Förslag till avgörande av generaladvokat Juliane Kokott
I — Inledning
1. Tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1408/71 omfattar sedan förordning (EEG) nr 1247/92 även särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, det vill säga förmåner som har drag av både socialförsäkring och socialt stöd. För dessa förmåner gäller emellertid särskilda bestämmelser. De behöver framför allt inte utbetalas till personer som inte är bosatta i medlemsstaten.
2. I förordning (EG) nr 647/2005 om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 fastställdes en ny definition av begreppet särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner. Lagstiftaren kallar numera dessa förmåner särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner. Dessutom ändrades bilaga Ila som innehåller en förteckning över de olika nationella förmåner som ingår i denna kategori.
3. Med denna talan om ogiltigförklaring vänder sig kommissionen mot punkter som införts i förteckningen i bilaga Ila för Finlands, Sveriges och Förenade kungarikets räkning. Kommissionen anser inte att de aktuella förmånerna utgör sådana särskilda förmåner som avses i den ändrade artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 och anser därför att de skall strykas ur förteckningen i bilaga Ila.
II — Tillämpliga bestämmelser
A — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
4. Skäl 1 i förordning nr 647/2005 har följande lydelse:
5. Lagstiftarens syfte med ändringen av bestämmelserna om särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner konkretiseras i skäl 3, i vilket följande anges:
6. När det gäller de ändringar som avser bilaga Ila i förordning nr 1408/07 anges följande i skäl 6:
7. I artikel 1 i förordning nr 1408/71 föreskrivs följande:
8. Sakområdet för förordning nr 1408/71 fastställs på följande sätt i artikel 4:
9. Genom förordning nr 647/2005 ändrades artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 på följande sätt:
10. Genom bilaga I punkt 2 i förordning nr 657/2005 togs vissa punkter bort och nya förmåner infördes varmed bilaga Ila i förordning nr 1408/71 fick en helt ny lydelse. I punkterna avseende Finland, Sverige och Förenade kungariket räknas bland annat följande förmåner upp utan att sakinnehållet har ändrats:
B — De nationella bestämmelserna
I. Finländskt vårdbidrag för barn (lag om vårdbidrag för barn 444/1969).
11. Enligt den finländska lagen om vårdbidrag för barn utbetalas en kontantförmån när barn på grund av sjukdom, handikapp eller annan skada under minst sex månader är i behov av särskild skötsel, vård eller rehabilitering och detta är förenat med en särskild belastning av ekonomisk eller annan natur. Berättigad till vårdbidrag är barn som är under 16 år och bosatta i Finland.
12. Bidragets storlek bestäms uteslutande mot bakgrund av barnets individuella behov av behandling, vård och rehabilitering och är indelat i tre nivåer. Föräldrarnas inkomster och avgifts- eller anställningsperioder beaktas inte. Huruvida förmånen endast beviljas för viss tid eller tillsvidare beror på hur länge som barnet behöver vård. En förändring av barnets hälsotillstånd kan medföra att rätten till bidrag går förlorad eller att bidragsbeloppet justeras.
13. Enligt 4 § i den finländska lagen upphör rätten till vårdbidrag för barn om barnet omhändertas på sjukhus eller i en annan offentlig eller statligt finansierad vårdinrättning under en längre period än tre månader.
2. Handikappersättning och vårdbidrag i Sverige (lag 1998:703)
14. De svenska bidragen kompletterar varandra och beviljas i princip på samma villkor. Vårdbidrag utges till och med det år då barnet fyller 19 år. Därefter börjar den period under vilken handikappersättning utbetalas. För att förmånerna skall beviljas krävs varken utövande av yrkesverksamhet eller att bestämda avgifts- eller anställningsperioder har fullgjorts. Det finns inget funktionellt eller organisatorisk samband med ett bidragssystem. För båda dessa förmåner krävs en omfattande behovsprövning i det enskilda fallet. Förändras behovet omprövas rätten till bidrag.
a) Vårdbidrag
15. Detta bidrag utges till föräldrar vars barn på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder behöver särskild tillsyn och vård under minst sex månader. Därutöver finns en rätt till vårdbidrag om det på grund av barnets sjukdom eller funktionshinder uppkommer merkostnader.
16. Storleken på det vårdbidrag för vilket fyra olika månatliga nivåer föreskrivs i den svenska lagen bestäms uteslutande mot bakgrund av tillsyns- och vårdbehovets omfattning och merkostnadernas storlek. Samma kriterier tillämpas vid fastställandet av hur länge bidraget skall beviljas.
17. Rätten till bidrag skall omprövas minst vartannat år, utom i de fall då behovet har ändrats, mot bakgrund av lagstadgade kriterier. Föräldrarnas inkomst och den omständigheten att de eventuellt har upphört att vara yrkesverksamma eller minskat sin yrkesverksamhet för att ta hand om sina barn saknar emellertid betydelse.
18. Rätten till vårdbidrag upphör i princip om barnet placeras i en offentlig eller i en statligt finansierad institution.
b) Handikappersättning
19. Rätt till handikappersättning har en försäkrad som innan han eller hon har fyllt 65 år har fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han eller hon i sin dagliga livsföring behöver hjälp av annan (5 § 1 i den svenska lagen), för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan (5 § 2) eller i annat fall har betydande merutgifter (5 § 3). Om alla tre villkor är uppfyllda eller om 5 § 1 eller 5 § 2 sammanträffar med kriteriet i 5 § 3 grundar sig bedömningen av rätten till handikappersättning på det sammanlagda behovet av stöd. Förmånstagarens avgifts- eller anställningsperioder saknar betydelse i detta sammanhang.
20. Hjälpbehovets omfattning eller merutgifternas storlek är avgörande i det enskilda fallet för handikappersättningens storlek. I 6 § i den svenska lagen föreskrivs tre olika förmånsnivåer. Den svenska regeringen har påpekat att det inte finns några fastställda kriterier för bedömningen av behovet i det enskilda fallet. De kostnader som uppkommer till följd av stödmottagarens behov beaktas i den mån de anses vara skäliga och motiverade.
3. Nationella bestämmelser i Förenade kungariket
21. Invalidpension och biståndsförmåner beviljas i princip på samma villkor. Vårdnadsbidraget kompletterar de båda förmånerna.
a) Invalidpension - 1991 års lag om invalidpension och invaliditetsförmån till förvärvsarbetande funktionshindrade personer av den 27 juni 1991, section 1, och 1991 års förordning om invalidpension och invaliditetsförmån till förvärvsarbetande funktionshindrade personer (Nordirland) av den 24 juli 1991, artikel 3.
22. Invalidpension består av två delar, nämligen en del som avser vård och en del som avser ökad rörlighet. De berörda parterna är ense om att det var riktigt att låta den del som avser ökad rörlighet stå kvar i bilaga Ila såsom en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii i förordning nr 1408/71 i dess lydelse enligt förordning nr 647/2005.
23. Vårddelen tillkommer personer med ett svårt fysiskt eller psykiskt funktionshinder som är under 65 år och ofta eller ständigt behöver vård och som uppfyller bosättningseller uppehållskriteriet. Denna del kan även utbetalas efter det att förmånstagaren har fyllt 65 år om förmånen redan hade beviljats innan personen hade uppnått denna ålder. I de nationella bestämmelserna föreskrivs att tillsyn av annan under närmare definierade perioder skall krävas både dag- och nattetid i samband med fysisk aktivitet eller att förmånstagaren ständigt måste övervakas för att undvika att han eller hon eller andra utsätts för fara.
24. Beviljandet och fastställandet av förmånsbeloppet sker uteslutande mot bakgrund av den tidsmässiga omfattningen av det individuella behovet av tillsyn och övervakning. De tre olika beloppsnivåerna beviljas oberoende av om förmånstagaren har en inkomst, utövar yrkesverksamhet, är oförmögen att arbeta eller erhåller andra sociala förmåner. De förmånsberättigade personerna förfogar fritt över medlen.
b) Biståndsförmån - 1975 års lag om social trygghet av den 20 mars 1975, section 35, och 1975 års lag om social trygghet av den 20 mars 1975 (Nordirland), section 35
25. Biståndsförmåner skiljer sig från invalidpension på så sätt att rätten till biståndsförmåner först kan uppkomma från och med 65 års ålder och att förmånen endast utbetalas enligt två olika nivåer. Biståndsförmåner kan inte beviljas om stödmottagaren redan erhåller invalidpension.
c) Vårdnadsbidrag - 1975 års lag om social trygghet av den 20 mars 1975, section 37, och 1975 års lag om social trygghet av den 20 mars 1975 (Nordirland), section 37
26. Vårdnadsbidrag kan beviljas privatpersoner som är bosatta eller uppehåller sig i Förenade kungariket och som regelbundet tillhandahåller en person som erhåller invalidpension eller biståndsförmåner gratis vård, under minst 35 timmar per vecka. Huruvida beviljandet av vårdnadsbidrag är beroende av vårdarens inkomst framgår inte klart av handlingarna i målet.
