslut om utbetalningar. Det finns alltså ingen organisatorisk åtskillnad mellan hantering av stödansökningar respektive utbetalningsansökningar som hos Tillväxtverket. Utöver den regionala och nationella enheten finns även en förvaltningsorganisation som är underställd en förvaltningschef. Här ligger myndighetens stöd-

69

Tillväxtverket har delegerad rätt att ta fram föreskrifter men har för programperioden 2021– 2027 valt att ta fram allmänna villkor i stället för föreskrifter vid tillämpning av regelverket kopplat till Eruf (och FRO).

funktioner som ekonomi, HR, analys, kommunikation och it. Analys och kommunikationsenheten har ansvar för rapportering av individindikatorer och utvärdering. Som en del av förvaltningsorganisationen finns också en programenhet. Den har hand om uppföljning och rapportering av bland annat finansiella indikatorer samt normeringsarbete i form av framtagande av handläggarstöd, föreskrifter och allmänna villkor. Programenheten ansvarar också för att stödja de regionala enheterna i sakärenden och i programrelaterade frågor såsom tolkning av regelverk.

6.4.3 De regionala strukturfondspartnerskapens roll och funktionssätt

I Sverige har EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre genomförts genom bland annat genom systemet med strukturfondspartnerskap som inrättades 2007. Avsikten med att införa gemensamma strukturfondspartnerskap var att öka möjligheterna till samordning av insatser inom programmen. Förarbetena till regleringen hänvisar i övrigt huvudsakligen till den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013.

Den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 utgjorde Sveriges nationella strategiska referensram för sammanhållningspolitiken för den aktuella perioden. Strategin avsåg bland annat att vidareutveckla samordningen mellan den regionala utvecklingspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och den europeiska sammanhållningspolitiken i Sverige. Den låg också till grund för genomförandet av unionens sammanhållningspolitik i Sverige. Den nationella strategin var vägledande för regionala tillväxtprogram och för nationella myndigheter samt syftade till att utveckla dialogen och samspelet mellan aktörer på lokal, regional, nationell nivå och EU-nivå. Mot bakgrund av den nationella strategin fick strukturfondspartnerskapen en avgörande roll i besluts-

70 ESF-rådet har delegerad rätt att ta fram föreskrifter men har för programperioden 2021–2027 valt att ta fram allmänna villkor i stället för föreskrifter vid tillämpning av regelverket kopplat till ESF+. 71 Prop. 2006/07:92 s. 6. 72 Jfr prop. 2006/07:92. 73 En nationell strategi för regional konkurrenskraft, Entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, s. 4 f.

fattandet när det gäller beviljande av stöd från Eruf och ESF (nuvarande ESF+).

Strukturfondspartnerskapen regleras i lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. Det finns enligt 1 § i lagen åtta strukturfondspartnerskap. Indelningen motsvarar den geografiska indelningen som gäller för de regionala programmen för Eruf, de regionala handlingsplanerna inom det nationella programmet för ESF+ och den så kallade NUTS 2,-indelningen som inom EU används för statistikredovisning. Detta innebär att de regionala strukturfondspartnerskapen är uppdelade enligt följande. • Skåne-Blekinge alternativt Sydsverige (Skåne och Blekinge län) • Småland och Öarna (Kalmar, Kronobergs, Jönköpings och Got-

lands län) • Västsverige (Västra Götalands och Hallands län) • Östra Mellansverige (Uppsala, Södermanlands, Örebro, Västman-

lands och Östergötlands län) • Stockholm (Stockholms län) • Norra Mellansverige (Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län) • Mellersta Norrland (Jämtlands och Västernorrlands län) • Övre Norrland (Norrbottens och Västerbottens län).

Av 3 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap framgår att ett partnerskap består av förtroendevalda representanter för kommuner och regioner i berörda län samt, i vissa fall, Sametinget, företrädare för arbetsmarknadens organisationer, berörda intresseorganisationer, föreningar, och företrädare för de myndigheter som regeringen bestämmer. Det är regeringen som utser ordförande för strukturfondspartnerskapet. Ordföranden är vanligtvis en regionpolitiker. Ordförandena bjuder därefter in olika aktörer som efter ett nomineringsförfarande får delta med en representant i strukturfondspartnerskapet.

Strukturfondspartnerskapens huvuduppgift är enligt 1 § i lagen att yttra sig över vilka ansökningar som ska prioriteras bland de an-

74

Tillväxtverket använder sig av benämningen ”Skåne-Blekinge” medan ESF-rådet använder benämningen ”Sydsverige”. I båda fallen omfattas Skåne och Blekinge län.

sökningar som har godkänts av förvaltande myndighet för det berörda programmet. Partnerskapen hanterar ansökningar avseende både de regionala programmen för Eruf och regionalt tilldelade medel inom det nationella programmet för ESF+. Förfarandet inleds med att de förvaltande myndigheterna, ESF-rådet och Tillväxtverket, påbörjar handläggningen av ärendena. Detta innefattar bland annat kontroll av om stödet är förenligt med nationella och unionsrättsliga bestämmelser. Den förvaltande myndigheten granskar även om ansökan uppfyller grundläggande krav. Det sker också en granskning utifrån på förhand angivna kvalitetskriterier samt en bedömning av dessa. Resultaten av handläggningen sammanställs sedan i ett underlag för strukturfondspartnerskapens prioritering. Underlaget för prioritering ska senaste fyra veckor innan sammanträdet överlämnas till partnerskapen.

Därefter ska strukturfondspartnerskapen samråda med berörd region om projektens överensstämmelse med det regionala tillväxtarbetet i aktuellt län. Hur dessa samråd genomförs varierar. Det vanligaste är att regionerna tar fram någon form av skriftlig bedömning av de projekt som partnerskapen ska behandla, men det förekommer även andra upplägg. I många fall blir samråden ett tillfälle för regionerna att sinsemellan komma överens om vilka projekt de vill prioritera. Vid partnerskapets efterföljande sammanträde föredrar den förvaltande myndigheten de inkomna ansökningarna för partnerskapets ledamöter. Därefter väljer strukturfondspartnerskapet vilka projekt som ska prioriteras för finansiering. Beslutet ska vara enhälligt. Av förarbetena till lagen om strukturfondspartnerskap framgår att partnerskapen själva får avgöra vilka överväganden som ska göras när det gäller prioriteringarna, men att det inte i något skede är partnerskapets uppgift att ta ställning till enskilda delar av projekten. Partnerskapets yttrande ska innehålla en motivering till varje

75 2 kap. 11 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 76 E-post från Tillväxtverket 2022-11-25. 77 2 kap. 12–13 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 78 Enligt 2 § lagen om strukturfondspartnerskap ska partnerskapen samråda med berörd region som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i fråga om projektets överensstämmelse med det regionala tillväxtarbetet. Se även 2 kap. 14 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder som hänvisar till 2 § lagen om strukturfondspartnerskap. 79 Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? Riksrevisionen 2020:10 , s. 36. 80 2 kap. 15 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 81 1 § lagen om strukturfondspartnerskap och 2 kap. 15 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 82 Prop. 2006/07:92 s. 8 f.

prioritering. Motiveringen för varje enskild prioritering ska innehålla en redogörelse för det samråd som skett med berörda regioner och en bedömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlinjer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerskapets arbetsordning.

För att säkerställa såväl det nationella som de regionala strukturfondsprogrammens regionala förankring är utgångspunkten enligt förarbetena att den förvaltande myndigheten endast ska få bevilja stöd i enlighet med strukturfondspartnerskapets prioriteringar av ansökningar om stöd till projekt. Partnerskapens yttrande är följaktligen bindande för den förvaltande myndighetens fortsatta handläggning. Det är dock de förvaltande myndigheterna som fattar de formella besluten om att bevilja stöd. Besluten ska innehålla strukturfondspartnerskapens motivering. Ett beslut om att bevilja eller avslå en ansökan om stöd kan inte överklagas.

6.4.4 Kostnader för hanteringen av Eruf och ESF

Förvaltningen av stöd som finansieras från fonderna Eruf, ESF och Fead kostade tillsammans i genomsnitt cirka 274 miljoner kronor per år 2015–2022. Dessa kostnader utgjorde cirka 23 procent av de totala förvaltningskostnaderna för EU-medel i Sverige under föregående programperiod. Fondernas budget var under den föregående programperioden ungefär lika stora. Figur 6.6. visar förvaltningskostnaderna för respektive fond samt kostnaden per stödkrona.

83

2 kap. 16 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 84

Se prop. 2006/07:92 s. 6. 85

1 § sista stycket lagen om strukturfondspartnerskap. 86

2 kap. 17 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 87

4 kap. 11 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 88

Exklusive Interregprogram.

Figur 6.8 Förvaltningskostnader för program med finansiering från ESF och Fead respektive Eruf 2015–2022

Miljoner kronor och procent av totala programmedel

140

100 9,2% 10%

6,9%

0 0%

ESF & Fead Eruf

Årlig förvaltningskostnad (mnkr, vänster axel)

Kostnad per stödkrona (%, höger axel) Källa: Egen bearbetning av uppgifter från berörda myndigheter.

Förvaltningskostnader ESF-fonden

Eftersom ESF-rådets uppdrag helt och håller utgörs av hantering av EU-medel är samtliga kostnader hänförliga till den verksamhet som utredningen ska kartlägga och bedöma vad gäller effektivitet och ändamålsenlighet. I verksamhetskostnader ingår kostnader för verksamhet kopplad till stödhanteringen såsom handläggningen, kontroll och granskning, uppföljning och utvärdering. Även kostnader för utveckling och förvaltning av it-system ingår liksom lokalkostnader. Som redovisas i figur 6.8 har kostnaderna för hanteringen av fonderna ESF samt Fead i genomsnitt legat kring 156 mnkr per år. Utredningens beräkningar baserat på uppgifter om kostnader och utbetalningar från myndigheterna visar att kostnaden per utbetald stödkrona (inklusive regionernas finansiering och annan projektmedfinansiering) uppgår till 9,2 procent av utbetalade medel under programperioden.

Antalet årsarbetskrafter har under föregående programperiod legat i genomsnitt på 120 men ökat mot slutet av perioden och uppgick

89 Inkluderar ESF-rådets, Tillväxtverkets och ESV:s förvaltningskostnader för respektive fond. Notera att ESV:s kostnader för hanteringen av Eruf även inkluderar kostnader för revision av Interregprogram. 90 Av dessa kostnader är cirka 4 miljoner kronor hänförliga till ESV:s revisionsuppdrag för ESF och Fead.

2022 till 129. Ökningen har att göra med ESF-rådets uppdrag att hantera Brexitjusteringsfonden, ett uppdrag som kommer att slutföras under 2025. Då de disponibla fondmedlen för ESF+ minskade med cirka 10 procent programperioden 2021–2027 jämfört med föregående programperiod, har ESF-rådet fattat beslut om en ny målbemanning som ska nås 1 jan. 2025. Antalet årsarbetskrafter från 2025 och framåt ska justeras med målsättningen att nå cirka 113 årsarbetskrafter. För uppgifter inom handläggning och granskning planeras 68 årsarbetskrafter och för förvaltningsorganisationen i övrigt 45.

Prestationsmått

Myndigheten använder i årsredovisningen för 2022 prestationsmåttet kostnad per programärende där samtliga administrativa kostnader fördelas ut på antalet programärenden (tabell 6.5). Antalet programärenden utgörs av alla ärenden som handläggs i processen för ett projekt fram till slututbetalning. Måttet inkluderar separata ärenden för utlysning, avslag och bifall, avbrutna och hävda projekt. I snitt landar kostnader per ärende under programperioden mätt på detta sätt på 49 000 kronor. Myndigheten uppger i årsredovisningen att en minskning av kostnaden per programärende sker i takt med att tolkningar, rutiner och systemstöd utvecklas under programperioden.

Tabell 6.5 Kostnad per programärende för ESF och Fead 2015–2021

ESF & 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Totalt/ Fead snitt

Förv. kost. 157 812 157 926 156 047 139 427 146 455 137 117 145 017 1 039 801 Antal ärenden 1 035 1 845 3 020 4 264 3 620 3 832 3 766 21 382 Kost. per ärende 152 86 52 33 40 36 39 49 Källa: ESF-rådets årsredovisning 2022.

91

Årsredovisning 2022, ESF-rådet, s. 67. 92

Uppgifter från ESF-rådet. Se även Svenska ESF-rådet, målbemanning, dnr 2023/00269. Målbemanningsplanen anger en målbemanning 2025 på totalt 126 anställda, vilket utifrån tidigare utfall motsvarar cirka 113 årsarbetskrafter (90 procent av medelantalet anställda).

Definieras antalet ärenden i stället endast som antalet inkomna ansökningar som bifalls eller avslås uppgår antalet ärenden till 1 677 och kostnaden per ärende uppgår till i genomsnitt 620 000 kronor (tabell 6.6).

Tabell 6.6 Kostnad per ärende för ESF och Fead 2015–2021

ESF & 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Totalt/ Fead snitt

Admin. kostnader 157 812 157 926 156 047 139 427 146 455 137 117 145 017 1 039 801 Antal ärenden 473 220 201 161 171 387 64 1 677 Kost. per ärende 334 718 776 866 856 354 2 266 620 Källa: Egna beräkningar baserat på uppgifter från ESF-rådet.

Förvaltningskostnader för ESF i andra EU-länder

EU-kommissionen har försök att skatta medlemsstaternas kostnader för förvaltningen av ESI-fonderna för programperioden 2014–2020. Jämförelser mellan länderna görs för administrativa kostnader som andel av programbudget såväl som årsarbetskrafter i förhållande till programbudget. Årsarbetskraftsmåttet har fördelen att det delvis korrigerar för skillnader mellan ländernas olika kostnads- och lönelägen. Enligt rapporten ligger Sveriges kostnader för ESF med båda dessa mått högre än EU-snittet, se figur 6.9.

93 New assessment of ESIF administrative costs and burden, Europeiska kommissionen, 2018.

Figur 6.9 Årsarbetskrafter i förhållande till programbudget för ESF-fonden 2014–2020

2 1,8 1,6 1,4 1,2

1 0,8 0,6 0,4 0,2

0

LU PL CZ SK AT SE IT CY FR IE BE PT ES NL

BG MT EU DE DK UK RO GR HR

Källa: Excelunderlag till New assessment of ESIF administrative costs and burden, Europeiska kommissionen 2018.

Det går inte att med bas i denna data dra slutsatsen att Sveriges hantering av ESF-fonden är mindre effektiv än i jämförbara länder eftersom flera variabler spelar in. Det finns andra skillnader som påverkar kostnadsbilden länderna emellan såsom utformningen och innehållet i de nationella programmen, skillnader som kan förklara varför Sverige har fler årsarbetskrafter för hanteringen av fonden än genomsnittet i EU i nämnda rapport.

I rapporten beräknas kostnaderna för hanteringen av de olika fonderna och man har också fördelat kostnader på 42 olika administrativa uppgifter som medlemsstaterna är skyldiga att utföra. Mest resurskrävande i den svenska hanteringen av ESF är ”urval av insatser” (selection of operations and information of beneficiaries) samt olika kontrollrelaterade uppgifter såsom ”verifikationer och återkrav” (verifications for reimbursements of beneficiaries”). Enligt dataunderlaget till rapporten lade ESF-rådet också en i jämförelse med andra länder en högre andel av sina kostnader på just dessa uppgifter. Även

uppgiften att säkerställa ett system för att samla och lagra information ligger andelsmässigt högre än EU-snittet.

Förvaltningskostnader för Eruf

Till skillnad från ESF-rådet är bara delar av Tillväxtverkets verksamhet kopplad till hanteringen av EU-medel, och därmed är enbart delar av myndighetens totala verksamhetskostnader hänförliga till hanteringen av Eruf. Som figur 6.8 visar ligger kostnaderna för hanteringen av Eruf i snitt på cirka 140 miljoner kronor per år. I detta ingår kostnader för verksamhet kopplad till stödhanteringen såsom handläggning, kontroll och granskning, uppföljning och utvärdering. Även kostnader för räntor och amorteringar för it-system ingår samt overheadkostnader. Overheadpåslaget påverkas av hur stor verksamhet myndigheten har i övrigt. Lokalkostnaderna som andel av totala verksamhetskostnader för hela Tillväxtverket 2019 låg på drygt fem procent. Utredningens beräkningar baserat på uppgifter om kostnader och utbetalningar från myndigheterna visar att kostnaden per utbetald stödkrona (inklusive regionernas finansiering och annan projektmedfinansiering) uppgår till 6,9 procent av utbetalade medel under programperioden.

Antalet årsarbetskrafter som är kopplad till hanteringen av EUmedel (exklusive uppgiften som förvaltande myndighet för Interreg ÖKS) har i snitt legat på 92 under programperioden men under den senare delen av programperioden har antalet ökat. 2022 uppgick antalet årsarbetskrafter till 99. Detta har att göra med Tillväxtverkets tillkommande uppdrag som förvaltande myndighet för FRO sedan 2021. Hanteringen av Eruf är som tidigare konstaterats en integrerad del av Tillväxtverkets övriga verksamhet. För att få en uppfattning om hur årsarbetskrafterna fördelar sig på olika delar av verksamheten har utredningen tagit del av data från 2022 från myndighetens tids-

94 New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kommissionen, 2018. 95 Exklusive Interregprogram. 96 Inklusive ESV:s kostnader på drygt 9 miljoner kronor per år under programperioden. 97 Uppgifter från Tillväxtverket 98 Årsredovisning 2020, Tillväxtverket, s. 121. Andelen avser 2019, innan Tillväxtverket tillfördes årsarbetskrafter med anledning av uppdraget om korttidsstöd, utan utökning av lokaler. Lokalernas andel av verksamhetskostnaderna låg 2022 på 3 procent, se Tillväxtverkets årsredovisning 2022. 99 Uppgifter från Tillväxtverket.

rapporteringssystem. Denna data har utredningen omarbetat till årsarbetskrafter för att få en uppfattning om var handläggning respektive andra uppgifter utförs och hur antalet årsarbetskrafter fördelas. Som redogjorts för i avsnitt 6.4.2. sker handläggningen av de regionala programmen och det nationella programmet på avdelningarna Regioner respektive Företag. Då granskning och beslut om utbetalning sker åtskilt från handläggningen bör även antalet timmar kopplat till denna uppgift inkluderas för att få en uppfattning om hela handläggningsprocessen. Enligt tidsrapporteringen motsvarar antalet timmar för dessa uppgifter under 2022 totalt 80 årsarbetskrafter , fördelat enligt figur 6.10.

Figur 6.10 Tillväxtverkets årsarbetskrafter för handläggning

101

och kontroll 2022

90 80 70 60 50 40 30 20 10 -

Avd. Region Avd. Företag Kvalitet & kontroll Totalt

Källa: Egen bearbetning av tidsrapporteringsdata från Tillväxtverket.

Övrigt antal timmar motsvarande cirka 20 årsarbetskrafter och fördelar sig på funktioner under avdelningen STAB däribland ekonomi, HR och uppföljning och utvärdering och Rättsavdelningen.

100

Baserat på myndighetens uppgift om att en årsarbetskraft motsvarar 1660 timmar per år. I kostnadsstället Granskning ingår också attesterande myndighet med en årsarbetskraft. 101

Avdelningen Kvalitet och Kontroll har bytt namn och heter sedan hösten 2023 Rätts och kontroll.

Prestationsmått

Med motsvarande definition av ett ärende som anges för ESF i tabell 6.6, det vill samtliga inkomna ansökningar som bifallits eller avslagits, handlade Tillväxtverket 1 708 ärenden under perioden 2015–2021. Detta ger en kostnad per ärende på drygt 500 000 kronor. Se tabell 6.7.

Tabell 6.7 Kostnader per ärende för Eruf 2015–2021

Eruf 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Totalt/ Snitt

Administrativa kostnader 103 359 135 621 128 398 124 147 121 943 128 398 128 398 866 013 Antal ärenden 358 191 201 176 246 252 284 1 708 Kostnad per ärende 289 710 639 705 496 493 452 507 Källa: Tillväxtverket.

Förvaltningskostnader för Eruf i andra medlemsstater

Enligt tidigare nämnda kommissionsrapport ligger kostnaden för hanteringen av Eruf i Sverige under EU:s genomsnitt mätt som årsarbetskrafter i förhållande till programbudget, se figur 6.11.

Figur 6.11 Antal årsarbetskrafter i förhållande till programbudget för Eruf 2014–2020

2,5

1,5

0,5

ES CY LV SI PL FR IT SK FI BE PT CZ SE IE LT EE

LU DK MT NL EU BG HU AT UK DE RO GR HR Källa: Excelunderlag till Europeiska kommissionen (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden.

I likhet med hanteringen av ESF lägger Sverige en högre andel av de totala kostnaderna för hanteringen av Eruf än EU-snittet på ”urval av insatser” samt olika kontrollrelaterade uppgifter såsom ”verifikationer och återkrav”. Enligt rapportens underliggande data kan man utläsa att Sveriges kostnader för framtagande av program för Eruf inte är högre än EU-snittet, trots vårt relativt stora antal regionala program.

Slutsatser rörande myndigheternas förvaltningskostnader

Av redogörelsen ovan kan utredningen konstatera att Eruf:s och ESF:s volym är på liknande nivåer, medan deras kostnad per stödkrona skiljer sig något åt, 6,9 procent för Eruf och 9,2 procent för ESF och Fead. Kostnaden per stödkrona påverkas av nivån på såväl förvaltningskostnaderna som på de utbetalade medlen. Den högre nivån på outnyttjade medel för ESF (se avsnitt 6.4.6) än för Eruf är därmed en faktor som kan påverka skillnaden i kostnad per stödkrona fonderna emellan. Vad gäller kostnaderna för förvaltningen av social- och regionalfonden finns det vissa likheter i förutsättningar som gör att myndigheternas kostnader låter sig jämföras. ESF-rådet och Tillväxtverket opererar båda inom ramen för sammanhållningspolitiken och ska verka för att dess målsättningar implementeras i Sverige. Kraven som ställs på de förvaltande myndigheterna enligt CPR ger förutsättningar för organisatoriska och processuella likheter vid handläggning och granskning. Detta gäller också den delen av beredningsprocessen som avser Strukturfondspartnerskapen och arbetet med den regionala och lokala förankringen och mobiliseringen. Myndigheterna delar vidare kontor och därmed lokalkostnader på åtta platser i Sverige.

Det finns samtidigt förutsättningar som försvårar en jämförelse av förvaltningskostnaderna och som därmed begränsar möjligheten att dra några jämförande slutsatser. Fonderna styrs som tidigare angivits av såväl gemensamma bestämmelser som fondspecifika regelverk vilka ställer olika typer av krav på respektive fonds hantering. Fonderna har också i huvudsak olika målgrupper där den stora skillnaden består i socialfondsprogrammets primära inriktning mot indi-

102

New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kommissionen, 2018.

vider och regionalfondsprogrammens inriktning mot utveckling av företags och regioners förutsättningar. Detta kan påverka verksamhetens kostnader för hantering av fonden. Det gäller exempelvis den del av verksamheten som arbetar med kontroll och granskning som för ESF-rådets del inkluderar moment som besök på plats, något som kan öka kostnaderna. Denna typ av kontroller är inte är lika vanligt förekommande vid granskning av regionalfondsprojekt. Samtidigt har ESF-rådet i stor utsträckning kunnat dra nytta av möjligheten att använda sig av förenklade kostnadsalternativ i form av schablon eller enhetskostnader och infört enhetskostnader vid budgetering och redovisning av projektpersonalens nedlagda tid i projektet, något som myndigheten menar underlättar myndighetens granskning av projektägarnas verifikationer. Tillväxtverket använder sig också av förenklade kostnadsalternativ men behöver för de projekt som lyder under EU:s statsstödsregelverk begära in uppgifter om faktiska kostnader. Detta kräver en annan typ av och mer tidkrävande kontroll av de verifikationer som projektägarna skickar in till Tillväxtverket vilket påverkar kostnaderna för kontroll och granskning för förvaltande myndighet såväl som för revisionsmyndigheten ESV.

Som vi konstaterar ovan är hantering av Eruf bara en del av Tillväxtverkets verksamhet vilket gör att de verksamhetskostnader och årsarbetskrafter som myndigheten redovisar för fondhanteringen är en delmängd av myndighetens totala kostnader och personal som arbetar på myndigheten. Tillväxtverkets gemensamma kostnader är utfördelad på den verksamhet som hanterar Eruf medan ESF-rådets samtliga kostnader är hänförliga till hanteringen av EU-medel. En invändning mot jämförelser mellan verksamheternas kostnader kan därmed göras utifrån att ESF-rådet inte har någon annan verksamhet att slå ut sina administrativa kostnader på, medan den delen av Tillväxtverkets verksamhet som hanterar Eruf bara behöver bära en del av myndighetens gemensamma kostnader genom ett OH-påslag. Utgångspunkten för utredningens analys behöver dock vara att de uppgifter om kostnader och årsarbetskrafter som Tillväxtverket uppger är kopplade till hanteringen av Eruf avspeglar de faktiska förutsättningarna för verksamheten och att Eruf:s andel av myndighetens gemensamma kostnader och årsarbetskrafter är korrekt fördelade. I detta hänseende bör alltså de båda myndigheternas uppgifter vara jämförbara.

Vad gäller prestationsmått och definitioner konstaterar vi ovan att dessa skiljer sig åt mellan fonderna. Detta har sin grund i att kraven från regeringen såväl som myndigheternas val av upplägg vad gäller uppföljning av kostnader och andra indikatorer skiljer sig åt. Det som ESF-rådet i årsredovisningen benämner programärenden är inte jämförbart med Tillväxtverkets definition av ett ärende, varför prestationsmåttet kostnad per programärende inte säger något om skillnader i effektiviteten i handläggningen. Vid användning av samma definition blir prestationsmåttet mer jämförbart och visar att Tillväxtverkets kostnad per ärende är något lägre än ESF-rådets.

Även om utredningen konstaterar att man inte bör dra några entydiga slutsatser av den internationella jämförelsen noterar vi att det är samma administrativa moment som är resurskrävande i båda fonderna och att båda förvaltande myndigheter lägger andelsmässigt mer tid på dessa moment än EU-snittet. Både ESF och Eruf har en låg felprocent vilket indikerar att felaktigheter upptäcks i den granskning som görs inför utbetalning. Vi konstaterar också att de svenska kostnaderna för programförberedelser inte sticker ut som andel av totala kostnader när det gäller Eruf. Jämför man däremot kostnaderna för programförberedelser som andel av totala kostnader för hanteringen av fonderna mellan ESF och Eruf är dessa betydligt högre för Eruf, 2,2 procent jämfört med ESF där andelen ligger på 0,2 procent.

Slutsatsen av ovanstående resonemang är att det är förknippat med svårigheter att jämföra respektive myndighets förvaltningskostnader och utifrån detta göra en bedömning om den ena verksamheten är mer eller mindre effektiv än den andra. Att isolera vad i regelverket, programmens utformning eller myndighetens handläggning som orsakar skillnaderna i kostnader låter sig inte göras. Det vi däremot kan konstatera är att myndigheterna i sin hantering av fonderna enligt tillgängliga data ser ut att lägga liknande antal årsarbetskrafter på handläggning, inklusive granskning. Det är i stället på förvaltningsuppgifter som ESF-rådet enligt tillgängliga data lägger en större del av sina årsarbetskrafter än Tillväxtverket gör.

Varken ESF-rådet eller Tillväxtverket har fått tillskott för hanteringen av ESF och Fead eller Eruf under föregående programperiod.

103

New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kommissionen, 2018. 104

I budgetpropositionen för 2022 höjde regeringen ESF-rådets förvaltningsanslag med 15 miljoner kronor för 2022 och med 8 miljoner för 2023–2024 med anledning av den tillkommande uppgiften att hantera Brexitjusteringsreserven.

Regeringen har däremot ställt krav på effektivisering av EU-stödhanteringen under programperioden och minskade i budgetpropositionen för 2020 ESF-rådets och Tillväxtverkets förvaltningsanslag med 5 miljoner kronor vardera. Regeringen uttryckte att kostnaden per stödkrona ska minska genom effektivare arbetssätt och en minskad administration. Tillväxtverket uppger att besparingen ledde till en minskad ambitionsnivå i arbetet med kontroll, uppföljning, utvärdering, kommunikation och resultatspridning. Det fondöverskridande samarbetet prioriterades ned. Myndigheten lyfter att risken med minskade kontroller är en ökning av felaktiga utbetalningar. ESF-rådet uppger att myndigheten vidtagit ett antal åtgärder för ökad effektivitet, däribland förenklingar inom redovisningen samt att ärendehanteringssystemet EBS2020 har utvecklats i syfte att minska antalet manuella handläggningsmoment.

Att löpande jobba med effektiviseringar i linje med det som ESFrådet ger exempel på ligger inom varje myndighets ansvar. Ett minskat förvaltningsanslag kan åstadkomma ett tryck på effektivisering. Det kan dock också leda till åtgärder som i Tillväxtverkets fall beskrivs som en minskad ambitionsnivå för verksamhetens olika delar med risk för exempelvis ökad felprocent. Detta ser inte utredningen som en effektivisering om det samtidigt riskerar verksamhetens kvalitet och rättssäkerhet.

Sammanfattningsvis kan utredningen inte med bas i tillgängliga data dra slutsatsen att förvaltningen av fonderna är ineffektiv i termer av att större besparingar är möjliga inom ramen för respektive myndighets nuvarande eller planerade verksamhet. Däremot ser utredningen att verksamheterna uppvisar likheter vad gäller uppdrag och uppgifter samt behov av förvaltnings- och stödkompetens vilket kan ge förutsättningar för skalfördelar vid en samordning av hanteringen av berörda EU-stöd.

105

Budgetpropositionen för 2020, prop. 2019/20:1, utgiftsområde 14, s. 57 samt utgiftsområde 24, s. 60. 106

Årsredovisning 2020, Tillväxtverket, s. 82–83. 107

Årsredovisning 2020, ESF-rådet, s. 18. 108

Jfr Svenska ESF-rådet, Målbemanning, dnr 2023/00269. Mot bakgrund av cirka 10 procent minskade disponibla fondmedel programperioden 2021–2027 jämfört med föregående programperioden har ESF-rådet fattat beslut om en ny minskad målbemanning som ska nås 1 januari 2025.

6.4.5 Utmaningar med samordning och synergi mellan fonderna

Under den föregående programperioden uttrycktes det både förväntningar och krav från kommissionen och regeringen om att Eruf, ESF+, Ejflu och EHFF (de så kallade ESI-fonderna) skulle samordnas i högre utsträckning än under programperioden 2007–2013. I partnerskapsöverenskommelsen för 2014–2020 anges att de förvaltande myndigheterna Tillväxtverket, ESF-rådet och Jordbruksverket så långt möjligt ska skapa samordning och samarbete mellan fonderna och mellan ansvariga myndigheter. Regeringen gav myndigheterna i uppdrag att etablera fondöverskridande samverkan inom ramen för partnerskapsöverenskommelsen och de operativa programmen för respektive fond. Som skäl till uppdraget angavs att vikten av samordning mellan fonderna och mellan myndigheterna varit en av grundbultarna under arbetet med framtagandet av partnerskapsöverenskommelsen samt att detta betonats i dialogen med lokala och regionala företrädare. Det övergripande syftet med ett fördjupat samarbete var att uppnå de mål som partnerskapsöverenskommelsen syftar till. Uppdraget skulle återrapporteras årligen i en gemensam rapport och myndigheterna uppdrogs att bilda en fondsamordningsgrupp.

