FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT WAHL – MÅL C‑507/12 SAINT PRIX
1. En unionsmedborgare som uppehåller sig och arbetar i en annan medlemsstat än sin egen upphörde tillfälligt att arbeta på grund av de restriktioner som följer i slutet av graviditeten och tiden direkt efter förlossningen. Hon ansökte därefter om en särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån under en period under vilken kvinnor som är medborgare i värdmedlemsstaten inte är skyldiga att arbeta eller aktivt söka arbete. Hennes ansökan avslogs av den behöriga nationella myndigheten. Frågan uppkommer huruvida hon under dessa omständigheter ska anses som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF och, närmare bestämt, om hon omfattas av artikel 7 i direktiv 2004/38/EG (nedan kallat direktiv 2004/38)?
2. Enligt min mening måste denna fråga besvaras jakande. Såsom jag kommer att visa nedan skulle varje annan tolkning av artikel 7 i direktiv 2004/38 inte enbart underlåta att beakta förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet, utan även förbudet mot könsdiskriminering. Båda principer har utan tvekan grundlagsstatus i unionsrätten.
I – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
3. Jessy Saint Prix är fransk medborgare som har varit stadigvarande bosatt i Förenade kungariket sedan den 10 juli 2006. Mellan september 2006 och augusti 2007 hade hon olika arbeten, framför allt som lärarassistent. Hon registrerade sig därefter på en doktorandkurs som hänförde sig till hennes tidigare anställning i undervisning. I februari 2008 hoppade hon av sina studier därför att hon blev gravid.
4. Jessy Saint Prix letade därefter efter arbete på gymnasieskolor. Då något sådant arbete inte fanns var hon tvungen att arbeta för bemanningsföretag på förskolor under flera månader. Den 12 mars 2008, det vill säga 12 veckor före den beräknade förlossningen, slutade hon att arbeta, eftersom arbetet med att ta hand om förskolebarn blev för krävande. Hon sökte förgäves lättare arbete under några dagar.
5. Den 18 mars 2008 ansökte Jessy Saint Prix på inrådan av sin läkare om försörjningsstöd som är en särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån. Hennes ansökan avslogs eftersom hon enligt nationell rätt hade förlorat rätten att uppehålla sig i Förenade kungariket, vilket är en förutsättning för att erhålla försörjningsstöd. Samtliga parter är eniga om att ansökan gjordes 11 veckor före beräknad förlossning.
6. Jessy Saint Prix barn föddes den 21 maj 2008. Ungefär tre månader efter barnets födelse började Jessy Saint Prix arbeta igen.
7. Jessy Saint Prix överklagade beslutet att inte bevilja henne försörjningsstöd till First-tier Tribunal. Hennes överklagande bifölls genom beslut av den 4 september 2008. Detta beslut överklagandes i sin tur av Secretary of State for Work and Pensions vid Upper Tribunal som den 7 maj 2010 avgjorde överklagandet till Secretary of States fördel. Jessy Saint Prix överklagade därefter Upper Tribunal’s beslut till Court of Appeal. När sistnämnda domstol beslöt att inte bevilja prövningstillstånd den 13 juli 2011 överklagade hon sistnämnda avgörande till Supreme Court of the United Kingdom (nedan kallad Supreme Court).
8. Då Supreme Court hyste tvivel om tolkningen av artikel 7 i direktiv 2004/38 beslöt den att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
9. Jessy Saint Prix, AIRE Centre, Eftas övervakningsmyndighet, liksom den polska regeringen och Förenade kungarikets regering samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden, och samtliga, utom den polska regeringen, framställde muntliga yttranden vid förhandlingen den 14 november 2013.
II – Bedömning
A – En unionsmedborgare i Jessy Saint Prix situation ska behålla sin ställning som arbetstagare
10. I hänskjutandebeslutet anges att en gravid kvinna som är brittisk medborgare enligt brittisk rätt inte är skyldig att, 11 veckor före beräknat förlossningsdatum, vara tillgänglig för att arbeta eller aktivt söka arbete. Efter förlossningen är det arbetsuppehåll som medges 15 veckor. En brittisk medborgare har även rätt till försörjningsstöd under denna period om de relevanta kraven är uppfyllda.
11. En medborgare i en annan medlemsstat, såsom Jessy Saint Prix, har inte denna möjlighet, såvida hon inte omfattas av artikel 7 i direktiv 2004/38 i vilken unionsmedborgares rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader regleras. Utöver de omständigheter som anges (inbegripet uppehållsrätten för anställda eller egenföretagare) i artikel 7.1 är de omständigheter som anges i artikel 7.3 av särskild betydelse här. I dessa situationer ska en unionsmedborgare som inte längre är anställd eller egenföretagare inte desto mindre behålla sin ställning. Dessa omständigheter inbegriper tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycka. I artikel 7.3 hänvisas emellertid inte till graviditet. Den hänskjutande domstolen har anfört att Jessy Saint Prix som var gravid vid den aktuella tidpunkten därför enbart har rätt till försörjningsstöd om hon kan anses som arbetstagare under den berörda perioden.
12. Med hänsyn till det ovan anförda anser jag att den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor för att få klarhet i huruvida en kvinna i Jessy Saint Prix situation ska jämställas med en arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 2004/38.
