Domstolens dom (första avdelningen) den 7 mars 2018

I mål C‑31/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 18 januari 2017, som inkom till domstolen den 23 januari 2017, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna C.G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev och E. Regan (referent), generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 november 2017,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Cristal Union, som trätt i stället för Sucrerie de Toury SA, genom C. Lesourd och J.M. Priol, avocats, Frankrikes regering, genom D. Colas, E. de Moustier, S. Ghiandoni och A. Alidière, samtliga i egenskap av ombud, Finlands regering, genom S. Hartikainen, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Perrin och F. Tomat, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 22 februari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Fransk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 14.1 a och 15.1 c i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 2003, s. 51).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Cristal Union, som trätt i stället för Sucrerie de Toury SA, och Ministre de l’Économie et des Finances (ministern med ansvar för ekonomiska och finansiella frågor) angående beskattning av naturgas som används i ett kraftvärmeverk för kombinerad produktion av värme och elektricitet.

3 I skälen 2–7, 11, 12, 24 och 25 i direktiv 2003/96 anges följande:

4 I artikel 1 i direktiv 2003/96 föreskrivs följande:

5 Av artikel 14.1 a i direktivet framgår följande:

6 Artikel 15.1 c i direktivet har följande lydelse:

7 I artikel 21.5 tredje stycket i direktiv 2003/96 föreskrivs följande:

8 I artikel 266d i tullagen, i den lydelse som var tillämplig från och med den 1 januari till och med den 31 december 2006, föreskrevs följande:

9 I artikel 266d A i tullagen, i den lydelse som är tillämplig från och med den 1 januari 2006, föreskrivs följande:

10 Artikel 266d.3 andra stycket c i tullagen ändrades med giltighet från och med den 1 januari 2007 enligt följande:

11 Sucrerie de Toury, vars rättsliga efterträdare är Cristal Union, driver ett kraftvärmeverk för samtidig framställning av värme och el, i vilket naturgas används som bränsle.

12 Den naturgas som levererades till Sucrerie de Toury mellan den 1 januari 2006 och den 25 december 2007 hade påförts den inhemska skatten på konsumtion av naturgas, vilken hade erlagts av leverantören, i enlighet med artikel 266d i tullagen.

13 Sucrerie de Toury, som ansåg att dessa gasleveranser borde ha undantagits från denna skatt i enlighet med artikel 14.1 a i direktiv 2003/96, väckte talan vid Tribunal administratif d’Orléans (Förvaltningsdomstolen i Orléans, Frankrike) och yrkade att domstolen skulle förplikta staten att ersätta den skada företaget anser sig ha lidit till följd av Republiken Frankrikes dröjsmål med att införliva denna bestämmelse med nationell lagstiftning.

14 Genom dom av den 31 januari 2013 ogillade Tribunal administratif d’Orléans (Förvaltningsdomstolen i Orléans) denna talan.

15 Genom dom av den 18 december 2014 ogillade Cour administrative d’appel de Nantes (Förvaltningsdomstolen i andra instans i Nantes, Frankrike) det överklagande av denna dom som ingetts av Sucrerie de Toury, med motiveringen att naturgas som är avsedd för kombinerad produktion av värme och elektricitet endast omfattas av artikel 15.1 c i direktiv 2003/96, i vilken det föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att bevilja skattebefrielse för energiprodukter som används för sådan produktion, och inte av artikel 14.1 a i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna ska undanta energiprodukter som används för att framställa elektricitet.

16 Den 10 februari 2015 överklagade Sucrerie de Toury denna dom till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike).

17 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 14.1 a i direktiv 2003/96 ska tolkas så, att den skyldighet att bevilja skattebefrielse som föreskrivs i denna bestämmelse är tillämplig på energiprodukter som används för att framställa elektricitet, när dessa produkter används för kombinerad produktion av elektricitet och värme i den mening som avses i artikel 15.1 c i direktivet.

