Domarutnämningar och domstolsledning - frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 1 oktober 1998 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över domstolschefens roll och förfarandet vid utnämningar av högre domare.

Hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt förordnades från och med den 14 december 1998 att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med samma dag advokaten Peter Althin, riksdagsledamoten Helena Bargholtz, riksdagsledamoten Anders Berglöv, riksdagsledamoten Ann-Marie Fagerström, läraren Anton Gustafsson (numera Abrahamsson), filosofie doktorn Lotti Ryberg-Welander, hovrättslagmannen Krister Thelin och riksdagsledamoten Gunnel Wallin. Peter Althin entledigades från och med den 15 januari 1999. Från och med samma dag förordnades advokaten Lotta Insulander-Lindh som ledamot. Lotta Insulander-Lindh entledigades från och med den 21 juni 2000, varvid från och med samma dag Peter Althin på nytt förordnades som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades från och med den 14 december 1998 regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Göran Regner och generaldirektören Stefan Strömberg.

Att som experter biträda kommittén förordnades från och med samma dag hovrättslagmannen Jan Carrick, domstolssekreteraren Meijt Cederdahl, länsrättslagmannen Gunilla Hedesten Nordin, rådmannen Gerd Strömberg, från och med den 14 januari 1999 departementsrådet Thomas Rolén samt från och med den 1 augusti 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani.

Till sekreterare förordnades från och med den 11 januari 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani samt från och med den 1 mars 1999 hovrättsassessorn Camilla Olsson. Kavita Bäck Mirchandani entledigades från uppdraget som sekreterare från och med den 1 augusti 1999 då hon förordnades som expert i kommittén.

Kommittén har samrått med bisyssleutredningen (Fi 1998:12).

Reservationer har lämnats av Johan Hirschfeldt, Peter Althin, Helena Bargholtz, Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, och Gunnel Wallin.

Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, Krister Thelin, Marianne Eliason, Göran Regner, Stefan Strömberg, Kavita Bäck Mirchandani, Meijt Cederdahl, Gunilla Hedesten Nordin och Gerd Strömberg har lämnat särskilda yttranden.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat.

Stockholm i december 2000

Johan Hirschfeldt

Anton Abrahamsson Peter Althin

Helena Bargholtz Anders Berglöv

Ann-Marie Fagerström Lotti Ryberg-Welander

Krister Thelin Gunnel Wallin

/Camilla Olsson

Sammanfattning

Allmänna utgångspunkter

De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utnämning av högre domare

Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. Det är viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de

12 Sammanfattning

två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

Kraven på öppenhet och insyn tillgodoses bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skall vara motiverat. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna.

Sammanfattning 13

Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN), men på sikt är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Domstolschefens roll

Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så utformad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstående verksamheter och organ, främst riksdagen, regeringen och Domstolsverket (DV). När det gäller den inre styrningen är det framför allt

14 Sammanfattning

de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Det är emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer Danmark och Norge är det viktigt att framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Den lösning som väljs bör dels stå i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinna legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan

Sammanfattning 15

ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar.

En utgångspunkt för bedömningen av denna gränsdragning bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för Riksdagens ombudsman (JO) och Justitiekanslern (JK). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst ur ett medborgarperspektiv.

Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. I denna del hänvisas i betänkandet till JO- och JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Vidare redovisar kommittén under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns. När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning

16 Sammanfattning

som 1993 års domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tillämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samverkan med all personal. Härvid understödjer kommittén det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av medbestämmandelagen och skapa nya samverkansformer.

Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i ett särskilt mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbetsrättsliga tvister. Det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor.

Sammanfattning 17

Kommittén ser alltså en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet. Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständighetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll när det gäller domare och på sikt även ersätta den tillsyn som JK i dag utövar över domstolarna. Frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör utredas ytterligare.

Förutom JO och på det straffrättsliga området även Riksåklagaren (RÅ), finns det inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till Statens ansvarsnämnd. Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. Det är emellertid svårt att i dagsläget finna bra former för detta. Från principiell synpunkt är det inte någon lämplig lösning att domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Om det skapas ett särskilt internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis bör dock JK ha kvar denna funktion.

Helt övervägande skäl talar för att domstolschefen bör ha domarbakgrund. Kommittén understödjer den markerade vikt som under senare år lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Det är viktigt att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbetet och på så sätt även tid att delta i den dömande verksamheten. Det bör inte slås fast hur stor del av tiden en domstolschef bör ägna åt dömande respektive ledningsarbete. Detta måste med nödvändighet variera från domstol till domstol och även över tiden. Arbetet med att föra ut fler administrativa funktioner från DV till domstolarna bör gå vidare. Det skulle innebära en markering av domstolschefens roll om beslutsbefogenheter i de personalfrågor där DV:s personalansvarsnämnd i dag beslutar delegerades från DV till den enskilda domstolen. Kommittén föreslår att så sker.

Även under domstolscheferna bör det finnas väl fungerande ledningsfunktioner i domstolarna. Den personal som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen måste kunna ta på sig sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem. Detta fordrar dock klara avgränsningar vad gäller befogenheter och ansvar samt att gränsdragningen är tydlig för, inte endast domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter, utan även övriga anställda. Det är inte möjligt att, med de olika förutsättningar som gäller i domstolar som är olika stora och skiljer sig åt på annat sätt, lägga fram en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övrig

18 Sammanfattning

personal med ledningsansvar. Det viktiga är att man inom varje domstol tar ställning till dessa frågor för att undvika ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet. Vidare bör även personer med ledningsuppgifter under domstolschefen ges utbildning och stöd i ledarrollen. Utvecklingen mot en ökad vikt för regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Kommittén ser de fördelar som kan finnas med att införa tidsbegränsade chefskap. Enligt kommitténs mening är det emellertid tveksamt om det är väl förenligt med principen om oavhängiga domstolar att domstolschefen av ett externt utnämningsorgan ges ett tidsbegränsat förordnande som chef. Detta gäller även om tidsbegränsningen i chefsförordnandet bygger på överenskommelse med vederbörande domstolschef. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system riskerar dock att leda till brist i kontinuitet i ledningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för tidigt. I den tid av snabba förändringar vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. En ordning där domstolschefen väljs internt bland domarna i domstolen leder visserligen inte till samma principiella betänkligheter mot en tidsbegränsning av chefsförordnandet. En sådan ordning borgar dock inte för det aktiva ledarskap i domstolarna som är önskvärt och nödvändigt. I stället bör det i första hand skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ i förtid frivilligt träda tillbaka från sina befattningar. Detta kan ske t.ex. genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Sådana lösningar som de nu nämnda kan förutsätta överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén ser gärna att sådana lösningar prövas under en försöksperiod för att därefter utvärderas.

Kommittén stödjer den utveckling som skett mot en starkare beredningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsulthjälp är värdefull i chefsrekryteringsprocessen och bör, som nu också föreslagits, vara ett obligatoriskt inslag däri. Det ligger ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna söker bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjligheter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent dömande arbetet genom att denne kan skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist-

Sammanfattning 19

respektive specialistgöromål. Offentligheten i bedömningar av personliga egenskaper o.d. material kan verka avhållande på dem som är intresserade av chefsbefattningar. Det är emellertid inte en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig granskning. Kommittén diskuterar några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltar i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper sker i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter får ta ställning till huruvida denne vill söka chefsbefattningen. Båda alternativen är intressanta och bör enligt kommittén övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

Rekryteringen av domstolschefer skulle underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som finns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter är värdefull. Denna ordning bör utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödjer vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna och menar att det finns anledning att överväga sådana utbildningsinslag för alla domare. På detta sätt markeras ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstolscheferna ligger tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödjer den vidareutveckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som sker i nära dialog med deltagarna.

Olika former av chefstöd för domstolschefer bör utformas vid sidan av varandra. Kommittén ser positivt på utvecklingen av interna nätverk mellan domstolschefer och menar att det finns skäl att överväga även andra nätverkskonstellationer med domstolschefer och chefer inom andra verksamheter. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas de problem från jävssynpunkt som någon gång kan tänkas uppstå med sådana ”blandade” nätverk. Det är även viktigt att det finns professionell experthjälp tillgänglig för domstolscheferna. DV:s sakkunskap bör i dessa sammanhang utnyttjas och det bör även finnas tillgång till extern konsulthjälp. En annan intressant stödform som bör utvecklas är olika former av mentorskap. Överrättspresidenter kan fylla en stödjande roll i förhållande till underrättslagmännen. Formerna för dessa kontakter bör vara flexibla och utvecklas i dialog mellan respektive överrättspresident och underrättslagman. Kommittén föreslår inte att en ordning med organiserade utvecklingssamtal mellan överrättspresidenter och underrättslagmän införs som en generell lösning.

För att få en tydligare och principiellt mer tilltalande författningsreglering av domstolschefens uppgifter och ansvar föreslår kommittén

20 Sammanfattning

att dessa regler på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruktioner samt att instruktionernas hänvisning till verksförordningen (1995:1322) tas bort.

Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Kommitténs uppgift har inte varit att lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Bedömningen av dessa domstolars ledningsfunktion får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. De förslag och synpunkter som tas upp kan därför i ett mera genomgripande förändringsperspektiv komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden.

Ordföranden i högsta instans bör även fortsättningsvis ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Det är emellertid inte en önskvärd utveckling att ordförandens roll förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som för närvarande är fallet. Ordföranden bör i första hand vara domare. Det bör inte krävas särskild administrativ kompetens av innehavaren av ordförandeposten. Denne bör emellertid ha ett intresse för ledningsfrågor och administration samt vara medveten om att det på ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort.

Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör ligga i kanslichefsbefattningen. Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda domstolens kansli, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefsbefattningar i de högsta domstolarna är ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. domstols- eller avdelningschefer i underrätt. Det är viktigt att kanslichefen har erforderligt stöd i de arbetsledande och administrativa uppgifterna. För detta behövs i dessa domstolar dels personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens, dels i övrigt personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen. Kommittén diskuterar härvid bl.a. en ordning där kanslichefsfunktionen stärks genom inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande.

Kanslichefen skall, utöver att utöva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare

Sammanfattning 21

övergripande administrativa frågor bör ankomma på ordföranden eller plenum.

Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten bör utses av regeringen inom kretsen av de ledamöter i respektive domstol som är bland de äldre i sina befattningar. Vid valet bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Det är eftersträvansvärt att ordföranden innehar befattningen i minst tre år. Särskild vikt bör även tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt i olika sammanhang. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen för valet av ordförande har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning.

Kommittén har inte funnit någon anledning att av språkliga skäl ändra tjänstebenämningen för ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten till president. Det finns inget som hindrar att ”ordförande”, i den mån det blir aktuellt, översätts till president i internationella sammanhang. En allmän strävan till internationalisering utgör enligt kommittén inte tillräckliga skäl att ändra tjänstebenämningen.

Författningsförslag

1 Förslag till

lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 11 kap. 4, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse.

11 kap.

4 §

Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras

organisation och om rättegången föreskrives i lag.

8 §

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen

i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

9 §

24 Författningsförslag

Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endst den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag.

Författningsförslag 25

2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att tilläggsbestämmelserna i 4.6.4 och 7.1.1 skall ha följande lydelse.

Justitieutskottet skall bereda ärenden som rör domstolarna, arrendenämnderna och hyresnämnderna, åklagarväsendet, polisväsendet, utsökningsväsendet, rättsmedicinen och kriminalvården samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära samband med föreskrifter i dessa balkar.

Ärenden om anslag i utgiftsområde 4. Rättsväsendet tillhör justitieutskottets beredning.

Justitieutskottet får i vissa ärenden om domarutnämningar meddela beslut enligt närmare

bestämmelser i lag.

7.1.1

Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter företaga val av

1 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation, 2 6 ledamöter i Europarådets svenska delegation,

3 8 ledamöter i den svenska delegationen till Parlamentariska

församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa.

Nordiska rådets svenska delegation väljs för riksmöte. Europarådets svenska delegation väljs för tiden från den 1 januari året efter det att val till riksdagen ägt rum till motsvarande tidpunkt efter nästa val. Den svenska delegationen till Parlamentariska församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa väljs för riksdagens valperiod.

Ledamot eller suppleant av Europarådets svenska delegation som lämnat riksdagen i samband med riksdagsval får kvarstå som ledamot av delegationen under den återstående delen av delegationens mandatperiod.

Senaste lydelse 1996:158 Senaste lydelse 1998:733.

26 Författningsförslag

Kammaren skall också välja Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riks- styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlig- bankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar het med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1). (RFS 1988:1) samt två leda-

möter och ersättare för dessa i Förslagsnämnden för högre domarbefattningar i enlighet med 3 § lagen (0000:00) om ut-

nämning av högre domare.

Författningsförslag 27

3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 4 och 8 §§ samt 4 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 och 9 §§, 2 kap. 7 och 8 §§ samt 3 kap. 9 och 10 §§.

1 kap.

Vid tingsrätt skall finnas kansli, som hålles öppet för allmänheten å

28 Författningsförslag

9 §

Upphävd g. lag 2000:172. Beslut i fråga som avses i 7 §

andra meningen fattas av tingsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ord-

förande i plenum och kollegium.

2 kap.

3 §

I varje hovrätt skall det I varje hovrätt skall det finnas en hovrättspresident, en finnas en hovrättspresident som eller flera hovrättslagmän samt leder arbetet i hovrätten, en hovrättsråd av vilka en eller eller flera hovrättslagmän samt flera skall vara vice ordförande. hovrättsråd av vilka en eller De skall vara lagfarna. flera skall vara vice ordförande.

En hovrätt får vara indelad i De skall vara lagfarna. avdelningar. Chef för en avdel- En hovrätt får vara indelad i ning är presidenten eller en lag- avdelningar. Chef för en avdelman. ning är presidenten eller en lag-

man. Chefen för avdelningen

leder arbetet på avdelningen.

Vid varje hovrätt skall det finnas ett kansli som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

7 §

Upphävd g. lag 1975:502. Målen och andra domar-

göromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som hovrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en

arbetsordning för hovrätten.

Senaste lydelse 1998:1800.

Författningsförslag 29

8 § Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av hovrättens ordinarie domare som väljs av samtliga hovrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum

och kollegium.

3 kap.

4 §

Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. Justitieråden skall vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringen förordnar ett av Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens justitieråden att vara domstolens ordförande. ordförande. Ordföranden leder

arbetet i domstolen.

Högsta domstolen skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att ta upp mål som Högsta domstolen handlägger.

Högsta domstolens ord- Högsta domstolens ordförande är även ordförande på förande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitie- annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar. råd som regeringen förordnar.

Ordföranden på en avdelning

leder arbetet på avdelningen.

Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna för viss tidsperiod enligt de grunder som Högsta domstolen beslutar.

När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta domstolen, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd skall även tillämpas på ersättare.

Senaste lydelse 1996:157.

30 Författningsförslag

8 § För beredning och föredrag- För beredning och föredragning av mål i högsta domstolen ning av mål i Högsta domstolen finns hos domstolen särskilda finns hos domstolen särskilda tjänstemän. tjänstemän. Dessa ingår i domstolens kansli som leds av en chef.

9 § Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 8 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en

arbetsordning för domstolen.

10 § Beslut i fråga som avses i 9 § andra meningen fattas av justitieråden i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra

justitieråd som väljs av plenum.

Domstolens ordförande är ord-

förande i plenum och kollegium.

4 kap.

2 § Domare, som avses i 1 kap. Enligt 11 kap. 9 § regerings- 2 §, 2 kap. 3 § eller 3 kap. 4 § formen utnämns ordinarie första stycket, utnämns av rege- domare av regeringen. Om utringen. nämning av vissa domare finns

särskilda bestämmelser i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för

domstolsväsendet.

Senaste lydelse 1985:934. Senaste lydelse 1991:1819.

Författningsförslag 31

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om allmänna förvaltningsdomstolar dels att 3, 4, 7, 10, 11, 15 och 16 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas sju nya paragrafer, 7 a, 7 b, 13 c, 13 d, 17 c, 17 d och 31 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringsråd utnämns av Regeringen förordnar ett av regeringen. Regeringen förord- regeringsråden att vara domnar ett av regeringsråden att vara stolens ordförande. Ordföranden domstolens ordförande. leder arbetet i domstolen.

När ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Regeringsrätten, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som regeringsråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om regeringsråd skall även tillämpas på ersättare.

Om regeringsråds tjänstgöring i Lagrådet är särskilt föreskrivet.

4 §

Regeringsrätten är delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att upptaga mål som Regeringsrätten handlägger.

Regeringsrättens ordförande Regeringsrättens ordförande är ordförande på en avdelning. är ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som rege- är det regeringsråd som regeringen förordnar. ringen förordnar. Ordföranden

Senaste lydelse 1996:156. Senaste lydelse 1981:1092.

32 Författningsförslag

på en avdelning leder arbetet på

avdelningen.

7 §

För beredning och föredrag- För beredning och föredragning av mål i regeringsrätten ning av mål i Regeringsrätten finns hos domstolen särskilda finns hos domstolen särskilda tjänstemän. tjänstemän. Dessa ingår i dom-

stolens kansli som leds av en

chef.

7 a § Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 7 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en

arbetsordning för domstolen.

7 b § Beslut i fråga som avses i

7 a § andra meningen fattas av

regeringsråden i plenum.

Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra regeringsråd som väljs av plenum. Domstolens ordförande är ordförande i plenum och

kollegium.

10 §

I varje kammarrätt skall det I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident, finnas en kammarrättspresident en eller flera kammarrättslagmän som leder arbetet i kammarsamt kammarrättsråd av vilka en rätten, en eller flera kammareller flera skall vara vice ord- rättslagmän samt kammarrättsförande. De skall vara lagfarna. råd av vilka en eller flera skall

Kammarrättspresidenten, vara vice ordförande. De skall kammarrättslagman och vara lagfarna.

Senaste lydelse 1998:1801.

Författningsförslag 33

kammarrättsråd utnämns av

regeringen.

11 §

En kammarrätt får vara En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Rege- indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en ringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en avdelning är presidenten eller en lagman. en lagman. Chefen för avdel-

ningen leder arbetet på avdel-

ningen.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) finns i 13 a §.

13 c § Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som

kammarrätten bestämmer.

Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning

för kammarrätten.

13 d § Beslut i fråga som avses i

13 c § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av kammarrättens ordinarie domare som väljs av samtliga kammarrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum och

kollegium.

Senaste lydelse 1998:1801.

34 Författningsförslag

15 §

I länsrätt finns lagman och, I varje länsrätt finns en om regeringen inte bestämmer lagman som leder arbetet i annat, en eller flera rådmän. I de länsrätten och, om regeringen länsrätter som regeringen inte bestämmer annat, en eller bestämmer finns också en eller flera rådmän. I de länsrätter som flera chefsrådmän. regeringen bestämmer finns

Lagman, chefsrådman och också en eller flera chefsrådmän. rådman skall vara lagfarna. De Lagman, chefsrådman och utnämnes av regeringen. rådman skall vara lagfarna.

16 §

En länsrätt får vara indelad i En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdel- avdelningar. Chef för en ning är lagmannen eller en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. chefsrådman. Chefen för avdel-

ningen leder arbetet på avdel-

ningen.

Om särskild sammansättning av länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

17 c § Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som länsrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en

arbetsordning för länsrätten.

17 d § Beslut i fråga som avses i

17 c § andra meningen fattas av länsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ord-

förande i plenum och kollegium.

Senaste lydelse 1976:562.

Senaste lydelse 1998:1801.

Författningsförslag 35

31 § Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Om utnämning av vissa domare finns särskilda bestämmelser i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för

domstolsväsendet.

36 Författningsförslag

5 Förslag till lag (0000:00) om utnämning av högre domare

Härigenom föreskrivs följande:

Lagens tillämpning

1 § Denna lag avser utnämningar av 1. justitieråd och regeringsråd, 2. hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter, 3. hovrättslagmän och kammarrättslagmän, 4. lagman i Stockholms, Göteborgs respektive Malmö tingsrätt, 5. lagman i länsrätten i Stockholms län, Skåne län respektive Göteborg, 6. ordförande i arrendenämnden och hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö, 7. ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen, 8. ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, och 9. ordförande i Patentbesvärsrätten.

Utnämnande myndighet

2 § Regeringen beslutar om tillsättning av även andra domare som anges i 1 § än de som är ordinarie domare.

Förslagsnämnden för högre domarbefattningar

3 § Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd som består av ett justitieråd, ett regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en advokat samt två representanter för allmänheten.

För varje ledamot skall det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas för en tid av högst sex år. Allmänhetens representanter och ersättare för dessa väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen på förslag av 1. Högsta domstolen respektive Regeringsrätten när det gäller ledamöter av domstolarna, 2. hovrättspresidenterna när det gäller hovrättspresidenter, 3. kammarrättspresidenterna när det gäller kammarrättspresidenter, och

Författningsförslag 37

4. Sveriges advokatsamfund när det gäller advokater.

Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande.

4 § Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. Vid omröstning gäller 18 § förvaltningslagen (1986:223).

5 § Hos förslagsnämnden finns det ett sekretariat. I sekretariatet skall ordinarie eller f.d. ordinarie domare ingå.

Ärendenas beredning och avgörande

6 § Nämnden skall lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning. Om möjligt skall ett förslag uppta minst tre personer. Förslaget skall vara motiverat. Om nämnden föreslår färre än tre personer skall detta motiveras särskilt.

7 § En befattning som skall tillsättas skall förklaras ledig av nämnden.

8 § För lediga befattningar skall det finnas möjlighet att anmäla intresse. Det skall även finnas möjlighet att anmäla intresse generellt för de befattningar som anges i 1 §.

Intresseanmälningar görs till nämnden.

9 § Ärendena prövas efter beredning och föredragning av sekretariatet. Ordföranden får överta beredning och föredragning av ärenden.

10 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

Även i andra fall får ärenden avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna, om samtliga ledamöter deltar i avgörandet och är ense om utgången.

11 § Ordföranden eller sekretariatet får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden. Ordföranden eller sekretariatet får också pröva frågor om att lämna ut allmänna handlingar.

12 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar dagen för beslutet och beslutets innehåll samt vem som har fattat beslutet, vem

38 Författningsförslag

som har varit föredragande och vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

13 § Nämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas.

14 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut får nämnden meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt.

Särskilt om regeringens handläggning m.m.

15 § Innan regeringen beslutar i ett ärende om utnämning av ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall domstolen höras.

16 § Om regeringen avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag skall den anmäla detta till justitieutskottet. Utskottet skall behandla frågan vid utskottssammanträde, som delvis skall vara offentligt, för att höra den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Om utskottet förordar en av dessa kandidater skall denne utnämnas.

Denna lag träder i kraft den

1 Inledning

1.1 Kommitténs uppdrag m.m.

Kommitténs uppdrag har bestått av två huvuddelar, dels en översyn domstolschefens roll, dels en översyn av förfarandet vid utnämning av högre domare.

Domstolschefens roll har på olika sätt uppmärksammats under senare år. De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer även nya krav på domstolscheferna. Det är mot denna bakgrund som kommittén har haft i uppdrag att bl.a. klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. I uppdraget har ingått att behandla domstolarnas ledningsfunktion i hela dess vidd och att även diskutera frågor om rekrytering och stöd för domstolschefer.

En frågeställning som är av särskild vikt i sammanhanget är var gränsen går för domstolschefen i förhållande till de enskilda domarnas självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Balansgången kan här vara känslig och det finns en risk för att detta leder till passiva chefer. Kommittén har haft i uppdrag att föra en klarläggande diskussion i dessa frågor.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter att vara domstolens ordförande. Trots förarbetsuttalanden om att valet bör grundas på lämplighet för ordförandeuppdraget (se bl.a. prop. 1946:135 s. 18 f., 1 LU 1946:43 s. 12 f. och rskr 1946:333) har valet i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen, dvs. den i anställningen äldste ledamoten har förordnats som ordförande. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna har kommittén haft i

40 Inledning

uppdrag att se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

Uppdraget i utnämningsdelen har avsett att se över förfarandet vid utnämningar av högre domare, dvs. de domare som i dag utnämns efter kallelse. Bakom kommitténs uppdrag i denna del ligger en beställning av riksdagen (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f. och rskr 1997/98:228). I direktiven anges att det finns anledning att se över det s.k. kallelseförfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering. Kommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering. Även om det i uppdraget, såsom det angetts i direktiven, inte synes ha ingått att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga, har kommittén, med hänsyn till justitieutskottets uttalande i det betänkande som låg till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén, gjort bedömningen att denna fråga bör tas upp som utgångspunkt för uppdraget i denna del (jfr avsnitt 3.8.3).

Kommitténs direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1.

1.2 Kommittéarbetet

Arbetet inleddes i januari 1999. Kommittén har sammanträtt vid 17 tillfällen. Därutöver har sammanträden hållits med de sakkunniga i kommittén.

Huvuddragen av de frågor som kommittén har haft i uppdrag att behandla togs på ett allmänt och principiellt plan upp av 1993 års domarutredning i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99). Domarutredningens överväganden och remissutfallet redovisas i huvudsak under respektive delavsnitt i detta betänkande.

Kommittén har uppfattat sitt uppdrag så att det i den del som avser översyn av utnämningsförfarandet är ett konkret förslag som avses, medan det i den del som avser domstolschefens roll i huvudsak mer är fråga om en – väl så viktig – kartläggning av förhållandena. Beträffande domstolschefens roll bör framhållas att en hel del har hänt under utredningens gång. Bl.a. har en av DV tillsatt arbetsgrupp – huvudsakligen bestående av chefsdomare i underrätt – utarbetat en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter vari frågor om chefskap i och ledning av domstolarna lyfts fram. Ledningspolicyn med tillhörande promemoria om praktiska ledningsfrågor bifogas i bilaga 2.

Inledning 41

I betänkandet redovisas de olika frågorna kommittén haft att behandla enligt följande. I 2 kap. redovisas några allmänna utgångspunkter för bedömningen av de frågor som skall behandlas. Förfarandet vid utnämning av högre domare behandlas i 3 kap. Frågor kring domstolschefens roll och ledningen av domstolarna tas upp i 4 kap. Bl.a. behandlas gränsdragningen mot domarnas självständighet i dömandet, beslutsformer i administrativa ärenden samt olika former av tillsyn. Slutligen tas några särskilda frågor kring ledningsfunktionen i högsta instans upp i 5 kap.

Genom kontakter med ambassader, justitiedepartement eller liknande, kommittéer, enskilda domare eller andra ämneskunniga i respektive land har kommittén inhämtat underlag rörande utländska förhållanden. Den inhämtade informationen redovisas under respektive delavsnitt i betänkandet samt i bilaga 3. I bilagan redovisas förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater. Dessa stater har nyligen sett över sina konstitutioner och därvid särskilt övervägt domstolarnas ställning.

För att förbättra underlaget för kommitténs ställningstaganden har kommittén även låtit genomföra en enkätundersökning bland anställda inom domstolsväsendet med undantag för Högsta domstolen och Regeringsrätten. Det huvudsakliga syftet med enkäten var att ta reda på hur de anställda i domstolarna upplever nuvarande ledningsförhållanden samt att försöka fånga upp tankar och idéer som fanns i dessa frågor. I enkäten ställdes även några frågor avseende utnämning av domare. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 4.

I den del av kommitténs uppdrag som avser ledningsfunktionen i högsta instans har kommittén genom dess ordförande och sekretariat samt de båda sakkunniga som är ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten genomfört intervjuer med nuvarande och vissa förutvarande ordförande samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda domstolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i Högsta domstolen samt fackliga företrädare vid domstolarna. Kommittén har också besökt dessa domstolar.

Vid det 35:e nordiska juristmötet som hölls i Oslo den 18-20 augusti 1999 deltog kommitténs ordförande som referent i en debatt om domstolsadministration. Även sekretariatet var närvarande. Ordförandens debattinlägg, ”Vem skall administrera domstolarna?”, bifogas i bilaga 5.

Kommittén har också genom ordförande och sekretariat deltagit i chefsmöten, temadagar för chefer och chefsseminarier anordnade av DV. Vidare har kommittén haft besök av ett par domstolschefer. Kommittén har även haft besök av bl.a. chefsjustitieombudsmannen, justitiekanslern och företrädare för Sveriges advokatsamfund.

42 Inledning

Kommitténs ordförande och sekretariat har sammanträffat med bl.a. riksåklagaren samt företrädare för riksdagens förvaltning och personalpolitiska enheten inom Justitiedepartementet. Sekretariatet har även sammanträffat med representanter för bl.a. DV och TFN .

På kommitténs uppdrag har sekreteraren i Statens ansvarsnämnd sammanställt nämndens praxis i ärenden om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende domare. Denna sammanställning redovisas tillsammans med sammanställningar som kommitténs sekretariat har gjort av vissa avgöranden och beslut av domstolar, JO, JK respektive RÅ avseende domstolar och domare (bilaga 6). Uppgifterna om beslut i frågor om förundersökning och åtal mot domare bygger på material som kommittén inhämtat från RÅ: kansli. Viss statistik avseende domarutnämningar m.m. huvudsakligen inhämtad från DV redovisas i bilaga 7.

Offentligt tryck t.o.m. budgetpropositionen 2000/2001:1 har beaktats.

Kommittén har samrått med Bisyssleutredningen.

En översättning till svenska av två internationella dokument, dels Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll, dels Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning med tillhörande kommenterande texter finns i bilaga 8.

Betänkandet är uppdelat i två delar. Själva betänkandet, del A, och en särskild bilagedel, Del B.

2 Allmänna utgångspunkter

2.1 Inledning

I detta kapitel formulerar kommittén några allmänna utgångspunkter som bör bilda grunden när de frågor som kommittén har att behandla bedöms närmare. I de inledande avsnitten av kapitlet redogörs för utvecklingen av vissa internationella dokument om domare och domstolar. Vidare sätts den svenska konstitutionella regleringen av domstolsväsendet in i dagens internationella perspektiv. Dessa avsnitt tjänar som en bakgrundsbeskrivning till de allmänna utgångspunkter som därefter formuleras.

Domstolarnas uppgift är ytterst att upprätthålla rättsordningen. Domstolarna skall garantera medborgarnas möjligheter att få rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Domstolarnas roll för medborgarnas rättsskydd har under senare år kommit alltmer i centrum. Domstolarna i Sverige kan sägas ha fått en mer betydelsefull samhällsroll.

Här skall först erinras om betydelsen av inkorporeringen i svensk lag av Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom EU-medlemskapet har vidare den svenska rättsordningen tillförts en ny dimension där domstolarnas roll påtagligt ökat. I den internationella diskussionen betonas att det i de väl utvecklade moderna samhällena finns en utvecklingstendens där domstolarnas betydelse stärks. Man använder här begrepp och uttryck som vi på svenska ännu inte funnit någon god översättning för. Uttryck som i brist på bättre kommer till bruk är ”judikalisering, juridifiering och förrättsligande”.

Genom denna internationalisering har även vissa sedan tidigare i den svenska rätten gällande funktioner för domstolarna fått ökad betydelse. Domstolarna har en viktig roll som kontrollorgan av den offentliga förvaltningens verksamhet i förhållande till medborgarna. Förvaltningsorganens beslut kan överklagas till domstol och genom rättsprövningslagen kan även regeringens förvaltningsbeslut i betydande omfattning bli föremål för en rättslig kontroll i domstol. Principen om lagprövning blev till fullo erkänd genom 1974 års regerings-

44 Allmänna utgångspunkter

form. Den reglering som där finns inrymmer en begränsning av lagprövningens omfång genom det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Denna begränsning har länge varit föremål för olika meningar. Senast har Demokratiutredningen i sitt betänkande Demokrati för alla (SOU 2000:1) föreslagit ett upphävande av detta rekvisit.

I 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) utvecklas dessa synpunkter närmare. Där finns bl.a. en närmare redogörelse för rättskipningens samhällsfunktion och domstolarnas roll (avsnitt 1.3).

2.2 Folkrättsliga principer om oavhängiga domstolar och domare

Kraven på ett oavhängigt domstolsväsende kommer till uttryck i internationella dokument som Sverige åtagit sig att följa. Ett sådant viktigt internationellt dokument är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), i vars artikel 6 det stadgas om var och ens rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 gällande svensk lag. Vid sidan av denna konvention bör även nämnas artikel 14 i Förenta Nationernas (FN:s) konvention om civila och politiska rättigheter från år 1966 och artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948, som båda har ett liknande innehåll. Andra viktiga dokument är FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985) och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll (1994). Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda bestämmelserna. Det är emellertid endast Europakonventionen och FN-konventionen som är folkrättsligt bindande. En översättning till svenska av Europarådets rekommendation med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

Allmänna utgångspunkter 45

2.2.1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)

Enligt Europakonventionens artikel 6 (1) skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Med oavhängig domstol förstås i Europakonventionen en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Däremot krävs inte att domarna skall vara tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att de inte kan godtyckligt avsättas eller skiljas från tjänsten utan saklig grund.

Kravet på opartiskhet innebär enligt Europadomstolen inte enbart att domarna skall vara subjektivt opartiska, utan även att det skall föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Grund för att ifrågasätta den objektiva opartiskheten har enligt Europadomstolens praxis funnits i domstolsförfaranden där domstolens ordförande tidigare varit inblandad i fallet i egenskap av åklagare eller där någon av domarna tidigare varit undersökningsdomare i samma mål. Däremot har det inte ansetts strida mot principen om opartiskhet att en domare i denna sin egenskap har vidtagit vissa förberedande åtgärder i målet, såsom att domaren har beslutat om häktning. Om domaren i ett tidigare skede och i annan egenskap varit inblandad i målet kan domstolens opartiskhet alltså ifrågasättas. Så är även fallet om domstolens ledamöter tidigare i sak har prövat någon fråga i målet som har betydelse för utgången.

Frågan om en domstols opartiskhet har också kommit upp i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Arbetsdomstolen är ett svenskt exempel på det senare. Europadomstolen har i och för sig inte ställt sig kritisk till ett system med intresseledamöter som sådant, men har i enskilda fall varit tveksam till om domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som opartisk. För Sveriges vidkommande har frågan prövats av domstolen i fallet Holm (Ser. A Vol. 279-A). Frågan var om juryledamöternas politiska tillhörighet i ett tryckfrihetsmål med politisk bakgrund kunde ha rubbat domstolens opartiskhet. Europadomstolen konstaterade att med hänsyn till tryckfrihetsjuryns sammansättning i målet kunde domstolens oberoende och opartiskhet ifrågasättas och att

46 Allmänna utgångspunkter

klagandens farhågor i detta avseende var objektivt berättigade. Artikel 6 (1) hade därför kränkts. Domstolen uttalade sig däremot inte om det svenska systemet för att välja ut juryledamöter i sig innebar en kränkning av artikeln. Frågan om domstolens opartiskhet måste alltså i dessa fall bedömas utifrån de i det särskilda fallet föreliggande omständigheterna.

Förfarandet inför en domstol skall, enligt Europakonventionen, vara korrekt och rättvist mot den enskilde och prövningen skall ske inom skälig tid. Som huvudregel skall förfarandet vara muntligt och domen avkunnas offentligt. När det gäller brottmål stadgas i artikel 6 (3) att den som åtalats skall få tillräckligt med tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, ha rätt att försvara sig personligen eller genom ombud samt ha rätt att förhöra de vittnen som åberopas mot honom och att få vittnen inkallade och förhörda.

2.2.2 FN:s konvention om civila och politiska rättigheter

I artikel 14 i denna FN-konvention från år 1966 stadgas att alla skall vara lika inför domstolarna och att envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans lagliga rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som har inrättats enligt lag. Utformningen av artikeln är således mycket lik artikel 6 i Europakonventionen, som också tillsammans med artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna var en inspirationskälla.

2.2.3 FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary

Principerna antogs vid den sjunde FN-kongressen om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar som hölls i Milano år 1985. Principerna baserar sig bl.a. på artikel 10 i FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948 där det ställs krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl en persons rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot någon för brott. Principerna är inte bindande för medlemsstaterna, men dessa rekommenderas att inspireras av principerna och försöka förverkliga dem i den egna staten.

Enligt principerna skall domarnas självständighet garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även se till att

Allmänna utgångspunkter 47

det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Domarnas självständighet skall respekteras av alla andra myndigheter. Någon olämplig eller oberättigad inblandning i den dömande verksamheten får inte ske och domstolarnas domar får inte heller vara föremål för annan överprövning än sådan som sker av domstol eller på grund av nåd i brottmål.

En domare skall pröva frågor som kommer inför domstol opartiskt och på grundval av fakta i målet och i enlighet med lag. Begränsningar, påtryckningar, hot eller inblandning från annat håll, vare sig direkt eller indirekt, är inte tillåtna. Domarna skall även ha jurisdiktion i samtliga frågor av rättslig natur och skall ensamma vara behöriga att bestämma om en fråga som lagts fram för avgörande ligger inom domstolens behörighetsområde så som det definierats i lag. Fördelningen av mål mellan domare inom den egna domstolen anses vara en intern domstolsadministrativ fråga.

FN-principerna ställer också upp krav på hur domare skall vara och hur de bör utses. Till domare skall utses skickliga personer med integritet och lämpliga juridiska kvalifikationer eller juridisk träning. Diskriminering mot någon på grund av ras, kön, politiska åsikter m.m. får inte förekomma. Krav på att domare skall vara medborgare i staten anses dock inte som diskriminering. Förfarandet att utse domare skall vara skyddat mot oegentliga domarutnämningar. Befordran av domare skall ske på sakliga grunder, i synnerhet skicklighet, integritet och erfarenhet.

Beträffande domarnas rättsliga ställning bör, enligt principerna, tidslängden på förordnandena, domarnas självständighet, säkerhet, rätt till tillräcklig ekonomisk kompensation, arbetsvillkor, pensioner och pensionsålder på ett tillfredsställande sätt säkras genom lag. Domarna skall ha ett garanterat anställningsskydd fram till pensionsåldern eller, vid tidsbegränsade förordnanden, fram till den tid då förordnandet upphör. Domare skall ha personlig immunitet i fråga om skadeståndskrav på grund av tjänsteutövningen.

I frågor som gäller disciplinansvar, suspension och skiljande från anställningen skall domaren ha rätt till en rättvis rättegång (a fair hearing). Domare får suspenderas eller skiljas från anställningen endast på grund av oförmåga eller beteende som gör dem olämpliga att utöva sina uppgifter. Dessa typer av frågor skall beslutas i enlighet med etablerad standard om hur domare bör uppföra sig. Besluten skall kunna vara föremål för en självständig överprövning. Undantag görs dock för beslut som fattats av statens högsta domstol eller av den lagstiftande församlingen i fråga om riksrättsåtal eller liknande förfaranden.

48 Allmänna utgångspunkter

2.2.4 Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll

Den 13 oktober 1994 antog Europarådets ministerråd på grundval av Europakonventionens rättssäkerhetskrav en rekommendation till medlemsstaterna avseende domares oberoende, skicklighet och roll, Recommendation No. R (94)12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Rekommendationen med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

Rekommendationens utgångspunkt är att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av Europarådets mål i fråga om skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av the rule of law liksom när det gäller skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Domarnas oavhängighet anses därvid vara en av hörnstenarna i ett rättvist rättssystem. Det är därför nödvändigt att domarna tilldelas befogenheter som garanterar deras självständighet. Sådana befogenheter tillåter dock inte domarna att agera godtyckligt. Domarna är nämligen också underkastade vissa åligganden. Det judiciella ansvaret är därför bestämt av förhållandet mellan domarnas befogenheter och plikter.

Enligt rekommendationen bör medlemsstaterna ta alla nödvändiga steg för att respektera, försvara och befrämja domarnas självständighet. I synnerhet bör domarnas självständighet i enlighet med Europakonventionen garanteras. Som exempel på detta nämns bl.a. att domares beslut inte får överprövas på annat sätt än genom i lag stadgade regler om överklagande, att inget annat organ än domstolarna själva skall kunna besluta om deras behörighet såsom den definieras i lag och att regeringen – med undantag för beslut om nåd, amnesti och liknande – inte skall kunna fatta beslut som retroaktivt ogiltigförklarar en dom eller annat domstolsbeslut.

De verkställande och lagstiftande makterna bör garantera domarnas självständighet och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra denna självständighet. Alla beslut som rör domarnas yrkesliv skall grundas på objektiva kriterier. Urval av domare och deras karriär skall baseras på sakliga grunder med avseende på kvalifikationer, integritet, förmåga och effektivitet. Den myndighet som bestämmer vilka som skall bli domare och om dessas karriär bör vara fristående från regeringen. För att garantera denna självständighet kan t.ex. myndighetens ledamöter väljas av domarna själva. I de stater där konstitutionella eller rättsliga stadganden och traditioner tillåter att regeringen utnämner domarna skall det finnas garantier för att säkerställa att utnämningsförfarandet i praktiken är öppet och självständigt samt att utnämningsbesluten inte påverkas av andra hänsyn än sådana som kan härledas från de objektiva

Allmänna utgångspunkter 49

grunder som nämns i rekommendationen. Sådana garantier kan t.ex. erhållas genom att utnämningsbeslutet föregås av råd från ett särskilt fristående och kvalificerat organ och att dessa råd i praktiken följs av regeringen eller att det finns möjlighet att till en fristående myndighet överklaga utnämningsbeslutet eller att den myndighet som fattar beslutet skyddar mot opåkallad eller otillbörlig påverkan.

Domare skall i sin dömande verksamhet vara självständiga och kunna agera utan restriktioner, otillbörligt inflytande, lockelser, påtryckningar, hot eller inblandning, vare sig direkt eller indirekt, från något håll eller av någon anledning. Fördelningen av mål får inte vara påverkad av önskemål från parterna i målet eller någon annan person som har intresse av utgången. En domare får inte fråntas ett mål utan giltigt skäl.

Alla personer som är inblandade i ett mål, inberäknat statliga myndigheter och deras ombud, är underställda domarens bestämmanderätt. Domarna skall ges tillräckliga medel och kunna utnyttja dessa för att kunna vidmakthålla sin auktoritet och domstolens värdighet.

Arbetsförhållandena skall vara sådana att domarna kan arbeta effektivt. Detta skall uppnås genom att ett tillräckligt antal domare tillsätts och genom tillhandahållande av lämplig utbildning såväl i tjänsten som, om möjligt, före utnämningen. Utbildningen skall vara kostnadsfri för domarna och i synnerhet avse ny lagstiftning och nya rättsfall. Även studiebesök utomlands hos utländska myndigheter och domstolar innefattas i sådan utbildning.

Domarnas ställning och ersättningen till dem skall garanteras motsvara deras yrkes värdighet och deras ansvar. Det skall sörjas för en förbättrad karriärstruktur i syfte att möjliggöra att man kan rekrytera och behålla duktiga domare. För att säkerställa att domarna kan arbeta effektivt och utan onödiga förseningar skall det tillhandahållas tillräckligt med biträdespersonal och hjälpmedel, inklusive datorer och liknande. Vidare bör icke-juridiska arbetsuppgifter överföras från domarna till annan personal i enlighet med Rekommendationen (86)12 om åtgärder för att förhindra och minska domstolarnas stora arbetsbörda. Alla nödvändiga åtgärder för att garantera domarkårens säkerhet bör också vidtas, t.ex. i form av säkerhetsvakter i domstolarna eller tillhandahållande av polisskydd åt domare som utsätts för allvarliga hot.

Domarna skall ha rätt att bilda föreningar som, antingen på egen hand eller tillsammans med något annat organ, har till uppgift att skydda deras självständighet och bevaka deras intressen.

Beträffande de uppgifter som åligger domarna föreskrivs följande. Domarna skall försvara alla personers rättigheter och friheter. De är skyldiga och skall också ges rätt att utöva sitt judiciella ansvar för att säkerställa att lagarna tillämpas på rätt sätt och att enskilda mål hand-

50 Allmänna utgångspunkter

läggs rättvist, effektivt och snabbt. Domarna är skyldiga att agera självständigt och fritt från utomstående hänsyn i alla mål. De skall handlägga mål på ett opartiskt sätt i enlighet med vad de bedömer vara fakta i målet och hur lagen bör tillämpas. De skall se till att alla parter får en rättvis rättegång och att parternas processuella rättigheter i enlighet med Europakonventionen respekteras. En domare får inte avsäga sig ett mål utan giltigt skäl. Vad som utgör giltiga skäl bör definieras i lag och kan exempelvis avse allvarliga hälsoproblem, jäv eller rättvisans intresse. Domarna skall vid behov på ett opartiskt sätt förklara de processuella reglerna för parterna i målet och, där det kan anses vara lämpligt, uppmuntra parterna att förlikas. Domar bör förses med domskäl. Dessa skall vara begripliga. En domare är skyldig att delta i den utbildning som är nödvändig för att kunna utföra sina åligganden på ett effektivt och riktigt sätt.

Rekommendationen innehåller även regler för de fall en domare underlåter att utföra sina åligganden på ett effektivt och korrekt sätt. I sådana situationer skall alla nödvändiga åtgärder, som inte hotar domarens självständighet, kunna vidtas. Detta gäller även när det är fråga om disciplinära brott. Åtgärder som nämns är att frånta domaren mål, förflytta domaren till att utföra andra juridiska uppgifter inom domstolen, ekonomiska sanktioner i form av tillfälligt lägre lön eller suspension. En ordinarie domare, som inte har ett tidsbegränsat förordnande, får dock inte skiljas från tjänsten utan giltiga skäl förrän domaren nått den obligatoriska pensionsåldern. Vad som anses vara giltigt skäl skall anges i lag. Medlemsstaterna bör även överväga att inrätta ett särskilt organ som har till uppgift att besluta om disciplinära sanktioner i de fall sådana beslut inte skall fattas av domstol. Domaren skall i en process ges åtminstone det skydd som Europakonventionen kräver. Disciplinmål skall således prövas inom skälig tid och domaren skall ha rätt att bemöta alla anklagelser som riktas mot honom eller henne.

2.2.5 Utkastet till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

För närvarande pågår ett arbete inom Europeiska unionen med att utforma en stadga om de grundläggande rättigheterna. I ingressen anges först att de europeiska folken mellan sig har skapat en allt fastare sammanslutning och att de har beslutat dela en fredlig framtid på grundval av gemensamma värden (1.). Vidare stadgas att unionen bygger på de odelbara och allomfattande principerna om kvinnors och mäns värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt på den demokra-

Allmänna utgångspunkter 51

tiska principen och rättsstatsprincipen (2.). Ingressen avslutas med att var och en garanteras de rättigheter och friheter som anges i det följande (7.).

I utkastets kapitel VI Rättvisa finns artikel 45 Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Punkt 2 av denna artikel lyder.

”Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en skall ha möjlighet att rådgivas, försvaras och företrädas.”

2.3 Andra internationella dokument om domares självständighet m.m.

2.3.1 Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning

Inom ramen för det multilaterala samarbetet inom Europarådet har även utarbetats en ”European Charter on the statute for Judges”, som är ett dokument av rekommenderande karaktär. Det är domare i medlemsländerna som har arbetat fram dokumentet. En översättning till svenska av stadgan med förklarande bakgrundspromemoria finns i bilaga 8.

Stadgan innehåller rekommendationer om att det t.ex. skall finnas särskilda klagomöjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställning av åtgärder riktade mot honom Vidare anges att i varje beslut som påverkar urval, rekrytering, utnämning, karriärutveckling eller skiljande från tjänst av domare bör ett från de verkställande och lagstiftande makterna oberoende organ vara inblandat, antingen som rådgivande organ eller som direkt beslutsfattande. Detta organ bör bestå av minst hälften domare utsedda av domare genom regler som garanterar en bred representativitet.

I stadgan anges att domarna genom sina representanter eller yrkesföreningar skall kunna medverka i beslutsfattandet i frågor om domstolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna, om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå samt i frågor om anställnings- och lönevillkor. När det gäller domares förflyttningsskyldighet anges att det i princip skall vara förbjudet att flytta en domare utan dennes samtycke. Även utan samtycke skall det dock vara möjligt att förflytta en domare som en disciplinär åtgärd eller på grund av en omorganisation eller för tillfällig förstärkning i en närliggande domstol.

Staten skall enligt stadgan ha en skyldighet att se till att domare har tillräckliga medel för att fullfölja sina uppgifter, speciellt att avgöra

52 Allmänna utgångspunkter

mål inom rimlig tid. Domare skall vara garanterade fortbildning på statens bekostnad för att kunna upprätthålla och fördjupa sina kunskaper och därmed upprätthålla den kompetens som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Som en generell princip anges att fundamentala regler rörande domarnas kompetens, oberoende och opartiskhet bör ges på högsta normgivningsnivå, dvs. i konstitutionen. I övrigt bör reglerna ges i vart fall i lagform.

Rekommendationerna är inte tänkta att vara obligatoriska utan presenteras som optimala medel för att tillförsäkra domstolarna och domarna den kompetens, det oberoende och den opartiskhet som enskilda individer har berättigade anspråk på. Syftet med rekommendationerna är att förstärka självständigheten i dömandet i medlemsstaterna. De skall således inte kunna åberopas för att sänka nivån för garantier rörande rättskipningens självständighet i något land.

2.3.2 The Universal Charter of the Judge

The Universal Charter of the Judge har arbetats fram inom den internationella domarunionen. Detta dokument anges innehålla en generell minimistandard. Dokumentet innehåller bl.a. regler om domarnas självständighet, varav framgår att domaren i dömandet inte endast skall vara oberoende från staten och stå utanför sociala, ekonomiska och politiska påtryckningar, utan även vara oberoende av andra domare och domstolsadministrationen. Vidare framgår att domstolsadministrationen måste vara organiserad på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet. Domstolsadministrationen skall endast grundas på objektiva och relevanta hänsyn.

Enligt dokumentet skall domarna utföra sina dömande uppgifter opartiskt och utan oskäligt dröjsmål. Staten skall se till att domstolarna har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter. I beslut angående medelstilldelning skall domstolarna beredas tillfälle att medverka eller höras.

Allmänna utgångspunkter 53

2.4 Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning enligt regeringsformen

Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § regeringsformen (RF) där det stadgas att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med den gamla regeln i § 47 i 1809 års regeringsform där det stadgades att rikets hovrätter och alla andra domstolar ''skola efter lag och laga stadgar döma''.

Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier tillsätts nämligen enligt 11 kap. 9 § RF av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Även om så inte är fallet i dag är det således, enligt regeringsformen, inte något som hindrar att ordinarie domare, även ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten, i framtiden skulle kunna utnämnas av ett domstolsverk eller någon annan förvaltningsmyndighet. 1993 års domarutredning föreslog att denna möjlighet till delegering borde tas bort (SOU 1994:99 Del A s. 222).

Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § RF stadgas beträffande ordinarie domare att en sådan domare får skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare endast skiljas från sin tjänst om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att gå i pension.

Till skillnad från vad som gäller i många andra västerländska länder och från vad som stadgades i 1809 års regeringsform innehåller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Även i de fall där fråga om avsked uppkommer utan att domaren gjort sig skyldig till brott, dvs. när domaren på visst sätt åsidosatt sina tjänsteåligganden, prövas avskedsfrågan – utom när det gäller justitieråd och regeringsråd – av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd. Domaren har emellertid rätt att påkalla domstols prövning av ett sådant beslut. Detsamma gäller beträffande beslut om avstängning från tjänsteutövningen eller om åläggande att undergå läkarundersökning som meddelats mot ordinarie domare. Rätten till domstolsprövning består i att domaren kan stämma staten inför Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och

54 Allmänna utgångspunkter

i annat fall inför tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen. Eftersom Arbetsdomstolens ledamöter har tidsbegränsade förordnanden innebär det att frågan om en ordinarie domares oavsättlighetsskydd kommer att prövas i en slutinstans bestående av icke ordinarie domare.

Beträffande ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten prövar Högsta domstolen om en ledamot skall skiljas eller avstängas från tjänsten eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Talan väcks i sådana fall av JO eller JK (12 kap. 8 § andra stycket RF). Högsta domstolen är också förbehållen rätten att pröva åtal för brott i utövningen av tjänsten av dessa domare.

Ordinarie domare har enligt regeringsformen visst skydd mot att förflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 i 1809 års regeringsform, där den infördes år 1965. Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket RF, ske endast om det påkallas av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och där domaruppgifterna är väsentligen likartade (prop. 1964:140 s. 100). Någon geografisk begränsning av förflyttningen föreligger inte. Det är även tämligen oklart hur denna regel skall tillämpas om någon egentlig jämställd domartjänst saknas, något som t.ex. framkom när försäkringsdomstolarnas verksamhet övergick till den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen.

Materiella regler som behandlar domstolar och domare är utöver de nu nämnda annars få i regeringsformen. Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning som högsta allmänna domstol respektive högsta förvaltningsdomstol är fastlagd i 11 kap. 1 §. Vidare finns bestämmelser om att i dessa två domstolar endast får tjänstgöra som ledamot den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Däremot finns det i regeringsformen inget krav på att rättskipningen i övrigt skall utövas av ordinarie domare. Anledningen till detta var, enligt departementschefen i propositionen med förslag till ny regeringsform, att det på grund av organisatoriska skäl inte var möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars del. Man ville även hålla möjligheten öppen att för vissa specialdomstolar göra undantag från den huvudregel som framgår av 11 kap. 1 § tredje stycket om att det i övriga domstolar skulle finnas åtminstone en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.). I 11 kap. 4 § stadgas vidare att det i lag skall föreskrivas om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången.

Av 11 kap. 1 § andra stycket framgår att annan domstol än Högsta domstolen och Regeringsrätten skall inrättas med stöd av lag. Domstol får dock inte inrättas för redan begången gärning och inte heller för

Allmänna utgångspunkter 55

viss tvist eller i övrigt för visst mål (2 kap. 11 § RF). Den senare bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot s.k. ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar som är inrättade för att döma över redan begångna gärningar.

I lag skall också föreskrivas eventuella regler om begränsning av rätten att få mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten samt regler om undantag från kravet att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna beträffande sådana domstolar som har inrättats för handläggning av vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen (11 kap. 1 § tredje stycket RF). Även undantag från kravet att rättstvister mellan enskilda skall prövas av domstol och från huvudregeln om offentlighet vid domstolsförhandling samt vidare grundläggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställning, regler om resning och återställande av försutten tid genom beslut av annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten och närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid skall meddelas i lag (se närmare 11 kap. 3 §, 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ RF). De föreskrifter om domstolsväsendet som måste meddelas i lag faller också, enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF, inom lagrådets granskningsområde om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

I övrigt gäller för normgivningen av rättskipnings- och domstolsfrågorna de allmänna reglerna i 8 kap. RF. De innebär att i den mån en föreskrift som rör domstolarna inte enligt regeringsformen måste beslutas genom lag eller, oavsett kravet på lagform, ändå reglerats i sådan form kan föreskrifter meddelas av regeringen eller sådan myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. DV:s föreskrifter är sådana normer. Dessutom beslutar domstolarna själva om arbetsordningar. De senare är emellertid inte normer i regeringsformens mening.

Några särregler för domstolsväsendet finns inte i budgethänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av riksdagens anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev. Att domstolarna här inte konstitutionellt sett är att likställa med förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen framgår av 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det talas om lagens tillämplighet på ”regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.”

Domstolarnas oavhängiga ställning innebär inte att de därmed står över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § RF stadgas att domstolar

56 Allmänna utgångspunkter

samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver budgetkontroll från olika håll står domstolarna under rättsligt inriktad kontroll och tillsyn av JO och JK.

I 1 kap. 8 § RF stadgas att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns inte i regeringsformen eller dess förarbeten. I propositionen till regeringsformen påpekades dock att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning, utan att domstolarna även har vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden (prop. 1973:90 s. 387). 1993 års domarutredning gjorde bedömningen att rättskipning i vart fall innefattade att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller integritet (SOU 1994:99 Del A s. 37 f.). Utredningen anförde dock vidare att en sådan definition är statisk och tillbakablickande och att man i stället borde söka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället. Avsaknaden av en definition av begreppet rättskipning innebär att domstolarnas huvuduppgift är beroende av vad man vid skilda tillfällen väljer att lägga in i begreppet. Utvecklingen tyder på att domstolarnas roll kommer att öka och att innebörden av rättskipningsbegreppet därmed kommer att vidgas, dvs. innebörden av rättskipningsbegreppet förändras med samhällsutvecklingen (jfr SOU 1998:135 s. 51).

Allmänna utgångspunkter 57

2.5 Domarutnämningar och domstolsledning – allmänna utgångspunkter

Kommitténs överväganden: De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarnas oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är självständig i sin rättskipning. Som framgått har såväl i internationella dokument som i den svenska regeringsformen domstolarna getts en särställning jämfört med andra organ i samhället. Principen om en självständig dömande makt – dvs. oavhängiga domstolar och oavhängiga domare – är mycket viktig att upprätthålla. Det gäller att redan under lugna och normala samhällsförhållanden ha sett till att denna ordning är konstitutionellt säkerställd så att domstolarna och domarna även i krislägen kan stå fria och oberoende med oförbrukat förtroendekapital. Av detta följer också som en konsekvens att ordningen för urval och utbildning av domare, domarnas arbetsvillkor m.m., liksom domstolarnas yttre och inre organisation, måste vara närmare reglerad och detta med regleringens utgångspunkt i konstitutionen.

Principen om oavhängiga domstolar och domare har inte som syfte att slå vakt om några egenintressen för domarkåren. I stället rör det sig om en konstitutionellt grundad princip som måste upprätthållas till medborgarnas skydd i en demokratisk rättsstat. Man kan därmed säga att denna princip skall betraktas utifrån ett medborgarperspektiv. Det medborgarperspektiv på domstolsväsendets verksamhet, som numera ofta framhålls, inrymmer sådana krav som rättstrygghet, rättssäkerhet, effektivitet och god service men det har alltså också en konstitutionell dimension.

Att beakta medborgarperspektivet fullt ut innebär således att göra avvägningar mellan de olika aspekter som inryms i detta begrepp. Vid

58 Allmänna utgångspunkter

sådana avvägningar måste såväl formella och konstitutionellt grundade aspekter beaktas som mer praktiska och materiellt inriktade synpunkter. Det går inte att komma i från att ett visst spänningsförhållande kan föreligga mellan t.ex. modernitets- och förändringstänkande när det gäller domstolarna och behovet av en oavhängig dömande makt som präglas av fasthet och stabilitet över tiden. Ur ett medborgarperspektiv måste båda aspekterna beaktas. Uppgiften blir därvid att finna en lämplig avvägning.

Domstolarnas viktiga funktion i samhället handlar om någonting mera än att endast meddela juridiskt riktiga avgöranden. Allmänhetens förtroende för domstolarna, och ytterst domstolarnas legitimitet i samhället, ställer även krav på domstolsverksamheten vad gäller t.ex. ett rättvist förfarande, rimliga handläggningstider samt ett bemötande som inger respekt och förtroende. Just förtroendefrågan är av avgörande betydelse för domstolarnas verksamhet. Om inte domstolarna och den verksamhet som där bedrivs respekteras av medborgarna kan domstolarna inte längre fylla sin samhällsfunktion.

Vid den avvägning som således skall göras menar kommittén att de allmänna utgångspunkterna när frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll övervägs bör vara att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas, att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

3 Utnämning av högre domare

3.1 Utnämning av domare – gällande ordning och behörighetskrav

Ordinarie domare tillsätts och utnämns av regeringen (11 kap. 9 § första stycket RF, 4 kap. 2 § rättegångsbalken [RB] samt 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). De högsta domarbefattningarna tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör tillsätts efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Ansökan skall i dessa fall ställas till regeringen men ges in till DV. TFN bereder sedan dessa tillsättningsärenden, med undantag för anställningarna som domare i Patentbesvärsrätten som har en egen tjänsteförslagsnämnd, och avger förslag till regeringen på vilken sökande som bör få anställningen. Ofta innehåller TFN:s förslag namn på fler än en sökande. TFN har då inbördes rangordnat dessa personer. Regeringen är emellertid inte bunden av denna rangordning, utan går i från den emellanåt. I sådana sammanhang förekommer ibland att regeringen vidtar ytterligare beredning i ärendet.

För lagfarna domare gäller vissa i författning fastställda behörighetsvillkor. En domare skall vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapsprov (4 kap. 1 § RB), dvs. ha avlagt svensk juris kandidatexamen eller juristexamen. Med sådan examen jämställs under vissa förutsättningar fullbordad juristutbildning som till övervägande del ägt rum i annat nordiskt land. Några formella krav på genomgången domarutbildning eller notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de ordinarie domarämbetena. Det finns bland de ordinarie domarna ett mindre antal personer med annan juridisk bakgrund, såsom exempelvis advokater eller åklagare. De flesta ordinarie domarna har dock genomgått domarutbildning i hovrätt eller kammarrätt (en redogörelse för denna utbildning finns dels i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99 Del A s. 109-110, dels i betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen, SOU 1998:88 s. 51-53).

60 Utnämning av högre domare

För domarna i Högsta domstolen och Regeringsrätten gäller som behörighetskrav för att kunna tjänstgöra som ledamot där att vederbörande måste vara eller ha varit ordinarie domare i domstolen (11 kap. 1 § första stycket RF). Ledamöterna i Högsta domstolen skall vara lagfarna. I Regeringsrätten är lagfarenhetskravet dock inte absolut. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd måste vara lagfarna.

3.2 Vissa principer för statlig anställning

3.2.1 Regeringsformen och lagstiftningen om statlig anställning

I 11 kap. 9 § första stycket RF stadgas att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får alltså enligt regeringsformen delegera uppgiften att tillsätta tjänster. Så sker också i mycket stor omfattning. Ordet ”tjänst” motsvaras därvid och i lagstiftningen om bl.a. den offentliga arbetsrätten av ordet ”anställning”. I den generellt syftande verksförordningen (1995:1322) finns sålunda i 32 § en erinran om att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen och ett delegationsstadgande om att andra anställningar beslutas av myndigheten. Ytterligare bestämmelser i ämnet kan sedan finnas i de särskilda myndighetsinstruktionerna. Regeringen förbehåller sig själv att tillsätta endast vissa högre befattningar.