III — Förfarandet och yrkanden
27. Den 26 juli 2005 väckte kommissionen talan vid domstolen och yrkade att domstolen skall
28. Europaparlamentet har yrkat att domstolen skall
29. Rådet har yrkat att domstolen skall
30. Förenade kungariket, Sverige och Finland har intervenerat till stöd för Europaparlamentets och rådets yrkanden.
IV — Rättslig bedömning
A — Huruvida talan kan upptas till sakprövning
1. Huruvida talan är preskriberad och huruvida det föreligger en rättsakt mot vilken talan kan väckas
31. Parlamentet anser att förevarande talan om ogiltigförklaring är preskriberad. För beräkningen av tvåmånadersfristen enligt artikel 230.5 EG är inte offentliggörandet av förordning nr 647/2005 avgörande, eftersom denna, med undantag för ändringar i placeringen, lät de omtvistade förmånerna oförändrat stå kvar i bilagan. Det var i stället den rättsakt genom vilken förmånerna infördes i bilaga Ila till förordning nr 1408/07 som fick fristen att börja löpa. Om lagstiftaren beslutar att upprätta en ny version av bilaga Ila, i stället för att stryka enskilda punkter, för att åstadkomma insyn och klarhet med avseende på rättsläget utgör rättssäkerhetsprincipen hinder för att den tidsfrist för att väcka talan som anges i artikel 230.5 EG börjar löpa på nytt för bestämmelser som fanns redan tidigare.
32. Parlamentet har påpekat att den nya definitionen av begreppet särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 inte medförde någon materiell ändring av den rättsliga ramen utan endast innebar att bestämmelsens ordalydelse anpassades till domstolens tolkning.
33. Kommissionen har med hänvisning till skäl 3 anfört att innehållet i bilaga Ila inte enbart bekräftades i förordning nr 647/2005. Kriterierna för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner ändrades i enlighet med rättspraxis och ett flertal förmåner som inte uppfyllde dessa kriterier togs bort ur förteckningen i bilaga Ila. De här ifrågasatta förmånerna togs emellertid inte bort, eftersom de tre berörda medlemsstaterna motsatte sig detta i rådet.
34. Kommissionen anser vidare att upprättandet av en ny version av en sekundärrättslig rättsakt utgör ett beslut mot vilket talan kan väckas även om lagstiftaren inte ändrade innehållet i en bilaga. Detta gäller i ännu högre grad i förevarande fall, då kommissionen har påpekat att bilagan delvis strider mot gemenskapsrätten.
35. Talan kan även tas upp till sakprövning av det skälet att det har gjorts gällande att bilaga Ila strider mot rättssäkerhetsprincipen. Genom att bibehålla sådana förmåner i förteckningen i bilaga Ila som i själva verket inte utgör några särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner har lagstiftaren gjort det omöjligt för de berörda att på ett klart och förutsägbart sätt få kännedom om sina rättigheter enligt gemenskapsrätten och eventuellt kunna åberopa att en förmån kan tas med till utlandet.
36. Det är inledningsvis nödvändigt att skilja frågan huruvida talan är preskriberad från frågan huruvida förordning nr 647/2005, med avseende på de ifrågasatta bestämmelserna i bilaga Ila, utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
37. Det är ostridigt att kommissionens talan om ogiltigförklaring av förordning nr 647/2005 inkom inom den frist på två månader efter det att den ifrågasatta rättsakten hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, som anges i artikel 230.5 EG.
38. Parlamentet har gjort gällande att förordning nr 647/2005 med avseende på de ifrågasatta bestämmelserna inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, utan endast bekräftar de gällande bestämmelserna och därmed inte kan få en ny frist att börja löpa.
39. En talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG kan väckas mot alla åtgärder som har vidtagits av institutionerna och som är avsedda att ha tvingande rättsverkningar.
40. Med avseende på beslut har domstolen i fast rättspraxis fastställt att de inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring om de utgör bekräftelser på tidigare antagna beslut. En rättsakt som endast bekräftar en tidigare rättsakt kan inte få en ny frist för talan att börja löpa. En talan om ogiltigförklaring mot den bekräftande rättsakten skulle nämligen vara liktydig med en indirekt talan mot den tidigare rättsakten och på så sätt göra det möjligt att kringgå den frist för väckande av talan som anges i artikel 230.5 EG.
41. Det är inte nödvändigt att besvara frågan huruvida denna rättspraxis är tillämplig på förordningar. Förordning nr 647/2005 bekräftar nämligen inte enbart de gällande bestämmelserna avseende särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, utan ändrar också det rättsläge som hittills gällt.
42. Den omständigheten att förordning nr 647/2005 inte medförde någon ändring av de ifrågasatta bestämmelserna i bilaga Ila saknar betydelse för frågan huruvida den medför rättsverkningar. I domen i målet Jauch fastställde domstolen att en rättslig ram för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner har skapats genom de materiella kriterierna i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 och att endast den omständigheten att en förmån är upptagen i förteckningen i bilaga Ila inte ger upphov till självständiga rättsföljder, vilket kommissionen med rätta har påpekat.
43. Frågan huruvida rättsläget i fråga om särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner ändrades genom förordning nr 647/2005 kan följaktligen inte bedömas isolerat mot bakgrund av bilaga Ila. De förmåner som anges i förteckningen i bilaga Ila skall bedömas mot bakgrund av artikel 4.2a. Denna bestämmelse ändrades emellertid genom förordning nr 647/2005. I skäl 3 till förordning nr 647/2005 anges visserligen att kriterierna preciseras mot bakgrund av domarna i målen Jauch och Leclere. Även om det har varit möjligt att oförändrat införa domstolens kriterier i lagtexten erhöll dessa likväl därigenom en annan rättslig karaktär.
44. Parlamentets invändning att talan om fördragsbrott mot Finland, Sverige och Förenade kungariket visar att kommissionen själv utgick från att de ifrågasatta bestämmelserna fanns innan förordning nr 647/2005 antogs övertygar inte heller. Kommissionen har i detta förfarande nämligen gjort gällande att de aktuella bestämmelserna i materiellt hänseende inte uppfyllde de villkor som angavs i den äldre versionen av artikel 4.2a.
45. Även om den nya formuleringen av de materiella kriterierna inte anses ha ändrat den rättsliga ramen för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, så fattade lagstiftaren ett beslut avseende enskilda punkter i bilaga Ila mot vilket talan kan väckas.
46. Redan i sitt förslag till förordning nr 647/2005 uppmanade kommissionen parlamentet och rådet att granska punkterna. I sitt utkast till motivering för antagande av en gemensam ståndpunkt anförde rådet att det hade försökt enas om kriterier för upptagande av förmåner i bilaga Ila och att enhällighet hade kunnat uppnås om klassificering av den övervägande delen av förmåner på grundval av denna metod. Enhällighet kunde visserligen inte uppnås om kommissionens förslag att ta bort vissa särskilda förmåner från bilaga Ila, eftersom de berörda medlemsstaterna ansåg att förmånerna uppfyllde kraven i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 i dess nya lydelse. För att förordningen skulle kunna antas enades rådet emellertid om att
47. Med andra ord låg inte bedömningen att samtliga punkter i bilaga Ila utan tvekan överensstämmer med den nya formuleringen av kriterierna i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 till grund för antagandet av förordning nr 647/2005. Lagstiftaren beslutade emellertid att bibehålla de här ifrågasatta förmånerna i bilaga Ila så att de skulle kunna granskas av domstolen.
48. Parlamentets invändning att lagstiftaren redan ordagrant har använt de omformulerade kriterierna i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004 föranleder inte någon annan bedömning. Eftersom parlamentet och rådet ännu inte har fastställt innehållet i bilaga X (särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner) till artikel 70.2 c i denna förordning, kunde kommissionen i det fallet inte väcka talan om ogiltigförklaring för att få prövat huruvida enskilda punkter är förenliga med kriterierna för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.