Uppföljning och effekter av fondsamordningen för programperioden 2014–2020

Myndigheterna skapade en generaldirektörsgrupp, en styrgrupp och ett antal arbetsgrupper. I den sista årliga rapporten uppgav myndigheterna att deras arbete på nationell nivå har fokuserat på att hitta synergierna mellan fonderna. Exempel på aktiviteter är gemensamma presentationer om programteori och inriktning vid seminarier med regioner och myndigheter, gemensamma lärpass om utvärdering och resultat samt rundabordssamtal om nyttiggörande av fonderas resultat tillsammans med andra myndigheter. Sammantaget gör myndigheterna bedömningen att samverkansinsatserna har lett till en ökad förståelse och kunskap hos regioner och andra intressenter vad gäller

109

Partnerskapsöverenskommelse Sverige 2014–2020, s. 109. 110

Uppdrag att etablera fondöverskidande samverkan inom ramen för partnerskapsöverenskommelsen och ESI-fonderna 2014–2020, N2013/5563/RT. 111

Fondöverskridande samverkan, Rapport verksamhetsår 2020. Tillväxtverket dnr Ä 2016-000034, ESF-rådet dnr 2020/00173, Statens Jordbruksverk dnr 3.2.17-04765/2021.

fondernas olika förutsättningar samt hur programmen kompletterar varandra. Myndigheterna lyfter i sammanhanget också gemensamma kommunikationsinsatser via den fondgemensamma hemsidan eufonder.se och den årliga veckolånga kampanjen Mitt Europa.

Myndigheterna framhåller i rapporten att den huvudsakliga fondöverskridande samverkan sker mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå som ett led i det operativa genomförandet av fonderna. Samordningen uppges omfatta utlysningar eller andra strategiska beslut mellan regionalt utvecklingsansvarig, strukturfondspartnerskap och förvaltande myndigheter. I vilken utsträckning någon sådan samordning faktiskt har skett och vilka resultat den i så fall har lett till framgår inte av återrapporteringen från myndigheterna.

Fondsamordningen utvärderades på uppdrag av förvaltande myndigheter halvvägs in i programperioden i en rapport framtagen på uppdrag av Jordbruksverket, ESF-rådet och Tillväxtverket. Rapportförfattarna menar att det redan under programskrivningsfasen vidtogs steg för att samordna styrdokument och program och att fonderna är samordnade i bemärkelsen att de fanns en gemensam analys av vilka mål som fonderna tillsammans skulle uppnå och vilken fond som skulle bidra till vad. Samtidigt menar de att förväntningarna på vad som skulle samordnas är otydliga. De arbetsgrupper som myndigheterna tillsatte för att operationalisera samordningen har otydliga mandat och uppdrag. Rapporten anger att ”Det finns inte någon samsyn inom eller mellan de förvaltande myndigheternas olika delar om hur ’fondsamordning’ ska tolkas […] eller hur fondsamordningen kan stödja programmens genomförande och måluppfyllelse”. Författarna menar att den enskilt största förklaringen till att fondsamordningen uteblir är ”vag styrning” och ”otydliga förväntningar”.

I en myndighetsgemensam internrevisionsrapport som följt upp regeringens samordningsuppdrag anges att samverkan fungerar bra men att den inte har gett så mycket resultat i själva programgenomförandet utan främst vad gäller kommunikation och utvärdering. En illustration av detta är att det de första åren fanns sex olika arbetsgrupper men att det 2019 endast var aktivitet i två av arbetsgrupperna: ”Kommunikation” och ”Uppföljning och utvärdering”.

112

Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer, Slutrapport, Oxford research AB, 2017, s. 31. 113

Ibid, s. 30 och 38 f.

Regionala kontorens samlokalisering

Som nämndes i avsnitt 6.4.2 delar Tillväxtverket och ESF-rådet lokaler på alla åtta orter med regional verksamhet avseende Eruf och ESF. Samlokaliseringen av ESF-rådet och dåvarande Nutek startade 2007 i samband med ett regeringsbeslut 2006, där uppdraget att samordna och samlokalisera verksamheterna framgick. Tanken var att myndigheterna genom samverkan skulle dra nytta av synergier. Samlokaliseringen var föremål för internrevisionens granskning 2020 och granskningen visade på primärt stora nyttor av samlokaliseringen. Den bedöms innebära kostnadsbesparingar eftersom många resurser delas. Rapporten lyfter positiva administrativa effekter såsom minskad arbetsbörda till följd av att ESF-rådet och Tillväxtverket inte behöver ha olika uppsättningar av upphandlingar/avtal per ort. Även positiva verksamhetseffekter lyfts såsom att samlokaliseringen underlättar ömsesidigt lärande och informationsutbyte samt skapar ett större sammanhang i synnerhet för mindre kontor.

Förutsättningar för samordning och synergi mellan fonderna programperioden 2021–2027

Enligt bestämmelser i CPR ska Eruf, ESF+ samt FRO bidra till unionens åtgärder för att stärka dess ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Medlemsländerna och kommissionen ska främja samordning, komplementaritet och samstämmighet mellan fonderna. De ska optimera samordningsmekanismerna för de ansvariga för att undvika dubbelarbete under programplanering och vid genomförande. Samordning, avgränsning och komplementaritet mellan fonderna och, i förekommande fall, samordning mellan nationella och regionala program ska anges i partnerskapsöverenskommelsen.

114

Förutom Arjeplog där Tillväxtverket, men inte ESF-rådet, har kontor. 115

Internrevisionsrapport: Granskning av Svenska ESF-rådets och Tillväxtverkets samlokalisering och samverkan, 2020, ESF-rådet dnr 2020/00479, Tillväxtverket dnr 2020-693. 116

Artikel 5.2 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 117

Artikel 5.3 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Artikeln omfattar även EHFVF. 118

Artikel 1.1.b i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Artikeln omfattar även EHFVF.

Remissynpunkter på Partnerskapsöverenskommelse 2021–2027

Under hösten 2020 remitterade regeringen delar av ett utkast på partnerskapsöverenskommelse för perioden 2021–2027. Ett antal remissinstanser pekar på en strategisk fondsamverkan och fondsamordning som en nyckel för ett effektivt genomförande och nyttjande av program och medel. Remissinstanser från nationellt såväl som regionalt håll riktar kritik mot partnerskapsöverenskommelsen för en brist på just strategisk inriktning och styrning mot att få till komplementaritet mellan programmen inom sammanhållningspolitiken. Tillväxtverket anger att partnerskapsöverenskommelsen i större utsträckning bör lyfta hur fonderna ska komplettera varandra. Jordbruksverket lyfter komplementaritet utifrån behovet av att undvika överlapp och dubbelfinansiering. Länsstyrelsen i Skåne efterfrågar bland annat att det tydliggörs hur de olika organisationerna förväntas samverka i genomförandet och vilka förväntningar departementet har för fondsamverkan på nationell och regional nivå. Länsstyrelsen lyfter specifikt att ökad samverkan och samordning kring utlysningar behövs. Tydliga incitament och nyttor kopplat till samordning och samverkan uppges kunna vara en god väg framåt för att främja just detta.

Länsstyrelsen i Stockholm ser möjligheter till samordningsvinster mellan Eruf och ESF+ och lyfter att det i ljuset av utmaningarna på arbetsmarknaden är positivt att Eruf ges förbättrade möjligheter till insatser inom kompetensförsörjning. Landsorganisationen i Sverige (LO) efterlyser tydligare skrivningar om att medel från ESF+ ska användas tillsammans med medel från andra fonder såsom Eruf och FRO för att lyckas med de mål och prioriteringar som finns uppställda i utkastet till partnerskapsöverenskommelse. Förbundet menar att ett mer samlat grepp skulle förbättra möjligheterna att få en väl fungerande samanhållningspolitik i Sverige och därmed undvika otydligheter mellan programmen och få en ökad effektivitet. Finland lyfts i sammanhanget som ett exempel på ett land där de olika fonderna används på ett mer sammanhållet och effektivt sätt, vilket LO menar skapar ökad transparens och förståelse.

119

TCO, LO, Länsstyrelsen i Skåne dnr 44908-2020-1. 120

Jordbruksverket dnr 3.2.17 19189/2020 och Tillväxtverket dnr Ä 2020-5799:01. 121

Yttrande Länsstyrelsen i Skåne dnr. 44908-2020-1. 122

Yttrande Länsstyrelsen i Stockholm, beteckning 70754-2020. 123

LO, dnr 20200348.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) menar att den fortsatta uppdelningen av fondernas förvaltningsansvar på olika departement och myndigheter samt bristen på samordnad programmering mellan regional- och socialfonden försvårar samordningen och möjligheten till synergier i genomförandet. Skillnaderna motverkar i SKR:s mening möjligheten att kunna använda fonderna effektivt.

Flertalet regioner ställer sig bakom SKR:s yttrande. Region Stockholm lyfter att det finns ett behov av en tydligare nationell samordning, överblick och uppföljning för att stärka förutsättningarna för ett effektivt arbete med fonderna, bland annat att samordna mekanismer och söksystem för att hitta möjlig finansiering i fonderna för

125 126 att nå målen. Europaforum Norra Sverige (EFNS ) menar att Eruf och ESF+ är två sidor av samma mynt. EFNS ser positivt på att Eruf öppnats upp för att kunna arbeta mer med kompetensförsörjning. Det uppges dock förutsätta tydligare riktlinjer kring hur regionalfonden och socialfonden ska komplettera varandra för att uppnå störst effekt. En återkommande synpunkt från regionerna är vikten av interaktion med regionalt utvecklingsansvariga aktörer för att samordningen ska ge effekt för regional utveckling och tillväxt. Bland annat SKR och LO riktar kritik mot att processen med partnerskapsöverenskommelsen inleddes för sent och att den därmed inte har kunnat vara vägledande för utformningen av program.

Sveriges partnerskapsöverenskommelse för programperioden 2021–2027 godkändes av kommissionen i maj 2022. I regeringens proposition 2021/22:48 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar inom sammanhållningspolitiken hänvisas till partnerskapsöverenskommelsens skrivningar om komplementaritet och synergier mellan fonderna och bedömningen görs att ingen ytterligare reglering behövs i den frågan.

Utredningen konstaterar att många av remissinstanserna som svarat på utkastet till partnerskapsöverenskommelse 2021–2027 lyfter be-

124

Yttrande över partnerskapsöverenskommelse 2021–2027, SKR 2020. Dnr (N2020/02875). 125

Region Stockholm, dnr RS 2020-0916. 126

Europaforum för norra Sverige (EFNS) är ett nätverk för politiker på lokal och regional. nivå från Norrbotten, Västerbotten, Jämtland Härjedalen och Västernorrland. 127

Europaforum Norra Sveriges synpunkter på utkastet till Partnerskapsöverenskommelsen för programperioden 2021–2027, 2021-01-29. 128

Region Jönköping dnr RJL2020/2630, Region Stockholm dnr RS 2020-0916. 129

LO, dnr 20200348 och Yttrande över partnerskapsöverenskommelse 2021–2027, SKR 2020. Dnr (N2020/02875). 130

Partnerskapsöverenskommelse – Sverige, C(2022)3317. 131

Prop. 2021/22:48, s. 19.

hovet av en ökad styrning och tydlighet vad gäller samordningen av fonderna under sammanhållningspolitiken. Remissinstanserna vill också se en ökad samverkan mellan de statliga aktörerna å ena sidan och de regionala aktörerna å andra sidan. Det finns en uppfattning att de aktuella fonderna inte nyttjas optimalt och att en viktig faktor är bristande förutsättningar för samordning i form av otydlig styrning och organiseringen av hanteringen på statlig nivå.

Samordning och samverkan på myndighetsnivå

I ESF-rådets och Tillväxtverkets instruktioner anges att respektive myndighet ska verka för samordning av ESF+ och Eruf. Utöver detta och ovan beskrivna styrning mot samordning och synergi mellan fonderna har Tillväxtverket och ESF-rådet på eget initiativ ingått en överenskommelse om samverkan som pekar ut ett antal områden där myndigheterna ska samverka. Dessa områden är utlysning, utvärdering, kommunikation, förenklade kostnadsalternativ samt lokalsamverkan. Vad gäller utlysning anges att myndigheterna ska dela information med varandra kring utlysningsplaner och processer, samt specifikt kring utlysningar inom kompetensförsörjningsområdet för att hitta synergier och samarbeten. Samverkan kring utvärdering ska också ske med syftet att förstärka, förbättra och förändra det utvärderingsarbete som myndigheterna bedriver kopplat till respektive fond. En utpekad kontaktperson per område utses för att styra upp och genomföra samverkan. ESF-rådet är sammankallande för myndighetsövergripande nätverk rörande förenklade kostnadsalternativ och upptäckt av dubbelfinansiering. Tillväxtverket är utpekad ansvarig för att samordna kommunikations- och synlighetsarbete för fonderna under det gemensamma regelverket.

Olika företrädare för Tillväxtverket och ESF-rådet anger i intervjuer med utredningen att samverkan mellan myndigheterna fungerar

132

2 § andra punkten förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige samt 6 § första punkten förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket. Tillväxtverket ska enligt samma paragraf även verka för samordning av det nationella och de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden, de Interregprogram som förvaltas av en svensk myndighet och det nationella programmet för Fonden för en rättvis omställning. 133

Överenskommelse om samverkan mellan Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet, dnr Tillväxtverket Ä 2022-5967, dnr ESF-rådet 2022/00854. 134

Avser förvaltning av samtliga fonder som lyder under CPR. 135

16 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

bra men att dagens organisation och styrning inte fullt ut ger dem förutsättningar att samordna fondhanteringen på ett sätt som kan skapa komplementaritet och synergier mellan fonderna. De uppger att samordningen mellan fonderna i stor utsträckning är beroende av vilja och intresse i den regionala myndighetsorganisationen.

Den samverkan och samordning mellan fonderna och förvaltande myndigheter som efterfrågades av kommissionen och regeringen under föregående programperiod har fått ett visst genomslag. Exempelvis genom ett antal gemensamma informationsaktiviteter och arbetet i gemensamma arbetsgrupper kring kommunikation och utvärdering. Myndigheterna uttrycker själva att samverkan fungerat bra samtidigt som de i likhet med företrädare från regionalt håll riktar kritik mot förutsättningarna för att samordna fonderna på ett sätt som skapar synergier och komplementaritet. Motsvarande synpunkter kommer till uttryck i den tidigare nämnda deltidsutvärderingen av genomförandeorganisationen i Sverige för programperioden 2014–2020. Där anges att det finns goda exempel på fondsamordning på regional nivå, men att det skiljer sig mellan regionerna och att förväntningarna är otydliga. Högsta prioritet är att förvalta och genomföra det egna programmet. Fondernas utlysning samordnas sällan tematiskt eller tidsmässigt, enligt utvärderingen.

Företrädare för myndigheterna anger i den tidigare nämnda internrevisionsrapporten att en försvårande omständighet för att få till en reell samordning är att de förberedande uppdragen från regeringen till ESF-rådet respektive Tillväxtverket om framtagande av program inför programperioden 2021–2027 kom med ett års mellanrum. Tillväxtverket fick sitt regeringsuppdrag om förberedelser inför den nya programperioden dagen efter att ESF-rådet lämnat in sitt programförslag. Detta har försämrat möjligheterna att synkronisera förberedelsearbetet uppger myndigheterna. Programmen beslutades ungefär samtidigt under 2022.

136

Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer, Slutrapport, Oxford research AB, 2017, s. 33 f. 137

Uppdraget till ESF-rådet bestod av två delar där ESF-rådet under hösten 2019 redovisade en omvärldsanalys med preliminära prioriteringar samt ett programförslag den 1 april 2020. Tillväxtverket fick sitt regeringsuppdrag om förberedelser inför den nya programperioden den 2 april 2020. Den 9 april 2020 fick ESF-rådet ett nytt regeringsuppdrag med innebörden att förbereda för att vara förvaltande myndighet och redovisningstjänst för ett nationellt socialfondsprogram för perioden 2021–2027. 138

Internrevisionsrapport: Granskning av Svenska ESF-rådets och Tillväxtverkets samlokalisering och samverkan, 2020, ESF dnr 2020/00479, Tillväxtverket dnr 2020-693.

I rapporten anges det vidare finnas behov av mer samverkan inför och under programperioden 2021–2027 inom ett antal områden. Bland annat uppges kompetensinslagen i Eruf komma att kräva en ökad samordning om fonderna ska kunna komplettera varandra och dubbelfinansiering undvikas. Vidare vill man se samverkan av gemensamma förenklingsåtgärder, regeltolkningar, och framtagande av föreskrifter.

Programmens inriktning med avseende på synergi och komplementaritet

ESF+, Eruf och FRO ska stödja det övergripande målet med sammanhållningspolitiken. Utöver detta styr de fondspecifika förordningarna samt investeringsriktlinjer i landrapporterna inriktningen för programmen. Det finns vidare krav på särskild öronmärkning av medel inom respektive fond (avsnitt 3.3.2). Programmens utformning styrs därmed av stor mängd olika krav vad gäller inriktning och fördelning av medel på olika områden. På grund av detta finns det programområden där samordning mellan fonderna är nödvändig och synergier möjliga, medan andra områden och insatser inte förutsätter detta eller erbjuder sådana möjligheter. Exempelvis finansieras inom Eruf insatser för bredbandsutbyggnad vilket inte har några direkta kopplingar till finansiering från ESF+ av insatser för att minska risken för ekonomisk utsatthet för barn och vuxna.

I det svenska programmet för ESF+ anges komplementaritet och synergier kunna finnas mellan ESF+, Eruf och FRO inom programområdet A1 som inbegriper kompetensutvecklingsinsatser för yrkesverksamma individer samt programområdet D som finansierar insatser för att öka kapaciteten i den glesa geografin. Dessa insatsområden omfattar cirka 33 procent av de budgeterade fondmedlen för ESF+ under programperioden. I det svenska programmet för FRO anges kopplingar finnas mellan ESF+ och FRO-finansierade insatser för ökad kompetens och omskolning mot bakgrund av industrins omställning till klimatneutralitet. I de regionala Eruf-programmen

139

Ibid, s. 10. 140

C(2022)5827 Nationellt program för ESF+ 2021–2027, s. 25 och 49. 141

Område A1 omfattar 27 procent och område D omfattar 6,5 procent av fondbudgeten 2021–2027. SV – Nationellt program för ESF+ 2021–2027, version 3.0. 142

C(2022)6315, Nationellt program för Fonden för en rättvis omställning 2021–2027. Insatser inom FRO omfattar enbart tre NUTS-regioner, Gotland, Västerbotten och Norrbottens

anges beröringspunkter med ESF+ och insatser inom mål 1 Ett smartare Europa. I exempelvis Västsveriges program lyfts att programmen för ESF+ och Eruf skiljer sig åt genom att Eruf adresserar kompetensförsörjningsfrågorna ur perspektivet att företagens konkurrenskraft ska stärkas medan utgångspunkten i ESF+ är att stärka individernas kompetens och ställning på arbetsmarknaden. För att fonderna ska komplettera varandra på bästa sätt krävs en löpande dialog i genomförandet av programmen.

Slutsatser samordning och synergi

Förvaltningen av ESF+ respektive Eruf och FRO verkar under gemensamma men också skilda förordningar och Sverige har valt att ha separata program för fonderna. Den största direkta skillnaden mellan Eruf, FRO och ESF+ är de två förstnämndas inriktning mot regional utveckling och omställning genom organisations- och strukturomvandlande insatser och den sistnämndas inriktning mot individer (avsnitt 4.4.3–4.4.4) och större delen av fondbudgeten har olika inriktningar utifrån hur programmen är utformade. Detta skapar naturliga begränsningar i förutsättningarna för synergier och behov av samordning vid genomförandet av programmen.

Samtidigt förutsätts att fonderna samordnas och kompletterar varandra såväl som avgränsas där det finns förutsättningar respektive risker. Detta förutsätter i sin tur en utvecklad samordning och samverkan mellan ansvariga myndigheter. Förvaltande myndigheter, stödmottagare och andra intressenter bedömer att förutsättningarna för och behovet av samverkan och samordning har stärkts under programperioden 2021–2027. Detta som en följd av Eruf:s och FRO:s möjlighet att finansiera kompetenshöjande och omskolande insatser med koppling till kompetensutveckling. På lokal och regional nivå uttrycks frustration över att Eruf och ESF+ inte ges förutsättningar att användas tillsammans. Utveckling av organisation och individ ses av dessa aktörer inte som separata perspektiv utan som två sidor av samman mynt där insatser kan komplettera varandra.

län. Vad gäller kompetenshöjande insatser inom ramen för FRO omfattar dessa enbart insatser kopplat till klimatomställningen för stålindustrin i Norrbottens län och metallindustrin Västerbotten. 143

C(2022)7813, Program för Europeiska regionala utvecklingsfonden för Västsverige 2021–2027, s. 35.

En stor andel av stödmottagarna är aktörer som kommer i kontakt med båda fonderna (se avsnitt 4.4.3–4.4.5). I dialogen med före-

144 145 trädare för regioner och företag och i utvärderingar har det framförts en uppfattning att myndigheternas bedömningar rörande förutsättningar som anges i CPR såväl som andra regelverk såsom statsstödsregelverket skiljer sig åt mellan fonderna såväl som mellan de regionala programområdena. Om tolkningen av regelverket skiljer sig åt inom och mellan olika myndigheter utgör detta en risk för rättssäkerheten. Utredningen anser vidare att det är en central aspekt för ändamålsenligheten och effektiviteten i vilken mån dagens förvaltningsstruktur förmår att fullt ut skapa enhetliga förutsättningar avseende regler och villkor liksom för ansökan och uppföljning. De aktörer som primärt kommer i kontakt med enbart en av fonderna ser naturligt inget behov av ökad samordning mellan fonderna i genomförande eller förvaltningen.

De aktuella förvaltande myndigheterna har som återgivits ovan genom olika former av samverkan arbetat för att minska risken för skillnader i tolkning av gemensamma regelverk, öka upptäckten av regelöverträdelser samt omotiverade skillnader i utformningen av stödvillkor. Utifrån redogörelsen ovan gör utredningen bedömningen att det finns vissa grundläggande begränsningar avseende detta som är svår att överbrygga i den nuvarande förvaltningsstrukturen.

6.4.6 Låg nyttjandegrad

Utredningen ska enligt direktiven överväga hur förslagen kan utformas så att Sveriges möjligheter att ta emot medel i form av utbetalningar från EU-budgeten värnas och stärks. Utnyttjar inte Sverige de fondmedel som vi har möjlighet att besluta om, kan detta ses som en indikation på bristande effektivitet i systemet.

144

Intervju med Företagarna 2023-09-07. 145

Effektutvärdering av det nationella socialfondsprogrammet programperioden 2014–2020, Sweco, 2021, s. 34

Socialfonden

Bokslut har ännu inte gjorts för den föregående programperioden. Den sista utbetalningen kommer att ske under 2024. Till och med september 2023 har ESF-rådet i genomsnitt för samtliga regioner och programområden beslutat om cirka 88 procent av total programbudget (figur 6.12) och betalt ut cirka 75 procent.

Figur 6.12 Andel beslutade ESF-medel av total ram 2014–2020

Till och med september 2023

Källa: ESF-rådet.

I en utvärdering av ESF-programmets effekter som togs fram 2020 konstateras att det är skillnader mellan beslutade respektive andelen godkänt och utbetalat stöd. Det vill säga att ESF-rådet har beslutat om projekt med budgetar till en högre nivå än vad som sedan upparbetats och godkänts och utbetalats. Budgeterade kostnader godkänns och betalas löpande på basis av projektens ansökningar om utbetalningar som skickas till ESF-rådet. Utan dessa ansökningar kan stöd inte godkännas och betalas ut till projekten. Enligt rapporten har ESF-rådets ledning angivit att flödet av ansökningar om utbetalningar varit lägre än myndigheten har räknat med och den låga andelen godkänt och utbetalat stöd per oktober 2020 är en källa till oro för myndigheten. Myndigheten anger vidare att det inte enbart är flödet som orsakar ett lägre fond- och anslagsutnyttjande än planerat

utan att projekten de facto inte visat sig upparbeta de kostnader som de budgeterat för, vilket har lett till återföringar till ESF-rådet.

Myndigheten gör i budgetunderlaget för 2023–2025 bedömningen att den inte kommer att använda alla medel som finns till förfogande inom socialfonden 2014–2020. Skälen till detta anges vara att valutakursen höjdes sent i programperioden, vilket medförde att mer medel i svenska kronor tillfördes fonden i ett sent skede. ESF-rådets bemyndiganderam för att inteckna framtida medel har inte medgivit överutnyttjande av programmet vilket är en möjlighet andra länder använder. Dessutom tillkom 2,9 miljarder kronor i och med insatserna för React-EU, ett tillskott som motsvarade en ökning av EUmedlen med mer än en tredjedel. Vidare uppger myndigheten att genomförandet av fonden har påverkats av Arbetsförmedlingens reformering och av Arbetsförmedlingens anvisning av deltagare till projekten. Flytten av huvudkontoret till Gävle under 2019 uppges också ha lett till behov av nyrekrytering av personer till den nationella enheten, vilket påverkat effektiviteten i handläggningen negativt under en period. Enligt en uppskattning från ESF-rådet i oktober 2023 bedöms nyttjandegraden för ESF-programmet landa på knappt 90 procent av total programbudget. Utöver detta kan vissa återflöden förekomma genom att en viss andel beslutade medel inte kommer att godkännas och utbetalas i slutändan. En prognos på 88 procent innebär att drygt 1 miljard kronor av de budgeterade EU-medlen från ESF-fonden 2014–2020 inte kommer att nyttjas. För programperioden 2007–2013 låg nyttjandegraden på 99,9 procent mätt i svenska kronor.

ESF-fondens nyttjandegrad i Sverige vad gäller beslutade medel i relation till planerad programbudget låg i september 2023 under EUsnittet. Utbetalade medel som andel av beslutad programbudget låg något under EU-snittet, se figur 6.13.

146

Utvecklingen i det nationella socialfondsprogrammet för investering för tillväxt och sysselsättning, Svenska ESF-rådet, 2020:3 samt årsredovisning Svenska ESF-rådet 2020, s. 12. 147

Budgetunderlag för perioden 2023–2025, ESF-rådet. 148

Sveriges budget för ESF var 2014–2020 cirka 1,8 miljarder EUR eller 16,7miljarder kronor räknat på växelkursen 9.30 SEK /EUR. Av detta är cirka 10 miljarder kronor EU-medel. 149

Socialfonden i Sverige 2007–2013, Slutrapport, ESF-rådet 2016, dnr 2016/00602, s. 5.

Figur 6.13 Andel beslutat respektive utbetalt av respektive lands ESF-programbudget

Till och med September 2023

Källa: Open Data Portal for the European Structural Investment Funds.

Att andra länder i större utsträckning än Sverige fram till nu har beslutat och betalt ut mer fondmedel som andel av sin beslutade programbudget är ett faktum som delvis förklaras av växelkursen. Ytterligare en förklaring är att många länder överallokerar medel till projekt utifrån antaganden att inte alla beslutade medel kommer att upparbetas och utbetalas. Den typen av risktagande kan svenska förvaltande myndigheter inte göra på samma sätt, bland annat på grund av regelverket för beställningsbemyndiganden. I de fall som medlemsstaternas utbetalningar är högre än 100 procent av programbudgeten förblir det tillgängliga EU-beloppet oförändrat.

Regionalfonden

Utnyttjandet av medel från regionalfonden i termer av andel beslutade medel som andel av total budgetram ligger på cirka 96 procent i genomsnitt för de olika programmen, fram till december 2023 (figur 6.14). Av dessa har drygt 90 procent betalts ut. Sista datum för

projekten att lämna in sina slutredovisningar är oktober 2023 och den sista utbetalningen kommer att ske i första kvartalet 2024.

Figur 6.14 Andel beslutade Eruf-medel av total ram 2014–2020

Till och med december 2023

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Källa: Tillväxtverket.

Myndigheten bedömer att den slutgiltiga nyttjandegraden kommer att ligga på cirka 95–96 procent. Om utfallet motsvarar 95–96 procent innebär det att cirka 350–450 miljoner kronor av den totala budgeten för Eruf-medel inte kommer att nyttjas. Förvaltande myndighet uppger att det primära skälet till att cirka 10 procent av fondmedlen ännu inte betalats ut och att hela tilldelningen troligtvis inte kommer att nyttjas, är att regionalfonden tillfördes medel sent i programperioden, via React-EU. Dessa medel, drygt 730 miljoner kronor , tillfördes det nationella regionalfondsprogrammet under 2021. Även den förändrade valutakursen anges som skäl till att hela budgeten för Eruf inte bedöms gå åt. Vidare kom programperioden 2014–2020 i gång sent, det vill säga beslut om medel har legat relativt sent i programperioden. Förutsättningarna för att hantera eventuella återföringar påverkas av detta. Programperioden 2007–2013 uppgick

150

Beräkning baserad på en budgetram för EU-medel 9 148 miljoner kronor. Räknat på växelkurs 9,30 kronor, enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU:s strukturoch investeringsfonder. 151

Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 19, s. 23.

den slutliga nyttjandegraden till 98–99 procent. Skälen till att nyttjandegraden var högre för den programperioden anges vara att medelsbesluten låg tidigare i programperioden. Eventuella återföringar kunde därmed ingå i en kommande utlysning.

Myndigheten konstaterar att arbetet med programperioden 2021– 2027 kommit i gång relativt sent, delvis som en följd av att fyra av de nio regionalfondsprogrammen godkändes av kommissionen först i november 2022. Det faktum att mycket medel tillfördes sent i den föregående programperioden har också lett till att Tillväxtverket upplever en viss mättnad och att söktrycket inom vissa programområden i de första utlysningarna inom ramen för programperioden 2021–2027 varit relativt låga.

I jämförelse med andra medlemsländer hade Eruf fram till september 2023 nått en lägre nyttjandegrad vad gäller beslutade medel men en högre nyttjandegrad vad gäller utbetalningar än genomsnittet i EU, se figur 6.15.

Figur 6.15 Andel beslutat respektive utbetalt av respektive lands Eruf-programbudget

Till och med September 2023

Källa: Open Data Portal for the European Structural Investment Funds.

