Förslag till avgörande av generaladvokat Juliane Kokott föredraget den 17 juli 2014

1 Originalspråk: tyska.

2 Rådets beslut 2012/776/EU av den 6 december 2012 om den ståndpunkt som på Europeiska unionens vägnar ska intas i det associeringsråd som inrättats genom avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet vad gäller antagande av bestämmelser om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 340, s. 19), nedan även kallat det angripna beslutet.

3 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:589).

4 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97).

5 Förslag till avgörande Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:187).

6 Rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 angående ingåendet av avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (EGT 1964, 217, s. 3685).

7 EGT L 293, 1972, s. 4.

8 Rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 om ingående av det tilläggsprotokoll som undertecknades den 23 november 1970 och som är bifogade till avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, samt om de åtgärder som måste vidtas för deras genomförande (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130).

9 Nedan även kallat associeringsrådeteller associeringsrådet EEG–Turkiet.

10 Associeringsrådets beslut nr 3/80 av den 19 september 1980 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar (EGT C 110, 1983, s. 60).

11 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (ursprungligen offentliggjord i EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva område 5, volym 1, s. 57, och därefter ändrad vid ett flertal tillfällen).

12 Rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (ursprungligen offentliggjord i EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106, och därefter ändrad vid ett flertal tillfällen).

13 Förslag till rådets förordning (EEG) om genomförande inom Europeiska ekonomiska gemenskapen av beslut nr 3/80 av associeringsrådet EEG–Turkiet om tillämpning av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar, KOM(83) 13 slutlig (EGT 1983, C 110, s. 1).

14 EUT C 109, 2013, s. 7.

15 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1).

16 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, s. 1).

17 Till skillnad från vad som är fallet med systemet i förordning nr 883/2004 kan till exempel förmåner som utbetalas i händelse av arbetslöshet, sjukdom och moderskap och faderskap inte exporteras. Dessutom föreligger i enlighet med artikel 39.2 i tilläggsprotokollet till associeringsavtalet fortfarande ingen skyldighet för unionens medlemsstater att beakta de perioder då arbetstagare har varit försäkrade eller anställda i Turkiet med tanke på ålderspensioner, efterlevandepensioner samt sjukvård som föreskrivs i unionen.

18 Kommissionens förslag av den 30 mars 2012, COM(2012) 152 final.

19 Protokollet från mötet i Europeiska unionens råd av den 6 december 2012.

20 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:589, punkterna 42 och 43). Se, för ett liknande resonemang, dom Kramer m.fl. (3/76, 4/76 och 6/76, EU:C:1976:114, punkt 19), enligt vilket det gemenskapsrättsliga systemet, liksom de materiella bestämmelserna i detta ska beaktas. Se dessutom yttrande 2/94 (EU:C:1996:140, punkt 23 och följande punkter).

21 Se yttrande 2/00 (EU:C:2001:664, punkt 5), yttrande 1/08 (EU:C:2009:739, punkt 110), och dom kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 47).

22 Liknande problem kan dessutom uppkomma med avseende på Danmark i samband med protokoll nr 22 till FEU och FEUF.

23 Dom kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:675, punkterna 73 och 74) och dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 49).

24 Dom kommissionen/rådet (C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 10), dom parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 42), dom kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 52) och dom kommissionen/parlamentet och rådet (C‑43/12, EU:C:2014:298, punkt 29).

25 För närvarande gäller associeringsrådets beslut nr 3/80.

26 Se grundläggande artikel 2 a och b i det nya beslut som associeringsrådet ska anta.

27 Detta framgår inte minst av förklaringen till artiklarna 48 och 79 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (förklaring nr 22 som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antagit Lissabonfördraget undertecknat den 13 december 2007, EUT C 115, 2008, s. 346, och EUT L 326, 2012, s. 348).

28 Det rör sig dels om rådets sex beslut 2010/697/EU (EUT L 306, s. 1), 2010/698/EU (EUT L 306, s. 8), 2010/699/EU (EUT L 306, s. 14), 2010/700/EU (EUT L 306, s. 21), 2010/701/EU (EUT L 306, s. 28) och 2010/702/EU (EUT L 306, s. 35) av den 21 oktober 2010 om de ståndpunkter som unionen ska inta i associeringsråden med Marocko, Tunisien, Algeriet och Israel samt i stabilitets- och associeringsråden med Makedonien och Kroatien, dels om rådets tre beslut 2012/773/EU (EUT L 340, s. 1), 2012/774/EU (EUT L 340, s. 7) och 2012/775/EU (EUT L 340, s. 13) av den 6 december 2012 om de ståndpunkter som unionen ska inta i stabilitets- och associeringsråden med Albanien och Montenegro samt i samarbetskommittén med San Marino. Inom unionen utgjorde artikel 79.2 b FEUF (tidigare artikel 63.4 EG) dessutom rättslig grund för antagandet av rådets förordning (EG) nr 859/2003 av den 14 maj 2003 om utvidgning av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 till att gälla de medborgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa bestämmelser (EGT L 124, s. 1) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av den 24 november 2010 om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar (EUT L 344, s. 1).