49. Kommissionen har slutligen med rätta anfört att en prövning krävs till följd av rättssäkerhetsprincipen. Annars skulle de berörda parterna lämnas i ovisshet med avseende på huruvida punkterna i bilaga Ila är förenliga med kriterierna i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71, i alla fall fram till dess att domstolen punktvis kan uttala sig om de enskilda förmånerna i förfaranden för förhandsavgörande.
50. Det skall därmed fastställas att förordning nr 647/2005, med avseende på de ifrågasatta bestämmelserna i bilaga Ila, utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230.1 EG.
2. Yrkandet om partiell ogiltigförklaring av förordningen
51. Enligt fast rättspraxis kan domstolen inte fastställa att en del av en rättsakt är ogiltig om denna del inte kan avskiljas från rättsakten i övrigt, så att själva kärninnehållet i lagstiftningen skulle ändras om rättsakten upphävdes.
52. Eftersom det krävs att förmåner som anges i bilaga Ila uppfyller de villkor som fastställs i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 för att de skall kunna anses som särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner har borttagandet av en förmån ur bilaga Ila inte någon inverkan på kriterierna. Genom att i domslutet i domen i målet Leclere förklara att bilaga Ila var ogiltig till den del som den ifrågasatta luxemburgska moderskapsförmånen angavs i bilagan, fastställde domstolen att de förmåner som anges i bilaga Ila utgör delar som kan avskiljas.
B — Prövning i sak
1. Inledande anmärkningar angående den påstådda rättsstridigheten
53. Talan är välgrundad om de ifrågasatta bestämmelserna rörande de omtvistade finländska, svenska och brittiska förmånerna i bilaga I punkt 2 till förordning nr 647/2005, det vill säga den nya versionen av bilaga Ila, är rättsstridiga.
54. Kommissionen har gjort gällande att dessa förmåner inte uppfyller kriterierna i den nya, genom förordning nr 647/2005 införda, definitionen av särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71.
55. Vid första anblicken har det således gjorts gällande att det föreligger en motsättning mellan två bestämmelser som har samma rättsliga värde, eftersom bilaga I också är en del av förordning nr 647/2005, det vill säga den har utformats av samma lagstiftare och antagits i samma förfarande som de andra delarna av förordningen. En sådan motsättning utgör ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Denna grundläggande gemenskapsrättsliga princip ställer nämligen krav på att en reglering skall vara klar och precis, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed. Det är emellertid inte möjligt att enbart av den omständigheten att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts dra slutsatsen att endast en av de bestämmelser med samma rättsliga värde mellan vilka en motsättning föreligger skall ogiltigförklaras och att fastställa vilken av dessa det rör sig om.
56. Såsom framgår av fast rättspraxis föreligger emellertid inte enbart en konflikt mellan bestämmelser som har samma rättsliga värde. Utgångspunkt för lösningen på denna problematik är domen i målet Jauch, i vilken domstolen fastställde följande:
57. Av grunderna för rättspraxisen i det ovannämnda målet Jauch följer att artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 har företräde i förhållande till de uppräknade förmånerna i bilaga Ila, som formellt har samma rättsliga värde. Företrädet följer av att domstolen betraktar artikel 4, jämförd med artiklarna 10 och 10a, i förordning nr 1408/71 som en konkretisering av arbetstagarens fria rörlighet, vilken har högre rang. Även kommission har anslutit sig till denna uppfattning och har vinnlahgt sig om att anpassa bilaga Ila till rättspraxis, vilket den framförde vid förhandlingen. Den härav följande begränsningen i lagstiftarens frihet vid fastställandet av innehållet i det obestämda begreppet särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner syftar till att säkerställa den fria rörligheten för arbetstagare. Arbetstagarbegreppet i förordning nr 1408/71 är i och för sig bredare än motsvarande begrepp i artikel 39 EG. De förmåner som avses i förevarande mål tillkommer emellertid under alla omständigheter också arbetstagare och deras familjemedlemmar i den mening som avses i fördraget.
58. Gemenskapslagstiftaren kan likväl inom dessa ramar anta bestämmelser om undantag från principen enligt vilken sociala trygghetsförmåner får medföras utomlands. Sådana undantagsbestämmelser, i vilka det för beviljande av vissa särskilda förmåner uppställs ett krav på bosättning inom landet, skall emellertid tolkas restriktivt.
59. Därav följer att det strider mot artiklarna 39 EG och 42 EG att införa förmåner i bilaga Ila till förordning nr 1408/71 om villkoren för att klassificera dessa som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner enligt artikel 4.2a i förordningen inte är uppfyllda. En inskränkning av den fria rörligheten för arbetstagare genom uppställande av krav på bosättning i nationella lagar är endast motiverad när det är fråga om riktiga särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.
60. Som kommissionen med rätta har gjort gällande skall det prövas huruvida de ifrågasatta förmånerna uppfyller kriterierna för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner enligt artikel 4.2a i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 647/2005. Om så inte är fallet skall förordning nr 647/2005 ogiltigförklaras i den del som det föreskrivs att dessa förmåner skall införas i bilaga Ila i förordning nr 1408/71.
2. Systematiken i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71
61. I den inledande meningen i artikel 4.2a beskrivs särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som förmåner som utges enligt sådan lagstiftning som genom de personer som omfattas, mål och/eller villkor för berättigande personer har drag av både sådana klassiska sociala trygghetsförmåner som avses i artikel 4.1 och socialt stöd.
62. I artikel 4.2a a anges två typer av särskilda förmåner, nämligen sådana förmåner som är avsedda att i) vara tillägg, ersättning eller komplettering för socialförsäkringsrisker som garanterar förmånstagare en minimiinkomst som anpassas efter de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten, och ii) uteslutande ge särskilt skydd för funktionshindrade, vilket är nära förbundet med personens sociala förhållanden i den berörda medlemsstaten.
63. Förutom den inledande meningen föreskrivs det endast i punkt i uttryckligen att en förmån skall vara hänförlig till en klassisk socialförsäkringsgren och garantera en minimiinkomst för att drag av socialt stöd skall anses föreligga. I punkt ii hänvisas det däremot inte till en socialförsäkringsgren eller till socialt stöd. Av det skälet uppkommer frågan huruvida förmåner som är avsedda att ge särskilt skydd för funktionshindrade också måste uppfylla båda kriterierna.
64. För detta talar att förmånernas biandkaraktär nämns redan i den inledande meningen i artikel 4.2a, som hänför sig till båda de kategorier av särskilda förmåner som nämns i punkt a.
65. Att förmåner som är avsedda att ge särskilt skydd för funktionshindrade i den mening som avses i artikel 4.2a a ii i förordning nr 1408/71 skall vara hänförliga till en gren av social trygghet krävs redan av det skälet att förordning nr 1408/71 i annat fall inte skulle vara tillämplig.
66. Förmånerna måste dessutom ha drag av socialt stöd. Om det var tillräckligt att hänföra förmånerna till en gren av social trygghet, så skulle nämligen förmåner som är avsedda att ge särskilt skydd för funktionshindrade alltid utgöra särskilda förmåner i den mening som avses i punkt ii och generellt undantas från möjligheten att medföra sociala trygghetsförmåner utomlands enligt artikel 10a i förordning nr 1408/71. Bortsett från att redan lydelsen av den inledande meningen i artikel 4.2a talar häremot, skulle detta innebära en avsevärd nackdel för funktionshindrade eftersom jämförbara förmåner till personer som inte är funktionshindrade, som till exempel vårdbidrag till äldre människor, kan medföras utomlands.
67. Oberoende av de enskilda kriterierna för särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner utesluter systematiken i förordning nr 1408/71, vilken har bibehållits i förordning nr 647/2005, att en förmån klassificeras som en särskild förmån om den enbart omfattas av artikel 4.1. Domstolen har i fast rättspraxis klassificerat en förmån som en social trygghetsförmån om den dels beviljas förmånstagaren, utan att någon skönsmässig bedömning av personliga behov görs i det enskilda fallet, på grundval av en situation som definieras i lag, dels hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71.
