Förslag Till Avgörande av Generaladvokaten Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 11 februari 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1372/2013 av den 19 december 2013 (EUT L 346, 2013, s. 27) (nedan kallad förordning nr 883/2004).

4 Se dom av den 11 november 2014, Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358) (nedan kallad domen Dano), dom av den 15 september 2015, Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597) (nedan kallad domen Alimanovic), och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114) (nedan kallad domen García-Nieto).

5 Rådets direktiv av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är ekonomiskt aktiva (EGT L 180, 1990, s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60).

6 Rådets direktiv av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för studerande (EGT L 180, 1990, s. 30).

7 Rådets direktiv av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, 1990, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58).

8 Ett sådant kort ger innehavaren rätt att vid tillfällig vistelse i någon av unionens 27 medlemsstater, Island, Liechtenstein, Norge eller Schweiz få offentlig sjukvård på samma villkor och till samma kostnad som personer försäkrade i respektive land.

9 Rådets förordning (EEG) av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, 1971, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57).

10 Se dom av den 27 mars 1985, Hoeckx ( 249/83, EU:C:1985:139, punkt 10).

11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1992, Hughes ( C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 14).

12 Se, bland annat, dom av den 27 november 1997, Meints ( C‑57/96, EU:C:1997:564, punkt 24), och dom av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning) ( C‑679/16, EU:C:2018:601, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

13 Den hänskjutande domstolen har angett att de aktuella tjänsterna från och med 2018 finansieras både med intäkter från obligatoriska avgifter och med skattemedel.

14 Se dom av den 16 juli 1992, Hughes ( C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 21).

15 Se, inom ramen för förordning nr 1408/71, dom av den 16 november 1972, Heinze ( 14/72, EU:C:1972:98, punkt 8).

16 Se dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkt 63) (nedan kallad domen kommissionen/Förenade kungariket), och skälen 3 och 4 i förordning nr 883/2004.

17 Se dom av den 19 september 2013, Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 40), och domen kommissionen/Förenade kungariket, punkt 64, samt skäl 15 i förordning nr 883/2004.

18 Se, bland annat, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 29 och där angiven rättspraxis), och dom av den 16 juli 2009, von Chamier-Glisczinski ( C‑208/07, EU:C:2009:455, punkt 63).

19 Såvitt avser skillnaden mellan artikel 14.4 b och artikel 14.2 i direktiv 2004/38, se fotnot 43 i detta förslag till avgörande.

20 Se, för ett liknande resonemang, domen Dano, punkt 61, och dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld ( C‑181/19, EU:C:2020:794, punkt 60) (nedan kallad domen Jobcenter Krefeld).

21 Se domen Dano, punkt 69.

22 Se, bland annat, domen Dano, punkterna 71 och 73, dom av den 30 juni 2016, NA ( C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 76), och dom av den 2 oktober 2019, Bajratari ( C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 29).

23 Se domen Dano, punkt 71.

24 Se domen Dano, punkt 71.

25 Se domen Dano, punkt 82.

26 Se domen Dano, punkt 83.

27 Dom av den 19 september 2013 ( C‑140/12, EU:C:2013:565). Se, särskilt, punkterna 44 och 47 i domen, där domstolen slog fast att det finns ett samband mellan rätten till sociala förmåner i kraft av förordning nr 883/2004 och innehav av uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, för vilket kan krävas att villkoren i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 är uppfyllda.

28 Domen Alimanovic, punkt 69.

29 Domen García-Nieto, punkt 38.

30 Domen kommissionen/Förenade kungariket, punkt 68.

31 Se, för ett liknande resonemang, domen García-Nieto, punkt 40. Jag vill framhålla att Elisabeta Dano uppehöll sig lagligt i den mottagande medlemsstaten i den mening som avses i den medlemsstatens lagstiftning. Hon hade för övrigt i nämnda medlemsstat erhållit ett icke tidsbegränsat intyg om uppehållsrätt (se punkt 36 i domen Dano). Eftersom hon inte hade tillräckliga tillgångar i den mening som avses i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, uppehöll hon sig däremot inte lagligt i den medlemsstaten i den mening som avses i det direktivet.

