Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston föredraget den 8 maj 2018

1 Originalspråk: engelska.

2 Dom av den 15 december 2016, T–808/14, ej publicerad, EU:T:2016:734 (nedan kallad den överklagade domen).

3 Kommissionens beslut C(2014) 6846 om statligt stöd SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09), beviljat av myndigheterna i Castilla-La Mancha för utbredning av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (nedan kallat beslut C(2014) 6846 eller det första beslutet).

4 Kommissionens beslut C(2015) 7193 av den 20 oktober 2015 om rättelse av vissa fel i kommissionens beslut C(2014) 6846 (nedan kallat beslut C(2015) 7193 eller ändringsbeslutet). Beslut C(2014) 6846 publicerades i sin ändrade version i EUT L 222, 2016, s. 52 den 17 augusti 2016. Ändringsbeslutet C(2015) 7193 publicerades inte separat.

5 Det förefaller som om kommissionen i detta fall underlät att höra den berörda medlemsstaten innan den antog ett beslut som ersatte det tidigare beslutet om statligt stöd.

6 Rådets förordning av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9). Skälen 17 och 18 betonar medlemsstatens rätt att delta i, och bli hörd under, förfarandet.

7 Kommissionen antog också ett separat beslut avseende återstoden av Spaniens territorium. Se kommissionens beslut av den 19 juni 2013 om statsstöd SA.28599 (C 23/2010 (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)) beviljat av Konungariket Spanien för utbredning av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (utanför Castilla-La Mancha) (EUT L 217, 2014, s. 52).

8 Målet registrerades med nummer T–808/14.

9 Målet registrerades med nummer T–36/15.

10 För att nå detta resultat upphävde kommissionen den andra punkten i artikel 1 i det första beslutet, uteslöt hänvisningen till Hispasat i artikel 3.1 och tog bort alla hänvisningar till Hispasat i preambeln (skälen 44, 45, 108, 113, 115, 118, 130, 170 och 198–200).

11 Kursivering tillagd.

12 Beslut av den 14 januari 2016, T‑36/15, ej publicerat, EU:T:2016:73.

13 Punkterna 34–37.

14 Punkterna 41–46.

15 Punkterna 47–49.

16 Dom av den 24 juli 2003, C‑280/00, Regierungspräsidium Magdeburg, EU:C:2003:415.

17 Eftersom detta är en fråga om grundläggande rättsprinciper, bör domstolen pröva den ex officio, trots att ingen av parterna ha aktualiserat den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2015, Elitaliana mot Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punkterna 37 och 38, och dom av den 26 februari 2015, Planet mot kommissionen, C‑564/13 P, EU:C:2015:124, punkt 20).

18 Skälen 98, 131, 132, 146 och 165 korrigerar vissa hänvisningar i texten.

19 På denna punkt är parterna djupt oeniga. Vad som är den rätta tolkningen av beslutet i fråga är en rättslig fråga. Det argument som Spanien åberopar för att bestrida tribunalens tolkning av artikel 1 i det första beslutet kan därför prövas efter överklagande (se, i denna riktning, dom av den 6 oktober 2015, Kommissionen mot Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, punkt 74).

20 I det första beslutet valde kommissionen att identifiera alla dem som faktiskt åtnjutit förmånen i stället för att allmänt och abstrakt ange dem som möjligen kunde dra fördel av stödet. Att ta bort Hispasat från denna kategori får klara konsekvenser inte bara för Spaniens rättsliga situation, eftersom det berör omfattningen av dess skyldighet att återkräva det lämnade stödet, utan också för den förmånstagare som det första beslutet berörde direkt och individuellt, medan ändringsbeslutet inte gjorde detta.

21 Jag ska återkomma till den frågan i punkterna 67–69 nedan.

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 2010, Kommissionen/Portugal, C‑543/08, EU:C:2010:669, punkt 20 och där angiven rättspraxis.