19 Enligt den franska regeringen omfattas de energiprodukter som används för detta sistnämnda ändamål i ett kraftvärmeverk, såsom det som är i fråga i det nationella målet, endast av artikel 15.1 c i direktiv 2003/96. Detta innebär att en medlemsstat, trots vad som sägs i artikel 14.1 a i detta direktiv, inte är skyldig att från skatteplikt undanta den del av dessa produkter som används för att framställa elektricitet.

20 Cristal Union, den finländska regeringen och Europeiska kommissionen anser däremot att artikel 15.1 c i direktiv 2003/96 inte utgör något hinder för att tillämpa artikel 14.1 a i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att bevilja skattebefrielse för den del av de energiprodukter som används i ett kraftvärmeverk, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, för att framställa elektricitet. Artikel 15.1 c syftar endast till att ge medlemsstaterna den kompletterande möjligheten att bevilja fullständig eller partiell skattebefrielse för den del av energiprodukterna som används för att producera värme.

21 Enligt fast rättspraxis ska bestämmelserna om skattebefrielse i direktiv 2003/96 ges en självständig tolkning på grundval av deras lydelse samt direktivets systematik och ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 april 2014, Kronos Titan och Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service, C‑43/13 och C‑44/13, EU:C:2014:216, punkt 25, och dom av den 13 juli 2017, Vakarų Baltijos laivų statykla, C‑151/16, EU:C:2017:537, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

22 För det första framgår det av själva ordalydelsen av artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96 att medlemsstaterna är skyldiga att undanta energiprodukter … som används för att framställa elektricitet från skatteplikt enligt detta direktiv.

23 Det ska påpekas att en sådan formulering inte på något sätt utesluter att energiprodukter som används för produktion av elektricitet i ett kraftvärmeverk, såsom det som är i fråga i det nationella målet, omfattas av tillämpningsområdet för denna obligatoriska skattebefrielse. En sådan anläggning använder nämligen energiprodukter … för att framställa elektricitet i den mening som avses i artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96.

24 För det andra erinrar EU-domstolen, när det gäller systematiken i direktiv 2003/96, om att direktivet inte syftar till att införa allmänna skattebefrielser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 december 2011, Systeme Helmholz, C‑79/10, EU:C:2011:797, punkt 23, och dom av den 21 december 2011, Haltergemeinschaft, C‑250/10, ej publicerad, EU:C:2011:862, punkt 19).

25 Eftersom artikel 14.1 i direktiv 2003/96 innehåller en uttömmande uppräkning av de tvingande undantag från skatteplikt som medlemsstaterna ska tillämpa i samband med beskattning av energiprodukter och elektricitet (se dom av den 5 juli 2007, Fendt Italiana, C‑145/06 och C‑146/06, EU:C:2007:411, punkt 36, och dom av den 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punkt 45), kan den inte tolkas extensivt, eftersom den harmoniserade beskattning som införts genom detta direktiv i så fall skulle bli helt verkningslös.

26 Såsom domstolen redan har slagit fast föreskrivs dock i artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96, i den mån den ålägger medlemsstaterna en skyldighet att bevilja skattebefrielse för energiprodukter som används för att framställa elektricitet, en precis och ovillkorlig skyldighet, vilket innebär att denna bestämmelse ger enskilda rätt att åberopa den direkt vid nationell domstol (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn, C‑226/07, EU:C:2008:429, punkterna 29–33).

27 Dessutom bör det noteras att unionslagstiftaren, när denne har avsett att ge medlemsstaterna möjlighet att avvika från de tvingande bestämmelserna om skattebefrielse, uttryckligen har föreskrivit detta. Sådana föreskrifter finns i artikel 14.1 a andra meningen i direktiv 2003/96, enligt vilken medlemsstaterna av miljöpolitiska skäl får beskatta energiprodukter som används för att framställa elektricitet, och i artikel 21.5 tredje stycket i detta direktiv, enligt vilken medlemsstater som beviljar skattebefrielse för elektricitet som framställs av småproducenter av elektricitet ska beskatta de energiprodukter som används för att framställa denna elektricitet.

28 Det framgår således av systematiken i direktiv 2003/96 att den skyldighet att bevilja skattebefrielse för energiprodukter som används för att framställa elektricitet som föreskrivs i artikel 14.1 a första meningen i direktivet, med undantag för dessa två specialfall, är tvingande för medlemsstaterna.

