Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta fördraget den 4 september 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Jag har lånat orden från generaladvokat Francis G. Jacobs, i hans förslag till avgörande i målet Konstantinidis ( C‑168/91, EU:C:1992:504, punkt 46), som använde dem i olika sammanhang före införandet av unionsmedborgarskapet genom Maastrichtfördraget. Generaladvokaten använde dessa ord för att argumentera för att en person som flyttar till en annan medlemsstat i egenskap av arbetstagare eller egenföretagare måste kunna åberopa de mänskliga rättigheter som garanteras genom unionens rättssystem.

4 Dom av den 8 mars 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09) (nedan kallad domen Ruiz Zambrano, EU:C:2011:124).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

6 Det förklaras visserligen inte i begäran om förhandsavgörande, men det beslutet meddelades troligen i enlighet med artikel 6.2 i direktiv 2008/115.

7 Trots att det finns ett uppenbart beroendeförhållande mellan V och hennes make, verkar det som att ansökan om uppehållstillstånd endast framställdes på grundval av förhållandet mellan V och hennes underåriga barn.

8 I artikel 6.1 i direktiv 2008/115 föreskrivs följande: Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända. I artikel 6.2 i detta direktiv föreskrivs följande: Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, ska ofördröjligen bege sig till den medlemsstatens territorium. Om den tredjelandsmedborgare som berörs av detta krav inte följer detsamma eller om dennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkt 1 tillämpas.

9 Se, till exempel, punkt 23 i dom av den 22 juni 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailändsk mor till ett nederländskt underårigt barn) (C‑459/20) (nedan kallad domen X (Thailändsk mor), EU:C:2023:499): EUF-fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap ger däremot inte några självständiga rättigheter till tredjelandsmedborgare. De rättigheter som dessa medborgare eventuellt tillerkänns utgör nämligen inte deras egna rättigheter, utan rättigheter som härleds ur unionsmedborgarens rättigheter.

10 Det antyds i den nationella myndighetens resonemang att graden av barnets beroende av V är sådan att om V var tvungen att lämna Nederländerna skulle barnet också vara tvunget att lämna landet.

11 Domstolen använde en sådan formulering för första gången i domen av den 8 november 2012, Iida ( C‑40/11, EU:C:2012:691) (nedan kallad domen Iida), punkt 71. Domstolen har sedan dess upprepat samma formulering i många efterföljande mål, som på ett eller annat sätt avsåg uppehållsrätt för tredjelandsmedborgare. Samma formering återfinns således i dom av den 8 maj 2013, Ymeraga och Ymeraga-Tafarshiku ( C‑87/12, EU:C:2013:291) (nedan kallad domen Ymeraga), punkt 36, dom av den 10 oktober 2013, Alokpa och Moudoulou ( C‑86/12, EU:C:2013:645) (nedan kallad domen Alokpa), punkt 32, dom av den 13 september 2016, CS (C‑304/14, CS, EU:C:2016:674) (nedan kallad domen CS), punkt 29, dom av den 13 september 2016, Rendón Marín ( C‑165/14, EU:C:2016:675) (nedan kallad domen Rendón Marín), punkt 74, dom av den 10 maj 2017, Chavez-Vilchez m.fl. ( C‑133/15, EU:C:2017:354) (nedan kallad domen Chavez-Vilchez), punkt 63, dom av den 5 maj 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (En familjemedlems vistelse – otillräckliga tillgångar) ( C‑451/19 och C‑532/19, EU:C:2022:354) (nedan kallad domen Subdelegación del Gobierno en Toledo), punkt 45, dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21, EU:C:2023:341) (nedan kallad domen M.D.), punkt 58, domen X (Thailändsk mor), punkt 24, och dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter) ( C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344) (nedan kallad domen NW och PQ), punkt 60. Trots att hänvisning sker till både domen Ruiz Zambrano och ibland till dom av den 15 november 2011, Dereci m.fl. (C‑256/11) (nedan kallad domen Dereci, EU:C:2011:734), används inte exakt den formuleringen i de domarna.