23 Motivet bakom artikel 86 är dubbelt: för det första skulle det inte vara förenligt med god förvaltning och processekonomiska krav att tvinga klaganden att ge in en ny ansökan till domstolen och därvid inleda ett separat förfarande. För det andra skulle det vara oskäligt om upphovsmannen till den angripna akten (i detta fall kommissionen) kunde ändra akten som angripits vid domstol eller låta den ersättas av en annan akt för att skada förfarandet (se, om sådana förhållanden, dom av den 3 mars 1982, Alphasteel/kommissionen, 14/81, EU:C:1982:76, punkt 8, och dom av den 14 juli 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/kommissionen, 103/85, EU:C:1988:398, punkt 11). Artikel 86 utgör en kodifikation av denna rättspraxis som utvecklats senast i samband med tvister om restriktioner antagna av rådet och kommissionen på området för Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetpolitik. Se, som exempel på denna rättspraxis, dom av den 6 oktober 2015, Chyzh m.fl./rådet, T‑276/12, ej publicerad, EU:T:2015:748, punkt 26.

24 Den rättspraxis som föregick denna bestämmelse krävde, som anförs i föregående fotnot, inte mycket på det formella planet. Särskilt hade klaganden möjlighet att ändra sin ansökan vid förhandlingen. Se, till exempel, domar av den 6 september 2013, Iran Insurance/rådet, T‑12/11, ej publicerad, EU:T:2013:401, punkt 35, dom av den 12 maj 2015, Ternavsky/rådet, T‑163/12, ej publicerad, EU:T:2015:271, punkt 36, och dom av den 5 oktober 2017, Ben Ali mot rådet, T‑149/15, ej publicerad, EU:T:2017:693, punkt 57.

25 Dom av den 9 november 2017, HX mot rådet, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punkt 23.

26 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 1982, Alphasteel/kommissionen, 14/81, EU:C:1982:76, punkt 8. Se också, som exempel på ett mål där tribunalen tillämpade denna rättspraxis, beslut av den 18 juli 2016, Arbuzov/rådet, T‑195/16, ej publicerat, EU:T:2016:445, punkt 20 och där angiven rättspraxis.

27 Se, analogt, dom av den 15 juni 2010, Kommissionen/Spanien, C‑211/08, EU:C:2010:340, punkt 32, och av den 14 november 2017, British Airways/kommissionen, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, punkt 66.

28 Artikel 86 fungerar i det avseendet som en lex specialis i förhållande till artikel 84: när en part söker gå vidare och ändra omfånget på en tvist under förfarandet, måste han uppfylla de strängare villkoren i artikel 86.

29 Artikel 86 trädde i kraft den 24 april 2015 och är därför av betydelse för bedömningen av verkningarna av Spaniens inlaga, som ingavs den 23 december 2015.

30 Punkterna 36 in fine och 37 i den överklagade domen.

31 Se, analogt, dom av den 13 december 2005, Kommissionen/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, punkt 45.

32 Se, för liknande resonemang, dom av den 8 juli 1965, Krawczynski/kommissionen, 83/63, EU:C:1965:70, punkt 2.

33 Se, analogt, dom av den 25 september 1979, Kommissionen/Frankrike, 232/78, EU:C:1979:215, punkt 3.

34 Beslut av den 12 februari 2015, Meister/kommissionen, C‑327/14 P, ej publicerat, EU:C:2015:99, punkterna 14–16 och där angiven rättspraxis.

35 Annorlunda i HX/rådet (dom av den 9 november 2017, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punkt 21). Förhållandena i det målet var emellertid helt andra. Ombudet för HX fick först vid förhandlingen kännedom om akten (av allmän art) som ändrade den akt som angreps i ansökan. Han förleddes att tro (genom en version av rättegångsreglerna som motsvarade rättegångsspråket men som var oprecis i sitt språkbruk) att inget skriftligt uttalande var nödvändigt för att ändra den form av beslut som begärdes och han underlät därför att bekräfta skriftligt att han önskade en ändring som han hade gett uttryck för tidigare under förhandlingen. EU-domstolen fann att tribunalen var skyldig att underrätta klaganden om hans misstag och försätta honom i en sådan position att han kunde rätta det.