29 Yttrande 1/94 (EU:C:1994:384, punkt 52) och yttrande 1/08 (EU:C:2009:739, punkt 172) samt dom parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 34) och dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 48).

30 Om bedömningen av en åtgärd visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen (dom parlamentet/rådet, C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 35, dom parlamentet/rådet, C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 43, och dom kommissionen/parlamentet och rådet, C‑43/12, EU:C:2014:298, punkt 30, samt, för ett liknande resonemang, dom parlamentet/rådet, C‑155/91, EU:C:1993:98, punkterna 19 och 21).

31 Se artikel 2 c och d i associeringsrådets nya planerade beslut.

32 Beslut 3/80 innehåller enbart bestämmelser om samordning av de sociala trygghetssystemen som gynnar turkiska arbetstagare som är anställda i unionen och vissa av deras familjemedlemmar (se punkt 22 i detta förslag till avgörande).

33 Skäl 6 i det angripna beslutet samt skälen 7 och 8 i det planerade nya beslutet av associeringsrådet.

34 Detta har även Förenade kungariket anfört i sin ansökan där det anges att det rör sig om a modest measure updating the limited rights presently enjoyed by Turkish migrant workers under Decision 3/80.

35 Som exempel har Förenade kungariket i detta sammanhang angett skyldigheten för nationella myndigheter att genomföra vissa administrativa kontroller och läkarundersökningar enligt artikel 6 i det planerade nya beslutet av associeringsrådet.

36 Se mitt förslag till avgörande kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:441, punkt 42).

37 Dom Meade (238/83, EU:C:1984:250, punkt 7).

38 Se generaladvokaten Mancinis förslag till avgörande Meade (238/83, EU:C:1984:209), och generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande Khalil m.fl. (C‑95/99–C‑98/99 och C‑180/99, EU:C:2000:657, punkt 19).

39 Se, för ett liknande resonemang, dom Khalil m.fl. (C‑95/99–C‑98/99 och C‑180/99, EU:C:2000:657, punkt 56), och yttrande 1/94 (EU:C:1994:384, framför allt punkterna 81, 86 och 90). Se dessutom mitt förslag till avgörande kommissionen/rådet (C‑13/07, EU:C:2009:190, punkt 149).

40 Se, avseende EES, dom Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:589, punkt 68) och, avseende Schweiz, dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 64).

41 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:589, punkterna 49 och 50).

42 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:589, punkterna 58 och 59).

43 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 53).

44 Dom Förenade kungariket/rådet (C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 58).

45 Första skälet i ingressen till associeringsavtalet.

46 Fjärde skälet i ingressen till associeringsavtalet.

47 Se, för ett liknande resonemang, dom Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, framför allt punkterna 49 och 56), avseende friheten att tillhandahålla tjänster. Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Darmon, Demirel (12/86, EU:C:1987:232, punkt 21). I motiveringen till kommissionens förslag till det angripna beslutet anges (ovan fotnot 18) på s. 6 att det inte [är] möjligt att beskriva det aktuella rättsläget som en utvidgning av den inre marknaden när det gäller fri rörlighet för personer.

48 Artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36 i tilläggsprotokollet.

49 Turkiska medborgare åtnjuter fortfarande inte rätt till fri rörlighet inom unionen (dom Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442, punkt 66 och där angiven rättspraxis, se även generaladvokaten Légers förslag till avgörande Eddline El-Yassini, C‑416/96, EU:C:1998:243, punkt 40). De har framför allt ingen individuell rätt till en första inresa till unionen eller att ta anställning i unionen, utan varje medlemsstat ska själv avgöra om den berörde ska ges tillträde till dess arbetsmarknad eller inte.

50 Se dom Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 20), dom Birden (C‑1/97, EU:C:1998:568, punkt 24), dom Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570, punkt 44), dom Genc (C‑14/09, EU:C:2010:57, punkt 17) och dom Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504, punkt 48).