I fråga om domare skulle alltså med stöd av regeringsformen tillsättningen av samtliga domarbefattningar kunna delegeras till t.ex. DV eller till en domstol. Riksdagen har emellertid genom bestämmelser i lag begränsat denna delegationsmöjlighet. Så framgår av 4 kap. 2 § RB att ordinarie domare i allmän domstol utnämns av regeringen. För ordinarie domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande bestämmelser i 3, 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I fråga om icke ordinarie domare har dock regeringen genom bestämmelser i instruktionerna för olika domstolar delegerat uppgiften att fatta beslut om anställning till respektive domstol.

I 11 kap. 9 § andra stycket RF stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst, alltså även anställning som domare, avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet förstås lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet (prop. 1973:90 s. 405 f.).

Utnämning av högre domare 61

Ändamålet med reglerna om sakliga grunder är inte att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. 1975/76:105 bilaga 2, s. 206).

Vid meritvärderingen skall skickligheten prioriteras framför andra sakliga grunder om det inte finns särskilda skäl för annat. Detta framgår uttryckligen av bestämmelsen i 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Innebörden av begreppet skicklighet har utvecklats i Hinn-Aspegren, Statlig anställning – En lagkommentar och vägledning, 1994, s. 93 där det anförs:

”All relevant erfarenhet bör värderas inom ramen för skickligheten. Det

skall vara en kvalitativ helhetsbedömning. Kunskaperna och erfarenheterna

kan ha erhållits såväl från annan offentlig verksamhet som privat anställ-

ning eller i egen verksamhet. Också erfarenheter från områden som vård av

barn, studier, utlandsvistelse, språkkunskaper, ideellt arbete m.m. bör vägas

in vid bedömningen av skickligheten, i den mån de är relevanta för det

sökta arbetet. Personliga egenskaper som prestationsförmåga, yrkes-

skicklighet, ledaregenskaper, samarbetsförmåga m.m. blir här också mätare

på de individuella förutsättningarna att fylla de krav som den aktuella

anställningen innebär.”

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten.

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se 4 § anställningsförordningen (1994:373). Till sådana sakliga grunder räknas bl.a. företrädesrätt vid återanställning och omplacering, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning och strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Beträffande jämställdhetsintresset gäller att detta numera bör kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när kvalifikationerna i stort sett om också inte helt är lika (prop. 1989/90:79 s. 12 och 13).

I fråga om ordinarie domare och andra fullmaktsanställda gäller LOA. För dessa anställda kompletteras emellertid den lagen med särskilda bestämmelser som meddelats i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I 3 § denna lag stadgas bl.a. att det är regeringen som bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Fullmaktsanställningslagen innehåller inga ytterligare bestämmelser av omedelbart intresse här.

62 Utnämning av högre domare

3.2.2 Förfarandet i tillsättningsärenden

Förfarandet vid tillsättning av statliga anställningar präglas av att vissa principer skall iakttas. Utgångspunkten ges i bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF som stadgar att i den offentliga verksamheten skall beaktas allas likhet inför lagen samt iakttagas saklighet och opartiskhet. Detta gäller hela handläggningen, dvs. såväl beredningen av som beslutet i tillsättningsärendet. I detta avsnitt skall vissa frågor om det formella förfarandet tas upp. Den svenska offentliga arbetsrätten präglas som andra offentligrättsliga områden av bl.a. den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Betydelsen här av den principen och sekretessregleringen på området behandlas i det följande avsnittet.

I ett tillsättningsärende hos regeringen där kallelseförfarande tilllämpas är handläggningen inte närmare reglerad. Stadgandena om regeringsarbetet i 7 kap. RF med bestämmelsen om regeringsärendenas beredning i 7 kap. 2 § RF och flera stadganden om regeringens beslutsformer är dock naturligtvis tillämpliga även i tillsättningsärenden i vilka regeringen bereder och beslutar.

I ett tillsättningsärende där det finns möjlighet att söka eller anmäla intresse för en viss anställning blir de som sökt eller anmält intresse att betrakta som parter i ett förvaltningsärende. För ett sådant förfarande gäller förvaltningslagen (1986:223), FL, hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det betyder att förvaltningslagens bestämmelser skall tillämpas t.ex. när en myndighet avger yttrande över ansökningar till beslutsmyndigheten men också hos en sådan myndighet som givits den särskilda uppgiften att lämna förslag om vem som skall få anställningen såsom t.ex. TFN. Förslag i tillsättningsärenden är överklagbara endast om det är särskilt föreskrivet, 2 och 21 §§ anställningsförordningen. Sådana särskilda föreskrifter finns i 9 § förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämndens förslag får sålunda överklagas hos regeringen. Det föreligger dock f.n. förslag om att möjligheten att överklaga nämndens förslag i tillsättningsärenden skall tas bort (DV rapport 1999:2 s. 25 och regeringens skrivelse, Skr. 1999/2000:106 s. 31).

Vissa av reglerna i förvaltningslagen gäller endast när fråga är om myndighetsutövning mot någon enskild. Förvaltningslagen gäller formellt sett inte i regeringsärenden men avsikten har varit att lagen så långt möjligt skall följas också hos regeringen.

Förvaltningslagen präglas av vissa förfarandeprinciper som, med två nedan angivna undantag, gäller även i tillsättningsärenden. Tillsättningsärenden anses avse s.k. myndighetsutövning mot enskild (se Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 136). Verksamheten att besluta om förslag hos en tjänste-

Utnämning av högre domare 63

förslagsnämnd synes dock inte vara att uppfatta som myndighetsutövning mot enskild, se JK 1994 s. 25 som redovisas i det följande.

I 7 § FL anges ett allmänt krav på handläggningen av ärenden: Myndigheten skall vid handläggningen beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs.

I 15 § FL anges dokumentationskravet: Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Till denna kategori av ärenden hör alltså tillsättningsärenden Ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende faller utanför tillämpningsområdet för 15 § (a. a. s. 142), men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden, eftersom de inte kan anses initiera ärendet. Dokumentationskravet omfattar t.ex. uppgifter som lämnats av en person som en sökande har refererat till i ett tillsättningsärende och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. En annan sak är att myndigheten bör ha rätt att utan anteckningsplikt utnyttja sin allmänna sakkunskap och erfarenhetsfond (a.a. s. 144).

Principen om s.k. partsinsyn i ärenden om myndighetsutövning uttrycks i 16 §, där det anges att parterna har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. Principen gäller, till skillnad från kommunikationsprincipen, i tillsättningsärenden.

I 17 § finns ett stadgande om den s.k. kommunikationsprincipen: Ett ärende som rör myndighetsutövning får inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han fått tillfälle att yttra sig över det. Från regelns tillämplighet undantas emellertid ärenden som rör tjänstetillsättning (dock inte i ärende där beslut om tjänstetillsättning överklagats). Bakgrunden till undantaget (se a.a. s. 181) var att kommunikation i tillsättningsärenden inte ansågs fylla något större behov och även skulle medföra stora praktiska olägenheter. Ärendenas avgörande kunde fördröjas avsevärt, och kommunikationen kunde också utsätta den enskilde för onödigt obehag. Tyngdpunkten i rättsskyddet i sådana ärenden borde ligga i klagomöjligheten.

Kravet på motivering av beslut i ärenden om myndighetsutövning anges i 20 § FL: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Här görs dock ett uttryckligt undantag för bl.a. beslut som rör tjänstetillsättning. Särskilda problem har ansetts inställa sig i fall då myndighetens beslut grundas väsentligen på värdeomdömen såsom vid beslut om anställning (a.a. s. 208). Det kan också ifrågasättas om det står i överensstämmelse med ett genomsnittligt önskemål från sökandenas sida att

64 Utnämning av högre domare

myndigheterna öppet redovisar skälen för sina beslut i dessa undantagsfall. Bl.a. får ordningen att beslutet inte motiveras anses vara ägnat att undanröja den risk för personligt obehag o.d. som ett utsättande av skälen för beslutet skulle föra med sig för sökandena (se a.a. s. 213).

De förfarandeprinciper som här redovisats kan ytterligare belysas genom hänvisningar till ett antal beslut meddelade av JO och JK nämligen: − JO 1967 s. 192 Fråga om praxis att inte dokumentera inhämtade

uppgifter om sökande i tillsättningsärende var förenlig med

offentlighetsprincipen. Även fråga om myndighets skyldighet att till

sökande redovisa källan till under hand inhämtad oriktig uppgift. − JO 1976/77 s. 268 Fråga om dokumentation av muntliga upplys-

ningar i tjänstetillsättningsärende. − JO 1977/78 s. 317 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet

har i visst fall vid bedömande av sökandens lämplighet för lagmans-

tjänst tagit hänsyn till hans alkoholvanor. JO fann inte anledning att

kritisera nämnden för detta. − JO 1978/79 s. 366 Dokumentation av muntliga upplysningar i

tjänstetillsättningsärende. − JO 1980/81 s. 456 Skoldirektörs redovisning inför skolstyrelse av

inhämtade upplysningar om sökande i tjänstetillsättningsärende. − JK 1994 s. 25 Ifrågasatt tjänstefel m.m. av Tjänsteförslagsnämnden

för tillsättandet av professuren i allmän kriminologi vid Stockholms

universitet.

Särskilt två beslut, JO 1976/77 s. 268 och JK 1994 s. 25, är belysande. Ur det sistnämnda citeras följande avsnitt.

Tjänsteförslagsnämndens dokumentationsskyldighet

Vad gäller frågan om tjänsteförslagsnämnden på ett tillfredsställande sätt do-

kumenterat vilka uppgifter som legat till grund för den ändrade rangordningen

mellan de mest meriterade är följande att beakta.

Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat sig i fråga om dokumentation av

muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärenden inom domstolsväsendet

(JO:s ämbetsberättelse 1976-77 s. 268-277). JO anförde i sitt ärende samman-

fattningsvis bl.a. följande. De särskilda bestämmelserna i 14-20 §§ i den då

gällande förvaltningslagen (1971:290) för ärenden innefattande myndighets-

utövning mot enskild är i och för sig tillämpliga på ärenden om tjänstetillsätt-

ning. Tjänsteförslagsnämnd tillsätter emellertid inte tjänster utan den avger

endast oförbindande förslag. Bestämmelserna är därför inte direkt tillämpliga

på nämndens handläggning. JO uttalade vidare att helt över vägande skäl talar

för att utifrån muntligen inhämtade upplysningar i tjänstetillsättningsärende bör

nedtecknas och bevaras i akten i den mån de är av betydelse för ärendets

avgörande. Detta gäller inte endast upplysningar som inhämtas av den be-

slutande myndigheten direkt utan även när ärendet bereds av en för ändamålet

tillsatt nämnd och denna låter komplettera ansökningshandlingarna med muntligen inhämtade upplysningar. JO förklarade att han inte kunde finna annat än att tjänsteförslagsnämnd bör dokumentera upplysningar inhämtade från utomstående. Mera svårbedömbar är frågan om också uppgifter som framkommer under den interna överläggningen inom tjänsteförslagsnämnden behöver dokumenteras. Skyldigheten att göra anteckningar kan enligt JO knappast komma ifråga annat än i vad gäller preciserade uppgifter om händelser, karaktärsdrag o. dyl. som påverkar nämndens ställningstagande. Skäl kan anföras för att även sådana uppgifter bör dokumenteras. JO fann det vara av värde om nämnden tecknade ned preciserade uppgifter av angivet innehåll som framkommer under nämndens överläggning. Detta bl.a. för att akten inte skulle ge en snedvriden bild av beslutsunderlaget.

Det bör noteras att JO:s synpunkter på dokumentationsskyldigheten här gäller dels uppgifter inhämtade från utomstående, dels preciserade uppgifter som framkom under överläggningen. På den sistnämnda punkten anser JO saken svårbedömbar.

Tjänsteförslagsnämnden har rörande dokumentationen av nämndens ändrade ställningstagande hänvisat till protokollsanteckningen av två av de sakkunniga den 20 oktober 1992 samt till ett på grund av W:s överklagande gjort förtydligande i nämndens protokoll den 15 januari 1993. Vidare har nämnden förklarat sig vilja understryka att det väsentliga syftet med intervjuer och provföreläsningar inte är att ”inhämta upplysningar” i egentlig mening.

Från och med den 1 januari 1987 gäller en ny förvaltningslag. Begreppet myndighetsutövning har samma innebörd i den nya som i den gamla förvaltningslagen. I 15 § förvaltningslagen (1986:223) anges att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. En förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att dokumentera en uppgift enligt paragrafen är att uppgiften kan ha betydelse för utgången i ärendet.

Fråga är om förvaltningslagens regler om dokumentationsskyldighet är direkt tillämpliga på en tjänsteförslagsnämnds handläggning. Frågeställningen synes inte självklar. Ett förslag i ett tjänstetillsättningsärende kan ju ha stor betydelse för det kommande beslutet. Detta trots att nämndens förslag inte är formellt bindande för regeringen vid tillsättning av tjänsten.

Justitiekanslern delar JO: s uppfattning, såsom den kommit till uttryck i dess ärende (JO:s ämbetsberättelse 1976/77 s. 268 ff.) att den aktuella bestämmelsen i förvaltningslagen inte är direkt tillämplig på tjänsteförslagsnämndens handläggning, eftersom nämnden endast avger oförbindande förslag. Jag är även av samma uppfattning som JO vad gäller värdet av att iaktta dokumentationsbehovet, nämligen det att viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets avgörande bör tecknas ned och bevaras bland aktmaterialet.

Det finns å andra sidan skäl som talar för att inte kräva en alltför långtgående dokumentation vad gäller av nämnden initierade intervjuer och offentliga provföreläsningar. Om så skulle krävas finns det, som tjänsteförslagsnämnden också uttalat, en risk för att sådana inslag utmönstras ur tillsättningsförfarandet.

Fråga är således här om tjänsteförslagsnämndens dokumentation om intervjuerna och föreläsningarna och dessas betydelse för rangordningen mellan de mest meriterade sökandena varit godtagbar. Som nämnts bör viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets utgång nedtecknas och bevaras i akten. Å andra sidan kan kraven på dokumentation inte drivas för

66 Utnämning av högre domare

långt. Vid en samlad bedömning av vad som förevarit i ärendet blir det mitt

intryck att tjänsteförslagsnämnden borde ha sökt att något mera dokumentera

vad som framkommit, främst vid intervjuerna med S och W, och som varit av

betydelse inför tjänsteförslagsnämndens ställningstagande till rangordningen

mellan dessa. Jag stannar vid detta konstaterande och avstår från att för egen

del lägga några närmare synpunkter på saken. Den här aktuella frågan är, som

JO anfört, svårbedömbar och utrymme finns för olika meningar. Jag ser det

därmed i första hand som en uppgift för universitets- och högskoleväsendet

självt att i lämpligt sammanhang diskutera och om möjligt lägga fast hur man

ser på saken.

3.2.3 Offentlighet och sekretess i tillsättningsärenden

Offentlighet är huvudregeln

I Sverige gäller sedan år 1766 principen om allmänna handlingars offentlighet. Grundreglerna om denna princip finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kompletterande bestämmelser finns i sekretesslagen (1980:100) och sekretessförordningen (1980: 657).

I 2 kap. 1 § TF slås fast att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlänningar är genom 14 kap. 5 § TF jämställda med svenskar, utom så till vida att deras rätt inte är grundlagsskyddad.

Vilka handlingar som offentlighetsprincipen gäller anges i 2 kap. 3-11 §§ TF.

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF dels framställning i skrift eller bild (dvs. framför allt vanliga pappersdokument), dels vad som kan kallas tekniska upptagningar, nämligen upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (dvs. numera främst upptagningar på datormedium). Sammanfattningsvis kan sägas att all information på någon form av informationsbärare omfattas av handlingsbegreppet.

För att en handling skall anses som allmän krävs att den dels förvaras hos en myndighet, dels är att betrakta som antingen inkommen dit eller upprättad där. Att handlingen skall vara förvarad hos en myndighet betyder inte nödvändigtvis att den också fysiskt befinner sig hos myndigheten. När det gäller datorupptagningar är det tillräckligt att myndigheten har tillgång till den t.ex. via terminalanslutning till en annan myndighet där själva upptagningen fysiskt är lagrad på ett datormedium. Också ett vanligt pappersdokument kan anses förvarat hos en myndighet, trots att det faktiskt finns någon annanstans, t.ex. hemma hos någon tjänsteman vid myndigheten. I rättsfallen RÅ 1989

Utnämning av högre domare 67

ref. 29 och 1996 ref. 25 ansågs ansökningar till en kommunal befattning som allmänna handlingar redan när de getts in till ett i ansökningsärendet anlitat konsultföretag; det avgörande synes ha varit att myndigheten förfogade över handlingarna när dessa befann sig hos konsultföretaget. Se också JO 1987/88 s. 190, 1989/90 s. 415, 1992/93 s. 622, 1992/93 s. 628 samt 1999/2000 s. 403.

Ett visst utrymme finns för att brev och andra meddelanden som ställs till en befattningshavare hos en myndighet personligen inte skall anses som allmänna handlingar, trots att de rör ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. En förutsättning är att de då skall vara avsedda för mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, t.ex. i egenskap av politiker eller facklig företrädare (2 kap. 4 § TF).

Inkommen hos en myndighet är en handling när den har anlänt till myndigheten eller har kommit någon behörig befattningshavare där till handa (t.ex. i dennes bostad). Datorupptagningar anses inkomna när de blivit tillgängliga (2 kap. 6 § TF). Vissa undantag finns från dessa regler om inkommande handlingar, bl.a. i fråga om anbudshandlingar och datorupptagningar som bara skall bearbetas eller lagras tekniskt.

”Upprättad” är ett mera komplicerat begrepp än ”inkommen”. I 2 kap. 7 § TF finns det sex olika regler som avser olika typer av situationer. Sammanfattningsvis kan sägas att det grundläggande synsättet är att en handling anses upprättad hos en myndighet när den där har fått sin slutliga utformning. En första regel är att en handling som är ”expedierad” anses upprättad. En handling, som inte har expedierats och som hör till ett ärende, anses upprättad när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. Hör en handling inte till något bestämt ärende, är den upprättad när den justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Till dessa tre nu nämnda regler finns tre undantagsregler som avser diarier o.d., domar och beslut t.ex. hos domstolar samt vissa protokoll o.d.

Vidare finns det specialregler om s.k. minnesanteckningar och delningar (2 kap. 9 § TF), teknisk bearbetning och lagring av handlingar (2 kap. 10 § TF) samt bl.a. bibliotek (2 kap. 11 § TF). Av dessa är det den om minnesanteckningar som kan vara av intresse för tillsättningsärenden. Den innebär att en minnesanteckning, som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats, inte blir en allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar förstås promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning. Till den del en sådan handling tillfört ett ärende en sak-

68 Utnämning av högre domare

uppgift, t.ex. om en muntlig referens angående en ansökan om anställning, är den dock inte undantagen som minnesanteckning.

Offentlighetsprincipen och tillsättningsärenden

Beträffande offentlighetsprincipens konsekvenser i ärenden om tillsättning – såväl i ansöknings- som kallelseförfarande – kan följande sägas.

Ansökningar och intresseanmälningar som görs skriftligen, med t.ex. brev eller e-post, är inkomna handlingar och därmed i princip offentliga. Muntliga ansökningar och anmälningar som dokumenteras av en myndighet blir upprättade handlingar när ärendet slutbehandlats, om handlingen inte dessförinnan expedieras. Huruvida dokumentation skall ske, regleras inte i tryckfrihetsförordningen utan i bl.a. 15 § FL. Som anförts ovan under avsnitt 3.2.2 faller ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende utanför tillämpningsområdet för 15 § FL, men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden eftersom de inte initierar ärendet.

Uppgifter, som antecknas om lämpliga kandidater för framtida eventuella tillsättningsärenden, torde falla utanför minnesanteckningsbegreppet. Eftersom de inte hör till något ärende och inte expedieras, skulle de kunna anses bli upprättade när de färdigställts, men utmärkande för denna typ av listor är förmodligen att de aldrig blir färdigställda i den mening som avses i TF. En möjlighet skulle kunna vara att jämställa en lista med ett diarium eftersom det är en förteckning som kan anses vara förd fortlöpande. I så fall anses sådana listor upprättade när de färdigställs för anteckning eller införing, dvs. redan innan någon presumtiv kandidat ens har noterats. Det förefaller dock ganska oklart om man verkligen skall jämställa sådana listor med diarier. Bestämmelsen om när diarier m.m. anses upprättade tillkom i sin nuvarande lydelse år 1976 (prop. 1975/76:160). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den inte avsågs innebära någon ändring i sak (a. prop. s. 143). I den tidigare lydelsen av 2 kap. 5 § andra stycket TF syftade orden ”sådana förteckningar” på diarier, journaler och register – det skulle alltså vara fråga om förteckningar av liknade slag. Däremot torde inte alla förteckningar som förs fortlöpande ha fallit under denna specialbestämmelse om när handlingar anses upprättade. Även om lagtexten idag talar om ”annan förteckning som föres fortlöpande”, kan det sättas i fråga om den avser andra typer av förteckningar än den tidigare lydelsen. Bohlin skriver i Offentlighetsprincipen, 5 uppl. 1999 s. 75, om att det karaktäristiska är att det rör sig om handlingar som blir föremål för kronologiskt återkommande

Utnämning av högre domare 69

noteringar. Någon säkerhet i frågan hur bestämmelsen skall tolkas kan inte vinnas förrän Regeringsrätten tagit ställning till saken.

De regler som nu redovisats har tillämpning också på referenser och andra uppgifter som tillförs ärenden om tillsättning av anställning. Sådana anteckningar följer alltså huvudregeln om att de anses upprättade när ärendet har slutbehandlats.

Sammanfattningsvis kan sägas att offentlighetsprincipen blir tilllämplig i tillsättningsärenden, men att det är ovisst hur man skall se på anteckningar som görs över kandidater till framtida lediga tjänster.

Sekretess i tillsättningsärenden

Undantag från offentlighetsprincipen finns samlade i sekretesslagen (jfr 2 kap. 2 § TF).

I 6 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. I 1 § ges skydd för uppgifter i myndigheters affärsverksamhet, vilka torde sakna intresse för domstolsväsendets del. Enligt 2 § gäller sekretess visserligen för uppgifter som hänför sig till ärenden angående förvärv av tjänster, men med undantag för arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Detta undantag tar sikte just på tillsättningsärenden (se Regner-Eliason-Heuman, Sekretesslagen – En kommentar 6:9).

Med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess enligt 7-9 kap. sekretesslagen. Av bestämmelserna i dessa kapitel är det i första hand 7 kap. 11 § som är av intresse här. Den paragrafen reglerar sekretessen i myndigheters personaladministrativa verksamhet. Möjligheterna enligt denna paragraf till sekretessbeläggning av uppgifter i tillsättningsärenden är dock som framgår i det följande små. Första och andra styckena behandlar personalsocial verksamhet, dvs. inte tillsättningsärenden. Tredje stycket som avser personaladministrativ verksamhet i övrigt är uttryckligen inte tillämpligt på ärenden om anställning. Fjärde stycket ger sekretess i andra fall men förutsättningen är att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om en uppgift röjs, vilket gör att stycket knappast får någon tillämpning i tillsättningsärenden. Vidare ger det stycket regeringen en möjlighet att föreskriva om sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant, dock bara beträffande vissa typer av uppgifter nämligen bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, vilket medför att uppgift om t.ex. vem som söker en anställning hos en

70 Utnämning av högre domare

sådan myndighet inte kan hemlighållas med stöd av den sekretessregleringen. I femte stycket i 7 kap. 11 § finns en bestämmelse om s.k. absolut sekretess för uppgift i tjänstgöringsomdöme inom utrikesförvaltningen. Inte heller den bestämmelsen skyddar uppgift om vem som söker en viss anställning.

Det kan nämnas att det vid sekretesslagens tillkomst uttryckligen sades att offentlighet i princip borde gälla i tillsättningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 201). Frågan om utökad sekretess i tillsättningsärenden har behandlats senare i lagstiftningssammanhang (se bl.a. prop. 1999/2000:123 avsnitt 8.3). I prop. 1986/87:3 gjordes den bedömningen (s. 8) att undantag från offentlighetsprincipen borde förekomma i så liten utsträckning som möjligt i t.ex. tjänstetillsättningsärenden men att en viss utvidgning beträffande myndighetspersonalens enskilda förhållanden var motiverad i de fall där personalen särkskilt kunde riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men. Frågan om sekretess i tjänstetillsättningsärenden, bl.a. mot bakgrund av behov av konfidentiell handläggning, togs upp i promemorian Några frågor om sekretess (Ds 1993:55). Anledningen till att frågan togs upp var att det hade gjorts gällande att det eftersom sådan handläggning inte kunde garanteras förelåg risk att den offentliga sektorn skulle gå miste om många kvalificerade personer. Något tillräckligt starkt behov av sådan sekretess ansågs inte föreligga (a.a. s. 42 f.). I den följande propositionen (1993/94:165) föreslogs en bestämmelse som skulle möjliggöra en ökad sekretessbeläggning av uppgifter om tjänstemäns bostadsadresser, hemtelefonnummer och personnummer (a. prop. s. 32 ff.). Vid riksdagsbehandlingen av de båda propositionerna som ligger till grund för nuvarande utformning av 7 kap. 11 § fjärde och femte styckena sekretesslagen gjordes ingen annan bedömning i saken (KU 1986/87:9 resp. KU 1993/94:38).

Det kan alltså konstateras att statsmakterna visserligen i begränsad utsträckning utvidgat sekretessen i myndigheternas personaladministrativa verksamhet men då för att skydda tjänstemän mot mera allvarliga övergrepp. Samtidigt har vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden framhållits.

3.3 Förfarandet vid tillsättning av domare efter ansökan

3.3.1 Meritvärderingen

Som nämnts ovan i avsnitt 3.2.1 stadgas i 11 kap. 9 § andra stycket RF att vid tillsättning av statlig tjänst, däribland anställning som domare,

Utnämning av högre domare 71

avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Tidigare gällde som grundläggande princip vid tillsättning av ordinarie domare i den s.k. rådsklassen (dvs. hovrätts- och kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätt och länsrätt) att förtjänsten skulle vara det avgörande. Detta betydde att sökandena normalt fick dessa anställningar i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan räknat från den dag anställningen som aspirant i hovrätt eller kammarrätt började, den s.k. börjedagen. Beträffande övriga anställningar var tillsättningsprincipen den att skickligheten ansågs utslagsgivande. Sedan den 1 juli 1990 skall även tillsättning av anställningar i rådsklassen grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet.

I propositionen (prop. 1989/90:79) om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster förklarade departementschefen att skicklighetsbedömningen skall avse sökandens lämplighet just för den sökta tjänsten. Olika domartjänster kan således ställa olika krav på sina utövare. Det är exempelvis inte säkert att den som är den lämpligaste för en tjänst i överrätt också är den bäste underrättsdomaren. Man kan även i ett tjänstetillsättningsärende ha anledning att tillgodose ett behov av särskilda kunskaper, som t.ex. erfarenhet av dömande i vattenmål vid tillsättning av en tjänst vid en domstol som är vattendomstol (i dag miljödomstol). Värderingen av de sökandes skicklighet skall grundas på en helhetsbedömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Till sådan erfarenhet hör teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper samt kunskaper och färdigheter som har förvärvats i offentlig eller privat anställning eller i egen verksamhet (prop. 1989/90:79 s. 8).

Beträffande de krav som bör ställas på en domares personliga egenskaper anslöt sig departementschefen till de uttalanden som 1987 års domarutredning gjort i betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53). En domare måste således vara självständig och objektiv i sitt dömande. Domaren måste också vara yrkesskicklig, dvs. ha goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och kunna tillämpa det väl. En domare måste vidare ha ett gott omdöme och personlig mognad samt kunna uppträda balanserat och förtroendeingivande. Förmåga att kunna samarbeta bör också tillmätas betydelse. Andra egenskaper som bör beaktas vid en skicklighetsbedömning är förmågan att uttrycka sig begripligt samt vara effektiv utan att ge avkall på kvaliteten (prop. 1989/90:79 s. 8 f.).

Tjänstgöring i domstol är, enligt departementschefen, det naturligaste sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som krävs för domaryrket (a.a. s. 10). Vid tillsättningen av domartjänster måste genomgången domarutbildning och tjänstgöring i domstol därför tillmätas ett särskilt meritvärde. Domaryrket ställer emellertid stora krav på domarens människokännedom, kunskaper om samhället och förmåga

72 Utnämning av högre domare

att föra komplicerade rättsliga resonemang. Erfarenhet av verksamhet utanför domstolarna, främst juridisk sådan, kan vara berikande i dessa hänseenden. Erfarenhet utanför domstolsväsendet anses således vara av mycket stort värde för en domare och den enskilde uppmuntras därför att skaffa sig sådan erfarenhet. Departementschefen menade att det är så värdefullt att vid sidan av domstolstjänstgöring ha även andra erfarenheter att en sökande med sådana erfarenheter normalt får anses ha bättre förutsättningar att utöva domaryrket än en sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Det måste emellertid vara fråga om sådana erfarenheter och insikter som har betydelse för domaren i domararbetet. En erkänt skicklig domstolsjurist som saknar sidomeriter skall således, enligt propositionen, inte i alla lägen behöva se sig förbigången av sökande som har sådana meriter. Det avgörande skall vara att varje tjänst skall tillsättas med den som är mest kvalificerad för tjänsten, dvs. den som framstår som skickligast vid en samlad bedömning av alla relevanta faktorer (prop. 1989/90:79 s. 10, 1989/90:JuU25 s. 7). Den som enbart eller huvudsakligen tjänstgör i domstol kan även bredda sin kompetens genom växling mellan de olika domstolsslagen och få detta tillgodoräknat vid meritvärderingen.

Vid sidan av domstolstjänstgöring bör framför allt erfarenhet som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet räknas som en merit. Dit hör lagstiftningsarbete. En växling mellan dömande verksamhet och lagstiftande arbete anses ha ett stort värde för båda verksamhetsområdena. Ju mer kvalificerat lagstiftningsarbetet är desto större blir meritvärdet.

Som meriterande anses även tjänstgöring som föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, tjänstgöring i specialdomstolar – särskilt slutinstanser som t.ex. Arbetsdomstolen – och domstolsliknande nämnder, tjänstgöring hos JO, JK och RÅ samt verksamhet som åklagare, advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå. Även kvalificerad juridisk tjänstgöring vid statliga verk och motsvarande arbete inom exekutionsväsendet, skatteförvaltningen, polisväsendet och kriminalvården bör tillmätas meritvärde, liksom akademiskt arbete inom det rättsvetenskapliga området (prop. 1989/90:79 s. 11). Beträffande sådan yrkeserfarenhet som en sökande förvärvat i annan privat verksamhet än hos advokatbyrå nämns i propositionen särskilt tjänstgöring med kvalificerade juridiska uppgifter i banker, försäkringsbolag eller andra företag eller organisationer samt, beroende på verksamhetens art, omfattning och innehåll, allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag (a.a. s. 12).

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten (a.a. s. 13).

Utnämning av högre domare 73

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se i det föregående, avsnitt 3.2.1.

3.3.2 Tjänsteförslagsnämndens handläggning

TFN inrättades samtidigt med DV år 1975 och är en från verket fristående myndighet. Nämndens huvuduppgift är att avge förslag till regeringen i fråga om sådana anställningar som ordinarie domare som kungörs lediga och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Detta förfarande gäller för det stora flertalet av de ordinarie domarbefattningarna. Anställningar av domare i Patentbesvärsrätten handhas emellertid av en särskild tjänsteförslagsnämnd. Nedanstående redogörelse avser det förfarande som omfattar övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör.

Verksamheten styrs huvudsakligen av förordningen med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämnden består av minst sju ledamöter, varav en av ledamöterna är ordförande och en vice ordförande. För varje ledamot finns en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för en tid av högst tre år. Även ordförande och vice ordförande utses av regeringen. När det gäller nämndens sammansättning har bl.a. uttalats att det är viktigt att nämnden är allsidigt sammansatt med avseende på olika domstolstypers representation och att både kvinnor och män finns representerade i nämnden. Ledamöterna bör sammantaget ha en mycket god personkännedom inom domstolsväsendet som helhet (prop. 1993/94:17 s. 30). I nämnden ingår för närvarande som ledamöter ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en hovrättslagman, en tingsrättslagman, en länsrättslagman, ett hyresråd, två arbetstagarrepresentanter (JUSEK och ST-domstol) och DV:s generaldirektör. För närvarande är Regeringsrättens ordförande ordförande i TFN. Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör samtliga ledamöter vara närvarande. Ärendena avgörs efter föredragning.

Bortsett från formella meriter utgör referenserna det viktigaste urvalsinstrumentet för TFN. För att underlätta en jämförelse mellan olika sökande och i syfte att få ett jämförbart underlag för bedömningen har nämnden utarbetat ett frågeformulär som används vid inhämtandet av referenser. Om en begäran om yttrande omfattar två eller flera sökande anmodas även referenten att rangordna dessa inbördes. Formuläret inne-

74 Utnämning av högre domare

håller olika rubriker som anger i vilka hänseenden nämnden önskar att referensgivaren uttalar sig, t.ex. i fråga om sökandens yrkesskicklighet, omdöme, chefsegenskaper, samarbetsförmåga, arbetsförmåga och självständighet. Referenser inhämtas huvudsakligen i skriftlig form av TFN:s kansli. Undantagsvis kan ett yttrande lämnas muntligen. Det nedtecknas då av personal på TFN:s kansli. Avgivna yttranden och sådana nedteckningar får karaktär av allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, dvs. de blir offentliga handlingar. Under senare år har det även förekommit att nämnden intervjuar sökande till en viss anställning.

Kansliet upprättar en meritsammanställning där det redovisas vilka olika anställningar de sökande innehaft tidigare och de sammanlagda tjänstgöringstiderna. Om sökandena konkurrerat i tidigare tillsättningsärenden görs inom kansliet också en sammanställning av TFN:s förslag i de tidigare ärendena. Sammanställningen utgör sedan arbetsmaterial vid nämndens sammanträde. Nämnden är dock inte bunden av tidigare bedömningar, utan sökandens lämplighet för den aktuella befattningen bedöms vid varje tillfälle och utifrån det material som då finns tillgängligt beträffande sökanden och dennes medsökande. Meritsammanställning, eventuell sammanställning över tidigare sökta anställningar, yttrande från berörd domstolschef och referensmaterial sänds sedan till nämndens ledamöter i god tid före sammanträdet. Nämnden sammanträder åtminstone tio gånger om året. Sammanträden kan även undantagsvis ske telefonledes.

Nämndens förslag i ett tillsättningsärende skall grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet för anställningen, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Innan nämnden avger förslag om tillsättning av en anställning skall chefen för den domstol eller hyresnämnd där domaren skall tjänstgöra få tillfälle att yttra sig (8 a § instruktionen). TFN:s förslag lämnas i form av ett protokoll från det sammanträde där tillsättningsärendet behandlas. Protokollet, som redovisar samtliga sökande, TFN:s förslag i rangordning och nämndens bedömning av de sökande är offentligt. TFN:s förslag får överklagas till regeringen.

Det antal tillsättningsärenden som nämnden avger förslag i varierar naturligtvis från år till år beroende på pensionsavgångar och annat. Under verksamhetsåren 1994/95, 1995/96, 1997, 1998 och 1999 behandlades t.ex. 119, 51, 68, 123 respektive 70 stycken ärenden.

DV har under hösten 1999 till regeringen överlämnat rapporten (1999:2) TFN – en översyn av rutiner och arbetsformer. I rapporten föreslås att rutinerna för inhämtandet av referenser stramas upp. Vidare föreslås följande. Uppgifter från vissa referensgivare skall vara obligatoriska. Föredraganden i TFN avses att ges en mera aktiv roll än i dag. Chefen för den domstol där en anställning som domare är ledig skall kunna initiera ett intervjuförfarande eller begära att TFN:s kansli in-

Utnämning av högre domare 75

hämtar kompletterande uppgifter om sökandena. TFN avses i ärenden om anställning av domstolschefer använda konsultmedverkan som ett permanent inslag. Sammansättningen av TFN breddas så att där även skall ingå två advokater. Möjligheten att överklaga TFN:s förslag i tillsättningsärenden skall tas bort. Regeringen har i huvudsak ställt sig bakom förslagen (skr. 1999/2000:106). När det gäller TFN:s sammansättning har regeringen dock ansett det tillräckligt med en advokat (prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 93).

3.3.3 Särskilt om rekryteringen av domstolschefer och andra chefsdomare

Sedan år 1997 anlitar TFN vid behov en utomstående konsult vid beredningen av ärenden avseende tillsättningen av domstolschefer. Förfarandet används endast i de fall där nämnden är tveksam till hur de sökande bör rangordnas i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skicklighet. Den anlitade konsulten besöker först den domstol där den aktuella befattningen finns för att kunna bilda sig en uppfattning om vad för slags chef som behövs vid domstolen. Därefter intervjuar konsulten de sökande som TFN har valt ut. Konsulten redovisar sina ställningstaganden skriftligen till nämndens ledamöter. Konsulten är också närvarande vid det sammanträde där tillsättningsärendet på nytt förs upp och redogör därvid muntligen för resultatet.

Sedan den nu gällande chefsprofilen (se avsnitt 4.7.1) utarbetades år 1997 och fram till nu har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som lagman. I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning. Som nämnts i föregående avsnitt har DV i en rapport hösten 1999 föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete (DV rapport 1999:2 s. 18 f.).

3.3.4 Beredningen i Regeringskansliet

Sedan TFN:s protokoll justerats skickas detta över till regeringen. Anställningsärendena bereds därefter i Justitiedepartementet. Departementet har därvid tillgång till samma material om de sökande som TFN. Handläggande departementstjänsteman gör en noggrann genomgång av detta avseende samtliga de som sökt anställningen. Vanligtvis upprättar tjänstemannen också en promemoria i varje ärende. Denna är mer omfattande om ärendet är svårbedömt. Promemorian innehåller

76 Utnämning av högre domare

skälen till varför regeringen bör följa TFN:s förslag eller inte. Regeringen är nämligen varken bunden av den rangordning som nämnden gjort eller begränsad till att utnämna en person som satts upp i förslagsrum. Ärendena föredras därefter för enhetschefen och sedan för expeditionschefen. På måndagen i veckan därpå sker föredragning av ärendet för justitieministern, varefter utnämningen sker vid ett regeringssammanträde på torsdagen. Ibland kan föredragning även äga rum med statssekreteraren innan ärendet föredras för ministern. När det gäller chefsbefattningar sker dessutom facklig information, s.k. MBA- R, innan utnämningsärendet presenteras för regeringen inför dess avgörande. Denna fackliga information äger rum efter det att ärendet föredragits för ministern och yttrande skall avges inom fem dagar. Därefter anmäls ärendet ånyo för ministern på måndagen i samma vecka som regeringen sammanträder.

Om man inom departementet under beredningen anser att den av TFN lämnade rangordningen är tveksam, men det av underlaget inte finns tillräckliga skäl att ändra rangordningen kan ärendet återremitteras till nämnden för yttrande och kompletteringar. Sådana återremitteringar är emellertid sällsynt förekommande.

3.4 Förfarandet vid tillsättning av domare efter kallelse

3.4.1 Inledning

De högsta domarämbetena, dvs. anställning som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, hovrättslagman och kammarrättslagman, lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen, lagfarna ledamöter i Marknadsdomstolen, Patentbesvärsrättens ordförande samt lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna tillsätts direkt efter ett s.k. kallelseförfarande. Det gäller även anställningar som chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Anställning som ordförande och vice ordförande på en avdelning i Patentbesvärsrätten förordnas efter anmälan av domstolen. Anställningarna i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade.

De högsta domarbefattningarna kungörs alltså inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsförfarande. Någon beredning av dessa tillsättningar sker således inte av TFN. I stället är det departement, under vilket den aktuella domstolen sorterar, ansvarigt för beredningen. Det betyder att det i huvudsak är Justitiedepartementet som ansvarar för dessa ärenden. Domarutnämningar efter kallelse till

Utnämning av högre domare 77

Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten handläggs i Näringsdepartementet och utnämningar till Marknadsdomstolen i Finansdepartementet. Förfarandet är sådant att det i praktiken inte blir någon offentlig insyn i det under beredningsstadiet.

3.4.2 Justitiedepartementets beredning

Tillsättningen av en högre domarbefattning aktualiseras normalt genom att domstolen tar kontakt med departementet. En viss bevakning sker också från departementets sida av när det kan vara aktuellt att ta upp en tillsättningsfråga. Från departementet kontaktar man sedan i turordning de personer som anses vara lämpliga för anställningen i fråga. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Inför regeringens utnämning förekommer naturligtvis också ytterligare beredningsåtgärder inom Regeringskansliet.

Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt. Ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten kan exempelvis ha lämnat förslag på lämpliga kandidater. Vidare kan den domstol där anställningen finns ha synpunkter och ha lämnat förslag på namn eller önskemål om vilka särskilda kunskaper domstolen har behov av. Det förekommer även att personer som är intresserade av ett högre domarämbete anmäler detta till departementet eller att någon, t.ex. en universitetsprofessor, föreslår en kollega till en sådan befattning. Slutligen förekommer även aktivitet från departementets sida för att hitta rätt person. En fortlöpande dialog i dessa frågor sker också från expeditionschefens i Justitiedepartementet sida med departementschefen (justitieministern) och dennes statssekreterare.

Oftast är de personer som kan komma i fråga för dessa anställningar väl kända för departementet och någon traditionell referenstagning behöver därför mera sällan ske. Synpunkter inhämtas i stället under hand och någon egentlig dokumentation förekommer inte i ärendena. Däremot är det viktigt att diskutera de olika tänkbara kandidaterna med chefen för den domstol där den lediga anställningen finns eller hos den hovrätts- eller kammarrättspresident som underrätten hör under. Det förekommer också en diskussion inom departementet. Ibland diskuteras tillsättningsärenden med andra departement, där kännedom kan finnas om kandidater med särskilda kvalifikationer och då särskilt med Finansdepartementet om det är fråga om en anställning i allmän förvaltningsdomstol. Om det är aktuellt att rekrytera någon utanför den traditionella domarkarriären kan kontakt tas med företrädare för dennes yrkeskår, t.ex. advokat- eller åklagarväsendet.

78 Utnämning av högre domare

Sedan ett startfält med potentiella kandidater tagits fram på detta sätt rangordnas dessa i merithänseende på chefstjänstemannanivå (expeditionschef och rättschefer) i departementet. Expeditionschefen tar därefter kontakt med statssekreteraren och i ett senare skede justitieministern och presenterar de tänkbara kandidaterna.

Beträffande tillsättningen av justitieråd och regeringsråd är traditionen att justitieministern besöker den aktuella domstolen och i plenum redovisar det förslag på kandidat som tagits fram från departementets sida och som förankrats i regeringskretsen. Oftast har förslaget dessförinnan även förankrats under hand hos domstolens ordförande. Möter förslaget inte några invändningar från ledamöterna i domstolen tillfrågas sedan kandidaten formellt om hon eller han vill ta emot utnämningen. Det har dock undantagsvis hänt att domstolen inte fått möjlighet att uttala sig om regeringens förslag på kandidat. Så var fallet med utnämningen av den avgående justitieministern Ove Rainer till justitieråd i Högsta domstolen (se KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Även förslag på personer till anställning som lagman i hovrätt och kammarrätt förankras hos vederbörande domstols president. Främst hovrätts- och kammarrättspresidenter kan tillsättas efter en beredning som något avviker från den som tillämpas i allmänhet. I dessa fall förekommer ingen förankring hos den avgående presidenten eller andra i den aktuella domstolen.

3.4.3 Beredningen av anställningarna i specialdomstolarna

Utnämningar av lagfarna domare efter kallelse i Arbetsdomstolen, dvs. anställningar som ordförande och vice ordförande samt ersättare för dessa, bereds numera inom Näringsdepartementet. Tidigare hade Arbetsmarknadsdepartementet denna uppgift. Beredningen av dessa anställningar skiljer sig i vissa delar från den ordning som redogjorts för ovan. Den största skillnaden är det samråd som enligt praxis äger rum med arbetsmarknadens parter inför utnämningarna. Någon utnämning till domstolen har i skrivande stund inte skett sedan domstolen fördes över till Näringsdepartementets ansvarsområde. Nedanstående redogörelse avser därför förfarandet i Arbetsmarknadsdepartementet. Lämpliga kandidater har tagits fram av Arbetsmarknadsdepartementets rättssekretariat samt av dess expeditionschef och rättschef. En diskussion har också skett på chefstjänstemannanivå med Justitiedepartementet och Statsrådsberedningen. Departementet har även samrått med Arbetsdomstolens ordförande. Sedan statssekreteraren, expeditionschefen och rättschefen enats om ett antal namn har dessa presente-

Utnämning av högre domare 79

rats för det ansvariga statsrådet, som i sin tur har indikerat vilka namn man borde gå vidare med till arbetsmarknadens parter. På senare tid kunde det hända att fler än ett namn presenterades för dessa. Sedan synpunkter inhämtats från arbetsmarknadens parter har den tilltänkte kandidaten tillfrågats om han eller hon varit intresserad av att bli utnämnd till domare i domstolen. Därefter har utnämningen ägt rum. Domarna i Arbetsdomstolen är förordnade för tre år i taget. Omförordnanden kan ske. Det finns fyra ordförande och fyra vice ordförande i domstolen. För närvarande är inga av ordförandena i domstolen ordinarie domare. Flera av vice ordförandena har fast anställning inom Regeringskansliet.

Utnämningarna av domare till Patentbesvärsrätten (patenträttsråd) handläggs också i Näringsdepartementet. Anställning som patenträttsråd söks och ärendena bereds först av Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten, som lämnar förslag till regeringen i tillsättningsärendena. Patenträttsråd skall antingen vara lagfarna eller tekniskt kunniga. Domstolens ordförande tillsätts efter kallelse och skall vara lagfaren. Övriga ordförande och vice ordförande på en avdelning förordnas av regeringen efter anmälan av domstolen. Något krav på att dessa skall vara lagfarna föreligger inte. Domstolen föreslår vem som bör förordnas på en sådan befattning. Oftast föreslår domstolen därvid ett redan vid domstolen anställt patenträttsråd till befattningen. Det har även hänt att man vid utlysningen av en anställning som patenträttsråd i annonsen upplyst om att det eventuellt är aktuellt att förena anställningen i fråga med en befattning som ordförande eller vice ordförande på avdelning i domstolen. Beredningen i Näringsdepartementet liknar den som redogjorts för i Justitiedepartementet. Patenträttsråd anställs tills vidare. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning med fullmakt i botten. Av de övriga fem lagfarna ledamöterna i domstolen är i dag två ordinarie domare.

Marknadsdomstolen fördes år 1995 över till Finansdepartementets ansvarsområde och några rutiner i utnämningsärendena har ännu inte hunnit utarbetats. Departementet avser emellertid att samråda med Justitiedepartementet, Statsrådsberedningen och Näringsdepartementet. Beredningen sker på departementets konsumentenhet som sedan presenterar förslag på lämpliga kandidater för rättschefen, expeditionschefen och statssekreteraren. För att få fram lämpliga namn sker en dialog, förutom med andra departement även med olika myndigheter såsom t.ex. Allmänna reklamationsnämnden. Även personer som är verksamma inom domstolsväsendet rådfrågas om förslag på kandidater till anställningarna som lagfarna ledamöter. Inför ett tillsättningsärende kommer även samråd att äga rum med Marknadsdomstolens ordförande. Anställningarna i domstolen är tidsbegränsade med möjlighet

80 Utnämning av högre domare

till omförordnande. Ordföranden, vice ordföranden och en av de fem särskilda ledamöterna skall vara jurister med erfarenhet som domare. Ersättare för vice ordföranden och juristledamoten skall också vara jurister med sådan erfarenhet. Domstolens ordförande förordnas för sex år och vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare för tre år. Samtliga ledamöter, med undantag för domstolens ordförande, tjänstgör på deltid och erhåller arvode för de sammanträden i vilka de deltar. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning i botten. Till vice ordförande förordnas oftast en pensionerad ordinarie domare. Av övriga lagfarna ledamöter är i dag såväl den särskilda ledamoten med domarerfarenhet som två av de fyra ersättarna ordinarie domare.

3.5 Tillsättningar av vissa högre offentliga befattningshavare utanför domarbanan

3.5.1 Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Riksåklagaren

Av 12 kap. 6 § RF framgår att det skall finnas en eller flera ombudsmän som väljs av riksdagen och som utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. I 8 kap. 10 § riksdagsordningen meddelas närmare bestämmelser om riksdagens ombudsmän. Därav framgår bl.a. att riksdagens ombudsmän skall vara fyra, varav en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Vidare framgår att riksdagen därutöver får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Val av ombudsman och ställföreträdande ombudsman bereds av konstitutionsutskottet. Chefsjustitieombudsmannen väljs för sig och övriga ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Val av ombudsman gäller för tiden från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer till dess nytt val har genomförts under fjärde året därefter. Val av ställföreträdande ombudsman gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer. På hemställan av konstitutionsutskottet kan riksdagen dock dessförinnan entlediga ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som inte åtnjuter riksdagens förtroende. Avgår ombudsman i förtid skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårsperiod.

Enligt instruktioner för JK respektive RÅ (förordningar 1975:1345 respektive 1989:847) anställs dessa med fullmakt genom beslut av regeringen. Tillsättningen sker efter kallelse. Beredningen äger rum i Justitiedepartementet och liknar den som gäller vid utnämningar av högre domare (jfr avsnitt 3.4.2). Regeringen bestämmer vilka arbets-

Utnämning av högre domare 81

tagare utöver ordinarie domare som skall anställas med fullmakt. Ordningen att anställa tjänstemän med fullmakt har efter hand brutits med motiveringen att de syften som fullmaktsanställningen skall tillgodose i princip är tillgodosedda genom det allmänna kravet i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) på saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. I förarbetena till lagen om fullmaktsanställning anges dock att det finns anställningar där särskilda konstitutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställningstrygghet för den enskilde. Det gäller – förutom ordinarie domare – t.ex. för högre åklagare och justitiekanslern (prop. 1993/94:65 s. 53).

3.5.2 Ambassadörer och specialattachéer

Beskickningar och andra utlandsmyndigheter är i administrativt hänseende direkt underställda Regeringskansliet. Regeringen beslutar om anställning av ambassadörer och andra chefer för utlandsmyndigheter. En ambassadör förordnas på tre år. Förlängning med ett år sker därefter om varken Utrikesdepartementet eller ambassadören tar upp saken. Förlängning med ett femte år sker inte med automatik utan förutsätter ett utvecklingssamtal och att det passar in i den allmänna planeringen.

Det finns inom Utrikesdepartementet ett system med interna intresseanmälningar för olika poster. Intresse anmäls på ett särskilt önskemålsformulär. En förteckning över de olika posterna förs där säkert öppna respektive eventuellt öppna har markerats. En gång om året sker en genomgång då de inlämnade uppgifterna sammanställs och föredras i personalberedningen som består av Utrikesdepartementets statssekreterare. Det läggs ett ”helhetspussel”. Därefter lämnar expeditionschefen ett förslag med minst tre kandidater på varje post, varav minst en kvinna. Personalberedningen föreslår sedan en kandidat. Detta namn förankras hos utrikesministern och saken förs sedan till gemensam beredning med Statsrådsberedningen.

Om Statsrådsberedningen inte har någonting att erinra tar utrikesministern upp utnämningsärendet vid en lunchberedning i regeringen. Därefter söks agremang, dvs. godkännande från den berörda staten. När detta är klart fattar regeringen beslut i ärendet.

Hela denna tillsättningsprocess är sluten. Tidigare avgivna tjänstgöringsomdömen inom utrikesförvaltningen omfattas av sekretess enligt 7 kap. 11 § femte stycket sekretesslagen. I övrigt består materialet av arbetsanteckningar. Det finns inte några allmänna handlingar som uppkommer eller sparas i denna process.

En specialattaché är en tjänsteman som för en begränsad tid är knuten till en eller flera utlandsmyndigheter för bevakning av ett sär-

82 Utnämning av högre domare

skilt område, t.ex. kultur- eller pressattachéer. Specialattachéen har Regeringskansliet som huvudman och förordnas av regeringen. Om inga kandidater finns inom Utrikesdepartementet utlyses dessa anställningar externt. Detta händer inte sällan. Listan över dem som sökt är offentlig. Det sker intervjuer och referenser inhämtas. Anteckningar om referenser läggs inte till akten när ärendet avslutats, utan dessa anteckningar gallras omgående enligt en gällande gallringsföreskrift.

3.5.3 Expeditionschefer, rättschefer och departementsråd inom Regeringskansliet

Regeringen beslutar om anställningar av expeditionschefer, rättschefer och departementsråd. Dessa anställs enligt huvudregeln tills vidare. Anställningen får dock i vissa fall begränsas till att gälla till en viss tidpunkt.

Ledig anställning som expeditionschef eller rättschef utannonseras i regel inte och något ansökningsförfarande förekommer oftast inte för dessa anställningar. Ibland finns möjlighet att anmäla intresse. Beredningen av tillsättningsärendena sker inom respektive departement. Avser tillsättningen anställning som expeditionschef eller rättschef skall Justitiedepartementet alltid informeras.

Inte heller beträffande departementsråd finns det någon skyldighet att utannonsera anställningarna lediga för ansökan. Praxis varierar dock. Det förekommer att anställningar som departementsråd utannonseras lediga och tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande.

3.5.4 Högre befattningshavare inom Försvarsmakten

Regeringen beslutar om anställning som överbefälhavare och ställföreträdande överbefälhavare. Vidare beslutar regeringen om anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant, viceamiral, generalmajor eller konteramiral med placering på befattning som chef för Högkvarterets enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst. Dessa befattningshavare tillsätts genom kallelseförfarande. Beredningen sker internt inom Försvarsdepartementet och förfarandet är informellt och slutet. I de flesta fall skall gemensam beredning ske med Statsrådsberedningen. Såvitt gäller utnämningen av överbefälhavare finns också ett inslag av partiledaröverläggningar.

Anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant eller viceamiral och generalmajor eller konteramiral samt av civil tjänsteman

Utnämning av högre domare 83

som chefsjurist beslutas av regeringen efter anmälan av Försvarsmakten. Samma gäller för placering på befattning som chef inom Högkvarteret och operativa insatsledningen i vissa fall, chef för militärdistrikt och som försvarsattaché samt på vissa andra befattningar med internationell anknytning. Regeringen frångår sällan det förslag som lämnas av överbefälhavaren.

Övriga anställningar och placeringar på befattningar beslutas av Försvarsmakten. Vid anställning av militär tjänsteman inom Försvarsmakten gäller ett generellt undantag från anställningsförordningens regler om tillkännagivande av ledig anställning.

Före den 1 juli 1992 anställdes yrkesofficerare med fullmakt. Denna ordning upphörde att gälla genom förordningen (1992:538) om inrättande och indragning av vissa tjänster vid myndigheter som hör till Försvarsdepartementet. Överbefälhavaren och ställföreträdande överbefälhavaren har numera tidsbegränsade förordnanden. Övriga chefer har tillsvidareanställningar i botten med tidsbegränsade placeringar på chefsbefattningar. Tidsperioden kan variera bl.a. beroende av hur lång tid vederbörande har kvar till pension. Enligt huvudregeln gäller en period om sex år första gången och tre år vid omförordnande.

3.5.5 Rektorer, professorer och lektorer vid högskolor

En rektor anställs genom beslut av regeringen för högst sex år efter förslag av styrelsen för högskolan. Innan styrelsen avger sitt förslag skall den höra lärarna, övriga anställda och studenterna. Tidigare skulle högskolestyrelsens förslag till regeringen om rektor föregås av förslag från en valförsamling inom lärosätet. Numera får styrelsen mera fritt bestämma hur den skall höra lärare, övrig personal och studenter. Vid de lärosäten där man inte använder sig av valförsamlingar är det vanligt att den eller de kandidater som under beredningsfasen bedömts som mest aktuella presenteras vid stormöte med studenter och personal, innan styrelsen fattar sitt beslut. Det är ytterst sällan som regeringen går emot ett förslag som har lämnats av en enig styrelse.

Samtliga lärarbefattningar – däribland professorer och lektorer – inrättas av respektive högskolestyrelse och tillsätts genom beslut av högskolan, i regel rektor. Talan mot tillsättningsbesluten kan i den utsträckning som anges i 12 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) föras hos Överklagandenämnden för högskolan, vars beslut inte får överklagas. Lediga befattningar tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande där befattningarna utlyses lediga. Efter ansökningstidens utgång har högskolan möjlighet att inbjuda en person, som inte har sökt

84 Utnämning av högre domare

en ledig professur, att göra det. Den inbjudne behandlas då på samma sätt som andra sökande.

Före den 1 juli 1993 tillsattes flertalet befattningar som professorer av regeringen med fullmakt. Med hänsyn till vikten av att ge professorer den anställningstrygghet som kan vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning togs i samband med avskaffandet av fullmaktssystemet i högskolelagen (1992:1434) in en bestämmelse som innebar att en professor som anställdes utan tidsbegränsning fick skiljas från tjänsten endast av sådana skäl som är grund för avskedande. Denna bestämmelse har dock sedermera tagits bort. Allmänt tillämpliga regler i LAS tillämpas nu även på anställningar som professorer. Professorer skall anställas tills vidare. En professor får dock i vissa i högskolelagen särskilt angivna fall anställas för en bestämd tid. För lektorers anställningar gäller inga särregleringar i nu berörda hänseenden.

Tillsättningsärenden avseende anställningar som professorer och lektorer bereds i en fakultetsnämnd eller ett motsvarande organ som avger förslag till rektor. I beredningen ingår bl.a. inhämtande av yttranden från inom anställningens ämnesområde sakkunniga personer. Förslaget från fakultetsnämnden eller motsvarande organ skall ange den sökande som främst bör komma ifråga för anställningen. Om det finns särskilda skäl, får förslaget avse ytterligare sökande som bör komma ifråga och ordningen mellan dem. Fakultetsnämnden eller det motsvarande organet skall i förslaget redovisa sin bedömning av varje föreslagen sökandes skicklighet i förhållande till de bedömningsgrunder som gäller för anställningen. Redovisningen skall omfatta både skickligheten beträffande varje bedömningsgrund för sig och vid en sammanvägning av alla bedömningsgrunderna. Undantag härifrån gäller då det endast finns en sökande.

Högskollärarutredningen föreslog i betänkandet Lärare för högskola i utveckling (SOU 1996:166) att det skulle öppnas för en möjlighet för en fakultetsnämnd eller motsvarande organ att i visst fall föreslå annan än dem som sökt eller inbjudits att söka en ledig professur, dvs. en partiell återgång till en form av kallelseförfarande (s. 95). Detta skulle främst gälla forskare inom näringslivet som kunde befinna sig i en sådan position i förhållande till sin arbetsgivare och sin arbetsmiljö, att de inte kunde förväntas offentligt anmäla sitt intresse. Utredningen ansåg att det för sådana fall behövde etableras en alternativ rekryteringsväg, som inte byggde på vare sig ansökan eller anmälningsförfarande. Remissopinionen var i denna del delad. Flera instanser var negativa till utredningens förslag och underströk vikten av öppenhet vid tillsättningar. Förslaget ledde inte till någon ändring.

Utnämning av högre domare 85

3.5.6 Biskopar, domprostar och kyrkoherdar (tidigare ordning)

Av intresse att redovisa här är även den ordning som gällde till och med 1999 års utgång för tillsättning av biskopar, domprostar och kyrkoherdar.

Biskopar tillsattes med fullmakt av regeringen efter val. När en biskopsbefattning blev ledig förrättades val för att upprätta förslag till befattningen. Biskopsval, som inte avsåg tillsättande av ärkebiskop, förrättades av en valkorporation bestående av domkapitlets och stiftsstyrelsens ledamöter, präster som innehaft i stiftet inrättade prästanställningar samt särskilt utsedda elektorer för stiftets lekmän. I valet av ärkebiskop deltog även övriga stift. Förslaget upptog namnen på de tre personer som fått de högsta röstetalen. Vid lika röstetal skedde avgörandet genom lottning, om detta behövdes för att bestämma vilka som skulle föras upp på förslag.

Regeringen valde sedan bland de tre föreslagna. Vid tillsättningen beaktades sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten sattes främst om det inte fanns särskilda skäl för någonting annat. Strävan att öka jämställdheten mellan kvinnor och män betraktades som en av flera sakliga grunder som kunde fälla avgörandet när sökandena bedömdes vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga. Regeringen var inte skyldig att utse den person som fick flest röster, men valresultatet var en faktor som ingick i meritbedömningen. Tillsättningsärendet bereddes inom Kulturdepartementet som även hade att samråda med Statsrådsberedningen.

Övriga prästanställningar och vikariat på sådana anställningar tillsattes med förordnande, tills vidare eller för viss tid. Domprost tillsattes av regeringen efter ett ansökningsförfarande. Beredningen skedde i domkapitlet. Sedan domkapitlet prövat vilka sökande som var behöriga skulle domkapitlet ge kyrkoråden i varje församling i pastoratet tillfälle att yttra sig över dessa. Domkapitlet lämnade sedan över handlingarna avseende behöriga sökande med eget yttrande till regeringen. Även dessa tillsättningsärenden handlades inom Kulturdepartementet. I den mån det ansågs nödvändigt inhämtade departementet yttranden och referensmaterial utöver vad domkapitlet redan låtit inhämta. Det hände även vid något tillfälle att intervjuer hölls i departementet med vissa utvalda sökande. Samtliga handlingar – ansökningshandlingar och annat referensmaterial – sparades och utgör allmänna och offentliga handlingar.

