Förslag till avgörande av generaladvokat Michal Bobek föredraget den 7 september 2017

1 Originalspråk: engelska.

2 EUT L 243, 2009, s 1.

3 Det bör i sammanhanget tilläggas att kommissionen den 16 oktober och den 26 november 2014 i motiverade yttranden enligt artikel 258 FEUF till Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Finland, Republiken Polen och Republiken Slovaken anmodade dessa medlemsstater att beträffande avslag på ansökan om visering samt vid upphävande och återkallande av visering fastställa de möjligheter till överklagande som krävs för ett effektivt domstolsskydd, se kommissionens pressreleaser MEMO/14/589 av den 16 oktober 2014 och MEMO 14/2130 av den 26 november 2014. Enligt kommissionens mening har tredjelandsmedborgare rätt att få sina viseringsansökningar sakligt bedömda och bör få denna rättighet skyddad genom möjlighet att överklaga till domstol. Dessutom anförde kommissionen vid den muntliga förhandlingen att för närvarande pågår fördragsbrottsförfaranden gällande denna fråga mot Republiken Tjeckien, Republiken Polen och Republiken Slovakien.

4 Se, exempelvis, dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 27) och dom av den 15 mars 2017, Al Chodor ( C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 32).

5 Det bör tilläggas att det inte heller i (kommissionens) Handledning för handläggning av viseringsansökningar (kommissionens beslut av den 19 mars 2010 (K(2010) 1620 slutlig), s. 77 och 89) närmare anges vilken överklagandeordning som ska gälla. Handboken är förvisso inte rättsligt bindande, men man kan dock med säkerhet anta att om det enligt viseringskodexen verkligen krävdes rätt att överklaga till domstol, skulle kommissionen definitivt inte ha utelämnat ett så betydelsefullt faktum i en annars ganska detaljerad handbok.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (EUT L 343, 2011, s. 1).

7 Se artikel 18 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EGT L 251, s. 12) (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet).

8 Se, artikel 14.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2003, s. 1).

9 Se artikel 34.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21). Det bör tilläggas att generaladvokaten Szpunar angående föregångaren till detta direktiv ifrågasatte om bristen på rätt till prövning i domstol var förenlig med artikel 47 i stadgan (förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Fahimian, C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 75).

10 Se artikel 18.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (EUT L 94, 2014, s. 375).

11 Se artiklarna 15 och 31 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34 EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) (nedan kallat medborgardirektivet).

12 Se artikel 27.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31, och rättelse i EUT L 49, 2017, s. 50). Angående prövningens omfattning enligt denna förordning, se dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C‑63/15, EU:C:2016:409). Se även artikel 46.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

13 Under förhandlingarna tycks både Europaparlamentet och kommissionen ha agerat för rätten att överklaga till domstol, medan många medlemsstater motsatte sig det av rädsla för att deras domstolar skulle bli överbelastade, rådsdokument nr 14628/08, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar av den 23 oktober 2008, s. 3 (punkt 2).

14 Innan viseringskodexen trädde i kraft var medlemsstaternas viseringshandläggning mycket skiftande. Rätt att överklaga föreskrevs till exempel inte i alla medlemsstater. För en jämförande redogörelse av nu gällande ordningar, se Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport 2012, Fundamental rights: challenges and achievements in 2012, Publikationsbyrån, Luxemburg, s. 90–95.

15 Se, exempelvis, dom av den 18 mars 2010, Alassini m.fl. ( C‑317/08–C‑320/08, EU:C:2010:146, punkt 48), dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García ( C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkt 31), och dom av den 17 mars 2016, Bensada Benallal ( C‑161/15, EU:C:2016:175, punkt 24).

16 Beslut angående visering för diplomater (utrikesministern), förlängning av visering (Voïvode) och utfärdande av visering vid gränsen (högsta befälhavaren för gränspolisen).

17 Jag trodde att det var Albert Einstein som skämtsamt sade: Galenskap är att göra samma sak om och om igen och förvänta sig olika resultat, men det visade sig vara fel, se Calaprice, A. (red.), The Ultimate Quotable Einstein, Princeton University Press, 2011, s. 474, där citatet härleds till Rita Mae Browns roman Sudden Death (New York: Bantam Books, 1983, s. 68).

18 Se, angående principen om rätt till ett effektivt rättsmedel vid domstol, dom av den 15 maj 1986, Johnston ( 222/84, EU:C:1986:206, punkt18), och dom av den 15 oktober 1987, Heylens m.fl. ( 222/86, EU:C:1987:442, punkt 14) samt angående artikel 47 i stadgan, dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 37), dom av den 22 december 2010, DEB ( C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 33), och dom av den 18 december 2014 Abdida ( C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 45).

