Ett säkrare samhälle : huvudbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

säkrare

Ett

samhälle

H .m tänkande m. u d

% HOT- OCH RISKUTREDNINGEN

Statens offentliga utredningar

WW 1995:19

EM Försvarsdepartementet

Ett säkrare samhälle

Huvudbetänkande Hot- och av riskutredningen Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten boschyr underlättar arbetet för den som skall svara pâ remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

ISBN 91-38-13891-3 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375-250X Stockholm 1995

Till Statsrådet och chefen för

Försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 21 december 1992 dir. 1993:4 chefen för Försvarsdepartementet tillkalla kommitté med uppgift att en att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Med stöd bemyndigandet förordnade chefen för Försvarsdeav partementet den 12 februari 1993 ledamöter landshövdingen som Eric Krönmark, även ordförande, riksdagsledamöterna Åke Carnerö, Birgit Henriksson, Robert Jousma och Göthe Knutson, f.d. riksdagsledamoten Hans Lindblad, riksdagsledamoten Christer Skoog, f.d. riksdagsledamoten Oswald Söderqvist samt riksdagsledamöterna Rune Thorén, Karin Wegestål och Iréne Vestlund. Till sakkunniga utsågs den 12 februari 1993 departementsrådet Suzanne Frigren, departementsrådet Marie Hafström och kanslirådet Åke Sundin den 13 april 1993 samt departementssekreteraren Karin Lindgren. Frigren entledigades den 1 februari 1994. Som sakkunnig förordnades samma dag departementsrådet Kerstin Kåks. Som experter förordnades den 12 februari 1993 direktören Jane Cederqvist, överdirektören Gunnar Holmgren, avdelningsnumera chefen Björn Sandborgh och generallöjtnanten Gustaf Welin samt den 1 september 1993 kanslirådet Ulf Bjurman, den 1 februari 1994 forskningschefen Roland Nordlund och den 1 april 1994 byråchefen Ulf Broström. Jane Cederqvist den 15 april 1993 ersattes som

expert i kommittén sektionschefen Birgitta Ågren.

av Som sekreterare i kommittén förordnades den 12 februari 1993 avdelningschefen Sven Rune Frid. Kommittén har antagit Hot- och riskutredningen. namnet Utredningen har i enlighet med sina direktiv utarbetat ett antal scenarion beskriver påfrestningar och risker i det fredstida som samhället. Arbetet med scenariona har skett i samverkan med eller geinhämtande synpunkter från företrädare för antal nom av ett centrala statliga myndigheter, länsstyrelser, landsting, kommuner och andra enligt utredningens bedömning skulle komma organ som att beröras händelseförloppen. av Utredningen har tidigare idelbetänkandet SOU 1993:89 Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande redovisat det först utarbe-

tade scenariot. Även resultaten arbetet med de övriga scenariona

av

redovisas i delbetänkanden. Samtliga dessa betänkanden innehåller

redogörelser för de tänkta händelseförloppen, huvuddragen i den rättsliga regleringen de viktigaste verksamheterna är berörda

av som

händelseförloppen, överväganden de problem uppkom-

av om som

för myndigheter, andra företag och enskilda samt förslag

mer organ,

till åtgärder syftar till eliminera eller minska problemen. Åt-

som att

gärderna kan vara förebyggande eller skadebegränsande. En redogörelse för de allra flesta förslagen har framkommit i

som

arbetet med scenariona finns också i utredningens huvudbetänkande. I detta betänkande behandlar utredningen även de särskilda frågor

utredningen enligt direktiven och särskilda beslut regeringen

som av

har haft till uppgift att överväga.

Utredningen får härmed överlämna huvudbetänkandet Ett säk-

samhälle delbetänkandena Utan Sverige, Staden rare samt stannar

på vatten, Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne,

vattnet utan

Brist på elektronikkomponenter och Gasmoln lamslår Uppsala. Samtliga betänkanden är enhälliga.

Arbetet med delbetänkandet Störtflod i Dalälven kommer att slutföras under våren 1995.

Stockholm den 11 januari 1995

Eric Krönmark

Åke Carnerö Birgit Henriksson Robert jousma

Göthe Knutson Hans Lindblad Christer Skoog

Oswald Söderqvist Rune Thorén Karin Wegestâl

Iréne Vestlund

Sven Rune Frid

Förkortningar

Accord européen relatif transport international des

au

marchandises dangereuses route Europeiska över-

par i

enskommelsen internationell transport farligt

om av

gods på väg

APELL Awareness and Preparedness for Emergencies at Local

Level den s.k. Apellprocessen, UNEP har tagit

som

initiativ till

COMAH Proposal for Council Directive the control of

a on

major-accident hazards involving dangerous substances förslag till EU- direktiv hantering far-

om av

liga ämnen

DHA UN Department of Humanitarian Affairs FN:s

or-

ganisation för samordning katastrofhjälp ersatte

av år 1992 UNDRO

ECE Economic Commission for Europe FN:s ekonomiska

kommission för Europa ofta även UNECE

-

EMP Elektromagnetisk puls

EPRS Emergency Preparedness and Response Section en-

het inom UNHCR

ESK Europeiska säkerhetskonferensen

EU Europeiska unionen

FOA Försvarets forskningsanstalt

Försvarsutskottet

14 Förkortningar

GATT General Agreement Tariffs and Trade Allmänna on

tull- och handelsavtalet

HELCOM Helsingforsöverenskommelsen konvention skydd

om av Ostersjöns marina miljö

HRK Högre räddningstjänstkursen Räddningsverket

IAEA International Atomic Energi Agency Internationella

atomenergiorganet

INSARAG International Search and Rescue Advisory Group rådgivande grupp i frågor om räddningsinsatser inom DHA

IPP International Partnership Programme Individuellt partnerskapsprogram reglerar enskilda staters del-

-

tagande i PFP

LEMO Utredningen lednings- och myndighetsorganisa-

om tionen för försvaret

Miljökonsekvensbeskrivning

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organization for Economic Cooperation and Development samarbetsarbetsorganisation för de drygt 20 mest industrialiserade länderna

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

beteckningen ersätter ESK

PFP Partnerskap för fred Partnership for Peace

- program för NATO-ländernas samarbete med staterna i Ost-

europa

RIB Räddningsverkets informationsbank

RID Réglement concernant transport international ferroviaire des marchandises dangereuses Reglemente för internationella transporter farligt gods på järnav väg

Förkortningar 15

Rikspolisstyrelsen

Regionala samverkanskurser i räddningstjänst länsstyrelserna

Styrelsen för psykologiskt försvar

Statens räddningsverk Räddningsverket SSI Statens strålskyddsinstitut Strålskyddsinstitutet SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter UNDP UN Development Programme FN:s utvecklingspro-

gram

UNDRO UN Diasaster Relief Coordinator FN:s tidigare kata-

stroforganisation

UNECE UN Economic Commission for Europe FN:s ekonomiska kommission för Europa ofta även ECE - UNEP UN Environment Programme FN:s miljöskydds-

program

UNHCR UN High Commissioner for Refugees FNzs flyktingkommissariat

UNICEF UN Childrens Fund FN:s barnfond

UNPROFOR UN Protection Force in former Yugoslavia FN:s styr-

kor i f.d. Jugoslavien

WHO World Health Organization Världshälsoorganisatio-

nen

WTO World Trade Organization Världshandelsorganisa-

tionen

Överstyrelsen för civil beredskap

Sammanfattning

Nya risker krav på ökad säkerhet

-

De tekniska framstegen, storskaligheten och specialiseringen har länge präglat samhällsutvecklingen. De stora tekniska systemen har blivit alltmer inflätade i varandra. Konsekvenserna olyckor och av stora andra allvarliga påfrestningar sprider sig lättare än förr både geografiskt och från en verksamhet till en annan. Till detta ska läggas de sociala förändringarna. Tillväxten de av tätbefolkade områdena har gång för alla brutit sönder många för en tidigare generationer viktiga sammanhang. Segregering och andra förändringar i samhället gör att många människor utsätter sig själva och andra för större risker än tidigare. De ökande internationella kontakterna är ett annat drag i utvecklingen. Vi kan inte avskärma från risker växer fram och de oss som påfrestningar som förekommer i andra länder. De säkerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionerna hoten från om utlandet. Under de senaste åren har bredare hotbild framträtt. en Det är fråga om ett brett spektrum risker vid sidan de rent av om militära t.ex. massflykt, terrorism, sabotage, internationell krimi- nalitet, miljökatastrofer och olyckor förknippade med kärnenergi eller kärnvapen. Försvarsutskottet framhöll inför riksdagens beslut våren 1992 om totalförsvarets inriktning fram till år 1997 det kan finnas skäl att att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot ska kunna stärkas. Hot- och riskutredningen, tillsattes med anledning som av uttalandet, har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

Underlaget för utredningens arbete

De påfrestningar uppdraget kan enligt utredningens som avser mening vara antingen stora olyckor som det ankommer på rädd- -

18 Sammanfattning

ningstjänsten att ingripa mot eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är i båda fallen händelser inträffar plötssom ligt och utvecklas förhållandevis snabbt. Långsamt framväxsom ande skeenden omfattas däremot inte av utredningsarbetet t.ex. stigande spänningar mellan olika grupper i samhället eller växande problem med våld och missbruk av droger.

Utredningen vill framhålla att den inte haft till uppgift att risk-

analysera Sverige. Syftet med utredningens överväganden och förslag är att öka medvetenheten hos myndigheter och andra att de om ska göra bedömningar risker och hot så att de kan vidta åtgärav skyddar människor, egendom och miljö. der som

Underlaget för del utredningens förslag till åtgärder är

en stor av de scenarion utredningen utarbetat och ska skildra ett som som an-

tal mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället.

Scenariona är hörnstenar i utredningens arbete. Utredningen har för sina scenarion valt sju olika slag händelav ser:

Massflykt asyl- och hjålpsökande till Sverige;

av Långvariga avbrott i elförsöjningen;

Omfattande avbrott i vattenförsörjningen; Nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksområde; Översvämningar i ett område som består av flera län;

Svår brist på högteknologiska varor; El Ett stort utsläpp av gas inom en stadskärna.

Utredningen har för sina överväganden och förslag i huvud- och

delbetänkandena använt både material olika myndigheter utarsom betat på uppdrag regeringen och det underlag som utredningen av på begäran erhållit från myndigheter och andra organ.

Fyra centrala problemområden

Utredningen har i sitt arbete funnit fyra områden där behovet av

åtgärder som minskar risker och påfrestningar är särskilt stort:

1 Ledning samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i

av

viktiga samhällsfunktioner och befogenheter att ingripa med tvångsmedel.

En skyldighet att utöva ledning och att med rättsliga medel vidta de åtgärder fordras finns inom räddningstjänsten och bl.a. som avser insatser vid stora olyckor. Den formella grunden för att leda och för

att ingripa med tvångsmedel saknas däremot när det är fråga om

allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner t.ex. vid avbrott -

Sammanfattning 19

i elförsörjningen eller när ett mycket stort antal asyl- och hjälpsö-

kande ska tas om hand Kapitel 5.

2 Åtgärder i samhällsplaneringen som innebär att

verksamheter kan medföra risker i omgivningen

som

uppfyller säkerhetskraven.

Det är fråga om förebyggande åtgärder att förhindra olyckor och

-

störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att se till att konsekvende händelser inträffar blir så små möjligt. Mycket

serna av som som

går ofta att göra med enkla medel vid t.ex. beslut lokalisering

om

och utformning och vid val utrustning eller organisation för dessa

verksamheter Kapitel 7.

3 Försörjningen med ellzraft.

De allra flesta verksamheterna i samhället är så beroende att av

praktiskt taget ingenting fungerar om det uppstår långvariga avbrott

itillförseln. Problemen blir särskilt besvärliga det är kallt och

om ute

avbrottet drabbar stora områden. Det finns anordningar för

reserv-

kraft på många håll i samhället långt i från i den utsträckning

men

ett robust samhälle fordrar Kapitel 4.

som

4 Integreringen åtgärder i hela hotskalan fred-krig

av

Utvecklingen inom det civila försvaret under de senaste omkring 20 åren har präglats ökande samordning mellan verksamhet

av en som

syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksamheten i krig. Statsmakterna har sagt med allt större emfas att måste samutnyttja avsedda för fred och krig. En rad prak-

resurserna

tiska åtgärder syftar till öka samordningen har också vidta-

som att gits.

Utredningen anser det naturligt att statsmakterna som ett nästa

steg i den här utvecklingen formulerar helhetssyn på

en ny syn - en -

och befogenheter för civila inom området säkerhet och

ansvar organ

skydd i fred och krig. En helhetssyn utgår från samhället är berett

att

att ingripa vid alla slag plötsligt inträffade påfrestningar. Kriget är

av

den allvarligaste dessa påfrestningar. De myndigheter och andra

av

använder sina för att vidta beredskapsåtgärder

organ som resurser

ska göra det i hela hotskalan fred-krig Kapitel 10.

il-X-

Utredningen föreslår åtgärder minska svårigheterna

somuska

inom

bl.a. dessa fyra problemområden. Ovriga förslag i betänkandet tar sikte på att förbättra de förebyggande eller skadebegränsande åtgär-

20 Sammanfattning

derna på andra områden utredningen har behandlat i arbetet

som i

med scenariona och med de särskilda frågor utredningen har

som

fått i uppdrag att överväga. Utredningen vill framhålla att varje enskild åtgärd utredning-

i som

i föreslår i allmänhet har begränsad betydelse. Förslagen ska

i en en

ä emellertid inte bedömas isolerade. Åtgärderna har bredd och

stor

hänger på olika sätt. Det finns betydande synergieffekter i

samman

det samhället gör för att skydda människor, egendom och miljö.

som

Utredningen redogör i texten som följer kortfattat för de förslag

ingår i betänkandet. Redogörelsen överensstämmer i huvudsak

som

med indelningen i kapitel och inom kapitlen med indelningen i

avsnitt.

samhällets åtgärder vid allvarliga Styrning av

i störningar i viktiga samhållsfunktioner Kapitel 5

1 3

Påfrestningar av de olika slag som utredningen beskriver i scena-

riona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar det är avsett. Det blir framför allt

som

nödvändigt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag

gör. Det måste finnas myndighet kan leda och alltså fatta

en som

beslut är bindande för andra myndigheter och organ.

som

Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas av kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå. Utredningen anser att kommunstyrelsen och länsstyrelsen ska kunålägga andra myndigheter och att delta med personal och

na organ

egendom. För att kunna lösa sina uppgifter ska ledningsorganen vi-

dare enligt förslaget ha möjligheter att förfoga över enskildas

egen-

dom och att ta ut med tjänsteplikt.

personer

Regeringen kan i del fall också behöva styra verksamheten. Det

en

kan nödvändigt att regeringen t.ex. ger en allmän inriktning av

vara

åtgärderna eller beslutar de rättsliga eller ekonomiska medel

om som

de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver för att kunna medverka. Enligt utredningens mening bör övningar regelbundet genomföras på regeringsnivå. Syftet bör vara att öka beredskapen inför bl.a. de typer händelser utredningen be-

av som handlar i scenariona.

En koordinering kan vidare behövas när åtgärder ska vidtas i flera län samtidigt. Det kan fallet i extraordinära lägen när verksam-

vara

heten blir både omfattande och långvarig. Utredningen föreslår

en

ordning som innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur en

Sammanfattning 21

ledning av åtgärder mellan län ska åstadkommas och utser antingen myndighet t.ex. civilbefälhavare eller länsstyrelse eller en - en en flera myndigheter att regionalt leda verksamheten. Utredningen föreslår vidare att ansvar och befogenheter för ingripanden vid allvarliga störnin ar i viktiga samhällsfunktioner ska regleras i räddningstjänstlagen. tgärderna ska emellertid räddinte vara ningstjänst. Den utbildning och de övningar i ledning räddningstjänst vid av stora olyckor som Räddningsverket och länsstyrelserna har organiserat ska enligt utredningens förslag omfatta även insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och avse förhållandena i både fred och krig.

Andra förslag till åtgärder grundade på utredningens

scenarion Kapitel 4

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården får i de flesta utredningens scenarion mycket av stora problem. Det beror i några fall på händelseförloppen utsätatt ter människor för påfrestningar fordrar stora insatser med sjuksom vårdspersonal. I flera av scenariona förändras också förutsättningför hälso- och sjukvården på ett drastiskt sätt när tillförseln på arna eller vatten minskar eller helt upphör. Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav ska ställas på hälso- och sjukvården den får ett som om mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand om. Samma sak gäller det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenförom sörjningen. Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhusbaserade hälso- och sjukvården. Det är särskilt angeläget att klargöra omfattningen av de problem med beredskapen som är en följd av de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka åtgärder som i det avseendet kan vidtas. Beslut den fördelning patienter mellan olika sjukvårdshuvudom av män inte sker frivilliga överenskommelser mellan som genom sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd av den lagstiftning om ledning av åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen föreslår. som

Socialtjänst och utrymning

Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera scenariona att av lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utred-

22 Sammanfattning

ningen framhåller i analyserna händelseförloppen är det av grupper far mycket illa. som annars Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare klargöra vilka problem som kan komma att ställas på socialtjänsten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är vidare angeläget att problemen med fördelningen av ansvaret mellan socialtjänsten och hälso och sjukvården klaras ut, så att inte den ena verksamheten vältrar över svårigheterna på den andra. För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen annan lösning än utrymning. Polisen har fått ansvaret för genomförande av den utrymning ingår i räddningstjänsten. Ansvaret är grundat som överenskommelse mellan Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen på en och Socialstyrelsen.

Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande av utrymning ska framgå författning och inte, för närvarande, över-

av en som av enskommelsen mellan de tre statliga myndigheterna.

Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska avse utrymning både vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhälls-

funktioner.

Ordning och säkerhet

Påfrestningarna leder i alla scenariona till stora problem inom om-

rådet ordning och säkerhet. Det kommer i händelseförloppen som

utredningen beskriver att behövas mycket polispersonal och det blir nödvändigt med förstärkningar till drabbade områden. Regeringen ska framgått kunna uppdra åt myndighet

som en -

t.ex. länsstyrelse eller civilbefälhavare att fördela

en en - resurser behövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta såsom dana beslut. Den här ordningen gör det möjligt att styra använd-

ningen av polisens personal till län där det fordras mycket resurser

. Polisen har för närvarande inte tillräckligt med skyddsutrustning

för att kunna delta i insatser vid kemikalieolyckor. Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler innebär att polispersonalen personlig ut-

som som

rustning i fred kan använda den kemskyddsutrustning som är avsedd för verksamheten i krig. De nyanskaffningar kan bli nöd-

som vändiga bör ske i samarbete mellan polisen och Försvarsmakten.

Skydd mot sabotageåtgärder

En av polisens uppgifter är att svara för det skydd som behövs när

det finns ett hot sabotage mot anläggning och därmed också om en

fordras bevakning med personal. Utredningen har i arbetet med några

Sammanfattning 23

scenariona funnit att det vid del militära förband råder viss av en en tveksamhet militära förband i fred får ställa militär personal till om förfogande för bevakning s.k. civila skyddsobjekt. av Utredningen föreslår att regeringen beslutar om en bestämmelse som klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär personal för att skydda även civila anläggningar och områden. Det kan

ske t.ex. komplettering i förordningen 1986:1111

genom en om militär medverkan i civil verksamhet.

Elförsörjning

Det går i allmänhet att med dieseldrivna reservkraftverk produså mycket energi att verksamheten inom anläggning kan fortcera en sätta i begränsad skala eller ställas på ett säkert sätt. Problemet är av

att tillgången på sådana reservaggregat varierer mellan olika verksamheter. Det är vidare oklart .hur länge utrustningen kan producera

ström innan det uppstår störningar även i reservdriften.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för behoven vid störningar både i fred och krig sammanställa uppgifter

om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i landet. Länsstyrelserna bör också bedöma vilka slag verksamheter av behöver skaffa reservkraft. Länsstyrelserna bör vidare med ledsom ning materialet utarbeta principer för användningen de av av reservkraftresurser i civila och militära förråd kommer kunna dissom att Det gäller både hur reservaggregaten ska fördelas mellan poneras.

strategiskt viktiga behov och vilka åtgärder som fordras för att

elkraften ska kunna kopplas in.

Ett avbrott i elförsörjningen orsakar särskilt stora problem inom jordbruket. Jordbruksverket bör enligt utredningens förslag i upp-

drag att överväga vilka åtgärder jordbrukare bör vidta för att som

kunna disponera den reservkraft de behöver. Jordbruksverket

som bör också överväga det för vissa slag djurbesättningar om av - av hänsyn till djurskyddet ska finnas en skyldighet att ha reservkraft. -

Tillgången på reservkraft är en så viktig fråga att statsmakterna

bör överväga även någon form ekonomiska stimulanser. Utredav

ningen föreslår att regeringen lägger fram förslag om möjligheter till direktavskrivning för anskaffning och installation av reservkraft-

aggregat. Det finns inom elproduktionen ett reservförfarande kallat Ö-drift. Det innebär eller flera producenter vid störningar i den natioatt en

nella strömförsörjningen bygger lokal eller regional distribu-

upp en tion grundad på den eller de anläggningar som finns i området.

Utredningen föreslår att den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för beredskapen inom elområdet får i uppdrag att principiellt för hela elverksamheten och praktiskt för

-

24 Sammanfattning

olika geografiska områden överväga förutsättningarna för ö-drift.

-

Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder

som

kan vidtas i syfte att produktionen ska kunna upprätthållas även vid

störningar samt föreslå de åtgärder fordras.

stora som

Vattenförsörjning

Reservvatten kan komma från vattentäkter normalt inte är insom

kopplade. Det kan brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller

vara

livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter är sammankopp-

som iår, t L: lade med det allmänna nätet. Distribution kan också bel av vatten höva ske tankar. genom

Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhällsfunktioner t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier ska skyl-

- - vara

diga att ha utrustning som gör att de kan ta emot vatten som trans-

porteras i tankar och förvara det eller ordna reservvattentäkter. egna

De har vattentäkter ska givetvis ha och andra

som egna pumpar

anordningar gör att de omedelbart kan vatten dessa.

som upp ur

Utredningen det naturligt att Livsmedelsverket stöd för

anser som

vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen

sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda myn-

digheter klargör vilka slag förberedelser det finns skäl att

av som vidta.

Åtgärder vid nedfall av radioaktiva ämnen

En stor del underlaget för åtgärderna efter ett nedfall radioak-

av av

tiva ämnen är de uppgifter myndigheterna får lokala strål-

genom

ningsmätningar. Systemet är väl utvecklat i områdena runt kärnkraftverken. Brister i beredskapen förekommer däremot på andra håll i

landet.

Utredningen föreslår att Strålskyddsinstitutet SSI får i uppdrag

i samråd med Räddningsverket företrädare för länsstyrel-

att samt

och kommunerna ytterligare utveckla metoderna för

serna rappor-

tering och sammanställning data från strålningsmätningarna. Tele-

av

nätet kan bli överbelastat och rapporteringsvägarna det skälet

är av

mycket sårbar del systemet. SSI bör vidare fortsätta utveckla

en av

grundtexter och mallar för information och råd hur mätningar-

om kan utökas vid nedfall radioaktiva ämnen i andra områden na ett av än i län med kärnkraftverk.

Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är

många olika slag. De ska använda dem måste ha utbildning

av som

och möjligheter att regelbundet tillämpa kunskaperna. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att bedöma behovet instrument för strålningsmätningar i fred och krig,

av

Sammanfattning 25

att klargöra formerna för en modernisering av utrustningen och att föreslå åtgärder ökar tillförlitligheten i resultaten mätningarsom av na. Räddningsverket bör vidare över läroplanerna för utbildningen se av räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras med utbildning för strålningsmätning även efter t.ex. kärnvapendetonationer i Sveriges närhet. Det är oklart det bistånd länsstyrelse är skyldig om som en att lämna andra länsstyrelser enligt 55 S räddningstjänstförordningen 1986 107 omfattar även personal från den kommunala räddningstjänsten eller endast länsstyrelsen har i sin organiresurser som egen sation. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att överväga frågan och att förtydliga de allmänna råd som reglerar biståndet enligt 55 Utredningen föreslår vidare att saneringsresurserna koncentreras på uppbyggnaden av en förhållandevis stark nationell beredskap. Länsstyrelsen bör svara för att det finns regional personal, så att detaljplaneringen av saneringsåtgärder om det behövs kan starta med kort varsel. De principer kommer att gälla för de ekonomiska ersättningsom blir i hög grad styrande för bl.a. jordbruks-, trädgårds- och arna rennäringsföretagens åtgärder omedelbart efter ett nedfall. Utredningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att studera frågan ersättningar och att ha sådan beredskap att verket relativt om en omgående efter ett nedfall kan lämna regeringen underlag för utformning av en förordning om ersättningar.

Åtgärder vid brist på elektronikkomponenter

Bristen på elektronikkomponenter i utredningens scenarion ett av leder efter månader till mycket stora ekonomiska störningar i ca sex Sverige. Utredningen räknar med att regeringen måste anvisa medel för att svenska myndigheter ska kunna köpa det finns på den som internationella marknaden till de priser gäller. Regeringen tvingas som sannolikt också att besluta de beredskapslager har om uttag ur som byggts upp för att landet ska kunna möta störningar i krig.

Utredningen föreslår att Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB

får i uppdrag att i samråd med företrädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera konsekvenserna i samhället de av svårigheter utredningen skildrar i scenariot.

Information

En effektiv informationsverksamhet är avgörande för myndigheom ter och andra vid påfrestningar de olika slag utredningen av som

o

26 Sammanfattning

beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder som är

planerade.

Utredningen föreslår Styrelsen för psykologiskt försvar får i

att

uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den Rikspolisstyrelsen, myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, länsstyrelserna, Landstingsförbundet och Svenska

Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informations-

verksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Det är särskilt viktigt att det i det här sammanhanget utformas principer för samverkan i informationsverksamheten. Flera myndig-

en

heter och andra bör kunna inrätta ett antal upplysnings-

organ t.ex. centraler för dem. som är gemensamma

Ett problem i den inledande fasen när människor behöver mycket information det finns många radio- och TV-kanaler.

är att numera

Utredningen föreslår även de privatägda radiostationerna ska

att vara

skyldiga sända meddelanden verksamheten i viktiga

att som avser samhällsfunktioner.

Det bör vidare övervägas vilka möjligheter det finns att ålägga de satellitbaserade TV-kanalerna sända svenska myndigheters med-

att delanden.

En del tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ-

stor av

kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag.

ceras av

Utredningen föreslår avtalet mellan staten och Sveriges Radio

att

kompletteras så att även statliga, kommunala, landstingsägda eller privatägda företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner

får rätt i radio och TV lämna meddelanden till allmänheten. att

Det underlättar myndigheter och andra organ i förväg innan

om avbrott inträffar har informerat hushåll

ett i t.ex. elförsörjningen -,

och andra förbrukare riskerna för störningar och vilka konseom

kvenser dessa störningar kan få. Utredningen föreslår att berörda

myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund

om

förbundet närmare klargör vad behövs för att människor

att som

ska kunna öka sina kunskaper både riskerna för allvarliga stör-

om

ningar i viktiga samhällsfunktioner och de åtgärder som de själva

om

kan vidta för skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör också ta på

att

sig uppgiften att i samarbete med andra berörda organ genomföra

de informationsåtgärder som visar sig angelägna.

Telekommunikationer

TeracomSvensk Rundradio AB i fred och krig för distribu-

svarar

tion rundradiosändningar. Bolaget har i beredskapsplaneringen

av

förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykolo-

giskt försvar funktionsansvarig myndighet. Den övriga tele-

som

Sammanfattning 27

verksamheten tillhör funktionen Telekommunikationer, Post-

som

och telestyrelsen för.

svarar

Utredningen föreslår att även distributionen av radio och TV ska

ingå i funktionen Telekommunikationer.

Datasystem

Samhället fungerar inte datorer. Det är inte möjligt vid stör-

utan att

ningar i fred eller krig utveckla och införa datasystem eller i

nya att

det läget vidta åtgärder höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet

som

fordras för ska fungera i krig måste grundad

som att systemen vara på den fredstida säkerhetsnivån.

Det finns skäl över fördelningen mellan myndig-

att se av ansvaret

heter arbetar med frågor datasystemsäkerhet. En

som om av myn-

digheterna bör i uppgift att utarbeta underlag för helhetssyn på

en

säkerheten i både fred och krig inom viktiga datasystem i samhället. I uppgiften bör ingå att pröva det finns mål formulerade för

om störda förhållanden och bedöma dessa mål

att om är uppfyllda. Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheternas verksamhet i krig ska vilka krav på datasystemsäkerhet

anges som

ska gälla inom de delar verksamheten är beroende dator-

av som av

stöd. Det är viktigt den fastställer kraven beaktar de mål

att som

som i dessa avseenden gäller för den fredstida verksamheten. ÖCB

bör i uppdrag utveckla svenskt att ett certifieringssystem för datasystemsäkerhet.

Kommunikationen människor-myndigheter-

massmedier Kapitel 6

Genom forskningsinsatser studerar Styrelsen för psykologiskt för-

bl.a. erfarenheter informationsverksamheten vid de

svar av stora

olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

som

inträffar. En rad arbeten har gjorts omfattande undersökning

- en

pågår med anledning Estonia-katastrofen. Uppgiften behandla

av att

händelser i fred framgår inte instruktionen för Styrelsen för

av psy-

kologiskt försvar. En formalisering ansvaret för studierna skulle

av

öka stadgan i arbetet. Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar

genom

en ändring i sin instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och allvarliga störningar och göra utvärderingar

att

kommunikationen människor-myndigheter-massmedier.

av

Utredningen föreslår vidare att Styrelsen för psykologiskt försvar

får i uppdrag det behövs expertstöd till myndigheter i

att om ge som

en svår informationssituation behöver denna medverkan för kunna

att

28 Sammanfattning

.

tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan ske genom att Styrel-

utnyttjar delar sin beredskapsorganisation.

sen av

Säkerhetskrav i samhällsplaneringen Kapitel 7

Begreppet riskhänsyn är fokuserat på åtgärder minskar riskerna

som

för olyckor i verksamheter i fred, medan beredskapshänsyn framför allt har göra med åtgärder ökar säkerheten och uthålligheten

att som

inom de verksamheter i det fredstida samhället har betydelse i

som

krig. Utredningen använder i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i

samhällsplaneringen samlande begrepp för båda dessa slag

som ett

av hänsyn.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Plan- och bygglagen föreskriver att en miljökonsekvensbeskrivning

MKB ska utarbetas i samband med beslut och för detalj-

program

plan bl.a. industriändamål och sammanhållen bebyg-

som avser ny

gelse. Plan- och byggutredningen har föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska obligatoriska för alla detaljplaner

vara som ger

betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållning

med naturresurser.

Utredningen föreslår regeringen i beredningen Plan och bygg-

att av

utredningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behandlar frågan konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör

om

framgå den beskrivning konsekvenserna för säkerheten som

att av

ingår i miljökonsekvensbeskrivningen ska omfatta en riskanalys och

bedömning vilka åtgärder myndigheter eller de driver verk-

en av som samheter kan vidta för att minska riskerna.

Ökad medvetenhet säkerhetskraven

om

Det fordras informations- och utbildningsinsatser ökar medve-

som

tenheten hos beslutsfattare de risker kan uppstå

grupper av om som

i olika verksamheter och möjligheterna att motverka dessa.

om

Utredningen föreslår statliga myndigheter arbetar med

att som

såkerhetsfrågor får i uppdrag stödja eller ta initiativ till åtgärder

att

på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk-

som området. De kan bidra med kunnande och erfarenheter för den t.ex.

utbildning och forskning inom riskområdet universitet, hög-

som skolor och andra bedriver.

Sammanfattning 29

Skyddsavstånd

Olika myndigheter har ofta skilda uppfattningar storleken på de om skyddsområden som bör finnas vid transportleder och anläggningar där det förekommer mängder kemikalier eller stora annat farligt gods. Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i uppdrag att gemensamt utarbeta ett underlag för bedömning skyddsen av avstånd instrument i den förebyggande verksamheten. Underlasom get bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning skyddsavstånd. av Dessa modeller ska det visar sig skyddsavstånd bör senare - om att vara ett medel för påverkan kunna utnyttjas så användningen - att inom landet blir så likartad möjligt. som

Koordinering av myndigheternas arbete

Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är naturligt och ska inte uppfattas ett problem. Ett problem är som däremot det dubbelarbete och de kompetenstvister mellan olika

myndigheter ofta förekommer. som Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att stärka de regionala bedömningarna i frågor gäller säkerhetskrav i samhällssom planeringen. Regionala organ har överblick över verksamheten inom olika sektorer också bättre kunskaper de lokala förhållanmen om dena än centrala Länsstyrelsen har i planprocessen den ställorgan. ning fordras behöver stöd med expertis. som men Utredningen föreslår att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter varje länsstyrelse kan kalla för bedömsom samman ningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Det innebär att de centrala myndigheternas företrädare fram material och tar lämnar synpunkter i beredningen ärenden fordrar av som mer omfattande och tvärsektoriella säkerhetsanalyser. Länsstyrelsen gör sedan sammanvägning och kommunen råd eller det en ger om gäller överprövning fattar beslut. - Utredningen föreslår vidare att ett antal statliga myndigheter inom olika verksamhetsområden ska för samordning åtgärder svara av som avser säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Ansvaret kan avse områden som EI Fysisk planering;

EJ Miljöskydd;

Skydd mot kemikalieolyckor;

El Arbetarskydd; Räddningstjänst; och

Hälso- och sjukvård.

Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet i fred och ÖCB krig. bör givetvis ha kvar sitt för åtgärder avsedda öka säkerheansvar att

30 Sammanfattning

och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället

ten

. har betydelse i krig. För att betona att det i grunden är samma

som

de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB slag av bedömningar som gör i det här sammanhanget bör de använda och benäm-

en samma

ning på verksamheten säkerhetskrav i samhällsplaneringen.

-

Kunskapsunderlag

Många de svårigheter och oklarheter som föreligger inom områ-

av

det säkerhetskrav i samhällsplaneringen beror på att kunskaperna

både risker och åtgärder reducerar riskerna ännu inte är

om om som

systematiskt samlade och utvärderade. Flera risker är den typen

av

i Sverige har mycket begränsade erfarenheter.

att

Räddningsverket och ÖCB Utredningen föreslår att Boverket, gefår i uppdrag i samråd med forskningsråd och andra

mensamt att

utveckla för forskning och utveckling inom

organ ett ramprogram

riskanalysområdet. Ett sådant bör omfatta exempel på hur

program

dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter om internatio-

nella databaser med erfarenheter och statistik om större olyckor och

deras orsaker.

Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt

gods Kapitel 8

Riskerna för kemikalieolyckor och för olyckor vid transport far-

av

ligt gods många i samhället. Det finns skäl att i samverkan

oroar

med andra länder fortsätta förbättra säkerhetssystemen.

Det grundläggande internationella utvecklingsarbetet har resultei OECD:s vägledande principer för förebyggande beredskap

rat av,

för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering av

OECD:s Polluter-Pays Principle. Resultatet OECD-arbetet har

av

använts vid ESK:s miljömöte i Sofia år 1989 och som grund för det arbete ESK initierat inom UNECE med framtagande av

som

konventionen gränsöverskridande effekter av industriolyckor. EU-

om kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet.

Utredningens överväganden klargör sina förslag vad

genom som

kan komma fordras i svensk lagstiftning för svenska företag

att att

och myndigheter ska kunna tillvarata resultaten det internatio-

av

nella arbetet riktar farlig industriell verksamhet och

som sig mot

transporter av farligt gods.

Polluter-Pays-principen

Utredningen föreslår kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser

att

och fordras vid olycka har samband

saneringsåtgärder som en som

Sammanfattning 31

med hantering farliga ämnen i verksamheten och vidtas av som av statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den utövar som verksamheten. Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för den som utför sådan i lagen 1982:821 en transport som avses om transport av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.

Konventionen gränsöverskridande effekter om av industriolyckor

I den s.k. industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig länderna att vidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom ramen för konventionen för att skydda människor och miljö olyckor i mot verksamheter med hantering farliga ämnen. Länderna ska i möjliav gaste mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårighetsgrad samt begränsa deras effekter. Det gäller i första hand när olyckorna kan orsaka gränsöverskridande effekter. Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete om ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och utveckling. Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och teknologiutbyte inom området industriolyckor.

Ratificering

Utredningen anser att Sverige ska ratificera konventionen. Statsmakterna bör avvakta EU:s ställningstagande till innehållet innan de fastställer tidpunkten. Utredningen föreslår att 43 § räddningstjänstlagen 1986:1102 för verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska anpassas till kraven i industriolyckskonventionen. Det ska framgå den att som utövar verksamheten ska vidta de åtgärder behövs för kunna som att förebygga olyckshändelser som kan orsaka skador på människor eller i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Behoven åtgärder av även vid andra verksamheter i omgivningen bör beaktas vid fastställande kraven på åtgärder. av Utredningen föreslår vidare att den övergripande prövningen av vilka åtgärder ska fordras samordnas med miljökonsekvenssom beskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Mot bakgrund av den pågående översynen lagstiftav ningen och organisationen på miljöskyddsområdet lägger utredningen på den här punkten inte fram något förslag till författningstext. Fråbör enligt utredningens mening behandlas i översynen gan av miljöskyddslagstiftningen.

32 Sammanfattning

Räddningstjänstberedskap , Utredningen föreslår att räddningstjänstförordningen kompletteras med precisa krav i enlighet med konventionens bestämmelser. mera Kraven gäller här i urval

Hur underrättar varandra sina planer för Cl parterna om räddningsinsatser; Att planerna ska innefatta lämpliga räddningstjänståtgärder och EI andra åtgärder syftar till att förebygga och minimera gränsösom verskridande effekter; Säkerställande hänsyn tas till de slutsatser som analysen E] av att och utvärderingen lett till; Att planerna stämmer överens med varandra; och u Upprättande planer för räddningsinsatser utanav gemensamma för anläggningarna

Utredningen föreslår vidare kommunen ska utarbeta planer för att räddningsinsatser för de verksamheter faller inom för som ramen 43 § räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla beredskapsåtgärder behövs med anledning riskerna i den farliga som av verksamheten. Av praktiska skäl och för den överblick att ge som fordras ska planerna åtgärder både inom och utanför de beavse rörda verksamheternas anläggningar och områden.

till och deltagande allmänheten

Information au

Kommunen är enligt räddningstjänstlagen 1986:1102 skyldig att upplysa allmänheten räddningstjänstplanens förskrifter om om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. Utredningen föreslår att bestämmelsen ska kompletteras med en skyldighet också till allmänheten i de områden kan att se att - som komma påverkas olycka i sådan verksamhet avses i att av en en som -får den ytterligare information be- 43 § räddningstjänstlagen som hövs för de berörda vid olyckshändelse ska kunna vidta nödatt en vändiga skyddsåtgärder. Utredningen föreslår vidare att been stämmelse informationsskyldighet för skyddsåtgärder ska finnas om i räddningstjänstlagen. Allmänheten ska enligt konventionens regler om deltagande kunna följa arbetet med planen för räddningsinsatser och för information verksamet tillfälle framom beredskapsåtgärderna vid en samt att föra synpunkter på denna. Utredningen föreslår att regler som möjliggör sådant deltagande ska införas. ett

Sammanfattning 33

Alarmeringssystem för industriolyckor

Länderna ska enligt konventionen till det finns samordnade se att och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämpliga ni-

vaer. Utredningen föreslår att det räddningstjänstlagen ska framgå av att ett räddningsorgan som gör en räddningsinsats har skyldighet en att omedelbart underrätta berörda myndigheter i land ett annat än Sverige. Skyldigheten ska gälla effekterna olyckshändelse om av en påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten eller miljön i det andra landet.

Utbyte av information och teknologi

Det år viktigt att det finns tillförlitligt kunskapsunderlag. Det bör ett säkerställas att informationen blir tillgänglig för alla berörda.

Utredningen föreslår att en skyldighet ska finnas för den drisom verksamhet omfattar hantering ver en som av farliga ämnen eller sådana i transporter som avses lagen 1982:821 om transport av farligt gods att till en myndighet rapportera olyckor och tillbud. Skyldigheten att rapportera ska enligt utredningens förslag regleras både

i lagen farligt gods och i om transport av räddningstjänstlagen.

Behöriga myndigheter kontaktställen -

Varje land ska eller flera behöriga myndigheter för konventionutse en ens ändamål. Vidare ska varje land inrätta eller flera kontaktett ställen för mottagande larm industriolyckor och för av om uppgiften att ge besked i frågor ömsesidigt bistånd. om Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran om bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen. Förslaget hindrar inte att en del beslut t.ex. i frågor informations- - om utbyte får fattas av de förvaltningsmyndigheter är berörda. - som Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen det om är åtgärder som kan förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Rädd-

ningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, information till

allmänheten, alarmering och insatser. Utredningen föreslår vidare att Räddningsverket ska det vara kontaktställe konventionen fordrar. Verket får som genom förslaget inte några beslutsbefogenheter är endast utan ett sambandsorgan förmedlar information. som

Begränsningar i tillhandahållandet av information

Konventionens bestämmelser begränsar inte ländernas rättigheter och skyldigheter att skydda information personuppgifter, industriell om

2 14-1656

34 Sammanfattning

och kommersiell sekretess frågor betydelse för den natiosamt av nella säkerheten. Vid godkännandet den s.k. biståndskonventionen infördes i av sekretesslagen 1980:100 möjlighet att sekretessbelägga uppgifen enskildas ekonomiska förhållanden i de ärenden ter som avser som 2 konventionen reglerar. Utredningen föreslår motsvarande komatt en plettering ska göras för tillgodose kraven i industriolycksatt konventionen.

EU:s förslag till direktiv

Förslaget till direktiv syftar bl.a. till speciell säkerhetsansvarig att en ska i företag farligt gods och att krav ska utses som transporterar på de kvalifikationer de säkerhetsansvariga ska ha. Kraanges som är gälla företag verksamhet omfattar transport, vet avsett att vars lastning, lossning, lagring eller kvittblivning farligt gods. av Utredningen föreslår det ska finnas säkerhetsansvariga inom att för farligt gods. Uppgiften ska enligt utredföretagen transport av ningens mening bestå i övervaka företagets personal följer de att att bestämmelser finns för verksamheten, den berörda personasom att len har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och

tillbud Den säkerhetsansvarige ska göra företagsledrapporteras. ningen uppmärksam på när den måste vidta säkerhetsåtgärder. utredningens behövs det för verksamheten i dess Enligt mening helhet inom företag hanterar farliga ämnen någon under som som företagsledningen övervakar säkerheten, att de anställda följer t.ex. gällande regler.

övriga förslag inom kemikalieområdet Utredningens

Riskanalyser

Riskanalyser är underlag för bedömningar inom företagen vilka ett av säkerhetsåtgärder fordras skapar också förutsättningar för som men tillämpningen av t.ex. planlagstiftningen. Utredningen föreslår riskanalyser i större utsträckning än hitatt tills ska grund för bedömningar vilka åtgärder ska

läggas till av som

krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det forkunskaper och utveckling metoder

drar fortsatt uppbyggnad av av för praktisk tillämpning av riskanalyser.

Utredningen föreslår Räddningsverket får i uppdrag att i samatt

råd med andra berörda genomföra ett utvecklingsarbete inom

organ detta område. Räddningsverket bör vidare i samarbete med univeroch högskolor andra berörda den kemiska sitet samt parter, t.ex. industrin och transportnäringen, utveckla kraven den utbildning

på högskolenivå ska krävas för bl.a. de säkerhetsansvariga. som

Sammanfattning 35

Sanering och återställande

efter kemikalieolyckor Åtgärderna med anledning olycka med farliga ämnen eller far-

av en ligt gods ska enligt utredningens mening helhet. Enligt ses som en utredningens mening är det angeläget att hänsyn tas redan i rädd-

ningstjänstskedet. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att genom studier utveckla kunskaperna förutsättningarna för om saneringsoch återställningsarbetet. Erfarenheten visar saneringsföretag ofta att deltar i återställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla en vägledning för kommunernas inriktning saneringsåtgärderna av så att kraven på saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljö-

anpassade som möjligt. Utredningen föreslår vidare att ägare eller innehavare verksamav heter i vilka företagen hanterar farliga ämnen och de för som svarar transporter av farligt gods eller ägaren av transportmedlet ska vara skyldiga att lämna ersättning kostnaderna för som svarar mot räddningstjänsten och saneringen efter olycka. en

Samordning av förebyggande åtgärder

Transportmyndighet är i fråga om landtransporter Räddningsverket, för lufttransporter Luftfartsverket och för sjötransporter Sjö-

fartsverket. För frågor inte kan hänföras till bestämt som ett transportslag är Räddningsverket transportmyndighet. Transportmyndigheterna bemyndigas var och en inom sitt område att meddela föreskrifter

enligt lagen om transport av farligt gods. Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett ansvar som transportmyndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på att just dessa sjötran-

sporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen, konstruktionen och driften fartygen. Genom av förslaget uppnås den samordning som riksdagen har uttalat sig för inom området transport av farligt gods.

Internationella insatser Kapitel 9

De svenska hjälpinsatserna i andra länder har under år fått senare en betydande omfattning. Det har tidigare regel varit antingen cisom vila insatser räddningsinsatser och humanitära insatser eller mi- - litära fredsbevarande insatser. Under år har verksamheten senare i två fall varit både civil och militär. Det gäller f.d. Jugoslavien och Somalia. Erfarenheten från dessa insatser formerna för är att en samverkan mellan civila och militära behöver utvecklas. organ

36 Sammanfattning

civil myndighet bör ha för be- Utredningen anser att en ansvaret

redskap och genomförande insatser inom det rent humanitära

av

området. Det är naturligt inom det civila området bygga hjälp-

att y

verksamheten kring den svenska räddningstjänsten. Som en följd av utredningens bedömning bör verksamheten inom SWEDRELIEF

-

Försvarsmaktens specialenhet för hjälpverksamhet inom det civila området föras över till Räddningsverket.

-

Utredningen det bör klargöras vad ökad samordning

anser att en

mellan myndigheter och organisationer olika slag bör omfatta

av

och hur den organisatoriskt ska genomföras. Detta fordrar ett

sett

utredningsarbete olika myndigheter och samverkande orga-

som ger

nisationer möjligheter delta med underlag och synpunkter.

att

Regeringen har tillkallat särskild utredare dir. 1995:3 som

en

ska överväga hur beredskapen för svenska hjälpinsatser utomlands effektivt och ändamålsenligt ska utformas för att möta fram-

mest tida behov.

Helhetssyn på åtgärder i fred och krig Kapitel 10

Ökad integrering

det civila försvaret under de 20 åren har

Utvecklingen inom senaste präglats ökande samordning mellan verksamheten som syftar

av en

till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksam-

heten i krig. Statsmakterna har med allt större emfas att vi måste

sagt

samutnyttja avsedda för fred respektive krig. Utredningen

resurserna

i betänkandet flera exempel på åtgärder ska öka samord-

ger som

ningen. Utredningen det naturligt statsmakterna ett nästa

anser att som

formulerar helhetssyn på och befogenhe-

steg en ny syn - en - ansvar

inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Det skulle

ter

utvecklingen kunskaper och erfarenheter inom

ytterligare främja av det breda område det är fråga

som om.

En helhetssyn skulle här i kortfattad form kunna innehålla

- bl.a. detta:

Samhället måste berett att kunna ingripa vid alla slag av plöts-

vara

ligt inträffade påfrestningar. Situationerna kan inträffa växlar

som

och därmed kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste påfrest-

ningen.

Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myndigheter, organisationer och företag i det civila samhället har samma

ledningsansvar i krig de har i fred och ofta samma slag av led-

som -

ning behöver olika slag verkställande enheter och utrust-

- men av

ning för kunna lösa de uppgifter kommer att föreligga.

att som

Sammanfattning 37

Det behöver klargöras vilka risker förekommer och vilka krav som ska ställas på verksamheten vid olika slag påfrestningar som av stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. I ett krig behöver samhället speciella för att övervinna resurser

svårigheterna. Dessa resurser måste finnas redan i fred och de ska

givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser åtgärderna sikte kan förutsom sammantaget tar på inte

och det fordras det skälet både ses av flexibilitet och handlingsberedskap. Resurserna avsedda för verksamheten i fred och krig gör

det också möjligt för att delta i de internationella hjälpinsatser oss som statsmakterna beslutar om. Den helhetssyn som utredningen förespråkar innebär att samhällets samlade ska kunna utnyttjas vid alla slag händelser resurser av stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och

krig. De myndigheter som får i uppgift att vidta beredskapsåtgärder ska göra det i hela hotskalan fred-krig.

Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan centrala

myndigheter

Den nuvarande fördelningen verksamheten i fred och krig mellan av ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar har funnits i ett tiotal år. Det existerar hos myndigheterna själva och nu i deras omvärld mängd erfarenheter hur verksamheten en av funge- Regeringen bör mot den bakgrunden låta göra översyn rar. en av uppgifter och organisation på den centrala nivån förebygsom avser gande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Brandfarliga och explosiva varor

Verksamheten inom kemikalieområdet är starkt sektoriserad. Riksdagen har uttalat att Räddningsverket i samordningen beredskaav pen mot kemikalieolyckor att verket ska kunna arbeta över samtliga

myndighetsområden. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt införa att ett enhetligt myndighetsansvar för hela kemikalieområdet. En partiell lös-

ning inom området brandfarliga och explosiva skulle däremot varor förbättra situationen avsevärt. Brandfarliga och explosiva dovaror minerar kemikalieområdet och utgör den merparten av transporterade mängden farligt gods i landet. Ansvaret för de ärenden det som gäller ligger på Sprängämnesinspektionen. Andra delar myndighetav ens uppgifter har stark beröring med verksamheten inom Arbetarsskyddsverket.

Utredningen föreslår att verksamheten vid Sprängämnesinspek-

38 Sammanfattning

tionen förs över till Räddningsverket och Arbetarskyddsverket. Fråhar tidigare Statskontoret. En aktualisering detta gan utretts av av material enligt utredningens mening tillräckligt underlag för beger slut.

Forskning Kapitel 11

Det är särskilt viktigt inom området skydd och säkerhet att knyta

intressena hos olika beställare och avnämare av forskning. samman En samordning ska göra det möjligt skapa nätverk forskatt ett av ningen inom området skydd och säkerhet förekommer vid bl.a. som universiteten i Stockholm, Göteborg, Lund och Umeå, vid högsko-

lorna i Karlstad och Örebro vid Försvarets forskningsanstalt, samt Kungl. Tekniska Högskolan och Handelshögskolan i Stockholm.

Riskcentrum i Karlstad bedriver forskning och utbildning inom området riskhantering. Utbildning inom riskområdet sker vidare inom

för brandingenjörsutbildningen vid Lunds Tekniska Högskola,

ramen där det också förekommer riskforskning. Utredningen föreslår myndigheter inom lämpligt att grupper av avgränsade delar området skydd och säkerhet samordnar sina av åtgärder inom forskningen. Det innebär att de gemensamt tar initiativ till forskning och i samverkan följer verksamheten inom sina del-

områden. Utredningen föreslår vidare det för hela området skydd och att säkerhet i fred och krig inrättas samarbetsorgan med uppgift att ett de A göra slag samordnande bedömningar som statliga samma av j forsknin sråden. Samarbetsor bör bestå företrädare för de g g anet av myndigheter eller andra har övergripande uppgifter som organ som beställare forskning inom varje delområde forskningen. av av

Kostnader och finansiering Kapitel 12

Staten

förslag till åtgärder kommer enligt utredningens be- Utredningens dömning kunna inom de berörda statliga myndigheteratt rymmas

befintliga anslag. Det kan genomföras med de personella

nas mesta och materiella olika disponerar. Det räcker resurser som organ som regel med utnyttja personal och utrustning även för tillkommande att uppgifter eller förändra prioriteringar och omfördela arbetsuppatt med förslagen i betänkandet är förenkla gifter. Syftet några av att organisation och arbetsformer. Dessa åtgärder kommer att minska

behovet resurser av

Sammanfattning 39

Den föreslagna möjligheten till direktavskrivning vid anskaffning

och installation reservkraftverk leder till tillfälligt bortfall

av ett av

skatteinkomster. Följden blir omfördelning i tiden beloppen.

en av

De tillfälligt minskade inkomsterna kommer emellertid att motsvaras av omdispositioner och besparingar blir följden föränd-

som av

ringar i organisation och arbetsformer.

Utredningen vill understryka att stora olyckor och allvarliga stör-

ningar i viktiga samhällsfunktioner alltid får betydande ekonomiska

konsekvenser inte minst för Förluster i enskildas verksamhet staten.

minskar dessutom statens skatteinkomster. Det är fråga

sammantaget

om mycket stora belopp. Utredningens förslag i betänkandet syftar till att minska omfattningen både räddningsinsatser och ersätt-

av

ningar för skador. Detta har betydelse både samhällsekonomiskt

stor och statsfinansiellt.

Kommunerna

Kommunerna har mycket att vinna ekonomiskt på andra förslag i utredningens betänkande. De gäller både finansieringen bered-

av

skap med anledning av risker vid främst anläggningar där företagen hanterar farliga ämnen och de kostnaderna för skador och

egna

skadebegränsande åtgärder. De olika förbättringarna i den statliga

verksamheten utredningen föreslår kommer allmänt göra

som sett att

det lättare för kommunerna hantera både olyckor och all-

att stora

varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Näringslivet

Näringslivet -framför allt industrier med verksamhet omfattar

som

hantering av farliga ämnen -får ökade kostnader till följd utred-

av

ningens förslag. De föreslagna åtgärderna leder i många fall till

en

ökad säkerhet minskar antalet olyckor och omfattningen de

som av händelser inträffar. som

Flera förslagen till åtgärder berör industrin har tillkommit

av som

i samförstånd mellan företrädare för näringslivet och myndigheterna. De förslag leder till väsentligt ökade kostnader för företagen

som

syftar till harmonisering reglerna inom EU. Avsikten med

en av

harmoniseringen är att eliminera den snedvridning konkurrensen

av

som de internationellt verksamma företagen får leva med.

annars

Författningsförslag

1 Förslag till

.

Lag om ändring i räddningstjänstlagen

1986:1102

Härigenom föreskrivs i fråga räddningstjänstlagen

om 1986:1102

dels att 30, 38, 43, 44, 48, 49 och 60 SS ska ha följande

lydelse,

dels att det i lagen ska införas elva paragrafer, 24 37

nya a a - 37 g §§, 43 a 43 b och 61 § samt närmast före 37 37 d - a

37 e § fyra rubri följande lydelse.

nya er av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller föreskrifter hur samhällets räddnings-

om

tjänst skall organiseras och bedrivas. I lagen finns också bestämmel- I lagen finns också bestämmel-

ser om olycks- och skadeföre- ser om olycks- och skadeföreb ggande åtgärder, sanering b ggande åtgärder, sanering

om om

e er utsläpp av radioaktiva äm- efier utsläpp av radioaktiva äm-

nen samt rätti heter och skyl- åtgärder vid allvarli

om nen, om a

digheter för enski da. störningar i viktiga samhäl s-

funktioner samt om rätti heter

och skyldigheter för enski da.

22§

Räddningstjänst lanen skall an-

kommunfu lmäkti tas av e. Planen skall tillställas myn-

digheter som regeringen bestäm-

mer.