Var tredje gång en befattning som kyrkoherde blev ledig i ett pastorat tillsattes den av domkapitlet. Vid övriga tillfällen tillsattes den i ett enförsamlingspastorat av kyrkorådet och i ett flerförsamlingspasto-

86 Utnämning av högre domare

rat av tillsättningsnämnden. Tillsättningen föregicks av ett ansökningsförfarande. Innan befattningen tillsattes, skulle kyrkorådet i varje församling i pastoratet ges tillfälle att yttra sig över de sökande.

3.5.7 Generaldirektörer och vissa andra myndighetschefer

Enligt regeringsformen ankommer det på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att tillsätta tjänster vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Redan vid mitten av 1960-talet hade delegeringen gått så långt att regeringen endast tillsatte chefer på byråeller enhetsnivå och uppåt. Under 1980- och 1990-talen har tillsättningsansvaret delegerats ytterligare. Regeringens utnämningar gäller i dag i huvudsak myndighetschefer.

I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef förordnas av regeringen för bestämd tid. I allmänhet sker detta första gången för en tid av sex år. Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, vanligtvis tre år.

Beslut om tillsättningar fattas av regeringen på föredragning av ansvarigt statsråd. Varje departement svarar för arbetet med rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. Samråd skall ske med Statsrådsberedningen, det departement vars verksamhetsområde i särskilt hög grad berörs av verksamheten hos den myndighet där den aktuella anställningen skall ske samt det departement från vilket verksamhetsområde den tilltänkte hämtas.

Vid tillsättning av myndighetschefer ligger initiativet helt hos regeringen och något ansöknings- eller anmälningsförfarande tillämpas i regel inte. Förfarandet är informellt och slutet. Intervjuförfarande förekommer och i vissa fall upprättas särskilda kravbeskrivningar. I några få fall anlitas extern konsult vid tillsättningsförfarandet.

Det har undantagsvis förekommit att myndighetschefer på en del mindre myndigheter, bl.a. vissa befattningar som museichefer, tillsatts efter ett öppet ansökningsförfarande som föregåtts av att anställningen utannonserats ledig.

Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse i dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom Regeringskansliet. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) utvecklar regeringen sin syn på hur rekryteringen till chefsbefattningar bör gå till enligt följande.

Chefsförsörjningen är, anges det, av vital betydelse för statsförvaltningen och den bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer i för-

Utnämning av högre domare 87

valtningen (s. 49 f.). Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad beredningsprocess inför utnämningar och åt balans i rekryteringen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer. Arbetet med att öka andelen kvinnliga myndighetschefer skall fortsätta. Ytterligare en grupp som behöver uppmärksammas är personer med utländsk bakgrund. För att skapa en bättre balans i rekryteringsbasen skall också fler chefskandidater aktivt sökas i andra samhällssektorer än den rent statliga. Vidare anges att rekryteringen av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande anges innebära att regeringen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga urvalet. Målet att rekrytera så kvalificerade ledare som möjligt inom statsförvaltningen skall uppnås genom att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män.

I två olika utredningar som gjorts på senare tid angående regeringens utnämningsmakt har särskilt framhållits vikten av öppenhet i rekryteringen.

Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i betänkandet I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att öppenheten skall tjäna två syften. Den skall bidra till att bredda rekryteringsbasen och den skall ge bättre möjligheter att bedöma – också i en offentlig debatt – hur utnämningsmakten utövas (s. 125 f.). Enligt kommissionen kan öppenhet främjas på olika sätt, men ett minimikrav är att Regeringskansliet håller en aktuell lista med chefstjänster, som väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra det allmänt känt när en tjänst är ledig och ge möjlighet för intresserade personer att anmäla sitt intresse. Enligt kommissionen skall det självklart stå regeringen fritt att välja en person utanför denna krets.

I Statskontorets rapport Det viktiga valet av verkschef – En jämförande studie av verkschefsutnämningar (rapport 1999:21) har en jämförelse gjorts av hur verkschefer rekryteras i Sverige med hur rekryteringen går till i några andra europeiska länder, nämligen Danmark, England och Nederländerna. Vid denna internationella jämförelse visar det sig bl.a. att förfarandet i Sverige är mindre transparent än i de övriga länderna. Statskontoret fann att det fanns skäl att pröva nya vägar för att öka öppenheten i regeringens utnämningspolitik (s. 55 f.). En väg som med goda resultat prövats i de studerade länderna var att

88 Utnämning av högre domare

regeringen tar råd inför enskilda utnämningsbeslut av någon form av fristående organ. Uppgiften för ett sådant ”utnämningsråd” skulle vara att bilda sig en uppfattning om och rangordna de mest kvalificerade kandidaterna. Rådet kunde, enligt Statskontoret, utses av regeringen och bestå av fyra-fem personer med hög integritet och ingående erfarenhet av såväl offentlig som ideell och privat verksamhet. I sitt arbete kunde rådet få hjälp av en professionell och för Regeringskansliet gemensam chefsförsörjningsfunktion.

3.6 Utländska förhållanden

3.6.1 Danmark

Utnämningsförfarandet

Danska domare utnämns av monarken (statschefen) efter förslag från justitieministern. Den senare har därvid det parlamentariska ansvaret för domarutnämningarna.

Samtliga anställningar som domare, med undantag för befattningen som president i högsta domstolen, tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Lediga anställningar kungörs i Statstidende och ansökningarna skickas till Justitieministeriet. Namnen på dem som söker en tjänst kan under vissa förutsättningar offentliggöras för övriga sökande eller organisationer vars medlemmar anses tillhöra det naturliga rekryteringsunderlaget för domare. En begäran om att få se namnen på de sökande skall vara skriftlig och lämnas in före ansökningstiden för anställningen i fråga har gått ut. En enskild sökande kan emellertid förhindra ett offentliggörande av samtliga namn.

Det danska tillsättningsförfarandet ändrades den 1 juli 1999 då en särskild tjänsteförslagsnämnd, Dommerutnævnelseråd, inrättades. Rådet har till uppgift att avge förslag till justitieministern i utnämningsärenden avseende samtliga ordinarie domarbefattningar. Rådet kan endast lämna förslag på en kandidat per anställning. Avsikten med detta är att Rådet därigenom skall ha ett avgörande inflytande på vem som utnämns till en viss domarbefattning. Rådets förslag på kandidat är emellertid inte helt bindande. Det skall vara möjligt för justitieministern att avvika från förslaget. Om så sker måste emellertid ministern underrätta Folketingets Retsudvalg. Om Rådet inte kan enas om en kandidat fattas beslut efter omröstning, vid vilken ordförandens röst är utslagsgivande. Rådets förslag skall vara motiverat och ange om omröstning har skett i ärendet. Om skiljaktiga meningar förekommit skall dessa redovisas. Förslaget är offentligt.

Utnämning av högre domare 89

Rådet består av sex medlemmar, varav en højesteretsdommer (tillika ordförande i Rådet), en landsdommer (hovrättsdomare), en byretsdommer (underrättsdomare), en advokat och två representanter för allmänheten. Ledamöterna utnämns av justitieministern. När det gäller domarna utses de efter förslag från Högsta domstolen, de två landsretterna och den danska domarföreningen. Advokaten utnämns efter förslag från Advokatrådet (advokatsamfundet). Ledamöterna som representerar allmänheten nomineras av Amtrådsforeningen i Danmark, kommunernas Landsforening och Dansk Folkeoplysnings Samråd samt av Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner i förening. Ledamöter i Folketinget, amtsråd eller kommunstyrelser kan inte vara medlemmar av Rådet. Ledamöterna utses på fyra år utan möjlighet till omval. För varje ledamot skall finnas en suppleant.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som har en juridisk kandidatexamen kan utnämnas till domare. För att utnämnas som hovrätts- eller underrättsdomare eller som domare i Sø- og Handelsretten krävs i regel att den sökandes lämplighet för domarämbetet har varit föremål för bedömning i landsretten (hovrätten), dvs. att denna domstol har godkänt den sökandes skicklighet som domare. För den som skall utnämnas till ledamot i högsta instans krävs att denne visat sig vara lämplig att ta säte i denna domstol. Bedömningen sker genom att kandidaten får votera först i minst fyra mål i domstolen (43 § retsplejeloven). Först sedan kandidaten fullföljt detta krav kommer utnämning att kunna ske. Traditionen med att högsta domstolens domare skall ha klarat voteringsprov är över tvåhundra år gammal.

Tillsättning av domartjänster skall ske efter en samlad värdering av de sökandes kvalifikationer för aktuell anställning. Särskild vikt skall läggas på sökandenas juridiska meriter och personliga egenskaper. Även bredden av de juridiska erfarenheterna skall beaktas, liksom det förhållandet att det vid domstolarna bör finnas domare med olika juridisk bakgrund.

Traditionellt rekryteras danska domare bland domarfullmäktige och anställda i Justitiedepartementet.

90 Utnämning av högre domare

3.6.2 Finland

Utnämningsförfarandet

Ordinarie domare utnämns av Finlands president efter förslag från Statsrådet och enligt ett i lag (lagen om utnämning av domare) bestämt förfarande.

Domaranställningar kungörs lediga och man antingen söker dem eller anmäler sig till dem hos den domstol som kungjort anställningen. Skälet härför är att ett ledigförklarande av domarbefattningarna anses vara det bästa sättet att garantera öppenhet i förfarandet. De flesta ordinarie domartjänster skall tillsättas efter ansökan och är s.k. ansökningstjänster. Anställning som domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, även befattningen som domstolens president, tillsätts efter anmälan och är s.k. anmälningstjänster. I fråga om offentligheten är tillsättningsförfarandet detsamma oavsett hur anställningen kategoriseras, dvs. offentlighet är huvudregeln.

Vid anställning som ledamot i de två högsta instanserna offentliggör den domstol där tjänsten finns att den är ledig. Anmälan till en sådan tjänst sker skriftligen före utgången av en i kungörelsen utsatt tid hos den aktuella domstolen. Genom ett sådant förfarande möjliggörs en offentlig debatt om dem som anmält sig till tjänsterna. Till anmälan skall fogas behövliga uppgifter, bland annat matrikelutdrag. Domstolen lämnar en skriftlig motiverad framställning till Statsrådet som föredrar utnämningsärendet för republikens president. Framställningen beslutas i domstolens plenum och innehåller en redogörelse för de urvalskriterier som den grundar sig på. Det bör framgå av framställningen varför den föreslagna kandidaten har ansetts vara den mest meriterade för anställningen i fråga. Presidentämbetena i de högsta instanserna tillsätts utan att en sådan framställning skett. Utnämning av domstolscheferna i högsta instans sker i stället på grundval av ett förslag till avgörande som tas fram av Statsrådet.

Vid tillsättning av övriga anställningar som ordinarie domare bereds ärendena av en nyinrättad nämnd, Domarförslagsnämnden, bestående av en majoritet av domare. Nämnden är en myndighet inom Justitieministeriets förvaltningsområde, men är oberoende av ministeriet. Nämnden lämnar skriftligt motiverade framställningar (förslag) i utnämningsärendena som tillställs Statsrådet för föredragning för republikens president. De båda högsta domstolarna har också getts en möjlighet att begära in ett utlåtande från nämnden i fråga om dem som anmält sig till en anställning som justitieråd eller förvaltningsråd. Förslagen är offentliga.

Utnämning av högre domare 91

Domarförslagsnämnden består av tolv ledamöter, varav merparten skall vara domare. Det skall även finnas en åklagare, en advokat och en företrädare för den juridiska forskningen och undervisningen bland ledamöterna. Den lagstiftande makten och regeringen är inte representerade i nämnden. Skälet härför anges vara att den parlamentariska tillsynen över domarutnämningarna är ett led i den grundlagsenliga processen när republikens president fattar sina beslut. Nämndens uppgift är dessutom att inom utnämningssystemet se till att sakkunskap som garanterar domstolarnas oberoende är det viktigaste kriteriet vid utnämning av domare. En av Högsta domstolens ledamöter skall vara ordförande i nämnden. Denne väljs av domstolen. En av Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, som väljs av den domstolen, skall vara vice ordförande i nämnden. Av övriga domarledamöter skall en vara hovrättspresident, en överdomare vid en förvaltningsdomstol (länsrätt), en tingsrättslagman, en hovrättslagman eller hovrättsråd, en tingsdomare, en förvaltningsrättsdomare (domare i länsrätt) och slutligen antingen en förvaltningsrättsdomare eller en domare vid specialdomstol. Samtliga ledamöter tillsätts för en period om fem år av Statsrådet. De skall ha en personlig ersättare. De ledamöter som är domare utses på följande sätt. De båda högsta domstolarna utser, som nämnts ovan, sin respektive ledamot i nämnden. Hovrättspresidenterna och överdomarna i förvaltningsdomstolarna utser inom respektive grupp vem som skall representera dem i nämnden. Ersättare för dessa ledamöter utses på samma sätt. Högsta domstolen utser en företrädare för hovrättslagmännen och hovrättsråden, en företrädare för lagmännen vid tingsrätterna och en företrädare för tingsdomarna samt ersättare för dessa. Högsta förvaltningsdomstolen utser en företrädare för förvaltningsdomarna och en företrädare för förvaltningsdomarna eller domarna i specialdomstolarna samt ersättare för dessa. Meningen är att de allmänna urvalskriterierna i lagen om utnämning av domare skall tillämpas vid valet av de ledamöter som inte är domare i högsta instans eller hovrättspresident eller överdomare. De båda högsta domstolarna utser därför dubbelt så många kandidater till ledamöter och ersättare än det antal som kommer att tillsättas. Högsta förvaltningsdomstolen bestämmer om den ställer två förvaltningsdomare eller en sådan och en specialdomstolsdomare på förslag. I förarbetena har det emellertid uttalats att det är viktigt att specialdomstolarna åtminstone får en ersättarplats. Finlands Advokatförbund och riksåklagaren utser vilka som skall vara dessa båda gruppers ledamot och ersättare i nämnden. Vid valet skall vikt läggas vid att åklagaren i fråga har praktisk erfarenhet av sådant arbete och att advokaten skall vara en medlem av advokatförbundet som regelbundet uppträder i domstol. Justitieministeriet väljer, efter att ha hört de behöriga forsknings- och undervisningsinstitutio-

92 Utnämning av högre domare

nerna, en ledamot och ersättare som företräder detta område. Eftersom det finns flera sådana institutioner har man valt att låta ministeriet utse denna ledamot utan att ett antal kandidater ställs upp på förslag från institutionernas sida. Även för dessa tre grupper skall ett dubbelt antal kandidater ställas upp. Nämndens sammansättning bör vara så opartisk som möjligt med hänsyn till regionala aspekter, ålder, kön och språk. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst åtta ledamöter eller ersättare är närvarande.

Innan nämnden lämnar sin framställning i ett utnämningsärende begär den in utlåtande om de sökande från den domstol som har förklarat anställningen ledig. I fråga om tingsrättsdomare begär nämnden även in utlåtande från den tingsrätt där domaren skall tjänstgöra. Avsikten med detta förfarande är att ge domstolarna en möjlighet att påverka utnämningarna. Domstolsutlåtandena skall därför ha en stor betydelse i urvalsprocessen. Domstolens utlåtande skall ta ställning till vilken av de sökande som är mest kompetent och som därför bör utnämnas. Ställningstagandet skall vara motiverat i detalj och utgå från i lag fastställda behörighetsvillkor och utnämningskriterier. Nämnden kan även hämta in andra utlåtanden och utredningar samt höra de sökande och sakkunniga. Den skall även kunna ta in utredningar om de sökandes lämplighet t.ex. för en chefstjänst vid en större domstol. Innan framställningen lämnas in bereds de sökande tillfälle att yttra sig över de utlåtanden som inhämtats under beredningen. I vilken utsträckning utredningar, utlåtande och andra handlingar skall vara offentliga regleras i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet av den 1 december 1999, varvid huvudregeln är att offentlighet gäller. De sökande lämnar sina yttranden direkt till nämnden. I vilken sammansättning domstolarna, med undantag för de högsta domstolarna, lämnar sina utlåtande över de olika sökande regleras i 10 § lagen om utnämning av domare. Sammansättningen varierar beroende på domstolsslag. Hovrätterna lämnar t.ex. sina yttranden i en sammansättning bestående av presidenten, hovrättslagmännen och två ledamöter som utses av plenum för ett år i sänder. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen lämnar sina utlåtanden i plenum.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Finland fick en ny grundlag i mars 2000 och samtidigt reformerades förfarandet för utnämningar av ordinarie domare. Domarkarriären har i Finland hittills varit relativt sluten. Ambitionen är att genom det nya utnämningsförfarandet skapa en öppnare domarbana. Domstolserfarenhet skall inte längre vara det enda kriteriet vid utnämningar utan även

Utnämning av högre domare 93

andra jurister bör få en reell möjlighet att få en domartjänst. Skicklighetskriteriet betonas.

Behörighetsvillkoren för anställning som domare är att vederbörande är en rättrådig, finsk medborgare som har avlagt juris kandidatexamen och som genom sin tidigare verksamhet visat sig ha de insikter i de uppgifter som hör till tjänsten och de personliga egenskaper som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter. Domare vid de högsta domstolarna skall dessutom ha utmärkta lagkunskaper och skall väl uppfylla kraven för behörighet till domarämbete. Presidenten i dessa båda domstolar skall ha ledarskapsförmåga.

3.6.3 Island

Utnämningsförfarandet

Utnämningsförfarandet för isländska domare skiljer sig beroende på om det är fråga om en anställning i högsta instans eller i underrätt (Island har ett tvåinstans förfarande). I båda fallen söks anställningarna.

Utnämningarna av domare till Islands högsta domstol sker av republikens president på förslag av justitieministern. Högsta domstolens yttrande över sökandenas kvalifikationer skall alltid inhämtas. Formellt sett är presidenten inte bunden av ministerns förslag, men på grund av regleringen i grundlagen av presidentens ansvarsområde skulle ett avslag från dennes sida vara utan praktisk betydelse.

Underrättsdomarna utnämns av justitieministern efter förslag från en särskilt förslagsnämnd som bereder dessa ärenden. Nämnden består av tre ledamöter som utnämns av justitieministern för en tid av tre år. Förslag på ledamöter lämnas av den högsta domstolen, Islands domarförening samt advokatsamfundet. Detta betyder i praktiken att två av ledamöterna är domare. Den ledamot som föreslås av Högsta domstolen är nämndens ordförande.

När ansökningstiden för en anställning som domare i underrätt har gått ut skickar departementet över ansökningarna till förslagsnämnden. Nämnden begär in uppgifter om den sökande och tar in referenser. Nämnden skickar därefter tillbaka ansökningshandlingarna till departementet tillsammans med ett motiverat utlåtande över de sökande. I detta bedöms varje sökandes kompetens för befattningen i fråga samt ges ett förslag på vem som bör utnämnas. Nämnden kan vid behov rangordna de sökande. Skiljaktiga meningar kan också redovisas. Nämndens förslag skall vara motiverat men är inte formellt bindande för justitieministern.

94 Utnämning av högre domare

Domstolscheferna i underrätterna utses av justitieministern för en tid av fem år. Om det i domstolen finns minst tre ordinarie domare väljer dessa en av dem att utöva ämbetet och lämnar förslaget till ministern, som utser denne. Domstolens förslag är dock inte bindande för ministern. I de fall där domstolen bara har två domare och dessa inte kan enas om vem av dem som skall vara domstolschef lämnas förslaget till ministern av Domstolsrådet. Domstolsrådet består av fem ledamöter som utnämns av justitieministern. Två av ledamöterna skall vara underrättsdomare och föreslås av dessa och två skall vara domstolschefer i underrätt och föreslås av domstolscheferna. Den femte ledamoten utnämns utan särskilt förslagsförfarande av ministern och skall inte vara en tjänstgörande domare. Ledamöterna utnämns på fem år. Rådet har bl.a. i uppgift att ansvara för domstolarnas ekonomi, bestämma antalet domare i de enskilda domstolarna, utarbeta riktlinjer om koordinering av domstolarnas arbetssätt och att uppträda inför myndigheter och andra instanser som representant för underrätterna gemensamt. Domstolsrådet väljer själv vem som skall vara dess ordförande.

Det finns två specialdomstolar på Island, Landsdómur och Félagsdómur, som har uppgifter inom avgränsade och konkreta områden och vars domare utnämns på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Landsdómur behandlar mål som parlamentet (Altinget) beslutar att föra mot ministrar på grund av deras ämbetsutövning, dvs. domstolen är en form av riksrätt. I domstolen sitter femton domare, bland annat de fem äldsta domarna i Högsta domstolen, chefen för Reykjavíks herredsrett (retspræsidenten) och professorn i förvaltningsrätt vid Islands universitet. Dessa ledamöter har samtliga suppleanter. Suppleanterna för domarna från Högsta domstolen och professorn väljs av Högsta domstolen respektive universitetet. Rättspresidentens suppleant är dock den domare där som har den längsta tjänstgöringstiden. Resterande åtta domare i Landsdómur samt suppleanter för dessa väljs av parlamentet för en tid av sex år. Félagsdómur (Arbetsdomstolen) dömer i arbetsrättsliga mål enligt en särskild lag om arbetskonflikter. Domstolen består av fem ledamöter som utses av arbetsministern och arbetsmarknadens parter. En ledamot föreslås av Arbetsgivarföreningen och en av LO från fackföreningarna. Den tredje ledamoten föreslås av arbetsministern utifrån en grupp på tre personer som har utpekats av Högsta domstolen. De övriga två föreslås av Högsta domstolen, varav den ena särskilt nomineras som ordförande i Arbetsdomstolen. Om en arbetsgivare som är part i målet inte är medlem av Arbetsgivareföreningen skall denna domare i stället utses av parten i fråga. Om denne inte gör detta utnämner domstolens ordförande denna ledamot. Motsvarande

Utnämning av högre domare 95

gäller om parten i målet är en arbetstagare som inte är medlem av en fackförening.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som Islands högsta domstol har uttalat som kvalificerad att vara domare i domstolen kan utnämnas till domare där.

Kvalifikationskraven för en domare i högsta instans är, utöver juris kandidatexamen eller motsvarande universitetsexamen, följande. Vederbörande skall vara minst 35 år och myndig isländsk medborgare som inte är försatt i konkurs. Han eller hon skall ha den fysiska och psykiska hälsa som befattningen kräver och inte ha gjort sig skyldig till straffbar gärning eller ha ett sådant rykte eller sådana personliga egenskaper som kan rubba allmänhetens förtroende för domarkåren. Vidare krävs tre års tjänstgöring som underrättsdomare, advokat, professor i rättsvetenskap, polischef, chefsåklagare eller biträdande sådan eller på vissa andra juridiska befattningar på statlig eller kommunal nivå. Dessutom skall ett blivande justitieråd uppfylla de krav på erfarenhet och yrkeskunskap som kan ställas på en domare i Högsta domstolen. Den som är eller har varit gift med en tidigare utnämnd tjänstgörande domare eller den som är släkt med en sådan antingen direkt eller genom giftermål kan inte utnämnas till domare i högsta instans.

Samma behörighetsvillkor, bortsett från ålder och arbetserfarenhet gäller för domare i underrätt. Dessa skall vid utnämningen ha fyllt minst 30 år och ha minst tre års erfarenhet som altingsmand (parlamentsledamot) eller som fast anställd advokat eller jurist med juridiska arbetsuppgifter i statlig eller kommunal verksamhet.

3.6.4 Norge

Utnämningsförfarandet

Norska domare utnämns av kungen i statsrådet, dvs. regeringen, efter förslag från justitieministern. Den senares förslag är offentligt i den del det avser den för utnämning föreslagnes namn, titel, adress, ålder, utbildning och tidigare anställningar. Dessförinnan har ansökningarna behandlats av Justitiedepartementet och, med undantag för anställningar som domare i högsta instans, i ett särskilt rådgivande organ för domarutnämningar (Det Rådgivende Organ vedrørande Dommerudnævnelser), som inrättades på försök år 1990 och som permanentades år 1993. Rådet består av tre medlemmar, varav en representerar den

96 Utnämning av högre domare

norska domarföreningen, en det norska advokatsamfundet och en Norges Juristforbund. Ledamöterna i rådet utnämns av Justitiedepartementet för en tvåårsperiod. Rådet begär in utlåtande om de sökande men företar inte intervjuer. Det lägger inte heller fram något skriftligt motiverat förslag utan avger muntliga omdömen om de sökande. Rådets förslag, som normalt avser endast en kandidat och som enbart är rådgivande, ingår som en del av Justitiedepartementets beslutsunderlag vid utnämningar av domare i byrett (underrätt) och lagmansrett (hovrätt). Rådets förslag är inte offentligt och delges inte heller de sökande.

Samtliga lediga domartjänster, dvs. även dem i Høyesterett, utannonseras och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Ansökningarna skickas till Justitiedepartementet, som vidarebefordrar dessa till Rådet, om det är fråga om en tjänst i byrett eller lagmansrett. Ansökningarna behandlas därefter parallellt i departementet och hos Rådet under vilken referenstagning äger rum. Intervjuer av sökande förekommer enbart hos departementet. Vid dessa är det vanligt att chefen för den berörda domstolen är närvarande. Domstolschefen har emellertid ingen formell rätt att ange sin inställning även om denne kan tillfrågas om sin åsikt om de sökande. Departementet är inte heller skyldigt att rådfråga Rådet men detta sker i praktiken alltid. Om departementet avser att frångå Rådets förslag på kandidat kontaktas Rådets ordförande. Det slutliga avgörandet ligger dock hos justitieministern eller dennes statssekreterare. Oftast följs departementets förslag, men det har hänt att ministern har frångått detta.

Förfarandet vid tillsättning av en befattning som domare i högsta instans är något annorlunda i så måtto att det rådgivande organet inte deltar i detta. Innan förslag på kandidat lämnas till regeringen inhämtas Høyesteretts inställning. Departementet skickar därvid över samtliga ansökningar till domstolen, som behandlar dessa i plenum. Därefter sker en direkt, men informell, kontakt mellan justitieministern och högsta domstolens ordförande vid vilken den senare muntligen redogör för domstolens uppfattning om vem som bör eller inte bör utnämnas. Stor vikt läggs vid domstolens inställning när det gäller att utnämna dess domare.

Systemet av utnämning av domare i Norge karaktäriseras som ickeoffentligt, utom i de delar det avser vilka som sökt en domarbefattning (s.k. søkerlister) och vem justitieministern föreslår för utnämning. Det föreligger för närvarande förslag att införa möjlighet att begränsa offentligheten när det gäller uppgifter om vilka som sökt en offentlig anställning (Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Utnämning av högre domare 97

Behörighetskrav för högre domarämbeten

För att kunna utnämnas till domare krävs att personen i fråga är norsk medborgare, ekonomiskt vederhäftig (solvent) och har avlagt juridisk examen. Den som utnämns bör även ha bredast möjliga yrkeserfarenhet. För anställning som domare i Høyesterett och som lagman krävs vidare att man har fyllt 30 år och att man har det högsta betyget i sin juridiska examen, nämligen laudabilis. För tjänst som domare i hovrätt, s.k. lagdommer, måste man ha fyllt 25 år och åtminstone ha avlagt juridisk examen med näst bästa betyg; haud illaudabilis. Tillsättningen sker efter en skicklighetsbedömning vid vilken stort avseende fästs vid praktisk arbetslivserfarenhet. God analytisk förmåga och förmåga att uttrycka sig skriftligen och muntligen beaktas också. Goda språkkunskaper (i synnerhet i engelska) anses ge ett försteg.

Jurister från samtliga juridiska yrken är behöriga att söka en domaranställning. Det finns inget krav på att den som utnämns till en högre domartjänst skall ha tjänstgjort som domare tidigare. Detta är dock inte helt ovanligt. Flera av domarna i högsta domstolen har således varit domare i lägre instans innan de blev ledamöter i den högsta instansen.

Den norska Domstolskommisjonens förslag

Våren 1996 tillsattes i Norge en kommitté (Domstolskommisjonen) med uppdrag att bl.a. utreda domstolarnas administrativa ställning, erfarenheterna av reformen av systemet för utnämning av domare samt disciplinära förfaranden mot domare. Kommitténs direktiv utvidgades sedermera till att även omfatta en utredning av systemet med tidsbegränsade domarförordnanden samt om domarnas bisysslor.

Utredningsuppdraget redovisades den 27 maj 1999 och är för närvarande föremål för behandling inom Justitiedepartementet. Kommittén utvärderade i sitt betänkande (Domstolene i samfunnet, NOU 1999:19) bl.a. olika alternativa utnämningsorgan till dagens ordning där regeringen utnämner domarna. Utnämningsmakten skulle t.ex. i stället kunna läggas helt eller delvis hos Stortinget, hos domstolarna själva, hos ett nyinrättat statligt organ som står fritt i förhållande till såväl domstolarna som regeringen och Stortinget eller man skulle kunna låta domartillsättningarna följa det system som gäller för statliga tjänstetillsättningar i övrigt i Norge med ett särskilt tillsättningsråd sammansatt av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter (dvs. ett korporativt system). Kommittén kom emellertid fram till att inget av dessa alternativ skulle tillvarata de allmänna hänsyn och principer som bör ligga till grund vid

98 Utnämning av högre domare

utnämningar av domare, inte minst principerna om domstolarnas självständighet i dömandet och en demokratisk utnämningsprocess.

När det gäller alternativet att lägga utnämningsmakten, helt eller delvis, hos parlamentet uttalade kommittén att det som först och främst talade för en sådan ordning var demokratiska hänsyn. Kommittén ansåg emellertid att parlamentet som utnämningsorgan skulle kunna innebära en fara för partipolitiskt grundade domarutnämningar, eller i vart fall att allmänheten skulle uppfatta dem som sådana, eftersom Stortingets val av medlemmar i olika organ oftast sker på partipolitiska grunder. Även om ett sådant förfarande undveks i fråga om domarutnämningarna skulle det likväl i efterhand vara svårt att avgöra om en domarutnämning ändå skett efter sådana urvalsprinciper. Med hänsyn till Stortingets karaktär av ett stort, kollegialt, politiskt organ skulle det inte heller, enligt utredningen, kunna garanteras att domarutnämningarna ägde rum i full enighet. Kommittén menade att det med Stortinget som utnämningsorgan således fanns en risk för att domarna skulle komma att uppfattas, om inte nödvändigtvis som representanter för politiska grupperingar, så i vart fall som personer med nära anknytning till de politiska partier eller grupperingar som stödde deras utnämning. Oavsett riktigheten av en sådan uppfattning skulle det kunna medföra att allmänhetens tillit till domstolarnas opartiskhet påverkades negativt. Detta ansågs i synnerhet vara fallet i fråga om utnämningar till högsta domstolen, som kunde förväntas ådra sig särskild uppmärksamhet. Kommittén ansåg inte heller att det fanns någon anledning att införa en ordning där både den lagstiftande och den verkställande makten hade inflytande över domarutnämningarna. En sådan ordning kunde, enligt kommittén, ha skäl för sig i USA, där presidenten inte är parlamentariskt ansvarig för sina utnämningar, men inte i ett land där statsskicket bygger på parlamentarism. Vidare skulle även ett sådant medinflytande över utnämningarna från parlamentets sida innebära en risk för politiserade utnämningar.

Kommittén var inte heller positivt inställd till ett förfarande där domstolarna fick utnämningsmakten eller där denna lades på ett särskilt från såväl domstolarna som regering och riksdag helt fristående utnämningsorgan. Det senare alternativet bedömdes vara helt främmande för norskt statsskick. När det gäller domstolarna som utnämningsorgan ansåg man att det fanns en risk att dessa, med en sådan självrekrytering, med tiden skulle komma att utvecklas till en stat i staten utan någon form av demokratisk styrning. Ett sådant utnämningssystem skulle också kunna komma att bidra till en minskad bredd i rekryteringen till domartjänsterna.

Kommittén föreslog i stället att domarna även i fortsättningen skulle utnämnas av kungen i statsrådet (dvs. av regeringen). Regeringens

Utnämning av högre domare 99

utnämningsmakt skulle emellertid begränsas såväl formellt som reellt genom inrättandet av ett nytt starkt externt förslagsorgan som skulle lämna förslag på kandidater till domartjänsterna. Förslag borde lämnas avseende tillsättning av samtliga domartjänster med undantag för befattningen som ordförande (justitiarius) i Høyesterett. Regeringens valfrihet skulle begränsas såtillvida att den inte får utnämna annan sökande till tjänsten än en av dem som föreslagits av organet, med mindre än att organet på regeringens begäran har gjort en särskild värdering av den aktuelle sökanden. Kommittén menade att en ordning med regeringen som utnämningsorgan kopplat till ett förstärkt förslagsförfarande var den som bäst tillvaratog hänsynen till såväl parlamentariskt ansvar som domstolarnas självständighet samtidigt som man skulle uppnå en professionell och effektiv urvalsprocess.

Förslagsorganet föreslås bestå av sju ledamöter som väljs på fyra år med möjlighet till omval vid ett tillfälle. Två av ledamöterna skall vara representanter för allmänheten, tre vara domare representerande samtliga tre instanser och två vara jurister som är verksamma utanför domstolarna och som har en bred kontaktyta. När det gäller de två sistnämnda ansåg utredningsmajoriteten att båda dessa borde representera dem som använder domstolarna, dvs. vara advokater. En minoritet av kommitténs ledamöter var emellertid av den uppfattningen att en av dem borde vara en offentligt anställd jurist. De ledamöter som skall representera allmänheten föreslås bli utsedda av Stortinget och övriga fem ledamöter av regeringen. Regeringen skall också bestämma vem som skall vara ordförande och viceordförande i förslagsorganet. Med en sådan sammansättning ansåg kommittén att man tillförsäkrade förslagsorganet en domstolsfacklig kompetens samtidigt som användaroch samhällsintressena tillvaratogs. Regeringen skulle vid val av domarrepresentanterna t.ex. kunna ta emot förslag från Høyesteretts plenum, domare i övriga instanser eller den norska domarföreningen. Vid valet av de två juristerna som inte är domare bör de organisationer som organiserar de aktuella yrkesgrupperna kunna lämna förslag på lämpliga kandidater. Någon formell förslagsrätt eller skyldighet för regeringen att samråda föreslås emellertid inte. Det nämns särskilt att representanterna för allmänheten inte samtidigt bör vara ledamöter av Stortinget.

I förslagsorganets uppgifter skall ingå att behandla inkomna ansökningar på ungefär samma sätt som det rådgivande organet gör i dag, med det tillägget att det nya organet även skall kunna intervjua sökande. Förslagsorganets förslag skall innehålla en motivering samt en rangordning av de kandidater som det föreslår skall komma ifråga för anställningen. I normala fall skall tre kandidater sättas upp på förslag till varje anställning. Vid de tillfällen där flera anställningar skall

100 Utnämning av högre domare

tillsättas vid en domstol bör så pass många sättas upp på förslag att det även vid tillsättningen av den sista anställningen finns tre personer för regeringen att välja mellan. För det fall färre än tre sökande sätts upp på förslag till en anställning skall detta motiveras. Förslaget skall, tillsammans med redogörelser för vad som framkommit vid eventuella intervjuer med de sökande, referenshandlingar och annat material på vilket beslutet grundats, skickas till departementet. Förslagen, men inte skälen för dessa, föreslås vara offentliga i och med att de överlämnas till departementet.

I dag sker behandlingen av ansökningarna såväl i det rådgivande organet som i departementet. Kommittén lämnade inget förslag om hur utnämningsärendena borde behandlas i departementet i ett framtida system. Anledningen härtill var att frågor om intern organisering av departementen inte ligger inom Stortingets ansvarsområde och en ändring av organisationen föranleder därför inte någon reglering i lag. Kommittén menade emellertid att man i största möjliga mån borde undvika en försenande dubbelbehandling t.ex. genom att det företas intervjuer av sökande m.m. även i departementet. Offentligheten i listan över dem som söker en anställning som domare föreslogs bli något utvidgad så till vida att den, utöver namn, yrkestitel och adress, även bör vara offentlig i fråga om ålder, utbildning och tidigare anställningar (jfr dock Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Särskilt om utnämningsförfarandet för domare i Høyesterett

För närvarande är inte det rådgivande organet involverat vid tillsättningarna av domare i den högsta instansen, utan samråd sker med domstolen inför utnämning av domare till denna. Domstolskommisjonen diskuterade om man borde ge parlamentet ett inflytande över dessa domarutnämningar i framtiden. Man kom emellertid fram till att en ordning där regeringen inhämtade ett icke-bindande yttrande från Stortinget var främmande för det norska parlamentariska systemet. Om Stortinget å andra sidan skulle godkänna utnämningarna av høyesterettsdomare skulle det innebära att parlamentet faktiskt styrde utnämningarna av dessa. Faran för att dessa domarutnämningar därmed skulle komma att bli politiserade var i så fall lika stor som om Stortinget ensamt utnämnde domarna. Kommittén förutsatte att det inte i Norge fanns någon önskan om att domarna i högsta instans skall ha en partipolitisk profil eller att partipolitiska överväganden skulle ligga till grund för besluten i Høyesterett. Utnämningarna av domarna till denna domstol borde därför även i fortsättningen ske av regeringen.

Utnämning av högre domare 101

När det gäller frågan om dessa tillsättningsärenden borde beredas på ett annat sätt än som föreslogs bli fallet med övriga domartjänster anförde kommittén att domstolens konstitutionella särställning (vissa författningsmässiga funktioner) kunde tala för en annan ordning. Invändningar kunde i synnerhet resas mot det förhållandet att förslag på kandidater skulle komma att lämnas av ett organ i vilket det bl.a. ingick domare från de lägre instanserna. Kommittén ansåg emellertid att det är domstolens dömande verksamhet som är dess helt dominerande funktion och att det därför är önskvärt att domstolens domare väljs ut efter samma sorts kriterier som landets övriga domare. Detta talade för att förslagsorganet borde medverka även vid urval av domare till tjänsterna i högsta instans. Det enda andra alternativ som kunde vara aktuellt var att domstolen själv yttrade sig i dessa ärenden till regeringen. Kommittén ansåg emellertid inte att det var lämpligt att undanta tjänsterna i högsta instans från den reform som tillskapandet av det nya förslagsorganet innebar. Ett sådant undantag skulle kunna inverka menligt på allmänhetens tillit till domstolens ledamöter.

Kommittén föreslog därför att även anställningarna som domare i Høyesterett (med undantag för ordförande) skulle omfattas av det nya förslagsförfarandet, men att domstolens ytttranderätt samtidigt skulle bevaras. Ett sådant yttrande borde dock inte avges förrän efter det att förslagsorganet lämnat sitt förslag i tillsättningsärendet. Yttrandet lämnas av domstolens ordförande och kan efter dennes fria skön innehålla såväl en rekommendation av en eller flera av de sökande som ett mer allmänt hållet yttrande om ordförandens kännedom om kandidaterna eller andra förhållanden som bör ha betydelse vid tillsättningen. Detta yttrande skall inte vara offentligt. Hittills har domstolens yttranden i tjänstetillsättningsärenden lämnats muntligen av justitiarius till justitieministern.

3.6.5 England och Wales

Utnämningsförfarandet

I England utövas den dömande verksamheten av såväl juristdomare (yrkesdomare) som s.k. fredsdomare för vilka det inte ställs krav på juridisk utbildning. De senare verkar i de domstolar som kallas Magistrates´ Courts. Nedanstående skildring avser yrkesdomarna. Juristdomarna kan i sin tur utöva sitt ämbete på heltid eller deltid. Deltidsdomare fortsätter vid sidan av domaruppgifterna att arbeta med sin ordinarie juridiska verksamhet. Anställningarna som domare i

102 Utnämning av högre domare

Överhuset (House of Lords), i Court of Appeal och i High Court är att betrakta som högre domartjänster.

Engelska heltidsdomare utnämns, med undantag för District Judges (underrättsdomare), av monarken. Utnämningarna av domarna i Överhuset och i Court of Appeal samt vissa chefsdomartjänster (Heads of Divisions of the Supreme Court) sker på förslag av premiärministern, som i sin tur rådfrågar Lordkanslern. I övriga fall är det Lordkanslern som lämnar förslag på vem som skall utnämnas. Denne utnämner även District Judges. Engelska domartjänster som innehas på deltid utnämns antingen av monarken eller av Lordkanslern. Lordkanslern har även en lagstadgad rätt att förordna innehavare av vissa lägre domartjänster eller andra lämpliga yrkesverksamma jurister att tillfälligt tjänstgöra på brottmålsavdelningen i Court of Appeal eller i High Court.

Tillsättning av yrkesdomare sker efter ansökan utom såvitt avser anställningarna i de högsta domstolarna, dvs. House of Lords och Court of Appeal, samt tjänsterna som Head of Division. Tidigare omfattades även anställningarna som domare i High Court av ett kallelseförfarande. Sedan början av år 1998 utannonseras emellertid anställningarna som High Court Judge och den som är intresserad av och behörig för en sådan befattning kan söka den. Lordkanslern har emellertid förbehållit sig rätten att även kunna föreslå en icke sökande för utnämning till domare i High Court (dvs. ett slags kombinerat ansöknings- och kallelseförfarande). När det gäller de rena kallelsetjänsterna är det möjligt att lämna en intresseanmälan till Lordkanslerns kansli. Varken namnen på dem som söker en anställning som domare eller på dem som anmäler sitt intresse för en sådan är offentliga.

Beredningen av ansökningsärendena sker av en särskild avdelning i Lordkanslerns kansli (Lord Chancellor´s Office). Den kandidat som Lordkanslern anser vara den bäst kvalificerade utnämns i praktiken. Detta gäller för övrigt även vid tillsättningarna av de högsta domarbefattningarna, eftersom premiärministerns förslag i dessa utnämningsärenden bygger på en rekommendation från Lordkanslern. Lordkanslerns val sker efter referenstagning och konsultationer. Upplysningar om och förslag på presumtiva domarkandidater samlas systematiskt in bl.a. vid årliga besök i landets domkretsar. Yttranden avseende de sökandes lämplighet för domaryrket (både på det yrkesmässiga och personliga planet) inhämtas ex officio såväl från representanter för domarkåren (heltidsdomarna) som från advokatkåren. Dessa yttranden, som ju lämnas av juristkollegor, tillmäts stor betydelse och kan lämnas både i muntlig och skriftlig form. Muntliga yttranden antecknas och bevaras. Yttrandena är konfidentiella, men det finns en möjlighet för den sökande att få en muntlig sammanfattande redogörelse avseende

Utnämning av högre domare 103

den allmänna uppfattningen om dennes lämplighet för domaryrket. Intervjuer förekommer också. Under beredningen avseende de högre domarämbetena rådfrågas dessutom domarna i dessa domstolar om kandidatens lämplighet innan denne rekommenderas för utnämning. Möten med domarna i de högsta domstolarna för konsultationer angående lämpliga framtida kandidater sker dessutom regelbundet.

Parlamentet medverkar inte i beslut om enskilda domarutnämningar, men det har hänt att ett av dess utskott (Home Affairs Select Committee) har ställt frågor om utnämningsförfarandet.

Utnämningsförfarandet avseende såväl domare som s.k. Queen´s Counsel har varit föremål för en utredning av Sir Leonard Peach vars rapport publicerades i december 1999. I rapporten föreslogs bl.a. att det skulle inrättas en särskild fristående kommission för domarutnämningar (Commission for Judicial Appointments), en kommissionär och flera vicekommissionärer, med uppgift att övervaka utnämningsförfarandet och som skulle kunna agera som ombudsman för besvikna kandidater och organisationer. Däremot föreslog inte att kommissionen skulle fungera som någon form av tjänsteförslagsnämnd. Peach-rapporten har lett till att Lordkanslern har utnämnt en kommissionär som skall övervaka utnämningsförfarandet.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta engelska domare rekryteras bland barristers, dvs. sådana jurister som har rätt att uppträda i domstol antingen som försvarare eller ombud eller som åklagare, även om domarbanan numera även är öppen för solicitors. Vilka kvalifikationer en sökande måste ha för att komma i fråga för en viss domartjänst regleras närmare i lag. För en heltidstjänst krävs normalt att domarkandidaten tidigare har tjänstgjort som domare på deltid. Kravet på sådan tjänstgöring har som huvudsakligt syfte att man på detta sätt skall kunna iaktta hur personen fungerar som domare, att pröva om denne har de för domaryrket rätta egenskaperna och för att man, vid val mellan flera kandidater, skall kunna bedöma vem av dem som är mest lämplig att utnämnas till ordinarie domare. Rekryteringen till de högsta domarbefattningarna sker oftast bland dem som redan innehar en ordinarie domartjänst.

För att bli domare i High Court, dvs. High Court Judge, krävs tio års erfarenhet av processföring vid denna domstol eller att man har innehaft en tjänst som Circuit Court Judge i minst två år. I praktiken innebär detta att om vederbörande inte befordras från en annan domartjänst (oftast som Circuit Judge) det för utnämning krävs mellan 20 och 30 års yrkeserfarenhet samt att vederbörande innehar titeln

104 Utnämning av högre domare

Queen´s Counsel, dvs. är barrister. De flesta av dessa domare har tidigare arbetat som tillförordnad deltidsdomare i domstolen (Deputy High Court Judge).

Kvalifikationskraven för en Lord Justice of Appeal (domare i Court of Appeal) är att personen tidigare, vilket nästan alltid är fallet, har varit High Court Judge. Även jurister som under tio års tid har haft rätt att framträda inför High Court kan dock komma i fråga för en sådan anställning. Befattningarna som domare i Court of Appeal tillsätts ofta genom befordran av erfarna domare från High Court. För anställning som Lord Chief Justice (chefen för Court of Appeals brottmålsenhet och för Queen´s Bench), Master of Rolls (chefen för domstolens tvistemålsenhet), President of the Family Division eller vicekansler (chefsdomare i High Court) krävs att vederbörande antingen är domare i Court of Appeal eller har kvalifikationer motsvarande dem som krävs för utnämning till domare i denna domstol. I praktiken utnämns alltid antingen en domare från Överhuset eller från Court of Appeal till dessa befattningar.

För att kunna bli utnämnd till domare i Överhuset, dvs. Lord of Appeal in Ordinary, s.k. Law Lord, måste personen under minst två års tid ha innehaft ett högre juridiskt ämbete. Som sådana räknas bl.a. tjänst som Lordkansler, domare i Court of Appeal eller High Court eller motsvarande domartjänst i Skottland eller på Nordirland. Även jurister som under 15 års tid har haft rätt att föra process inför de högsta domstolarna kan komma i fråga som laglord. En blivande laglord har normalt varit domare i Court of Appeal eller i motsvarande domstol i Skottland respektive Nordirland före utnämningen.

3.6.6 Frankrike

Utnämningsförfarandet

Franska domare utnämns av republikens president. Domarbefattningarna är uppdelade i två tjänstegrader, varav den högre är indelade i två undergrupper. Såväl tjänstegraderna som undergrupperna är dessutom indelade i olika nivåer. De allra högsta befattningarna (anställning som domare i högsta instans, hovrättspresident eller president vid vissa större andra domstolar) ingår emellertid inte i den högsta tjänstegraden utan ligger utanför (hors hiérarchie).

De högsta domarna, nämligen domarna i Högsta domstolen (Cour de cassation), hovrättspresidenterna (de s.k. förste presidenterna) och presidenterna i tribuneaux de grande instance (underrätt), tillsätts efter vad som närmast kan betraktas som ett kallelseförfarande. Dessa

Utnämning av högre domare 105

domare utnämns av presidenten på hemställan av justitieministern. Denne har i sin tur begärt ett utlåtande från ett särskilt råd, Le Conseil Supérieur de la Magistrature. Utlåtandet är inte offentligt.

Rådet består i detta sammanhang av tolv ledamöter inberäknat presidenten och justitieministern. Fem av Rådets ledamöter är domare i allmän domstol och en tillhör åklagarkåren. Dessa sex utses av domarrespektive åklagarkåren enligt särskilda regler. Bland de fem domarrepresentanterna skall finnas en ledamot av Högsta domstolen, som utses av den domstolen, en hovrättspresident, som utses av hovrättspresidenterna och en president från en tribunal de grande instance, som utnämns på liknande sätt av sina chefskollegor. En rådsledamot utses av den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État) bland dess ledamöter. Slutligen ingår i rådet tre representanter för allmänheten, varav två utses av talmannen i Nationalförsamlingen respektive Senaten och den tredje av presidenten. De ledamöter som representerar allmänheten får varken vara parlamentsledamöter eller tillhöra domarkåren. Det föreligger för närvarande ett grundlagsförslag som innebär att antalet representanter för allmänheten utökas till sex stycken. Mandatperioden för de valda ledamöterna är fyra år utan möjlighet till omedelbart omval.

När ett tillsättningsärende aktualiseras överlämnar justitieministern en konfidentiell lista till Rådet över de personer som kan komma i fråga för anställningen samt kandidaternas akter. Rådet lämnar sedan ett konfidentiellt förslag på lämplig kandidat. I allmänhet följs förslaget men någon skyldighet för presidenten att göra detta föreligger inte. Vid urvalet till de högsta domarbefattningarna spelar ancienniteten en betydande roll.

Övriga domarbefattningar tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Justitieministern överlämnar en lista på de kandidater som ministern anser bör komma i fråga. Listan är även i dessa fall konfidentiell. Rådet går emellertid också genom sitt sekretariat igenom akterna för de sökande som inte har satts upp på departementets lista. Rådets förslag på kandidat är i dessa fall bindande och justitieministern kan inte lägga fram ett förslag för presidenten som avviker från Rådets. Förslaget är emellertid inte offentligt. Utnämning till den första anställningen som domare sker regelmässigt enligt den betygsmässiga rangordning som åsatts de sökande efter studier vid den franska domarskolan l´Ecole Nationale de la Magistrature. Den som rangordnats som nummer ett i domareexamen får välja först bland de domartjänster som är lediga.

Befordran av domare till den högre tjänstegraden (i vilken ingår domstolschefer) eller från grupp ett till grupp två inom den högre graden sker efter ett urval av en särskild befordringskommitté, Commission d´avancement. Kommittén består av representanter från

106 Utnämning av högre domare

Justitieministeriet samt domar- och åklagarkårerna. Den aktuelle domaren måste därefter utnämnas till en befattning som motsvarar den aktuella graden. Tjänsteåren har en stor betydelse som befordringsgrund. Oftast tar det cirka femton år innan befordran kan äga rum från den lägre tjänstegraden till den högre. Även vitsord och utlåtande spelar en stor roll vid bedömningen.

Som framgår av det ovanstående är befordringsgången, utöver antalet anställningsår, ganska beroende av var man placerats på olika listor. Detta beror på att de franska domarnas skicklighet som domare utvärderas vartannat år. Utvärderingarna föregås av samtal med domstolschefen eller motsvarande överordnade. Utvärderingen kan överklagas till befordringskommittén. Dessutom krävs ibland viss tids tjänstgöring för att komma i fråga till en högre befattning. Allt detta regleras i detalj i lag.

Frankrike har även förvaltningsdomstolar. Ledamöterna i dessa rekryteras huvudsakligen bland personer som utexaminerats från ENA (l´Ecole nationale d´administration). De franska förvaltningsdomarna anses inte tillhöra domarkåren och är inte oavsättliga. Detta gäller även ledamöterna i den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État). Ledamöterna i denna tillsätts av presidenten.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta franska domare har genomgått utbildning vid den särskilda domarskolan l´Ecole Nationale de la Magistrature. Rekrytering kan även ske av personer som är behöriga att söka till domarskolan och som är verksamma i yrken som anses kvalificerande för domaruppgifter, oftast högre ämbetsmän som utbildats vid ENA.

Ancienniteten i domarvärvet är ofta utslagsgivande för befordran till de höga domarämbetena. Vidare fastslås i lag att ordförande på avdelning och generaladvokater som är indelade i den högsta tjänstegradens andra grupp inte kan komma i fråga för anställning som domare i Högsta domstolen förrän efter två års tjänstgöring på nuvarande anställning.

Utnämning av högre domare 107

3.6.7 Nederländerna

Utnämningsförfarandet

Nederländska domare utnämns av monarken genom kungligt dekret. Ledamöterna i Högsta domstolen (Hoge Raad) nomineras av parlamentets underhus efter förslag från Högsta domstolen. Domstolens förslag, som är offentligt, upptar sex namn och underhuset kan fritt välja tre bland dessa. Övriga domare utnämns på rekommendation av justitieministern. Domstolarna har emellertid en stark ställning i urvalsprocessen eftersom ingen kan utnämnas till domare i en domstol om den aktuella domstolen inte har funnit vederbörande kvalificerad för befattningen.

Domarbefattningar tillsätts, med undantag för dem i högsta instans, efter ett ansökningsförfarande. Innan justitieministern föreslår någon för utnämning har ministern rådgjort med den domstol där anställningen finns och normalt följs det förslag på kandidat som domstolen lämnar. Om fler än en person sätts upp på förslag från domstolens sida kan det hända att ministern ändrar på den inbördes rangordningen och föreslår att en annan kandidat än den som står i första förslagsrum utnämns till domare. Domstolarnas förslag är inte offentliga.

Vid tillsättande av presidentämbetena i hovrätterna och underrätterna avges förslaget till Justitieministeriet av ett särskilt domarråd. Detta råd har tre ledamöter, varav två är hovrättspresidenter och en är underrättspresident, när det är fråga om en anställning som hovrättspresident, och annars av en hovrättspresident och två underrättspresidenter. Innan förslag lämnas till justitieministern företar rådet intervjuer med de sökande och samlar in rekommendationer såväl från domstolarna som från åklagarmyndigheten. Förslaget skall så vitt möjligt omfatta fler än en kandidat. Fler än tre kandidater per anställning får emellertid inte sättas upp på förslagslistan. Kandidaterna skall rangordnas. Förslaget är inte offentligt. Justitieministern kan frångå rangordningen om det finns skäl till det, men i praktiken utnämns alltid den som står i första förslagsrum. När det gäller anställningarna som president i de tre största underrätterna (Amsterdam, Rotterdam och Haag) krävs också att justitieministerns beslut förankras i ministerrådet.

Anställning som domare i högsta instans kan inte sökas, utan dessa domare kan sägas bli tillsatta genom ett kallelseförfarande. När en befattning ledigförklaras i Högsta domstolen utarbetar domstolen ett förslag på sex kandidater till tjänsten. Förslaget är baserat på ett beslut som fattats av en majoritet av domstolens domare och generaladvokaten (en slags åklagare). Kandidaterna rangordnas. Domstolens

108 Utnämning av högre domare

förslag blir offentligt när det läggs fram i Underhuset som sedan föreslår regeringen att utnämna en av tre från listan utvalda kandidater. I de flesta fall föreslår Underhuset de tre som rangordnats överst på domstolens förslagslista och likaledes bestämmer sig regeringen oftast för den som står i första förslagsrum. Underhusets förslag till regeringen är också offentligt.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Nederländska domare rekryteras antingen bland dem som genomgått en särskild sexårig domarutbildning eller bland jurister med minst sex års yrkeserfarenhet samt en ettårig domarutbildning. De sistnämnda, som således inte genomgått hela domarutbildningen kontaktar en särskild domarrekryteringskommitté, som bedömer deras lämplighet för domaryrket. Kommittén består av domare, advokater och personer med en bred yrkeserfarenhet. De senare behöver inte ha någon juridisk erfarenhet. För samtliga sökande gäller krav på nederländskt medborgarskap och nederländsk juridisk examen.

Tidigare gällde anciennitetsprincipen vid tillsättningen av s.k. befordrade tjänster. Numera läggs större vikt vid vad anställningen i fråga kräver av sin innehavare och de sökandes egenskaper. En särskild domstolschefsprofil har t.ex. utarbetats. Dess innehåll varierar beroende på vid vilken domstol befattningen finns. Vid rechtbanken (underrätt) i Assen pågår t.ex. ett försöksprojekt som innebär ett större administrativt ansvar för domstolschefen än det som normalt gäller för domstolschefer i Nederländerna. I den chefsprofil som upprättades i samband med rekryteringen av ny chef för domstolen lades därför, utöver kravet på breda juridiska kunskaper, även vikt vid de sökandes administrativa kompetens och personliga kvaliteter. Chefsprofilen anger bl.a. följande personliga egenskaper som anses vara viktiga för att passa för tjänsten: förmåga att kunna uttrycka sig muntligt på ett begripligt sätt, förmåga att kunna övertyga andra, ledarskapsförmåga, lyhördhet, verklighetsuppfattning, omdömesförmåga, analytisk förmåga, initiativförmåga och beslutsförmåga. Chefen bör också vara mål- och resultatinriktad, vara inställd på förnyelse samt ha förmåga att kunna samarbeta och lösa konflikter.

Ju högre en chefstjänst anses vara desto fler personer är inblandade i själva bedömningsprocessen på det lokala planet. Sökandena bjuds även in till Justitieministeriet (företar audiens). Detta är i och för sig oftast en formalitet eftersom beslut om vem som skall utnämnas i de flesta fall redan har fattats på detta stadium, men nödvändigt eftersom justitieministern ansvarar för utnämningarna. I de fall där tveksamhet

Utnämning av högre domare 109

råder om vem av de föreslagna som skall utnämnas fyller emellertid audiensen en konkret funktion och kan sägas utgöra ytterligare en intervju. Särskilda skäl krävs emellertid för att ministern skall kunna frångå rangordningen och utnämna annan än den som satts upp i första förslagsrum.

De flesta domarbefattningar i överrätt innehas av personer som tidigare har varit underrättsdomare. Detta är också fallet med ledamöterna i Högsta domstolen. Några särskilda behörighetskrav för att utnämnas till domare i högsta instans finns emellertid inte. Eftersom arbetet där kan sägas innehålla vissa rättsvetenskapliga element har det emellanåt hänt att professorer utnämnts till domare i denna domstol.

3.6.8 Skottland

Utnämningsförfarandet

I Skottland skiljer man mellan domare (judges), som är domare i högsta instans, och sheriffer. De senare är juristdomare som dömer i underrätt. Det finns sammanlagt 27 domare (i skotsk mening) och dessa utnämns av drottningen på rekommendation av det skotska regeringskansliets (the Scottish Cabinet) förste minister. Förslag på vem som bör utnämnas lämnas i sin tur till denne av den skotske Lord Advocate. Förste ministern är inte bunden av Lord Advocates förslag utan kan förkasta ett sådant varpå en ny person får föreslås. När det gäller de två högsta skotska domarämbetena, ordföranden och vice-ordföranden i den högsta domstolen (Lord President och Lord Justice-Clerk), sker dock rekommendationen av den brittiska premiärministern, som i sin tur baserar sin rekommendation på de förslag han får från förste ministern. Förste ministern skall i sin tur rådgöra med den skotska högsta domstolens ordförande innan han eller hon lägger fram sina rekommendationer. Domare i Skottland tillsätts således efter kallelse och förfarandet präglas av icke-offentlighet. Något förfarande med intresseanmälan finns officiellt inte.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Det finns inga lagstadgade behörighetskrav för att komma i fråga som domare i de högsta domstolarna i Skottland. Dessa domare rekryteras emellertid bland erfarna yrkesverksamma jurister som har tjänstgjort som domare (sheriffer) i lägre instans i minst fem års tid, är advokater (advocates) eller andra jurister (solicitors). De sistnämnda måste sedan

110 Utnämning av högre domare

minst fem år tillbaka ha tillstånd att föra talan vid såväl Court of Session som High Court of Justiciary. Normalt har de högsta domarna tidigare erfarenhet som domare på hel- eller deltid. De väljs oftast bland medlemmarna i en institution som betecknas College of Justice med anor från 1500-talet och i vilken krets ingår bl.a. advokatkåren och vissa högre ämbetsmän. Domarna i Court of Session är s.k. senatorer i denna församling.

Två domartjänster i House of Lords är vikta för skotska jurister. Normalt tillsätts dessa tjänster genom befordran av domare från Court of Session. Det är dock möjligt för en medlem av advokatkåren att direkt utnämnas till domare i Överhuset utan att denne har tidigare domarerfarenhet.

För att komma i fråga som domstolschef i en Sheriff Court förutsätts tio års erfarenhet som sheriff eller som advokat eller solicitor. För att utnämnas till sheriff krävs tio års juridisk yrkeserfarenhet.

3.6.9 Tyskland

Utnämningsförfarandet

Tyska domare är antingen anställda av Förbundsstaten (domare i högsta instans) eller av en delstat. Utnämningsförfarandet skiljer sig åt i Förbundsstaten och i de enskilda delstaterna. Gemensamt är emellertid att det finns ett råd i den aktuella domstolen, ett s.k. presidiumråd (Präsidialrat), som medverkar vid domarutnämningarna, med undantag för förstagångsanställningar i delstatsdomstolarna. Presidiumrådet avger ett skriftligt motiverat yttrande över sökandena i vilket de enskilda sökandenas lämplighet för tjänsten bedöms. Någon rangordning av sökandena i egentlig mening görs emellertid inte. Yttrandet är inte offentligt. I vissa delstater har rådet även andra uppgifter. I samtliga utnämningsärenden ankommer den förberedande beredningen på det ansvariga departementet.

Federala domare

De federala domarna utnämns av förbundspresidenten efter förslag från justitieministern. Anställning som domare i de högsta domstolarna kan inte sökas.

Hälften av Författningsdomstolens domare väljs av Förbundsrådet och den andra hälften av en kommitté bestående av tolv personer som representerar Förbundsdagen (Wahlmännerausschuss). Presidenten och

Utnämning av högre domare 111

vicepresidenten väljs växelvis av Förbundsrådet och Förbundsdagens valmanskommitté. För att en kandidat skall utnämnas krävs tvåtredjedels majoritet. Domarna väljs för en tolvårsperiod (med en ytterligare begränsning eftersom pensionsåldern är 68 år). Domarbefattningarna i denna domstol är inte föremål för omval.