12 Ruiz Zambranos begäran motiverades sannolikt av den tidigare domen av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen ( C‑200/02, EU:C:2004:639) (nedan kallad domen Zhu och Chen), i vilken domstolen fann att en härledd uppehållsrätt för en förälder som är tredjelandsmedborgare kan grundas på den ställning som unionsmedborgare som denna persons underåriga barn har.

13 Se dom av den 5 juni 1997, Uecker och Jacquet ( C‑64/96 och C‑65/96, EU:C:1997:285, punkt 23), dom av den 2 oktober 2003, Garcia Avello ( C‑148/02, EU:C:2003:539, punkt 26). På den inre marknadens område motiverades den omständigheten att inhemska situationer exkluderades från unionsbestämmelsernas tillämpningsområde av förväntningen att en medborgarstat skulle ta hand om sina egna medborgare, vilket var skälet till att unionsrätten inte behövde ingripa i situationer med omvänd diskriminering.

14 Till exempel, Nic Shuibhne, N., The Resilience of EU Market Citizenship?, CMLR, 2010, s. 1597.

15 Det kan hävdas att domstolen redan hade tillämpat medborgarskapsbestämmelser på en helt och hållet inhemsk situation i domen av den 2 mars 2010, Rottmann ( C‑135/08, EU:C:2010:104) (nedan kallad domen Rottmann). Trots att Rottmann angrep ett beslut, som hade meddelats av tyska myndigheter, att återkalla ett naturalisationsbeslut genom vilket han förvärvade tyskt medborgarskap i Tyskland, gav det underliggande sammanhanget i det målet emellertid antydningar till att det tidigare hade skett gränsöverskridande rörlighet, eftersom han var född i och bodde i Österrike innan han flyttade till Tyskland och förlorade sitt österrikiska medborgarskap på grund av att han förvärvade tyskt medborgarskap. Domstolen lade dock inte denna tidigare rörlighet till grund för sitt avgörande av målet. I stället fann den att den potentiella förlusten av unionsmedborgarskap till följd av förlusten av ett medborgarskap i en medlemsstat omfattas av unionsrättens tillämpningsområde med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder (domen Rottmann, punkt 42).

16 Se, i detta avseende, Lenaerts, K. och Gutiérrez-Fons, J. A Epilogue on EU citizenship: Hopes and Fears i Kochenov, D (red.), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights, CUP, Cambridge, 2017, sidorna 751–781, på s. 761.

17 Domen Ruiz Zambrano, punkt 42 (min kursivering).

18 Domen Ruiz Zambrano, punkterna 43 och 44.

19 Dom av den 5 maj 2011, McCarthy ( C‑434/09, EU:C:2011:277) (nedan kallad domen McCarthy), punkt 50.

20 Domen Dereci, punkt 66.

21 Se, till exempel, dom av den 6 december 2012, O. m.fl. ( C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776) (nedan kallad domen O. m.fl.), liksom domarna CS och Chavez-Vilchez.

22 Till exempel domen Iida, punkt 71. Det målet gällde emellertid en far som var tredjelandsmedborgare och bodde i Tyskland. Han åberopade artikel 20 FEUF för att få till stånd ett fastställande av att han hade en härledd uppehållsrätt, i en situation i vilken hans dotter, en tysk medborgare, under tiden hade flyttat till Österrike för att bo hos sin mor efter att paret hade skiljt sig. Omständigheterna i det målet visade inte att barnet möjligen skulle ha kommit att tvingas lämna unionen i dess helhet om fadern inte hade beviljats uppehållstillstånd i Tyskland. Se, för ett liknande resonemang, domen Ymeraga, punkt 36.

23 Domen Alokpa, punkt 35.

24 Domen M.D., punkt 62.

25 Domen Rendón Marín, punkt 79.

26 I målet Alokpa var underåriga unionsmedborgare tvungna att flytta till och inte från den medlemsstat där de hade medborgarskap. I målen M.D. och Rendón Marín beviljades inte den härledda uppehållsrätten, eller så blev den återkallad, på grundval av allmän ordning.