Första och andra styckena gäl-

Lagen omtryckt 1992:948.

42 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ler också i fråga ändringar i

om

och tillägg till planen.

Kommunen skall till att allse

mänheten upplyses vad rädd-

om

ningstjänst lanen innehåller

om

varning information till all-

oc

mänheten vid allvarliga olycks-

händelser.

till allmänheten

Information

24a§

Kommunen skall till allmänse

heten att up lyses vad rädd-

om innehåller

ningstjänstz

anen om

varning information till be-

oc

folkningen vid allvarliga olycks-

händelser Kommunen skall också till se

att befolkningen i de områden kan komma att påverkas av

som

olyckshändelse sådan

en i en verksamhet avses i 43 utösom

den information i

ver som avses

första stycket, får den ytterligare

information behövs att

som kunna vidta nödvändi ddsa s

åtgärder vid olycks än else.

en

Om befolkningen i en annan

kommun än den i vilken såen dan verksamhet som avses i 43 §

bedrivs eller befolkningen i

om ett annat land än Sverige kan

komma att påverkas av en olycks-

händelse i verksamheten, skall

den kommun där verksamheten bedrivs lämna den andra kom-

eller berörd myndi het i

munen det andra landet nödvän in-

formation.

30§

Kommunerna och de statliga Kommunerna och de statliga myndigheter för rädd- myndigheter för rädd-

som svarar som svarar

ningstjänst skall till det ningstjänst skall till att det

se att se

finns anordningar för alarmering finns anordningar för alarmering räddningsorganen. av räddningsorganen.

av När räddnin gör När ett räddnin gör ett sorgan en sorgan en

räddningsinsats, all polismyn- räddningsinsats, all polismyn-

s s

digheten underrättas insatsen. digheten underrättas insatsen.

om om

Författningsförslag 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om effekterna av en olycks-

händelse kan påkalla särskilda

åtgärder till skydd för befolk-

ningen eller miljön i ett annat land än Sverige, skall det räddningsorgan i andra

som avses

stycket omedelbart underrätta myndighet i det andra lan-

Zerörd

et.

Åtgärder vid allvarliga stör-

ningar i viktiga samhällsfunk-

tioner

Bemyndigande

37a§

Om det till följd allvarliga stör-

av nin i vikti samhällsar a

fun tioner är nö vändi t för att

skydda liv, ersonlig säferhet el-

ler hälsa, regeringen besluta

att föreskrifterna i 3 7 d-g M skall tillämpas. Ett sådant beslut innebär ingen inskränkning i kom-

och statli myndi heters

muners a

befogenheter oc skyldigheter i

övri t enligt denna lag. A lvarliga störnin ar i viktiga

samhällsfunktioner fåreli ger, om

det har uppkommit attande

om avbrott inom landet i kommuni-

kationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnödenhe-

ter livsmedel, vatten eller som en-

ergi eller brådskande hjälp-

om

behov uppstår på grund att

av

ett mycket stort antal människor samtidigt behöver hand.

tas om

37b§

Ett beslut enligt 3 7 § får inte

a

meddelas under höjd beredskap

eller tillräckliga åtgärder kan

om vidtas med stöd andra

Jöre-

av

skrifter i denna lag eller stöd

me

av annan författning. Ett beslut enligt 3 7 § får

a avse viss del landet eller viss en av en verksamhet.

44 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 c §

När sådana förhållanden

som

i 37 § inte längre råder,

avses a

skall regeringen besluta att före-

skrifterna inte längre skall gälla.

Uppgifter och befogenheter

ör kommuner

37d§

Varje kommun skall vidta åt-

gärder för att lindra verkning-

sådan störning arna av en som anges i 37 a Inom sitt verksamhetsområde skall kommunen också vidta åt-

gärder för att begränsa stör-

ningen. Åtgärderna skall beslu-

tas av kommunstyrelsen.

För full örande kommu-

av

lfigheter enligt första

nens s

stycket kommunstyrelsen hos landsting och kyrkli kommu-

a

samt hos enski da förfoga

ner

över personal och egendom

som

finns inom kommunens område

och behövs för att nödvän-

som

diga åtgärder skall kunna

vidtas.

Uppgifter och befogenheter för statliga myndigheter

37e§

Om det behövs för att nödvändiga åtgärder enligt 37 d § första stycket skall kunna vidtas, får länsstyrelsen hos kommuner, landsting och kyrkli a kommusamt hos enski da förfoga

ner

över personal och egendom som

finns inom länet och fördela

dessa mellan kommuresurser nerna i länet.

37f§

Regeringen får

mellan förÃördelning oli

av resurser a län utse

Författningsförslag 45

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

eller

länsstyrelse

en en annan stat-

myn ighet. Om det finns sär-

sgilda skäl får myndigheter

flera

utses.

En myndi het som regerin en

fårjör-

utsett enligt örsta stycket foga över personal och

egen om

finns hos kommuner, lands-

som

ting, kyrkliga kommuner och

enskilda, behövs om resurserna

för att nödvändiga åtgärder enligt 37 d § första stycket skall

kunna vidtas.

37g §

Bestämmelserna i 5 § första stycket 1 och andra stycket,

-

6 15 §-§, 17- 55 §3, 56 § första

-

stycket och 57 63 M förfo

- -

andelagen 1978:262 skall

lämpas vid enligt 37

d § andra föizogande 37e § och 37

styc et,

f § andra stycket.

skall dock beslutas Föyogande

av en myn-

dighet i 37 d f§§.

som anges -

38§

Vid utsläpp giftiga eller Vid utsläpp giftiga eller

av av

skadliga ämnen från en anlägg- skadliga ämnen från en sådan

ning i 43 § skall verksamhet i 43 § för-

som avses an- som avses

läggningens innehavare under- sta stycket skall den utövar

som

rätta länsstyrelsen, polis- verksamheten underrätta länssty-

myndigheten och räddnings- relsen, polismyndigheten och

kåren, utsläppet åkallar sär- räddningskåren samt berörd

om

skilda åtgärder till ydd för all- myndighet i ett annat land,

s om

mänheten. Underrättelse skall utsläppet påkallar särskilda åt-

också lämnas, det föreli gärder till skydd för allmänheten.

om ger

överhängande fara för att så ant Underrättelse skall också lämnas,

utsläpp om det förelig er överhängande fara för ett så ant utsläpp.

Den utövar verksamheten som

skall efter sådan ol ckshän-

en delse eller ett sådant til bud som

avses i första stycket lämna upp-

lysningar händelsen till den

om

myndighet och i den omfattning

som regeringen föreskriver.

46 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43§

Vid anlä gning, där verk- Den utövar verksamen som en

samheten inne är fara för het, innefattar hantering

att en som av

olyckshändelse skall orsaka all- farli ämnen, skall vidta de åt-

a

varliga skador på människor el- är er som behövs för att före-

ler i miljön, är anläggningens ol ckshändelser kan

ygga som

ägare eller innehavare skyldig orsaka människor el-

adorgøå

att s

i skälig omfattning hålla eller be- ler i miljön oc i skälig omfatt-

kosta beredskap med personal ning hålla eller bekosta beredoch och endom och i övrigt skap med personal och egendom

e

vidta erfor erliga åtgärder för att och i övrigt vidta erforderliga åteller begränsa sådana ska- gärder för hindra eller begrän-

äindra

att sådana skadon Vid bedömor. sa

ningen vilka åtgärder be-

av som

hövs skall hänsyn tas till andra

verksamheter art i av samma om-

kan påverka sä-

givningen

som erheten.

Vid där någon

anläggnin

en utövar en ver sam et av annat

slag än som avses i första stycket,

där verksamheten ändå innemen

bär för olyckshändelse

[ara

att en

ska l orsaka allvarliga skador på

människor eller i miljön, är an-

läggnin ägare eller innehava-

ens

re skyl att i skälig om attning

hälla eller bekosta bereds ap med

personal och egendom och i öv-

rigt vidta erforderli åtgärder

a

för att hindra eller bgegränsa så-

dana skador.

Detsamma skall gälla flygplat- Det sä i andra stycket

som s

ser som har godkänts enligt 6 kap skall också gäña flygplatser som

9 § första stycket luftfartslagen har godkänts enligt 6 ka 9 §

1 95 7:2 97. första stycket luftfartsçagen

1957:297.

43a§

För varje verksamhet avsom

ses i 43 § första stycket skall det

finnas en eller flera säkerhets-

ansvariga har till uppgift att

som

verka för förebyggande av sådana

l

olyckshändelser i samband med

verksamheten kan orsaka som

a

skador på människor eller i mil-

jön. En säker-hetsansvarig skall

kontrollera att

de säkerhetsföreskrifter

som

gäller för verksamheten är uppfyllda,

Författningsförslag 47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. den berörda personalen har

erforderli utbildning samt

up ysnin lämnas enligt

ar 38 §an ol ckshänras c et om delser och lbud till hänså ana delser.

Den säkerhetsansvarige skall

föra skriftlig journal över sin

övervaknin verksamheten av och omedel art underrätta den utövar verksamheten när som

han finner att åtgärder bör vid-

tas av denne.

43b§

Den utövar sådan verksom en

samhet i 43 5 första

som avses

stycket skall lämna ersättning till kommunen för de särskilda åtgärder för beredskapen inom

rädd-ningstjänsten som föranleds

hanterin de farli a äm-

av en av

och sådana rädgllning-

nena sinsatser har samband med som hanterin en. Den som utövar verksam eten skall också lämna

ersättning för de sanerings-

åtgärder som fordras efter en

olyckshändelse i verksamheten. Om det inträffar en olyckshän-

delse eller om överhängande fara

för en olyckshändelse uppstår i

samband med sådan transport en

som avses i lagen 1982:821 om

transport farligt gods, skall

av

den utför transporten eller

som

den som äger det transportmedel används för transporten, i

som

den mån ersättning inte utgår

enligt lagen 1973:1198 om ansvarighet för oljeskada till sjöss, lämna ersättning för rädd-

en

ningsinsats som ett räddnings-

gör enli t denna om organ , insatsen görs att hin att ra

det farliga odset orsakar skador

på männisior eller i miljön eller

för att begränsa sådana skador. Sam-ma skyldighet skall gälla

med avseende på kostnader

de saneringsåtgärder som for ras efter sådan räddningsinsats.

en

48 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44§

När det behövs, är och När det behövs, är och var var en

under kalenderåret fyller under kalenderåret fyller

en som som lägst arton och högst sextiofem lägst arton och högst sextiofem V år skyldig att medverka i rädd- år skyldig att medverka i rädd-

ningstjänst, i den mån hans kun- samt till de åtgärder

skaper, hälsa och kroppskrafter ningsgänst rävs för att begränsa

som en tillåter det. sådan störning i 3 7a § som avses eller för att lindra dess verkning-

ar. Skyldigheten gäller endast i den utsträckning hans kunsom skaper, hälsa och kroppskrafter

tillåter det. Tjänsteplikten på Om tjänsteplikten gäller med-

fullgörs

an-

modan räddnings edaren. verkan i räddningstjänst, fullgörs

av den på anmodan räddningsav

ledaren. I andra fall ullgörs

på

Zänsteplikten

anmo an av en

eller statli myndig-

ommun en het i 37 37 f. som avses e Bland dem är tjänstepliktiga enligt första stycket och är som som bosatta i kommunen får sådan nämnd i 10 § ta ut en som avses

lämpli för att ingå i kommunens räddnin svärn. I första

a ersoner

hand s a frivilliga tas ut. Den har tagits ut är yldig att delta

som s

i övning med räddningsvärnet under högst tjugo timmar årligen.

48§

Den som på grund av tjänste- Den har fullgjort tänstesom

plikt eller frivilligt efter anmodan plikt enli t 44 § eller frivi t efav räddningsledaren har medver- ter anmo an av räddningsle aren

kat i räddningstjänst enli t denna har medverkat i räddningstjänst

lag eller i övning med rä dnings- enli t denna lag eller i övnin

kår har rätt till skälig ersättning mer räddnings har rätt

för kostnader för och skälig ersättning för kostnader resa uppe-

hälle samt för arbete och tidsspil- för och tidsspillan enligt be-

resa lan enligt bestämmelser med- stämmelser meddelas som som av redelas av regeringen eller den myn- geringen eller den myndighet som

dighet som regeringen bestäm- re eringen bestämmer. Han har

Han har också rätt till ociså rätt till ersättning för skada

mer. ersättning för skada å kläder och på kläder och andra personliga

andra personliga lhörigheter. tillhörigheter.

Första stycket gäller inte den Första stycket gäller inte den har erhållit ersättning har erhållit ersättning som av som av i någon eller på grund någon eller på grund annan av annan av tjänst eller avtal tjänst eller avtal annars genom annars genom har rätt till ersättning för med- har rätt till ersättning för med-

verkan i räddningstjänst. verkan i sådan verksamhet som avses i 44 § första stycket.

Författningsförslag 49

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ersättning enli t första stycket Ersättning enli t första stycket

skall betalas till skall betalas till av ommunen av ommunen den har medverkat i kom- den har medverkat i komsom som

munal räddnin stjänst eller i öv- munal räddningstjänst eller i öv-

ning med rädclningskår och av ning med räddningskår och i öv-

till den har medver-

staten som riga fall av staten.

kat i statlig räddningstjänst.

49§

I lagen 1977:265 statligt I lagen 1977:265 om om statligt

personskadeskydd och lagen personskadeskydd och lagen

1977:266 statlig ersättning 1977:266 statlig om

om ersättning vid ideell skada finns bevid ideell skada finns be- m.m. m.m. stämmelser vid om ersättnin erstämmelser vid

fill-

om ersättning per-

sonskada till den sonskada till den har med- som ar som gjort

enligt 44 § eller

tjänsteflikt

verkat i räddningstjänst enligt

annars verkat i räddnings-

denna me

lag eller i övning med räddtjänst enligt denna lag eller i öv-

ningskår. ning med räddningskår.

60§

Ett beslut räddningsledare full örande tjänste likt

av en om av

enligt 44 § eller om ingrep i rätt igt 45 § får överk

annans en agas

hos länsstyrelsen. I övri år räddnin sledarens beslut med stöd

t

föreskriäer

av

denna lag eller med elats med stöd lagen inte

som av

överklagas.

En kommunal nämnds beslut enli denna eller enligt före-

t

skrifter har meddelats med stöd lagen år

som av överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten. Andra tillsynsmyndigheters Andra tillsynsmyndigheters beslut får överklagas hos beslut får överklagas hos

kammarrätten. Detsamma gäller kammarrätten. Detsamma gäller

statlig myndighets beslut statlig myndighets beslut en en- en enligt 45 och 47 §§. ligt 37 45 och 47 §§.

61§

Talan i fråga ersättnin

om en-

ligt 43 b § för en kommuns ost-

nader för särskilda åtgärder för

beredskapen inom räddningstjänsten samt för räddningsin-

satser och saneringsätgärder skall

väckas vid allmän domstol.

Denna lag träder i kraft den

50 Författningsförslag

2. Förslag till Lag om ändring i lagen 1977:265 om statligt

personskadeskydd

Häri föreskrivs att 1 § 1977:265 om statligt

enom en

adeskydd ska ha följande else.

persons

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller ersättning vid personskada och tilläm-

av staten

pas a

Lpden fullgör tjänstgöring eller enomgår utbildning eller

som

inskrivningsprövning enligt värnplikts agen 1941:967, lagen

1966:413 vapenfri tjänst, civilförsvarslagen 1960:74, 6 §

om

lagen 1981:292 tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal

om

samt veterinärpersonal eller lagen 1984:272 om skyldighet

m.m.

för civilförsvarspliktiga tjänstgöra utanför civilförsvaret,

att

2. den medverkar rädd- 2. den fullgör tjänste likt

som l som

ningstjänst eller i övnin med enligt 44 § räddningstjänst agen

räddningskår enligt räddgnings- 1986:1102 eller friuilli t med-

tjänstlagen 1986:1102 eller i verkar i räddnin stjänst ler i öv-

e

räddningstjänst enligt 11 kap. 1§ ning med räd ningskår enligt andra stycket luftfartslagen räddnin stjänstlagen 1986:

1957:297, 1102 i räddnin stjänst er en-

ligt 11 kap. 1 § an ra stycket

luftfartslagen 1957:297, 3. den är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem

som

i 12 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser

som avses om

vård i hem i 22 § lagen 1988:870 vård

av un a, ett som avses om missbru i vissa fall den är häktad eller anhållen av are samt som

eller i fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt,

annat

häkte eller polisarrest.

Re eringen får föreskriva lagen skall tillämpas även på den

att

rivilligt delta i verksamhet inom totalförsvaret eller i annat

som er

fall än i örsta stycket delta i verksamhet för att avvärja

som avses er

eller begränsa skada på människor egendom eller i miljön.

e er

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 51

Förslag till Lag om ändring i arbetstidslagen 1982:673

Härigenom föreskrivs 4 S arbetstidslagen ska ha följande ly-

att delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig-

het regeringen bestämmer får het regerin bestämmer får

som som en meddela särskilda föreskrifter för meddela särski da föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från totalförsvaret med avvikelse från

denna lag. denna lag. Om regeringen beslutat att 37 d-g §§ räddningst änstlagen 1986:1102 skal tilllämpas, får re eringen för verk-

samhet erörs beslutet som av meddela särskilda

med avvikelse från föreskrifter lag.

enna

Denna lag träder i kraft den

52 Författningsförslag

4. Förslag till Lag om ändring i trafikskadelagen

1975:1410

föreskrivs 8 § trafikskadelagen 1975:1410 ska Härigenom att ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

För eller sakskada För eller sakskada person- som person- som pkommer i följd trafik här pkommer i följd av trafik här u av u andet med motordrivet fordon i andet med motordrivet fordon i utgår trafikskadeersättning i fall utgår trafikskadeersättning i fall i denna lag. Trafik- i denna lag. Trafiksom anges som anges skadeersättning utgår i motsva- skadeersättning utgår i motsvarande fall också för skada i rande fall också för skada som i som trafik utomlands följd trafik utomlands med här följd av av med här i landet eller i landet registrerat eller svenska registrerat svenska tillhörigt tillhörigt motordrivet forstaten motor- staten

drivet fordon tillfogas svensk don tillfogas svensk medborgare

medborgare eller den har eller den har hemvist i Svesom som hemvist i Sverige. rige.

Trafikskadeersättning utgår

för sådana räddningsinsatser och

saneringsåtgärder har

som genomförts med anledning av en

olyckshändelse eller överhäng-

ande för sådan händelse

fara en

vid transport i laen som avses 1982:821 om transport av gen farligt gods. Trafikskadeersättning utgår Trafikskadeersättning utgår för atomskada i fall då rätten för atomskada i fall då rätten att att

göra ersättningsanspråk gällande göra ersättningsanspråk gällande

innehavare än innehavare mot annan än av mot annan av inskränkt atomanläggning är inskränkt atomanläggning är en- en-

ligt 14 § atomansvarighetslagen ligt 14 § atomansvarighetslagen

1968245. 1968:45.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 53

5.

Förslag till Lag om ändring i lagen 1982:821 om transport av farligt gods

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1982:821 om om transport av farligt gods dels att 9 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två paragrafer, 8 och 8 b §§. nya a

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8a§

Den som utför transport en av

farli t ods skall efter en ol cks-

händelse har samban med

som transporter eller ett tillbud till en sådan händelse lämna upplysningar händelsen i den om omfattning och till den myndighet som regeringen föreskriver.

8b§

För varje företag eller myndighet regelmässigt utför som transporter enligt denna lag eller är avsändare vid sådana trans or-

flera

ter skall det finnas eller

en säkerhetsansvariga som har till verka för föreb

uppgift

att gsådana olyckshände gan e av ser i samband med transporten som kan orsaka skador på människor och i miljön. En säkerhetsansvarig skall kontrollera att 1 de säkerhetsföreskrifter . som gäller för transportverksamheten är

2. uppfyllda, erörd personal har

erforderlig utbildning samt upplysningar enligt 8 a § lämnas ol ckshändelser och om

tillbud till sååna händelser:

Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin övervakning och omedelbart underrätta den utövar ledning som

för verksamheten när han finner

att åtgärder bör vidtas av denne.

54 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9§

Regeringen eller myndighet Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer be- regeringen bestämmer be-

som som

myndigas meddela föreskrif- myndigas meddela föreskrif-

att att

klassificering farligt ter klassificering av farligt

ter om av om

gods, transportmedel och gods, om transportmedel och

om

andra transportanordnin ar, andra transportanordnin ar, märkning, uppgiftsplikt, sä märkning, uppgiftsplikt, sä er-

er-

hetsutrustnin hantering hetsutrustning, lastning, lossning,

annan ,

farligt försik- förvaring och hantering av

av go s samt om annan

hetsmått och åtgärder i övrigt, farligt gods samt säkerhets-

om

i den utsträckning krävs ansvari och om försiktighets-

t som

från transportsäkerhetssynpunkt. mått åtgärder i övrigt, allt i

oc

den utsträckning krävs från

som

transportsäkerhetssynpunkt. Regeringen eller myndighet Regeringen eller myndighet

regerin bestämmer be- regeringen bestämmer be-

som en som

myndigas öreskriva att trans- myndigas att föreskriva att trans-

att

portmedel och andra portmedel och andra transport-

transport-

anordningar får användas vid anordningar får användas vid

endast de är transport endast de är transport om pro- om pro-

vade och godkända. vade och godkända.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 55

Förslag till Lag om ändring i lagen 1976:661 om

immunitet och privilegier i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 6 § i lagen 1976:661 immunitet

om

och privilegier i vissa fall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

För ersonal ställs till för- För ersonal ställs till försom som

fogan e av en biståndsgivande fogan biståndsgivande

e av en

part samt för utrustning och för utrustning och

part samt

egendom som införs i Sverige egendom införs i Sverige

en- som en-

ligt konventionen den 26 konventionerna

septem- ligt den 26 sep-

ber 1986 bistånd i händelse tember 1986 bistånd i hänom om

kärnteknisk ol cka eller delse kärnteknisk olycka

av en ett av en

nödläge med radioa tiva ämnen eller ett nödläge med radioak-

åtnjutes immunitet och privilegier tiva ämnen och den 17

mars

i den utsträckning i 1992 gränsöverskridande

som anges om

konventionen, dock med de in- effekter industriolyckor åt-

av

skränkningar som följer av för- njutes immunitet och privilegier klaringar som Sverige har avgett i den utsträckning i

som an es

i anslutning till konventionen. konventionerna, dock med in-

e

skränkningar som följer för-

av

klaringar som Sverige har avgett i anslutning till konventionerna.

Denna lag träder i kraft den

56 Författningsförslag

7. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Härigenom föreskrivs 18 § i sekretsslagen 1980:100 ska ha

att

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1s§

Sekretess gäller för sådan Sekretess gäller för sådan

up up -

driå-

ift enskilds affärs- eller ift enskilds affärs- eller dri tom om

förhållanden har lämnats örhållanden har lämnats

som som enli 19-21 §§ 198423 enli 19-21 §§ 198423 t en t en

ärnteknisk samhet eller ärnteknisk verksamhet eller

om ver om ärende underrättelse och in- i ärende underrättelse och i om om

formation eller bistånd enligt information eller bistånd enligt

konventionerna den 26 konventionerna den 26 septemseptem-

ber 1986 tidig information ber 1986 tidig information

om om

vid kärnenergiolycka och vid kärnenergiolycka och bi-

en om en bistånd i händelse kärn- stånd i händelse kärntekav en av en

teknisk eller nödläge nisk olycka eller nödläge med olycka ett ett

med radioaktiva ämnen, det radioaktiva ämnen samt den 17 om

kan den enskilde lider 1992 om gränsöverskri-

antas att mars

skada pgiften röjs. Rege- dande effekter av industriolycz or,

om u kan särskilt fall för- det kan den enskilde ör antas att

rincgen

om

undantag från sekre- lider skada uppgifter röjs.

or na om om den finner det Regeringen kan för särskilt fall tessen, om vara av

förordna undantag från

vikt att uppgiften lämnas. om se-

kretessen, den finner det vara om

av vikt att uppgiften lämnas.

allmän I fråga pgift i allmän I fråga i

uppgift

om om u

handling gäller i högst handling gäller se retessen i högst

se retessen tjugo år. tjugo år.

Denna lag träder i kraft den

Kapitel

Utredningsarbetets

bakgrund och

genomförande

1.1 risker och ökad

Nya säkerhet

Det svenska samhällets utveckling har länge präglats de tekniska

av

framstegen. Förändringarna i produktion, distribution och administration har lett till storskalighet, ökat specialiseringen och

en som

komplexiteten. Nya metoder för framställning och hantering

annan

av kemiska ämnen med tidigare okända risker har hela tiden för-

ändrat hotbilden. De tekniska har blivit alltmer stora systemen

inflätade i varandra. Konsekvenserna allvarliga olyckor och

av an-

dra påfrestningar sprider sig lättare än förr från verksamhet till

en

en annan och inom stora geografiska områden.

-

De sociala förändringarna del samhällsutveck-

är en annan av

lingen. Tillväxten av de tätbefolkade områdena har en gång för alla

brutit sönder många för tidigare generationer viktiga sammanhang. Det har blivit svårare för och själv bedöma riskerna för

var en att

det kan hota liv och egendom. Mycket detta påverkar också

som av

människors eget beteende. Segregering och andra förändringar i

sam-

hället gör att många människor utsätter sig själva och andra för

större risker än tidigare. Ökningen antalet anlagda bränder

av anses

i stor utsträckning ha sådana orsaker.

Samtidigt har kraven på säkerheten ökat. Utvecklingen har tvingat

fram ett bättre skydd olika slag påfrestningar. Tekniken har

mot av

gjort det möjligt att förbättra detta skydd. Det gäller både de före-

byggande åtgärderna och räddningstjänsten, hälso- och sjukvården eller de andra åtgärder behövs när allvarlig händelse

som en trots

det förebyggande arbetet har inträffat. De flesta människor har

ge-

ökad allmän utbildning och effektivare information hur

nom om var och kan undvika risker blivit säkerhetsmedvetna än tidien mer

58 Bakgrund och genomförande

Många människan är den länken och att de själva

gare. vet att svaga

kan göra mycket för att minska skadorna.

De ökande internationella kontakterna är ett annat dominerande

drag i utvecklingen. Vi kan inte avskärma från risker som växer

oss

fram och de påfrestningar förekommer i andra länder. De sä-

som

kerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionerna

hoten från utlandet. Under de senaste åren har emellertid om en

hotbild framträtt. Det är fråga ett brett spektrum av ris-

annan om

ker vid sidan de militära massflykt, terrorism, sabo-

om rent - t.ex.

internationell kriminalitet, miljökatastrofer och olyckor för-

tage,

knippade med kärnenergi eller kärnvapen. En del dessa fredstida

av hot kan ha sådan karaktär de hotar vitala svenska intressen. en att

Samtidigt har vi emellertid händelser och erfarenheter i

nytta av

andra länder. Informationssystemen sprider snabbt uppgifter de

om

olyckor, störningar i samhällsfunktionerna och annat orsakar

som

skador. Kunskaperna förbättringar i skyddet utomlands ökar i

om fall säkerheten även i Sverige. Genom samarbete mellan

många ett

myndigheter, företag och organisationer inom landet och internationellt går det göra mycket för förebygga de händelser

att att som

åstadkommer skador på människor, egendom och miljö och

stora i

hindra eller minska följderna dem.

I

att av Det här betänkandet handlar framför allt den samverkan om som j

fordras för myndigheter, andra företag och enskilda ska

att organ, j kunna åstadkomma ett säkrare samhälle.

1.2 Utredningens uppdrag

1.2.1 Inledning

totalförsvarets för l

Riksdagen beslutade våren 1992 om inriktning åren 199293-199697 prop. 199192:102, bet. 199192:FöU 12,

rskr. 199192:337. Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att

skäl särskild hur samhällets l

det kan finnas att i ordning överväga beredskap olika fredstida hot ska kunna stärkas. Som ett led i

mot

förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut är det angeläget att i l

del j

det sammanhanget även vissa frågor inom totalförsvarets civila

blir föremål för överväganden. Riksdagen hade inget att erinra mot utskottets uttalande. Regeringen ansåg i likhet med riksdagen i

att en

parlamentarisk kommitté borde tillkallas för att överväga de frågor

: utskottet tagit upp. som

Hot- och riskutredningen, tillsattes med anledning av utta-

som

landena, ska enligt regeringens uppdrag dir. 1993:4 analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom

totalförsvarets civila del. i

Bakgrund och genomförande 59

Förmågan hos totalförsvarets civila del, framhåller föredraganden inledningsvis i direktiven, utgår från det fredstida samhällets resurser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför extraordinära situationer. De beredskapsåtgärder vidtas inför som krig och krigshotande situationer grundas på och kompletterar åtgärder vidtas skilda risker i det fredstida samhället. som mot Beredskapsverksamheten bör kanske i högre grad än hittills -inriktas - mot att omfatta hela hotskalan fred-kris-krig och i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar respektive verksamhetsutövare som gör. De avsnitt följer är sammanfattning direktiven och som en av av de uppdrag regeringen särskilda beslut har utredsom genom gett ningen. En fullständig redogörelse för direktiven finns i Bilaga A.

Påfrestningar och risker i det fredstida

samhället

Bakgrund

De senaste decenniernas utveckling har inneburit väsentlig öken ning av samhällets specialisering och komplexitet. Samtidigt ställs högre krav på produktivitet och kostnadseffektivitet, vilket påverkar verksamhetens inriktning i enskilda fall. Samhällets olika verksamheter är på ett helt sätt än tidigare integrerade i och beroannat ende varandra. Sammantaget har detta fört med ökad av sig en sårbarhet. Störningar i samhällsfunktion kan konsekvenser en på många områden. Exempel på detta är enligt föredraganden elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder till ökad sårbarhet. Ett drag i annat samhällsutvecklingen är att den storskalighet eftersträvas i produktion och distribution ökar som riskerna för enstaka olyckor, vid tillverkning, att t.ex. lagring och transport av farliga ämnen, kan allvarliga konsekvenser för människor och miljö. Driften kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsav problem. Liknande säkerhetsproblem kan förekomma inom stora kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hante- Eftersom svåra olyckor kan gränsöverskridande effekter beras. rör dessa problem inte bara de länder där anläggningarna ligger. Mindre beroende samhällsutvecklingen är följderna av av naturkatastrofer olika slag. Den ökade komplexiteten i samhället har av emellertid medfört konsekvenserna även sådana händelser i att av vissa fall kan bli större och svårare förutse att än tidigare. En starkt förvärrad ekonomisk situation eller en större kärnkraftolycka i de f.d. öststaterna kan komma medföra sådan att en tillströmning av

60 Bakgrund och genomförande

till påfrestningarna i olika avseenden på

flyktingar Sverige att sam-

hället kan bli dramatiska.

Som föredraganden framhåller i direktiven har förändringarna emellertid också positiv sida. Även samhällsutvecklingen le-

en om

der till riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar

att

förändras, innebär den också möjligheter och kan

att nya resurser

för minska konsekvenserna olyckorna och störningskapas att av

arna. Riskerna inte beroende nationella, sektoriella och adminisär av

trativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhällets Ökade komplexitet, krav på ökad samverkan mellan statliga

en

myndigheter, kommuner och näringsliv. Som en grund för denna

samverkan och för erforderliga åtgärder vidtas bör ligga olika

att

slag riskanalyser. En ledstjärna bör ökade krav på att den

av vara

orsakar risker också ska för att åtgärder mot dem vidtas.

som svara

Detta ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter-Pays Principle.

På alla de här nämnda områdena finns beredskap som innefat-

en

tar organisatoriska, personella, ekonomiska, administrativa och le- F

del områden vidtas också inom för

gala åtgärder. På en - ramen j

totalförsvarets civila del säkerhetspolitiska j

planeringen inom mot kriser och krig beredskapsåtgärder är av betydelse även vid g

- som

fredstida störningar, framhåller föredraganden. l

Det svenska samhället kan utsättas även för andra svåra påfrestningar redovisats. Vårt öppna samhälle kan i vissa situatio-

än som

sårbart, både i akuta lägen och resultat allmän

ner vara som ett av

normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogmissbruk, regelbrott, etniska eller religiösa polariseringstendenser och rasism. Sådana problem är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Det

framgår direktiven dessa emellertid bör hanteras i annat sam-

av att manhang. $

Uppdraget till utredningen

bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i

Utredningen

det fredstida samhället överväga beredskapsåtgärderna är l

samt om i

tillräckliga. Analysen ska risker och påfrestningar härrör

avse som

från såväl svenska utländska förhållanden. Utredningen bör l

som -

beskriva olika scenarion och utnyttja dem för belysa konsekven-

att i

för samhället. Mot bakgrund av att någon systematisk tvär-

serna

sektoriell analys och bedömning hittills inte gjorts bör utredningen

därefter pröva beredskapsåtgärderna på olika områden är till-

om samordnade och erfarenheter från område kan i

räckligt om ett utnyttjas i större utsträckning på andra områden. Frågor utredningen dessutom bör studera är risker inom bl.a.

som

Bakgrund och genomförande 61

den kemiska industrin och frågor samordning om av förebyggande åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö. En ökad och systematiserad användning mera av riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör även innefatta transporter farligt gods, där bl.a. valet mellan olika av transportslag och olika transportvägar är en väsentlig fråga. Utredningen bör beakta behovet och föreslå åtgärder för av anpassning till resultaten det internationella samarbetet, ECEav t.ex. konventionen gränsöverskridande konsekvenser industriom av olyckor, OECD:s Guiding Principles for Chemical Accident Preven-

tion, Preparedness and Response OECD:s Polluter samt Pays Principle.

En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har etablerats Räddningsverket i enlighet med vad berett av regeringen riksdagen tillfälle att ta del prop.198990:10O bil. 55. Utredav s. ningen ska pröva förutsättningarna för myndigheterna inom att raför denna beredskap ska öka utnyttjandet för detta men av resurser ändamål inom den civila delen totalförsvaret. av När det gäller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan

Räddningsverket och Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB ska

utredningen utgå från följande: Ansvaret för ledning och samord-

ning av beredskapsförberedelser inom totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och krig åvilar ÖCB. Räddningsverket har

för samordning samhällets verksamhet ansvaret av inom befolkningsskydd och räddningstjänst och för bevakning riskutvecklingen av inom verksamhetsområdet verkar för åtgärder vidtas för samt att befolkningens skydd och för förebyggande olyckor. av Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag ska vara att samhällets totala kostnader för åtgärder syftar till som att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället ska oförvara ändrade eller, t.ex. bättre samordning, kunna sänkas. genom

Utvecklingen inom totalförsvarets civila del

Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut bör utredningen överväga vilka drag i samhällsutvecklingen på 5- 10 års sikt har särskilt betydelse för som stor möjligheterna för totalförsvarets civila del lösa sina uppgifter. att Grundläggande är utvecklingen i samhället när det gäller specialisering förmågan samt att motstå påfrestningar inneboende robusthet, flexibilitet genom och omställningsförmåga. En översiktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra väsentliga problem på områden har som central betydelse för förmågan hos totalförsvarets civila del under

säkerhetspolitiska kriser och i krig.

62 Bakgrund och genomförande

En utgångspunkt för utredningens överväganden ska vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fast-

ställde för totalförsvarets civila del år 1992. En bolagisering statliga affärsverk har inletts. En del de beav av rörda verken bedriver verksamhet har betydelse för beredsom stor

regeringskansliet övervägs för närvarande hur i varje

skapen. Inom särskilt fall erforderlig hänsyn ska kunna tas till beredskapsaspekterna. Utredningen bör följa detta arbete.

1.2.4 Sambandet fred-krig

Totalförsvarets civila del har till uppgift planera och vidta bered-

att

skapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa åtgärder

dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav dessa sisom ställer. Det måste emellertid betonas det är det fredstuationer att

tida samhället utgör den helt avgörande grunden för beredska-

som och risker i det freds-

pen. Åtgärder som vidtas mot påfrestningar

tida samhället är ett viktigt komplement. planeringen den fredstida verksamheten Beredskapshänsyn i av

område fått ökad uppmärkoch samhällsutvecklingen är ett som samhet i beredskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och före-

slå metoder för förbättra förutsättningarna för ett sådant hänatt

synstagande. vidtas för påfrestningar och risker i det De åtgärder som att möta

fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också

vidtas inom för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser

ramen och krig. Utredningen bör pröva möjligheterna att inom de olika

områdena i ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett samman-

hang.

1.2.5 Riksdagsskrivelse om kemikalieolyckor och farligt gods

har skrivelse till regeringen i november 1993 be- Riksdagen i en handlat de frågor beredskap för insatser vid kemikalieolyckor om och vid farligt gods regeringen i skriolyckor transport av som en velse 199293:258 tidigare redovisat för riksdagen. Det framgår försvarsutskottets betänkande 199394:FöU1 att det fortsatta av : arbetet med beredskapen inför kemikalieolyckor bör utvidgas, främst l i fråga fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skylom

digheter. Räddningsverkets samordningsroll när det gäller beredska-

inför olyckor vid farligt gods bör förstärkas och i pen transport av förtydligas. Frågan s.k. avsändaransvar vid transport av farom ett

ligt gods bör prövas.

Bakgrund och genomförande 63

Regeringen har överlämnat riksdagens skrivelsen till utredningen för överväganden i utredningens arbete.

1.2.6 Skrivelse till hälsa

om hänsyn och säkerhet i

den fysiska planeringen

Svenska Kommunförbundet och Göteborgs

stad har i en gemensam

skrivelse till Försvarsdepartementet i 1992 framhållit

mars att reger-

ingen snarast bör ta initiativ till bättre samordning de statliga

en av

myndigheternas arbete om säkerhetszoner vid nyexploatering. Frågor om riskbedömningar för olika transportsätt och rättsläget på

området bör särskild vikt. ges

Framställningen har remissbehandlats. Regeringen har överlämnat skrivelsen de yttranden och skrivelser kommit in i

samt som

ärendet till utredningen. Utredningen ska enligt regeringens beslut

p

behandla de frågor ärendet

som avser.

1.2.7 Skrivelse risk- och

om ett beredskapscentrum i

Karlstad

Landshövdingen i Värmlands län har i skrivelse till statsrådet

en

och chefen för Försvarsdepartementet i januari 1993 redovisat

en

plan för utveckla Karlstad till för

att ett centrum frågor om riskhantering, räddningstjänst och civil beredskap. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen.

1.3 Utredningens syn på uppdraget

Utredningens uppdrag innehåller en rad olika frågor. Huvuduppgiften är, som utredningen det, att analysera påfrestningar i det

ser

fredstida samhället och bedöma beredskapsåtgärderna till-

att om är

räckliga. Utredningen ska som framgått också utföra ett antal

mer

specificerade uppgifter, bl.a.

I

ü Studera risker inom den kemiska industrin;

Pröva frå samordning förebyggande åtgärder från

or om av

siåa

sam-

hällets när det gäller fysisk planering och miljö;

yttre

u Överväga en ökad och systematiserad användning riskanalyser;

av

Bedöma behovet och föreslå åtgärder svensk

av som anpassar l

lagstiftning till ett antal internationella konventioner inom

1 kemikalieområdet och inom området

transport av farligt gods; D Pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet inom

av resurser den civila delen totalförsvaret för

av räddningsinsatser i andra

länder.

64 Bakgrund och genomförande

led förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut Som ett i ska utredningen vidare

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

D Överväga vilka drag i som

har särskilt betydelse för möjligheterna för det civila försvastor ret att lösa sina uppgifter;

Överväga och föreslå metoder för förbättra förutsättningarna

ü att för beredskapshänsyn i planeringen den fredstida verksamheav ten och samhällsutvecklingen;

möjligheterna för samhället i sammanhang vidta de D Pröva att ett åt ärder behövs för stärka förmå att möta både freds som att an

tiga påfrestningar och händelser orsakacfe av den säkerhetspoli-

tiska utvecklingen.

De påfrestningar det talas i uppdraget kan enligt utredning-

som om mening antingen olyckor det ankommer på ens vara stora - som räddningstjänsten ingripa mot eller allvarliga störningar som att ibland lamslår viktiga samhällsfunktioner. Det är i båda fallen hän-

delser inträffar plötsligt och utvecklas förhållandevis snabbt.

som som Som utredningen närmare redogör för i kapitel 4 omfattas däremot

inte långsamt framväxande skeenden uppdraget t.ex. stigande

av spänningar mellan olika i samhället, förändringar i normer grupper

eller grundläggande värderingar strider mot vårt rättssystem

som eller växande problem med missbruk droger och allmänt sett av en ökande brottslighet.

Åtgärderna samhället behöver vidta för att skydda männis-

som

kor, egendom och miljö kan förebyggande, skadeavhjälpande

vara eller skadebegränsande. De insatser sker vid stora olyckor är som reglerade i räddningstjänstlagen. Det finns organisation och en en ska det möjligt för myndigheter på olika nivåer beredskap som göra ingripa vid sådana olyckor. Kraven på samordning av räddningsatt

tjänsten mycket vid framför allt komplicerade insatser med

är stora många deltagande enheter. Erfarenheten visar att det ibland brister i

samarbetet mellan de olika organen. Vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ankommer

det på den driver verksamheten till den fungerar igen. som att se att Det finns emellertid ingen myndighet på lokal, regional eller central har till samordna samhällets strävanden

nivå som uppgift att att

minska verkningarna och har befogenheter att ingripa med som tvångsmedel det skulle behövas. om Utredningen det angeläget att frågan om en samordning av anser samhällets åtgärder vid både olyckor och allvarliga störningar stora i viktiga samhällsfunktioner blir prövad. Underlaget för dessa överfinns utredningens sju scenarion, beskriver olika väganden i som mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället. slag av Scenariona hörnstenar i utredningens arbete. Syftet är att beskriva är

Bakgrund och genomförande 65

de olika slag åtgärder kan behövas för förbättra av som att samhäl-

lets beredskap. Utgångspunkten för utredningen är att det i ökad

utsträckning ska att använda avsedda för verksamheten resurser i krig vid händelser inträffar i fred. Det som svarar mot föredrag-

andens uppfattning i direktiven att utredningen ska pröva om möj-

ligheterna att åtgärder vidtas för som att möta påfrestningar och

risker i det fredstida samhället i ökad utsträckning kan ske inom

ramen för beredskapen säkerhetspolitiska kriser och mot krig.

De överväganden utredningen som enligt direktiven ska göra om ökad och systematiserad en användning av riskanalyser, om

beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och beredskapen om mot

i kemikalieolyckor och olyckor vid

transport av farligt gods har ett

samband med de slutsatser scenariona som utgör grunden för. Det

finns emellertid på dessa områden ett utförligt underlag för särskilda

bedömningar och utredningen har valt att behandla frågorna var för sig. Utredningen belyser emellertid i betänkandet hur de olika

slutsatserna och förslagen hänger samman. Utredningen vill framhålla att den inte har till uppgift riskatt analysera Sverige. Syftet med utredningens överväganden och för-

slag är att statsmakterna ska kunna besluta om åtgärder som gör

det möjligt för myndigheter och andra bedöma att risker och hot

v och vidta åtgärder att som syftar till att skydda människor, egen- § dom och miljö.

l Utredningen har under hand inhämtat åtskilligt med material

i och synpunkter från

myndigheter och andra organ. De företrädare

i för dessa myndigheter och andra organ som har deltagit i diskussio-

ner med utredningen eller utredningens sekretariat framgår av Bi-

laga B.

l

1.4 Några grundläggande begrepp

Utredningen kommenterar i detta avsnitt några de av grundläggande

begrepp som utredningen använder i betänkandet. En del andra uttryck definieras i de olika kapitel där . utredningen behandlar de frå- ; det gor gäller.

Risk och hot

Begreppen risk och hot, förekommer i i som utredningens namn, är i besläktade men inga synonymer. Risk står för den beräknade sannolikheten för oönskad händelse att en ska inträffa. Det är allmänt

accepterat att det sällan finns någon precision i den beräkningen.

Vid bedömning riskens storlek den en av tar som gör värderingen i

3 14-1656

66 Bakgrund och genomförande

allmänhet också hänsyn till verkningarna händelsen. Flera slag

av

olyckor eller störningar med mycket låg sannolikhet anses fordra

av

omfattande förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder på grund

de stora konsekvenser händelserna skulle kunna få. En av som

kärnkraftsolycka ofta använt exempel på sådan händelse.

är ett en

Hotet innebär i förhållande till risken förändring. Den latenta

en

risken har blivit akut, dvs övergått i ett hot. Den kan komma

som

att drabbas förutser ett händelseförlopp eller någon aktör

ser som

kan orsaka skador på honom eller henne och på andra i samhället. Hotet är subjektiv företeelse än i varje fall den risk

en mera som

bygger på bedömningar sannolikheter och konsekvenser.

av

Utredningen beskriver i kapitel 7 några de sammansättningar

av

med ordet risk förekommer i betänkandet, t.ex. riskanalys och

som

riskhantering.

Totalförsvaret civila och militära försvaret -

Totalförsvaret omfattar både de förberedelser måste ske inom

som

samhället i fred för att vi ska kunna bemästra påfrestningarna i krig

och hela den verksamhet civilt försvar och militärt försvar - - som då ska bedrivas.

Den viktigaste uppgiften för det militära försvaret är att möta väpnade angrepp mot Sverige. Huvuduppgiften för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar och att trygga en livsnödvändig försörjning, att stödja det militära försvaret samt för fullföljandet dessa uppgifter att upprätt-

- av -

hålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Det civila försvarets förmåga grundas främst på det fredstida

sam-

hällets och dess förmåga till omställning. Att den

resurser som sva-

för verksamhet i fred har också i krig för verksam-

rar en ett ansvar

heten, den ska bedrivas då, brukar kallas ansvarsprincipen. Ut-

om

redningen vill understryka att uttrycket det civila försvaret inte be-

tecknar organisation, vilket i allmänhet är fallet med termen det

en militära försvaret.

Utredningen vill också framhålla att begreppet det civila försvaret är vidare än termerna civilförsvaret och civilförsvarsverlzsamheten, upphör att existera i och med att lagen civilt försvar träder

som om

i kraft den 1 juli 1995. Uppgifterna på den lokala nivån kommer att integreras i olika delar kommunens verksamhet. Det gäller bl.a.

av

den verksamhet bedrivs inom funktionen Befolkningsskydd och

som

räddningstjänst. Till det civila försvaret hör även verksamhet inom

de drygt 20 andra funktionerna, som framgår av beredskapsförord-

ningen 1993:242.

Utredningens överväganden i kapitel ökad

10 om en integration verksamheten i fred med förberedelserna för verksamheten i krig

av

Bakgrund och genomförande 67

aktualiserar frågan begreppet civila försvaret ska ersättas nåom av got annat.

Olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner

Olyckor eller olyckshändelser används i den betydelse ordet

som har i räddningstjänstlagen. Med olyckor händelser inmenas som träffar plötsligt, utan föregående varning. Till dessa räknas enligt lagens förarbeten händelser som beror på företeelser i naturen eller på människors handlande eller underlåtenhet handla. Detta gälatt ler oberoende handlingen är uppsåtlig eller inte. Bränder, av om explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder, vägtrafikolyckor och utflöden skadliga ämnen är några exempel på olyckor. av Störningar i viktiga samhällsfunktioner uppstår framför allt geskador eller fel i hanteringen de tekniska för nom av systemen produktion och distribution el, och värme. Ett bortfall i av t.ex. vatten försörjningen kan innebära radikalt ändrade förutsättningar för många verksamheter i samhället. Detta kan mycket allvarliga konsekvenser för människor, egendom och miljö. En massflykt till Sverige människor är typ händelse skulle kunna leda av en annan av som till stora påfrestningar inom flera viktiga samhällsfunktioner. Utredningens uppgift är att bedöma behovet åtgärder eliav som minerar eller minskar påfrestningar i samhället. Det innebär som regel en begränsning till olyckor eller störningar som kan medföra betydande konsekvenser. Utredningen talar av det skälet som regel i betänkandet stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga om om samhällsfunktioner.

Kris

Ordet kris har använts statsmakterna under antal år för av ett att beteckna situation mellan fred och krig. Uttrycket en fred-kris-krig är vanligt i det här sammanhanget. Det förekommer bl.a. i direktitill utredningen. För tydlighetens skull talas det ibland också ven om säkerhetspolitisk eller säkerhetspolitiskt betingad kris. I propositionen inför 1992 års försvarspolitiska beslut definierade föredraganden begreppet allvarliga, krigshotande internationella krisom och neutralitetssituation prop. 199192:102. ser en Kris har emellertid kommit att användas för beteckna även att påfrestningar i samhället som inte har med säkerhetspolitiska förhållanden eller krig göra. Det är fråga det också brukar att om, som

heta, rent fredstida kriser. Ordet förekommer vidare i många

sammansättningar som har med verksamhet i fred att göra, t.ex. krishantering, kriskommunikation och krisforskning. Under senare år har kris även kommit att utnyttjas inom den verksamhet som

68 Bakgrund och genomförande

bl.a. kyrkan, de sociala myndigheterna och hälso- och sjukvården organiserat för att kunna hjälpa människor har drabbats som av personliga påfrestningar i samband med olyckor eller andra händel- Det förekommer uttryck krisbearbetning och krisgrupp. ser. som Det kan alltså fråga kris för samhället eller för den vara om en enskilde. En samhällskris kan många olika slag. Det kan vara av handla de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga om samhällsfunktioner samhället enligt syftet med utredningens arbete som ska kunna ingripa mot. Det kan emellertid också långsamt framvara växande skeenden olika skäl ligger utanför utredningens som av uppdrag t.ex. en samhällsekonomisk kris, en sjukvårdskris eller kris inom bransch i näringslivet. en en Utredningen anser att ordet kris har en alltför bred och obestämd innebörd för in i utredningens arbete. Det leder tanken till att passa att utredningen behandlar även sådana skeenden som inte hör till uppdraget. Uttrycket är också för opreciserat för att kunna utnyttjas i lagtext. Det framgår vidare inte alltid sammanhanget av om ordet står för säkerhetspolitisk händelse eller det är fredsen om en tida påfrestning. Utredningen har dessa skäl valt att i betänkanav det inte använda uttrycket kris eller sammansättningar med ordet. Det finns flera andra uttryck bättre vilka slags påfrestsom anger ningar det är fråga om. Utredningen utnyttjar följaktligen inte heller ordet kris för att beteckna säkerhetspolitisk situation innebär ett hot krig. en som om Det sker endast när utredningen refererar uttalanden regeringen av eller andra, i dessa sammanhang har använt begreppet. som Utredningen gör i sina överväganden i allmänhet inte någon skillnad mellan det inträffar när ett krig hotar och förhållandena som råder när ett krig har brutit ut i Sverige. Utredningen använder som det skälet uttrycket i och krig för beteckna hela hot-

av fred att

skalan. Begreppet i krig står för enkelhetens skull i betänkandet för de situationer det skulle fråga antingen det råder krigssom vara om fara eller pågår krig i Sverige och lagen 1992:1403 höjd beredom skap tilllämpas.

1.5 Betänkandets

disposition

Kapitel 2 innehåller översiktlig redogörelse för de stora olyckor en och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner har insom träffat i Sverige åren 1950-94. Kapitlet har också ett internationellt perspektiv. Det är två statistiska Översikter dels över de allvarliga kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods har av som inträffat i tio industriländer de senaste decennierna, dels över de

Bakgrund och genomförande 69

mycket svåra naturolyckor som har drabbat olika delar av världen under i stort tid. I kapitlet ingår slutligen också kort sett samma en redogörelse för den säkerhetspolitiska hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut. Den framtida utvecklingen i Sverige på 5-10 års sikt behandlar utredningen i kapitel Kapitlet innehåller också en redogörelse för utredningens uppfattning om de framtida kraven på samhällets beredskap inför påfrestningar i fred och krig sett mot bakgrund av de syn på utvecklingen i Sverige som utredningen redovisar. I kapitel 4 och 5 redovisar utredningen resultaten av sina överväganden baserade på de sju scenariona. Mer utförliga redogörelser för händelseförloppen, problemen har framkommit och förslasom till åtgärder finns också i de sju delbetänkanden. Titlarna på gen dessa framgår översikten på baksidan betänkandets omslag. av av Kapitel 6 är en redogörelse för de synpunkter på kommunikationen människor-myndigheter-massmedier som har framkommit genom den sammanställning resultaten från tio forskningsstudier av som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetat. Det handlar bl.a. de olika roller sändare, förmedlare och har i om som mottagare samband med insatser vid stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningens överväganden om risk- och beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen utredningen kallar det säkerhetskrav i samhälls- planeringen finns i kapitel Det är uteslutande fråga före- - om byggande åtgärder. Frågan om hur företag och myndigheter ska kunna förbättra beredskapen inför kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods behandlar utredningen i kapitel Utav redningens förslag i detta kapitel går framför allt ut på att visa vilka förändringar som fordras i svensk lagstiftning för att ska kunna tillämpa riktlinjer som har utarbetats inom internationella organisationer. Kapitel 9 är en redogörelse för utredningens överväganden om organisationen och inriktningen i stort av de internationella hjälpinsatser Sverige har beredskap för att delta Ikapitel 10 knyter som utredningen ihop delar av de tidigare övervägandena och behandlar bl.a. frågan hur ökad integrering insatserna i fred med om en av förberedelserna för verksamheten i krig ska kunna komma till stånd. Kapitel 11 innehåller utredningens bedömningar vad beav som höver göras för att forskningen inom området skydd och säkerhet ska kunna utvecklas. Det fordrar bl.a. ökad samordning de en av åtgärder beställarna forskning vidtar. Kapitel 12 är redosom av en görelse för utredningens bedömning kostnaderna för de förslag av som utredningen redovisar i betänkandet och hur åtgärderna kan finansieras. Kapitel 13 innehåller specialmotivering till utredningen ens författningsförslag.