29 När det gäller de mål som eftersträvas med direktiv 2003/96 ska det, för det tredje, inledningsvis påpekas att det i detta direktiv föreskrivs ett system för harmoniserad beskattning av energiprodukter och elektricitet i syfte att, såsom framgår av skälen 2–5 och 24 i direktivet, främja en väl fungerande inre marknad för energi, i synnerhet genom att undvika snedvridning av konkurrensen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 april 2014, Kronos Titan och Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service, C‑43/13 och C‑44/13, EU:C:2014:216, punkterna 31 och 33, dom av den 2 juni 2016 ROZ-ŚWIT, C‑418/14, EU:C:2016:400, punkt 32, och dom av den 7 september 2017, Hüttenwerke Krupp Mannesmann, C‑465/15, EU:C:2017:640, punkt 26).

30 I detta syfte har unionslagstiftaren, såsom framgår bland annat på sidan 5 i redogörelsen för skälen till förslaget till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter (EGT C 139, 1997, s. 14), när det gäller framställning av elektricitet, valt att i enlighet med artikel 1 i direktiv 2003/96 ålägga medlemsstaterna att beskatta den elektricitet som producerats, och att som en följd av detta från skatteplikt undanta de energiprodukter som används för att framställa denna elektricitet, i syfte att – såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 56–62 i sitt förslag till avgörande – undvika en dubbelbeskattning av elektricitet.

31 Om de energiprodukter som används för att framställa elektricitet i ett kraftvärmeverk, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, inte beviljas skattebefrielse enligt artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96, uppstår just en risk för dubbelbeskattning, eftersom det även sker en beskattning av den elektricitet som producerats på detta sätt i enlighet med artikel 1 i direktivet.

32 Direktiv 2003/96 hindrar emellertid inte varje risk för dubbelbeskattning, eftersom en medlemsstat, såsom redan har påpekats i punkt 27 i denna dom, i enlighet med artikel 14.1 a andra meningen i detta direktiv, får beskatta de energiprodukter som används för att framställa elektricitet med hänvisning till miljöpolitiska skäl (se dom av den 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punkt 51).

33 Faktum kvarstår dock att om ett kraftvärmeverk, såsom det som är i fråga i det nationella målet, inte beviljas den skattebefrielse som föreskrivs i artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96, enbart på grund av att det inte bara produceras elektricitet i anläggningen, utan såväl värme som elektricitet, kan detta – såsom framgår av omständigheterna i det nationella målet – leda till att producenter av elektricitet behandlas olika. Detta är en källa till snedvridningar av konkurrensen till skada för en välfungerande inre marknad för energi (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Haltergemeinschaft, C‑250/10, ej publicerad, EU:C:2011:862, punkterna 17 och 18).

34 Det ska dessutom påpekas att direktiv 2003/96 även, såsom anges i skälen 6, 7, 11 och 12 i direktivet, syftar till att främja uppnåendet av klimatpolitiska mål (dom av den 7 september 2017, Hüttenwerke Krupp Mannesmann, C‑465/15, EU:C:2017:640, punkt 26).

35 Mot bakgrund av risken för dubbelbeskattning skulle det strida mot detta ändamål att beskatta energiprodukter när dessa används för att framställa elektricitet i ett kraftvärmeverk, såsom det som är i fråga i det nationella målet.

36 Unionsrätten syftar, såsom framgår av i synnerhet Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 2012, s. 1), till att främja kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, eftersom högeffektiv kraftvärme innebär stora möjligheter att spara primärenergi.

37 Det är vidare utrett att kraftvärmeproduktion ger mindre koldioxidutsläpp per produktionsenhet än att producera värme och elektricitet var för sig. Detta framgår av skäl 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32).

38 Det ska således konstateras att det såväl av ordalydelsen av artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96 som av direktivets systematik och syfte framgår att energiprodukter som används för kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk omfattas av tillämpningsområdet för den skyldighet att bevilja skattebefrielse som föreskrivs i denna bestämmelse.