13. För att besvara den frågan kommer jag att börja med att redogöra för de grundläggande principerna i domstolens relevanta praxis på området för den fria rörligheten för arbetstagare. Därefter kommer jag vidare mot bakgrund av nämnda rättspraxis befatta mig med tolkningen av artikel 7 i direktiv 2004/38 och härvid framför allt ta ställning till de argument som framförts av den brittiska regeringen.
1. Domstolens rättspraxis
14. Enligt fast rättspraxis ska begreppet arbetstagare ges en vid tolkning, av det skälet att det avgränsar omfattningen av en av de grundläggande friheter som följer av fördragen.
15. En migrerande arbetstagare som har varit anställd i värdmedlemsstaten måste följaktligen anses omfattas av artikel 45 FEUF. Principiellt ska en person därför anses som arbetstagare under anställningsperioden. Domstolen har emellertid upprepade gånger slagit fast att de rättigheter som de migrerande arbetstagarna tillförsäkras inte nödvändigtvis är beroende av huruvida det i nuläget och även framgent föreligger ett anställningsförhållande eller ett fortsatt sådant. Migrerande arbetstagare som inte längre har någon anställning garanteras i själva verket vissa rättigheter som följer av ställningen som arbetstagare. Dessa rättigheter omfattar rätten att erhålla en social trygghetsförmån i värdmedlemsstaten.
16. Det ska i detta sammanhang erinras om att artikel 45 FEUF, och framför allt punkt 3 d i denna bestämmelse enligt fast rättspraxis tillerkänner arbetstagare rätt att bosätta sig i en medlemsstat efter att ha varit anställd inom dess territorium. I domen i målet Lair slog domstolen fast att en migrerande arbetstagare som frivilligt hade upphört att arbeta för att påbörja universitetsstudier som hade ett samband med den tidigare förvärvsverksamheten skulle betraktas som arbetstagare. Domstolen som var medveten om problemet för en arbetstagare som ofrivilligt hade blivit arbetslös att hitta ett nytt arbete slog fast att kriteriet att det ska föreligga ett samband mellan den berörda yrkesverksamheten och studierna inte kan tillämpas i det fall där behovet av omskolning inte är ett frivilligt val av den berörda personen.
17. Ännu mer intressant är kanske att domstolen i domen i de förenade målen Orfanopoulos bekräftade att en unionsmedborgare som hade arbetat i värdmedlemsstaten och därför hade förvärvat ställning som migrerande arbetstagare i den medlemsstaten fortfarande omfattades av tillämpningsområdet för vad som nu utgör artikel 45 FEUF och lagstiftning som antagits med stöd av denna bestämmelse under det utdömda fängelsestraffet. En frihetsberövad person som har haft en anställning före frihetsberövandet kan därför inte anses ha upphört att stå till arbetsmarknadens förfogande i värdmedlemsstaten, förutsatt att personen blir anställd inom en skälig tid efter frisläppandet.
18. I förevarande fall är det klarlagt att Jessy Saint Prix var en arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.1 a i direktiv 2004/38 fram till mars 2008 då hon upphörde att arbeta på grund av den belastning som graviditeten medförde. Jessy Saint Prix stannade ändå kvar i värdmedlemsstaten under den period som hon inte arbetade och återupptog arbetet tre månader efter förlossningen. Såsom samtliga parter som inkommit med yttranden till domstolen, med undantag för regeringen i Förenade kungariket, påpekat skulle en utpräglat snäv tolkning av artikel 45 FEUF och artikel 7 i direktiv 2004/38 krävas för att med hänsyn till omständigheterna frånta Jessy Saint Prix hennes ställning som arbetstagare. Detta skulle stå i strid med domstolens resonemang i ovannämnda rättspraxis.
19. Jag stödjer denna inställning. Att frånta Jessy Saint Prix hennes ställning som arbetstagare skulle också innebära en tolkning av gällande lagstiftning i strid med syftet med direktiv 2004/38, nämligen att främja utövandet av unionsmedborgarnas primära och individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, vilken varje unionsmedborgare tillerkänns direkt genom fördraget. Det förefaller därför klart att Jessy Saint Prix ska anses som arbetstagare även under den period under vilken hon inte arbetade. Hon har trots allt faktiskt utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och arbetat i värdmedlemsstaten innan hon blev gravid.
20. Jag kan emellertid inte instämma i den tolkning som Jessy Saint Prix, AIRE Centre och kommissionen föreslagit avseende artikel 7 i direktiv 2004/38. De har i första hand gjort gällande att en kvinna i Jessy Saint Prix situation, i likhet med vad som var för handen i de förenade målen Orfanopoulos, inte har lämnat arbetsmarknaden permanent och därför ska omfattas av tillämpningsområdet för den allmänna bestämmelse som reglerar uppehåll utöver tre månader (såsom föreskrivs i artikel 7.1 a). Det är visserligen frestande att direkt tillämpa domstolens dom i de förenade målen Orfanopoulos på förevarande fall, men de ändringar som har skett i lagstiftningen sedan dess ska det enligt min mening inte bortses från. Vid den aktuella tidpunkten för det målet fanns inget sekundärrättsligt instrument i vilket villkor för utövandet av rätten till fri rörlighet uppställdes, medan ett sådant instrument (direktiv 2004/38) finns nu. Rätten att uppehålla sig i en annan medlemsstat efter tre månader regleras särskilt i artikel 7 i direktiv 2004/38.