70 Bakgrund och genomförande I betänkandet ingår slutligen ett antal bilagor till texten i olika kapitel.

Kapitel

Risker och hot

några

-

drag de

i senaste

decenniernas

utveckling

i

i

i 2.1 Stora

olyckor och allvarliga störningar i

å

samhållsfunktioner

viktiga i Sverige åren

1950-94

2.1.1 Bakgrund

De påfrestningar i det fredstida samhället utredningen enligt

som

direktiven ska analysera utredningen tolkar uppdraget, hän-

är, som

delser inträffar plötsligt. Det år händelser i regel orsakar

som som

stora skador. De drabbar många människors liv eller hälsa, skadar

åtskilligt med egendom eller får långtgående verkningar för en stor

del miljön.

av

Utredningen vill ett allmänt underlag för övervägandena i

som

betänkandet spegla ett antal stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som har drabbat Sverige åren 1950-

1994. I den översikt utredningen har utarbetat ingår händelser

som

som orsakat svåra förluster förhållandevis många döda och ska-

-

dade och regel stor materiell förstörelse. I flera fall har ska-

som

dorna i miljön blivit omfattande. Det urval utredningen gjort

som omfattar emellertid också antal händelser inte lett till ett som stora

skador till följd ett mycket spektakulärt förlopp

men som - av -

skapat stark oro hos många människor. Utredningen vill framhålla att den inte tagit med några de allvarliga incidenter lätt hade

av som

kunnat utvecklas till stora olyckor eller allvarliga störningar i vik-

tiga samhällsfunktioner. Ett skål är att det är svårt fram

att upp-

gifter för ett lämpligt urval och för beskrivning och analys

en av

händelseförloppen. De stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningens sammanställning omfattar framgår

som av

Bilaga C. Det är fråga om 200 händelser framför allt bränder,

-

explosioner, ras och skred, tåg-, lyg- och fartygsolyckor, fjällolyckor,

72 Stora olyckor och störningar

oljeutsläpp, kemikalieolyckor, stormar och andra oväder, elavbrott, epidemier och terroristangrepp. I många fall är det kombinationer olika slags olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsav funktioner. De flesta händelserna beror på fel i konstruktioner eller missgrepp människor. Andra är följd mycket dramatiska av en av förlopp i naturen. Utredningen har i bilagan fört in hänvisningar till de undersökningsrapporter bl.a. Katastrofkommissionen, Sjöfartens hasom verikommission, Statens haverikommission och Kamedo Katastrofmedicinska organisationskommittén, Socialstyrelsen har gjort med anledning händelserna. De beskrivningar förloppen och av av analyser av åtgärderna som räddningstjänsten eller andra i samhället vidtagit har i många fall lett till förändringar i regelverk och andra åtgärder. Utredningen har i redovisningen gjort korta noteringar om de förbättringar i den förebyggande verksamheten eller i beredskamed skadeavhjälpande insatser de inträffade händelserna pen som har lett till. Sammanställningen innehåller med några undantag olyckor och störningar har inträffat i Sverige på land eller inom vårt sjösom territorium. Till undantagen hör fem mycket dramatiska och uppmärksammade händelser ägt utanför landet fått stora som rum men konsekvenser för människor och myndigheter även inom Sverige nedskjutningen av en svensk DC 3:a år 1952, kärnreaktorolyckan i Tjernobyl år 1986 åtgärderna i Sverige, bussolyckan i norska Mâbödalen år 1988 med svenska skolbarn, branden på fartyget Scandinavian Star år 1990 och Estonias förlisning år 1994.

2.1.2 Konsekvenserna istora drag olyckorna och

av

störningarna

En summering uppgifterna i utredningens översikt över händelav serna åren 1950-94 visar att följderna är dessa:

Antal omkomna 2 000 a ca CI Antal skadade 1 500 ca Kostnader del 25 miljarder kronor

CI av ca

Uppgifterna om antalet omkomna avser människor som avlidit vid . händelsen eller någon tid efter den. Som skadade räknas i regel de behövt någon form hälso- och sjukvård. Med ekonomiska som av konsekvenser utredningen i allmänhet kostnaderna för återmenar . ställning anläggningar blivit skadade. Kostnader är i överav som sikten i allmänhet de belopp beräknats för åtgärder olika V i som av slag med anledning av händelsen. Det kan vara ersättningar från , försäkringsgivare till efterlevande och skadade, till ägare av anläggl

Stora olyckor och störningar 73

ningar för återuppbyggnad, reparationer och anskaffning av ny utrustning och till dem driver verksamheter för de direkta förlussom avbrotten i rörelsen orsakat. Det har bara för del händelter som en varit möjligt att finna ungefärligt beräknade uppgifter ser som anger även kostnaderna för räddningstjänsten eller för de andra hjälpåtgärder som samhället vidtagit. För flyg-, tåg- och vägtrafikolyckorna saknas det genomgående uppgifter om skadornas omfattning. De ekonomiska konsekvenserna som i utredningens sam- manställning räknats om till 1994 års priser är med andra ord betydligt högre än det belopp som utredningen redovisar. De 200 stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga samhällsfunktioner åren 1950-94 består bl. följande antal händelav a. ser:

av

under perioden framgår översikten på nästa sida.

av

Några iakttagelser om skadebilden under

perioden 195 0-94

Med det sätt att välja ut händelser utredningen använt går det

som

inte att dra några säkra slutsatser tendenserna i utvecklingen

om av

olika slags händelser under perioden. Utredningen redovisar emel-

lertid i detta avsnitt ett antal iakttagelser. Dessa är baserade både på

innehållet i utredningens sammanställning och uppgifter föränd-

om

ringarna i olycks- och skadebilden som har kommit fram i andra

sammanhang.

Att bränderna dominerar i det redovisade materialet överraskar

inte. De 30 000 ä 35 000 bränder inträffat genomsnittligt

som per år i landet under de senaste decennierna orsakar skador för i stor-

leksordningen 3 miljarder kronor årligen. Uppgifterna avser händelser inneburit att försäkringsgivarna betalat ersättningar.

som

Mellan 300 och 400 skador på än miljon kronor brukar

mer en var

för ungefär hälften den totala brandskadekostnaden. Det

svara av

74 Stora olyckor och störningar

Tolv eller allvarliga viktiga samhällsstora olyckor störningar i

åren 1950-94

funlztioner

i Sverige

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostnader, milj. kronor

1956 Tågolycka En rälsbuss kolliderar med 20 8 ett malmtág som inte kan bromsa.

1964 Flygolycka Ett av Linjeflygs plan kolliderar 31 6 vid landningen med en ledning.

1969 Sütâmü Storm Vindstyrkor pá 35-40 rnsek 10 200 1 900 s mäts upp. Stora störningar svenne uppstår i trafiken. 100000tals hushåll blir utan ström i som mest tre dygn. 1977 Tuve Skred Skredomrádet omfattar omkring 9 62 670 30 ha. Det bor ca 800 personer i området. Ett 70-tal hus blir förstörda. 1978 ams Brand En brand bryter ut pá Stadsho- 20 35 35 tellet. där ett stort antal ungdomar tirar studentexamen.

1979 Qsjkustgn Oljepáslag Det ryska tankfartyget Antonio - - Gramsci gár pá grund utanför den baltiska kusten. Oljeförorenad havsis driver med kraftiga ostliga vindar i Stockholms skärgård. 119m Broras Ett fartyg kolliderar med Almö- 8 bron, som rasar. Sex personbilar och en lastbil kör ned i vattnet. 1986 Norra Nedfall av Radioaktiva ämnen faller ned - - Sverige radioaktiva efter utsläppet från den förfrämst ämnen olyckade kámkraftreaktom iTJernobyi. 1987 Lerum Tágolycka Två persontág kolliderar inne 9 130 på stationsomrádet.

1990 Nagga Fartygs- Fartyget Sally Albatross, som 660 - brand ligger i docka på Finnboda Varv, blir förstört vid branden.

Lysekil Fartygs- Fartyget Scandinavian Star 158 30 brand börjar brinna ute till havs. 1994 Ostar; Fartygs- Fartyget Estoniaförliser. 865 sjön olycka

Stora olyckor och störningar 75

dör varje år mellan 100 och 150 människor till följd stora och

av

små bränder i Sverige. Den brand orsakat de flesta dödsfallen i

som

Sverige under den redovisade perioden sedan år 1950 inträffade på

Borås Stadshotell år 1978, när 20 människor till största delen -

ungdomar brändes inne. Branden på fartyget Scandiavian Star år

-

1990, krävde nära 160 liv, inträffade utanför svenskt territo-

som

rium, men fartyget bogserades in till Lysekil där största delen av släckningsarbetet ägde rum.

Något mindre än tre fjärdedelar brandskadekostnaderna bru-

av

kar följd bränder hos företag framför allt inom indu-

vara en av -

stri- och servicenäringar medan bränder i bostäder för drygt

- svarar

en fjärdedel. Många av händelserna i utredningens sammanställ- § ning för åren 1950-94 har lett till skador för flera hundra miljoner kronor. Den största förlusten under perioden orsakade branden år

i 1990 på fartyget Sally Albatross, låg i docka på Finnboda Varv.

som

Kostnaderna beräknas i 1994 års penningvärde till över 650 miljo-

kronor. ner

Till de stora brandskadorna åren 1950-94 hör många stora industribränder. Under de båda åren 1975 och 1976 härjades Solna

Offset i Sollentuna, Electrolux i Mariestad och Luxor i Motala. De

ersatta brandskadorna för de tre nästan helt förstörda anläggning-

uppgår sammantaget till 1300 milj. kronor i 1994 års

arna pen-

ningvärde. Fram till slutet 1970-talet dominerade den här typen

av

händelser de stora brandskadorna. Det finns åtskilliga andra

av ex-

empel i utredningens sammanställning. Under 1980-talet började de stora bränderna inom industrin att i statistiken delvis ersättas bränder i skolor och köpcentra. Ett

av

skäl givetvis att det byggdes fler stora sådana anläggningar än

var

tidigare. Förändringarna illustrerar också det förhållandet att de anlagda bränderna som ofta drabbar skolor och affärslokaler

- -

började öka kraftigt i antal och omfattning. I sammanställningar över brandorsakerna är anlagd brand och barns lek med eld nu-

de vanligaste. Att stora industribränder inte är lika vanliga

mera

förr sammanhänger även med de krav på bättre förebyggande

som

åtgärder mot brand både myndigheter och försäkringsgivare

som

började ställa på industriföretagen i slutet av 1970-talet. Förebyggande åtgärder vidtogs även med anledning av de brän-

der i gamla ålderdomshem och sjukhem förr åren i ett antal

som om

fall bl.a. i Eksjö, Malmköping och Lycksele krävde många män-

- -

niskors liv. Det finns också i sammanställningen i bilagan flera brän-

der i sjukhus och andra vårdinstitutioner. Vid branden på S:t Eriks

sjukhus i Stockholm år 1975 omkom En anlagd brand

sex personer.

inom de psykiatriska avdelningarna vid Huddinge sjukhus år

en av

1991 fyllde utrymmen för 200 patienter och anställda med rök.

ca

Flera dörrar till utrymningsvägarna låsta. Branden krävde

var en

i

l 76 Stora olyckor och störningar

l

: mycket stor insats med personal för att alla skulle kunna ta sig ut.

i Ett 20-tal skadades röken. personer av

En brand i ett biomedicinskt säkerhetslaboratorium i Uppsala år

1982 representerar typ händelse. Brandmännen riskerade en ny av

att smittas av epidemiska sjukdomar och avvaktade innan de började släcka. Liknande problem finns i andra verksamheter

- t.ex.

genlaboratorier och laboratorier som använder radioaktiva, hög-

toxiska eller bakteriella ämnen.

Transportolyckor av olika slag förekommer så gott som varje år i

översikten. Till de olyckor utredningen valt ut hör ett antal

som

tågolyckor som i allmänhet har krävt många människoliv. Det in-

l

träffade nästan varje år från år 1950 och ända in på 1980-talet S minst urspårning eller kollision med många döda och skadade.

en

Den minskning ägt sedan slutet 1980-talet den

som rum av - se-

naste svåra olyckan ägde rum i Lerum år 1987 beror både på de

-

automatiska säkerhetssystemen och på att säkerhetsbestämmel-

nya och rutiner efter hand blivit bättre. Till den utveckser gynnsamma

lingen har sannolikt också bidragit att trafiken på många linjer med låg säkerhetsstandard lagts ned. Flera fartygsolyckor förekommer också i sammanställningen. Det

är fråga bränder, kollisioner i ett fall i början 1950-talet

om - av

även minsprängning och förlisning på grund dåligt väder eller

- av j

annat. Katastrofen med fartyget Estonia visar tydligare än någon j

händelse hur fruktansvärda konsekvenserna kan bli. Stora annan

flygolyckor är dessbättre sällsynta händelser i Sverige. De båda have-

rier som krävt flest liv inträffade i Ängelholm år 1964 och i Kälvesta

ett förortsområde i Stockholm år 1977. Personskadorna i vägtra-

fiken ligger sedan flera år på nivån 600 döda år. Som framgår

per av ,

bilagan inträffar nästan varje år minst olycka med än fem döda.

en mer

Någon omfattande fjällolycka har inte sedan 1970-

mer ägt rum

talet. Det arbete för ökad fjällsäkerhet myndigheter och andra

som

organ lägger ned har uppenbarligen gett resultat. Det finns bland ett tiotal redovisade olyckor med kemikalier

-

utflöden från fasta anläggningar eller vid transport -ingen händelse fått riktigt stor omfattning. Klor kommit ut har skadat

som som

anställda i Stenungsund, Karlsborgsverken Kalix och Gävle. Ett

. utflöde ammoniak i Landskrona år 1976 krävde två människoliv av

och skadade tre Stora mängder fenol ut vid olycka

personer. rann en

i Göteborg år 1973 och en i Sundsvall år 1986. Ingen orsakade 1 några stora personskador, men saneringen tog i båda fallen lång tid och krävde mycket Samma sak gäller utsläppet oleum

resurser. av i

rykande svavelsyra i Karlskoga år 1985. Konsekvenserna blev be- T tydligt lindrigare än vid många av de olyckor med kemikalier som 5 har inträffat i andra länder. Redogörelsen i nästa avsnitt möjlig-

ger j

heter till jämförelser.

Stora olyckor och störningar 77

Oljeutflöden har drabbat kusterna vid flera tillfällen. Det mest

omfattande inträffade år 1979 när det ryska tankfartyget Antonio

Gramsci gick på grund utanför den baltiska kusten. Fartyget släppte omkring 6 000 råolja. Oljeförorenad havsis drev i land i Stock-

ut ton

holms skärgård. Länsstyrelsen i Stockholms län tog över ansvaret för räddningstjänsten. Kostnaderna för räddningsarbetet och

sane-

ringen uppgick till flera hundra miljoner kronor.

Flera svåra oväder har drabbat framför allt västra och Södra

Sverige. Stormen i september 1969 krävde ett tiotal människoliv. De

ekonomiska förlusterna blev omkring 800 milj. kronor i 1994 års

penningvärde. Orsakerna till de fem avbrott i elförsörjningen

som

ingår i studien är oväder, tekniska fel eller sabotage. Den geografiskt omfattande störningen inträffade i december 1983 efter ett

i sett mest

l tekniskt fel i transformatorstation utanför Enköping. Södra de-

l en l len bl.a. de storstäderna blev ström i till

l av Sverige tre utan upp

- l tio timmar. förekom Danmark.

s Störningar även i

l

Kemikalie- andra

2.2 ochnaturolyckor i

länder

Bakgrund

De allra flesta stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga

samhällsfunktioner i Sverige åren 1950-94 har jämfört med många

-

händelser på andra håll i världen haft begränsade konsekvenser.

-

Jordbävningar, vulkanutbrott, orkaner, översvämningar och torka drabbar varje år tusentals efter tiotusentals människor på olika håll

i världen. Skadorna på egendom och miljö regel kolossala.

är som Den del världen lever i är förskonad från sådana händelav som

Stora epidemier förekommer i länder inte har förut-

ser. som samma

sättningar andra att hindra smitta att sprida sig. Bränder, ex-

som

plosioner, tågolyckor och olyckor med olja eller kemikalier har i

många fall också fått mycket större konsekvenser i andra länder än

hos oss.

Till utredningens uppgifter hör enligt direktiven att föreslå förbättringar i de förebyggande åtgärderna mot olyckor med kemikalier och olyckor vid transport farligt gods och i åtgärderna

av som

begränsar verkningarna dem. Utredningens översikt i Bilaga C

av

visar Sverige under de fyra-fem decennierna inte har drab-

att senaste

bats någon riktigt svår olycka dessa båda slag. Vi har emeller-

av av

tid haft många tillbud. Det kemiska industrier inom lan-

är gott om

det. De alstrar tillsammans med importörer och användare jämn

en

ström transporter med farligt gods på land och till sjöss. Vi lever

av

med hotet allvarliga kemikalieolyckor eller olyckor vid trans-

om

port av farligt gods.

78 Stora olyckor och störningar

Utomlands finns det däremot åtskilliga exempel på kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods, orsakat mycket l av som li 2 skador på människor, l stora egendom och miljö. För att skildra det hot som sådana händelser kan utgöra redovisar utredningen i följande avsnitt en statistik över de olyckor med kemikalier i ett antal länder åren 1954-91 det finns uppgifter i brittisk datasom om en bas. Som bakgrund till uppgifterna de naturolyckor inen om som träffat i Sverige sedan år 1950 innehåller avsnittet också statistisk en

översikt över de stora naturkatastrofer under de decen-

som senaste nierna har drabbat olika länder.

Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av

farligt gods

Underlaget för utredningens redovisning

Det finns flera internationella databaser innehåller uppgifter som om de olyckor med kemikalier har inträffat i fasta anläggningar som eller vid under de decennierna. transporter senaste Utredningen har för sina överväganden utvecklingen valt uppgifter det om som brittiska kärnenergiorganet

United Kingdom Atomic Energy

Authority sammanställer. Uppgifterna finns i databasen MHIDAS Major Hazard Incident Data Service, som innehåller korta beskrivningar av förloppet vid varje enskild händelse och uppgifter om antalet döda och skadade -i del fall också beräknade kostnader för en skadorna. Databasen är inte grundad på någon officiell rapportering. Innehållet består uppgifter tidningar, tidskrifter, av ur undersökningsrapporter eller tekniska analyser. Det finns sannolikt luckor i materialet och brister i beskrivningen detaljer i olyckorna. Variationer av kan i dessa avseenden föreligga mellan enskilda länder och mellan olika år. Kvaliteten är bättre i uppgifterna från mitten 1970-talet av än för åren dessförinnan. Databasen emellertid även med de ofullkomligheter föreger som ligger ett perspektiv på mängden och storleken av olyckorna med kemikalier. Utredningen har för överskådlighetens skull begränsat uttaget av uppgifter till olyckor med minst tre döda i tio industriländer: Belgien, Nederländerna, Tyskland, Spanien, Frankrike, Storbritannien, Norge, Kanada, Förenta staterna och japan. Några händelser från Sverige, Danmark eller Finland finns inte i materialet. Bearbetningen av uppgifterna ur databasen har skett inom Räddningsverket för utredningens räkning. Den redovisning följer som innehåller översikt över omfattningen olyckorna i en av registret.

Stora olyckor och störningar 79

Definition på olycka med kemikalier

En kemikalieolycka är med det urval gjorts databasen som ur en olycka med eller flera kemikalier eller kemiska produkter i samen band med tilluerkning, lagring eller transport. Kemikalien har vid olyckan kommit sin behållare och regel bildat ett gasut ur som moln. Om varit explosiv eller brännbar och det funnits gasen en tändkälla, har det eller brand. Även uppstått en explosion en en explosion har i allmänhet utlöst brand. Det har vidare förekomen mit enbart sin giftverkan skadat människor. att gasen genom

Antalet olyckor och deras verkningar åren 1954-1991

Det finns i den del databasen som utredningen använder för att av beskriva olyckorna med kemikalier i tio industriländer åren 1954- 1991 sammanlagt 170 händelser med minst tre döda. Olyckorna har enligt uppgifterna i registret lett till att nära 1 500 personer omkommit och knappt 3 700 fått något slag skador. Siffrorna att av framgår tabell 2.1, också visar genomsnittet år under av som att per fyrtioårsperioden är fyra olyckor, knappt 40 döda och något mindre än 100 skadade.

Tabell 2.1 Kemikaiieolyckor med minst tre döda i tio industriländeråren 1954-1991

Utvecklingen år för år redovisas i figur 2.1. Över årsgenomsnittet för antalet olyckor ligger händelserna i mitten och under de-

senare

len 1970-talet. Nära 300 omkom vid 14 olyckor år

av personer 1978. Knappt 600 skadades år 1974. Det år de största årsvisa ef-

fekterna. Antalet olyckor och omfattningen dem ligger under flera

av

år sedan 1980-talets början nära årsgenomsnitten för hela perio-

den.

En förklaringanm till de höga talen i mitten 1970-talet

av av an-

den kemiska industrin då började ersätta stor del

ses vara att en av

utrustningen med modernare materiel. Den tekniken emel-

nya var

lertid inte färdigutvecklad. Det uppstod problem, vid åtskilliga

som

anläggningar upphov till olyckor. Debatten kring dessa skapade

gav

ökat säkerhetsmedvetande. Det ledde i sin tur till lagstiftning och

ett

kontroll, bidrog till att antalet döda och skadade minskade.

som

Den här utvecklingen kom i utsträckning också att gälla trans-

stor

porterna av farligt gods.

De olyckor med kemikalier lett till explosion eller brand

som sva-

för ungefär lika många händelser olyckorna vid transport

rar som

80 Stora olyckor och störningar

Antal olyckor 15

0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Antal döda 300 250 200 150 100 50 0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1 988 1993

Antal skadade 600 - 500 400 300 200 100 0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Figur 2.1 Kemizalieolyclzor inkl. olyckor vid transport farligt

av

gods med minst tre döda i tio industriländer åren 1954-1992

Stora olyckor och störningar 81

farligt gods, mellan 70 och 80. Som framgår tabell 2.2 har

av av

transportolyckorna emellertid orsakat betydligt fler dödsfall än de kemikalieolyckor lett till explosioner och bränder.

som Tabell 2.2 Kemlkalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst tre döda fördelade efter olika slag av olyckor i tio industrilånder åren 1954-1991

Typ av olycka Olyckor Döda Skadade Antal Flel. för- Antal Flel. för- Antal Flel.fördelning delning delning i % i % i %

Kemikalieolycka 73 43 524 36 1 233 34 som lett till explosion eller brand

Kemikalieolycka 19 11 92 6 387 10 som lett till gasutsläpp utan explosion eller brand

Olycka vid trans- 78 46 848 58 2 042 56 port av farligt gods

Summa 170 100 1 464 100 3 662 100

Den redovisning land för land utredningen gör i tabell 2.3

som

visar de avgjort flesta kemikalieolyckorna med minst tre döda i

att de tio industriländerna inträffat iFörenta staterna. Länder också som

haft förhållandevis många olyckor är Tyskland och japan. Relativt många omkomna och skadade är följden olyckorna i Spanien.

av

En enda händelse med drygt 200 döda år 1978 några detal-

- av

jerna framgår sammanställningen på nästa sida emellertid

av - ger

ett starkt genomslag i statistiken.

Tabell 2.3 Kemlkalleolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst tre döda fördelade efter länder åren 1954-1991

. 82 Stora olyckor och störningar :

Enskilda kemikalieolyckor i det statistiska materialet

Nästan 80 eller något mindre än hälften de 170 olyckorna har av lett till att mellan tre och fem omkommit. Vid ett 60-tal personer händelser har mellan fem och tio förolyckats. Översikten på följande sida beskriver fem svåra olyckor som utredningen valt för att ytterligare illustrera det som har skett inom området kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods av inom ett antal länder under perioden 1954-1991.

Stora kemikalieolyckor som inte ingår i den statistiska redovisningen

Stora kemikalieolyckor har inträffat även i andra länder än dem som ingått i redovisningen. Sex händelser med mycket stora verkningar i huvudsak utanför de tio industriländer utredningen valt ut för den statistiska översikten är

Cl Utsläppet av fenol genom en tankbilsolycka i danska Simmersted

år 1972; Ett 20-tal skadade och återverkningar på miljön stora Kamedo Rapport nr 25;

D Utsläppet av dioxin i luften från en kemisk industri i italienska

Seveso år 1976; Ett 20-tal akut skadade stora effekter i miljön och omfattande undersökningar av de långsiktiga verkningarna på människor Kamedo Rapport nr 34;

El Explosionerna och bränderna i ett tåg lastat med bl.a. gasol och klor i kanadensiska Mississauga är 1979;

skadade 200 000 människor fick på grund

Några

- ca utrymma av et stora klorgasmolnet Kamedo Rapport nr 42;

EI Explosionerna s.k. bleves i ett tjugotal cisterner med gasol i Mexico City år 1984; Ca 600 döda och 2 000 skadade behövde sjukhusvård som

Kamedo Rapport nr 51;

El Utsläppet i luften från Union Carbides anläggning för tillverk-

ning av kemiska bekämpningsmedel i indiska Bhopal är 1984,-

Ca 2 500 döda och omkring 200 000 skadade eller påverkade Kamedo Rapport nr 53.

giftiga och förorenat släckvatten vid

Utsläppet

u av stor-

faser

en bran i ett lager jordbrukskemikalier i Basel år 1986; me Avloppsnätet blev överbelastat och mycket stora mängder vatten med giftiga kemikalier i Rhen. Skadorna på växter och rann ut djur i flera länder blev mycket omfattande. Förorenin bearna dömdes under tid allvarligt hot dric en som ett mot svattenförsörjningen framför allt i Nederländerna.

Stora olyckor och störningar 83

Fem stora olyckor med kemikalier och olyckor vid transport av farligt gods

År Land Typ av Förlopp Antal Antal olycka händelse döda skadade

1953 LLSA Olycka vid Ett tåg spårar ur på en 20 Meldrim transport av bro nära en friluftsomfarligt gods råde. En tankvagn med gasol skadas. Gas läcker ut över ett stort område innan den antånds. De flesta omkomna befinner sig inom friluftsområdet.

1966 Eranlsrjlse Explosion En läcka uppstår vid prov- 21 Feyzin tagning på en cistern med gasol. Gasmolnet driver över en motorväg och antände av bilarna. Cisternen sprängs så småningom. Tryckvágen orsakar stora skador i omgivningarna. Branden som uppstår sprider sig till andra anläggningar.

1974 Explosion Cyklohexan läcker från man en felaktigt konstruerad Flixborough ledning i en kemisk industri. Det bildas stora ångmoln som antånds. Industribyggnaderoch andra hus fem kilometer från explosionsplatsenblir helt förstörda.

1978 Spanien Olycka vid En tankbil överfylld med 210 Los transport propen exploderar när den Alfaques av farligt passerar ett campingomráde. gods Det brinnande gasmolnet bildar ett eldhav, som driver ut över campingområdet.

1988 LLSA Gasutsläpp En anställd inom en indu- 14 Aubum stri använder saltsyra för att göra ren en zinkcyanidtank. Ett moln av cyanid sprider sig inom anläggningen.

84 Stora olyckor och störningar

Naturkatastrofer

Förändringarna i stort under 1900-talet

I början 1900-talet inträffade det i världen i genomsnitt

av tre stora

naturkatastrofer varje år. Fram till har antalet ökat till 15

nu ge-

nomsnittligt per år. Konsekvenserna har sammantaget också blivit större. Det beror bl.a på befolkningstillväxten och den på många håll mycket starka urbaniseringen. Enligt en rapport från Förenta Nationerna har enbart under de

senaste två decennierna tre miljoner människor omkommit

genom

naturkatastrofer. En miljard människor har fått skador, blivit hem-

lösa eller drabbats ekonomiska förluster. Det förhållandet av att stor-

städerna blivit fler och vuxit i omfattning har påverkat både antalet

drabbade människor och kostnaderna för ersättning bostäder

av

och samhällsservice. De sammanlagda ekonomiska skadorna

annan

under de två decennierna beräknas till 200 miljarder kro-

senaste nor.

Naturkatastrofer åren 1960-93

Naturkatastrofer är enligt de statistiska uppgifter utredningen

som

redovisar i detta avsnitt jordbävningar, översvämningar, vulkanut-

brott, orkaner, tyfoner eller cykloner, skogsbränder, torka eller

ex-

trem kyla. Skadornas omfattning beror inte bara på det händer

som med naturelementen. Även andra faktorer

spelar in t.ex. byggnads-

-

tekniken, byggnadsmaterialen och den lokala, regionala och nationella katastrofberedskapen. Underlaget för den redovisning som följer är statistiska uppgifter som två internationellt verksamma försäkringsgivare har

samman-

ställt Swiss Reinsurance Company och Munich Reinsurance Com-

-

pany. Båda hämtar källmaterial från olika slag dokument -fram-

av

för allt tidningar, facktidskrifter, publikationer från speciella institutioner och från andra försäkringsgivare. Det är

rapporter vanligt att beskeden antalet omkomna och skadade stiger efter hand

om informationen händelserna ökar. som om

Utredningen har för en översikt över de stora naturkatastroferna

perioden 1960-93 valt händelser med minst flera hundra döda och

ekonomiska förluster på upp emot miljard kronor. Det finns i

en

materialet från de internationella försäkringsgivarna 130 sådana

stora naturkatastrofer. De omkomna vid dessa katastrofer beräknas

till något över miljon totalt mellan 40 000 och 50 000 föro-

en -

lyckade vid fyra katastrofer i genomsnitt per år. De ekonomiska förlusterna utgör genomsnittligt omkring 2 000 miljarder kronor årli-

gen.

De flesta har omkommit till följd händelser har inträffat i

av som

Stora olyckor och störningar 85

utvecklingsländerna. De största ekonomiska förlusterna redovisas omvänt för industrilânderna. Skillnaderna i antalet förolyckade bebl.a. på dessa länder i allmänhet har vidtagit olika slag ror att av förebyggande åtgärder, det finns effektiva för varning och att system information och att de regel också har större förutsättningar än som utvecklingsländerna att lyckas med räddningsarbetet. Figur 2.2 visar antalet mycket stora naturkatastrofer med det att gjorda urvalet har ökat från några stycken i genomsnitt år under per 1960-talet till minst fem från mitten 1970-talet. De flesta mycket av katastroferna inträffade år 1987 totalt 17. Som framgår av stora figuren antalet omkomna särskilt högt under några åren: var av Omkring 360 000 förolyckades år 1970 de flesta cyk- - genom en lon i Bangladesh. Iden höga siffran för år 1976 ingår 250 000 döda vid jordbävning i Kina. en

2.2.4 Tre

katastrofer

Rapporter ingripanden vid enskilda stora olyckor eller allvarom liga störningar i viktiga samhällsfunktioner i andra länder kan vara underlag för överväganden ökade åtgärder för skydd och ett om säkerhet även i Sverige. Utredningen det skälet kortfattade ger av redogörelser för händelser. Mer utförliga beskrivningar och tre analyser finns i de rapporter har utarbetats inom Räddningsverket. som

Kemikalieolyckan i nederländska Uithoorn år 1992

En anställd i laboratoriet vid kemisk industri i Uithoorn Chemical

en Industry Uithoorn N. V. ska skriva specifikation för blandut en ning av de kemikalier som behövs vid tillverkning av en hartspolymer. Han slår emellertid in fel på ämnena ska ingå nummer ett av som dicyklopentadien i stället för vanlig harts. En dagskiftsoperatör märker under förmiddagen att temperaturen i blandningen stiger snabbare än vanligt. Han lyckas inte bryta förloppet. Plötsligt inträffar våldsam explosion i tanken. Det börjar en brinna intensivt delar anläggningen. Den kommunala i stora av räddningstjänsten och den lokala polisen ingriper. Vice borgmästaska representant för kommunen samordna den kommuren som nala katastroforganisation med företrädare för de kommunala förvaltningarna samlas i Stadshuset. som Uithoorn ligger 10 kilometer söder Amsterdam. Räddningsom tjänsten, polisen och ambulansorganisationen i regionen deltar med mycket personal. Alla har emellertid ledningsorganisation. sin egen Det finns ingen samlad operativ ledning för verksamheten. Det är också ont information. CINDU, företaget kallas, svarar inte om som på beredskapsorganisationens begäran om uppgifter.

-

4 86 Stora olyckor och störningar

A Antal katastrofer

0 1 - År 1950 1965 1970 1975 1990 1995 1990 1993

Beräknat antal döda 400000

o År 1960 1965 1970 1975 1990 1995 1990 1993

Beräknade materiella skador

Miljarder US Dollar

1 1 40 i O 35 å 30 25 20 15 10 5 0 År 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1993

Figur 2.2 Stora naturkatastrofer i världen åren 1960-93

Stora olyckor och störningar 87

brinner hela dagen. Under kvällen det risk både

Anläggningen är

för andra explosion och för att brinnande olja ska rinna ut i

en

floden intill fabriken. De ansvariga framhåller emellertid att situa-

tionen är under kontroll och informerar inte riskerna för om nya

allvarliga skador. Myndigheternas besked till allmänheten skapar förvirring.

Tre brandmännen i industribrandkåren omkommer redan i av

början händelseförloppet. En brandman och sju andra anställda

av i fabriken skadas. Människor i närheten fabriken får besvär med av

andningen. Ett 60-tal måste utrymma sina bostäder. Män-

personer

niskor inte äta grönsaker från sina trädgårdar.

uppmanas att

CINDU får betala höga böter för bristerna i säkerheten vid anläggningen. Företaget gör också förluster på skadorna i

stora an-

läggningen och det långa avbrott i produktionen blir följden.

som

Den Räddningsverket utarbetat Industriolycka på

rapport som Uithoorn, Nederländerna, 1993 beskriver hän-

företaget CINDUi delseförloppet och bristerna i samordning mellan myndigheterna och mellan företag och myndigheter. Det framgår också vilka slutsatser

företag drar för kunna förebygga lik-

myndigheter och senare att nande händelser eller för begränsa de skador kan uppkomma.

att som

Elavbrott i samband med orkanen Andrew i Florida år 1992

Tidigt i augusti 1992 når orkanen Andrew fram till kus-

en morgon

i sydöstra Florida. Vindstyrkan är i allmänhet omkring 50 me-

ten

tersek med på 60-70 metersek. Orkanen drar fram i bälte

- toppar tvärs över halvön.

En utrymning i runt tal 700 000 människor hinner genom-

av föras innan ovädret kommer in över land. Det gör att förlusterna i

människoliv blir begränsade. Under det dygn orkanen drabbar

som Florida omkommer 40-tal människor skador orkanen ett av som orsakar.

Ovädret resulterar också i att omkring

El 75 000 enfamiljshus blir förstörda;

52 000 andra bostäder blir skadade;

D 160 000 människor blir hemlösa; El

Cl 150 000 hushåll mister sina telefonförbindelser;

3 000 vattenledningar blir skadade.

CI

Elanläggningar olika slag skadas svårt orkanen. Detta drab-

av av

bar framför allt kärnkraftverken och 60 % alla lednings-

ett av av

stolpar i området. Mer än 1,4 miljoner de 2 miljoner invånarna i

av

de berörda områdena får inte någon ström under 35 dygn. Avbrottet i elförsörjningen slår också ut många viktiga funktio-

i samhället. Det påverkar arbetet vid 8 000 företag och syssel-

ner

88 Stora olyckor och störningar

sättningen för 100 000 personer. De sammanlagda skadorna beräktill omkring 200 miljarder kronor.

nas

Presidenten förklarar fyra distrikt för katastrofområden. I den federala planen för hjälp åt områden drabbas katastrofer

som av är

det federala Energidepartementet hålla åter-

utsett att samman

ställningen av elförsörjningen. Presidenten uppdrar åt Försvarsde-

partementet att bistå de drabbade områdena. En militär styrka på

flera tusen får i uppdrag hjälpa till. Presidenten inrättar

man att

vidare styrka under ledning Transportdepartementet ska

en som av

bistå med koordinering hjälpinsatserna. av Delstatliga och lokala myndigheter hjälper också människor och företag. I den studie åtgärderna i samband med orkanen Rädd-

av som

ningsverket har utarbetat Orkanen Andrew i Florida, Katastrofbe-

redskap och åtgärder vid avbrott i elförsörjningen ligger tyngdpunkten på elförsörjningen. Rapporten belyser bl.a. vilka åtgärder

som militära förband och andra vidtar för ordna med reservkaft. att

Informationsverksamheten är strategisk uppgift i hela katastrof-

en

skedet. För kraftföretagen det över månad för 6 000

tar en man att se till att strömmen kommer tillbaka inom de allra flesta drabbade områdena.

Verksamheten fordrar mycket samordning under hela förloppet. De brister i samarbetet mellan alla de deltagande under

organen

tiden orkanen härjar och i återställningsarbetet leder så små-

som

ningom till förbättringar i planeringen och i beredskapen.

Översvämningarna i Mississippi och Missouri år 1993

Flera stater i amerikanska Mellanvästern drabbas 1993 sommaren

av mycket kraftiga och långvariga regn. Vattnet från bl.a. Missis-

sippi och Missouri dränker jordbruksmark och samhällen. Vattenmassorna slår också ut kommunikationer och anläggningar för

produktion och distribution och Ett 50-tal av vatten. personer om-

kommer till följd översvämningarna. De ekonomiska förlusterna

av

på grund av skador beräknas till 11 miljarder dollar. Presi-

senare denten förklarar delar nio för katastrofområden och anslår av stater

5 miljarder dollar i hjälp åt dem.

Iowa, Kansas och Missouri är de drabbade Det tre mest staterna.

framgår av den studie som har utarbetats inom Räddningsverket med anledning katastrofen Städer under Stör-

av vatten utan vatten,

ningar z vattenförsörjningen och biälpåtgärder under översvämningar

i Mellanvästern, USA, 1993. Bara i Iowa mister 9 000 människor sina hem. Betydligt fler blir ström eller och måste

utan vatten utrymma sina bostäder.

Räddningsverkets studie visar också vad som händer när vatten-

verket i Des Moines slås ut till följd översvämningarna. Vatten-

av

Stora olyckor och störningar 89

verket aktiverar sin katastrofplan när vattnet börjar stiga. Persona-

len måste emellertid överge anläggningen när kontrollrum och

an-

dra utrymmen är helt översvämmade. Omkring 300 000 invånare och andra förbrukare blir i mest ett 20-tal dygn.

utan vatten som

Många företag är tvungna att hålla stängt i till 14 dagar. Det

upp

finns inte tillräckligt med vatten för brandsläckning. Militära för-

band till sjukhusen får i tankar och ordnar med

ser att vatten re-

ning. Hushållen hämtar vatten vid ett 100-tal ställen runt om i sta-

den.

Den planen för hjälp vid avbrott i tekniska försörjnings-

federala

produktion och distribution vatten innehåller

system t.ex. av - en -

rad olika åtgärder. Försvarsdepartementet, har ansvaret för pla-

som

har Arméns ingenjörskâr för att åtgärderna blir

nen, utsett att svara

verkställda. Ingenjörskåren deltar med 3 000 och med bl.a.

man

reservkraftverk och flyttbara toaletter. Försvarsdepartemen-

pumpar,

uppdrar också åt Nationalgardet att bidra med 8 700

tet man, som

ska hjälpa till med personal och materiel till de över-

att transportera

svämmade områdena. Både Ingenjörskåren och Nationalgardet

ser

till det finns tankbilar kör rent vatten. Flera hjälp-

att som ut av

ordnar med vattenhämtningsställen.

organen

Efter 12 dygns intensiva reparationer och rengöring finns det vat-

i ledningarna igen. En vecka går det delvis att dricka vatt-

ten senare

Goda relationer mellan myndigheterna, vattenverket och mass-

net.

medierna bidrar till att hela insatsen sker utan stora störningar. Män-

niskor får information vad de ska göra. De flesta reagerar som om

de ska på beskeden och det underlättar återställandet. Störningar förekommer emellertid i kommunikationen mellan vat-

tenverket, de lokala myndigheterna och Arméns ingenjörskår. Det leder till översyn planen för åtgärder vid stora över-

senare en av

svämningar. De lokala myndigheterna i områden runt Des Moines

fått sitt från det översvämmade vattenverket överväger som vatten

ordna Vattenförsörjning. Även detaljerna i samarbetet

att en egen

mellan olika framgår den studie har utarbetats inom

organ av som

Räddningsverket.

2.3 Den säkerhetspolitiska hotbilden

2.3.1 Inledning

En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direktiden säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som stats-

ven vara makterna fastställde i 1992 års försvarsbeslut prop. 199192:102.

Beslutet de säkerhetspolitiska kriser och krig totalförsva-

anger som

ska förbereda sig för att kunna möta. Beslutet bekräftatdes i riks-

ret

90 Stora olyckor och störningar

dagsbeslut år 1993 prop. 199293:100 och år 1994 prop. 1993

94:100. Innebörden den del i 1992 års försvarsbeslut FB 92 av som av-

hotbilden utvecklades i regeringens beslut den 28 januari 1993

ser om det operativa försvarsförberedelsearbetet inom totalförsvaret.

Försvarsdepartementet förtydligade hotbilden i studieanvisningar den

22 december 1993 inför framtagande underlag, perspektivstudier

av inför nästa försvarsbeslut. m.m.

2.3.2 Hotbilden

enligt 1992 års försvarsbeslut

.

Avgörande förändringar i stormakternas grundläggande strategiska intressen och politiska och militära handlingsmöjligheter bedöms kunna äga först efter längre tid successiva genomgripande

rum en av

förändringar i de internationella relationerna och stormakternas inre

förhållanden. Förmågan under sådan framtida period, omfat-

att en tande ett flertal år, totalförsvaret till ändrade förutanpassa yttre

sättningar främjas av att försvarsorganisationen oberoende sin

- av

storlek fortlöpande vidmakthåller tillräcklig - en kompetens och

materiell kvalitet.

Planeringen ska emellertid utgå från att säkerhetspolitiska kon-

flikter kan uppstå och utvecklas även i snabbare I sådana

ett tempo.

lägen är parterna hänvisade till befintliga eller snabbt kompletterbara militära och andra En snabbt uppblossande konflikt kan

resurser.

självfallet utveckla sig på ett stort antal sätt. Ett schabloniserat

konfliktförlopp, som innefattar följande delsituationer, ska läggas till grund för planeringen:

1 Ett skede med säkerhetspolitiskt betingad kris;

en

2 Ett skede med stormaktskrig, kan innefatta militärt

som ett an-

grepp på Sverige; och

3 Ett efterkrigsskede.

Ett skede med 1 säkerhetspolitiskt betingad kris kan komma

en att

inledas med period växande politiska motsättningar mellan

en av

stormakterna eller lokalt i det europeiska området. En förvärrad

mera

kris kan kännetecknas exempelvis hårdnande politisk kon-

av en

frontation, omfattande ekonomiska och handelspolitiska

störningar främst när det gäller strategiskt viktiga

varor, höjd militär beredskap, utvidgad underrättelseverksamhet och ett ökat antal kränk-

ningar av olika länders territorier. Ett militärt våld inom enskilda

stater samt mellan enskilda stater i det forna östsystemet kan också

utgöra inslag i krisen. Sveriges starka internationella beroende skapar möjligheter för

andra länder använda ekonomiska påtryckningar för att att påverka

Stora olyckor och störningar 91

vårt agerande i säkerhetspolitiska frågor. Det starka internationella

regelsystemet inom handelns område gör det emellertid knappast möjligt för andra annat än i ett läge med hotande krig stater att utlösa sådana åtgärder direkt mot Sverige. De handelsstörningar som kan inträffa i lägen inte är direkt krigshotande kan komma att som bli följden i första hand allmän internationell fysisk brist och av en kraftiga internationella prishöjningar på strategiskt viktiga varor.

Om det skulle uppstå påtagligt krigshot i Europa och ett mera Sverige, kan motiven och möjligheterna för ekonomiska påmot tryckningar Sverige emellertid komma att förstärkas. Sannolikt mot är Sveriges befolkning i ett sådant läge beredd att acceptera betydande standardsänkningar och produktionsomställningar som mins- ; kar beroendet omvärlden och därmed känsligheten för sådana l av l l påtryckningar. Totalförsvarets viktigaste uppgift är att kunna möta 2 ett väpangrepp. Totalförsvaret ska kunna möta ett som i ett nat angrepp läge förhöjd politisk spänning i Europa inleds med endast kort av militär förvarning. Angriparen kunna sätta in endast begränantas sade styrkor, emellertid i huvudsak har hög kvalitet. Han är som sannolikt inriktad på snabbt nå strategisk och operativ framatt gång. Totalförsvaret ska ha betryggande förmåga att motstå ett en inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom angrepp som nationella ledningssystem och inom totalförsvaret s.k. Sveriges - ett strategiskt överfall. Planeringen inom totalförsvaret ska utgå från

sådant militärt kan komma att inledas samtidigt som att ett angrepp mobiliserar och börjar krigsorganisera. Ett strategiskt överfall representerar form väpnat angrepp en av där uppläggning strävan att maximalt angreppets styrs av en exploatera dels svagheter i det svenska försvarets fredstida beredskap och dess mobiliseringsberoende, dels det moderna samhällets i flera

avseenden sårbarhet. Ett strategiskt överfall kan uppfattas som stora angreppsmetod överraskning. inlemed en maximal militär Det en dande riktas viktiga sårbara samhällsfunktioner. angreppet mot men

Åtgärder för att säkerställa verksamheten inom vitala funktioner

främst skydd, bevakning samt reservanordningar och reparatio- är betydelse. Med vitala funktioner främst ner av stor avses elförsörjning, telekommunikationer och transporter samt lednings-

system och information. Mer traditionella i stor skala över kust- eller landgräns angrepp bedöms inte möjliga utan angreppsförberedelser som vi uppmärk- Det skulle sannolikt innefatta materieltillförsel, utbildning sammar. och övning skala under flera år. De krav på totalförsvarets i stor förmåga när det gäller väpnat över kust- eller landgräns angrepp situationer när sådana angreppsförberedelser har genomförts. avser Dessa krav behöver tillgodoses fullt ut först efter något års komplet-

92 Stora olyckor och störningar

tering av utrustning och utbildning. Efter en återtagningsperiod på högst ett år ska alla väsentliga delar totalförsvaret kunna av utnyttjas med full effekt omedelbart efter mobilisering. Planläggningen för sådan forcerad återtagning förutsätter genomförandet kan en att ske utan direkta ekonomiska restriktioner. Efter återtagning ska totalförsvaret kunna möta i huvudriktning kustett angrepp en över eller landgräns.

Förmågan att möta ett väpnat angrepp innebär således dels omedelbar förmåga motstå strategiskt överfall, dels att ett förmåga att inom högst ett år efter resurskompletteringar kunna möta ett angrepp över kust eller landgräns. en en Neutralitetssituationen beräknas inträffa efter krisskede och ett ska alternativ utveckling till väpnat efter ses som en ett angrepp krisskedet. Totalförsvarets verksamhet under neutralitet ska syfta både till Sverige ska upprätthålla till att en omständigheterna anpassad förmåga till försvar mot väpnat och till angrepp att motverka att landet dras in i krig i närområdet. Grundläggande förett sörjning ska kunna upprätthållas så att kan motstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan. l Krigförande makters möjligheter att genom att utnyttja svenskt l

territorium vinna väsentliga fördelar gentemot sin huvudmotståndare ska kunna begränsas. Den fredstida planeringen i 3 efterkrigsskede bör i huvudsak ett begränsas till icke kostnadskrävande verksamhet t.ex. studier med syfte att förbättra förutsättningarna för att snabbt kunna besluta

om ett situationsanpassat åtgärdsprogram, om det skulle behövas.

Kapitel

Utvecklingen

i

Sverige

3 5-10 års sikt

på

Bakgrund

1 Utredningen ska enligt sina direktiv överväga vilka drag i samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt har särskilt stor betydelse för som möjligheterna för totalförsvarets civila del att lösa sina uppgifter. Grundläggande är enligt direktiven utvecklingen i samhället när det gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar genom inneboende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga. En översiktlig bedömning bör göras utvecklingen kan medföra väsentom liga problem områden har central betydelse för förmågan som hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig. En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direktiven vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort riksdagen fastställde för totalförsvarets civila del år 1992 och som som utredningen redogjort för i kapitel 2. ÖCB fick i december 1993 regeringens uppdrag att inom ramen för förberedelserna inför kommande totalförsvarsbeslut översiktligt beskriva samhällsutvecklingen i Sverige. Regeringen betonade i uppdraget redovisningen skulle koncentreras till utvecklingstendenatt betydelse för nästa totalförsvarsbeslut. Mot denna bakgrund ser av har ÖCB översiktligt analyserat olika sektormyndigheters och forskares beskrivning det svenska samhällets utveckling. av underlag för sina överväganden samhällsutveck- För att ett om lingen på 5-10 års sikt anlitade utredningen till början några från en varandra fristående konsulter. Utredningen genomförde i anslutning till detta ett antal diskussioner i seminarieform. Utredningen har vidare använt del ÖCB:s material. De slutsatser ÖCB en stor av som redovisat sammanfaller i betydande utsträckning med dem som utredningen kommit fram till. Utredningen vill framhålla att den bedömning de framtida kraav på samhällets beredskap utredningen gör i slutet detta ven som av

94 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

kapitel är grundad både på antaganden om samhällsutvecklingen i stort och på den bild den säkerhetspolitiska utvecklingen av som utredningen i korthet redovisar.

3.2 år 2005

Sverige mot

Inledning

Det svenska samhället genomgår förändringar. Det är stora en följd bl.a. informationsteknologins växande betydelse i arbetslivet och av i hemmen. Utvecklingen inom både industrin och den offentliga sektorn har lett till minskad sysselsättning. Arbetslösheten ligger en sedan flera år på mycket hög nivå. Den tid arbetssökande en som stått utanför den ordinarie arbetsmarknaden har efter hand blivit längre för allt större grupper. Klyftorna har vuxit i olika avseenden mellan och äldre, mellan långtidsutbildade och med unga personer mycket kort utbildning och mellan svenskar och invandrare. Persomed kort utbildning, på väg på arbetsmarknaden och ner unga ut äldre ofta med dålig hälsa invandrare år särskilt väl - - samt representerade bland de arbetslösa. Tendenserna till segregering är påtagliga i åtskilliga kommuner. Statsbudgetens stora finansiella underskott gör det nödvändigt att omstrukturera den offentliga sektorn. Svårigheterna finanatt siera den offentliga verksamheten kan komma påverka kapitalatt marknaden under de kommande åren. Statens efterfrågan på stora krediter innebär att konkurrensen de finansiella ökar. om resurserna Takten i utbyggnaden den till stor del offentligt finansierade av infrastrukturen det gäller bl.a. de elektroniska motorvägarna - kommer sannolikt i hög grad påverkas att av tillgången på kapital och övriga lånevillkor. De närmaste årens utveckling i Europa kommer att kännetecknas ökad integrering mellan länderna i västra Europa. Det sker av en mot bakgrund av framväxande starkare regioner i hela Europa och den globalisering blir följd framför allt informationssom en av teknologins utveckling. En ökad integration innebär att staterna successivt blir beroende varandra. Integrationen kan innebära mer av ökad handel, ett större informationsutbyte och ökade befolken ningsomflyttningar. Den dämpar sannolikt också konflikter som kan uppstå mellan länder. Förändringar i samhället tar i allmänhet tid. Det ligger i sakens natur att konsekvenserna blir större på lång än på kort sikt. Enligt utredningens uppfattning kommer förändringarna i samhället att ett begränsat genomslag under de närmaste fem åren. Det sker som påverkar i betydligt högre utsträckning utvecklingen på tio års sikt.

samhällsutvecklingen pá 5-10 års sikt 95

3 .2.2 Den internationella utvecklingen

Den svenska ekonomin är starkt beroende utrikeshandeln. En av

dominerande del det svenska handelsutbytet sker sedan länge

av

med västra Europa. Sveriges medlemskap i EU kommer sannolikt

att befästa detta.

Utvecklingen i Europa påverkas starkt EU:s framtida uppgifter

av

och omfattning. En utökning med några de länder har

av som an-

sökt eller är beredda ansöka medlemsskap kan komma

om att om

att aktualiseras omkring år 2000 eller under åren som följer. Det kan uppstå regioner, som kompletterar nationalstaterna. Utvecklingen kan komma förstärkas skillnaderna i ekonomisk styrka

att av

mellan olika länder och regioner. Konflikter kan inte uteslutas.

Utvecklingen påverkas på längre sikt även andra faktorer.

av

Områden med stark tillväxt och stor betydelse för delar världs-

av

handeln förekommer i t.ex. Fjärran Östern. Den överenskommelse i

GATT-förhandlingarna, trädde i kraft den 1 januari 1995, kan

som

komma innebära förändringar i världshandeln. Överens-

att stora

kommelsen innebär bl.a. regelsystem för handeln med tjänster

nya

och skapar internationell immaterialrätt. Tillkomsten World

en av

Trade Organization WTO, är följd GATT-överenskom-

som en av

melsen, de ingående länderna möjligheter att ägna ökad upp-

ger

märksamhet åt miljöfrågorna i världshandeln. Det kan innebära att

kraven på hänsyn till miljön inom industrin, i jordbruket och i han-

teringen hushållsavfallet kan komma att öka i flera länder. Ett

av

kvarstående problem under flera år är de tidigare industriella

an-

läggningarna i Östra Europa, där det sannolikt fortfarande finns

en

mängd giftigt och svårbehandlat avfall.

stor Det internationella samarbetet kommer att utvecklas även inom

flera andra områden. Det gäller bl.a. kunskapsöverföringen inom miljöområdet och brottsbekåmpningen inom polis- och tull-

t.ex.

området. Samarbetet har olika former beroende på skillnader i syfte och den tidigare organisationen inom respektive områden. Risken för spridning t.ex. radioaktivt material på illegala vä-

av

eller för utnyttjande detta i terror- eller utpressning-

gar - rent av av

saktioner kan komma att kvarstå under lång tid. Instabila förhål-

-

landen inom produktionen i olika länder eller regioner kan också innebära att kriminaliteten utvecklas eller att stora befolkningsgrupeftersträvar bättre förhållanden flyttar. Många önskar

per som san-

nolikt komma till länder i västra Europa. Svårigheter med invandringstrycket kan komma att uppstå i områden där omstruk-

tureringen är stark och arbetslösheten hög. Kraven på att myndigheterna ska hålla tillbaka invandringen ökar sannolikt.

