Förslag till avgörande av generaladvokat PEDRO CRUZ VILLALÓN föredraget den 6 oktober 2015

1 Originalspråk: spanska.

2 EUT L 337, 2011, s. 9. Genom detta direktiv upphävdes och ersattes, för de medlemsstater som var bundna av det, rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12).

3 Domstolen har tolkat direktiv 2004/84 i domar Bolbol ( C-31/09, EU:C:2010:351); B ( C-57/09 och C-101/09, EU:C:2010:661); Y ( C-71/11 och C-99/11, EU:C:2012:518); X ( C-199/12 C-201/12, EU:C:2013:720); A m.fl. ( C-148/13 C-150/13, EU:C:2014:2406); T. ( C-373/13, EU:C:2015:413); Shepherd ( C-472/13, EU:C:2015:117); Abdida ( C-562/13, EU:C:2014:2453); Qurbani ( C-481/13, EU:C:2014:2101), samt även prövat vissa aspekter av det subsidiära skyddet i domarna Elgafaji ( C-465/07, EU:C:2009:94); Diakite ( C-285/12, EU:C:2014:39); M'Bodj ( C-542/13, EU:C:2014:2452); M.M. ( C-277/11, EU:C:2012:744); Salahadin Abdulla m.fl. ( C-175/08, C-176/08, C-178/08 och C-179/08, EU:C:2010:105); Abed El Karem El Kott m.fl. ( C-364/11, EU:C:2012:826) och N. ( C-604/12, EU:C:2014:302).

4 UNTS, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954), vilken trädde i kraft den 22 april 1954. Konventionen kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning av den 31 januari 1967, vilken trädde i kraft den 4 oktober 1967.

5 Som antogs den 16 december 1966 och trädde i kraft den 23 mars 1976 (UNTS vol. 999, s. 171) (nedan kallad Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter).

6 Protokoll nr 4, vilket öppnades för undertecknande den 16 september 1963 och trädde i kraft den 2 maj 1968, har ratificerats av alla medlemsstater utom Grekland – som varken har undertecknat eller ratificerat det – och Förenade kungariket – som har undertecknat men inte ratificerat det.

7 BGBl. 2004 I, s. 1050, av den 30 juli 2004, i den version som offentliggjordes den 25 februari 2008, senast ändrad genom lag av den 28 augusti 2013.

8 Dom meddelad av Bundesverwaltungsgericht den 15 januari 2008, C 17.07, punkt 20.

9 Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 1968, s. 2/12; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33).

10 För denna slutsats talar artikel 45.3 b och c FEUF, där det dels hänvisas till rätten att förlytta sig fritt, dels till rätten att uppehålla sig, liksom andra unionsrättsliga bestämmelser, exempelvis artiklarna 20.2 a och 21.1 FEUF och artikel 45 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. I alla dessa bestämmelser görs skillnad mellan rätten att röra sig fritt och rätten att uppehålla sig. Liksom andra sekundärrättsliga bestämmelser, som artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96), och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).

11 Exempelvis i den spanska (libre circulación), den franska (liberté de circulation), den engelska (freedom of movement), den italienska (libertà di circolazione), den nederländska (vrij verkeer), den portugisiska (liberdade de circulação), den rumänska (libertatea de circulație), den danska (Fri bevægelighed), den svenska (fri rörlighet), den bulgariska (Свобода на придвижване), den estniska (Liikumisvabadus), den grekiska (Ελεύθερη κυκλοφορία), den tjeckiska (svoboda pohybu), den slovakiska (sloboda pohybu), den lettiska (pārvietošanās brīvība) och den kroatiska (sloboda kretanja) versionen. I några undantagsfall används olika uttryck, exempelvis på polska (swobodny przepływ / swoboda przemieszczania).

12 I synnerhet artiklarna 45.3 b och c, 21.1 och 79.2 b FEUF, samt artikel 45.1 och 45.2 i stadgan och direktiv 2004/38.

13 Se exempelvis A. Olesti Rayo, La libre circulación de personas: desplazamiento y residencia, i J. Ma Beneyto Pérez (red.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo VI: Mercado Único Europeo y Unión Económica y Monetaria, Thomson Reuters Aranzadi, 2009, s. 325–387.