Slutsatser låg nyttjandegrad

Datan som redogörs för ovan visar att Sverige har en lägre nyttjandegrad för ESF-medlen relativt andra länder och fonder. Skälen till detta uppger ESF-rådet vara ett resultat av ett antal faktorer som ligger utanför myndighetens kontroll. Utredningen har ingen information som motsäger de skäl som uppges, men anser att nyttjandegraden för ESF-medlen bör ses som indikator på att det behövs åtgärder för att värna utbetalningarna av EU-medel till Sverige. Motsvarande utmaningar med valutakursförändringar och medel sent i programperioden är också aktuella för Eruf där nyttjandegraden enligt nuvarande prognoser ligger högre.

Att notera är de relativt stora skillnaderna mellan regioner såväl som programområden vad gäller intecknade respektive beslutade medel. Skillnaderna mellan regionerna är inte lika framträdande för Eruf som för ESF, men de finns där. Av datan som presenteras i avsnitt 6.4.8 om de regionala strukturfondspartnerskapen går det också att dra slutsatsen att söktrycket är olika högt i olika regioner och för olika programområden. Det visar sammantaget på behovet av flexibilitet, dels vad gäller förutsättningar att kunna flytta medel mellan regioner, dels mellan programområden. Dessa förutsättningar är i dag bristfälliga bland annat på grund av hur EU- förordningarna är utformade men vissa delar, som antalet program, är något som Sverige som medlemsland själva har förutsättningar att bestämma över.

Exemplet med tillkommande medel under programperioden som genom React-EU, RRF och Brexitjusteringsreserven, visar även det på behovet av flexibilitet. Då det inte med säkerhet går att förutse hur kraven på eventuellt nya instrument och program kommer att se ut behöver flexibilitet finnas i förvaltningsorganisationen samt programmens utformning. Att med kort varsel kunna lysa ut medel, mobilisera sökanden och besluta om medel utan att tumma på rättssäkerhet och effektivitet kräver en organisation som kan växla upp snabbt och en programmering som möjliggör att medel kan fördelas dit de bäst behövs och till projekt med hög kvalitet.

6.4.7 Vissa utmaningar med många regionalfondsprogram

För programperioden 2014–2020 hade Sverige åtta regionala och ett nationellt program för Eruf inom målet för investeringar för sysselsättning och tillväxt samt ett nationellt program för ESF. För innevarande programperiod har Sverige samma mängd program som föregående programperiod för Eruf och ESF+ samt ett tillkommande program för FRO.

EU-regelverken ställer en rad krav på de program som medlemsstaternas inrättar. Det svenska upplägget med förhållandevis många regionalfondsprogram medför följaktligen merarbete i förhållande till de enklare upplägg som finns i exempelvis Danmark och Finland, eller i relation till ESF+. Det handlar dels om utarbetande och godkännande av programmen, som renderar mycket arbete för regionerna såväl som förvaltande myndighet, dels om vilka funktioner som krävs för att uppfylla unionens förvaltnings- och kontrollsystem. Detta gäller exempelvis de EU-rättsliga kraven på årlig prestationsöversyn, slutlig prestationsrapport och utvärdering av programmen. När det gäller systemutveckling behöver det finnas en modul för varje program. Som anges i avsnitt 6.4.4. finns det indikationer på att programmeringen av Eruf är mer kostsam än programmeringen av ESF under den föregående programperioden. Då antalet Eruf-program är oförändrat ser utredningen ingen anledning att anta att förhållandet är annorlunda denna programperiod. Utöver kostnader kopplat till programmering och hantering av nio program skapar systemet utmaningar för ändamålsenligheten. Helhetssynen på vad regionalfonden ska åstadkomma liksom förutsättningarna för att få en samlad uppföljning av resultaten av fonden försvåras. Även i de delar där olika regionala program har samma mål, utmaningar och indikatorer för uppföljning av resultaten, kan sättet att räkna skilja sig åt. Detta försvårarar jämförbarheten mellan programmen.

Flexibiliteten i dagens system med nio regionalfondsprogram är begränsad och de nio programmen skapar vissa inlåsningseffekter. Det finns viss möjlighet till samfinansiering av projekt mellan de olika programområdena förutsatt att nyttan kan styrkas för det program som finansierar projektet och att strukturfondspartnerskapen väljer

152

Här kan nämnas att Danmark har totalt tre program för Eruf, ESF+ och FRO, alltså ett program per fond, medan Finland – med undantag för Åland – har ett gemensamt program för samtliga tre fonder. 153

Se bland annat artiklarna 41–44 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.

att prioritera satsningen. Att omfördela medel mellan programområden kräver omförhandling och godkännande av kommissionen. Under programperioden 2014–2020 skedde inga omfördelningar eller försök till omfördelning. Om programbudgeten i ett programområde närmar sig fullt utnyttjande kan man därför behöva säga nej till projekt som hade kunnat finansieras inom ramen för ett enda nationellt program. Enligt utfallet av ärenden som redogörs för i figur 6.14 ser vi att vissa regionala program har en lägre sökandegrad. För den innevarande programperioden finns utbetalningsmål under programperiodens gång, mål som är satta per program. Uppnås inte dessa går programmet miste om medel. Givet ett förhållandevis lågt söktryck för vissa regionala program (se avsnitt 6.4.6) bör detta ses som en utmaning som skulle kunna undvikas om utbetalningsmålen var satta på ett program i stället för nio olika.

I kontakter med företrädare för regionerna har det framkommit att dessa föredrar strukturen med regionala program före ESF-modellen med regionala handlingsplaner. De anger att inflytandet över inriktningen blir svagare med handlingsplaner och att matchningen av insatser mot de regionala och lokala utmaningarna därmed uppfattas som sämre. En utmaning med både regionala program och handlingsplaner som lyfts är att dessa inte längre är helt aktuella när de ska implementeras. Det är över sju år mellan det att programmen och handlingsplanerna skrivs och programperiodens slut. Detta faktum förutsätter att program och handlingsplaner är flexibla då förutsättningarna förändras under programtidens gång.

Utredningen bedömer att programstrukturen för Eruf leder till direkta såväl som indirekta kostnader för hanteringen av fonden. Dessutom blir systemet svårt att överblicka och följa upp. Programmen behöver skapa utrymme för anpassning till förändrade förutsättningar under programtidens gång. Det är centralt med ett regionalt och lokalt inflytande över hur Eruf såväl som ESF+ medel ska riktas för att motsvara de regionala och lokala behoven och utmaningarna. Det gäller oaktat om metoden för att åstadkomma ett sådant inflytande är handlingsplan eller program.

6.4.8 De regionala strukturfondspartnerskapens roll och konstruktion

Strukturfondspartnerskapen ska bidra till en regional förankring för användningen av EU-medel. Den rättsliga konstruktionen med strukturfondspartnerskap följer inte direkt av EU-rättsliga krav. Upplägget får snarast ses som Sveriges sätt att genomföra EU-rätten i en nationell kontext. Systemet har dock varit föremål för kritik såväl nationellt som från EU. I april 2020 publicerade Riksrevisionen en rapport som behandlar systemet med strukturfondspartnerskap och frågan om det ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i Sverige . Riksrevisionens granskning visar att det finns problem med det nuvarande systemet och att dessa problem sammantaget medför att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogrammen brister. Riksrevisionens rapport föranledde ett tillkännagivande från riksdagen. Sedan dess har en rad åtgärder som har bäring på kritiken vidtagits. Bland annat innehåller den nya förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder vissa förtydligande bestämmelser angående strukturfondspartnerskapen. Även den del av utredningens uppdrag som avser frågan om de regionala strukturfondspartnerskapen utgör en del i arbetet med att åtgärda de utmaningar och problem som har identifierats med systemet.

Det bör också nämnas att även kommissionens revisorer uttryckt kritik mot systemet med strukturfondspartnerskap. Den mest långtgående kritiken framfördes så sent som i december 2023 i samband med regelefterlevnadsrevisionen av ESV:s granskning av Eruf:s nationella och regionala program för programperioden 2014–2021. Kommissionens revisorer anförde då att omständigheten att den förvaltande myndigheten är bunden av strukturfondspartnerskapens prioriteringar inte är förenligt med det EU-rättsliga regelverk avseende förvaltande myndighets roll och ansvar samt att detta behöver åtgärdas.

154

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10. 155

Ibid s. 5 ff. Det bör nämnas att bland annat SKR har invänt mot en del av den kritik som framfördes i Riksrevisionens rapport. Även SKR välkomnade dock en utredning av alternativa system för hanteringen av strukturfondsmedel, se SKR:s skrivelse ”Riksrevisionens granskning av de regionala strukturfondspartnerskapen” 2020-09-18, ärende nr 20/00872. 156

Se rskr. 2020/21:173 samt bet. 2020/21:NU12. 157

Dir 2021:109. 158

EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014–2020) – Final Audit Report, (2023)8797805 – 21/12/2023, European Commission.

Nedan redogörs för huvudpunkterna i den kritik som har riktats mot systemet med strukturfondspartnerskap och de problem med konstruktionen som utredningen i övrigt har identifierat.

Oklar roll- och ansvarsfördelning

Systemet för fördelning av EU-medel är komplext och innefattar ett stort antal aktörer. Detta gäller även den del som rör strukturfondspartnerskapen. Konstruktionen med strukturfondspartnerskap är ovanlig eftersom beslutsprocessen är uppdelad mellan partnerskapen och de förvaltande myndigheterna. Systemets utformning ökar enligt Riksrevisionens rapport risken för samordningssvårigheter och oklarheter kring ansvarsfördelning.

En central fråga är vilken roll strukturfondspartnerskapen ska ha i systemet. Bland strukturfondspartnerskapen finns olika uppfattningar om hur projektens budgetar och budgetramar ska hanteras, men också i synen på hur själva utlysnings- och handläggningsprocessen ska genomföras. Flera sekreterare för strukturfondspartnerskapen är av uppfattningen att partnerskapen har en viktig roll vid mobilisering av sökanden inför och efter utlysningarna. Detta är dock inte uppgifter som enligt lagen om strukturfondspartnerskap ska utföras av strukturfondspartnerskapen. I Riksrevisionens rapport påpekas också att partnerskapen i vissa fall har förväntningar på det egna uppdraget som inte svarar mot den uppgift de har enligt lagstiftningen.

Otydligheterna avseende roll- och ansvarsfördelning innebär att det ibland är oklart i vilken egenskap en viss person agerar. Detta gäller främst förhållandet mellan regionerna och partnerskapen. Som exempel kan nämnas framtagande av underlag för partnerskapens bedömning. I vissa partnerskap är det presidiet eller utskottet och sekreteraren som tar fram ett förslag till prioritering. Många av partnerskapens ordförande och sekreterare har emellertid befattningar eller förtroendeuppdrag inom regionerna. Det gör att det ibland är oklart i vil-

159

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 34 ff. 160

Uppgifter till utredningen i möten under hösten 2022 med enskilda sekreterare för strukturfondspartnerskapen. 161

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 36.

ken egenskap de har varit med och tagit fram det aktuella förslaget. Bortsett från att ett komplext system kan upplevas som svårförståeligt, och i förlängningen mindre legitimt, riskerar detta att skapa oklarheter kring ansvarsfördelningen.

Strukturfondspartnerskapens juridiska konstruktion

I samband med införandet av det nuvarande systemet invände flera remissinstanser att den bakomliggande förordningen, EU:s förordning (EG) nr 1083/2006 , inte tillät att den förvaltande myndighetens uppgifter begränsas genom att strukturfondspartnerskapen får fatta bindande beslut om prioriteringar. I propositionen anfördes emellertid att en sådan konstruktion var tillåten eftersom det enbart var de förvaltande myndigheterna som skulle ansvara för beslutsfattandet.

Upplägget att låta andra organ än de förvaltande myndigheterna avgöra vilka sökanden som ska tilldelas medel avviker från EUförordningens formulering om att de förvaltande myndigheterna ska välja ut insatser. Förordningstexten är dock i denna del kortfattad. När de EU-rättsliga reglerna, som i det här fallet bygger på att medlemsstaterna själva kan organisera sin förvaltning utifrån sina förutsättningar och traditioner, brukar man tala om en princip om institutionell autonomi. Det innebär att medlemsstaterna som utgångspunkt kan använda sig av sina ordinarie förvaltningsorganisationer och organisera sin förvaltning utifrån sina förutsättningar och traditioner vid genomförandet av EU-rättens institutionella regleringar. Mot bakgrund av detta skulle regleringen i den aktuella EU-förordningen kunna anses ge utrymme för nationella variationer när det gäller beredningen av de förvaltande myndigheternas beslut. Frågan har emellertid varit föremål för diskussion. Upplägget har tidigare godtagits av kommissionen, trots att det varit föremål för regelbundna och omfattande granskningar. I regelefterlevnadsrevisionen av ESV:s granskning av Eruf:s nationella och regionala program för program-

162

Ibid s. 42. 163

Förordningen 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden. 164

Prop. 2006/07:92, s. 7 f. 165

Ibid, s. 8 f. 166

Reichel, J. och Wenander, H., Europeisk förvaltningsrätt i Sverige, Stockholm 2021, s. 58 ff. 167

Se även Wenanders rättsutlåtande avseende frågan, se bilaga 4 till betänkandet.

perioden 2014–2021 , daterad i slutet av december 2023, framförde kommissionens revisorer emellertid kritik mot det faktum att den förvaltande myndigheten är bunden av strukturfondspartnerskapens prioriteringar och att det reella beslutsfattandet följaktligen sker hos de fristående strukturfondspartnerskapen och inte hos den förvaltande myndigheten. Revisorerna rekommenderar i revisionsrapporten ESV att uppmana de förvaltande myndigheterna att vidta åtgärder för att säkerställa att de svarar för det faktiska beslutsfattandet under innevarande programperiod. Revisorerna nämner bland annat att en potentiell lösning hade varit att strukturfondspartnerskapen blir förmedlande organ.

Det bör vidare framhållas att strukturfondspartnerskapens struktur framstår som ovanlig och svårhanterlig även ur ett nationellt perspektiv. Anledningen till detta är bland annat att strukturfondspartnerskapen enligt förarbetena är privaträttsliga organ, men trots det har stora likheter med förvaltningsmyndigheter. Propositionen till regleringen utgår från att konstruktionen inbegriper överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. För överlämnande av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till annan än en kommun krävs enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stöd i lag. Förarbetena utgår alltså från att strukturfondspartnerskapen är privata organ där krav på lagstöd föreligger. Strukturfondspartnerskapen har genom sin roll och konstruktion stora likheter med förvaltningsmyndigheter, men propositionsuttalanden brukar vanligtvis tillmätas stor betydelse. Det finns därför anledning att utgå från kategoriseringen i förarbetena.

Konstruktionen med regionala strukturfondspartnerskap innebär således att ett privaträttsligt organ fattar beslut som har bindande verkan för två förvaltningsmyndigheter, Tillväxtverket och ESFrådet. Detta är en ovanlig lösning i svensk rätt, bland annat eftersom ett privaträttsligt organ inte omfattas av samma kontroll och granskning som en förvaltningsmyndighet. Som exempel kan nämnas att reglerna om handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och övriga bestämmelser i förvaltningslagen samt myndighetsförordningen (2007:515) inte är tillämpliga för privaträttsliga organ.

168

EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014-2020) – Final Audit Report, (2023)8797805 - 21/12/2023, European Commission. 169

Ibid, s. 26–28. 170

Se även Wenanders rättsutlåtande avseende frågan, se bilaga 3 till betänkandet. 171

Prop. 2006/07:92 s. 8.

Strukturfondspartnerskapens prioriteringsarbete utgör en central del av en handläggningsprocess som i övrigt hanteras av två förvaltningsmyndigheter. Konstruktionen innebär att dessa myndigheter får stora svårigheter att garantera kvaliteten i den egna beslutsprocessen samt att möjligheterna till insyn och granskning av hanteringen av fondmedel begränsas. Detta påverkar rättssäkerheten i systemet negativt och kan få betydelse för möjligheterna att uppnå programmålen.

Jävsfrågor och opartiskhet

Regionernas och regionpolitikernas nära koppling till många av de projekt som partnerskapen ska prioritera medför att jävsproblematiken riskerar att bli omfattande. I Riksrevisionens rapport framfördes kritik mot hanteringen av jäv och intressekonflikter i partnerskapen. Det framkom bland annat att reglerna om jäv i förvaltningslagen inte följdes , att partnerskapen inte hade reviderat sina arbetsordningar till följd av de skärpa jävsbestämmelser som infördes 2018 samt att det förekom att arbetsordningar hänvisade till den obsoleta kommunal-

173 174 lagen (1991:900) . Som en följd av rapporten har flera strukturfondspartnerskap vidtagit åtgärder och exempelvis reviderat sina arbetsordningar. ESF-rådet och Tillväxtverket upplever dock fortfarande att problemen med jäv och intressekonflikter är omfattande och att de åtgärder som har vidtagits har varit otillräckliga. Myndigheterna framhåller också att den starka kopplingen mellan partnerskapens ledamöter och vissa av projekten gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att fullt ut beakta reglerna om jäv.

Under senare år har även kommissionens revisorer uppmärksammat frågan om hur strukturfondspartnerskapen hanterar potentiella intressekonflikter och framfört kritik mot den nuvarande ordningen. Bland annat framhölls i den senaste regelefterlevnadsrevisionen be-

172

Se 4 § lagen om strukturfondspartnerskap med hänvisning till 16–18 §§ förvaltningslagen beträffande vilka jävsregler som gäller för de regionala strukturfondspartnerskapen. 173

Den äldre lagstiftningen, kommunallagen (1991:900), upphörde att gälla den 1 januari 2018 när kommunallagen (2017:725) trädde i kraft. 174

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 49 f. 175

Även regeringen har med anledning av denna kritik vidtagit åtgärder, bland annat i form av förtydligande av regleringen i den ovan nämnda förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 176

Uppgifter lämnade vid möte med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022. 177

EPM Granskning av revisionsmyndigheternas arbete/Regelefterlevnadsrevision 2014–2020, slutlig rapport, ares (2022)5682095 10/08/2022, Europeiska kommissionen.

träffande ESV:s granskning av ESF för programperioden 2014–2021 att man instämde i den kritik som Riksrevisionen framfört om partnerskapens hantering av jävsfrågor. Revisorerna anförde vidare att revisionsmyndigheten, alltså ESV, borde kräva att den förvaltande myndigheten inför ett förfarande som säkerställer att ledamöter i urvalskommittéer – det vill säga partnerskapen – i samband med bland annat projekturval lämnar förklaringar om eventuella intressekonflikter. Därutöver uppmanades den förvaltande myndigheten att vidta åtgärder för att införa en systematisk riksbedömningsprocess med avseende på intressekonflikter.

Likabehandling och bristande transparens

Långt ifrån alla strukturfondspartnerskap har riktlinjer för hur prioriteringen av projekt ska gå till och ett återkommande problem har varit att prioriteringen många gånger förefaller styras av en önskan att åstadkomma en jämn geografisk fördelning av stöd inom regionen. Detta riskerar att leda till att det inte är de projekt som har bäst förutsättningar eller mest potential som prioriteras, utan att det i stället är vem som är sökande eller var projektet ska bedrivas som är avgörande. Som Riksrevisionen påpekat leder detta till en försämring av möjligheterna att uppfylla målen och syftet med strukturfondsprogrammen.

Att det saknas riktlinjer för utifrån vilka kriterier partnerskapen ska prioritera innebär att allmänhetens möjligheter till insyn i partnerskapens beslutprocess begränsas. Dessutom ger partnerskapens motiveringar till prioriteringarna sällan någon egentlig information om på vilka grunder de gjort sin bedömning. I 2 kap. 16 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder stadgas att strukturfondspartnerskapens yttrande ska innehålla en prioritering av de ansökningar som valts ut av den förvaltande myndigheten, att prioriteringen ska avse varje ansökan i dess helhet samt att det ska lämnas en motivering för varje prioritering. Av bestämmelsen fram-

178

Ibid, s. 16 f. 179

Utredningen har fått information om detta både i samband med intervjuer av sekreterare i strukturfondspartnerskapen under hösten 2022 och vid samtal med ledamöter i SKR:s beredning om regional tillväxt under våren 2023. 180

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 61. För en allmän diskussion om förhållandet mellan bestämmelserna om jäv och intressekonflikter i förvaltningslagen respektive 2018 års budgetförordning, se sista delen av Henrik Wenanders rättsutredning, bilaga 4 till betänkandet.

går även att motiveringen för varje enskild prioritering ska innehålla en redogörelse för det samråd som skett med berörda regioner och en bedömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlinjer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerskapets arbetsordning.

Riksrevisionen kritiserade i sin rapport de bristfälliga motiveringarna och framhöll att detta inte bara är negativt för systemets transparens, utan också för lärandet i systemet. Även kommissionens revisorer har uppmärksammat problematiken och framhöll i ovan nämnda regelefterlevnadsrevision att partnerskapens utvärderingsprotokoll inte innehåller tillräckligt detaljerad information om hur partnerskapet bedömt de aktuella projekten samt att detta medförde att dokumentationen av urvalet inte var transparent. Detta var en av de åtgärder som kommissionen uppmärksammade särskilt i rapporten och det framhölls att det var av stor betydelse att detta åtgärdades. Tidsfristen för detta sattes till två månader, men trots det menar både ESF-rådet och Tillväxtverket att motiveringarna fortfarande är undermåliga. Eftersom myndigheterna styrs av partnerskapens prioriteringar använder de sig av partnerskapens motiveringar i sina beslut. Att även myndighetsbesluten får bristande motiveringar kan ge upphov till tvivel angående huruvida de är väl underbyggda, vilket påverkar rättssäkerheten negativt.

Reellt inflytande och regional förankring

Många regioner har inrättat egna forum för regional förankring av sitt yttrande över ansökningarna om EU-medel. Dessa sammanslutningar kan likna strukturfondspartnerskapen, men omfattar ofta endast aktörer inom det egna länet. Exempel på sådana forum finns i bland annat Region Jämtland Härjedalen, Region Västernorrland, Småland och öarna samt Skåne-Blekinge. Dessa forum ger regionala aktörer möjlighet att komma med synpunkter redan innan strukturfondspart-

181

Det bör noteras att regleringen förtydligades genom antagandet av förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder som trädde i kraft i september 2022. 182

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 61. 183

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 13. 184

Uppgifter lämnade av ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022. 185

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 62. 186

Ibid, s. 38.

nerskapen har haft sammanträde. Partnerskapen är således inte den enda möjligheten för regionerna att påverka hur EU-medlen ska användas.

När det gäller stödet från Eruf, och i vissa fall även ESF+, är regionernas medfinansiering i de flesta fall avgörande för vilka projekt som de facto blir av. Regionerna är därför ofta involverade i projekten och dess utformning redan innan de når partnerskapen. Detta innebär att prioriteringarna i många fall indirekt redan är gjorda när partnerskapen har sina sammanträden. Det är också vanligt att regionerna driver egna projekt med stöd från fonderna under sammanhållningspolitiken. Det innebär att de är väl insatta i många av de projekt som ansöker om stöd långt innan ansökan behandlas formellt i strukturfondspartnerskapen. Övriga regionala aktörer, såsom representanter från civilsamhället, arbetsmarknadens parter och olika intresseorganisationer, har vanligtvis inte samma tidiga koppling till projekten som de regionalpolitiker som ingår i partnerskapen. Att regionerna har ett starkt inflytande över hur EU-medlen ska användas innebär således att andra aktörers inflytande blir mindre.

Vidare kan de projektansökningar som partnerskapen ska bedöma i vissa fall ställa höga krav på sakkunskap inom aktuellt område. Det är inte alltid som den kompetensen finns inom partnerskapet. I vissa fall hanteras detta genom att den tjänstemannen inom regionen som har hand om frågan som rör regionalt utvecklingsansvar (regionalt utvecklingsansvarig, även kallad RUA) förser partnerskapet eller sekretariatet med sakkunniga eller på annat sätt bidrar med extern kompetens, men här förefaller finnas stora regionala skillnader.

Partnerskapens möjligheter att välja mellan olika projekt skiljer sig markant, både mellan olika delar av landet och olika delar av fondprogrammen. Detta är inget som nödvändigtvis beror på hur partnerskapen arbetar, men det har betydelse för hur de kan utföra sin uppgift och i vilken utsträckning EU-medlen används på ett ändamålsenligt sätt. Därutöver varierar söktrycket ofta under programperioden. I tabellerna 6.8 och 6.9 anges antalet ansökningar, antalet avslag vid förvaltande myndighets laglighetsprövning samt utfallet vid strukturfondspartnerskapens prioritering av regionala ESF-medel respektive Eruf-medel för programperioden 20214–2020.

187

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 60. 188

Intervjuer med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022. 189

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 60.

Tabell 6.8 Antal ansökningar samt andel avslag och bifall avseende regionala ESF-medel för programperioden 2014–2020

Budget- Totalt antal Andel av- Antal ansök- Andel avslag Andel bifall Andel ansvarig ansökningar slag vid ningar som vid SFP:s av tot. antal avslag av

region laglighets- prövas av prioritering1 ansökningar tot. antal

prövning SFP ansökningar

Mellersta Norrland 51 10 % (5) 46 22 % (10) 71 % (36) 29 % (15) Norra Mellansverige 91 15 % (14) 77 26 % (20) 63 % (57) 37 % (34) Skåne- Blekinge 226 20 % (45) 181 29 % (52) 57 % (129) 43 % (97 Småland och öarna 156 26 % (40) 116 30 % (35) 52 % (81) 48 % (75) Stockholm 161 26 % (42) 119 15 % (18) 63 % (101) 37 % (60) Västsverige 322 29 % (92) 230 37 % (84) 45 % (146) 55 % (176) Östra Mellansverige 181 30 % (54) 127 16 % (20) 59 % (107) 41 % (74) Övre Norrland 127 26 % (33) 94 29 % (27) 53 % (67) 47 % (60)

Totalt: 1 315 25 % (325) 990 27 % (266) 55 % (724) 45 % (591)

Källa: Egen bearbetning av statistik från ESF-rådet. Anmärkning: I tabellen förkortas strukturfondspartnerskapen med beteckningen ”SFP”. Kolumnen anger andelen avslag av det antalet ansökningar som överlämnats till strukturfondspartnerskapen för prioritering, alltså inte andelen avslag av det totala antalet inkomna ansökningar.

Tabell 6.9 Antal ansökningar samt andel avslag och bifall avseende regionala Eruf-medel för programperioden 2014–2020

Budget- Totalt antal Andel avslag Antal an- Andel avslag Andel bifall av Andel ansvarig ansökningar vid laglighets- sökningar vis SFP:s tot. antal avslag av

region prövning som prövas prioritering1 ansökningar tot. antal

av SFP ansökningar

Mellersta Norrland 334 11 % (38) 296 34 % (102) 58 % (194) 42 % (140) Norra Mellansverige 242 3 % (89 234 3 % (8) 93 % (226) 7 % (16) Skåne- Blekinge 148 14 % (21) 127 3 % (4) 83 % (123) 17 % (25) Småland och öarna 176 4 % (7) 169 0 96 % (169) 4 % (7) Stockholm 72 25 % (18) 54 7 % (4) 69 % (50) 31 % (22) Västsverige 133 20 % (26) 107 1 % (1) 80 % (106) 20 % (27) Östra Mellansverige 161 12 % (19) 142 11 % (15) 79 % (127) 21 % (34) Övre Norrland 318 9 % (30) 288 14 % (41) 78 % (247) 22 % (71)

Totalt: 1 584 11 % (167) 1 417 12 % (175) 78 % (1 242) 22 % (342)

Källa: Egen bearbetning av statistik från Tillväxtverket. Anmärkning: I tabellen förkortas strukturfondspartnerskapen med beteckningen ”SFP”.

1 Kolumnen anger andelen avslag av det antalet ansökningar som överlämnats till strukturfondspartnerskapen för prioritering, alltså inte andelen avslag av det totala antalet inkomna ansökningar.

Det finns anledning att framhålla att Riksrevisionen i sin rapport gör bedömningen att genomförande av programmen präglas av en stark regional förankring i den bemärkelse att landets regioner har en stor roll i genomförandet. Det är dock inte strukturfondspartnerskapen som bedöms vara det främsta skälet till det. I stället är det den omständigheten att regionerna i dag har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i sina respektive län som framhålls som mest betydelsefullt i sammanhanget. Strukturfondspartnerskapens betydelse för det regionala inflytandet i dessa frågor kan även på denna grund ifrågasättas.

Engagemang, handläggningstider och kostnader

Graden av engagemang bland partnerskapens ledamöter varierar enligt ESF-rådet och Tillväxtverket, vilket gör att förutsättningarna för partnerskapens arbete blir mycket personberoende. Det faktum att många av besluten i praktiken redan är tagna när partnerskapen ska prioritera har på sina håll medfört att ledamöternas engagemang har minskat. Detta leder till att flera partnerskap har haft svårt att samla tillräckligt många ledamöter för att vara beslutsföra. Det har förekommit att man har behövt ringa upp ledamöter som fått delta per telefon, eller till och med behövt ställa in möten. Allt detta bidrar ytterligare till att de regionala strukturfondspartnerskapens betydelse och inflytande minskar.

Eftersom partnerskapen ska vara delaktiga i hanteringen förlängs ESF-rådets och Tillväxtverkets handläggningsprocesser. Enligt myndigheterna medför strukturfondspartnerskapens prioriteringsarbete en förlängning på omkring sex veckor. Detta innebär dels att projekt som skulle kunna komma i gång tidigare senareläggs, dels att handläggningsprocessen fördyras. Enligt uppgifter från myndigheterna kostar partnerskapen cirka 70 miljoner kronor per programperiod. De bekostas delvis av tekniskt stöd, så kallade TA-medel, men även av anslag från myndigheterna.

190

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 202:10, s. 59. 191

Dessa uppgifter har bekräftats från flera håll, bland annat vid utredningens medverkan vid SKR:s beredning för regional tillväxt under våren 2023. 192

Uppgifter lämnade vid möte med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022. 193

Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 202010, s. 47 f. 194

E-post från Tillväxtverket 2022-11-25.

6.4.9 Interregprogrammens hantering

Dagens rollfördelning

I likhet med hanteringen av övriga program med finansiering från Eruf har Interregprogram en förvaltande myndighet som ansvarar för att genomförandet av programmet sker effektivt och korrekt. Förvaltande myndighet fattar det formella beslutet om stöd till projekt. Till skillnad från hanteringen av Eruf:s nationella och regionala program är det programmets styrkommitté eller övervakningskommitté som står för urvalet av insatser utifrån de projektansökning som kommer in. Det är den förvaltande myndigheten som skriver kontrakt, innehållande stödvillkor och skyldigheter, med godkända projekt och som sedan betalar ut stöd till dem. Ett gemensamt sekretariat hanterar mycket av det praktiska, dagliga genomförandet av programmen. Det är framför allt sekretariatet som har direkt kontakt med projekten. Sekretariatet informerar om de finansieringsmöjligheter som finns inom programmet samt bereder projektansökningar inför beslut av förvaltande myndighet. Sekretariaten fungerar som projektrådgivare och stödjer även projekten i genomförandet. I de flesta av de program som Sverige omfattas av finns det utpekade kontaktpunkter. Dessa finns exempelvis vid regionerna. Tillväxtverket är särskilt utpekad kontaktpunkt för ett antal program. Kontaktpunkterna har till uppgift att sprida information samt ge stöd till och utveckling av projekt gentemot svenska intressenter.