96 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

3.2.3 Industrin och den

privata tjänstesektorn

Den svenska industriproduktionen föll från högkonjunkturåret 1989 fram till år 1992. Under de här åren minskade produktionskapaciteten inom framför allt hemmamarknadsindustrin, som sammantaget under tre år förlorade drygt 8 kapaciteten. Den procent av kunskapsintensiva industrin kunde däremot i högre utsträckning behålla sin kapacitet. Produktivitetsutvecklingen genomsnittligt för industrin mycket under 1980-talets sista år. Den har emelvar svag lertid ökat igen under 1990-talets första år på grund branav att scher med låga genomsittliga förädlingsvärden minskat i omfattning. Den samlade industriproduktionen har ökat igen från senare delen år 1993. av De senaste årens valutaförändringar gör att den svenska basindustrin sannolikt under de närmaste åren har konkurrensen gynnsam situation på världsmarknaden. Under förutsättning företagen att inom högteknologiska sektorer kan omsätta forskningsresultat från bl.a. informationsbehandling, materielteknik och bioteknik i tillverkning och nya processer är det möjligt att den samlade produktionen ökar även inom dessa sektorer. Det innebär den samlade att svenska exportvolymen kan komma stiga. att Underleverantörernas roll inom bl.a. verkstadssektorn påverkar den svenska industrins förutsättningar. Underleverantörernas förmåga att anpassa produktionen till förändringar är vanligen betydligt större än storföretagens. Detta har i hög grad utnyttjats av bl.a. bilindustrin i flera europeiska länder. Underleverantörerna bygger avsevärd kompetens, kan användas för utveckling upp en som av nya produkter eller förbättringar av produkter de normalt tillsom verkar. De svenska underleverantörerna har hittills i utsträckning stor varit inriktade på legotillverkning till svenska företag. De stora köparföretagen lägger i allt större utsträckning ansvaret för varje komponent på en eller två underleverantörer. Det ökar kraven på leverantörerna, som ska klara även utvecklingsarbete och kvalitetskrav. Samtidigt växer konkurrensen från utländska underleverantöstarkt. Som exempel kan nämnas svenska underleverantörers rer att sammanlagda andel av leveranserna till Volvos personbilstillverkning i Sverige minskade mellan åren 1985 och 1989 från 40 % till 27 %. Det senaste årets valutaförändringar har lett till svenska att underleverantörers konkurrenskraft ökat. Produktionsmönstret innebär emellertid betydande internationellt beroende och risett stora ker för avbrott i tillförseln insatsvaror och kunskaper från andra av länder i samband med olika slag konflikter utomlands. t.ex. av En viktig förutsättning för underleverantörernas omställning är att de i ökad utsträckning utnyttjar högteknologi i utvecklingsarbe-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 97

tet. Det kan t.ex. innebära ett Ökat behov privata tjänster och av stöd från specialister på utvecklingsverktyg och annat. Den svenska kompetensen inom data- och elektronikområdena är koncentrerad till ett fåtal produkter och tjänster, framför allt inom telekommunikationsområdet. Utbildad personal saknas inom flera betydelsefulla kompetensområden. Om inte de små och medelstora företagen kladen internationella konkurrensen, kommer de svenska storförerar tagen att i ökad utsträckning anlita utländska leverantörer. Utslagningen kan bli betydande. Detta ökar i så fall ytterligare det svenska internationella beroendet. Under 1980-talet steg sysselsättningen inom tjänstesektorn. Bakom beteckningen tjänsteproduktion finns heterogen verksamheen grupp ter, t.ex. konsulttjänster inom dataområdet och service- och underhållstjänster. Tillverkningsföretagen köper i Ökande utsträckning l i stället för tjänster att producera dem själva. Reparationer hör till det i allt större grad läggs ut på entreprenad. Produktionen som inom den privata tjänstesektorn kommer sannolikt att kunna öka. Förändringarna inom informations- och kommunikationsornrådet blir bl.a. följd växande efterfrågan på tjänster från induen av en strin. Konsekvenserna för det svenska näringslivet den inforav nya mationsteknologin beror på hur företagen använder den och hur snabbt omställningen sker. Den del näringslivet utvecklar av som och producerar den tekniken är i internationell jämförelse nya en tekniskt kvalificerad och konkurrenskraftig. Den kommer allt av att döma att kunna utvecklas vidare. Kunskapsspridningen och utvecklingen av nya användningsområden måste emellertid fortsätta den tekniken ska kunna användas på ett ändamålsenligt om nya sätt inom övrig tillverkning, i tjänsteproduktion och i hushållssektorn. Både arbetets organisation och behovet arbetskraft kommer av att påverkas av den nya produktionsteknologin. Att flytta komponenter och halvfabrikat blir inte lika vanligt. De anställda kan komma att utföra flera olika arbetsuppgifter. Det är nödvändigt för de att ska kunna utveckla och vidmakthålla bred kompetens. en

3.2.4 Den sektorn

offentliga

De finansiella underskotten i den offentliga sektorn ökade kraftigt under 1990-talets första år. Statens budgetunderskott har fått stor uppmärksamhet, men även kommunernas och landstingens ekonomiska problem är mycket stora. Sysselsättningen inom kommuner och landsting ökade under 1980talet, men har sammantaget minskat något i början 1990-talet. av

Ökningen berodde framför allt på den utbyggnad av vården och

4 14-1656

98 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

omsorgerna som ägde rum. Sysselsättningen inom flera sektorer i den statliga verksamheten minskar sedan länge. Utvecklingen är en N

följd av förändringarna i både ansvarsfördelning och styrformer inom 5

den offentliga sektorn under de senaste 20 åren. Kommunerna har successivt tagit över allt fler nytillkomna eller tidigare statliga uppgifter. Samtidigt har ramlagstiftning ersatt detaljregleringen av en del uppgifter. Kraven på miljöhänsyn i verksamheten har ökat successivt. Arbetsformerna har också utvecklats under perioden. Även

den offentliga sektorn har med stöd tekniken blivit betydligt ef-

av fektivare. Kunskapsutvecklingen inom det medicinska området kommer att påverka vård och omsorger under den kommande tioårsperioden. Möjligheterna att bota med enbart medicinering eller att begränsa kirurgiska ingrepp med hjälp av s.k. titthålskirurgi har ökat under de senaste åren och kommer sannolikt att fortsätta utvecklas. Behovet av sjukhusplatser och operationskapacitet kan komma att minska iden delen vården. Samtidigt innebär ett ökat antal äldre gamla av att behovet vårdplatser ökar i andra delar vården. av av

Fördelningen av ansvaret mellan stat, kommun och landsting komsannolikt även i fortsättningen att förändras. Avvägningen mel-

mer

lan nationella fördelningspolitiska mål och självbestämmande inom

den kommunala sektorn förblir central fråga. Fördelningen en av

ansvaret för finansieringen mellan stat, landsting, kommun och

en-

skilda och de enskildas inflytande över vårdens utformning kom-

- mer att fortsätta centrala frågor. vara Skillnaderna i förutsättningar för verksamheten mellan olika kom-

kommer att stora. I områden med sammanhängande

muner vara bebyggelse kan kommunerna fortsätta att i samverkan utveckla den tekniska försörjningen. Syftet är att minska både kostnaderna och miljöeffekterna. Samma sak kan gälla arbetsformer för samverkan inom obligatoriska verksamheter som socialtjänsten. Med det ökande antalet äldre kommer kraven på den verksamheten att stiga i senare många kommuner. Nya vårdformer kan komma att utvecklas. En fortsatt utveckling med ramlagstiftning i grunden och målstyrning med aktiv uppföljning kan ytterligare komma att förändra statens roll. Tyngdpunkten i den statliga tillsynen verksamheten av hos bl.a. kommuner och landsting kommer sannolikt att ligga på tillsyn och utvärdering. Andra genuint statliga uppgifter t.ex. gräns- -

bevakning, polisverksamhet, rättskipning och skatteförvaltning

-

utvecklas så att de flexibelt går till förutsättningar

att anpassa nya

och behov. Detta kan bli följd den internationella utvecklingen

en av

med globalisering informationsutbytet, valutaförmedlingen och

en av varuutbytet. Arbetsformerna kommer kunna utvecklas. Samatt utnyttjande av resurser är möjliga inom fler sektorer och områden än där det för närvarande förekommer.

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 99

3.2.5 Energiförsörjning

Det finns inga tecken just på någon dramatisk utvecklingen inom nu de internationella bränslemarknaderna. Efter år 2000 kanske när- år 2010 kan bränslepriserna på de internationella marknamare derna emellertid komma att öka. Det beror i så fall på att efterfråpå olja från OPEC-länderna stiger, bl.a. följd förvängan som av en tad tillväxt i Fjärran Östern. Världsmarknadspriset på råolja har sedan årsskiftet 199394 fluktuerat kring real nivå inte noteen som rats sedan före den första oljekrisen åren 1973-74. Utbud och efterfrågan påverkar de internationella bränslepriserna. Det har hittills inneburit att prisvariationerna på kort sikt varit kraftiga. Förklaringen är inrikespolitiska förhållanden i producentländerna och efterfrågevariationer orsakade t.ex. konjunkturförav ändringar i konsumentländerna. Oljetillgångarna i Nordsjön väntas minska efter år 2000 när flera de stora fälten börjar tömmas. Genom den prospektering av som pågår har företagen inom branschen funnit stora naturgasfält. De nyfunna tillgångarna på råolja är relativt begränsade. Flera av de stora gasfyndigheterna ligger emellertid inte särskilt bra i förhållande till de stora användarna på kontinenten. Utvecklingen kan innebära att Sverige och Europa efter år 2000 i ökad utsträckning blir beroende oljeproduktionen i Mellanöstern. av Det svenska energisystemet står under de närmaste decennierna inför genomgripande omvandlingsprocess. Kärnkraften, en som under ett normalår svarar för omkring hälften av den svenska elproduktionen, ska enligt riksdagens beslut vara avvecklad senast år 2010. riksdagsbeslut våren 1991 fastslogs omställningen måste ske I ett att med hänsyn till behovet för upprätthållande sysselsättning av av och välfärd. Regeringen tillsatte år 1994 kommission med parlamentarisk en sammansättning har till uppgift att granska de pågående energisom politiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet. Energikommissionen N 1994:04 ska vidare bl.a. följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. I oktober 1994 föreslog regeringen att ikraftträdandet den riksdagen beslutade av av avregleringen av elmarknaden skulle skjutas upp. Riksdagen fattade under året ett sådant beslut. senare Den avveckling samtliga kärnkraftreaktorer till år 2010 av som riksdagen har beslutat kommer att fordra omfattande förom en ändring av energisystemet. Förändringarna i samhället blir sannolikt också stora. Det påverkar bl.a. samhällsekonomin. Avvecklingen kan komma att inledas under period när näringslivet och ekonoen min i stort kommer att genomgå betydande omstrukturering. en En starkt ökad tillförsel naturgas, exempelvis från Nordsjön, av

100 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

4 q

kräver uppbyggnad omfattande infrastruktur. Detta är både

av en

tids- och kapitalkrävande. Det nuvarande svenska naturgasnätet är

begränsat till Skåne och Västkusten. Det är möjligt att naturgas skulle

kunna ersätta del bortfallet i energitillförseln till följd

en av av en

kärnkraftavveckling. Den skulle emellertid inte lösa hela proble-

met. Om användningen naturgas i stor skala ska påverka situa-

av

tionen några år in på 2000-talet, måste förberedelserna inledas mycket snart.

Mot bakgrund de nuvarande låga priserna på råolja och kol

av

på världsmarknaden det innebär i allmänhet låga priser även på

-

naturgas har biobränslen tidvis haft svårt hävda sig i konkur-

- att

på den svenska bränslemarknaden. Användningen bio-

rensen av

. bränsle, torv m.m. har emellertid ökat sedan 1980-talets början.

Uppgången kan komma att fortsätta. Införande koldioxidskatt

av

har inneburit ökade konkurrensmöjligheter för bl.a. flis. Den framtida energitillförselns sammansättning kommer att påverkas skill-

av

naderna i den inhemska prisnivån mellan olika slag bränslen.

av

Prisnivån påverkas även energi- och miljöbeskattningen.

av

Elanvändningen varierar mellan olika industribranscher. Tillgången på och kostnaderna för den har stor betydelse för industrins utveckling och för strävan att åstadkomma effektivare

en en-

ergianvändning. Industrins elanvändning kommer sannolikt att öka och elberoendet att kvarstå. Användningen i bostäder och lo-

av kaler har att göra med t.ex. antalet apparater hos hushållen och

utrustningens driftsäkerhet. Elberoendet kan komma att öka för flera

användarkategorier. Den tekniska utvecklingen gör det emellertid

lättare för användarna att effektivisera elanvändningen.

Inom transportsektorn ökar användningen bensin, diesel och

av

flygbränsle. Det finns tekniska förutsättningar att till en del ersätta bensin och diesel med förnyelsebara bränslen. Ännu är alternativen

emellertid inte ekonomiskt konkurrenskraftiga. Ekonomiska och

strukturella förutsättningar bl.a. takten i omsättningen fordon-

- av

sparken begänsar genomslaget för nya bränslen.

-

3.2.6 Planerade

infrastruktursatsningar

De planerade investeringarna i den traditionella infrastrukturen inom 2 t.ex. transportområdet de närmaste 10-15 åren är stora. Planer finns

på nybyggnader för nära 100 miljarder kronor. Ramen överstiger f med 50 miljarder kronor nivån planeringen låg på omkring

ca som I

år 1990. Regeringen har i budgetpropositionen år 1995 framhållit att takten i utbyggnaden påverkas den statsfinansiella utveck-

av

lingen.

i l

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 101

Riksdagen har beslutat om stora investeringar i utbyggnad av bl.a. järnvägsnåtet. Större planerade projekt är bl.a. utbyggnad och modernisering av Västkustbanan och Ostkustbanan samt nyanlåggning Mälarbanan, Svealandsbanan och Arlandabanan. Ett annat av omfattande järnvägsprojekt är anslutningarna till förbindelsen över Öresund. Götalandsbanan exempel på nyanläggning är ett en stor kan komma att aktualiseras längre fram. som En förstärkning av riks- och länsvägnäten pågår. Stora investeringar planeras under perioden 1994-2003 i nybyggnad och förbättringar riksvägar och länstrafikanlåggningar. Huvuddelen av av arbetena sker i det Nationella stamvägnätet, utgör drygt hälfsom ten av riksvågnätet. Befolkningen på många håll i södra och mellersta Sverige får dessa investeringar kortare till närliggenom resor gande orter och regionala centra. Personbil, lastbil och buss är mycket flexibla transportmedel. Det förklarar stor del deras andel transportarbetsökningen en av av under de senaste decennierna. Lastbil och buss dominerar transportmarknaden på kortare sträckor. Omkring tre fjärdedelar av persontransportarbetet sker med hjälp av personbil på både korta och långa sträckor. Ett stort antal hushåll i Sverige är beroende bilen av som transportmedel, bl.a. för transporter till och från arbetet, för inköpsoch för i samband med fritid och umgänge. resor resor

Informationsteknologi

Den tekniska utvecklingen inom informationsområdet under de senaste åren har inneburit minskade kostnader för kommunikation på långa avstånd. Förändringarna inom teleområdet kommer att fortsätta. Stora investeringar under många år i framför allt fiberoptiska kablar och AXE-stationer ger stor kapacitet och ökar valmöjligheterna. Företagen kan anpassa produktionen till förutsättningarna vid olika produktionsstållen och geografiskt omfördela kapaciteten. De snabbt ökande förbindelserna mellan länder innebär att näten blir alltmer internationella. På kort sikt kan detta öka svårigheterna att organisera nationellt tillfredsställande beredskap. Riskerna en för t.ex. avbrott eller obehörigt utnyttjande kan komma att öka. Sett över längre period kan effekterna emellertid bli stabiliseen rande att infrastrukturen i olika länder vävs genom samman. Satellit- och kabel-TV förändrar förutsättningarna för hela TVdistributionen. Även massmedierna internationaliseras. Utvecklingen leder emellertid också till ökade möjligheter att utveckla och vidmakthålla lokala massmedier. Närradion byggs ut. Snart finns det

102 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

även NärTV. Hushållen kan redan välja mellan lokala, regionu nala, nationella och globala program de lokala nyheterna eller - Världsmästerskapen. Utvecklingen mot en ökad användning av modern teknologi märks också i vardagslivet. Mobiltelefonin har expanderat mycket starkt under de senaste åren. Den ökande elektronikanvändningen innebär emellertid också risker. Interaktionen mellan t.ex. datorer, radio och bärbara telefoner orsakar ofta tekniska problem. Inom räddningstjänsten i Stockholm har det tidvis varit svårt att uppfatta till 5 % antalet meddelanden över den interna radion. Orsaupp av ken är störningar från installationer i gatumiljön, bankomater eller belysningsarmatur i skyltfönster. Funktionssäkerheten hos en del av den medicinska tekniska utrustningen inom hälso- och sjukvården kan påverkas mobiltelefoner personal eller patienter använav som der. Utvecklingen innebär även en betydande risk för att uppgifter om både personliga och kommersiella förhållanden kan bli tillgängliga för dem de inte är avsedda för. Uppgifter enskildas förhålsom om landen samlas på ett sätt hotar den personliga integriteten, som om den kommer i orätta händer. Obehöriga intrång i företagens informationssystem kan påverka konkurrensförhållandena och leda till betydande problem för verksamheterna. Kraven på säkerhet i datasystemen kommer att fordra omfattande åtgärder. Den nuvarande tekniska kapaciteten för informationssystemen används inte fullt ut. Det beror på att vi inte behöver all kunskap och inte har anpassat den till behoven. Vid tioårsperiodens slut kan investeringarna i den informationsstrukturen än komma nya mer nu att omfatta anskaffningar och installationer i användarledet. De stora investeringarna i utrustning utnyttjas för användningsområden. nya Tekniken har anpassats till behoven hos olika slag kunder. Disav tansundervisning, lângdistanssammanträden och videodistribution kommer att utvecklas starkt. Samma sak gäller informationsförmedlingen genom bl.a. massmedierna. Sannolikt kommer variationerna mellan olika regioner, samhällssektorer, generationer och människor med olika utbildningsbakgrund bli Det kan att stora. bero på brister i tillgången på kapital också följd men vara en av flaskhalsproblem som bristen på kompetent personal orsakar. Användaranpassade hjälpmedel har ännu inte utvecklats i tillräcklig utsträckning. Riskerna för avbrott i de tekniska försörjningssystemen och för att felaktig information ska spridas är stora. Investeringarna i kompetens, marknadsutveckling och kringutrustning blir omfattande. Belastningen på kapitalmarknaden kan bli betydande. Takten i förändringarna kan komma att påverkas av tillgången på kapital och personal med lämplig kompetens. En betydande obalans mellan olika sektorer kan komma att uppstå, efter-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 103

anpassningsprocessen kommer att ske samtidigt inom flera som områden. Svårigheterna att skaffa kapital och förändringar i transportmönstren kan innebära att statsmakterna kommer att ompröva eller senarelägga stora projekt inom transportområdet.

Kompetensutveckling och forskning

Kompetensutveckling är en viktig fråga i ett samhälle som kännetecknas snabb omvandling och ökade krav på arbetskraften. av en Den svenska grundforskningen är internationellt framstående inom flera områden och statsmakterna anslår årligen stora till resurser denna. Grundforskningen sker naturliga skäl främst vid univerav i j sitet och högskolor. Mycket tyder emellertid på att Överföringen av kunskaper från forskningen vid universiteten och högskolorna till , näringslivet särskilt till de mindre företagen inte sker i den om- - i fattning är önskvärd och möjlig. som Flera företag inom industrin har internationellt sett mycket en kvalificerad forskning. Branscherna elektroteknik, transportmedel, läkemedel och maskiner svarade i början 1990-talet för närmare av 85 % industrins samlade årliga utgifter för forsknings- och av utvecklingsinsatser. De företag som har en forskningsverksamhet för successivt över resultaten till produktion och marknadsföring. Forsknings- och utvecklingsarbetet är avgörande för att företag inom högteknologiska branscher ska vara konkurrenskraftiga på lång sikt, dvs öka antalet produkter, differentiera produktionen och förnya bättra kvaliteten. Andelen högskoleutbildade bland de i den svenska arbetsyngre kraften de är födda efter år 1950 är internationellt sett låg. - som - I stället har årskullarna från 1940-talet högre utbildningsnivå. en Det gäller både eftergymnasial utbildning och forskarutbildning. En förklaring kan vara att antalet utbildningsplatser vid universiteten i slutet 1960-talet begränsades och anpassades till de behov av som arbetsmarknaden bedömdes komma få. Det gäller framför allt att den offentliga sektorns behov. Sverige har i en internationell jämförelse hög andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning är en som verksamma inom den offentliga sektorn, 20 %, medan andelen ca sysselsatta med motsvarande utbildning inom näringslivet är mycket låg, ca 6 %. Dessa arbetar emellertid i stor utsträckning inom konsultsektorn anlitas i hög grad konsulter inom bl.a. industrin. men som

Överföringen av kunskaper från grundläggande forskning till ut-

veckling och senare tillämpning i produktion förutsätter kompetens och verksamhet i samtliga led. Som utredningen framhållit visar erfarenheten att det hittills i Sverige har varit svårt föra över resulatt taten från forskningen vid universiteten och högskolorna till indu-

104 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

strin. En förklaring är att relativt lite har satsats på tillämpningen i utvecklingsledet mellan forskningen och produktionen. Det låga antalet högskoleutbildade i del branscher kan ett hinder för en vara kunskapsöverföringen. 7 inledda utbyggnaden den högre utbildningen kommer Den nu av sannolikt att fortsätta under de kommande tio åren. Tyngdpunkten i utbyggnaden kommer att ligga på den tekniska utbildningen. Hittills har det inte funnits utbildningsplatser till alla sökande till de fyraåriga utbildningslinjerna vid de tekniska högskolorna och motsvarande. Alla platserna vid bl.a. de tvååriga linjerna har däremot i inte kunnat utnyttjas. De åldersgrupper som går ut gymnasieskolan kommer under de närmaste åren att bli mindre än tidigare. Det är därför inte säkert att all högre utbildning kommer att kunna fyllas. Intresset för det naturvetenskapliga programmet inom gymnasieskolan minskar. Målet är att minst 25 % årskull ska söka till det naturvetenskapliga av en programmet. Under år 1993 andelen endast 16 %. Motsvarande var andel i jämförbara industriländer är 30 %. Utbildningen inom grundskolan och i gymnasieskolan kommer sannolikt även i fortsättningen till de ökade krav att anpassas som kommer att ställas på människor i morgondagens samhälls- och arbetsliv. Kraven på god förmåga i grundläggande färdigheter att som läsa och skriva ökar. Samma sak gäller främmande språk. De efter hand ökade behoven språkkunskaper i arbetslivet har inneburit av svårigheter för dem som inte har svenska som modersmål. Sådana problem kommer enligt utredningens bedömning att öka under den kommande tioårsperioden. Svårigheterna att i detalj förutse kraven i morgondagens arbetsliv kommer att stora. De tidigt i livet har avslutat grundvara som utbildningen kan komma i svåra situationer om de inte får tillfälle att komplettera sina kunskaper. Det kan ske inom ramen för t.ex. en företags- eller arbetsmarknadsutbildning. Utvecklingen kan komma att upplevas som positiv av vissa grupper, medan andra anser sig missgynnade.

Sveriges regioner

Skillnaderna mellan olika regioner i Sverige är i flera avseenden mycket stora. Drygt en tredjedel av Sveriges befolkning är bosatt i i de tre storstadsregionerna, för än 40 % det prisom svarar mer av vata näringslivets produktion. Stockholms-regionen har en mycket ; stor andel offentlig verksamhet. Även den privata tjänsteproduktionen är betydande i Stockholms-regionen. En del av tjänste- i produktionen har genom de senaste årens utveckling telekomav munikationerna omlokaliserats till andra regioner.

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 105

Flera starka regioner fungerar föregångare i den ekonomiska som utvecklingen i landet. Stockholms-regionen står i särklass, men även Göteborg och delvis Linköping har liknande funktioner. Malmö-

och Örebro-regionerna har sannolikt också goda utvecklings-

förutsättningar. Det beror på utbildningskapacitet, forskningsresurser antalet med hög utbildning. och det stora sysselsatta Öresundsbron kan komma skapa förutsättningar för södra att nya Sveriges utveckling. Förutsättningarna ökar för att hela eller delar Öresundsområdet ska kunna bilda region med integrering av en näringsliv, arbetsmarknad, utbildning och forskning. Invånaranav talet i sådan region kan komma att uppgå till 3 miljoner. Flera en områden i västra Sverige har möjligheter till ett samarbete med geografiskt närliggande områden i Norge. Områden i Norrlands kustland kan utveckla samarbete över Bottenviken med områden i västra Finland. Glesbygdsregioner är i allmänhet utsatta för omställningsmer problem. De har inte ett lika allsidigt näringsliv som storstadsregio- Som utredningen framhållit har den tekniken inom bl.a. nerna. nya kommunikationsområdet emellertid ökat möjligheterna att lokaliarbetsplatser till dessa regioner. Denna utveckling kommer av sera allt döma fortsätta. Andra regioner har mycket varierande att att förutsättningar för den framtida utvecklingen. De stora investeringi bl.a. järnvägar och vägar kan komma att öka möjligheterna arna att knyta samman närliggande regioner. Skillnaderna mellan de till ytan stora efter folkmängden små men regionerna och den tätbefolkade Stockholmsregionen kan innebära ökad polarisering och skapa spänningar mellan regioner i framen tiden.

3 .2.1 0

Befolkningsutveckling

Sveriges befolkning ökade från 8,1 miljoner år 1970 till personer 8,3 miljoner 1980. Vid årsskiftet 199495 uppgick folkmängden till 8,8 miljoner. Födelsetalen minskade under flera år omkring år 1980 steg under andra hälften 1980-talet. Efter år 1990 har de men av åter minskat. Dödligheten har gått ned något. Ett växande antal blir över 80 år. personer numera Invandringen har hittills växlat krafti t mellan olika år. Tendenför utvandringen är ökning. 1970 hade 5 % invåsen en svag av utländskt medborgarskap och 7 % födda utanför Sverige. narna var Närmare två tredjedelar de utländska medborgarna korn från de av nordiska länderna och drygt fjärdedel från europeiska länder uten anför Norden. Många dessa stannade kvar i Sverige med barn av och familj och blev svenska medborgare. Andra återvände till sina

j

106 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

l

ursprungsländer. Åren kring 1970 hade det svenska

näringslivet ett stort behov arbetskraft och arbetslösheten i Sverige mycket

av var

låg. I denna situation var det mycket lätt för invandrarna att eta-

blera sig på den svenska arbetsmarknaden. År 1980 hade fortfarande omkring %

5 av befolkningen utländskt medborgarskap. Andelen utomeuropeiska medborgare av de icke svenska medborgarna hade stigit från 6 % till drygt 15 %. Samma

år var 8 % antalet invånare i Sverige födda utanför landet.

av

Under 1980-talet ökade invandringen från framför allt

utomeu-

ropeiska länder. År 1993 6 % Sveriges

var av befolkning utländska

medborgare, och 10 % födda utanför Sverige. En tredjedel de

av

utländska medborgarna hade nordiskt medborgarskap och fjär-

en

dedel medborgare i europeiskt land utanför Norden. Den

var ett

höga arbetslösheten under de första åren på 1990-talet har inneburit att det har varit mycket svårt för de invandrarna komma

nya att

ut på arbetsmarknaden och etablera sig i det svenska samhället. Invandrarna söker sig i stor utsträckning till de tätbefolkade områdena, framför allt storstäderna. De strävar ofta efter nära kon-

en

takt med sina landsmän. Svårigheterna för invandrare etablera

att

l

sig på mindre orter där det i allmänhet är ont om arbetstillfällen

- -

år höga. Samtidigt innebär koncentrationen invandrare till del l

av en

områden att svenskar bor där väljer flytta. Följden blir ofta

som att

det framträder tydligast i några storstädernas förorter

- av - att en del stadsdelar blir invandrarområden och olika nationaliteter att

väljer sina områden. Kontakterna med det svenska samhället kan för många invandrare framför allt arbetslösa och hemarbetande bli mycket be-

- -

gränsade. Det Ökar svårigheterna för dem att på ett naturligt sätt

komma in i det svenska samhället. Under delen 1980-talet senare av

och under 1990-talet har fler och fler utomeuropeiska medborgare

sökt sig till Sverige. De kommer från länder där förhållandena avvi-

ker mycket från det svenska samhället.

Klyftorna mellan olika befolkningsgrupper växer. Det gäller både

människor med svenskt och människor med utländskt ursprung.

Olikheterna i utbildning gör det svårt för många för männis-

unga,

kor varit sjuka eller arbetslösa under längre period och för

som en

invandrare att ett arbete. Det beror bl.a. på att arbetstillfällena

för dem med enbart grundskola eller har språksvårigheter blir

som färre.

Polariseringen och segregeringen i samhället ökar. Skillnaderna

växer även mellan olika bostadsområden i tätorterna. Steget till

att

det bildas getton är inte långt. En del framför allt

grupper av yngre

tar avstånd från samhällets Benägenheten till våld spri-

normer. att ta

der sig. Samtidigt är många ovilliga söka skydd eller hjälp från

att

samhället. Våldet i stigande utsträckning inom olika

accepteras grup-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 107

Tillgången på ökar hos de våldsbenägna och kriminellt

per. vapen

belastade. Utvecklingen riskerar att sprida sig.

3.2.1]

Sysselsättning

Den svenska arbetslösheten har sedan år tillbaka legat på

mer än tre

mycket hög nivå. Rörligheten på arbetsmarknaden har minskat.

en

,å En orsak är den minskade arbetskraftsefterfrågan från staten och

i näringslivet föreligger. Översyner arbetsformerna pågår på

som av

många håll hos landsting och kommuner inom de sysselsättnings-

intensiva områdena vård och undervisning. Nya arbetsmetoder är

följd de möjligheter bl.a. medicinska framsteg och

en av som ny teknik ger.

Trots den höga arbetslöshetsnivån är uttaget övertid inom flera

av

i branscher högt. Det belyser de skillnader håller på att växa

som

fram mellan olika arbetstagargrupper, sektorer i näringslivet och

regioner. De har sysselsättning arbetar i stor omfattning och

som

kan utveckla och bredare kompetens. Det ökar möjligheterna för

ny dem behålla arbetet eller söka nytt arbete. De saknar att att som

arbete eller arbetar i sektorer med utveckling har svårare att

svag

komplettera kunnandet. Brist på arbetskraft med speciell kompe-

tens förekommer i del branscher och regioner samtidigt som ar-

en

betslösheten är hög.

Arbetsmarknaden kan schematiskt indelas i överhettad exporten

orienterad privat näringslivssektor, privat och heterogen tjänste-

en

sektor med produktion för den svenska marknaden, sektor med

en

offentlig tjänsteproduktion är i snabb omstrukturering och slut-

som

ligen en sektor med undersysselsatta, personer som är sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och Öppet arbetslösa. Arbets-

löshetstiderna har förlängts under år. Det finns stor risk

senare en

den utslagningen från arbetsmarknaden ökar.

att permanenta

Svårigheterna att återkomma till arbetsmarknaden efter en längre tid av arbetslöshet eller sysselsättning i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan mycket stora. En del t.ex. ungdomar och

vara grupper,

invandrare, är särskilt utsatta. Det finns betydande risk att får

en

förlorad generation inte kan etablera sig på arbetsmark-

en som naden. Antalet tillhör arbetskraften har minskat draspersoner som tiskt sedan år 1990.

Sysselsättningen och tillväxten torde kunna öka successivt inom flera högteknologiska branscher. Inom andra sektorer i näringslivet stagnerar eller minskar sysselsättningen följd av pågående

som en

rationaliseringar och automatisering i industriproduktionen. Den diversifiering och ökade kompetens som följer av omstruktureringen i näringslivet Ökar sårbarheten, medan riskerna blir mindre i andra

avseenden.

108 samhällsutvecklingen pâ 5-10 års sikt

Bristen på utbildad arbetskraft kommer sannolikt stiga inom att flera områden i framtiden. Detta är följd jämförelsevis en av att unga väljer det naturvetenskapliga programmet i gymnasieskolan och går vidare till högre utbildning inom de naturvetenskapliga och tekniska områdena. Kraven på språkkunskaper ökar. Spänningarna

växer på arbetsmarknaden och mellan olika regioner. Ett sätt att öka antalet sysselsatta och minska arbetslösheten är enligt mångas bedömningar att begränsa arbetstiden. Förändring-

skulle också kunna gälla fördelningen arbetstiden över året arna av och veckan. Det omfattande övertid i flera branscher är uttaget av ett tecken på dagens tillgängliga arbetstid är ojämt fördelad. att Uppfattningarna om det faktiska utfallet av en allmän arbetstidsför-

kortning varierar emellertid. Regeringen avser att i början av år 1995 tillsätta utredning med uppgift överväga dessa frågor. en att

3.3 Totalförsvarets hotbild i framtiden

Totalförsvarets hotbild på tio års sikt det tidsperspektiv - som svamot kraven på handlingsfrihet i den svenska totalförsvarsrar planeringen -innebär en ännu större osäkerhet än som kommit till uttryck i statsmakternas tidigare bedömningar. Under en stor del av efterkrigstiden har diskussionerna om Sveriges säkerhetspolitiska

risker i första hand omfattat militära hot. En redogörelse för den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fastställde för totalförsvaret år 1992 finns i kapitel 2. Efter hand har emellertid allt bredare hotbild framträtt. Denna kommer en att vara styrande långt fram i tiden. En bredare hotbild omfattar:

EJ Ett brett spektrum andra hot än de militära, av rent t.ex. massflykt, terrorism, sabotage, internationell kriminalitet, miljökatastrofer, avbrott i försöfnin med viktiga förnödenheter elen

ler komponenter olyckor förkni pade med

samt kärnenergi eller kärnvapen en del av dessa hot kan sådan karaktär att de - en hotar vitala svenska intressen;

Regionala konflikter som utgör ett hot mot internationell säker-

het och stabilitet sådana konflikter kan uppstå även i Sveriges närhet å grund t.ex. etniska eller religiösa motsättningar och av skillna i den ekonomiska utvecklingen mellan olika länder eler ler regioner;

Ett Sverige

Cl väpnat angrepp mot att kunna möta detta kommer givetvis att fortsätta huvudsyftet med vårt totalförsvar. vara

I fredsfrämjande internationella operationer deltar representanter för både den militära och den civila delen totalförsvaret. av Utredningen anser att samhällets samlade resurser, dvs civila och militära vid behov ska kunna sättas in även vid icke miliresurser,

samhällsutvecklingen pá 5-10 árs sikt 109

tära hot. Dessa frågor har övervägts i de arbeten Militär-

som

högskolan och Försvarets forskningsanstalt bedrivit i syfte att ge

statsmakterna underlag för nästa försvarsbeslut. De övervägan-

ett

den skett inom för dessa arbeten har betydelse också när

som ramen

statsmakterna ska ställning till de förslag till åtgärder avsedda att

ta

möta fredstida risker och hot utredningen lägger fram i detta

som betänkande.

3.4 Framtida krav samhällets beredskap

på

3.4.1 Utvecklingen i

fredstid

Samhällets utveckling innebär fortsatt specialisering och koncen-

en

trering verksamheter. Detta kommer sannolikt att öka det inter-

av

nationella beroendet och transportberoendet. Likaså fortsätter be-

hovet högt. Den fortsatta utvecklingen telekommu-

av att vara av

nikationerna och informationssystemens ökade omfattning inom

all verksamhet kommer leda till att beroendet även i snart sagt att detta avseende blir ännu starkare.

Omställningen till informationssamhälle är starkt bero-

ett som

ende kontinuerligt fungerande datasystem och elförsörsörjning

av

innebär sårbarheten ökar i flera avseenden. Längre avbrott kan

att

ödesdigra konsekvenser för företag och för enskilda. Utvecklingen innebär emellertid också ökade tekniska möjligheter att bygga säk- Förutsättningen riskerna för allvarliga störningar

rare system. är att

och deras konsekvenser uppmärksammas på ett tidigt stadium. Kost-

naderna för sådan inbyggd säkerhet torde successivt komma att

en

minska i många sammanhang. Eftersom konsekvenserna ett av-

av

brott ökar när systemens omfattning ökar, kommer åtgärder som

sådan säkerhet väl motiverade. ger en att vara

Samhällets förmåga motstå påfrestningar är grunden för be-

att

redskapen. Säkerhetskraven måste tillgodoses vid den planerade utbyggnaden under det kommande decenniet infrastrukturen bl.a.

av -

de elektroniska tvägarna och de förväntade investering-

mott -

i användarledet. De ökade säkerhetsproblemen med risker

arna -

för desinformation eller illegal uppgiftsinsamling som kan vara

-

förknippade med de informationssystemen bör också uppmärk-

nya sammas.

I takt med de tekniska blir fler och större ökar möj-

att systemen

ligheterna att de påverkar varandra ömsesidigt på ett sätt som inte

har varit avsikten och allvarligt kan förändra tillförlitligheten.

som

Detta har har blivit alltmer uppmärksammat i samhället. Riskerna

ökar sannolikt i framtiden. En central fråga under de kommande

åren är riskerna för avbrott i dessa system. Sådana avbrott kan in-

110 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

träffa i samband med allvarliga påfrestningar på Det här systemen. påverkar enligt utredningens uppfattning möjligheterna att omgående förhindra avbrott olika slag eller av att begränsa konsekven-

serna. Strävandena vidta åtgärder påfrestningar olika att mot av slag minskar sårbarheten i infrastrukturen. Det är även viktigt att överskottskapacitet löpande byggs in i systemen och att andra lämpliga tilläggsåtgärder vidtas i anslutning till utbyggnaderna. Näringslivet har betydelse för samhällets stor förmåga att klara olika typer påfrestningar. Den betydande osäkerhet finns i den utveckling som utredningen redovisat påverkar samhällets grundläggande förmåga att motstå dessa. Den internationella specialiseringen och strävandena minska att lagerhållningen har ökat känsligheten för störningar inom näringslivet. Många produceras inom landet är beroende imvaror som av porterade insatsvaror. Ett sådant produktionssystem förutsätter att världshandeln och de internationella fungerar transporterna störningsfritt. Ett annat inslag i samhällsutvecklingen som har betydelse för utredningens överväganden är strävandena efter storskaliga produktionsformer. Tendenserna till koncentration är starka inom bl.a. tillverkningsindustrin, transportverksamheten och energisektorn. Tekniska handelshinder inom högteknologiska områden kan utgöra en betydande restriktion för säkerställandet av den försörjning fordras. Betydande störningar i utbudet bl.a. läkemesom av del har förekommit i världshandeln. Utbudet komponenter av som är avgörande för kommunikationssystem och datorer har påverkats i samband med oroligheter på flera håll i världen. Sådana komponenter kan ha avgörande betydelse för hela ska en att system fungera. Länder där tillverkningen äger kan krav på rum genom tillverkare hindra eller senarelägga exportleveranser. Utvecklingen av den demokratiska processen i östra Europa kan komma att ta lång tid och kräva medverkan med olika t.ex. slag av stöd. Det kan gälla utbildning och kunskapsöverföring. Förmågan att hantera konflikter och skydda civilbefolkningen är att väsentlig för ska kunna fortgå. Mot bakgrund de att processen av betydande miljörisker som finns i bl.a. det tidigare Sovjetunionen och i andra länder i östra Europa, finns det risker för miljökatastrofer divars rekta eller indirekta effekter kan drabba Sverige. Riskmiljön i dessa områden är sådan att stödinsatser inom bl.a. riskhanteringsområdet kan angelägna. vara Det svenska samhället är ett öppet samhälle. Denna öppenhet är i allt väsentligt positiv kan medföra Sverige blir för men att utsatt terrorism, internationell brottslighet och andra hot. Politisk och oro långtgående samhällsförändringar i vår del världen leder av som

samhällsutvecklingen pá 5-10 árs sikt 111

utredningen framhållit till risken för sådana händelser ökar. Beatt hovet kunna hantera omfattande flyktingströmmar kan komma av att att öka.

3.4.2 Den säkerhetspolitiska hotbilden

Som utredningen har redovisat i kapitel 2 omspänner den statsav makterna för innevarande försvarsbeslutsperiod fastställda hotbilden

antal tänkbara säkerhetspolitiska kriser och krig. Det allvarliett hotet väpnat mot Sverige i form ett gaste anses vara ett angrepp av överfall. skala kust- eller landstrategiskt Ett angrepp i stor över en gräns bedöms inte kunna drabba förrän efter en förvarningsoss Avsikten under denna period ska hinna komplettera period. är att våra beredskapsförberedelser. Till den risker och påfrestgrupp av ningar statsmakterna syftar på räknas också krig i vår omvärld som ska kunna neutralt det fordras vid när Sverige vara samt som en - efter krig i Sverige eller vår omvärld. återuppbyggnad ett konflikter hotar den internationella säkerheten och Regionala som stabiliteten kan innebära Sverige behöver lämna hjälp med civila att och militära Den bredare hotbild utredningen berört i resurser. som avsnitt 3.3 kommer, utredningen framhållit, att vara styrande som långt fram i tiden. Samhällets förmåga klara fredstida påfrestningar kommer att att för möjligheterna klara påfrestningar även vid vara avgörande att väpnat och vid konflikter inom ramen för den vidgade ett angrepp hotbilden. spända situation kan föranleda Den säkerhetspolitiskt som ett beslut komplettering beredskapsförberedelserna påverkar med om av sannolikhet utrikeshandeln. Störningar kan komma att inledas stor redan innan eller i samband med att Sverige vidtar åtgärder, t.ex.

har fattat beslut beredskapen ska kompletinnan riksdagen om att kan innebära i vanliga fall är tillteras. Störningarna att varor som gängliga för svenska företag inte längre kan erhållas i tillräckliga

Betydande poffringar kommer sannolikt bli nödvänvolymer. u, att komplettering beredskapsförberedelserna. Det tididiga vid en av behandlade internationella beroendet komer att öka dessa svågare righeter. Samhället måste redan i fred vidta åtgärder säkerstälsom ler förmågan att komplettera resurserna. Utredningen har framhållit att omfattande investeringar är plane-

rade i samhällets infrastruktur framför allt inom informations- och kommunikationsområdena. Utredningen bedömer att utbygg-

naden samhällets infrastruktur under de kommande åren komav öka samhällets sårbarhet och beroendet mellan civilt och mer att militärt försvar. Vid väpnat kan den inledande bekämpett angrepp

112 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

ningen riktas mot stora delar den svenska infrastrukturen. En av robust framtida infrastruktur kan avgörande vara en förutsättning för totalförsvarets framtida förmåga. Det viktigt i är att utbyggnaden säkerställa denna robusthet.

Den militärtekniska utvecklingen kan i händelse väpnat av ett innebära hot civilbefolkningen uppkommer. angrepp, att nya mot Dessa hot kan terrorangrepp, utpressning eller på vara annat sätt utgöra inledningen till ett väpnat angrepp. Samhällets sammansätt-

ning och uppbyggnad kan innebära olika slag skydd att av även mot sådana hot måste byggas in.

Kommunerna får omfattande uppgifter inom det civila förmer svaret när lagen om civilt försvar träder i kraft den 1 juli 1995.

Uppgiften att värna befolkningen är central uppgift för det civila en försvaret. Den tekniska utvecklingen kan betyda att uppgiften att och informera ska ägnas ökad uppmärksamhet. varna Samhällets förutsättningar lämna stöd till det militära försvaatt ret den andra det civila försvarets huvuduppgifter förändras - av kontinuerligt. Förändringarna i Försvarsmaktens struktur påverkar

också behovet stöd från samhället. Några exempel: Den tekniska av utvecklingen inom informationsområdet kan komma att påverka

möjligheterna att lämna stöd och stödets inriktning. Även utveck-

lingen inom transportområdet med mer specialutformade fordon och andra slag utrustning kommer sannolikt ändra förutav - att sättningarna för Försvarsmakten att kunna utnyttja civila resurser. Försvarsmakten kommer kvantitativt ställa lägre krav på de sett att personella resurser står till förfogande för totalförsvaret, som men konkurrensen personal med särskild utbildning kvarstår. om Inledningen av ett väpnat angrepp kan antas ett våldsamt för-

lopp och riktas direkt mot viktiga samhällsfunktioner. Sårbarheten

inom dessa funktioner ökar den informationstekniska genom utvecklingen. I några de väpnade konflikter förekommit av som under de åren har förberedelserna och åtgärderna i senaste inledningsskedet i väsentlig utsträckning syftar till påverka informationen. att Det har fått konsekvenser för massmedierna och de moderna

informationssystemen. Störningar i den tekniska försörjningen har

också förekommit. Utvecklingen inom bl.a. massmedie- och

informationsområdena och inom energiförsörjningen ökar en angripares möjligheter att sprida desinformation och utföra saboatt tage. Förmågan att upprätthålla viktiga funktioner kommer mot bakgrund av den utveckling samhället genomgår att ännu större en betydelse i framtiden.

Det finns stora likheter mellan de åtgärder samhället som måste vidta vid ett väpnat och det behöver göras vid angrepp som stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred.

Kap

och

Stora olyckor

allvarliga störningar

scenarion

sju

-

4.1 Bakgrund

4.1 Utredningens

uppdrag

Hot- och riskutredningen ska, framgått redogörelsen för disom av rektiven, bl.a. analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga. Utredningen ska beskriva antal scenarion och belysa konsekvenett för samhället och därefter pröva om beredskapsåtgärderna serna på olika områden är tillräckligt samordnade och erfarenheter om från område kan utnyttjas i större utsträckning inom andra ett områden. Störningar samhällsfunktion kan konsekvenser på många i en områden, framhåller departementschefen vidare i direktiven. Exempel på sådana områden är elförsörjningen och telekommunikatio- Den storskalighet eftersträvas i produktion och distribunerna. som tion ökar riskerna för enstaka olyckor vid t.ex. tillverkning, lagring och transport farliga ämnen. av Analysen ska risker och påfrestningar härrör från både avse som svenska och utländska förhållanden.

4.1.2 Utredningens på

syn uppdraget

Samhället är utsatt för påfrestningar och risker många olika slag. av En del har den karaktären att det är fråga om långsamt framväxande och långvariga skeenden andra inträffar plötsligt. Förloppet på- går i dessa senare fall ofta bara en kort tid. Det kan vara fråga om enstaka eller upprepade händelser, i båda alternativen redan som

114 Utredningens sju scenarion

från början har mycket dramatisk karaktär. Även verkningarna en de plötsligt inträffade händelserna kan givetvis långvariga. av vara

Långsamt framväxande skeenden

De långsamt framväxande skeendena kan bestå eller orsaka av t.ex. D Stigande spänningar mellan olika grupper i samhället eller allmänna sociala spänningar;

ü Förändringar i normer eller grundläggande värderingar som strider mot vårt rättssystem eller vårt sätt på problemen; att se u Växande problem med missbruk dro och allmänt av er en sett ökande brottslighet, särskilt bland ung omar; Ökande utbredning epidemiska eller andra allvarliga sjukdo- E av eller mar; CI Långsiktiga försämringar i den inre eller yttre miljön.

De långsamt framväxande skeendena kan tendenser det vara som tar tid att kunskaper eller De uppkommer på skilda grepp om. sätt och har ytligt sett olika karaktär. Det sker bottnar emellersom tid i flera exemplen i besvärliga sociala förhållanden och det kan av det skälet finnas ett samband mellan dem. Om de långsamt framav växande skeendena får ett ordentligt fäste, kan det dröja länge innan motåtgärderna verkar effektivt. De ekonomiska konsekvenserna de långsamt framväxande skeav endena kan bli så stora att de påverkar den allmänna utvecklingen i samhället. Det blir fallet kraven på åtgärder och fordrar om är stora mycket omfattande resurser. Förändringarna i många människors liv och välfärd kan bli genomgripande. Dessa långsamt framväx-

ande skeenden har trots detta fallit utanför för de övervägan-

ramen den utredningen gjort när den valt scenarion. De stora svårighesom det kan bli fråga bör hanteras i andra sammanhang. ter som om

Plötsligt inträffade händelser

De påfrestningar och risker som utredningen har till uppgift att behandla omfattar eller orsakas alltså händelser inträffar plötsav som ligt. Det kan vara stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner vid enstaka eller upprepade tillfällen. Händel- serna ska kunna beröra eller konsekvenser för alla slag verkav samheter myndigheter, organisationer, företag eller enskilda som perbedriver. De ska kunna drabba alla slag näringar eller soner av infrastrukturen. Utredningen inledde valet av scenarion med att fastställa ett antal principer ett galler som utredningen använt när den har valt - ämnesområden för scenariona. En grundläggande förutsättning för

Utredningens sju scenarion 115

händelse enligt detta galler ska omfattas utredningens

att en av ar-

bete är det blir nödvändigt utnyttja i det fredstida

att att resurser

samhället genom extraordinära åtgärder. I sina överväganden har utredningen utgått från att händelserna

ska kunna omfattas arbetet med scenariona bör vara orsasom av

kade omständigheter med omedelbara verkningar, t.ex.

av

Skeenden i naturen, bl.a. kyla, vind, nederbörd och skred;

EI

Fel i teknisk utrustning eller i hanteringen den;

D av

Fel i tekniska och administrativa system eller i hanteringen av dem; och

Säkerhetspolitiska kriser direkt eller indirekt berör Sverige

D som

eller sabotage mot verksamheter.

Även plötsligt inträffad händelse kan enligt utredningens mening

en

orsakas långsamt framväxande skeende. Det kan också in-

av ett

träffa långsamt framväxande skeende plötsligt ändrar kara-

att ett

kär. En allvarlig epidemisk sjukdom för att ta ett av exemplen i den

-

inledande översikten i detta avsnitt kan börja sprida sig betydligt

-

snabbare än tidigare. Risken finns givetvis också att en epidemi från början utvecklar sig så snabbtt den blir plötsligt inträffad hän-

att en delse.

Utredningen har baserat valet scenarion även på verkningarna

av

av händelserna. Det har i det sammanhanget varit naturligt att knyta an till de tre begrepp som räddningstjänstlagen 1986:1102 använ-

der. De händelser ingår i scenariona ska med andra ord kunna

som

sådana leder till skador på människor eller egendom eller i

vara som

miljön. Följderna för människor innebär att skador på många per-

även dödsfall inträffar eller faran för liv och hälsa på

soner att - -

kort eller lång sikt hos många människor är stor. Det kan emellertid räcka med händelsen skapar stor hos både människor är

att oro som

direkt berörda och andra eller verkningarna för många männis-

att

kors välfärd är kännbara. Konsekvenserna i fråga egendom kan

om ekonomiska förluster avbrott eller omfattande åtvara stora genom

gärder som syftar till återställning. Utredningen har slutligen i sina överväganden vid valet

av scena-

rion utgått från verkningarna fortplantar sig snabbt i samhället

att

och breder ut sig över stora geografiska områden. Verkningarna är

också kännbara under så lång tid drabbade människor får stora

att

problem eller att egendom och miljö skadas på ett kännbart sätt. Det behövs många olika slag skadeavhjälpande och skadebegränsande

av

åtgärder från myndigheters, organisationers och enskildas sida. De personella och materiella är i allmänhet begränsade. Ge-

resurserna

nomförandet fordrar hög grad samordning mellan aktörerna.

en av

116 Utredningens sju scenarion

4.1.3 Vad är ett scenario

Ett scenario ska enligt utredningens uppfattning ett exempel på vara ett skeende. Det ska skildra många händelseförlopp beett av som döms kunna inträffa. Beskrivningen bakgrunden och orsakerna av till händelserna behöver däremot inte grundad på någon bevara dömning av vad som sannolikt kommer att hända. Den är inte heller någon för utvecklingen inom scenariots område. prognos Utredningen vill med sina scenarion framför allt visa hur olika att i samhället myndigheter, organisationer och företag kan organ - tänkas handla med de rättsliga förhållanden och andra förutsättningar som föreligger. Utredningen beskriver i sju deltänkanden ett antal händelser får mycket svåra konsekvenser för de flesta besom rörda. Handlingen resulterar i påfrestningar i de flesta scenariona som ligger nära gränsen för vad myndigheter, företag och enskilda sannolikt skulle kunna klara av. Utredningen har i syfte att illustrera belastningar och resursbehov i en del beskrivningarna angett omfattningen det sker och av av som de åtgärder de olika aktörerna vidtar. De siffror lagts till som som grund för förloppen är godtyckligt valda. Även andra kvantiteter beskriver verksamhetens omfattning och inriktning skulle ha som fyllt en funktion i scenariona.

4.2 Utredningens sju scenarion

4.2.1 Bakgrund

Utredningen har med tillämpning av de redovisade principerna valt sju olika scenarion för att illustrera de påfrestningar och risker som kan förekomma i det fredstida samhället och det ankommer på som utredningen att behandla. Det går emellertid inte att med dessa sju scenarion täcka alla frågor förekommer inom utredningens som arbetsområde. Ett problem scenariona inte berör är t.ex. förhållandet melsom lan de säkerhetsfunktioner järnvägsinspektionen, luftfartsinspek- tionen och sjöfartsinspektionen -och de statliga verk för som svarar verksamhet inom respektive områden och de administrativt är som infogade Det har i den allmänna debatten, senast efter Estoniakatastrofen, framförts krav på att dessa funktioner helt ska skiljas från de statliga verken och t.ex. föras i myndighet den samman en av typ som Statens haverikommission utgör. Hot- och riskutredningen att sådana organisatoriska förändringar är viktiga för utveckanser lingen av säkerhetsarbetet inom de berörda områdena. Regeringen har uttalat prop. 199495:100 bil. 7 den kommer över att att se

Utredningens sju scenarion 117

den nuvarande organisationen för inspektionsverksamheterna vid Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Utredningen vill framhålla attden valt att teckna händelseförloppen i scenariona till största delen med myndigheternas perspektiv. Det är regel företrädare för offentliga eller företag bedömer som organ som läget, fattar beslut och genomför åtgärder. Enskilda människor reai scenariona konsekvenserna i samhället det ingerar mot av som träffar. Många söker emellertid på bästa möjliga sätt ordna för sig själva och hjälper till på olika sätt att bistå andra. genom

Åtgärder i den stora omfattning som det är fråga om i scenariona

kan enligt utredningens mening inte organiseras och i stor utsträckning genomföras annat än myndigheternas försorg. Det begenom framför allt på verksamheten medför stora kostnader och att ror att sker myndighetsutövning. Det gäller den mycket av det som är t.ex. verksamhet är räddningstjänst, polisverksamhet, hälso- och sjuksom vård och socialtjänst. Det är givetvis angeläget enskilda människor själva får möjligatt heter för olika åtgärder. Som framgår den översikt över att svara av forskning människors reaktioner inför risker, hot och påfrestom ningar utredningen redovisar i kapitel 11 finns det hos många som stark vilja och förmåga uträtta något att hjälpa andra och en att underlätta för myndigheterna i deras arbete. Det gäller att i det att det praktiska arbetet i samband med stora påfrestningar ta vara den enskilda människor utgör. resurs som Utredningen redogör i fortsättningen av avsnitt 4.2 i stora drag för innehållet i scenariona. Avsnitt 4.3 innehåller sammanfatten ning de problem i olika verksamheter framkommer i skildav som händelseförloppen och de viktigaste förslagen till åtgärder ringen av utredningen lägger fram i sju delbetänkanden med beskrivning som scenariona. Det finns i dessa redovisningar del överväganden av en är den karaktären att utredningen inte ansett det nödvändigt som av återge dem även här i huvudbetänkandet. att Utredningen redovisar i avsnitt 4.4 övergripande synpunkter mer på riskerna för störningar i telekommunikationerna och datasystemen. Syftet är att komplettera de överväganden som utredningen har tagit fram i arbetet med de olika scenariona verksamheten om inom dessa båda områden. Utredningen behandlar i det här sammanhanget också riskerna för avbrott i krig och de åtgärder som kan behöva vidtas för att driften då ska kunna fortgå.

4.2.2 Massfiykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande

Utredningen har i tre delscenarion tecknat ett händelseförlopp som innebär att Sverige tar emot 50 OOO, 200 OOO respektive 500 000

118 Utredningens sju scenarion

asyl- eller hjälpsökande från länder på andra sidan Östersjön. De

flesta kommer hit för att hjälp har i två delscenariona gått som av i igenom svåra umbäranden med kyla och hunger. En stor del av dem är allvarligt sjuka. Det handlar i många fall om smittsamma sjukdo-

mar. Svårigheterna börjar i de tre händelseförloppen redan ute till sjöss. Många fartyg kommer oanmälda till svenska hamnar. Utredningen beskriver skeendet på land i Gävle, Oskarshamn och Stockholm. Det räcker för de lokala och regionala myndigheterna inte med normala rutiner. Svårigheten är att hos kommunen, landstinget och polisen snabbt i gång mottagningsorganisation registrerar de en som asyl- eller hjälpsökande och ordnar med hälsokontroll, utspisning och vila. Alla måste sedan komma vidare till förläggningar på platser där de får möjligheter att återhämta sig. De tre delscenariona har utformats i samverkan med företrädare för framför allt Gävle, Oskarshamn och Stockholms kommuner, Länsstyrelsen iStockholms län, Länsstyrelsen i ] önköpings län, Stockholms läns landsting, Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Försvarsmakten. Utredningen har vidare i arbetet med massflyktscenariot använt underlag som har redovisats i Projekt Krishantering under ledning amiral Bror Stefenson. Företrädare för utredningen deltog i flera av de överläggningar ledningen för Projekt Krishantering under av som våren 1993 hade med företrädare för statliga myndigheter, kommuoch landsting. ner Utredningen har under år 1993 i delbetänkandet SOU 1993:89 Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande redovisat de tre delscenariona. Betänkandet har remissbehandlats. Många remissinstanser har framhållit att beskrivningarna enligt deras uppfattningar är realistiska. Ingen har haft några allvarliga invändningar mot utredningens bedömningar eller förslag.