Enligt den tyska grundlagen skall urvalet av domare till de övriga federala domstolarna, bl.a. Högsta domstolen och den Federala administrativa domstolen, ske i samråd mellan den ansvarige ministern (denne kan variera beroende på vilken domstol det är fråga om) och ett särskilt utskott för val av domare (Richterwahlausschuss). I utskottet sitter dels de 16 delstatsministrar och delstatssenatorer som har ansvaret för de delstatsdomstolar som är underinstanser till den domstol där tjänsten finns, dels 16 andra ledamöter som utses av Förbundsdagen enligt reglerna om proportionella val. De senare är som regel medlemmar av Förbundsdagen, men de behöver inte vara detta. Utskottets ordförande är den ansvarige förbundsministern (justitieministern). Denne har dock ingen rösträtt. Beslut fattas med enkel majoritet. Samtliga medlemmar i domarvalutskottet, inbegripet justitieministern, får föreslå domarkandidater. Utskottet prövar även om de för en anställning föreslagna kandidaterna innehar de sakliga och personliga förutsättningarna som krävs för denna. De föreslagna kandidaternas namn läggs därefter fram för den aktuella domstolens presidiumråd, som i sin tur lämnar sitt yttrande. Normalt sker därefter urvalet av domare i valutskottet i enlighet med presidiumrådets förslag. Domarvalutskottet deltar inte i utnämningen av domare till uppgiften att vara domstolens ordförande. Sedan utskottet företagit sitt val förekommer vissa överläggningar inom förbundsregeringen (Bundeskabinett) innan förbundspresidenten utnämner domaren. Ingen del av förfarandet är föremål för offentlig insyn.

Vid de federala överrätterna består presidiumrådet av domare vid domstolen. Ledamöterna i presidiumrådet vid t.ex. Bundesgerichtshof är domstolens president, vicepresidenter och ytterligare fem domare. Medlemmarna i rådet förordnas på fyra år. Innan en blivande domare väljs ut eller utnämns tillfrågas rådet vid den domstol där tjänsten finns om kandidatens yrkesmässiga kompetens och personliga egenskaper. Presidiumrådets yttrande är inte bindande men tillmäts stor vikt. Det är inte offentligt.

112 Utnämning av högre domare

Domare i delstaterna

Anställningarna som domare i delstatsdomstolarna förklaras i allmänhet lediga för ansökan. Det är även möjligt för sökande att på eget initiativ anmäla sitt intresse hos det aktuella delstatsministeriet.

Jämlikt grundlagen kan delstaterna besluta att delstatens justitieminister jämte ett särskilt domarvalsutskott skall bestämma om utnämning av delstatsdomare. Medverkan av ett sådant utskott kan avse såväl förstagångsanställningar (oftast då av ordinarie domare och inte domare som visstidsanställts, s.k. Richter auf Probe) som befordring av domare till högre tjänst. I de delstater där sådana utskott finns (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Schleswig-Holstein, Thüringen, Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz)) varierar deras sammansättning (oftast är parlamentariker i majoritet) och uppgifter. I de övriga sju delstaterna beslutar delstatsregeringen ensam om domarutnämningarna. I Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz har utskottet även en medlarfunktion i de fall där den ansvarige ministern och presidiumrådet inte kan enas om vem som bör utnämnas till domare. I Berlin medverkar delstatsparlamentets andra kammare vid val av överrättspresidenter.

I delstaterna består domstolarnas presidiumråd av domstolens president som ordförande och domare, varvid minst hälften skall vara valda av domarna. Råden lämnar skriftliga motiverade utlåtanden över de sökande med förslag på vem som bör utnämnas till delstatsministern på samma sätt som sker på federal nivå. Utlåtandena har större betydelse för tillsättning av domare i högre löneklasser än för en utnämning av en domare till sin första befattning, eftersom råden i sina utlåtanden utgår från de resultat som de sökande har nått i sitt praktiska arbete. När det gäller utnämning av domare till en befordrad tjänst sker urvalet oftast på tjänstemässiga grundval. Vid bedömning av en sökandes tjänstemeriter spelar domstolschefens yttrande en betydande roll. Utlåtandena och yttrandena är inte offentliga.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Utöver juridisk examen krävs för anställning som domare att vederbörande har genomgått en praktikperiod om två år och efter denna godkänd ämbetsexamen (andra juridiska ämbetsexamen). Praktiken motsvarar ungefär vår notariemeritering men omfattar även tjänstgöring hos andra myndigheter än domstol samt praktik hos advokat. Praktiken är obligatorisk för den som vill utöva juristyrken. De flesta överrättsdomare rekryteras från underrätterna även om det förekommer viss re-

Utnämning av högre domare 113

krytering från universitet och förvaltning. Domarna i högsta domstolen (Bundesgerichtshof) har ofta domstolsbakgrund från delstaternas överrätter. De skall vara minst 35 år gamla vid utnämningstillfället.

Behörighetskraven för domare i Författningsdomstolen skiljer sig från dem som gäller för övriga domare. Domstolen skall bestå av sexton domare av vilka sex skall ha varit domare i minst tre års tid vid en av de övriga högsta domstolarna. Samtliga författningsdomare måste vara minst 40 år fyllda och ha behörighet att inneha domartjänst, dvs. ha juridisk utbildning. Det är inte ovanligt att domarna i Författningsdomstolen har en politisk bakgrund som tidigare delstats- eller förbundsminister eller som parlamentsledamot.

3.6.10 Internationella domstolar

Europadomstolen

Domstolen, som har sitt säte i Strasbourg i Frankrike, tillskapades ursprungligen år 1959 genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och har till uppgift att trygga uppfyllandet av de förpliktelser som de fördragsslutande staterna åtagit sig genom konventionen. Genom ett tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) till konventionen har domstolen sedan den 1 november 1998 en ny organisation.

Utnämningsförfarande

Antalet domare i domstolen motsvarar antalet medlemmar i Europarådet och är för närvarande 41 stycken. Domarna utses av Europarådets parlamentariska församling för en period av sex år och kan återväljas. Varje medlemsstat föreslår tre kandidater och den som får en majoritet av rösterna väljs till domare i domstolen. Hälften av domarna tillsätts vart tredje år. Om en domare avgår i förtid väljs en ersättare för den kvarvarande tidsperioden. Det finns inga begränsningar avseende hur många domare i domstolen som har samma nationalitet. Domarna representerar nämligen inte den stat som har nominerat dem, utan tjänstgör i sin personliga egenskap. Innan domarna tillträder sina befattningar skall de inför domstolen avge en förklaring att de kommer att utöva domarämbetet hederligt, självständigt och opartiskt. Domarna går i pension vid 70 års ålder.

Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Domarnas fördelning på avdelningarna bestäms för tre år i taget, varvid hänsyn tas till en

114 Utnämning av högre domare

någorlunda jämn geografisk och könsmässig fördelning. Hänsyn tas också till de olika rättsordningar som finns i medlemsstaterna. Varje avdelning leds av en ordförande (president of section), av vilka två även är vicepresidenter i domstolen. Till sin hjälp har dessa även viceordförande på avdelningarna.

Behörighetskrav

Domarna skall ha hög moralisk standard och måste antingen inneha de kvalifikationer som krävs för utnämning till ett högre juridiskt ämbete eller vara erkänt kompetenta juristkonsulter. Under den tid de är domare i domstolen får de inte engagera sig i någon aktivitet eller inneha något uppdrag som är oförenligt med deras självständighet och opartiskhet som ledamot av domstolen eller som inkräktar på arbete på heltid i domstolen. Frågor om en domare uppfyller dessa krav prövas av domstolen.

EG-domstolen

EG-domstolen, som har sitt säte i Luxemburg, inrättades år 1952. Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevandet av unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EG-rätten. Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella domstolar om hur EG-rätten skall tolkas samt dömer i tvister mellan EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna eller mellan EU och medborgarna.

År 1989 inrättades en underinstans till EG-domstolen, den s.k. Förstainstansrätten. Denna domstol har en allmän behörighet att pröva mål där enskilda väcker talan, till exempel konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda och deras arbetsgivare. Däremot har domstolen inte behörighet att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar.

Utnämningsförfarande

EG-domstolen består av 15 domare (en för varje medlemsstat) och för närvarande åtta generaladvokater. Samtliga utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd för en tid av sex år, vilken kan förlängas. En partiell nytillsättning sker vart tredje år. Det finns inga formella krav på att varje land skall utse en domare, men i praktiken föreslår medlemsstaterna var sin kandidat. Innan en utnämning sker föregås denna av

Utnämning av högre domare 115

informella konsultationer mellan regeringarna. Domarna representerar inte sina regeringar utan har till uppgift att opartiskt värna om EGrätten.

Förstainstansrätten består också av 15 domare som utses i samförstånd mellan medlemsstaternas regeringar för en tid av sex år, vilken kan förlängas.

Behörighetskrav

Domare i EG-domstolen utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för att utöva de högsta domarämbetena i hemlandet eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Ledamöterna av Förstainstansrätten utses bland personer vars oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av domarämbete. Något krav på att domarna måste vara medborgare i ett EU-land föreligger inte.

Domarrekryteringen till EG-domstolen har varit relativt bred. Till domare har således utnämnts såväl f.d. ministrar som universitetsprofessorer, advokater och personer som varit domare i en nationell domstol.

Internationella domstolen i Haag

Den internationella domstolen i Haag är FN:s främsta rättskipande organ och har till uppgift att lösa tvister mellan stater. Dess jurisdiktion omfattar alla frågor som anges i FN-stadgan, andra gällande avtal och konventioner samt alla andra ärenden som remitteras till domstolen. Domstolen avger även rådgivande yttranden i rättsfrågor.

Utnämningsförfarande

Domstolen består av femton domare som väljs av FN:s generalförsamling och säkerhetsråd vid skilda val för en tid av nio år med viss möjlighet till omval. En partiell nytillsättning av domarna sker vart tredje år.

Domarna utses från en lista över personer som har nominerats av Permanenta skiljedomstolens nationella grupper eller, i de fall där en medlemsstat inte är representerad i skiljedomstolen, av nationella grupper som utnämns särskilt av sina regeringar för detta ändamål och under samma villkor som föreskrivs för medlemsstaterna i skiljedom-

116 Utnämning av högre domare

stolen. Vid val av domare skall hänsyn tas till att domarna representerar de viktigaste kulturformerna och rättssystemen i världen. Inte mer än en domare med samma medborgarskap får väljas in i domstolen. I praktiken representeras alltid de fem ständiga medlemmarna av Säkerhetsrådet av varsin domare i domstolen.

Behörighetskrav

Domarna skall utses bland personer med hög moralisk karaktär och som i hemlandet uppfyller villkoren för att utnämnas till de högsta domarämbetena eller som är jurister med erkänd kompetens i internationell rätt. De får inte utöva något politiskt eller administrativt åliggande eller syssla med annan yrkesverksamhet under tiden som de är domare i domstolen. De får inte heller uppträda som ombud, rådgivare eller sakförare i något mål eller delta i beslut i något mål där de tidigare har representerat någon av parterna eller har deltagit i någon annan egenskap.

FN:s Internationella brottmålsdomstol

Den 17 juli 1998 beslutade 160 stater att inrätta en särskild permanent internationell brottmålsdomstol, the International Criminal Court, med säte i Haag för att pröva särskilt allvarliga brott såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Domstolen skall ses som ett komplement till de nationella domstolarna. Domstolens stadgar kommer att träda i kraft när 60 stater har ratifierat denna. Dokumentet (the Rome Statute of the International Criminal Court) är öppet för undertecknande fram till och med den 31 december 2000. Domstolen skall bestå av ett presidentskap, en avdelning som handhar förberedelser i målen, en dömande avdelning, en avdelning som prövar överklaganden från den dömande avdelningen, en åklagarenhet och en administrativ avdelning (registratorkontor).

Utnämningsförfarande

Domstolen skall bestå av 18 domare som väljs av de fördragsslutande staterna med två tredjedels majoritet. Omröstningarna är hemliga. Domarna skall utnämnas som ledamöter på heltid i domstolen, men krav på arbete på heltid direkt efter utnämningen gäller endast för de domare som ingår i presidentskapet. Beroende på domstolens arbets-

Utnämning av högre domare 117

börda skall övriga domare arbeta på heltid eller deltid i domstolen. Domarna utses för en period av nio år utan möjligheter till omval. Eftersom vid det första valet en tredjedel av domarna skall väljas för en treårsperiod och en tredjedel för sex år ges dock möjlighet till omval för de domare som valts på tre år. Viss förlängning av mandattiden kan även förekomma om en domare är ledamot av rätten i ett mål som inte har avslutats vid mandatperiodens slut. Om en vakans uppkommer under pågående mandatperiod skall efterträdaren väljas för den återstående mandatperioden. Om denna tid är högst tre år kan efterträdaren återväljas till domstolen. Vid behov kan antalet domare i domstolen komma att utökas.

Samtliga fördragsslutande stater är behöriga att nominera kandidater till domartjänsterna. Nomineringen skall ske antingen på det sätt som kandidater nomineras i den aktuella staten till de högsta juridiska ämbetena eller på det sätt som domare nomineras till Internationella domstolen i Haag. Den av en stat nominerade kandidaten behöver inte vara medborgare i den staten. Domstolens stadgar gör det även möjligt för medlemsstaterna att inrätta en särskilt rådgivande kommitté för nomineringsfrågor.

Domarna skall väljas från två listor. A-listan skall innehålla namnen på de kandidater som har straffrättslig bakgrund och B-listan namnen på dem som har folkrättslig bakgrund (se närmare beträffande behörighetskraven nedan). Om en kandidat har sådana kvalifikationer att han eller hon kan sättas upp på båda listorna får kandidaten välja vilken lista han eller hon skall vara med på. Vid det första valet till domstolen skall åtminstone nio domare väljas från A-listan och minst fem från Blistan. Efterföljande val skall organiseras på ett sådant sätt att motsvarande proportioner bibehålls i framtiden.

Vid val av domare skall de fördragsslutande staterna beakta behovet av att de stora rättssystemen representeras, en geografisk spridning samt en rättvis representation av såväl kvinnliga som manliga domare. Staterna skall också ta hänsyn till behovet av att det i domstolen sitter domare med särskilda kunskaper inom vissa rättsområden, bl.a. beträffande våld mot kvinnor och barn.

Behörighetskrav

Domstolens domare skall väljas bland personer med hög moral, opartiskhet och integritet och som uppfyller de krav som ställs i deras respektive hemländer för utnämning till de högsta juridiska ämbetena. Därutöver skall domarna antingen ha goda kunskaper i straffrätt och straffprocessrätt samt ha nödvändig relevant erfarenhet i egenskap av

118 Utnämning av högre domare

domare eller åklagare eller som advokat eller liknande av det straffrättsliga förfarandet (dvs. straffrättslig bakgrund) eller ha goda kunskaper avseende de aktuella rättsområdena, t.ex. i internationell humanrätt eller mänskliga rättigheter (dvs. folkrättslig bakgrund), jämte stor juridisk yrkeserfarenhet inom något av de områden som är relevanta för domstolens arbete. Domarna bör också ha goda kunskaper i åtminstone ett av domstolens arbetsspråk (engelska och franska). Det får inte sitta två domare med samma nationalitet i domstolen. Vid dubbelt medborgarskap räknas medborgarskapet i den stat där vederbörande normalt utövar sina civila och politiska rättigheter. De domare som arbetar på de två avdelningar som förbereder målen respektive dömer i första instans skall ha straffprocessrättslig erfarenhet.

3.7 1993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning

3.7.1 Utredningen

Domarutredningen ansåg att själva indelningen i s.k. ansökningsrespektive kallelsetjänster borde ligga fast. Däremot ansåg utredningen att det borde diskuteras om inte förfarandet beträffande de s.k. kallelsetjänsterna borde förstärkas. Utredningen uttalade att det är särskilt viktigt att regeringen inte kan misstänkas för en politisering av domarkåren vid utnämningar till de högre domarämbetena. Beredningen av dessa tillsättningar borde därför göras mer öppen för insyn. De av utredningen diskuterade olika sätten på vilket en sådan förstärkning skulle kunna ske var följande.

Riksdagen får ett medinflytande: En väg att förstärka förfarandet var att ge riksdagen någon form av insyn. Man skulle då kunna tänka sig att konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa båda utskott vald beredningsdelegation var det riksdagsorgan som regeringen hade att informera och samråda med, när det gäller beredningen av dessa domarutnämningar. För att en sådan ordning skulle fylla sitt legitimerande syfte borde den, enligt utredningen, lämpligen vara formaliserad. Utredningen ville emellertid inte helt utesluta att samma syfte i viss utsträckning skulle kunna nås med en informell ordning som skulle kunna ge uttryck för en konstitutionell praxis. Förhållandet mellan riksdag och regering borde dock i så fall uttryckas i form av bestämmelser. Utredningen konstaterade att någon liknande samordningsform inte syntes finnas för närvarande. Möjligen kunde man i sammanhanget peka på ett samrådsorgan som Utrikesnämnden.

Utnämning av högre domare 119

Att ge riksdagen ett sådant medinflytande skulle, enligt utredningen, stämma ganska väl med att den dömande makten i den svenska konstitutionella traditionen, med dess nyanserade utgångspunkt i maktfördelningsläran, inte tonar fram som en självständig tredje makt utan som en särskild samhällsfunktion stående under både den lagstiftande och den verkställande maktens sinsemellan balanserande inflytande. Att riksdagen skulle ges ett ökat inflytande i dessa former skulle vidare kunna kombineras med ett ökat ansvar hos riksdagen för utvärdering och uppföljning av domstolsväsendet i enlighet med de allmänna principer som utvecklats inom ramen för den nya budgetprocessen och som Riksdagsutredningen föreslagit en förstärkning av.

Utredningen påpekade emellertid att det i Sverige inte finns någon utvecklad tradition att anlita riksdagen för löpande förvaltningsuppgifter. Förutom i Tyskland och USA är i jämförbara länder ett förfarande där parlamentet i någon form deltar i beredningen av domarutnämningarna inte heller det vanliga. Domarutnämningarna på federal nivå i USA kan inte sägas vara opolitiska till sin karaktär. I Tyskland är direkt representation av parlamentet begränsad till val av hälften av Författningsdomstolens domare. Utredningen var också tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott skulle ta en aktiv del i beredningen av dessa utnämningar. Samma synpunkter som utredningen anfört beträffande frågan om riksdagen borde utnämna domare kunde här anläggas. I denna del hade utredningen uttalat att ansvaret för domarutnämningarna även fortsättningsvis borde ligga hos den verkställande makten, dvs. regeringen och dess underställda organ. Utredningen hänvisade härvid bl.a. till att i de länder som utredningen studerat närmare utnämningsmakten beträffande domare låg hos den verkställande makten eller statschefen samt att så varit förhållandet även i Sverige sedan mycket lång tid. Vidare påpekade utredningen att, för det fall utnämningsmakten skulle läggas hos riksdagen, någon efterkontroll av utnämningsmakten motsvarande den som sker av regeringen genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet inte skulle kunna anordnas. Man kunde inte heller se att ett förfarande i riksdagen i stället för ett hos regeringen i praktiken skulle utgöra ett bättre skydd för att domarutnämningarna skulle skötas med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Det vore enligt utredningens mening i stället lämpligare om det inom förfarandet skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt än för närvarande. Man borde därför överväga andra metoder för att stärka förfarandet till skydd mot missbruk av den verkställande makten än att involvera riksdagen i utnämningsförfarandet.

Ett system med intresseanmälningar: Utredningen diskuterade även en ordning med intresseanmälningar från enskilda personer som ville

120 Utnämning av högre domare

anmäla sin önskan att komma i fråga för ett högre domarämbete. Man konstaterade att informella anmälningar redan förekommer och att, för att markera en skillnad mot dagens förhållanden, det i så fall skulle krävas att de som anmälde sitt intresse fördes upp på en lista som var föremål för insyn. En sådan lista borde vara av generell karaktär och omfatta samtliga kallelsetjänster. Listan skulle inte innehålla uppgifter om vilken befattning anmälaren helst önskade komma i fråga till.

Utredningen konstaterade att ett förfarande med en intresselista både hade för- och nackdelar. Till fördelarna hörde att en sådan lista blev offentlig och att den därför skulle bidra till en större öppenhet i förfarandet. En möjlighet att anmäla sitt intresse kunde eventuellt även innebära att för domartjänst kompetenta personer som inte var närmare kända inom Regeringskansliet på detta sätt kunde komma att uppmärksammas och utnämnas till högre domarbefattningar. Till nackdelarna hörde att just offentligheten kunde innebära att i och för sig väl kvalificerade personer, särskilt inom den privata sektorn, underlät att anmäla sig. För t.ex. en privatpraktiserande jurist kunde det förhållandet att han eller hon anmält sitt intresse för att bli domare innebära att vederbörande inom det egna verksamhetsområdet inte längre ansågs vara värd att satsa på eftersom han eller hon uppenbarligen var inriktad på att söka sig därifrån. Mot det senare argumentet kunde emellertid anföras att det i USA, där domarna rekryteras bland jurister verksamma utanför domstolarna och på delstatsnivå tillsätts efter allmänna val, knappast ses som något negativt att satsa på en framtid som domare och t.o.m. aktivt delta i en valkampanj för att nå målet. Det är möjligt att en attitydförändring hos oss i denna fråga skulle leda till att denna invändning försvann. En lösning på detta problem vore också att även domstolarna, Advokatsamfundet, RÅ och andra juristorganisationer, kanske även allmänheten, skulle ges rätt att föreslå kandidater till listan. Detta skulle medföra att någon aktiv medverkan från den berörde inte skulle krävas och att det skulle vara möjligt att uppnå en ordning där man inte från listan alltid kunde utläsa att de som upptagits på den själva anmält sig som lämpliga kandidater för höga domarämbeten. En nackdel med en lista vore dock om regeringen begränsades till att hålla sig till listan vid val av kandidater till kallelsetjänsterna. Det kunde inte heller helt uteslutas att de för tjänsterna lämpligaste personerna av en eller annan anledning, må det vara blygsamhet eller rädslan för att inte framstå som seriösa, underlät att anmäla sig och att det på listan i stället skulle komma att upptas namn på sådana personer som kanske inte var de mest lämpade för en högre domarbefattning. Ett sätt att råda bot på en sådan snedvridning av systemet vore att regeringen även fortsättningsvis skulle ha en initiativrätt och kunna välja personer som, även om de av ett eller annat skäl inte anmält sitt intresse, var de bäst lämpade.

Utnämning av högre domare 121

Utredningen ansåg slutligen att en ordning med intresseanmälningar tålde att utredas närmare.

En särskild tjänsteförslagsnämnd eller ett formaliserat samrådsförfarande: Ett annat sätt att öppna förfarandet vore, enligt utredningen, att komplettera det med en särskild tjänsteförslagsnämnd med företrädare för Högsta domstolen och Regeringsrätten som kunde ha rätt att öppet föra fram kandidater.

Domarutredningen uttalade att det, oavsett om man införde ett förfarande med offentliga intresseanmälningar eller inte, inte nog kunde understrykas att utnämningsförfarandet bäst gagnas av en ambitiös beredning. Den ordning som finns i dag med ett informellt samråd med Högsta domstolen respektive Regeringsrätten i fråga om tillsättning av domare i dessa båda domstolar borde bibehållas men skulle också kunna utvecklas vidare. Man kunde tänka sig att en sådan samrådsordning tillämpades beträffande alla anställningar som var föremål för kallelse eller i vart fall utvidgades till presidentbefattningarna. Samråd avseende andra anställningar än dem som justitieråd och regeringsråd kunde därvid ske med TFN. Beträffande befattningarna som president skulle alternativt respektive högsta instans kunna vara samrådsorgan. Om det ansågs lämpligt att det infördes en formell skyldighet för regeringen att samråda före utnämningarna av kallelsetjänsterna skulle detta kunna regleras i grundlag eller i lag. Därmed skulle regeringen hindras att kringgå denna ordning. Ordningen skulle också kunna skärpas genom att den utformades på det sättet att man införde ett formellt veto för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten eller Tjänsteförslagsnämnden mot föreslagna domarutnämningar. En i regeringsformen angiven sådan vetoregel skulle kunna ha en viktig principiell och symbolisk betydelse som utredningen ansåg var värd att överväga. Regeln borde dock inte utformas på ett sådant sätt att vetorätten i praktiken blev absolut. Det borde nämligen finnas en möjlighet för regeringen att på sitt konstitutionella ansvar frångå en prövning i respektive domstol som kommit till uttryck på detta sätt genom att utnämna någon trots domstolens veto, t.ex. om det från allmän synpunkt ansågs finnas ett behov av kandidaten i domstolen.

Tillsättning enligt ett förslagsförfarande: Enligt direktiven skulle utredningen också behandla frågan om domartjänsterna i högre grad än i dag borde tillsättas efter ett förslagsförfarande. Utredningen ställde sig dock tveksam till detta och ansåg som tidigare nämnts att den nuvarande indelningen i s.k. ansöknings- respektive kallelsetjänster var väl genomtänkt. Ett ansökningsförfarande skulle innebära att endast de som sökte en anställning kunde komma upp i förslagsrum för denna. En ordning där även kallelsetjänsterna obligatoriskt blev föremål för

122 Utnämning av högre domare

ansökan eller förslag skulle inte på ett avgörande sätt medverka till ett bättre resultat vid tillsättning av dessa.

Utredningen ansåg att nuvarande förfarande i fråga om kallelsetjänsterna förstärkt med ett förfarande med kandidatanmälningar och intresseanmälningar kopplat till en initiativrätt för regeringen, eller en ordning där de högsta domstolarna äger rätt att föra fram förslag på kandidater, skulle ge mindre begränsningar än ett förslagsförfarande grundat på ansökningar. Ett sådant förfarande skulle ge större urvalsmöjligheter så att rätt personer verkligen kunde utnämnas till dessa viktiga domarämbeten. Om beredningen av de ärenden som omfattar kallelsetjänsterna i framtiden också skulle komma att ge större insyn i förfarandet syntes därför det främsta argumentet för ett förslagsförfarande för dessa tjänster (möjligheterna till insyn) falla bort helt.

3.7.2 Remissinstanserna

Remissinstanserna förordade att en större öppenhet borde gälla i tillsättningsförfarandet för de högre domartjänsterna. Även om de flesta remissinstanser inte ville avskaffa kallelseförfarandet helt ansåg en majoritet att fler befattningar än i dag borde kunna omfattas av ansökningsförfarandet. Däremot ansåg man att anställning som justitieråd, regeringsråd och president i överrätt även fortsättningsvis borde vara föremål för kallelse.

Bland dem som yttrade sig över förslaget om en offentlig lista dit den som är intresserad av en s.k. kallelsetjänst skulle kunna anmäla sig förelåg en liten övervikt för dem som ansåg att en sådan ordning var intressant och borde övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. Ett inte ringa antal remissinstanser var emellertid skeptiska till en sådan lista.

Däremot var remissinstanserna positiva till ett utvidgat samrådsförfarande för de anställningar som är föremål för kallelse. Ett samråd med TFN förordades. En remissinstans avstyrkte att samråd med de båda högsta instanserna skulle ske avseende anställningar i de övriga domstolarna. Någon remissinstans menade att samråd borde ske med riksdagen inför utnämning till en s.k. kallelsetjänst.

3.8 Överväganden

3.8.1 Uppdraget

Enligt direktiven skall kommittén se över förfarandet vid utnämning av domare efter kallelse, framför allt i syfte att förbättra beredningsunder-

Utnämning av högre domare 123

laget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering. Kommittén skall därvid lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med diskussionen i 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) som utgångspunkt. Uppdraget innefattar således att bl.a. överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall även överväga om t.ex. TFN kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Särskild hänsyn skall tas till de förhållanden som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

3.8.2 Principiella utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringsformen innehåller regler som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. En allsidig garanti för denna självständighet förutsätter emellertid också ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan ifrågasättas. Domare skall med andra ord inte bara vara självständiga utan även synas vara det. Kravet att domare även skall synas vara självständiga har i Europadomstolens praxis kommit till uttryck genom att det inte endast ställs krav på att domaren subjektivt är opartisk och oavhängig, utan det skall även föreligga en objektiv opartiskhet och oavhängighet. Det senare innebär att det inte för en objektiv iakttagare får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet och oavhängighet (jfr bl.a. fallen De Cubber mot Belgien, dom den 26 oktober 1984, Vol. 86 och Hauschildt mot Danmark, dom den 24 maj 1989, Vol. 154). Domarnas självständiga ställning är därför avhängig av att utnämningsförfarandet håller kvalitet och inrymmer ett skydd mot ovidkommande hänsyn.

I Sverige har från tid till annan en debatt förts angående urvalet till de högsta domarämbetena. Kritiken har i huvudsak riktat in sig på de

124 Utnämning av högre domare

högsta instanserna, dvs. Högsta domstolen och Regeringsrätten, varvid domarnas obundenhet i förhållande till regeringen har ifrågasatts. Även om kommittén inte funnit något tecken på att regeringen missbrukat utnämningsmakten genom att tillsätta domare i dessa domstolar som inte stått självständiga i förhållande till regeringen är det ändå olyckligt att ett sådant ifrågasättande av hur utnämningsmakten utövas flammar upp med viss regelbundenhet.

Frågan om domarutnämningar är således i mycket en tillitsfråga. Om medborgarna inte har tillit till domstolarna kan domstolarna få svårigheter att fylla sin funktion i samhället. I detta sammanhang är förfarandet vid utnämningarna av de högre domarna av central betydelse.

Tillsättningsförfarandet måste vara inrättat på ett sådant sätt att det säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering. Det har länge uttalats önskemål om en öppnare domarbana, dvs. att jurister med olika yrkeserfarenheter, såsom advokater och åklagare m.fl., skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Med en sådan öppnare rekrytering skulle urvalet av kandidater kunna bli större och bredare. Uppgiften att göra det kvalitativt bästa urvalet skulle därmed också få nya dimensioner. För att nå framgång med detta fordras det ett förbättrat beredningsförfarande.

Den ökade rörlighet som eftersträvas bör gälla i olika riktningar. Det bör således även understödjas att domare byter juridisk yrkesbana och skaffar erfarenheter från annat håll.

Ett annat centralt värde är att både berednings- och beslutsförfarandet bör vara så ordnat att utnämningsförfarandet präglas av att vara mer genomlysligt. Förfarandet skall kunna överblickas och göras till föremål för granskning. Om utnämningsförfarandet ordnas så att sådana krav kan tillgodoses, kan domstolsväsendet med sina viktiga uppgifter i den demokratiska rättsstaten vinna ett ökat förtroende bland medborgarna.

Det finns således vissa grundläggande värden och intressen som måste beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. De överväganden som härvid görs bör ta sin utgångspunkt i dessa värden. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Utnämning av högre domare 125

3.8.3 Vem skall utnämna de högre domarna?

Kommitténs förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

I uppdraget synes enligt direktiven inte ingå att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga beträffande de högre domarna. Justitieutskottet uttalade emellertid i det betänkande som ligger till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén att även frågan om vem som skall utnämna dessa domare borde vägas in (1997/98:JuU24 s. 4). Kommittén har därför gjort den bedömningen att den lämpligaste utgångspunkten för uppdraget är att diskutera om utnämningsmakten i fråga om utnämningarna till de högsta domarämbetena bör ligga kvar hos regeringen eller om denna skall handhas av något annat organ. En sådan ordning där utnämningsmakten ligger i olika händer beroende på i vilken domstol domaren skall verka är inte otänkbar och tillämpas också i länder som England, Estland, Island och Tyskland.

Det finns flera olika alternativ när det gäller vem som skall utnämna domare. Utnämningsmakten kan ligga hos den verkställande makten (regeringen eller statschefen), hos den lagstiftande makten (folkrepresentationen), hos domstolarna eller hos ett särskilt utnämningsorgan. Det senare alternativet förordas t.ex. i Europarådets rekommendation från år 1994 avseende domares oberoende, skicklighet och roll (nedan Europarådets rekommendation). Ibland förekommer kombinationer av de nämnda alternativen. Vilket alternativ som väljs beror dels på nationella konstitutionella principer och traditioner, dels på hur beredningsförfarandet kan utformas och vilken grad av insyn i detta som anses önskvärd. För Sveriges del är en viktig fråga på vilket sätt utnämningsförfarandet kan ges legitimitet under folkstyret. En annan fråga av särskild betydelse för Sverige är den betydelse i vårt konstitutionella system som offentlighetsprincipen har.

Inte i något av de länder som kommittén har studerat föreligger ett system där domstolarna själva utnämner domarna. Däremot förekommer det att domstolarna eller domarkåren har eller har haft ett mycket starkt inflytande över vilka som skall utnämnas till domare trots att utnämningsmakten ligger hos regeringen eller statschefen. Så har t.ex. varit fallet tills alldeles nyligen i så väl Danmark som Finland, men båda dessa våra grannländer har valt att delvis gå ifrån denna ordning. För att ge domstolarna utnämningsmakten talar att det förmodligen skulle innebära en garanti mot förekomsten av politiskt influerade utnämningar och dessutom att urvalet av blivande domare

126 Utnämning av högre domare

skulle göras av ett organ som kan förväntas ha en ingående kännedom om de flesta sökande till domaranställningarna. Mot en sådan ordning talar emellertid vårt lands konstitutionella traditioner och då inte minst utgångspunkten att ansvaret för utnämningar av detta slag bör ligga hos ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folkstyret. Om utnämningsmakten lades hos domstolarna skulle det kunna innebära en risk för att domstolarna kom att bli närmast en slags stat i staten som inte var föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan ordning med självrekrytering kan även motverka en bredare rekrytering till domarbefattningarna samt skulle förmodligen i hög grad förhindra insyn även i det framtida utnämningsförfarandet. En annan sak är att domare medverkar i den beredningsprocess som leder fram till en domarutnämning. En sådan ordning är kanske t.o.m. önskvärd och står dessutom i överensstämmelse med de internationella principer om domarutnämningar som arbetats fram under 1980- och 1990-talen (jfr avsnitten 2.2 och 2.3).

Ett annat alternativt utnämningsorgan är folkrepresentationen. I Tyskland medverkar folkrepresentationen bl.a. vid utnämningarna av domare på federal nivå dels genom att förslag på domarkandidater granskas av en nämnd där ledamöter som är valda av Förbundsdagen ingår, dels genom att hälften av Författningsdomstolens domare väljs av en kommitté vars ledamöter representerar Förbundsdagen. Även i Nederländerna medverkar parlamentet vid utnämningarna av domare till högsta instans eftersom parlamentet nominerar tre kandidater till en sådan befattning. Ett annat väl känt exempel är USA där presidentens domarutnämningar måste godkännas av senaten. Ett exempel på ett land där domarna utnämns direkt av parlamentet är Estland (se bilaga 3), där detta förfarande tillämpas för utnämningar av domare till högsta instans. Estlands högsta domstol är dock förbehållen förslagsrätten till dessa ämbeten. För en ordning att riksdagen utnämner domare talar demokratiska hänsyn. Domarutnämningarnas legitimitet skulle hämtas direkt från det organ som representerar landets medborgare. Men även om Sveriges riksdag i och för sig väljer justitieombudsmännen och riksbanksfullmäktige, finns det i Sverige egentligen inte någon utvecklad tradition att anlita riksdagen eller dess olika organ för löpande förvaltningsuppgifter. Att anlita ett stort kollegialt politiskt organ som riksdagen i varje utnämningsärende skulle vara dels tidskrävande, dels förenat med praktiska svårigheter. Praktiska problem föreligger även när det gäller anlitande av riksdagens utskott. Det är inte heller något som talar för att ett förfarande i riksdagen i stället för hos regeringen skulle innebära ett bättre skydd för att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Snarare är det så att erfarenheterna från vissa av de länder där parlamentet har

Utnämning av högre domare 127

ett inflytande över domarutnämningarna tyder på att partipolitiska hänsyn och domarkandidaternas politiska hemvist i högre grad spelar in vid urvalet av domare än i de länder där regeringen utnämner domarna. Även om så inte skulle komma att bli fallet i Sverige finns det emellertid en risk för att allmänheten skulle kunna få intrycket av att utnämningarna var politiskt motiverade. En sådan misstanke skulle skada medborgarnas tilltro till domstolarna som självständiga och opartiska organ. Mot riksdagen som utnämningsorgan talar också det förhållandet att någon efterkontroll av utnämningsmakten inte kan ske på det sätt som i dag sker genom konstitutionsutskottets granskning av regeringen.

I flera av de länder som kommittén har studerat utnämns domare av statschefen. I de flesta fall synes emellertid dennes utnämningsmakt snarast vara av formellt slag, eftersom det faktiska urvalet och beredningen av tillsättningsärendena vanligen sker inom landets regering med dess kansli i en viktig roll. Det är ju regeringen eller en medlem av denna (oftast justitieministern eller motsvarande) som lägger fram utnämningsärendet för statschefen. Statschefen har således, med ett par undantag, oftast inte någon reell möjlighet att påverka valet av person. Ett exempel på motsatsen utgör förstås USA där statschefen ju har en helt annan ställning än den nu redovisade. Visserligen krävs senatens godkännande för utnämningarna av domare till de federala domstolarna, men det är presidenten som beslutar vem han vill föra fram för godkännande. Även den franske presidenten har en stark ställning i fråga om domarutnämningarna, eftersom denne inte enbart utnämner domarna utan även i sin egenskap av ordförande i det råd som bereder tillsättningsärendena har direkt inflytande över urvalet till dessa befattningar. I Sverige har statschefen däremot huvudsakligen en protokollär funktion. För att den svenske statschefen skall kunna överta uppgiften att utnämna domare skulle det således fordras en ändring av dennes uppgifter som kan sägas strida mot Sveriges konstitutionella principer avseende statschefens roll i samhället. Inte heller skulle en sådan ordning kunna sägas stå i samklang med principen att ansvaret för domarutnämningarna bör ligga på ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat i folkstyret. Kommittén anser det således inte lämpligt att statschefen utnämner domarna i Sverige.

Ett fjärde alternativ till att låta regeringen utnämna domare är att det inrättas ett särskilt organ för denna uppgift. Ett sådant utnämningsorgan skulle t.ex. kunna bestå av företrädare för såväl domarkåren som för medborgarna, varvid bland de senare kunde ingå representanter för riksdagspartierna. I 11 kap. 9 § RF öppnas i viss mån vägen för en liknande ordning, eftersom vår grundlag tillåter regeringen att delegera utnämningsmakten till den myndighet som regeringen bestämmer. I

128 Utnämning av högre domare

vart fall om organet var fristående från regeringen skulle det kunna anföras att ett sådant organ skulle komma att bidra till att domstolarnas självständighet garanteras gentemot regering och riksdag. Samtidigt kan det invändas att det vore ganska främmande att ge ett sådant omfattande, om än indirekt, inflytande på den statliga myndighetsutövningens område som utnämningarna av domare trots allt innebär till ett helt fristående organ, som inte kommer att vara föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan lösning – oavsett om det är fråga om ett fristående organ eller en myndighet under regeringen – torde också framstå som ganska främmande i ett medborgarperspektiv. Det är inte heller troligt att det skulle öka tilliten till och respekten för domstolarna och dem som utövar den dömande makten. När det gäller möjligheten för regeringen att delegera utnämningsmakten till ett underordnat organ tillkommer dessutom att en delegering av denna uppgift knappast skulle ge det rätta uttrycket för domarnas konstitutionella särställning i vårt land.

I Sverige, liksom i de flesta västeuropeiska länder, är det den verkställande makten, oftast i form av regeringen, som utnämner domarna. Detta är egentligen även fallet i sådana parlamentariska monarkier som t.ex. Danmark, England och Norge där domarutnämningarna formellt sett beslutas av statschefen. I praktiken är det nämligen regeringen som beslutar vem drottningen respektive kungen skall utnämna till domare i dessa länder.

1993 års domarutredning stannade vid den uppfattningen att det även i fortsättningen borde vara den verkställande makten som ansvarade för domarutnämningarna i Sverige. Majoriteten av remissinstanserna ansåg också att ansvaret för utnämningarna av ordinarie domare borde ligga kvar hos den verkställande makten och utövas av regeringen. Även de utredningar som tillsattes i bl.a. Danmark och Norge under 1990-talet med uppgift att utreda utnämningsförfarandet har stannat vid att utnämningsmakten bör ligga hos den verkställande makten (regeringen med statschefens konfirmation).

En ordning där regeringen utnämner domare står inte i strid med Sveriges internationella förpliktelser, under förutsättning att utnämningarna sker på objektiva och sakliga grunder (jfr Europadomstolens dom den 3 maj 1984 i Campbell and Fell-målet, Serie A Vol. 80 para. 79). Europarådets rekommendation utgår visserligen från att domare skall utnämnas av ett fristående organ och således inte av regeringen. Rekommendationen möjliggör emellertid även att utnämningarna företas av regeringen under förutsättning att detta står i överensstämmelse med medlemsstatens lagstiftning och traditioner. Detta är fallet med Sverige. För att regeringen skall kunna godkännas som utnämningsorgan förutsätts i rekommendationen att utnämningsprocessen är

Utnämning av högre domare 129

genomlyslig och fristående samt att utnämningarna sker på objektiva grunder. Garantier för att dessa krav upprätthålls kan vara bl.a. att beredningen sker av ett från regeringen fristående organ som har till uppgift att fungera som rådgivare åt regeringen och vars råd i praktiken också följs av regeringen eller att utnämningsbeslutet kan överklagas till ett fristående organ. När det gäller det svenska kallelseförfarandet där ju beredning och urval sker internt inom Regeringskansliet utan möjligheter till insyn kan man således ifrågasätta om detta uppfyller de förutsättningar om öppenhet i beredningsprocessen som Europarådet uppställt i rekommendationen.

Med regeringen som utnämnande organ undviker man de nackdelar som kan befaras för det fall riksdagen ensam skulle utnämna domare samtidigt som regeringen har sin demokratiska legitimitet hos riksdagen och är föremål för riksdagens kontroll. Att den verkställande makten även i fortsättningen skall utnämna domare stämmer också väl överens med våra konstitutionella traditioner. Kommittén anser inte att det finns skäl att ändra på denna ordning i fråga om utnämning av de högre domarna. Däremot kan beredningen av dessa tillsättningsärenden behöva förstärkas på olika sätt.

Kommittén kommer således fram till slutsatsen, att regeringen också i fortsättningen bör utöva utnämningsmakten i fråga om högre domare.

Med den utgångspunkten vill emellertid kommittén också ta upp till diskussion om regeringen i framtiden skall ha möjligheten att delegera denna uppgift till en annan myndighet. Med synsättet att uppgiften att utnämna högre domare, liksom för övrigt hela gruppen ordinarie domare, är av en särskild, konstitutionell natur och bör tillkomma regeringen följer också att det kan ifrågasättas om konstitutionen bör medge regeringen att lägga över denna uppgift på en annan myndighet. Det ligger enligt kommittén ett konstitutionellt värde i att utnämningsmakten är kvar hos regeringen. Den möjlighet för regeringen att kunna delegera utnämningsmakten till en annan myndighet som regeringsformen öppnar i 11 kap. 9 § första stycket bör tas bort såvitt avser utnämning av ordinarie domare. Kommittén föreslår därför en ändring av regeringsformen i denna del.

3.8.4 I vilken form bör beredningsförfarandet äga rum?

Kommitténs förslag: Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

130 Utnämning av högre domare

Med regeringen som det utnämnande organet inställer sig frågan hur man från konstitutionella synpunkter kan skapa garantier för att den verkställande makten kan frigöra sig från varje misstanke att utnämningsmakten missbrukas. I Sverige sker domarutnämningar genom regeringsbeslut under kollektivt statsrådsansvar. Regeringen och dess statsråd har ett konstitutionellt ansvar inför riksdagen för sina beslut. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet är tillämplig när regeringen utövar utnämningsmakten (jfr 1 kap. 9 § och 11 kap. 9 §).

Det finns således en del garantier och kontrollinstrument inbyggda i det nuvarande systemet. Det säger sig emellertid självt att möjligheterna till granskning och kontroll i praktiken inte är särskilt stora om urvals- och beredningsprocessen, som i dagens kallelseförfarande, är helt sluten och sker utan någon dokumentation. I enlighet med vad 1993 års domarutredning uttalade synes de främsta medlen mot ett missbruk av utnämningsmakten ligga i en hög kvalitet i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och konstitutionell efterkontroll (SOU 1994:99 Del A s. 223). Härvid gäller det att finna en beredningsform som säkrar en bred och kvalitativt hög rekrytering och som vinner legitimitet bland allmänhet, folkrepresentationen och domarkåren samt på ett lämpligt sätt ger uttryck för domarnas självständiga ställning.

Med utgångspunkt i kommitténs uppgift enligt direktiven att genom utnämningsförfarandet förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering behandlar kommittén i det följande olika alternativ för beredningsförfarandet.

En idé som har förts fram och som skulle kunna utvecklas närmare är att stärka beredningen vid utnämningar till de högre domarbefattningarna genom någon form av informellt samrådsförfarande där regeringen för en dialog avseende lämpliga kandidater. Regeringen skulle t.ex. kunna samråda med en grupp personer som representerar de olika juridiska verksamhetsområdena såsom Riksåklagaren, generalsekreteraren eller ordföranden i Advokatsamfundet, generaldirektören i DV samt ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, den i anställningen äldste presidenten i hovrätterna respektive kammarrätterna och en representant för det rättsvetenskapliga området. För att tillförsäkra medborgerlig insyn i beredningsförfarandet kunde i samrådsgruppen även ingå ett par representanter för allmänheten.

En sådan samrådsgrupp kunde ha en rådgivande funktion där rådgivningen inte var knuten till ett speciellt utnämningsärende utan var av mer generell natur. Gruppens uppgift kunde vara att göra en inventering av och i en kontinuerlig process lämna förslag på lämpliga kandidater för de aktuella domarbefattningarna med tonvikt på att finna lämpliga personer – förutom inom domarkåren – också bland t.ex. rättsvetenskapsmän och åklagare samt bland advokater och andra

Utnämning av högre domare 131

privatanställda jurister. Möten mellan regeringen och ledamöterna i samrådsgruppen kunde äga rum med jämna mellanrum, exempelvis en gång per år eller en gång i halvåret.

Ett sådant informellt samrådsorgan skulle inte ha myndighetsstatus. Förfarandet kan jämföras med det som under senare tid ibland har förekommit mellan regeringen och representanter för det privata näringslivet i ekonomiska frågor. Samrådsgruppen skulle därmed organisatoriskt ingå i Regeringskansliet eller närmare bestämt Justitiedepartementet.

Det är emellertid tveksamt om lösningen med en informell samrådsgrupp i ett långsiktigt perspektiv är att betrakta som den optimala. Ett samrådsförfarande som innehåller ett inslag av medborgarrepresentation skulle visserligen kunna motverka risken för en misstro bland allmänheten om att de domare som regeringen utnämner till höga domarämbeten brister i självständighet i förhållande till regeringen. Det skulle också kunna bidra till en breddad rekrytering samt innebära en viss insyn i beredningen av dessa utnämningsärenden. Avsaknaden av insyn i beredningen utgör för närvarande en av kallelseförfarandets stora brister. Ett problem är dock att den skisserade samrådsgruppen med denna uppbyggnad skulle komma att ingå som en del i Justitiedepartementet. Den skulle därmed inte utgöra ett från utnämningsmakten organisatoriskt självständigt organ.

Ett annat alternativ är att utnämningar föregås av partiledaröverläggningar. Det finns emellertid anledning att ställa sig avvisande också till en sådan informell ordning med frånvaro av insyn, inte minst eftersom risken för misstankar om en politisering av domarutnämningarna här skulle kunna bli påtaglig. I stället bör man välja ett förfarande som innebär att sådana misstankar elimineras.

I de internationella dokument som utarbetats under senare år och som innehåller principer för att garantera självständiga domare är ett genomgående moment att det i beredningen av domarutnämningar bör ingå någon form av medverkan av ett från utnämningsmakten oberoende organ. Det finns olika alternativ för formerna för en sådan medverkan.

En väg är att låta riksdagen medverka i beredningen. Detta är exempelvis fallet i Nederländerna i fråga om domarna i högsta instans där parlamentet lägger fram förslag på tre kandidater till regeringen som sedan utnämner en av dessa till domare i domstolen. I USA medverkar senaten vid de federala domarutnämningarna genom att senaten måste godkänna dessa. Demokratiska hänsyn kan sägas tala för att ge riksdagen någon form av medinflytande vid utnämningarna av de högsta domarna. Den kontroll som i dag förekommer från konstitutionsutskottets sida har ju endast verkan på framtida utnämningar. En

132 Utnämning av högre domare

ordning liknande den amerikanska där riksdagen först skall godkänna den regeringen ämnar utnämna skulle i praktiken innebära att riksdagen beslutar om vem som utnämns till domare. Samma skäl som tidigare anförts mot riksdagen som utnämningsorgan kan även anföras mot en sådan ordning. Inte heller ett system motsvarande det nederländska, där parlamentet föreslår kandidater, utgör någon garanti mot att partipolitiska hänsyn tas vid urvalet av dem som föreslås för utnämning. Därtill kommer att det vid en eventuell omröstning avseende lämpliga kandidater finns en relativt stor risk för oenighet i riksdagen. Även om domarkandidaterna i fråga inte är politiskt aktiva kan olika domare därmed komma att identifieras med olika partipolitiska grupperingar. Detta skulle knappast främja allmänhetens tilltro till domarnas självständighet och opartiskhet.

En annan variant för riksdagens medverkan än de ovan nämnda vore att riksdagens utskott regelmässigt involverades i regeringens beredningsprocess. 1993 års domarutredning diskuterade bl.a. ett förfarande där regeringen i utnämningsärendena samråder med något riksdagsorgan. Som exempel nämndes konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa utskott vald beredningsdelegation. En annan möjlighet vore att regeringen samrådde med ordförandena i de båda utskotten samt ordföranden i lagutskottet eller att dessa ingick i ett samrådsorgan där även t.ex. domstolarna var representerade. Genom medverkan av ordförandena i dessa tre riksdagsutskott kan det antas att oppositionen blir representerad i beredningen, vilket skulle medföra en viss politisk balans gentemot utnämningsorganet. 1993 års domarutredning ställde sig emellertid tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott tar en aktiv del i beredningen av domarutnämningarna och menade att det vore lämpligare om det skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt (SOU 1994:99 Del A s. 228 f.). Även kommittén har kommit till den slutsatsen att riksdagen inte som sådan bör representeras i den normala beredningen av utnämningsärendena. Samma synpunkter som talar mot att riksdagen utnämner domare kan anföras mot att regeringen alltid skall samråda med riksdagen innan utnämning sker. En ordning där riksdagsutskotten på ett eller annat sätt regelmässigt medverkar i beredningen innebär också en risk för uppvaktningar av utskotten i utnämningsärenden eller att riksdagsledamöter försöker föra fram egna kandidater till domarämbetena. Det finns en risk att detta leder till misstankar om en politisering av domarkåren. Att riksdagen således normalt inte bör medverka i beredningen, utesluter inte, som anges i det följande, att riksdagen likväl ges ett inflytande i de lägen regeringen avser att avvika från det förslag som ett fristående beredningsorgan kan ha lämnat.

Utnämning av högre domare 133

Ett förfarande som inte är förenat med risk för misstankar om politisering är alltså i stället att beredningen i ett första skede sker av ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater. En sådan ordning kan sägas tillämpas i bl.a. Frankrike där le Conséil Supérieur de la Magistrature lämnar förslag på lämplig kandidat till presidenten som är den som utnämner de franska domarna. TFN har i fråga om de anställningar av domare som i dag tillsätts efter ansökan en motsvarande funktion i vårt land. Ett sådant beredningsorgan skulle kunna ha flera olika sammansättningar. Det kunde vara ett renodlat domarkollegium, ha en sammansättning liknande TFN:s, bestå av enbart jurister eller därtill ha representanter för allmänheten eller för parlamentet som ledamöter. Dess yttrande kunde vara bindande eller enbart rådgivande.

Kommittén anser att en beredning i ett sådant särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan är att föredra. Beredningsorganet skall ha till uppgift att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

3.8.5 En förslagsnämnd för högre domarbefattningar

Kommitténs förslag: En beredning av utnämningsärenden avseende högre domare bör äga rum i en särskild förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Ett beredningsorgan för utnämningsärenden måste uppfylla vissa grundläggande krav för att dess förslag skall få den särskilda tyngd som är önskvärd. Beredningsorganet bör ha en hög kvalitativ sammansättning med stor bredd. Dess ledamöter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. De bör ha största möjliga överblick över de aktuella kandidaterna och aktivt hålla en bred kontaktyta på området. De bör vidare ha en god och löpande insyn i domstolarna och domstolarnas verksamhet. De bör väl känna dom-

134 Utnämning av högre domare

stolarnas funktion och konstitutionella ställning samt förstå de krav som bör ställas på de domare som skall utnämnas. Beredningsorganet bör vara organisatoriskt självständigt inte endast från regeringen utan även från riksdagen.

Kommitténs förslag är således att beredningen av utnämningsärenden för högre domare äger rum i ett särskilt beredningsorgan, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt. Den bör dock inte vara så stor att den inte kan arbeta effektivt. Lämpligt antal är enligt kommittén sju ledamöter, varav fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Det finns givetvis flera andra yrkes- eller intressegrupper som skulle kunna tänkas ingå i en sådan förslagsnämnd och vilkas erfarenheter och kunskap skulle utgöra värdefulla bidrag i beredningsarbetet. Det gäller t.ex. företrädare för åklagarväsendet eller universiteten. Kommittén anser det emellertid viktigt att nämnden inte är för stor, utan kan arbeta på ett ändamålsenligt och professionellt sätt. Kommittén har därför stannat för nu angiven sammansättning i nämnden. På ledamöterna i nämnden ligger givetvis ett ansvar för att fånga upp och ta tillvara förslag och synpunkter från olika håll.

Av de fyra domarna bör en vara justitieråd, en regeringsråd, en hovrättspresident och en kammarrättspresident. De ledamöter som inte är allmänhetens representanter bör förordnas av regeringen. Representanterna för de båda högsta domstolarna nomineras lämpligen av respektive domstol. Hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter bör nomineras av respektive presidentkollegium och advokaten av Sveriges advokatsamfund. Ledamotskapet för dessa bör vara knutet till respektive befattning på sådant sätt att en ledamot som övergår till annan verksamhet före förordnandetidens utgång upphör att vara ledamot i nämnden. Detta bör dock inte gälla vid ålderspensionering.

En särskild fråga är hur de två representanterna för allmänheten bör utses. Två alternativ står närmast till hands att överväga: riksdagen eller regeringen. Det förekommer i olika sammanhang i stor omfattning att regeringen för olika uppgifter såsom bl.a. representanter i olika offentliga organ utser medborgare att företräda ett allmänintresse, t.ex. i en myndighets styrelse, en nämnd eller en kommitté. Ofta föregås förordnandet av en sådan ledamot av ett informellt nomineringsförfarande där regeringen stått i kontakt med och fått förslag från företrädare för olika riksdagspartier. Detta förfarande är väl beprövat och skulle kunna tillämpas även här.

En annan lösning är att riksdagen genom val utser de två företrädarna. Detta är en mer ovanlig lösning på myndighetsområdet utanför riksdagen och den egentliga riksdagsförvaltningen. Lösningen

Utnämning av högre domare 135

fordrar en formell valprocedur. Viss ledning kan hämtas från de lösningar som valts i fråga om fullmäktige i Riksbanken och ledamöter av Statsrådsarvodesnämnden respektive Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. För dessa organ är det inte föreskrivet att ledamot skall vara riksdagsledamot. I fråga om Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond skall vissa ledamöter vara företrädare för riksdagen, medan andra skall ha annan bakgrund. Det är enligt kommittén möjligt att tänka sig en ordning där riksdagen väljer två medborgare att vara ledamöter i ett offentligrättsligt organ som också hämtar ledamöter på annat sätt och som skall stå självständigt inte endast från riksdagen utan även från regeringen. En sådan lösning fordrar reglering i riksdagsordningen. Nämnden kan enligt detta alternativ tänkas bestå även av två av riksdagen valda ledamöter. Att på detta sätt vissa av nämndens ledamöter väljs av riksdagen och att regeringen förordnar övriga ledamöter ger balans samt synliggör nämndens fristående och oberoende karaktär. Kommittén förordar lösningen att riksdagen väljer de ledamöter av förslagsnämnden som skall företräda allmänheten.

De personer som skall representera allmänheten och som alltså väljs av riksdagen bör vara betrodda medborgare med goda insikter i samhällsfrågor. De bör åtnjuta ett brett förtroende samt framstå som särskilt omdömesgilla. Om deras partipolitiska uppfattning är allmänt känd är det från förtroendesynpunkt mycket viktigt att valen ger uttryck för en balans mellan de partilinjer som företräds av regeringen och oppositionen. F.d. riksdags- eller regeringsledamöter kan tänkas. Det finns emellertid skäl som talar för att dessa företrädare för allmänheten bör hämtas bland medborgare som åtnjuter förtroende på andra grunder än sitt partipolitiska arbete.

I frågan om det bör vara någon facklig representation i nämnden gör kommittén den bedömningen att så inte bör vara fallet. Det fackliga inflytandet får i stället göra sig gällande senare i förfarandet hos regeringen på samma sätt som i dag sker beträffande dessa anställningar, dvs. genom facklig information enligt det s.k. MBA-R.

Nämnden föreslås välja ordförande och vice ordförande inom sig och vara beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordförande är närvarande. Ledamöterna bör inte förordnas för så kort tid att de inte hinner att sätta sig in i arbetsuppgifterna. En lämplig ordning kan vara att de förordnas för högst sex år. För att hindra att alla ledamöter byts ut samtidigt kan ledamöternas förordnanden avse olika perioder. För varje ledamot bör finnas en personlig ersättare. Jämställdhetsaspekten bör beaktas vid sammansättningen. Det kan exempelvis gå till så att – i den utsträckning det är möjligt – det nominerande organet vid varje tillfälle nominerar en person av vardera kön som ledamot respektive ersättare.

136 Utnämning av högre domare

Det är viktigt att beredningen i nämnden blir så professionell som möjligt. För detta krävs att den har en kvalificerad sammansättning och att den inte är alltför stor. Med den sammansättning som har skisserats uppnås detta. I denna sammansättning är flertalet av nämndens ledamöter domare, fyra av dess sju ledamöter. Detta ligger väl i linje med innehållet i de internationella dokument som utarbetats om domares självständighet m.m., bl.a. Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning och The Universal Charter of the judge (se avsnitt 2.3). Däri talas om ett avgörande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälften domare i det oberoende externa organet.

3.8.6 Förslagsnämndens sekretariat

Kommitténs förslag: Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

För att säkra en kvalitativ och professionell beredning krävs även att nämnden får ett starkt administrativt stöd i sitt arbete. Till nämnden bör knytas ett sekretariat som utses av nämnden. Det måste ställas höga krav på kompetensen i sekretariatet. Ett gott förarbete är en förutsättning för en god rekrytering. Sekretariatet får därför en nyckelroll i beredningsarbetet.

Sekretariatet bör vara en professionell grupp som under ordförandens ledning bereder och föredrar ärendena inför nämnden. En uppgift för sekretariatet är till att börja med att på ett allmänt plan hålla sig informerad om lämpliga kandidater. I detta måste ingå en ambition att söka bredda kunskapen om hela den krets personer som kan komma ifråga. Det kan även finnas anledning för nämndens sekretariat att i kontakt med den berörda domstolen och dess chef ta del av hur domstolen ser på sin sammansättning och sina särskilda behov. Sekretariatet bör i detta arbete genom aktiv kontaktverksamhet, diskussioner och studier av domar och andra juridiska dokument söka få denna generella kunskap. Även studier av meritförteckningar och annat material blir av intresse. I de enskilda utnämningsärendena kan det även bli aktuellt att sekretariatet, eventuellt tillsammans med ordföranden och/eller någon eller några ledamöter av nämnden, intervjuar lämpliga kandidater.

Det är viktigt att det finns domstolskompetens i sekretariatet och att de personer som tjänstgör där är högt kvalificerade. Inte minst viktigt

Utnämning av högre domare 137

är detta i samband med den referensinhämtning som i vissa fall kan tänkas ske. I sekretariatet bör därför ingå bl.a. ordinarie domare eller f.d. ordinarie domare. För chefsrekryteringen kan det även behövas professionell specialistkunskap. Sådan kunskap kan inhämtas t.ex. genom anlitande av extern konsulthjälp.

3.8.7 Ansökan, intresseanmälan, kallelse?

Kommitténs förslag: Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Tillsättningar av domarbefattningar kan ske efter kallelse, efter ett ansöknings- eller anmälningsförfarande eller efter något slags nomineringsförfarande. I de länder där både ett kallelseförfarande och ett ansökningsförfarande tillämpas brukar endast de högsta domarbefattningarna vara föremål för kallelse. Så är, förutom i Sverige, fallet i t.ex. England och Frankrike.

Ett renodlat ansökningsförfarande där samtliga domarbefattningar utannonseras lediga för ansökan förekommer i Norge. Även i Danmark sker tillsättningarna, utom i fråga om president i Højesteret, efter ett ansökningsförfarande. Detsamma kan sägas gälla i Finland, även om anställningarna där delas in i s.k. ansöknings- respektive anmälningstjänster.

För ett ansökningsförfarande talar öppenhets- och demokratihänsyn. Tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen innebär att uppgifter om de som har sökt en anställning som högre domare skulle komma att bli tillgängliga för allmänheten. Detta ger i sin tur möjlighet till såväl offentlig granskning som debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge uppslag på nya kandidater som det inte finns kännedom om eller som av en eller annan anledning glömts bort. Man får t.ex. för-

138 Utnämning av högre domare

moda att ett förfarande där man ansöker om anställning även till de högre domarbefattningarna skulle innebära att kännedomen om lämpliga kandidater som bor utanför Stockholmsområdet skulle öka.