Samtliga program har en övervakningskommitté som tillsammans med förvaltande myndighet ska säkerställa kvaliteten och effektiviteten i genomförandet och i redovisningen av genomförandet. Kommittén har till uppgift att följa genomförandet av programmen och förvissa sig om att det görs effektivt och med en tillfredsställande kvalitet samt att se till att programmet uppnår sina mål. Kommitténs roll varierar mellan programmen. I vissa program prioriterar till exempel övervakningskommittén vilka projekt som ska beviljas stöd, medan prioriteringen delegerats till en eller flera styrkommittéer i andra program.

Av ovan redogörelser följer att ansvaret för urvals- och prioriteringsprocessen skiljer sig åt mellan Eruf:s nationella och regionala

195

Artikel 22 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg). 196

1 kap. 13 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.

program respektive Interregprogram med avseende på förvaltande myndigheters såväl som övervakningskommitténs roll.

Det regionala utvecklingsansvarets påverkan på ansvarsfördelningen

För fyra av de 12 program som Sverige deltar i ligger förvaltande myndighet i Sverige (se avsnitt 4.4.3.). Dessa fyra förvaltande myndigheter har haft denna uppgift sedan en lång tid tillbaka. Tillväxtverket bildades 2009 av tidigare Nutek. Nutek förvaltade då ÖKS och ansvaret fördes över till det nystartade Tillväxtverket tillsammans med hanteringen av regionalfonden i övrigt. Ansvaret för förvaltningen av övriga Interregprogram låg då på aktuella länsstyrelser och ingen grundläggande förändring har gjorts sedan 2009.

Det regionala utvecklingsansvaret är sedan 2019 överfört från länsstyrelserna till regionerna i samtliga län samt till Gotlands kommun (se avsnitt 4.5.11). Detta innebär förändringar i relation till tidigare organisation och ansvarssystem vad avser kopplingar till verksamheten i övrigt på länsstyrelsen och synergier mellan verksamhetsgrenar. Det faktum att länsstyrelserna inte längre har uppdrag att vara regionalt utvecklingsansvariga och därmed inte hanterar medlen för regional utveckling uppger förvaltande myndigheterna inte vara någon större utmaning eller en förlorad möjlighet för synergi med regionala satsningar. De förklarar detta med att Interreg handlar om gränsöverskridande utveckling och svenska regionala aktörers samspel med regionala aktörer i andra länder, varför regionalt utvecklingsansvariga i Sverige bara är en av många aktörer som förvaltningen behöver ha kontakt med och relatera program och verksamhet till. Kontakterna med regionen uppges vidare vara goda.

Det förändrade uppdraget för länsstyrelserna i relation till regionalt utvecklingsansvar ser inte utredningen som en avgörande ut-

197

Jfr artikel 73 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser och artikel 22 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg). 198

Programmet Aurora förvaltas som tidigare angivits av länsstyrelsen i Norrbotten som var förvaltande myndighet till ett av de två program som slogs samman inför programperioden 2021–2027. 199

Under programperioden 2014–2020 fanns programmen Interreg Nord och Interreg Botnia som förvaltades av länsstyrelsen i Norrbotten respektive Västerbotten. Dessa två program slogs inför programperioden 2021–2027 ihop till Interreg Aurora. Programmet förvaltas av länsstyrelsen i Norrbotten.

maning, men bedömer att det är en faktor som bör beaktas i övervägandena kring en framtida organisations- och ansvarsfördelning.

Förutsättningar för samordning och synergier

Som angivits i avsnitt 4.4.3. har Tillväxtverket ett uppdrag att samordna, förvalta och utveckla genomförandet av Eruf. I uppdraget ryms att myndigheten ska ge stöd till förvaltande myndigheter för Interreg exempelvis i bedömningar kring EU-regelverket, statsstödsfrågor, uppföljning och utvärdering. Det finns ett antal samordningsgrupperingar för erfarenhetsutbyte mellan de förvaltande myndigheterna för Interreg. Tillväxtverket är sammankallande och leder dessa grupperingar. Inom de övriga deltagande länderna finns ytterligare strukturer för erfarenhetsutbyte och dialog. Utöver dessa återkommande möten uppger förvaltande myndigheter att de har en tät och löpande kontakt med varandra. De lyfter också vikten av erfarenhetsutbytet med Interregprogram och dess förvaltande myndigheter i andra länder, då utmaningar gällande regelverk såväl som genomförande av gränsöverskridande projekt är liknande för många Interregprogram.

Det framkommer i dialogen med dagens förvaltande myndigheter att de nätverk som finns för samordning och erfarenhetsutbyte mellan förvaltande myndigheter upplevs fungera väl och att de bidrar i såväl tolkning av regelverk som i programgenomförandet. De flesta myndigheter uppger att de utöver varandra har ett bra stöd i Tillväxtverkets samlade kompetens kring hanteringen av Eruf. En förvaltande myndighet uttrycker dock att verkets samordningsuppdrag inte fullt ut skapar det mervärde som det skulle kunna göra. Exempelvis uppfattar myndigheten att man ibland ”glöms bort” vid upphandlingar för statsstödsutbildningar eller uppföljning och utvärdering av programmen och i stället får göra egna upphandlingar och kompetenshöjande insatser om EU-regelverket och dess tillämpning.

De tre förvaltande myndigheter som ligger på länsstyrelsen uppger att de känner en samhörighet med länsstyrelsen och har väl upparbetade rutiner och samarbete med myndigheten i övrigt. Avsaknaden av expertkunskap avseende det gemensamma såväl som fondspecifika regelverket hos ”värdmyndigheten” länsstyrelsen har förvaltande myndigheter hanterat dels genom kontakter med varandra och med Tillväxtverket, dels genom att förvaltande myndighet och sekretariaten

sett till att bredda och fördjupa sin kunskap om det bakomliggande regelverket och själva bygga upp viss expertkompetens. Samtidigt uppger myndigheterna att organisationens litenhet förutsätter att personalen kan jobba med olika frågor och uppgifter. Enligt EU-regelverket ska medlemsstaten fastställa en person eller organ som ska ansvara för kontroller inom medlemsstatens territorium. Det är respektive förvaltande myndighet som ansvarar för dessa förvaltningskontroller. Tillväxtverket ansvarar även för kontrollerna i de program som Sverige deltar i men inte förvaltar. Ansvaret för kontrollerna av Interregprogrammen är således fördelat mellan fyra olika aktörer i det svenska förvaltningssystemet.

Samtliga förvaltande myndigheter lyfter att Interreg kan uppfattas som en ”främmande fågel” i svensk förvaltning. Denna bild tecknas även i relation till Tillväxtverkets förvaltning, trots dess ansvar som förvaltande myndighet för de övriga programmen med finansiering från Eruf. Skälet till detta uppges vara Interregs syfte, det vill säga det gränsöverskridande samarbetet. Förvaltande myndigheter för Interreg menar att detta syfte skapar en annorlunda logik för såväl organisation, rutiner som genomförande än för de nationella och regionala EU-programmen. Interregprogrammen ska inte bara relatera till Sveriges behov utan till samarbetsregionernas gemensamma behov. Exempelvis ska de handböcker och riktlinjer som tas fram för stödsökande såväl som för förvaltningen av programmet inte bara relatera till svenska regelverk och system utan också ta hänsyn till förutsättningarna i Danmark, Norge, Finland med flera. Stödsystemen för hantering av ansökningar behöver också beakta den flerspråkighet som flera av Interregprogrammen bygger på liksom att medfinansieringen kommer från länder utanför EU med andra valutor. Det senare låg bakom NPA:s val att nyttja ett EU-gemensamt systemstöd (Jems) i stället för Tillväxtverkets NYPS som uppgavs ha svårt att inlemma detta tekniskt.

Förutsättningar för synergier i genomförandet av Interregprogram och de nationella programmen uppges vara begränsade framför allt på grund av att programgeografin skiljer sig åt. NUTS2-fördelningen för Eruf:s regionala program motsvarar inte programgeografin för

200

Artikel 74.1a i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 201

1 kap. 9 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder. 202

Tre av fyra program använder det av Tillväxtverket administrerade stödsystemet NYPS 2020 medan ett program, NPA, valt det av INTERACT utvecklade systemet Jems.

Interreg vilket uppges försvåra synkronisering av exempelvis utlysningar mellan programmen.

Förvaltningskostnaderna är svåra att påverka

Budgeten för förvaltningskostnader för programperioden 2021–2027 uppgår i enlighet med regelverket för tekniskt stöd till 7–8 procent av fondbudgeten. Då TA-medel för denna programperiod betalas ut som en schablon i relation till utbetalade medel skapas incitament att upparbeta hela fonden vilket i grunden är positivt, givet att projekten som genomförs leder till hög måluppfyllelse.

Samtliga i programmen deltagande länder medfinansierar såväl program som den förvaltande organisationen. Det finns därmed för samtliga deltagande länder ett intresse såväl som ansvar för den samlade förvaltningen. Finansieringsmodellen med fler bidragande länder som följer upp medelsutnyttjandet löpande i övervakningskommittén skapar ett tryck på förvaltande myndighet att hantera kostnader inom ramen för budgeten. Det finns ingen annan finansiering att tillgå utöver TA-medlen från EU och den avsatta medfinansieringen från respektive medlemsland.

Medlen till de förvaltande myndigheterna på länsstyrelsen är öronmärkta för just dessa. Eventuella överskott får sparas som en del av länsstyrelsens förvaltningsanslag men medel från övriga delar av länsstyrelsens verksamhet får inte finansiera kostnader för förvaltande myndighet för Interreg. Detta skapar en transparens kring kostnaderna avseende Interreg och incitament att hålla sig inom budget. Samtidigt skapar procentsatsen för TA-medel ett golv för förvaltningskostnader som det finns få incitament att gå under. I sammanhanget ska beaktas att samtliga deltagande länder fattar beslut gemensamt om budgeten.

Utredningen bedömer sammantaget inte att förvaltningskostnaderna kan anses utgör ett problem i dagens hantering eller att en förändring skulle skapa förutsättningar för väsentligt minskade kostnader för den totala förvaltningen av Interreg. För de mindre programmen, NPA och Sverige-Norge, är organisationen så pass liten att utredningen har svårt att se att en minskad omfattning skulle vara ändamålsenlig och ge förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmet. Till detta kommer de särskilda regler som ger de mindre

programmen tillgång till högre TA än de större, något som ytterligare minskar incitamenten för att dra ner på kostnaderna.

Begränsningar i rådigheten över ansvarsfördelningen

Beslut om vilket land som ska vara värd för den förvaltande myndigheten är ett gemensamt beslut för deltagande programländer. I praktiken kan även kommissionen ha synpunkter på valet av förvaltande myndighet. Bland annat brukar kommissionen vilja att förvaltande myndighet är belägen i programgeografin. Det är alltså inte upp till ett medlemsland att besluta om förvaltande myndighets placering för ett Interregprogram. Sverige kan påverka valet av förvaltande myndighet genom att förorda ett alternativ, men det är ett gemensamt beslut för berörda länder i aktuella program. Detta skiljer sig från medlemsländernas mandat enligt CPR i övrigt där medlemsstaten själva utser förvaltande myndighet. Vad gäller sekretariatet ska den förvaltande myndigheten inrätta ett gemensamt sekretariat efter samråd med medlemsstaterna och i tillämpliga fall de tredjeländer, partnerländer eller utomeuropeiska länder och territorier som deltar i Interregprogrammet.

6.5 Iakttagelser om förvaltningen av inrikesfonderna

I detta avsnitt redogör vi för utredningens iakttagelser och analys om förvaltningen av inrikesfonderna, det vill säga Asyl-, migrationsoch integrationsfonden (Amif), Fonden för inre säkerhet (ISF) samt Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och visering (BMVI). Avsnittet inleds med en kort översikt över tidigare granskningar som vi beaktat i vårt arbete (6.5.1). Därefter beskrivs våra iakttagelser vad gäller bland annat intressekonflikter, kostnader och förutsättningar för samordning (6.5.2–6.5.4).

203

Artikel 45.1 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg). 204

Artikel 71 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 205

Artikel 46.2 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg).

6.5.1 Tidigare genomförda granskningar och utredningar

Riksrevisionens granskning av Migrationsverkets årsredovisning 2011

Vid Riksrevisionens granskning av Migrationsverkets årsredovisning för 2011 framfördes kritik mot det faktum att myndigheten enligt då gällande regelverk hade tre roller (ansvarig myndighet, attesterande myndighet samt mottagare av stöd från fonderna) vid hantering av EU-medel från de dåvarande Europeiska flyktingfonden (ERF) III och Europeiska Återvändandefonden (RF). Att vara ansvarig myndighet enligt den vid tidpunkten aktuella EU-regleringen innebar att Migrationsverket ansvarade för förvaltningen och därigenom förmedlade utbetalningar till slutmottagare och valde ut projekt som skulle beviljas stöd. Uppdraget som attesterande myndighet innebar att verket sedan fick intyga att Migrationsverket själv – i egenskap av ansvarig myndighet – tagit fram tillräckliga uppgifter för att ha spårbarhet och följde de regler som fanns för att utgifter skulle vara stödberättigade.

Riksrevisionen konstaterade i sin rapport att Migrationsverket agerade utifrån gällande regelverk och att systemet hade godkänts av EU-kommissionen. Enligt Riksrevisionen ställde dock systemet mycket höga krav på administrationen för att Migrationsverket skulle uppnå en tillräcklig transparens i hela kedjan. I rapporten hänvisades bland annat till de problem som uppkom i samband med avslut av programåret 2008 då de två myndigheterna inom Migrationsverket (förvaltande och attesterande myndighet) kommit till olika slutsatser vid tolkning av regelverket, vilket resulterat i stor osäkerhet för verket och oklarheter om slutbetalningen från EU skulle komma att justeras. Mot bakgrund av detta rekommenderade Riksrevisionen Migrationsverket att ta upp frågan om det var lämpligt att myndigheten innehade tre roller i den dåvarande ansvarsfördelningen inom hanteringen av ERF och RF med regeringen.

Efter att ha genomfört en egen analys gav Migrationsverket i februari 2013 in en hemställan till Justitiedepartementet. I hemställan framställdes en begäran om ändring av myndighetens uppdrag avseende hantering av EU-medel, bland annat om att uppdraget att ansvara för dåvarande Asyl- och migrationsfonden (AMF) för perioden 2014–2020 skulle placeras hos annan part, förslagsvis ESF-rådet.

206

Dnr 32-2011-0646, daterad 2012-05-03, Riksrevisionen.

Verket påpekade också att departementet i samband med detta borde överväga om en verksamhetsövergång borde ske även beträffande ERF (både del II och III) och RF. Utöver de påpekanden som Riksrevisionen lämnat anförde Migrationsverket att det i förvaltande myndighets arbete ingår att kräva tillbaka felaktigt utbetalade medel och polisanmäla misstänkta bedrägerier. Myndigheten uppgav att det förekommit att fondmedel återkrävts i projekt bedrivna av Migrationsverket samt att det i praktiken skulle kunna uppkomma situationer där förvaltande myndighet kan komma att behöva polisanmäla även ”värdmyndigheten” Migrationsverket. Därutöver framhölls att systemet skapade otydligheter avseende generaldirektörens chefsroll, intern styrning och kontroll samt att kraven på opartiskhet för förvaltande myndighet gav upphov till mycket arbete.

Hemställan föranledde emellertid inte någon förändring vad gäller hanteringen av EU-fonder från regeringens sida.

6.5.2 Intressekonflikter och principen om separata funktioner

Bland de förvaltande myndigheter som beviljar EU-medel till den egna myndigheten skiljer sig Migrationsverket och Polismyndigheten på så vis att de är de enskilt största stödmottagarna för de fonder som de förvaltar. Det finns, som konstaterats i avsnitt 6.1.3 inga EUrättsliga hinder mot att en förvaltande myndighet beviljar medel till den egna myndigheten. Det krävs dock att principen om separata funktioner upprätthålls och att övriga delar av regelverket följs.

Vad gäller Migrationsverket har myndigheten sedan den ovan nämnda hemställan gavs in vidtagit ett antal åtgärder i syfte att säkerställa hanteringen av fondmedel och upprätthållandet av principen om separata funktioner. Bland annat separerades fondenheterna från den övriga verksamheten på ett tydligare sätt. Vidare inrättades både en separat beslutsordning för förvaltande myndighet och en särskild externfinansieringsenheten (som ansvarar för att söka medel) med placering på Planeringsavdelningen. Den separata beslutsordningen innebär att generaldirektören för Migrationsverket inte fattar beslut om tilldelning av fondmedlen, utan att detta är delegerat till verkets överdirektör. Samma ordning gäller för övrigt inom Polismyndigheten.

Enligt utredningens uppfattning medför kravet på separata funktioner alltjämt vissa grundläggande utmaningar för Migrationsverket

och Polismyndigheten. Den separata beslutsordningen ska tillförsäkra objektivitet i beslutsfattandet. Samtidigt innebär ordningen med ”en myndighet i myndigheten” att myndighetschefen, som är den som ansvarar för den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten, kan anses ha svårt att fullgöra sin uppgift och garantera att myndighetens verksamhet, inklusive fondverksamheten, hanteras på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Även om regelverket har förändrats sedan Migrationsverket 2013 lämnade in sin hemställan kvarstår en del av de svårigheter som lyftes i denna. Detta gäller inte bara problemen för myndighetschefen att fullgöra sitt uppdrag, utan också de organisatoriska och principiella utmaningar som organisationen medför. Att upprätthålla separationen av funktionerna inom myndigheten förefaller alltjämt medföra visst administrativt merarbete i form av särlösningar för den eller de enheter som hanterar EU-fonderna, bland annat i form av separata beslutsordningar. Samtidigt ställer förvaltningen av EU-medel stora krav på opartiskhet. Som påpekades i hemställan innebär förvaltande myndighets roll att myndigheten, om oegentligheter eller fel upptäcks, kan komma att kräva tillbaka medel även från den egna värdmyndigheten. Dessutom kan det rent faktiskt uppkomma situationer då förvaltande myndighet kan behöva polisanmäla den egna värdmyndigheten.

Vidare kan förutsättningarna för myndighetens grundverksamhet få betydelse för fondhanteringen. Som exempel kan nämnas att Polismyndighetens digitala säkerhetsrutiner försvårar hantering av fonderna, bland annat eftersom man inte kan använda sig av digitala signaturer. Även regeringens styrning av myndighetens grundverksamhet kan i vissa fall få konsekvenser för fondhanteringen. Ett exempel är att regeringen under 2018 begränsade Migrationsverkets bemyndiganderam, vilket resulterade i att förvaltande myndighet fick återkalla en utlysning och saknade möjlighet att godkänna några nya projekt under året.

Utöver de svårigheter som den nuvarande konstruktionen medför för Migrationsverket och Polismyndigheten finns risk att myndigheternas dubbla roller kan leda till att fondverksamheten inte uppfattas som opartisk och att verksamhetens legitimitet ifrågasätts. Myndigheterna måste inte bara tillgodose de krav som EU ställer, utan också de nationella krav på saklighet och opartiskhet som finns

i det nationella regelverket. Även om den nuvarande konstruktionen inte innebär direkta avsteg från dessa krav skulle upplägget kunna ifrågasättas ur legitimitetshänseende, i synnerhet eftersom Migrationsverket och Polismyndigheten är de största stödmottagarna för medel från Amif respektive ISF/BMVI. Samtidigt skiljer sig i synnerhet ISF och BMVI, men till viss del även Amif, från övriga fonder för delad förvaltning. Detta eftersom en stor eller mycket stor del av utlysningarna inte är konkurrensutsatta. Anledningen till det är att medlen ofta används för att genomföra förordningar eller andra rättsakter där EU beslutat att detta ska bekostas av medel från de aktuella fonderna. Förvaltande myndighet och samverkansgruppen för ISF/BMVI beslutar således i många fall inte vad stödet ska gå till, utan snarare i vilken ordning de av EU beslutade projekten ska genomföras. Detta är väl känt för de aktörer som kan komma i fråga som projektägare inom ISF och BMVI. Bedömningen av huruvida fondförvaltningen kan uppfattas som opartisk bör följaktligen ses i ljuset av detta.

6.5.3 Höga förvaltningskostnader

Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.1.1) är förvaltningskostnaderna för hanteringen av EU-stöd på en sammantagen nivå inte anmärkningsvärt hög. Däremot sticker Amif ut med en kostnad per stödkrona som är närmare dubbelt så hög som genomsnittet och även mycket högre än hanteringen av ISF, se figur 6.16.

207

Som exempel kan nämnas objektivitetsprincipens krav på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen och kraven i 5 § andra stycket förvaltningslagen.

208

Figur 6.16 Kostnad per stödkrona 2015–2022

Procent av totala programmedel

16,0%

14,0%

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0%

AMIF ISF Samtliga fonder Källa: Underlag från berörda myndigheter. Kostnadsmåttet inkluderar ESV:s kostnader för revision.

Det nationella programmet för Amif godkändes av kommissionen i augusti 2015. Därefter krävdes ett godkännande av Migrationsverket som ansvarig myndighet. Det var först 2016 som medel lystes ut i programmet och enbart 13 miljoner kronor betalades ut, samtidigt som förvaltningskostnaderna uppgick till över 40 miljoner kronor. Utvecklingskostnader stod för cirka 50 procent av förvaltningskostnaderna 2016–2017. Under dessa år var it-kostnaderna höga som en konsekvens av att förvaltande myndighet övergick till att använda ärendehanteringssystemet NYPS i ett samarbete med Tillväxtverket. Förvaltningskostnaderna låg 2018–2022 på i genomsnitt cirka 25 miljoner kronor per år. Migrationsverket uppger att TA-medel om 7,5 miljoner euro har delfinansierat kostnaderna. Det motsvarar cirka 40 procent av kostnaderna för förvaltningen av fonden 2016–2021.

Utredningen konstaterar att det under den föregående programperioden fanns vissa utmaningar i att nyttja fondens medel till Migrationsverkets projekt i egen regi. En stor utbetalning om 60 mil-

208

Migrationsverkets och Polismyndighetens kostnader och utbetalningar för programperioden 2014–2020 avser perioden 2016–2021. Myndigheterna uppger att de inte har några bokförda kostnader för aktuell fondperiod förrän 2016. 209

Kostnadsuppgifter från Migrationsverket via e-post 2022-08-19. Efter 2017 har it-kostnaden gått ner och består i dag av driftkostnader om cirka 800 000 kronor per år. 210

Beräknat på en växelkurs om 9,30 kronor/euro.

joner euro gjordes under 2021 för ett projekt inom ramen för målet vidarebosättning. Migrationsverket var projektägare och mottagare av medlen. Genom projektet ökade nyttjandegraden för programperioden väsentligt, och kompenserade därmed för tidigare nämnda utmaningar såsom en sen programstart och begränsade bemyndiganderamar. Utredningen konstaterar att kostnaden per utbetalad stödkrona hade varit än högre utan detta projekt.

Förvaltningskostnaden per stödkrona för ISF låg, som framgår av figur 6.16, i nivå med genomsnittet för övriga EU-fonder under samma period. Även Polismyndigheten gick under perioden över till att använda NYPS. Detta har enligt uppgift från myndigheten dock inte påverkat förvaltningskostnaderna på samma sätt som för Migrationsverkets förvaltning av Amif. Enligt uppgift från Polismyndigheten finansieras fondförvaltningen till fullo av TA-medel. Hur tillkomsten av BMVI under den innevarande programperioden påverkar kostnaderna är för tidigt att säga. Myndigheten uppger dock att förutsättningarna har förändrats genom förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser och att man preliminärt bedömer ett behov av tillkommande anslagsmedel motsvarande en årsarbetskraft från och med 2026.

6.5.4 Flexibilitet och förutsättningar för samordning och synergier

Inrikesfonderna, i synnerhet ISF och BMVI, är monetärt sett betydligt mindre än fonderna inom sammanhållnings- och jordbrukspolitiken. De svenska förvaltande myndigheterna för dessa fonder har följaktligen också betydligt färre anställda än de verksamheter som hanterar de större fonderna. För hanteringen av Amif uppgick antalet årsarbetskrafter under föregående programperiod till i genomsnitt 26. Fondmedlen inom Amif har nästan dubblerats mellan den föregående och innevarande programperioden, men detta har enligt Migrationsverket inte föranlett något behov av förändrad bemanning.

211

https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/EU-fonder/Programperiod-2014-2020/ Beviljade-projekt/Flikar/Asyl/KRAFT.html, besökt 2023-05-24. 212

Avser Polismyndighetens fondenhet, inte Polismyndigheten som helhet. 213

Samtal med Polismyndigheten 2023-05-04. 214

Samtal med Migrationsverket 2023-05-02.

Antalet årsarbetskrafter som hanterar ISF och BMVI ligger för innevarande programperiod på omkring nio. Under föregående programperiod uppgick antalet årsarbetskrafter till i genomsnitt fyra. Polismyndigheten uppger att bemanningen av fondkansliet har behövt förstärkas mellan den föregående och den innevarande programperioden då mer fondmedel tillkommit i och med tillkomsten av BMVI. En annan faktor som har haft betydelse är de ökade krav som förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser ställer, bland annat vad gäller synlighet och kommunikation.

Fondernas och därmed organisationen omfattning är en faktor som påverkar förutsättningarna för verksamhetens kompetensförsörjning. Utredningen uppfattar visserligen att de förvaltande myndigheterna för Amif och ISF/BMVI i nuläget förmår upprätthålla kompetensen inom verksamheten. Det förhållandevis begränsade antalet anställda, framför allt vad gäller hanteringen av ISF och BMVI, gör dock att verksamheten blir sårbar. Då förvaltande myndighets hantering av fonderna ska vara separerad från värdmyndigheten finns begränsade möjligheter att dra nytta av värdmyndighetens stödfunktioner, såsom kommunikation eller rättslig och granskande expertis. I och med att verksamheterna inte ska integreras, utan snarare tydligt separeras, får förvaltande myndighet inte heller någon automatisk tillgång till specifik sakkompetens som exempelvis Migrationsverket besitter. Dessutom ställs samma krav vad gäller regeltolkning, synlighet och kommunikation på de monetärt mindre fonderna som på övriga fonder som omfattas av det gemensamma EU-regelverket. Det framstår i vissa delar som betungande för myndigheterna att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Det saknas dessutom formella nätverk där de förvaltande myndigheterna kan samråda kring exempelvis tolkning av regelverket eller arbetet med att synliggöra och kommunicera kring fonderna. Även detta påverkar förutsättningarna för de mindre fondernas möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet.

Precis som inom sammanhållningspolitiken finns det för inrikesfonderna områden som tangerar andra fondområden, inte minst vad gäller de integrationsrelaterade delarna av Amif som har kopplingar till delar av ESF+. Amif kan exempelvis komplettera ESF+ när det gäller integrationsåtgärder som språkutbildning, samhällsorientering och arbetsförberedande åtgärder. Amif kan även genomföra insatser

215

Samtal med Polismyndigheten 2023-05-04. 216

Samtal med Polismyndigheten 2022-08-19.

tidigt i integrationsprocessen för utrikes födda medan ESF+ har ett mer långsiktigt perspektiv. I praktiken uppger dock berörda myndigheter att det är svårt att skapa komplementaritet mellan dessa fonder Ett system som tar större hänsyn till samordning och kumulativa satsningar skulle möjligtvis kunna öka förutsättningarna för detta.

217

C(2022)3317, Partnerskapsöverenskommelse Sverige 2021–2027, s. 25.

7 Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation

7.1 Inledning

Utredningen ska enligt direktivet lämna förslag på hur hanteringen av EU-medel bör organiseras för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning och kontroll, som ger myndigheterna och andra aktörer med ett formellt ansvar bättre förutsättningar att fullgöra sina uppdrag. En utgångspunkt för utredningens förslag om en framtida organisation och ansvarsfördelning är att dessa ska svara mot identifierade utmaningar med dagens hantering. Förslagen ska också vila på vägledande principer för en framtida organisering. I detta kapitel redogör vi för dessa principer (avsnitt 7.2) samt för de förslag som rör organisationen och ansvarsfördelningen av hanteringen av fonderna med delad förvaltning (avsnitt 7.3–7.9). Som stöd i vårt arbete med att ta fram och analysera möjliga organisationsförslag har vi tagit fram och använt en analysmodell (bilaga 3) som tar hänsyn till såväl kvantitativa effekter som kvalitativa perspektiv av betydelse för analysen. Avslutningsvis (avsnitt 7.10) redogör vi för de alternativa lösningar som analyserats men som inte ingår i våra förslag.

7.2 Vägledande principer för en ny organisation

Utredningens direktiv anger att vägledande principer för en framtida organisering ska tas fram. Givet utredningens utgångspunkt att förslagen ska skapa en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker organisation bör dessa värden utgöra grunden för de vägledande principerna.

Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen angett att arbetet med att utveckla en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsorganisation kommer att drivas vidare. Viktiga utgångspunkter är att organiseringen av den statliga förvaltningen ska bidra till ökad rättssäkerhet och effektivitet där en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter ger bättre förutsättningar för samverkan och helhetsperspektiv. En mer överskådlig förvaltning förenklar kontakterna och förbättrar servicen för medborgare, kommuner och företag.

Utifrån dessa övergripande utgångspunkter ser utredningen att följande principer bör vara vägledande för en framtida organisering: • Ändamålsenlighet

– Förvaltningsform: Myndighetsformen bör vara huvudregel för

statlig verksamhet.

– Partnerskap och flernivåstyre: Den EU-rättsliga partnerskaps-

principen och kravet på flernivåstyre ska beaktas och inrym-

mas i en svensk förvaltningsmodell. Det innebär bland annat

att det ska finnas samverkan mellan EU-, nationell, regional och

lokal nivå samt offentliga såväl som privata aktörer och in-

tresseorganisationer.

– Tydlig ansvarskedja: Ansvar och befogenhet behöver följas åt

för att möjliggöra ledning, styrning och uppföljning av verk-

samhetens resultat och säkerställa måluppfyllelse.

– Flexibilitet: Den samlade organisationen behöver skapa förut-

sättningar för flexibilitet och minskade inlåsningseffekter för

att hantera tillkommande uppgifter och förändringar under

och mellan programperioderna. Detta är centralt för att uppnå

en god nyttjandegrad av EU-medlen och en kostnadseffektiv

hantering.

– Överskådlighet och enkelhet: Stödmottagarnas behov av en

lättöverskådlig förvaltningsstruktur med så få olika kontakt-

ytor som möjligt bör beaktas. Enkelhet innebär att stödmot-

tagaren ska kunna förvänta sig både löpande förenkling och

låga administrativa kostnader vid ansökan om stöd.