4.2.3 Ett

omfattande avbrott

i vattenförsörjningen

Utredningen skildrar och analyserar konsekvenserna av ett avbrott i försörjningen med vatten till hushåll, industrier, sjukhus, skolor och andra viktiga förbrukare i Stockholm och

flera förortskommuner.

Avbrottet är följd ett omfattande sabotage vattenverken i en av mot Norsborg och på Lovön. Hushållen drabbas mycket allvarligt när g det inte finns vatten till matlagning och personlig hygien. Stora stör- ; ningar uppstår även i flera viktiga samhällsfunktioner: Värme- 5 systemen slås till största delen ut. Hälso-och sjukvården och äldre- 1 omsorgen fungerar inte. Många äldre människor blir mycket oro- i liga av det som sker. De flesta företagen i området framför allt -

Utredningens sju scenarion 119

och livsmedelsindustrier kan inte fortsätta sin verkrestauranger samhet.

Scenariot visar hur de lokala och regionala myndigheterna hante-

problemen vilka ledningsfunktioner de organiserar, hur

rar - som

försörjningen med går till och hur de informerar all-

reservvatten

mänheten och andra myndigheter. En stor del ledningsproblemen

av

fokuserar utredningen på behovet av samordning mellan kommu-

nerna i Stockholms-regionen.

Scenariot har utarbetats i samverkan med företrädare för Stock-

holm Vatten AB, Kommunalförbundet Norrvatten och Livsmedels-

verket. Synpunkter och annat underlag har också lämnats Läns-

av

styrelsen i Stockholms län, räddningstjänsten och andra kommunala förvaltningar i Stockholms stad, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheten i Stockholm, Socialstyrelsen och Försvarsmakten. En redogörelse för händelseförloppet och de åtgärder utred-

som

ningen föreslår finns i delbetänkandet SOU 1995i21 Staden på

vattnet utan vatten.

4.2.4 Långvariga avbrott i elförsörjningen

Beskrivningen och analysen omfattar tre olika delscenarion. I det första fallet drabbar mycket kraftig storm, stark kyla och svår

en

isbildning så gott hela distributionsnätet i västra Sverige. För-

som

sörjningen med elenergi slås i område omfattar stora delar

ut ett som

av Göteborgs och Bohus, Hallands, Älvsborgs och Skaraborgs län.

Många känsliga knutpunkter i eldistributionen skadas allvarligt och

det dröjer flera veckor innan hela området har fått tillbaka strömhelt och hållet. Utredningen beskriver detaljerat konsekven-

men mer

serna för människor, myndigheter och företag i Göteborgs,

Stenungsunds och Vara kommuner.

I det andra delscenariot uppstår omfattande skador högspänningsnätet till följd ett sabotage mot stamnätet i nedre Norrland.

av

Skadorna hindrar överföringen från till södra Sverige.

av norra Området söder Dalälven drabbas under veckor återkommande om av

längre eller kortare avbrott i elförsörjningen. Utredningen beskriver även i detta delscenario konsekvenserna för människor, myndigheter och företag i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner.

Det tredje delscenariot visar konsekvenserna i stort för elförsörj-

ningen elproducenterna måste ställa nio kärnkraftreaktorer

om av

under tid varierar mellan två och fyra månader. Utredningen

en som

behandlar följderna för elkraftbalansen den avställning for-

av som

dras bl.a. återverkningarna på kostnaderna för elproduktionen.

-

De tre delscenariona illustrerar sammantaget de stora problem

som

elförbrukarna står inför när de inte får någon eller tillräckligt med

120 Utredningens sju scenarion

ström, vilka beslut myndigheterna måste fatta för minska verkatt ningarna och till en del kraftproducenternas svårigheter att återställa kapaciteten i ett produktions- eller distributionsnät som råkat ut för mycket omfattande skador eller andra störningar. Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a. Svensk Elberedskap AB, Göteborg Energi AB, kommunala förvaltningar i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner samt företrädare för industrin i västra Sverige. Synpunkter och underannat lag har lämnats av bl.a. Affärsverket Svenska kraftnät, Rikspolisstyrelsen, lokala polismyndigheten Socialstyrelsen och Försvarsmakten. Händelseförloppet och de åtgärder som utredningen föreslår framgår delbetänkandet SOU 1995:20 Utan stannar Sverige. av

4.2.5 radioaktiva

Nedfall

av ämnen i ett

jordbruksomrâde

Utredningen har inriktat scenariot på de problem för jordbruket som sannolikt skulle bli följden vid ett stort nedfall radioaktiva ämav nen ien stor del Skåne. Orsaken till nedfallet är allvarlig olycka av en i ett kärnkraftverk utanför Sverige. De radioaktiva ämnena kommer med sydostliga vindar över den svenska kusten och tvättas ned av ett kraftigt regn. Nedfallsområdet sträcker sig från trakten av Simrishamn Eslöv. Både Kristianstads och Malmöhus län upp mot är drabbade. Länsstyrelserna i de båda länen ingriper enligt sina skyldigheter i räddningstjänstlagen 1986:1102. Nedfallet inträffar i början juni när jordbrukarna har börjat av eller just ska börja slå den första slåttervallen. De har inget - att foder till djuren kvar från förra året. Det är svårt bedöma de att om radioaktiva ämnena slagit ut grödorna och hur mölkproduktionen påverkas. jordbrukarna är beroende myndigheternas analyser. av Mätningarna av strålningen och genomgången av de erhållna värdena tar emellertid tid. Det gäller för myndigheterna och jordbrukarna att bedöma vilka saneringsåtgärder kommer fordras. som att Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a. Strälskyddsinstitutet, Räddningsverket, Livsmedelsverket, jordbruksverket och Länsstyrelsen i Malmöhus län. Synpunkter och annat underlag har lämnats av företrädare för Länsstyrelsen i Kristianstads län, Försvarsmakten, kommuner i det berörda omrâdet, jordbrukets organisationer och livsmedelsindustrin i Skåne olika forskningssamt institutioner inom jordbrukets område. Händelseförloppet och de åtgärder som utredningen föreslår redovisas i delbetänkandet SOU 1995:22 Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.

Utredningens sju scenarion 121

4.2.6 Avbrott i tillförseln av högteknologiska varor

Scenariot visar hur ett långvarigt avbrott i importen av viktiga kom-

ingår i ADB-användarnas utrustning påverkar hante-

ponenter som

ringen av bl.a. betalningarna i samhället, flygtrafiken och varu-

distributionen. Händelseförloppet börjar med naturkatastrof i Ja-

en

Det leder till omfattande bortfall i produktionen och

pan. ett expor-

bl.a elektroniska och komponenter från detta land.

ten av apparater

Störningarna i den globala ekonomin blir så småningom mycket stora. I Sverige drabbar bristen på elektronikmateriel snabbt alla företag tillverkar teleutrustning och andra produkter innehåller

som som

och reglerutrustning. Det blir svårt att underhålla datasystemen

styr-

inom produktion och administration. Efter tid har störningarna

en

lett till inskränkningar i så all industriproduktion och i de

gott som flesta samhällsfunktioner. Scenariot har utarbetats ÖCB i samarbete med företrädare för av

bl.a. producenter datorutrustning och några användare stora

av av ADB-system.

En redogörelse för händelseförloppet och de överväganden

som

utredningen gjort finns i delbetänkandet SOU 1995:23 Brist på elektronikkomponenter.

4.2.7 Utsläpp av ammoniak från en järnvägstankvagn

En stumfylld järnvägstankvagn på Uppsala C rämnar. Den ammoniak strömmar når i scenariot mycket snabbt stora delar

som ut av

i Uppsala. Gasutsläppet drabbar flera tusen människor

centrum som

befinner sig på och Många dör andra får svårare

ute gator torg. -

eller lättare skador. Beskrivningen av händelseförloppet skildrar svå-

righeterna och informera allmänheten och de problem hälso-

att varna

och sjukvården möter när den ska hand alla inte hinner

ta om som

sätta sig i säkerhet eller inte är direkt drabbade känner en

som men

mycket stark

oro.

Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för räddningstjänsten och stadsbyggnadskontoret i Uppsala kommun, Uppsala

läns landsting, Länsstyrelsen i Uppsala län, FOA, Banverket, och SOS Alarm. Synpunkter och annat underlag har lämnats bl.a.

av

Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

En redogörelse för händelseförloppet och den analys utred-

som

ningen gjort framgår delbetänkandet SOU 1995:24 Gasmoln

av

lamslår Uppsala.

inledande skede studerade utredningen i samarbete med Läns-

I ett

122 Utredningens sju scenarion

styrelsen i Göteborgs och Bohus län samt räddningstjänsten, hälsooch sjukvården och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Göteborg även konsekvenserna ett tänkt klorgasutsläpp i Göteborgs hamn. av

4.2.8 Stora Dalälven

översvämningar i

Scenariot ska skildra konsekvenserna mycket kraftig vårflod i av en Österdalälvens och Västerdalälvens På detta följer vattensystem. en rad skyfallsliknande under stora delar Vattenregn av sommaren. nivån stiger under augusti och kulminerar vecka in i september. en Vattenmassorna bryter i det skedet igenom kraftverksdammen vid Trängslet. Magasinet töms på bara några timmar. Det kolossala flödet nedströms dammen orsakar mycket skador i Älvdalen och stora Mora.

Översvämningarna orsakar stora skador på bostäder, industrier,

jordbruk och samhällsservice i ett tiotal kommuner i tre län. En lång rad myndigheter på central, regional och lokal nivå griper in för att i den akuta fasen rädda eller hjälpa till att rädda människor, egendom och miljö. Det framgår också scenariot vilka åtgärder av som myndigheter och enskilda vidtar för att sanera och så långt möjligt återställa anläggningar har blivit förstörda som av vattenmassorna. Beskrivningen illustrerar bl.a. de svårigheter som kommuner och länsstyrelser möter när de ska bedöma vilka åtgärder som är räddningstjänst och vilka inte är det. Bedömningen har betydelse som bl.a för bestämmandet de skyldigheter begränsa skadorna av att som myndigheterna har och vilka åtgärder som egendomsägarna själva får vidta. Scenariot utformas i samverkan med företrädare för länsstyrelserna i de berörda länen och Vägverket. Synpunkter och annat underlag lämnas av bl.a. kommuner i området, SMHI, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Dalälvens Vattenregleringsföretag. Händelseförloppet och de överväganden som scenariot ger underlag för kommer att framgå av delbetänkandet Störtflod i Daläl- Arbetet med detta betänkande kommer slutföras under våven. att ren 1995.

Utredningens sju scenarion 123

4.3 Problemen i scenariona och utredningens förslag till åtgärder

4.3.1 Förebyggande åtgärder

Problemen

Grunden för allt säkerhetsarbete är de förebyggande åtgärderna. Det ankommer på den för verksamhet att vidta ågärder så som svarar en olycka eller störning i verksamheten kan orsaka skador att en som på människor och egendom eller i miljön inte inträffar eller att skadorna händelsen ändå inträffar blir så begränsade som möj- - om ligt. Mycket har skett inom olika verksamhetsområden och enskilda verksamheter under åren i syfte att minska risken för olyckor och störningar och att begränsa konsekvenserna dem. Detta är av en ständigt pågående strävan inom många företag och andra verksamheter. Ett antal myndigheter på central, regional eller lokal nivå har till uppgift utvecklingsarbete, föreskrifter, tillsyn eller inatt genom formation förebygga händelser kan orsaka skador eller begränsa som verkningarna dem. av Utredningens scenarion syftar inte i första hand till att klargöra vad skulle ha kunnat göras för att förebygga händelserna eller som för verkningarna skulle ha blivit lindrigare än blev fallet. att som Beskrivningarna av regelsystemen och förloppen visar emellertid i flera fall på åtgärder har till syfte att förebygga olyckor och som andra händelser. Några exempel: I massflyktscenariot framhåller utredningen i ett händelseförloppen att ett antal stater till dessa hör Sverige av - hjälper till med och medicin i de bl.a. kyla och brist på förnömat av denheter drabbade områdena. Problemen är emellertid stora. Det går inte att nå alla behöver hjälp. Ett stort antal människor som tvingas till slut ta sig till andra länder för att överleva. Producenterna och distributörerna har, framgår elavbrottsscenaav som av riot, gjort åtskilligt för att försörjningen med ström ska fungera även när den blir utsatt för stora påfrestningar. Det finns allmänt sett mycket extra kapacitet s.k. redundans -i systemet. Det går t.ex. att koppla mellan olika produktions- och distributionsområden. om Strävan är att stabila stolpar och ledningar står emot vindar som och och att ledningsgatorna blir så breda att tråd blåser som omkull eller tyngs ned inte hindrar distributionen. På många grenar som platser där ledningar och ställverk riskerar att stora saltavlagringar har distributörerna installerat utrustning för automatisk spolning. för allmänna vattenanläggningar har i allmänhet De som svarar tekniskt sett mycket robust produktion och distribution. Sannolikheten för att ett tekniskt fel ska lamslå vattenproduktionen bedöms

Utredningens sju scenarion

mycket liten. Det är inte heller sannolikt att det felgrepp

som genom

eller försumlighet från personalen ska uppstå så stora skador

annan

ett långvarigt totalavbrott kommer att medföra. Det finns i de

som

flesta kommuner reservvattentäkter och ledningar som gör det möj-

ligt att ordna med dubbelmatning. Stockholm Vatten som i utredningens scenario om ett avbrott i

-

vattenförsörjningen blir utsatt för ett omfattande sabotage tar in

-

råvatten från Mälaren. De tre vattenverkens sammanlagda kapacitet är dubbelt så stor förbrukningen i vanliga fall. Om ett verken

som av

tas drift, ska i stort sett normal försörjning med vatten ändå

ur en

kunna ske. Vattentrycket sjunker möjligen något del områden.

i en

Med två vattenverk avstängda ska vattenförsörjningen kunna

upp-

rätthållas på begränsad nivå. De allra flesta förbrukarna kommer

en

att ha vatten. Sannolikt blir emellertid de som bor på de översta

planen i många höghusen tvungna att hämta vatten längre ned i

av

byggnaderna. Enstaka högt belägna områden kommer möjligen att

helt utan vatten. vara j

De svenska kärnkraftverken bedriver ett säkerhetsarbete l

som

mycket noggrant kontrolleras myndigheterna. Det nedfall

av av radioaktiva ämnen i scenariot drabbar Skåne är svårt för i som oss

Sverige att förhindra olyckan, i utredningens scenario, in-

om som j träffar utomlands och vindarna för de radioaktiva ämnena in över

svenska kusten. Genom IAEA har möjligheter att i samarbete med andra länder öka förutsättningarna för säkerheten vid kärntekniska anläggningar i samtliga medlemsländer. Riktade svenska insatser inom kärnkraftverken i de baltiska länderna och Ryssland syftar till att minska riskerna för utsläpp från anläggningar i vår närhet och att begränsa omfattningen de utsläpp eventuellt inträffar.

av som Det scenario skildrar konsekvenserna i det svenska samhället som

vid allvarlig brist på elektronikkomponenter visar hur viktigt det

en

är att det i förebyggande syfte inför bristsituation finns ett bered-

en

skapslager kan användas inte bara i krig utan också vid den typ

som

fredstida händelser scenariot illustrerar. Uppbyggnaden

av som av

ett sådant lager får emellertid vägas mot de andra åtgärder går

som

att vidta när bristen har börjat uppstå. Utredningen beskriver i

av-

snitt 4.3.9 de skadebegränsande åtgärder det kan bli fråga

som om.

Utredningens slutsatser

Det går inte att undvika alla olyckor eller allvarliga störningar i

samhällsfunktionerna. I många fall är det ekonomisk fråga hur

en

långt det förebyggande arbetet kan drivas. Ambitionerna är i all- l mänhet grundade på avvägningar i bedömningarna risker och

av l

konsekvenser, kostnaderna samt de praktiska förutsättningarna. Anläggningsägare och tillsynsmyndigheter har gjort mycket både

Utredningens sju scenarion 125

för att olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

inte ska inträffa och för att begränsa omfattningen de ändå inom träffar. Mer kan emellertid göras efter hand det finns tekniska, som organisatoriska och ekonomiska förutsättningar. Det är ofta fråga en speciella åtgärder för varje slag verksamhet eller för varje om av enskild anläggning. Det år inte utredningens uppgift föreslå sådana att åtgärder. Detta sker bäst med samma skyldigheter och i forsamma mer som hittills grundat på ett för den driver verk- - ansvar som en 4 i samhet att göra vad situationen kräver och med tillsyn och andra

åtgärder från olika myndigheters sida. i i På utredningen ankommer det däremot överväga att generella administrativa metoder gör att de myndigheter påverkar försom som utsättningarna för verksamhet lokaliseringen eller utform- ; en - t.ex.

i

ningen av en ny anläggning som kommer att uppföras eller en som ska förändras hänsyn till kraven på säkerhet. Utredningen

l - tar an-

ser att mycket kan åstadkommas i det sammanhanget genom ökad l en l samverkan mellan dem driver verksamheter också mellan som men olika myndigheter och mellan myndigheterna och dem driver - som verksamheter. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7

säkerhetskrav i samhällsplaneringen och i kapitel 8 om om åtgärder mot kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods.

En grundläggande förutsättning för att det ska kunna vidtas före-

byggande åtgärder är att det finns en uppfattning om riskerna i stort för allvarliga störningar i samhällsfunktionerna. Utredningen utgår från att de myndigheter och andra på olika nivåer har organ som ett ansvar för bedömningar utvecklingen inom skilda områden av - geografiskt och sektoriellt har aktuella analyser de risker eller hot - av kan förekomma. Det gäller t.ex. Livsmedelsverket inom som vattenområdet, NUTEK inom energiområdet i stort, ÖCB när det gäller

försörjningen med elektronikkomponenter, den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska för elberedskapen svara samt länsstyrelserna och kommunerna. Det är naturligt att de under-

rättar andra de förändringar inträffar i riskbilden så organ om som att dessa kan vidta förebyggande eller förbereda skadeavhjälpande

åtgärder.

En annan grundläggande förutsättning för säkerhetsarbete ett av det slag utredningen syftar på det olika verksamheter finns är att i teoretiska och praktiska kunskaper risker och sättet hanom om att tera dem. Många stora olyckor och allvarliga störningar inträfsom fat de senaste decennierna förlisningen fartyget Estonia - senast av visar att det ofta brister i det avseendet. Det behövs forskning som ökar kunskaperna. Det handlar både åtgärder inom olika verkom samhetsområden och arbeten tvärs över gränserna mellan om områdena och är för flera. På den punkten som gemensamma senare kan det gälla forskning människans beteende i om påfrestande situa-

126 Utredningens sju scenarion

tioner. Inom bl.a. kärnenergiverksamheten och flyget finns det metoder och organisation för grundlig hantering av säkerhetsfrågorna, en bl.a. analyserna de risker förekommer. Inom andra områden av som är det sämre. Utredningen återkommer i kapitel 11 till de krav som bör ställas på forskning inom området skydd och säkerhet.

4.3.2 Räddningstjänst

Problemen

Ledning av räddningstjänsten

Två scenariona nedfallet radioaktiva ämnen och explosioav - av i tankvagn med ammoniak beskriver renodlade räddnen en ningstjänstsituationer. I översvämningsscenariot är förloppet sådant att en mycket stor del av åtgärderna blir räddningstjänst. Det innedel verksamhet sker enligt bär att en omfattande av myndigheternas bestämmelserna i räddningstjänstlagen 1986:1102. De svårigheter uppstår har framför allt med händelsernas omfattning och det som stora behovet att göra. Det fordras en koordinering av resurser av alla de åtgärder rad olika vidtar. Kravet på ledning som en organ av verksamheten är stora. Ansvar och befogenheter för de för den ledning organ som svarar som fordras är tydligt klargjorda i lagstiftningen. De problem som uppkommer har framför allt att göra med att räddningsinsatser av den omfattning det är fråga i scenariona inträffar så sällan. som om Många ska utöva ledning i krävande situationer de slag utsom av redningen beskriver har eller inga praktiska erfarenheter att falla tillbaka på. Det ankommer på Räddningsverket och de lokala och regionala för ledning kommunerna och länsstyrelserna organen som svarar - att se till att bl.a. ledningsorganisationen fungerar. Den utbildning och övning tar sikte på mycket krävande situationer består som av ett system med grund- och fortbildning och regionala övningar. Planeringen de regionala övningarna går ut på att varje län övar av en gång vart fjärde år. Vid dessa övningar kan antingen - som vara stabsövningar eller övningar för hela räddningsorganisationen får de ska leda räddningstjänsten tillfälle att praktisera sina kunsom skaper. Mellan övningarna ligger utbildning olika slag för delar av av personalen. Till denna utbildning hör den s.k. högre räddningstjänstkursen HRK. Kursen har tillkommit i syfte att åstadkomma det kunnande behövs för ledning inom både den statliga och den som kommunala räddningstjänsten. Tyngdpunkten ligger på

Utredningens sju scenarion 127

CI Samverkan mellan olika myndigheter och andra

organ;

D Information; och u Stabstjänstens roll och funktion.

HRK vänder sig till ledningspersonal hos räddningsorganen

samt

hos samverkande centrala, regionala och lokala myndigheter och andra -framför allt polisen, sjukvårdshuvudmännen och SOS-

organ

Alarm. Kursen ska kunskapsinlärning och spel eleverna

genom ge

förmåga att leda eller delta i ledningsarbete vid räddningsinsatser i samband med stora olyckor. Utbildningen pågår veckovis under

sam-

manlagt sex veckor. Förberedelser och självstudier äger rum under

tiden mellan de kursveckorna. Ett tjugotal elever deltar varje

sex

gång i kurserna. Räddningsverket har hittills regel genomfört

som två kurser år. per

Det finns också i länen med regionala

numera ett system sam-

verkanskurser i räddningstjänst RSK. Dessa kurser har utvecklats av Räddningsverket i samarbete med ett antal länsstyrelser och andra myndigheter. Syftet är även i dessa fall utveckla förmågan till

att

samarbete samt kunskaperna informationens och stabsarbetets

om

betydelse. Utbildningen sker under ledning av tidigare HRK-elever inom länsstyrelserna, den kommunala räddningstjänsten, polisen och hälso- och sjukvården. Innehållet i utbildningen är i huvudsak detsamma som i HRK, kurstiden är kortare. I de spel och

men grupp-

arbeten äger ligger tonvikten naturliga skäl på riskerna

som rum av

i det länet. Avsikten är att de deltar i de regionala kurserna

egna som i nästa steg ska kunna leda lokalt anordnade kurser och övningar, kommer att förberedelse för verksamheten inom som vara en

befolkningsskydd och räddningstjänst i krig den tidigare civilförsvarsutbildningen. Enligt den översyn av utbildningen inom Räddningsverkets ansvarsområde verket har gjort Räddningstjänstens utbildning i

som

framtiden, Rapport 1994 är avsikten inte att förändra antalet

centralt anordnade kurser. Strävanden finns däremot utöka kursernas att

längd. Det ska göra det möjligt för deltagarna att ta tillvara erfarenheter från händelser nyligen inträffat, behandla nyheter inom

som

området och fördjupa genomgången del problem. Avsikten är

av en

att tyngdpunkten i utbildningen sett till antalet deltagare i fort-

- -

sättningen sett ska ligga på de regionala samverkanskurserna RSK.

För detta talar framför allt att kostnaderna elev blir lägre och

per att

betydligt fler får genomgå utbildning än om antalet centralt anord-

nade kurser hade ökat. En fördel de tillsammans annan är att som

ska genomföra ledningsarbetet får tillfälle förbereda

att gemensamt

sig. Enligt Räddningsverkets bedömning är behovet 12-15 regionala

kurser år. per

Övningar och spel som avser insatser vid stora olyckor och andra

128 Utredningens sju scenarion

påfrestningar förekommer också vid Försvarshögskolans s.k. huvudkurser och i Socialstyrelsens ledningsläkarutbildning. Ett tydligt ledningsansvar och tillräckliga befogenheter för den som utövar ledning att vidta åtgärder griper in i andras verksamhet som finns när räddningstjänstlagens kriterier är uppfyllda och det alltså är fråga om olyckor. Utredningen anser att de centrala, regionala och lokala myndigheterna det redovisade systemet för utgenom bildning och övning har inriktat förberedelserna för ledning av räddningstjänsten vid stora olyckor på ett ändamålsenligt sätt. Vid de allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen som behandlar i flera scenariona är olika myndigheter skyldiga att av vidta åtgärder inom sina sektorer. Ingen har emellertid ett ansvar för den koordinering i allmänhet behövs och inte heller några befosom genheter att ingripa med någon form ledning. Utredningen tar i av kapitel dessa åtgärderna vid allvarliga 5 upp frågor om styrning av störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen föreslår att den utbildning och de Övningar i ledning räddningstjänst vid stora olyckor utredningen här översiktav som ligt har beskrivit ska omfatta även insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och förhållandena i både fred och avse krig.

Räddningstjänstens ansvar

Räddningstjänsten är i de allvarliga störningar som utredningen beskriver skyldig att ingripa vid de olyckor störningarna framkalsom lar. Räddningstjänstens gäller en händelse inom förloppet i ansvar stort och är begränsat till denna händelse. Räddningstjänstens insatvid de olyckor inträffar i el- och vattenavbrottsscenariona är ser som lätta att avgränsa. Svårare kan det att i Översvämningsvara som scenariot bestämma när räddningstjänsten har skyldighet att inen gripa. Tillämpningen räddningstjänstlagens kriterier för vad ska av som räddningstjänst fordrar bedömningar ett slag räddningsvara av som tjänstens företrädare ofta måste göra. Frågan är i dessa situationer när ägare till byggnader eller andra anläggningar har möjligheter att själva hindra eller begränsa skadorna på sin egendom. Om det gäller att rädda människoliv uppkommer i praktiken aldrig någon tvekan knappast heller när miljön är hotad. Utredningen har i rapporten översvämningarna i Dalälven redovisat sina synpunkter på om omfattningen av räddningstjänstens ansvar. Enligt utredningens mening finns det utrymme för flexibilitet i tillämpningen. Utredningen ser inga skäl att genom ytterligare preciseringar i räddningstjänstlagen förtydliga räddningstjänstens ansvar eller -i ännu mindre grad att utöka detta l ansvar.

Utredningens sju scenarion 129

En fråga som utredningen behandlar i scenariot om översvämningarna i Dalälven är hur lång tid räddningstjänsten har efter ett dammgenombrott innan åtgärder måste vara vidtagna längre ned i vattendragen. Enligt bedömningar i scenariot, som är grundade på uppfattningar företrädare för del de berörda myndighesom en av terna har, kommer det att dröja ett tiotal timmar efter ett genombrott i Trängslet innan flodvågen når Mora. Andra uppgifter som har framkommit i utredningens arbete visar emellertid att det skulle betydligt fortare. Myndigheterna i Mora skulle enligt dessa uppgifter inte ha mer än två å tre timmar på sig för att genomföra den utrymning människor och bortförsel egendom är nödvänav av som dig. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att Länsstyrelsen och de lokala myndigheter och andra är berörda mot den organ som bakgrunden över sina planer för insatser vid dammbrott i Össer ett terdalälven. Dammsäkerhetsutredningen K 1994:06 kommer enligt uppgift att behandla frågor detta slag i sitt betänkande. av

4.3.3 Hälso- och sjukvård

Problemen

Hälso- och sjukvården får i de flesta utredningens scenarion mycket av stora problem. Det beror i några fall på att händelseförloppen utsätter människor för påfrestningar fordrar stora insatser med sjuksom vårdspersonal. I massflyktscenariot blir uppgifterna lokalt så krävande att organisationen på flera platser är nära att kollapsa. Det stora antalet patienter kommer till Sverige i detta scenario gör som att sjukvårdshuvudmännen får mycket svårt de invånarna att ge egna den vård som dessa behöver. Många operationer kommer att behöva skjutas på framtiden. Risken att inte sina vårdbehov egna tillgodosedda skapar en stor oro hos många svenskar. Utredningen framhåller i analysen massflyktscenariot att denna kan av oro vara ett större hot än att en del människor får vänta på vård. Många de asyl- och hjälpsökande har i utredningens scenarion av smittsamma sjukdomar av en typ som varit förskonade från eller har begränsade erfarenheter i landet. Smittsamma sjukdomar blir av också följden i scenariona avbrotten i el- och vattenförsörjningen om och översvämningarna. Med den brist på rent vatten och värme som uppkommer i dessa scenarion går det för de flesta inte att klara den personliga hygienen. Det kan i inledningsskedet uppstå svårigheter, den personal för vården dem har smittsamma om som svarar av som sjukdomar tidigare inte har haft sådana arbetsuppgifter. De flesta har i varje fall begränsade erfarenheter epidemier i stor skala. av Ett utflöde ammoniak i den omfattning utredningen skildav som i ett scenariona leder snabbt till masskadesituation. Hälsorar av en

130 Utredningens sju scenarion

och sjukvården kommer även i det här fallet att mycket svårt

att ta

hand alla på ett medicinskt riktigt sätt. Det gäller framför allt det

om

stora antal människor har mycket allvarliga skador.

som

I flera scenariona förändras också själva förutsättningarna för

av

hälso- och sjukvården drastiskt. Det sker när el- och vattenför-

t.ex.

sörjningen minskar eller helt upphör. Möjligheterna förse sjuk-

att

husen med reservkraft och reseruvatten varierar mellan olika

orter.

Mycket har gjorts för att verksamheten ska fungera även när leveranserna försvinner, men beredskapen är ojämn. En del sjukhus har brunnar att ta till när det inte längre finns något vatten i led-

egna

ningarna. Det gör att verksamheten tills vidare kan fortsätta. Vattnet

från de täkterna kommer under alla förhållanden räcka egna inte att

till än liten del dygnsbehovet. Det är också ovisst hur

mer en av

länge reservvattnet i sådana täkter håller en god kvalitet. Det har framkommit att två sjukhus i det område i utredning-

som

scenario drabbas vattenavbrottet inte har några anordningar

ens av för att kunna ta vatten de brunnarna. Det skulle upp ur egna sanno-

likt ta flera dygn att ordna med tillförsel vatten dessa täkter

av ur

I-Iälso- och sjukvården tvingas i några scenariona att utrymma

av

sjukhus. En del patienter kan sannolikt återvända till sina bostäder.

För merparten måste det emellertid ordnas vårdplatser inom andra sjukhus. Det är möjligt att denna omfördelning i många fall kan ske

inom varje sjukvårdshuvudmans eget område. I flera händelse-

av

förloppen som utredningen tecknar är behovet av utrymning och omfördelning emellertid så stort att det blir nödvändigt att anlita

sjukhus även på andra håll. För närvarande har ingen central eller

regional myndighet några befogenheter att i fred ålägga en sjukvårds-

huvudman att ta emot patienter från ett annat sjukvårdsområde. Förutsättningen för utrymningen är således att sjukvårdshuvudmännen

träffar överenskommelser detta. om

Utrymning av sjukhus innebär också en rad praktiska problem.

Genomförandet kräver mycket planering

och stora transportresurser.

Erfarenheter från utlandet visar att utrymning i stor skala är

en en

svår uppgift. Den tar lång tid att utföra och utsätter många

av pa-

tienterna för stora påfrestningar. Den svenska hälso- och sjukvården

har mycket små erfarenheter de åtgärder fordras.

av som

Samma slag av problem som utredningen beskrivit uppstår för j den vård många äldre och handikappade kommunerna efter

av som

den s.k. Ädelreformen svarar för och sker på sjukhem eller i

som

hemmen. Om det är risk för smitta har också kommunens hälsoskydd i och uppgifter. Det handlar i så fall att skydda djur och

ansvar om livsmedel. Det förhållandet att det är två olika huvudmän innebär

att en samordning måste komma till stånd. Formerna för samord-

ningen och omfattningen av den varierar mellan olika kommuner

och län.

Utredningens sju scenarion 131

Utredningens förslag

Hälso- och sjukvården får vid påfrestningar i samhället av de slag utredningen beskriver mycket stora uppgifter, den inte är som som vid. Ett avbrott i försörjningen med och vatten innebär att van väsentliga förutsättningar för verksamheten upphör. Socialstyrelsen har ett övergripande för planering och föransvar sörjning inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd krig. Till myndighetens uppgifter hör också att till stånd planering hälso- och sjukvårdens insatser vid fredstida en av katastrofer framför allt livräddande åtgärder i stor skala ute på - en skadeplats eller i ett skadeområde. Den mer detaljerade planeringen

i

inom hälso- och sjukvården både verksamheten i krig och - av av katastrofinsatser i fred gör emellertid huvudmännen själva. Social- styrelsen har utarbetat underlag med råd för inriktningen verk-

i

ett av samheten.

l

Sjukvårdshuvudmännens planering för stora insatser i fred tar framför allt sikte på livräddande åtgärder i stor skala ute på skadeplats en eller i skadeområde. Det kan gälla situation det slag ett en av som utredningen skildrar i scenariot om en explosion i en taukvagn med ammoniak. Hälso- och sjukvårdens åtgärder vid utsläpp radioakav tiva ämnen och andra allvarliga olyckor är också planerade. Det förekommer utbildning och Övning. Som utredningen framhåller i analysen flera scenarion kan hälso- och sjukvården emellertid av behöva förbereda sig bättre hittills skett för de påfrestningar än som uppstår vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. som Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav ska ställas på hälso- och sjukvården den får ett som om mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand Samma om. sak gäller det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenförom sörj ningen. Det bör framgå vilka åtgärder är förebyggande och som vilka ska genomföras när händelsen inträffar eller har inträffat. som Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhusbaserade hälso- och sjukvården. Det är särskilt angeläget att klargöra omfattningen av de problem med beredskapen som är en följd de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka åtav gärder som i det avseendet kan vidtas. Förberedelserna kan ut på att hälso- och sjukvården över ser reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar de kan göra som och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i problemen. Syftet är att de i akut situation ska kunna på ett effektivt sätt. Det en agera här arbetet måste ske regionalt och lokalt och samordnas med den verksamhet vid stora olyckor som sjukvårdshuvudmännen har förberett. En samordning bör ske mellan den hälso- och sjukvård som

132 Utredningens sju scenarion

.. landstingen bedriver och de omsorger om äldre och handikappade kommunerna för. Resultatet övervägandena bör som svarar av ges ut som allmänna råd till landstingen och kommunerna. Beslut den fördelning patienter mellan olika sjukvårdshuvudom av män inte sker frivilliga överenskommelser mellan som genom sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd den av lagstiftning om ledning av åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen föreslår i kapitel 5. som

4.3.4 Socialtjänst och utrymning

Problemen

Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera scenariona att av lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utredningen framhåller i analyserna händelseförloppen är det av grupper far mycket illa. Det beror givetvis på att många fysiskt som annars inte är starka eller rörliga och att de lätt blir oroliga de störningar av som uppstår när viktiga delar av samhällsservicen inte längre fung-

erar. Det har framkommit att totalt omkring 30 000 äldre och handikappade i Stockholm i den situation som utredningen beskriver i scenariot vattenavbrottet i Stockholm sannolikt inte kan hand om ta om sig själva utan behöver hjälp med t.ex. matlagning, hygien och värme. Det gäller människor bor på sjukhem, i servicehus eller som i vanliga bostäder. I de fallen är det normalt människor senare som klarar sig själva. Sociala myndigheter i de tre kommuner i västra Sverige som deltagit i utformningen av elscenariot beskriver också förhållandena för de äldre och handikappade mycket svåra när som det inte finns någon ström. Betydligt fler än vad organisationen klamed sina ordinarie kommer att behöva bistånd rar av resurser av något slag. Svårigheterna beror bl.a. på vilken årstid det är det - om är mörkt en stor del dygnet och kallt ute. av Till socialtjänstens uppgifter hör även barntillsynen. Verksamheten vid förskolor och fritidshem kan inte fortsätta -i varje fall inte i vanlig omfattning när det inte längre finns eller vatten. -

Utredningens förslag

Utredningen anser att beredskapen skulle öka om effekterna för socialtjänsten olika slags situationer blev föremål för grundligare överav väganden än som kunnat ske i arbetet med scenariona. Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare klargöra vilka krav som kan komma att ställas på socialtjänsten vid

Utredningens sju scenarion 133

allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller framför allt kunna hjälpa de äldre och handikappade får svårt att att som klara sig själva. Det bör även för socialtjänstens del framgå vilka åtgärder kan behöva vidtas i förväg och alltså är förebygsom - som gande och vilka ska genomföras när händelsen inträffar eller - som har inträffat. Det är vidare angeläget att problemen med fördelningen ansvaret mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården klaras av ut, så att inte den verksamheten vältrar över svårigheterna på ena den andra. Förberedelserna kan även inom detta område ut på att de ansvariga över reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar ser de kan göra och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i som j problemen. de akut ska kunna

Syftet är att i en situation agera på ett

j effektivt sätt. Aven det här arbetet måste ske regionalt och lokalt.

l

Resultatet övervägandena bör ut allmänna råd till komav ges som j och landstingen. munerna För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen annan lösning än utrymning. De lokala myndigheterna organiserar i flera scenariona stora utrymningar människor till orter inte av av som har drabbats de allvarliga påfrestningarna. Detta gäller inte bara av äldre, handikappade och barn. Utrymning i stor skala är också en av de åtgärder kan behöva vidtas inom för räddningstjänsten som ramen vid t.ex. storbrand eller svår kemikalieolycka. Arbetet kräver en en mycket arbete både i samband med själva omflyttningen och på mottagningsorterna. Polisen har fått ansvaret för genomförande den utrymning av som ingår i räddningstjänsten. Det innebär att polisen gör den planering behövs och leder verkställigheten. De utrymmande tas emot som av j fall anlita. i de organ som det i förekommande är lämpligt att Ansvaär grundat på överenskommelse den 15 oktober 1992 mellan ret en Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Någon motsvarighet finns inte för utrymning vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande av utrymning ska framgå författning och inte, för närvarande är fallet, av en som överenskommelse mellan tre statliga myndigheter. av en Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska utrymning både avse vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

134 Utredningens sju scenarion

Ordning och säkerhet

Problemen

De påfrestningar som uppkommer är i två scenariona följd av en av sabotageåtgärder. Inom verksamheten ordning och säkerhet handlar det att så snabbt möjligt klara vilka har utfört om som ut som sabotageåtgärderna och om det föreligger några andra hot. Säkerhetspolisen bedriver fortlöpande spaning som ska göra det möjligt att förhindra brott det slag förekommer i scenariot. De kunav som skaper som finns hos Säkerhetspolisen kan leda till att de har som skadat anläggningarna relativt tidigt blir identifierade och gripna. Det kan emellertid också ta tid och skapar i så fall kan en oro som ställa till problem. Skyddet mot sabotageåtgärder behandlas vidare i avsnitt 4.3.6. Problemen i övrigt inom området ordning och säkerhet sammanhänger i två av utredningens scenarion med att många tekniska skyddsanordningar bl.a. brand-, inbrotts- och driftlarmen for- - drar ström för kunna fungera. Det saknas i allmänhet reservkraft att till dessa. Om det i elscenariot inte finns någon ström och det som samtidigt under en stor del av dygnet är mörkt ute ökar antalet inbrott. Risken är stor för plundring i butikerna och deras skyltfönster. Mer kontanter än vanligt är i omlopp när det inte längre går att registrera köpen med betalkort. Förhållandena kan komma att locka delar av den organiserade brottsligheten till de strömlösa områdena. Många bor i dessa områden kommer att oroliga över som vara att samhället har svårt att skydda dem mot t.ex. olyckor, överfall, rån och skador på egendom. Bristerna i skyddet beror också på det att inte överallt går att ringa 90 000 och att polisen och bevakningsföretagen inte har så mycket personal att det räcker för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas. I det händelseförlopp utredningen skildrar i elscenariot blir som även trafiksituationen besvärlig. Tågtrafiken kommer tidigt att vara utslagen. Biltrafiken flyter inte den brukar i de större tätorterna som sedan trafikljus och gatubelysningar slocknat. Det detta är trots mycket människor ute på gator och vägar. De måste förflytta sig för att kunna skaffa förnödenheter och för till anhöriga. Det här att se leder till ett annat trafikmönster än i vanliga fall. Följden kan bli stockningar som gör det svårt för angelägna transporter att komma fram. Förare i utryckningsfordon vid sådana hinder, för är vana men dem ska komma med till hämtningsställen och som t.ex. vatten enskilda förbrukare blir det värre. Trafikolyckorna kommer bli beatt tydligt fler än i vanliga fall. Det finns inom polisen ledningsorganisation för s.k. särskilda en händelser. Avsikten är att den ska i anspråk i situationer tas t.ex. av olika slag utredningen beskriver i sina scenarion. Polisen har som

Utredningens sju scenarion 135

enligt denna modell en inre och en yttre organisation. Den inre organisationen leds i allmänhet chefen för ordningsavdelningen i polisav distriktet, som svarar för verksamheten i stort. Chefen för avdelningen har ledningsstab med olika slag specialister till sitt fören av fogande. Anvarig för den yttre organisationen ute på fältet är en polisinsatschef. Det stora problemet är som också illustreras av skildringen i flera scenarion att polisen regel i början efter stor olycka - som en eller allvarlig störning har förhållandevis lite polispersonal att sätta in. Det gäller framför allt utanför storstadsområdena. Efter det utflöde ammoniak från tankvagn i Uppsala som utredningen av en beskriver i ett scenariona förfogar polisen i ett läge när stora av avspärrningar snabbt behöver göras över endast i tre bilar. sex man En fråga som ammoniakscenariot illustrerar är att polispersonalen inte har någon personlig skyddsutrustning som den kan använda vid ett utsläpp kemikalier. Det finns i förråden inom varje polisdiav strikt ett antal andningsskydd typ helmask. De är avsedda som av skydd vid tårgasinsatser men kan också användas som ett s.k. flyktskydd. när polispersonal ska ta sig ut ur ett område med Gegas . nomsnittligt för polisdistrikten räcker denna utrustning emellertid bara till högst 20 % polispersonalen. En nackdel är att det av annan tar tid att fram dessa skydd. Båda faktorerna leder till att polisens personal själv är utsatt för mycket stora risker. Det begränsar naturligtvis också polisens möjligheter att agera.

Utredningens förslag

Det kommer i så gott alla händelseförloppen att behövas mycket som polispersonal sannolikt även under relativt lång tid. Det kommer alltså att bli nödvändigt med förstärkningar. Inom länen är det administrativt enkelt att föra över personal från ett polisdistrikt till ett annat eller hela länet är ett polisdistrikt från ort till - om - en en Om överföringen däremot ska ske mellan län blir det annan. mer komplicerat. Systemet för sådana förstärkningar går ut på att länspolismästarna kommer överens. Vem ska bestämma när behoven är stora i flera län samtidigt Rikspolisstyrelsen får enligt instruktionen som gäller gripa in först när behoven inte kan tillgodoses genom frivilliga överenskommelser. Den här ordningen kan fördröja överföringen och riskerar att skapa problem som det senare är svårt att lösa. Utredningen föreslår i kapitel 5 att regeringen vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska kunna uppdra åt en myndighet t.ex. länsstyrelse eller civilbefälhavare att fördela - en en - resurbehövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta ser som sådana beslut. Detta gäller redan vid stora olyckor när insatsen sker

136 Utredningens sju scenarion

enligt räddningstjänstlagen. Den här ordningen gör det möjligt att vid händelse fordrar mycket styra användningen en som resurser även av polisens personal. Frågan om polispersonalens kemskyddsutrustning har varit föremål för överväganden i olika sammanhang under årens lopp. I den senaste utredningen RPS Redovisning 1992:2 POB, Polisens kemskyddsutrustning föreslår en projektgrupp att polisen för sina

uppgifter som samverkande organ i samhällets räddningstjänst ska

ha personlig kemskyddsutrustning varje polisman medför en som vid uniformerad tjänstgöring i mobila enheter. Utrustningen ska en-

ligt förslaget bestå andningsskydd helmask med filter, tvådelat

av regnställ, gummistövlar och gummihandskar. Rikspolisstyrelsen har framhållit att anskaffningen utrustningen är arbetsmiljöfråga av en de lokala polismyndigheterna har att ta ställning till. Anskaffsom ningen ska det skälet finansieras med medel de disponerar av som inom de s.k. länsramarna. Förslaget har tagits emot väl av de allra flesta lokala polismyndigheterna. En del distrikten har i samverkan med Försvarsmakten av beställt masker, medan andra ekonomiska skäl avvaktar med nya av att skaffa den föreslagna utrustningen. Rikspolisstyrelsen avser enligt uppgifter till utredningen att under år 1995 ta ställning till projektgruppens rapport. De brister i skyddet mot kemikalier utredningen pekar på som avser polisens verksamhet i fred. Skyddsmasker med filter till all polispersonal finns däremot i mobiliseringsförråd och är avsedda för verksamheten under beredskap och i krig. Den här utrustningen är äldre typ ska kunna användas både s.k. flyktskydd av men som när polispersonal ska ta sig ut ur ett område med gas och vid insatsom kräver polisens medverkan i ett sådant område. Skyddsmasser kerna har anskaffats Försvarsmakten och får i princip inte använav das vid insatser i fred. Utredningen anser att polisen måste resurser så att polispersonalen snabt kan delta i insatser vid t.ex. kemikalieolyckor som kräver skyddsutrustning. Projektgruppens arbete visar att åtgärder av något slag behöver vidtas. Enligt utredningens mening finns det inga skäl att inte låta polisen i fred använda den utrustning är som avsedd för verksamheten i krig. Ett samutnyttjande personal och av utrustning förekommer inom många andra verksamheter. Erfarenheten visar sådan meranvändning har flera fördelar. att en Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler innebär att polispersonalen som som personlig utrustning i fred kan använda den kemskyddsutrustning är avsedd för verksamheten i krig. Det är möjligt som att detta ett led i den fortlöpande moderniseringen fordrar - som nyanskaffningar. Dessa bör i så fall ske i samarbete mellan polisen

Utredningens sju scenarion 137

och Försvarsmakten. Rikspolisstyrelsen bör i det här sammanhanget ställning till användningen utrustningen fordrar särskild ta om av en utbildning

4.3.6 Skydd mot sabotageâtgärder

Problemen

Flera de tekniska försörjningssystemen det gäller framför allt av nyttigheter och är i allmänhet så stora och som vatten - geografiskt så utspridda att det i praktiken inte går att bevaka dem på ett effektivt sätt. Tekniska skyddsanordningar vid bl.a. vattenverk, och transformatorstationer kan forceras och larmen gär reservoarer manipulera. De mycket anställda i allmänhet behövs för att som själva driften kan sannolikt övermannas dem vill skada en av som sådan anläggning. Ännu sårbarare från den här utgångspunkten är själva ledningsnäten. Det finns i praktiken inte att avdela resurser bevakningspersonal för ett kontinuerligt skydd. Många anläggningar har läget allmänt beskrivits för utred- - som ningen bristfälliga anordningar för skydd mot intrång och skade- görelse. Angriparna i utredningens scenarion lyckas i sina uppsåt att skada anläggningarna. En naturlig åtgärd innan de har gripits eller så länge det inte kan uteslutas att de kommer att slå till igen är att bevaka andra tänkbara mål. Om det inte finns något uttalat hot kan det svårt att tillräckligt med för sådan bevakatt vara resurser en ning. Kraven på ett effektivt skydd ökar givetvis tydligare angridemonstrerar sina avsikter. Det kan i ett läge med ett tydligt parna hot åt mycket bevakningspersonal.

Utredningens förslag

Tekniska skyddsanordningar

En angripare kan sabotage slå ut anläggningar är viktiga genom som för försörjningen med viktiga förnödenheter i samhället. Strävan måste att försvåra sådana Så länge inget hot föreligger vara angrepp. några slag anläggningar eller mot särskild anläggning utmot av en görs skyddet driftspersonalen och de tekniska skyddsav av anordningar förekommer. Om det däremot finns ett hot mot som en eller flera anläggningar bör det finnas möjligheter att snabbt ordna effektiv bevakning med personal. en Utredningen att anläggningar har betydelse för försörjanser som ningen större förbrukare bör utrustade med efav grupper av vara fektiva tekniska skyddsanordningar inhägnader, lås och larm. Inom vattenförsörjningen kan det enligt utredningens mening lämpvara ligt anläggningar producerar minst 10 000 m3 vatten i att som ge-

138 Utredningens sju scenarion

nomsnitt dygn har sådana skyddsanordningar. Det per svarar mot vattenförsörjningen för tätorter med 25 000-30 000 invånare. Med anläggningar menar utredningen i det här sammanhanget råvattenintag, vattenverk, och pumpstationer. ÖCB, Lizsreservoarer medelsverket och Svenska Vatten- och Avloppsuerksföreningen har tillsammans övervägt dessa frågor. Det framgår dessa överväganav den att de flesta behoven sannolikt är tillgodosedda hel men att en del återstår att göra. För försörjningen med andra slag förnödenheter, t.ex. el, går av

det att utforma andra principer för det tekniska skyddet. Åtgärderna

bör i förekommande fall knyta till det gäller för verksamhean som ten i krig.

Bevakning med personal

En av polisens uppgifter är att för det skydd behövs när svara som det finns ett hot sabotage anläggning och därmed också om mot en fordras bevakning med personal. Bevakningsföretagen kan också delta med sina Om hotet drar ut på tiden och drabbar många resurser. anläggningar, kan både polisen och bevakningsföretagen emellertid svårt att ge det uthålliga skydd krävs. som Enligt lagen 1990:217 om skydd för samhällsuiktiga anläggningar

m.m. den s.k. skyddslagen får militär personal användas för be-

vakning av skyddsobjekt. Sådana objekt kan enligt skyddslagen vara militära anläggningar eller områden olika slag och anläggningar av eller områden används eller är avsedda för bl.a. energiförsörjsom ning, vattenförsörjning, radio- och telekommunikationer och transporter. Byggnader, anläggningar och områden som är viktiga för verksamheten inom det civila försvaret blir skyddsobjekt länsstyrelom sen beslutar det. För byggnader, anläggningar och områden som huvudsakligen används för militära ändamål fattas besluten av Försvarsmakten. Utredningen har i arbetet med några av scenariona funnit att det vid del militära förband råder viss tveksamhet huruvida en en om militära förband i fred får ställa militär personal till förfogande för bevakning av s.k. civila skyddsobjekt. Det finns emellertid inga föreskrifter i skyddslagen hindrar sådan bevakning. Frågan har som en inte heller berörts i förarbetena till skyddslagen prop. 198990:54 eller i den till lagen hörande förordningen 1990:1334 skydd om för sambällsviktiga anläggningar m.m. Någon vägledning ger vidare inte bestämmelserna i förordningen 1986:111 militär medverom kan i civil verksamhet. De grundläggande föreskrifterna de uppgifter Försvarsom som makten har finns i förordningen 1994:642 med instruktion för Försvarsmakten. Det framgår redan i inledningen Försvarsmakatt

Utredningens sju scenarion 139

ten ska försvara Sverige mot väpnade Försvarsmakten ska

angrepp.

ha sådan krigsduglighet och beredskap att den verkar avhållande

en

mot sådana Försvarsmakten ska i fred hävda Sveriges terri-

angrepp.

toriella integritet samt organisera krigsförband och förbereda

förbandens användning för landets försvar. Försvarsmakten ska också

kunna ställa utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verk-

en

samhet utomlands och kunna delta i utbildning för fredsbevarande

verksamhet.

Det kan inte med stöd instruktionen hävdas att en bevakning

av

civila skyddsobjekt när viktiga samhällsfunktioner i fred riske-

l av -

i

bli för allvarliga störningar är uppgift för Försvars-

rar att utsatta - en

i makten. Bevakningen kan det den är föranledd ett

vara om av

säkerhetspolitiskt hot. I andra situationer kan Försvarsmaktens med-

verkan bli fråga vad är lämpligt med hänsyn till samhäl-

en om som

lets intresse av att avvärja stora påfrestningar som människor an-

kommer drabbas Utbildningsnivån hos den militära

nars att av. per-

sonal för tillfället står till förfogande är omständighet av

som en

praktisk karaktär som kan påverka bedömningen. Försvarsmaktens kan tillgång framför allt i lägen

resurser vara en

när polisen på grund situationen råder inte kan åta sig be-

av som

vakningen civila skyddsobjekt. Enligt utredningens mening bör

av

det tydligt klarlagt att det principiellt sett inte finns några hin-

vara

der för sådan användning den militära personalen. En

en av

Å författningsbestämmelse skulle undanröja den tvekan kan före-

som komma.

Utredningen föreslår att regeringen beslutar bestämmelse

om en

klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär per-

som

sonal för skydda även civila anläggningar och områden. Det kan

att

ske t.ex. att förordningen militär medverkan i civil verk-

genom om

samhet kompletteras med bestämmelse att Försvar-

en som anger

smakten i situationer när det föreligger ett omfattande hot mot an-

läggningar har betydelse för verksamheten inom viktiga civila

som

y samhällsfunktioner får ställa personal till förfogande för bevakning dessa anläggningar.

av

En bevakning av civila skyddsobjekt enligt utredningens förslag innebär att den militära personalen utövar polisiära befogenheter. Sådana befogenheter har den militära personalen redan vid be-

nu

vakning av militära skyddsobjekt i fred. Principiellt sett skulle en militär medverkan i bevakningen civila skyddsobjekt det skä-

av av

let inte någonting nytt.

vara

I diskussion möjligheterna att anlita militär personal för

en om

bevakning kan det också finnas skäl att överväga vilka civila anläggningar ska skyddsobjekt. Vatten- och elförsörjnings-

som vara

anläggningar är enligt skyddslagen objekt som ska kunna skydd. De principer länsstyrelserna i praktiken grundar valet så-

som av

140 Utredningens sju scenarion

dana objekt på resulterar emellertid inte i att alla sådana anläggningar blir skyddsobjekt. Det kan i den fortsatta behandlingen av dessa frågor visa sig angeläget över de principer myndigatt se som heterna tillämpar så att åtminstone alla viktigare anläggningar inom de tekniska försörjningsystemen vatten, värme och kom- - gas att skyddsobjekt i både fred och krig. mer vara För den bevakning med personal kan fordras bör också ingå som del enklare slag förberedelser. Det kan i det sammanhanget en av finnas skäl att överväga producenterna ska kunna åläggas att om bedöma både hur mycket personal behövs för bevakningen och som hur denna personal ska användas. Bedömningarna bör ske i samråd med den polismyndighet och de bevakningsföretag kan komma som att delta i skyddsverksamheten. Om även militär personal ska kunna användas vid bevakningen, bör ett samråd ske även med militära förband. Det får visa sig det också fordras viss utbildning. om en Denna bör i så fall för driftpersonalen hos vara gemensam vattenproducenterna och bevakningspersonalen.