21. Även om Jessy Saint Prix frånvaro från arbetsmarknaden var tillfällig var hon inte ekonomiskt aktiv på ett meningsfullt sätt under den perioden (vilket någon som var sjuk eller utsatt för en olyckshändelse inte heller var). Detta är skälet till varför jag anser att den lämpligaste utgångspunkten vid bedömningen av den ställning som en kvinna i Jessy Saint Prix situation har återfinns i undantaget till huvudregeln som föreskrivs i artikel 7.3 a i vilken det hänvisas till tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall.
22. Detta ger emellertid upphov till följande fråga: Hur går det att förena denna ståndpunkt med det förhållandet att artikel 7.3 i direktiv 2004/38 – som avser villkoren för bibehållande av ställning som arbetstagare sedan verksamheten som anställd eller egenföretagare upphört – inte uttryckligen nämner graviditet? För att kunna besvara denna fråga kommer jag nu att ta ställning till de invändningar som regeringen i Förenade kungariket framfört.
2. De invändningar som regeringen i Förenade kungariket framfört
23. Till skillnad från de andra parterna som har framfört sina synpunkter har regeringen i Förenade kungariket fäst särskild vikt vid två faktorer som enligt dess uppfattning utgör hinder för att Jessy Saint Prix ska kunna anses som arbetstagare. Den har å ena sidan påpekat på att Jessy Saint Prix situation ska likställas med omständigheterna i målet Dias, där domstolen (till skillnad från vad som var fallet i förevarande mål) granskade villkoren för beviljande av permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktiv 2004/38. Trots att den frågan inte var föremål för förfarandet vid domstolen i målet Dias ansågs sökanden inte som en arbetstagare, en fråga som inte uttryckligen diskuterades vid domstolen, i värdmedlemsstaten vad gäller den period under vilken hon hade upphört att arbeta för att ta hand om sitt barn, en period som började efter det att hennes föräldraledighet hade upphört.
24. Jag kan inte godta att målet Dias är analogt med det aktuella målet. De två målen kan i själva verket med lätthet skiljas från varandra vad gäller omständigheterna i målen. I domen i målet Dias var moderns frånvaro från arbetet längre än den period under vilken det fanns ett medicinskt skäl för henne att inte återgå till arbetet. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat kan både kvinnor och män stanna hemma för att ta hand om barn. Målet vid den nationella domstolen avser emellertid en situation där en kvinna har upphört att arbeta under en klart avgränsad period med anledning av den fysiska och mentala belastning som en graviditet medför. Denna period sammanfaller dessutom med den period under vilken det inte krävs av gravida kvinnor som är medborgare i värdmedlemsstaten att de arbetar eller aktivt söker arbete.
25. Regeringen i Förenade kungariket har å andra sidan även lagt särskilt stor vikt vid den omständigheten att artikel 7.3 i direktiv 2004/38 uttryckligen hänvisar till situationer där den berörda personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall, men inte hänvisar till graviditet. Den anser att den omständigheten att direktivet inte uttryckligen ger något skydd för graviditet och förlossning tyder på att lagstiftaren medvetet vidtagit dessa åtgärder för att förhindra att ett sådant skydd tolkas in i denna bestämmelse. Detta framgår särskilt tydligt enligt regeringen i Förenade kungariket därav att man på utskottsnivå vid Europaparlamentet gjorde ett försök att ta in en hänvisning till graviditet i artikel 7.3 i kommissionens förslag som inte berörde frågan.
26. Jag är tveksam till att dra någon definitiv slutsats härav.
27. I detta sammanhang vill jag understryka det faktum att syftet med direktivet, såsom framgår av kommissionens förslag avseende direktiv 2004/38 inte enbart var att återge de bestämmelser som redan fanns i andra direktiv, närmare bestämt de i direktiv 68/360/EEG. Detta gäller särskilt i fråga om artikel 7 i direktiv 2004/38. Såsom regeringen i Förenade kungariket påpekat hade det nya direktivet även till syfte att ge domstolens (då gällande) praxis i fråga om unionsmedborgarskap status som lag. Denna specifika fråga avseende graviditet hade inte berörts i rättspraxis (eller, i direktiv 68/360) inom ramen för fastställandet av tillämpningsområdet för begreppet arbetstagare och rätten att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten som har nära samband härmed.
28. Enligt min mening gör det syfte som tydligt uttrycks i kommissionens ursprungliga förslag till direktiv 2004/38, nämligen att både införa de gällande bestämmelserna och domstolens praxis i den nya bestämmelsen, det lätt att förstå varför den inte föreslog att en uttrycklig hänvisning till graviditet skulle tas in i artikel 7.3, som undantag från den allmänna regeln (i artikel 7.1 a) att det krävs att det föreligger ett anställningsförhållande för att kunna behålla ställningen som arbetstagare. Med hänsyn till detta syfte är det inte förvånande att en större mängd fall inte omfattades. De argument som regeringen i Förenade kungariket framfört skulle emellertid utan tvivel vara mer övertygande om kommissionens ursprungliga förslag hade innehållit en uttrycklig hänvisning till graviditet vilken hade tagits bort i det efterföljande lagstiftningsförfarandet.