Mot ett sådant förfarande kan emellertid anföras att det kanske inte är rätt personer som känner sig manade att söka och att urvalet begränsas till att omfatta endast dem som söker en viss anställning. Detta skulle emellertid kunna motverkas genom att lämpliga personer uppmanades söka dessa befattningar. Den ovan skisserade förslagsnämnden skulle t.ex. kunna ta initiativ till att en ansökan lämnades in.

Mot ett ansökningsförfarande kan vidare anföras att ett sådant eventuellt kan tänkas motverka en bredare rekrytering eftersom det i vart fall för jurister i privat verksamhet kan vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer kan på detta sätt kanske aldrig komma i fråga för domarämbeten eftersom de av professionella hänsyn inte kommer att söka ett sådant utan att veta att de är garanterade utnämning.

Å andra sidan bör inte dessa farhågor överdrivas. En förändring kan redan nu skönjas beträffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ansökan. Det händer numera att även advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet detta innebär. Möjligen är detta därför en attitydfråga som kan förväntas förändras över tiden och med en ny juristgenerations ändrade värderingar. I t.ex. USA är det ju ofta privatpraktiserande jurister som söker sig till domarbanan, ibland t.o.m. efter att ha fört en aktiv valkampanj för att få en sådan befattning. Även i Norge rekryteras domarna från bl.a. advokatkåren efter ett ansökningsförfarande. Detsamma gäller i England, som ju i stor utsträckning hämtar sina domare från advokatkåren.

Ett annat alternativ är en kombination av ansökningsförfarande och kallelseförfarande, dvs. att anställningarna tillkännages lediga och kan sökas, men där även en annan person än de sökande kan bli aktuell för utnämning. Ett liknande förfarande tillämpas bl.a. i England i fråga om vissa högre domarbefattningar. Fördelen med ett sådant system är att möjligheterna till en bred rekrytering ökar genom att anställningarna tillkännages lediga för ansökan, samtidigt som det genom att ansökningsförfarandet inte är obligatoriskt ges en garanti för att den som utnämns håller en viss kvalitet. Det skulle även öppna för möjligheten att utnämna lämpliga personer, t.ex. privatpraktiserande jurister, såsom advokater, samt professorer och andra, för vilka svårigheter kan föreligga att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Deras kandidatur skulle kunna aktualiseras under arbetet i förslagsnämnden och deras namn skulle nå offentligheten först om ett förslag om utnämning fördes fram från nämnden. Mot detta kan anföras att det inte skulle befrämja öppenheten i förfarandet. Det finns även en risk att

Utnämning av högre domare 139

ansökningselementet i en sådan ordning, illa skött, skulle komma att framstå mest som en formalitet. Detta skulle inte öka tilltron till utnämningsförfarandet hos allmänheten. En viss garanti ligger emellertid i den efterkontroll som konstitutionsutskottets granskning innebär. Man får förmoda att om det regelmässigt utnämndes personer till dessa domarämbeten, med förbigående av dem som sökt, skulle detta påkalla någon form av reaktion från konstitutionsutskottets och riksdagens sida.

1993 års domarutredning föreslog en lösning som innebar att de som var intresserade av att utnämnas till högre domarbefattningar kunde anmäla sitt intresse och att deras namn därefter fördes upp på en offentlig lista. Listan föreslogs vara av generell karaktär och skulle inte innehålla uppgifter om vilken domarbefattning anmälaren helst önskade komma i fråga för. Intresselistan skulle uppta dels namnen på dem som själva anmält sig till den, dels namn på kandidater som med deras samtycke föreslagits av andra. För en offentlig intresselista talar bl.a. att en sådan skulle ge allmänheten en möjlighet att värdera de på listan upptagna personernas kvalifikationer. Man skulle också kunna bedöma om de bäst kvalificerade sedan utnämndes av regeringen. En sådan lista skulle även kunna ge kännedom om lämpliga kandidater som inte tidigare varit kända. Från remissinstansernas sida fanns emellertid en blandad inställning till en sådan ordning.

Det förhållandet att innehavarna av de allra högsta domarämbetena i ett land kallas till sina ämbeten är inte något som är unikt för Sverige, utan förekommer som nämnts i flera av de länder som kommittén studerat närmare, t.ex. England, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Det är i och för sig inget som talar för att ett sådant förfarande skulle leda till att sämre domare utnämns än om dessa domarbefattningar tillsätts efter ansökan. Det finns dock en risk för att rekryteringen i ett kallelseförfarande blir snävare i och med att systemet bygger på att det finns en kännedom om lämpliga kandidater. Å andra sidan kan det anföras att möjligheterna att hitta rätt person är större när urvalet inte begränsas till dem som sökt anställningen i fråga.

För kommittén är det viktigt att betona kravet på att tillsättningsförfarandet skall borga för en god rekrytering, dvs. en rekrytering av de skickligaste och mest lämpliga personerna, samt att förfarandet vinner allmänhetens förtroende. Ett ökat förtroende behöver i och för sig inte fordra att beredningen måste ske i offentlighetens ljus. Att ett beredningsförfarande är öppet och offentligt är inte alltid det bästa för rekryteringen. Som ovan nämnts kan det vara förenat med svårigheter för vissa personer att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Även en offentlig referensinhämtning tänkas medföra problem. Sådana negativa konsekvenser av öppenheten får enligt

140 Utnämning av högre domare

kommittén inte förbises utan måste också vägas in då en modell för tillsättningsförfarande skall tas fram. För medborgarna är det viktigt att det klart framgår att beredningen håller en sådan kvalitet att den garanterar att inte obehöriga hänsyn tas vid domarutnämningarna samt att de bäst lämpade personerna utnämns. Beredningen bör utformas så att rekryteringsunderlaget blir det bästa och bredast möjliga, att den håller hög kvalitet och att den präglas av god genomlyslighet.

Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Det är rimligt att kräva att de personer som vill komma ifråga för högre domarbefattningar genom att stå på en offentlig lista förklarar sig intresserade av sådan anställning. Dessa personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse.

I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Det finns dock enligt kommitténs uppfattning – inte minst i en övergångsfas – ett behov av att kandidater till högre domarbefattningar har möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar. Det bör således finnas utrymme för den intresserade att anmäla sitt intresse utan att därvid ange önskemål om viss särskild befattning. Inte minst när det gäller de allra högsta domarbefattningarna kan det, för att garantera kvalitet i rekryteringen, finnas anledning att beakta att personer kan ha väl grundade skäl för att inte själva uttrycka önskemål om just en sådan anställning på ett tidigt stadium i tillsättningsprocessen.

Kommittén har övervägt om undantag från kravet på intresseanmälan bör göras för vissa kategorier, exempelvis professorer, advokater och andra privat verksamma jurister, där den nuvarande ordningen med mera diskreta sonderingar skulle kunna påstås vara mera lämplig också framgent. Kommittén har dock stannat för att den åsyftade öppenheten i förfarandet inte bör medge något undantag.

Utnämning av högre domare 141

3.8.8 Förslagsnämndens kandidatförslag

Kommitténs förslag: Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Nämnden skall motivera sitt förslag. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Nämndens uppgift är att lämna förslag på lämpliga kandidater till regeringen. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt. Förslagen skall vara motiverade.

Dokumentation i tillsättningsärenden består i regel huvudsakligen av inhämtat referensmaterial beträffande den eller de aktuella kandidaterna. Referensmaterial som har haft betydelse för ärendet skall dokumenteras och är enligt den svenska offentlighetsprincipen offentligt. Att referensmaterial är offentligt är emellertid inte helt problemfritt. Erfarenheterna från bl.a. TFN visar att referenserna i ett öppet och offentligt system tenderar att hållas i allmänna eller övervägande positiva ordalag. Det kan antas att den omständigheten att referenserna är offentliga är en av orsakerna till detta. Kommittén anser det emellertid inte tänkbart att föreslå att sådant material skall undandras offentligheten genom införande av särskilda sekretessbestämmelser på just detta område. Som tidigare har anförts har vid upprepade tillfällen i lagstiftningssammanhang framhållits vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden (jfr avsnitt 3.2.3). Det får enligt kommittén ankomma på nämnden att själv närmare utveckla sina arbetsformer i enlighet med de grundläggande principer som gäller i rekryterings- och förslagsförfarande i fråga om offentliga anställningar.

Kommittén vill här avslutningsvis peka på det förhållandet att närmare jämförelser mellan utnämningsförfarandet i Sverige och andra länder än Finland försvåras genom den i Sverige och Finland gällande offentlighetsprincipen. Offentlighetsaspekten får med vårt förslag ökad betydelse, medan de väl utvecklade beredningsformer som finns i många andra länder inte präglas av någon större öppenhet. Namnförslagen är där ofta offentliga, medan motivering och referensmaterial däremot som regel inte presenteras öppet.

142 Utnämning av högre domare

3.8.9 Regeringens handläggning av ärenden om utnämning av högre domare

Kommitténs förslag: Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Nämnden bör överlämna allt material tillsammans med ett protokoll med ett motiverat förslag till regeringen. Regeringen bör nämligen för att kunna göra ett eget val ha tillgång till det material som nämnden haft. Härmed ges också en god utgångspunkt för konstitutionsutskottets arbete med att granska hur regeringen skött utnämningsmakten.

Kommitténs förslag bygger alltså på att regeringen och behöriga tjänstemän inom Regeringskansliet gör en egen bedömning av aktuella kandidater. Ett sådant förfarande skiljer sig inte från vad som i dag gäller för de domarbefattningar som är föremål för ansökan. Nämndens förslag skall dock tillmätas mycket stor vikt. Det kräver att regeringen respekterar domstolarnas oavhängighet och att detta avspeglas i regeringens hållning till det fristående förslagsgivande organet.

Det finns olika förhållningssätt till frågan om vilket utrymme regeringen skall ha i sin utnämningsmakt. Regeringen kan vara helt bunden av beredningsorganets bedömning, vilket i praktiken skulle reducera regeringens utnämningsmakt till en formell sådan. Den reella utnämningsmakten skulle då ligga hos det fristående beredningsorganet. Regeringen kan ha ett helt fritt utrymme att välja lämplig person och inte på något sätt vara bunden av beredningsorganets prövning. Vidare kan lagfästa begränsningar i regeringens utnämningsmakt gå ut på t.ex. att regeringen endast skall kunna välja någon som beredningsorganet fört upp på förslag eller att regeringen skall kunna välja en icke föreslagen kandidat endast om denne varit föremål för beredningsorganets bedömning.

Kommittén anser till en början att regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden föreslagit om nämnden fört upp flera

Utnämning av högre domare 143

personer på förslag. Regeringen har ju ett konstitutionellt ansvar för utnämningarna och bör därför inte bindas helt av ett utomstående förslagsorgan. Om regeringen utnämner en person som förts upp i andra eller tredje förslagsrummet bör regeringen vid kontroll kunna motivera detta. Sådana avsteg kan naturligtvis bli föremål för granskning av konstitutionsutskottet. Förmodligen blir dessa avsteg inte särskilt vanliga. Det händer t.ex. sällan idag att regeringen frångår den bedömning TFN gjort i ett tillsättningsärende.

Nästa fråga gäller situationen där regeringen vid en preliminär bedömning ser någon annan än den eller dem som kommit upp på förslag som lämplig. Även här kan erinras om erfarenheterna från TFN. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har tidigare dokumentation eller nytillkomna uppgifter som utgör skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. I det fall personen placeras i förslagsrum får regeringen besluta i ärendet enligt vad som anförts ovan.

En situation som kan uppkomma är att nämnden trots regeringens återremittering inte finner anledning att föra upp den aktuella kandidaten på förslag. Frågan är då om regeringen ändå skall kunna utnämna denne. Frågan hänger samman med om regeringen här bör ha en mer reell eller en mer formell utnämningsmakt. En uppfattning är att regeringen skall vara bunden att utnämna någon som av nämnden tagits upp i förslagsrum. En annan uppfattning är att regeringen inte bör bindas på detta sätt utan det bör i stället även här vara så att regeringen utövar sin utnämningsmakt under konstitutionellt ansvar.

Även om det senare synsättet kan ses som bäst förenligt med våra nuvarande konstitutionella principer, bör i de säkerligen få fall regeringen avser att helt frångå nämndens förslag öppenheten i beredningen och också riksdagens roll stärkas. Nämndens sammansättning, oberoende ställning och omsorgsfulla beredning motiverar att dess kandidat och den kandidat regeringen, med avvikande från nämndens förslag, avser att utnämna underkastas en vidare offentlighet och granskning. Riksdagen bör i dessa fall ges möjlighet till ett bestämmande inflytande. Härigenom skulle tilltron till beredningsförfarandet och den demokratiska legitimiteten i beslutsfattandet stärkas.

En tanke som har förts fram är att regeringen skall inhämta konstitutionsutskottets godkännande om den avser att utnämna annan än den eller dem som nämnden fört upp på förslag. Mot att låta konstitutionsutskottet på detta sätt medverka i själva beslutsförfarandet talar det förhållandet att konstitutionsutskottet är ett konstitutionellt kontrollorgan med uppgift att granska regeringen. Om konstitutionsutskottet ges en

144 Utnämning av högre domare

roll i själva beslutsfattandet bör utskottet inte också syssla med att i efterhand granska förfarandet.

De invändningar som kan anföras mot att ge konstitutionsutskottet en roll i beredningsförfarandet gäller emellertid inte mot något annat av riksdagens utskott, såsom justitieutskottet. I de fall regeringen avser att frångå nämndens förslag, bör den enligt kommittén vara skyldig att anmäla saken för justitieutskottet och därvid också överlämna det material som föreligger i ärendet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av de båda kandidaterna. Justitieutskottet kan välja att efter utfrågning och granskning av den dokumentation som tagits fram i beredningen också avge ett yttrande i saken. I de fall utskottet väljer att yttra sig, bör regeringen vara bunden av utskottets yttrande. Om utskottet avstår från att yttra sig, bör regeringen ha kvar sin valfrihet mellan de båda kandidaterna.

Den nu föreslagna ordningen, där justitieutskottet alltså ges möjlighet att i undantagsfall få ett inflytande över utnämningen av de högsta domarna, innebär inte endast att öppenheten och den demokratiska legitimiteten i förfarandet ytterligare stärks, utan också att den konstitutionella särställning som domarna bör ha blir mer markerad.

Förfarandet innebär inte heller större risker för en politisering, än där regeringen utan ytterligare offentlighet ges rätt att frångå vad en kvalificerad och fristående nämnd, med bl.a. av riksdagen utsedda ledamöter, ansett vara det bästa valet.

3.8.10 Befattningar i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt arrendenämnderna och hyresnämnderna som omfattas av förslaget samt förslagets förhållande till TFN

Kommitténs förslag: Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol samt anställningar som chefer i de största arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med TFN, men på sikt

Utnämning av högre domare 145

är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Under remissbehandlingen av 1993 års domarutrednings betänkande var det flera remissinstanser som framförde synpunkter om att anställningarna som överrättslagmän kunde överföras till det ordinära ansökningsförfarandet med behandling i TFN. Kommittén har inte till uppgift att se över den nuvarande TFN:s verksamhet. TFN är föremål för överväganden och översyn i annan ordning (se under avsnitt 3.3.2). Kommittén anser emellertid att det på sikt är naturligt att beredningen inför utnämningar av domare sköts av ett organ. Det är möjligt att utvecklingen kan leda till att den funktion som dagens TFN har kan smältas samman med den funktion som den av kommittén skisserade förslagsnämnden får. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Till en början bör förslagsnämndens och TFN:s sekretariat kunna ha ett nära samarbete. Kommittén har i sina överväganden i dessa delar och med det framlagda förslaget inte funnit några skäl att nu särskilja befattningarna som lagmän i överrätt från övriga högre domarbefattningar.

3.8.11 Särskilt om utnämning av justitieråd och regeringsråd

Kommitténs förslag: Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

I dag förekommer en informell dialog mellan justitieministern och de båda högsta instanserna i samband med att anställningar i dessa domstolar aktualiseras. Denna dialog har under senare år fördjupats och synes i huvudsak vara inriktad på en för domstolen önskad profil snarare än på önskemål om att en särskild namngiven person skall ut-

146 Utnämning av högre domare

nämnas, även om det förekommer att sådana förslag också framförs från domstolarnas sida. I och med att en särskild förslagsnämnd inrättas och Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer att vara representerade i nämnden kommer det att finnas garantier för att frågor om för domstolarna lämpliga profiler och namnförslag förs fram i nämndens arbete.

Det är dock även med en sådan lösning angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag iakttas inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Detta system har för det mesta fungerat bra, men det finns exempel på fall där regeringen frångått denna ordning. Samrådet kan i dag sägas grunda sig på ett löfte om ett fortsatt iakttagande av denna konstitutionella praxis (KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén föreslår också att detta förfarande formaliseras.

3.8.12 Särskilt om utnämning av domare i Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten

Kommitténs förslag: Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Diskussionen ovan har gällt anställningarna som justitieråd, regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätter respektive kammarrätter, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Kommittén är emellertid av den uppfattningen att förfarandet även skulle kunna tilllämpas vid tillsättningar av ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen samt Patentbesvärsrättens ord-

Utnämning av högre domare 147

förande. Dessa anställningar bereds i andra departement än Justitiedepartementet och förfarandena skiljer sig därför något. Särskilt gäller det förfarandet vid utnämningar av de lagfarna ledamöterna i Arbetsdomstolen genom att dessa utnämningar föregås av ett informellt samråd med arbetsmarknadens parter. Kommittén anser att det vore önskvärt att beredningen av dessa utnämningsärenden närmade sig den ordning som föreslås komma att gälla för Justitiedepartementets del. Den föreslagna förslagsnämnden bör således kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Kommitténs uppfattning är att förslagsnämnden inte bör ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen med arbetsmarknadens parter kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Patentprocessen är för närvarande föremål för särskild utredning, se Dir 1999:28 Patentprocessen m.m. Kommittén har därför ansett sig kunna stanna vid att ge uttryck för den uppfattning som ovan anges och avstå från att lägga fram något förslag om särskilt berednings- och förslagsförfarande vid tillsättning av ordförande och vice ordförande på avdelning i Patentbesvärsrätten. Kommittén anmärker dock att det kan vara naturligt att tillsättningen av dessa befattningar bereds i Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten.

3.8.13 Särskilt om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen

Kommitténs överväganden: Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Det stora flertalet av de anställningar som domare som i dag är föremål för tillsättning genom ett s.k. kallelseförfarande avser anställningar som ordinarie domare med fullmakt. Detta är emellertid inte fallet i fråga om vissa av specialdomstolarna. I såväl Arbetsdomstolen som Marknadsdomstolen är anställningarna tidsbegränsade. I dessa domstolar

148 Utnämning av högre domare

tjänstgör också domare i vissa fall på deltid och de har andra arbetsuppgifter vid sidan av domaruppgiften.

En ordning med tidsbegränsade domarförordnanden strider i och för sig inte mot de internationella principer som arbetats fram angående vilka krav som bör ställas för att garantera domarnas självständighet (jfr t.ex. princip nr I paragraf 3 i Europarådets rekommendation). Tidsbegränsade domarförordnanden, låt vara för längre tidsperioder, är också vanliga i de internationella domstolarna. Däremot kan det ifrågasättas om domare som samtidigt har sina huvudsakliga arbetsuppgifter i egenskap av anställda hos den verkställande eller den lagstiftande makten vid en objektiv och principiell bedömning verkligen framstår som självständiga gentemot dessa.

Det är vanligt förekommande att högre tjänstemän inom Regeringskansliet med bakgrund på domarbanan förordnas att på deltid även vara vice ordförande i Arbetsdomstolen. För närvarande tjänstgör en expeditionschef och ett departementsråd som vice ordförande där.

Kommittén ifrågasätter om denna ordning fortsättningsvis är en lämplig lösning. I stället borde man här mera konsekvent försöka gå den väg som valts beträffande Marknadsdomstolen. När det gäller anställningarna som vice ordförande och ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen, vilka anställningar också är på deltid, samt ersättarna för dessa båda ledamöter, har från departementets sida ansträngningar gjorts för att i största möjliga mån förordna ordinarie domare på dessa befattningar. Självständighetsaspekten har anförts som motiv för detta urvalsförfarande. Till skillnad från vad som är fallet i Arbetsdomstolen har denna inriktning den fördelen att de domare som arbetar i Marknadsdomstolen utåt framstår som självständiga på ett annat sätt än domare som även är anställda inom Regeringskansliet. Marknadsdomstolens sammansättning har inte heller ifrågasatts i den offentliga debatten på samma sätt som Arbetsdomstolens.

Även Marknadsdomstolens heltidsanställde ordförande är för närvarande en ordinarie domare och har en fullmaktsanställning som hovrättslagman från vilken han är tjänstledig. Däremot är ingen av de nuvarande fyra heltidsanställda ordförandena i Arbetsdomstolen ordinarie domare. Tidigare har emellertid Arbetsdomstolens ordförande varit ordinarie domare eller en tidigare eller pensionerad sådan. Fram till år 1973 var det t.ex. tradition att ordförandeposten, som på den tiden var en enda, alltid innehades av ett f.d. justitieråd. Sedan domstolen fått fler ordförande har man emellertid numera gått ifrån den principen.

Arbetsdomstolen har till uppgift att bl.a. överpröva beslut om skiljande från tjänsten av ordinarie domare. Med den sammansättning som domstolen har i dag innebär detta att frågan om en ordinarie domare skall få ha kvar sin anställning bedöms av jurister som inte är

Utnämning av högre domare 149

ordinarie domare. Principiellt och i ett internationellt perspektiv synes detta vara en avvikande ordning. En ur allmänhetens synvinkel kanske viktigare invändning är emellertid självständighetsaspekten.

En domare som är anställd tills vidare eller har ett tidsbegränsat förordnande som domare betraktas inte som ordinarie domare i grundlagens mening (prop. 1973:90 s. 391). Ordinarie domare förutsätts nämligen inte kunna skiljas från sin anställning i andra fall än om hon eller han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller om hon eller han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension (11 kap. 5 § RF). Att skapa ordinarie domaranställningar i specialdomstolarna skulle således innebära att dessa domarbefattningar inte längre kunde vara tidsbegränsade. Något krav på att domare för att betraktas som självständiga skall inneha en fast anställning från vilken de normalt endast kan skiljas i samband med uppnådd pensionsålder eller liknande finns som ovan nämnts inte i de internationella principerna om domares självständighet. För vissa domstolar kan det till och med vara önskvärt att domarförordnandena begränsas till viss tid. Så har bedömts vara fallet med de svenska specialdomstolarna (jfr 11 kap. 1 § tredje stycket andra meningen RF).

Från kommitténs utgångspunkter synes det angeläget att det i främst Arbetsdomstolen, men också i andra specialdomstolar, på heltid tjänstgör åtminstone någon ordinarie domare. Ett sätt att åstadkomma detta, om man inte vill slå in på den väg som valts i fråga om Marknadsdomstolen, är att regeringen i samband med en domarutnämning till Arbetsdomstolen samtidigt utnämner personen till en ordinarie domarbefattning i en annan domstol. Det som talar mot denna ordning är emellertid att förordnandena i de båda specialdomstolarna är begränsade till en relativt kort tid (med något undantag tre år). Även om omförordnanden är vanliga kan det inte förutsättas att sådana alltid sker. Man kan således riskera att få ett antal ordinarie domare som det senare kan vara svårt att placera in för tjänstgöring i den domstol där den ordinarie befattningen är placerad.

I stället för att tillskapa särskilda ordinarie domarbefattningar för personer som kommer att tjänstgöra i specialdomstolarna under kortare perioder och i flertalet fall även på deltid synes en medveten utnämningspolitik där det eftersträvas att åtminstone någon ledamot är ordinarie domare vara lämpligare. Ett annat alternativ är att respektive domstols ordförande och chef utnämns med fullmakt. Detta förutsätter att anställningen som domstolschef inte längre tidsbegränsas. Om detta inte anses vara en önskvärd utveckling kunde, beträffande innehavare av befattning som domstolens ordförande, krav ställas på att denne inte

150 Utnämning av högre domare

enbart som i dag skall vara en jurist med domarerfarenhet utan även skall vara ordinarie domare. Detta innebär att denne vid utnämningen antingen redan innehar eller samtidigt – efter det reguljära beredningsförfarandet – kommer att utnämnas till en ordinarie domarbefattning från vilken tjänstledighet beviljas för tjänstgöring i den aktuella specialdomstolen. Det framtida systemet för utnämning av högre domare bör utformas så att en sådan lösning är möjlig.

Bilaga 1 Kommittédirektiv

Dir. 1998:84

Domstolschefens roll och utnämningen av högre domare

Beslut vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998.

Sammanfattning av uppdraget

Domstolschefens roll

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att se över domstolschefens roll. Kommittén skall klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Kommittén skall vidare överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

2 Bilaga 1

Utnämningen av högre domare

Kommittén skall se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter beaktas från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ.

Reformbehovet

Domstolschefens roll

De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer nya krav på domstolscheferna. Domstolschefernas administrativa uppgifter kan numera i stor utsträckning jämställas med vad som gäller i andra verksamheter. Domstolschefens roll innefattar förutom ansvar för budget och personal också ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner. Domstolschefen skall svara för planeringen av domstolens verksamhet och se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Domarutredningen betonade att domstolarna, i likhet med annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning (SOU 1994:99 s. 296 f.). I betänkandet diskuterade Domarutredningen kring domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen. Domarutredningen ansåg att de viktigaste frågorna, t.ex. principerna för omfördelning av mål och liknande övergripande tillämpningsbeslut, bör beslutas i kollegiala former medan chefsdomaren bör ansvara för styrningen i övrigt. Domarutredningen menade också att det administrativa chefskapet måste förstärkas med kompetenta administratörer som inte är domare. På så sätt kan domstolschefen i högre grad ägna sig åt dömande verksamhet och koncentrera sig på övergripande och kvalificerade administrativa frågor.

Domstolschefens roll är komplicerad genom att han eller hon ständigt måste väga de regler som finns om myndighetschefens ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt mot de enskilda domarnas grundlagsfästa skydd för sin självständighet i

Bilaga 1 3

dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det förekommer att domstolschefer av rädsla för övertramp tvekar att ingripa mot problem i en domares tjänsteutövning. Balansgången är känslig och det är därför nödvändigt med en diskussion som klarlägger var gränsen går. Annars finns det en risk för att domstolsväsendet får passiva chefer i stället för de aktiva ledare som behövs.

Domarutredningen, som diskuterade balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet, menade bl.a. att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Enligt Domarutredningen kan en alltför strikt och stelbent ordning till skydd för domarens oavhängighet i praktiken medföra svårigheter att på ett smidigt och humant sätt nå en lösning i både det allmännas och den enskilde domarens intresse (SOU 1994:99 s. 251 f.).

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har vid olika tillfällen haft anledning att granska den interna administrativa styrningen av domstolarna och domstolschefens roll vad gäller tillsynen över den dömande verksamheten. I ett par beslut har JO t.ex. behandlat chefsdomares (lagmans resp. chefsrådmans) ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid (JO 1991/92 s. 35 och 1992/93 s. 48). I ett annat beslut kritiserar JO en lagmans beslut att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare (JO 1988/89 s. 19). JK har bl.a. behandlat plenums befogenheter enligt tingsrättsinstruktionen (JK 1981 s. 15). JK har också tagit upp frågor som rört lottning av mål t.ex. i JK 1989 s. 70 där det var fråga om en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande.

Under senare tid har ytterligare två intressanta beslut tillkommit. Dessa behandlar frågan vad en domstolschef är förbjuden respektive skyldig att göra i sin tillsyn över den dömande verksamheten. I ett beslut den 2 oktober 1996 kritiserar JK en hovrätts beslut att skilja ett hovrättsråd från handläggningen av ett pågående mål. JK menar att det i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste innefattas en rätt att utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten (JK 1996 s. 59). I ett beslut den 4 mars 1998 kritiserar JO en domstolschef för att denne underlåtit att överväga om det fanns skäl att göra anmälan enligt 15 § anställningsförordningen (1994:373) mot en rådman som vid upp-

4 Bilaga 1

repade tillfällen fått mål återförvisade på grund av rättegångsfel (JO:s dnr 2789-1996 och 4002-1997).

Domstolschefens roll har också på andra sätt uppmärksammats under senare år, bl.a. vid den konferens för domstolschefer som hölls i Domstolsverkets regi i september 1995 (se specialnummer av DV Informerar oktober 1995). Domstolsverket har också, utifrån utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna, utarbetat ett nytt chefsutvecklingsprogram, som genomfördes för första gången under hösten 1997 och våren 1998.

Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en sluttjänst. Detta kan sannolikt delvis förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning oftast är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande orsak till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga ordinarie domare utnämns med fullmakt. Det kan därför övervägas att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

I de två högsta instanserna förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter, i praktiken alltid den äldste, att vara domstolens ordförande. Denne är enligt den för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten gällande instruktionen administrativ chef för domstolen. Vardera domstolens administrativa enhet leds av en särskild kanslichef.

Redan år 1926 framförde Processkommissionen i sitt betänkande Rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31, s. 129) att det för arbetets gång otvivelaktigen skulle vara fördelaktigt, om i spetsen för Högsta domstolen sattes en president, vilken i likhet med presidenterna i hovrätterna skulle leda arbetet inom domstolen. I betänkandet uttalades vidare att de skäl som talade för tillsättandet av en president även borde leda till att posten som avdelningsordförande inte ovillkorligen skulle tillfalla den äldste utan den mest lämplige därtill. Förslaget ledde dock inte till ändringar i dessa delar.

I prop. 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring, m.m. föreslog Kungl. Maj:t att ordförande på avdelning skulle utses bland Högsta domstolens ledamöter av konungen och att den äldste bland ordförandena tillika skulle vara

Bilaga 1 5

ordförande i Högsta domstolen. Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i Högsta domstolen. Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot föreskriften i dåvarande 17 § regeringsformen om att konungens domsrätt skulle utövas av minst tolv justitieråd. Enligt utskottet innebar föreskriften nämligen att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Utskottet ansåg emellertid att grundlagsstadgandet inte hindrade att en av Högsta domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänseende. Med ändring av förslaget i propositionen föreslog utskottet därför att konungen, utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstetid vara domstolens ordförande. I betänkandet uttalades vidare att valet av ordförande måste ske med den största omsorg samt att avgörande vikt måste fästas vid vederbörandes förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och att bemästra de frågor av administrativ natur som kan uppkomma (1 LU 1946:43, rskr. 1946:333). Valet av ordförande har dock i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen.

Även om det nuvarande systemet fungerat väl finns det, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, anledning att på nytt se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Utnämningen av högre domare

Anställningar som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresident, hovrätts- och kammarrättslagman, ordförande i Arbetsdomstolen, domare i Marknadsdomstolen, ordförande och vice ordförande i Patentbesvärsrätten, lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt chef för de tre största arrende- och hyresnämnderna beslutas direkt av regeringen efter ett kallelseförfarande. Detta innebär att anställningarna beslutas utan något ansökningsförfarande eller något formellt anmälningsförfarande. Anställningarna som ordförande i Arbetsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade till tre år.

Anställningsärendena aktualiseras genom att domstolen tar kontakt med det ansvariga departementet eller genom att departementet bevakar

6 Bilaga 1

frågan. Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt, t.ex. genom förslag från den aktuella domstolen eller genom att någon informellt har anmält intresse. Kandidaterna diskuteras med chefen för den aktuella domstolen eller med presidenten för den hovrätt eller kammarrätt som underrätten hör under. Vid utnämning av justitieråd och regeringsråd redovisar justitieministern kandidatförslaget i domstolens plenum. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas under hand vilket innebär att någon egentlig dokumentation inte görs av de uppgifter som lämnas inför regeringens beslut om utnämningen.

Detta anställningsförfarande behandlades i Domarutredningens betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Domarutredningens och remissinstansernas övergripande uppfattning var att beredningen av dessa anställningsärenden behöver förstärkas och bli mer öppen.

Med anledning av ett par motioner behandlade justitieutskottet frågan i sitt betänkande Processrättsliga frågor (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f.). Utskottet ansåg att en allsidig garanti för domstolarnas och de enskilda domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga. Härvidlag kan man, enligt utskottets mening, inte nöja sig med att falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Även frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former måste vägas in. I enlighet med utskottets hemställan beslutade riksdagen den 14 maj 1998 om ett tillkännagivande av innebörd att regeringen får i uppdrag att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att se över rekryteringen till de domaranställningar som i dag tillsätts efter ett kallelseförfarande (rskr. 1997/98:228).

Även om det nuvarande förfarandet fungerar väl är det också regeringens uppfattning att det finns anledning att se över förfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering.

Uppdraget

Kommitténs uppdrag är att mot bakgrund av det diskuterade reformbehovet på området se över domstolschefens roll med avseende på ansvaret för den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten.

Bilaga 1 7

Uppdraget innefattar att klarlägga − vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om den

administrativa styrningen av domstolsverksamheten, − vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om tillsynen

över den dömande verksamheten samt − vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den

dömande verksamheten.

En viktig fråga som bör diskuteras i sammanhanget är domarnas fortbildning. Styrande för domarnas fortbildning bör vara domstolens behov av t.ex. ökad kompetens inom vissa områden och inte endast domarnas egna önskemål. Eftersom domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt bör det övervägas om han eller hon skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning.

I uppdraget ingår att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd.

Kommittén skall överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Här kan nytta dras av erfarenheterna av de organisationsförändringar som genomfördes i Stockholms tingsrätt under 1991. Organisationsförändringarna utvärderades av Domstolverket i samverkan med tingsrätten under 1995 (DV rapport 1995:4). Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen.

Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. I det sammanhanget bör beaktas att den administrativa organisationen utformas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet. Kommittén skall även överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

Eftersom domstolschefen leder domstolens verksamhet finns det ingen som på ett tidigt stadium och ett naturligt sätt kan ingripa med stöd och råd när chefskapet av någon anledning inte fungerar. Det stöd Domstolsverket erbjuder avser, utöver chefsutvecklingsprogrammet, framför allt rent administrativa frågor. Vad gäller det praktiska utövandet av chefskapet är domstolscheferna som regel hänvisade till att

8 Bilaga 1

på eget initiativ söka stöd hos andra domstolschefer. När det gäller domstolscheferna vid underrätterna skulle ett stöd t.ex. kunna ges genom utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. I fråga om tingsrätterna finns ett visst författningsstöd för en sådan lösning i och med att det i 2 kap. 1 § rättegångsbalken föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Den ursprungliga innebörden av bestämmelsen, nämligen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommittén skall alltså överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt, mot bakgrund av vad ovan sagts om utformningen av den administrativa organisationen, överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Kommittén skall slutligen se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering där erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i diskussionen i Domarutredningens betänkande. Uppdraget innefattar således att överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Kommittén skall vid sina överväganden ta hänsyn till de särskilda omständigheter som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

Vid genomförandet av uppdraget skall kommittén beakta FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary som antogs vid den sjunde FN-kongressen i Milano 1985 om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar samt Europarådets rekommendation till medlemsstaterna den 13 oktober 1994 avseende domarnas självständighet, effektivitet och roll, Nr R (94) 12.

Bilaga 1 9

Utredningstid och generella direktiv

Utredningen skall samråda med den utredare som har i uppdrag att göra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (Fi 1998:12) i de frågor som har beröringspunkter med den utredningens arbete.

Vidare skall utredningen informera de centrala arbetstagarorganisationerna inom den statliga sektorn och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter på utredningen.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.

Bilaga 2 Ledarskap och chefskap

– en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter

1 Uppdraget och dess genomförande

Efter önskemål från deltagarna i en av Domstolsverkets chefsutbildningsserier beslutade verket den 16 augusti 1999 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet.

I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet.

Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts • lagmannen Åke Lundborg, ordförande • lagmannen Sigurd Heuman • chefsrådmannen Olle Holmstedt • lagmannen Ann-Christine Lindeblad • chefsrådmannen Claes Kristensson, och • enhetschefen Eva Nordqvist

Konsulten Sten Nilsson har utsetts till expert och numera tf kammarrättsassessorn Heléne Johnsson till sekreterare.

Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata dokument utarbeta dels denna ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels en promemoria Praktiska ledningsfrågor.

1.1 Ledningspolicyn – syfte och avgränsningar

Ledarens uppgifter och ledarskapets förutsättningar varierar över tiden och från domstol till domstol. Allt ledarskap kan sägas vara situationsbetingat. Den pågående moderniseringen av domstolsväsendet och knappheten på resurser ställer andra och större krav på chefen jämfört med vad som har gällt i förfluten tid.

12 Bilaga 2

Denna Ledningspolicy syftar inte till att ge svaren på alla frågor som en domstolschef kan ställas inför. Målsättningen är i stället att den skulle kunna få karaktär av en för domstolsväsendet gemensam plattform som kan utgöra underlag för en levande diskussion i olika kretsar, men som i första hand för domstolscheferna ger underlag och stimulans för uppbyggnaden och utvecklingen av den egna ledningsfilosofin och det egna ledarskapet.

Domstolschefen får hjälp och vägledning i den svåra frågan: hur vill jag utforma mitt eget ledarskap, med mina förutsättningar och erfarenheter, i den domstol som jag är satt att leda och med de förutsättningar som gäller här och nu? Detta är en fråga som varje domstolschef återkommande måste ställa sig. Ledningspolicyn sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus.

Även om policyn sålunda i första hand riktar sig till underrättscheferna, kan den utöver huvudändamålet tjäna ytterligare ett par syften • den bidrar till att klargöra för chefskandidater vilka krav som ställs

på chefen • den bidrar till att klargöra för alla anställda i domstolsväsendet både

vilka krav som uppdragsgivarna ställer på ledarskapet och vad som

förväntas av de anställda som medarbetare.

Samverkan och trivsel är omistliga faktorer för uppnående av effektivitet och kvalitet. Ledningspolicyn måste emellertid även innehålla avsnitt som behandlar motsättningar och avarter.

Det goda ledarskapet förutsätter såväl samverkan med och delaktighet för medarbetarna och deras fackliga organisationer som ett konstruktivt tillvaratagande av deras erfarenheter och kunskaper. Den formella regleringen och hanteringen av samverkansfrågorna måste emellertid anses ligga vid sidan av denna Ledningspolicy.

Ledningspolicyn tar primärt sikte på ett ledarskap inom ramen för nu gällande lagar, förordningar och andra förutsättningar.

2 Några utgångspunkter för ledarskapet

Allt ledarskap har sin utgångspunkt i de uppgifter som tilldelats och de verksamhetsmål som ställts upp för den verksamhet som någon är satt att leda.

Bilaga 2 13

2.1 Domstolarnas uppgifter och roll

Utifrån en grundreglering i regeringsformen är domstolarnas uppgifter fastlagda, för de allmänna domstolarnas del i första hand i rättegångsbalken och för de allmänna förvaltningsdomstolarna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och i en lång rad andra lagar.

Hur domstolarna skall handlägga sina mål regleras i förfaranderegler bl.a. i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Under senare år har statsmakterna strävat mot en övergång från att leda domstolar och andra myndigheter genom s.k. regelstyrning till ett allt större inslag av målstyrning. Innebörden härav är att statsmakterna lägger fast målen för olika verksamheter medan de som är ansvariga för verksamheterna, inom ramen för tillämpliga materiella regler, ges olika grad av frihet när det gäller att välja medel för att uppnå målen.

I enlighet härmed har statsmakterna lagt fast effektmål bl.a. för rättsväsendet och som en del därav effektmål för domstolarna. Vidare har regeringen för dessa lagt fast, dels allmänna verksamhetsmål, dels särskilda verksamhetsmål för ett antal enskilda målgrupper.

För domstolarnas del gäller att de inte själva kan påverka antalet inkommande mål och att handläggningen av dessa styrs av procedurregler som bara i begränsad utsträckning ger utrymme för tolkning eller handlingsfrihet.

Av den konstitutionella kompetensfördelningen följer att domstolarna har att utgå från att de av statsmakterna anvisade medlen är avsedda att vara tillräckliga för att infria (eller åtminstone närma sig) de uppställda verksamhetsmålen med iakttagande av gällande regelverk.

Domstolarnas uppgift är sålunda att efter bästa förmåga lojalt sträva mot de uppställda verksamhetsmålen, så långt det uppställda regelverket medger detta.

Det nu sagda står inte i motsatsförhållande till att domstolarna i budgetskrivelser eller på annat lämpligt sätt inte bara lämnar utan t.o.m. har ett berättigat anspråk och en skyldighet att lämna synpunkter på regelverk, resursbehov, kvalitetskrav, rättssäkerhet eller annat. Det är emellertid ytterst riksdagen som förfogar över både regelverk och medelsanvisning och som sålunda kan välja mellan olika lösningar.

I den utsträckning regelverk, uppställda mål och medelsanvisning är oförenliga gäller självfallet regelverket och medelsanvisningen. De uppställda verksamhetsmålen kan då inte i sin helhet infrias.

14 Bilaga 2

2.2 Domstolschefens olika roller

Domstolschefens viktigaste uppgift är att leda domstolens verksamhet, bl.a. att • lägga fast domstolens verksamhetsmål • planera genomförandet • fördela uppgifter och ansvar samt • följa upp och utveckla verksamheten

I ledarskapet ingår för underrättslagmännens del också att de i instruktionerna ålagts ett personligt ansvar för att fiskalerna och notarierna får en allsidig och utvecklande utbildning.

Denna Ledningspolicy tar sikte på ledarrollen och dess utövande. Lagmannens chefskap följer av föreskriften i instruktionerna att lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten.

Lagmannens uppgift som domare har sin författningsmässiga utgångsreglering i regeringsformen och rättegångsbalken resp. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

I instruktionerna finns två föreskrifter om fördelningen av domargöromålen som är av betydelse i detta sammanhang • domargöromålen skall fördelas så att arbetsbördan såvitt möjligt blir

lika stor för alla domare • lagmannen eller en chefsrådman bör delta när ett mål eller ärende

avgörs, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets

eller ärendets art.

Därav följer att lagmannen har en särskild uppgift som domare och att domargöromål bör tilldelas en lagman i sådan omfattning att arbetsbördan inklusive chefsuppgifterna blir lika stor som för övriga domare.

Det finns inte någon reglering av tidsåtgången för chefsuppgifterna. Dessa varierar självfallet från domstol till annan och sett över tiden beroende bl.a. på domstolens storlek, chefens erfarenhet och behovet av ett aktivt ledarskap. Självklart är emellertid att en för stor tilldelning av mål inte får tillåtas inkräkta på ett fullgott ledarskap. Chefen har både ett krav på sig och en rätt att kräva tillräcklig tid för ledarskapet. Och ytterst är det bara chefen själv som kan avgöra och har att avgöra vad ledarskapet i tid kräver av honom eller henne.

Bilaga 2 15

3 Lagmannens ledarskap

I den typiska kunskapsorganisation som en domstol utgör finns det alltid en risk för att ledarfunktionen inte får den betoning som den förtjänar. Kravet på domarkompetens och aktivt dömande kan av ledaren upplevas som så stort och betydelsefullt att det överskuggar kravet på ledningsförmåga och aktiv ledning.

Härtill kan också bidra att lagmannen som chef för en domstol har förmånen att leda bl.a. i sina yrkesroller högt kompetenta domarkollegor som är väl förtrogna med sina arbetsuppgifter och med vad som löpande förväntas av dem i det dagliga arbetet.

Den som accepterat en utnämning till domstolschef har emellertid därmed gjort ett åtagande som medför en rollförändring från att själv ha varit ”en i gänget” till att bli den som har att styra och leda verksamheten mot fastställda mål.

Mot bakgrund av det som nu sagts är det av största vikt att chefen är väl medveten om ledarrollens betydelse för domstolens effektivitet, för utvecklingen av verksamheten och medarbetarna samt för trivsel och arbetsglädje inom domstolen. Varje chef måste till fullo acceptera och ta till sig sin roll som ledare. Däri ligger bl.a. att övervinna den känsla, som ibland drabbar chefer i kunskapsorganisationer, att den som tar ledarrollen på allvar gör sig märkvärdig.

Alla chefer – oavsett verksamhetsområde – ställs inför olika krav och förväntningar från skilda håll. Chefens viktigaste uppgift är att på bästa sätt leva upp till, helst överträffa, de krav och förväntningar som finns hos uppdragsgivare och medarbetare. Här skall till en början pekas på några centrala inslag i ett sådant ledarskap.

En viktig förutsättning är att chefen omger sig med kunniga medarbetare som är villiga att använda sitt kunnande i arbetet. Kunniga och välmotiverade medarbetare har omvänt rätt att ställa krav på chefen att i en fungerande arbetsorganisation med kunnig ledning få rikliga möjligheter att använda sig av sin skicklighet till att lösa allt mer krävande och utvecklande arbetsuppgifter.

I en resultatorienterad och målinriktad organisation är dubbelriktad information mellan chefen och medarbetarna en annan viktig förutsättning för ledarskapet. Information är också ett medel för att utöva ledarskapet. Det är särskilt viktigt med en fungerande kommunikation beträffande verksamhetsplaneringen som gör det möjligt för dem, som skall medverka i genomförandet av planerna, att lämna synpunkter och påverka. I all kommunikation ligger som ett naturligt led en delaktighet i beslutsprocessen.

För envar chef är det ett självklart inslag i beslutsfattandet att vara tillgänglig och lyssna till sina medarbetare. Genom att tillgodogöra sig

16 Bilaga 2

deras och deras organisationers synpunkter och väga samman dessa med sina egna erfarenheter uppnår chefen den tillförlitlighet och resonans i beslutsfattandet som är den säkraste vägen att förankra besluten.

Om medarbetarna får möjlighet att påverka den egna arbetssituationen, är detta till gagn för verksamheten i dess helhet. Att lyssna på och stötta sina medarbetare är därför en av chefens viktigaste uppgifter. Alla medarbetare behöver tydlig återkoppling.

Vikten av att föregå med gott exempel kan inte nog framhållas. Detsamma gäller det krav på uppföljning i olika avseenden som ligger i ledarskapet. Även om uppgifter ankommer på eller delegeras till enskilda medarbetare skall chefen ha fullgod överblick över att verksamheten bedrivs författningsenligt. Kravet på överblick och kontroll omfattar också att arbetet bedrivs effektivt. I detta avseende ankommer det på chefen bl.a. att planera arbetet så att den enskildes kunskaper och erfarenheter tas tillvara på bästa sätt.

All personal skall stimuleras till och ges möjlighet till vidareutbildning och utveckling i sitt arbete. I detta ligger ett krav på en aktiv personalplanering och ett aktivt jämställdhetsarbete. Resurser och tid måste avsättas för dessa ändamål.

Personal- eller utvecklingssamtal är ofta ett utmärkt hjälpmedel för att fånga upp önskemål och behov bl.a. av vidareutbildning och utveckling. För att uppnå produktivitets- och kvalitetsmål är det vidare nödvändigt att trivseln i arbetet främjas. Det är en viktig chefsuppgift att skapa förutsättningar för kompetensutveckling och trivsel.

Även i en organisation med hög trivselfaktor kan uppstå större eller mindre konflikter. Viktigt därvid är att chefen har kanaler och förmåga att tidigt fånga upp signaler om detta och att chefen inte ryggar för att ta itu med sådana problem. All erfarenhet säger att problemen bara blir svårare att lösa om de först får växa till sig.

Alla chefer måste vara medvetna om att de i denna egenskap förfogar över en rad styrmedel och att den ledare, som inte utövar sitt ledarskap, i praktiken också kommer att förlora det.

Chefskapet utrustar ledaren med en formell beslutskompetens i en rad hänseenden. Den goda ledaren spelar dock också på en rad andra strängar.

Det kanske allra främsta styrmedlet är en väl förankrad och väl spridd verksamhetsplanering, som ställer upp för alla anställda gemensamma mål för verksamheten. Målen måste också vara nedbrutna på ett sådant sätt att varje enskild medarbetare känner att han eller hon kan medverka till måluppfyllelsen.

Medarbetare har ofta en önskan att identifiera sig med och upprätthålla goda relationer med ledaren. Detta medför att det goda ledarskapet i sig utgör ett effektivt styrmedel. Ledarens egen skicklighet och

Bilaga 2 17

ambition, den goda planeringen och framförhållningen, förmågan att inhämta och dela med sig av viktig information, att skapa delaktighet och medansvar m.m. bygger upp ett föredöme och en personlig auktoritet som kan betecknas som det goda exemplets makt.

Alla medarbetare sätter värde på beröm, uppskattning och annan återkoppling. Alla förväntar sig också att goda prestationer skall uppmärksammas och bära frukt. Åtskilligt står följaktligen att vinna genom ett medvetet och frikostigt uppmuntrande av goda prestationer och ett aktivt utnyttjande av möjligheterna till belöning i olika former.

Vissa regler på en arbetsplats hålls uppe av hotet om repressalier. Dessa regler blir emellertid inte längre några styrmedel om chefen underlåter att reagera på överträdelser. I stället kan lätt uppstå en spridningseffekt bland arbetskamraterna som har ett välgrundat anspråk på att regelefterlevnaden skall gälla alla. Att som chef underlåta att reagera på överträdelser är att fly från ledarrollen och att svika sin uppgift.

Det goda ledarskapet kännetecknas också av att ledaren lyckas bygga upp sammanhållning och laganda, att undergrupper effektivt samverkar till en enhet med gemensamma mål. Härför krävs bl.a. att de anställda känner trivsel och arbetsglädje. Det kräver vidare ett medvetet och gott urval av arbetsledare. Arbetslagen måste sättas samman på ett medvetet sätt. Ledaren måste vara uppmärksam på och åtgärda utstötningsinslag eller andra störningar så snart de visar sig.

I det följande ges i olika underavsnitt ett antal exempel på de krav och förväntningar som ställs på en underrättschef från uppdragsgivarna och medarbetarna samt på de krav chefen rimligen omvänt har rätt att ställa på dessa. Exemplen har lyfts fram och diskuterats i utbildningen av domstolschefer. Avsikten är att fästa uppmärksamhet på det som är specifikt eller centralt i de skilda relationerna även om detta leder till en del upprepningar.

3.1 Uppdragsgivarnas krav på domstolscheferna

I det samlade regelverket finns en mängd författningar som ställer krav på chefen i allehanda enskildheter. Det kan gälla arbetsmiljö, jämställdhet, ordning och säkerhet, tjänsteansvar eller annat. Från sådant bortses i detta avsnitt. Det skulle emellertid kunna göras till föremål för en särskild genomlysning. Här skall i stället koncentreras på ledarskapets kärnfrågor.

De grundläggande kraven på alla myndighetschefer ges i verksförordningen (1995:1322). Däri föreskrivs bl.a. att myndighetschefen

18 Bilaga 2

ansvarar för myndighetens verksamhet och företräder myndigheten som arbetsgivare. Chefen skall bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Han eller hon skall hushålla väl med statens medel och se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Chefen skall vidare skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.

Från dessa grundläggande krav på bl.a. författningsenlighet, effektivitet, målinriktning och god hushållning kan härledas en rad indirekta krav som utgör förutsättningar för att de grundläggande kraven skall kunna uppfyllas.

Uppdragsgivarna har sålunda krav på att chefen visar lojalitet, ansvar och samarbetsvilja. Chefen måste vara ett föredöme för sina medarbetare och ställa krav på dessa. Han eller hon måste inte bara planera för verksamheten utan också ha full insikt om och kontroll över vad som händer. Av chefen krävs vidare att han eller hon utvecklar sig själv, sina medarbetare och sin verksamhet. Viktigt är vidare att chefen stimulerar, visar uppskattning för och belönar goda insatser samtidigt som felaktiga eller icke önskvärda beteenden korrigeras hos samtliga medarbetare. Inte minst viktigt från uppdragsgivarnas sida är också att varje chef lever upp till de berättigade krav och förväntningar som medarbetarna har på chefen.

3.2 Personalens krav och förväntningar på chefen

Medarbetarna vill bl.a. se sin chef som en förebild och ett föredöme och som en person som ställer minst lika stora krav på sig själv som på andra. Viktigt att notera är att chefen bedöms efter sitt egna leverne, icke efter hur han eller hon lär.

Chefen förutsätts som en god ledare att ta och ge ansvar, att ställa krav uppåt och nedåt, att ”stå pall i blåsväder” och att stötta sina medarbetare.

Chefen förutsätts vidare ge klara besked samt vara rättvis, konsekvent och ordhållig. Envar medarbetare har ett anspråk på att få veta vad som händer liksom vad som krävs av honom eller henne.

Medarbetarna, särskilt i ett sådant kunskapsföretag som en domstol, har anspråk på en i sig själv kunnig och kompetent chef som intresserar sig för sina medarbetare och deras utveckling.

Chefen skall ge återkoppling både i form av uppskattning och belöning men också, när det behövs, i form av konstruktiv kritik.

Medarbetarna vill att chefen skall ”synas” och vill själva bli ”sedda”.

Bilaga 2 19

Chefen förutsätts ha tid med sina medarbetares frågor och problem. Han eller hon förutsätts kunna bära ett förtroende.

Sammantaget har medarbetarna ett krav på att chefen skapar trivsel, gemenskap, engagemang och laganda.

3.3 Chefens krav på medarbetarna

Ingen general har någonsin ensam vunnit något krig och ingen dirigent kommer någonsin att utan en samtrimmad orkester kunna presentera ett välljudande orkesterstycke. Det är – precis som i lagsporter – den samlade styrkan och slagkraften som ger resultat.

Varje chef har ett berättigat anspråk och måste ställa krav på att alla medarbetare med engagemang och ambition samverkar till uppfyllande av verksamhetsmålen och att var och en enskilt känner och tar det personliga ansvar som krävs av dem. För detta krävs deltagande i planeringen och utvecklingen av verksamheten samt lojalitet i förhållande till fattade beslut. Det krävs av varje enskild medarbetare att han eller hon har en vilja att bibehålla och förkovra sin yrkeskunskap och att efter bästa förmåga bidra med en fullgod kvalitativ och kvantitativ prestation.

Hela domstolen och domstolens samlade bästa är alla anställdas gemensamma ansvarsområde. Avdelnings- och rotelindelning m.m. måste ses som organisatoriska lösningar bl.a. för att främja effektvitet, inte som ett hinder för ett effektivt resursutnyttjande. Alla måste vara beredda att ”räcka varandra handen” för att verksamhetsmålen på bästa sätt skall uppfyllas.

På envar medarbetare kan och bör ställas krav på ett personligt uppträdande som bidrar till den gemensamma trivseln och sammanhållningen. I sammanhållningen ingår att man respekterar och ställer upp för varandra och att man avstår från att tala illa om andra eller att sprida skvaller. Chefen har också ett anspråk på att få veta om något händer. Synpunkter och påpekanden måste framföras till chefen och inte bakom chefens rygg.

20 Bilaga 2

3.4 Chefens krav på uppdragsgivarna m.m.

Underrättscheferna har självfallet också en rad berättigade anspråk på sina uppdragsgivare, när det gäller administrativa frågor närmast representerade av Domstolsverket. Detta ligger dock vid sidan av det egentliga ämnesområdet för denna rapport och skall därför endast i korthet beröras.

Uppenbart är att domstolsväsendet även i framtiden kommer att få de chefer som organisationen förmår utveckla. Arbetsvillkor och urvalsinstrument är här av största betydelse.

Men det räcker inte att till chefer utnämna goda chefsämnen. Dessa måste tas väl om hand. Chefsintroduktionen behöver påbörjas redan före tillträdet bl.a. genom besök vid Domstolsverket och information av ledande företrädare för verket. En viktig uppgift för avgående chef bör vara att vid ett personligt sammanträffande på domstolen ”lämna över” till sin efterträdare.

Alla chefer har ett berättigat anspråk på att initialt och fortlöpande få besked om vad som förväntas av dem, att bibringas de kunskaper och erfarenheter på olika områden som är nödvändiga samt att få det stöd som krävs för att de skall kunna känna trygghet och säkerhet och utvecklas till goda och framgångsrika ledare. Domstolsverket har härvidlag ett uppgiftsområde av yttersta vikt. För uppbyggnaden av ett gemensamt sammanhållet ledarskap är det också lämpligt att arbeta med mentorer och olika former av nätverk.

4 Övriga ledningsfunktioner

4.1 Organisatoriska förutsättningar

Vid sidan av lagmannen som myndighetschef finns i underrätterna andra chefer på skilda nivåer, avdelningschefer, rotelchefer, administrativa chefer, kansliföreståndare och andra arbetsledare.

Den administrativa uppgifts- och ansvarsfördelningen utgår från främst följande förordningsföreskrifter

Bilaga 2 21

• lagmannen är administrativ chef och ansvarar för myndighetens

verksamhet • lagmannen avgör de administrativa ärenden, som ej ankommer på

plenum/kollegium, med rätt för lagmannen att delegera • grunderna för fördelningen av arbetsuppgifterna och de övriga

bestämmelser, som behövs för verksamheten, skall framgå av ar-

betsordningen • lagmannen meddelar de riktlinjer som behövs för tillämpningen av

arbetsordningen • den som är chef för en avdelning leder arbetet på denna.

Cheferna på olika nivåer under lagmannen härleder sålunda sina befogenheter från arbetsordningen eller från beslut av lagmannen.

4.2 Ledarskapsfrågor

Lagmannens förvaltningsansvar kräver att ledarskapet på alla nivåer inom domstolen utövas inom ramen för den ledningspolicy som lagmannen lägger fast.

Alla chefer på olika nivåer är i sina chefsroller företrädare för arbetsgivaren/domstolen med olika uppgifter, ansvarsområden och befogenheter. De krav och förväntningar som ställs på mellancheferna är i stor utsträckning de samma som ställs på lagmannen. De måste respektera sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem.

Kännetecknande för mellanchefernas situation är bl.a. att det ställs krav på dem både uppifrån och nerifrån.

Det är mellancheferna som i vardagsarbetet står närmast medarbetarna. Det är till mellancheferna som medarbetarna går när de behöver råd, stöd, hjälp eller ledning. Det är av mellancheferna som de förväntar sig ett gott ledarskap i det dagliga arbetet. Alla medarbetare förväntar sig bl.a. att deras arbetsledare är välinformerad, kunnig, lyssnande och ansvarstagande, beredd att avsätta tid och ge besked.

Mellanchefernas insatser är vidare av stor betydelse när det gäller att skapa trivsel, samhörighet och laganda inom den egna gruppen. Däri ingår bl.a. uppföljning med uppmuntran och beröm till den som gjort sig förtjänt av det och med tillrättaförande samtal när detta är påkallat.

En nödvändig förutsättning för att mellancheferna skall kunna uppfylla sina chefs- och ledarroller är att deras ansvarsområden och befogenheter är tydligt avgränsade. Gränserna kan dock endast sättas inom den egna domstolen.

22 Bilaga 2

Lagmannen måste från sin sida i en rad hänseenden kunna ställa särskilda krav på underlydande chefer. Det gäller t.ex. i fråga om lojalitet till verksamhetsmålen och den egna uppgiften, ansvarstagande och samarbete, men också när det gäller behovet av information till och samråd med lagmannen. Ett väl fungerande samlat ledarskap förutsätter likformighet och samordning. Detta förutsätter i sin tur att mellancheferna är lyhörda och har fingertoppskänsla för när lagmannens medverkan är påkallad.

I gengäld kan också mellancheferna ställa särskilda krav på lagmannen och/eller annan överordnad chef. De har till en början ett anspråk på stöd och förståelse för sina chefsroller samt förtroende och uppbackning från lagmannens sida. Lagmannen måste respektera givna ansvarsområden. Mellancheferna har ett särskilt krav på att hållas välinformerade och ett särskilt anspråk på delaktighet i verksledningsbesluten.

Mellanchefernas roll som förbindelselänk mellan sina medarbetare och överordnad chef och vice versa kräver lyhördhet. Mellancheferna måste vara lyhörda åt båda hållen och de måste ha känsla och visa ansvar för vad som är förtroliga samtal såväl uppåt som nedåt.

För såväl arbetsresultat som arbetsmiljö och trivsel m.m. är det en nödvändig förutsättning att det samlade ledarskapet drar åt samma håll. Samverkan, lojalitet och gemensamt ansvarstagande är därvid oeftergivliga ingredienser.

5 Den administrativa beslutskompetensen

5.1 Det arbetsrättsliga ”kontraktet”

Ett anställningsavtal bygger enligt allmänna arbetsrättsliga regler på ett ”kontrakt” mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Därmed avses ett anställningsavtal i dess vidaste bemärkelse, som innefattar långt mer än att arbetsgivaren betalar lön och andra förmåner mot att arbetstagaren förbinder sig att utföra de arbetsuppgifter som arbetsgivaren vill ha utförda och på det sätt som arbetsgivaren vill ha dem utförda.

Arbetsgivaren ansvarar enligt ”kontraktet” bl.a. för de allmänna förutsättningarna för arbetet som t.ex. organisation, ekonomi och arbetsmiljö, inkluderande ordning och säkerhet. Arbetsgivaren har vidare ett personal- och personalledningsansvar. I detta ingår bl.a. ett ansvar för trygghet i anställningen och ett ansvar för personalens utveckling.

Arbetsgivaren avgör verksamhetens inriktning, vilka arbetsuppgifter som skall utföras och av vem, hur de skall utföras och när de skall ut-

Bilaga 2 23

föras. Chefen är den som inom domstolen ytterst företräder arbetsgivaren. Han eller hon har bl.a. till uppgift att organisera, leda och fördela arbetet, men också att se till att den anställde uppfyller sin del av ”kontraktet”.