14 Generaladvokat Mayras förslag till avgörande i målet Rutili ( 36/75, EU:C:1975:124), i vilket han hänvisade till arbetstagarnas rättigheter att anta faktiska erbjudanden om anställning samt rätten att förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium och att uppehålla sig inom detta territorium i syfte att inneha anställning där.

15 Se exempelvis artikel 3.2 FEU, rubriken till avdelning IV i tredje delen FEUF, artikel 26.2 FEUF, artikel 45.1 FEUF, artiklarna 46 och 48 FEUF.

16 Detta uttryck återfinns ofta i bestämmelser som ingår i Schengenregelverket.

17 Se artikel 11.1 h i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), artikel 14.1 h i rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (EUT L 155, 2009, s. 17), artikel 22 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (EUT L 94, 2014, s. 375), och artikel 17 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (EUT L 157, 2014, s. 1).

18 Några exempel på detta är H. Schermers, Free Movement of Persons in Europe: Legal Problems and Experiences, Springer 1993; E. Spaventa, Free Movement of Persons in the European Union: Barriers to Movement in Their Constitutional Context, Kluwer Law International, 2007; M. Flory och R. Higgins, Liberté de circulation des personnes en droit international, Economica, 1988; C. Beyani, Human Rights Standards and the Movement of People Within States, Oxford University Press, 2000; G. Goodwin-Gill, International law and the Movement of Persons Between States, Oxford University Press 2008.

19 Se exempelvis, beträffande direktiv 2004/83, dom X m.fl. ( C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720), punkt 39 och den rättspraxis som domstolen där hänvisar till.

20 Dom N. ( C-604/12, EU:C:2014:302), punkt 28, och den rättspraxis som domstolen där hänvisar till.

21 Dom Qurbani ( C‑481/13, EU:C:2014:2101), punkterna 24 och 26.

22 Vilket uttryckligen anges i artikel 20.1 i direktiv 2011/95.

23 Se generaladvokat Mengozzis förslag till avgörande i de förenade målen B ( C‑57/09 och C‑101/09, EU:C:2010:302), punkt 42.

24 I detta sammanhang är UNHCR:s kommentar rörande artikel 32 i direktiv 2004/83 belysande. Där anges att UNHCR understands that, in line with Article 26 of the 1951 Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR, the right to choose the place of residence is included in the right to freedom of movement, UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, 2005.

25 C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 79 och följande punkter.

26 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 (EUT L 132, 2011, s. 1).

27 Betydelsen av den grundläggande rätten till fri rörlighet inom en stat innebär att denna rättighet i viss mån innefattas i rätten till fri rörlighet i unionen. I artikel 22 i direktiv 2004/38 föreskrivs att medlemsstaten endast får begränsa den territoriella giltigheten för uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt om sådana begränsningar även gäller medlemsstatens medborgare. I domen Rutili ( 36/75, EU:C:1975:137) slog domstolen fast att [n]är det ... gäller partiella uppehållsförbud, som är begränsade till vissa distrikt inom territoriet, skall personer som skyddas av gemenskapsrätten, i kraft av artikel 7 i fördraget och inom denna bestämmelses tillämpningsområde, behandlas på samma sätt som den berörda medlemsstatens egna medborgare (punkt 49). Denna skyldighet till likabehandling nyanserades i domen Oteiza Olazabal ( C‑100/01, EU:C:2002:712), med avseende på territoriella begränsningar på grund av allvarliga skäl som hänför sig till den allmänna ordningen eller säkerheten och som grundas på ett individuellt uppträdande, och där följden annars skulle kunna bli utvisning eller förbud att uppehålla sig i landet. Den fria rörligheten inom en stat skyddas även indirekt av unionsrätten genom att en nationell åtgärd som begränsar denna rörlighet även kan påverka den fria rörligheten mellan medlemsstater, vilket inte är tillåtet. Se dom Libert m.fl. ( C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288).

