Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 29 januari 2015

1 Originalspråk: franska.

2 Beslut av rådet och företrädarna för Europeiska unionens medlemsstaters regeringar, församlade i rådet av den 16 juni 2011 om undertecknande på unionens vägnar och provisorisk tillämpning av luftfartsavtalet mellan Amerikas förenta stater, som första part, Europeiska unionen och dess medlemsstater, som andra part, Island, som tredje part, och Konungariket Norge, som fjärde part, och om undertecknande på unionens vägnar och provisorisk tillämpning av biavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, som första part, Island, som andra part, och Konungariket Norge, som tredje part, om tillämpningen av luftfartsavtalet mellan Amerikas förenta stater, som första part, Europeiska unionen och dess medlemsstater, som andra part, Island, som tredje part, och Konungariket Norge, som fjärde part (EUT L 283, s. 1).

3 EUT L 134, s. 4.

4 Protokoll om ändring av luftfartsavtalet mellan Amerikas förenta stater och Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater som undertecknades den 25 och 30 april 2007, undertecknat i Luxemburg den 24 juni 2010 (EUT L 223, s. 3).

5 Enligt denna bestämmelse [får] Europaparlamentet och rådet … i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa lämpliga bestämmelser för sjöfart och luftfart. ….

6 Enligt denna bestämmelse [ska] [r]ådet … på förslag av förhandlaren anta ett beslut om bemyndigande att underteckna avtalet och, i förekommande fall, att tillämpa det provisoriskt före ikraftträdandet.

7 I artikel 218.8 första stycket FEUF anges att ”[u]nder hela förfarandet ska rådet besluta med kvalificerad majoritet.

8 Dom kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

9 Ibidem (punkterna 40 och 41).

10 Se, för ett liknande resonemang, kommissionen/rådet (45/86, EU:C:1987:163, punkt 3). Den gynnsamma behandlingen för unionens institutioner grundar sig framför allt på att dessa har till uppgift att upprätthålla skyddet av unionens rättsordning, vilket innebär att deras intressen per definition inte skiljer sig från unionens.

11 Enligt artikel 13.2 FEUF ska [v]arje institution … handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Institutionerna ska samarbeta lojalt med varandra.

12 Kommissionen har i sina inlagor förklarat att eftersom de två aktuella avtalen endast avser Republiken Islands och Konungariket Norges anslutning till luftfartsavtalet EU–Förenta staterna, vilken redan hade ingåtts i form av ett blandat avtal, avsåg inte kommissionen ifrågasätta dessa avtals blandade karaktär för att undvika att skapa en osäkerhet i rättsligt och i politiskt hänseende i unionens förbindelser med Amerikas förenta stater.

13 Tidigare föreskrevs det i olika bestämmelser i fördragen olika förfaranderegler för förhandling och ingående av internationella avtal beroende av om de hade ingåtts inom ramen för den första pelaren (artikel 300 EG) eller inom ramen för den andra eller den tredje pelaren (artikel 24 EU respektive artikel 38 EU).

14 Såsom artikel 207 FEUF eller artikel 219 FEUF.

15 Se, analogt, dom kommissionen/rådet (C‑27/04, EU:C:2004:436, punkt 81). I sina inlagor har rådet bestritt att denna dom är tillämplig på förevarande mål, eftersom den avser en annan situation, nämligen ett fall där rådet inte hade antagit en planerad akt och inom ett annat område än det som avser unionens internationella förbindelser. Jag anser dock att domstolens principiella uttalanden i nämnda dom alltid har allmän giltighet när det i fördragen föreskrivs precisa bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas inom vissa områden, såsom är fallet med artikel 218 FEUF.

16 Det gäller dels för avtalet om unionens anslutning till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, som berörs i artikel 218.8 andra stycket FEUF, dels avseende möjligheten att inhämta domstolens yttrande enligt 218.11 FEUF.

17 För ett liknande resonemang, se även generaladvokaten Sharpstons förlag till avgörande i målet kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 174).

18 För ett liknande resonemang, ibidem (punkt 171).

19 Dom kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590, punkterna 39, 48 och 49).

20 Se dom Förenade kungariket/rådet (68/86, EU:C:1988:85, punkt 38), och dom parlamentet/rådet (C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 54).