29. Det ska i detta sammanhäng även understrykas att det trots att syftet med direktiv 2004/38, såsom angetts ovan, är att fastställa villkor för att utnyttja rätten till fri rörlighet, kan konstateras att innebörden av begreppet arbetstagare som är fast förankrad i artikel 45 FEUF som är en primärrättslig bestämmelse inte kan ändras genom en sekundärrättslig rättsakt. Dessutom kan införandet av en sådan rättsakt inte hindra domstolen från att tolka och tillämpa begreppet arbetstagare i artikel 45 FEUF för att bemöta nya situationer.
30. Enkelt uttryckt är frågan huruvida en person ska anses som arbetstagare eller under vilka omständigheter en person ska behålla denna ställning en fråga som avser primärrätten. Svaret på denna fråga kan inte på ett meningsfullt sätt begränsas av en sekundärrättslig bestämmelse. Det är allmänt känt att sekundärrätten så långt möjligt ska tolkas i överensstämmelse med primärrätten. Syftet med detta är att avhjälpa inkonsekvenser som kan påverka giltigheten av sekundärrättsliga bestämmelser. Den relevanta utgångspunkten för att fastställa huruvida Jessy Saint Prix ska bevara ställning som arbetatagare enligt artikel 7 i direktiv 2004/38 är framför allt domstolens praxis avseende vad som nu är artikel 45 FEUF.
31. För att förhindra att artikel 45 FEUF tolkas på så sätt att en ny kategori arbetstagare uppkommer genom tolkningar i rättspraxis är det enligt min mening nödvändigt att behandlingen av en gravid kvinna i Jessy Saint Prix situation också ska knytas till artikel 7 i direktiv 2004/38. Såsom jag har visat är artikel 7.3 a i nämnda direktiv av särskild betydelse här, eftersom det i denna bestämmelse uttryckligen hänvisas till tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall.
32. Det är visserligen riktigt att den rättspraxis som bygger på domen i målet Webb klargör att graviditet inte ska anses som en sjukdom. Denna åtskillnad gjordes emellertid med avseende på skyddet för gravida kvinnor mot rättsstridig uppsägning. Domstolen har vid flera tillfällen, utan tvekan för att ge gravida kvinnor särskilt skydd och främja faktisk jämställdhet, slagit fast att graviditet till skillnad från sjukdom inte i sig kan rättfärdiga uppsägning (eller någon annan typ av diskriminering på arbetsplatsen).
33. Förevarande fall avser däremot en situation där den omständigheten att graviditet inte jämställs med sjukdom skulle leda till att unionsrätten ger skydd för sjukdom men inte för graviditet. Detta skulle klart utgöra ett åsidosättande av förbudet mot könsdiskriminering.
34. Låt oss tänka att Jessy Saint Prix eller en manlig arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag hade drabbats av tillfällig arbetsoförmåga inte på grund av graviditet utan på grund av sjukdom. Hon hade till följd av denna sjukdom drabbats av arbetsoförmåga under flera månader, men hade återvänt till arbetsplatsen efter det att hennes tillstånd tillåtit detta. Under dessa omständigheter står det klart att Jessy Saint Prix hade behandlats som en arbetstagare i enlighet med artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 under den tid hon behövde för att tillfriskna. Regeringen i Förenade kungariket har anfört att så inte är fallet när en kvinna inte är sjuk (eller har varit utsatt för olycksfall), utan i stället gravid.
35. Eftersom enbart kvinnor kan bli gravida skulle en tolkning av artikel 7.3 i direktiv 2004/38 jämförd med artikel 45 FEUF som skulle leda till en förlust av ställningen som arbetstagare vid tillfällig frånvaro från arbetet på grund av de fysiska restriktioner som följer i slutet av graviditeten och sviterna av förlossningen (restriktioner som enligt min mening med lätthet kan jämställas med restriktioner till följd av en mängd sjukdomar som har samma inverkan på både kvinnor och män) i praktiken innebära att kvinnor ges ett svagare skydd än män. Ett sådant tillvägagångssätt skulle, inte minst på grund av artikel 23 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), strida mot förbudet mot könsdiskriminering. Detta gäller särskilt i kraft av en väletablerad princip enligt vilken en mindre förmånlig behandling på grund av graviditet, utan att det är nödvändigt att utgå från ett jämförelseunderlag i form av en manlig arbetstagare, utgör könsdiskriminering.
36. Det är i detta hänseende nödvändigt att tydligt definiera omfattningen av skyddet för gravida kvinnor enligt artikel 7.3 i direktiv 2004/38.
3. Fastställande av omfattningen av skyddet för gravida kvinnor
37. För att förhindra en situation där ställningen som arbetstagare bibehålls under en obegränsad period före och efter förlossningen anser jag att den tillfälliga belastning som det innebär att vara gravid och föda barn ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 7.3 i direktiv 2004/38 vad gäller den period under vilken den berörda kvinnans fysiska tillstånd faktiskt utgör hinder för arbete. Om man inte skulle gå tillväga på så sätt så skulle följden bli att syftet med direktiv 2004/38, nämligen att fastställa villkor för utnyttjande av rätten till fri rörlighet, inte beaktas.