39 En sådan tolkning påverkas inte av vad som föreskrivs i artikel 15.1 c i direktiv 2003/96.

40 Det frivilliga system som föreskrivs i denna bestämmelse, enligt vilket medlemsstaterna får tillämpa fullständig eller partiell skattebefrielse eller skattenedsättningar, för energiprodukter som används för kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk, kan nämligen inte vara avgörande vid fastställandet av tillämpningsområdet för de tvingande undantag som föreskrivs i artikel 14.1 i direktiv 2003/96 (se, analogt, dom av den 1 mars 2007, Jan De Nul, C‑391/05, EU:C:2007:126, punkt 29).

41 Det ska i detta hänseende påpekas att det av fast rättspraxis följer att när en unionsbestämmelse kan bli föremål för flera tolkningar, ska företräde ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan (se, bland annat, dom av den 18 december 2008, Afton Chemical, C‑517/07, EU:C:2008:751, punkt 43, och dom av den 10 september 2014, Holger Forstmann Transporte, C‑152/13, EU:C:2014:2184, punkt 26).

42 Såsom framgår av punkterna 26–28 i denna dom föreskrivs det i artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96 en obligatorisk skyldighet för medlemsstaterna att från skatteplikt undanta energiprodukter som används för att framställa elektricitet.

43 För att denna bestämmelse inte ska bli verkningslös kan det frivilliga system som föreskrivs i artikel 15.1 c i direktivet således endast ha en kompletterande karaktär, i den meningen att det endast ger medlemsstaterna möjlighet att, såsom framgår av skäl 25 i detta direktiv, tillämpa en förmånligare behandling för energiprodukter som används för kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk. Detta sker genom att det, i syfte att främja de miljöpolitiska mål som det har erinrats om i punkterna 34–37 i denna dom, införs ett särskilt system som innebär att dessa energiprodukter undantas från skatteplikt eller att skatten på dem sätts ned, förutsatt att den skattenivå som valts garanterar att den del av dessa produkter som används för att framställa elektricitet omfattas av den obligatoriska skattebefrielsen (se, analogt, dom av den 1 mars 2007, Jan De Nul, C‑391/05, EU:C:2007:126, punkt 29).

44 Artikel 15.1 c i direktiv 2003/96 syftar således till att ge medlemsstaterna en kompletterande möjlighet att göra undantag från den beskattning av energiprodukter som föreskrivs i artikel 1 i direktivet och inte till att undvika en tillämpning av de tvingande bestämmelserna om skattebefrielse som föreskrivs i artikel 14.1 a första meningen i direktivet.

45 Det ska i detta hänseende påpekas att de eventuella praktiska svårigheter det innebär att fastställa den andel av energiprodukterna som används i ett kraftvärmeverk för att framställa elektricitet i förhållande till den andel som används för att framställa värme, som lyfts fram av den franska regeringen, inte under några omständigheter kan befria medlemsstaterna från deras ovillkorliga skyldighet att från skatteplikt undanta energiprodukter som används för att framställa elektricitet, i enlighet med artikel 14.1 a första meningen i direktiv 2003/96. För övrigt framgår det, såsom generaladvokaten har angett i punkt 74 i sitt förslag till avgörande, av de uppgifter som lämnats av kommissionen och Cristal Union vid förhandlingen att det inte alls är omöjligt att med hjälp av olika metoder – vilka det, eftersom det saknas närmare bestämmelser i direktivet, ankommer på medlemsstaterna att fastställa – beräkna den kvantitet energiprodukter, vilken troligtvis varierar beroende av kraftvärmeverkets egenskaper, som är nödvändig för att producera en viss kvantitet elektricitet eller en viss kvantitet värme.

46 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras på så sätt att artikel 14.1 a i direktiv 2003/96 ska tolkas så, att den skyldighet att bevilja skattebefrielse som föreskrivs i denna bestämmelse är tillämplig på energiprodukter som används för att framställa elektricitet när dessa produkter används för kombinerad produktion av elektricitet och värme i den mening som avses i artikel 15.1 c i direktivet.

47 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.