4.3.7 Reservförsörning inom el- och vattenområdena

Problemen

Producenterna och distributörerna och vatten har beredav en skap för att även vid ett avbrott i den ordinarie försörjningen kunna fortsätta med åtminstone något slag levereranser till förbrukarna. av

Elkraft

Tillgången på reservkraft är i de flesta fallen avgörande för om en verksamhet vid ett avbrott i den vanliga eldistributionen ska kunna fortsätta eller inte. En del större förbrukare har egna anordningar för att kunna producera reservkraft. Det gäller flera slag av samhällsviktiga verksamheter t.ex. akutsjukhus, flygplatser och en del telestationer. Många kommuner har, ofta med statligt stöd, skaffat reservkraftaggregat som ska kunna användas vid t.ex. kommunala vattenförsörjningsanläggningar. Ett antal industriföretag har också installerat någon form reservkraft. Det är ofta fråga stora av om processindustrier. Även del jordbruk och andra företag en med stora besättningar av fjäderfän eller svin har investerat i reservkraftanordningar. Skillnaderna i produktionsförmåga är stora mellan reservkraftanläggningarna. En del verksamheter kan vid ett avbrott i den normala försörjningen fortsätta i normalt. För andra räcker stort sett reservkraften i stort sett bara till de allra nödvändigaste behoven för att säkerheten ska tryggad och människor eller utrustning vara

Utredningens sju scenarion 141

inte ska komma till skada under tiden strömmen är borta. Inom som

dataverksamheten gäller det hinna avsluta driften maskinerna

att av

innan viktiga uppgifter försvinner. De allra flesta företag har emellertid ingen reservkraft alls. Det gäller bl.a. många inom den för elavbrott känsliga gruppen av företag med stora djurbesättningar.

De driver verksamhet har i många fall gjort en avvägning

som en mellan riskerna för att de ska bli med strömmen, vilka konseav kvenser det i så fall får för den verksamheten och kostnaderna egna S för installera reservkraft. Resultatet kan ha blivit att de skaffat att

anordningar för kunna producera ström. Sannolikt har många

att

i emellertid inte gjort några bedömningar över huvud taget det här

av

slaget. Riksdagen beslutade under år 1994 om en avreglering av

elmarknaden. Tidpunkten för genomförandet har emellertid skjutits på framtiden. Avregleringen, den blir genomförd, leder till att

om i sannolikt från den

l

förbrukarna blir priskänsliga. En del avstår

mer

l leveranssäkerhet leverantörerna kan erbjuda och får betala min-

som

dre. Andra kan komma betala för att säkra på leveran-

att mer vara Alla blir under alla förhållanden medvetna riskerna för ser. mer om avbrott och avbrottens konsekvenser. Leverantörerna kommer om sin verksamhet till förbrukarnas olika krav. Förbrukarna att anpassa

får med andra ord ökade möjligheter komma överens diffe-

att om

rentierade leveransvillkor, bl.a. leder till olika slag leverans-

som av

säkerhet. I flera de svåra situationer utredningen beskriver i

av som

sina scenarion har inga förbrukare emellertid några garantier för att

de får ström. Leveransvillkoren kan emellertid komma att påverka planeringen och användningen de som leverantörerna

av resurser

disponerar.

Vatten

Reservvatten begreppet nöduatten förekommer också och beteck-

hämtas från den reservvattentäkt

nar samma sak är vatten som som

ska kunna ersätta huvudvattentäkten och distribueras på van-

som

ligt sätt det all Iänna ledningsnätet. Det kan också vat-

genom vara

kommer fram till förbrukare på annat sätt än med hjälp

ten som en

ledningsnätet. Det innebär att vatten transporteras i tankar på

av -

bil, i järnvägsvagn eller båt till förbrukarna eller att dessa kan

-

lägga ledningar till andra producenter eller har vattentäkter

ut egna

de kan koppla in.

som

Problemet år att: reservvattenförsörjningen som regel ger små kvan-

titeter i förhållande till de normala behoven. De flesta stora och små

förbrukare inom tätorter eller planlagda områden har sällan egna

täkter. Om så är fallet det kan gälla sjukhus och livsmedelsindustrier

-

så är vattentillgången i allmänhet begränsad. Användarna kan inte

-

142 Utredningens sju scenarion

ta i anspråk de mängder som de behöver för sin normala förbruk-

ning. Det finns flera exempel bl.a. två sjukhusen i Stockholm - av på

-

att förbrukare har täkter inte förfogar över några anord-

som egna

ningar som gör att de omedelbart kan börja ta vatten dessa.

upp ur

Förbrukarna hindras i själva verket avtalen med

genom vatten-

producenterna att ha den egna vattentäkten inkopplad. Ett skäl är att vattenproducenten vill ha ensamrätt på leveranserna. Ett

annat

skäl är vattentäkt med dålig Vattenkvalitet kan förstöra

att en vatt-

net i ledningsnätet inom den allmänna anläggningen.

Om förbrukare får fram och har för

en reservvatten - utrustning att in det i sitt ledningsnät så räcker i allmänhet inte

- pumparna

för att det ska bli tillräckligt tryck i Tillförseln blir

systemet. ojämn. Det går inte att lita på att det alltid kommer något kra-

vatten ur

narna.

Om reservvattnet ska distribueras i tankar kan det vara ett problem både att det till förbrukare och fördela det inom hans en att

anläggning. Det behövs en väl fungerande organisation för trans-

porterna och distributionen till alla de enskilda användarna med -

ett stort antal fordon och kärl olika slag. Det finns ingen plane-

av

ring för sådana transporter och distribution kanske

av vatten mest -

beroende på vattenförsörjningen regel att som fungerar utan störningar. Det uppstår i praktiken sällan några längre avbrott, ställer

som

problemen på sin spets. Reservvatten ska så god kvalitet möjligt helst

vara av som - av

dricksvattenkvalitet och kommer sannolikt i de flesta fall från

- en

annan producent än den som har drabbats avbrottet. I utredning-

av

scenario hämtar Stockholm och de drabbade grannkommuner-

ens det allra mesta i tankar från kommunalförbundet Norrvatten. na

Sjövatten skulle kunna tillgodose en del behovet bör inte

av men tas

in i distributionsnätet. Det är så förorenat bl.a. alger det

av att san-

nolikt skulle ta lång tid bli med de föroreningar i

att av som stannar

ledningarna. Det går med nuvarande rättsliga regler :za-lagen

-

1983:291 och tillämpningsbestämmelser till plan- och bygglagen 1987:10 att förbjuda dem som vill att ta in sjövatten i ledning-

-

för dricksvattnet. Det är emellertid svårt kontrollera efter-

arna att levnaden sådana bestämmelser. av Det finns vidare bestämmelse

en som gör att länsstyrelsen kan förelägga den som har en privat vattentäkt att leverera vatten

som

behövs för den allmänna vattenförsörjningen. Däremot förekommer det inga regler gör det möjligt för regionalt

som en ansvarig myndighet att fördela leveranserna mellan kommuner

av reservvatten t.ex.

på ett sådant sätt att samhällsviktiga behov blir tillgodosedda på

bekostnad andra behov. av

Livsmedelsverket har i sin rapport Säkrare dricksvattenförsörjning

Utredningens sju scenarion 143

framhållit utredning vilka behövs vid

att en av resurser som

dricksvattenanläggningar för bl.a. reparationer, nödvattenförsörj ning

och vattenundersökningar kommer att utföras i verkets regi. En be-

skrivning beredskapsläget för dricksvattenförsörjningen i storstads-

av

län kommer också att genomföras av verket.

Utredningens förslag

Utrednin l fter i flera scenariona fram behovet g en y av av reserv-

produktion u och de problem föreligger a n 1 det sammanhanget. Syf-

som

tet är att skapa ett intresse för sådana beredskapsåtgärder.

i Elkraft

Inom elområdet går det med dieseldrivna reservkraftverk produ-

att

åtminstone så mycket energi att verksamheten inom en anlägg-

cera j skala eller ställas säkert

ning kan fortsätta i begränsad av på ett sätt. i Problemet är att tillgången på sådana reservaggregat är mycket ojämn. Det är vidare oklart hur tåliga är hur länge de kan

aggregaten pro-

ducera ström. De finns på olika håll i landet ett antal mobila reserv-

kraftverk kan sättas i drift vid anläggningar där de för tillfället

som De behöver sådan tillförsel reservkraft bör ha gör mest nytta. som av

förberett inkoppling Detta tar tid. Installationerna

av aggregaten. kan bli flaskhals distributörerna vid ett avbrott behöver uten om

föra sådana arbeten på många ställen samtidigt. Enligt utredningens mening måste strävan vara att varje verksamhet själv vidtar de åtgärder fordras för att så långt möjligt upp-

som

rätthålla sin elförsörjning. Samhällets uppgift är i första hand att stimulera ägare till anläggningar olika slag att skaffa sig

av reservkraft batterier eller avtal med leverantörer sälegna aggregat, som -

jer reservkraft. Myndigheter eller andra bör emellertid i situa-

organ

tioner när det behövs kunna hjälpa till förse ett antal verksamhe-

att

med ytterligare kraftproducerande eller med batterier.

ter aggregat

Det finns risk aktiva hjälpåtgärder från samhällets sida när

en att

det gäller reservkraftpmduktionen motverkar utveckling som inne-

en

bär de verksamheter behöver reservkraft själva skaffar de

att som

eller batterier de behöver. Utredningen för sin del att

aggregat anser

det i detta avseende går kombinera åtgärder från enskildas och

att

samhällets sida. Det måste emellertid tydligt kunna klargöras att åtfrån den driver verksamhet är grunden och gärder som som en att

medverkan bara kan komplettera den för-

myndigheterna genom sin

sörjning med reservkraft behövs. Tillgången på reservresurser

som

kommer variera beroende på situationen. Det är avsett för

att som

verksamheten i krig kommer att utnyttjas för de tänkta behoven och

144 Utredningens sju scenarion

det finns det skälet sannolikt inte lika mycket fördela vid av att som en allvarlig störning i fred. Reservkraftverk i enskild verksamhet som inte ska drivas i krig kan emellertid bli tillgång. en Medverkan innebär enligt utredningens mening myndigheterna att har tillgång till ett antal kraftproducerande eller batterier aggregat som de, när avbrottet inträffar, kan ställa till förfogande åt samhällsviktiga verksamheter som behöver ström och är viktiga för många som människors behov. Utredningen vidare det bör anser att övervägas om en myndighet ska kunna ålägga förbrukare som bedriver verksamhet inom särskilt viktiga samhällsfunktioner förse dessa med att anordningar för produktion reservkraft. av De åtgärder som behöver vidtas måste grundas på ett allsidigt och tillförlitligt underlag. NUTEK har i ÖCB:s underlag för verksamhets-

planeringen på regional nivå för budgetåret 199495 det s.k. FI- - BER-underlaget framhållit att länsstyrelserna mot bakgrund - av hotbilderna strategiskt överfall och begränsat anfall bör klara i ut vilken utsträckning behovet livsnödvändig elproduktion kan tillav godoses genom lokal kraftproduktion. Länsstyrelserna bör analysera hur stor lokal elproduktion det finns anledning räkna med att och den s.k. prioriterade lasten är kopplad så den livsom att nödvändiga försörjningen kan åstadkommas utan onödiga kraftförluster. Möjligheterna till lokal Ö-drift bör beaktas. Flera länsstyrelser med erfarenheter förhållandevis elavbrott i de av stora egna länen har genomfört eller håller på med inventeringar av tillgången på reservkraftanordningar. Det ska tilläggas att jordbrukarna under år 1994 har lämnat uppgifter till lantbruksregistret bl.a. de har om anordningar för produktion av reservkraft på sina gårdar.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för behoven vid störningar både i fred och krig sammanställa uppgifter om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i landet. Länsstyrelserna bör också i samråd med andra i samhället organ bedöma vilka slag verksamheter behöver skaffa reservkraft. av som Länsstyrelserna bör vidare med ledning av materialet utarbeta principer för användningen de reservkraftresurser kommer av som att kunna disponeras från civila eller militära förråd vid avbrott i ett den vanliga elförsörjningen. Det gäller både hur reservaggregaten ska fördelas mellan strategiska behov och vilka åtgärder som anläggningsägarna behöver vidta för att elkraften ska kunna kopplas in. Arbetet bör ske i samarbete med producenter och distributörer

av elenergi. Ett avbrott i elförsörjningen orsakar framgått särskilt som stora problem inom jordbruket. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att Jordbruksverket får i uppdrag överväga vilka åtgärder att som jordbrukare bör vidta för att kunna disponera den reservkraft de behöver. Jordbruksverket bör också överväga det för som om

Utredningens sju scenarion 145

vissa slag djurbesättningar hänsyn till djurskyddet -ska finav -av nas en skyldighet att ha reservkraft. Ett åläggande att installera anordningar för reservkraft kan som utredningen framhållit vara motiverat även vid anläggningar inom ett antal särskilt viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har övervägt det i olika former speciallagstiftning hälso- och om av t.ex. sjukvårdslagen, socialtjänstlagen, va-lagen och telelagen bör infö- skyldighet för den för viktigare verksamheter ras en som svarar att ha utrustning för produktion reservkraft. De skulle i så fall också av ha anordningar gör reservkraften kan som att kopplas in omedelbart när ett avbrott har inträffat. Förhållandena varierar emellertid

från anläggning till anläggning. Det finns även andra redusätt att j de cera problem som uppstår vid ett elavbrott. Enligt utredningens uppfattning skulle

en generell skyldighet bli ett alltför onyanserat medel i strävandena att förbättra beredskapen. l Tillgången på reservkraft är emellertid en så viktig fråga att statsmakterna bör överväga även någon form ekonomiska stimulanav ser. En från administrativ synpunkt enkel åtgärd skulle låta vara att företag och enskilda göra en direktavskrivning av hela beloppet för anskaffning och installation reservkraftaggregat. Möjligheten av skulle kunna finnas under eller högst år och skulle kunna ett ett par kombineras med allmän information reservkraftproduktionen om ens betydelse. Utredningen föreslår att regeringen lägger fram förslag möjom ligheter till direktavskrivning för anskaffning och installation av reservkraftaggregat med den inriktning som utredningen beskrivit. Det finns inom elproduktionen särskilt reservförfarande kallat ett ö-drift. Det innebär att en eller flera producenter vid störningar i den nationella strömförsörjningen bygger lokal eller regional distupp en ribution grundad på den eller de anläggningar finns i området. som Distributionsnätet skärmas mot produktionen och distributionen av i andra delar landet. Detta är tekniskt komplicerad av en procedur. Verksamheten fordrar planering och rutin. Den utbildning, övning och anskaffning utrustning fordras drar i allmänhet av som stora kostnader. Producenterna i sydligaste och nordligaste Sverige har

enligt uppgifter till utredningen vidtagit betydligt större förberedelför detta än producenterna i andra delar landet. ser av Ö-driften kan i del situationer effektivt medel för en vara ett att i stora områden återställa försörjningen och minska de störningar som blir följden elavbrottet. Detta gäller inte minst i krig. Utredningen av anser att producenterna och distributörerna av måste förbättra beredskapen i det här avseendet.

Utredningen föreslår att den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska för beredskapen inom elområdet får i svara uppdrag att principiellt för hela elverksamheten i landet och prak- -

146 Utredningens sju scenarion

tiskt för olika områden -överväga förutsättningarna för Ö-drift.

Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder

som

kan vidtas i syfte produktionen ska kunna upprätthållas även vid

att

störningar föreslå producenterna och distributörerna

stora samt -

eller statsmakterna om det visar sig nödvändigt -att vidta de åtgär-

der som fordras.

Vatten

Reservvatten kan komma från vattentäkter normalt inte är som

inkopplade. Det kan brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller

vara

livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter är sammankopp-

som lade med det allmänna nätet. Distribution vatten kan också beav

höva ske tankar. Det har visat sig att stora förbrukare har

genom

anordningar för att kunna ta emot reservvatten i den omfattning

skulle fordras. som

Utredningen har i flera scenariona beskrivit de svårigheter

av som

kan uppstå när det är nödvändigt att hämta vatten hos andra vattenproducenter, transportera vattnet till det området och distribu-

egna

det bland förbrukarna. Många användare har inte utrustning för

era

kunna och förvara större mängder. Bättre förberedelser

att ta emot

skulle innebära att den här formen reservvattenförsörjning kom

av

igång på tidigare stadium än sannolikt skulle bli fal-

ett som annars let.

Utredningen föreslår att kommunerna ska vara skyldiga att översiktligt klargöra hur produktion, transport och distribution

av reserv-

ska till. I skyldigheten bör ingå att klargöra det finns

vatten var

tankar, transportfordon, snabbkopplingsrör och slang kan

som an-

vändas, distributionsställena bör ligga och vilken personal

var som ska utföra arbetet fordras. En del den materiel som behövs som av

finns i förråden med materiel för räddningstjänsten i krig de nuvarande civilförsvarsförråden. Det kan emellertid bli nödvändigt att

för transport och förvaring vattnet skaffa ett antal tankar. Detta

av kan ske i samarbete mellan flera kommuner.

En översikt över tillgången på materiel kommer även sedan kom-

har tagit över ansvaret för utrustningen i krig att finnas i

munerna

Räddningsverkets Informationsbank RIB.

Utrustning från stor del civilförsvarsförråden i södra Sverige

en av

användes vid det avbrott i den reguljära vattendistributionen iKarlshamn i mitten januari 1994 blev följden tankbilsolycka

som av av en i närheten huvudvattentäkten. Erfarenheter från reservvattenförav

sörjning skala finns också de hjälpinsatser Rädd-

i stor genom som

ningsverket under flera år har svarat för i f.d. Jugoslavien. Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhälls-

funktioner t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier ska skyl-

- - vara

Utredningens sju scenarion 147

diga att ha utrustning gör de kan

som att ta emot vatten som transporteras i tankar och förvara det eller ordna reservvattentäkter. egna

De har vattentäkter bör givetvis ha och andra

som egna pumpar an-

ordningar som gör att de omedelbart kan upp vatten ur dessa. Utredningen anser det naturligt att Livsmedelsverket som stöd för vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen

sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda myn-

digheter klargör vilka förberedelser som fordras. Räddningsverket bör bl.a. överväga verkets informationsbank ska kompletteras

om

med särskilda uppgifter de och ledningsrör avsedda för

om pumpar

verksamheten i krig kan disponeras vid behov

som stora av reservvatten.

Utredningen har i redogörelsen för scenariot om ett avbrott i vattenförsörjningen pekat på att det mellan vattenproducenter och större

förbrukare kan finnas avtal hindrar rationell användning

som en av

de reservvattentäkter förekommer. Sådana hinder går

som att un-

danröja om förbrukaren- t.ex. ett sjukhus genom avtal uppdrar åt

den för distributionen får även för som svarar av vattnet ett ansvar driften reservvattentäkten. Den för distributionen ska av som svarar

i sådana fall till att anordningarna fungerar och det vid

se att ett

avbrott omgående går att få vatten. En lösning är fram-

annan som

gått att förbrukaren avtal får leveranser med

genom vatten genom tankbilar. Tekniskt fordras det i båda fallen och reservoarer pumpar

åstadkommer det tryck och flöde fordras i ledningarna inom

som som

anläggningen. Oavsett hur försörjningen med reservvatten ordnas är det givetvis angeläget att sjukhus och andra större förbrukare hushållar med det vatten de förfogar över.

som

Utredningen har i sina scenarion pekat på de svårigheter kan

som

uppstå vid fördelningen av reservvattnet inom region. Situationen

en

kan utvecklas så att det blir nödvändigt användningen

att styra av

det reservvatten finns hos vattenproducenter har sin verk-

som som

samhet intakt. Det kan gälla produktionen vid allmänna eller vid större enskilda anläggningar. Styrningen kan fördelningen både

avse mellan kommuner och mellan större enskilda förbrukare inom vik-

tiga samhällsfunktioner, t.ex. sjukhus. Utredningen att det bör

anser

finnas befogenheter för myndighet påverka fördelningen och

en att

återkommer i kapitel 5 till frågan och befogenheter.

om ansvar

Åtgärder

4.3.8 vid radioaktiva

nedfall

av ämnen

Problem

Strålningsmätning

En stor del underlaget för åtgärderna framför allt i det inledande

av

skedet efter ett nedfall radioaktiva ämnen får de för skyddsåtgärder-

av

148 Utredningens sju scenarion

ansvariga myndigheterna utifrån. Efter nedfallet producerar dessa na emellertid själv den viktigaste grunden för sina åtgärder. Det sker strålningsmätning både inom och utanför de områden genom - som enligt de meteorologiska och andra bedömningarna bedöms ha blivit drabbade. Utan att ha detaljerade kunskaper om kontamineringen går det inte att fatta väl avvägda beslut. Marginalerna i besluten och åtgärderna blir för stora med de konskevenser i olika avseenden detta för med sig. Trots osäkerheten måste myndigheterna gisom vetvis besluta åtgärder även på ett tidigt stadium. om Det finns lokal mätorganisation vid utsläpp radioaken som av tiva ämnen från de svenska kärnkraftverken verkar inom de s.k. indikeringszonerna ut till 50 kilometer från verken. För mätningar på längre avstånd eller i scenariot när utsläppet har skett utan- - som för Sverige och vindarna för de radioaktiva ämnena till andra län än dem där länsstyrelserna är skyldiga att ha särskild beredskap är en inte förberedelserna lika goda. Strålskyddsinstitutet SSI har ett 40-tal fasta mätstationer. Uppgiften för dessa stationer är framför allt att varna om att ett utsläpp har ägt Mätutrustningen emellertid information även rum. ger om nedfallets storlek. För den mer detaljerade mätningsverksamhet som ska göra det möjligt att fastställa ett nedfallsområde är det nödvändigt att komplettera med fasta och mobila utrustningar. SSI har ett samordningsansvar på central nivå. Länsstyrelserna för verksvarar samheten på regional nivå. Det finns, som framgår av utredningens redogörelse i delbetänkandet ett nedfall radioaktiva ämnen om av inom jordbruksområde, på olika håll i samhället, bl.a. ett resurser inom Försvarsmakten. Ännu brister det emellertid i planeringen av hur utrustningen ska utnyttjas. Det finns t.ex. inte någon beredskap med personal för strålningsmätning annat än inom indikeringszonerrunt kärnkraftverken och på central nivå hos SSI har ett na som övergripande ansvar och ger råd t.ex. om hur mätresurserna ska användas, kommunerna ska mäta och hur länge det ska ske. var Till de utanför de svenska kärnkraftverkens omgivningar resurser som utredningen syftar på hör ett eller två mätinstrument i varje kommun. Det är förhållandevis bra förberedelse för mätning en av strålningsnivån runt om i landet. Problemet är att som regel bara ett fåtal i varje kommun är utbildade på att utföra mätningarpersoner Det kan det skälet ta tid innan verksamheten kommer i gång na. av i alla kommuner. Systemet för manuell mätning är grovmaskigt i kommunens perspektiv, men bra ur länsstyrelsens synvinkel och finmaskigt på nationell nivå. Det skulle ta uppskattningsvis ett-två dygn att tillen fredsställande bild i hela riket över dosraten efter ett nedfall. Det kan emellertid dröja innan kommunerna kommer i gång med sina mätningar. Rapporteringen mätdata till länsstyrelserna och inav

Utredningens sju scenarion 149

matningen i datorer kan också vara flaskhalsar. Rapporteringsrutinebehöver över och förbättras. rna ses Grovmaskigheten på kommunnivå innebär i många fall att mätresultaten inte är tillräckliga för kommunernas behov. Förutsättegna ningarna att kunna genomföra mätningar i större skala är emellertid goda, eftersom det finns kunskaper mättekniken. Kommunerna om bör i hotsituation förberedda på kunna mäta på flera en vara att ställen än de förberedda s.k. referenspunkterna. SSI har förberett texter med råd för sådana mätningar.

Sanering efter ett nedfall

Sanering är ett förhållandevis nytt område för de ansvariga centrala och regionala myndigheterna. Det finns ännu inga allmänt vedertagna uppfattningar om hur stort planeringsbehovet är och vad den planering som lagstiftningen föreskriver ska innehålla. De praktiska erfarenheterna från områden drabbades i samband med Tjersom nobylolyckan visar att det är mycket svårt att uppnå en väsentlig minskning av stråldosen genom sanering. Den nationella expertgrupför sanering utarbetar för närvarande faktaunderlag ska pen som kunna användas vid kontaminering landområden och sjöar. en av Expertgruppen ger också råd till de ansvariga myndigheterna. Många experter inom strålskyddsområdet anser att sanering inte bör påbörjas förrän tidigast tre-fyra veckor efter ett nedfall, när de kortlivade nukliderna klingat Om igångsättningen dröjer kan av. stråldosen för saneringspersonalen sänkas avsevärt. Detta ökar sannolikt i de flesta fall åtgärdernas effektivitet. Kostnaderna blir lägre och det finns dessutom tid att detaljplanera de åtgärder mer som fordras än saneringen startar omedelbart. om

Ersättningar till enskilda

Stora förluster kan komma att drabba enskilda jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretag men också företag av olika slag inom förädlings- och distributionsledet. Det finns bestämmelser om anför skada uppstår till följd olycka i kärnteknisk svar som av en en anläggning i Sverige eller utomlands. Den kärntekniska anläggningens ägare eller innehavare ska normalt ersätta den drabbas som av skadan. Ansvarigheten för anläggningar i Sverige är enligt huvudregeln begränsad till 1 200 milj. kronor för varje olycka. Ett lägre belopp 100 milj. kronor gäller för en del anläggningar där ris- - kerna är mindre. Om den är ersättningsberättigad inte kan ersättning som av ägaren eller innehavaren till den kärntekniska anläggningen lämnar staten ersättning. Det högsta sammanlagda belopp som kan utbeta-

150 Utredningens sju scenarion

las, anläggningsägarens inräknat, är för närvarande 3 miljaransvar der kronor. Det har uttalats att riksdagen kan besluta att ytterligare ersättning ska utgå. Det finns inte några i förväg fastställda principer för beräkning av ersättningar till dem drabbas händelse det slag som av en av som utredningen beskriver i scenariot. De författningar som reglerar ersättningarna till jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretagen ef- Tjernobylolyckan gäller endast ersättningar med anledning ter av denna händelse.

Utredningens förslag

Strålningsmätning

En lokal kartläggning kräver omfattande ökning noggrann en av både personal och utrustning i de områden där nedfallet har ägt En sådan uppbyggnad lokala mätresurser är inte motiverad rum. av med hänsyn till den allmänna hotbilden. Strävan bör i stället vara inom rimliga tidsramar omdisponera de mätresurser finns i att som landet. En sådan koncentration mätkapaciteten fordrar av en organisation med någon slags beredskap för förtätning av resurserna. SSI har för detta och rutinerna för inrapportering och ett ansvar sammanställning mätvärden håller för närvarande på att göras effekav tivare. Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med Räddningsverket företrädare för länsstyrelserna och kommunerna samt fortsätta utveckla metoderna för rapportering strålningsmätdata, av för sammanställningen dessa, för datoriserad utvärdering och för av utarbetande dosprognoser. Telenätet kan bli överbelastat och av rapporteringsvägarna är mycket sårbar del Även en av systemet. elförsörjningen är ett utsatt område. SSI bör fortsätta utveckla grundtexter och mallar för information och råd om skyddsåtgärder samt hur mätningarna kan utökas vid ett nedfall radioaktiva ämom av nen. Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är många olika slag. ska använda dem måste ha utbildning av De som och möjligheter regelbundet tillämpa kunskaperna. Det har att ännu inte skett någon samordning förberedelserna för verksamav heten i fred med planeringen för åtgärderna i krig. Beredskapen mot kärnvapenanfall ska enligt 1992 års försvarsbeslut inriktas främst mot det s.k. åskådarfallet, dvs Sverige är berört endast nedfall efter kärnvapeninsatser utomlands. Den nyliav beslutade lagen civilt försvar innebär att ansvaret för gen om befolkningsskydd och räddningstjänst på lokal nivå kommer att ligga på kommunerna. Även kärnvapenberedskapen blir del de en av uppgifter kommunerna ska för i krig. De mätinstrument den svara som

Utredningens sju scenarion 151

Förklaring Zon 500-2 000 kBqm Zon 2: 200-500 kBqmz Zon 100-200 kBqmz Zon 4: 50-100 kBqm Zon 5: 10-50 kBqm Utanför zon 5 mindre än 10 kBqm

Figur 4.1 Beläggning med vcesium-137 på marken efter månad i scenariot ned-

en om

fall radioaktiva ämnen i Skåne

av

152 Utredningens sju scenarion

nuvarande civilförsvarsorganisationen förfogar över och komsom kommer att kunna disponera är emellertid föråldrade. munerna j Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att bel döma behovet instrument för strålningsmätningar i fred och krig, av att klargöra formerna för modernisering utrustningen och att en av föreslå åtgärder ökar tillförlitligheten i mätningarna. Räddningssom verket bör vidare i uppdrag över läroplanerna för utbildatt se ning räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras av med utbildning för strålningsmätning vid alla slag händelser av som leder till nedfall radioaktiva ämnen. av En av länsstyrelserna i scenariot söker genom samarbete med länsstyrelser i andra län att kompensera sig för bristerna i mätorganisationen. Det behövs i detta läge bistånd med både personal och utrustning enligt 55 § räddningstjänstförordningen. Det är emellertid oklart om det bistånd som en länsstyrelse är skyldig att lämna omfattar även personal från den kommunala räddningstjänsten eller endast länsstyrelsen har i sin organisation. resurser som egen Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att överväga frågan och förtydliga de allmänna råd reglerar biståndet att som enligt 55

Sanering

Utredningen inga skäl för statsmakterna att frångå skyldigheser för länsstyrelsen att för sanering efter utsläpp radioakten svara av tiva ämnen. Skyldigheten bör liksom hittills gälla även under beredskap och i krig. Enligt utredningens mening kan det däremot vara en fördel om kraven på detaljering i den planering som lagstiftningen alltför Årstidsvariationerna i ålägger länsstyrelserna inte är stora. verksamheten inom jordbruket och den stora mängden möjliga saneringsåtgärder gör att planeringen, den ska vara någorlunda om heltäckande, blir mycket omfattande. Behovet sanering är för övav rigt inte begränsat till jordbruksområden. Utredningen föreslår koncentreras på uppbyggnaatt resurserna den förhållandevis stark nationell beredskap för sanering efter av en utsläpp radioaktiva ämnen. Länsstyrelsen bör för att det av svara finns regional personal, så att detaljplaneringen av saneringsåtgärder

om det behövs kan starta med kort varsel. Åtgärderna bör avse sane-

ring efter nedfall i samband med utsläpp från kärntekniska anläggningar, andra strålningsolyckor eller kärnvapendetonationer. De åtgärder utredningen avser med sitt förslag kan genomföras orden och sanering enligt 28 § andra stycket lag i 47 § om samma räddningstjänstförordningen 1986:1 106 ersätts med upprätta den plan som behövs för att utöva sitt ansvar enligt 28 § andra stycket. Den nationella expertgruppens roll kan behöva bli tydligare. Det är

Utredningens sju scenarion 153

angeläget t.ex. att gruppens verksamhet i förhållande till andra myndigheter än SSI blir reglerad i större omfattning än för närvasom rande är fallet.

Ersättningar till enskilda

Utredningen har i scenariot utgått från att de drabbas insom av komstbortfall och merkostnader tidigt kommer aktualisera fråatt gan om ersättningar. De principer och belopp kommer att gälla som blir i hög grad styrande för jordbruks-, trädgårds- och rennärings-

företagens åtgärder. Det bör så snabbt som möjligt finnas ett besked

hur ersättningssystemet Lika angeläget är det ersättom ser ut. att i ningarna går till den situation råder. Det bör det att anpassa som av l l skälet inte finnas några i förväg preciserade regler. Ett snabbt l agei rande förutsätter emellertid för- och nackdelarna med olika lösatt l ningar och ersättningsnivåer är klargjorda. i Det år t.ex. väsentligt att utforma systemet så att det stimulerar företagen vidta åtgärder att som minskar konsekvenserna olyckan och därmed även behovet av av ersättningar.

Utredningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att i samåd

med andra berörda myndigheter studera frågan ersättningar och om att ha sådan beredskap att verket relativt omgående efter neden ett fall kan lämna regeringen underlag för utformning av en förordning om ersättningar. Jordbruksverket ska också kunna komplettera denna

förordning med de föreskrifter som fordras.

Åtgärder

4.3.9 vid brist

på elektronikkomponenter

Problem

I de informationssystem ingår i infrastruktren för telekomsom t.ex. munikationer och flygtrafikledning eller betjänsar bl.a. skattesom förvaltning och socialförsökring är tåligheten mot kortvariga stör-

ningar väl tillgodosedd. Samma sak gäller andra för samhället vä-

sentliga system, t.ex. betalningsförmedlingen. Vid långvariga stör-

ningar de kan uppstå brist på reservdelar eller service - genom riskerar effekterna att bli mycket allvarligare. Produktionen komav ponenter och delsystem sker till största delen i de Östasiatiska län-

derna och svenska användare är helt beoende tillförseln från detta av område.

De ekonomiska motiven är starka för central lagerhållning på en någon plats i bl.a. Europa. Flera svenska distributörer upphörde i

början av 1990-talet med sin verksamhet eller förvärvades inav av ternationella distributionsföretag med lager utanför Sverige. Käns-

ligheten inför störningar i leveranserna till följd säkerhetsav t.ex.

154 Utredningens sju scenarion

politiska förändringar eller handelshinder har ökat. Risken är att

detta särskilt drabbar mindre och medelstora industrier i olika bran-

scher framför allt underleverantörer inte bedriver någon

- som internationell verksamhet egen

Utredningens förslag

Bristen på elektronikkomponenter i utredningens scenario leder efmånader till mycket ekonomiska störningar i Sverige.

ter ca sex stora

Regeringen måste vidta åtgärder. Tidigt i händelseförloppet kommer

företagen inom elektronikbranschen att tillsammans överväga situa-

tionen och den utveckling kan förutses. Efter hand blir även

som

andra branscher, arbetsmarknadens parter och rad myndigheter

en

engagerade. antal samarbetskommittéer bildas.

Ett stort

Användarna de komponenter det är stor brist på vänder

av som

till ÖCB för information och kunna diskutera läget. ÖCB sig att

förstärker sin organisation med krigsplacerade företrädare för

elektronikbranschen och för del andra särskilt utsatta branscher. en

Arbetet går på förbereda regler för prioriteringar och principer

ut att

för eventuellt kommande omfördelning de kommer

av resurser som att finnas.

Regeringen tillsätter flera handelsdelegationer, får till uppgift

som

öka importen viktiga komponenter. Regeringen anvisar också

att av

medel för svenska myndigheter ska kunna köpa det finns på

att som

den internationella marknaden till de priser gäller. Tullbefrielse

som och momslättnader kan bli aktuella. Utförselförbud för olika varor

kommer sannolikt tillgripas när försörjningsläget blir allvarligt.

att

En sådan diskriminering får inte kunder i andra EU-länder.

avse ÖCB kommer överenskommelser med företrädare för olika genom

branscher att söka styra användningen elektronikkomponente-

av

till de högst prioriterade områdena. Efter hand fordrar situatio-

rna

emellertid starkare styrmedel. Delar ransoneringsbestäm-

nen av

melserna kommer behöva sättas i tillämpning. Samma sak gäller

att

bestämmelserna om prisreglering. Regeringen tvingas slutligen medge de beredskapslager har byggts för att landet ska

uttag ur som upp

kunna möta störningar i krig.

Den redovisade korta sammanfattningen scenariot bristen

ur om

l

på elektronikkomponenter visar att det behövs att brett spektrum

av

åtgärder från både företagens och myndigheternas sida. Dessa fråbehöver på ett grundligare sätt än skett i utred-

gor penetreras som

ningens arbete.

Utredningen föreslår ÖCB får i uppdrag att i samråd med före- i

att

trädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera konsekvenserna i samhället de svårigheter utredningen skildrar i i

av sce-

nariot. ÖCB bör också i detalj klargöra hur problemen för före- l

mer

Utredningens sju scenarion 155

tag, enskilda och myndigheter ska kunna mötas och långt möjligt

reduceras.

4.3 1 0

Information

.

Allmänt problemen vid stora olyckor och allvarliga

om

störningar

En effektiv informationsverksamhet är avgörande för myndig-

om

heter och andra vid påfrestningar de olika slag av som utredningen

beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder

som är

planerade. Hushåll och andra förbrukare t.ex. och kom-

av vatten

leveranserna upphör ha behov informa-

mer - om - att ett stort av

tion. Mycket lite har gjorts för att förbereda det omfattande infor-

mationsarbete kommer krävas i de situationer utredsom att som

ningen skildrar i flera scenariona. Det skulle sannolikt komma

av

att brista t.ex. i den samordning informationsverksamheten

av -

sektoriellt och geografiskt behövs för inte myndigheter

- som att

och andra ska dubbla budskap.

ge

Utredningen är övertygad om att myndigheterna inte minst i

-

informationsverksamheten skulle bli tagna på sängen

- av stora

olyckor eller allvarliga störningar i den stora skala scenariona

som

beskriver. Risken för motstridiga uppgifter är det inte finns

stor, om

en plan för någon slags koordinering informationen till hus-

av

håll och andra. En koordinering innebär inte alla besked måste

att

lämnas från ett ställe. De flesta myndigheter behöver emellertid

veta åtminstone vilka besked i stort andra allmänhesom organ ger ten.

Ett de stora problemen med informationen vid elavbrott är

av ett

att de flesta radiomottagarna och praktiskt alla TV-mottagare

taget

tystnar. Andra problem i den inledande fasen när människor behöver mycket information har att göra med att det finns många

numera

radio- och TV-kanaler. Det går inte med att en gång nå ett stort antal människor att sända meddelanden i bara några kanaler.

genom

Även det ligger i de privata radio- och TV-kanalernas

om intresse att

vid stora olyckor eller allvarliga störningar vidarebeforda myndigheternas meddelanden är de inte skyldiga sända dessa. Det har

att

visat sig att staten, när den har skrivit avtal med ägarna till de

nya

radio- och TV-kanalerna har förbisett behovet för olika myndighe-

ter att sända viktiga meddelanden TV 4 är undantag. Det finns

ett

för övrigt varken hos de de avtalsbundna radio- och

TV-företagen eller hos de övriga någon skyldighet låta

att statliga, kommunala,

landstingsägda eller privata företag ut med myndighetsmeddel-

anden även de verkställer uppgifter inom

- om viktiga samhälls-

funktioner.

156 Utredningens sju scenarion

Tidningarna har inte reservkraft för att kunna trycka sina upplagor. Om teleförbindelserna är störda, påverkas även kommunikationen mellan människor och mellan människor och myndighe- ter eller andra hjälporgan. Isoleringen skapar oro hos många. Beskeden i radio och TV behöver kompletteras med muntlig direktinformation. Det går sannolikt att organisera detta i kommuner som inte är större än två dem förekommer i elscenariot -Vara och av som Stenungsund. Att sprida information utan massmediernas medverkan blir avsevärt mycket svårare i en storstad som Göteborg. Rykten och desinformation kommer inom alla slag orter och annan av områden att i hög grad försvåra den verksamhet som myndigheter och andra bedriver.

Problemen vid nedfall radioaktiva ämnen av

Behovet av kunskaper

Ett problem för informationsverksamheten vid ett nedfall radioav aktiva ämnen har att göra med att själva hotet är osynligt. Människor behöver åtminstone vissa kunskaper om strålning, meteorologi och kärntekniska anläggningars sätt att fungera för att kunna förstå sammanhangen, själva göra bedömningar sin situation och av kunna vidta de åtgärder fordras. Det gäller inte minst anställda som inom myndigheter, företag och andra ska besluta om åtorgan som gärder påverkar enskilda människors förutsättningar att skydda som sig. Det förhållandet i strålning är ett komplicerat område gör att att meningarna kan variera mellan olika effekterna nedorgan om av fallet och de åtgärder bör vidtas. Det finns i scenariot flera av som exempel på sådana variationer t.ex. hur de radioaktiva ämnena - om påverkar grödor och mjölkproduktion, människor ska äta jodom tabletter och djuren ska flyttas till ställen utanför nedfallsomom rådet, kvar slakt. Även stanna på gårdarna eller till i tillämpningen djurskyddslagstiftningen kan olika myndigheters bedömav ningar variera. SSI och andra gör mycket för att öka kunskaperna på olika håll i samhället strålning och strålningens verkningar. Det finns utom bildning för bl.a. journalister, lärare och elever i grundskolan och gymnasiet, miljöskyddsinspektörer och sjukhusfysiker. Det är några nyckelgrupper när nedfall har inträffat och mycket information ett behöver förmedlas. Massmedierna är självklart den viktigaste länken till allmänheten. Enligt SSI:s mening är hälso- och sjukvårdspersonalen särskilt viktig i det är sammanhanget. Utredningen anser det är angeläget myndigheterna kan fortsätta denna verksamatt att het så kunskaperna kan bibehållas och så att utbildning eller i att

Utredningens sju scenarion 157

information efter hand kan erbjudas även andra det som är angelä-

get att nå.

Inkommande

information

Det kan som i utredningens scenario nedfall radioaktiva

om ett av

ämnen ta tid innan beskeden själva utsläppet är så uttömmande

om

och har sådan trovärdighet de berörda det

en att organen anser att

finns skäl Om utsläppskällan att agera. ligger i ett annat land, dröjer

det innan nedfallet drabbar Tiden det för vindarna oss. som tar att föra in de radioaktiva ämnena över våra gränser kan använda för

att utarbeta och mobilisera den organisation för-

prognoser som är

beredd. Det gäller bl.a. ; att göra en spridningsprognos som visar vilka

i områden kan komma drabbas nedfallet,

som att av att ange när nedfallet kan komma inträffa när det finns fakta

att samt - om utsläppet att göra en grov strålningsprognos och riskbedömning.

- en

För de regionala myndigheterna kan det i början också

- men

längre fram vara svårt att få ordning på all information

- som

strömmar in till ledningscentralerna. Det gäller tolka den

att på rätt

sätt t.ex. att skilja rykten från uppgifter som är välgrundade. Alla

har ett stort behov vad händer. En informa-

av att veta som tidig

tion gör det möjligt att före nedfallet fatta beslut och rekommen-

ge

dationer minskar konsekvenserna nedfallet

som av t.ex. om -

inomhusvistelse och stallning mjölkkor.

av

Utgående information

Effektiviteten i räddningstjänsten bygger i stor utsträckning på sam-

verkan mellan olika geografiskt och mellan olika

organ - slag av

sektorer eller verksamheter. Genom får

att samutnyttja resurserna myndigheterna den slagkraft och bredd i verksamheten i många

som

fall behövs. Massmedierna är naturligtvis en viktig länk till allmän-

heten.

Genom att SSI har ett samordningsansvar går det koordinera

att en stor del informationsverksamheten. Olika gör emellerav organ

tid sina bedömningar och hanterar ibland egna frågorna på olika sätt. Det går normalt inte i ett händelseförlopp det slag utred-

av

ningen beskriver i scenariot samordna all utgående information.

att

Myndigheter och andra organ gör ofta olika bedömningar och

an-

vänder i viss utsträckning också skilda begrepp. Det kan av tidsskäl bli nödvändigt även för centralt s.k. VMA-

ett organ att genom ett

meddelande vända sig direkt till allmänheten. Så sker när Jordbruks-

verket tidigt i scenariot informerar behovet stalla

om att mjölkkor. Det kommer finnas många olika

att budskap antingen de olika orga-

nen är överens eller inte.

158 Utredningens sju scenarion

Mångfalden i informationen skapar med all sannolikhet stor för-

virring. De flesta får svårt värdera informationen och att bedöma att

vilka åtgärder de ska vidta. Det gäller myndigheterna själva men

också massmedierna och de enskilda människorna, som lätt tappar

förtroendet för dem har till uppgift att sörja för skydd och sä-

som

kerhet. De här problemen kom fram mycket tydligt i samband med Tjernobylolyckan. Det gjordes efter händelsen omfattande utvär-

deringar bl.a. informationsverksamheten. Mycket har efter detta

av

skett i syfte förbättra förberedelserna. Förutsättningarna kan för-

att

bättras ytterligare fortsatt utveckling grundtexter och mallar

genom av

för information och råd. Allt detta slipas vid de räddnings-

av

tjänstövningar i länen.

som äger rum

Informationsverksamheten kommer oavsett omfattningen av förberedelserna sannolikt att den känsliga punkten i samhällets

vara

åtgärder vid kärnkraftsolycka. Utredningen anser det viktigt att

en

myndigheterna är medvetna detta och fortlöpande använder de

om

de förfogar över för utbildning och övningar för att

resurser som

ytterligare förbättra metoder och teknik för kommunikationen män-

niskor-myndigheter-massmedier. Det är särskilt viktigt i det

samman-

hanget förbereda den samverkan mellan olika myndigheter och

att

andra utredningen själva basen för informa-

organ som anser vara

tionsarbetet. Det lägger grunden för det förtroende gör att män-

som

niskor litar på myndigheter och andra när något har inträffat.

organ

Utredningens förslag

De händelseförlopp utredningen tecknat i sina scenarion kräver

som

mycket omfattande information till allmänheten. Ett fungerande

en

utbyte uppgifter inom och mellan myndigheterna utgör grunden

av

för bra information till allmänheten. Utformningen av en sådan

en information måste utgå från människornas behov. Den ska vara en-

kel, och lämnas så tidigt möjligt. Människor måste veta

sann som

hur länge elavbrott beräknas pågå och vilka åtgärder de

t.ex. ett

själva kan vidta för att så långt möjligt klara svårigheterna. Det är

av

viktigt att information från olika myndigheter är samordnad och

samstämmig.

Att kunna nå ut med information som skapar förtroende för alla olika aktörer och gör människor vidtar adekvata åtgärder

som att

för skydda sig är de viktigaste och samtidigt känsligaste

att en av - -

uppgifterna i den verksamhet myndigheter och andra bedriver

som

när stor olycka eller en allvarlig störning i viktiga samhälls-

en

funktioner har inträffat. Utredningen redogör det skälet i kapitel

av

6 på utförligare sätt för sin principiella på kommunikationen

ett syn

människor-myndigheter-ntassmedier. De fortsatta övervägandena i

det avsnitt här föreligger tar sikte praktiska åtgärder

som mer

Utredningens sju scenarion 159

som syftar till att förbättra organisationen och de tekniska hjälpmedlen för spridning informationen. En beskrivning den av av nuvarande informationsberedskapen inom räddningstjänsten finns i

Räddningsverkets informationshandbok. Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar får i

uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den

myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, företrädare för länsstyrelserna, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd

för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är särskilt viktigt det i det här att sammanhanget utformas principer för samverkan i informationsverksamheten en mellan de har uppgifter vid de olika organ som slag störningar som kan inträffa.

Flera myndigheter och andra bör kunna inrätta organ t.ex. ett antal upplysningscentraler är för dem. Till dessa som gemensamma kan hushåll och andra vända sig med frågor av olika slag när ett omfattande avbrott i försörjningen med bl.a. eller har invatten träffat. Det innebär sannolikt betydande avlastning den en av personal för ledning de verksamheter berörda. Det som svarar av som är skulle sannolikt i många fall värde det i dessa vara av om upplysningscentraler fanns företrädare även för försäkringsgivarna. Det bör råden framgå myndigheterna och de av att övriga orgaska förbereda meddelanden kan lämnas i radio och TV vid nen som ett avbrott i t.ex. elförsörjningen. De lokala radiostationerna nya har många lyssnare. Ingen stationerna är emellertid av skyldig att sända meddelanden från myndigheter. Många kommer sannolikt ändå

att göra det. Det är enligt utredningens mening fördel det skaen säkerhet och likformighet i informationssystemet par om skyldig- heten att sända meddelanden regleras för på samma sätt samtliga radiokanaler.

Utredningen föreslår att även de privatägda radiostationerna ska vara skyldiga att sända meddelanden verksamheten i viksom avser tiga samhällsfunktioner. Detta kan ske genom ett åläggande i lagform eller är fallet för Sveriges Radio - som nu genom ett åtagande i avtal mellan företaget och Frågan är i alternativet med staten. ett avtal skyldigheten sända ska i om att tas upp ett tillägg till de gällande Överenskommelserna eller detta ska om regleras i samband med att de löpande avtalen inom två-tre år kommer nu att ersättas av nya avtal. En samordning bör ske med övervägandena inom Kommittén Ku 1994:08 för utredningen radion och televisionen vid om krig och krigsfara. Avtalet mellan Sveriges Radio och staten som reglerar bl.a. skyldigheten att sända meddelanden från myndigheter också TVavser

160 Utredningens sju scenarion

kanalerna. En överenskommelse slag har träffats även för

av samma

sändningarna i TV 4. Det bör i samband med övervägandena om radiostationernas skyldigheter övervägas vilka möjligheter det finns ålägga de satellitbaserade TV-kanalerna att sända svenska

att myn-

digheters meddelanden. del tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ-

En stor av

kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag.

ceras av

Det sker i många fall på entreprenad. Uppdragsgivaren har med

an-

dra 0rd kvar Med nuvarande utformning avtalet mellan

ansvaret. av

och Sveriges Radio har dessa företag inte rätt att meddelan-

staten

den i bolagets radio- och FV-kanaler vidarebefordrade. I de situatio-

med mycket påfrestningar utredningens arbete tar sikte

ner stora som

på finns det vidare ett antal kommunala eller statliga myndigheter

med för åtgärder olika slag. Vilket helt dessa

ansvar av som av organ

kan givetvis använda sin rätt att sända meddelanden till att

egen

lämna besked från de kommunala, landstingsägda, statliga eller priföretagen. Det finns emellertid inga garantier för att detta sker.

vata

Det kan det skälet inte uteslutas företag bedriver verk-

av att ett som

samhet inom viktig samhällsfunktion får svårt att nå ut med sina

en

budskap. Utredningen föreslår avtalet mellan staten och Sveriges Radio

att

kompletteras så även statliga, kommunala, landstingsägda eller

att

företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner privatägda -

också de utför tjänster på entreprenad får rätt att i radio och

som - TV lämna meddelanden till allmänheten. Även avtalen med de pri-

vatägda radiokanalerna och med TV 4 bör utformas så att dessa blir skyldiga sända meddelanden från myndigheter och företag.

att

Det underlättar myndigheter och andra i förväg innan

om organ -

avbrott elförsörjningen inträffar har informerat hushåll

ett i t.ex. och andra förbrukare riskerna för störningar och vilka konseom kvenser dessa störningar kan få. Producenterna och distributörerna

har utarbetat och spridit information till omkring hälften av

av elanvändarna i landet dessa risker och konsekvenserna av om om

stora störningar. NUTEK och Sveriges Civilförsuarsförbund har i

samarbete framställt blad med tips vilka åtgärder enskilda

ett om kan vidta strömmen försvinner. Mer kan sannolikt göras för att om

i förväg informera förbrukarna. En sådan information bör flera

avse

slag allvarliga störningar i olika samhällsfunktioner. Det bör

av av

informationen framgå att människor kan förbereda sig t.ex. genom ha batteriradioapparater och batterier till dessa för flera dygns

att

drift. Hushåll och andra förbrukare kan också undvika många

pro-

blem de har och enklare baslivsmedel för dygns

om vatten ett par behov i reserv.

En informationsverksamhet det slag som utredningen syftar på

av

fordrar starkt och väl förgrenad organsation på

ett engagemang en

Utredningens sju scenarion 161

regional och lokal nivå. Det talar för att någon av friuilligorganisationerna inom totalförsvaret helst någon redan har - som ett nära samarbete med kommunerna ska för planering och verk- - svara ställighet. Utredningen har vägt olika alternativ mot varandra och kommit till att Civilförsvarsförbundet, redan har bedrivit olika som slag av informationskampanjer bör utveckla sitt arbete med dessa frågor. Utredningen föreslår att berörda myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund förbundet närmare klarom att gör vad som behöver göras för att människor ska kunna öka sina kunskaper både om riskerna för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och de åtgärder de själva kan vidta för om som att skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör sedan också ta på sig uppgiften att i samarbete med andra berörda genomföra de informationsåtgärder som visar sig angelägna. En förutsättning för att radiokanalerna ska kunna sända vid ett elavbrott är att de har reservkraft till sin studioverksamhet. Sveriges Radio har sådana däremot inte de privatägda radiokanaleresurser rna. Utredningen anser att det i samband med övervägandena om skyldigheten att sända meddelanden bör prövas om det ska finnas även en skyldighet att ha reservkraft.

4.3.1] skillnader mellan

Några åtgärderna inför

händelser i och verksamheten

fred i krig

Konsekvenserna för elförsörjningen militärt varierar av ett angrepp beroende på det sker plötsligt strategiskt överfall eller det om om förekommer något slag förvarning. Ett överraskande inneav angrepp bär att fredsorganisationens är de enda står till resurser som som förfogande åtminstone i början av förloppet. En förvarning leder till att förberedelser för olika slag åtgärder har kunnat ske. Den av ledningsorganisation som behövs för att verkningarna av t.ex. stora elavbrott ska kunna reduceras har fått tillfälle trimma att personalen. En del problem har med ledning verksamheten göra som av att har kunnat lösas. Felaktigheter i inledningen har rättats till. De flesta har funnit sina roller. Det gäller inte minst inom den särskilda beredskapsorganisation som finns inom elområdet. De manuella rutiner som utgör viktig grund för reservförfarandena i produktioen och distributionen har förberetts och fungerar sannolikt nen av redan när avbrottet i strömförsörjningen inträffar. Det finns med andra ord bättre beredskap för krigsförhållanden en än när långvariga avbrott helt oförutsett drabbar samhället i fred. Ledningen och fältorganisationen inom olika sektorer har vidtagit förberedelser. Även förbrukarna har förberett sig på att en del varor

6 14-1656

162 Utredningens sju scenarion

och tjänster kommer att saknas. De flesta har sannolikt övervägt

vilka reservmöjligheter det finns och hur de ska hantera de situatio-

uppkommer. Människor är påhittiga och har kanske redan

ner som

lösning när ett problem dyker I fred är de betydligt

en upp. mer

oförberedda. Under krigsförhållanden kommer de sannolikt också

att toleranta mot leverantörer och tjänster än de

vara mer av varor

är vid ett längre strömbortfall i fred.

Ett område i krig drabbas elavbrott får oavsett fått

som av - om

förvarning eller inte sannolikt i betydligt större utsträckning än i

-

fred klara sig utan hjälp från andra områden. Det kommer inte att finnas så mycket extra eller för reservproduktion att för-

resurser

dela. Det gäller särskilt det är oklart hur kriget kommer att ut-

om vecklas eller det är svårt att ordna med transporter för människor

och materiel, för reparation ledningar eller transformator-

t.ex. av stationer. Det kan också bli svårt att utrymma områden inte som

längre har någon ström. Den mycket omfattande medverkan

som

militära förband lämnar i utredningens scenario får starkt be-

en

gränsad omfattning eller uteblir helt. Samma sak gäller den hjälp

i

från andra länder kommer att kunna tillgång i fred.

som vara en

Utredningen räknar vidare med att informationen till enskilda i

miljö med begränsade störningar når fram betydligt bättre än i

en

fred. Det beror på att de flesta inser hur viktigt det är att lyssna på radio och TV och att läsa tidningar. Så länge de här tekniska syste-

fungerar har myndigheterna möjligheter att informera allmän-

men

heten. Svårigheten kan att avgöra vilka uppgifter har bety-

vara som delse för rikets säkerhet och det skälet inte kan lämnas ut. av

Även elförsörjningen i krig blir utsatt för större risker så är det

om

lättare att förståelse för de priotiteringar måste göras inom

som

elförsörjningen eller inom andra verksamheter på grund

av

elbortfallet. Många verksamheter kommer inte att bedrivas i krig

och behovet minskar drastiskt för dessa. Ransoneringar möter

av

större förståelse än i fred. De brister i kvantiteten eller kvaliteten på

försörjningen uppstår grund att det inte finns eller i

som av -

varje fall inte tillräckligt med för bibehållen produktion

en - ac-

cepteras i större utsträckning än vid fredstida avbrott. Skillnaderna

mellan det sker i krig och förhållandena i fred blir särskilt tyd-

som

liga avbrottet drar ut på tiden.

om g

Människor slits å andra sidan betydligt mera i en krigssituation

än avbrotten i elförsörjningen inträffar i fred. Det har att göra

om

med att hela hotsituationen naturligtvis är mycket allvarligare. Kom-

det här området också att utsättas för krigshandlingar Hur går

mer

det för mina anhöriga deltar i striderna överlever w över hu-

som

vud taget Ett omfattande och långvarigt elavbrott komplicerar med

andra 0rd redan mycket komplicerad situation. Den beredskap

en

finns inom elområdet reducerar sannolikt en del av problemen.

som

Utredningens sju scenarion 163

Det handlar emellertid lika mycket för krig för fred förom som att bereda reservåtgärder inom de verksamheter hos myndigheter, andra och enskilda behöver el. organ som

4.4 telekommunikationer

Störningar i och

datasystem

4.4.1 Telekommunikationer

Bakgrund

Telekommunikationerna är både i fred och krig känsliga för störningar olika slag. Elavbrott och mekanisk påverkan kan hota av funktionen. I krig är risken stor för sabotage och flyganfall. Stora teleanläggningar med många viktiga funktioner, rundradions högmaster och radiolänkutrustning, mobiltelefonväxlar och radiolänksystemet i försvarets telenät är utsatta än andra teleanläggningar mer för olika slag. angrepp av Utredningen har i flera av scenariona beskrivit störningar som kan uppstå i telekommunikationerna. Redogörelsen i detta avsnitt är av mer övergripande karaktär. Innehållet är baserat på en promemoria som Post- och telestyrelsen har utarbetat åt utredningen.