38. För att säkerställa att artikel 7.3 i direktiv 2004/38 tolkas på ett sätt som överensstämmer med artikel 18.1 FEUF och artikel 21.2 i stadgan som förbjuder varje form av diskriminering på grund av nationalitet, förefaller det vara lämpligt att vid fastställandet av den period under vilken frånvaro från arbetsmarknaden kan bedömas som rimlig, för att använda det uttryck som används av domstolen i domen i de förenade målen Orfanopoulos, enbart beakta den nationella lagstiftningen, närmare bestämt de nationella lagarna avseende den period under vilken det inte krävs att gravida kvinnor arbetar eller aktivt söker arbete och lagarna om socialt bistånd som kvinnor ska kunna erhålla under den perioden.
39. Om migrerande arbetstagare inte skulle tillerkännas motsvarande skydd så skulle en diskriminering på grund av nationalitet föreligga. Mot bakgrund av att en brittisk medborgare 11 veckor före beräknat förlossningsdatum (fram till 15 veckor efter nedkomsten) inte enbart är undantagen från skyldigheten att vara tillgänglig för arbete eller att aktivt söka arbete utan även, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda, har rätt till försörjningsstöd under denna period, ska samma regler även gälla för en kvinna i Jessy Saint Prix situation.
40. Det är emellertid välkänt att den belastning som det innebär att vara gravid i vissa fall kan utgöra hinder mot att arbeta även i början av havandeskapet. Det kan i dessa fall antas att den berörda arbetstagaren som har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av den belastning som det innebär att vara gravid ska jämställas med en person som är sjuk (under förutsättning att personen i fråga beaktar tillämpliga nationella förfaranden för att intyga att detta är fallet, till exempel genom ett läkarintyg) och automatiskt omfattas av artikel 7.3 a i direktiv 2004/38. Om detta inte vore fallet så skulle det vara omöjligt att åberopa denna bestämmelse enbart på grund av graviditet. En sådan tolkning av lagstiftningen skulle utgöra ett flagrant åsidosättande av förbudet mot könsdiskriminering.
41. Av detta drar jag slutsatsen att artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 jämförd med artikel 45 FEUF ska tolkas så att en kvinna som har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av de fysiska restriktioner som följer i slutet av graviditeten ska behålla ställning som arbetstagare. Ställningen som arbetstagare ska bevaras fram till dess det anses vara rimligt att hon återvänder till arbetet eller söker arbete efter barnets födelse. För att säkerställa att förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet beaktas kan denna period inte vara kortare än den period som föreskrivs i den nationella lagstiftningen som reglerar den period under vilken gravida kvinnor inte är skyldiga att vara tillgängliga för arbete eller att aktivt söka arbete.
42. Utöver vad som anförts ovan skulle jag vilja tillägga följande.
B – Följderna av att en unionsmedborgare inte bibehåller ställning som arbetstagare
43. Den hänskjutande domstolen verkar ha utgått från att Jessy Saint Prix inte hade kunnat ansöka om eller beviljas försörjningsstöd under den period hon upphörde att arbeta om hon inte ska anses som arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 2004/38. Hon skulle nämligen inte längre ha rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket. Även om denna fråga inte är av direkt betydelse i målet vid den nationella domstolen så var den föremål för en omfattande diskussion under förhandlingen vid domstolen.
44. Jag kan inte ovillkorligt instämma i den hänskjutande domstolens antagande.
45. Till att börja med ska det uppmärksammas att enbart den omständigheten att en unionsmedborgare har förlorat sin ställning som arbetstagare inte innebär att samtliga rättigheter som är förenade med denna ställning försvinner automatiskt och direkt. Detta framgår av domen i målet Trojani där domstolen bland annat slog fast att värdmedlemsstaten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning att fastställa huruvida en medborgare från en annan medlemsstat som har anlitat det sociala biståndssystemet uppfyller villkoren för uppehållsrätt. Domstolen erinrade emellertid om den grundläggande status som unionsmedborgarskapet har i den europeiska konstruktionen men slog i det fallet fast att en medborgare i Europeiska unionen som i värdmedlemsstaten inte har uppehållsrätt enligt det som nu utgör artikel 45 FEUF, redan på grund av sitt unionsmedborgarskap kan göra anspråk på en uppehållsrätt genom direkt tillämpning av det som nu utgör artikel 21.1 FEUF. Utövandet av denna rätt är visserligen föremål för de begränsningar och villkor som nämns i denna bestämmelse, men de behöriga myndigheterna måste se till att dessa begränsningar och villkor tillämpas i enlighet med unionsrättens allmänna principer och särskilt proportionalitetsprincipen.
46. Denna väletablerade princip upprepades nyligen i domen i målet Brey där domstolen bedömde huruvida en nationell lagstiftning som utesluter ekonomiskt icke aktiva medborgare från andra medlemsstater från att beviljas en viss förmån är förenlig med nämnda princip. I domen i målet Brey lade domstolen särskilt stor vikt vid de begränsningar som den fria rörligheten som är en grundläggande princip inom unionsrätten medför för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (inklusive rätten till avlägsnande från landet) i förhållande till utländska unionsmedborgare.
47. Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna får inte användas av dem på ett sätt som äventyrar det huvudsakliga syftet med direktiv 2004/38, som är att underlätta och stärka utövandet av unionsmedborgarnas grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, eller direktivets ändamålsenliga verkan. Det är visserligen sant att utövandet av rätten att uppehålla sig i en annan medlemsstat kan vara föremål för begränsningar som är berättigade av den medlemsstatens legitima intressen (såsom skydd för allmänna medel). Domstolen tillbakavisade emellertid med bestämdhet att sådana legitima intressen får åberopas för att äventyra den grundläggande principen om fri rörlighet. Denna grundläggande princip skulle äventyras om de villkor som fastställs i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 skulle tolkas extensivt. Enligt denna bestämmelse har ekonomiskt icke aktiva unionsmedborgare (det vill säga personer som inte är anställda eller egenföretagare i värdmedlemsstaten) en rätt att uppehålla sig i värdmedlemsstaten, förutsatt att de har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för värdmedlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen.
48. I domen i målet Brey slog domstolen även fast att de behöriga nationella myndigheterna, med beaktande av proportionalitetsprincipen, måste göra en helhetsbedömning av de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall för att få klarhet i huruvida beviljandet av en förmån skulle kunna innebära en orimlig belastning för värdmedlemsstats sociala biståndssystem som helhet betraktat i den mening som avses i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38. Domstolen upprepade den etablerade principen om att direktiv 2004/38 grundar sig på antagandet att det när det gäller sociala förmåner föreligger en viss ekonomisk solidaritet mellan medborgarna i olika medlemsstater, särskilt om de svårigheter som den person som har uppehållsrätt befinner sig i är av tillfällig natur. Enbart den omständigheten att en medborgare i en annan medlemsstat erhåller sociala förmåner räcker inte för att visa att han eller hon utgör en orimlig börda för värdmedlemsstatens sociala biståndssystem.
49. Mot bakgrund av vad som anförts ovan, och med förbehåll för den nationella domstolens prövning, instämmer jag under de omständigheter som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande, det vill säga i ett sådant fall där en kvinna i Jessy Saint Prix situation kan anses tillfälligt arbetsoförmögen på grund av graviditet och därför har ansökt om en särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån såsom försörjningsstöd, i att hon inte automatiskt ska förlora sin rätt att uppehålla sig till följd av hennes tillfälliga ekonomiska svårigheter. Med beaktande av vad domstolen slog fast i sin dom i målet Brey i detta sammanhang, drar jag även slutsatsen att den omständigheten att en gravid kvinna har ansökt om en förmån såsom försörjningsstöd inte automatiskt innebär att hon inte längre har tillräckliga tillgångar för att vistas i värdmedlemsstaten. Det gäller i ännu högre grad då de försörjningsproblem som uppkom för Jessy Saint Prix är av tillfällig natur, och försörjningsstöd följaktligen enbart krävs under en begränsad period som sammanfaller med perioden för ordinarie föräldraledighet för brittiska medborgare under vilken det inte krävs att de är tillgängliga för arbete eller aktivt söker arbete.
50. Till skillnad från vad som är fallet i målet vid den nationella domstolen kunde en liknande slutsats enligt min mening inte dras i domen i målet Brey av det skälet att utbetalning av relevanta förmåner i dessa mål skulle ha varit en under obegränsad tid återkommande händelse under sådana omständigheter att den berörda personen inte längre var ekonomiskt aktiv på ett meningsfullt sätt. Såsom jag anfört i ett annat förslag till avgörande syftar artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 till att förhindra att ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare utnyttjar den mottagande medlemsstatens välfärdssystem för att finansiera sitt uppehälle under den första tiden av vistelsen i den medlemsstaten.
51. Det måste emellertid beaktas att frågan vad som kan eller inte kan utgöra en orimlig börda för värdmedlemsstatens sociala biståndssystem betraktat som en helhet måste bli föremål för en (helhets) bedömning av de nationella myndigheterna. Oberoende av denna uppgiftsfördelning mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna måste jag erkänna att jag har svårt att föreställa mig en situation där beviljande av en förmån såsom försörjningsstöd till en kvinna i Jessy Saint Prix situation skulle utgöra en sådan börda. Med beaktande av att de problem som uppkom var av tillfällig natur och att ansökan om förmåner avsåg en begränsad period skulle varje annan slutsats strida mot proportionalitetsprincipen som ska beaktas vid bedömningen.
52. Det kan emellertid inte kategoriskt uteslutas att mer omfattande inskränkningar kan vara motiverade när det gäller ekonomiskt icke-aktiva unionsmedborgare som inte har upprättat någon anknytning till samhället i värdmedlemsstaten genom att ha arbetat eller betalat skatt där för att förhindra social turism. Enligt min uppfattning är en sådan inskränkning emellertid inte motiverad eller proportionerlig i ett fall där, såsom det förevarande, en kvinna faktiskt har utövat sin rätt till fri rörlighet och varit ekonomiskt aktiv i värdmedlemsstaten innan hon blev gravid och ansökte om förmåner under en begränsad period innan hon återvände till arbetsmarknaden.