51 Artikel 12 i associeringsavtalet.

52 Artikel 9 i associeringsavtalet.

53 Artikel 39.2 andra meningen i tilläggsprotokollet.

54 Det var således logiskt av kommissionen att år 1993 grunda sitt förslag till förordning för genomförande av associationsrådets beslut nr 3/80 på artikel 238 i EEG‑fördraget (nu artikel 217 FEUF) (se punkt 23 och fotnot 13 i detta förslag till avgörande). Det är förvånande att kommissionen numera i förevarande mål anser att den allmänna behörighet som tillerkänns i artikel 217 FEUF inte kan tillämpas som materiell rättslig grund för det angripna beslutet.

55 Artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36 i tilläggsprotokollet.

56 Rådet har i förfarandet vid domstolen som exempel anfört ändringen av den tull som unionen tagit ut i förhållande till ett associerat tredjeland. Utöver en associeringskommittés verksamhet kan därför i detta avseende artikel 207 FEUF tillämpas som rättslig grund.

57 Se punkt 45 i detta förslag till avgörande.

58 Se, för ett liknande resonemang, även dom parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 34 in fine), enligt vilken den mer specifika rättsliga grunden av två möjliga grunder ska användas som rättslig grund för en rättsakt.

59 Dom Demirel (12/86, EU:C:1987:400, punkt 9). Endast i förbigående ska nämnas att denna dom just avser det här aktuella associeringsavtalet med Turkiet.

60 Dom kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590).

61 Dom kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590, framför allt punkt 55).

62 Dom parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).

63 Av den plats som artikel 218.9 FEUF har i systematiken efter artikel 218.6 och 218.8 FEUF framgår att det rör sig om ett särskilt, förenklat, förfarande genom vilket upphävande av internationella överenskommelser samt fastställande av unionens ståndpunkt för beslutsfattande i internationella organ regleras annorlunda än klassiska förfaranden för ingående av internationella överenskommelser. Det kan enbart på så sätt förklaras varför kommissionens eller unionens höga representanters rätt att inkomma med förslag uttryckligen regleras i artikel 218.9 FEUF för de beslut som anges där.

64 Förslag till avgörande Förenade kungariket/rådet (C‑431/11, EU:C:2013:187, punkterna 52–63).

65 Dom kommissionen/Irland m.fl. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, framför allt punkterna 50 och 51), och omprövning M/Emea (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, punkterna 39–42).

66 Se generaladvokaten Légers förslag till avgörande parlamentet/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C‑252/96 P, EU:C:1998:157, punkt 36).

67 Se, för ett liknande resonemang, beslut UER/M6 m.fl. (C‑470/02 P, EU:C:2004:565, punkt 69) och dom Sverige/API och kommissionen (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 65).

68 AETR-doktrinen följer av dom kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32, punkterna 15–19), en nyare sammanfattning av doktrinen återfinns till exempel i yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkterna 114–133).

69 Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande kommissionen/rådet (EU:C:2013:441) och generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:224), avseende artikel 3.2 FEUF som är besläktad med artikel 216.1 FEUF.

70 Unionen har i fördragen fastställt målet att upprätta den inre marknaden och säkerställa dess funktion (artikel 3.3 första meningen FEU och artikel 26.1 FEUF). Unionslagstiftaren har enbart i detta syfte enligt fördragen befogenhet att samordna systemen för social trygghet inom unionen (artikel 48.1 FEUF), se även ovan 67–86 i detta förslag till avgörande.

71 Dom Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punkt 5), dom IATA och ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 36) och dom Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 73).

72 Se ovan punkterna 87–99 i detta förslag till avgörande.

73 Se, i detta avseende, dom parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 34), där det fastställts att en rättsakt ska grunda sig på den mer specifika av två möjliga rättsliga grunder.

74 Förenade kungariket och Irland har i förevarande mål visserligen uttryckligen motsatt sig en sådan restriktiv tolkning av protokoll 21, emellertid utan att ange konkreta argument för sin uppfattning.

75 Vad gäller associeringen mellan unionen och Turkiet föreskrivs i associeringsprogrammet uttryckligen att fri rörlighet för arbetstagare ska genomföras stegvis genom antagande av bestämmelser om social trygghet för migrerande arbetare (se i detta avseende artikel 12 i associeringsavtalet samt artiklarna 36 och 39 i tilläggsprotokollet).

76 Se återigen principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet som fastställs i artikel 9 i associeringsavtalet.

77 Avseende begreppet rent formellt fel, se dom kommissionen/rådet (165/87, EU:C:1988:458, punkterna 18–21), dom Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C‑184/02 och C‑223/02, EU:C:2004:497, punkterna 42–44), dom Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punkt 44) och dom kommissionen/rådet (EU:C:2009:590, punkterna 61 och 62), se dessutom mitt förslag till avgörande kommissionen/rådet (C‑94/03, EU:C:2005:308, punkt 53).

78 Se punkt 97 i detta förslag till avgörande.