I ”kontraktet” ligger för den anställde en arbetsskyldighet. Den anställde har förbundit sig att utföra allt sådant arbete som står i naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer och det för vederbörande gällande anställningsavtalet. Verksamheten och därmed arbetets innehåll kan förändras under löpande anställning.

Enligt ”kontraktet” måste alla anställda fortlöpande uppfylla ett krav på lämplighet och kompetens. Arbetsuppgifter skall utföras på ett godtagbart sätt både i fråga om innehåll/kvalitet och tidsåtgång. Däri ligger bl.a. också att fullgöra uppställda krav på service och tillgänglighet.

Arbetsskyldigheten innefattar emellertid mer än att bara utföra tilldelade arbetsuppgifter. I ”kontraktet” ligger vidare att den anställde förbundit sig att följa av arbetsgivaren givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. ”Kontraktet” innehåller vidare ett lojalitetskrav i förhållande till arbetsgivaren vad gäller arbetets utförande och ett krav på att samarbeta och kunna hantera relationer.

5.2 Underrättsinstruktionerna

I underrättsinstruktionerna regleras arbetsgivarens befogenheter enligt ”kontraktet”. Lagmannen anges vara administrativ chef för tings/länsrätten. Den administrativa beslutskompetensen är fördelad så att instruktionerna först räknar upp vad som skall beslutas i kollegiala former (plenum, kollegium, avdelning) och därefter föreskriver att övriga administrativa ärenden skall avgöras av lagmannen.

Lagmannen ges behörighet (35 § första stycket TI och 32 § första stycket LI) att uppdra åt någon annan som är anställd vid tings/länsrätten att i sitt ställe avgöra ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen.

Endast lagmannen själv kan sålunda, inom ramen för sin egen beslutskompetens och med nyss angiven begränsning, delegera till annan att på eget ansvar handlägga och avgöra administrativa ärenden. Alla beslut om delegation kan av lagmannen fritt återkallas eller ändras, generellt eller in casu.

Vid tillämpningen av olika paragrafer i instruktionerna bör uppmärksammas att regeringen i vissa hänseenden valt att lägga en uppgift eller befogenhet på ”tingsrätten/länsrätten”, i andra på ”lagmannen”.

24 Bilaga 2

Det som omfattas av delegationsbestämmelsen är sådana uppgifter och befogenheter som i instruktionen lagts på tings/länsrätten. Sådant som lagts på lagmannen kan bara utföras av lagmannen personligen, eller vid förfall av ställföreträdare. Härifrån ges i instruktionerna ett undantag. Vissa lagmansuppgifter kan delegeras exklusivt till chefsrådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI).

Vad nu sagts hindrar självfallet inte lagmannen från att uppdra åt någon annan anställd att bereda vissa ärenden eller att under lagmannen svara för eller fullgöra vissa uppgifter.

I skilda författningar, bl.a. arbetsrättsliga, läggs olika uppgifter på arbetsgivaren/myndigheten. Flertalet av dessa uppgifter torde falla inom det administrativa området och sålunda inom lagmannens ansvarsområde och beslutskompetens med rätt för lagmannen att delegera, om ärendets beskaffenhet så medger. I den omfattning en uppgift eller ett ansvar i en författning är lagt direkt på myndighetschefen lär däremot inte föreligga rätt att överföra ansvaret på någon annan, frånsett ställföreträdare vid förfall för lagmannen, i den mån inte detta uttryckligen anges.

5.3 Förhållandet mellan underrättsinstruktionerna och verksförordningen

Regeringen har i första paragrafen i underrättsinstruktionerna föreskrivit att ”lagmannen är administrativ chef ” för tings/länsrätten. I båda instruktionerna har vidare föreskrivits att bl.a. 6-8 §§ verksförordningen skall tillämpas på tings/länsrätterna. I dessa paragrafer föreskrivs följande. 6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen skall 1. hushålla väl med statens medel, 2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter

och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten

som helhet, 3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och

konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut

som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, 4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalför-

svaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jäm-

ställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken,

Bilaga 2 25

5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten

underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom infor-

mation och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens

skrivelser och beslut, 6. se till att myndighetens organisation är utformad så att redovis-

ningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar

samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryg-

gande sätt.

8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. Chefen skall 1. företräda myndigheten som arbetsgivare, 2. i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna

den statliga arbetsgivarpolitiken, 3. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, 4. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de

anställdas kompetens och erfarenhet.

Till den redovisning som nu lämnats kan fogas några kommentarer och slutsatser.

I stället för att i underrättsinstruktionerna endast peka ut lagmannen som ”chefen” och göra också 3 § verksförordningen tillämplig (”Myndigheten leds av en chef”) har regeringen valt att infoga en särbestämmelse i underrättsinstruktionerna – ”Lagmannen är administrativ chef”.

Förklaringen är uppenbarligen att regeringen haft att beakta dels 11 kap. 2 § regeringsformen ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall”, dels den självständighetsprincip som kan härledas ur regeringsformen.

Chefskapet i underrätterna kan så här långt sägas omfatta det som ryms under begreppet ”administrativ chef” och som inte är oförenligt med överordnad lag.

Regeringen har genom att göra 6-8 §§ verksförordningen tillämpliga ålagt underrättslagmännen mera preciserade uppgifter och ansvar. Nu angivna föreskrifter skall självfallet iakttas så länge som de inte i en enskild fråga står i konflikt med överordnad lag.

Arbetsgruppen har inte sett som sin uppgift att inom ramen för denna Ledningspolicy söka göra en fullständig teoretisk avgränsning, de lege lata, av det område som täcks av självständighetsprincipen. Åtskilliga frågor torde för övrigt få sin slutliga lösning först efter en rättslig prövning av den ena eller andra åtgärden eller underlåtenheten.

Frågan om lagmannens skyldigheter och befogenheter belyses i en rad skilda hänseenden i promemorian Praktiska ledningsfrågor.

26 Bilaga 2

5.4 Det ekonomiska ansvaret

I detta delavsnitt bortses från de ersättningar som ”rätten” ålagts att besluta om.

Förvaltningsanslag ställs till resp. domstols förfogande. Inom domstolen är det lagmannen som ensam förfogar över anslaget. Ansvar och befogenheter löper hand i hand. Lagmannen kan till annan anställd delegera rätt att disponera anslagsmedel men kan aldrig med befriande verkan frånhända sig sitt övergripande ansvar för god hushållning och effektivt utnyttjande.

5.5 Sammanfattande slutsatser

I all statlig verksamhet är de rättigheter och skyldigheter för arbetsgivaren som följer av det arbetsrättsliga ”kontraktet” reglerade i offentligrättslig ordning genom lagar och förordningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är bl.a. underrättsinstruktionerna och verksförordningen.

Lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten. Lagmannen utövar därmed i administrativa frågor de rättigheter och skyldigheter som enligt ”kontraktet” åvilar arbetsgivaren och som inte i offentligrättslig ordning tilldelats annan.

Alla anställda, domstolsanställda såväl som andra, har genom ”kontraktet” underkastat sig en rad förpliktelser, bl.a. de som följer av chefens arbetsledningsrätt.

Mot chefens arbetsledningsrätt svarar för den anställde en lydnadsplikt som, om den inte iakttas, ytterst kan leda till för denne negativa ingripanden för arbetsvägran, ordervägran el. dyl.

Det är chefen som primärt avgör hur långt arbetsledningsrätten sträcker sig. Även om ett arbetsledningsbeslut kan bli föremål för ”eftersyn” av t.ex. JK eller JO eller i vissa fall för överprövning har de anställda att – så långt deras arbetsskyldighet sträcker sig – följa beslutet.

När det gäller fördelningen av den administrativa beslutskompetensen i underrättsinstruktionerna och i verksförordningen kan framhållas bl.a. följande.

Underrättsinstruktionerna föreskriver att flertalet av de föreskrifter i verksförordningen skall tillämpas som reglerar myndighetschefens uppgifter och ansvar. I stället för de föreskrifter i verksförordningen som reglerar styrelsens ansvar och uppgifter har i underrättsinstruktionerna givits särskilda kompetensregler för plenum, kollegium och avdelning.

Bilaga 2 27

Regleringen av chefens uppgifter och ansvar i verksförordningen och de kollegiala beslutsorganens kompetensområden i underrättsinstruktionerna är inte helt förenliga inbördes. De kollegiala beslutsorganens befogenheter är inte förenliga med det förvaltningsansvar som numera anses åvila chefen och med dennes medelsansvar. Beslutsordningen medger att chefen i centrala administrativa frågor kan bli överröstad av sina underordnade.

Det kan finnas en rad förklaringar till den nuvarande ordningen. Några av dessa torde vara följande. Föreskrifterna om de kollegiala organens beslutskompetens härrör från tiden före utbyggnaden av underrättschefernas förvaltningsansvar. I äldre ordning beslutades t.ex. arbetsordningar (frånsett några enstaka) av hovrätter/kammarrätter. Budgetansvaret åvilade också dessa, senare avlösta av Domstolsverket. Underrätterna hade inte själva kompetens att t.ex. inrätta tjänster. Målstyrning var ett då okänt begrepp.

Den rådande ordningen förutsätter ett särdeles förnuftigt och ansvarsfullt handhavande. För chefen är det självklart en klar fördel att beslut i övergripande och principiella frågor blir förankrade i ett kollegialt ledningsorgan. Men för samtliga ledamöter i ledningsorganen är det en högst angelägen gemensam uppgift att tillse att chefens egna uppgifter och ansvarsområde respekteras.

Uppkommande kollisioner måste rimligen lösas på det sättet att reglerna om de kollegiala beslutsorganens befogenheter tolkas mot bakgrund av vad som är utpekade chefsuppgifter enligt verksförordningen.

Chefen har bl.a. ett eget ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen har vidare ett eget uppföljningsansvar och ett eget ekonomiskt ansvar.

Ett beslut av plenum eller kollegium, som medför utgifter eller förhindrar besparingar, torde inte – mot lagmannens vilja – på dennes ekonomiska ansvar kunna vara förpliktande för honom eller henne.

Plenums eller kollegiums uppgift att besluta om organisation eller arbetsordning torde vara begränsad till att hålla sig inom en av lagmannen beslutad personalvolym. Inget beslut av plenum eller kollegium kan hindra lagmannen från att utöva sina instruktionsenliga befogenheter att besluta om tillfälliga avvikelser från arbetsordningen eller att dela in domarna för tjänstgöring.

28 Bilaga 2

6 Domarens självständighet vid fullgörandet av sina dömande uppgifter

6.1 Grundregler m.m.

I regeringsformens inledningskapitel föreskrivs bl.a. följande • den offentliga makten utövas under lagarna (1 § 3 st) • domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp-

gifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet in-

för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (9 §).

I kapitlet om Rättskipning och förvaltning (11 kap.) föreskrivs bl.a. följande • vid .-.- domstol skall finnas ordinarie domare (1 § 3 st) • ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol

skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall till-

lämpa rättsregel i särskilt fall (2 §) • den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten

endast

1. om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av

tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha

tjänsten,

2. om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag

är skyldig att avgå med pension (5 §).

Ett krav på ett oavhängigt rättsväsende återfinns också i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, art. 6, p. l, vari föreskrivs bl.a. följande

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter

eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och

offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk

domstol, som upprättats enligt lag.

Europarådet har antagit en rekommendation till medlemsstaterna på grundval av Europakonventionens rättssäkerhetskrav, Independence, efficiency and role of judges (R [94] 12).

Ett krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rannsakning inför en oavhängig och opartisk domstol uppställs också i Förenta Nationernas Deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till deklarationen finns

Bilaga 2 29

fogade för medlemsstaterna inte bindande Basic Principles on the Independence of the Judiciary.

För förståelsen och tolkningen av de nyss redovisade föreskrifterna kan finnas anledning att erinra om följande.

I 1809 års regeringsform föreskrevs att domstolarna skulle döma efter lag och laga stadgar medan de statliga förvaltningsmyndigheterna var skyldiga att lyda Konungens bud och befallningar (§ 47).

I vår nuvarande regeringsform finns för den offentliga förvaltningen en motsvarighet till regeln om domstols självständighet i 11 kap. 7 §

Ingen myndighet, ej heller kommun eller kommuns beslutande organ, får

bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende

som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör

tillämpning av lag.

Det kan noteras att ”kärnregeln” i 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen utomstående får lägga sig i hur domstol skall döma i enskilt fall, gäller alla domare, sålunda även icke–ordinarie domare, notarier som fullgör domaruppgifter och nämndemän.

Det kan också noteras att 11 kap. 2 § regeringsformen uttryckligen drar upp skyddsintresset och motsatsförhållandet domstol – utomstående, inte domare – domstolschef.

6.2 Några kommentarer och slutsatser

Den för avgränsningen av domarens självständighet avgörande frågeställningen är vad som faller in under regeringsformens ingen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall resp. vad som är att hänföra under administrativa frågor.

Några förarbetsuttalanden till regeringsformen som tydliggör gränsdragningen mellan domarens självständighet i dömandet och lydnadsplikt i administrativa frågor finns inte.

Det kan konstateras att ordinarie domare i regeringsformen i vissa hänseenden givits en särställning. Det måste antas att detta skett i syfte att de genom trygghet i sin anställning skall kunna i den dömande verksamheten stå emot yttre påtryckningar av skilda slag till gagn för deras opartiskhet och oväld.

De regler som ger domaren en oavhängig ställning måste antas vara tillkomna till skydd för medborgarna och inte till skydd för domarna mot föreskriven domstolsintern administrativ ledning.

Det är ändock en oomtvistad regel att den enskilde domaren i sin rättstillämpning står helt fri och obunden även i förhållande till sin

30 Bilaga 2

domstolschef och att det härvidlag föreligger en avgörande skillnad i förhållande till ett förvaltningsförfarande där chefen i allmänhet kan ge order om lösningar eller fritt överta handläggningen och beslutanderätten i en viss fråga.

Chefens ledningsuppgifter och befogenheter i administrativa frågor skiljer sig inte åt när det gäller domare och andra anställda. Chefen har dock alltid att vid fullgörandet av sina administrativa ledningsuppgifter respektera domarnas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter.

Chefen har emellertid också att i administrativa frågor iaktta och följa föreskrifter i lagar och förordningar så länge som dessa inte är oförenliga med föreskrift av högre valör. Chefen får inte rygga för att fatta nödvändiga beslut i administrativa frågor som kan komma att beröra eller påverka handläggningen av enskilda mål. Men chefen måste alltid fullgöra sina ledningsuppgifter med fingertoppskänsla för och med iakttagande av vad självständigheten i dömandet bjuder. Självständigheten får aldrig trädas för när genom kringgående administrativa beslut på förment objektiva grunder.

Domstolschefens skyldighet att verka för en enhetlig och likformig rättstillämpning behandlas i promemorian Praktiska ledningsfrågor (avsnitt 6).

7 Lagen om offentlig anställning, m.m.

I avsnitt 5 har i korthet beskrivits de rättigheter och skyldigheter i anställningen som följer av det arbetsrättsliga ”kontraktet”.

Till detta kan fogas att domare, ordinarie såväl som icke ordinarie, med vissa undantag för justitieråd och regeringsråd, i egenskap av anställda följer samma regler som andra offentligt anställda i lagen om offentlig anställning och fullmaktsanställningslagen. Där finns regler om bl.a. avstängning, läkarundersökning, åtalsanmälan, disciplinansvar och anställnings upphörande.

Noteras bör bl.a. att domstolschef i anställningsförordningen ålagts en tjänsteplikt att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när fråga uppkommer beträffande en domare om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning.

En annan i sammanhanget viktig men icke författningsreglerad företeelse är institutet försättande ur tjänst.

Om någonting inträffat, som rör en arbetstagare personligen, av så allvarligt slag att det äventyrar säkerheten eller att det eljest finns

Bilaga 2 31

objektiva skäl att ingripa kan en anställd, även en domare, förhindras att utöva sin tjänst – dvs. skickas hem – till dess faran är upphävd.

En berusad domare kan sålunda skickas hem till dess han eller hon nyktrat till eller, om omständigheterna framstår som mycket allvarliga, till dess ett formellt avstängningsförfarande hunnit genomföras. En brottsmisstanke kan ibland vara av sådan beskaffenhet att en domare bör försättas ur tjänst i avvaktan på ett beslut om avstängning. (Betr. försättande ur tjänst se prop. 1993/94:65 s. 99, AgV cirk. 1997:A6 s. 143 och AD 1985:75.)

Domare är, liksom andra offentligt anställda, underkastade brottsbalkens regler om ansvar för tjänstefel och grovt tjänstefel. Detta ansvar omfattar såväl felbeslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av för långsam handläggning. Alla domstolsanställda är också underkastade disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning.

En domstolschef kan åläggas disciplinärt ansvar eller ansvar för tjänstefel om han eller hon underlåter att inskrida mot disciplinförseelser eller tjänstefelsbrott som begås av underordnade.

8 Avslutning

Det som behandlas i denna Ledningspolicy är – som förut sagts – frågor som bl.a. diskuterats vid Domstolsverkets chefsutbildningsserier och som kan utgöra underlag för domstolscheferna när de, var och en för sig, bygger upp sin egen ledningspolicy. I det följande ställs avslutningsvis upp ett antal frågor som varje domstolschef måste ställa sig och ärligt besvara.

Det är jag som är ledare, men: • Leder jag? • Har jag överblick och klara mål? • Fokuserar jag möjligheter? • Är jag öppen för förslag och idéer? • Kan jag t.o.m. ändra mig? • Skapar jag delaktighet? • Ger jag information? • Är mina direktiv och anvisningar entydiga och klara? • Vet jag att verksamhetsmålen är kända för alla? • Är jag säker på att alla vet vad som förväntas av dem? • Släpper jag fram mina medarbetare? • Ägnar jag mig åt detaljkontroll?

32 Bilaga 2

• Ger jag återkoppling? • Visar jag uppskattning? • Är jag frikostig med beröm? • Belönar jag rätt saker? • Ger jag kritik? – och ger jag den på rätt sätt? • Är jag uppriktig och talar jag sanning? • Har jag en positiv människosyn? • Verkar jag för de anställdas trivsel? • Visar jag förtroende? • Är jag tillgänglig? – Lyssnar jag? • Kan jag bära ett förtroende? • Har jag favoriter och/eller hackkycklingar?

– upplevs det som jag har sådana? • Deltar jag i skvaller? • Vill jag bli populär? (– men på vilket sätt?) • LEVER JAG SOM JAG LÄR?

– och som jag besvarat dessa samvetsfrågor? I en separat promemoria Praktiska ledningsfrågor behandlas – som framgår av namnet – ett antal frågor av praktisk natur.

Bilaga 2 33

Praktiska ledningsfrågor i tingsrätter och länsrätter

1 Uppdraget och dess genomförande

Efter önskemål från deltagarna i en av Domstolsverkets chefsutbildningsserier beslutade verket den 16 augusti 1999 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet.

I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet.

Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts • lagmannen Åke Lundborg, ordförande • lagmannen Sigurd Heuman • chefsrådmannen Olle Holmstedt • lagmannen Ann-Christine Lindeblad • chefsrådmannen Claes Kristensson, och • enhetschefen Eva Nordqvist

Konsulten Sten Nilsson har utsetts till expert och numera tf kammarrättsassessorn Heléne Johnsson till sekreterare.

Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata dokument utarbeta dels en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels denna promemoria Praktiska ledningsfrågor.

1.1 Promemorians syfte och avgränsningar

Promemorian skall ses som ett komplement till Ledningspolicyn i fråga om praktiska ledningsfrågor. Promemorian syftar på intet sätt att vara heltäckande eller att ersätta befintliga handböcker i olika ämnen. Den tar i stället sikte på specifika domstolsfrågor som är eller varit föremål för diskussion eller sådana som inte sällan vållar problem. Promemorian utgår från nu gällande rätt och den syn på gällande rätt som redovisas i Ledningspolicyn.

34 Bilaga 2

Promemorian syftar till att vara ett hjälpmedel för underrättscheferna och sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus.

Det goda ledarskapet förutsätter såväl samverkan med och delaktighet för medarbetarna och deras fackliga organisationer som ett konstruktivt tillvaratagande av deras erfarenheter och kunskaper. Den formella regleringen och hanteringen av samverkansfrågorna måste emellertid anses ligga vid sidan av denna promemoria.

2 Planering, uppföljning, utveckling

En av chefens allra viktigaste uppgifter är att leda verksamheten mot de verksamhetsmål som regeringen har ställt upp. Detta förutsätter att verksamheten planeras, på kort och lång sikt, och att den följs upp. I 7 och 8 §§ verksförordningen har bl.a. föreskrivits att chefen skall • tillse att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt • följa upp och pröva den egna verksamheten • se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten

Bl.a. av dessa föreskrifter följer att planeringsansvaret inkluderar ett ansvar för verksamhetsutveckling och att uppföljningen måste innehålla inslag av kontroll. Chefen har både rätten och skyldigheten att besluta om de åtgärder som uppföljningen och kontrollen ger anledning till.

Såsom framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är en god planering åtföljd av en seriös uppföljning ett par av chefens viktigaste styrmedel. En god planering utgår från en omsorgsfull genomlysning av verksamhetens förutsättningar och behov och lämpliga åtgärder och insatser för att nå verksamhetsmålen. Den årliga planeringen dokumenteras lämpligen i en verksamhetsplan. I denna kan med fördel också tas upp frågor bl.a. om personalutveckling, jämställdhet, internmiljö, ickediskriminering och säkerhet, som eljest lätt kan glömmas bort. Planeringen kan ske på olika nivåer i en organisation men i så fall samlas upp i ett gemensamt myndighetsdokument. Chefen ansvarar för att planeringen kommer till stånd och har också ansvaret för att den leder till en effektiv och målinriktad verksamhet men behöver självfallet inte aktivt delta i allt planeringsarbete.

Såsom också framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är det viktigt att planeringen sker i samverkan med medarbetarna samt att dessa känner sig delaktiga och motiverade att medverka till att genomföra den planerade verksamheten.

Bilaga 2 35

All pågående verksamhet måste självfallet på lämpligt sätt följas upp som kontroll på att verksamheten bedrivs och utvecklar sig som tänkt. Intet hindrar att uppföljningsinslag skrivs in i verksamhetsplanen.

Gjorda iakttagelser kan påkalla ändringar i planen eller särskilda korrektionsbeslut. Uppföljningen kan resultera i en verksamhetsberättelse som läggs till grund för den fortsatta planeringen.

Det står chefen fullkomligt fritt att påkalla genomgång av avdelningar, rotlar eller andra arbetsenheter. I vissa situationer kan det t.o.m. vara en skyldighet. Av arbetsledningsrätten följer att chefen också kan ge direktiv t.ex. om att vissa mål skall vara avgjorda senast vid viss tidpunkt.

Bland chefens uppgifter ingår också att utveckla verksamheten. Däri innefattas t.ex. att fortlöpande ompröva arbetsrutiner och arbetsmetoder eller att överväga organisatoriska förändringar eller omfördelning av arbetsuppgifter, allt syftande inte bara till högre effektivitet eller godare hushållning utan också till befrämjande av arbetsutveckling eller ökad trivsel.

Det torde ofta framstå som naturligt att sådana frågor tas upp i den årliga planeringen men inget hindrar att utvecklingsfrågor tas upp så snart behov visat sig eller anledning ges.

3 Arbetsfördelning

Genom föreskriften i underrättsinstruktionerna att lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten har lagmannen i administrativa frågor tillerkänts en generell arbetsledningsrätt. För de anställda föreligger en arbetsskyldighet, som i korthet beskrivits i avsnitt 5 i Ledningspolicyn. I verksförordningen har givits kompletterande föreskrifter för utövandet av ledningsrätten. Underrättsinstruktionerna begränsar lagmannens generella befogenheter i en rad hänseenden i det att dessa explicit reglerar vissa frågor (t.ex. målen lottas på rotlar – domarna innehar rotel) eller överflyttar befogenheterna till plenum/ kollegium.

För chefens övergripande arbetsfördelningsansvar finns tre föreskrifter i verksförordningen av särskilt intresse. Chefen skall • tillse att verksamheten bedrivs effektivt • hushålla väl med statens medel • skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de

anställdas kompetens och erfarenhet.

36 Bilaga 2

Delvis begränsande står häremot att plenum/kollegium beslutar i viktigare frågor om organisation eller arbetsformer.

Det är i alla händelser en viktig uppgift för chefen att verka för att arbetsuppgifterna fördelas på ett sådant sätt att olika personalkategorier utnyttjas till det som de är bäst på och tränade eller utbildade för och att delegering kommer till stånd i den omfattning som är möjlig och lämplig.

Renodling av domarrollen innebär t.ex. att domarpersonalen skall ägna sig åt domaruppgifter. Det innebär i sin tur att de i erforderlig omfattning bör tilldelas personal för beredning av målen.

Principen om domarens självständighet i dömandet medför å andra sidan inte att domaren kan vägra att ställa sig ett delegeringsbeslut eller annat arbetsfördelningsbeslut till efterrättelse. Det samma gäller t.ex. beslut som avser tekniska hjälpmedel eller personaltilldelning eller krav i fråga om service och tillgänglighet. Arbetsledningsbesluten är dessutom av den beskaffenheten att de är utan appell.

En viktig arbetsfördelningsfråga gäller lagmannens rätt och skyldighet att vid behov genom omlottning eller lottningsstopp eller på annat sätt omfördela arbetsuppgifter mellan domare och rotlar.

Arbetsordningens lottningsregler skall enligt underrättsinstruktionerna bygga på att arbetsbördan såvitt möjligt blir lika stor för alla domare. Lagmannen har i instruktionerna givits behörighet, om det finns särskilda skäl, att besluta om tillfälliga avvikelser från arbetsordningen.

Till bilden hör också att alla parter har ett anspråk på att deras mål skall bli avgjorda inom rimlig tid. Om det på en viss rotel uppstått större eftersläpningar är underlåtenhet från lagmannens sida att åtgärda detta inte försvarlig.

Självklart är att det inte är förenligt med självständighetsprincipen att lagmannen beslutar om överflyttning av ett enda mål i syfte att direkt eller indirekt påverka utgången eller som ett uttryck för repressalie eller misstroende mot någon enskild domare.

Lika klart är emellertid att lagmannen, om det föreligger objektivt godtagbara skäl, både har en rätt och stundom är skyldig att fatta ett omfördelningsbeslut.

Det ligger inom chefens ansvarsområde att besluta om val av lösning; lottningsstopp, överflyttning, omlottning eller annat, t.ex. omflyttning av personal till överlupen rotel. Varken den domare som får mål flyttade från sig eller till sig kan motsätta sig en omfördelning.

Det ligger i sakens natur att chefen – om det är möjligt – utformar sina beslut på ett sådant sätt att han eller hon undviker att flytta särskilt utpekade mål till särskilt utpekade domare, till undvikande av ens misstanke om inslag av ovidkommande hänsynstaganden. Det kan t.ex.

Bilaga 2 37

i vissa situationer ske genom att beslutet avser 10 eller 50 mål av visst slag eller genom att målen genom ny lottning fördelas på andra rotlar.

4 Ekonomiska frågor

Verksamheten vid tings/länsrätten finansieras genom ett årligt förvaltningsanslag som ställs till domstolens förfogande genom ett beslut av Domstolsverket. I verkets beslut ges olika föreskrifter beträffande dispositionen av anslaget. I viss av Domstolsverket fastställd omfattning kan överskott eller underskott överföras till efterföljande budgetår.

Inom domstolen är det lagmannen som ensam förfogar över anslagen med rätt för lagmannen att delegera dispositionsrätt till annan anställd för olika utgiftsändamål. Sådana beslut skall vara skriftliga och undertecknade av lagmannen.

För medelsdispositionen gäller de allmänna reglerna i verksförordningen om chefens verksamhetsansvar och ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt. Chefen skall enligt förordningen vidare hushålla väl med statens medel.

Effektiv medelsdisposition och god hushållning kräver en god planering, som bygger på en väl underbyggd kunskap om verksamheten, dess behov på kortare och längre sikt och dess kostnader. Den grundläggande ekonomiska planeringen måste ses som en integrerad del av den allmänna planeringen och utmynna i en internbudget.

Frågor som uppkommer är t.ex. • hur mycket förfogar jag över? • vilka kostnader är fasta? • vilka utgifter kan jag påverka? • vilken är den rätta prioriteringen mellan olika utgifter och utgifts-

slag? • har domstolen rätt personaluppsättning? • har domstolen råd med den eller den satsningen? • vad behöver jag avsätta för lönerevision? • vilka reserver kan/vill/behöver jag lägga in i budgeten? • är situationen sådan att jag vill/måste ta kreditutrymme i anspråk? • vad behöver jag göra idag/i år för att nå visst resultat eller viss

effekt nästa år?

God hushållning förutsätter också en kontinuerlig uppföljning för kontroll av att planeringen håller och för korrigeringar om så inte är fallet. En översiktlig genomgång av kontoutdrag bör göras månatligen.

38 Bilaga 2

Vid några tillfällen under året behöver göras en fördjupad uppföljning. All uppföljning avrapporteras till lagmannen.

God hushållning kräver att allt medelsutnyttjande sker på ett för domstolen och staten ekonomiskt fördelaktigt sätt, där dock billigast inte alltid behöver vara bäst.

På en rad områden finns statliga avropsavtal. För s.k. anläggningstillgångar krävs att de skall finansieras via lån hos Riksgäldskontoret. Större inköp eller investeringar faller in under de generella föreskrifterna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Domstolsverket har utfärdat föreskrifter (DVFS 1999:5) om redovisningsverksamheten vid bl.a. domstolarna. Dessa föreskrifter innehåller regler bl.a. om utbetalningsorder/bokföringsorder och om intern kontroll före utbetalningar.

Enligt Domstolsverkets Handbok för redovisning skall inventering av kontantkassan göras av domstolschefen eller annan anställd, som domstolschefen förordnat, förutom vid delårs- eller helårsbokslut, vid minst ett tillfälle varje år på tid som inte gjorts bekant i förväg för den som handhar kassan.

5 Utbildning

För chefen har i verksförordningen (8 § p. 4) skrivits in en skyldighet bl.a. att utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Utbildning måste ses som ett nödvändigt och viktigt inslag för uppbyggande och bibehållande av den kompetens som krävs för att domstolarna skall kunna avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Chefens ansvar för verksamhets- och kompetensutveckling innefattar en skyldighet att inom myndigheten i lämplig omfattning planera och budgetera för och att genomföra informations- och utbildningsinsatser. I detta ligger en planering både generellt och på individnivå. Individuellt kan frågan om utbildningsbehov lämpligen tas upp vid personal- eller utvecklingssamtal.

Information och utbildning är en administrativ uppgift som av lagmannen kan delegeras till andra anställda. Chefsrådmännen har en informations- och utbildningsskyldighet på sin avdelning. Motsvarande gäller för domare på rotelnivå och andra arbetsledare på enhetsnivå.

Alla anställda har för övrigt en skyldighet att dela med sig av sina kunskaper vid myndighetsgemensam information eller utbildning. Omfattningen av en sådan skyldighet – större för domarpersonal än för kanslipersonal – är dock inte lika långtgående.

Flertalet anställda uppfattar erbjudanden om att få delta i utbildning som en förmån. Att få delta i sådan utbildning som gör den anställde

Bilaga 2 39

bättre skickad att klara av nuvarande och kommande arbetsuppgifter är för den anställde inte endast en rättighet utan också en skyldighet.

I chefens arbetsledningsrätt ingår att besluta om erforderlig utbildning. Denna rätt måste självfallet utnyttjas med omdöme och med hänsynstagande till den anställdes önskemål i fråga om tidpunkter, förläggning, åberopade tillfälliga hinder m.m. Ingen anställd kan undandra sig att genomgå beslutad utbildning. Genom det arbetsrättsliga ”kontraktet” (Ledningspolicyn, avsnitt 5.1) måste varje anställd anses ha förbundit sig bl.a. att bibehålla och utveckla sin kompetens, att följa med i utvecklingen och tillgodogöra sig nyheter av betydelse för anställningen.

6 Praxisfrågor m.m.

Den offentliga makten utövas enligt regeringsformen under lagarna. Domstolarna skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. Chefen skall enligt verksförordningen se till att verksamheten bedrivs författningsenligt. I hovrätts- och kammarrättsinstruktionerna har föreskrivits att de som har anställningar som vice ordförande på avdelning, enligt de anvisningar som domstolen lämnar, särskilt har att följa rättskipningen på domstolens avdelningar och verka för en enhetlig rättstillämpning (8 § andra stycket HI o. KI).

En enhetlig och likformig rättstillämpning, såväl inom en enskild domstol som i förhållande till andra domstolar, är en nödvändig förutsättning för allas likhet inför lagen och för allmänhetens förtroende för domstolarna. En av underrättschefernas viktigaste uppgifter är att just verka för en enhetlig och likformig rättstillämpning, i första hand inom den egna domstolen.

Domarnas självständighet i dömandet medför självfallet att lagmannen inte kan beordra någon att döma si eller så. Inte heller kan kollektivt fattas beslut därom. Självständighetsprincipen får emellertid anses kräva mer än så. Lagmannen kan självfallet inte hota med eller antyda repressalier om någon dömer på det ena eller andra sättet. Det ligger tvärtom i domaruppgiftens natur att skilda uppfattningar och skiljaktiga meningar respekteras.

Självständighetsprincipen hindrar emellertid inte att lagmannen kallar till praxismöten, rättsfallsgenomgångar o. dyl. och därvid också ger till känna en egen uppfattning. Den enskilde domaren kan inte med hänvisning till självständighetsprincipen undandra sig att delta i sådana möten. Dessa får dock icke ta sikte på hur han eller hon skall döma i ett enskilt mål.

40 Bilaga 2

Inget hindrar heller enskild rådfrågning eller konsultation av kollegor inom domstolen i ett pågående mål om den söks av den ansvarige domaren. Lagmannen bör emellertid iaktta största försiktighet, särskilt om han eller hon på eget initiativ kontaktar en enskild domare, till undvikande av ens misstanke om att domaren skall känna sig utsatt för påtryckning. I ett förtroendefullt samarbete med respekt för varandras uppfattningar och ansvarsområden skall detta dock icke behöva inträffa.

7 Fel och försummelser vid handläggning av mål och ärenden m.m.

Chefen skall enligt 7 § verksförordningen se till att verksamheten bl.a. bedrivs författningsenligt.

Domare och andra anställda är underkastade dels ett straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i tjänsten bl.a. till följd av regeln om tjänstefel (20 kap. 1 § första stycket brottsbalken), dels ett disciplinärt ansvar för tjänsteförseelse (14 § första stycket lagen om offentlig anställning). Underrättslagmännen har i 15 § anställningsförordningen, jämförd med lagen om fullmaktsanställning och resp. domstolsinstruktion, ålagts att genast göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd redan på nivån om det ”uppkommer en fråga” om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av nämnden, dvs. när det gäller samtliga domarkategorier.

Motsvarande frågor, när det gäller andra anställda än domare, prövas av Domstolsverket eller, i fråga om notarier, av Notarienämnden. Lagmannen har samma anmälningsskyldighet i fråga om dessa medarbetare.

Enligt 10 § lagen om fullmaktsanställning får en arbetstagare som omfattas av den lagen avstängas från arbetet 1. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas 2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en

gärning som kan antas medföra avskedande 3. om han inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande och detta beror

på sjukdom eller något jämförligt förhållande, eller 4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning

11 § samma lag tar sikte på fråga om läkarundersökning.

Om en arbetstagare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och

det är sannolikt att den bristande arbetsförmågan beror på sjukdom eller

Bilaga 2 41

något jämförligt förhållande får beslutas att arbetstagaren skall undersökas

av en läkare som anvisas honom.

Beslut i fråga om avstängning och läkarundersökning fattas av Statens ansvarsnämnd. För anmälan till nämnden gäller samma regler som nyss redovisats i fråga om disciplinansvar m.m.

Lagmannen kan hänskjuta anmälningsfrågor till avgörande av plenum/kollegium.

Det kan här också vara på sin plats att hänvisa till det i avsnitt 7 i Ledningspolicyn omnämnda, icke författningsreglerade institutet försättande ur tjänst.

Både de straffrättsliga och de utomstraffrättsliga sanktionerna inom det offentliga området är motiverade främst av samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt (prop. 1975:78 s. 141).

Reglerna om anmälningsskyldighet utgör ett viktigt inslag i ansvarssystemet. Anmälningsskyldighetens förtroendefrämjande funktion underströks särskilt i förarbetena till den nu gällande lagen om offentlig anställning. Departementschefen uttalade i denna del bl.a. följande (prop. 1993/94:65 s. 89).

Det går emellertid inte att bortse från att den nuvarande bestämmelsen i 12

kap. 1 § LOA ger en klar och entydig signal om hur man hos myndig-

heterna skall se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom

det statliga området, exempelvis tjänstefel eller andra brott mot 20 kap.

brottsbalken. Misstankarna skall utredas och eventuella brott skall beivras.

Det får inte förekomma misstanke om att man hos myndigheterna försöker

sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen

allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndigheterna och därmed

deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för.

ChefsJO Eklundh har i ett utförligt beslut (ämbetsberättelsen 1998/ 99:JO1 s. 37) behandlat en tingsrättslagmans skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman. Mot bakgrund därav begränsas framställningen här till några korta noteringar.

Skyldigheten att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd omfattar också domares fel och försummelser vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter.

ChefsJO Eklundh konstaterar i sitt beslut att rättegångsfel är ett vidsträckt begrepp som omfattar både mindre fel och allvarliga sådana. När ett rättegångsfel förekommer har det ofta sin grund i ett tillfälligt förbiseende, och rättegångsfel kan ibland i själva verket förekomma utan att något som helst klander kan riktas mot den domare som handlagt det aktuella målet. I de flesta fall är det enligt ChefsJO:s

42 Bilaga 2

beslut alldeles uppenbart att det fel som har förekommit i sådana fall inte aktualiserar en fråga om åtals- eller disciplinanmälan.

En medarbetares ansvar är inte begränsat till åtgärder vid fullgörande av myndighetsutövning. En arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen kan åläggas disciplinansvar för detta.

Det föreligger ingen skyldighet för en underrättslagman att utöva tillsyn över de anställda, rådmän eller andra, genom att aktivt efterforska eventuella tjänstefel eller åtgärder som kan föranleda disciplinansvar.

Lagmannens skyldighet att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt kan emellertid ge anledning för honom eller henne att t.ex. ta del av överrätternas domar och beslut i återförvisade mål.

Oavsett på vilket sätt en lagman fått kännedom om omständigheter som ger anledning till misstanke om att någon gjort sig skyldig till tjänstefel eller disciplinförseelse är lagmannen skyldig att pröva om anmälan till Statens ansvarsnämnd skall göras.

I de fall där en uppkommen misstanke inte föranleder någon anmälan kan det – i tveksamma fall – vara lämpligt att på något sätt dokumentera ställningstagandet och grunderna för detta i syfte att undanröja varje misstanke om att anmälningsfrågan inte har hanterats korrekt.

I fråga om disciplinförseelser uttalar ChefsJO i sitt beslut, när det är fråga om ett fel i myndighetsutövning, att anmälan till Statens ansvarsnämnd bör ske så snart en myndighetschef har en rimligt välgrundad anledning att anta att felet kan föranleda en disciplinpåföljd. Detta motiveras med vikten av att ansvarssystemet fungerar på ett sådant sätt, att det bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamhet som innefattar myndighetsutövning.

När det gäller andra disciplinförseelser än fel i myndighetsutövning uttalar ChefsJO följande.

I en kommentar till LOA uttalas mera allmänt att de formbundna disciplin-

påföljderna – varning och löneavdrag – i stor utsträckning har ersatts av en

dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare och att mera konstruktiva åt-

gärder som vanliga tillsägelser och uppföljningssamtal används i stället

(Hinn - Aspegren, Offentlig anställning Kommentar till nya LOA s. 56).

Som i all myndighetsverksamhet gäller emellertid även i detta sammanhang

att allas likhet inför lagen skall respekteras samt att saklighet och

opartiskhet skall iakttas. Det återgivna uttalandet får därför anses i första

hand ta sikte på fall av allmän misskötsamhet som manifesteras t.ex. genom

olovlig utevaro från arbetsplatsen, onykterhet i arbetet eller överträdelser av

interna ordningsregler, där andra åtgärder än en disciplinpåföljd ofta är ett

effektivare sätt att åstadkomma rättelse (jfr prop. 1993/94:65 s. 85).

Bilaga 2 43

Även i en situation av detta slag kan det finnas anledning att på lämpligt sätt dokumentera ställningstaganden och grunder. Intet hindrar att lagmannen, vid tveksamhet i fråga om skyldighet att anmäla fråga om åtal, disciplinansvar eller avskedande, under hand samråder med sin överrättspresident, med sekreteren i Statens ansvarsnämnd eller med någon företrädare för JK-ämbetet. Vid ett sådant samråd kan också tas upp frågan om lämplig åtgärd i en situation, då det för prövningen av anmälningsfrågan krävs ytterligare utredning som bör genomföras av någon annan än lagmannen eller om det föreligger jäv för denne.

7.1 Handläggningen av remisser från JK eller JO

En remiss från JK eller JO till tings/länsrätten rörande ifrågasatt fel eller försummelse utgör ett administrativt ärende som faller in under lagmannens beslutskompetens. Formellt äger lagmannen delegera uppgiften eller hänskjuta saken till plenum/kollegium.

Den naturliga handläggningsordningen – särskilt om JK eller JO i remissen begärt utredning av saken – är att lagmannen av vederbörande domare begär utredning och yttrande till sig och att lagmannen därefter utformar domstolens yttrande eller, om detta bedöms tillräckligt, hänvisar till det infordrade yttrandet av vederbörande domare.

Intet hindrar heller att lagmannen beslutar domstolens yttrande på föredragning av vederbörande domare och med kontrasignering av honom eller henne.

Det centrala är att vederbörande domare får komma till tals och att det primärt är chefens uppgift att därefter avge ett yttrande på domstolens vägnar.

Oberättigade klagomål – faktiska eller rättsliga – skall självfallet tillbakavisas, gärna med en redogörelse för den rättsliga regleringen på det berörda området. En god grundinställning för såväl lagmannen som berörd domare är emellertid också att inte försvara en sjuk sak.

Ett begånget fel må kunna förklaras. Det finns också ett anspråk på lagmannen att allmänt sett stötta sina medarbetare. Detta sträcker sig dock icke så långt som till att försvara eller söka bortförklara begångna fel.

All verksamhet vid domstolen skall bedrivas författningsenligt. Annat kan icke hävdas än att all handläggning skall vara korrekt och att alla domar och beslut skall vara riktiga.

En mera vidsynt inställning från såväl lagmannen som vederbörande domare och som också torde röna större förståelse från JK eller JO är att beklaga begångna misstag och i förekommande fall lämna en redo-

44 Bilaga 2

görelse för vidtagna åtgärder i syfte att eliminera eller minimera risken för ett upprepande.

8 Delegation

Delegationsregler finns såväl i fråga om administrativa ärenden som när det gäller handläggningen av mål och ärenden.

Detta delavsnitt tar primärt sikte på det senare området. Avslutningsvis lämnas emellertid några synpunkter även i fråga om delegation av administrativa ärenden m.m.

8.1 Delegation i fråga om mål och ärenden

8.1.1 Rättsliga utgångspunkter

Tingsrätten skall, om annat inte är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare (1 kap. 3 § RB).

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman vid tingsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen (1 kap. 3 e § första stycket RB).

Lagen om domstolsärenden hänvisar (3 §) bl.a. till angivna regler i rättegångsbalken. En likalydande delegationsregel finns för länsrätternas del i 18 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Med stöd av den i lagarna givna delegationen har regeringen i underrättsinstruktionerna och i förordningen om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter utfärdat föreskrifter om delegation, • dels av domaruppgifter till bl.a. tingsnotarier och länsrättsnotarier, • dels av beredningsuppgifter till andra anställda än domare.

Det kan noteras att alla förordningsbestämmelser om delegation innehåller lokutionen ”på eget ansvar”.

Vid tillämpning av delegationsreglerna uppkommer en rad frågeställningar, bl.a. • behörigheten att utfärda förordnanden • utformningen av förordnanden • tilldelningen av mål och ärenden • ansvarsfördelningen

8.1.2 Ansvaret för delegerade uppgifter

Eftersom frågorna om ansvaret för delegerade uppgifter är av stor betydelse för utformningen av regler och rutiner vid domstolarna framstår det som naturligt att börja med dessa. Frågorna behandlades i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/ 92:100. bil. 3 s. 12 f.) med anledning av en skrivelse från JO som i sin tur föranlett en utredning av Domstolsverket. I budgetpropositionen anförde departementschefen bl.a. följande.

Delegering av arbetsuppgifter i domstol sker genom förordnanden till

enskilda personer i enlighet med domstolsinstruktionernas bestämmelser.

Den enskilde blir härigenom behörig att på eget ansvar utföra vissa göro-

mål. Men detta innebär inte att det ansvar som kan åvila andra för att

göromålen fullgörs på rätt sätt upphör helt. Den som förordnar, normalt

domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig

kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren har

att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning

följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina

uppgifter tillfredsställande. Vad som kan krävas av rotelinnehavare för att

denna skall undgå ansvar för felaktigheter som begåtts av annan personal

varierar avsevärt mellan olika situationer. Att heltäckande reglera rotelinne-

havarens övergripande ansvar får därför mycket vaga bestämmelser till

resultat. En författningsreglering skulle alltså inte komma att klargöra var

gränsen mellan domarens ansvar och annan personals ansvar går. Som

flertalet remissinstanser delar jag därför Domstolsverkets bedömning. Lik-

som remissinstanserna är jag inte heller beredd att utvidga rotelinne-

havarens ansvar för delegerade arbetsuppgifter. Enligt min mening ligger

det i sakens natur att ansvar i första hand måste utkrävas av den som utför

göromålen och därigenom ibland också står för myndighetsutövningen. I

annat fall förfelas tanken bakom renodlingen av domarrollen. Om göromål

och ansvar inte följs åt är det snarast ett tecken på att göromålen inte är

lämpliga att delegera.

Frågan om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol behandlas i prop. 1992/93:213. I denna prop. (s. 21) hänvisade departementschefen till bl.a. nyss redovisade uttalande. Hon anförde vidare bl.a. följande.

Jag uttalade där bl.a. att ansvaret för att delegerade uppgifter utförs på ett

riktigt sätt i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen. -.-. En

utvidgning av möjligheten att delegera olika uppgifter till kanslipersonal

innebär alltså att den som i det konkreta fallet skall besluta om delegering

med än större noggrannhet måste pröva om den person som skall ta hand

om uppgifterna har de kunskaper och erfarenheter som krävs för uppgiften.

8.1.3 Behörigheten att utfärda förordnanden m.m.

Behörigheten att utfärda nu aktuella förordnanden har genomgående lagts på lagmannen. Av terminologin i instruktionerna följer, som förut sagts, att lagmannen inte utan särskilt författningsstöd kan delegera

46 Bilaga 2

denna uppgift. Av instruktionerna följer att viss delegation kan ske till chefsrådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI). I övrigt är det bara lagmannen eller, vid förfall för denne, lagmannens ställföreträdare som kan utfärda förordnanden.

Genom att utfärda ett förordnande påtar sig lagmannen ett ansvar för att personen i fråga har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att klara de arbetsuppgifter som förordnandet omfattar.

Lagmannens ansvar sträcker sig emellertid längre än så. Innan ett förordnande utfärdas måste lagmannen också förvissa sig om att lämpliga restriktioner finns inlagda, i förordnandet, i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter eller på annat sätt. Dessa kan gälla kontrollen av eller begränsningar i fråga om vilka mål eller ärenden som får överlämnas eller krav på att mål och ärenden i vissa situationer skall återlämnas.

8.1.4 Utformning av förordnanden samt tilldelning av mål och ärenden m.m.

Ett förordnande tar i förevarande sammanhang primärt sikte på behörigheten. För att kunna utnyttja en behörighet krävs också att den förordnade i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter, av chefsrådmannen eller rotelchefen eller på annat sätt blivit tilldelad viss uppgift, visst eller vissa mål el. dyl.

Viktigt är att det enskilda förordnandet utformas på ett sådant sätt att det otvetydigt framgår att uppgifterna utförs på eget ansvar. Intet hindrar att befogenhetsbegränsningar markeras genom formuleringar av typ, ”enligt chefsrådmannens bestämmande”, ”de mål som rotelchefen bestämmer”, el. dyl.

I arbetsledningsföreskrifter måste finnas regler om fördelningen av arbetsuppgifter, även sådana som kräver behörighet i form av särskilda förordnanden, och om överlämnande av enskilda mål och ärenden. Regler måste också finnas om instruktioner, stöd, ledning och kontroll i fråga om överlämnade uppgifter och om återtagande.

Av arbetsledningsföreskrifterna bör också framgå att den förordnade har ett eget ansvar för att påpeka för överordnad om en överlämnad uppgift är av sådan beskaffenhet att den överstiger den förordnades kunskap, erfarenhet eller förmåga.

Bilaga 2 47

8.2 Delegation av administrativa ärenden m.m.

När det gäller delegation av administrativa göromål hänvisas till en början till vad som sagts under avsnitt 5 i Ledningspolicyn, Den administrativa beslutskompetensen.

Underrättsinstruktionerna innehåller under olika rubriker föreskrifter dels om fördelningen av mål och ärenden, dels om handläggningen av mål och ärenden, dels ock om handläggningen av administrativa ärenden.

Vid underrätterna förekommer en lång rad administrativa göromål som definitionsmässigt inte är hänförliga under handläggning av administrativa ärenden t.ex. personalplanering, lokaldrift eller posthantering. I den utsträckning sådana uppgifter inte faller in under plenums eller kollegiums ansvarsområde ligger beslutskompetensen mot bakgrund av de allmänna bestämmelserna i verksförordningen inom lagmannens befogenhetsområde. När det gäller delegation av sådana uppgifter torde reglerna om delegation av administrativa ärenden i allmänhet kunna äga motsvarande tillämpning.

Tre frågeställningar träder i förgrunden när det gäller delegation av administrativa ärenden • Vilka begränsningar föreligger i lagmannens rätt att delegera? • Vilka skyldigheter har de anställda att ta emot delegation? • Hur fördelar sig ansvaret vid delegering?

8.2.1 Begränsningar i lagmannens rätt att delegera administrativa ärenden

Det finns två grundläggande begränsningar i lagmannens rätt att med befriande verkan från sig delegera uppgifter och ansvar såvitt gäller administrativa ärenden.

Den ena utgår från att lagmannen inte kan befria sig från ansvaret för de uppgifter som i lag eller förordning lagts på lagmannen eller myndighetschefen.

Den andra ligger i det förbehåll som skrivits in i delegationsföreskriften i underrättsinstruktionerna, ”ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen”.

Ingen av dessa begränsningar hindrar att det uppdras åt någon att under lagmannen svara för eller fullgöra vissa uppgifter.

48 Bilaga 2

8.2.2 Skyldigheten att mottaga delegation

Omfattningen av skyldigheten att mottaga delegation bestäms av vederbörande anställds arbetsskyldighet enligt det arbetsrättsliga ”kontraktet”, dvs. för vilka arbetsuppgifter vederbörande har anställts, innehållet i anställningsavtal, befattningsbeskrivning m.m. Denna skyldighet sträcker sig självfallet till art och omfattning längst för den som anställts för – eller bl.a. för – administrativa uppgifter på hög nivå.

I den utsträckning en anställd ställer sig till förfogande för vissa arbetsuppgifter föreligger inte något hinder mot delegation utifrån ”kontraktet”.

8.2.3 Ansvaret för delegerade uppgifter

Formuleringen av den administrativa delegationsföreskriften i underrättsinstruktionerna ”i sitt ställe avgöra ärenden” tar uppenbarligen sikte på att någon annan skall kunna förordnas att på eget ansvar avgöra ärendena.

På samma sätt som gäller i fråga om mål och ärenden är det då viktigt att förordnandena utformas på ett klart och entydigt sätt.

Lagmannen är likaså ansvarig för att delegation sker till en medarbetare som är lämplig för uppgiften och för att vederbörande får erforderlig utbildning och erforderliga instruktioner liksom för att tillbörlig kontroll sker när det gäller fullgörandet av de delegerade uppgifterna.

Om en lagman delegerar uppgifter som inte är delegeringsbara faller ändå ett direkt personligt ansvar på honom eller henne.

9 Arbetsmiljö, ordning och säkerhet, m.m.

9.1 Allmänt

Med utgångspunkt i det arbetsrättsliga ”kontraktet” har arbetsgivaren/myndighetschefen i lagar och förordningar ålagts att ansvara för arbetsmiljö, ordning och säkerhet. Arbetsmiljöfrågorna inkluderar frågor om samarbete och arbetsklimat. Diskriminering och trakasserier får inte förekomma.

”Kontraktet” förutsätter inte bara att arbetsgivaren/chefen utfärdar erforderliga föreskrifter. Bristande efterlevnad från någon anställd medför ökade risker, olägenheter eller obehag för andra anställda. Inte

Bilaga 2 49

minst därför är det också arbetsgivarens/chefens skyldighet att följa upp regelefterlevnaden och på lämpligt sätt inskrida mot överträdelser.

Den arbetsskyldighet som envar anställd iklätt sig innefattar också förpliktelser att samarbeta samt att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter.

I samarbetskravet ligger inte bara att smidigt fullgöra sina egna arbetsuppgifter utan även att i samverkan med andra medverka till att hela myndigheten når ett gott resultat. Varje enskild anställd har ett medansvar för att uppnå och bibehålla ett gott arbetsklimat.

Det kan framstå som en självklarhet att varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Man bör då hålla i minnet att ordningsregler omfattar också sådant som arbetstider och rökförbud m.m.

Arbetsgivaren betalar för arbete under en viss tid. Alla anställda står primärt till arbetsgivarens förfogande under denna tid. Men alla anställda ingår också i ett arbetslag som då även står till parternas och allmänhetens förfogande.

Eftersom reglerna om arbetsmiljö och om diskriminering i olika avseenden ställer starka krav på att domstolschefen omedelbart och med kraft inskrider mot överträdelser har han eller hon i dessa hänseenden också ett starkt anspråk på att eventuella överträdelser omedelbart rapporteras.

9.2 Uppträdande m.m.

Regler om uppträdande hör i förlängningen hemma under ordningsfrågor. Detta faller sig naturligt eftersom uppträdande påverkar arbetsmiljö och arbetsklimat m.m. Det har emellertid effekter också på t.ex. parternas och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där.

Arbetsgivaren kan sålunda ställa krav på alla anställda i fråga om uppträdande. Ett sådant krav gör sig gällande med särskild styrka när någon företräder domstolen vid förhandlingar eller eljest vid externa personliga kontakter. Parterna har också ett berättigat anspråk på att domstolen vinnlägger sig om att påbörja sina förhandlingar på utsatt tid och att informera parter och vittnen om förseningar som uppstått.

Några tydliga gränser i fråga om uppträdande kan självfallet inte dras upp i skrivna ordningsregler el. dyl. De får i stället utmejslas successivt till något som kan betecknas som en arbetsplatskultur. Detta får dock inte medföra att chefen avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden.

Ingen anställd skall opåtalat av någon överordnad eller arbetskamrat behöva bli utsatt för t.ex. vredesutbrott med invektiv och svordomar

50 Bilaga 2

eller för någon form av offentliga tillrättavisningar. Ännu klarare framstår chefens skyldighet att ingripa om någon anställd gör sig skyldig till något som har karaktär av diskriminering eller trakasseri.

Om det inte är fråga om diskriminering eller trakasserier torde det oftast räcka med att chefen nöjer sig med tillsägelser och uppföljningssamtal. I grova fall eller vid upprepanden eller ohörsamhet är det dock en skyldighet för myndighetschefen att ingripa formellt disciplinärt.

Även frågor om klädsel hör ytterst hemma under ordningsfrågor.

9.3 Arbetstid m.m.

Arbetstidsfrågorna är som förut sagts hänförliga till ordningsfrågor och omfattas sålunda av den anställdes arbetsskyldighet enligt ”kontraktet”.

Arbetsgivaren har ett anspråk på att reglerna i fråga om arbetstider och flex m.m. iakttas. Chefen har både en rättighet och en skyldighet att ingripa mot missförhållanden.

Slarv med tider och tidspassning är sådant som är ägnat att urholka allmänhetens förtroende för domstolarna, särskilt om det går ut över expeditions- eller telefontider, dvs. de tider då parter och allmänhet har ett berättigat anspråk på personlig kontakt med alla anställda (jfr också 7 § p. 5 verksförordningen).

Om chefen underlåter att inskrida mot misskötsamhet av någon eller några anställda är detta ägnat inte bara att försämra arbetsklimatet för mera lojala anställda utan också allmänhetens förtroende för domstolen.

De lagfarna domarna omfattas inte av arbetstidsreglerna i avtalet om anställningsförmåner (ALFA). De har s.k. oreglerad arbetstid. Frågan om omfattningen av deras skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen behandlades vid en MBL-förhandling den 16 januari 1980 mellan Domstolsverket och personalorganisationerna (JUSEK och ST-DÅT). Parterna gjorde därvid ett gemensamt uttalande till protokollet.

För de domare som är undantagna från ARB saknas ett fixerat mått på

omfattningen av deras arbetsskyldighet. Enligt vedertagen uppfattning är

denna emellertid varken större eller mindre än den som åvilar andra tjänste-

män vid domstolarna. Eftersom arbetstidens längd inte är bestämd, saknas

naturligen bestämmelser om arbetstidens förläggning. Skyldighet för

domare att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra

sina arbetsuppgifter får emellertid anses föreligga i den utsträckning det

krävs för arbetets behöriga gång. Allmänna bestämmelser om när arbets-

uppgifterna kräver att domare är närvarande på arbetsplatsen kan meddelas

av domstolen. Domstolens chef, annan domare i arbetsledande ställning

eller chefen för administrativa enheten får föreskriva att domare i visst fall

skall vara närvarande på arbetsplatsen när det behövs för arbetets behöriga

gång.

Bilaga 2 51

Domarpersonalens samlade arbetskraft bör tas till vara. Det råder sålunda

inte någon tvekan om att en sådan utjämning av arbetsbördan får företas

mellan domare som vid visst tillfälle behövs för att uppnå detta. Omdisposi-

tion av arbetskraften är ett naturligt inslag i arbetsledningen. -.-.

Det bör också framhållas att det för arbetets behöriga gång helt allmänt sett

är önskvärt att all personal vid domstolen i görligaste mån uppehåller sig

samtidigt på arbetsplatsen. Samtidig närvaro underlättar samarbetet tjänste-

männen emellan i domstolen.

Personalorganisationerna förklarade sig vid förhandlingen inte ha någon erinran mot att Domstolsverket tillförde anvisningarna för domstolarnas arbetsordningar en bestämmelse med följande lydelse.

I arbetsordningen bör intas en bestämmelse varav framgår att lagfaren

domare i den utsträckning det behövs för arbetets behöriga gång är skyldig

att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina

arbetsuppgifter.

Det kan avslutningsvis konstateras att arbetsledningsrätten även omfattar domare med oreglerad arbetstid. Arbetsledningsrätten ger domstolschefen en rättighet att utfärda föreskrifter i fråga om de lagfarna domarnas skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen. Mycket talar för att lagmannen i generella termer lägger fast de närvarokrav som ställs inom den egna domstolen. Lagmannen har – liksom i fråga om övrig personal – både skyldighet och befogenhet att inskrida mot missbruk.

10 Nämndemannafrågor

Nämndemän väljs av kommun- eller landstingsfullmäktige för en bestämd valperiod. För uppdrag som nämndeman uppställs i rättegångsbalken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar vissa valbarhetsoch behörighetsvillkor. Rätten prövar självmant den valdes behörighet.

Om en nämndeman upphör att vara valbar eller behörig förfaller uppdraget. En nämndeman får vidare av rätten, under vissa i de nyssnämnda lagarna angivna förutsättningar, på egen begäran entledigas från uppdraget.

10.1 Behörighets- och valbarhetskontroll

Rättens behörighets- och valbarhetskontroll sker lämpligen genom att domstolen skriftligen informerar en nyvald nämndeman om gällande valbarhets- och behörighetsvillkor och begär besked huruvida dessa

52 Bilaga 2

villkor är uppfyllda eller om det föreligger tveksamhet i något avseende och i så fall vilket.

Om så skett torde det därefter inte av domstolen kunna krävas att denna månatligen eller årligen upprepar sin fråga. Uppkommer däremot tveksamhet om någon nämndemans behörighet, oavsett på vilket sätt, har domstolen dock att ta upp saken till prövning.

Lagen utgår från att nämndemän alltid är valbara och behöriga när de väljs (”Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig, förfaller uppdraget”). Så är emellertid i praktiken inte alltid fallet. Vad som gäller vid ursprunglig obehörighet framstår som oreglerat. Rätten har emellertid ändå att självmant pröva den valdes behörighet.

Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig ”förfaller uppdraget”. Därmed borde inte behövas ett formellt entledigande. Det samma gäller om en nämndeman avlidit. Den uppkomna situationen bör ändå på lämpligt sätt dokumenteras. Den enskilda nämndemannen måste, om hans eller hennes valbarhet eller behörighet ifrågasätts, få komma till tals i saken innan domstolen tar ställning.

Även om uppdraget förfallit är det inget som hindrar att nämndemannen formellt entledigas på egen begäran. Situationen blir mera komplicerad om det föreligger oenighet mellan rätten och den enskilda nämndemannen huruvida uppdraget förfallit. Domstolen torde härvid ha att fatta ett överklagbart beslut.

Frågor om nämndemäns valbarhet och behörighet prövas i administrativ ordning. Detta hindrar emellertid inte att en sådan fråga kan uppkomma och ställa krav på någon form av åtgärd i sittande rätt.