68. Om det är klarlagt att de ifrågasatta förmånerna inte omfattas av artikel 4.1, utan endast har drag av en social trygghetsförmån, kräver biandkaraktären i den mening som avses i artikel 4.2a att förmånerna även har drag av socialt stöd. Så är fallet om de beviljas på grundval av behov, varvid behovet kan fastställas enligt objektiva, lagfästa kriterier, utan att bestämda anställnings- eller avgiftsperioder tas i beaktande.
69. Förmåner som är avsedda att ge särskilt skydd för funktionshindrade utmärks dessutom av syftet att främja funktionshindrades integration i samhället och att ge dem möjlighet att delta i samhällslivet.
3. Bedömning av de omtvistade förmånerna
a) Huruvida det finländska vårdbidraget för barn utgör en särskild förmån
i) Huruvida det finländska vårdbidraget för barn hör till en av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71
70. Huruvida det finländska vårdbidraget för barn kan hänföras till en av socialförsäkringsgrenarna beror på förmånens ändamål.
71. Rådet, parlamentet och den finländska regeringen har anfört att vårdbidraget för barn syftar till att säkerställa ett särskilt skydd och social integration för funktionshindrade eller sjuka barn. Det syftar till att möjliggöra särskild vård och fysisk och psykisk rehabilitering samt till att förebygga senare arbetsoförmåga. Den finländska regeringen har betonat att vårdbidraget för barn inte allmänt syftar till att kompensera föräldrarnas inkomstbortfall eller familjens utgifter.
72. Kommissionen anser emellertid att vårdbidraget för barn i vart fall också i vart fall syftar till att lindra den ekonomiska belastning som uppkommer för de föräldrar som tar hand om sina sjuka eller funktionshindrade barn hemma i stället för att placera dem på en institution. Därmed syftar det även till att mildra de ekonomiska nackdelar som följer av att avstå från inkomsten av ett heltidsarbete. Kommissionen har med åberopande av domstolens rättspraxis mot bakgrund av ovannämnda kriterier dragit slutsatsen att vårdbidraget för barn utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 1 u i i förordning nr 1408/71.
73. I domen i målet Offermanns slog domstolen fast att uttrycket täcka en familjs utgifter i den mening som avses i artikel 1 u i avser ett bidrag från det allmänna till en familjs budget i syfte att lindra den börda som utgifter för barns underhåll medför.
74. Den finländska regeringen har emellertid på goda grunder gjort gällande att varje kontantförmån har en inverkan på de medel som en familj förfogar över. Endast den omständigheten att en förmån bidrar till att höja familjens inkomster räcker följaktligen inte för att förmånen skall kunna klassificeras som en särskild förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii. Förmånen måste vara avsedd att mildra den belastning som utgifter för barns underhåll medför för familjer.
75. Det finländska vårdbidraget för barn anknyter inte till allmänna underhållskostnader, utan till de särskilda behov som uppkommer i samband med vård av ett funktionshindrat barn. Bidragets storlek varierar därför beroende på barnets vårdbehov och den ekonomiska belastning som detta medför. Dessutom minskar eller upphör rätten till vårdbidrag när hälsotillståndet förbättras eller när barnet placeras i en offentlig eller statligt finansierad vårdinrättning under en längre period än tre månader. Avgörande är alltså om det fortfarande finns ett särskilt behov.
76. I syfte att möjliggöra särskild vård och rehabilitering inom familjen och att förbättra förmånstagarens levnadsomständigheter avser vårdbidraget för barn att täcka risken för vårdbehov. Enligt domstolens fasta rättspraxis utgör vårdbidrag en förmån vid sjukdom som omfattas av artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71.
77. Kommissionen har inte anmärkt på att det finländska vårdbidraget för barn i egenskap av vårdförmån omfattas av den risk som anges i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71. Förmånen har däremot felaktigt klassificerats som familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h. Om domstolen inte kunde hänföra vårdbidraget för barn till en annan av de socialförsäkringsgrenar som anges i punkt 1, utan vara bunden av kommissionens klassificering, skulle detta räcka för att ogilla kommissionens talan.
78. I sin ansökan till domstolen åberopade kommissionen emellertid inte att den finländska förmånen skall anses utgöra en familjeförmån såsom en grund, utan den gjorde gällande att de omtvistade förmånerna inte är förenliga med kriterierna i artikel 4.2a och domstolens rättspraxis. Kommissionen uttalade sig dessutom om en förmåns nödvändiga biandkaraktär, den skall å ena sidan nämligen kunna hänföras till en socialförsäkringsgren och å andra sidan beviljas på grundval av behov.
79. Eftersom det krävs att båda dessa kriterier föreligger samtidigt för att en förmån skall kunna anses utgöra en särskild förmån räckte det att visa att ett av dessa kriterier inte förelåg för att fastslå att en förmån inte är förenlig med kriterierna i artikel 4.2a. Kommissionen har även grundat sin invändning på att förmånen inte har drag av socialt stöd, vilket skall prövas under punkt ii, och utvecklat detta argument i sin replik. Klassificeringen av den finländska förmånen under artikel 4.1 h skall följaktligen endast ses som ett argument med vilket kommissionen försökte att stödja sin grund.
80. Domstolen är visserligen bunden av de grunder som har åberopats av sökanden, men den är inte bunden av enskilda argument som har åberopats till stöd för dessa grunder. Om så inte var fallet skulle domstolen kunna hindras från att grunda sitt avgörande på riktiga rättsliga överväganden. Domstolen kan följaktligen i strid med kommissionens argumentation fastställa att det finländska vårdbidraget för barn omfattas av en annan gren av social trygghet i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71.
ii) Beviljande på grundval av omständigheter som definieras i lag utan någon skönsmässig bedömning av personliga behov i det enskilda fallet
81. Det finländska vårdbidraget för barn beviljas på grundval av omständigheter som definieras i lag. Om villkoren i bestämmelserna i den finländska lagen är uppfyllda föreligger enligt 1 § i denna lag en rätt till vårdbidrag för barn.
82. Rådet, parlamentet och den finländska regeringen har till stöd för påståendet att det finländska vårdbidraget för barn utgör en särskild förmån anfört att bidraget beviljas efter en omfattande bedömning av vårdbehovet och barnets situation i det enskilda fallet, i samband med vilken den ekonomiska belastning som barnets situation medför beaktas, men inte föräldrarnas anställningseller avgiftsperioder.
83. Om man ser sociala trygghetsförmåner och förmåner i form av socialt stöd som motsatsbegrepp, kan man av domstolens definition av sociala trygghetsförmåner motsatsvis dra slutsatsen att socialt stöd beviljas på grundval av en skönsmässig bedömning av det personliga behovet.
84. Av 2 § i den finländska lagen framgår att storleken på vårdbidraget för barn i det enskilda fallet beräknas enligt objektiva kriterier. I första hand beaktas nämligen hur stor belastning av ekonomisk eller annan natur som barnets vårdbehov medför. Enligt den finländska regeringens uttalanden kan omfattningen av vårdbehovet fastställas på grundval av läkares sakkunnigutlåtande, av en rapport om behovet av vård samt av andra utlåtanden från hälsomyndigheter och sociala myndigheter. Av handlingarna i målet framgår inte klart huruvida den behöriga folkpensionsanstalten FPA (kansaneläkelaitos) enligt gällande lagstiftning är behörig att göra en skönsmässig bedömning.
85. I motsats till vad rådet och Förenade kungarikets regering har uppgett anser kommissionen med rätta att en förmån, oberoende av utrymmet för bedömning, endast har drag av socialt stöd om ett ekonomiskt behov är en förutsättning för att den skall kunna beviljas. Det skulle annars inte vara möjligt att avgränsa förmåner i form av socialt stöd från sociala trygghetsförmåner. Genom sociala trygghetsförmåner tillgodoses nämligen typiskt sett särskilda behov på grund av andra personliga omständigheter, utan att förmånstagarens inkomster beaktas.
86. Det ekonomiska behovet utgör emellertid inte ett kriterium för beviljande av vårdbidrag för barn. Den finländska regeringen har påpekat att FPA i sin bedömning visserligen beaktar de merkostnader som uppstår för familjen såsom till exempel transportkostnader för läkarbesök och belastningar av annan natur, vilka familjen gjort gällande i ansökan om förmåner. Beviljande av vårdbidrag för barn villkoras emellertid inte av att föräldrarna inte kan betala merkostnaderna med egna medel. Deras inkomst och förmögenhet tas nämligen inte i beaktande.