28 Det ska påpekas, vilket den hänskjutande domstolen har gjort, att Europadomstolen i sin praxis rörande artikel 2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen ibland låter bosättningsvillkor ingå i begreppet fri rörlighet (se till exempel dom av den 17 juli 2003 i målet Luordo mot Italien nr 32190/96, av den 20 april 2010 i målet Villa mot Italien, nr 19675/06 och av den 22 februari 2007 i målet Tatishvili mot Ryssland, nr 1509/02).

29 Se R. Higgins, The Right in International Law of an Individual to Enter, Stay in and Leave a Country, International Affairs, Vol. 49, nr 31973, s. 341–357, s. 342, som tar upp rätten till inresa, vistelse och utresa.

30 För en ingående historisk studie av den fria rörlighetens ursprung i Tyskland, se J. Ziekow, Über Freizügigkeit und Aufenthalt, Mohr Siebeck, 1997.

31 Artikel 33 i direktiv 2011/95 återger nästan ordagrant lydelsen av artikel 32 i direktiv 2004/83, vilken i sin tur avspeglar formuleringarna i kommissionens förslag [KOM(2001) 510 slutlig]. Som svar på en fråga som ställdes vid den muntliga förhandlingen, klargjorde kommissionen att dess avsikt var att uppehållsfriheten skulle anses ingå i begreppet fri rörlighet. Varken i förklaringarna i det ovannämnda förslaget eller i de efterföljande förarbetena, finns det emellertid några uppgifter som visar vilken avsikt unionslagstiftaren hade med avseende på den här aktuella frågan.

32 Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EGT L 31, 2003, s. 18).

33 KOM(2001) 181 slutlig.

34 Rådets slutsatser av den 30 november och den 1 december 2000, Dokument 13865/00, som innehåller en bilaga med Riktlinjer för det framtida gemenskapsinstrumentet om mottagningsvillkor för asylsökande.

35 I dessa förklaringar nämns även att det är nödvändigt att iaktta rätten att röra sig fritt enligt protokoll nr 4 i Europakonventionen. Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, KOM(2001) 181 slutlig (EGT C 213 E s. 286).

36 KOM(2001) 510 slutlig.

37 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

38 Se exempelvis rådets dokument 11541/01, 6467/02 eller 7307/02.

39 I själva verket föreskrivs i 2009 års tillämpningsföreskrifter att skyldigheten i fråga om bosättningsort ska hävas eller omprövas om det finns ett anställningsavtal som uppfyller vissa kriterier – i första hand att det säkerställer försörjningen för hela familjen utan hjälp av socialbidrag –, att det främjar familjelivet med make, sambo eller de underåriga barn eller vården av familjemedlemmar som är i behov av sådan på grund av ålder, sjukdom eller funktionshinder, eller är ägnat att undvika att farliga situationer, som är familjerelaterade, uppstår.

40 BVerwG (1 C 17.07).

41 Såsom FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har understrukit i sin allmänna kommentar nr 27 om fri rörlighet (artikel 12 Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter) av den 2 november 1999 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 CCPR OB), som inleder med observationen att den fria rörligheten är en nödvändig förutsättning för den fria utvecklingen av individen.

42 Dom Glatzel ( C‑356/12, EU:C:2014:350), punkt 43 och där angiven rättspraxis.

43 Dom Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals/kommissionen ( C-550/07 P, EU:C:2010:512), punkt 55 och där angiven rättspraxis.

44 Beträffande denna fråga, se R. Bank, Rechtsstellung von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen nach der Qualifikationsrichtlinie i R. Hofmann och T. Löhr (red.), Europäisches Flüchtlings- und Einwanderungsrecht. Eine kritische Zwischenbilanz, Nomos, Baden-Baden, 2008, s. 169–181, i synnerhet s. 174. Enligt artikel 6 i Genèvekonventionen” innebär uttrycket under samma förhållanden, att alla de förutsättningar (och i synnerhet sådana, som hänföra sig till längden av och betingelserna för uppehåll och vistelse), vilka vederbörande skulle behöva uppfylla för att komma i åtnjutande av någon viss rättighet, om han icke vore flykting, måste uppfyllas av honom med undantag för förutsättningar, som till sin natur äro sådana, att en flykting icke kan uppfylla dem”.