1 Prop. 2009/10:175.

• Effektivitet

– Synergier: Förutsättningar för synergier mellan fonderna samt

mellan förvaltningen av EU-fonderna och myndigheternas verk-

samhet i övrigt bör beaktas.

– Skalfördelar: En samordning, centralisering eller koncentra-

tion av uppgifter och verksamheter bör övervägas där det finns

skalfördelar för ett effektivt resursutnyttjande och användning

av ny teknik.

– Kostnads-nyttoanalys: Vid utformning och införande av fond-

program och finansieringslösningar behöver en bedömning göras

av om nyttan av stödet överväger kostnaderna för hanteringen.

• Rättssäkerhet

– Transparens: Stödmottagarna ska kunna följa och förstå vem

som har fattat ett beslut om stöd och varför.

– Likvärdighet och objektivitet: Stödmottagarna ska kunna för-

vänta sig att en stödansökan hanteras och bedöms på ett lik-

värdigt sätt, oaktat var i landet som ansökan görs eller vilken

myndighet som hanterar ansökan.

– Opartiskhet och legitimitet: Risker för intressekonflikter och

bristande saklighet i beslutsfattandet ska beaktas vid val av orga-

nisation och ansvarsfördelning.

De förslag och bedömningar avseende en framtida organisation som utredningen lämnar i de följande avsnitten ska ge förutsättningar för att lösa de utmaningar som vi identifierat (kapitel 6) samt vila på angivna principer för en framtida organisering.

7.3 Förslag om förvaltningen av jordbruksfonderna

Vi konstaterade i avsnitt 6.1 att den svenska förvaltningen av jordbruksfonderna är kostsam, att det finns skillnader i styckkostnader för ärendehantering mellan länsstyrelserna och att brister i Jordbruksverkets it-system och regeltolkningar har resulterat i omfattande så kallade finansiella korrigeringar som belastat statens budget. Utred-

ningen bedömer att orsakerna till problemen står att finna i gränssnittet mellan Jordbruksverket och stödmyndigheterna.

Jordbruksverket har det fulla ansvaret för en korrekt hantering av medel från EU:s jordbruksfonder i Sverige samtidigt som det operativa utförandet har delegerats till stödmyndigheterna. Styrningen av dessa sker indirekt genom avtal, föreskrifter och ett stort antal skriftliga rutiner. Styrningen har försvårats av ett komplicerat och mellan programperioderna föränderligt regelverk. Det stora antalet inblandade aktörer har även inneburit utmaningar för verksamhetsutvecklingen, för genomförandet av gemensamma arbetssätt och likvärdig rättstillämpning.

För att åstadkomma en mer effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltning av jordbruksfonderna behöver ansvar och befogenheter enligt vår uppfattning följas åt och möjliga synergier tas tillvara. Utredningens förslag syftar därför till att ge det ackrediterade utbetalande organet Jordbruksverket bättre förutsättningar för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. Detta åstadkoms genom att lämpliga delar av de uppgifter som länsstyrelserna i dag ansvarar för centraliseras till Jordbruksverket, och genom att andra uppgifter koncentreras till färre länsstyrelser. Vi föreslår även förenklad hantering genom att EU-stöden som i dag hanteras av Skogsstyrelsen och Sametinget ses över (avsnitt 7.3.6).

Vi har prövat kombinationer av ansvarsfördelning för de olika stöden och funnit att en uppdelning i areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd är mest ändamålsenlig utifrån såväl ansvariga myndigheters verksamhetslogik som stödmottagarperspektivet.

Vi vill betona att Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) alltjämt innehåller ett stort antal åtgärder med små budgetar och komplicerade stödvillkor. Våra förslag till effektivisering av förvaltningsorganisationen behöver därför kompletteras med fortsatt förenkling av stöd och ersättningar i samband med framtida beslut kring GJP, så att det kan säkerställas att nyttan med olika stödformer överväger kostnaderna för hanteringen.

7.3.1 Hantering av areal- och djurbaserade stöd centraliseras till Jordbruksverket

Utredningens förslag: Handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

Utredningens bedömning: Förslaget innebär förbättrade möjligheter till styrning, samordning och verksamhetsutveckling kopplat till stödhanteringen. Detta bör kunna leda till att det utbetalande organet får bättre förutsättningar för en korrekt stödhantering, med minskad risk för finansiella korrigeringar som följd. Tidpunkten för förändringen bedöms vara gynnsam då den tekniska utvecklingen har möjliggjort en effektivare stödprocess.

Uppföljningen av jordbruksmark med digital teknik, så kallad digital markuppföljning, har börjat användas för merparten av de arealbaserade stöden i Sverige och implementeras under kommande år för fler arealbaserade stöd och stödvillkor. Med den digitala tekniken möjliggörs en effektivare stödprocess där de administrativa kontrollerna i stor utsträckning automatiseras. Med den nya tekniken minskar behovet av kännedom om lokala förhållanden i stödhandläggningen. Likaså väntas behovet av tidskrävande kontrollbesök i fält minska i betydelse.

Digital markuppföljning är den svenska benämningen på det obligatoriska arealövervakningssystem som är en del av de integrerade administrations- och kontrollsystem (IAKS) som enligt GJP-regelverket ska tillämpas på areal- och djurbaserade stöd. Medlemsstaternas arealövervakningssystem ska enligt regelverket vara i drift 2023 och införas succesivt under innevarande programperiod.

Det tekniska systemet bygger på data från Copernicusprogrammets Sentinelsatelliter eller andra data med minst samma informationsvärde. Införandet av digital markuppföljning har krävt och kommer fortsatt att kräva stora resurser för it-utveckling hos Jordbruksverket. I den mån den automatiska analysen av satellitbilder visar på avvikelser jämfört med informationen som angetts i stödansökan be-

2 Avdelning IV, kapitel II i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.

höver lantbrukaren ändra sin ansökan eller dokumentera att villkoren för stödet är uppfyllda via en mobilapplikation .

De stöd som betalas ut per hektar jordbruksmark framgår av tabell 7.1.

Tabell 7.1 Arealbaserade stöd i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027

Miljarder kronor och procent

Stöd för odling av mellangröda och fånggröda och för vår bearbetning 1,7 2,8 Stöd för precisionsjordbruk 1,6 2,6 Ersättning för skötsel av betesmarker och

Ersättning för skyddszoner mot vattenområden och anpassade skyddszoner 0,3 0,4 Kompensationsstöd för bergsområden och områden med naturliga begränsningar 8,1 13,2

Summa: 45,0 73,4

Källa: Jordbruksverket. Anmärkning: Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.

De olika stöden har olika villkor med varierande förutsättningar för digital uppföljning. För det grundläggande inkomststödet och omfördelningsstödet (vilka ofta benämns gårdsstöd) är villkoren okomplicerade och innebär något förenklat att marken ska skötas aktivt och att den som ansöker har rätt att bruka marken. Gårdsstödets aktivitetskrav kan redan i dag kontrolleras med digital markuppföljning via satellit. De arealbaserade villkoren för kompensationsstödet är också relativt enkla och kommer enligt Jordbruksverket att kunna följas upp helt digitalt under 2025. Andra ersättningar såsom ersätt-

3 Applikationen bygger på att den ger jordbrukaren instruktioner att från en bestämd plats fotografera den areal som ska kontrolleras. Resultatet, så kallade geotaggade foton, skickas sedan in för granskning.

ning för skötsel av betesmark är svårare att följa upp digitalt, dels eftersom stödvillkoren är komplicerade, dels eftersom traditionella svenska betesmarker innehåller inslag av trädbestånd vilket försvårar tolkning av satellitbilder.

För stöd där samtliga villkor går att följa upp med digital markuppföljning, alltså med satellitövervakningsdata eller likvärdig information, kommer det att bli möjligt att helt slopa kontroller i fält. För stöd som delvis är möjliga att följa upp digitalt, bedömer Jordbruksverket att den så kallade grundkontrollfrekvensen på fem procent kan minskas till tre procent under innevarande programperiod. Utveckling av markuppföljning samt ändrade svenska stödvillkor är enligt Jordbruksverket en förutsättning för minskade kontroller i fält.

Även när det gäller stöd som betalas ut per djur finns det vissa förutsättningar för ökad automatisering av stödhandläggningen eftersom de administrativa kontrollerna kan kopplas till befintliga registerdata. De djurbaserade stöden i Sveriges strategiska plan för 2023–2027 och deras omfattning framgår av tabell 7.2.

Tabell 7.2 Stöd som baseras på antal djurenheter i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027

Miljarder kronor och procent

Källa: Jordbruksverket. Anmärkning: Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.

Som framgår ovan innebär införandet av den obligatoriska tekniken för arealövervakning tillsammans med användandet av registerdata en effektiviseringspotential samtidigt som det finns många osäkerheter när det gäller stöd med komplicerade villkor. En sådan osäkerhet är att det kan vara svårt att förenkla villkor utan att samtidigt riskera

4 Strategi för uppföljning av jordbruksmark med digital teknik, Jordbruksverket, dnr 3.1.17- 05262/2023. Den minskade kontrollfrekvensen gäller inte besök på plats i samband med revision.

ett sämre utfall när det gäller EU-gemensamma miljömål. Utredningen bedömer likväl att teknikutvecklingen är ett tungt vägande skäl för att centralisera handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd från länsstyrelserna till den myndighet som har huvudansvaret för stöden, det vill säga Jordbruksverket. Ur ett stödmottagarperspektiv bedömer vi också att det är mest ändamålsenligt att hålla ihop hanteringen av samtliga areal- och djurbaserade stöd hos en och samma myndighet, även om vissa stöd lämpar sig bättre för centralisering än andra.

Förutsättningarna för att genomföra och få genomslag för verksamhetsutveckling och teknisk utveckling kan sannolikt förbättras om både utveckling och handläggning samlas hos en enda myndighet. Exempelvis skulle kostnader och nyttor för it-utveckling huvudsakligen uppstå inom Jordbruksverket. Detta leder till förbättrade möjligheter att bedöma projekten samlat utifrån den egna myndighetens perspektiv vilket skulle förenkla prioriteringen mellan olika utvecklingsprojekt. Även arbetet med att fånga behov och kravställning gällande it-systemen skulle underlättas. Möjligheten att tidigt koppla utformningen av stöden i samband med programarbetet till it-arbetet skulle också förbättras med en samlad hantering.

Vidare skulle beslutsvägarna för de aktuella stöden kortas ned och förutsättningarna att dela information skulle förbättras. Även behovet av styrning genom föreskrifter och riktlinjer bedöms minska avsevärt till följd av en centralisering. Genom att hela processen sköts inom en myndighet minskar de risker för informationsförluster och svårigheten att etablera gemensamma arbetssätt som dagens uppdelning på 20 länsstyrelser innebär.

Enligt utredningens bedömning får digitaliseringen av de arealoch djurbaserade stöden till följd att kunskap om lokala och regionala förhållanden inte längre är ett argument för decentraliserad handläggning och att den geografiska närheten till stödmottagare minskar i betydelse.

Teknikutvecklingen talar också för ytterligare renodling av programstrukturen under kommande programperioder med en utveckling mot färre stöd och stödvillkor som kan dra nytta av den nya tekniken. En enklare stödkatalog kan i sin tur förstärka de skalfördelar som har konstaterats. Tillgängliga kostnadsdata som avser den föregående programperioden visar att det finns skalfördelar i handläggningen av areal- och djurbaserade stöd, i meningen att det finns

ett negativt samband mellan länsstyrelsernas ärendevolymer och styckkostnader för stödhanteringen. De rådande skillnaderna i styckkostnader mellan stödärenden i olika län bör, enligt utredningens bedömning, kunna minska om handläggningen centraliseras. När det gäller kontrollverksamheten inom areal- och djurbaserade stöd finns ingen konstaterad korrelation mellan kontrollvolymer och styckkostnader. Med den nya tekniken minskar emellertid behovet av kontroller på plats för några av de större stöden såsom inkomststöd och kompensationsstöd. Minskade kontrollvolymer innebär en betydande kostnadsminskning.

I utredningens uppdrag ingår att analysera och bedöma hur den svenska förvaltningen av EU-medel kan effektiviseras och hur kostnaderna kan sänkas, samtidigt som kvalitet och rättssäkerhet i handläggning tillförsäkras. Enligt utredningens bedömning kan en centralisering av handläggningen av areal- och djurbaserade stöd till Jordbruksverket minska risken för att handläggningsrutiner tolkas olika i delar av landet och förbättra förutsättningarna för likvärdig behandling av stödansökningar. Under länsstyrelsernas arbete med återkrav i samband med prövningen av Jordbruksverkets ackreditering som utbetalande organ 2020–2021 blev det tydligt att det funnits skillnader i bedömningar mellan län i handläggningen av areal- och djurbaserade stöd. Enligt utredningens bedömning får det inte råda något tvivel om att stödansökningar hanteras och bedöms likadant oavsett var i landet de aktuella stödmottagarna finns. Villkoren för de aktuella stöden är desamma över hela landet och med några få undantag finns det ingen regional komponent i handläggningen, eller andra regionala hänsyn att ta.

Därtill är rättssäkerhet och kvalitet i tillämpningen av gällande regelverk av stor betydelse för att Sverige ska kunna minska risken för brister i EU-medelshanteringen och komma till rätta med finansiella korrigeringar. Utredningen bedömer därför att centraliserad handläggning till en myndighet kan vara att föredra även ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

5 Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administration av jordbruks- och landsbygdsstöd. Länsstyrelsen 2022. 6 Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administration av jordbruks- och landsbygdsstöd, Länsstyrelsen 2022, s. 16. Jordbrukarstöden under föregående programperiod motsvarar i stort sett det som i detta kapitel benämns areal- och djurbaserade stöd. 7 Ersättningar för fäbodar, skyddszoner och skötsel av våtmarker och dammar.

7.3.2 Länsstyrelsernas handläggning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till färre länsstyrelser

Utredningens förslag: Ansvaret för länsstyrelsernas handläggning och prövning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län. Dessa länsstyrelser föreslås få ansvaret för handläggning och prövning av projektoch investeringsstöd inom de sex geografiska områden som regleras i förordningen (2022:593) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Förslaget gäller endast de stöd som i dag hanteras av länsstyrelserna.

Projekt- och investeringsstöd utgör engångsinsatser där varje ansökan bedöms individuellt av en handläggare. Till grund för bedömningen ligger urvalskriterier och ansökan bedöms i konkurrens med andra ansökningar inom en given budget. Förutsättningarna för automatisering är därför sämre jämfört med areal- och djurbaserade stöd vid handläggningen av stöden. Det är dock troligt att en ökande andel av de platskontroller av investeringar som fått stöd på sikt kan komma att utföras med hjälp av geotaggade foton på samma sätt som för de arealbaserade stöden.

Tabell 7.3 visar alla de projekt- och investeringsstöd och andra företagsstöd som ingår i Sveriges strategiska plan under innevarande programperiod. Stöden riktar sig huvudsakligen till lantbrukare men baseras alltså inte på hektar jordbruksmark eller antalet djurenheter. I dagsläget prövar de 21 länsstyrelserna ansökningar om stöd och utbetalning för majoriteten av stöden. Skogsstyrelsen prövar ansökningar om stöd och utbetalning av stöd till kompetensutveckling inom hållbart skogsbruk. Sametinget prövar ansökningar om stöd till rennäringsföretag och annat samiskt näringsliv. Jordbruksverket verkställer utbetalningar från fonderna och handlägger vissa stöd, till exempel sektorstöd, stöd till samarbete för innovation, vissa kompetensutvecklingsstöd samt stöd för lokalt ledd utveckling genom Leader.

8 Avser laglighetsprövning av de insatser som valts ut av de lokala aktionsgrupperna, se avsnitt 7.3.5 angående utredningens bedömning av hanteringen av Leader.

Tabell 7.3 Sektorstöd, stöd för investeringar och projekt och startstöd i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027

Miljarder kronor och procent

Stöd SP-budget Andel av SP-budget, 2023–2027, mdkr procent Sektorstöd: 0,4 0,6

Stöd till producentorganisationer för frukt

Diversifiering till annan verksamhet

Samarbete för innovation inom Europeiska

Källa: Jordbruksverket Anmärkning: Delsummorna i tabellen följer stödindelningen i den nationella förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik där stöden delas in i sektorstöd, stöd för investeringar och projekt samt startstöd. Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.

Projekt- och investeringsstödens omfattning är liten i jämförelse med areal- och djurbaserade stöd och antalet ärenden per länsstyrelse är förhållandevis få. Medianvärdet var 130 handlagda ansökningar om projekt- och investeringsstöd år 2022. Om de areal- och djurbaserade stöden centraliseras till Jordbruksverket i enlighet med ovanstående förslag (avsnitt 7.3.1), innebär det att omfattningen av den samlade EU-stödhanteringen vid respektive länsstyrelse blir väsentligt mindre än i dagsläget. Vi bedömer emellertid inte att hanteringen av projektoch investeringsstöden lämpar sig för centralisering på det sätt som föreslås med de areal- och djurbaserade stöden. Skälet är att verksamheten, till skillnad från de areal- och djurbaserade stöden, inte är

möjliga att automatisera på samma sätt. Handläggningen innebär ett stort mått av individuella bedömningar och några skalfördelar har inte kunnat konstateras. Samtidigt finns det stora oförklarade skillnader mellan länsstyrelserna vad gäller kostnader per ärende. Vi har därför undersökt om den kvarvarande hanteringen av projekt- och investeringsstöd som länsstyrelsernas ansvarar för kan och bör koncentreras till färre länsstyrelser.

En koncentration av handläggningen av projekt- och investeringsstöd ligger väl i linje med den översyn som regeringen har aviserat om att se över möjligheterna att koncentrera vissa verksamheter till färre länsstyrelser. Prövningen bör enligt regeringen även fortsättningsvis ske med vägledning av följande kriterier: • Det finns ett behov av förstärkt likformighet i utförande.

• Sambandet med länsstyrelsernas kärnverksamhet är begränsat. • Verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens upp-

drag enligt 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruk-

tion. • Behovet av externa besök är begränsat. • Behovet av lokalkännedom är begränsat. • Verksamheten har en liten omfattning eller hög komplexitet. • De administrativa kostnaderna för handläggningen är höga i rela-

tion till mängden ärenden.

Vår bedömning är att kriterierna stödjer möjligheten att koncentrera hanteringen av projekt- och investeringsstöd. När det gäller kopplingen till kärnverksamheten kan vi konstatera att länsstyrelserna enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion har uppgifter i fråga om lantbruk och landsbygd. De uppgifter som det här är fråga om utförs emellertid på delegation av Jordbruksverket.

Omfattningen av arbetet med projekt- och investeringsstöden utgör endast ett mindre antal årsarbetskrafter per länsstyrelse och kan därför inte anses ha betydelse ur detta perspektiv. Hos de 21 länsstyrel-

9 Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 1, avsnitt 9.5. 10 Att verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande och inom sin verksamhet samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser, främja länets utveckling och följa tillståndet i länet, främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer och ansvara för ålagda tillsynsuppgifter.

serna fanns 89 årsarbetskrafter som direkt hanterade projekt- och investeringsstöd under 2022. Det motsvarade drygt 13 procent av årsarbetskrafterna inom verksamhetsområdet lantbruk och landsbygd eller cirka 1 procent av det totala antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna.

Lokalkännedom är enligt utredningens bedömning inte av avgörande betydelse vid handläggningen av de aktuella stöden i sig, utöver den lokala dimension som de lokala aktionsgrupperna (LAG) tillför i prioriteringen av projekt inom Leader (avsnitt 7.3.5). Däremot har den nuvarande ordningen bidragit till den kännedom om lokala förhållanden som länsstyrelserna har behov av i sitt samlade uppdrag. Förutsättningarna för kompetensförsörjning när det gäller processoch sakkunskap bedöms sammantaget väga tyngre i hanteringen av projekt- och investeringsstöd än behovet av lokalkännedom. En koncentration av handläggningen kan underlätta kompetensförsörjningen och höja kvaliteten på handläggningen hos de länsstyrelser som får större volymer. Därmed förbättras förutsättningarna för likabehandling av stödsökande och rättssäkerhet i beslutsfattandet. Även risken för fel och åtföljande finansiella korrigeringar bör kunna minska.

I tidigare utredningar har en mängd generella skäl anförts för koncentration av vissa verksamheter till färre länsstyrelser. Bland dessa kan nämnas kostnadseffektivitet, ökad rättssäkerhet, förbättrad specialistkompetens och möjligheter att rekrytera kompetent personal. Dessa skäl talar alla för att en förändrad organisation för hanteringen av projekt- och investeringsstöd skulle leda till en mer ändamålsenlig och effektiv förvaltning av hanteringen av EU-medel.

Utifrån våra iakttagelser (avsnitt 6.2.4) är det även en viktig faktor att Jordbruksverket vid en koncentration till sex länsstyrelser skulle få väsentligt färre aktörer att samverka med och övervaka för att säkerställa att regelverket följs. Vår bedömning är att en koncentration bör leda till bättre förutsättningar för bland annat normering, verksamhetsutveckling, utbildning och implementering av arbetssätt inom de båda myndigheterna. Jordbruksverkets möjlighet att stödja varje enskild länsstyrelse i arbetet med stöden skulle också öka.

11

Beräkning baserad på uppgifter från länsstyrelsernas årsredovisningar och uppgifter från Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10. 12

Ds 2007:28, och SOU 2009:7.

Färre handläggande myndigheter kan också antas ge enklare och effektivare uppföljning och utvärdering. Även anpassningen till såväl nya programperioder som till förändringar inom samma programperiod i form av programändringar eller nytillkomna EU-krav torde underlättas.

En koncentration av handläggningen kan också innebära nackdelar. En aspekt som måste beaktas är stödmottagarnas behov av enkelhet och tydlighet. Det kan exempelvis uppfattas ologiskt att en länsstyrelse i ett annat län än hemlänet fattar beslut i ärenden om projekt- och investeringsstöd. Det väsentliga ur detta perspektiv är emellertid inte var beslutet fattas utan vart lantbrukaren ska vända sig för att ansöka om stöd och utbetalning. Detta görs i dag via Jordbruksverkets e-tjänster och frågor besvaras av Jordbruksverkets kundtjänst. Även utbetalningar sker genom Jordbruksverkets försorg. I samband med ansökan om stöd är det vanligt att lantbrukarna också har kontakter med handläggande länsstyrelser.

En annan tänkbar nackdel är att koncentration av verksamheten skulle kunna leda till att de länsstyrelser som inte kommer att ha kvar denna uppgift kan tappa allmän kompetens kring frågor kopplad till jordbruksfrågor. Även de aktuella länsstyrelsernas roll som statens företrädare på regional nivå skulle kunna påverkas.

Indelningen i sex geografiska områden

Enligt utredningens förslag bör koncentrationen utgå från de sex områden som framgår av förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

I mars 2023 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utreda ändrad ansvarsfördelning för viss länsstyrelseverksamhet. Uppdraget innebar att ta fram underlag för ändrad ansvarsfördelning för vissa koncentrerade verksamheter för att indelningen ska överensstämma med de områden som regleras i förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. I uppdraget till Statskontoret anges att en anpassning av den geografiska indelningen kan åstadkomma en högre grad av tydlighet och enhetlighet i statens regionala indelning. I uppdraget ingick även att identifiera ytterligare verksamheter

13 Uppdrag att utreda ändrad ansvarsfördelning för viss länsstyrelseverksamhet, Regeringsbeslut 2023-03-16, Fi2023/01067.

som kan koncentreras till vissa länsstyrelser enligt samma geografiska indelning. I avrapporteringen bedömde Statskontoret att företagarstöd och projektstöd hörde till de verksamheter som inte lämpade sig för koncentration inom ramen för det uppdrag som myndigheten hade fått.

Vi har prövat om nämnda geografiska indelning kan vara ändamålsenlig även för länsstyrelsernas hantering av projekt- och investeringsstöd inom GJP. Områdesindelningen framgår av figuren nedan.

Figur 7.1 Områdesindelning enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning

Källa: Förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Vår bedömning har utgått från antalet handlagda ärenden 2018–2022 vad gäller företagsstöd, miljöinvesteringar och projektstöd enligt länsstyrelsernas verksamhetskoder för redovisning. Om den faktiska fördelningen av ärenden grupperas enligt områdesindelningen med sex områden blir resultatet en förhållandevis jämn fördelning mellan fyra av områdena. Det östra området, som endast innehåller Stockholms län och Gotland, hade dock endast cirka 5 procent av ärendevolymen

14

Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet, Statskontoret (2023:14), Bilaga 3.

i landet eller 229 ärenden i medeltal för samtliga stödformer. Det mellersta området, med flest län, hade 25 procent eller 1 058 ärenden i medeltal. Trots en viss variation av antalet ärenden bedömer vi inte att detta är ett tillräckligt tungt vägande skäl för att välja någon annan indelning än den som gäller enligt förordningen.

Vilken länsstyrelse bör hantera projekt- och investeringsstöden inom respektive område?

Enligt utredningens förslag bör ansvaret för handläggning och prövning av projekt- och investeringsstöd inom de sex geografiska områdena ges till samma länsstyrelser som är civilområdesansvariga enligt 7 a § förordningen med länsstyrelseinstruktion. Skälen för detta utvecklas nedan.

Regeringen beslutade den 19 maj 2022 om en ny struktur för det civila försvaret. Enligt den nya strukturen är länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län civilområdesansvariga länsstyrelser och har ansvar och uppgifter inom sitt område enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. Civilområdena är sex till antalet och motsvarar den geografiska indelningen enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning som nämnts ovan.

En ansvarsfördelning där samma länsstyrelser har ansvaret för hantering av projekt- och investeringsstöd inom GJP i de sex geografiska områdena skulle kunna ha vissa fördelar ur ett styrningsperspektiv och kan bidra till ökad tydlighet och enkelhet i statens regionala indelning.

Samtidigt kan det finnas andra skäl som talar för en annan ansvarsfördelning, exempelvis kompetens inom jordbruksområdet, hög kostnadseffektivitet, ärendevolym eller hur antalet jordbruksföretag – alltså stödens huvudsakliga målgrupp – fördelar sig inom de sex geografiska områdena. Ett exempel där sådana aspekter har bedömts väga tyngre är ansvarsfördelningen för beslut om stöd från EHFVF, där länsstyrelserna i Västra Götalands, Blekinge, Stockholms, Gävleborgs och Norrbottens län prövar stödansökningar från angränsande län (avsnitt 6.3.1).

Som utgångspunkt för utredningens bedömning i frågan om ansvaret för handläggningen av projekt- och investeringsstöd inom de sex geografiska områdena har vi analyserat följande länsvisa variabler:

• Antal projekt- och investeringsstödsärenden 2018–2022 • Antal utbetalningsärenden 2018–2022 • Kostnad per ärende 2018–2022 • Kostnad per utbetalningsärende 2018–2022 • Antal jordbruksföretag 2022 • Årsarbetskrafter i handläggningen av projekt- och investerings-

stöd som andel av totala årsarbetskrafter 2022.

Tabell 7.4 visar vilka länsstyrelser som skulle kunna komma i fråga som ansvarig länsstyrelse inom sitt område baserat på faktorerna civilområdesansvar, störst ärendevolym, flest jordbruksföretag eller lägsta styckkostnader i ärendehanteringen. Bland annat går det att konstatera att länsstyrelserna med störst andel ärendevolym sammanfaller med dem som har flest jordbruksföretag inom sitt område. Vidare kan konstateras att fyra av dessa också är civilområdesansvariga länsstyrelser inom sina områden. När det gäller styckkostnader är dessa lägst vid de två största länsstyrelserna, de i Skåne och Västra Götalands län.

Tabell 7.4 Områdesansvariga länsstyrelser baserat på civilområdesansvar respektive parametrar utifrån ärendevolym, målgrupp eller kostnadseffektivitet

Område Civilområdes- Högst andel Flest Lägsta ansvarig ärendevolym jordbruksföretag styckkostnader länsstyrelse

Mellersta Örebro Värmland Värmland Dalarna Norra Norrbotten Västerbotten Västerbotten Jämtland Sydöstra Östergötland Östergötland Östergötland Kalmar Södra Skåne Skåne Skåne Skåne Västra V. Götaland V. Götaland V. Götaland V. Götaland Östra Stockholm Stockholm Stockholm Gotland Källa: Egen bedömning baserat på uppgifter i Jordbruksverkets årliga kostnadsuppföljningar av myndigheternas EU-stödhantering.

En ansvarsfördelning utifrån lägsta styckkostnad skulle kräva något mindre resurser i form av årsarbetskrafter än om exempelvis de civilområdesansvariga länsstyrelserna fick ansvaret för sakområdet. Eftersom det är oklart vad befintliga skillnader i styckkostnader mellan länen faktiskt beror på förordar vi inte ett sådant alternativ. Vi bedömer i stället att en ansvarsfördelning utifrån civilområdesansvar är en mer långsiktigt hållbar lösning. En sådan inriktning skulle i stort sammanfalla med en ansvarsfördelning utifrån antalet jordbruksföretag och ärenden samt ligger därtill i linje med regeringens syn på behovet av en högre grad av tydlighet och enhetlighet i statens regionala indelning.

Ytterligare en aspekt som beaktats i bedömningen är hur mindre länsstyrelser kan komma att påverkas av ändrade ansvarsförhållanden. Handläggningen av projekt- och investeringsstöd är som tidigare nämnts en liten verksamhet och svarar inte hos någon länsstyrelse för mer än cirka 2 procent av det totala antalet årsarbetskrafter. Vi bedömer därför inte att en flytt av handläggningen av dessa stöd skulle vara verksamhetskritisk. Verksamhetskonsekvenser för berörda myndigheter behandlas vidare i avsnitt 7.3.4.

7.3.3 Ansvaret för kontroller på plats

Utredningens förslag: Kontroller på plats av areal- och djurbaserade stöd och grundvillkor inom den gemensamma jordbrukspolitiken ska utföras av Jordbruksverket.

Enligt utredningens förslag ska handläggningen av areal- och djurbaserade stöd centraliseras till Jordbruksverket och handläggningen av stöd till projekt och investeringar koncentreras till sex länsstyrelser. En aspekt av förslaget som fordrar ytterligare överväganden är var ansvaret för kontrollverksamheten bör ligga.

I 11 kap. förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik finns nationella bestämmelser om det kontrollsystem som medlemsstaterna ska inrätta för att säkerställa ett effektivt skydd av EU:s intressen. Bestämmelserna skiljer på administrativa kontroller, kontroller på plats och kontroller i efterhand. Administrativa kon-

15 Uppskattningsvis 5 färre årsarbetskrafter totalt baserat på historiska styckkostnader och volymer allt annat lika.

troller är en del av själva handläggningen och utförs därför av den handläggande myndigheten. Kontroller på plats görs av ett urval av ärenden enligt bestämmelser i förordningen, vilket som huvudregel innebär ett kontrollurval om cirka fem procent av samtliga ansökningar. I dagsläget utför Jordbruksverket platskontroller för projekt- och investeringsstöd medan platskontroller för alla andra stöd och för de grundvillkor som gäller inom GJP utförs av länsstyrelserna. Kontroller i efterhand utförs för ett urval av de ärenden som innehåller investeringar och som omfattas av villkor som fortfarande är aktuella efter att ersättningen slututbetalats. Efterhandskontrollerna utförs av Jordbruksverket.