Risker i fred

Elavbrott

Telekommunikationena behöver elkraft. Säkerheten i elförsörjningen är i fred så hög den reservkapacitet i form batterier teleatt av som företagen i allmänhet har installerat räcker för de typer avbrott av ofta inträffar. Det kan fråga minuter eller timmar. Postsom vara om och telestyrelsen bedömer inte företagen har intresse att ett eget att förbättra batteriförsörjningen. Det finns för del tvärtom en anläggningar planer på att ha batterier med kortare driftstid än de nuvarande. Erfarenheten visar det finns brister i den att beredskap för längre avbrott bygger på tillförsel dieseldrivna som av genom reservlzraftverlz. Dessa brister kom fram vid det elavbrott drabbade som stora delar Sverige i slutet december 1983 och sydöstra av av Sverige vid i början år 1993. Bristerna framgår stormarna av mer i detalj av Bilaga D, som översiktligt beskriver även andra typer störningar av som televerksamheten blivit utsatt för under år. senare

Avbrott i kabelförbindelsema, sabotage m.m.

Det är vanligt att telekablar skadas vid grävning och åverkan. annan Om en sådan skada drabbar regionala eller rikstäckande delar av

i 164 Utredningens sju scenarion

telenäten, sker omkopplingar så snabbt att de flesta användarna inte blir berörda. Avbrotten får däremot konsekvenser för de lokala förbindelserna. Endast avbrottet inträffar i samband med hänom en delse ökar teletrafiken stor olycka kommer minsksom - ex. en ningen i kapaciteten att störa även den regionala och rikstäckande teletrafiken. Det finns stora möjligheter att avsiktligt skada yttre delar av radio- och radiolänkanläggningar, ofta är placerade på platser som där sabotörer kan arbeta ostört. Förutsättningarna att skydda dessa anläggningar mot sådana är små. angrepp Hotet om en anlagd brand i telebyggnader minskar med moderniseringen näten, att stationerna blir färre och att av genom genom stationer och s.k. koncentratorer placeras i robusta anläggningar. nya Moderniseringen gör också att det blir svårare att avsiktligt skada kablar och förstärkare i kabelanläggningarna. Vid övergång från kopparkabel till optokabel ökar avstånden mellan förstärkarna från 1-3 km till 10 mil. De blir betydligt färre än tidigare och det minsca kar också riskerna för sabotage.

Översvämningar, åska, storm och nedisning av antenner är exem- i

pel på händelser eller förhållanden kan åstadkomma allvarliga som störningar i telekommunikationerna. Anläggningar med skydd mot EMP elektromagnetisk puls kan motstå åsknedslag.

Obehörigt utnyttjande av datasystem m.m.

Manipulering telekommunikationernas datasystem eller andra av metoder för intrång i telenätet kan orsaka stora ekonomiska skador för både teleföretagen och abonnenterna. Syftet är som regel enskild vinning eller infiltration från konkurrerande företag. Ett intrång kan svårt upptäcka och göra någonting åt. Det är i allmänhet vara att inte heller lätt att binda någon till brottet. Möjligheter att manipulera datasystem har framför allt de som normalt arbetar inom verksamheter utnyttjar näten. som

Behovet åtgärder av Det allvarligaste hotet i fred är enligt Post- och telestyrelsens promemoria risken för att någon ska manipulera datanäten. Teleföretag och abonnenter kan minska detta hot att begränsa antalet genom har möjlighet att komma in i särskilt känsliga delar personer som av systemen. Det kan fordra begränsning behörigheten, en av noggrann personkontroll vid anställning och fortsatt bedömning anställda i av särskilt känsliga funktioner. En ytterligare utveckling det tekniska av skyddet för datasystemen kan också nödvändig. För tillgång vara till uppgifterna kan krävas t.ex. att två behöriga personer öppnar

systemen.

Utredningens sju scenarion 165

Reservkraftverkens funktion kan säkerställas med genom prov lämpliga tidsintervall.

Risker i krig

Beredskap

Sabotage mot teleanläggningar och elförsörjningen kan vara verksamma åtgärder för att skapa kaos och försvåra ledning i samhället redan innan krigshandlingarna har börjat. Särskilt i denna utsatta situation är televerksamhet är beroende yttre installationer som av och innan det finns bevakning med personal inte har som - en något mer omfattande skydd. Detta gäller främst antennanläggningar för radiolänk och rundradio. Risken för manipulation datasystemen ökar. Genom infilav att trera teleföretagens organisation kan en angripare åstadkomma svåra störningar. Likvidation nyckelpersonal hot kan av är ett annat som åstadkomma stora problem för de drabbade verksamheterna. Om kärnladdningar används vid en konflikt utanför vårt land kan telekommunikationerna påverkas EMP. av

Väpnat angrepp

Telekommunikationerna hotas vid direkta stridshandlingar i första hand sabotage och anfall från luften. Särskilt sårbara är genom som framhållits, de stora telebyggnaderna med många viktiga funktiode stora rundradiosändarna med högmaster och radiolänkutrustner, ning, mobiltelefonväxlarna samt radiolänkanläggningarna i försvarets telenät. Ledningsfunktionen för telekommunikationerna kan komma att hotas direkta stridshandlingar även på marken. av

Behovet åtgärder av

Elförsörjningen kan i krig, både geografiskt och i tiden, komma att drabbas omfattande avbrott. Reservkraften är till för teleav att företagen ska klara avbrott som pågår i dagar eller veckor. Säkerställandet reservkraftanläggningarnas funktion fordrar av prov med regelbundna mellanrum. Hotet till följd direkta stridshandlingar kan minskas av genom byggnadstekniska åtgärder. Viktiga funktioner får fullträffskydd redan i fred. För del verksamheter kan skyddet ökas spriden genom ning och att utrustningen placeras i splitterskyddade anlägggenom ningar utan riktpunkt. Alternativa överföringsmöjligheter bör finnas redan i fred. Ingen verksamhet bör alltför beroende vara av radio, som för att fungera fordrar vital utrustning jord. Framför ovan

166 Utredningens sju scenarion

allt de från skyddssynpunkt prioriterade delarna telesystemet av t.ex. driftcentraler med stödsystem och nät för prioriterade fasta förbindelser bör ha ett starkt fortifikatoriskt skydd och skydd mot - EMP. Hotet mot ledningen av televerksamheten kan minskas dels genom att stödsystemen får fullträffskydd och EMP-skydd redan i fred, dels att teleföretagen förbereder fullträffskyddade platser för genom sina driftcentraler. Kabelnätens sårbarhet kan minskas ökad genom sling- och maskformighet. Det går att planera alternativa ledningsplatser för de delar teleföretagens organisation inte har förav som . beredda och skyddade krigsgrupperingsplatser. Post- och telestyrelsen, är funktionsansvarig myndighet, vidsom tar åtgärder för att generellt öka säkerheten i viktiga telenät hos teleföretagen i krig. Säkerheten i viktiga ledningssystem kan förbättras genom särskilda åtgärder hos enskilda myndigheter eller andra or- Som exempel kan nämnas ÖCB genomför omfattande telegan. att säkerhetsåtgärder vid samtliga länsstyrelser.

Utredningens förslag

Den tekniska utvecklingen ökade möjligheter att i fred tillhanda-

ger hålla och lönsamma tjänster på telekommunikationsområdet. nya Möjligheterna och de ekonomiska motiven för att manipulera datasystem kommer sannolikt att öka. Tekniken emellertid också ger möjligheter att höja säkerheten. Teleföretagen står inför problemet att hålla en hög servicenivå och samtidigt förhindra intrång och andra olagligheter som drabbar både abonnenterna och företagen själva. Teleföretagen -framför allt Telia är väl medvetna detta. Den tekniska utvecklingen gör det möj- - om ligt att redan i fred öka säkerheten i de allmänt tillgängliga telenäten. Post- och telestyrelsen följer fortlöpande utvecklingen och stöder teleföretagens strävanden att öka säkerheten i telekommunikationerna. Om teleföretagen ska kunna fortsätta sin verksamhet i krig är förutsättningen att de kan disponera den i fred anställda personalen, som följaktligen bör vara krigsplacerad i verksamheten. När statsmakterna bolagiserade verksamheten inom Televerket bildades bl.a. TeracomSvensk Rundradio AB, i fred och krig som för distribution rundradiosändningarna. Bolaget har i svarar av beredskapsplaneringen förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykologiskt försvar som funktionsansvarig myndighet. Den övriga televerksamheten tillhör funktionen Telekommunikationer, Post- och telestyrelsen för. som svarar Utredningen anser att hela televerksamheten bör ingå i funken tion. För detta talar att sambandet mellan rundradiodistributionen och den övriga televerksamheten när det gäller tekniken och driften

Utredningens sju scenarion 167

är mycket omfattande. Det innebär bl.a. beredskapsatt förberedelserna bör vägas ihop i ett sammanhang. Post- och telestyrelsen har redan större delen televerksamheten inom sin funktion av och är bäst lämpad att göra denna sammanvägning. Till Post- och telestyrelsens uppgifter hör bl.a. att fördela större delen av de medel statsmakterna anslår för beredskapsförberedelser inom telesom sektorn. Det är naturligt att myndigheten på sig den uppgiften tar även för rundradiodistributionen. Detta gäller inte minst regleringen av Teracoms deltagande i övningsverksamheten på regional nivå inom det civila försvaret. Utredningen föreslår att distributionen av radio och TV ska ingå i funktionen Telekommunikationer och att Post- och telestyrelsen ska fullgöra de uppgifter enligt beredskapsförordningen som 1993:242 ankommer på funktionsansvariga myndigheter.

Datasystem

Bakgrund

Samhället fungerar inte utan datorer. Stora administrativa verksamheter i samhället behöver datasystem för fungera är som att t.ex. betalningsförmedlingen, socialförsäkringen och verksamheterna inom Riksskatteverkets ansvarsområde taxeringen, uppbörden, indriv- ningsverksamheten och folkbokföringen. Samma sak gäller alla de systern stöder olika former produktion samt transporterna som av till lands, på sjön och i luften. Med den utveckling pågår avgörande intesom tar ett steg mot gration av informationsteknologin i andra verksamheter i samhället. Tyngdpunkten kommer i ännu större utsträckning än tidigare att ligga på användningen av tekniken och tillgången till information. De elektroniska motorvägarna för digital höghastighetskommunikation ska möjliggöra omedelbar kommunikation med en stor kapacitet mellan alla som sänder och tar emot information. I informationssamhället är ägandet och utnyttjandet informaav tion viktigare än mycket annat. Nya strukturer kommer till i samhället. Det uppstår beroenden styrs dem lär sig inte bara som av som att använda tekniken utan också att utnyttja den för skapa att nya tjänster och produkter. Information eller mindre vital är en mer rekan utsatt för både avsiktliga och oavsiktliga hot. Att surs som vara skydda och säkerställa information är viktigt för alla i samhället. Den snabba internationaliseringen kommunikationsnäten gör av att utländska nätoperatörer etablerar sig i Sverige och svenska utomlands. Den globala uppbyggnaden näten möjligheter av ger att dem från vilken plats helst på jorden. operera som Den översikt över förhållandena inom datasystemens område som

168 Utredningens sju scenarion

följer bygger på promemoria har utarbetats inom ÖCB åt en som utredningen.

Några begrepp

OECD och EU-kommissionen använder från och med 1990-talets början informationssystem totalbegrepp för både bearbetning som och kommunikation information samt för den teknik och de tekav niska lösningar utnyttjas i det här sammanhanget. Ett informasom tionssystem består enligt denna definition inte bara teknisk utav rustning utan också system- och programbeskrivningar, organiav sationsplaner, delegeringsregler, arbetsbeskrivningar och mycket annat. Begreppet informationsteknologi IT är en term som avser de tekniska delarna i informationssystemen. ÖCB har, framgår i nästa avsnitt, viktig samordsom av texten en ningsuppgift inom datorstödsområdet. Eftersom denna uppgift inte till slag informationssystem har ÖCB valt är begränsad vissa av att använda begreppet datasystem, då samtliga systemtyper. som avser För säkerheten i dessa system används begreppet datasystemsäkerhet.

Ansvariga myndigheter

Flera myndigheter inom statsförvaltningen har bl.a. till uppgift att kräva att andra ska vidta åtgärder för att skapa skydd och uppnå säkerhet i verksamhetens datasystem. Samtliga myndigheters aktiviteter inom dessa områden utgår från lagar eller förordningar. Aktiviteterna tar sig uttryck i generella eller särskilda föreskrifter. Statskontoret och ÖCB föreskrifter. agerar utan att ge ut Datainspektionen ska se till att enskilda personer inte utsätts för otillbörligt intrång i den personliga sfären eller integriteten. Målgruppen är samtliga verksamhetsansvariga i samhället som i sin verksamhet bearbetar personuppgifter i dator och i den verksamhesom ten ska följa datalagen. Riksarkivets uppgift är i det här sammanhanget att till att se myndigheternas arkiv förtecknas, gallras, förvaras och vårdas ett sådant sätt att handlingar inte förkommer eller skadas och att obehörigt intrång inte förekommer. Riksarkivets föreskrifter och råd gäller även vid förvaring handlingar på datamedier. Målgruppen är samtav liga verksamhetsansvariga som är skyldiga att följa arkivlagen. Statskontoret ska samordna arbetet med den fredstida ADB-säkerheten inom den civila statsförvaltningen. Verket ska också på begäran och i mån lämna myndigheterna inom totalförsvaav resurser ret, riksdagen och riksdagens myndigheter samt kommunerna råd och upplysningar i dessa frågor. Riksrevisionsverket utfärdar föreskrifter och allmänna råd för til-

Utredningens sju scenarion 169

lämpningen av bokföringsförordningen. Målgruppen är samtliga myndigheter. Kammarkollegiet ska bistå statliga myndigheter med metoder för risk- och skadehantering. Arbetet med datasystemsäkerhet syftar till att minska risker för intrång och skador. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen ska till att statliga se myndigheter med ansvar och befogenheter som gäller totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt följer reglerna i förordningen säkerhetsom skyddet vid statliga myndigheter. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen meddelar tillämpningsföreskrifter. ÖCB har till samordna uppgift att myndigheter och andra organ inom den civila delen totalförsvaret så dessa kan lösa sina av att uppgifter i krig. Detta sker bl.a. genom stöd till ansvariga hos olika organ inom totalförsvarets civila del i deras arbete med att säkerställa funktionsförmågan i de datasystem fordras för det som att civila försvaret ska kunna genomföra sina uppgifter. Många myndigheter bidrar som framgått med sin specialkompetens för att bl.a. säkerhetskraven ska beaktas i verksamheten och i planeringen verksamhetens utveckling. Alla bidrar att av genom ta ansvar inom sina respektive områden. Det är inte fel att det är många aktörer inom detta verksamhetsområde. Mångfalden kan leda till att en åtgärd inom ett sakområde ger impulser inom andra områden. Det är emellertid risk att den helhetssyn på sårbarheten i samhället en som avser datasystemen går förlorad om det inte finns ett organ som har överblick över datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner och kan ta initiativ till åtgärder och rapportera iakttagelser till t.ex. regeringen. Framför allt kommuner, landsting och företag är annars hänvisade till att impulser från marknadens organisationer och företag.

Risker i fred

Statskontoret har i samverkan med ÖCB utarbetat med en rapport rubriken Myndigheternas säkerhetsanalyser sina ADB-system. au Rapporten, som överlämnades till regeringen i december 1991, år en sammanställning av den dåvarande situationen vid ca 1 300 myndigheter. Myndigheterna hade ombetts att redovisa

D Hot och brister framkommit i de ADB-system analysom som serna omfattade; Vilka typer konsekvenser störning kan få; u av som en Cl Vilka åtgärder behöver vidtas med anledning analyssom av resultaten. Rapporten visade att hot och säkerhetsbristerna i devar stort sett samma oavsett myndighetens storlek och strukturen på datorstödet. Det framkom vidare att de större myndigheterna med omfattande

170 Utredningens sju scenarion

datasystem kommit betydligt längre i säkerhetsarbetet än de mindre myndigheterna. Underlaget från myndigheterna visade på totalt ett 50-tal hot mot datasystemen eller brister i säkerheten. Som framgår figur 4.1

av

berodde endast 25 % bristerna på tekniska problem, medan de

av

övriga var av organisatorisk art, t.ex. att det inte fanns tillfredsstäl-

lande rutiner för säkerhetsarbetet och att det förekom brister i ut-

bildning och information. Mer än hälften av myndigheterna hade

inte säkerställt behovet nyckelpersoner. Andra framträdande

av pro-

blem dåliga möjligheter till brandsläckning, otillräcklig utbild-

var

ning och brist på back up-rutiner. Förhållandevis många pekade också

på risken för obehörig åtkomst.

Utbildning och mgamsatm Information 1° °° 30%

Teknik 25%

Rutiner 35%

Figur 4.1 Problemområden i stora drag med relativ fördelning i

procent

Statskontorets rapport gäller situationen vid statliga myndigheter. Det finns enligt ÖCB:s promemoria inte några kartläggningar och bedömningar för övriga delar samhället. ÖCB bedömer emeller-

av tid att förhållandena är i stort sett desamma hos kommuner och

landsting och inom näringslivet.

Trots samhällets sedan länge stora beroende datasystem

- - av

återstår mycket att göra för att säkerställa tillgänglighet, tillförlitlig-

het och sekretess i systemen. Det finns med andra ord många

exem-

pel på risker i fred med användning av datasystem. Samma sak gäl-

ler de bristfälligheter påverkar datasystemens användning.

som

Den snabba IT-utvecklingen leder till att många, som inte utnytt-

jar den senaste tekniken, bedömer att de halkat efter i utvecklingen eller inte kommit i gång med att utnyttja tekniken än i begrän-

mer

sad omfattning. En sådan känsla skapar lätt ett behov att komma

av j

i fatt. Behovet teknik uppstår inte strävan att vidareut-

av men ur

veckla verksamheten utan möjligheterna i omvärlden. Behovet att

av

handla snabbt blir viktigare än behovet att handla rätt. Beslut

om

förändringar och investeringar kan komma att grundas på ett ofullständigt underlag. Det innebär i allmänhet att frågor säkerhet

om

och sårbarhet inte blir tillräckligt diskuterade.

Utredningens sju scenarion 171

Översikten på de följande sidorna beskriver del bristerna i en av användningen av datasystemen med hänsyn till säkerheten. Regeringen har i bl.a. finansplanen år 1994 framhållit IT-anatt vändningen numera inte är någon från myndigheternas verksamhet i övrigt fristående fråga kan hanteras vid sidan saksom om verksamheten. En väl fungerande informationsförsörjning blir en alltmer nödvändig förutsättning för effektiv offentlig förvaltning. en

Risker tillkommer i krig som

Samhällets förmåga att utstå påfrestningar tillkommer under som beredskap och i krig bygger på den robusthet som det fredstida samhället har. Detta gäller i hög grad informationssystemen. Det är som utredningen redan framhållit nästan omöjligt att med kort varsel och på kort tid komplettering förbättra säkergenom av resurserna heten i och kring datasystemen. Säkerhetskraven måste formuleras och tillgodoses redan vid besluten teknikens eller om systemens användning, utformning och införande. Det måste bl.a. finnas reservrutiner gör att verksamheten alltid fungerar. som Exemplen på risker med och brister i datasystemen som tillkommer i krig är främst dessa: El Under beredskap

Bristfälliga telekommunikationer saknas ev helt;

Elransonering; Brist på reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Okat importberoende; Importstopp för reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Ransonering av reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Den utvecklin hämmas; egna en Det tar lång tid att ygga upp systemen igen.

I kri vid strategiskt överfall och

El - anfall över kust alternativt

lan räns Fysis skador på datoranläggningar; a

Bristfälliga telekommunikationer saknas ev helt;

Elransonering; Importstopp för reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Ransonering av reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Ransonering datorresurser. av

Några myndigheter har åberopat det strategiska överfallet för att inte i fred behöva säkerställa funktionsförmågan i datasystemen. Argumentet är att ingenting ändå skulle komma att fungera. Om ett strategiskt överfall sker i en del Sverige där det finns datoranläggav ningar för datasystem i viktiga samhällsfunktioner och funktionsförmågan inte kan upprätthållas, kommer angreppet emellertid snabbt att återverkningar i hela landet. Syftet med är angreppet

172 Utredningens sju scenarion

Risker med och exempel tänkbara åtgärder datasystem på

Risker med Brister páverk- Åtgärder som datasystem kar användningen av datasystem Förebyggande Skadeavhjälpande

Ökat beroende Avsaknad lagstiftning Lagstiftning som av av datasystem eli- anpassad för datasystem sätter verksamhetens minerar eller mlns- eller annan styrning mål främst och därmed kar möjligheten att ställer krav på riskhanteåtergå till manuella ring t.ex. riskanalyser reservsystem

2.Tekniskt kom- Bristande försörjning Riskhantering Reservsystem och reserv-plexa system har med el, vatten och luft lösningar inte tillgång till Utbildning och kompetens för att Brottslig verksamhet information gäller inte Avtal kunna fungera l naturkatastrofer alla skeden Naturkatastrofer Bemannad, utbildad och övad organisation

Andra förberedelser för att möta störningar

3. Beroendet av ut- Handelshinder kan för- Avtal, samarbete, polilandet är ofta stort svara åtkomst av kompo- tiska överenskommelser. de flesta datorer nenter deltagande i intematio- och komponenter nella diskussioner och tillverkas i andra överläggningar delar av världen Ökad kunskap om beroenden

4. Möjligheten att Lagstiftning som accepte- Lagstiftning som Lagstiftning som kan samla och ta ut ras accepteras tillämpas för att beivra brott stora mängder information om enskilda kan hota den personliga integriteten

System utveck- Brist på standard eller på Kvalitetsarbete ISO las enligt skilda standard som inte alla följer 9000 principer gör utbytbarhetomöjlig Medverkan vid utveckling av standarder SIS

6. Den snabba tek- Systemutveckling sker Kvalitetskrav niska utvecklingen utan beaktande av säkerkan göra att säker- hetskrav Nya utvecklingsmohetsaspekterna inte deller som tar hänsyn beaktas helt och till behoven att snabbt hållet och säkert utveckla systemen

Utredningens sju scenarion 173

Risker med Brister påverk- Åtgärder som datasystem kar användningen av datasystem Förebyggande Skadeavhjälpande

Krav på att målen ska definieras

Brist på friktion i utveck- Skyldigheter att rapporlingen kan leda till snabba tera eller fatta beslut vid och bristfälligt underbyggda i förväg bestämda tillfälbeslut len

7. Beroendet av Tillräckligt många perso- Utbildning nyckelpersoner ner behärskar inte systern tenderar att öka och teknik Utpekande av ansvariga snabbare den nyckelpersoner tekniska utvecklingen går ofta har endast ett fåtal tid och möjligheter att helt lära sig systemen

8. Ökad använd- Brist på tramsynthet Utbildning ning av datasys- i organisationen tem för kvalifice- Forskning om långsiktiga rade arbetsupp- effekter av datorisering gifter ger kunskapsförluster i organisationen

9. Komplexiteten i Det går inte att utarbeta Fonnulering av mål för utvecklingen gör att icke-datoriserade reserv- verksamheten och säkerstälen del verksamheter rutiner lande av datoriserade reservinte kan bedrivas rutiner utan datasystem de skulle inte ha funnits om datorer inte existerat

10. Svårigheter att lnfonnationen blir inte till- Offentlig styrning så att tillgodogöra sig in- gänglig för alla tillgängligheten är lika för formation som för- alla utsätter tillgång till datorsystem är på lång sikt ett hot mot demokratin

Anm. lSOlntemational Organization for Standardization.

174 Utredningens sju scenarion

enligt statsmakternas beskrivning av hotbilden att omedelbart nå en strategisk och operativ framgång. Genom en inledande kraftsamling mot vitala funktioner inom Sveriges politiska och militära ledningssystem samt mot totalförvarsobjekt i övrigt strävar angriparen efter att uppnå sådan kollaps i de svenska militära försvarsmöjligheterna en att fortsatt styrketillförsel och ockupation i huvudsak kan ske utan effektiv svensk militär motverkan. Statsmakterna har framhållit att totalförsvaret fortlöpande ska ha betryggande förmåga en att motstå sådana angrepp. Utredningen anser att ett strategiskt överfall skulle innebära stora påfrestningar på bl.a. datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner. Något stöd för uppfattningen att det går att avstå från beredskapsåtgärder finns som framgått inte i statsmakternas uttalanden. Det är viktigt att genom utbildning och information skapa förståelse för att bl.a. myndigheterna vidtar alla åtgärder gör funktionssom att förmågan kan upprätthållas. Det innebär att det för verksamheten i fred och krig ska finnas personal, fungerande mjuk- och hården vara samt försörjning med vatten, luft och telekommunikationer. Informationen i verksamheten ska tillförlitlig och tillgänglig. vara Serviceorganisationernas åtaganden ska vara reglerade och åtgärder i vidtagna så att störningar i omgivningen inte påverkar datordriften.

Förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder

Beredskap mot störningar

Många av riskerna går att reducera och bristerna att avhjälpa getraditionell riskhantering. Efter analys risker och hot kan nom av beslut fattas vilka åtgärder ska vidtas. Risker och hot skulle om som kunna hanteras redan de olika användarna datasystemet nu om av medvetna problemen, vilka metodstöd finns och framvar om som för allt vilket olika har. om ansvar organ Ett tydligare för olika beredskapsmyndigheter i krig skulle ansvar förbättra förutsättningarna för datasystemen att fungera vid störningar även i fred. I ansvaret skulle kunna ingå att formulera de mål för verksamheten -i en del fall för hela funktioner ska uppnås - som under olika förhållanden. Sådana mål är nödvändiga för att myndigheterna ska veta i vilka situationer deras datasystem måste fungoch under vilka förutsättningar det ska ske. Grunden för målen era bör de krav på datasystemsäkerhet finns redan i fred. Det vara som behövs alltså tydliga mål för datasystemsäkerheten i både fred och krig.

Utredningens sju scenarion 175

Betalningsförmedlingen ett exempel - Ansträngningar att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhällsfunktioner sker på många områden utan målstyrning relaterad till samhällsnyttan. Det samhällsövergripade ansvaret kan därför inte utövas på ett tillfredsställande sätt. Ett exempel är betalningsförmedlingen. De flesta betalningarna förmedlar postgirot och bankerna. Postgirot har 1,5 miljoner kunder. Datoranlåggningen finns i centrala Stockholm. Om den slås ut är Backup Centralen AB enligt avtal berett att ta över del datordriften. För störda förhållanden finns krigsen av en rutin är tänkt att omfatta 30 000-50 000 kunder. Kunderna som känner emellertid inte till de tillhör kretsen får service eller om som inte. Enligt ÖCB:s uppfattning utgår många kunder i sin planering verksamheten från att postgirot fungerar normalt även vid störav ningar. Betalningsförmedlingen för totalförsvaret i krig ska skötas Posav ten och postgirot. Någon samlad bild av kraven på betalningsförmedlingen finns emellertid inte. En sådan inventering skulle ge totalförsvarsmyndigheter tillfälle att lämna besked om vilka lägsta krav organisationen har på betalningsförmedlingen t.ex. vilka in- och utbetalningar är ett minimum, på vilka sätt dessa ska ske som och de ska genomföras centralt, regionalt eller lokalt. Flertalet om aktörer med omfattande betalningsförmedling säger att de saknar en överblick och pekar på vikten att någon sammanställer och av ensar de krav ställs på betalningsförmedlingen i krig. som Vad händer i samhället när postgirot inte fungerar Bankgirot är inte något reservsystem för postgirot. Bankväsendets betalningsförmedling har ingen formell uppgift i krig. Bankerna har överlåtit all beredskapsplanering till Svenska Bankföreningen SBF, som har utarbetat två reservrutiner för bankerna. Det tar minst vecka att en från den normala fredsrutinen i gång dessa. Privata checkar och betal- eller kreditkort kommer inte att accepteras. Vilken nivå är ett minimum för samhället och för ekonomin Vil-

ken beredskap ska finnas Vilka baskrav ska betalningsförmedlingen

uppfylla och hur lång tid kan den på sig för att återstarta Vilka

värsta fall ska samhället kunna motstå Några på frågor

svar av detta slag finns ännu inte. Bankföreningen har det skälet svårt av att bedöma vilken lägsta nivå bankerna ska planera för att uppnå. som Något arbete med bankernas reservrutiner och postgirots krigsrutiner kan inte bedrivas förrän kraven och målen har formulerats. Förutsättningarna är desamma inom Utredningen Fi 1993:09 om över-

syn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhåll-

anden. En statsmakterna uttalad precisering samhällets lägsta krav av av

176 Utredningens sju scenarion

skulle kunna utgöra ett mål för betalningsförmedlingens funktionsförmåga vid allvarliga störningar i verksamheten. Frågan är sedan vilket ska kontrollera att det uppsatta målet uppnås. Ingen organ som har för närvarande sådan skyldighet. Ansvaret bör ha omfatten en ning mot det karaktäriserar controller-funktion. som svarar som en Det ska med andra 0rd ske granskning det finns mål för en av att olika delar verksamheter och möjligt att bedöma graden av vara av måluppfyllelse. Utredningen vill framhålla att betalningsförmedling är ett exempel på verksamhet får stora svårigheter datasystemen blir en som om störda. Situationen är densamma inom bl.a. livsmedelsförsörjningen, socialförsäkringsverksamheten och elförsörjningen.

Metoder för datasystemsäkerhet

ÖCB ska enligt beslut regeringen år 1974 meddela av anvisningar för beredskapsplanering den informationsbehandling inom den av civila delen totalförsvaret kräver datorstöd. Sådana anvisav som ningar meddelades den 20 februari 1975 har återkallats men senare och inte några ÖCB har nämligen den uppfattningen ersatts av nya. att föreskrifter inte är rätt metod för att påverka verksamhetsansvariga att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhällsfunktioner. Medvetenheten vad behöver göras ska enligt om som ÖCB växa fram med ledning mål är fastställda för olika av som verksamheter. ÖCB har emellertid stöd för arbetet råd och rekomsom gett ut mendationer, medverkat vid utarbetande av metodstöd och utvecklat metoder. Det finns ett flertal metoder för analyser egna numera vilka fredstida risker ett datasystem klarar. Som stöd för analyser av risker under beredskap och i krig utvecklade ÖCB år 1992 av en metod för riskanalys ADB-verksamhet i kris och krig. Den av av Dataföreningen i Sverige utarbetade Sârbarhets-Analysmetoden SBAhar ÖCB

metoden nyligen reviderats. har genom sin medverkan i

detta arbete verkat för att metoden ska kunna tillämpas även i verksamhet ska pågå i krig. som ÖCB har vidare utarbetat metodstöd gör det möjligt ett som att vid ett och tillfälle tillsammans med de verksamhetsansvariga samma redovisa sårbarheten i det samhällsviktiga datasystemet och samtidigt erhålla underlag för de åtgärder som behöver vidtas. Detta stöd kallat ÖCB-metoden hjälpmedel för myndighetens - - är ett analyser av riskerna i datasystemen.

Utredningens förslag

Som utredningen har pekat på behöver flera åtgärder vidtas inom området datasystemsäkerhet för samhället ska uppå så hög att en

,.

Utredningens sju scenarion 177 -

robusthet att det kan motstå påfrestningar olika slag. Det är inte av möjligt att när störningar uppstår utveckla och införa datasysnya tem eller vidta åtgärder höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet som fodras för att systemen ska fungera i alla situationer måste som vara

grundad på den fredstida säkerhetsnivân.

Funktionsförmågan i ett datasystem kan inte bedömas förrän det finns mål för den verksamheten systemet ska stödja. Målen bör som uttyckas så att det dessa går att härleda vilken funktionsförmåga ur datasystemen ska ha under vilka förhållanden och i olika situationer. De funktionsansvariga myndigheterna inom det civila försvaret

har bl. till uppgift att föreslå mål för funktionen som helhet i krig.

a. Regeringen fastställer de mål ska gälla. som Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheterverksamhet i krig ska vilka krav på datasystemsäkerhet nas anges ska gälla inom de delar av verksamheten som är beroende av som datorstöd. Det är viktigt att den fastställer kraven beaktar de som mål är fastställda för den fredstida verksamheten. som Enligt utredningens mening är det naturligt att uppfyllnaden av totalförsvarsmålen även i den del berör datasytstemsäkerheten i som fortsättningen framgår av de årsredovisningar som de statliga myndigheterna är skyldiga att utarbeta. numera

Det kan mot bakgrund de redovisade Synpunkterna finnas skäl

av att över fördelningen ansvaret mellan myndigheter arbetar se av som med frågor datasäkerhet. En myndigheterna bör i uppgift om av att utarbeta underlag för helhetssyn på säkerheten i viktiga datoren system i samhället. Denna myndighet bör följa utvecklingen inom datorsystemsäkerheten och rapportera iakttagelser till regeringen. I uppgiften bör även ingå att pröva om det finns mål formulerade för störda förhållanden och att bedöma på vilket sätt och i vilken utsträckning dessa mål är uppfyllda. Utredningen också att det ska övervägas det går att i det anser om här sammanhanget utforma ett hjälpmedel gör det möjligt att som

värdera hur väl ett åtagande funktionsförmåga är uppfyllt. Det

om skulle kunna certifieringsprocedur, med utgångsvara en s. som punkt i en fastställd standard anger om en bestämd nivå på funktionsförmågan kommer att kunna uppnås. Certifieringen skulle kunna utgå från befintliga ISO-standarder och branschstandarder med tilllägg för robusthet. Utredningen föreslår ÖCB får i uppdrag att att utveckla ett svenskt certifieringssystem för datasystemsäkerhet med den föreslagna inriktningen Den statliga IT-kommissionens uppgift är att lämna förslag som främjar en bred användning av informationsteknik i samhället. Regeringens ambition är att ny informationsteknik och kunskap om tekniken ska komma alla till del och inom så många samhällssektorer möjligt. Hela samhällsstrukturen kommer att påverkas i riktsom

178 Utredningens sju scenarion

ning mot digital informationshantering och digital informations-

transport. Kommissionen ska främja användningen informationsav teknik också finna former för att motverka potentiella risker men med den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område.

De förändringar som kommer att ske kan bli avgörande för samhällets möjligheter att stå emot stora påfrestningar. Utredningen andet angeläget att kommissionen verkar för samhället ser att - oavsett informationsteknologisk struktur får förutsättningar att fungera även under störda förhållanden. Det går inte för enskilda myndighe-

ter att på hand lösa problem i samband med IT-utvecklingen. egen En samverkan är nödvändig besluten ska resultera i långsiktigt om hållbara lösningar. Utredningen det särskilt angeläget komanser att missionen verkar för att frågor säkerställandet funktionsom av förmågan beaktas i de projekt t.ex. Informationsförsörjning i of- fentlig förvaltning, Gemensamma IT-plattformar i offentlig förvalt-

ning och Verksamhetsförnyelse med hjälp IT ska klargöra av - som vad krävs för att informationsöverföring mellan olika som en användare ska fungera. Kommissionen bör ta till de erfarenheter vara och förslag avsedda att motverka sårbarheten bl.a. ÖCB har som redovisat.

Kapitel

Styrning åtgärder

aV

vid allvarliga störningar

i

Viktiga

samhällsfunktioner

5.1 Syftet med styrningen

Bakgrund

Påfrestningar av de olika slag som utredningen beskriver i scenariona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar det ska. Kraven på åtgärder de olika som som samhällsorganen behöver vidta är mycket stora. Det blir framför allt nödvändigt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag gör. Risken är stor att aktörerna fattar beslut inte går att annars som förena och att de utnyttjar servicen inom olika samhällssom funktioner får motsägelsefulla besked. Bristen på avvägningar mellan olika hjälpbehov kan också leda till att den personal och materiel står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som som gagnar helheten. Kommunala katastrofledningsgrupper kommer sannolikt i många fall att bildas på den lokala nivån. Scenariona flera exempel på ger detta. Länsstyrelserna strävar efter att ta ett grepp utvecklingen om på den regionala nivån. Även centrala myndigheter kommer att agera. Inget dessa har emellertid någon skyldighet att göra de av organ avvägningar utredningen syftat på och inte heller befogenheter att vidta åtgärder griper in i andra myndigheters eller enskildas som verksamhet. Detta gör det sannolikt svårt att snabbt i gång en samverkan mellan olika i samhället. Utredningen håller inte organ för uteslutet att den kommunala ledningsgruppens beslut, de inte om är grundade på ett i lag reglerat ansvar, kommer att ifrågasättas av andra i samhället och enskilda. Risken finns att även komorgan av

180 Styrning vid allvarliga störningar

munala inom sina olika verksamhetsområden försöker hävda organ sina intressen gentemot den kommunen organiserade ledningsav organisationen. Samma sak gäller de åtgärder länsstyrelserna som sig behöva vidta inom länen eller andra myndigheter på nivåer anser ovanför länen.

Räddningstjänst eller inte räddningstjänst

Räddningstjänstlagen 1986:1102 ålägger kommunen att vid bl.a. bränder, explosioner, trafikolyckor, skred, översvämningar och ras, utsläpp av skadliga ämnen ingripa för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Om det fordras omfattande insatser i kommunal räddningstjänst ska länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner är berörda. som Även regeringen kan för svara räddningstjänsten eller utse någon central myndighet att göra detta. Skyldighet göra räddningsinatt en sats föreligger endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen eller omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen eller staten svarar för insatsen. Till omständigheterna i övrigt hör de möjligheter den hotade egendomens ägare har själv avvärja eller begränsa som att skadorna. Det kan ske åtgärder eller med hjälp någenom egna av han anlitar, t.ex. ett entreprenadföretag eller reparationsgon som ett företag. Det råder i olika skeden i flera scenariona delade meningar av bland de myndigheter de åtgärder elavbrottet som agerar om som fordrar är räddningstjänst eller inte; Räddningstjänstlagen är grundad på förslag Räddningstjänstkommittén, i sitt slutbetänav som

kande SOU 1983:77 Effektiv räddningstjänst föreslog räddnings-

att tjänstbegreppet skulle omfatta åtgärder som vidtas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Departementschefen konstaterade emellertid i propositionen prop. 198586:170 det att knappast kan lämpligt att de kommunala räddningsorganen ska vara svara för ingripanden i alla de fall då någon viktig samhällsfunktion blir störd och skador eller risk för skador kan uppkomma. Vid ett avbrott i el-, vatten- eller värmedistributionen ska enligt departementschefen de för nyttighet till avbrottet som som svarar en se att upphör. En sak, framhöll departementschefen i propositionen, annan är att avbrottet kan leda till att det uppstår situationer kräver som ett räddningstjänstingripande. Ett sådant ingripande är grundat på räddningstjänstens allmänna skyldighet att hindra och begränsa skador.

Åtgärder i samband med enskilda händelser är följd

som en av t.ex. ett elavbrott kommer räddningstjänst de att vara om uppfyller

Styrning vid allvarliga störningar 181

räddningstjänstlagens kriterier. En skyldighet att ingripa föreligger, utredningen har framhållit, det med hänsyn till behovet som om av snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för ett insatsen eller omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen

eller staten för insatsen. Bedömningen om räddningstjänsten svarar av vidta åtgärder ska flexibel och kunna till är skyldig att vara anpassas behovet i den aktuella situationen. Mycket det kommer att av som behöva göras i del lägen kanske det mesta kommer mot den - en bakgrunden sannolikt räddningstjänst. att vara Alla åtgärder kommer emellertid inte att kunna vidtas inom

räddningstjänstens Förutsättningen är för det första att händelram. har inträffat eller det är överhängande fara för att den ska sen att inträffa. Ett behov av åtgärder i de situationer som utredningens

överväganden kan emellertid uppstå redan innan det är Överavser hängande fara. Ett skäl talar mot att alla åtgärder ska annat som betraktas räddningstjänst är att störningarna i många fall komsom att lamslå praktiskt taget hela samhället. Långtgående åtgärder mer kommer fordras inom hälso- och sjukvården och socialatt t.ex. tjänsten. Både landstinget och kommunen vidtar åtgärder ligsom vid sidan det kan hänföras till räddningstjänsten. ger om som Departementschefens uttalanden i propositionen inte något stöd ger för att de olika behov åtgärder som utredningen här syftar på av skulle kunna tillgodoses med räddningstjänstlagen. Det finns inte heller något stöd för de avvägningar mellan olika verksamheters att behov som kan behöva ske när det är ont om t.ex. nyckelpersonal

eller viktig materiel skulle räddningstjänst. vara Det kommer under alla förhållanden i många situationer att bedömas oklart vilket de kommunala och statliga räddningssom ansvar har i det här sammanhanget. Samma sak kan gälla de cenorganen trala förvaltningsmyndigheterna. Oklarheter leder till förseningar eller gör åtgärder, oavsett det rättsliga stödet, inte vidtas. Bristen på att avvägningar mellan behoven inom olika verksamheter och inom olika

kommuner leder till de står till förfogande i den att resurser som aktuella situationen inte utnyttjas på det för hela samhällets behov

effektivaste sättet. Det kan också leda till att ambitionerna att ingripa varierar både mellan olika kommuner och mellan olika län.

Om det inte finns myndighet med ett ansvar som går över en verksamhets- och kommungränser kommer informationsutbytet mellan olika myndigheter inte att fungera. Den ena myndigheten vet inte vad den andra gör. Informationen till allmänheten kommer att

ofullständig och splittrad. Risken för motstridiga uppgifter är vara Det minskar tilltron till samhällets åtgärder hos människor stor. som behöver hjälp för att klara de svåra påfrestningarna.

182 Styrning vid allvarliga störningar

5.1.3 Helhet i verksamheten

En väl fungerande ledningsorganisation år avgörande för att samhället ska kunna vidta de åtgärder fordras vid allvarliga störsom ningar i viktiga samhällsfunktioner. En ledningsorganisation som tar itu med de speciella problem uppstår måste finnas inom varje som delverksamhet. Vid långvariga avbrott i el- eller vattenförsörjningen gäller det t.ex. socialtjänsten, hälso- och sjukvården, räddnings-

tjänsten, polisen samt producenterna och distributörerna eller av vatten. De flesta lokala, regionala eller centrala för verkorgan som svarar samhet inom viktiga samhällsfunktioner har någon form av beredskapsorganisation som de kan mobilisera vid extraordinära

händelser den typ utredningen beskriver i scenariona. Som av som utredningen framhållit behövs det emellertid också ett organ som skapar en helhet av de åtgärder olika myndigheter och andra som vidtar. En myndighet eller har den ett annat organ som uppgiften ska bl.a. göra avvägningar mellan behoven både inom olika verksamhe-

ter och inom olika olika geografiska områden. En sådan styrning kommer att fordras när händelse drabbar med så bredd en stor som är fallet vid långvariga avbrott i el- eller vattenförsörjningen. Inom elområdet för exempel kan det visa sig - att ta ett angelä- get t.ex. att jämka leveranserna mellan olika förbrukare den ström av som finns eller att styra användningen de reservkraftaggregat av eller batterier går att ta i anspråk från bl.a. det militära och som civila försvaret. Det kan också bli nödvändigt avgöra hur de att restår till förfogande för sjukvård, inkvarsurser som t.ex. transporter, tering, utspisning och bevakning ska fördelas mellan verksamheter

och områden för att olägenheterna ska bli så små sammantaget som möjligt.

Utredningen skildrar i flera scenariona den förvirring kan av som uppstå hos myndigheter och andra när det inte finns något i förväg fastställt och samlat för dessa ansvar att styra myndigheters eller andra verksamhet. Att detta inte organs är reglerat i förväg kan, som utredningen framhållit, leda till en tvekan. Risken är att detta orsakar förseningar eller åtgärder över huvud inte blir att taget genomförda. Konsekvenserna kan bli särskilt i stora ett känsligt inledning- skede.

5.1.4 Verksamheten

i krig

Kommunen får den riksdagen nyligen lagen genom av antagna om civilt försvar för betydande del den lokala verksamett ansvar en av heten inom det civila försvaret. Under höjd beredskap svarar

Styrning vid allvarliga störningar 183

kommunstyrelsen för ledning den verksamhet kommunen av som ska bedriva. Kommunstyrelsen ska också verka för att den civiverksamhet bedrivs i kommunen statliga myndigsom av heter, landstinget, kyrkliga kommunen samt organisationer och föfår enhetlig inrikning och för att samverkan kommer till retag en stånd mellan dem. Detta gäller verksamhet är inriktad på komsom munen. Det framgår riksdagens beslut att kommunen inte har rätt att av ge direktiv till statliga eller landstingskommunala organ. Kommunstyrelsen får i stället sträva efter att till stånd samverkan mellan en kommunen och berörda och mellan inbördes. Syftet organ organen ska samordnad inriktning verksamheten under höjd bevara en av redskap.

5.2 för styrningen Principer

5.2.1 Likformighet

Störningar går i allmänhet inte att förutse. Det gäller att inrikta organisationen på handlingsberedskap och flexibilitet. Principerna för styrning samhällets åtgärder bör det skälet desamma av av vara oavvilket slag allvarliga störningar eller vilka samhällsfunktioner sett av det är fråga Det är också angeläget att reglerna för hur som om. denna styrning ska ske så mycket möjligt överensstämmer med som de bestämmelser bl.a. syftar till effektiva insatser när staten eller som kommunerna enligt kriterierna i räddningstjänstlagen 1986:1102 har skyldighet ingripa för att hindra eller begränsa skador på en att människor eller egendom eller i miljön. Utredningen illustrerar i sina scenarion den koordinering forsom dras antingen det är fråga om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller ingripandena gäller olyckor fordrar om som insatser enligt räddningstjänstlagen.

5.2.2 Ledning eller samråd

Styrning kan ske ledning eller bli följden ett samråd. Begenom av greppet ledning har kommit att variera i innehåll och omfattning beroende på vilken verksamhet det är fråga Med den utgångsom. punkt gäller för utredningens arbete innebär ledning att som en myndighet har befogenheter att avgöra frågor binder andra som myndigheters eller organs beslut och åtgärder. Den myndighet som leder måste ha överblick över förhållandena. Överblicken är nöden vändig för ledningsorganet ska kunna på ett effektivt sätt. att agera

184 Styrning vid allvarliga störningar

Ledningsarbetet försvåras ibland av att de medverkande enheterna är många, uppgifterna om det som har inträffat skiftande eller ofullständiga och erfarenheterna av denna typ ledning begränsade.

av

Besluten måste ofta fattas snabbt regel på underlag är

- som ett som

ofullständigt.

Det gäller för det organ leder samhällets åtgärder vid allvar-

som

liga störningar i viktiga samhällsfunktioner att

1 Klargöra problemen, dvs att följa och analysera läget och

att

och strukturera behovet åtgärder;

ange av

2 Bedöma den kommande utvecklingen händelseförloppet,

av dvs att vad kan hända i faser och göra ange som senare

bedömningar som kan utgöra ett underlag för beslut;

3 Utforma målen för samhällets åtgärder, dvs att bedöma vad

som kan göras med tillgängliga för hindra eller

resurser att

begränsa verknin arna och att ange vilka ytterligare

resurser

de deltagan myndigheterna och de andra

som e organen

kommer att behöva; och

att

4 Organisera och genomföra verksamheten, dvs samordna

att

användningen av resurserna så att de olika organen verkar tillsammans för att uppnå syftet med åtgärderna.

Utredningen vill framhålla att ledning i många fall utövas på olika

sätt beroende på det sker på lokal, regional eller central nivå.

om

Den myndighet leder lokalt har ofta detaljerade kunskaper

som om

det sker och kan påverka arbetet i direkt kontakt med den

som per-

sonal deltar. Ledning hos regionala myndigheter och i ännu

som -

högre grad hos centrala organ handlar mest om att bedöma

- pro-

blemen i stort, att prioritera, skaffa fram och

att resurser att ge un-

derlydande organ besked. Ledning kan också innebära

att en myn-

dighet uppdrar åt verkställande organ på den eller närmast

egna

lägre nivån att lösa olika uppgifter. Det kan vidare bli nödvändigt

att fastställa restriktioner för eller flera på den lägre nivån,

ett organ

t.ex. att de ska avstå till myndigheter eller andra för

resurser som tillfället behöver dem bättre.

Styrning genom samråd innebär att det finns

ett organ som gör

bedömningar av situationen som är tillgängliga för alla aktörerna. Det innebär att dessa får möjlighet verka utifrån

att en gemensam

syn på läget, att de tillsammans diskuterar lösningar och att de kan hjälpa varandra med kunnande och personella eller materiella

resur-

ser. Varje myndighet och annat organ beslutar själva vilka åtgärder

ska vidtas inom dess verksamhetsområde. har

som Ingen befogenhe-

ter att fatta beslut är bindande för andra. Det kan ankomma

som på eller flera myndigheter initiativ till sådan samverkan.

en att ta en

Fordrar tillräcklig styrning myndighet kan leda eller räcker

en att en det med samråd .

Det är möjligt att skälen för båda formerna påverkan varierar

av

Styrning vid allvarliga störningar 185

beroende på vilken slags verksamhet det är fråga och vilka åtgär-

om

der ska vidtas. Behovet styrning växlar i praktiken sannolikt

som av

också inom och verksamhet med hänsyn till omständig-

en samma

heterna vid varje särskild händelse. Under alla förhållanden bör det

inte inom för och insats finnas form koordiramen en samma en av

nering för ett slag verksamhet och annan typ åtgärder för

av en av

andra verksamheter. Det skapar osäkerhet vilket och

en om ansvar

vilka befogenheter olika myndigheter har och orsakar sannolikt

en allmän oreda i systemet.

5.2.3 Skälen för olika

lösningar

För en styrning genom ledning talar enligt utredningens mening framför allt att de situationer åtgärderna är avsedda för i allmänhet kräett kraftfullt handlande de myndigheter gör avvägningar

ver av som

mellan olika sektorer. Ledning innebär att ansvarsförhållandena är [ enkla och enhetliga. Enhetligheten är särskilt viktig händelsen

om

l drabbar geografiskt stora områden flera län och många kommu-

j Med tvekan vilket

ner. ett reglerat ledningsansvar uppstår ingen om l ska styra när det behövs. Tvekan leder utredningen

organ som som

framhållit till förseningar, kan stora konsekvenser särskilt i

som

början av ett händelseförlopp. Problemet med styrning ledning är att den bryter många

en genom

de normala rutinerna. De händelser fordrar ledning det

av som av

slag utredningen avser inträffar relativt sällan. Det är svårt att enbart utbildning och övning upprätthålla det kunnande i

genom

. ledningsarbete fordras. Även här varierar svårigheterna med

som

hänsyn till det geografiska områdets storlek och verksamhetens ka-

j

raktär. Personalen ledningsorganisationen hos kommun finns

l

i en

åtminstone geografiskt närmare dem drabbas än de ansvariga

l som hos och centrala skälet

l

regionala organ och kan av det ha lättare att klargöra behovet av åtgärder som går att genomföra lokalt. För cen-

l trala och regionala organ är problemet framför allt att snabbt kunna

i ett grepp om läget inom geografiskt sett stora områden.

i En styrning samråd har framför allt den fördelen den

genom att

inte förändrar och befogenheter. Alla i stort inom de

ansvar agerar

de brukar. Det fordras inga andra bestämmelser än dem

ramar som

i vanliga fall reglerar verksamheten. Samtidigt kan det emeller-

som tid svårt att alla att i den aktuella situationen acceptera vara en

linje för samhällets åtgärder från samordningssynpunkt fram-

som

står riktig. Det kan ta tid och fordras att övertyga alla

som resurser

aktörerna vad samordningen syftar till och ska omfatta sär-

om -

skilt det är fråga myndigheter i vanliga fall inte

om om som samar-

betar med varandra. Det är möjligt att ett samråd det skälet också

av

186 Styrning vid allvarliga störningar

kräver förberedelser än ett system innebär att myndighet mer som en för ledning. Ett omfattande förberedelsearbete kan nåsvarar vara gonting positivt. Ett samråd är emellertid oavsett tid, eller - resurser förberedelser -i mindre grad än ledning garanti för alla drar i en att samma riktning. Utredningen har efter en sammanvägning av skälen för de båda formerna styrning kommit fram till att det i de situationer av som omfattas utredningens uppdrag måste finnas myndighet av en som kan leda och alltså fatta beslut är bindande för andra myndigsom heter och Avgörande för utredningens slutsats år att händelseorgan. förloppen kan ha en sådan räckvidd -fordra åtgärder hos så många aktörer att det i krävande situation inte är säkert att det går - en att under tidspress till stånd styrning myndighet har en utan att en befogenheter att leda. Ett ledningsansvar med de skyldigheter och befogenheter utredningen anser nödvändiga förekommer inom räddningstjänsten. Som utredningen har framhållit bör det inte vara några skillnader i och befogenheter mellan de insatser år ansvar som räddningstjänst och de åtgärder som samhället vidtar vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Enligt utredningens mening är det emellertid ingenting som hindrar att styrning ledning i praktiken sker samråd. Den genom genom leder inhämtar synpunkter och strävar uppfattningarna som att ena hos olika Detta kommer sannolikt i många situationer också organ. att fallet när samhället ingriper på stor bredd med åtgärder vara av olika slag. Med de regler utredningen förordar har myndigsom en het i sådan situation alltid befogenheter fatta beslut det en att om skulle visa sig nödvändigt t.ex. därför att sammanjämkningen - tar för lång tid eller att det över huvud taget inte går åstadkomma att en enhetlig syn. Utredningen vill framhålla att ett samråd är naturligt innan händelsen har utvecklats till så allvarlig störning att de bestämmelser en utredningen föreslår ska tilllämpas. I det skedet finns det inget ledningsansvar. Om det är fråga om räddningstjänst, gäller samma sak innan en olycka har inträffat eller det är överhängande fara för en olycka.