III – Förslag till avgörande
53. Med hänsyn till vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Supreme Court i Förenade kungariket på följande sätt:
1 Originalspråk: engelska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77).
3 Försörjningsstöd är en förmån som personer som uppehåller sig i Förenade kungariket kan erhålla om de inte har någon inkomst eller låg inkomst, de arbetar mindre än 16 timmar i veckan och inte har anmält sig som arbetslösa. Den berörda personen måste dessutom omfattas av en av vissa bestämda kategorier. En av dessa kategorier omfattar gravida kvinnor och i vissa fall personer som har drabbats av arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller funktionshinder.
4 AIRE Centre (Advice on Individual Rights in Europe) är en välgörenhetsorganisation som ger kostnadsfri juridisk rådgivning avseende europeisk människorättslagstiftning och unionslagstiftningen. AIRE gavs tillstånd att delta i förfarandet vid Supreme Court.
5 Dessa 26 veckor (11 veckor före och 15 veckor efter förlossningen) motsvarar ordinarie föräldraledighet i Förenade kungariket.
6 I artikel 7 i direktiv 2004/38 föreskrivs följande: 1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten.… 3. Vid tillämpningen av punkt 1 a skall en unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i följande fall: a) Om personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall. b) Om personen har drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet efter mer än ett års anställning och har anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling.
7 Avseende tidigare domar beträffande denna bestämmelse se bland annat dom av den 3 juni 1986 i mål 139/85, Kempf (REG 1986, s. 1741; svensk specialutgåva; volym 8, s. 629), punkt 13, av den 3 juli 1986 i mål 66/85, Lawrie Blum (REG 1986, s. 2121; svensk specialutgåva; volym 8, s. 661), punkt 16. Se även dom av den 21 juni 1988 i mål 197/86, Brown (REG 1988, s. 3205, svensk specialutgåva, volym 9, s. 489), punkt 21, av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen (REG 1991, s. I-745; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-55), punkt 11 och av den 26 februari 1992 i mål C-3/90, Bernini (REG 1992, s. I-1071), punkt 14. Se även dom av den 6 november 2003 i mål C-413/01, Ninni-Orasche (REG 2003, s. I-13187), punkt 23, och, mer nyligen, dom av den 21 februari 2013 i mål C‑46/12, LN punkt 39.
8 Se domarna i målen Kempf, punkt 13, och Lawrie-Blum, punkt 16.
9 Se dom av den 13 december 2012 i mål C‑379/11, Caves Krier Frères, punkt 26 och där angiven rättspraxis.
10 För de relevanta kriterierna för att fastställa om ett anställningsförhållande faktiskt föreligger eller inte se bland annat domen i målet LN, punkterna 40 och 41 och där angiven rättspraxis.
11 Dom av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair (REG 1988, s. 3161; svensk specialutgåva, volym 9, s. 475), punkterna 31–39. Se, mer nyligen avseende förmåner som följer av ett tidigare anställningsförhållande dom av den 11 september 2008 i mål C-228/07, Petersen (REG 2008, s. I-6989), punkt 49 och där angiven rättspraxis.
12 Se fotnot 11.
13 Domen i målet Lair, punkterna 37 och 39.
14 Dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C-482/01 och C-493/01 Orfanopoulos och Oliveri (REG 2004, s. I-5257).
15 Se domen i de förenade målen Orfanopoulos och Oliveri, punkt 50 och där angiven rättspraxis. Se även analogt domen i målet Antonissen, punkterna 21 och 22
16 Se, mer nyligen, dom av den 19 september 2013 i mål C‑140/12, Brey, punkt 53. Se även dom av den 25 juli 2008 i mål C-127/08, Metock m.fl. (REG 2008, s. I-6241), punkterna 59 och 82, av den 7 oktober 2010 i mål C‑162/09, Lassal (REU 2010, s. I‑9217), punkt 30, och dom av den 5 maj 2011 i mål C‑434/09, McCarthy (REU 2011, s. I‑3375), punkt 28.
17 Se domen i målet Brey, punkt 53. Se även domen i målet McCarthy, punkt 33, och dom av den 21 december 2011 i de förenade målen C-424/10 och C-425/10, Ziolkowski och Szeja (REU 2011, s. I-14035), punkterna 36 och 40.
18 Dom av den 21 juli 2011i mål C-325/09 (REG 2011, s. I-6387).
19 I artikel 16 föreskrivs följande: 1. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där… 2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år. 3. Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger … högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land …
20 Se domstolens deklaratoriska hänvisning i denna dom, punkt 39.
21 Det stämmer visserligen att den period för vilken hon skulle behöva stöd inte var känd vid den tidpunkt då Jessy Saint Prix ansökte om försörjningsstöd. Detta ändrar emellertid inte det faktum att den relevanta perioden i det nationella förfarandet motsvarar den period under vilken en brittisk medborgare i en liknande situation inte är skyldig att arbeta eller söka arbete på grund av graviditet och barns födelse.
22 Syftet med föräldraledighet är just att skydda gravida kvinnor tiden före och efter förlossningen med avseende på deras fysiska och mentala tillstånd. Se mitt förslag till avgörande av den 26 september 2013 i mål C‑363/12, Z, anhängigt vid domstolen, punkt 44.
