,Förslag till avgörande av generaladvokat Niilo Jääskinen föredraget den 18 december 2014

1 Originalspråk: franska.

2 Att medge att det finns en sådan befogenhet är enligt min mening detsamma som att tillerkänna kommissionen en normativ befogenhet att besluta om att återkalla eller stå fast vid sitt lagförslag utan att kräva ett uttryckligt eller underförstått medgivande från de övriga institutionernas sida.

3 KOM(2011) 396 slutlig.

4 Principen tillskrivs 1300-talsfilosofen William Ockham. Den är tillämplig inom naturvetenskapen och går ut på att [d]e enklaste av de godtagbara hypoteserna är de mest sannolika. Principen förefaller kunna överföras på det juridiska resonemanget i förevarande fall.

5 Före detta artiklarna 308 EG och 235 i EG‑fördraget.

6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13).

7 2011/0176(COD) av den 24 maj 2012. Text antagen av parlamentet, genom partiell omröstning vid första/enda behandlingen (EUT C 264 E, 2012).

8 Denna lösning beskrevs detaljerat i en handling av den 19 februari 2013, som delades ut till medlemmarna i arbetsgruppen för finansiella rådgivare i vilken företrädare för kommissionen deltog.

9 Denna promemoria som kommissionen bifogade handlingarna i målet utgör en studie som utförts av generaldirektoratet Ekonomi och finans under kabinettet Rehns överinseende vilken återger hur förhandlingarna om förslaget till förordning gick till samt de skäl som motiverade återkallelsen.

10 Se dom kommissionen/rådet, kallad AETR (22/70, EU:C:1971:32, punkt 42), dom parlamentet/rådet och kommissionen (C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 13), och dom kommissionen/rådet (C‑27/04, EU:C:2004:436, punkt 44).

11 Se dom Nederländerna/kommissionen (C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27).

12 Beslut Makhteshim-Agan Holding m.fl./kommissionen (C‑69/09 P, EU:C:2010:37, punkterna 37 och 38).

13 Se även, angående upptagande till sakprövning av ett beslut som antagits av företrädare för medlemsstaterna i egenskap av företrädare för deras regeringar och inte i egenskap av medlemmar av rådet, dom kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkterna 38–40).

14 Se, härvidlag, dom Meroni mot Höga myndigheten (9/56, EU:C:1958:7, s. 44), dom Meroni/Höga myndigheten (10/56, EU:C:1958:8, s. 82), dom Roquette Frères/rådet (138/79, EU:C:1980:249, punkterna 33 och 34), dom Wybot (149/85, EU:C:1986:310, punkt 23), dom parlamentet/rådet (C‑70/88, EU:C:1990:217, punkt 22) och dom parlamentet/rådet (C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 57).

15 Rådet hänvisar här till artikel 7.2 och 7.3 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vilket har bifogats EU-fördraget och EUF-fördraget (nedan kallat protokollet om subsidiaritet).

16 Se, för ett liknande resonemang, punkterna 13, 17, 22, 24, och 27 i Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma förklaring om praktiska bestämmelser för medbeslutandeförfarandet (artikel 251 i EG‑fördraget) (EUT C 145, 2007, s. 5, nedan kallad 2007 års gemensamma förklaring).

17 Dom ACF Chemiefarma/kommissionen (41/69, EU:C:1970:71), dom kommissionen/rådet (355/87, EU:C:1989:220, punkt 44), och dom Eurotunnel m.fl. (C‑408/95, EU:C:1997:532, punkt 39).

18 Rådet har åberopat rättspraxis enligt vilken denna princip kommer till uttryck såväl i parlamentet som i det faktum att ledamöterna i rådet tillhör regeringar som är politiskt ansvariga inför sina nationella parlament. Se, för ett liknande resonemang, dom Roquette Frères/rådet (EU:C:1980:249, punkt 33), dom Maizena/rådet (139/79, EU:C:1980:250, punkt 34) och dom kommissionen/rådet (C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 20).

19 Det är sant att Förbundsrepubliken Tyskland framförde detta argument inom ramen för den andra grunden avseende åsidosättande av principen om lojalt samarbete. Inte desto mindre är svaret på denna kritik grundläggande för erkännandet av befogenheten att återkalla ett lagförslag som sådan.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom Fediol/kommissionen (188/85, EU:C:1988:400, punkt 37).