32 Se, för ett liknande resonemang, domen García-Nieto, punkt 43.

33 I det mål som föranledde den domen hade kommissionen gjort gällande att direktiv 2004/38 inte var tillämpligt på förmåner i fråga om social trygghet (se punkterna 44 och 46 i domen). Domstolen konstaterade först att den förmån som var i fråga, det vill säga barnbidrag, verkligen var att anse som en förmån i fråga om social trygghet (punkt 61 i domen), varefter den tillämpade direktivet på den förmånen (se punkterna 66 och 68 i domen) och ogillade talan, inom ramen för vilken det hade yrkats att domstolen skulle fastställa att Förenade kungariket hade åsidosatt sina skyldigheter genom att som villkor för beviljande av barnbidrag kräva att den sökande måste ha uppehållsrätt i Förenade kungariket.

34 Se punkterna 3.7 och 20 andra stycket i begäran om förhandsavgörande.

35 Se även punkt 84 i detta förslag till avgörande.

36 Se, i jämförelsesyfte, punkt 22 i detta förslag till avgörande.

37 Punkt 77 i den domen.

38 Jag erinrar om att rätten till fri rörlighet för ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare kan inskränkas genom sekundärrätten. Detta följer av artikel 21 FEUF, där det föreskrivs att [v]arje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.

39 Se domen Jobcenter Krefeld, punkt 79, som formuleringen är hämtad från.

40 Se punkt 60 och följande punkter i domen. Domen Jobcenter Krefeld rör en unionsmedborgare som var ekonomiskt inaktiv vid den tidpunkt då han ingav en ansökan om försörjningsstöd för sig och sina barn i den mottagande medlemsstaten, där han tidigare hade arbetat. Eftersom han hade förlorat sin ställning som arbetstagare i den medlemsstaten men sökte nytt arbete där, träffades han av artikel 14.4 b i direktiv 2004/38. Dessutom hade han uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten i kraft av artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1) på grund av att hans barn gick i skolan där, vilket betydde att han i fråga om socialt bistånd hade rätt att behandlas på samma sätt som den medlemsstatens egna medborgare.

41 Se domen Jobcenter Krefeld, punkt 65.

42 Se domen Jobcenter Krefeld, punkterna 69 och 70.

43 Jag vill emellertid understryka att medan artikel 14.4 b i direktiv 2004/38 avser personer som fortfarande uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten, i syfte att söka arbete där, när de tre första månaderna efter deras ankomst har förflutit och som i kraft av undantaget enligt artikel 24.2 i det direktivet inte har rätt till förmåner i fråga om socialt bistånd i den medlemsstaten, avser artikel 14.2 i samma direktiv andra personer som har uppehållsrätt i kraft av artikel 7 i direktivet, som fortfarande uppfyller kraven enligt den bestämmelsen och som därför i princip, i kraft av artikel 24.1 i direktivet, har rätt att behandlas på samma sätt som den mottagande medlemsstatens egna medborgare.

44 Min kursivering.

45 Se, för ett liknande resonemang, domen Dano, punkt 77.

46 Se, för ett liknande resonemang, domen Dano, punkt 71.

47 Denna definition har hämtats från den franska ordboken Le Robert.

48 Dom av den 17 september 2002 ( C‑413/99, EU:C:2002:493) (nedan kallad domen Baumbast), som rörde föregångaren till direktiv 2004/38, direktiv 90/364, vilket innehöll ett liknande krav på sjukförsäkring.

49 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av [direktiv 2004/38] (KOM(2009) 313 slutlig) (nedan kallat riktlinjerna för tillämpningen av direktiv 2004/38).