87. I domen i målet Kersbergen-Lap fastställde domstolen emellertid att den förmån som det var fråga om enligt lagen om ersättning vid nedsatt arbetsförmåga hos ungdomar med funktionshinder har karaktären av socialt stöd trots att den beviljas utan någon föregående undersökning av den berördes behov eller tillgångar. Detta motiverades med att majoriteten av ungdomarna med funktionshinder inte skulle förfoga över tillräckliga existensmedel om de inte åtnjöt den aktuella förmånen..
88. Denna slutsats kan emellertid inte dras på ett allmängiltigt sätt i fråga om vårdbidrag för barn. De som har rätt till vårdbidrag för barn, nämligen barn under 16 år, har samma levnadsstandard som sina föräldrar. Barnets behov av vård innebär följaktligen inte allmänt att de har ett ekonomiskt behov. Även om föräldrarna skulle vara avgörande passar inte den slutsats som drogs i ovannämnda dom. Trots att deras barn har ett vårdbehov kan föräldrarna nämligen förfoga över tillräckliga ekonomiska medel, från inkomst eller förmögenhet. Detta gäller särskilt som beviljandet av en förmån inte beror på om ena föräldern eller båda föräldrarna är yrkesverksamma.
iii) De övriga villkoren i artikel 4.2a a ii
89. Oberoende av att det finländska vårdbidraget för barn inte anses utgöra en särskild förmån uppfyller det inte heller de övriga villkoren i artikel 4.2a a ii. Förmånen är inte uteslutande avsedd att ge särskilt skydd för funktionshindrade utan beviljas enligt 2 § i den finländska lagen även barn som har ett vårdbehov till följd av sjukdom. Inte ens en långvarig eller kronisk sjukdom som medför ett särskilt vårdbehov kan utan vidare likställas med ett funktionshinder.
90. Rådets, parlamentets och den finländska regeringens påstående att vårdbidraget för barn är nära förbundet med de sociala och ekonomiska förhållandena i Finland motiverar inte heller att förmånen anses utgöra en särskild förmån. Även om förmånsbeloppen anpassas efter de kostnader som uppkommer vid vård av funktionshindrade eller sjuka barn i Finland är inte de övriga kriterierna för en blandad förmån uppfyllda.
iv) Slutsats i denna del
91. Det finländska vårdbidraget för barn utgör inte en särskild förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 647/2005, utan en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71. Avsnittet W. Finland i bilaga I punkt 2 b till förordning nr 647/2005 skall därför ogiltigförklaras.
b) Huruvida det svenska vårdbidraget utgör en särskild förmån
92. Det svenska vårdbidraget uppvisar stora likheter med det finländska vårdbidraget för barn och skiljer sig enbart från detta genom att fyra i stället för tre olika månatliga förmånsnivåer föreskrivs.
93. I fråga om förmånens syfte har den svenska regeringen anfört att vårdbidraget uteslutande skall tillgodose behov som går utöver dem som finns hos barn utan funktionshinder. Förmånen hänför sig därför inte till de risker som avses i artikel 4.1 h i förordning nr 1408/71. Vårdbidraget är ett ekonomiskt stöd som är avsett att garantera att ett sjukt eller funktionshindrat barn erhåller den vård som krävs för att säkerställa bästa möjliga utveckling hemma i stället för på en institution. Vårdbidraget är därför uteslutande avsett att ge särskilt skydd för funktionshindrade, vilket är nära förbundet med personens sociala förhållanden i medlemsstaten.
94. Av syftet med förmånen framgår att vårdbidraget täcker det särskilda behov som uppkommer till följd av barnets vårdbehov. I motsats till vad kommissionen har hävdat är det därför inte fråga om en familjeförmån i den mening som avses i artiklarna 1 u i och 4.1 h i förordning nr 1408/71, eftersom det inte omfattar de allmänna kostnader som uppkommer i samband med uppfostran och vård av barn. Liksom den finländska förmån som redan har prövats skall förmånen klassificeras som en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71.
95. I motsats till vad som gjorts gällande av rådet, parlamentet och den svenska regeringen finns det inte något utrymme för att klassificera vårdbidraget som särskild förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii. I likhet med det finländska vårdbidraget för barn saknar bidraget nämligen den biandkaraktär som krävs, eftersom det beviljas oberoende av inkomst och såsom en rättighet enligt 8 § i den svenska lagen och inte genom en skönsmässig bedömning av de ekonomiska behoven i det enskilda fallet.
96. Det svenska vårdbidraget utgör inte någon särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71, utan en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a i samma förordning. Avsnittet X. Sverige i bilaga I punkt 2 c till förordning nr 647/2005 skall följaktligen ogiltigförklaras.
c) Huruvida den svenska handikappersättningen utgör en särskild förmån
97. Med utgångspunkt i syftet med handikappersättningen skall det prövas huruvida förmånen omfattas av någon av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 4.1.
98. Parterna är överens om att handikappersättningen är avsedd att kompensera för merkostnader som uppkommer för förmånstagare i deras dagliga livsföring till följd av deras funktionshinder. Rådet, parlamentet och den svenska regeringen har därav dragit slutsatsen att förmånen avser andra omständigheter än sådana som har inträffat till följd av sjukdom, särskilt som ett funktionshinder inte kan likställas med en sjukdom. Förmånen syftar därmed till att säkerställa social integration och ett särskilt skydd för funktionshindrade. Det rör sig följaktligen om en särskild förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii. Kommissionen har med hänvisning till domen i målet Jauch emellertid dragit slutsatsen att förmånen syftar till att förbättra hälsotillståndet samt livsvillkoren för personer som har ett vårdbehov och att det därmed rör sig om en förmån vid sjukdom som omfattas av artikel 4.1a.
99. Vid bedömningen av handikappersättningens karaktär är det nödvändigt att skilja mellan de olika förutsättningar under vilka en rätt till sådan ersättning föreligger.
100. I den mån som handikappersättningen kompenserar de särskilda behov som en förmånstagare har med anledning av ett funktionshinder (5 § 1 i den svenska lagen) säkerställer den att förmånstagaren får den hjälp och vård som krävs i den dagliga livsföringen. Såsom rådet med rätta har påpekat syftar förmånen till att skapa jämförbara villkor och möjligheter för funktionshindrade som för människor utan funktionshinder. Genom att funktionshindrade tillhandahålls medel för att täcka sina behov av vård med hjälp av en annan person syftar förmånen samtidigt till att förbättra förmånstagarens hälsotillstånd. Förmånen anknyter emellertid inte till funktionshindret som sådant, utan täcker risken för vårdbehov. Orsaken till vårdbehovet kan inte ha någon betydelse för bedömningen av förmånens karaktär. Såtillvida skiljer sig inte förmånen från de vårdförmåner som domstolen i fast rättspraxis har klassificerat som förmåner vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordningen.
101. Av artikel 5 § 2 i den svenska lagen framgår att handikappersättningen även skall säkerställa att förmånstagaren kan förvärvsarbeta. Såtillvida syftar inte handikappersättningen till att förbättra funktionshindrade personers hälsotillstånd och livsvillkor. Det kan därför inte vara fråga om en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a. I detta fall avser förmånen risken för nedsättning eller förlust av arbetsförmåga och utgör en sådan förmån vid invaliditet som omfattas av artikel 4.1 b. Kommissionens bedömning, som avviker härifrån, utgör inget hinder för denna klassificering av förmånen.
102. I det tredje fallet (5 § 3 i den svenska lagen) syftar förmånen till att kompensera andra betydande merutgifter som en funktionshindrad person har i olika situationer. I den svenska lagen anges inte närmare vilka merutgifter som avses i denna tredje punkt. Parternas synpunkter bringar inte heller någon klarhet i denna fråga. Utöver merutgifter för exempelvis skonkost är även merkostnader för särskild inredning, anordningar, färdmedel och transport tänkbara.
103. Med beaktande av de olika typer av kostnader som det kan röra sig om är kommissionens uppfattning att förmånen uteslutande eller huvudsakligen är avsedd att förbättra förmånstagarens hälsotillstånd inte övertygande. Förmånen skulle emellertid möjligen kunna klassificeras som en förmån vid invaliditet, eftersom artikel 4.1 b i förordning nr 1408/71 enligt fast rättspraxis även omfattar stöd till handikappade. Frågan huruvida förmånen kan hänföras till en socialförsäkringsgren och, om så är fallet, till vilken behöver emellertid inte besvaras eftersom förmånen beviljas oberoende av förmånstagarens ekonomiska behov. Det finns således inget inslag av socialt stöd som ger förmånen den biandkaraktär som krävs för att en förmån skall kunna klassificeras som en särskild förmån.