21 Kommissionen har tillagt att den under åren 1977–1994 i de sällsynta fall där det inte var möjligt att finna en lösning som var förenlig med unionsrätten hade återkallat sitt lagförslag, med motiveringen att lagstiftaren avsåg att anta en rättsakt som var en förvanskning av dess förslag och som på ett allvarligt sätt skulle ha rubbat den institutionella jämvikten eller skulle ha varit uppenbart rättsstridig. Se kommissionens arbetsprogram för åren 2011, 2012 och 2013 (KOM(2010) 623 slutlig, KOM(2011) 777 slutlig och COM(2012) 629 final).

22 Se, för ett liknande resonemang, dom Eurotunnel m.fl. (EU:C:1997:532, punkt 39).

23 Denna bedömning avser i vart fall endast utövandet av kommissionens privilegium inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och den begränsas till relationerna med de övriga institutionerna i detta sammanhang.

24 Dom parlamentet/rådet (EU:C:1991:373, punkt 20).

25 Kommissionen utför detta antingen i början av kollegiets mandat eller årligen i samband med en övergripande översyn, med hänsyn till tvingande ändamål, av hur långt lagstiftningsförfarandet har avancerat och med en kontroll av att aktuella krav på förbättring av lagstiftningen har iakttagits. Se, exempelvis, meddelande från kommissionen, kallat Resultat av granskningen av aktuella lagförslag, KOM(2005) 462 slutlig, punkt 1. Angående problematiken med självbegränsning av kommissionens lagstiftningsmakt av politiska skäl, det vill säga för att förhindra att ett förslag förvanskas, vars senaste exempel går tillbaka till år 1994, se Ponzano, P., Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique, Revue des affaires européennes, 2009–2010/1, s. 27 och följande sidor (tillgänglig på följande webbplats: http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/2/48/17/48/Fichiers-pdf/Europe/Droit-d-initiative-de-la-Commission.pdf, s. 11), som hänvisar till Rasmussen, A., Challenging the Commission’s right of initiative, West European Politics, vol. 30, nr 2, 244–264, Mars 2007). Se, slutligen, kommissionens svar av den 23 januari 1987 på skriftlig fråga nr 2422/86 (från Fernand Herman) till kommissionen: kommissionens återkallande av ett förslag (EGT C 220, s. 6).

26 Dom Fediol/kommissionen (EU:C:1988:400).

27 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/91 (EU:C:1991:490, punkt 21) och dom van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 2).

28 Dom Förenade kungariket/rådet (68/86, EU:C:1988:85, punkt 38) samt förslag till avgörande av generaladvokat Poiares Maduro i målet parlamentet/rådet (C‑133/06, EU:C:2007:551, punkt 29).

29 Dom Frankrike m.fl./kommissionen (188/80–190/80, EU:C:1982:257, punkt 6).

30 Se, bland annat, det bidrag som lades fram av ledamöterna i Europakonventet, Barnier och Vittorino: Kommissionens initiativrätt, Europakonventionen, Bryssel, 3 september 2002, CONV 230/02, s. 4. Det är vedertaget att denna rätt inte längre är exklusiv, bland annat mot bakgrund av artiklarna 7 TUE, 11.4 TUE, 129.3 och 129.4 FEUF, 252 första stycket FEUF och 308 tredje stycket FEUF.

31 Se, bland annat, studien av Soldatos, P., L’urgence de protéger le pouvoir d’initiative législative de la Commission européenne, L’Union européenne et l’idéal de la meilleure législation, Éditions Pédone 2013, s. 175–190.

32 Jean Monnet syftade på byggandet av Europa när han ansåg att [d]en viktigaste byggsten är den ständiga dialog [som gemenskapen] för med de nationella institutionerna och gemenskapsinstitutionerna vilkas mål är förbundna med varandra och vilka inte längre kan gå framåt utan att vara solidariska … Denna dialog som inte kan skiljas från beslutet är själva essensen i gemenskapslivet och gör det så originellt i jämförelse med andra moderna politiska system, Monnet, J., Mémoires, Paris, 1976, s. 626. I doktrinen, bland andra, Dehousse, R., La méthode communautaire, a-t- elle encore un avenir?, Mélanges en hommage à Jean Victor Louis, volym I (2003), s. 95. Manin, Ph., La méthode communautaire: changement et permanence, Mélanges en hommage à Guy Isaac, 1 (2004), .s. 213–237. Angående gemenskapsmetoden i egenskap av kärna i den europeiska integrationen inom ramen för gemenskaperna i motsats till mer mellanstatliga metoder, se även förlag till avgörande av generaladvokat Mazák i målet kommissionen/rådet (C‑440/05, EU:C:2007:393).