27 I till exempel domen Rendón Marín (punkt 78) förklarade domstolen uttryckligen att den bedömde förekomsten av en härledd uppehållsrätt med hänsyn till rätten till bosättning, när den konstaterade att beslutet att inte bevilja uppehållstillstånd skulle … kunna innebära en begränsning av den ovannämnda rätten och i synnerhet uppehållsrätten, eftersom barnen kan bli tvungna att följa Alfredo Rendón Marín och därmed lämna unionen (min kursivering).

28 Även om detta inte alltid uttrycktes med samma lydelse, och även om den exakta ordalydelsen varierar mellan olika språk, har domstolen i praktiken uttryckt sin omsorg om detta problem i följande domar: Dereci, punkt 66, O. m.fl., punkt 47, Ymeraga, punkte 36, Alokpa, punkt 32, Rendón Marín, punkt 74, Chavez-Vilchez, punkt 63, Subdelegación del Gobierno en Toledo, punkt 45, och M.D., punkt 58.

29 Se även, i detta avseende, Davies, G., The Right to Stay at Home: A Basis for Expanding European Family Rights i Kochenov D. (red.) (a.a., fotnot 15), sidorna 468–488, på s. 471. Se även Nic Shuibuhne, N., Ruiz Zambrano and the Essential Core of Union Citizenship, i Craig, P., och Schütze, R. (red.), Landmark Cases in EU Law, volym 2, Bloomsbury, 2025, sidorna 169–185, på s. 178.

30 Artiklarna 5–7 och 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EGG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, EUT L 197, 2005, s. 34 och EUT L 204, 2007, s. 28) (nedan kallat medborgarskapsdirektivet).

31 Se, i detta avseende, domen Zhu och Chen. Tillräckliga tillgångar skulle kunna tillhandahållas av samma tredjelandsmedborgare.

32 Se, i detta avseende, domen X (Thailändsk mor).

33 Man kan inte koppla denna rättighet till de fördelar som uppstår genom att man bosätter sig inom unionens territorium, bortsett från formuleringen i artiklarna 20 och 21 FEUF som hänvisar till rätten att uppehålla sig. Detta möjliggör åtnjutandet av en otalig mängd rättigheter som unionsrätten tillerkänner unionsmedborgare, vare sig de är konsumenter, anställda eller helt enkelt invånare som har rätt att andas ren luft. Dessa mångfaldiga rättigheter tillkommer dock alla som är bosatta inom Europeiska unionens territorium, inte bara unionsmedborgare. De är inte rättigheter grundade på unionsmedborgarskapet, vilka var de rättigheter som det handlade om i rättspraxis enligt domen Ruiz Zambrano. Detta kan dock förklara vikten av att man erkänner att unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig inom unionens territorium.

34 I ett sammanhang som skiljer sig åt något från det som är i fråga i det förevarande målet har generaladvokaten Eleanor Sharpston redan föreslagit att [d]et betydelsefulla är en persons frihet att välja huruvida vederbörande ska flytta eller inte. En åtgärd som tvingar en person att flytta begränsar denna valfrihet. En sådan åtgärd strider därför mot artikel 21.1 FEUF. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet O. m.fl. ( C‑456/12 och C‑457/12, EU:C:2013:837, punkt 134). Se även Sager, T., Freedom as Mobility – Implications of the Distinction between Actual and Potential Travelling, Mobilities, 2006, sidorna 465–488. För en diskussion om den eventuella rätten att inte flytta enligt unionsrätten, se Iglesias Sánchez, S., A Citizenship Right to Stay? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement i Kochenov D. (red.) (a.a., fotnot 15), sidorna 371–393.

35 Se artikel 28 i medborgarskapsdirektivet.

36 Se, till exempel, dom av den 23 november 2010, Tsakouridis ( C‑145/09, EU:C:2010:708, punkt 48), och domen CS, punkt 37.

37 Domstolen vidkände således att en medlemsstat, på grundval av folkrätten, inte får förvägra sina medborgare rätten att få tillträde till dess territorium eller rätten att uppehålla sig där. Se, till exempel, domen McCarthy, punkt 29, och dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt) ( C‑35/20, EU:C:2021:813, punkt 69). Det är dock värt att notera att det, i det förevarande målet, är tydligt att de nederländska myndigheterna inte ansåg att folkrätten utgjorde hinder för dem att tvinga sin medborgare att i praktiken lämna det land i vilket vederbörande är medborgare.