104. Frågan huruvida förmånen är hänförlig till en gren av social trygghet och i förekommande fall vilken kan emellertid lämnas därhän. För det första särredovisas denna förmånsvariant inte bland de svenska förmånerna i bilaga Ila till förordning nr 1408/71, varmed en delvis ogiltigförklaring endast med avseende på denna variant inte är möjlig, även om denna variant av förmån avser särskilt skydd för funktions -hindrade. För det andra saknas även här det drag av socialt stöd som ger förmånen den biandkaraktär som krävs för att en förmån skall klassificeras som en särskild förmån, då förmånen beviljas oberoende av mottagarens ekonomiska behov.
105. Såsom redan har anförts med avseende på det finländska vårdbidraget för barn föranleder inte domen i målet Kersbergen-Lap och Dams-Schipper någon annan bedömning. Uppgiften att funktionshindrade personer som behöver mer tidskrävande hjälp i sin dagliga livsföring eller fortlöpande hjälp för att kunna förvärvsarbeta eller har merutgifter med anledning av sin begränsade funktionsförmåga regelbundet lider brist på existensmedel är felaktig. Så länge som de förvärvsarbetar kan de i vart fall delvis sörja för sina behov. Även om så inte skulle vara fallet är det inte uteslutet att förmånstagarna förfogar över tillgångar som täcker deras behov.
106. Den svenska handikappersättningen uppfyller följaktligen inte kriterierna för att utgöra en särskild icke avgiftsfinansierad förmån. Avsnittet X. Sverige i bilaga I punkt 2 c till förordning nr 647/2005 skall således ogiltigförklaras i sin helhet.
d) Huruvida invalidpension och biståndsförmåner enligt Förenade kungarikets lagstiftning utgör särskilda förmåner
107. Med undantag för ålderskriteriet beviljas invalidpension och biståndsförmåner i huvudsak på samma villkor. Av det skälet kan de inte skilja sig åt vad gäller deras natur. Eftersom parterna är överens om att den del av invalidpensionen som avser ökad rörlighet skall anses utgöra en förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii, skall endast vårddelens och biståndsförmånens karaktär granskas med ledning av förmånens ändamål.
i) Bedömning av invalidpensionens vårddel och biståndsförmånen
108. Kommissionen har med hänvisning till domen i målet Jauch anfört att förmånerna faller inom kategorin förmån vid sjukdom, i den mening som avses i artikel 4.1 a. Parlamentet, rådet och Förenade kungarikets regering har däremot åberopat domarna i målen Snares och Partridge och gjort gällande att villkoren för att en förmån skall anses utgöra en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a ii är uppfyllda. Förmånerna bidrar till att säkerställa att förmånstagare i möjligaste mån har samma livsvillkor som den övriga befolkningen och de är därför kopplade till förmånstagarens ekonomiska och sociala förhållanden.
109. Av den omständigheten att förmånen fastställs mot bakgrund av de kostnader som andra personer har för vård av funktionshindrade kan slutsatsen dras att förmånerna har till syfte att genom ett schablonmässigt bidrag ersätta de merkostnader som uppkommer till följd av förmånstagarnas vårdbehov på grund av ett funktionshinder. Det avgörande kriteriet för beviljande av förmånerna är följaktligen inte funktionshindret i sig utan det vårdbehov som detta medför. Endast den omständigheten att det föreligger ett funktionshinder räcker nämligen inte för att förmåner skall beviljas. Enligt uppgifter från Förenade kungarikets regering förfogar mottagaren i och för sig fritt över förmånen. Av det faktum att lagstiftaren har kopplat utbetalningen av förmånen till omfattningen av vårdbehovet följer emellertid att den i första hand är avsedd att täcka motsvarande kostnader. Eftersom förmånerna utgör vårdförmåner omfattas de enligt domstolens fasta rättspraxis av artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71. Domarna i målen Snares och Partridge utgör inte hinder häremot, eftersom domstolen i dessa förfaranden inte prövade de båda förmånernas natur mot bakgrund av materiella kriterier.
110. Parlamentet har emellertid invänt att förmånerna enligt Förenade kungarikets lagstiftning skiljer sig från den vårdförmån som det var fråga om i domen i målet Jauch, eftersom den inte var beroende av rätten till pension. Generaladvokaten Alber har i sitt förslag till avgörande i domen Jauch framhållit att detta kännetecken skall beaktas vid bedömningen av förmånens karaktär.
111. Domstolen fann, i strid med denna uppfattning, att det för klassificeringen av förmånen inte har någon betydelse om vårdbidraget har till syfte att, i förhållande till personens vårdbehov, ekonomiskt komplettera en pension. Med hänvisning till domen i målet Molenaar klargjorde domstolen att villkoren för beviljande av vårdbidrag inte kan förändra vårdbidragets karaktär.
112. De omtvistade förmånerna har inte heller något inslag av socialt stöd. Invalidpensionens vårddel beviljas förmånstagaren på de villkor som föreskrivs i section 72 i 1992 års lag om socialförsäkringsavgifter och socialförsäkringsförmåner (Social Security Contributions and Benefits Act 1992). Biståndsförmåner beviljas om villkoren i section 64 i samma lag är uppfyllda.
113. Stödbeloppens storlek bestäms uteslutande mot bakgrund av vårdbehovets omfattning. Enligt section 65.3 i 1992 års lag om socialförsäkringsavgifter och socialförsäkringsförmåner beviljas biståndsförmåner enligt den högre nivån om förmånstagaren under en närmare bestämd period behöver vård dag- och nattetid. I samtliga övriga fall tillämpas den lägre nivån. Enligt section 72.4 i samma lag tilldelas de tre nivåer som föreskrivs för invalidpensionen med beaktande av den period under vilken vård krävs och vårdkostnaderna. Det ekonomiska behovet saknar i båda fallen betydelse för förmånsbeloppet.
114. Förenade kungarikets regering har visserligen framhållit att förmånen bestäms mot bakgrund av vårdbehovet för att de som har de största merkostnaderna till följd av sina funktionshinder, och därför är mest beroende av stöd, skall komma i åtnjutande av förmånerna.
115. Den slutsats som domstolen drog i domen i målet Kersbergen-Lap och Dams-Schipper, nämligen att majoriteten av förmånstagarna inte skulle förfoga över tillräckliga existensmedel om de inte åtnjöt förmånen, är emellertid inte användbar i förevarande fall på grund av utformningen av förmånerna. Det saknar visserligen betydelse att förmögenhetsförhållanden inte beaktas då de flesta förmånsberättigade personer förmodligen inte förfogar över tillräckliga ekonomiska medel från förmögenhet. Såsom Förenade kungarikets regering emellertid har klargjort villkor as inte beviljandet av förmånerna av förvärvsoförmåga. Enligt den brittiska regeringen är cirka 100000 mottagare av invalidpension yrkesverksamma. Det har alltså inte klarlagts att majoriteten av förmånstagarna inte skulle förfoga över tillräckliga existensmedel utan en av de båda förmånerna.
ii) Slutsats i denna del
116. Invalidpensionen, med undantag för den del som avser ökad rörlighet, och biståndsförmånen utgör förmåner vid sjukdom i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71.
117. Eftersom lagstiftningen om invalidpension omnämns som en helhet under avsnitt Y. Förenade kungariket punkt d, utan att den del som avser vård separeras från den del som avser ökad rörlighet, kan denna punkt endast ogiltigförklaras i sin helhet.
118. Därmed stryks en förmån ur bilaga Ila som till viss del uppfyller kraven för att utgöra en särskild förmån. Detta innebär likväl inte att texten kan behållas i sin helhet. Bilaga Ila 8 i förordning nr 408/71 skall nämligen i rättssäkerhetens intresse klargöra vilka förmåner som faller under artikel 4.2a c i förordningen. Därvid kräver rättssäkerhets -principen att enskilda av bestämmelsen kan utläsa vilka rättigheter och skyldigheter som de har. Om texten inte stryks i sin helhet skulle det inte framgå för mottagare av biståndsförmån, i den mån som den inte är hänförlig till den del som avser ökad rörlighet, att förmånen inte utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån, vilken enligt artikel 10a endast utbetalas vid bosättning inom landet.