33 Se vitboken om styrelseformerna KOM(2001) 428. Metoden bygger på följande principer: 1) Europeiska kommissionen arbetar fram förslag till lagstiftning och politik. Dess oberoende gör det lättare att verkställa politiska beslut, fungera som fördragets väktare och företräda gemenskapen vid internationella förhandlingar. 2) Lagstiftningen och budgeten antas av ministerrådet (som företräder medlemsstaterna) och Europaparlamentet (som företräder medborgarna). Kommissionen och medlemsstaternas myndigheter bär ansvaret för att verkställa besluten. 3) EG‑domstolen står som garant för att rättsstatsprincipen respekteras.

34 Denna jämförelse härrör från analogin med de klassiska parlamentariska systemen i vilka rätten att ta lagstiftningsinitiativ ankommer på härskaren. Historiskt sett har emellertid detta privilegium påverkats av den befogenhet som tillerkänns de nationella parlamenten att föreslå ändringar, vilka sedan erhållit en egen rätt att ta lagstiftningsinitiativ.

35 Roland, S., Le triangle décisionnel communautaire à l’aune de la théorie de la séparation des pouvoirs, Bruylant, 2008, (citat av Troper), s. 315.

36 Se, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet (EU:C:1990:217, punkt 19).

37 Doktrinen insisterar på det faktum att artikel 293 FEUF i sig avspeglar styrkan i kommissionens initiativrätt. Se, för ett liknande resonemang, Grabitz/Hilf/Nettesheim, Krajewski/Rösslein, Das Recht der Europäischen Union, 53. Ergänzungslieferung 2014, AEUV Art. 293 Kommissionsvorschlag; Änderungsrecht, Rn. 1.

38 Jag erinrar om att artikel 293 FEUF har följande lydelse: 1. När rådet i enlighet med fördragen beslutar på förslag av kommissionen krävs enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom i de fall som avses i artiklarna 294.10, 294.13, 310, 312, 314 och 315 andra stycket FEUF. 2. Så länge rådet inte har fattat något beslut, får kommissionen ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en unionsrättsakt antas.

39 Petite, M., Avis de temps calme sur l’article 189 A, paragraphe 1, Revue du Marché Unique Européen, 1998/3, s. 197.

40 Se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/rådet, kallad Titandioxid (C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 20), dom parlamentet/rådet (C‑65/93, EU:C:1995:91, punkt 21) och dom parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 78).

41 Jag delar således den åsikt som generaladvokaten Poiares Maduro gav uttryck för i målet kommissionen/parlamentet och rådet (C‑411/06, EU:C:2009:189, fotnot 5). Samtidigt som han anförde att den direkta demokratiska representativiteten obestridligen är en relevant parameter för måttet på den europeiska demokratin underströk han att den europeiska demokratin innefattar en svår balans mellan demokratin på nationell och europeisk nivå, utan att den ena nödvändigtvis måste ha företräde framför den andra. Det är av denna anledning som Europaparlamentet inte har samma behörighet som de nationella parlamenten i lagstiftningsprocessen och även om det skulle kunna pläderas för en förstärkning av Europaparlamentets behörighet, är det på de europeiska folken som det ankommer att besluta om detta genom en revidering av fördragen.

42 Att ge en institution möjlighet att fastställa rättsliga grunder i sekundärrätten – oavsett om detta leder till att förfarandet för att anta en rättsakt blir strängare eller enklare – skulle nämligen enligt domstolen leda till att institutionen ges möjlighet att åsidosätta principen om institutionell jämvikt. Se, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet (EU:C:2008:257, punkterna 56 och 57).

43 Artikel 294.1–294.6 FEUF har följande lydelse 1. När det i fördragen hänvisas till det ordinarie lagstiftningsförfarandet för antagandet av en rättsakt, ska följande förfarande tillämpas. 2. Kommissionen ska lägga fram ett förslag för Europaparlamentet och rådet. Första behandlingen 3. Europaparlamentet ska anta sin ståndpunkt vid första behandlingen och översända den till rådet. 4. Om rådet godkänner Europaparlamentets ståndpunkt, är akten i fråga antagen i den lydelse som motsvarar Europaparlamentets ståndpunkt. 5. Om rådet inte godkänner Europaparlamentets ståndpunkt, ska det anta sin ståndpunkt vid första behandlingen och översända den till Europaparlamentet. 6. Rådet ska lämna Europaparlamentet en fullständig redogörelse för de skäl som ledde till att rådet antog sin ståndpunkt vid första behandlingen. Kommissionen ska lämna Europaparlamentet en fullständig redogörelse för sin ståndpunkt.