Jordbruksverkets platskontroller av investeringsstöd handlar om att verifiera investeringar inför utbetalningar av stöd. Kontrollerna får utföras på distans om det är möjligt, till exempel med hjälp av geotaggade foton som verifierar att överenskommen investering är på plats. Omfattningen på de kontroller som behöver göras på plats är liten och sköts i dag av 6–7 handläggare. De är baserade i Jönköping och täcker hela landets behov. Eftersom det rör sig om en liten verksamhet ser vi inget skäl att ändra på nuvarande ansvarsförhållanden. Alternativet, att placera kontrollverksamheten hos de sex länsstyrelser som enligt vårt förslag ska handlägga stöden, skulle kunna innebära problem med att upprätthålla den redovisningskompetens som behövs för uppgiften. Det skulle i så fall handla om mindre än en heltidstjänst per länsstyrelse, vilket exempelvis inte går att kombinera med handläggningen av stöden eftersom handläggning och kontroll måste hållas åtskilt enligt EU-regelverket.

Länsstyrelsernas platskontroller av areal- och djurbaserade stöd är av en helt annan omfattning. Under 2022 genomförde länsstyrelserna totalt 13 468 kontroller fördelat på 9 621 arealkontroller och 3 847 djurkontroller, till en direkt kostnad av cirka 96 miljoner kronor. Antalet kontroller motsvarar inte antalet kontrollbesök då flera olika stöd och kontroller kan genomföras vid ett och samma besök. Arealkontrollerna utförs i regel endast under växtsäsongen, vilket i den södra delen av landet innebär perioden april till december. I norra delen av landet är växtsäsongen kortare. Platskontrollerna är därför inte ett heltidsarbete, men kan kombineras med handläggande upp-

16

Fram till 2022 detaljreglerades kontrollfrekvenser för olika stödformer i EU-förordningar. 17

Kontroller på plats av areal- och djurbaserade stöd utförs i dag av 20 länsstyrelser, det vill säga samtliga länsstyrelser utom länsstyrelsen i Blekinge vars uppgifter på området utförs av länsstyrelsen i Skåne län.

gifter. Antalet årsarbetskrafter för areal- och djurkontroller uppgick till 99 respektive 24 årsarbetskrafter 2022.

Som tidigare nämnts kommer behovet av kontroller på plats att minska avsevärt i takt med implementeringen av arealövervakning via satellit och andra digitala hjälpmedel, om stödvillkoren tillåter detta. Den nationella GJP-förordningen är redan anpassad för detta. För areal- och djurbaserade stöd gäller att procentandelen för kontroller på plats får sänkas om tidigare platskontroller visar att felfrekvensen är lägre än 2 procent för ett visst stöd eller stödgrupp. Beroende på stödvillkorens utformning kommer fysiska kontroller dock alltjämt att behöva göras. Frågan uppstår då om det framtida kontrollbehovet kommer att kunna omhändertas av Jordbruksverkets regionala organisation eller om länsstyrelserna bör behålla ansvaret över platskontrollerna.

Jordbruksverket har i dag lokala kontor i Landskrona, Kalmar, Göteborg, Skara, Linköping, Uppsala och Söderhamn. Längre norrut täcks behovet av hemmakontor. Kopplat till den regionala organisationen finns ansvaret för ajourhållningen av den så kallade blockdatabasen som har vissa samordningsfördelar med arealkontroller eftersom även ajourhållningen innebär fältbesök i hela landet. En tredjedel av det fyrtiotal heltidsanställda medarbetare som har uppgifter inom ajourhållning är knutna till ett regionalt kontor, en tredjedel till huvudkontoret i Jönköping och en tredjedel är spridda över landet och arbetar från hemmakontor. Några medarbetare har sina kontorsplatser hos Länsstyrelsen i Kronobergs län i Växjö. Från och med 2023 har Jordbruksverket tagit över klassningen av markkategorier från länsstyrelserna vilket inneburit att Jordbruksverkets regionala bemanningsbehov har ökat med cirka 50 procent i förhållande till tidigare bemanning i ajourhållningsverksamheten.

Argumenten bakom utredningens förslag att centralisera ansvaret för handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd bygger bland annat på bättre förutsättningar för styrning, samordning samt likabehandling av stödmottagare. Dessa argument är även giltiga när det gäller ansvaret för platskontroller, med skillnaden att Jord-

18 Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket rapport 2022:09, Bilaga 4. 19 11 kap. 17 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. 20 Svensk benämning på det identifieringssystem för jordbruksskiften som enligt GJP-regelverket ska ingå i det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IAKS). 21 Uppgift från Jordbruksverket 2023-08-24.

bruksverkets regionala organisation i dagsläget inte är dimensionerad för att genomföra fältkontroller i nuvarande omfattning. Enligt Jordbruksverkets bedömningar av det framtida behovet av kontroller bedöms antalet årsarbetskrafter som arbetar med arealkontroller kunna minska med cirka 30 procent jämfört med 2022 givet dagens regelverk, satellitteknik och stödutformning. En stor del av minskningen realiseras enligt prognosen redan 2023 genom digital markuppföljning av inkomstöd och genom att det tidigare förgröningsstödet har upphört. Under 2025 väntas även kompensationsstödet vara möjligt att följa upp digitalt. Möjligheten till ytterligare effektivisering beror framför allt på den framtida utformningen av stöden och den fortsatta utvecklingen när det gäller möjligheten till digitala kontroller.

Sammantaget bedömer utredningen att det ur ett myndighetssåväl som ett stödmottagarperspektiv är effektivt och ändamålsenligt att samma aktör ansvarar för och äger resurserna för handläggning och kontroll, ajourhållning, markklassning samt den årliga kvalitetsbedömningen av identifieringssystemet för jordbruksskiften. En nackdel med förslaget är att samordningen med andra typer av kontrollbesök som länsstyrelserna ansvarar för i dag kan påverkas negativt om areal- och djurkontrollerna inom GJP centraliseras. Det gäller framför allt kontroller av djurskydd och livsmedel.

7.3.4 Förutsättningar för att genomföra förslagen

Länsstyrelsernas samlade arbete med EU-stöd från jordbruksfonderna omfattar cirka 360 årsarbetskrafter för handläggning och kontroll. I medeltal står handläggning och kontroll med flera uppgifter kopplat till areal- och djurbaserade stöd för cirka 270 årsarbetskrafter medan hanteringen av projekt- och investeringsstöd omfattar cirka 90 årsarbetskrafter. Utöver detta omfattar hela verksamhetsområdet lantbruk och landsbygd ytterligare omkring 300 årsarbetskrafter. En ändrad ansvarsfördelning i enlighet med utredningens förslag får med nödvändighet stora verksamhetskonsekvenser för både länsstyrelser och Jordbruksverket. Utöver att handläggning och kontroll av arealoch djurbaserade stöd övergår till Jordbruksverket, övergår även hand-

22

Tillgänglig statistik avser jordbrukarstöd och landsbygdsstöd som är de benämningar som länsstyrelserna och Jordbruksverket använde under föregående programperiod. Stödgrupperna innehåller stöd som inte längre är aktuella men indelningen motsvarar ungefärligen de arealoch djurbaserade stöden respektive projekt- och investeringsstöden i den nya programperioden.

läggningen av projekt- och investeringsstöd hos 15 länsstyrelser till de sex länsstyrelser som får ansvaret för handläggning av projektoch investeringsstöd inom de geografiska områden som föreslås gälla (i dag cirka 50 årsarbetskrafter hos 15 länsstyrelser).

Vi kan konstatera att länsstyrelsernas samlade uppdrag är omfattande och mångfacetterat. Det spänner i dag över i stort sett alla samhällssektorer. Frågor om det grundläggande uppdraget, tillkommande uppgifter och om koncentration av viss verksamhet till färre länsstyrelser är ständigt aktuella. Om våra förslag till förändringar genomförs minskar verksamhetens omfattning vid samtliga länsstyrelser. Detta skulle kunna påverka vissa av länsstyrelsernas förmåga att utföra det samlade uppdraget. Detta exempelvis till följd av svårigheter med rekrytering och kompetensförsörjning. Vi noterar dock samtidigt att länsstyrelserna vad gäller till exempel beredskapsfrågor och det civila försvaret under de senaste åren fått en samordnande och betydligt utökad roll. Vår sammantagna bedömning är att våra förslag inte kommer att inverka menligt på länsstyrelsernas förmåga att utföra sitt grunduppdrag.

Hos Jordbruksverket saknas i dag den handläggningskompetens som behövs för att kunna ta emot uppgiften att handlägga och kontrollera areal- och djurbaserade stöd. Uppbyggnaden av en sådan verksamhet bör dimensioneras utifrån och ske samordnat med utvecklingen av it-stöd så att så mycket som möjligt av de administrativa kontroller som ingår i handläggningen i dag kan ersättas av automatiska kontroller. Genom utredningens förslag förväntas Jordbruksverket behöva lägga betydligt mindre resurser på styrning och samordning gentemot länsstyrelserna och övriga stödmyndigheter än vad myndigheten gör i dag. Även länsstyrelsernas övergripande kostnader för samordning mellan länsstyrelser och med Jordbruksverket bör kunna minska.

En särskild fråga i sammanhanget är om tidigare konstaterade brister i Jordbruksverkets EU-medelshantering innebär en risk för nya problem om åtagandet utökas i enlighet med våra förslag. Här konstaterar vi att den tidigare prövningen av myndighetens ackreditering som utbetalande organ avslutades i november 2021 efter genomförd handlingsplan. Förändringar i Jordbruksverkets styrning och organisering har också genomförts och förvaltningsanslaget har fått en permanent förstärkning i syfte att förbättra förutsättningarna inför innevarande programperiod. Vi noterar också att regeringen i dag, till

skillnad från 2019 och 2020 bedömer att Jordbruksverkets interna styrning och kontroll avseende EU-medel är betryggande. Givet denna utveckling anser vi inte att Jordbruksverkets tidigare brister innebär en förhöjd risk i förhållande till andra alternativ, det vill säga att någon annan aktör skulle utföra uppdraget. Samtidigt finns det alltid risker vid verksamhetsövergångar.

Våra förslag resulterar i en väsentlig minskning av antalet aktörer som Jordbruksverket ska förhålla sig till. Det innebär en förenkling av verkets samlade uppdrag vilket bör kunna stärka förmågan att på ett effektivt sätt lösa tillkommande uppdrag.

Däremot kan det finnas risker för förslagens genomförande av andra skäl. Exempelvis ska kostnaderna för att bygga upp en fungerade digital markuppföljning för arealbaserade stöd och utvecklade digitala verktyg för djurbaserade stöd inte underskattas. Detta är emellertid inte en konsekvens av utredningens förslag, utan följer av EU-regleringen på området. En sedvanlig konsekvensanalys av utredningens förslag ges i kapitel 11.

7.3.5 Leader

Utredningens bedömning: Stöd till lokalt ledd utveckling med Leader-metoden bör även fortsättningsvis hanteras av de lokala aktionsgrupperna och Jordbruksverket.

I den strategiska planen för 2023–2027 finns stödformen Lokalt ledd utveckling med Leader-metoden som förkortat benämns Leader. Arbetet finansieras inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och budgeten uppgår under perioden till 1,8 miljarder kronor.

Inför programperioden 2014–2020 centraliserades hanteringen av Leader från 21 länsstyrelser till Jordbruksverket. Bakgrunden var bland annat att medel från fyra fonder (Ejflu, Eruf, ESF och EHFVF) skulle finansiera projekt som genomfördes med Leader-metoden vilket gjorde handläggningen betydligt komplexare. I den nuvarande programperio-

23

Årsredovisningar för staten 2019, 2020, 2021 och 2022. Regeringens nationella intygande avseende EU-medel lämnas i årsredovisningen för staten och grundar sig på ansvariga myndigheters intyganden och bedömningar avseende hanteringen av EU-medel, Riksrevisionens uttalande från granskningen av myndigheternas räkenskaper och deras interna styrning och kontroll samt ESV:s revisionsutlåtanden.

den finansieras stödet enbart av Ejflu. Jordbruksverket handlägger och verkställer utbetalningar av stöd till lokalt ledd utveckling. De lokala aktionsgrupperna (LAG) beslutar om urval av insatser inför Jordbruksverkets prövning av stöd.

Länsstyrelserna föreslog 2022 att handläggningen av Leader skulle flyttas tillbaka till de egna myndigheterna. En överföring av handläggningen skulle enligt förslaget möjliggöra att Jordbruksverket som förvaltande och utbetalande myndighet kunde stärka sin strategiska och normgivande roll. Länsstyrelserna menade att Jordbruksverket i dag har svårt att klara denna roll eftersom den ofta prioriteras ned inom myndigheten till förmån för det mer operativa ansvaret för handläggning.

Länsstyrelserna menade också att Leader har en nära koppling till länsstyrelsens kärnverksamhet och att en handläggning av Leader i hela landet skulle vara ett viktigt verktyg att stärka länsstyrelsernas roll att främja regional utveckling och de regionala utvecklingsstrategierna. Det skulle även ge ökade möjligheter till synergier mellan insatser för livsmedelsstrategin, skogsstrategin, miljömålsarbetet och den sammanhållna landsbygdspolitiken inom GJP på regional nivå.

Länsstyrelserna handlägger i dag andra företags- och projektstöd och menar att en samordning med Leader kan bidra till ett stärkt regionalt arbete med landsbygdsutvecklingsfrågor. Upplevelsen av en statlig närvaro i svensk landsbygd skulle enligt länsstyrelserna öka och samarbetet med regionerna kring genomförandet av de regionala utvecklingsstrategierna skulle stärkas.

Jordbruksverkets ansåg att förslaget att flytta hanteringen till länsstyrelserna innebar risker för störningar i systemet och att förslaget skulle innebära stora omställningskostnader. Jordbruksverket menade vidare att förutsättningarna för verkets hantering av programmet har förbättrats inför den nuvarande programperioden genom att det nu finns inarbetade it-system, fungerande e-handläggning samt att urval och prioritering görs lokalt och regionalt av LAG vilket innebär att kopplingen till länen tillgodoses. De kontroller som Jordbruksverket genomför görs endast i förhållande till regelverket vilket inte kräver lokalkännedom.

24 Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd, Länsstyrelserna (N2021/02521). 25 Kompletterande svar på länsstyrelsens regeringsuppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd, Jordbruksverket dnr 3.4.17-05884/2022.

Jordbruksverket menar vidare att man nu byggt upp kompetens inom Leader och att en flytt av verksamheten skulle innebära effektivitetsförluster. Verket framhåller kopplingen mellan den kompetens som byggs upp inom handläggningen och det strategiska arbetet med administrativ utveckling, regelutveckling och kontroller.

Vi konstaterar att en flytt till länsstyrelserna skulle innebära att dagens 30–40 tjänster skulle föras över till 21 länsstyrelser. Att återigen fördela ut dessa tjänster ter sig inte ändamålsenligt vare sig ur ett effektivitets- eller ur ett likabehandlingsperspektiv.

Vår bedömning är att de skäl som Länsstyrelsen säger talar för en förflyttning, det vill säga en ökad möjlighet att utföra det regionala främjande uppdraget, inte väger upp de nackdelar som en flytt skulle innebära. Vi bedömer inte heller att de volymer som är aktuella skulle spela någon avgörande roll för att stärka de enskilda länsstyrelsernas behov av kritisk massa i verksamheten. Den renodling mellan handläggning och normering som Länsstyrelsen anför som ett argument för flytt kan också användas för att behålla dagens ordning. Genom att Jordbruksverket har det samlade ansvaret för hela kedjan av normering, handläggning och kontroll kan den samlade processen enklare utvecklas och förbättras.

För stödmottagarna skulle en flytt tillbaka till länsstyrelserna innebära att man får förhålla sig till tre instanser i stället för dagens två, det vill säga Jordbruksverket och LAG. Detta är ytterligare ett skäl som enligt vår mening talar för att behålla dagens ordning. De senare tillförsäkrar också det lokala och regionala perspektivet som är utgångspunkten för projekten inom lokalt ledd utveckling.

7.3.6 Skogsstyrelsen och Sametinget

Utredningens bedömning: Inför nästa programperiod bör det övervägas att omvandla de nuvarande stöden inom skogsområdet och stöden till rennäringen till nationella stöd som hanteras av Skogsstyrelsen respektive Sametinget.

I den innevarande programperioden har omfattningen av de stöd som Skogsstyrelsen hanterar minskat väsentligt. Det som återstår rör stöd till kompetensutveckling inom ramen för den strategiska planen och dess åtgärder riktade mot kunskaps- och innovationssystemet inom

jordbruket. För perioden 2023–2027 uppgår den samlade budgeten för stöden till 65 miljoner kronor.

Som ett led i att minska antalet aktörer inom hanteringen av EUstöd har vi prövat om stödet för kompetensutveckling skulle kunna flyttas till någon annan myndighet eller göras om till ett nationellt stöd. Den nuvarande stödhanteringen bedöms fungera väl inom ramen för det system och med de rutiner som etablerades mellan Jordbruksverket och Skogsstyrelsen under den föregående programperioden. Till följd av den avsevärt minskade volymen kan dock ändamålsenligheten och kostnadseffektiviteten i hanteringen ifrågasättas.

Vår samlade bedömning är att Skogsstyrelsen bör ha kvar hanteringen under innevarande programperiod eftersom en förändring under pågående programperiod skulle innebära omställningskostnader. På längre sikt bör det dock övervägas om de aktuella skogsfrågorna bör brytas ut från den strategiska planen och i stället hanteras som ett nationellt stöd inom Skogsstyrelsen.

Inför den innevarande programperioden presenterades en departementspromemoria om den framtida jordbrukspolitiken. Vad gäller skogsfrågorna konstaterades i promemorian att Sveriges grundposition är att skogspolitik är nationell kompetens. En förändring där stödet ersätts med ett nationellt stöd skulle ligga i linje med denna position.

I rollen som delegerat organ för stöd från jordbruksfonden för landsbygdsutveckling prövar Sametinget i dag ansökningar om stöd till rennäringsföretag och annan verksamhet med anknytning till renskötsel eller annat samiskt näringsliv. I den nuvarande programperioden 2023–2027 hanterar Sametinget en budget på 22 miljoner kronor i stöd. Även i detta fall bedömer utredningen att en omvandling till nationellt stöd bör övervägas inför nästa programperiod. En nationell hantering skulle skapa flexibilitet för att utforma stöden så att de på ett bättre sätt gynnar den samlade rennäringen. Vad gäller utformningen av stöden finns det i dag inom den strategiska planen exempel på villkor som, vad gäller inriktning och storlek, innebär att

26 Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023– 2027, s. 529. 27 Uppgift från Skogsstyrelsen, 2023-03-08. 28 Ds 2018:10. 29 9 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. 30 Beslut om fördelning av medel till vissa stödåtgärder i den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027, Jordbruksverket dnr 3.2.17-12802/2022, bilaga 1.

de inte kan appliceras på rennäringen. Det skulle också möjliggöra ett långsiktigare perspektiv på stödens nytta.

Den samlade omfattningen av stöden till skogs- och rennäringen utgör en mycket liten del av den strategiska planen. Vår bedömning är därför att det skulle vara mer ändamålsenligt med nationellt hanterade stöd. Genom att antalet aktörer som hanterar EU-medel med delad förvaltning blir färre förbättras förutsättningarna för en effektiv förvaltning där ansvar och befogenheter hänger samman. Det skulle också innebära en förenkling av den samlade administrationen och av rutinerna för att ansöka om stöd om dessa endast hanterades nationellt.

I samband med en omvandling av de båda stöden till nationella stöd skulle en prövning mot den reglering kring statsstöd som finns inom respektive område behöva göras. I praktiken innebär detta att en diskussion tas upp med kommissionen om de aktuella stöden ryms inom det nuvarande mandatet för statsstöd. Om de inte ryms förs en diskussion om det är möjligt med en ändring av mandatet utifrån ett statsstödsperspektiv.

Det stöd som Skogsstyrelsen i dag hanterar inom ramen för den strategiska planen avser som nämnts ovan kompetensutvecklingsåtgärder. Vår bedömning är att det inte bör vara några problem att i förhållande till statsstödsregelverket omvandla detta stöd till ett nationellt stöd. Detta eftersom åtgärder för kompetensutveckling inte bedömts vara konkurrenssnedvridande för skogsmarknaden.

Vad gäller stöden som hanteras av Sametinget innebär gällande beslut från kommissionen om nationellt stöd till de samiska näringarna att de årliga stöden får uppgå till maximalt 150 miljoner kronor. För budgetåret 2024 uppgår motsvarande anslag till 135 miljoner kronor. Även i detta fall är vår bedömning att en omprövning av beslutet så att det rymmer det nuvarande stödet i den strategiska planen borde vara möjligt.

31

Kommissionens förordning 2022/2472 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruksoch skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och Kommissionens beslut C (2019) 6741 final om ändring av beslut C (2016) 7857 av den 7 december 2016 om tillstånd till utbetalning av nationellt stöd för produktion och saluföring av renar och renprodukter i Sverige. 32

Kommissionens beslut C (2019) 6741 final om tillstånd till utbetalning av nationellt stöd för produktion och saluföring av renar och renprodukter i Sverige. 33

Avser bland annat stöd för försäljning av renkött, produktion och tillskottsfoder. 34

Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 23, Anslag 1:22 Främjande av rennäringen m.m.

7.4 Förslag om förvaltningen av havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden

Vad gäller hanteringen av Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) är vår bedömning att Jordbruksverket fortsatt ska vara förvaltande myndighet och att ansvaret för kontroll av projekt- och investeringsstöd flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket. Vidare föreslås att ansvaret för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten (HaV) flyttas till Jordbruksverket. De föreslagna förändringarna motiveras av bättre förutsättningar för effektivt resursutnyttjande och likabehandling.

7.4.1 Jordbruksverkets roll som förvaltande myndighet

Utredningens bedömning: Vi har noterat att det har funnits problem i hanteringen av havs- och fiskeriprogrammet under föregående programperiod. Trots detta anser vi att Jordbruksverket fortsatt bör vara förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program. Grunden för denna bedömning är främst att fiske- och vattenbruksfrågorna i sak har en stark koppling till Jordbruksverkets övriga uppdrag. Någon motsvarande koppling finns inte inom de andra myndigheter som skulle kunna vara aktuella att vara förvaltande myndighet för fonden.

Mot bakgrund av de problem och de iakttagelser som beskrivits tidigare (avsnitt 6.3) vad gäller hanteringen av EHFVF har vi övervägt om rollen som förvaltande myndighet bör flyttas från Jordbruksverket till någon annan myndighet. De alternativ som har övervägts är en flytt till Tillväxtverket eller till en myndighet för hantering av samtliga fonder som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser (CPR). I avsnitt 7.10.2 utvecklas våra resonemang rörande en samlad CPR-myndighet. Vår slutsats är att Jordbruksverket även fortsättningsvis bör vara förvaltande myndighet för fonden. I det följande redogör vi för de överväganden som ligger till grund för vårt ställningstagande.

Synergier med övrig verksamhet inom Jordbruksverket

Fiske- och vattenbruk utgör primärproduktion och har därmed en stark koppling till Jordbruksverkets andra uppdrag inom areella näringar, landsbygd och livsmedel. Verket har i dag vid sidan av hanteringen av EHVFV ett stort antal uppgifter och uppdrag inom området fiskeri- och vattenbruk som inte är kopplade till hantering av fonden. Bland dessa kan nämnas främjande av yrkesfiske, fritidsfiske och vattenbruk, nationell statistikinsamling och rapportering för vattenbruk och fiskberedningsindustrin, marknadsbevakning inom de båda sektorerna, frågor kring EU:s gemensamma organisation av marknaderna, handelsnormer för fiskeri- och vattenbruksprodukter och fiskerifrågor inom OECD och WTO.

Det finns därutöver strukturella likheter mellan de stöd inom havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet som riktas till fiskeri- och vattenbruksföretag och de projekt- och investeringsstöd som riktas till jordbruksföretag. Likheterna innebär att stöden i dagsläget hanteras i samma it-system för ansökan och handläggning.

I havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet diskuteras kopplingen till andra program. Här nämns kopplingar mellan frågor om hållbarhet inom fiskerinäringarna och insatser inom regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden. De tydligaste synergierna är dock i förhållande till den strategiska planen för GJP eftersom fiskerinäringarna också är landsbygdsnäringar. Till exempel kan fiskodling på land bedrivas i kombination med lantbruk. Även kopplingarna till livsmedelsförsörjningen lyfts fram i programmet.

Vi menar att ovanstående faktorer innebär att det i dagsläget finns synergier inom verket i form av verksamhetsnytta, sakkunskap och kompetens som behövs för att på ett effektivt sätt hantera EHFVF.

Nyligen genomförd organisationsförändring

Organisationen kring hanteringen av medel från EHFVF ändrades så sent som 2023 i det att antalet länsstyrelser som deltar i förvaltningen har minskat från 21 länsstyrelser till 5. Det faktum att organisationen så nyligen har övervägts och ändrats talar i sig i viss mån mot att i dagsläget förändra organisationen. Den korta tiden har inte gjort det möjligt att utvärdera effekterna av förändringen.

35

Svenska havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet, C(2022)5763.

En nackdel med att behålla den nuvarande ordningen med de fem aktuella länsstyrelserna skulle kunna vara att dessa inte helt sammanfaller med de sex länsstyrelser som vi föreslår ska få ansvaret för handläggning av projekt- och investeringsstöden inom ramen för jordbrukspolitiken (avsnitt 7.3.2). Det innebär att länsstyrelserna i Blekinge och Gävleborg endast kommer att handlägga projekt- och investeringsstöd inom ramen för EHFVF. Därigenom blir det inte möjligt att samordna handläggningskompetens mellan de båda fonderna. Vår bedömning är dock att det givet den nyligen genomförda koncentrationen vad gäller de länsstyrelser som hanterar EHFVF och givet de geografiska förutsättningarna i dagsläget inte är motiverat att föreslå en förändring.

Vi har tidigare konstaterat att kostnaderna för att hantera EHFVF är höga i relation till övriga fonder. De höga förvaltningskostnaderna för EHFVF har främst utgjorts av Jordbruksverkets kostnader för samordning, utredningar, utveckling, normering och information. Vår bedömning är att dessa kostnader till viss del kan komma att minska i och med den nyligen genomförda ansvarsförändringen. Den största vinsten med den nya organisationen är dock att den förväntas minska risken för fel i samband med handläggningen av ärenden och därigenom även risken för finansiella korrigeringar.

Stödmottagarperspektivet

Inom Jordbruksverket finns ett kansli för det nationella nätverket för den gemensamma jordbrukspolitiken (avsnitt 4.3.4). I relation till EHFVF fyller nätverket en funktion med att sprida information om stödmöjligheterna i programmet. Nätverket samarbetar även med externa aktörer som arbetar med havs- och fiskeriutveckling. Nätverkets arbete är ett exempel på hur Jordbruksverkets övriga arbete med aktörer inom djurhållning och primärproduktion kan bidra till att genomföra programmet på ett bättre och mer effektivt sätt. Genom att stödmottagarna i många fall även har andra kopplingar till Jordbruksverkets verksamheter underlättas dessa kontakter.

Skillnader mellan regelverken för GJP och CPR-fonderna

Som nämnts ovan utgår regleringen av EHFVF från CPR. Jordbruksverket fick 2022 revisionskritik för att man inte följt detta regelverks krav på redovisning av stödberättigande kostnader. Jordbruksverket uppger att bakgrunden till detta var ett aktivt beslut av verkets dåvarande ledning att tillämpa det striktare GJP-regelverket även för fiskeriprogrammet i syfte att underlätta för stödmottagare, LAGgrupper och andra berörda. Detta beslut har därefter upphävts och ersatts med en korrekt tillämpning av gällande regelverk.

Att behöva hantera två olika EU-regelverk inom en och samma myndighet kan innebära svårigheter med exempelvis nyckelpersonsberoenden, onödigt komplicerade it-system och ökad risk för fel. Vi bedömer dock att sådana omständigheter bör vara hanterbara och att ovan anförda skäl för en placering vid Jordbruksverket väger tyngre i sammanhanget.

Fondens storlek i förhållande till övrig verksamhet inom Jordbruksverket

Omfattningen av stödet inom EHFVF är förhållandevis liten i förhållande till de fondmedel som Jordbruksverket hanterar riktade mot jordbrukssektorn. Mot denna bakgrund har det framförts kritik att fiskefrågorna inte prioriteras tillräckligt inom verket och att risken för fel ökar.

Vi kan konstatera att EHFVF även fortsättningsvis kommer att utgöra en liten del av Jordbruksverkets hantering av fondmedel. Givet fondens storlek skulle den dock utgöra en mindre del även av alternativen som utredningen övervägt det vill säga en myndighet som förvaltar samtliga fonder med delad förvaltning eller en myndighet som hanterar samtliga fonder reglerade av CPR (avsnitt 7.10.1 och 7.10.2). Vi anser därmed att fördelarna med att hantera frågorna inom verket överväger de eventuella risker som den begränsade omfattningen kan innebära.

7.4.2 Länsstyrelsernas roll vad gäller kontroller

Utredningens förslag: Ansvaret för kontroller på plats av projektoch investeringsstöd med stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

De fem länsstyrelser som i dag är förmedlande organ i EHFVFprogrammet handlägger och fattar beslut om stödansökan samt utreder ansökan om utbetalning för projektstöd för fiskehamnar och för olika investeringsstöd. De kontrollerar också i efterhand att de aktuella projekten genomförts i enlighet med gällande regelverk. Omfattningen i fråga om antalet kontroller på plats är relativt liten. Det första kontrollurvalet, som gjordes cirka nio månader efter det nuvarande EHFVF-programmets start, resulterade i att sammanlagt 15 ärenden togs ut för kontroll.

Motsvarande kontroller på plats av projekt- och investeringsstöd inom ramen för Ejflu genomförs i dagsläget centralt av Jordbruksverket. Bakgrunden till detta är att kontrollerna inte i första hand kräver lokalkännedom eller sakkompetens utan främst består av kontroll av ekonomisk dokumentation och verifiering av att investeringarna genomförts. Förutsättningarna för att ansvaret för kontrollerna på plats ska ligga hos Jordbruksverket även för stöden inom EHFVF bedöms som goda och ansvaret bör därför flyttas. De administrativa kontrollerna bör dock ligga kvar hos länsstyrelserna. Förslaget skulle innebära en ökad likvärdighet i kontrollerna inom EHFVF och en effektivisering vad gäller användningen av resurserna.

36 Uppgift från Jordbruksverket 2023-12-27.

7.4.3 Havs- och vattenmyndighetens roll som förmedlande organ

Utredningens förslag: Ansvaret för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten flyttas till Jordbruksverket. Det innebär att Havs- och vattenmyndighetens funktion som förmedlade organ för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program upphör.