21 Se dom parlamentet/rådet (EU:C:2008:257, punkterna 55 och 56).

22 Ibidem (punkt 57) och dom parlamentet/rådet (C‑70/88, EU:C:1990:217, punkt 22). Se även artikel 13.2 FEU.

23 Dom parlamentet/rådet (C‑164/97 och 165/97, EU:C:1999:99, punkt 14), dom kommissionen/rådet (C‑338/01, EU:C:2004:253, punkt 57), och dom parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkterna 45 och följande punkter samt där angiven rättspraxis).

24 Dom kommissionen/rådet, kallad Titandioxid (C‑300/89, EU:C:1991:244, se särskilt punkterna 17–21).

25 Se särskilt rådets direktiv 89/428/EEG av den 21 juni 1989 om åtgärder för harmonisering av programmen för att minska och slutligen eliminera förorening genom avfall från titandioxidindustrin (EGT L 201, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 76).

26 För att vidta åtgärder inom miljöområdet föreskrevs det i denna artikel att rådet skulle besluta enhälligt efter att enbart ha hört parlamentet.

27 I artikeln, som i huvudsak motsvarar den aktuella artikeln 114 FEUF, föreskrevs tillämpningen av samarbetsförfarandet med Europaparlamentet, inom vilket rådet beslutar med kvalificerad majoritet.

28 Se punkterna 16–20 i domen. I punkt 21 i samma dom slog domstolen även fast att parlamentets rättigheter hade kränkts. Såsom framgår av de domar som det hänvisas till i följande fotnot är det dock inte i rättspraxis ett nödvändigt krav att parlamentets rättigheter har kränkts för att slå fast att de rättsliga grunderna var oförenliga med varandra, för detta ändamål är det tillräckligt att omröstningsreglerna är oförenliga med varandra.

29 I andra mål har domstolen konstaterat att de två aktuella rättsliga grunderna var oförenliga med varandra om antagandet av en rättsakt med stöd av den ena grunden förutsatte enhällighet, medan det var tillräckligt att det förelåg en kvalificerad majoritet när en rättsakt antogs med stöd av den andra grunden. Se dom kommissionen/rådet (EU:C:2004:253, punkt 58) och parlamentet/rådet (EU:C:2012:472, punkterna 47 och 48).

30 Se, bland annat, artikel 232 FEUF vad gäller parlamentet, artikel 235.3 FEUF vad gäller Europeiska rådet, artikel 240.3 FEUF vad gäller rådet, artikel 249.1 FEUF vad gäller kommissionen.

31 Domstolen har erkänt principen om institutionernas självbestämmanderätt i olika avseenden av deras verksamheter, som till exempel valet av tjänstemän och anställda (se, bland annat, dom AB, C‑288/04, EU:C:2005:526, punkterna 26 och 30), och inom ramen för att betala ut ersättning för skador som orsakats av institutionerna eller anställda i sin tjänsteutövning, dom Sayag (9/69, EU:C:1969:37, punkterna 5 och 6).

32 Se, i detta hänseende, generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande i målet Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (C‑165/01, EU:C:2003:224, punkt 98) och i målet AB (C‑288/04, EU:C:2005:262 punkt 23).

33 Se rådets arbetsordning vilken ingår som bilaga till rådets beslut av den 1 december 2009 om antagande av dess arbetsordning (EUT L 325, s. 36), i ändrad lydelse.

34 Se, för ett liknande resonemang, dom Luxemburg/parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, punkt 38).

35 Se generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande i målet Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (EU:C:2003:224, punkt 98), och i målet AB (EU:C:2005:262, punkt 23).

36 Se dom parlamentet/rådet (C‑65/93, EU:C:1995:91, punkterna 23, 27 och 28).

37 Se, bland annat, yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 36), och yttrande 1/94 (EU:C:1994:384 punkt 108), samt dom kommissionen/Sverige (C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

38 Dom kommissionen/Luxemburg (C‑266/03, EU:C:2005:341, punkt 60), dom kommissionen/Tyskland (C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 66), och dom kommissionen/Sverige (EU:C:2010:203, punkt 75).