36 Ändringsbeslutet antogs den 20 oktober 2015. Spanien gav in sin nya inlaga den 23 december 2015, det vill säga under tribunalens juluppehåll. Tidsfristen hade alltså löpt ut innan tribunalen ens kunde återuppta sin verksamhet i början av januari 2016.

37 I sitt förslag till avgörande i Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/kommissionen ( C‑635/16 P, EU:C:2018:28, punkt 67) kom generaladvokat Kokott fram till att den grundläggande rättigheten till effektivt domstolsskydd kan utgöra grund för att extensivt tolka omfattningen av en begäran om upphävande. De faktiska omständigheterna är andra här och den rättigheten kan inte i detta fall utgöra stöd för att mildra effekterna av artikel 86.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och Kommissionen/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 125 och 126.

39 Dom av den 10 december 2013, Kommissionen/Irland m.fl., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, punkterna 27 och 28.

40 Båda dessa frågor gäller grundläggande rättsprinciper (ordre public). Domstolen ska ta upp dem och, om nödvändigt, ingripa mot besluten ex officio (se, om rättsaktens upphovsmans behörighet, dom av den 13 juli 2000, Salzgitter/kommissionen, C‑210/98 P, EU:C:2000:397, punkt 56 och där angiven rättspraxis; och om motiveringsskyldighet, dom av den 2 december 2009, Kommissionen/Irland m.fl., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

41 Se punkt 40 i den överklagade domen.

42 Se, för ett liknande resonemang, Heidenhain, M., European State Aid Law Handbook, Munich: Beck/Oxford: Hart, 2010, kapitel 31, punkt 58.

43 Detta mål anges tydligt i skäl 21 i förordning 2015/1589.

44 Se punkt 37 ovan.

45 Se punkt 80 nedan.

46 Se punkterna 86–89 nedan.

47 Se, i detta hänseende, dom av den 17 maj 1994, Frankrike/kommissionen, C‑41/93, EU:C:1994:196, punkt 37.

48 Se punkt 46 ovan och där angiven rättspraxis.

49 EUT C 83, 2010, s. 389 (nedan kallad stadgan).

50 Dom av den 29 juni 1994, Fiskano/kommissionen, C‑135/92, EU:C:1994:267, punkt 39 och där angiven rättspraxis (kursivering tillagd).

51 Dom av den 18 oktober 2007, Kommissionen/Frankrike, C‑441/06, EU:C:2007:616, punkt 28.

52 Se punkt 38 ovan.

53 Om kommissionen hade återkallat ursprungsbeslutet och ersatt det med ett nytt beslut, kunde detta konstateras redan vid en första anblick. Att kommissionen valde en annan teknik och ändrade det första beslutet för att nå samma resultat kan inte påverka klassificeringen av ändringsbeslutet som en handling som berörde Spanien negativt.

54 Se punkt 36 ovan.

55 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokat Cosmas i Tyskland/kommissionen, C‑288/96, EU:C:1999:239, punkt 62.

56 Se dom av den 15 november 2011, Kommissionen och Spanien/regeringen i Gibraltar och Förenade kungariket, C‑106/09 P och C‑107/09 P, EU:C:2011:732 (nedan kallad Gibraltar), punkterna 173 och 174, och dom av den 16 december 2010, Nederländerna/kommissionen, T‑231/06 och T‑237/06, EU:T:2010:525, punkt 44. Se också Hancher, L., Salerno, F. M., Schütte, M., The different stages in the State aid procedure, State aid law of the European Union, Oxford University Press, 2016, s. 372.

57 Dom av den 24 november 2011, Italien/kommissionen, C‑458/09 P, ej publicerad, EU:C:2011:769, punkt 58, och Gibraltar, punkt 177.

58 Dom av den 21 januari 1999, Neue Maxhütte Stahlwerke och Lech-Stahlwerke/kommissionen, T‑129/95, T‑2/96 och T‑97/96, EU:T:1999:7, punkterna 230 och 231.