44 Det föreskrivs i artikel 294.7 c FEUF att [o]m Europaparlamentets ståndpunkt inom tre månader med en majoritet av sina ledamöter föreslår ändringar i rådets ståndpunkt vid första behandlingen, ska den ändrade texten översändas till rådet och kommissionen; kommissionen ska yttra sig över ändringarna.

45 Det framgår av artikel 294.11 FEUF att [kommissionen] ska delta i förlikningskommitténs arbete och ta alla nödvändiga initiativ för att närma Europaparlamentets och rådets ståndpunkter till varandra.

46 Se, Jacqué, J.-P., Le Conseil après Lisbonne, Revue des affaires européennes, 2012/2, s. 213 och följande sidor.

47 Punkt 62 i ansökan.

48 För detaljerade upplysningar se vägledningen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet, rådets broschyr från år 2010 som finns att tillgå på följande webbplats: http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/QC3109179SVC.pdf.

49 Det säger sig självt att om rådet godkänner parlamentets ståndpunkt i den mening som avses i artikel 294.4 FEUF kan kommissionen inte längre utöva sin befogenhet att återkalla ett lagförslag.

50 Vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet, består den första fasen av en första behandling, som inte styrs av någon tidsfrist, sedan en andra behandling med en dubbel tidsfrist på tre månader plus en månad för parlamentets andra behandling och tre månader plus en månad för rådets andra behandling. Förlikningskommittén har en tidsfrist på sex veckor (med förbehåll för en förlängning i enlighet med artikel 294.14 FEUF). Vad därefter angår parlamentets och rådet tredje behandling, ska samma frist på sex veckor tillämpas.

51 Inom ramen för den andra grunden har den tyska regeringen samtidigt som den bestrider att en återkallelse är tillåten i de fall som kommissionen räknat upp, föreslagit i andra hand att artikel 293.2 FEUF ska tolkas så att den sista möjliga tidpunkt för kommissionen att utöva sin befogenhet att ändra lagförslaget och i än högre grad dess oskrivna möjlighet att återkalla det, skulle vara då en överenskommelse ingåtts mellan parlamentet och rådet.

52 Jag återkommer till interinstitutionella överenskommelsers ställning i samband med den andra grunden.

53 Se, härvidlag, angående kravet på insyn, artikel 16.8 FEU enligt vilken rådets möten ska vara offentliga när det överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt, när det agerar som lagstiftare. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Se, för ett liknande resonemang, särskilt dom Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46).

54 Se, i tillämpliga delar, dom parlamentet/rådet (EU:C:1995:91, punkt 23).

55 Se, härvidlag, beslut parlamentet/kommissionen (C‑445/93, EU:C:1996:283). Denna aspekt är strikt förbunden med det faktum att befogenheten att återkalla ett lagförslag begränsas av artikel 241 FEUF, såtillvida att kommissionen måste kunna redogöra för skälen till ett återkallelsebeslut i en situation där rådet begär att kommissionen ska lägga fram varje lämpligt förslag med tillämpning av nämnda artikel. Skälen ska bland annat visa att ett eventuellt lagförslag inte skulle motsvara unionens intresse i den mening som avses i artikel 17.1 FEUF. Detta avspeglar även frågan om initiativrätten de jure och de facto. Se Europakonventets dokument Kommissionens initiativrätt (CONV 230/02, s. 4).

56 Den enda situation där en prövning i förväg kan ske är i förfarandet enligt artikel 218.11 FEUF. Se, nyligen, dom rådet/in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 58).

57 Petite, M., se ovan.

58 Se dom Titandioxid (EU:C:1991:244, punkt 10) och dom Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, punkt 30).

59 Se, dom kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590, punkterna 37–39).

60 Dom parlamentet/rådet (EU:C:1990:217, punkt 20).

61 Dom kommissionen/rådet (C‑63/12, EU:C:2013:752, punkt 62).

62 Se, för ett liknande resonemang, dom Grekland/rådet (204/86, EU:C:1988:450, punkt 16), och dom parlamentet/rådet (EU:C:1995:91, punkterna 23 och 27).

63 Se, för ett liknande resonemang, 2007 års gemensamma förklaring.

64 Rådets beslut (2009/937/EU) av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, s. 35) (nedan kallad rådets arbetsordning).