39 Se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Sverige (EU:C:2010:203, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

40 Se dom kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, punkterna 173 och 174) och dom kommissionen/Sverige (EU:C:2010:203, punkterna 69–71 och 73 och där angiven rättspraxis).

41 Se yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 38), och dom kommissionen/rådet (C‑25/94, EU:C:1996:114, punkt 48).

42 Se, för ett liknande resonemang, avgörande 1/78 (REG 1978, s. 2151; svensk specialutgåva, volym 4, s. 187), punkt 33 avseende artikel 192 i Euroatomfördraget som i huvudsak motsvarar artikel 4.3 tredje stycket FEU.

43 Dom Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 101 och där angiven rättspraxis).

44 Wienkonventionen om traktaträtt, undertecknad i Wien den 23 maj 1969 (Recueil des traités des Nations unies, volym 1155, s. 331), och Wienkonventionen om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan, undertecknad i Wien den 21 mars 1986 (A/CONF.129/15).

45 Det framgår nämligen av artikel 27 i både 1969 och 1986 års Wienkonventioner att en part till ett traktat inte kan åberopa bestämmelser i sin interna rätt – eller, i fallet med en internationell organisation, i sina interna organisatoriska regler – för att rättfärdiga sin underlåtenhet att fullgöra traktatet. Denna regel inskränker dock inte tillämpningen av artikel 46 i de båda konventionerna (se följande fotnot).

46 En överträdelse av den interna rätten angående behörighet att ingå traktater får, enligt artikel 46 i både 1969 och 1986 års Wienkonventioner, endast betydelse om den aktuella överträdelsen var uppenbar och berörde en regel av grundläggande betydelse. Se även artikel 5 i konventionerna.

47 Se artikel 26 i både 1969 och 1986 års Wienkonventioner.

48 Domstolen har tolkat ett hybridbeslut från rådet och företrädare för medlemsstaterna församlade i rådet på samma sätt i sin bedömning av om talan kunde tas upp till sakprövning i domen kommissionen/rådet (EU:C:2014:2151, punkt 41).

49 Rådet och vissa intervenerande regeringar har bestritt att den rättspraxis som bygger på domen i målet Titandioxid är tillämplig på det här målet. I detta hänseende anser jag att det är riktigt att målet Titandioxid och förevarande mål skiljer sig åt i det avseendet att målet Titandioxid avsåg tillämpningen av två unionsrättsliga grunder medan det i förevarande mål inte var nödvändigt med en unionsrättslig grund för den mellanstatliga delen i hybridbeslutet. Jag anser dock att det inte råder några tvivel om att de i rättspraxis fastslagna principer som anges i denna dom (se punkt 53 i detta förslag till avgörande) kan tillämpas analogt och även i ännu högre grad, i ett fall som det aktuella, som inte avser en sammanslagning av två av unionens interna förfaranden, utan av ett av unionens förfaranden och ett förfarande som inte ingår i unionens rättsliga ram.

50 Den omständighet som rådet har åberopat att antagandet av hybridbeslut är en befäst praxis inom bland annat området för lufttrafik, även efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft, kan varken åberopas till stöd för det angripna beslutets lagenlighet eller påverka dess lagenlighet, eftersom det framgår av fast rättspraxis att enbart rådets praxis inte kan utgöra grund för att avvika från reglerna i fördraget (se yttrande 1/08, EU:C:2009:739, punkt 172, och dom kommissionen/rådet (EU:C:2009:590, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

51 Den omständighet som framhölls vid förhandlingen att antagandet av hybridakter nästan var en praxis som hade en särskild och utfyllande karaktär, som bland annat användes inom flygsektorn när det var uppenbart att de inblandade parterna var överens (medlemsstater och institutioner), kan inte legitimera att en rättsstridig praxis antas. Det framgår dessutom av diskussionen vid förhandlingen att tillämpningen av förevarande praxis inte nödvändigtvis är begränsad till dessa fall.

52 Avseende autonomin hos unionens rättsordning, se dom Costa (6/64, EU:C:1964:66, s. 1158) och yttrande 2/13 (EU:C:2014:2454, punkterna 174, 183 och 201 och där angiven rättspraxis).