Utredningens bedömning: Dagens omfattning av Havs- och vattenmyndighetens stödhantering inom Europeiska havs-, fiskerioch vattenbruksfondens nationella program motiverar inte de kostnader som den nuvarande ordningen ger upphov till.

Som tidigare nämnts är Jordbruksverket förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. Länsstyrelsen och HaV är förmedlande organ. I sin roll som förmedlade organ prövar HaV ansökningar om stöd till insamling av data som används vid utformningen av den gemensamma fiskeripolitiken. Under perioden 2017– 2022 handlade HaV mellan två och åtta stödärenden per år. Varje ärende är beloppsmässigt omfattande. Stödmottagare under både den gångna och nuvarande programperioden är Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) samt i mindre omfattning HaV själva och Jordbruksverket. Av nedanstående tabell framgår utbetalda belopp till respektive stödmottagare av de fondmedel som HaV hanterat under perioden 2017–2022.

Tabell 7.5 Av HaV hanterade medel till respektive stödmottagare 2017–2022

Miljoner kronor

Stödmottagare 2022 2021 2020 2019 2018 2017 Summa

Källa: www.projektbank.tillvaxtverket.se, hämtad 2023-12-21.

Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10, s. 72.

Enligt vad utredningen erfar fungerar handläggningen och samarbetet mellan HaV och Jordbruksverket bra. I samband med analysen av hanteringen av stöden inom jordbruks- och fiskeområdet konstaterade vi emellertid att det stora antalet aktörer försvårar förutsättningarna för ledning och styrning. I linje med den analysen och utifrån utredningens principer för en ändamålsenlig och effektiv organisering av hanteringen av EU-stöd, anser vi att antalet stödmyndigheter bör begränsas. Förändringen bidrar till att ytterligare renodla rollerna så att ansvar och befogenheter följs åt.

Den nuvarande ordningen leder också till i sammanhanget små men inte försumbara kostnader för samordning mellan de bägge myndigheterna. Eftersom antalet ärenden som HaV hanterar är få och ges till ett litet antal aktörer bedömer vi att de merkostnader som dagens modell ger upphov till inte är försvarbara. Om vi utgår från beloppen som redovisas i tabellen ovan skulle förändringen också innebära att de medel som handläggande myndighet ger till den egna myndigheten skulle minska.

Den föreslagna förändringen bedöms heller inte påverka övriga relationer mellan de båda myndigheterna negativt. Jordbruksverket kommer även fortsättningsvis att vara beroende av HaV:s sakkompetens i fiskerifrågorna. Sammantaget anser vi att HaV:s funktion som förmedlade organ inom EHFVF bör upphöra och att ansvaret för de stöd som i dag hanteras av HaV bör flyttas till Jordbruksverket.

7.5 Reglering av projekt i egen regi inom jordbruks- och fiskeriområdet

Utredningens förslag: Det ska införas ett förtydligande i förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden om under vilka omständigheter som stöd får lämnas till handläggande myndighet.

Omfattningen av beslutade stöd till projekt i Jordbruksverkets och stödmyndigheternas regi bör framgå av Jordbruksverkets årsredovisning.

Vi konstaterade i avsnitt 6.1.3 att myndigheter som förvaltar EUmedel även hanterar beslut om stöd till den egna myndigheten. Förutsatt att budgetförordningens reglering om intressekonflikter respekteras och att fondspecifika bestämmelser åtlyds finns det inget som hindrar att handläggande myndigheter beslutar om stöd till projekt i egen regi. Vår bedömning var vidare att organisationen av EU-fonderna noga bör analyseras för att säkerställa att placeringen av ansvaret som förvaltande myndighet är väl motiverat samt att det finns organisatoriska förutsättningar och rutiner som medför att hanteringen av fondmedel kan ske på ett rättssäkert och förtroendegivande sätt.

Jordbruksverket är utbetalande organ för jordbruksfonderna och samtidigt förvaltande myndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF). Här kan utredningen konstatera att regeringen har gjort olika bedömningar vad gäller hur frågan om stöd till projekt i egen regi ska regleras i de nationella fondförordningarna. Förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik innehåller bestämmelser om under vilka omständigheter som stöd får lämnas till handläggande myndighet, medan detta saknas i förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. I den förstnämnda förordningen reglereras tre olika stödformer där stöd även får lämnas till en handläggande myndighet. För dessa gäller att sådant stöd får lämnas: • efter utlysning, • genom upphandling, eller • om det finns särskilda skäl i egen regi.

För att öka likvärdigheten och transparensen på området anser utredningen att förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden bör innehålla motsvarande bestämmelser. Regleringen blir i och med detta tydligare och mer enhetlig.

För att öka transparensen när det gäller de fonder som Jordbruksverket ansvarar för, anser utredningen också att omfattningen av beslutade stöd till projekt i Jordbruksverkets och stödmyndigheternas regi bör framgå av återrapporteringen av hanteringen av EU-medel i Jordbruksverkets årsredovisning.

7.6 Förslag om förvaltningen av regional- och socialfonderna

Vi konstaterar i avsnitt 6.4.2. att förvaltningen av fonderna under sammanhållningspolitiken uppvisar skillnader avseende målgrupp, arbetssätt och sammanhang ur ett politikområdesperspektiv. Dock finns grundläggande likheter. Fonderna hanteras av två förvaltande myndigheter som verkar under ett gemensamt EU-regelverk (CPR) med gemensamma krav på funktioner såväl som processer. Regelverken förutsätter att medlemsstaterna främjar samordning och komplementaritet mellan fonderna och att dubbelarbete undviks. Eruf och ESF+ har en nationell såväl som regional dimension och en förvaltning som är knuten till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Det finns kritik mot att förutsättningarna för synergier och komplementaritet mellan fonderna inte nyttjas och likvärdigheten i hanteringen ifrågasätts i vissa fall. Utredningen bedömer att det finns effektivitetsvinster att göra och förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet i själva förvaltningen såväl som igenomförandet. Utredningens förslag för en mer effektiv och ändamålsenlig hantering av fonderna under sammanhållningspolitiken syftar till att adressera de utmaningar som identifierats samt vilar på principerna om att bättre ta tillvara synergierna mellan fonderna och skalfördelar i myndigheternas förvaltning och öka flexibiliteten i den samlade hanteringen. Förbättrade förutsättningar för likabehandling och objektivitet är också centrala utgångspunkter.

7.6.1 En förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken

Utredningens förslag: Ansvaret för hanteringen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samlas i en förvaltande myndighet.

Utredningens bedömning: Genom att samla ansvaret som förvaltande myndighet för programmen inom Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ samt Fonden för en rättvis omställning i en myndighet bedöms de administrativa kostnaderna kunna minska, kompetensen gällande hantering av

EU-fonder öka och förutsättningarna för synergier i genomförandet förbättras. Även rättssäkerheten i termer av ökad likvärdighet bedöms stärkas.

Ökad effektivitet och ändamålsenlighet

Vi har inte funnit att förvaltande myndigheter för Eruf, FRO och ESF+ uppvisar tecken på ineffektivitet i sin respektive hantering av fonderna i dag. Utredningen bedömer däremot att det vid en sammanslagning finns goda förutsättningar för effektivisering såväl som ökad ändamålsenlighet och rättssäkerhet i hanteringen av fonderna.

Det finns som tidigare beskrivits övergripande likheter mellan uppdragen att hantera ESF+ respektive Eruf och FRO. Myndigheternas uppgifter som förvaltande myndighet styrs i stora delar av EU:s förordning 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Denna förordning är i en svensk förvaltningskontext detaljerad och utgör därigenom en gemensam grund för organisering och arbetssätt för de förvaltande myndigheterna. Hanteringen av medel från Eruf och ESF+ är vidare kopplade till partnerskapsprincipen samt det system med strukturfondspartnerskap som Sverige har inrättat. Av detta följer att de båda förvaltande myndigheterna, Tillväxtverket och ESF-rådet, har en förvaltningsorganisation och handläggningsprocess som i många delar liknar varandra. Vid en samling av fonderna under en gemensam förvaltande myndighet bedömer utredningen därför att effektiviteten såväl som ändamålsenligheten i förvaltningsorganisationen kan öka. Detta gäller såväl förvaltningsorganisationens administrativa funktioner det vill säga personal (HR), ekonomi och kommunikation som stödfunktioner som i dag bistår den handläggande och granskade delen av organisationen med stöd i normering och löpande bedömningar kring tolkningar av regelverket samt uppföljning och utvärdering. I detta ligger också en ökad ändamålsenlighet då vi bedömer att en samlad kompetens kring fond-, statsstöd- och upphandlingsregelverken skulle gagna såväl kvaliteten som likvärdigheten i hanteringen av de tre aktuella fonderna.

Utredningen bedömer att det samordnings- och samverkansarbete som myndigheterna dels är ålagda, dels på eget initiativ har åtagit sig att göra får bättre förutsättningar att bli en integrerad del av kärnverksamheten om förvaltningen samordnas organisatoriskt.

Kostnader för samordning bör därmed kunna minska och erfarenhets- och kompetensutbytet ske mer naturligt, exempelvis inom området uppföljning och utvärdering som särskilt pekats ut inom myndigheternas överenskommelse om samverkan.

Den regionala organisationen är samordnad på samma platser och verksamheterna delar kontor. Detta skapar förutsättningar för effektiviseringar i form av fondgemensamt chefskap i den regionala organisationen samt låga omställningskostnader.

Stödsystemen för hantering av respektive fond är centrala för en effektiv och ändamålsenlig hantering ur förvaltande myndighets såväl som de stödsökandes perspektiv. Målsättningen bör vara att verksamheterna ska använda samma stödsystem för hanteringen av samtliga fonder. Utöver behovet av att utveckla och erbjuda support för två separata stödsystem, finns det verksamhetsmässiga vinster. Förutsättningarna för en effektiv kontroll och granskning stärks genom att projekt- och stödmottagarinformation finns samlad i ett system. Därmed ökar förutsättningarna för att effektivisera granskningsarbetet och upptäcka till exempel otillåten dubbelfinansiering och överskridande av stödnivåer inom ramen för stöd av mindre betydelse, även om det senare förutsätter ytterligare information från stödmottagare för att kunna kontrolleras. Över lag bedömer utredningen att en samordning av granskningsdelen av fondernas hantering skulle vara till gagn för båda fonderna vad avser effektivitet såväl som flexibilitet, exempelvis vid arbetstoppar.

Ökad flexibilitet

En samordning av verksamheterna skapar en större flexibilitet för att hantera såväl ökade som minskade uppdrag. Under föregående programperiod tillkom stora fondmedel genom exempelvis React-EU och Brexitjusteringsreserven. Omfattningen av social- och regionalfonden för den kommande programperioden är osäker. Mellan programperioden 2014–2020 och 2021–2027 har Sveriges tilldelning från socialfonden minskat med cirka 10 procent. Tilldelningen från regionalfonden har också minskat om än i mindre utsträckning och FRO har tillkommit. En större organisation har bättre förutsättningar att omfördela resurser inom verksamheten, vilket kan minska behoven av tillskott vid tillfälliga och oförutsedda ökningar. Skulle det motsatta

ske, det vill säga att Sveriges tilldelning från fonderna under sammanhållningspolitiken fortsätter att minska under kommande programperioder, finns det en gräns för hur liten en organisation kan bli och ändå hantera sina uppgifter med kvalitet och kostnadseffektivitet. Oaktat fondernas storlek krävs ett omfattande förvaltnings- och kontrollsystem. En samordning av hanteringen av fonderna skapar förutsättningar för en mer effektiv hantering vid båda scenarierna. En förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken är således ett sätt att ta höjd för möjliga ändrade förutsättningar för de olika fonderna till nästa programperiod.

Stödmottagarnas behov av likabehandling och enkelhet

Ytterligare en konsekvens av att en myndighet hanterar fonderna under sammanhållningspolitiken är att likvärdigheten i administrationen av stöden gentemot stödmottagarna bör kunna öka. En ökad enhetlighet i hanteringen av stöden vad gäller ansökningar och olika processteg såväl som regeltolkning och administrativa krav skulle gagna stödmottagarna och ge förutsättningar att minska deras administrativ börda. Skillnader i normeringen samt ansöknings-, krav- och bedömningsförfarandet som inte motiveras av olika förutsättningar i respektive förordning och program blir tydligare och kan minska. Förutsättningar ökar därmed för en förbättrad kvalitet och rättssäkerhet i beslutsfattandet.

Synergier och komplementaritet vid genomförandet

Företrädare för regioner och företag som söker medel från både ESF+ och Eruf samt förvaltande myndigheter har pekat på behovet av ökad samordning mellan fonderna och att detta inte fullt ut kan ske i dagens system. Tidigare programperioder har visat att synergier i genomförandeledet förutsätter samordning i hela styrkedjan. Utan en sådan samordning är risken stor att kostnaderna för ett samordnat genomförande i form av exempelvis gemensamma utlysningar och projekt överstiger nyttorna.

Det är flera faktorer som inte är kända om fondernas framtid men vissa tendenser kan ses. Det finns en ambition om förenkling av regelverken. Schabloniseringen av TA-stöd och utökade möjligheter att

använda sig av förenklade kostnadsalternativ är exempel på detta. I CPR inkluderades även Inrikesfonderna 2021–2027 vilket innebär att samma grundläggande krav utökats till fler fonder. Att fonderna ska redogöras för i en gemensam partnerskapsöverenskommelse och att komplementariteten ska beskrivas indikerar att berörda aktörer på EU- såväl som medlemsstatsnivå ser ett fortsatt behov och värde av fondsamordning i genomförandet. Att kompetensfrågorna tagit en större plats inom Eruf och att FRO givits förutsättningar att stödja kompetenshöjande insatser indikerar att förutsättningarna för synergier mellan dessa två fonder samt ESF+ succesivt förbättras, men också att riskerna för överlapp och dubbelfinansiering ökar.

Kompetensfrågorna är nära kopplade till företagens liksom regionernas utmaningar och förutsättningar för tillväxt. Detta betyder inte att det finns förutsättningar för synergier inom samtliga områden som Eruf och FRO respektive ESF+ finansierar. Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.4.5) finansierar stora delar av de respektive fonderna vitt skilda områden som stöd till bredbandsinvesteringar inom Eruf och social innovation och social inkludering inom ESF+.

En gemensam myndighet för hantering av sammanhållningspolitiken skapar förutsättningar för en mer samordnad styrning av fonderna. Behovet av särskilda samordningsuppdrag eller överenskommelser mellan myndigheterna försvinner. Den av dagens förvaltande myndigheter efterfrågade synkroniseringen av myndighetsuppdrag rörande framtagande av program och uppföljning skulle få bättre förutsättningar att kunna uppnås. Det skulle innebära en myndighetsledning som lämnar rekommendationer om programutformning vilket ger andra förutsättningar för samordning och synergier vid genomförandet av programmen.

Som den internationella utblicken visar har vissa EU-länder, exempelvis våra grannländer Finland och Danmark, valt att ha en förvaltande myndighet för ESF+, Eruf och FRO. Finland har därutöver valt att ta fram ett gemensamt program för samtliga tre fonder. Företrädare för den danska förvaltningen anger att syftet med att samla Eruf och ESF under en gemensam förvaltande myndighet var att åstadkomma en ökad samordning av insatserna såväl som en mer effektiv administration genom att undvika parallella administrativa system och funktioner. Även förbättrade förutsättningar för uppföljning av samlade resultat av sammanhållningspolitiken implemen-

38 Även FRO och Brexitjusteringsreserven förvaltas av samma förvaltande myndighet.

tering i Danmark var ett mål. Sammanslagningen av den danska förvaltningen av de två fonderna förväntades vidare vara en fördel i förhållande till dialogen med kommissionen. Genom samordningen säkerställdes ett samordnat danskt tillvägagångssätt för förvaltningen av fonderna under sammanhållningspolitiken och en omedelbar möjlighet att jämföra och reagera på generaldirektoratens uttalanden.

Även om enskilda länders förutsättningar ser olika ut visar det internationella exemplen att det finns grundläggande förutsättningar samt goda erfarenheter av en ökad samordning på organisatorisk nivå såväl som på programnivå.

7.6.2 Tillväxtverket som förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken

Utredningens förslag: Ansvaret att vara förvaltande myndighet för programmen inom Europeiska socialfonden+, Europeiska regionala utvecklingsfonden och Fonden för en rättvis omställning läggs på Tillväxtverket.

Utredningens bedömning: Eventuella tillkommande fonder och finansieringsinstrument under kommande programperioder med koppling till sammanhållningspolitiken bör även de hanteras av denna myndighet.

I utredningens direktiv anges att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet och att nya uppgifter i första hand ska utföras av befintliga myndigheter. Om utredningen väljer att föreslå att en ny myndighet inrättas ska skälen till detta noggrant redovisas. Utredningen har med detta som utgångspunkt övervägt vilken av de två befintliga aktörerna ESF-rådet och Tillväxtverket, alternativt en ny myndighet, som skulle vara bäst lämpad. I avsnitt 7.10.1 och 7.10.2 för vi resonemang om alternativet med en ny myndighet. Vi har övervägt för och nackdelar med att överföra ansvaret för hanteringen av Eruf och FRO från Tillväxtverket till ESF-rådet, alternativt att överföra ESF-rådets verksamhet till Tillväxtverket. Utredningen bedömer att en överföring av ESF-rådets verksamhet till Tillväxtverket

39

Kontakt per e-post med Erhvervsstyrelsen, Danmark, 2023-11-07.

har fler fördelar och färre nackdelar än att flytta ansvaret för hanteringen av Eruf och FRO till ESF-rådet.

Synergier med övrig verksamhet hos Tillväxtverket och förutsättningar för nya uppdrag

De mål som fonderna under sammanhållningspolitiken har att nå och de insatser som genomförs berör och skär genom politikområden som arbetsmarknad, regional utveckling, näringsliv, utbildning och social utsatthet. Området inbegriper samhälleliga, organisatoriska såväl som individperspektiv. De utmaningar och den potential som uttryckts i relation till hanteringen av ESF+, Eruf och till viss del FRO pekar på behovet av strategisk och operativ samverkan mellan en mängd olika aktörer. Kompetensförsörjningsområdet lyfts av både myndigheterna och stödsökande som ett tydligt område för synergier. För Tillväxtverket, med uppdrag att främja regional tillväxt och näringslivsutveckling, har frågorna om kompetensförsörjning en naturlig relevans och kontext. Inte minst i ljuset av att företagen återkommande lyfter bristen på kompetens som det största hindret för tillväxt.

En effektivt och ändamålsenlig hantering av fonderna förutsätter en utvecklad och ömsesidig samverkan med olika typer av projektägare och stödmottagare på lokal, regional såväl som nationell nivå. Utredningen bedömer mot bakgrund av Tillväxtverkets nuvarande uppdrag och arbetssätt att förutsättningarna för ett ändamålsenligt genomförande ökar om verket blir förvaltande myndighet för båda fonder. Tillväxtverket har i dag etablerade kontakter och samverkansformen med den regionala och lokala nivån som är viktiga aktörer för ESF+ såväl som Eruf och FRO. Dessa kontakter och samarbetsforum handlar inte enbart om hanteringen av Eruf utan är även en del av myndighetens samlade uppdrag. Utredningen ser utifrån ett aktörsperspektiv det som en fördel att Tillväxtverket har en kontext utöver hantering av EU-fonder att dra nytta av. Utöver principen om överskådlighet och enkelhet ökar det också förutsättningar för spridning och bredare lärande av resultaten i projekten.

Samtidigt förutsätter ett omhändertagande av ESF+ en utveckling av Tillväxtverket och dess uppdrag. Även om det finns upparbetade

40 Företagens villkor och verklighet, Tillväxtverket, 2023.

kontakter med många av de aktörer som hanteringen av ESF+ förutsätter, innebär förslaget en breddning av Tillväxtverkets uppdrag och antalet aktörer som myndigheten behöver samverka med på nationell nivå och till vissa delar ett behov av att utveckla nya samverkansformer med aktörer på regional och lokal nivå som verket redan i dag har en samverkan med. Givet utredningens ställningstagande att fonderna bör hanteras samlat skulle behovet av ett breddat aktörsperspektiv och en utveckling av samverkansformer uppkomma oaktat vilken av de båda myndigheterna som skulle hantera fonderna.

Tillväxtverket har vidare erfarenhet av att omhänderta nya större uppdrag samt delvis nya perspektiv. Uppdraget som Tillväxtverket gavs i mars 2020 att handlägga och betala ut stödet till korttidsarbete är relevant att ta upp i sammanhanget även om uppdraget på många sätt skiljer sig från förutsättningarna att inlemma hantering av ytterligare en EU-fond i befintlig verksamhet. Skillnader som att uppdraget om korttidsstöd gavs med mycket kort varsel, stödet låg i stor utsträckning vid sidan av befintlig verksamhet och den övergripande förutsättningen att det skedde under en tid med pandemirestriktioner och med en utgångspunkt att stödet var tillfälligt. Den utvärdering som gjorts av hanteringen har visat på utmaningar, däribland att Tillväxtverket saknade personal och tillräckliga it-system hos för att handlägga den stora mängden ärenden som aktualiserades genom stödet.

Exemplet med korttidsstödet visar därmed på svårigheterna med att inlemma en ny verksamhet i en befintlig. Men framför allt bedömer utredningen att det finns ett stort lärande i att ha genomgått den stora förändring som myndigheten genomgick genom uppdraget att hantera korttidsstödet, lärdomar som förbättrat förutsättningarna för att omhänderta ESF+. Det handlar dels om ett breddat perspektiv och kompetens då korttidsstödet i större utsträckning än vad Tillväxtverket haft som primärt fokus tidigare är ett individinriktat stöd. Dels om erfarenheten av att inlemma en större verksamhet i en befintlig och skala upp stödfunktioner på ett sätt som kommer hela verksamheten till gagn. Exempelvis bedömer myndigheten att arbetet

41

Regeringen bedömde initialt att det skulle komma in omkring 380 ansökningar om stöd under 2020, men de första två dygnen efter stödets införande kom det in 15 000 ansökningar om stöd och sammantaget beviljades omkring 75 000 ansökningar enbart under 2020. Se SOU 2022:30 Korttidsarbete under pandemin – en utvärdering av stödets betydelse.

med kontroll och granskning har stärkts i och med hanteringen av korttidsstödet.

Även ESF-rådet har omhändertagit en för myndigheten delvis ny uppgift i och med uppdrag att hantera Brexitjusteringsreserven. Den erfarenheten är att betrakta som värdefull vid ett omhändertagande av ytterligare fonder. Att omhänderta en mindre fond än den man redan förvaltar är emellertid en i sammanhanget mer begränsad uppgift än att ta över en motsvarande stor verksamhet som hanteringen av de övriga två fonderna under sammanhållningspolitiken utgör. I kombination med skälen kopplat till synergier med befintlig verksamhet bedömer utredningen att Tillväxtverket även ur perspektivet att ta emot ny verksamhet är den mer lämpade myndigheten att samlat förvalta fonderna.

Negativa konsekvenser för övrig verksamhet om EU-hanteringen flyttas från Tillväxtverket

Som konstateras i avsnitt 4.4 och 4.5 är Eruf och FRO två centrala delar i statens och regionernas finansiering för att främja regional utveckling. Fonderna medfinansieras i stor utsträckning av de regionala utvecklingsmedel som Tillväxtverket administrerar och hänger därmed tätt samman med myndighetens uppdrag att främja regional utveckling. Utredningen bedömer att risken är stor att en sådan separation av ansvaret för Eruf och ansvaret för regional tillväxt som en flytt av ansvaret för Eruf skulle innebära, skulle försämra effektiviteten i hanteringen av medlen och försämra synergierna med övriga medel som är avsatta för regional utveckling i statens budget. De vinster som görs genom att slå samman förvaltningen av de två fonderna riskerar därmed delvis att gå förlorad.

Hanteringen av Eruf och FRO är en integrerad del av Tillväxtverkets verksamhet. Baserat på tidsredovisningsdata varierar hanteringen av Eruf som andel av de olika avdelningarnas och enheternas verksamhet men den återfinns i samtliga avdelningar utom en (avdelningen Förenkling). Under avdelningen Regioner motsvarade rapporterad tid för hanteringen av Eruf cirka 60 procent av den totala tids-

42 Intervju med Tillväxtverket 2023-09-14. 43 Uppdrag att vara ansvarig myndighet för förvaltningen av Brexitjusteringsreserven, 2021, dnr A2021/02046.

rapporteringen under 2022. För STABEN (kommunikation, ekonomi, analys, uppföljning och utvärdering) motsvarar tiden för Eruf cirka 16 procent av den rapporterade tiden för avdelningen som helhet. Granskningsenheten under Avdelningen Rätts och Kontroll lägger drygt hälften av sin tid på att granska Eruf. Utredningen bedömer att en flytt av ansvaret av Eruf från Tillväxtverket skulle riskera att myndigheten som helhet tappar i kompetens och analyskraft till men för myndighetens uppdrag i övrigt. Även hanteringen av Eruf och FRO skulle riskera att få försämrade förutsättningar då kompetens om reglerna för statsstöd och kapitalförsörjning, som är en del av hanteringen av Eruf såväl som Tillväxtverkets övriga verksamhet, skulle separeras organisatoriskt. De positiva effekterna av att utveckla ett större kompetenskluster kring granskningsarbete, regeltillämpning samt kunskap kring de områden som ESF+, Eruf och FRO tillsammans med övriga nationellt finansierade insatser syftar till att utveckla, bedöms därmed bli mindre om dessa hanteras hos en myndighet som i dag enbart hanterar EU-fonder.

7.6.3 Förutsättningar för genomförande av förslagen

Utredningens förslag baseras på bedömningen att det finns samordningsvinster på administrations-, verksamhets- och genomförandenivå. Detta betyder inte att det inte finns skillnader mellan de verksamheter och uppdrag som vi föreslår ska samordnas i en gemensam förvaltande myndighet.

Att Sverige har två olika förvaltande myndigheter för ESF+ respektive Eruf och FRO är på många sätt en naturlig lösning då den utgår från uppdelningen mellan politikområden. ESF-rådet och programmet ESF+ är en del av arbetsmarknadspolitiken och ett verktyg inom den nationella arbetsmarknadspolitiken. Även om arbetsmarknadspolitiken har regionala perspektiv, och kommuner och regioner vill ha och har inflytande över detta politikområde, är styrningen och finansieringen till största delen nationell. Sedan 2019 är det regionala utvecklingsansvaret flyttat från länsstyrelserna till regionerna. Även om regional utveckling till största delen finansieras med statliga medel samt EU-fonder är regionalpolitiken på ett annat sätt än arbetsmark-

44

Egen bearbetning av Tillväxtverkets tidsredovisning. 45

Exklusive Interreg och kapitalförsörjning. Granskning av kapitalförsörjning utfördes fram till 2022 på handläggande enhet.

nadspolitiken en fråga för regionernas inflytande. Det gör att det finns skillnader mellan myndigheternas nuvarande uppdrag såväl som i vilket sammanhang man kan se detta. ESF+ kommer därmed, enligt vårt förslag, att hanteras av en myndighet som inte tidigare har haft uppdrag att jobba specifikt med arbetsmarknadspolitiska insatser eller insatser som rör social inkludering, även om regional tillväxt har uppenbara kopplingar till såväl kompetensutveckling som arbetsmarknadspolitiken i stort.

Det finns möjligheter till synergier inom kompetensområdet och smart specialisering men som konstaterats finns det också insatsområden som inte har några direkta sakområdesmässiga kopplingar. Tillväxtverket har inte heller haft en primär inriktning mot individer som målgrupp utan hanterat stöd till utveckling av olika verksamheter och organisationer.

Givet att myndigheternas huvudsakliga målgrupp skiljer sig åt har myndigheterna delvis olika kontaktytor och behov av samverkan. Som framgår av avsnitt 4.4.3–4.4.4 är regioner och kommuner stora stödmottagare och projektägare för Eruf och ESF+. Detta medför behov av upparbetade och löpande kontakter med dessa såväl som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). För ESF-rådet är Arbetsförmedlingen en central aktör för samverkan liksom Försäkringskassan, även om Försäkringskassan i mycket begränsad omfattning är projektägare. Hanteringen av Eruf och FRO medför inte samma behov av kontakter med dessa två aktörer. Som en konsekvens av detta förutsätter en effektiv och ändamålsenlig hantering att Tillväxtverket utvecklar myndighetens samverkan med Arbetsförmedlingen, andra aktörer med uppdrag inom området kompetensförsörjning samt med Försäkringskassan. Tillväxtverket har sedan tidigare haft uppdrag inom området kompetensförsörjning som har inneburit behov av formaliserad samverkan med bland annat Arbetsförmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan och Skolverket och arbete med en målgrupp som står långt från arbetsmarknaden , men Försäkringskassan är en i stort sett ny kontaktyta för Tillväxtverket, liksom Försäkringskassans

46 Svar på regeringsuppdrag i regleringsbrev 2021 om de nationella programmen för Europeiska socialfonden (ESF) 2014–2020 och Europeiska socialfonden+ (ESF+) 2021–2027, FK 2021/019345. 47 Se exempelvis uppdrag i Tillväxtverkets regleringsbrev 2022; Tillväxtverket ska samverka med Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet, Myndigheten för yrkeshögskolan, Statens skolverk, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) och Arbetsförmedlingen i syfte att bidra till en väl fungerande kompetensförsörjning. 48 Främja utrikes födda kvinnors företagande, N2018/00213/FF (2022), dnr Ä 2018-126:12.

målgrupp. Att bibehålla och utveckla den kontakt som ESF-rådet byggt upp med dessa aktörer kommer att behöva vara en prioriterad uppgift för Tillväxtverket.

Civilsamhällets organisationer är en mottagare av stöd från ESF+ såväl som Eruf – men i större utsträckning från ESF+ än för Eruf. Gränsytan gentemot dessa aktörer kommer också att behöva utvecklas i Tillväxtverkets verksamhet.

Att genomföra en organisationsförändring innebär i de allra flesta fall vissa omställningskostnader. Även om de regionala kontoren är samlokaliserade i dag skiljer sig verksamhetens organisation åt på central nivå och myndigheterna har exempelvis valt olika organisationsmodeller för handläggning och granskning. Skillnader i kultur och osäkerheten om fondernas framtida inriktning är faktorer som kan påverka utfallet av en organisationsförändring. ESF-rådet flytt av huvudkontoret till Gävle 2019 uppges ha givit upphov till kompetenstapp och effektivitetsförluster som kommit till uttryck genom fondens lägre nyttjandegrad. En stor del av den personal som ansvarade för hanteringen av det nationella programområdet följde inte med i flytten utan ny personal behövde rekryteras. Detta behöver beaktas vid ett genomförande av förslaget.