38 Den 1 januari 2022 fanns det 13,7 miljoner rörliga unionsmedborgare (medborgare som har flyttat för att bo, arbeta eller studera i en annan medlemsstat) År 2021 migrerade 1,4 miljoner människor, som tidigare var bosatta i en unionsmedlemsstat, till en annan medlemsstat. Se, Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén enligt artikel 25 i EUF-fördraget om arbetet för ett välfungerande EU-medlemskap 2020–2023, COM(2023) 931 final, s. 20. Det innebär att mindre än 3 procent av unionsmedborgarna har utnyttjat sin rätt att röra sig. År 2021 utnyttjade endast cirka 0,2 procent av unionsmedborgarna sin rätt till fri rörlighet.

39 I detta avseende skrev van Roermund. (G.C.G.J., Migrants, humans and human rights – The right to move as the right to stay, i Lindahl, H. (red.), A Right to Inclusion and Exclusion? Normative Fault Lines of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice, Hart, Oxford, 2009, s. 171) följande: Det är en ytterst romantisk tanke att påstå att varje individ är angelägen om att vara en upptäcktsresande. För de flesta är rörelsefrihet en rättighet som de föredrar att inte utöva, eftersom den anspelar på en väldigt annorlunda förebild: den sårbara vagabonden snarare än den självsäkra tjänaren.

40 Sara Iglesias Sánchez redogjorde, i sin artikel (a.a., fotnot 33, på sidorna 388 och 389), för siffrorna från 2013 års undersökning, enligt vilken över 60 procent av unionsmedborgarna ser sig själva som medborgare i Europeiska unionen, trots att endast en liten andel av dem utnyttjar sin rätt till fri förlighet. De senaste (2025) uppgifterna från Eurobarometer visar liknande siffror, nämligen att 63 procent av unionsmedborgarna känner att de har en koppling till Europeiska unionen (Standards Eurobarometer 103, våren 2025).

41 Dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar) ( C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 92) (nedan kallad domen kommission/Malta). I den domen fastslog domstolen att ställningen som unionsmedborgare är den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare och åberopade sin tidigare rättspraxis, i vilken en sådan ställning ansågs vara avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. Man kan således dra slutsatsen att det skett en viss utveckling i det avseendet sedan domen av den 20 september 2001, Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31), i vilken domstolen konstaterade detta för första gången. Domstolen upprepade formuleringen från domen Grzelczyk i flera andra mål, inklusive domen Ruiz Zambrano (se punkt 41). Det enda målet i vilket avsedd att utelämnades av domstolen före domen kommission/Malta var i dess dom av den 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap) ( C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 38), Så man kan argumentera för att ändringen av hur domstolen formulerade sig i kommissionen/Malta var avsiktlig och visar på att betydelsen av ställningen som unionsmedborgare bekräftas ännu mer. En sådan utveckling visar, enligt min mening, att unionsmedborgarskapet har uppnått en mognad, vilket möjliggör att det vidareutvecklas.

42 Några av de andra rättigheter som artikel 20 FEUF tillerkänner unionsmedborgare, vilka beskrivs mer i detalj i artiklarna 22–24 FEUF, gäller även rörliga medborgare. Rösträtt i lokala val eller för Europaparlamentet i bosättningsstaten är relevant för medborgare som är bosatt i en medlemsstat där vederbörande inte är medborgare. Rätten till diplomatisk och konsulärt skydd i tredjeländer av representationer för andra medlemsstater än den stat där unionsmedborgaren är medborgare är relevant för medborgare som reser till tredjeländer, men inte för statiska eller rörliga medborgare med avseende på den fria rörligheten. Rätten att göra framställningar inför Europaparlamentet och vända sig till Europeiska ombudsmannen samt rätt att vända sig till unionsinstitutionerna på sitt eget språk är dock lika relevant för statiska och rörliga medborgare.