53 Rådet anser, med stöd av flera medlemsstater, att det är vanligt att kombinera flera olika omröstningsregler inom rådet och att domstolen har funnit att det är tillåtet att kombinera olika omröstningsregler inom rådet. Rådet hänvisar till dom Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P et C‑415/05 P, (EU:C:2008:461, punkterna 211–214) och dom parlamentet/rådet (C‑166/07, EU:C:2009:499, punkt 69). Denna rättspraxis, som endast avser användningen av den artikel i fördraget som motsvarar nuvarande artikel 352 FEUF, förtar inte på något sätt giltigheten av den i rättspraxis fastslagna principen som det redogörs för i punkt 53 i detta förslag till avgörande enligt vilken kumulering av två rättsliga grunder är utesluten om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna inte överensstämmer med varandra. I förevarande fall är det emellertid inte ens fråga om att de två olika rättsliga grunderna i unionens förfaranden överensstämmer med varandra, utan om att sammanföra en unionsakt och en akt som har antagits helt utanför unionens förfaranden och med tillämpning av en annan omröstningsregel. Principen är enligt min mening således tillämplig i ännu högre grad på förevarande fall.

54 För ett liknande resonemang, se generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet kommissionen/rådet (EU:C:2014:224, punkt 189).

55 Se, för ett liknande resonemang, ibidem (punkt 195).

56 Jag ska i detta hänseende tillägga att jag inte är övertygad av möjligheten att utforma en skyldighet för unionsinstitutionerna att samarbeta med unionen som sådan, som kommissionen förordar. Unionsinstitutionerna är nämligen en del av unionen, och de utgör således själva unionen. Att utforma en sådan skyldighet till samarbete är enligt min mening detsamma som att påstå att det finns en skyldighet att samarbeta med sig själv. Däremot anser jag att de handlanden som enligt kommissionen utgjorde ett åsidosättande av rådets skyldighet att samarbeta med unionen, snarare skulle kunna anses vara ett åsidosättande av principen om samarbete mellan institutionerna och/eller skyldigheten att handla inom unionens intresse i enlighet med de mål som anges där, som föreskrivs i artikel 13.2 FEU.

57 Jag anser inte att det är nödvändigt, för att avgöra det aktuella målet, att ta upp kommissionens fråga, som dock är mycket känslig, om möjligheten att i förefarande fall säkerställa den provisoriska tillämpningen av de aktuella avtalen genom ett beslut från endast rådet, trots de bakomliggande avtalens blandade karaktär. Denna fråga påverkar nämligen inte enligt min mening det angripna beslutets lagenlighet. Frågan lämnar dock flera andra rättsliga frågor obesvarade, som tydligt uppkom under förhandlingen. Rådet förklarade i sina inlagor att det aldrig har funnits någon politisk vilja inom rådet att anta ett beslut genom vilket unionen bemyndigas att utöva sin potentiella behörighet fullt ut och inte ens i fråga om den provisoriska tillämpningen av avtalen. Ett sådant politiskt val orsakar oundvikligen en viss rättsosäkerhet vad gäller möjligheter att provisoriskt tillämpa de internationella avtalen i de medlemsstater där en provisorisk tillämpning av internationella traktat inte är tillåten enligt grundlagen eller där tillämpningen omfattas av de nationella bestämmelserna. Samtidigt som jag är medveten om att denna fråga, som kan beröra de nationella parlamentens befogenheter, är känslig, undrar jag dock om inte kommissionens lösning – att säkerställa att unionen tillämpar avtalen provisoriskt i den mån det ingår i dess befogenheter – inte är att föredra i ett juridiskt hänseende. Den provisoriska tillämpningen av avtalen på administrativ väg som rådet och vissa medlemsstater hänvisar till, som används i medlemsstater där den provisoriska tillämpningen av internationella avtal är problematisk, verkar nämligen under alla omständigheter medföra problem avseende förenligheten med dessa medlemsstaters konstitutionella krav.

58 Se yttrande 1/94 (EU:C:1994:384, punkt 109).