23 Utskottet för kvinnors rättigheter och jämställdhet mellan kvinnor och män föreslog att särskilda regler för graviditet skulle införas i detta avseende. Se rapport av den 23 januari 2003 avseende förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 – C5‑0336/2001 – 2001/0111(COD)), utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter. Den rekommendationen följdes emellertid inte i det efterföljande lagstiftningsförfarandet.
24 KOM(2001) 257 slutlig, s. 13.
25 Rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44). I domen i målet Ziolkowski och Szeja, punkt 37 slog domstolen fast följande: Det följer av skälen 3 och 4 i direktiv 2004/38 att direktivets syfte är att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, för att göra det lättare att utöva denna rätt. Detta ska ske genom att en enda rättsakt utarbetas som kodifierar och ser över de unionsinstrument som gällde före direktivet.
26 KOM(2001) 257 slutlig, s. 13.
27 Ibidem., s. 33.
28 Dom av den 13 december 1983 i mål 218/82, kommissionen mot rådet (REG 1983, s. 4063), punkt 15. Se även dom av den 26 juni 2007 i mål C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (REG 2007, s. I-5305), punkt 28 och dom av den 19 november 2009 i de förenade målen C-402/07 och C-432/07, Sturgeon m.fl. (REG 2009, s. I-10923), punkt 48 och där angiven rättspraxis.
29 Dom av den 14 juli 1994 i mål C-32/93 (REG 1994, s. I-3567; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-35).
30 Se mitt förslag till avgörande i målet Z, punkterna 44–46, för en mer ingående diskussion avseende omfattningen av skyddet för gravinda kvinnor i unionsrätten, och särskilt enligt rådets direktiv 92/85/EEG av den 19 oktober 1992 om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (tionde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EUT L 348, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 6, s. 3) (nedan kallat direktiv 92/85/EEG).
31 Se bland annat domen i målet Webb, punkt 26, dom av den 30 juni 1998 i mål C-394/96, Brown (REG 1998, s. I-4185), punkt 18, dom av den 4 oktober 2001, Tele Danmark (REG 2001, s. I‑6993), punkterna 26 och 27, dom av den 11 oktober 2007 i mål C-460/06, Paquay (REG 2007, s. ECR I‑8511), punkterna 30 och 31. Se även dom av 8 september 2005 i mål C-191/03, McKenna (REG 2005, s. I-7631), punkt 45 och där angiven rättspraxis. Domstolen har slagit fast att skydd på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida mot uppsägning visserligen omfattar hela den tid under vilken föräldraledighet tagits ut men efter föräldraledighetens utgång ska ingen åtskillnad göras mellan sjukdom som har orsakats av graviditeten eller förlossningen och annan sjukdom. Ett sådant sjukdomstillstånd omfattas alltså av de allmänna bestämmelserna om sjukfrånvaro. Unionsrätten utgör således inte hinder för uppsägningar som är följden av frånvaro som har orsakats av graviditeten eller förlossningen.
32 Se särskilt dom av den 26 februari 2008 i mål C-506/06, Mayr (REG 2008, s. I-1017), punkt 46 och där angiven rättspraxis. Denna princip går tillbaka till domen av den 8 november 1990 i mål C-177/88, Dekker (REG 1990, s. I-3941; svensk specialutgåva (REG 1990 s. I-3941), punkt 12.
33 Se domen i de förenade målen Orfanopoulos och Oliveri, punkt 50.
34 Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning avgränsas tydligt i direktiv 2004/38, särskilt i artikel 8 i nämnda direktiv i vilken det som skyddsminimum föreskrivs att arbetstagare som omfattas av direktivet är berättigade till sammanhängande mammaledighet under minst 14 veckor under tiden före och/eller efter förlossningen.
35 Dom av den 7 september 2004 i mål C-456/02 (REG 2004, s. I-7573).
36 Domen i målet Trojani, punkt 45.
37 Ibidem, punkt 46. Se även dom av den 17 september 2002 i mål C-413/99 Baumbast och R (REG 2002, s. I-7091), punkt 91 och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 oktober 2004 i mål C-200/02, Zhu och Chen (REG 2004, s. I-9925), punkt 32.
38 Se domen i det ovannämnda målet Brey, punkt 70 och ovan fotnot 16.
39 Ibidem, punkt 71.
40 Ibidem, punkt 70.
41 Se domen i målet Brey, punkt 72 och där angiven rättspraxis. Detta fastställdes av domstolen redan i domen av den 20 september 2001 i mål C-184/99, Grzelczyk (REG 2001, s. I-6193), punkt 44. Det bör också noteras att denna slutsats får stöd av skäl 16 i direktiv 2004/38. Där anges de kriterier som är relevanta vid bedömningen av huruvida den börda som den berörda unionsmedborgaren blivit är orimlig. Dessa omfattar huruvida de svårigheter som uppkommer är av tillfällig art, bosättningens längd, individens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats.
42 Domen i målet Brey, punkt 75.
43 Se punkt 38 i mitt förslag till avgörande i målet Brey.
44 Domen i målet Brey, punkt 77.