59 Dom av den 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen, T‑198/01, EU:T:2004:222, punkt 156.

60 Se, analogt, dom av den 12 november 1998, Spanien/kommissionen, C‑415/96, EU:C:1998:533, punkt 31. Beroende på vilka rättsverkningar av ändringarna som det nya beslutet medför kan det vara möjligt att avstå från att inleda ett formellt granskningsförfarande. Se om detta Heidenhain, M., European State aid law Handbook, Munich: Beck/Oxford: Hart, 2010, kapitel 31, punkt 58.

61 En sådan skyldighet skulle i princip finnas om det första beslutet hade grundats på oriktig information (i ett sådant fall skulle kommissionen först nödgas komplettera den administrativa akten genom att utföra en tilläggsundersökning enligt artikel 11 i denna förordning) eller om rättsreglerna hade utvecklats efter det att ett yttrande getts in (se dom av den 8 maj 2008, Ferriere Nord/kommissionen, C‑49/05 P, ej publicerad, EU:C:2008:259, punkterna 68–71).

62 Jag noterar att endast en av de domar som åberopades av tribunalen gällde rätten att bli hörd. De övriga handlade om andra (oväsentliga) processuella formkrav.

63 Dom av den 20 oktober 1987, Spanien/kommissionen, 128/86, EU:C:1987:447, punkt 25.

64 Se hans förslag till avgörande i Kommissionen/ICI, C‑286/95 P och C‑287/95 P, EU:C:1999:578, punkterna 22–26.

65 Se, exempelvis, dom av den 6 april 2000, Kommissionen/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punkterna 42 och 52.

66 Dom av den 29 oktober 1980, van Landewyck m.fl./kommissionen, 209/78–215/78 och 218/78, EU:C:1980:248, punkt 47 (kommissionens påstått felaktiga avslöjande av vissa dokument), dom av den 25 oktober 2005, Tyskland och Danmark/kommissionen, C‑465/02 och C‑466/02, EU:C:2005:636, punkterna 36 och 37 (påstådd frånvaro av tyskspråkig version av ett dokument under förfarandet). Beträffande skillnaden mellan dessa två kategorier av processuella fel, se förslag till avgörande av generaladvokat Fennelly i Kommissionen/ICI, C‑286/95 P och C‑287/95 P, EU:C:1999:578, punkterna 27–29.

67 Jag är inte den första som konfronterats med denna svårighet och som framlägger synpunkter på detta. Se generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, punkterna 72–100 (särskilt punkt 92) och där angiven rättspraxis. EU-domstolarna har konsekvent hållit fast vid klassificeringen av rätten att bli hörd som ett väsentligt processuellt krav (se, exempelvis, dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen, T‑228/99 och T‑233/99, EU:T:2003:57, punkt 141, och dom av den 9 juli 2003, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/kommissionen, T‑102/00, EU:T:2003:192, punkterna 84–86). Vid flera andra tillfällen har i rättspraxis ändå hänvisats till behovet av att visa om utgången, såvida brottet inte ägt rum, kunde ha blivit en annan (se, till exempel, dom av den 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen, T‑198/01, EU:T:2004:222, punkt 203, fastställd av domstolen efter överklagande genom dom av den 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen, C‑404/04 P, ej publicerad, EU:C:2007:6, punkt 131).

68 Se hans förslag till avgörande i Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, punkt 82.

69 Se, i samband med beslut om begränsningar av ekonomiskt bistånd från Europeiska socialfonden, dom av den 7 maj 1991, Interhotel/kommissionen, C‑291/89, EU:C:1991:189, punkt 17, dom av den 4 juni 1992, Infortec/kommissionen, C‑157/90, EU:C:1992:243, punkt 20, och dom av den 25 maj 1993, IRI/kommissionen, C‑334/91, EU:C:1993:211, punkt 25. Se också, i samband med förfarande om granskning enligt artikel 106.3 FEUF av speciella rättigheter som beviljas företag som bedriver tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dom av den 12 februari 1992, Nederländerna m.fl./kommissionen, C‑48/90 och C‑66/90, EU:C:1992:63, punkterna 46–49.