43 Se fotnot 32 i detta förslag till avgörande.

44 Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Malta, punkt 95. Mot bakgrund av den domen, och som argument för ett införa en europeisk dimension på utbildningsområdet, ansåg K. Grimonprez att domstolens erkännande att medborgarskap är grundat på solidaritet och god tro bekräftar att dess relevans sträcker sig utöver bara rörliga medborgare. Dess verkningar gäller även dem som inte korsar gränser. Grimonprez, K., EU citizenship based on common values: implications of Commission v Malta (C‑181/23) for the European dimension in citizenship education (Case Comment), E.L. Rev. 2025, sidorna 502–514, på s. 512.

45 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2024, kommissionen/Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) ( C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 163), och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) ( C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 160).

46 Den hänskjutande domstolen måste säkerställa att V verkligen har uppehållsrätt i Spanien. V har förklarat att hon försökte avstå denna rätt, men det är inte säkert att det var möjligt. Bedömningen kommer att fortsätta utifrån premissen att V verkligen kunde uppehålla sig i Spanien lagenligt, såsom anges i beslutet om hänskjutande.

47 Jag vill tillägga att man inte bör förbise att sonen, till skillnad från sina föräldrar, inte verkar ha medborgarskap i ett tredjeland, vilket innebär att hans flytt till och bosättning i det tredjelandet fortfarande kan vara föremål för ytterligare krav.

48 Man kan dock, på grundval av domen Zhu och Chen, argumentera för att V:s son skulle kunna flytta till Spanien om hans mor har tillräckliga tillgångar för att försörja honom i den medlemsstaten.

49 Vilket är den formulering som domstolen använder sig av i de flesta mål rör härledd uppehållsrätt som grundar sig på artikel 20 FEUF. Se, till exempel, domen NW och PQ, punkt 60 och där angiven rättspraxis.

50 Till exempel domen Chavez-Vilchez, punkt 63.

51 Domen Dereci, punkt 68.

52 Se även domen McCarthy, punkterna 49 och 50, eller domen Ymeraga, punkterna 38, 39 och 43.

53 Se, till exempel, dom av den 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Arten av uppehållsrätten enligt artikel 20 FEUF) ( C‑624/20, EU:C:2022:639, punkt 40).

54 Se, för ett liknande resonemang, domen Subdelegación del Gobierno en Toledo, punkt 56 och där angiven rättspraxis.

55 Domen Chavez-Vilchez, punkt 70.

56 Se, för ett liknande resonemang, domarna Rendón Marín (punkt 85), Subdelegación del Gobierno en Toledo (punkt 53 och där angiven rättspraxis) och NW och PQ (punkt 77).

57 Se, för ett liknande resonemang, domen Chavez-Vilchez, punkt 71. Se även, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) ( C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 72), dom av den 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Arten av uppehållsrätten enligt artikel 20 FEUF) ( C‑624/20, EU:C:2022:639, punkt 38 och 39), och domen X (Thailändsk mor) (punkt 48).

58 Se, till exempel, Šadl, U., Case – Case-Law – Law: Ruiz Zambrano as an Illustration of How the Court of Justice of the European Union Constructs Its Legal Arguments, EuConst, 2013, sidorna 205–229, på s. 225.

59 Omständigheterna i det målet var sådana att den underåriga unionsmedborgaren i fråga, vars medborgarskapsrättigheter dennes mor lade till grund för sin begäran om härledd uppehållsrätt i Nederländerna, levde hela sitt liv i ett tredjeland.

60 Domen X (Thailändsk mor), punkt 29 (min kursivering).

61 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105).

62 Se, till exempel, domen CS.

63 Domstolen har förklarat att för det fall den ifrågavarande unionsmedborgaren är ett barn, måste de behöriga myndigheterna fastställa vem som utövar den faktiska vårdnaden av barnet och huruvida det verkligen finns ett beroendeförhållande mellan barnet och föräldern, som är tredjelandsmedborgare (domen Chavez-Vilchez, punkt 70). Även om det finns ett beroende till båda föräldrarna, varav den ena är tredjelandsmedborgare och den andra är unionsmedborgare, är det inte i sig tillräckligt att denna förälder, som är unionsmedborgare, existerar och är delaktig i barnets liv för att neka en tredjelandsmedborgare en härledd uppehållsrätt, om barnet verkligen är beroende av den sistnämnda föräldern.