Utredningen gör i avsnitt 7.6.1. bedömningen att de aktuella fonderna under en gemensam förvaltande myndighet bör hanteras i ett stödsystem. Tillväxtverket menar att stödsystemet NYPS i grunden är förberett för fler stödtyper och är ett system som står rustat för utveckling. Stödsystemet används i dag för handläggning och ansökan för flera olika stöd inom Tillväxtverket såväl som externa aktörer (avsnitt 9.5.3). Tekniska förutsättningar är dock inte det enda som behöver finnas. Även ett tydligt uppdrag för myndighetens inriktning, långsiktiga förvaltningsresurser, uppväxling av kompetens samt tid och framförhållning för att genomföra nödvändig utveckling anges som förutsättningar för att ett omhändertagande av ett nytt stöd ska kunna bli ändamålsenligt för stödhanteringen av ESF+ såväl som för myndigheten som helhet.

Att Eruf, FRO och ESF+ genom förslaget inordnas i en förvaltande myndighet får konsekvenser för styrningen av fonderna. Som konstaterats är fonderna verktyg inom separata politikområden, även om samtliga fonder inordnas under sammanhållningspolitikens gemensamma mål. Utredningens förslag tar inte sikte på att ändra

49

Uppgifter från Tillväxtverket 2024-01-17.

inriktning eller innehåll i någon av fonderna eller programmen. Utgångspunkten för förslaget är bibehållet ansvar för innehåll i relation till det politikområde som fonden i dag tillhör. Ur ett departementsperspektiv innebär förslaget en förändring då ESF-rådet är en myndighet som i dag ligger under Arbetsmarknadsdepartementet medan Tillväxtverket ligger under Klimat- och näringslivsdepartementet. För Eruf och FRO som i dag ligger på Infrastruktur- och landsbygdsdepartementet innebär förslaget inte någon förändring i jämförelse med dagens ansvarsfördelning då Tillväxtverket redan i dag ligger under ett annat departement.

Att myndigheter tar emot styrning från flera olika departement är inte ovanligt och på detta område förutsätter regelverkens krav på samordning mellan fonderna redan i dag en utvecklad dialog och samverkan mellan myndigheter såväl som departement. Att tillföra styrning från ytterligare ett departement kan likväl ses som en omständighet som komplicerar styrkedjan. Som en konsekvens kommer Tillväxtverket behöva utveckla sina rutiner kring omhändertagande av styrning från olika departement. Ett särskilt fokus krävs på att hålla ihop denna för att inte äventyra genomförandet av någon av fonderna såväl som att uppnå de värden som utredningen ser av att samordna hanteringen av fonderna under en förvaltande myndighet (avsnitt 7.6.1).

En sedvanlig konsekvensanalys av utredningens förslag görs i kapitel 11.

7.6.4 Antalet program inom Eruf bör minska

Utredningens bedömning: Antalet regionala program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden bör minska under kommande programperiod. Utredningens bedömning är att ett program med regionala indikativa budgetramar är mer effektivt och ändamålsenligt.

Sverige är ett land med stora regionala skillnader med avseende på förutsättningar, utmaningar och behov. Det finns även skillnader inom en enskild region baserat på en mängd faktorer såsom stad och land, kust och inland. Att det behövs och ska finnas regional förankring och anpassning för genomförandet av Eruf under nästa pro-

gramperiod är en utgångspunkt för utredningen. Däremot är det utredningens bedömning att metoden för att åstadkomma regional anpassning och förankring genom åtta regionala och ett nationellt program får ett antal negativa konsekvenser som skulle kunna undvikas om antalet program minskas.

Utredningen bedömer att ett regionalfondsprogram ger förutsättningar att minska kostnaderna i hela styrnings- och genomförandekedjan. Detta innebär att kostnader för framtagande, stödsystem för att administrera programmen på förvaltande myndighet, rapporteringen till kommissionen, revisionen samt uppföljning av samtliga program bör kunna minska. Ett nationellt program ger också en större flexibilitet vid förändringar av behoven som regionalfonden syftar till att hantera. Förutsättningar för att kunna fokusera på särskilda behov som kan uppkomma under programperiodens gång samt att omfördela till regioner som av olika skäl bedöms ha ett större behov förbättras då förändringar i programmet kan göras utan att kommissionen behöver involveras. Med ett program minskar också risken för att inte kunna ta del av tilldelad budget vid lägre utbetalningstakt än vad programmet anger. Ett nationellt program ger också förutsättningar för att i större utsträckning än med dagens modell kraftsamla kring ett antal större projekt och utvecklingsområden. Att det är lågt söktryck inom vissa regioner ser utredningen som en risk för bristande kvalitet i projekten.

Utredningen gör inte någon bedömning av ändamålsenligheten i den regionala indelning som programmen respektive handlingsplanerna nu följer, det vill säga en indelning utifrån NUTS2. Utredningen konstaterar att det kan finnas andra sätt att dela in och avgränsa program och handlingsplaner. Att följa den indelning som vissa myndigheter sedan 2022 följer i enlighet med Indelningskommitténs förslag och förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning, skulle innebära ett färre antal program och handlingsplaner. Denna indelning följer dock inte NUTS2 och är därmed inte förenlig med nuvarande reglering i CPR rörande geografiskt tillämpningsområde. En ny indelning skulle vidare få konsekvenser för den geografiska tilldelningen av medel och även för förvaltande myndigheters organisation. Utredningen tar inte ställning i denna fråga utan konstaterar att indelningen behöver ta hänsyn till geografisk logik,

50

SOU 2018:10. 51

Artikel 108 i förordningen 2021/2060 med gemensamma bestämmelser.

regionala förutsättningar och behov samt de indelningar som finns i övrigt.

7.7 Förslag om förvaltningen av Interreg

Verksamheternas totala kostnader för förvaltning av Interregprogrammen bedöms som förhållandevis små och svåra att påverka. Det innebär att den potentiella effektiviseringen av en samordning av Interregprogrammen under en förvaltande myndighet är begränsad. Däremot finns det vissa sårbarheter i den nuvarande organisationsstrukturen samt förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet vid en förändrad ansvarsfördelning. Vi bedömer att förslaget ger förutsättningar för en ökad flexibilitet, förbättrade synergier mellan fonder och myndigheternas uppdrag och verksamhet i övrigt samt tillgodoser stödmottagarnas behov av överskådlighet och enkelhet.

7.7.1 En förvaltande myndighet för hantering av Eruf

Utredningens förslag: Ansvaret som förvaltande myndighet för Interregprogrammen Norra Periferin och Arktis, Aurora samt Sverige-Norge flyttas från länsstyrelserna i Västerbottens, Norrbottens respektive Jämtlands län till Tillväxtverket. Sekretariatens placering omfattas inte av förslaget.

Utredningens bedömning: Att samla ansvaret för samtliga program under Europeiska regionala utvecklingsfonden som förvaltas i Sverige hos Tillväxtverket innebär en renodling av förvaltningen av fonden och bedöms stärka förutsättningarna för att kunna dra nytta av kompetens såväl som funktioner hos Tillväxtverket. Detta minskar den organisatoriska sårbarheten för de aktuella kontoren och ökar förutsättningarna för Tillväxtverket att ge ett enhetligt och effektivt stöd till respektive program som finansieras med medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden.

Utredningen bedömer att det finns en potential för ökad ändamålsenlighet, effektivitet och rättssäkerhet vid en samlad hantering av de Interregprogram som Sverige förvaltar hos Tillväxtverket. Om en

organisation för Interregprogrammen skulle nyetableras i dag bedömer utredningen att den naturliga placeringen skulle vara vid Tillväxtverket, givet myndighetens övergripande uppdrag och ansvar i kombination med verkets regionala organisation. Tillväxtverkets existerande samordningsuppdrag vilar på denna logik.

Bättre förutsättningar för att dra nytta av Tillväxtverkets samlade kompetens och uppdrag

Tillväxtverket är i dag förvaltande myndighet för Eruf:s nationella samt regionala program samt för ett Interregprogram. Myndigheten har i uppdrag att samordna alla Interregprogram och att verka för en samordning av samtliga fonder inom sammanhållningspolitiken. Myndigheten har därutöver andra uppdrag relaterat till hantering av Interreg (avsnitt 4.4.3 samt 4.5.2). Av detta följer ett ansvar för funktioner och en upparbetad kompetens som alla förvaltande myndigheter efterfrågar och är i behov av. Det finns en skillnad mellan att formellt vara en del av en organisation under ett gemensamt huvudmannaskap respektive att vara en aktör som en myndighet har skyldighet att samordna sig med. Att Tillväxtverket blir förvaltande myndighet för samtliga Interregprogram som Sverige i dag förvaltar skapar förbättrade möjligheter till kravställning vad gäller exempelvis utveckling av systemstöd för förvaltningen av samtliga Interregprogram. En tydligare tillgång ges därmed till kompetens och funktioner såsom juridiskt stöd och en större granskning- och kontrollorganisation. En viktig del är tillgång till kompetens kring statsstöd som återkommande nämns som en utmaning i samband med beslut om stöd inom Eruf. Myndigheternas arbete med upptäckt av dubbelfinansiering och intressekonflikter bedöms också kunna effektiviseras genom en samlad organisatorisk hemvist. Ytterligare en aspekt är att stödsystemet NYPS används av två av tre förvaltande myndigheter som i dag ligger på länsstyrelserna. Det är att betrakta som en fördel för såväl användare som ägare av ett system att de är en del av samma organisation.

En förändring sedan den nuvarande organisationen beslutades är att länsstyrelsen inte längre har ansvaret för regional utveckling och därmed inte heller uppdraget att fördela medel från 1:1 anslaget under utgiftsområde 19. Det samband som tidigare fanns mellan länsstyrelsen uppdrag inom regional utveckling och hanteringen av regional-

fonden har därmed förändrats. Däremot har länsstyrelsen andra ansvarsområden, exempelvis ett regionalt ansvar för natur- och miljövård, som gör att länsstyrelserna under föregående programperiod har sökt och beviljats medel från Interreg. För programmet Sverige- Norge är det sannolikt att länsstyrelsen i Jämtland kommer söka medel från programmet även denna programperiod.

Fördelarna med placeringen hos länsstyrelserna är kopplade till närheten till programmens geografi, i vissa fall kunskap kring sakområden men framför allt till väl upparbetade relationer och rutiner. Kopplingen till sakkunskapen har fördelar men skapar också en situation där förvaltande myndighet och en potentiell stödsökande ligger i samma myndighet. Förvaltande myndighet för Interreg Sverige- Norge är inordnade i en separat funktion, med eget saksansvar och avskilt från enheter på länsstyrelserna som kan vara stödmottagare, vilket ska säkerställa att granskning och kontroll av länsstyrelsens projekt genomförs på ett rättssäkert sätt. Vi noterar att Tillväxtverket för hanteringen av övriga program inom Eruf som man är förvaltande myndighet för gjort bedömningen att verket inte ska söka medel från fonden på grund av svårigheter med att garantera att intressekonflikter inte kan uppkomma. Även ESF-rådet gör samma bedömning. Utredningen konstaterar att organisationen, under förutsättning att fondförvaltningen hanteras separat från länsstyrelsen övriga verksamhet, inte strider mot EU-regelverket eller mot nationella bestämmelser om saklighet eller opartiskhet. Däremot anser utredningen att det i viss mån är riskabelt att placera ansvaret för beslut om stöd såväl som granskning och kontroll under samma organisatoriska tak som potentiella stödmottagare.

Såväl deltagande programländer som kommissionen ser det som centralt att den geografiska placeringen av förvaltande myndighets kontor relaterar till programmet geografi, oavsett vilken aktör som är förvaltande myndighet. Utredningen bedömer därmed inte en centralisering av programförvaltningen av Interregprogram som en väg framåt. Tillväxtverket har en regional organisation på de platser där aktuella förvaltande myndigheter i dag är placerade, förutom i Umeå där Interreg Norra Periferin och Arktis (NPA) förvaltningsorganisation är placerad. Programområdet för NPA omfattar geografiskt områden där Tillväxtverket har regionala kontor, exempelvis Luleå. Det finns således förutsättningar för bibehållen regional förankring,

52 Interreg Sverige-Norge 304-931-2022.

men med viss risk för kompetenstapp i samband med en organisationsförändring.

I förvaltningen av Interregprogrammen behöver hänsyn tas till övriga deltagande länders regionala behov och förutsättningar. Det innebär att det som skulle vara mest effektivt ur en svensk förvaltningskontext, i form av samordning av funktioner, skalfördelar, enhetlig hantering i relation till det svenska regelverket samt Tillväxtverkets rutiner, inte per se kan genomföras i förvaltningen av Interregs olika program. Det finns därför en risk att potentiella samordningsvinster och skalfördelar i förvaltningen inte kan förverkligas fullt ut. Trots dessa potentiella begränsningar i att till fullo dra nytta av en samlad förvaltning av Interregprogammen hos Tillväxtverket, bedömer utredningen att de sammantagna vinsterna överväger dessa begränsningar.

Minskad sårbarhet, ökad flexibilitet och likvärdighet

En verksamhet av mindre omfattning medför sårbarheter vad gäller möjligheten till en ändamålsenlig kompetensförsörjning. En liten organisation förutsätter vidare en stor flexibilitet hos de anställda och en bred såväl som djup kunskap om tämligen skilda frågor som regional utveckling, regionala förutsättningar, kompetensutveckling, EU-regelverkens efterlevnad, granskning och kommunikation. Vissa moment i handläggningen oavsett vilket program inom Eruf det handlar om är desamma. Vid beredning av ansökningar behöver i alla program exempelvis en bedömning om de potentiella stödmottagarnas genomförandekapacitet göras samt bedömning kring budgeten i förhållande till projektets planerade verksamhet. De nätverk för erfarenhetsutbyte som finns bedöms av myndigheter såväl som utredningen fungera väl. Dessa kan dock inte fullt ut kompensera utmaningar i det löpande arbetet, exempelvis vid arbetstoppar, sjukskrivningar eller behov av fördjupad och tidskrävande granskning av projekt. En samlad förvaltning hos Tillväxtverket skulle i vissa delar, exempelvis vad avser regeltolkning och granskning minska personberoendet och därigenom sårbarheten.

Möjligheter för synergier med övriga svenska Eruf-program

Det finns förutsättningar för ökade synergier i genomförandet mellan Interreg och de övriga programmen inom Eruf. Interreg finansieras av Eruf och styrs av i grunden samma regelverk. Detta innebär att de övergripande målen såväl som inriktningen för programmen ligger nära de program som i övrigt finansieras av Eruf. Att förvaltande myndighet är densamma för alla Interregprogram ger därmed ökade förutsättningar för en utvecklad samordning av Interreg med övriga delar av Eruf i genomförandet av programmen. Detta leder i sig till förutsättningar för ökade synergier och komplementaritet mellan programmen där det är lämpligt och möjligt.

Samtidigt delar utredningen befintliga förvaltande myndigheters bedömning att det också finns grundläggande begränsningar i att uppnå synergier mellan programmen. De nationella Eruf-programmens och Interregprogrammens geografi skiljer sig åt vilket försvårar förutsättningarna för exempelvis gemensamma utlysningar. Skåne och Blekinge har ett gemensamt regionalfondsprogram, medan enbart region Skåne ingår i Interreg ÖKS. Skillnaderna mellan den nationellt regionala och den gränsöverskridande logiken gör att samordning i genomförande mellan nationella Eruf-program och Interreg inte självklart ges bättre förutsättningar i en samlad organisation. Att programmen också ska ta hänsyn till övriga medlemsländers regionala program ökar komplexiteten ytterligare. Utredningen menar att detta påverkar potentialen för synergier i genomförandet av programmen. I jämförelse med dagens ansvarsfördelning ger dock en flytt bättre förutsättning för att utveckla synergier. I flera av de regionala Eruf-programmen anges behoven av samarbeten mellan det regionala programmet och olika Interregprogram vilket indikerar att förutsättningar för synergier likväl finns.

Effekter för stödmottagare

De aktörer som söker stöd från och medfinansierar projekt inom Interreg är primärt aktörer från offentlig sektor och är i stor utsträckning gemensamma med de aktörer som söker medel från övriga program som finansieras med medel från Eruf. Vi bedömer att

53 Se exempelvis – Program för Europeiska regionala utvecklingsfonden för Övre Norrland 2021–2027.

det finns fördelar med att förvaltningsstrukturen av EU-medel är så enkel och tydlig som möjligt. Systemet som helhet ska uppfattas som naturligt i relation till hur ansvarsfördelningen i förvaltningen ser ut i övrigt. Att Tillväxtverket och inte länsstyrelsen står som förvaltande myndighet innebär enligt utredningens mening en renodling som ökar tydligheten i den svenska förvaltningen av EU-medel. Vi ser att det finns fördelar med detta i relation till vissa stödsökande. Även om de olika Interregprogrammen har programspecifika krav och inriktningar är det utredningens bedömning att en princip om förenkling och enhetlighet gentemot stödmottagare så långt möjligt behöver ligga till grund för utformning av organisation såväl som rutiner och administration.

7.7.2 Förutsättningar för att genomföra förslagen

Utredningen bedömer att det långsiktigt mest ändamålsenliga förslaget är att lyfta över ansvaret som förvaltande myndighet för samtliga Interregprogram till Tillväxtverket. Den svenska förvaltningskontexten väger tungt och stödmottagarnas intressen och deras behov av ett så enkelt och enhetligt förvaltnings- och administrativt system som möjligt behöver beaktas.

Samtidigt finns det en skillnad i förhållande till de övriga fonderna för delad förvaltning och förutsättningarna för dess hantering. Interregprogrammen är inte nationella utan interregionala och transnationella med de begränsningar för synergier och potential till samordning som detta innebär. En förändring av förvaltande myndighet för aktuella Interregprogram behöver föregås av och genomföras i nära dialog med övriga deltagande länder. En utgångspunkt i den dialogen bör vara att Sverige beaktar Interregprogrammens gränsöverskridande perspektiv och att detta ger vissa begränsningar i förutsättningarna att skapa enhetlighet och synergier i såväl förvaltningen av programmen som i genomförandet. En grundläggande aspekt i förutsättningar för val av förvaltande myndighet för Interreg är att Sverige inte har ensam rådighet över detta val. Initierar Sverige en dialog med övriga deltagande länder om att byta förvaltande myndigheter kan det resultera i en förlust av förvaltarskapet. Utredningen bedömer inte att det per definition alltid är en fördel att det är en svensk aktör som innehar ansvaret som förvaltande myndighet. Givet att det svenska

förvaltarskapet för aktuella Interregprogram bedöms fungerar väl i dag, finns det likväl risk för minskat inflytande över effektivitet och ändamålsenlighet vid en flytt till ett annat deltagande land. Det finns därför anledning att lyfta fram ett antal mindre långtgående alternativ till utredningens huvudalternativ.

Enbart förändring av förvaltande myndighet för Interreg Sverige-Norge

Ett alternativ till förslaget att samordna förvaltningen av samtliga Interregprogram som Sverige i dag förvaltar hos Tillväxtverket skulle vara att enbart verka för en förändring av förvaltarskapet för programmet Sverige-Norge. Det som skiljer Sverige-Norge från de övriga är att det enbart inkluderar ett medlemsland och ett tredjeland, Norge. Det kan därmed skapa en enklare process än för övriga program där förvaltande myndighet är placerad i Sverige. Fördelar och nackdelar med en samordning av enbart detta program motsvarar de som redogjorts för ovan. En flytt av Interreg Sverige-Norge skulle minska den aktuella förvaltande myndighetens sårbarhet och förbättra den omedelbara tillgången till expertis och erfarenhet av handläggning, granskning och juridiska tolkningar av EU-stöd. Det finns också en gränsyta vad avser geografi och stödsökande mellan ÖKS och Norge-Sverige som dels kan ge förutsättningar för ökad synergi mellan programmen dels skapa en ökad tydlighet kring ansvarsfördelningen gentemot stödsökande. Risken för intressekonflikter försvinner. Dessa delar ger förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet och rättssäkerhet i förvaltningen och genomförandet. Effektivisering i form av minskat antal årsarbetskrafter bedöms dock vara begränsad då verksamhetens omfattning är liten.

Samordning av kontrolluppdraget

Ett ytterligare alternativ skulle vara att enbart samordna kontrollerna för de aktuella Interregprogrammen hos Tillväxtverket men behålla länsstyrelserna som förvaltande myndighet. Skälen för en sådan lösning skulle vara att samla kompetensen och därmed minska sårbarheten för en så pass central uppgift som förvaltningskontroller. Det skulle innebära en större flexibilitet att hantera arbetstoppar och even-

tuella tillfälliga bemanningsproblem. Genom att samla kontrollerna för Interreg hos en aktör byggs också en långsiktig kompetens upp. Konsekvensen för den samlade effektiviteten i termer av årsarbetskrafter är dock begränsad då det handlar om tre-fyra årsarbetskrafter totalt som utför dessa uppgifter i dag, utöver de tre som redan ligger på Tillväxtverket och som kontrollerar ÖKS. För förvaltande myndighet för Sverige-Norge som i dag har sina kontrollanter som en del av den förvaltande myndigheten skulle en sådan förändring kunna upplevas som en försämring av närheten till kontrollanterna då dessa skulle tillhöra en annan förvaltningsorganisation än den egna. Utredningen bedömer samtidigt att det finns fördelar med att separera förvaltningskontrollerna från den beredande organisationen, inte minst i ljuset av riskerna för intressekonflikter i den nuvarande organisationsmodellen.

Sammantaget bedömer utredningen att en samordning av kontrollansvaret för Interregprogrammen Aurora, NPA och Sverige-Norge hos Tillväxtverket skulle öka effektiviteten i kontrollverksamheten.

7.8 Förslag avseende systemet med regionala strukturfondspartnerskap

Utredningen föreslår att dagens regionala strukturfondspartnerskap ska ersättas med ett system med mer strategiskt orienterade partnerskap med fokus på arbetet med att utforma utlysningsplaner och utlysningstexter avseende EU-stöd. Under förutsättning att Eruf och ESF+ hanteras gemensamt av Tillväxtverket föreslår vi att partnerskapen integreras i förvaltande myndighet och att förvaltande myndighet svarar för administrationen hänförlig till partnerskapen (avsnitt 7.8.1). Ska fonderna däremot även fortsättningsvis förvaltas av två olika myndigheter förespråkar vi i stället en lösning med fristående partnerskap (avsnitt 7.8.2).

7.8.1 Förslag till förändring av systemet med regionala strukturfondspartnerskap: regionala referensgrupper

Utredningens förslag: Dagens regionala strukturfondspartnerskap ersätts av ett system med regionala referensgrupper. De regionala referensgrupperna ska tillsammans med förvaltande myndighet svara för det strategiska arbetet med att ta fram utlysningsplaner och utlysningstexter. De regionala referensgrupperna ska utgöra särskilda organ inom förvaltande myndighet. Förvaltande myndighet ansvarar för beredning och beslutsfattande, men ska samråda med berörd region inför beslut om tilldelning av medel.

Ovanstående förslag lämnas under förutsättning att fonderna under sammanhållningspolitiken hanteras av en och samma förvaltande myndighet. Om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ även fortsättningsvis hanteras av två olika förvaltande myndigheter föreslår utredningen en annan lösning (avsnitt 7.8.2).

Utredningens bedömning. Det finns anledning att överväga att låta även Fonden för en rättvis omställning omfattas av partnerskapens verksamhet.

Det EU-rättsliga regelverket anger att medlemsstaterna för varje program ska organisera och genomföra ett omfattande partnerskap i enlighet med sin institutionella och rättsliga ram och med beaktande av fondernas särdrag, att partnerskapen ska verka i enlighet med principen om flernivåstyre och med en nedifrån och upp-strategi samt att medlemsstaten ska samverka med partnerskapen vid utformningen, genomförandet och utvärderingen av program. Det finns inga formkrav för hur partnerskapen ska organiseras eller hur deras arbete ska bedrivas i övrigt. Det står alltså medlemsstaterna fritt att utforma sina individuella lösningar för genomförandet av partnerskapsprincipen, både vad gäller formerna för hur de ska vara organiserade, hur samverkan med partnerskapen ska se ut och på vilket sätt de ska vara involverade i genomförandet av programmen.

En central utgångspunkt vid utformningen av hur partnerskapen ska vara organiserade och vilken roll de ska ha i systemet är att för-

54 Jfr artikel 8 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.

valtande myndighet enligt EU-regelverket har huvudansvaret för att fonderna genomförs ändamålsenligt och effektivt. Det är därför viktigt att förvaltande myndighet får reella förutsättningar för att kunna fullgöra detta ansvar. Organisationen måste alltså både följa regelverket och skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv hantering.

Partnerskapens roll behöver förändras

Vi bedömer att partnerskapens roll behöver förändras samt att rolloch ansvarsfördelningen i systemet behöver tydliggöras. Kommissionens revisorer har nyligen uttryckt kritik mot det faktum att förvaltande myndighet är bundna av strukturfondspartnerskapens prioriteringar och framhållit att detta inte är förenligt med det EUrättsliga regelverket kring förvaltande myndighets roll och ansvar. Det finns alltså redan utifrån detta skäl att se över systemet. Utredningen anser dock att det även i övrigt finns anledning att ifrågasätta upplägget och att den nuvarande konstruktionen inte framstår som lämplig.

För att organisationen ska vara förenlig med EU-rätten krävs att förvaltande myndighet, alternativt ett förmedlande organ, svarar för det reella beslutsfattandet. Vi menar vidare att det för att kunna garantera kvaliteten i hanteringen är nödvändigt att förvaltande myndigheten äger hela handläggningsprocessen, inklusive beslutsfattandet. De kontroll- och granskningsmöjligheter som detta medför är enligt vår uppfattning ett krav för att kunna garantera rättssäkerheten. Detta ligger också väl i linje med utredningens övergripande principer om att ansvar och befogenheter bör följas åt (avsnitt 7.2). Upplägget ger därutöver förvaltande myndighet förutsättningar att svara för måluppfyllelsen av programmen och tydliggör ansvarsfördelningen i systemet.

För att förvaltningen av fonderna ska bli ändamålsenlig krävs att de kunskaper om regionala förutsättningar och behov som regionerna och de aktörer som ingår i partnerskapen besitter genomsyrar hela processen. För att detta ska vara möjligt måste partnerskapen få en mer strategisk roll. Vi menar att tonvikten i partnerskapens arbete

55

Jfr skäl 60 till ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. 56

EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014-2020) – Final Audit Report, European Commission 2023.

i större utsträckning bör ligga på utlysningsfasen, med fokus på utformningen av utlysningsplaner och utlysningstexter. Härigenom skapas förutsättningar för kontinuerlig dialog avseende vilken typ av projekt som fondmedlen ska användas till. Vår bedömning är att detta skulle öka partnerskapens reella inflytande över processen. Samtidigt skulle det faktum att partnerskapen inte är involverade i prioriteringen, och därmed beslutsfattandet, innebära att riskerna för jäv och intressekonflikter minskar. Detta är positivt ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Det bör nämnas att det förekommer att dagens strukturfondspartnerskap bereds möjlighet att lämna synpunkter på utformningen av utlysningsplaner och utlysningstexter. Vårt förslag bygger emellertid på att detta inflytande formaliseras och vidareutvecklas samt att partnerskapen får en mer utpräglat strategisk roll. De ledamöter som ingår i dagens strukturfondspartnerskap har som regel just strategiska roller i sina respektive organisationer. Partnerskapens förändrade arbetsuppgifter blir därför ett mer ändamålsenligt sätt att använda sig av ledamöternas kompetens.

Vad gäller rollfördelningen i övrigt ska partnerskapens ledamöter verka för att inom den egna organisationen och till externa aktörer och nätverk informera om vilka möjligheter som finns inom Eruf och ESF+. Partnerskapens ledamöter fungerar här som ambassadörer för EU-fonderna, samtidigt som det formella ansvaret för att mobilisera och ha dialog med sökanden före och efter avslutad utlysning ligger på förvaltande myndighet och regionerna, som ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet. Förslaget innefattar därmed en förtydligad roll- och ansvarsfördelning, vilket gör det lättare att överblicka och skapar förutsättningar för en mer effektiv hantering.

Att partnerskapen enligt utredningens förslag inte längre prioriterar kan uppfattas som att deras betydelse minskar. Det finns därmed en risk att regionerna upplever att de förlorar inflytande över medel som är betydelsefulla för det regionala utvecklingsarbetet. Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.4.8, bland annat tabell 6.8 och 6.9, talar dock erfarenheter från tidigare programperiod för att prioriteringsarbetet i sig inte är avgörande varken för regionernas eller för övriga regionala aktörers inflytande. Tvärtom visar statistiken

57 För en allmän diskussion om förhållandet mellan bestämmelserna om jäv och intressekonflikter i förvaltningslagen respektive 2018 års budgetförordning, se sista delen av Henrik Wenanders rättsutredning, bilaga 4 till betänkandet.

att det finns ett behov av att se över partnerskapens uppgifter för att skapa förutsättningar för ett mer reellt inflytande. Den strategiska roll som utredningens förslag innebär utgör därmed en välbehövlig förändring som, om den implementeras på rätt sätt, kan leda till ett stärkt inflytande. Vi ser likväl en risk i att de regionala perspektiven i processen går förlorade och att de projekt som beviljas stöd inte är de som bäst svarar mot de regionala behoven. För att motverka detta bör förvaltande myndighet samråda med berörd region inför beslutsfattandet. Utredningen ser detta som ett sätt att säkerställa ändamålsenligheten i systemet, men också som en viktig del av flernivåstyret. Det bör också nämnas att regionerna även framgent kommer att ha ett konkret inflytande över hur Eruf-medlen används genom rollen som medfinansiär.

Även om Eruf och ESF+ har delvis olika inriktningar menar vi att ett gemensamt partnerskap där olika aktörer samlas och tar ett gemensamt ansvar för regionens utveckling främjar en effektiv hantering av fondmedlen och ger en starkare process. Detta är också viktigt för att möjliggöra synergier mellan fonderna. Under förutsättning att Eruf och ESF+, i enlighet med förslagen i avsnitt 7.6, hanteras av samma förvaltande myndighet anser vi att en konstruktion med ett partnerskap som integreras i förvaltande myndighets organisation skulle ge de största effektivitetsvinsterna och svara bäst mot behoven av ett likvärdigt, ändamålsenligt och rättssäkert system. Detta är därför utredningens primära förslag.

Om fonderna under sammanhållningspolitiken även fortsättningsvis ska hanteras av två förvaltande myndigheter skulle detta endast med viss svårighet kunna kombineras med ett gemensamt integrerat partnerskap. De organisatoriska och administrativa hindren riskerar under sådana förhållanden att bli så stora att de skulle påverka effektiviteten och ändamålsenligheten i systemet. Utredningen bedömer att den bästa lösning då skulle vara att inrätta ett system med fristående partnerskap i form av strategiska samverkansgrupper. Detta innebär att det finns möjlighet att gå vidare med utredningens förslag avseende alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap oberoende av vilket beslut som fattas avseende förslaget om en gemensam förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken. Alternativet med samverkansgrupper behandlas i avsnitt 7.8.2.