50 Se, för ett liknande resonemang, domen Baumbast, punkt 89, och förslaget till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet Baumbast ( C‑413/99, EU:C:2001:385, punkt 116). Att det kan röra sig om offentlig sjukförsäkring får för övrigt stöd i de riktlinjer som har nämnts i den föregående fotnoten, enligt vilka en unionsmedborgare kan ha sjukförsäkring till följd av att han eller hon är ansluten till systemet för social trygghet i sin ursprungsmedlemsstat. Kommissionen anger som exempel att pensionärer uppfyller kravet på heltäckande sjukförsäkring om de har rätt till sjukvård i kraft av lagstiftningen i den medlemsstat som betalar deras pension. Dessutom nämner kommissionen fall där lagstiftningen i ursprungsmedlemsstaten täcker vårdkostnaderna för en studerande som har begett sig till en annan medlemsstat för att studera utan att i den mening som avses i förordning nr 1408/71 (nu förordning nr 883/2004) ha bosatt sig där.

51 Skyldigheten att ha sjukförsäkring nämns i två andra bestämmelser i direktiv 2004/38, nämligen artikel 12.2 och artikel 13.2 andra stycket. Där är den franska formuleringen något striktare i så måtto att de berörda måste omfattas fullständigt av sjukförsäkring i den mottagande medlemsstaten, men liksom i artikel 7.1 b och 7.1 c anges inte något om typen av försäkring.

52 Detta skäl avspeglar fjärde skälet i direktiv 90/364. Se även dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 40).

53 Se punkt 11 i detta förslag till avgörande.

54 Adonninorapporten lades fram vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 29 och 30 mars 1985 (Europeiska gemenskapernas bulletin, tillägg nr 7/85, s. 9 och 10). Rapporten, som hade tagits fram på begäran av stats- och regeringscheferna och var avsedd att ge unionsmedborgarna utökade rättigheter, bland annat i fråga om uppehållsrätt, innehöll en rad olika förslag. Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten La Pergola i målet Kaba ( C‑356/98, EU:C:1999:470, fotnot 123), där det hänvisas till Adonninorapporten.

55 Se förslag till rådets direktiv om rätt till bosättning (KOM(89) 275 slutlig (EGT C 191, 1989, s. 5)). Det första förslaget om allmän uppehållsrätt lades fram redan i slutet av 1970-talet, men där angavs inget krav på innehav av sjukförsäkring. Se förslag till rådets direktiv om rätt för medlemsstaternas medborgare att bosätta sig inom en annan medlemsstats territorium, framlagt av kommissionen inför rådet den 31 juli 1979 (EGT C 207, 1979, s. 14).

56 Min kursivering (se punkt 2.3.2 i riktlinjerna). Tilläggas ska att de ifrågavarande riktlinjerna inte är rättsligt bindande men ändå kan utgöra en källa vid tolkning.

57 Se förslag av den 13 december 2016 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av [förordning nr 883/2004] och av förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till [förordning nr 883/2004] (COM(2016) 815 final), särskilt artikel 1.3 i förslaget.

58 Jag noterar att kommissionen under förhandlingen i förevarande mål – som svar på en fråga från domstolen rörande möjligheten att frivilligt ansluta sig till systemet för social trygghet i den mottagande medlemsstaten – angav att om den mottagande medlemsstaten föreskriver en möjlighet att få tillgång till dess offentliga sjukvårdssystem i utbyte mot en (mer än symbolisk) avgift, bör det tillvägagångssättet användas, så att en ekonomiskt inaktiv unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet inte tvingas teckna en privat försäkring.

59 Se, för ett liknande resonemang, domen Baumbast, punkterna 81–85. Se även fotnot 38 i detta förslag till avgörande.

60 Se domen Baumbast, punkt 90.

61 Se domen Baumbast, punkt 91.

62 Dom av den 20 september 2001 ( C‑184/99, EU:C:2001:458,) (nedan kallad domen Grzelczyk)

63 Se, för ett liknande resonemang, domen Grzelczyk, punkterna 44 och 45.

64 Jag vill emellertid erinra om att han – som jag har redovisat i fotnot 40 i detta förslag till avgörande – grundade sin uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten på förordning nr 492/2011, eftersom han tidigare hade arbetat i den medlemsstaten och eftersom hans barn gick i skolan där.