45 Detta begrepp, som inte definieras i direktivet, omfattar alla de som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 FEUF och som uppfyller de nödvändiga villkoren för att uppehålla sig i en medlemsstat. Den allmänna hänvisningen till tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i landet kan tolkas på så sätt, att den avser utlämningar som omfattas av de allmänna bestämmelserna, och vars vistelse varken grundar sig på särskilda omständigheter eller på internationellt skydd

46 Enligt förklaringarna till stadgan, artikel 21.

47 Se Europadomstolens dom av den 21 juni 2011 i målet Ponomaryovi mot Bulgarien nr 5335/05 och i synnerhet dess dom av den 27 september 2011 i målet Bah mot Förenade kungariket, nr 56328/07.

48 Se Europadomstolens dom i det ovannämnda målet Bah mot Förenade kungariket, punkt 48.

49 Europadomstolens beslut av den 20 november 2007 i målet Omwenyeke mot Tyskland, nr 44294/04. Se även Europakommissionen för de mänskliga rättigheternas beslut i målen P. mot Tyskland, nr 12068/86; U. och S. mot Tyskland, nr 11825/85 och Aygün mot Sverige, nr 14102/88.

50 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (EUT L 132, 2011, s. 1).

51 Dom Glatzel ( C‑356/12, EU:C:2014:350), punkt 43.

52 Beträffande samspelet mellan de administrativa riktlinjer som begränsar myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och kraven rörande lagstiftningens kvalitet när dessa just avhjälper vagheten i den lag som ligger till grund för dem, se exempelvis Europadomstolens dom av den 25 mars 1983 i målet Silver mot Förenade kungariket, nr 5947/72, punkt 88. 2009 år tillämpningsföreskrifter är tillgängliga för allmänheten. Europadomstolen har även slagit fast att det i konventionen inte anges hur offentliggörandet ska ske i dom av den 9 november 1999 i målet Spacek s.r.o. mot Tjeckien, nr 26449/95, punkt 57. Frågan om de begränsningar som föreskrivs i lag behandlade jag ingående i mitt förslag till avgörande i målet Scarlet Extended ( C‑70/10, EU:C:2011:255), punkt 88 och följande punkter.

53 Dom Salahadin Abdulla m.fl. ( C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 och C‑179/08, EU:C:2010:105), punkt 78.

54 Dom N. ( C‑604/12, EU:C:2014:302), punkt 32.

55 Dom N. ( C‑604/12, EU:C:2014:302), punkt 34.

56 H. Battjes, Commentary to article 20- Directive 2011/95/UE, i K. Hailbronner och D. Thym (red.), EU Immigration and Asylum Law. Commentary, 2 uppl. C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016, i tryck, punkt 20. Se även V. Moreno Lax och M. Garlick, Qualification: Refugee Status and Subsidiary Protection i S. Peers m fl (red.), EU Immigration and Asylum Law. Text and Commentary, 2 uppl. Brill, 2014, sidorna. 65–210, i synnerhet s. 158.

57 Skäl 39 i direktiv 2011/95.

58 Förslag till avgörande av generaladvokat Bot i målet Abdida ( C‑562/13, EU:C:2014:2167), fotnot 11, och i mål M’Bdoj ( C-542/13, EU:C:2014:2113), fotnot 9. Denna strävan att avskaffa skillnaderna mellan de båda statusarna framgår även tydligt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60). Se punkt 46 i generaladvokat Bots förslag till avgörande i målet N., C‑604/12, EU:C:2013:714.

59 Beträffande denna fråga, se K. Hailbronner och D. Thym, Chapter IV. Asylum. Legal Framework for EU Asylum Policy, i K. Hailbronner och D. Thym, a.a., punkt 9.

60 J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, s. 711 och 719; R. Marx, Article 26 – Freedom of Movement, A. Zimmermann (red.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. A Commentary, Oxford University Press, 2011, s. 1160; Division of International Protection of the UNHCR, Commentary on the Refugee Convention 1951, 1997.

61 Detta överensstämmer med artikel 7 i direktiv 2013/33, och även med hänsyn till att artikel 31.2 i Genèvekonventionen uttryckligen erkänner möjligheten att införa restriktioner för den fria rörligheten i den mån det behövs till dess att den asylsökandes situation har ordnats.