70 Se dom av den 14 april 2011, Kommissionen/Rumänien, C‑522/09, EU:C:2011:251, punkt 16 och där angiven rättspraxis.

71 Särskilt är det fast rättspraxis att det förfarandet endast är en variant av talan om underlåtenhet att uppfylla skyldigheter, speciellt anpassad till de problem som statsstöd skapar för konkurrensen på den inre marknaden (se, exempelvis, dom av den 3 juli 2001, Kommissionen/Belgien, C‑378/98, EU:C:2001:370, punkt 24 och där angiven rättspraxis). Likaledes har domstolen uttryckligen bekräftat den analoga rättsliga situationen för den berörda medlemsstaten mellan kränkningsförfarandet och förfarandet för anpassning av ekonomiskt bistånd (se om detta, dom av den 29 april 2010, Kommissionen/Tyskland, C‑160/08, EU:C:2010:230, punkterna 41 och 42).

72 Se, exempelvis, dom av den 29 juni 2010, Kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 57. Tribunalen har tydligt förklarat karaktären av dessa (bilaterala) förfaranden och situationen för den medlemsstat som berörs av dem i dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen ( T‑228/99 och T‑233/99 EU:T:2003:57, punkterna 140 och 141). Det behöver inte påpekas att en medlemsstats situation är en helt annan än läget för varje annan intresserad part i sådana förfaranden.

73 Se dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen, C‑74/00 P och C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punkt 81, och dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 57.

74 Enligt min mening kan man inte utan vidare utesluta att de argument Spanien kunde ha anfört, om Spanien hade fått möjlighet till detta, skulle ha påverkat innehållet i ändringsbeslutet.

75 Att acceptera ett sådant argument skulle medföra ytterligare ett dilemma: är en sådan förklaring bindande för domstolen? Eller ska domstolen i stället själv bestämma om kommissionen borde ha ändrat ståndpunkt i ljuset av medlemsstatens yttrande? På vilka kriterier skulle i så fall bedömningen göras?

76 I samband med statligt stöd har domstolen faktiskt tillämpat en strängare standard (brott mot rättigheter leder till automatiskt upphävande) vid många tillfällen (se, exempelvis, dom av den 10 juli 1986, Belgien/kommissionen, 234/84, EU:C:1986:302, punkt 30, dom av den 8 mars 1988, Exécutif régional wallon och Glaverbel/kommissionen, 62/87 och 72/87, EU:C:1988:132, punkterna 37 och 38, dom av den 10 maj 2005, Italien mot kommissionen, C‑400/99, EU:C:2005:275, punkterna 29–34, och Gibraltar, punkt 179). Vid många andra tillfällen förefaller domstolen, trots att den hänvisat till det ytterligare kravet på att visa att kommissionens beslut skulle ha blivit ett annat om medlemsstaten haft tillfälle att yttra sig, ändå ha tillämpat den strängare standarden. I dessa fall åsidosattes faktiskt inte rätten att yttra sig (antingen därför att de dokument som inte hade överlämnats till medlemsstaten för yttrande inte innehöll några skadliga upplysningar eller därför att kommissionens beslut inte grundades på upplysningar i dessa dokument). Därför kunde domstolen lätt komma fram till att de förfarandemässiga felaktigheterna sannolikt inte hade haft någon inverkan på utgången i det administrativa förfarandet. Som jag förstår det var denna slutsats endast en följd av att tillämplig standard iakttagits snarare än ett självständigt villkor för sådan tillämpning (se dom av den 11 november 1987, Frankrike/kommissionen, 259/85, EU:C:1987:478, punkt 13, dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen, C‑301/87, EU:C:1990:67, punkt 31, dom av den 21 mars 1990, Belgien /kommissionen, C‑142/87, EU:C:1990:125, punkt 48, och dom av den 5 oktober 2000, Tyskland /kommissionen C‑288/96, EU:C:2000:537, punkterna 99–106).

77 Se Gibraltar, punkt 165 och där angiven rättspraxis. Se också Dony, M., Contrôle des aides d’État, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2006, s. 357.

78 Se punkt 92 ovan.