65 Som jag har påpekat i punkt 22 i detta förslag till avgörande, fick A anställning i Lettland 2018. Noteras bör att den omständigheten enligt min åsikt inte på något sätt påverkar hans berättigade intresse av att få saken prövad och således domstolens möjlighet att uppta tolkningsfrågorna till sakprövning – och det är för övrigt inte heller någon som har gjort gällande att så skulle vara fallet. Den hänskjutande domstolen har själv framhållit dels att beslutet att neka A anslutning kan ha varit rättsstridigt, vilket ger honom talerätt, dels att ett fastställande av att det beslutet verkligen var rättsstridigt skulle hindra att den berörda myndigheten åter fattade ett liknande beslut avseende A om hans anställningsförhållande skulle upphöra (se, analogt, dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim/rådet och kommissionen, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punkterna 61, 63 och 64).

66 Se, bland annat, dom av den 11 juli 2002, D’Hoop ( C‑224/98, EU:C:2002:432), dom av den 15 mars 2005, Bidar ( C‑209/03, EU:C:2005:169) (nedan kallad domen Bidar), dom av den 23 oktober 2007, Morgan och Bucher ( C‑11/06 och C‑12/06, EU:C:2007:626), dom av den 18 november 2008, Förster ( C‑158/07, EU:C:2008:630), dom av den 25 oktober 2012, Prete ( C‑367/11, EU:C:2012:668), dom av den 18 juli 2013, Prinz och Seeberger ( C‑523/11 och C‑585/11, EU:C:2013:524), dom av den 24 oktober 2013, Thiele Meneses ( C‑220/12, EU:C:2013:683), dom av den 26 februari 2015, Martens ( C‑359/13, EU:C:2015:118), och dom av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning) ( C‑679/16, EU:C:2018:601).

67 Punkt 56 i domen.

68 Se domen Bidar, punkt 57.

69 Se domen Bidar, punkterna 61 och 63.

70 Dom av den 18 november 2008 ( C‑158/07, EU:C:2008:630).

71 Jag vill understryka att domstolen i domen av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning) ( C‑679/16, EU:C:2018:601, punkterna 69–71), fann att syftet med kravet på en verklig och tillräcklig anknytning till den berörda medlemsstaten är att den medlemsstaten ska kunna försäkra sig om att den ekonomiska börda som är förknippad med utbetalningen av en viss förmån inte blir orimlig, något som skulle kunna äventyra den finansiella balansen hos den medlemsstatens system för social trygghet.

72 Se dom av den 21 juli 2011, Stewart ( C‑503/09, EU:C:2011:500, punkt 100).

73 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 oktober 2013, Thiele Meneses ( C‑220/12, EU:C:2013:683, punkt 38).

74 Se dom av den 25 oktober 2012, Prete ( C‑367/11, EU:C:2012:668), punkt 50).

75 Se dom av den 26 februari 2015, Martens ( C‑359/13, EU:C:2015:118, punkt 41).

76 Se dom av den 4 oktober 2012, kommissionen/Österrike ( C‑75/11, EU:C:2012:605, punkt 63).

77 Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 mars 2004, Collins ( C‑138/02, EU:C:2004:172, punkterna 70 och 73).

78 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer ( C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 46).

79 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 1998, Kohll ( C‑158/96, EU:C:1998:171, punkt 45).

80 Se dom av den 10 mars 2009, Hartlauer ( C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 47), och dom av den 16 maj 2006, Watts ( C‑372/04, EU:C:2006:325, punkterna 103 och 104 samt där angiven rättspraxis).

81 Se, såvitt avser de olika sätt att finansiera system för social trygghet som används i olika medlemsstater, Mantu, S., & Minderhoud, P., Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens, European Journal of Migration and Law, 2019, vol. 21, nr 3, s. 313–337, särskilt punkt 2.3.