119. Lagstiftaren skulle emellertid kunna återinföra den del av invalidpensionen som avser ökad rörlighet separat i bilagan. Så länge som detta inte har skett kan inte den del som avser ökad rörlighet behandlas som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån, trots att de materiella villkoren härför är uppfyllda. Enligt artikel 4.2a c i förordning nr 1408/71 är det nämligen nödvändigt att punkterna förtecknas i bilaga Ila i förordningen.
120. Enligt artikel 231 andra stycket EG kan domstolen visserligen ange att verkningarna av en ogiltigförklarad förordning skall bestå. Denna möjlighet skulle ha kunnat övervägas med avseende på den del som avser ökad rörlighet eftersom det i princip är möjligt att uppta denna del i bilaga Ila i förordning nr 1408/71. Eftersom denna punkt emellertid inte kan ogiltigförklaras delvis har domstolen inte heller någon möjlighet att göra en uppdelning med avseende på vidmakthållandet av verkningarna.
e) Huruvida vårdnadsbidrag enligt Förenade kungarikets lagstiftning utgör en särskild förmån
121. Vårdnadsbidraget utgör en komplettering till invalidpensionen och biståndsförmånen. Det beviljas nämligen endast om den vårdbehövande erhåller en av dessa två förmåner. På grund av vårdnadsbidragets kompletterande karaktär finns det enligt domstolens rättspraxis ingen anledning att bedöma karaktären av denna förmån annorlunda än den av biståndsförmånen och invalidpensionen. Vårdnadsbidraget kan följaktligen också hänföras till en av de socialförsäkringsgrenar som avses i artikel 4.1 a.
122. Beviljandet av förmånen samt förmånens storlek bestäms emellertid inte mot bakgrund av det ekonomiska behovet. Huruvida den vårdgivande personens inkomst eller förmögenhet kan medföra en begränsning av förmånen eller att rätten till förmånen upphör saknar betydelse för bedömningen av förmånens karaktär. Även om vårdnadsbidraget beviljas den vårdgivande personen utgör det en kompletterande förmån till mottagaren av invalidpensionen eller biståndsförmånen. Vårdmottagarens inkomst och förmögenhet beaktas emellertid inte vid beviljandet av vårdnadsbidraget.
123. Vårdnadsbidraget utgör således en förmån vid sjukdom och omfattas av artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71. Avsnitt Y. Förenade kungariket i bilaga I punkt 2 f till förordning nr 647/2005 skall därför ogiltigförklaras.
V — Rättegångskostnader
124. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Finns det flera tappande parter, skall domstolen besluta om fördelningen av rättegångskostnaderna. Kommissionen har yrkat detta. Rådet och parlamentet skall vartdera bära hälften av rättegångskostnaderna.
125. I artikel 69.4 i rättegångsreglerna föreskrivs att medlemsstater som har intervenerat skall bära sina rättegångskostnader. Finland, Sverige och Förenade kungariket skall därför vartdera bära sin rättegångskostnad.
VI — Förslag till avgörande
126. Jag föreslår att domstolen meddelar följande dom:
1 Originalspråk: tyska.
2 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57).
3 Rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 136, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 124).
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 647/2005 av den 13 april 2005 om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och (EEG) nr 574/72 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 (EUT L 117, s. 1).
5 Båda begreppen kommer att användas synonymt i det följande.
6 Artikel 4 i förordning nr 1408/71 i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1). Stycke 2a infördes för första gången genom förordning nr 1247/92 (se ovan fotnot 3).
7 Infördes ursprungligen genom förordning nr 1247/92 (ovan fotnot 3).
8 Upptogs för första gången i bilaga Ila under avsnitt N punkt a genom akten om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen -Bilaga I: Förteckning enligt artikel 29 i anslutningsakten -IV. Socialpolitik - A. Social trygghet (EGT C 241, 1994, s. 61)
9 Genom akten om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning (ovan fotnot 8) upptogs motsvarande nationella tidigare gällande bestämmelser under avsnitt O punkterna b och c i bilaga IIa.
10 Upptaget under avsnitt L punkt f i bilaga IIa sedan förordning nr 1247/92 (ovan fotnot 3).
11 Vid införandet av bilaga IIa genom förordning nr 1247/92 (ovan fotnot 3) upptogs denna förmån under avsnitt L punkt d.
12 Motsvarar avsnitt L punkt b i bilaga IIa i dess ursprungliga version i förordning nr 1247/92 (ovan fotnot 3).
13 Förenade kungarikets regering har i sin interventionsinlaga beskrivit vårdnadsbidraget som en förmån som är oberoende av inkomst och klargjort att mottagaren av vårdnadsbidraget kan utöva förvärvsarbete så länge som detta är förenligt med det minsta antal timmar vård per vecka som krävs. Enligt Förenade kungarikets regering utövar cirka 30000 förmånsberättigade förvärvsarbete. Europaparlamentet har i sitt svaromål emellertid uppgett att beviljandet av vårdnadsbidrag villkoras av att den som är i behov av vård inte redan förfogar över tillräckliga medel. Kommissionen verkar likaså utgå från att en begränsning av förmånen är beroende av den vårdbehövandes inkomst. Av de nationella bestämmelserna, vilka har bifogats rådets svaromål, framgår inte denna koppling till inkomst.
14 De brittiska förmånerna var redan upptagna i bilaga Ila, som upprättades genom förordning nr 1247/92 (ovan fotnot 3). Genom 1994 års anslutningsakt (ovan fotnot 8) infördes de finländska och de svenska förmånerna i denna lista (se ovan punkt 10 i förevarande förslag till avgörande).
15 Parlamentet har hänvisat till dom av den 8 mars 2001 i mål C-215/99, Jauch (REG 2001, s. I-1901), och av den 31 maj 2001 i mål C-43/99, Leclere och Deaconescu (REG 2001, s. I-4265).
16 Kommissionen har i detta sammanhang åberopat dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini (REG 1981, s. 1931), av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I-431), punkt 27, av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl. (REG 1996, s. I-569), punkt 20, och förstainstansrättens dom av den 21 oktober 1997 i mål T-229/94, Deutsche Bahn mot kommissionen (REG 1997, s.II-1689), punkt 113.
17 Förordningen offentliggjordes den 4 maj 2005. Talan inkom visserligen först den 26 juli 2005. Enligt artikel 81.1 i rättegångsreglerna skall fristen emellertid beräknas från och med slutet av den fjortonde dagen efter den dag då rättsakten offentliggjordes, och den förlängs enligt artikel 81.2 i rättegångsreglerna med tio dagar med hänsyn till avståndet.
18 Se mitt förslag till avgörande av den 16 juni 2005 i de förenade målen C-138/03, C-324/03 och C-431/03, Italien mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 24 november 2005 (REG 2005, s. I-10043), punkt 45 med vidare hänvisningar.
19 Dom av den 22 mars 1961 i de förenade målen 42/59 och 49/59, SNUPAT mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 111, s. 158; svensk specialutgåva, volym 1, s. 95), av den 25 oktober 1977 i mål 26/76, Metro mot kommissionen (REG 1977, s. 1875; svensk specialutgåva, volym 3, s. 431), punkt 4, av den 15 december 1988 i de förenade målen 166/86 och 220/86, Irish Cement mot kommissionen (REG 1988, s. 6473), punkt 16, av den 25 maj 1993 i mål C-199/1991, Foyer culturel du Sart-Tilman (REG 1993, s. I-2667), punkt 23, av den 11 januari 1996 i mål C-480/93 P, Zunis Holding m.fl. mot kommissionen (REG 1996. s. I-1), punkterna 13 och 14, och av den 9 december 2004 i mål C-123/03, kommissionen mot Greencore (REG 2004, s. I-11647), punkt 39.
20 Dom av den 15 juni 1976 i mål 1/76, Wack mot kommissionen (REG 1976, s. 1017), punkt 7.
21 Dom av den 29 juni 1995 i mål C-135/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1651), punkt 17, och av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265), punkt 28.
22 Se ovan fotnot 15, punkt 21.
23 Ovan fotnot 15.
24 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och av rådets förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 (KOM(2003) 468 slutlig av den 31 juli 2003, sidorna 7 och 8.
25 Rådets utkast till motivering om antagande av rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och av rådets förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 av den 5 november 2004 (12062/04 ADD 1, SOC 382, CODEC 968, Interinstitutionellt ärende 2003/0184 (COD)). Se beträffande hela ärendet också rådets svaromål nr 8-11.