19 Se dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund ( C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 44).

20 Dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105).

21 Se, exempelvis, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Berlioz Investment Fund ( C‑682/15, EU:C:2017:2, punkt 51 och följande punkter). Se även Prechal, S., The Court of Justice and Effective Judicial Protection: What has the Charter changed? i Paulussen, C. m.fl., Fundamental Rights in International and European law, 2016, s. 143.

22 Se, exempelvis, dom av den 26 september 2013, Texdata Software ( C‑418/11, EU:C:2013:588), och dom av den 17 september 2014, Liivimaa Lihaveis ( C‑562/12, EU:C:2014:2229), där domstolen inte vinnlade sig om att identifiera en specifik unionsrättsligt garanterad rättighet eller frihet.

23 Se, exempelvis, angående den allmänna principen om rätt till ett effektivt rättsmedel, dom av den 15 oktober 1987, Heylens m.fl. ( 222/86, EU:C:1987:442, punkt 14) samt angående artikel 47 i stadgan, dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García ( C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkt 35), dom av den 23 oktober 2014, Olainfarm ( C‑104/13, EU:C:2014:2316, punkterna 33–40), och dom av den 16 maj 2017 Berlioz Investment Fund ( C‑682/15, EU:C:2017:373, punkterna 51–52).

24 Se artikel 6.1 FEU och Förklaring nr 1 om Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget.

25 Mera poetiskt uttryckt kan grundläggande rättigheter beskrivas som unionsrättens skugga (Lenaerts, K. och Gutiérez-Fons, J.A. (red.), The Place of the Charter in the EU Constitutional Edifice i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., och Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary (C.H. Beck, Hart, Nomos, 2014), s. 1568). En grundläggande rättighets skugga kommer från en annan, materiell eller processuell, unionsrättslig bestämmelse. En skugga kan däremot inte kasta sin egen skugga.

26 Samma måttstock skulle då naturligtvis med nödvändighet gälla för unionsdomstolarna, eftersom artikel 47.1 i stadgan i enlighet med artikel 51.1 i samma stadga gäller för unionsinstitutionerna (institutioner, organ och byråer) med avseende på samtliga verksamheter och beslut.

27 Se även artikel 14.4 i viseringskodexen.

28 Se, exempelvis, Europadomstolens dom av den 3 oktober 2014, Jeunesse/Nederländerna (CE:ECHR:2014:1003JUD001273810), i vilken Europadomstolen fann att en vägran att bevilja uppehållstillstånd för en surinamesisk kvinna och hennes tre barn, födda i Nederländerna, åsidosatte deras rätt till familjeliv.

29 Direktiv 2004/38.

30 Direktiv 2003/86.

31 Klaganden kan inte åberopa medborgardirektivet, eftersom hans hustru och barn är unionsmedborgare, som inte har utövat sin rätt att fritt röra sig inom unionen (se dom av den 15 november 2011, Dereci m.fl., C‑256/11, EU:C:2011:734). Han kan inte heller åberopa familjeåterföreningsdirektivet, eftersom hans referensperson inte är tredjelandsmedborgare.

32 Domstolen uttalade nyligen i ett något annorlunda sammanhang att viseringskodexen inte kan åberopas när det åberopade syftet i själva verket inte är en kortare vistelse (dom av den 7 mars 2017, X och X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkterna 47–48). Denna dom gällde en ansökan om visering med begränsad territoriell giltighet, där sökandens syfte var att få möjlighet att ansöka om internationellt skydd.

33 Generellt, se ovan punkterna 74–82.

34 Dom av den 19 december 2013, Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:862).

35 Dom av den 19 december 2013, Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:862, punkt 55). För ett liknande resonemang angående nekad inresa enligt kodexen om Schengengränserna respektive avslag på ansökan om uppehållstillstånd för studieändamål, se dom av den 4 september 2014, Air Baltic Corporation ( C‑575/12, EU:C:2014:2155), och dom av den 10 september 2014, Ben Alaya ( C‑491/13, EU:C:2014:2187).

36 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 51).

37 Enligt artikel 25 i viseringskodexen ska således även visering av humanitära skäl utfärdas endast när den berörda medlemsstaten finner det nödvändigt att avvika från principen att inresevillkoren i kodexen om Schengengränserna ska vara uppfyllda.