65 Se, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet (EU:C:1995:91, punkterna 27 och 28).

66 Se, bland annat, dom Emsland Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 39, 52 och 53).

67 Kommissionen åsyftar mötet i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp den 26 februari 2013 och trepartsmötet den 27 februari 2013 (det framgår av handlingarna i målet att kommissionen riktade ett e-postmeddelande till domstolen den 12 april 2013 med en begäran om rättelse av den sammanfattande tablå som upprättats efter detta trepartsmöte) och mötena i de finansiella rådgivarnas arbetsgrupp den 9 april och den 2 maj 2013 samt trepartsmötet den 25 april 2013.

68 Se, bland annat, dom Spanien/rådet (C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 69 och där angiven rättspraxis) och dom Spanien/rådet (C‑442/04, EU:C:2008:276, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

69 Se, för en fördjupad analys, Blumann, C., Caractéristiques générales de la coopération interinstitutionnelle, L’union européenne carrefour de coopérations, L.G.D.J., 2000, s. 29–61.

70 Dom parlamentet/rådet (EU:C:1995:91, punkt 23) och dom Grekland/rådet (EU:C:1988:450, punkt 16).

71 De rör sig nämligen om en viktig instans vars inrättande går tillbaka till 1980-talet då trepartsmöten infördes genom Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma förklaring om olika åtgärder för att säkerställa en bättre utveckling av budgetförfarandet (EGT C 194, 1982, s. 1).

72 Punkt 8 i 2007 års gemensamma förklaring.

73 Den nämns dock i 2007 års gemensamma förklaring som antogs före Lissabonfördraget, varav framgår (i punkt 14) att om en överenskommelse har uppnåtts på stadiet för första behandlingen i parlamentet på grundval av informella förhandlingar under trepartsmöten ska ordföranden för Coreper vidarebefordra den i form av ändringar i kommissionens förslag.

74 Se punkt 14 i 2007 års gemensamma förklaring.

75 Ramavtal om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen (EUT L 304, 2010, s. 47). Detta avtal har införts i parlamentets arbetsordning (som bilaga XIII).

76 Se handling delgiven av kommissionen, Report: Financial Counsellors WG of 26 February 2013, ECFIN/D2/NL/SN324590 (s. 3).

77 Ibidem (s. 6): He asked COM to encourage and not to withdraw its proposal.

78 Handling delgiven av kommissionen, med rubriken Report: Financial Counsellors WG of 9 April 2013 on MFA, ECFIN/D2/NL dl Ares (2013) (s. 1 och 5).

79 Handling delgiven av kommissionen, med rubriken ECFIN/D2/NL/ dl Ares (2013) Report: Financial Counsellors WG of 2 May 2013 on the MFA (s. 2).

80 Dom parlamentet/rådet (EU:C:1995:91, punkterna 27 och 28).

81 Se, bland annat, dom rådet/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 50), och dom Kendrion/kommissionen (C‑50/12 P, EU:C:2013:771, punkterna 41 och 42).

82 Se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/rådet (EU:C:2009:590, punkt 42) och kommissionen/rådet (EU:C:2013:752, punkt 28).

83 Den omständigheten att motiveringen av ett beslut som fattas genom skriftligt förfarande inte återfinns i omnämnandet av ett sådant beslut, vilket enligt artikel 8.4 och artikel 16 i kommissionens arbetsordning (EUT L 55, 2010, s. 61) ska finnas i sammanträdesprotokoll eller i anteckningar om fattade beslut, utgör inte ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.

84 Se, bland annat, dom kommissionen/rådet (EU:C:2009:590, punkterna 37–39 och 42) och dom Schweiz/kommissionen (C‑547/10 P, EU:C:2013:139, punkt 67).

85 Angående rättspraxis där det slås fast att en skrivelse av en kommissionär för konkurrens samt korrespondens mellan generaldirektoratet och en medlemsstat saknar karaktär av rättsakt mot vilken talan kan väckas, med motiveringen att det endast rörde sig om ett förslag som syftade till att mildra den restriktiva verkan av ett avtal mellan företag, se dom Nefarma/kommissionen (T‑113/89, EU:T:1990:82).

86 Se dom Tyskland/rådet (C‑280/93, EU:C:1994:367, punkt 36).

87 Dom Deutsche Telekom/kommissionen (C‑280/08 P, EU:C:2010:60, punkterna 130 och 131).