82 Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. ( C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 71).

83 I ett sådant fall finns det inte heller något som hindrar medlemsstaterna från att lagstiftningsvägen tvinga försäkringsbolag att i sina avtal införa en bestämmelse enligt vilken staten direkt ska erhålla ersättning för sina till unionsmedborgaren hänförliga vårdkostnader, så att det kan undvikas att unionsmedborgaren blir en orimlig belastning. När medlemsstaterna slår fast nivån på tilläggsavgifterna eller inför en lagstadgad skyldighet att ha en heltäckande privat sjukförsäkring, måste de emellertid – i enlighet med proportionalitetsprincipen – se till att unionsmedborgaren verkligen kan uppfylla de krav som ställs och således att de belopp som behövs inte gör det omöjligt eller orimligt svårt att uppfylla nämnda krav.

84 Av detta följer att det inte kan uteslutas att en sådan unionsmedborgare som inledningsvis har tecknat en heltäckande privat sjukförsäkring i syfte att uppfylla kraven enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 kan komma att säga upp den försäkringen – med förbehåll för den situation som jag har beskrivit i punkt 124 i detta förslag till avgörande – och låta anslutningen till den mottagande medlemsstatens system för social trygghet träda i dess ställe.

85 Se, för ett liknande resonemang, domen Grzelczyk, punkt 44.

86 Se, för ett liknande resonemang, domen García-Nieto, punkt 46, och domen Alimanovic, punkt 62.

87 Se domen García-Nieto, punkt 50. Domstolen framhöll också att det även i direktiv 2004/38 – där det införs ett system genom vilket ställningen som arbetstagare behålls gradvis, ett system som syftar till att säkerställa uppehållsrätten och tillgången till sociala förmåner – tas hänsyn till olika faktorer som utmärker de personliga omständigheterna för varje enskild person som ansöker om en social förmån (se domen García-Nieto, punkt 47, och domen Alimanovic, punkt 60).

88 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1). Se även de omständigheter som nämns i punkt 118 i detta förslag till avgörande.

89 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2009, von Chamier-Glisczinski ( C‑208/07, EU:C:2009:455, punkt 85). Det kan till och med tänkas att en flytt medför att unionsmedborgaren för en tid helt förlorar vissa rättigheter, exempelvis på pensionsområdet. Jag noterar emellertid att domstolen i ett sådant fall – i domen av den 19 september 2019, van den Berg m.fl. ( C‑95/18 och C‑96/18, EU:C:2019:767, punkt 65) – framhöll att det i syfte att undvika sådana förluster var synnerligen påkallat att medlemsstaterna utnyttjade sin möjlighet enligt förordning nr 883/2004 att komma överens om att föreskriva undantag från principen att endast en lagstiftning ska vara tillämplig.

90 Se dom av den 8 maj 2019, Inspecteur van de Belastingdienst ( C‑631/17, EU:C:2019:381, punkterna 38 och 39).

91 Se dom av den 5 mars 2020, Pensionsversicherungsanstalt (förmån som avser rehabilitering) ( C‑135/19, EU:C:2020:177, punkt 52).

92 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Inspecteur van de Belastingdienst ( C‑631/17, EU:C:2019:381, punkterna 38, 39 och 42).

93 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Inspecteur van de Belastingdienst ( C‑631/17, EU:C:2019:381, punkterna 42 och 43).

94 Se dom av den 8 maj 2019, Inspecteur van de Belastingdienst ( C‑631/17, EU:C:2019:381, punkterna 45 och 46 samt där angiven rättspraxis).

95 Se, för ett liknande resonemang, skäl 42 i förordning nr 883/2004.

96 Med förbehåll för den situation som har nämnts i punkterna 123 och 124 i detta förslag till avgörande.

97 Se domen Grzelczyk, punkt 31.

98 Se dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. ( C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 61), där domstolen framhöll det i fördragen uppställda målet att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken.

99 Se sjätte skälet i ingressen till EU-fördraget.