38 Se rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s.1).

39 I artikel 30 i viseringskodexen görs skillnad mellan visering och rätt till inresa genom att där sägs att [e]nbart innehav av en enhetlig visering och visering med territoriellt begränsad giltighet ger inte automatisk rätt till inresa.

40 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 54).

41 Se, exempelvis, dom av den 17 juli 2014, Tahir ( C‑469/13, EU:C:2014:2094), dom av den 17 september 2014, Liivimaa Lihaveis ( C‑562/12, EU:C:2014:2229), och dom av den 15 september 2016, Star Storage m.fl. ( C‑439/14 och C‑488/14, EU:C:2016:688).

42 Se dom av den 19 december 2013, Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:862, punkterna 38 och 47).

43 Ibid., punkterna 60–63.

44 Ibid., punkterna 56–57.

45 Se, i detta sammanhang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Fahimian ( C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 72) angående avslag på en studerandes ansökan om uppehållstillstånd.

46 Se, exempelvis, dom av den 22 december 2010, DEB ( C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 59), och dom av den 30 juni 2016, Toma och Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci ( C‑205/15, EU:C:2016:499, punkt 44).

47 Se, exempelvis, dom av den 17 mars 2011, Peñarroja Fa ( C‑372/09 och C‑373/09, EU:C:2011:156, punkt 63). Se, från tiden innan stadgan trädde i kraft, till exempel dom av den 3 december 1992, Oleificio Borelli/kommissionen ( C‑97/91, EU:C:1992:491, punkterna 13–14).

48 Två nyligen meddelade domar av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Republiken Tjeckien) kan tjäna som illustration. I dom av den 30 maj 2017, mål nr 10 Azs 153/2016–52, behandlade nämnda domstol strukturella problem vid den tjeckiska ambassaden i Hanoi. Ambassadens handläggning av ansökningar om arbetstillstånd var i sanning kafkalik och gjorde det i praktiken totalt omöjligt att i vanlig ordning ge in en ansökan. Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) fann, med hänvisning till sin tidigare rättspraxis, att rådande tjeckisk tillämpning var helt oacceptabel och skandalös (punkt 56 i domen). Samma domstol tillade att den tjeckiska statsförvaltningen hade bland annat i Vietnam och Ukraina infört ett system för ansökan om vissa tjeckiska uppehållstillstånd, vilket system saknade all transparens och byggde på skönsmässiga bedömningar av tjänstemän som kontrollerade möjligheten att få tillgång till dessa ansökningar. Inte ens en skymt av yttre kontroll var således realiserbar, däremot tydde mycket på förekomst av korruption och missbruk (punkt 57 i domen; se även en liknande dom samma dag i mål nr 7 Azs 227/2016–36).

49 Se, angående domstolens tolkning av unionens sekundärrätt jämförd med artikel 47 i stadgan såvitt avser offentlig upphandling, dom av den 15 september 2016, Star Storage m.fl. ( C‑439/14 och C‑488/14, EU:C:2016:688).

50 Se dom av den 18 mars 2010, Alassini m.fl. ( C‑317/08–C‑320/08, EU:C:2010:146), och dom av den 14 juni 2017, Menini och Rampanelli ( C‑75/16, EU:C:2017:457).

51 Domstolen har redan konfronterats med denna fråga i målet Zakaria, som gällde en bestämmelse i kodexen om Schengengränserna motsvarande den i artikel 32.3 i viseringskodexen. Domstolen hade i det målet dock inte anledning att besvara frågan huruvida medlemsstaterna enligt artikel 13.3 i kodexen om Schengengränserna var skyldiga att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol eller ett förvaltningsorgan, som i institutionellt och funktionellt hänseende erbjuder samma garantier som en domstol (dom av den 17 januari 2016, Zakaria ( C‑23/12, EU:C:2013:24, punkt 31).

52 Se, exempelvis, dom av den 17 september 1997, Dorsch Consult ( C‑54/96, EU:C:1997:413, punkt 23), dom av den 19 september 2006, Wilson ( C‑506/04, EU:C:2006:587, punkt 46 och följande punkter), dom av den 24 maj 2016, MT Højgaard och Züblin ( C‑396/14, EU:C:2016:347, punkt 23). Se även, angående Irish Refugee Appeals Tribunal, dom av den 31 januari 2013, D. och A. ( C‑175/11, EU:C:2013:45, punkt 95 och följande punkter).

53 Se vidare mitt förslag till avgörande i målet Pula Parking ( C‑551/15, EU:C:2016:825, punkterna 101–107).