10.2 Entledigande

En nämndeman får av rätten entledigas på egen begäran endast om han eller hon visar giltigt hinder eller har fyllt 60 år. Kravet på giltigt hinder torde vara uppställt bl.a. för att domstolarnas verksamhet skall kunna upprätthållas i orostider och för att enskilda nämndemän inte skall kunna dra sig undan ett obehagligt mål.

Det framstår i allmänhet inte som särskilt meningsfullt att tvinga en nämndeman, som av det ena eller andra skälet vill avgå, att fullfölja sitt uppdrag. Verksamheten gynnas inte av brist på vilja och engagemang. Hindren vid enskilda tjänstgöringstillfällen torde bli legio. ”Giltigt hinder” torde i allmänhet kunna prövas mot bakgrund härav.

10.2.1 Misskötsamhet m.m.

Även om problem som hänför sig till enskilda nämndemän inte är särskilt vanligt förekommande i en enskild domstol är sådana problem, när de uppstår, ofta av ömtåligt och svårhanterat slag. Det är därför motiverat att

de behandlas i detta sammanhang. Två utgångspunkter är centrala för all syn på och behandling av problem som hänför sig till nämndemännen • de är valda i demokratisk ordning, det är inte en uppgift för en domstol

att överpröva den valdes lämplighet • de har funktionen av domare och omfattas av reglerna om varje

domares självständighet vid fullgörandet av dömande uppgifter.

Det är en uppgift för tingsrätten (1 kap. 4 § andra stycket RB) resp. länsrätten (17 § fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar), dvs. ytterst lagmannen att fördela tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. Tjänstgöringen vid ordinarie sammanträden görs lämpligen schemalagd. Annan tjänstgöring fördelas helst efter generella regler på ett sådant sätt att det inte vid varje tillfälle utses särskilt utvalda domare för enskilda mål.

Det ingår inte i enskilda domares befogenheter att för sina mål välja bort en enskild nämndeman. Om det uppkommer samarbetssvårigheter mellan en enskild domare och en enskild nämndeman är det ytterst en fråga för lagmannen att lösa.

Lagmannen skall enligt underrättsinstruktionerna, efter samråd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänstgöring i domstolen ges introduktionsutbildning och regelbunden information. Häri ingår att informera nämndemännen om standarder i frågor om uppträdande, domaretik, etikettsfrågor m.m.

Krav motsvarande dem som ställs på de anställda i fråga om uppträdande och klädsel (avsnitt 9.2) kan också ställas på nämndemännen. Vårdad klädsel är en självklarhet. Synliga partibeteckningar eller andra sympatimarkeringar bör inte tillåtas. För sen ankomst är ett oskick som bör påtalas.

Om en nämndeman bryter mot rådande standarder ankommer det på varje ordförande, inom ramen för ordningsfrågor, att påpeka detta. Vid upprepade eller allvarligare avvikelser är det en uppgift för lagmannen att söka tala vederbörande nämndeman till rätta. Företrädare för nämndemannaföreningen i domstolen kan inte sällan vara lagmannen behjälpliga.

Nämndemän är underkastade ansvar för tjänstefel m.m. De är däremot inte underkastade reglerna om disciplinansvar och omfattas inte av skyldigheten för lagmannen att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd.

I enskilda mål har varje ordförande under överläggningen en skyldighet att påpeka för en enskild nämndeman, om han eller hon, enligt ordförandens uppfattning, står i begrepp att döma vid sidan av lagen.

Lagmannen lär inte ha någon skyldighet att efterforska tjänstefel eller annan brottslighet från en enskild nämndemans sida. Han eller hon kan

dock icke förhålla sig passiv om misstankar därom kommer till hans eller hennes kännedom.

Ledning för lagmannens bedömningar kan hämtas ovan under avsnittet Fel och försummelser (avsnitt 7). De åtgärder som närmast kan komma i fråga är anmälan till åtal eller till JK för fortsatt handläggning.

Om saken av part eller annan anmälts till JO torde lagmannen kunna avstå från vidare överväganden såvitt gäller anmälansfrågan. Det kan någon gång föreligga missförhållanden av så allvarligt slag att vederbörande är olämplig som nämndeman och olämplig att utnyttjas som nämndeman. Det kan då röra sig om upprepad misskötsamhet. Någon kan ha blivit sjuk eller åldersförändrad. En nämndeman kan stå under åtal vid den egna domstolen eller vara misstänkt eller dömd för ett mycket allvarligt brott.

Lagmannen måste då i varje enskilt fall överväga om situationen är sådan att den enskilde nämndemannen bör uppmanas avgå och/eller tills vidare eller inte vidare bör utnyttjas som nämndeman.

Från demokratisk utgångspunkt ligger nära till hands att lagmannen gör följande bedömningar. Förhållanden som varit kända för valorganen torde mera sällan behöva leda till åtgärder från lagmannens sida. Om det å andra sidan är fråga om vid valet okända förhållanden som, om de varit kända, kan antas ha lett till att vederbörande inte valts är det högst sannolikt att ett ingripande från lagmannens sida vinner stöd och förståelse.

Den enskilde nämndemannen har ett anspråk på att själv få ge sin syn på saken. Från demokratiska utgångspunkter är det en fördel om nämndemannaföreningen i domstolen och valorganen ansluter sig till lagmannens bedömningar.

Även om utgångspunkten är att demokratiska val skall respekteras kan detta inte vara ensamt utslagsgivande för lagmannens bedömning. I vissa situationer kan missförhållandena vara av sådan art att det är ägnat att allvarligt skada såväl allmänhetens förtroende för domstolarna som nämndemannakåren om en nämndeman tillåts fortsätta att tjänstgöra. Det finns inget formellt förbud mot att lagmannen avstår från att kalla viss nämndeman till tjänstgöring om skäl för detta föreligger. Ett sådant ställningstagande torde inte vara överklagbart men däremot kunna bli föremål för efterprövning, t.ex. av tillsynsorgan.

Det kan också framhållas att en nämndeman under mandatperioden inte behöver ha sitt partis fortsatta förtroende. Han eller hon kan ha lämnat eller t.o.m. uteslutits ur sitt parti men ändå kvarstå som nämndeman.

Bilaga 3 Förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater

Estland

Utnämning av domare

Domare i Estland utnämns av Estlands president, med undantag för domarna i Estlands högsta domstol. De senare utnämns av parlamentet.

Lediga anställningar som domare, även som domare i Högsta domstolen, kungörs. Ansökningarna skall ha inkommit senast en månad efter det att anställningen utannonserades. Ansökningarna lämnas till Högsta domstolens ordförande och genomgås av domstolen i plenum vid vilket justitieministern är närvarande. Domstolen föreslår därefter tre personer per befattning. Samtliga sökande meddelas hur domstolen har beslutat i fråga om honom eller henne. Högsta domstolens ordförande lägger sedan fram domstolens förslag på vem som bör utnämnas till domare i den domstolen för parlamentet. När det gäller övriga domare sker utnämningen av dem på framställning av Högsta domstolen till presidenten.

Domstolscheferna i första och andra instans liksom ett antal andra domare utnämns av justitieministern efter yttrande från Högsta domstolen.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Estlands högsta domstol utnämns av parlamentet på förslag av republikens president. Domstolens arbete leds av domstolens president. Administrationen sköts dock av en särskild ämbetsman, Högsta domstolens kansler. Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Presidenten är ordförande på den avdelning som prövar frågor om lagar är förenliga med författningen. Ordförande på de andra avdelningarna väljs av domstolen i plenum.

56 Bilaga 3

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Den som har hög moral, har en juridisk examen antingen från Tartu universitet eller från ett annat godkänt universitet samt anses kunna arbeta som domare är behörig att utnämnas till domare. Det finns en särskild nämnd, Domarnas examinationsnämnd (Judge´s Examination Committee), som kontrollerar att kandidaterna uppfyller dessa krav.

Behörighetskraven för domare i Högsta domstolen är att vederbörande är estnisk medborgare, minst 30 år gammal, har en juridisk examen från ett av landet godkänt universitet samt har hög moral.

Domstolsorganisationen

Domstolarna i Estland är indelade i ett treinstans system. I första instans dömer stadsdomstolar och landsdomstolar i brottmål och tvistemål samt förvaltningsdomstolar i förvaltningsmål. Det finns sammanlagt 23 underrätter, varav två förvaltningsdomstolar. Hovrätterna är tre till antalet. Estlands högsta domstol är högsta instans.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Estland är ansvariga för administrationen av domstolen, representerar denna utåt och deltar i avgörande av mål i sin egenskap av domare.

Domstolarna i första och andra instans ingår i Justitieministeriets administrationsområde. Antalet domare i landet bestäms av parlamentet på förslag från justitieministern och i enlighet med ett utlåtande från Högsta domstolens sida. Justitieministern bestämmer i samråd med Högsta domstolen också domkretsarna, domstolarnas placering och hur många domare som skall arbeta på en enskild domstol. Domstolarnas arbetsordningar fastställs av justitieministern.

Lettland

Utnämning av domare

Domare i Lettland utnämns av parlamentet.

Justitieministern föreslår vem som skall utnämnas till domare i en distriktsdomstol eller regional domstol (hovrätt) på grundval av ett yttrande av en särskild nämnd, Judicial Qualifications Board (kvalifika-

Bilaga 3 57

tionsnämnden). Högsta domstolens ordförande föreslår vem som skall bli domare i Högsta domstolen på grundval av ett yttrande från kvalifikationsnämnden.

Kvalifikationsnämnden är en självständig myndighet som har till uppgift att värna om domarnas självständighet. Den består av två domare från Högsta domstolens senat, en domare från domstolens tvistemålskammare, en domare från domstolens brottmålskammare, två domare från de regionala domstolarna, två domare från distriktsdomstolarna och två domare från inskrivningsmyndigheterna. Ordföranden i parlamentets justitieutskott, justitieministern, riksåklagaren, Högsta domstolens ordförande, dekanus för juridiska fakulteten vid Lettlands universitet, polishögskolans chef eller personer som befullmäktigats av dessa, liksom representanter för Lettlands domarförening har rätt att delta i nämndens sammanträden i en rådgivande funktion. Nämnden är beslutsför med sju ledamöter. Den bedömer om nominerade domarkandidater är lämpliga för domarämbetet och är ansvarig för det prov som samtliga domarkandidater måste genomgå. Nämnden avger också yttranden i utnämningsärenden samt bedömer domarnas kunskaper och erfarenheter och indelar dem i olika kategorier.

I fråga om domare i distriktsdomstolarna utnämns dessa först för en period om tre år. Tiden kan ses som en prövotid och den som inte uppfyller de krav som bör ställas på en domare kommer inte att föreslås för utnämning på nytt. Efter denna period skall parlamentet, på begäran av ministern och efter yttrande från kvalifikationsnämnden, antingen utnämna personen på obegränsad tid eller för en ytterligare prövotid om två år. En domare som på detta sätt fått prövotiden förlängd kan sedan utnämnas på obegränsad tid. Domare i de regionala domstolarna och i Högsta domstolen utnämns på obegränsad tid. Den tid en domare tillåts inneha sitt ämbete begränsas emellertid av vissa åldersregler.

Domstolschefen i en distriktsdomstol och den ställföreträdande chefsdomaren utnämns av justitieministern bland domstolens domare på rekommendation av kvalifikationsnämnden för en period av fem år. Domstolscheferna i de regionala domstolarna utnämns för samma period av parlamentet på en gemensam rekommendation från justitieministern och Högsta domstolens ordförande. Denna rekommendation är i sin tur baserad på ett yttrande från kvalifikationsnämnden. Ställföreträdande chefsdomare i de regionala domstolarna utnämns också för en femårsperiod av justitieministern på grundval av ett yttrande från kvalifikationsnämnden.

58 Bilaga 3

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Högsta domstolen utnämns bland domstolens domare av parlamentet efter förslag från regeringen för en period om sju år. Även domstolens två ställföreträdande chefsdomare utnämns av parlamentet och på samma tid. Dessa chefsdomare väljs bland ordförandena på senatens avdelningar och ordförandena i de båda kammarna.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Endast lettiska medborgare som är högt kvalificerade och rättvisa jurister kan utnämnas till domare. En domarkandidat får inte tidigare ha varit dömd för brott, ha begått brott men befriats från påföljd av någon anledning eller vara föremål för utredning avseende brott. Vidare får en blivande domare inte tidigare ha innehaft vissa typer av anställningar hos vissa myndigheter under den tid Lettland ingick som en del i Sovjetunionen eller vara eller ha varit medlem i vissa förbjudna organisationer.

Domare i de regionala domstolarna skall ha minst två års erfarenhet som domare i den statliga skiljedomstolen eller en distriktsdomstol eller ha arbetat som chef eller ställföreträdande chef för en inskrivningsmyndighet. Även jurister med tre års yrkeserfarenhet som advokat, lärare vid en högre utbildningsanstalt eller åklagare kan utnämnas.

Högsta domstolens domare skall ha minst fyra års erfarenhet som domare i en distriktsdomstol eller tre års erfarenhet som domare i den statliga skiljedomstolen eller ha varit domare i en regional domstol under minst två års tid. Även den som har minst sex års yrkeserfarenhet som advokat eller universitetslärare kan utnämnas till domare i Högsta domstolen.

Domstolsorganisationen

Lettland har ett treinstans system samt en författningsdomstol. De allmänna domstolarna består av distriktsdomstolar, som dömer som första instans, regionala domstolar och Lettlands högsta domstol. Det finns 34 distriktsdomstolar och fem regionala domstolar i Lettland. De regionala domstolarna fungerar både som första instans i vissa typer av mål och som andra instans. De dömer i en kollegial sammansättning i båda fallen. I de regionala domstolarna finns även särskilda inskrivningsmyndigheter.

Bilaga 3 59

Högsta domstolen är indelad i en senat och två kammare, varav den ena dömer i tvistemål och den andra i brottmål. Kammarna prövar överklaganden i mål där regionaldomstolarna har dömt som första instans. Senaten är kassationsdomstol i alla mål som dömts av distriktsdomstolar och regionala domstolar samt avseende beslut från vissa myndigheter. Senaten består av tre avdelningar, en tvistemålsavdelning, en brottmålsavdelning och en förvaltningsmålsavdelning.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Lettland är ansvariga för domstolens administration, representerar denna utåt och deltar i avgörande av mål i egenskap av domare. Chefen fördelar domarnas andra arbetsuppgifter. I distriktsdomstolarna är det domstolschefen som beslutar vilken domare som skall sitta som ordförande i ett mål. På domstolschefen ankommer också att se till att såväl de domstolsanställda som nämndemännen får utbildning.

Högsta domstolens ordförande leder domstolens plenum och kan även sitta som ordförande i mål som prövas av senaten. Indelning av domare på senat och kammare skall godkännas av domstolen i plenum. Plenum beslutar också vilka domare som skall vara ordförande på senatens olika avdelningar och på respektive kammare. Mandatperioden är fem år.

Justitieministeriet har en övervakande funktion över domstolsväsendet och företar inspektioner av domstolarna, Högsta domstolen undantagen. Justitieministern har även rätt att ge direktiv till domstolscheferna.

Antalet domare i Lettland beslutas av parlamentet.

Litauen

Utnämning av domare

Domarna i de litauiska underrätterna och hovrätten utnämns av landets president efter förslag av ett särskilt Domarråd. När det gäller utnämning av en domare till hovrätten krävs även parlamentets godkännande. Parlamentet utnämner också domarna i Litauens högsta domstol.

Domarrådet består av 14 ledamöter som utnämns för en period av sex år. Samtliga ledamöter är domare. Fem av dessa väljs av domarkåren och en av det litauiska domarförbundet. Därtill utnämns två domare av republikens president och två av justitieministern. Vidare är

60 Bilaga 3

ordföranden i Högsta domstolen, de två ordförandena på avdelning i Högsta domstolen samt presidenten i landets hovrätt ledamöter av rådet. Rådet lämnar rekommendationer till landets president i fråga om utnämning, befordran, förflyttningar och skiljande från tjänsten av domare.

Förslag på vem som skall utnämnas till domare i hovrätten lämnas till Domarrådet av justitieministern som i sin tur får ett förslag på kandidat från chefen för domstolsavdelningen på Justitieministeriet. Om så kan ske bör förslag på minst två kandidater per anställning lämnas till rådet. Domarrådet väljer i sin tur en av dessa kandidater och rekommenderar landets president att utnämna vederbörande till hovrättsdomare. Ordförande på avdelning i hovrätten tillsätts av justitieministern efter förslag från domstolens president. Befattningarna som avdelningsordförande och president är tidsbegränsade. Mandatperioden är åtta år. Till befattningarna utses domare i domstolen.

Förslag på blivande ledamöter i Högsta domstolen lämnas av domstolens ordförande till republikens president, som i sin tur lägger fram ett förslag till parlamentet på vem som bör utnämnas.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Högsta domstolen utnämns av parlamentet på förslag av landets president för en period av nio år. Som ordförande väljs en av domstolens ledamöter. Även ordförande på avdelning i domstolen utnämns på samma sätt och på samma tid.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Den som har arbetat som domare vid en regiondomstol i minst fem år kan utnämnas till domare i hovrätten. Även den som har en doktorsexamen i juridik eller något samhällsvetenskapligt ämne, den som har doktorerat och undervisat i juridik eller som har forskat inom det samhällsvetenskapliga ämnesområdet kan utnämnas till hovrättsdomare. Vidare kan f.d. domare i Högsta domstolen (även sådana som tjänstgjorde fram till den 31 december 1994) och som har skilts från detta ämbete på egen begäran eller fått annan anställning utnämnas till domare i hovrätten. Anställningarna utlyses av Justitieministeriet och söks således.

Den som har tjänstgjort som domare i en regiondomstol eller i hovrätten i minst fem år kan utnämnas till domare i Högsta domstolen. Det samma gäller den som tidigare varit ledamot av domstolen (se ovan),

Bilaga 3 61

den som har en doktorsexamen i juridik eller annat samhällsvetenskapligt ämne, personer med doktorsexamen som har varit yrkesverksamma jurister under minst tio års tid samt den som tjänstgjort som åklagare i Högsta domstolen eller har arbetat som åklagare i minst tio år.

Domstolsorganisationen

Domstolarna i Litauen är indelade i fyra instanser. Det finns 54 distriktsdomstolar, fem regiondomstolar, en hovrätt och en högsta domstol. Vidare inrättades den 1 maj 1999 särskilda administrativa domstolar för prövning av administrativa frågor.

Domstolarnas ledning

Litauiska domstolar administreras av dels domstolschefen, dels Justitieministeriets domstolsenhet. Domstolsenheten har en särskild budget och ansvarar för bl.a. var domstolarna skall vara placerade, domstolarnas organisation, material och tekniska hjälpmedel samt beslutar om antalet domare i landet. Enheten har även en övervakningsfunktion i fråga om domstolarnas ekonomiska och finansiella aktiviteter. Chefen för en domstol är också administrativ chef för domstolen. Domstolschefen har därvid hand om bl.a. personaladministrationen vid domstolen, inbegripet anställning och avskedande av administrativ personal.

Domstolschefen har inte rätt att påverka den enskilde domaren i dennes dömande verksamhet eller i frågor som kan inverka på domarens självständighet.

Presidenten i hovrätten beslutar vilka domare som skall tjänstgöra på en avdelning i domstolen och ansvarar för administrationen av hovrätten. Det administrativa ansvaret kan delegeras till andra domare. Presidenten har även ett övergripande ansvar gentemot regiondomstolarna i administrativt hänseende och övervakar att regiondomstolarnas domare följer det domaretiska regelverket.

Högsta domstolens ordförande delar in domarna på avdelning i domstolen, inkallar domstolens senat och första allmänna domarmötet, godkänner arbetsordningen för domstolens administrativa enhet, godkänner domstolens organisation samt lämnar rekommendationer till landets president i fråga om vilka av domstolens ledamöter som bör föreslås för utnämning av parlamentet till anställning som avdelningsordförande i domstolen.

62 Bilaga 3

Polen

Utnämning av domare

Polska domare (med undantag för domarna i Författningsdomstolen och Riksrätten) utnämns av republikens president efter förslag från ett särskilt domstolsråd, Nationella domstolsrådet.

Domstolsrådet består av 25 ledamöter av vilka en majoritet tillhör domarkåren. Fyra ledamöter väljs av parlamentets andra kammare (sejmen) bland medlemmarna där, två väljs av senaten bland dess senatorer och femton väljs av domarna vid de allmänna domstolarna, förvaltningsdomstolarna och de militära domstolarna. En ledamot utnämns av republikens president. Därutöver är presidenterna i Högsta domstolen och den Högsta förvaltningsdomstolen samt justitieministern ledamöter av rådet. Rådet väljer själv vilka ledamöter som skall vara ordförande respektive vice ordförande i rådet. Mandatperioden är fyra år.

När det gäller de lägre instanserna lämnar den för domstolen aktuella domarförsamlingen (se närmare nedan) ett yttrande till Domstolsrådet. Yttrandet sänds till Justitieministeriet som presenterar yttrandet för rådet tillsammans med departementets eget yttrande över föreslagna kandidater. Departementet kan även själv föreslå andra kandidater, men måste då inhämta domarförsamlingens yttrande över dessa. Domstolsrådets förslag presenteras därefter för presidenten som dock, åtminstone i teorin, inte är bunden att följa förslaget. Presidenten kan aldrig utnämna någon till domare som inte har godkänts av Domstolsrådet.

Domarna i Polens författningsdomstol väljs av sejmen bland framstående jurister i landet. Domstolen består av femton domare. Mandatperioden är nio år, utan möjlighet till omval. Ordföranden och vice ordföranden utses av presidenten bland kandidater som presenterats av domstolens domare.

Medlemmarna i Riksrätten, som prövar mål mot de allra högsta befattningshavarna i landet, väljs av sejmen bland sejmens och senatens ledamöter. Ordföranden i Högsta domstolen är dock ordförande i Riksrätten.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Högsta domstolens förste ordförande utses på förslag av Polens president av sejmen. Ordföranden skall vara domare i domstolen. Övriga ordförande i Polens högsta domstol utnämns av Polens president. Dom-

Bilaga 3 63

stolens plenum föreslår därvid kandidater till posterna. Förste ordföranden utnämns för en period av sex år. Samma förfarande gäller för presidenten i den Högsta förvaltningsdomstolen respektive Författningsdomstolen. I detta fall är det den aktuella domstolens plenum som lämnar förslag på kandidater till ordförandeposten.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

För att kunna bli domare krävs juridisk utbildning av kvalificerat slag samt genomgången domar- eller åklagarutbildning och godkänt resultat på det på utbildningen efterföljande särskilda provet. Blivande domare måste också ha tjänstgjort som biträdande domare eller åklagare under minst ett års tid innan de kan utnämnas till ordinarie domare. Minimiåldern för domare är 26 år. Utnämning till domare i hovrätt förutsätter att kandidaten därtill har fem års erfarenhet som domare. För att utnämnas till domare i Högsta domstolen krävs tio års erfarenhet som domare, åklagare, juridisk rådgivare eller advokat eller erfarenhet från fristående juridiskt arbete inom statsförvaltningen. Även professorer och biträdande professorer i juridik kan utnämnas till domare.

Domstolsorganisationen

Polen har ett system med allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och militära domstolar. Polen har även en särskild författningsdomstol. De allmänna domstolarna är indelade i ett treinstans system och består av distriktsdomstolar, regionala domstolar (som fungerar både som första och andra instans), apellationsdomstolar (hovrätter), som är domstolar i andra instans och en högsta domstol. Högsta domstolen kan även överpröva avgöranden från den Högsta förvaltningsdomstolen.

Domstolarnas ledning

Domstolarna, med undantag för högsta instans, administreras av Justitieministeriet. Detta gäller inte bara fördelning av budgetmedel utan även den närmare organisationen av den enskilda domstolen. I distriktsdomstolarna och de regionala domstolarna finns även särskilda genom lag etablerade organ som har vissa administrativa funktioner, nämligen domarförsamlingen och styrelsen. Dessa två organ är gemensamma för distriktsdomstolarna och de regionala domstolarna. Domarförsamlingen består av samtliga domare i den regionala domstolen samt

64 Bilaga 3

representanter för domarna vid distriktsdomstolarna i regionen. Styrelsens ledamöter väljs av domarförsamlingen. Domarförsamlingarna i hovrätterna består av samtliga domare i domstolen. Styrelsen vid dessa domstolar väljs av domarförsamlingen bland dess medlemmar. Domarförsamlingarna och styrelserna sysslar huvudsakligen med personalfrågor.

I den allmänna lagen om domstolar finns särskilda regler om domstolarnas ledning. Ordföranden i en domstol (domstolschefen) leder denna och representerar domstolen utåt. Domstolschefen utför domstolsadministrativa uppgifter och annan verksamhet som framgår av lagen eller särskilda föreskrifter. Chefen för en apellationsdomstol utövar också tillsyn över den administrativa verksamheten hos de regionala domstolar som hör under apellationsdomstolens område. Chefen för en regional domstol utför domstolsadministrativa uppgifter i förhållande till de distriktsdomstolar som hör under den regionala domstolen och utövar tillsyn över dessa domstolars verksamhet.

Ansvar och uppgifter för ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen framgår av lagen om respektive domstol. Polens högsta domstols arbete leds av en Förste ordförande. Denne utför de uppgifter som framgår av lag och föreskrifter som tillkommit med stöd av lag samt domstolens domstolsadministrativa uppgifter. Förste ordföranden har rätt till insyn i domstolens verksamhet och kan begära förklaringar och undanröjande av tjänstefel i den mån det inte inkräktar på domarnas oavhängighet. Förste ordföranden har en lagstadgad informationsskyldighet avseende domstolens verksamhet gentemot sejmen, presidenten och Domstolsrådet. Ordföranden i den Högsta förvaltningsdomstolen har motsvarande uppgifter och ansvar. I lagen om högsta förvaltningsdomstolen stadgas även att domstolens ordförande genom förordning fastställer tjänster och kvalifikationer för den administrativa personalen, den biträdande personalen och servicepersonalen, principerna för kontorsverksamheten samt utger en tjänstesamling av domstolens utslag.

Frågor om tillsyn och kontroll av domstolarna har författningsreglerats särskilt i en förordning från 1995 om tillsyn över domstolarnas administrativa verksamhet.

Bilaga 3 65

Tjeckien

Utnämning av domare

Domarna i Tjeckien utnämns av landets president efter förslag från justitieministern. Presidenten är därvid inte bunden av några begränsningar eller något förslagsförfarande under förutsättning att personen uppfyller behörighetskraven för domarämbeten. Beslut om vid vilken domstol domaren skall tjänstgöra fattas av justitieministern i samråd med domaren. Utnämning av en domare till högsta instans förutsätter ett godkännande från domstolens ordförande.

Domarna utnämns efter kallelse och något organ som lämnar förslag på vem som bör utnämnas förekommer inte. Beredningen av ett utnämningsärende sker av domstolarna och Justitieministeriets personalavdelning. Justitieministern överlämnar därefter samtliga handlingar i utnämningsärendet till presidenten inför utnämningen. Justitieministerns beslut om vem som bör utnämnas kontrasigneras av premiärministern efter samråd med regeringen i dess helhet.

Ordföranden och vice ordföranden i Tjeckiens högsta domstol utnämns av den tjeckiske presidenten. Ordförande på avdelning i domstolen liksom på avdelning i de högre domstolarnas s.k. senater utses av domstolens ordförande bland domarna i den aktuella domstolen.

Domstolscheferna i övriga domstolar, liksom vice ordförande i dessa domstolar utses av justitieministern bland landets utnämnda domare. Domstolen utser bland domstolens domare vilka som skall vara ordförande på avdelning i dessa domstolar.

Justitieministern beslutar om en domare skall befordras att tjänstgöra i en högre instans, t.ex. från tjänstgöring i en distriktsdomstol till tjänstgöring i en regionaldomstol. Förflyttning förutsätter den aktuelle domarens godkännande. Avgörande för en sådan befordran är kandidatens yrkesmässiga och personliga kvalifikationer. Den distriktsdomstol där kandidaten tjänstgör rekommenderar denne för befordran till regionaldomstolen, som sedan överlämnar denna rekommendation tillsammans med ett eget utlåtande till justitieministern.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden och vice ordföranden i Tjeckiens högsta domstol utnämns av presidenten som också väljer vem som skall utnämnas. Urvalet är inte begränsat utom såtillvida att det måste vara en person som arbetar som domare i en tjeckisk domstol före utnämningen. Det är relativt vanligt att en domare i domstolen utnämns till dessa befattningar.

66 Bilaga 3

Domstolens ordförande ansvarar för att domstolen fungerar organisatoriskt. Han eller hon har ansvar för såväl den ekonomiska administrationen som personaladministrationen.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Behörig för domarämbete i allmänhet är den som är medborgare i landet, minst 25 år och som innehar en juridisk examen på viss nivå samt är godkänd i det särskilda juridiska prov som följer efter domstolspraktik. Vidare finns krav på att man innehar den erfarenhet och de moraliska egenskaper som förutsätts för att kunna arbeta som domare.

I de flesta fall anmäler den som är intresserad av att bli domare sitt intresse till det tjeckiska justitieministeriet för en anställning som jurist i domstol (”juridisk kandidat”). Praktiktiden är normalt tre år följd av ett särskilt prov. Urvalet till dessa anställningar sker på grundval av intervjuer och psykologiska tester. Intervjuerna handhas av en särskild kommitté som består av minst tre ledamöter utnämnda av Justitieministeriet.

Domstolsorganisationen

Tjeckien har ett system med fyra instanser. Det finns två högsta instanser, nämligen Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare finns det två överrätter samt regionala domstolar och distriktsdomstolar. Överrätterna prövar mål som avgjorts av regiondomstol som första instans. De regionala domstolarna fungerar dels som överklagande instans i fråga om mål som avgjorts av distriktsdomstol, dels som första instans i vissa typer av mål (vilka framgår av den tjeckiska processlagstiftningen). Tjeckien har också en författningsdomstol.

Domstolarnas ledning

Domstolarna administreras av Justitieministeriet samt av ordförandena och vice ordförandena i respektive domstol.

Domstolscheferna har det administrativa ansvaret för att domstolen fungerar. Hur arbetet skall fördelas under ett kalenderår beslutas av domstolschefen. Domstolens arbetsplanering godkänns i distriktsdomstolarnas fall av chefen för den överordnade regionala domstolen. När

Bilaga 3 67

det gäller övriga domstolar godkänns arbetsplanerna av Justitieministeriet.

Domare är självständiga och domstolscheferna får inte lägga sig i hur en enskild domare dömer. En domstolschef har emellertid rätt att övervaka att målen avgörs i rimlig tid. Kontrollen får inte inkräkta på processens självständighet eller påverka innehållet i domar och beslut. Domstolschefen kan initiera ett disciplinförfarande mot en domare som t.ex. onödigt uppehåller ett mål, inte utför sina sysslor eller vars beteende inverkar menligt på domstolens anseende som en självständig och opartisk domstol. Domstolscheferna är skyldiga att tillhandahålla fortbildning för domare och den juridiskt utbildade personalen och kan beordra en domare att genomgå viss utbildning.

Det pågår f.n. arbete i Tjeckien med att reformera domstolssystemet, bl.a. administrationen av domstolarna. Man avser bl.a. att gå ifrån systemet där Justitieministeriet och domstolscheferna administrerar domstolarna. I stället planeras en administrativ organisation bestående av två delar där administrationen skall utövas dels av domarråd under ledning av Högsta domstolen, dels av myndigheter och då i synnerhet Justitieministeriet.

Ungern

Utnämning av domare

Domare utnämns av den ungerska presidenten. Den första utnämningen av en domare är begränsad till en tid av tre år, efter vilken tid domarens lämplighet för domaryrket utvärderas. Om utvärderingen utfaller positivt utnämns domaren därefter på nytt och då på obestämd tid. Förslag på utnämningar lämnas av ett särskilt råd, the National Council of Justice (det nationella domstolsrådet, fortsättningsvis benämnt Rådet), som också utför centrala administrativa uppgifter.

Rådet består av 15 medlemmar, varav nio är domare som utses av domarkollektivet. Övriga medlemmar i Rådet är justitieministern, Riksåklagaren, ordföranden i advokatsamfundet, två parlamentsledamöter samt ordföranden i Högsta domstolen. Den sistnämnde är ex officio Rådets ordförande. Rådet sammanträder en gång i månaden och har ett eget sekretariat som bl.a. bereder utnämningsärenden. Rådet beslutar sedan var den domare som utnämns för första gången skall tjänstgöra. I fråga om tjänstgöring i övrigt fattas beslutet av Högsta domstolens ordförande i fråga om domare i högsta instans, av presidenten i hovrätten för tjänstgöring där och av presidenten i regiondomstolen för tjänstgöring i regiondomstolen, arbetsdomstolen och de lokala domstolarna.

68 Bilaga 3

Domstolscheferna utses av Rådet med undantag för ordföranden och vice ordföranden i Högsta domstolen. Vice ordföranden i Högsta domstolen utses av den ungerska presidenten på förslag av domstolens ordförande och efter hörande av Rådet. Rådet bestämmer också vid vilken militärdomstol en militärdomare skall tjänstgöra.

Samtliga domarbefattningar med undantag för ordföranden i Högsta domstolen tillsätts efter ansökan. Domstolarna i Ungern inbjuder intresserade att söka en anställning som domare i domstolen i fråga. Ansökningarna lämnas till chefen för den domstol i vilken anställningen finns som vidarebefordrar dessa tillsammans med ett utlåtande till chefen för den domstol som har utannonserat tjänsten. Denne bedömer ansökningarna och intervjuar sedan de sökande. I fråga om sökande som söker en domarbefattning för första gången genomgås ansökningen också av det särskilda Rådet. Rådet kan besluta att intervjua sökandena. Ansökningarna är inte offentliga, men resultatet av ansökningsförfarandet meddelas de sökande i samband med att ansökningarna skickas tillbaka till dem.

Inom systemet finns även en form av kallelseförfarande när ansökning till en domarbefattning inte är nödvändig. Så är fallet t.ex. när en domare skall utnämnas för obegränsad tid, en domare erbjuds en ny befattning t.ex. på grund av dennes särskilda intressen eller omorganisering av domstolarna eller då en domare som tjänstgjort i Justitieministeriet, i det särskilda Rådet eller i en icke dömande befattning i Högsta domstolen skall börja tjänstgöra som domare igen.

Som nämnts ovan utnämns domare första gången för en tid av tre år. Under den tid domaren tjänstgör bedöms sedan dennes arbete och på grundval av denna bedömning beslutas om domaren skall utnämnas för obegränsad tid. Domare bedöms även sedan de utnämnts tillsvidare. En sådan bedömning skall ske åtminstone vid två tillfällen efter det att domaren har tjänstgjort i sex års tid. Bedömning av en domares arbetsförmåga sker endast i undantagsfall om domaren har tjänstgjort i minst femton år.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Högsta domstolens ordförande utses på förslag av republikens president för en tid av sex år av parlamentet med två tredjedels röstetal. Befattningen kan inte sökas utan tillsätts genom kallelse. Kandidaten behöver inte nödvändigtvis vara en domare i domstolen.

Bilaga 3 69

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Behörig för utnämning till domare i Ungern är numera den som är ungersk medborgare, ostraffad, har rösträtt och har examen från en juridisk fakultet. Vidare måste man ha godkänt resultat från ett särskilt juridiskt prov som genomgås efter tre års ytterligare studier efter grundexamen i juridik samt ha arbetat åtminstone i ett år som notarie i domstol eller hos åklagarmyndigheten eller ha tidigare erfarenhet som domare, åklagare, notarius publicus, advokat eller juridisk rådgivare. Innan utnämningen måste kandidaten ha klarat en lämplighetstest. Militärdomare måste dessutom vara anställda inom försvarsmakten.

Domstolsorganisationen

Det ungerska domstolssystemet består i praktiken av tre instanser, fastän grundlagen stadgar att det skall finnas fyra. Någon särskild förvaltningsdomstolsorganisation finns inte, utan administrativa saker prövas av samma domstolar som dömer i brottmål och tvistemål. Det finns 111 distriktsdomstolar som dömer som första instans och 19 länsdomstolar som jämte stadsdomstolen i Budapest dömer i andra instans. I vissa lagreglerade fall dömer emellertid dessa domstolar även som första instans. Till dessa 20 domstolar finns även 20 arbetsdomstolar anknutna. Fem av länsdomstolarna fungerar även som militärdomstolar och dömer i mål som rör personer anställda inom försvarsmakten. Överklaganden i dessa mål prövas av den ungerska högsta domstolens brottmålsenhet. Ungerns högsta domstol har i uppgift dels att pröva överklaganden från länsdomstolarna i de fall dessa har dömt som första instans, dels fungera som prejudikatinstans.

Planer på att realisera det i grundlagen fastslagna fyrainstanssystemet finns i form av en proposition till parlamentet som föreslår att det skall inrättas en apellationsdomstol i Budapest år 2002. Domstolens plats i instansordningen skall vara mellan Högsta domstolen och länsdomstolarna och den skall fungera som en andra instans. Om domstolen inrättas är det meningen att den skall ta över de mål från länsdomstolarna som i dag prövas av Högsta domstolen.

70 Bilaga 3

Domstolarnas ledning

Det Nationella Domstolsrådet som instiftades år 1997 är ett självständigt administrativt organ som har ansvaret för domstolsadministrationen i Ungern. Ansvaret omfattar även budgetfrågor. Justitieministeriet har inget inflytande över domstolarna.

Chefsdomarna har tidsbegränsade förordnanden på sex år. Undantaget från denna regel är att ordförande på avdelning utses för obestämd tid.

Domstolschefen har ansvaret för hur domstolen administreras. I lag stadgas att domstolschefen har ansvaret för att domstolen fungerar på ett effektivt sätt och i enlighet med lagarna. Inom ramen för domstolens budget beslutar domstolschefen i fråga om behovet av personal eller material. Domstolschefen har en arbetsgivarroll och sköter domstolens ekonomi. Om det är fråga om en president i en länsdomstol övervakar denne även domstolscheferna i underrätterna.

Domare är självständiga och får inte påverkas eller beordras i frågor som rör den dömande verksamheten. Domstolschefen har emellertid ett ansvar för att mål avgörs inom bestämda tider och att beredning av mål sker i enlighet med lag. Chefen för domstolen har därför rätt att undersöka t.ex. antalet dagar som planerats för huvudförhandlingar och hur dessa har använts, hur beredningen sker av ett mål och när det beräknas kunna företas för avgörande, praxis i fråga om tidpunkten för när mål där förhandlingen ställts in sätts ut på nytt eller ordningen för hur målen avgörs. Domstolschefen bedömer även domarnas arbetsförmåga och har rätt att ingripa mot dem som inte utnyttjar sin arbetstid på ett tillfredsställande sätt eller som inte arbetar på den yrkesmässiga nivå som kan krävas av en domare. Domstolschefen betygsätter också domarnas arbete i enlighet med en särskild tregradig betygsskala. Betygssättningen sker efter det att domarens arbete granskats av antingen domstolschefen eller en domare som delegerats att utföra uppgiften. Om domaren inte är nöjd med det betyg som åsatts kan domaren begära att betyget omprövas. Om domaren har fått betyget icke godkänd kan beslutet överklagas.

Domare har rätt till gratis fortbildning och är skyldig att delta i sådan utbildning. En särskild utbildningsplan fastställs årligen av Rådet.

Resultat

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare

Antal svar 250

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 6,9 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 6,6 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min chefs Medelvärde 5,5 sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,6 arbetsinsatser Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 7

Antal Procent Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 39 29 under de senaste tolv månaderna Nej 96 71

Total 135 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde 8,6 för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median 9

Övre kvartilen 10 Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde 7,1

Övre kvartilen 8

Antal Procent Fråga 11 De gånger jag inte Jag föredrar självstudier 13 10 deltar i erbjuden fortbildning Det utbildningsutbud som 10 7 beror det huvudsakligen på att: finns är dåligt

Jag har för hög arbetsbelastning 96 72

Jag har inget behov av fortbild- 3 2

ning

Annat 12 9

Total 134 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde 7,9

Nedre kvartilen 7

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde 5,8 konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde 8,1

Nedre kvartilen 7

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde 5,9

Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas Medelvärde 8,2 av mig Nedre kvartilen 7

Median 9

Övre kvartilen 10

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde 5,8 uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde 6,4 administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde 5,8 fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde 7,7 medarbetare Nedre kvartilen 7

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde 7,6

Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 3,7 administration Nedre kvartilen 1

Median 3

Övre kvartilen 5 Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 5,4 dömande Nedre kvartilen 2

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde 7,6

Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min chef Medelvärde 7,3 de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 9

Antal Procent

Antal Procent Fråga 29 "Personal" är den mest tidskrävande delen av 1 85 35

Fråga 29 "Ekonomi" är den mest tidskrävande delen av 1 31 14 ledningsuppgifterna 2 55 24

3 73 32

4 70 31

3 85 37 4 141 61

ledningsuppgifterna Fråga 29 "Ekonomi" är den mest tidskrävande delen av 2,8 ledningsuppgifterna Fråga 29 "Lokalfrågor" är den mest tidskrävande delen av 3,6 ledningsuppgifterna Fråga 29 "Den dömande verksamheten" är den mest tidskrävande 1,8 delen av ledningsuppgifterna

Antal Procent Fråga 30 Hur stor betydelse har det enligt Dig Viss betydelse 41 17 att en chef i Din ställning har ledarskaps- Stor betydelse 158 64 förmåga? Avgörande 48 19

betydelse

Total 247 100

Viss betydelse 17 7 Fråga 31 Hur stor betydelse har det enligt Dig Stor betydelse 187 75 att en chef i Din ställning är en skicklig jurist? Avgörande 44 18

betydelse

Total 248 100

Ingen betydelse 46 19 Fråga 32 Hur stor betydelse hade önskan att alls

Nej, det har jag 65 27

inte

Ja, men jag har 7 3 Fråga 33 Har Du erbjudits utbildning i inte deltagit i den ledarskap? Ja och den var 117 48

bra

Ja men den var 56 23

bristfällig

Total 245 100

Fråga 33 Utbildningen var bristfällig Kommentar finns Antal 50 vad gäller

Antal Procent Fråga 34 Anser Du att den administrativa funktionen i Ja 165 67 domstolen fungerar bra och ger Dig ett fullgott stöd i Nej 82 33 Ditt administrativa chefskap?

Total 247 100

Antal Procent

Antal Procent

Antal Procent

Det finns inget behov av 15 14 Fråga 37 Hur ser Du på införande det av någon form av organiserat stöd Det finns behov av stöd 57 51

Antal Procent

Underrättslagmän har utvecklings- 4 11 Fråga 38 Organiserat stöd samtal med resp. överrättspresident

på följande sätt

Antal Procent

Den roll DV har idag är 70 29

bra Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll i Fler adm uppgifter borde 46 19 förhållande till den domstol där delegeras från DV Du arbetar? Fler adm uppgifter borde 16 7

skötas av DV centralt

DV:s roll borde förändras 81 33

i andra hänseenden

Jag har ingen uppfattning 32 13

Total 245 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i Kommentar finns Antal 80 andra hänseenden - kommentar

Antal Procent Fråga 40 Anser Du att det för den framtida chefsrekryte- Ja 149 61 ringen skulle vara värdefullt att på ett tidigt stadium fånga Nej 95 39 upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

Total 244 100

Antal Procent Fråga 41 Anser Du att särskilda insatser bör göras Ja 116 82 beträffande dessa, såsom t.ex. riktad utbildning i Nej 26 18 ledarskap e.dyl?

Total 142 100

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande 72 29

Att p/k beslutar i vissa 133 54 Fråga 42 Hur ser Du på övergripande adm frågor är bra plenum/kollegium som P/k bör besluta i fler administrativa 10 4 beslutsfattande organ? frågor

P/k:s sammansättning etc. bör 17 7

ändras i andra hänseenden

Jag har ingen uppfattning 15 6

Total 247 100

Fråga 42 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. bör ändras i andra Kommentar finns Antal 16 hänseenden

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och 102 43 fungerar bra

Fråga 43 Hur ser Du på Dch borde delegera mer adm 37 15 ansvarsfördelningen mellan uppg till övriga chefsdomare domstolschefen och övriga Dch delegerar för mycket adm 4 2 chefsdomare på den domstol uppg till övriga chefsdomare

Tidsbegränsade domstolschefs- 113 46

förordnanden bör inte förekomma Fråga 44 Hur ser Du på Möjl kombinera domaranst med 64 26 tidsbegränsade förordnanden en tidsbegränsad anst som dch

som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Total 244 100

Fråga 46 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den administrativa ledningen Kommentar finns Antal 113 av domstolen, samt vad som behöver göras

Antal Procent Fråga 47 Har Du upplevt svårigheter i Ja, flera gånger 13 5 utövandet av chefskapet i förhållande till Ja, någon enstaka 65 26 de enskilda domarnas självständighet? gång

åtgärder som en chefsdomare vidtagit? gång

Antal Procent Fråga 50 Har det hänt att Du har övervägt att Ja, flera gånger 5 2 ingripa mot en domare i domstolen men inte Ja, någon 59 24 gjort det av hänsyn till dennes självständighet enstaka gång som domare? Nej 179 74

Total 243 100

Fråga 51 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 7,5 Långsam handläggning av mål Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 52 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 4,8 Oriktig rättstillämpning Nedre kvartilen 2

Median 4

Övre kvartilen 7 Fråga 53 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 8,7 Dåligt uppträdande mot parter och andra Nedre kvartilen 8

Median 9

Övre kvartilen 10 Fråga 54 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 9,3 Alkoholism eller annan sjukdom Nedre kvartilen 9

Median 10

Övre kvartilen 10 Fråga 55 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,2 Vägran att använda tekniska hjälpmedel Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 56 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,2 Vägran att genomgå fortbildning Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 57 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 7,2 Arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 10

Antal Procent Fråga 58 Anser Du att de instrument en chefsdomare har Ja 175 74 att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl Nej 61 26 avvägda?

Total 236 100

Fråga 59 Vad bör ändras? Kommentar finns Antal 53

Fråga 60 Personlig uppfattning: Riksdagens inflytande Medelvärde 3,7 över utnämningen av domare Nedre kvartilen 1

Median 2

Övre kvartilen 6 Fråga 61 Personlig uppfattning: Regeringens Medelvärde 6,2 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 62 Personlig uppfattning: Domarkårens Medelvärde 6,6 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 4,4 självständighet: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 4

Övre kvartilen 8 Fråga 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 4,9 självständighet: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 7,0 självständighet: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 5 utnämningen av domare Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 5,2 för domstolarna: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 5,0 för domstolarna: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 2 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 6,2 för domstolarna: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 5 utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 8

Kallelse Ansökning Kombinerat Total Fråga 69 Lämpligaste Antal 123 33 87 243 tillsättningsförfarande för: Ordförande i Högsta Procent 51 14 36 100 domstolen/ Regeringsrätten Fråga 70 Lämpligaste Antal 86 44 115 245 tillsättningsförfarande för: Övriga ledamöter av Högsta Procent 35 18 47 100 domstolen/ Regeringsrätten

Fråga 71 Lämpligaste Antal 101 55 89 245 tillsättningsförfarande för: President i hovrätt/kammarrätt Procent 41 22 36 100 Fråga 72 Lämpligaste Antal 30 117 98 245 tillsättningsförfarande för: Lagman i hovrätt/kammarrätt Procent 12 48 40 100 Fråga 73 Lämpligaste Antal 31 113 101 245 tillsättningsförfarande för: Lagman i de tre största Procent 13 46 41 100 tingsrätterna/länsrätterna

Antal Procent Fråga 74 Har Du några planer på att lämna domarbanan för Ja 27 11 annan verksamhet före pensioneringen? Nej 217 89

Total 244 100

Fråga 75 Är Du intresserad av högre domaranställning? Ja 96 40

Nej 144 60

Total 240 100

Antal Procent

Motivation 37 28 Kompetens 9 7

108 Bilaga 4

Resultat

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Antal svar 835

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 6,4 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 5,4 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min Medelvärde 5,4 chefs sätt att entusiasmera och motivera mig i Nedre kvartilen 3 arbetet Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,5 arbetsinsatser Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,1 arbetsinsatser Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 7

Antal Procent Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 124 15 under de senaste tolv månaderna Nej 704 85

Total 828 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde 8,2 för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde 6,3 min kompetens inom mitt arbetsområde Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 10 Jag deltar i den fortbildning som erbjuds Medelvärde 7,1

Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9

Antal Procent Fråga 11 De gånger Jag föredrar självstudier 30 4 jag inte deltar i Det utbildningsutbud som finns är dåligt 85 11 erbjuden fortbild- Jag har för hög arbetsbelastning 540 68 ning beror det Jag har inget behov av fortbildning 14 2 huvud sakligen på Jag har inget intresse av fortbildning 7 1 att: Annat 122 15

Total 798 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde 7,6

Nedre kvartilen 7

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde 5,6 konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde 7,7

Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde 6,3

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas av Medelvärde 7,7 mig Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde 5,9 uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde 6,4 administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde 5,7 fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde 7,7 medarbetare Nedre kvartilen 7

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde 7,7

Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 3,5 administration Nedre kvartilen 1

Median 3

Övre kvartilen 5 Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 4,4 dömande Nedre kvartilen 1

Median 4

Övre kvartilen 6 Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde 7,6

Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min chef Medelvärde 7,0 de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 27 Min domstolschef stimulerar till en öppen Medelvärde 5,0 dialog inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 28 Jag anser att min domstolschef är bra på att Medelvärde 4,8 hantera konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 7 Fråga 29 Min domstolschef har förmåga att få oss att nå Medelvärde 5,2 uppställda mål Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 7 Fråga 30 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde 5,4 administrativa beslut som tas av min domstolschef Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 31 Min domstolschef visar förtroende för och Medelvärde 6,4 litar på oss medarbetare Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 32 Min domstolschef är tillgänglig när hon/han Medelvärde 6,1 behövs Nedre kvartilen 5

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 33 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde 3,9 mer med administration Nedre kvartilen 1

Median 4

Övre kvartilen 5 Fråga 34 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde 5,4 mer med dömande Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 35 Jag har fullt förtroende för min domstolschef Medelvärde 6,4

Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 36 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde 6,1 domstolschef de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8

Antal Procent

Den roll DV har idag är bra 128 16

Fler adm uppgifter borde 175 21 Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll delegeras från DV i förhållande till den domstol där Fler adm uppgifter borde 69 8 Du arbetar? skötas av DV centralt

DV:s roll borde förändras i 181 22

andra hänseenden

Jag har ingen uppfattning 268 33

Total 821 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i andra hänseenden Kommentar finns Antal 179

Antal Procent Fråga 40 Anser Du att det för den framtida Ja 504 61 chefsrekryteringen skulle vara värdefullt att på ett Nej 317 39 tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

ledarskap e.dyl?

Total 497 100

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande 61 7

Att p/k beslutar i vissa övergripande 430 52 Fråga 42 Hur ser Du adm frågor är bra på plenum/kollegium P/k bör besluta i fler administrativa 123 15 som beslutsfattande frågor

Fråga 42 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. Kommentar finns Antal 26 bör ändras i andra hänseenden

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och 194 24

fungerar bra Fråga 43 Hur ser Du på Dch borde delegera mer adm 94 12 ansvarsfördelningen mellan uppg till övriga chefsdomare domstolschefen och övriga Dch delegerar för mycket adm 28 3 chefsdomare på den domstol uppg till övriga chefsdomare

Tidsbegränsade domstolschefs- 237 29

förordnanden bör inte förekomma Fråga 44 Hur ser Du på Möjl kombinera domaranst med 193 23 tidsbegränsade förordnanden en tidsbegränsad anst som dch

som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Fråga 47 Hur ser Du på Det finns inget behov av sådan 318 40 utbildning i administration utbildning för rotelinnehavare? Det finns ett behov av sådan 478 60

utbildning

Total 796 100

Fråga 48 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den Kommentar finns Antal 271 administrativa ledningen av domstolen, samt vad som behöver göras

Antal Procent Fråga 49 Har det hänt att Du har känt Ja, flera gånger 34 4 Din självständighet som domare hotad Ja, någon enstaka gång 138 17 av åtgärder som en chefsdomare Nej 654 79 vidtagit?

Total 826 100

Antal Procent

Fördelningen av mål 75 44

Beredningen av mål 55 32 Fråga 50 Vad har detta varit Avgörandet av mål 69 40 relaterat till? Uppträdande mot parter och andra 32 19

Interna relationer 39 23

Kompetensutveckling 12 7

Annat 21 12

Total 171 100

Fråga 51 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,8 Långsam handläggning av mål Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 52 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 4,8 Oriktig rättstillämpning Nedre kvartilen 2

Median 4

Övre kvartilen 8 Fråga 53 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 8,1 Dåligt uppträdande mot parter och andra Nedre kvartilen 7

Median 9

Övre kvartilen 10

Fråga 54 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 9,1 Alkoholism eller annan sjukdom Nedre kvartilen 8

Median 10

Övre kvartilen 10 Fråga 55 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,3 Vägran att använda tekniska hjälpmedel Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 56 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,3 Vägran att genomgå fortbildning Nedre kvartilen 4

Arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid Nedre kvartilen 4

chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda?

Nej 165 22

Total 743 100

Fråga 59 Vad bör ändras? Kommentar finns Antal 126

Fråga 60 Personlig uppfattning: Riksdagens Medelvärde 3,7 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 1

Median 2

Övre kvartilen 6 Fråga 61 Personlig uppfattning: Regeringens Medelvärde 5,0 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 62 Personlig uppfattning: Domarkårens Medelvärde 6,9 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 4,2 självständighet: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 3

Övre kvartilen 7

Fråga 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 3,8 självständighet: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 3

Övre kvartilen 6 Fråga 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 7,3 självständighet: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 6 utnämningen av domare Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde 5,6 förtroende för domstolarna: Riksdagens inflytande Nedre kvartilen 1 över utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 9 Fråga 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde 4,1 förtroende för domstolarna: Regeringens inflytande Nedre kvartilen 1 över utnämningen av domare Median 4

Övre kvartilen 6 Fråga 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde 6,3 förtroende för domstolarna: Domarkårens inflytande Nedre kvartilen 5 över utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 8

Kallelse Ansökning Kombinerat Total Fråga 69 Lämpligaste Antal 324 124 351 799 tillsättningsförfarande för: Ordförande i Högsta domstolen/ Procent 41 16 44 100 Regeringsrätten Fråga 70 Lämpligaste Antal 212 158 427 797 tillsättningsförfarande för: Övriga ledamöter av Högsta domstolen/ Procent 27 20 54 100 Regeringsrätten Fråga 71 Lämpligaste Antal 216 184 399 799 tillsättningsförfarande för: Procent 27 23 50 100 President i hovrätt/kammarrätt Fråga 72 Lämpligaste Antal 42 368 389 799 tillsättningsförfarande för: Procent 5 46 49 100 Lagman i hovrätt/kammarrätt Fråga 73 Lämpligaste Antal 38 368 393 799 tillsättningsförfarande för: Lagman i de tre största Procent 5 46 49 100 tingsrätterna/länsrätterna

Antal Procent Fråga 74 Har Du några planer på att lämna domar- Ja 294 36 banan för annan verksamhet före pensioneringen? Nej 515 64

Total 809 100

Fråga 75 Är Du intresserad av högre Ja 461 56 domaranställning? Nej 358 44

Total 819 100

Antal Procent

Motivation 150 43

Kompetens 58 17

Trivsel 113 32 Fråga 76 Vad avhåller Dig? Lön 93 27

Ansvar 58 17

Arbete 99 28

Geografiska betingelser 74 21

Annat 130 37

Total 349 100

Antal Procent Hur gammal är Du? Uppgift saknas 45 5

Under 30 år 45 5

30-39 år 214 26

40-49 år 180 22

Bilaga 4 119

Resultat

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal svar 2578

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 5,9 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 4,7 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 2

Median 4

Övre kvartilen 7 Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 5,9

Nedre kvartilen 3

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min chefs Medelvärde 5,1 sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 8

Antal Procent Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 772 30 under de senaste tolv månaderna Nej 1771 70

Total 2543 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde 8,4 för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median 9

Övre kvartilen 10 Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde 6,6 min kompetens inom mitt arbetsområde Nedre kvartilen 5

Övre kvartilen 10

Antal Procent

Jag föredrar självstudier 32 1

Det utbildningsutbud som finns är 349 16 Fråga 11 De gånger jag dåligt inte deltar i erbjuden Jag har för hög arbetsbelastning 647 29 fortbildning beror det Jag har inget behov av fortbildning 101 5 huvudsakligen på att: Jag har inget intresse av fortbildning 37 2

Annat 1038 47

Total 2204 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 8 Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde 5,1 konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 7 Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde 6,7

Nedre kvartilen 5

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde 7,0

Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas Medelvärde 7,3 av mig Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 9

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde 5,9 uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde 5,8 administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde 5,5 fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde 7,0

Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde 7,5 medarbetare Nedre kvartilen 6

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde 7,1

Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 9 Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 4,2 administration Nedre kvartilen 2

Median 4

Övre kvartilen 6 Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde 4,8 dömande Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 7 Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde 7,0

Nedre kvartilen 5

Median 8

Övre kvartilen 10 Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde 6,5 chef de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 27 Min domstolschef stimulerar till en öppen Medelvärde 5,1 dialog inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 28 Jag anser att min domstolschef är bra på att Medelvärde 4,6 hantera konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 7 Fråga 29 Min domstolschef har förmåga att få oss att Medelvärde 5,4 nå uppställda mål Nedre kvartilen 3

administrativa beslut som tas av min domstolschef Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 8 Fråga 31 Min domstolschef visar förtroende för och Medelvärde 6,3 litar på oss medarbetare Nedre kvartilen 4

Median 7

Övre kvartilen 9 Fråga 32 Min domstolschef är tillgänglig när hon/han Medelvärde 5,8 behövs Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 8 Fråga 33 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde 4,6 mer med administration Nedre kvartilen 2

Median 5

Övre kvartilen 6 Fråga 34 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde 4,8 mer med dömande Nedre kvartilen 3

Median 5

Övre kvartilen 6 Fråga 35 Jag har fullt förtroende för min Medelvärde 6,2 domstolschef Nedre kvartilen 4

Median 6

Övre kvartilen 9 Fråga 36 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde 5,8 domstolschef de förväntningar jag har på Nedre kvartilen 3 henne/honom Median 6

Övre kvartilen 8

Antal Procent

Den roll DV har idag 424 17

är bra

Fler adm uppgifter 557 22

borde delegeras från

DV Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll i Fler adm uppgifter 213 8 förhållande till den domstol där Du borde skötas av DV arbetar? centralt

DV:s roll borde 169 7

förändras i andra

hänseenden

Jag har ingen 1170 46

uppfattning

Total 2533 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i andra Kommentar finns Antal 166 hänseenden

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande 163 6

Att p/k beslutar i vissa övergripande 539 21 Fråga 40 Hur ser Du på adm frågor är bra plenum/kollegium som P/k bör besluta i fler administrativa 153 6 beslutsfattande organ? frågor

P/k:s sammansättning etc. bör ändras i 105 4

andra hänseenden

Jag har ingen uppfattning 1558 62

Total 2518 100

Fråga 40 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. Kommentar finns Antal 104 bör ändras i andra hänseenden

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och 405 16

fungerar bra Fråga 41 Hur ser Du på Dch borde delegera mer adm 169 7 ansvarsfördelningen mellan uppg till övriga chefsdomare domstolschefen och övriga Dch delegerar för mycket adm 29 1 chefsdomare på den domstol uppg till övriga chefsdomare

Fördelningen är väl avvägd och 445 18

fungerar bra Fråga 42 Hur ser Du på Domstolschefen borde delegera 206 8 ansvarsfördelningen mellan mer till chefsadm domstolschefen och chefs- Domstolschefen delegerar för 158 6 administratören på den mycket till chefsadm domstol där Du arbetar? På den domstol där jag arbetar 408 16

finns ingen chefsadm

Jag har ingen uppfattning 1308 52

Total 2525 100

Tidsbegränsade domstolschefs- 210 8

förordnanden bör inte förekomma Fråga 43 Hur ser Du på Möjl kombinera domaranst med 339 13 tidsbegränsade förordnanden en tidsbegränsad anst som dch

Fråga 44 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den administrativa ledningen Kommentar finns Antal 556 av domstolen, samt vad som behöver göras

Antal Procent

Ja, vid flera 406 17 Fråga 45 Har det förekommit eller förekom- tillfällen mer det problem med någon av domarna på Ja, vid något 683 29

Antal Procent

128 Bilaga 4

Bilaga 4 129

Resultatrapport

Medarbetarenkät bland anställda inom domstolsväsendet, nov-dec 1999

Inledning

Denna rapport beskriver resultaten från den medarbetarenkät bland domstolsanställda som genomfördes av Enkätfunktionen vid Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare under hösten 1999.

Syftet med undersökningen var att kartlägga medarbetarnas attityder i frågor som berör bland annat ledningsfunktionen i domstolarna. Undersökningens resultat skulle användas som underlag för kommitténs ställningstaganden.

Rapportens uppläggning

Rapportens uppläggning följer i stort den indelning som fanns för frågorna i enkäten. I denna rapport jämförs resultatet för de olika enkätgrupperna: ”Domstolschefer och övriga chefsdomare”, ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare” samt ”Notarier, beredningsjurister och övrig personal”, fortsättningsvis benämnda: ”Chefsdomare”, ”Domare” respektive ”Övrig personal”.

Resultaten i de flesta av frågorna 1-26 jämförs med resultaten från två, i vissa fall tre, tidigare undersökningar. Det bör påpekas att dessa tidigare undersökningar har gjorts inom verksamheter som skiljer sig från verksamheten i denna undersökning samtidigt som frågorna mellan undersökningarna i vissa fall kan skilja sig något från varandra i formuleringen. Därför bör jämförelserna tolkas med försiktighet.