26 Rådets utkast till motivering (ovan fotnot 25), s. 7. Jämför även skäl 6 i förordning nr 647/2005 (ovan fotnot 4).
27 Rådets utkast till motivering (ovan fotnot 25), s. 7.
28 Rådets utkast till motivering (ovan fotnot 25), s. 8.
29 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 200, s. 1).
30 Se mitt förslag till avgörande av den 8 september 2005 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet, där domstolen meddelade dom den 27 juni 2006 (REG 2006, s. I-5769), punkt 46 med vidare hänvisningar.
31 Se domen i målet Jauch (ovan fotnot 15), punkterna 21 och 22, samt nedan punkt 56 och följande punkter.
32 Ovan fotnot 15.
33 Se sidan 7 i ansökan, punkt III: Moyen: incompatibilité au regard des critères de l'article 4 paragraphe 2 bis et de la jurisprudence de la Cour des prestations figurant au point 2 de l'annexe i sous w, b), x. c) et y. d) e) et f) du règlement no 647/2005
34 Dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini (REG 1981, s. 1931), av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I-431), punkt 27, och av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, International Air Transport Association m.fl. (REG 2006, s. I-403), punkt 68.
35 —Se ovan fotnot 15, punkt 20. Se även dom av den 21 februari 2006 i mål C-286/03, Hosse (REG 2006, s. I-1771), punkt 24.
36 Dom av den 4 november 1997 i mål C-20/96, Snares (REG 1997, s. I-6057), punkt 41, samt domarna i målen Jauch (ovan fotnot 15), punkt 21, och Hosse (ovan fotnot 35), punkt 25.
37 Se domarna i målen Jauch (ovan fotnot 15), punkt 21, och Hosse (ovan fotnot 35), punkt 25, samt dom av den 16 januari 2007 i mål C-265/05, Perez Naranjo (REG 2007, s. I-347), punkt 29.
38 Domen i målet Leclere (ovan fotnot 15), punkt 37.
39 Domen i målet Hosse (ovan fotnot 35), punkt 36.
40 Se mitt förslag till avgörande av den 20 oktober 2005 i mål C-286/03, Hosse, där domstolen meddelade dom den 21 februari 2006 (REG 2006, s. I-1771), punkt 51 med vidare hänvisningar.
41 Se mitt förslag till avgörande av den 25 november 2003 i mål C-160/02, Skalka, där domstolen meddelade dom den 29 april 2004 (REG 2004, s. I-5613), punkterna 55 och 56.
42 Enligt Republiken Finland täcker vårdbidraget (erityishoitoraha) en eventuell inkomstförlust. Enligt lag 1224/2004 utbetalas detta genom sjukförsäkringen (sairausvakuutuslaki) och utgör en social trygghetsförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71.
43 Dom av den 6 juli 1992 i mål C-78/91, Hughes (REG 1992, s. I-4839), punkterna 15-17,19 och 20, av den 15 mars 2001 i mål C-85/99, Offermanns (REG 2001, s. I-2261), punkt 41, av den 7 november 2002 i mål C-333/00, Maaheimo (REG 2002, s. I-10087), punkterna 24 och 25, och av den 10 oktober 1996 i de förenade målen C-245/94 och C-312/94, Hoever och Zachow (REG 1996, s. I-4895), punkt 25.
44 Se ovan fotnot 43, punkt 41.
45 Dom av den 5 mars 1998 i mål C-160/96, Molenaar (REG 1998, s. I-843), punkterna 22, 24 och 25, domen i målet Jauch (ovan fotnot 15), punkt 28, dom av den 8 juli 2004 i de förenade målen C-502/01 och C-31/02, Gaumain-Cerri (REG 2004, s. I-6483), punkt 20, och domen i målet Hosse (ovan fotnot 35), punkt 46.
46 Se punkterna 18 och 19 i ansökan.
47 Detta är tillåtet. Se dom av den 19 maj 1983 i mål 306/81, Verros mot parlamentet, REG 1983, s. 1755, punkterna 9 och 10, och av den 22 november 2001 i mål C-301/97, Nederländerna mot rådet, REG 2001, s. I-8853, punkt 169.
48 Se beslut av den 27 september 2004 i mål C-470/02 P, UER mot kommissionen (ej offentliggjort i rättsfallssamlingen), och förslag till avgörande av generaladvokat Léger av den 2 april 1998 i mål C-252/96 P, Parlamentet mot Gutierrez de Quijano y Lloréns, där domstolen meddelade dom den 19 november 1998 (REG 1998, s. I-7421), punkterna 34-37, samt förslag till avgörande av generaladvokat Cosmas av den 6 juli 1999 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 11 januari 2000 (REG 2000, s. I-1), punkterna 95 och 96.
49 Se förslag till avgörande i målet Hosse (ovan fotnot 40), punkt 67.
50 Se förslag till avgörande i målet Hosse (ovan fotnot 40), punkt 69.
51 Se förslag till avgörande i målet Hosse (ovan fotnot 40), punkt 69.
52 Dom av den 6 juli 2006 i mål C-154/05, Kersbergen-Lap och Dams-Schipper (REG 2006, s. I-6249), punkterna 31 och 32.
53 Domen i målet Kersbergen-Lap och Dams-Schipper (ovan fotnot 52), punkt 32.
54 Avseende avgränsningen av begreppet funktionshinder, i den mening som avses i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling (EGT L 303, s. 16), från begreppet sjukdom se dom av den 11 juli 2006 i mål C-13/05, Chacón Navas (REG 2006, s. I-6467), punkt 43 och följande punkter.
55 Se ovan fotnot 15, punkt 28.
56 Se domarna i de i fotnot 45 nämnda målen.
57 Se dom av den 16 november 1972 i mål 14/72, Heinze (REG 1972, s. 1105), punkt 8, i mål 15/72, Land Niedersachsen (REG 1972, s. 1127), punkt 8, och i mål 16/72, Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg (REG 1972, s. 1141), punkt 8.
58 Se ovan punkt 75 och följande punkter.
59 Dom av den 28 maj 1974 i mål 187/73, Callemeyn (REG 1974, s. 553; svensk specialutgåva, volym 2, s. 301), punkt 11, av den 9 oktober 1974 i mål 24/74, Biason (REG 1974, s. 999), punkt 12, av den 20 juni 1991 i mål C-356/89, Newton (REG 1991, s. I-3017), punkt 15, av den 27 maj 1993 i mål C-310/91, Schmid (REG 1993, s. I-3011), punkt 10, av den 13 november 1974 i mål 39/74, Costa (REG 1974, s. 1251), punkt 11, och av den 20 april 1994 i mål C-58/93, Youfsi (REG 1994, s. I-1353), punkt 25.
60 Mer om denna problematik i punkterna 116-119 nedan.
61 Se ovan fotnot 52.
62 Se ovan fotnot 15, punkt 28.
63 Domen i målet Snares (ovan fotnot 36), som avsåg handikappbidrag.
64 Dom av den 11 juni 1998 i mål C-297/96, Partridge (REG 1998, s. I-3467), som avsåg biståndsförmåner.
65 Se domarna ovan i fotnot 45.
66 Ovan fotnot 62.
67 Ovan fotnot 63.
68 Se domen i målet Jauch (ovan fotnot 15), punkt 17.
69 Förslag till avgörande av den 14 december 2000 i mål C-215/99, Jauch, där domstolen meddelade dom den 8 mars 2001 (REG 2001, s. I-1901), punkterna 98 och 99.
70 Domen i målet Jauch (ovan fotnot 15), punkt 28.
71 Ovan fotnot. 45.
72 Domen i målet Jauch (ovan fotnot 15), punkt 28.
73 Ovan fotnot 52, punkt 32.
74 Se dom av den 4 juni 2002 i mål C-483/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I-4781), punkt 50, av den 13 maj 2003 i mål C-463/00, kommissionen mot Spanien (REG 2003, s. I-4581), punkterna 74 och 75, och av den 25 januari 2007 i mål C-370/05, Festersen (REG 2007, s. I-1129), punkt 43.
75 Se senast domen i målet Gaumain-Cerri (ovan fotnot 45), punkterna 20 och 21, och domen i målet Molenaar (ovan fotnot 45).
76 Se domen i målet Gaumain-Cerri (ovan fotnot 45), punkt 21.