Innehåll i tabeller och diagram

Resultaten i denna rapport redovisas antingen i form av procentuella fördelningar eller med hjälp av medelvärden. De frågor som bygger på en 10-gradig skala redovisas med hjälp av medelvärden. De frågor som inte bygger på en 10-gradig skala redovisas i form av procentuella fördelningar.

Enkätgruppernas storlek och svarsfrekvens

I enkätgruppen ”Chefsdomare” ingick 279 personer i nettopopulationen. 250 av dessa svarade. Därmed blev svarsfrekvensen i denna grupp hög, dvs. 89,6 procent. I enkätgruppen ”Domare” ingick 1199 personer i nettopopulationen, varav 835 besvarade enkäten. Svarsfrekvensen blev således 69,6 procent. I enkätgruppen ”Övrig personal” blev svarsfrekvensen 71,5 procent. Denna grupp var den största av enkätgrupperna med 3 605 personer i nettopopulationen. 2 578 av dessa besvarade enkäten.

Arbetstillfredsställelse, engagemang och delaktighet: frågorna 1-6

Av svaren på frågorna 1-6 i tabell 1 framgår att frågorna rörande arbetstillfredsställelse, engagemang och delaktighet har fått medelmåttiga värden.

Tabell 1.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde Fråga 1 Jag känner mig väl 6,9 6,4 5,9 informerad om allt som händer på min arbetsplats Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta 6,6 5,4 4,7 aktivt i utvecklingen av arbetet i domstolen Fråga 3 Min chef stimulerar till en 6,6 6,6 5,9 öppen dialog Fråga 4 Jag känner stor 5,5 5,4 5,1 tillfredsställelse över min chefs sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet Fråga 5 Jag känner att min chef 6,6 6,5 6,0 uppskattar mina arbetsinsatser Fråga 6 Min chef följer 5,0 5,1 5,0 regelbundet upp mina arbetsinsatser

Chefsdomarna har gett något bättre värden i de flesta frågorna. Skillnaderna är dock små, förutom i fråga 2 som handlar om möjligheten att delta aktivt i utvecklingen av arbetet i domstolen. Där är skillnaden nästan två betygsenheter mellan grupperna ”Chefsdomare” och ”Övrig personal”. Medelvärdena i frågorna 1-6 är i närheten av medelvärdena i tidigare undersökningar. Störst är skillnaden i fråga 2, där enkätgrupperna

”Domare” och ”Övrig personal” har gett lågt betyg, 5,4 respektive 4,7. I tidigare undersökningar har medelvärdet i motsvarande fråga varit mellan 6,5 och 7,2. I fråga 1 har ”Chefsdomare” gett något högre betyg, 6,9, jämfört med 6,2-6,3 i tidigare undersökningar. I fråga 3 har både ”Chefsdomare” och ”Domare” gett relativt högt betyg, 6,6. I tidigare undersökningar har denna fråga fått betyg mellan 5,6 och 6,0.

Kompetens och kompetensutveckling: frågorna 7-12

Frågorna 7-12 handlar om kompetens och kompetensutveckling.

Tabell 2.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga 7 Jag har haft Ja 39 29 124 15 772 30 utvecklingssamtal med min chef under de senaste tolv månaderna

Nej 96 71 704 85 1771 70

Total 135 100 828 100 2543 100

Tabell 2 visar att ungefär 30 procent av de svarande i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Övrig personal” har haft utvecklingssamtal under de tolv senaste månaderna. Motsvarande andel för ”Domare” är enbart

15 procent.

Tabell 3.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare Notarier,

övriga chefsdomare utan chefsställning beredningsjurister och

och icke ordinarie övrig personal domare Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 8 Jag har tillräcklig 8,6 8,2 8,4 utbildning och kompetens för att klara mina arbetsuppgifter Fråga 9 Jag ges tillräckliga 7,1 6,3 6,6 möjligheter att utveckla min kompetens inom mitt arbetsområde Fråga 10 Jag deltar i den 6,6 7,1 8,5 fortbildning som erbjuds Fråga 12 Jag känner att min 7,9 7,6 6,6 kompetens tas tillvara

132 Bilaga 4

Fråga 8 ”Jag har tillräcklig utbildning och kompetens för att klara mina arbetsuppgifter” har fått ett högt medelvärde från alla tre enkätgrupper. Fråga 9 som handlar om möjligheten att utveckla kompetens har däremot fått betydligt lägre medelvärde från alla enkätgrupper.

Fråga 10 visar på stora skillnader mellan de olika enkätgrupperna. ”Övrig personal” har gett medelvärdet 8,5, ”Domare” 7,1 och ”Chefsdomare” 6,6. Utbildningsbehov och utbud skiljer sig dock åt mellan enkätgrupperna, vilket gör att det är svårt att göra värderande slutsatser.

Medelvärdet för fråga 12 ”Jag känner att min kompetens tas tillvara” är högst (7,9) för enkätgruppen ”Chefsdomare” och lägst (6,6) för ”Övrig personal”.

Jämfört med tidigare gjorda undersökningar skiljer sig medelvärdena mest för gruppen ”Chefsdomare”. Fråga 9 har medelvärden mellan 5,5 och 6,0 i tidigare undersökningar. Här har alla enkätgrupper gett högre betyg. Gruppen ”Chefsdomare” är dock den grupp som har det klart högsta värdet. I fråga 10 är medelvärdena från tidigare undersökningar mellan 7,9 och 8,0. Här har ”Chefsdomare” gett mycket lägre betyg. Även ”Domare” har gett relativt lågt betyg.

I fråga 12 har ”Chefsdomare” och även ”Domare” gett högt betyg jämfört med tidigare undersökningar där medelvärdena har varit mellan 6,0 och 6,9.

Tabell 4.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga 11 De Jag föredrar 13 10 30 4 32 1 gånger jag självstudier inte deltar i erbjuden fortbildning beror det huvudsaklig en på att:

Det 10 7 85 11 349 16 utbildningsutbud som finns är dåligt Jag har för hög 96 72 540 68 647 29 arbetsbelastning Jag har inget behov 3 2 14 2 101 5 av fortbildning Jag har inget - - 7 1 37 2 intresse av fortbildning Annat 12 9 122 15 1038 47

Total 134 100 828 100 2543 100

Tabell 4 visar att de flesta, ungefär 7 av 10, i enkätgrupperna ”Chefs domare” och ”Domare” anger att anledningen till att de inte deltar i erbjuden fortbildning är att de har för hög arbetsbelastning.

I enkätgruppen ”Övrig personal” är det bara 3 av 10 som anger detta som anledning. De flesta, ungefär hälften, i denna enkätgrupp anger annat som anledning. Tabell 4 visar även att större andel i enkätgruppen ”Chefsdomare” än i de övriga enkätgrupperna föredrar självstudier.

Mål och resultat, påverkan och ledarskap: frågorna 13-24

Frågorna 13-24 handlar om mål och resultat, påverkan och ledarskap.

Tabell 5.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare Notarier,

övriga chefsdomare utan chefsställning beredningsjurister och

och icke ordinarie övrig personal domare Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 13 Jag anser att min chef 5,8 5,6 5,1 är bra på att hantera konflikter inom domstolen Fråga 14 Målen i mitt arbete är 8,1 7,7 6,7 klart uttalade Fråga 15 Målen i mitt arbete är 5,9 6,3 7,0 realistiska att nå Fråga 16 Jag känner till vilka 8,2 7,7 7,3 resultat som förväntas av mig Fråga 17 Min chef har förmåga 5,8 5,9 5,9 att få oss att nå uppställda mål Fråga 18 Jag är helt nöjd med 6,4 6,4 5,8 tydligheten i de administrativa beslut som tas av min chef Fråga 19 Jag är helt nöjd med 5,8 5,7 5,5 våra rutiner för hur fattade beslut följs upp och efterlevs Fråga 20 Min chef delegerar 6,6 6,6 7,0 arbetsuppgifter Fråga 21 Min chef visar 7,7 7,7 7,5 förtroende för och litar på oss medarbetare Fråga 22 Min chef är tillgänglig 7,6 7,7 7,1 när hon/han behövs Fråga 23 Jag anser att min chef 3,7 3,5 4,2 borde arbeta mer med administration Fråga 24 Jag anser att min chef 5,4 4,4 4,8 borde arbeta mer med dömande

Merparten av dessa frågor har fått medelmåttiga värden. Skillnaden mellan de olika enkätgrupperna är små. Från svaren på fråga 14 och 16 framgår att ju högre tjänst man har desto bättre är målen uttalade liksom att man känner bättre till resultat som förväntas. Svaren på fråga 15 visar på att ju lägre tjänst man har desto mer realistiska är målen att nå. Fråga 24 ”Jag anser att min chef borde arbeta mer med dömande” har fått något högre medelvärde i alla enkätgrupper än fråga 23 ”Jag anser att min chef borde arbeta mer med administration”.

134 Bilaga 4

Fråga 13 har något lägre medelvärde i alla grupper (5,1-5,8), jämfört med medelvärden (6,3) i tidigare undersökningar. I fråga 14 är medelvärdet i gruppen ”Chefsdomare” (8,1) något högre och i gruppen ”Övrig personal” (6,7) något lägre än medelvärden i tidigare undersökningar (7,4-7,6).

I fråga 15 har ”Övrig personal” gett relativt högt betyg (7,0). I tidigare undersökningar har medelvärden i denna fråga varit mellan 5,8 och 6,3. I fråga 17 är medelvärdena i alla grupper något högre än i tidigare undersökningar. Likaså är medelvärdena i fråga 20 något högre i alla grupper.

Förtroende: fråga 25

Tabell 6.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare Notarier,

övriga chefsdomare utan chefsställning beredningsjurister och

och icke ordinarie övrig personal domare Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 25 Jag har fullt förtroende 7,6 7,6 7,0 för min chef

Fråga 25 ”Jag har fullt förtroende för min chef” i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Domare” har gett medelvärdet 7,6. Detta är ett relativt högt värde. Enkätgruppen ”Övrig personal” har gett något lägre medelvärde på 7,0.

Förtroende har fått relativt högt betyg, speciellt i grupperna ”Chefsdomare” och ”Domare”, jämfört med tidigare undersökningar där medelvärdet varit mellan 6,4 och 6,8.

Helhetsbedömning: fråga 26

Fråga 26 avser särskilt hur chefen uppfyller de förväntningar som personalen har på henne/honom vid en helhetsbedömning.

Tabell 7.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare Notarier,

övriga chefsdomare utan chefsställning beredningsjurister och

och icke ordinarie övrig personal domare Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 26 Vid en 7,3 7,0 6,5 helhetsbedömning uppfyller min chef de förväntningar jag har på henne/honom

Skillnaderna mellan de olika enkätgrupperna är ganska små. I enkätgruppen ”Chefsdomare” har helhetsbedömning fått medelvärdet 7,3. I enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” är medelvärdet 7,0 respektive 6,5.

Syn på domstolschefen: frågorna 27-36 till ”Domare” och ”Övrig personal”

Frågorna 27-36 till enkätgrupperna ”Domare” samt ”Övrig personal” handlar om syn på domstolschefen. Dessa frågor har besvarats av dem som haft annan som närmaste chef och därför inte yttrat sig om domstolschefen i frågorna 1-26.

Tabell 8.

Enkätgrupp

Ordinarie domare Notarier,

utan chefsställning beredningsjurister och

och icke ordinarie övrig personal

domare

Medelvärde Medelvärde Fråga 27 Min domstolschef 5,0 5,1 stimulerar till en öppen dialog inom domstolen Fråga 28 Jag anser att min 4,8 4,6 domstolschef är bra på att hantera konflikter inom domstolen Fråga 29 Min domstolschef har 5,2 5,4 förmåga att få oss att nå uppställda mål Fråga 30 Jag är helt nöjd med 5,4 5,2 tydligheten i de administrativa beslut som tas av min dch Fråga 31 Min domstolschef visar 6,4 6,3 förtroende för och litar på oss medarbetare Fråga 32 Min domstolschef är 6,1 5,8 tillgänglig när hon/han behövs Fråga 33 Jag anser att min 3,9 4,6 domstolschef borde arbeta mer med administration Fråga 34 Jag anser att min 5,4 4,8 domstolschef borde arbeta mer med dömande Fråga 35 Jag har fullt förtroende 6,4 6,2 för min domstolschef Fråga 36 Vid en helhets- 6,1 5,8 bedömning uppfyller min domstolschef de förväntningar jag har på henne/honom

I frågorna 27-32 samt 35-36 är skillnaderna i medelvärden väldigt små mellan de två enkätgrupperna, ”Domare” samt ”Övrig personal”. I dessa frågor är skillnaden högst 0,3 enheter. I frågorna 33-34 är skillnaden något större. ”Övrig personal” anser i större utsträckning än ”Domare” att deras domstolschef borde arbeta mer med administration. När det gäller fråga 34, ”Min domstolschef

136 Bilaga 4

borde arbeta mer med dömande”, är förhållandet det motsatta mellan dessa två enkätgrupper.

Om man jämför resultaten beträffande närmaste chef (frågorna 1- 26) med resultaten avseende domstolschefen (frågorna 27-36) så har närmaste chef fått genomgående bättre medelvärden. Skillnaderna i enkätgruppen ”Ordinarie domare” är något större än i enkätgruppen ”Övrig personal”.

Ledningsuppgifterna/ledarskap: frågorna 27-29 och 32-38 till ”Chefsdomare” och frågorna 46,

47 till ”Domare”

Frågorna 27-29 till ”Chefsdomare” handlar om ledningsuppgifter.

Diagram 1. Fråga 27. Hur stor del av Din arbetstid lägger Du ner på ledningsuppgifter?

Procent 60

52 50

40

30

20 20 20

10

4

3 2 0

Mindre än 10-29 30-49 50-69 70-89 90 procent

10 procent procent procent procent procent eller mer

Diagram 1 ovan visar att de flesta, 92 procent, lägger ner mindre än hälften av arbetstiden på ledningsuppgifter.

Det finns stora skillnader mellan de olika anställningskategorierna: domstolschef, lagman i HR/KR, vice ordförande på avdelning och chefsrådman. Generellt lägger domstolschefer och chefsrådmän ner mer av arbetstiden på ledningsuppgifter än de andra kategorierna. 69 procent av vice ordföranden på avdelning anger att de lägger ner mindre än 10 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR är 31 procent. Fem procent av chefsrådmän och en procent av domstolschefer anger detta alternativ.

Bilaga 4 137

Av domstolchefer har nästan hälften angett att de lägger ner mer än 30 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. En fjärdedel av chefsrådmän har angett detta. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning är 10 respektive 5 procent.

112 domstolschefer, 49 lagmän i HR/KR, 42 vice ordföranden på avdelning och 38 chefsrådmän hade besvarat denna fråga.

Det finns smärre skillnader även mellan olika stora domstolar. 70 procent på domstolar med färre än 30 anställda har angett att de lägger ner mindre än 30 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. Motsvarande andel för domstolar med 30-100 och fler än 100 anställda är 68 respektive 75 procent.

Diagram 2. Fråga 28. Hur ser en bra fördelning mellan ledningsuppgifter och dömande uppgifter ut för en chef i Din ställning?

Procent 80

73 70 60 50 40 30 20 16

12 10

0

Den fördelning jag har är Bör vara mindre andel Bör vara större andel

bra ledningsuppgifter ledningsuppgifter

Tre av fyra ”Chefsdomare” anser att den fördelningen mellan ledningsuppgifter och dömande uppgifter som de har är bra.

Om man jämför de olika anställningskategorierna så är lagmän i HR/KR de som är nöjdast. Hela 92 procent av dem anser att den fördelning de har är bra. De övriga i denna kategori anser att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter. Av vice ordföranden på avdelning är det 76 procent som är nöjda med fördelningen. 24 av dem anser att det bör vara större andel ledningsuppgifter. Två av tre av domstolschefer är nöjda, knappt en av fyra anser att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter och en av tio att det bör vara större andel ledningsuppgifter. Av chefsrådmän är det sex av tio som är nöjda med fördelningen. Cirka en av tio av chefsrådmän anser att det bör vara mindre ledningsuppgifter. Likaså en av tio anser att det borde vara större andel ledningsuppgifter.

138 Bilaga 4

Om man jämför olika stora domstolar så är skillnaderna inte så stora. Domstolarna har delats upp i tre grupper: färre än 30 anställda, 30-100 anställda och fler än 100 anställda. De som är anställda på domstolar med mellan 30-100 anställda är något nöjdare än de övriga. 79 procent av dem anser att fördelningen är bra jämfört med 71 procent av dem på domstolar med fler än 100 anställda och 68 procent av dem på domstolar med färre än 30 anställda. På de små domstolarna anser de flesta ( 67 procent) av dem som inte är nöjda att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter. På de övriga domstolarna är fördelningen jämn mellan dem som anser att det bör vara mindre respektive större andel ledningsuppgifter.

Diagram 3. Fråga 29. Den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna (Andelen ettor) Procent 60

52 50

40

35 30

20

13 10

0 0

Den dömande Personal Ekonomi Lokalfrågor

verksamheten

De fyra svarsalternativen har rangordnats av de svarande så att den mest tidskrävande delen av arbetsuppgifterna har fått en 1:a, det näst mest tidskrävande en 2:a, osv.

Drygt hälften av de svarande anser att den dömande verksamheten är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna.

Personal anses vara mest tidskrävande av 35 procent av de svarande, ekonomi av 13 procent medan noll procent har placerat alternativet lokalfrågor på första plats.

Frågorna 32-36 har besvarats av domstolschefer och övriga chefsdomare, frågorna 37 och 38 endast av domstolschefer.

Diagram 4. Fråga 32. Hur stor betydelse hade önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål för Ditt beslut att bli chef?

Procent 50

40 38

34 30

19 20

9 10

Ingen betydelse Viss betydelse Stor betydelse Avgörande

alls betydelse

Nästan hälften av ”Chefsdomare” anser att önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål har en stor eller avgörande betydelse för deras beslut att bli chef. Var femte anser dock att denna önskan inte har någon betydelse för deras beslut. Det finns skillnader mellan de olika anställningskategorierna. 58 procent av domstolchefer och 53 procent av chefsrådmän anser att önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål har haft stor eller avgörande betydelse för deras beslut att bli chef. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning är 33 respektive 29 procent. Av domstolschefer och chefsrådmän har 8 procent angett alternativet ”ingen betydelse alls”, 35 respektive 34 procent av lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning har angett detta alternativ.

Diagram 5. Fråga 33. Har Du erbjudits utbildning i ledarskap?

Procent

30 27

Nej, det har jag Ja, men jag har Ja och den var Ja men den var

inte inte deltagit i den bra bristfällig

140 Bilaga 4

Tre av fyra har erbjudits utbildning i ledarskap. 65 procent av dessa ansåg att utbildningen var bra medan 31 procent ansåg att den var bristfällig. Fyra procent av dem som erbjudits utbildning deltog inte.

Mellan de olika anställningskategorierna är skillnaderna stora. Hälften av vice ordföranden på avdelning har inte erbjudits utbildning i ledarskap. Motsvarande andel för domstolschefer är 13 procent. Av lagmän i HR/KR och vice ordförande på avdelning har 37 respektive 30 procent inte erbjudits utbildning i ledarskap.

Diagram 6. Fråga 34. Anser Du att den administrativa funktionen i domstolen fungerar bra och ger Dig ett fullgott stöd i Ditt administrativa chefskap? Procent 100

80

67

60

40

33

20

0

Ja Nej Två tredjedelar av domstolschefer och övriga chefsdomare anser att den administrativa funktionen i domstolen fungerar bra och ger dem ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap.

Fråga 35 har besvarats av dem som svarat ”Nej” på fråga 34, dvs. av dem som anser att den administrativa funktionen i domstolen inte fungerar bra och inte ger dem ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap.

Diagram 7. Fråga 35 Vad beror det huvudsakligen på?

Procent 70

60 60 50 40

30 30 20

10 10

Otillräcklig kompetens Felaktig dimensionering, Annat

dvs. för få anställda

Att den administrativa funktionen i domstolen inte fungerar bra och inte ger domstolschefen/övriga chefsdomare ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap anser 60 procent av de svarande bero på otillräcklig kompetens.

Diagram 8. Fråga 36. Har Du känt behov av råd och annat stöd i det praktiska utövandet av chefsrollen?

Procent

Nej Ja, det har hänt Ja, jag har ett

kontinuerligt behov

Tre av fyra domstolschefer/övriga chefsdomare har minst någon gång känt behov av råd och annat stöd i det praktiska utövandet av chefsrollen.

Frågorna 37 och 38 har enbart besvarats av domstolschefer.

Diagram 9. Fråga 37. Hur ser Du på införande av någon form av organiserat stöd för domstolschefer?

Procent 60

51 50

40 35

14 10

Det finns inget behov av Det finns behov av stöd Det finns behov av

organiserat stöd informellt organiserat stöd

Endast 14 procent av alla domstolschefer anser att det inte finns behov av någon form av organiserat stöd. Drygt hälften anser att det finns behov av informellt stöd och drygt en tredjedel att det finns behov att organiserat stöd. Fråga 38 har besvarats av dem som har svarat ”ja” på fråga 37. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av alla staplar över 100 procent.

Diagram 10. Fråga 38. Organiserat stöd kan utformas på följande sätt

Procent 80

57 57 60

Underrättslagmän har Mentorskap Starkare stöd från

utvecklingssamtal med Domstolsverket

resp. överrättspresident

Sex av tio av dem som svarat ”Ja” på fråga 37 anser att organiserat stöd kan utformas som mentorskap eller starkare stöd från domstolsverket.

Frågorna 46 och 47 har besvarats av ”Domare” och handlar om ledarskap.

Diagram 11. Fråga 46. Hur stor del av Din arbetstid lägger Du ner på administration?

Procent 90

78 80 70 60 50 40 30

18 20 10

2 1

M ind re än 1 0 10-19 proc ent 20-2 9 proc ent 30 pro cen t el ler

p roce nt m er

De allra flesta i gruppen ”Domare” lägger ner mindre än tio procent av sin arbetstid på administration. Endast tre procent uppger att de lägger ner minst 20 procent av sin arbetstid på administration.

Diagram 12. Fråga 47. Hur ser Du på utbildning i administration för rotelinnehavare?

Procent

60 60

40 40

Det finns inget behov av sådan Det finns ett behov av sådan

utbildning utbildning

60 procent av de svarande anser att det finns behov på utbildning i administration för rotelinnehavare, medan 40 procent anser att sådant behov inte finns.

Betydelse av ledarskapsförmåga hos chef: frågorna 30-31 till ”Chefsdomare”, frågorna 37-38 till ”Domare” och ”Övrig personal”

Diagram 13. Fråga 30 till ”Chefsdomare”/ fråga 37 till ”Domare” och ”Övrig personal”. Hur stor betydelse har det enligt Dig att en chef i Din ställning/en domstolschef på den domstol där Du arbetar har ledarskapsförmåga?”

Procent 70

64 60

50 50 46

40 35

19 20 17

10 10

0 0 0

Ing en b ety de lse Vi ss b ety d else Stor be ty de lse Av göran de

bety dels e

Dom sto lsc hefe r och öv riga che fsd omare

Ordin arie doma re utan c hefs stä lln ing o ch i cke ordin arie dom are

N ota rier, b eredn ing sju riste r och öv rig p erso nal

Fråga 30 resp. 37 handlar om betydelsen av domstolschefens ledarskapsförmåga. Diagram 13 visar att fler av övrig personal anser att domstolschefens ledarskapsförmåga har stor eller avgörande betydelse. Hela 96 procent av de svarande i gruppen ”Övrig personal” anser att betydelsen är stor eller avgörande, 89 procent i gruppen ”Domare” och

83 procent i gruppen ”Chefsdomare”. Andelen som anser att domstolschefens ledarskapsförmåga inte har någon betydelse är noll procent i samtliga grupper.

Diagram 14. Fråga 31 till ”Chefsdomare” / fråga 38 till ”Domare” och ”Övrig personal”. Hur stor betydelse har det enligt Dig att en chef i Din ställning/en domstolschef på den domstol där Du arbetar är en skicklig jurist?

Procent

66 70

55 50

21 20

18 18 20

15 10 7

0 1

Ing en b ety de lse Vi ss b ety d else Stor be ty de lse Av göran de

bety dels e

Dom sto lsc hefe r och öv riga che fsd omare

O rdin arie doma re utan c hefs stä lln ing o ch i cke ordin arie dom are

N ota rier, b eredn ing sju riste r och öv rig p erso nal

Fråga 31 resp. 38 handlar om av hur stor betydelse det är att domstolschefen är en skicklig jurist. Här är det fler i gruppen ”Chefsdomare” än i de övriga grupperna som anser att betydelsen är stor eller avgörande.

93 procent i gruppen ”Chefsdomare” har svarat att betydelsen är stor eller avgörande. Andelen i kategorierna ”Domare” och ”Övrig personal är 81 respektive 76 procent. Några i grupperna ”Domare” och ”Övrig personal” anser att det inte har någon betydelse om domstolschefen är en skicklig jurist.

Domstolsverkets roll: fråga 39

Fråga 39 ”Hur ser Du på DV:s roll i förhållande till den domstol där du arbetar?”.

Tabell 9.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och icke beredningsjurister och

ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga 39 Hur Den roll DV har 70 29 128 16 424 17 ser Du på idag är bra DV:s roll i förhållande till den domstol där Du arbetar?

Fler adm uppgifter 46 19 175 21 557 22 borde delegeras från DV Fler adm uppgifter 16 7 69 8 213 8 borde skötas av DV centralt DV:s roll borde 81 33 181 22 169 7 förändras i andra hänseenden Jag har ingen 32 13 268 33 1170 46 uppfattning

Total 245 100 821 100 2533 100

Ungefär var sjätte i enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” anser att den roll Domstolsverket har idag är bra. I gruppen ”Chefsdomare” är det nästan var tredje som anser det. Ungefär var femte i alla kategorierna har valt alternativet ”Fler administrativa uppgifter borde delegeras från Domstolsverket”. Likaså är fördelningen jämn mellan de olika enkätgrupperna när det gäller alternativet ”Fler administrativa uppgifter borde skötas av Domstolsverket centralt. Betydligt färre har dock valt detta alternativ. Andelen som har valt alternativet ”Domstolsverkets roll borde förändras i andra hänseenden” skiljer sig mellan de olika kategorierna. Var tredje i gruppen ”Chefsdomare” har valt detta alternativ. I enkätgruppen ”Domare” är det 22 procent som har valt alternativet och i enkätgruppen ”Övrig personal” enbart sju procent. Nästan varannan i enkätgruppen ”Övrig personal” har angett att de inte har någon uppfattning. Detta kan jämföras med var tredje i gruppen ”Domare” resp. var åttonde i gruppen ”Chefsdomare”.

Att fånga upp yngre ledarskapsförmågor: fråga

40 och 41 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Diagram 15. Fråga 40. Anser Du att det för den framtida chefsrekryteringen skulle vara värdefullt att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

Procent

61 61 60 50

39 39 40 30 20 10 0

Ja Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Sex av tio i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Domare” anser att det skulle vara värdefullt för den framtida chefsrekryteringen att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare.

Diagram 16. Fråga 41. Anser Du att särskilda insatser bör göras beträffande dessa, såsom t.ex. riktad utbildning i ledarskap e.dyl?

Procent

20 10

Ja Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Av dem som svarat ”Ja” på fråga 40 anser de flesta i båda kategorierna att särskilda insatser bör göras.

Plenum/kollegium: fråga 40 ”Övrig personal”, fråga 42 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 10.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga P/k inte bör vara 72 29 61 7 163 6 40/42 Hur beslutsfattande ser Du på plenum/ kollegium som beslutsfattande organ?

Att p/k beslutar i 133 54 430 52 539 21 vissa övergripande adm frågor är bra P/k bör besluta i 10 4 123 15 153 6 fler adm frågor P/k:s samman- 17 7 37 5 105 4 sättning etc. bör ändras i andra hänseenden Jag har ingen 15 6 171 21 1558 62 uppfattning

Total 247 100 822 100 2518 100

I svaren på denna fråga finns det stora skillnader mellan de olika enkätgrupperna. 29 procent av ”Chefsdomare” anser att plenum/kollegium inte bör vara beslutsfattande medan andelen som anser detta i enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” är enbart sju resp. sex procent. Att plenum/kollegium beslutar vissa övergripande administrativa frågor är bra anses av drygt hälften i kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare”. Endast var femte i gruppen ”Övrig personal” anser det. I gruppen ”Övrig personal” har de flesta, sex av tio, angett att de inte har någon uppfattning i denna fråga. Andelen med ingen uppfattning i de andra kategorierna är betydligt mindre: 21 procent i gruppen ”Domare” och endast sex procent i gruppen ”Chefsdomare”. Det finns skillnader mellan de olika anställningskategorierna i enkätgruppen Chefsdomare”. Majoriteten i anställningskategorierna ”Lagmän i HR/KR” (76 procent), ”Vice ordförande på avdelning” (70) och ”Chefsrådman” (51) anser att det är bra att plenum/kollegium beslutar i vissa övergripande administrativa frågor. Motsvarande andel för kategorin ”Domstolschef” är 39 procent. Majoriteten (51 procent) i kategorin ”Domstolschef” anser att plenum/kollegium inte bör vara beslutsfattande.

Ansvarsfördelning mellan domstolschef och chefsadministratör: fråga 42 till ”Övrig personal”

Diagram 17. Fråga 42. Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och chefsadministratören på den domstol där Du arbetar?

Procent

52 50 40 30

18 20 16

8 10 6

Fö rdel nin gen ä r Dom stol sch efe n J ag h ar ing en

v äl a v v ägd del egera r för up pfa ttn ing

oc h fu nge ra r my ck et till

bra chefsad m

Hälften av alla som svarat på denna fråga har uppgett att de inte har någon uppfattning. 18 procent anser att ansvarsfördelningen domstolschefen och chefsadministratören är väl avvägd och fungerar bra. Nästan lika stor andel, nämligen 16 procent, uppger att på den domstol där de arbetar finns ingen chefsadministratör. Om man bortser från dem som inte har någon uppfattning och dem som inte har någon chefsadministratör så anser 55 procent av de svarande att fördelningen är väl avvägd och fungerar bra.

Ansvarsfördelning mellan domstolschef och övriga chefsdomare: fråga 41 till ”Övrig personal” fråga 43 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 11.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga 41, 43 Fördelningen är 102 43 194 24 405 16 Hur ser Du avvägd och på ansvars- fungerar bra fördelningen mellan domstolschefen och övriga chefsdomare på den domstol där Du arbetar?

Dch borde 37 15 94 12 169 7 delegera mer adm uppg till övriga chefsdomare Dch delegerar för 4 2 28 3 29 1 mycket adm uppg till övriga chefsdomare Det finns inga 69 29 200 25 780 31 chefsdomare utöver dch Jag har ingen 27 11 289 36 1143 45 uppfattning

Total 239 100 805 100 2526 100

Fråga 41 till enkätgrupp ”Övrig personal” och fråga 43 till de övriga kategorierna handlar om ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och övriga chefsdomare. Fler i grupperna ”Övrig personal” och ”Domare” har angett att de inte har någon uppfattning. Var tionde i gruppen ”Chefsdomare”, var tredje i gruppen ”Domare” och nästan varannan i gruppen ”Övrig personal” har angett detta alternativ.

43 procent av domstolschefer och övriga chefsdomare anser att fördelningen är avvägd och fungerar bra. Andelen som anser detta i gruppen ”Domare” är 24 procent och i gruppen ”Övrig personal” endast 16 procent. Något fler av dem med högre tjänst anser att domstolschefen borde delegera mer administrativa uppgifter till övriga chefsdomare. Andelen som anser att domstolschefen delegerar för mycket administrativa uppgifter till övriga chefsdomare är liten i alla kategorier.

Tidsbegränsat chefskap: fråga 43 till ”Övrig personal”, fråga 44 och 45 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 12.

Enkätgrupp

Domstolschefer och Ordinarie domare utan Notarier,

övriga chefsdomare chefsställning och beredningsjurister och

icke ordinarie domare övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Fråga 43, 44 Tidsbegränsade 113 46 237 29 210 8 Hur ser Du domstolschefspå tids- förordnanden bör begränsade inte förekomma förordnande n för domstolschefer?

Möjl kombinera 64 26 193 23 339 13 domaranst med en tidsbegränsad anst som dch Anställningar som 56 23 250 30 644 26 dch bör alltid vara tidsbegränsade Jag har ingen 14 6 150 18 1326 53 uppfattning

Total 247 100 830 100 2519 100

Fråga 43 till kategori ”Övrig personal” och fråga 44 till de övriga kategorierna handlar om de anställdas syn på tidsbegränsade förordanden för domstolschefer. Motståndet mot tidsbegränsade domstolschefsförordnanden är större i gruppen ”Chefsdomare” än i de övriga grupperna. ”Domare” är i högre grad mot sådana tidsbegränsningar än ”Övrig personal”. Andelen som anser att tidsbegränsade domstolschefsförordnanden inte bör förekomma är 46 procent i gruppen ”Chefsdomare”, 29 procent i gruppen ”Domare” och bara åtta procent i gruppen ”Övrig personal”. Mellan 23 och 30 procent i alla kategorier anser att anställningar som domstolschef bör alltid vara tidsbegränsade. Andelen som valt alternativet ”Jag har ingen uppfattning” är störst i gruppen ”Övrig personal” med hela 53 procent av de svarande, 18 procent i gruppen ”Domare” och sex procent i gruppen ”Chefsdomare” har angett detta alternativ.

Diagram 18. Fråga 45. Tror Du att tidsbegränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Procent

68 70

56 60 50 44 40 32 30 20 10 0

Ja Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

68 procent i gruppen ”Chefsdomare” tror att tidsbegränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning. Motsvarande andel i gruppen ”Domare” är 56 procent.

Domarnas självständighet: frågorna 47-58 till ”Chefsdomare” och frågorna 49-58 till ”Domare”

Diagram 19. Fråga 47. Har Du upplevt svårigheter i utövandet av chefskapet i förhållande till de enskilda domarnas självständighet?

Procent 80

26 20

5 0

Ja, flera gånger Ja, någon enstaka gång Nej

Bilaga 4 153

Två av tre av de svarande uppger att de inte har upplevt svårigheter i utövandet av chefskapet i förhållande till de enskilda domarnas självständighet. Fem procent uppger att de har upplevt svårigheter flera gånger.

Diagram 20. Fråga 50. Har det hänt att Du har övervägt att ingripa mot en domare i domstolen men inte gjort det av hänsyn till dennes självständighet som domare?

Procent 100

80 74

60

40

24

20

2

0

Ja , flera gån ger J a, nå gon e nstaka gång Ne j

En av fyra uppger att det har hänt någon enstaka gång att de har övervägt att ingripa mot en domare i domstolen men inte gjort det av hänsyn till dennes självständighet som domare. Två procent uppger att detta har hänt flera gånger.

Diagram 21. Fråga 48/49. Har det hänt att Du har känt Din självständighet som domare hotad av åtgärder som en chefsdomare vidtagit?

Procent

7 9

1 7

10 4

J a, fl era g ång er J a, nå gon enst aka gån g N ej

Dom s to ls c hefe r och öv riga che fs d om are

O rdin arie dom a re ut an ch efs stä lln ing o ch i c ke ordin arie dom are

Fler bland ”Domare” än bland ”Chefsdomare” har känt sin självständighet som domare hotad av åtgärder som en chefsdomare vidtagit. Var femte i denna kategori uppger att de minst någon enstaka gång känt sin självständighet som domare hotad. Detta kan jämföras med var tionde i gruppen ”Chefsdomare”. Denna fråga har besvarats av dem som svarat ”Ja” på fråga 47 och/ eller 48 i gruppen ”Chefsdomare” och fråga 49 i gruppen ”Domare”. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Diagram 22. Fråga 49/50. Vad har detta varit relaterat till?

Anna t

Komp ete nsu tv ec klin g

Interna rela tion er

19 Up pträd and e mo t parter oc h and ra

Av göra nde t av må l

Be re dninge n av må l

Förde lninge n av må l

0 5 1 0 1 5 2 0 2 5 30 3 5 40 45 50

Procent

Ordin arie dom are utan c hefsstä llning och icke ordinarie dom are

Do msto lsc hefer och öv rig a che fsdoma re

Av ”Chefsdomare” har 38 procent angett alternativet ”uppträdande mot parter och andra”, 35 procent ”beredning av mål” och 34 procent ”fördelning av mål”. Av ”Domare” har 44 procent angett alternativet ”fördelning av mål”, 40 procent ”avgörandet av mål” och 32 procent ”beredning av mål”. Skillnaderna mellan dessa två kategorier finns under alternativen: ”uppträdande mot parter och andra”, ”avgörande av mål” och ”fördelningen av mål”.

Diagram 23. Medelvärde, fråga 51-57: ”Domstolschefer och övriga chefsdomare” samt ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare”

6,4

Fr. 57 C hefsdom ares utry mm e att ingripa v id: Arbete under bety dligt m ind re tid än n ormal arbe tstid

7,2

6,3

Fr. 56 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Vägra n att genomg å fortbildning

6,2

6,3

Fr. 55 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Vägran att an v änd a tek nis ka hjälpmedel

6,2

Fr. 54 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id: 9,1

Alkoholism eller annan sjukdom

9,3

8,1

Fr. 53 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Dåligt uppträdande mot parte r och andra

8,7

4,8

Fr. 52 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Orik tig rättstilläm pning

4,8

6,8

Fr. 51 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Långsam handläggning av mål

7,5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Doms tols che fer och Ordinarie dom are u tan

öv rig a che fsdoma re c hefsställning och icke ordinarie dom are

Frågorna 51-57 handlar om chefsdomarens utrymme för att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring. I diagram 21 jämförs svaren från enkätgrupperna ”Domstolschefer och övriga chefsdomare” och ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare”. Båda kategorierna anser att chefsdomaren bör ha stort utrymme för att ingripa vid alkoholism eller annan sjukdom, fråga 54. Denna fråga har fått ett väldigt högt medelvärde från båda kategorierna, 9,3 resp. 9,1. Likaså får fråga 53 ”dåligt uppträdande mot parter och andra” ett högt medelvärde från båda kategorierna.

Det lägsta medelvärdet (4,8) ges till fråga 52 ”Chefsdomarens utrymme att ingripa vid oriktig rättstillämpning” från båda kategorierna. Av svaren framgår att skillnaderna mellan dessa två enkätgrupper är små. De största skillnaderna finns i frågorna som handlar om: arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid, långsam handläggning av mål samt dåligt uppträdande mot parter och andra. I dessa frågor är skillnaden mellan de två kategorierna mellan 0,6 och 0,8 enheter. De högre värdena har getts av ”Domstolschefer och övriga chefsdomare”.

Diagram 24. Fråga 58. Anser Du att de instrument en chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda?

procent 90

74 80 70 60 50 40

26 30 22 20 10

Ja Ne j

Doms tolsch efe r och ö v riga chefsdo mare

Ordina rie d oma re uta n ch efs ställning o ch ic ke o rdin arie d oma re

En klar majoritet i båda kategorierna anser att de instrument en chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda.

Utnämning: frågorna 60-73 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Frågorna 60-68 rör sig om i vilken grad riksdag, regering respektive domarkåren bör ha inflytande över utnämningen av domare.

Diagram 25. Medelvärde, fråga 60-68: ”Chefsdomare”

F r. 68 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens

förtro end e fö r d om s tol arna: Do m ark årens 6 ,2

inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are

F r. 67 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens

fört roen de f ör dom sto larn a: Re geri ngen s 5 ,0

inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are

F r. 66 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens

f örtro end e för d om s tol arna: R ik sda gens 5 ,2

inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are

F r. 65 B ä st m ed hä nsy n til l dom sto larn as s jä lv stä ndi ghe t: D om a rkåre ns in fly t and e öv er 7 ,0

ut näm ning en a v dom a re

F r. 64 B äs t m ed h äns y n ti ll do m st ola rnas sjä lv stä ndi ghe t: Re geri nge ns in fly t and e öv er 4 ,9

u tnä m nin gen av dom are

F r. 63 B ä s t m ed hä nsy n til l dom sto larn as

sjä lv stä ndi ghe t: Ri k sd age ns in fly t and e öv er 4 ,4

ut näm n ing en a v dom a re

F r. 62 P erso nlig upp fat tni ng: Dom arkå rens

6 ,6

infl y tan de ö v e r utn äm n inge n av d om are

F r. 61 P erso nlig upp fat tni ng: R ege ring ens

6 ,2

in fly t and e öv er u tnä m ni ngen av do m are

F r. 60 P erson lig upp fat tni ng: R iks dag ens

3 ,7

i nfl y tan de ö v e r utn äm n inge n av d om are

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Frågorna 60-62 handlar om den personliga uppfattningen. ”Domarkåren bör ha inflytande…” får det högsta medelvärdet på 6,6. ”Regeringen bör ha inflytande…” får något lägre medelvärde på 6,2 medan ”Riksdagen bör ha inflytande…” får det klart lägsta medelvärdet på 3,7. Frågorna 63-65 handlar om vad som är bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet. Domarkårens inflytande över utnämningen av domare anses av domstolschefer och övriga chefsdomare att vara

mycket viktigare för domstolarnas självständighet än regeringens och riksdagens inflytande. ”Domarkåren bör ha inflytande…”får det klart högsta medelvärdet på 7,0. Regeringens och riksdagens inflytande får medelvärden på 4,9 resp. 4,4. Frågorna 66-68 handlar om vad som är bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende för domstolarna. Även här får ”Domarkårens bör ha inflytande…” det högsta värdet (6,2), följt av ”Riksdagen bör ha inflytande…” och ”Regeringen bör ha inflytande…” med medelvärden på 5,2 resp. 5,0.

Diagram 26. Medelvärde, fråga 60-68 ”Domare”

Fr. 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens

förtroende för domstolarna: Domarkårens 6,3

inflytande över utnämningen av domare

Fr. 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens

förtroende för domstolarna: Regeringens 4,1

inflytande över utnämningen av domare

Fr. 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens

förtroende för domstolarna: Riksdagens 5,6

inflytande över utnämningen av domare

Fr. 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet: Domarkårens inflytande över 7,3

utnämningen av domare

Fr. 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet: Regeringens inflytande över 3,8

utnämningen av domare

Fr. 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas

självständighet: Riksdagens inflytande över 4,2

utnämningen av domare

Fr. 62 Personlig uppfattning: Domarkårens

6,9

inflytande över utnämningen av domare

Fr. 61 Personlig uppfattning: Regeringens

5,0

inflytande över utnämningen av domare

Fr. 60 Personlig uppfattning: Riksdagens

3,7

inflytande över utnämningen av domare

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

160 Bilaga 4

Även ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare anser att domarkåren bör ha mest inflytande över utnämningen av domare. Jämfört med enkätgrupp ”Chefsdomare” är skillnaderna i medelvärdena små när det gäller domarkårens och riksdagens inflytande. Däremot har frågorna om regeringens inflytande fått klart lägre medelvärden från ”Domare”.

Frågorna 69-73 till kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare” handlar om tillsättningsförfarande. De svarande har angivit lämpligaste tillsättningsförfarande för respektive domarkategori.

Diagram 27. Fråga 69. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten Procent 60

51 50 44

41 40 36

30

16 20 14 10

0

Kallels e An sökn ing Kombinera t

Do msto lsc hefer och öv riga che fsd omare

Ordinarie dom are utan c hefsstä lln ing och icke ordinarie dom are

I gruppen ”Chefsdomare” anser majoriteten, 51 procent, att kallelse är lämpligaste tillsättningsförfarande för ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten. I gruppen ”Domare” är andelen som anser detta något lägre, nämligen 41 procent. Något fler av ”Domare” (44 procent) anser att det lämpligaste tillsättningsförfarandet är en ordning där det finns möjlighet att söka anställningen men där det även finns möjlighet att utnämna någon annan än de som sökt. 36 procent av ”Chefsdomare” anser detta. Ansökning anses av båda kategorierna att vara det minst lämpliga sättet.

Diagram 28. Fråga 70. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Övriga ledamöter av Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent 60 54

47 50 40 35

27 30

18 20 10

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

Majoriteten i båda kategorierna anser att ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för övriga ledamöter av Högsta domstolen/Regeringsrätten. Även här anser båda kategorierna att ansökning är det minst lämpliga sättet.

Diagram 29. Fråga 71. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: President i hovrätt/kammarrätt

Procent 60

50 50

41 40 36

27 30 23

22 20 10

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

Hälften av ”Domare” anser att ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för president i hovrätt/kammarrätt. Av ”Chefsdomare” anser 41 procent att kallelse är det lämpligaste tillsätt-

ningsförfarandet medan 36 procent anser att det kombinerade sättet är det lämpligaste.

Diagram 30. Fråga 72. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Lagman i hovrätt/kammarrätt

Procent 60

48 49 50 46

40 40 30 20

12 10 5

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

De flesta i båda kategorierna anser att antingen ansökning eller ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för lagman i hovrätt/kammarrätt. Kallelse anses vara det lämpligaste endast av

12 procent av ”Chefsdomare” och fem procent av ”Domare”.

Diagram 31. Fråga 73. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna

Procent

50 46 46

10 5

Kallelse Ansökning Kombinerat

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Bilaga 4 163

Även här anser de flesta i båda kategorierna att antingen ansökning eller ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna. Få anser att kallelse är det lämpligaste tillsättningsförfarandet. Diagram 31 är nästintill identiskt med diagram 30.

Framtida yrkesplaner: frågorna 74-76 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Frågorna 74-76 till kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare” handlar om egna yrkesplaner. I fråga 76 har de svarande kunnat markera flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Diagram 32. Fråga 74. Har Du några planer på att lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen? Procent 100

89

80

64

60

36

40

20 11

0

Ja N ej

Dom s tol sch efe r och ö v riga chefsdo m are

O rdina rie d oma re uta n ch efs stäl lni ng o ch ic ke o rdin arie d oma re

Det finns en tydlig skillnad mellan de två kategorierna. Betydligt fler ”Domare” än ”Chefsdomare” har planer på att lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen.

Här kan skillnaden antas bero på den stora skillnaden i åldersstrukturen mellan dessa enkätgrupper. I gruppen ”Domare” är en tredjedel av de anställda under 40 år medan i gruppen ”Chefsdomare” finns det ingen som är under 40 år. 56 procent av alla ”Domare” är under 50 år jämfört med endast fem procent av ”Chefsdomare”.

Det finns stora skillnader även inom de olika enkätgrupperna, dvs. skillnader mellan de olika anställningskategorier. I gruppen ”Domare” har bara 19 procent av ordinarie domare angett att de har planer på att

164 Bilaga 4

lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen. Av assessorer har 56 angett detta alternativ och av fiskaler 75 procent.

Inom gruppen ”Chefsdomare” är inte skillnaderna lika stora. Majoriteten i alla anställningskategorier har angett att de inte har några planer på att lämna domarbanan. Störst är skillnaden mellan domstolschefer och vice ordförandena på avdelning: 5 procent av domstolschefer och 20 procent av vice ordföranden på avdelning har angett att de har planer på att lämna domarbanan.

Diagram 33. Fråga 75. Är Du intresserad av högre domaranställning? Procent 70

60

56 60 50 44

40 40 30 20 10

0

J a Ne j

Domstols che fer o ch öv ri ga c hefs dom are

Ord inari e do mare u tan che fss täll nin g oc h ick e ord ina rie do mare

Något fler av ”Domare” är intresserade av högre domaranställning. Skillnaden mellan grupperna här kan antas bero på att många i gruppen ”Chefsdomare” redan har relativt hög domaranställning och därmed inte har så stort behov att sträva efter sådan.

Det finns skillnader även inom respektive enkätgrupp. I gruppen ”Domare” är ungefär hälften av ordinarie domare intresserade av högre domaranställning. Hela 71 respektive 78 procent av assessorer och fiskaler är intresserade av en sådan. Inom gruppen ”Chefsdomare” är skillnaderna något större. Av lagmän i HR/KR och av domstolschefer är 26 respektive 32 procent intresserade av en högre domaranställning. Andelen chefsrådmän som är intresserade är 46 procent. 71 procent av vice ordförandena på avdelning är intresserade av en högre domaranställning.

Diagram 34. Fråga 76. Vad avhåller Dig?

3 7

A nna t

4 7 G e ograf is k a be ting els er 2 1

2 5

A rbet e 2 8

1 1

A ns v ar 1 7

2 7

Lö n 1 7

3 2

T riv s e l 2 8

1 7

K om pe ten s

4 3

M otiv a tio n

2 8

0 10 2 0 30 4 0 50

Pro c e n t

O r din arie dom a re ut an c h efs s tä lln ing o c h i c k e ordin ar ie dom a re

D om s to ls c h efe r oc h öv r iga c he fs d om ar e

När det frågas ”Vad avhåller Dig?” har motivation och trivsel hamnat högt upp i båda kategorierna. Även arbete och lön i gruppen ”Domare” och geografiska betingelser i gruppen ”Chefsdomare” har valts av många. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Bilaga 4 167

Teknisk rapport

Medarbetarenkät bland anställda inom domstolsväsendet, nov-dec 1999

Inledning

Enkätfunktionen vid Statistiska centralbyrån (SCB) har under slutet av år 1999 genomfört en enkätundersökning på uppdrag av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare. Enkäten riktade sig till anställda inom domstolsväsendet.

SCB har medverkat i uppläggning av undersökningen, enkätkonstruktion, skapande av register inför utsändning, datainsamling, tabell- och diagramframställning, samt klartextregistrering av svar på öppna frågor.

Undersökningens genomförande

Undersökningens syfte var att kartlägga medarbetarnas attityder i frågor som berör bl.a. ledningsfunktionen i domstolarna. Undersökningens resultat skulle användas som underlag för kommitténs ställningstaganden.

Undersökningen genomfördes som en enkätundersökning där tre olika enkäter med delvis olika innehåll sändes ut till tre olika grupper av anställda. De tre grupperna var 1) Domstolschefer och övriga chefsdomare, 2) Ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning, samt 3) Övrig personal.

Population och urval

Populationen är den mängd objekt (individer) som vi vill kunna dra slutsatser om. I denna undersökning var populationen samtliga anställda inom domstolsväsendet. Undantagna var dock anställda i Högsta domstolen, Regeringsrätten och specialdomstolarna.

Undersökningen genomfördes som en totalundersökning, uppdelad på tre olika grupperingar av anställda (se bilaga 1). Som ram och grund för indelningarna av de tre grupperna användes Domstolsverkets löneregister.

Populationsstorlekar samt övertäckning framgår av tabell 1.

Tabell 1. Population

1 2 3 Domstolschefer Ordinarie och icke Övrig personal och övriga ordinarie domare chefsdomare utan chefsställning

Variabler

Frågeblanketterna omfattade 6-10 sidor och innehöll 47-76 frågor, varav några var s.k. öppna frågor där man kunde kommentera och ge egna förslag. Några frågor var s.k. multiple-choicefrågor, dvs. frågor där det finns möjlighet att svara med flera svarsalternativ. Den mest omfattande av de tre enkäterna var den som riktade sig till domstolschefer och övriga chefsdomare. Antalsuppgifterna beskrivs mer detaljerat i tabell 2.

Frågorna i enkäterna handlade bl.a. om ledningsfunktionen i domstolarna, arbetsklimatet, utnämning av domare, Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna samt domarnas karriärplaner. Ett antal bakgrundsfakta samlades också in, t.ex. ålder, kön, anställningskategori samt variabler som rör domstolen och domstolschefen. Tabell 2. Frågeblanketten

1 2 3 Domstolschefer Ordinarie och icke Övrig personal och övriga ordinarie domare chefsdomare utan chefsställning

Datainsamling

Datainsamlingen genomfördes under perioden november till december 1999 med första utsändning vecka 45. Som sista insändningsdatum angavs på enkäten den 24 november. Några dagar före detta datum, under vecka 47, skickades ett tack- och påminnelsekort ut till dem vars

Bilaga 4 169

svar dittills inte inkommit. På kortet angavs att tiden att besvara enkäten skulle gå ut inom kort. Enligt planeringen skulle insamlingen brytas den 6 december. Vid denna tidpunkt kom det dock fortfarande in en hel del enkäter, varför insamlingsperioden utsträcktes ytterligare en tid.

När insamlingen avslutades hade de tre delarna i undersökningen svarsfrekvenser på mellan 70 och 90 %. Som svar har även enkäter med borttagen identitet (”avrivna”) medräknats. Detta var möjligt i denna undersökning då risken för dubbletter, dvs. att samma person skickat in två enkätsvar, bedömdes som minimal då inga enkätpåminnelser gjorts, samt att inga bakgrundsvariabler från register skulle användas i redovisningen av resultaten. Antalet (och även andelen) med borttagen identitet var störst i enkäten som riktades till övrig personal.

I bortfallet ingår personer som avböjt medverkan eller varit förhindrade att delta (t.ex. på grund av tjänstledighet), samt personer som inte hörts av överhuvudtaget. Den sistnämnda gruppen är den klart största i samtliga av de tre delarna.

En beskrivning av inflödet redovisas i tabell 3. Där framgår att svarsfrekvensen var högst för enkäten som riktade sig till domstolschefer och övriga chefsdomare, där den uppgick till nära 90%. De övriga två enkäterna hade svarsfrekvenser på omkring 70%.

I enkäten som riktades till ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning inkom ett kuvert med cirka 40 stycken ej ifyllda enkäter. Någon förklaring till varför de återsändes tomma fanns ej. Typen av domstol samt personernas tjänstebenämning (enligt utsändningsregistret/ramen) indikerar dock att det är en grupp som ofta rör sig mellan olika tjänsteställen. Det kan även vara så att de inte längre arbetar kvar inom domstolsväsendet (övertäckning), men eftersom vi inte vet något om detta redovisas de här som bortfall. Tabell 3. Beskrivning av inflödet

1 2 3

Domstolschefer Ordinarie och Övrig personal

och övriga icke ordinarie

chefsdomare domare utan

chefsställning Population 281 1 210 3 658 Övertäckning 2 11 53

170 Bilaga 4

Databeredning

Databeredningen genomfördes inom enkätfunktionen vid SCB i Örebro. Samtliga inkomna svar avregistrerades och avidentifierades. Enkätsvaren registrerades sedan med hjälp av registreringsprogrammet RODE. I samband med dataregistreringen genomfördes en enklare maskinell granskning av datamaterialet.

Ytterligare bearbetning av filen samt framställning av tabeller har gjorts i programmet SPSS.

Estimation och uppräkning

Huvuddelen av enkätens frågor redovisas i form av medelvärden, medianer och kvartiler. Medianen definieras som den mittersta individens variabelvärde då individerna ordnats i storleksordning efter variabelvärdena. En utförligare beskrivning av medianer och kvartiler finns i bilaga 2.

1 Medelvärdena har skattats med formeln yˆ y

= k

ås

n

Kvalitet

För att trygga kvaliteten vid genomförandet av undersökningar används vid Enkätfunktionen ett kvalitetssäkringsprogram med kontroller i undersökningens olika faser.

Resultaten i en undersökning kan trots detta vara behäftade med en viss osäkerhet på grund av olika felkällor som uppkommer i undersökningen. De olika typer av fel som kan förekomma i statistiska undersökningar beskrivs nedan.

Urvalsfel är sådana fel i skattningen som beror på att endast ett urval undersökts. Detta är inte aktuellt i denna undersökning eftersom den genomförts som en totalundersökning.

Bortfallsfel innebär att svar saknas på en eller flera undersökningsvariabler. Objektsbortfall uppstår när personer i urvalet inte vill delta eller inte går att få tag på. Objektsbortfallet i denna undersökning beskrivs ovan. För att i någon mån belysa hur väl de svarande i undersökningen kan anses representera hela urvalet jämförs i bilaga 3 de svarande med hela populationen då det gäller bakgrundsvariabeln

Bilaga 4 171

tjänstebenämning. Detta är möjligt då denna variabel fanns i det register som användes varför vi känner värdena för hela urvalet.

Förutom objektsbortfall förekommer även ett partiellt bortfall, vilket innebär att enkäten är besvarad, men enstaka frågor är överhoppade. Det partiella bortfallet för samtliga frågor beskrivs i bilagorna 4-6.

Mätfel uppstår om den svarande missuppfattat frågor eller inte lämnat rätt svar (medvetet eller omedvetet). För att minska mätfelens omfattning har datamaterialet genomgått olika granskningsåtgärder. SCB har dock ingen mer specifik uppfattning om eventuella mätfels omfattning eller effekter för denna undersökning.

Det finns två olika typer av täckningsfel. Övertäckningsfel innebär att personer som inte tillhör undersökningspopulationen kommer med i resultatredovisningen. Undertäckningsfel innebär att alla personer i undersökningspopulationen inte finns med i urvalsramen. Vid insamlingen framkom att övertäckning fanns i ramen. Det var personer som inte längre arbetade kvar inom domstolsväsendet. Enligt motsvarande finns skäl att tro att viss undertäckning förekommer, dvs. nyanställda som har tillkommit. Om detta har vi dock ingen kännedom.

Personer som var tjänstlediga eller sjukskrivna, och därmed ej har kunnat besvara enkäten, har i denna undersökning ej betraktats som övertäckning utan finns i stället bland bortfallet.

Bearbetningsfel kan uppkomma vid den manuella eller maskinella hanteringen av det insamlade materialet. När svaren i enkäterna dataregistreras görs kontroller av tillåtna värden. Ytterligare kontroller har sedan gjorts för att minimera risken för denna typ av fel.

Sekretess

I detta uppdrag ansvarade SCB för databeredning och tabellkörning. I informationsbrevet till de utvalda personerna beskrevs frivilligheten och att enskilda personer inte skulle kunna identifieras. För utlämnande av klartextregistrerade frågor på datafil till kommittén har tillägg gjorts i 3 § sekretessförordningen (1980:657).

Övrigt

Vid SCB har Marie Andersson varit ansvarig för produktion och resultatframställning. Birgitta Göransson har ansvarat för databeredningen. Projektledare för hela undersökningen har varit Bo Melkersson.

172 Bilaga 4

Bilaga 1: Tjänstebenämningar i de tre olika enkäterna

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare Chefsrådman Hovrättslagman Hovrättspresident Hovrättsråd V Ordf Kammarrättslagman Kammarrättspresident Kammarrättsråd V Ordf Lagman Länsrättslagman

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare Fastighetsråd Hovrättsassessor Hovrättsfiskal Hovrättsråd Hyresråd Kammarrättsassessor Kammarrättsfiskal Kammarrättsråd Länsrättsassessor Länsrättsfiskal Miljöråd Rådman Tingsfiskal

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal Personer med tjänstebenämningar som ej ingår i någon av enkäterna ovan.

Bilaga 2: Median

När man enkelt vill beskriva ett datamaterial, t.ex. resultaten av en undersökning, brukar man ofta göra detta genom s.k. centralmått. Ett vanligt centralmått är medelvärdet.

Som ett alternativ till medelvärdet då man vill beskriva ett genomsnitt är medianen. Fördelen med medianen är att den inte är känslig för extrema värden vilket medelvärdet är. Av denna anledning har vi beslutat att även beskriva resultaten med medianer.

Bilaga 4 173

Medianen definieras som den mittersta individens variabelvärde då individerna ordnats i storleksordning efter variabelvärdena.

För att även få information om spridningen i materialet brukar man komplettera medianen med det s.k. kvartilavståndet. För att få fram den måste man dela upp datamaterialet i fyra lika stora delar (dvs. lika antal observationer i varje del). Vi får då fram värden på de tre ”punkter” som delar materialet i de fyra delarna.

Den första punkten kallar vi nedre kvartilen. Den anger den punkt där 25% av mätvärdena ligger under.

Den andra punkten anger mitten av materialet. Där 50% av materialet ligger på varje sida. Denna punkt kallas medianen (se ovan).

Den tredje punkten visar på motsvarande sätt var 75% av mätvärdena ligger under. Det är övre kvartilen.

För att få ett mått på spridningen tar vi sedan skillnaden mellan övre och nedre kvartilen. Detta kallas kvartilavståndet.

Ett stort värde på kvartilavståndet (i förhållande till värdet på medianen) tyder på stor spridning. Och ett litet värde på kvartilavståndet tyder på motsvarande sätt på en liten spridning.

Ett vanligt sätt att i ett diagram beskriva medianen och kvartilerna är ett s.k. lådagram. Ett lådagram kan t.ex. se ut som nedan: där a) är minvärdet, b) är nedre kvartilen, c) är medianen, d) är övre kvartilen, och e) är maxvärdet.

a b c d e

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Det man studerar på lådagrammet är t.ex. hur utsträckt ”lådan” är, hur medianen ligger i ”lådan” samt hur långa ”spröten” är.

Ofta jämför man olika grupper, t.ex. åldersgrupper, genom att studera lådagram.

174 Bilaga 4

Bilaga 3: Bortfallsanalys med avseende på tjänstebenämning

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Bilaga 4 175 Bilaga 3: forts.

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal

* I gruppen övriga ingår tjänstebenämningar som innehas av endast en eller två personer. Dessa är: avdelningsdirektör, arkivassistent, arkivarie, beredare, expert, f. lokalvårdare, friskvårdskonsulent, IT tekniker, kanslichef, lokalvårdsledare samt praktikant.

176 Bilaga 4

Bilaga 4: Partiellt bortfall enkät 1

Bilaga 4 177

Bilaga 5: Partiellt bortfall enkät 2

* Frågorna 27-36 skulle/kunde ej besvaras av dem som har domstolschefen som sin närmaste chef. Då man ej via någon annan variabel kan avgöra vilka dessa personer är, går det inte att se vilka av de överhoppade svaren som är partiellt bortfall resp. vilka som är sådana som faktiskt skulle hoppa över dessa frågor.

178 Bilaga 4

Bilaga 6: Partiellt bortfall enkät 3