5.3 kommuner, län och Styrning inom i på

central nivå

5.3.1 Tre olika nivåer

En styrning ledning innebär avvägningar mellan olika genom verksamheters behov. Sådana avvägningar ska enligt utredningens

Styrning vid allvarliga störningar 187

mening kunna ske på tre olika nivåer: lokalt, regionalt och centralt. Uppgiften att leda samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör med den strävan efter likformighet som utredningen betonat i föregående avsnitt fördelas mellan olika nivåer enligt den princip som gäller inom den kommunala räddningstjänsten. Det gör det möjligt att samutnyttja kunnande och resurser som finns för ledningsorganisationen inom myndigheter och andra Bredden i verksamheten, de praktiska erfarenheterna ledorgan. av ning och utbytet utbildning och övningar blir större än av om ansvaret för insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skulle komma att ligga utanför kommunen eller de statliga organ kan för ledning kommunal räddningstjänst. som svara av Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska ske ledning utövas inom genom som kommunen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och av av regeringen på central nivå.

5.3.2 Lokal och regional nivå

Ledning innebär på lokal eller regional nivå att kommunen och länsstyrelsen ska kunna inrikta de åtgärder andra myndigheter och som organ vidtar. På lokal nivå kan det fråga att olika kommuvara om nala verksamheter får inriktning. Utredningen en gemensam anser att dessa myndigheter och andra ska kunna åläggas att delta organ med personal och egendom enligt de principer gäller vid insatsom ser enligt räddningstjänstlagen. För att kunna lösa sina uppgifter bör ledningsorganen vidare ha möjligheter att förfoga över enskildas egendom och att ta ut personal med tjänsteplikt. Utredningen återkommer iausnitt 5.6 om den rättsliga regleringen och befogenheter till detaljerna i ledningsorganens möjligav ansvar heter att ställa krav på andra och till förhållandet mellan ledningsorgan på olika nivåer lokalt och regionalt. Utredningen vill fram- hålla att det inom kommunen kan finnas ett flertal myndigheter som behöver vidta åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Ansvaret måste därför läggas på ett särskilt inom organ kommunen. Enligt utredningens mening är det mest naturligt att kommunstyrelsen får detta En sådan lösning överensstämansvar. med förhållandena i krig enligt den nyligen lagen mer antagna om civilt försvar. Kommunstyrelsen ska både vid händelser i det fredstida samhället enligt utredningens förslag och i krig enligt lagen om civilt försvar leda verksamhet och skapa enhetlig iniktning de en av åtgärder som olika organ vidtar. De förberedelser i form planeav ring, utbildning och övningar som sker för verksamheten i fred kommer att vara till nytta för verksamheten i krig och tvärtom.

188 Styrning vid allvarliga störningar

Både kommunstyrelsens och länsstyrelsens befogenheter att kräva

medverkan av myndigheter och andra och att ta i anspråk

organ -

enskildas egendom eller personal med tjänsteplikt bör endast

- omfatta finns och kan hanteras inom den kommuresurser som egna

nens geografiska område respektive det egna länet. Om det är räddningstjänst tar länsstyrelsen över hela ansvaret för

räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Åtgärder som ska vid-

tas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner har

sannolikt i de flesta fall så stor bredd att så gott hela verksamheten en som

i den drabbade kommunen kommer att beröras. Det kan fråga

vara

flera kommuner kanske alla i länet. Länsstyrelsen kommer under

om -

alla förhållanden att betydligt omfattande uppgifter än vid

mer en

räddningsinsats. Länsstyrelsens huvudsakliga uppgift vid dessa allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner blir som utredningen framhållit att fördela Utredningen mot den bakgrun-

resurser. anser

den inte att länsstyrelsen ska för hela verksamheten i de be-

svara

rörda kommunerna. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen bör i sina

olika roller kunna verka tillsammans.

För ledning den verksamhet fordras vid allvarliga stör-

av som

ningar bedömer inte utredningen att det är nödvändigt med en funk-

tion mot den räddningsledaren har vid rädd-

som svarar som en

ningsinsats.

5.3.3 Central nivå

Befogenheter att besluta i frågor som allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner kan komma att aktualisera ligger enligt den

av

utredningen föreslagna lagstiftningen på lokala och regionala och centrala Andra beslut fattas centrala förvaltnings-

organ. av

myndigheter enligt bestämmelser som gäller inom deras olika

ansvarsområden.

Regeringen kan i del fall också behöva styra verksamheten. Det

en

kan nödvändigt regeringen allmän inriktning

vara att t.ex. ger en av

åtgärderna eller beslutar om de rättsliga eller ekonomiska medel som

de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver

för att kunna medverka. Ansvaret för beredning regeringens ären-

av

den är fördelat mellan departementen enligt departementsförordningen. Det departement till vars ansvarsområde händelsen i

huvudsak hör bereder med andra berörda departement

gemensamt

de frågor regeringen ska ställning till. Detta departement

som ta sam-

ordnar därmed även den verksamhet i regeringskansliet händel-

som fordrar. sen

Tjänstemän inom departementen det gäller följer händelse-

som

förloppet och informerar fortlöpande den politiska ledningen

om

Styrning vid allvarliga störningar 189

utvecklingen. Försvarsdepartementet som kan antas behöva delta

-

vid beredningen i många de fall utredningens överväganden

av avser

har dygnet beredskap. Även inom andra departement finns

runt en -

en beredskap för ett snabbt agerande. Statsrådsberedningen kan med kort varsel sammankalla regeringen,

fattar de beslut fordras. Minst fem statsråd måste närsom som vara

varande för att regeringen ska beslutsför. Regeringen eller stats-

vara

ministern har möjligheter att besluta särskild berednings-

om en

ordning. Syftet kan vara t.ex. att Statsrådsberedningen ska ha en samordnande roll i arbetet, flera departement är direkt berörda.

om

Utredningen anser det angeläget att regeringen har en hög bered-

skap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället. Utredningen föreslår att övningar regelbundet ska

ge-

nomföras på regeringsnivå. Syfte ska att öka beredskapen inför

vara

t.ex. de olika slag händelser förekommer i utredningens

av som scenarion.

5.4 Koordinering mellan län

Principer

Utredningen har i flera scenariona låtit länsstyrelserna själva ta

av

initiativ till den koordinering åtgärder i olika län behövs.

av som

Resultatet beror i praktiken på omständigheterna i den situation

som

råder. Ett samarbete detta slag tar ibland tid, lednings-

av som

personalen inom länsstyrelserna kan använda för andra viktiga arbetsuppgifter. Om en annan myndighet i stället svarar för koordineringen mellan län, innebär det en avlastning som sannolikt

i många fall är till nytta för verksamheten. Principen bör enligt utredningens mening att någon de

vara av

centrala fackmyndigheterna inte ska för att det blir helhet

svara en

av åtgärderna på det regionala planet. Ett ansvar för en central förvaltningsmyndighet att koordinera åtgärder i två eller flera län

-

skulle förstärka sektoriseringen och motverka den överföring

av kunnande och erfarenheter mellan olika verksamhetsområden och

det samutnyttjande organisation och hos olika

av resurser organ som

är ett av syftena med utredningens arbete. Centrala sektormyndigheters åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör enligt utredningens mening i huvud-

sak vidtas inom för det de har inom sina sektorer ramen ansvar som

i normala fall när det inte föreligger några störningar och de

- -

befogenheter i förhållande till andra centrala myndigheter, statliga

myndigheter på regional nivå, kommuner och landsting som hör till

detta Det kan innebära att de sammanställer ett underlag för

ansvar.

190 Styrning vid allvarliga störningar

verksamhetsområdet som syftar till geografiskt sett enhetliga bedömningar och beslut. Centrala sektormyndigheter kan vid händelser av det slag utredningen behandlar i sitt arbete komma att fungera som som stabsorgan åt regeringen.

5.4.2 Civilbefälhavaren eller länsstyrelsen

En koordinering åtgärder mellan län kommer till stånd utan av som att regeringen eller centrala förvaltningsmyndigheter vidtar åtgärder kan ske att genom

1 Civilbefälhavaren får i uppdrag att även i fred leda verksamhet fordrar samordning mellan två eller flera län; eller som att 2 En länsstyrelse får till uppgift att fatta beslut av motsvarande slag.

Civilbefälhavarna har både i fred och i krig förhållandevis en stor organisation till förfogande. Vart och ett av civilbefälhavarkanslierhar för närvarande i fred 15-20 anställda. I krig omfattar varje na kansli mellan 100 och 200 de i fred anställda och personer - ett förhållandevis stort antal sakkunniga inom t.ex. hälso- och sjukvård, transporter, ordning och säkerhet, försörjning och information, civilbefälhavarna har krigsplacerat i organisationen. De som krigsplacerade deltar varje år i olika slag av övningar som civilbefälhavarna ordnar. För enhetschefer i organisationen och deras ställföreträdare omfattar tjänstgöringen ett tiotal dagar år. Anper dra tjänstgör regel några dagar varje år. som Det första alternativet med civilbefälhavarna ansvariga för - som regional koordinering vid påfrestningar i fred har bl.a. den förde- len att det inom organisationen redan finns personella resurser som årligen övas i att leda verksamhet i krig. Den krigsplacerade personalen är att i sin ordinarie tjänst leda verksamhet, har van personkännedom och känner till de finns i både fred och krig resurser som för att samhället ska kunna bemästra svåra situationer. Särskilt inom hälso- och sjukvården har civilbefälhavarorganisationen omfattande arbetsuppgifter, en god överblick över resurserna och en erfarenhet , av att koordinera mellan flera län. Om påfrestning i fred utvecken las till krig eller i varje fall krigsfara, kan det slutligen fördel vara en civilbefälhavarna redan från början har varit ansvariga för om samordningen mellan länen. Det finns emellertid även skäl talar sådan lösning. som mot en Civilbefälhavarna har framhållits inte andra uppgifter i fred än som planering, utbildning och övning för verksamheten i krig. Det är en beredskapsorganisation som enligt en omvänd ansvarsprincip skulle uppgifter av ett slag som den för närvarande inte har. Aktörerna i

Styrning vid allvarliga störningar 191

fred skulle bli fler och det skulle öka komplexiteten i organisatio-

nen.

Det andra alternativet innebär att regeringen bestämmer vilken

länsstyrelse eller vilka länsstyrelser som har befogenheter att leda

verksamhet i flera län. Detta är inte någon princip. En sådan

ny

ordning finns redan reglerad i räddningstjänstlagen 1986:1102.

nu

Regeringen kan vid räddningsinsats kräver koordinering

en som en

av åtgärder i två eller flera län ge i uppdrag åt en av länsstyrelserna

att fatta de regionalt övergripande beslut fordras. Vilken läns-

som

styrelse det blir fråga om avgörs i den situation uppstår. Förut-

som

sättningen för att detta ska fungera är att den länsstyrelse leder

som

verksamheten får hjälp med personella och andra från den

resurser

eller de länsstyrelser är berörda verksamheten.

som av

Enligt utredningens bedömning kommer ett behov av koordinering mellan län att föreligga endast i extraordinära lägen när verk-

samheten blir både omfattande och långvarig. Omständigheterna kommer naturliga skäl att variera från fall till fall. Det finns ingen

av

anledning att i förväg låsa organisationen vid en bestämd lösning. Det kan tvärtom fördel kunna lägga och befogen-

vara en att ansvar

heter på den myndighet i den aktuella situationen lämp-

som är mest

lig att svara för ledning. Tiden medger sannolikt i de flesta fallen

-

vid besluten på nivån ovanför länen valet myndighet kan

- att av

anpassas till det läge råder eller enligt de medverkandes

som som

bedömning kommer att föreligga. Om en civilbefälhavare ska svara för ledning i fred kan det innebära han får fatta beslut även för

att län tillhör ett annat civilområde än det han för i som som svarar

krig. Utredningen föreslår en ordning som innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur ledning åtgärder i flera län ska ske och

en av

utser antingen en myndighet en civilbefälhavare eller en länssty-

-

relse eller fiera myndigheter regionalt leda verksamheten.

- att

I situationer med mycket stora behov avvägningar mellan åt-

av

gärder i olika län är det givetvis ingenting hindrar att även

som

regeringen fattar beslut i enskilda fall om vilka resurser ska

som

utnyttjas eller uppdrar åt central förvaltningsmyndighet göra

en att

det. Det kan gälla t.ex. den fördelning patienter mellan olika

av

sjukvårdshuvudmän kan bli nödvändig dessa själva inte

som om

kan hur många och ska ta Även beslutet

enas om var en emot. om

endast del landet kräver sådana bedömningar sannolikt

avser en av

ett riksperspektiv.

192 Styrning vid allvarliga störningar

5.5 i inom

Begränsningar styrningen

elområdet

Produktion och distribution sker i ett stort och sammanhängav ande nät i hela riket. Det finns anslutningar även till elproduktionen i andra länder. Det händer på ett håll i nätet vid störningar eller som längre avbrott i elförsörjningen påverkar förhållandena i andra delar. Elleverantörernas verksamhetsområden följer i allmänhet varken kommun- eller länsgränser. Kommunernas eller länsstyrelsernas befogenheter att leda kommer av dessa skäl när det som oftast gäller störningar i endast en del av landet inte att kunna omfatta fördelningen den begränsade mängd energi eventuellt finns i av som systemet. Det är på samma grunder ingen uppgift för kommunen eller länsstyrelsen att besluta hur reparationsresurserna ska om användas. Utnyttjandet de mobila reservkraftaggregat kan disav som poneras inom en kommun eller ett län och inte är avsedda för - som produktion i elnätet bör det däremot ankomma på kommunen eller länsstyrelsen att besluta om. Regeringens beslut ska däremot enligt utredningens uppfattning kunna omfatta även produktion och distribution och, det av om behövs, även användningen av reparationsresurserna. För detta talar att regeringens omfattar hela landet. Rikets ledning har ansvar som regel tillgång till all den expertis i tekniska och andra frågor fordras för att den ska kunna göra lämpliga avvägningar. Resom geringen kan emellertid också uppdra åt andra centrala eller regionala t.ex. den myndigheter eller de myndigheter ska organ - som för elberedskapen i krig fatta beslut i frågor måste svara - att som avgöras. Om besluten två eller flera län, kan detta framavser som gått övervägandena i det närmast föregående avsnittet bli av en uppgift för en civilbefälhavare. Utredningen vill i det här sammanhanget framhålla att en kominte bör utgå från att den ska utnyttja den föreslagna möjlighemun ten till förfogande till att förse sin verksamhet med reservkraft. egen Varje kommun bör skaffa reservkraftaggregat eller förhandla egna särskilda leveransvillkor för anläggningar inom viktiga om egna samhällsfunktioner. För detta talar bl.a. att kommunerna i den akuta situationen när elavbrottet har inträffat inte har några garantier för att det finns tillräckligt många aggregat de kan förfoga över. som

Styrning vid allvarliga störningar 193

5.6 Den

rättsliga regleringen av ledningsorganens ansvar och befogenheter

Inledning

Utredningen har tidigare i sitt arbete tagit frågan den rättsupp om liga regleringen av utredningens förslag till åtgärder vid stora påfrestningar i det fredstida samhället. I betänkandet Massflykt till

Sverige av asyl- och hjälpsökande SOU 1993:89 avsnitten 6.4 och 6.5 framhöll utredningen att de föreslagna åtgärderna i de flesta fall fordrar reglering i form lag. Det utredningen då en av som redovisade i dessa avsnitt är enligt utredningens mening alltjämt bä-

rande. Utredningen det skälet här endast kort sammanfattger av en ning. Det som i första hand behöver regleras är dels vilka skyldigheter kommunerna ska ha, dels att statliga myndigheter och komsom ge muner möjligheter att om det behövs förfoga över personal och egendom finns i samhället. Förfogandet kan nödvändigt för de som vara åtgärder behöver vidtas vid flera olika slag allvarliga störsom av ningar i viktiga samhällsfunktioner t.ex. inkvartering, utspisning, transporter, hälso- och sjukvård ledning den samlade verksamt av samheten. Bestämmelserna bör så allmängiltiga möjligt och vara som ska kunna användas både vid mottagande asyl- och hjälpsökande av och vid t.ex. långvariga avbrott i vatten- och elförsörjningen. Avväg-

ningar måste göras med hänsyn till bl.a. regeringsformens RF föreskrifter förhållandet mellan enskilda och det allmänna. om Utredningen redogjorde i betänkandet om massflykten till Sverige av asyl- och hjälpsökande för några lagar förfogande i som avser krig m.m, för de bestämmelser som gäller åtgärder vid extraordinära förhållanden i fred ransonering och räddningstjänst och för - t.ex. viss annan kristidslagstiftning. I redogörelsen fanns också avsnitt ett om den konstitutionella bakgrunden till denna lagstiftning. Utredningen har för de fortsatta övervägandena om lagstiftningfrågorna utarbetat en kortfattad redogörelse för de regler beredom skap och undantagsförhållanden förekommer i vissa m.m. som andra länder. Utredningen har vidare tagit del den analys av av krissituationerna och regelverket chefsjustitieombudsman Claes som Eklunda och professor Nils Stjernquist utarbetat för När rapporten krisen kommer slutredouisning från Projekt Krishantering - en Kungl. Krigsvetenskapsakademien.

7 14-1656

194 Styrning vid allvarliga störningar

5.6.2 Konstitutionella frågor

Flera lagar har betydelse för åtgärder behöver vidtas i krig eller som vid krigsfara. En del av denna lagstiftning är en fullmaktslagstiftning bygger i huvudsak på föreskrifterna i 13 kap. 6 S RF. Denna som lagstiftning kan inte tillämpas vid extraordinära händelser i fred utan i tar sikte enbart på krig och krigsfara Införandet likm.m. av en nande lagstiftning för händelser i fred fordrar ändringar i regeringsformen. Regeringens fullmakt att sätta t.ex. förfogandelagen i tillämpning är för närvarande grundad uteslutande på 13:6 RF. För att riksdagen i lag skall bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrift i andra situationer än i 13:6 RF fordras att som avses föreskriften något de ämnen i 8:7 RF. Ett avser av som anges av dessa ämnen är skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Ett annat krav är att den utfärdade föreskriften inte begränsar någon de av mänskliga fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det senare följer av 8:1 RF. Riksdagen får också enligt 8:3 och 8:5 RF avhända sig normgivningskompetens. Dessa bestämmelser emellertid ekonoavser : misk A lag och kommunallag och är inte relevanta i det här här sammanhanget Det är svårbedömt i vilken utsträckning de åtgärder som regeringen får vidta enligt förfogandelagen faller under punkterna i 8:7 RF. Som skäl för att åtgärder enligt förfogandelagen helt eller delvis skulle falla under 8:7 punkt 1 RF kan åberopas att åtgärderna bl.a. å syftar till att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Mot detta kan invändas att i grundlagsbestämmelsens första stycke talas ämom nen inte syften. Att vissa åtgärder vidtas i syfte att skydda liv - om innebär inte med nödvändighet att den regeringen meddelade föreav skriften att åtgärderna får vidtas hänför sig till ämnet att skydda om liv. De föreskrifter regeringen får meddela med stöd dessa som av . författningar torde i större utsträckning än de bestämmelser som kan meddelas med stöd förfogandelagen direkt syfta till g av att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Flera av åtgärderna i 5 § förfogande- i lagen har också ett sådant syfte men mer indirekt. Om detta räcker 7 för att regeringens normgivningskompetens enligt förfogandelagen i skall ett ämne i 8:7 punkt 1 RF är inte helt klart. Det får ; anses vara däremot helt klart att regeringen i situation inte är s anses en som av i säkerhetspolitisk natur har rätt att föreskriva att endast vissa i föri väg angivna bestämmelser i förfogandelagen skall tillämpas.

Styrning vid allvarliga störningar 195

Undantagslagstiftning

En lösning utredningen diskuterat är allmän undantagslag som en den typ förekommer i vissa andra länder och mot av som som svarar den svenska förfogandelagen. En sådan lagstiftning skulle kunna sättas i tillämpning inom de län, kommuner eller andra områden särskilt drabbas den extraordinära händelsen. Mycket det som av av har redovisats regeringsformens krav är relevant också för som om diskussion sådant alternativ. Även införandet allmän en om ett av en undantagslag fordrar enligt utredningens mening ändring en av regeringsformen. Utredningen har gått igenom de författningar och de undantagsbestämmelser i den fredstida lagstiftningen stöder sig på 13:6 som RF och kan sättas i tillämpning i krig och krigsfara Av alla som m.m. dessa bestämmelser har utredningen funnit att ytterst är sådan av art att de skulle behövas vid händelse i fred. Utredningen en anser därför inte att det finns skäl att föreslå utvidgning 13:6 RF till en av att gälla även allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Räddningstjänstlagen

Det finns lagstekniskt också andra lösningar gör att samhället som vid allvarliga störningar i fred kan förfoga över enskildas egendom eller tjänster. Det går att direkt i särskild lag fastslå att och en var en eller den uppfyller vissa krav är tvungen att när det behövs - som fullgöra vissa skyldigheter. Detta sker i så fall på anmodan av en myndighet eller av en företrädare för denna. En lag av detta slag är alltid tillämplig. Den förutsätter inte till skillnad från fullmaktslagarna att bestämmelserna ska sättas i kraft. En annan möjlighet är att i räddningstjänstlagen ta in bestämmelde situationer det är fråga utan att förändra ser om som om - men begreppet räddningstjänst, som det för närvarande är uttryckt i la- Det blir då nödvändigt att komplettera lagstiftningen med gen. ett antal bestämmelser. Utredningen övervägande skäl talar för anser att sådan lösning och redovisar inledningsvis i betänkandet fören ett slag till sådana ändringar i räddningstjänstlagen. Kommentarer till lagförslaget finns i den specialmotivering som följer i kapitel 13.

Kapitel

Kommunikationen

människor-myndigheter-

massmedier

6.1 Bakgrund

Människan har alltid levt med olika typer risker och hot. Naturav katastrofer, överlevnadsproblem, krigsrisker och annat påverkar i varierande grad och med varierande styrka människors liv. Dessa risker och hot är ofta påtagliga och den enskilde kan det skälet ha l av l möjligheter att själv påverka sin situation. l Det tillkommit många risker och hot osynliga. som är att är

i Människor får bl.a. av det skälet svårare att göra någonting. Det l

kan gälla t.ex. risker för kärntekniska olyckor och för att luft eller

l

livsmedel ska innehålla giftiga ämnen. De enskilda människorna har l ofta inte själva kunskaper eller kontroll över denna typ hot och av l risker. Utvecklingen har lett till att ansvaret för människornas skydd i och säkerhet alltmer övertagits specialister och beslutsfattare hos av olika i samhället. organ Människors dilemma informationsmottagare måste ses mot som den bakgrund utredningen här i stora drag tecknar. Vem berätsom tar för mig de risker och hot jag är utsatt för Vem lär mig hur om jag skall skydda mig Vem gör mig medveten riskernas och hotom innebörd och konsekvenser Vem motiverar mig till att överhuens vud taget vilja höra talas de risker och hot omger mig om som De svenska myndigheterna och medierna ställdes i samband med Tjernobylolyckan år 1986 inför en svårbemästrad informationsuppgift. Händelsen var inte förutsedd i den svenska beredskapsplaneringen vid denna tid. Informationsbehovet närmast omåttligt hos var allmänheten. Styrelsen för psykologiskt försvar SPF publicerade år 1987 tio studier, som behandlade bl.a. det förhållandet att budskafrån myndigheter och massmedier många gånger otydliga, pen var motstridiga och försatte människor i svårbemästrade tolknings-

198 Kommunikation

situationer. Samtidigt var människor i händerna på landets expertmyndigheter, tidningar, radio och TV, eftersom hotet inte kunde be-

dömas och det skälet inte heller hanteras den enskilde. av av

Det handlar i grunden generellt problem, enligt SPF

om ett som

kan beskrivas utifrån enkel teoretisk grundsyn. Den kan illustre-

en

ras med liksidig triangel, där varje hörn representeras

en av samhällskommunikationens huvudaktörer:

El Sändare t.ex. myndigheter;

-

Cl Förmedlare framför allt massmedierna; och

-

a Mottagare främst enskilda människor.

-

Människor

Massmedier Myndigheter

1 ;

Modellen visar hur kommunikationen samspelet i informations-

-

verksamheten är tänkt fungera i Öppet demokratiskt

- att ett system.

För det första är det i ett sådant system stor vikt

av att mottagaren till skillnad mot förhållandena i slutna samhällen roll- - ser

fördelningen mellan sändaren och förmedlaren. För det andra är det nödvändigt att sändaren, förmedlaren och mottagaren av informa-

tioner och budskap kan kommunicera med varandra på ett öppet

och förtroendefullt sätt. Kravet på snabb, saklig och trovärdig information är mycket stort när ett samhälle utsätts för svåra påfrestningar. Det kan stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga

vara

samhällsfunktioner eller krig. Det är behov och intres-

mottagarens

sen som står i centrum. En viktig fråga är för det tredje hur kommunikationen och informationen fungerar till form och inne-

håll mellan sändare, förmedlare och före, under och efter

mottagare

att samhället har utsatts för allvarlig påfrestning.

en

Underlaget för utredningens redovisning i detta kapitel är i första

hand översikt över resultaten nationell och internationell forsken av

ning som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetatl.

Roland Nordlund, Ett triangeldrama, Myndigheter, medborgareoch medier kris Psykolo- i giskt försvar, Meddelande 136:a nr

Kommunikation 199

6.2 Riskupplevelse och riskkommunikation

6.2.1 Mottagaren av riskbudskapet

Erfarenheten faktisk risk t.ex. ett nedfall radioaktiva ämav en - av

nen påverkar naturligtvis människors riskupplevelse. En annan

-

viktig faktor är risken upplevs personlig eller allmän. Före-

om som

ställningen det händer andra och inte mig är mycket vanlig. Samtidigt har det visat sig att de människor som förnekar att det föreligrisk eller ett hot ofta är de mest omdömeslösa när olyckan

ger en

eller störningen inträffar. Studier visar också att äldre individer i större utsträckning än

yngre blundar för risker. Flera forskare har vidare funnit att kvinnor i

större utsträckning än män sig för teknologiska risker och att

oroar

männen i många fall negligerar sådana risker. En rad olika faktorer påverkar människors riskbedömningar. Dessa faktorer framgår i sammanfattning bl.a. följande frågor:

av

Hur välkänd och välbekant är risken

Tar jag frivilligt risk eller är risktagandet påtvingat

en

Är det risk för mig personligen

en

Är det risk jag kan påverka

en som Är det en risk som kan leda till stora katastrofer

Är det risk för barn och kommande generationer

en

Är risken mycket exponerad i massmedia

Mottagarna har ett stort antal egenskaper, föreställningar och känslor. Som riskkommunikatör och informatör är det alltså högst varierande förutsättningar måste beaktas. Till detta kommer åtmins-

som

tone ytterligare två komplikationer: Experter och ansvariga myndigheter eller andra är benägna att rangordna risker med hänsyn

organ

till t.ex. befintlig statistik och sannolikhetskalkyler. Människor förefaller å andra sidan ofta att göra sina bedömningar risker och hot

av

utifrån känslor. De flesta tycks emellertid ovilliga att

vara engagera

sig i något de för närvarande inte angår dem och

som anser som

kanske inte alls skall inträffa med någon för dem känd sannolikhet. Det är de ansvariga myndigheternas sak att hantera riskerna och

för människornas säkerhet det oönskade inträffar. svara om

För att kunna beskriva och tydliggöra risker måste sändaren därför skaffa sig kunskaper mottagaren. Det brister emellertid ofta i

om

det avseendet. Sändaren utgår från att allmänheten har kunskaper på de mest skilda områden. Så är inte fallet och kommunikations-

klyftan mellan sändare och mottagare måste överbryggas. Forskarna talar här ibland strategisk och kommunikativ in-

om

formation. Med strategisk information att sändaren t.ex.

menas av

ett riskbudskap i första hand utgår ifrån sina egna intressen, medan

200 Kommunikation

kommunikativ information i första hand handlar tillgodose om att mottagarnas behov och intressen. Det är i brytpunkten mellan strategisk och kommunikativ information som förtroendeproblemet ställs på sin spets. Om det skär sig mellan de här slagen kommunikation blir det problem. Upptäckav ten att mottagare ha blivit förd bakom ljuset i viktig fråga som en medför inte bara besvikelse eller ilska över manipulationen kan utan väcka indignation över att vilseledningsförsöket strider rätten mot till snabb, öppen, adekvat och trovärdig information. sann, Till detta kommer att experter och myndigheter ofta inte talar samma språk som människor i allmänhet. Den enskilde förväntar sig att experterna och myndigheterna tydligt och begripligt ska förmedla absolut och säkerställd kunskap risk eller hot och om en ett samtidigt lämna praktiska råd. Detta problem illustrerades bl.a. i samband med nedfallet radioaktiva ämnen i Sverige efter av Tjernobylolyckan. Beskeden om att de uppmätta radioaktiva nivåerna var 2 eller 10, 100 och till slut 300 gånger högre än den naturliga bakgrundsstrålningen gav ingen vägledning hur hotade om människor skulle hantera situationen. Att myndigheterna använde olika mätbegrepp -becquerel och millisievert -gjorde det också svårt för den enskilde tolka budskapen. Kommunikationen mellan att sändare och mottagare fungerade inte.

6.2.2 Sändaren

av riskbudskapet

Sändaren bör hantera de problem utredningen beskrivit både som genom att i förväg försöka informera om de risker som omger medborgaren och genom att på olika sätt förbereda sig inför den oönskade händelsen. Kommunikationsexperter hävdar ofta att allt som är känt om en risk eller ett hot omedelbart ska spridas till allmänheten. Andra menar att t.ex. den för operativ ledning inte bör släppa för som svarar mycket information innan alla fakta föreligger. Om olika myndigheter dessutom varierande besked uppstår betydande kommunikager tionsproblem. Ett problem när myndigheterna som agerar finns på olika nivåer centralt, regionalt eller lokalt är att informationen ofta inte blir insatt i sitt sammanhang. Detta kan leda till de olika att myndigheterna intar olika ståndpunkter och fattar oförenliga beslut. Massmedierna, som oftast förmedlar riskkommunikationen, får då stora problem. Svårigheterna kan i stora drag beskrivas så här:

Kommunikation 201

Informationskultur

De flesta har sina uppfattningar hur informationsarorgan egna om bete ska bedrivas. En del myndigheter kan ha informationskultur en som bygger påen auktoritär relation till omvärlden. Andra baserar sin verksamhet på öppen relation. en mer

Informationsbehov

Människor har förvånar myndigheterna att för det mesta genom vara ointresserade information risker och hot. När olyckan väl av om inträffat visar de emellertid plötsligt ett intresse vida överstiger som vad myndigheterna planerat för.

Kroppsspråk

Många myndigheter och andra gör ofta andra värderingar organ av hotfull händelse än vad framgår de officiella meddelanen som av dena. Samtidigt myndighet vidtar drastiska och synliga åtsom en gärder, förklarar den att det inte finns anledning till oro. Denna paradox exponerades tydligt t.ex. vid nedfallet över Sverige i samband med Tjernobylolyckan. Det inträffade är inte farligt, sades det, men samtidigt evakuerades 500 av de anställda från kärnkraftverket i Forsmark. När ord och handling inte stämmer överens blir förtroendekrisen ett faktum.

Trovärdighet tillfredsställelse - Om individerna får för stort förtroende för myndigheters och andra organs verksamhet, kan det leda till att de inte tillräckligt uppmärksammar riskerna omkring sig och inte vidtar några åtgärder. De egna litar på samhället. Trovärdigheten är större närmare mottagaren befinner sig de informerande organen. Om sändare expert eller myndighet ska kunna uppnå en - en en positiva förväntningar och attityder hos befolkningen beror till stor del på vilka kontakter förekommer under normala förhållansom den. En sändare bör ha kontakter undervisande karaktär med av mer människor. Syftet är att de ska förstå att de kan behöva förbereda sig för att möta olyckor och störningar. En ytterligare konfliktorsak är att relationen mellan t.ex. ekonomisk tillväxt och hot mot hälsan eller estetiska och ekologiska värden i allmänhet värderas helt olika. Människors misstro mot experter kan ibland bero på att de uppfattar dessa alltför starkt liesom rade med myndigheterna eller med företagens intressen.

202 Kommunikation

En tänkbar modell

En generell modell för risk- och kriskommunikation skulle utifrån sändarperspektivet kunna formuleras enligt följande:

Fastställ risken Formulera mål för riskkommunikationen

Bestäm målgrupper

Fastställ den socio-kulturella miljön Välj angreppssätt

Bygg upp kommunikationsprogrammet Genomför kommunikationsprogrammet

Utvärdera effekterna Riskkommunikatören måste bl.a.

El Förstå allmänhetens riskmiljö och resultaten sin risk-

presentera av

analys mot denna bakgrund;

Undvika tekniskt och byråkratiskt språk och i stället utgå från

D

individernas vardagsbehov;

Cl Anstränga sig för undervisa allmänheten risker, risk-

att om bedömningar och riskhantering;

cl Uppmuntra allmänheten att vidta förebyggande åtgärder.

Sändaren måste alltså lyssna på och lära sig i

mer om mottagarnas

varierande förutsättningar, behov och intressen riskbudskapen

om ska avsedd effekt.

6.2.3 Förmedlaren

av riskbudskapet

Hur förhåller sig då kommunikationstriangelns tredje huvudaktör

-

förmedlaren, dvs massmedierna till de risker och riskbedömningar

det moderna samhället alstrar som

Massmediernas åtgärder har stor betydelse för att människor ska bli riskmedvetna. Många emellertid de inte alltid fullgör

anser att

denna uppgift på ett ansvarsfullt sätt. Detta skulle bl.a. bero på meditendens att framhäva känsloaspekterna hellre än de faktiska

ernas eller tekniska.

Andra påpekar att journalister har den vetenskapliga kompe-

tens som fordras för att kunna behandla ett ofta svårt ämnesområde

och bl.a. därför ägnar mesta uppmärksamheten åt dramatiska och

spektakulära risker. Massmediernas förmedlande funktion försvå-

ras givetvis om experterna eller myndigheterna har olika åsikter i

en

fråga.

Kommunikation 203

6.3 Varning

Utredningen vill först göra en distinktion mellan begreppen varning och larm förekommer inom räddningstjänsten. Varning är ett som besked till allmänheten att ett hot är förestående eller kan komma om att uppstå. Larmet är förknippat med ett operativt agerande. Räddningsorganen och andra får besked om att de ska ingripa. Varningssignalerna kan eller mindre omedelbara hot. avse mer Specifika varningar gäller uppenbara hot och innehåller också råd om lämpliga skyddsåtgärder. Allmänna varningar är oftast inte av lika akut karaktär utan syftar till att peka på situation mer en som kan utvecklas till olycka något slag. en av Initiativet till att utfärda varningar kommer nästan alltid från myndigheterna. Det förekommer ytterst sällan att massmedierna varnar för ett annalkande hot. Att sprida myndigheternas varningar är som regel inte något problem. Både normala nyhetsrutiner och eventuellt specialreglerade skyldigheter för medierna gör att ansvarsfördelningen är klart definierad. Rapporteringen i varningsfasen bygger i massmedierna vanligen på uppgifter från kända och auktoritativa källor. Erfarenheter från Sverige och andra länder visar att de medier som kommer i fokus i varningssituation är de snabba och direkten

sändande främst lokala etermedierna. De uppträder förhål-

som landevis renodlade informationskanaler. Den snabbhet dessa som medier har är tillgång. Något självständigt journalistiskt arbete är en regel inte möjligt att bedriva i denna fas. Den journalistiska som prövningen kan endast källans tillförlitlighet. Radiomediet har avse i flera fall kunnat utnyttjas för att upplysa att det rört sig om om falsklarm. Hur reagerar då människor inför varningsbudskap Litar mottapå den utfärdar varning garen som en Ett varningsbudskap bör vara kortfattat, distinkt och utan andra egentliga sändaravsikter än att förbereda och skydda människor inför den hastigt uppkomna faran. Informationen under varningsperioden måste uppfylla vissa grundläggande krav. Mottagaren vill

El Veta vad varningen innebär; D Få kunskaper om den kommande händelsens konsekvenser; D Få information det föreligger risk att individen själv eller nåom gon anhörig kan drabbas.

Ett ändamålsenligt beteende fordrar således att människor redan i varningsfasen får kännedom om konsekvenserna av händelsen som hotar eller har inträffat. Ett varnings- eller larmmeddelande bör som därför innefatta råd hur den enskilde ska hantera situationen. om Om människor ska ta ett hot på allvar beror på varningsom budskapet kommer från en vederhäftig källa eller inte. Samtidigt vill

204 Kommunikation

människor ofta stämma av ett varningsbudskap att för-

genom

söka det bekräftat andra än ursprungskällan, t.ex. andra

av av

myndigheter, vänner, grannar, släktingar och det organ som har förmedlat varningsmeddelandet. Detta ser ut att förbisett i olika

vara

katastrofplaner och försvårar ofta larm- och informationsarbetet.

Att telenäten blir kraftigt överbelastade accentuerar problemen. Informationen bör tydlig och klargöra vilka tillhör

vara noga som

riskgrupperna samt hur lång tid människor har till förfogande

ange

för att undgå faran. Till detta kommer att ett varningsbudskapet

måste innehålla information har tydlig relevans för de be-

som en

rörda. Det har ofta visat sig svårt för myndigheterna att motivera

människor att utrymma och dem som har lämnat sina hem att inte

återvända till utrymningsorterna innan faran är över.

Hur ett varningsbudskap ska utformas beror givetvis på vilken

typ händelse det är fråga Om varningen omfattar ett hot

av som om. som är relativt okänt för de berörda människorna är det svårare att

dem att ändamålsenligt än det gäller ett bekant hot.

reagera om

En varning om en annalkande orkan skulle sannolikt de flesta i ett tidigare ovädersdrabbat område att reagera.

just tidsaspekten är viktig för människors benägenhet att handla ändamålsenligt. Flera studier pekar på att människornas tilltro till den myndighet utfärdat varningen sviktar tiden mellan i

som om var-

ningen och när själva hotet uppträder blir för lång. Det har vidare

framkommit att människor får upprepade varningar utan att det

om

händer något så minskar benägenheten att följa myndigheternas direktiv mycket drastiskt. Upprepade varningar utan att någonting

händer tolkas många att det egentligen inte är någon fara.

av som

En fråga är människor i allmänhet känner till innebör-

annan om

den de larmsignaler myndigheterna använder. Ett svenska

av som par

studier tyvärr ett nedslående kunskaperna är mycket be-

ger svar -

gränsade.

6.4 Akutfasen

6.4.1 Sändaren

Grundfrågan i akutfasen är hur sändaren etablerar och upprätthål-

ler sin trovärdighet i kommunikationen med medborgarna. De två

viktigaste faktorerna påverkar trovärdigheten i budskap är

som ett

korrektheten och mottagarnas upplevelse legitimiteten i informa-

av tionen.

Kommunikation 205

Etablera trovärdighet

Det som kan påverka mottagarens upplevelse av korrekthet i ett budskap negativt är bl.a. följande:

Uppfattningen sändaren tillräcklig hänsyn till fakta;

D att inte tar

Rykten svek eller bedrägeri;

El om

Tidigare uttalanden inte stödjer det aktuella budskapet;

D som

Motstridiga budskap från andra källor;

EI

El Verklig eller upplevd professionell inkompetens.

Till faktorer bestämmer trovärdigheten i budskapet hör dessa:

som

Att sändaren har för budskapet;

n ansvar

El Att åtgärderna är berättigade; Möjligheter för berörda till insyn i beslutsprocessen;

c:

Korrekt återgivande motstridiga krav.

a av

Att göra budskapen förståeliga

Sändaren måste presentera information på ett språk som mottagarförstår. Med det både sändaren väljer lämpliga svenska

na menas att

ord i meddelandet och att det finns översatt till de språk kan

som

behövas i det läge råder.

som

Att sända budskap med uppgifter ont tid

- om

I akut situation måste sändaren besked även när det inte en ge -

finns tillräckligt med uppgifter för tillfredsställande slutsatser och

när det inte finns tid för erhålla bättre information. Detta inträfatt

far framför allt händelse kräver omedelbara åtgärder och när

när en

händelsen leder till ett tryck på informationsverksamheten måste

som

tillgodoses ;innan analysen är avslutad. Det är viktigt att de berörda

i osäker situation informerar varandra sina åtgärder,

organen en om

så att det inte uppstår dubbla budskap.

Att fånga och fokusera uppmärksamheten

Det är hård konkurrens om uppmärksamheten och sändaren kan

svårt fånga mottagarnas intresse. Det handlar både att foku-

att om

uppmärksamheten och att samarbeta med nyhetsmedier och

sera om andra förmedlande organ.

Kraven på informationsflödet både inom och mellan

är stora myn-

digheter och andra Det gäller det skälet att skapa ett sys-

organ. av

kan växa under händelseförlopp och kan hantera

tem, som ett som

ett informationsflöde är väsentligt större än under normala för-

som

hållanden. Myndigheterna måste räkna med att många organisatio-

206 Kommunikation

ner och frivilliga erbjuder sin hjälp. Denna verksamhet startar omedelbart utan direktiv från officiella Det är viktigt organ. att myndigheterna snabbt etablerar kontakt med sådana krafter och samordnar dem med de samhälleliga insatserna.

6.4.2 Förmedlaren

En viktig funktion massmedierna har är som att fungera som en informationskanal från myndigheterna till allmänheten. Skillnaderna

mellan medierna i detta avseende är Hur användbara och efstora. fektiva de är beror på vilken samhällelig roll de har. Etermedierna är överlägsna tidningarna i fråga snabbhet och utgör det skälet om av en självklar tillgång vid alla slag olyckor och allvarliga störningar av i viktiga samhällsfunktioner.

Det finns även exempel på det är först etermediernas att genom snabba och breda rapportering av ett händelseförlopp som de an-

svariga myndigheterna blivit medvetna om omfattningen de ska-

av dor skulle kunna uppstå. Massmediernas insatser i del som en situationer har sträckt sig långt utöver rapporteringsuppgiften. De lokala massmediernas representanter har ibland både i Sverige och utomlands åtagit sig direkt operativa uppgifter. Meddelanden mellan

räddningsorgan har i akuta skeden förmedlats genom radion.

Den kanske mest uppmärksammade frågan massmediernas om betydelse vid olyckor och allvarliga störningar är om en rapportering genom osakliga och överdrivna rapporter förvärrar läget. Det

finns tendens hos medierna beskriva destruktiva och irratioen att nella beteenden panik, stölder och rå hos den - egoism drabbade befolkningen. Erfarenheterna visar att medierna i sådana fall gör sig

skyldiga till mytbildning. Sådana beteenden har regel inte föresom kommit i någon nämnvärd utsträckning och är i varje fall inte representativa. Några studier visar emellertid journalisterna i att stresssituationer detta slag gör avkall på kontrollen den information av av som de förmedlar.

En grundläggande erfarenhet osäkerhet är att och hot skapar en snabbt växande efterfrågan på information. Inte minst har de svenska

Tjernobyl-undersökningarna visat hur snabbt efterfrågan på detal-

jerade upplysningar de nedfallna radioaktiva ämnena ökade. om Praktiskt omedelbart skapades taget ett betydande gap mellan tillgång och efterfrågan, vilket är del förklaringen till den en av informationskris uppstod. Nedfallet radioaktiva ämnen skasom av pade en alldeles särskilt stor efterfrågan på information. Den enskilde kunde inte själv och analysera hotet, se utan var i hög grad beroende de besked samhällets tillhandahöll. av som experter Etermedierna direkta ögonblicksbilder skeendet och ger av fung-

Kommunikation 207

informationskanal åt myndigheterna, medan tidningarna

erar som

verkar åta sig uppgiften för analys, kommentarer och efter-

att svara

tanke. Det är ovanligt med direkt och avsiktlig obstruktion av myn-

arbete från massmediernas sida. Det har framkommit

digheternas

genom forskningen att

De snabba, direktsändande etermedierna har viktigare roll

El en som

informationskanal än de tryckta medierna;

De hotet berörda medierna regel är inriktade på mot-

D av som

tagarbehoven, medan icke direkt berörda medier är benägna att i rapporteringen främst uppmärksamma det sensationella och dra-

matiska i sin nyhetsrapportering;

Den omedelbara nyhetsrapporteringen vid stor cka eller en

D en

allvarlig störnin framstår fragmentarisk ta får för-

som men o en

djupad och förk arande behandling på andra håll i mediernas

rap-

portering;

Medier i samverkan med myndi heter kan spela en viktig och

u

aktiv roll för att klara ut besvär iga samhällsstörningar i akuta sammanhang;

Mediernas rapporter kan försvåra genomförandet av myndighe-

EI

ternas åtgärder.

Sammantaget leder forskningsresultaten massmediernas agerande

om

i akutfasen till slutsatsen att det journalistiska ansvaret är betydande.

Massmedierna måste i varje situation bestämma sig för vilken roll

och ska ha förmedlare myndigheternas meddelanden

var en - av

eller kritisk granskare deras åtgärder.

av

6.4.3 Mottagaren

Människor kan självfallet drabbas traumatiska reaktioner efter

av

det har inträffat. I sådan situation spelar informationen

som en en

betydelsfull roll. Den måste förmedlas parallellt med ett medicinskt och psykologiskt omhändertagande. Det har förekommit att misslyckade informationsinsatser har förvärrat situationen för enskilda

människor.

Det finns också exempel på att stark eller rent panik kan

oro av

uppstå informationen är bristfällig eller missriktad. Med panik

om

i detta sammanhang besinningslös skräck eller plötslig

menas en en

och förlamande ångest, får människor att fly från det akuta

som

problemet. Följande faktorer kan bidra till masspanik: Flera olika och motsägelsefulla informationskällor:

D

Obekräftad information;

Cl

information från eller släktingar ryk-

Överdriven

Cl t.ex. grannar ten ;

Situationen bedöms akut och med stor risk för personlig

El som skada.

208 Kommunikation

Reaktionen panik bland drabbade

medborgare, ska emellertid inte

överdrivas. En studie reaktioner i samband med

om Tjernobylolyckan

inom flera europeiska länder visar endast minoritet

att en av män-

niskorna överreagerade inför beskeden nedfall radioak-

om ett av tiva ämnen.

6.5 Följdfasen

I följdfasen är situationen efter det akuta händelseförloppet stabilare och både de ansvariga myndigheterna och massmedierna har börjat skaffa sig en överblick över läget.

Mottagaren

För de människor har drabbats i samband med

som en stor olycka eller allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner kommer en följd-

fasen att innebära erfarenheter ska

att nya integreras med tidigare livserfarenheter. Längtan efter normala förhållanden stark

är en drivkraft hos de allra flesta i denna fas.

Något ofta dyker under denna fas är s.k. överlevnads-

som upp en skuld hos de människor och jämt

som nätt undgått olyckans mest allvarliga konsekvenser. Motsatsförhållandet mellan de individer

som

drabbats av sorg och dem undgått är i många fall mycket

som sorgen

tydligt.

Under följdfasen är människornas informationsbehov helt

av en

annan karaktär än under tidigare faser händelseförlopp. Nu

av ett

vill många hur livet ska kunna vidare efter det

veta som har

hänt. Svaret på sådana

frågor behandlas bäst öga-mot-öga.

Myndighetens främsta uppgift blir att inrätta olika rådgivningsin-

stanser eller krisjourer där drabbade människor får möjlighet att

kommunicera.med varandra sina

om upplevelser. Ett problem tycks

dock dem förstå det normalt olika

vara att att att är att slag

av

psykiska reaktioner gör sig gällande i samband med olycka.

t.ex. en

6.5.2 Förmedlaren

I akutfasen allvarlig händelse förekommer det sällan

av en att mass-

medierna riktar skarp kritik de mot ansvariga myndigheterna. Sär-

skilt de lokala medierna i drabbade områden i stället gör sitt bästa

för att bidra till lösning på problemen för samhället och för

en människorna. Just detta beteende i relation till den

viktiga uppgiften att

kritiskt granska de ansvariga myndigheterna kan emellertid

senare

en rekyl. Detta fenomen går att belysa med exempel från de svenska

Kommunikation 209

studierna i samband med Tjernobylolyckan. När tvivlen började sprida sig om de ansvariga myndigheterna verkligen hade förmåga att hantera situationen uppstod bland företrädarna för massmedikänsla att de hade svikit sin kritiskt granskande uppgift. erna en av Det ökade avsevärt motiven för kritiska rapporter, framför allt hos de lokala medierna i de drabbade områdena. I denna rapporteringsfas fanns det markanta inslag skuldfördelning. Många letade efav ter syndabockar. En seriös och kritisk granskning från massmediernas sida av samhällets förmåga att hantera svår situation är ett viktigt inslag i den en utvärdering borde följa på varje allvarlig händelse. I följdfasen som kan medierna med andra ord spela väsentlig roll för att stimulera en till debatt kring både risk- och beredskapsfrågor. Iakttagelserna från flera av de svenska studierna efter Tjernobylolyckan visar att medierna i följd- eller utvärderingsfasen aktivt stimulerade till debatt. Centrala inslag i denna debatt frågor var om kärnkraftssäkerheten, den svenska beredskapen för att möta kärntekniska hot och sist inte minst hanteringen informationsmen av problemet. Utredningen vill framhålla att många företrädare för massmedierna har visat stort intresse för erfarenheterna tidigare av rapporteringar och att fördjupa kunskaperna de risker och hot om förekommer i det svenska samhället. Det aktiva deltagandet i som seminarier, konferenser, Övningar och utvärderingar är ett uttryck för ambitionen både att bidra till ökad kompetens och beredskap inför framtiden och att definiera och klargöra massmediernas roll i dessa sammanhang.

6.5.3 Sändaren

Det är enligt utredningens uppfattning i följd- eller utvärderingsfasen de viktiga kunskaperna, erfarenheterna och lärdomarna som inför framtiden kan övervägas och tas tillvara för planering och andra förberedelser. De svenska myndigheternas agerande i samband med Tjernobylolyckan blev föremål för flera utredningar. dessa En av ägnades nästan helt åt informationsarbetetl. Det fanns i denna rapport bl.a. en utförlig beskrivning av informationsverksamhetens organisation före olyckan och detaljerad beskrivning hur myndigheterna i en av det akuta skedet försökte lösa sina informationsuppgifter. Rapporten innehöll vidare rad rekommendationer fortsatt utveckling en om informationsverksamheten. av

Beredskapefter TjernobyL Slutrapport Göran Steen, 1987.

210 Kommunikation

I rapporten uppmärksammades bl.a. behovet av att den aktiva informationsverksamheten omfattar väsentligt fler myndigheter än fallet före Tjernobylolyckan. Informationen bör syfta till att som upplysa om händelseförloppet, orsakerna och konsekvenserna. Informationen ska kännetecknas av öppenhet och förtroende, initiativ, snabbhet, kontinuitet och kvalitet. Ett problem som särskilt uppmärksammades svårigheten att göra informationen begriplig var i tekniskt svåra ämnen. Svenska forskare har undersökt de åtgärder myndigheterna som vidtagit efter Tjernobyl för att informera allmänheten. Några har

bl.a. studerat hur broschyr Efter Tjernobyl myndighe-

en - - som terna gett ut tagits emot allmänheten. Ungefär hälften den av av svenska befolkningen hade tittat i broschyren. Det kunde emellertid inte hävdas att broschyren ökat kunskaperna.

6.6 för

Underlag utveckling av

informationsverksamheten

Utvecklingen inom massmedieområdet går fort. Det gäller för myndigheter och andra sändare att överväga vilket medium eller vilka medier de i första hand ska använda sig För de drabbade som av. handlar det framhållits vilka medier de litar på. Forsksom om som ningen inom delområdet riskkommunikation måste det skälet ägna av större uppmärksamhet åt hur sändare, förmedlare och mottagare beter sig i det efter hand förändrade medielandskapet. Styrelsen för psykologiskt försvar SPF studerar bl.a. beteenden hos sändare, förmedlare och mottagare vid de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner efter hand insom träffar. En rad forskningsinsatser ska myndigheter och ge massmedier underlag så att de kan utveckla informationsberedskapen. Forskarna finns vid universitet och högskolor i landet. Projekten är tvärvetenskapliga. Forskningen utgör själva grunden för de förslag till mer praktiskt inriktade åtgärder som utredningen redovisat i kapitel 4 och syftar till att göra informationsverksamheten effektivare. som Utredningen har bl.a. föreslagit att SPF ska få i uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet enligt som Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, länsstyrelserna, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Uppgiften att studera konsekvenserna av informationsverksamheten i fred framgår inte instruktionen för Styrelsen för av psy-

Kommunikation 211

kologiskt försvar. Erfarenheterna av de projekt som har genomförts är goda. Enligt utredningens mening är tiden att ökad mogen ge stadga åt arbetet. Det kan ska genom att ansvaret för studierna formaliseras. Utredningen föreslår att SPF genom en ändring i sin instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och allvarliga störningar och att göra utvärderingar av och studier kring kommunikationen människor-myndigheter-massmedier. Utredningen föreslår vidare att SPF får i uppdrag att om det behövs expertstöd till myndigheter i svår informationsge som en situation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan att SPF utnyttjar delar se genom av sin beredskapsorganisation. Den översyn av verksamheten som för närvarande pågår syftar till att organisationen ska bli så flexibel som fordras. Utredningen redogör i kapitel 11 för ett mer övergripande material forskning människors reaktioner på stora påfrestom som avser ningar i samhället och föreslår i det sammanhanget samordning en av forskningen inom utredningens olika arbetsområden.

Kapite

Säkerhetskrav i

samhällsplaneringen

7.1 Bakgrund

Utredningen ska enligt direktiven överväga och föreslå metoder som förbättrar förutsättningarna för beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och samhällsutvecklingen. Utredningen ska också pröva det är möjligt att förbättra samordningen melom lan de åtgärder vidtas för att möta fredstida risker och de beredsom skapsåtgärder vidtas inför säkerhetspolitiska kriser och krig. som Dessutom ska utredningen belysa det är möjligt att utforma om beredskapsverksamheten på ett sådant sätt att den omfattar hela hotskalan fred-krig och i större utsträckning kan i än nu integreras de ordinarie riskhanteringsâtgärder respektive verksamhetssom utövare genomför. Utredningen redovisar i detta kapitel sina bedömningar fråav risk- och beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och gorna om föreslår åtgärder behöver vidtas för att de bedriver verksom som samhet inom olika sektorer samhället i planeringen ska ta ökad av hänsyn till risker och beredskapskrav. Begreppet riskhänsyn är fokuserat på åtgärder som minskar riskerna för olyckor i verksamheter i fred, medan beredskapshänsyn framför allt har att göra med åtgärder ökar säkerheten och uthålligheten inom de verksamheter i som det fredstida samhället har betydelse i krig. Utredningen använsom der i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i samhällsplaneringen som ett samlande begrepp för båda dessa slag hänsyn. av Underlaget för de bedömningar som utredningen gör i detta kapitel består intervjuer med företrädare för ett antal myndigheter och av andra enkätsvar utredningen har erhållit från myndigheorgan, som ter arbetar med riskfrågor och annat material flera myndigsom som heter har lämnat. Enkäten riktades till ett tjugotal centrala myndigheter och omkring tio länsstyrelser. Syftet bl.a. att belysa vilken var verksamhet dessa bedriver inom riskområdet och hur de som organ uppfattar sitt ansvar inom detta område. Boverket har lämnat un-

214 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

derlag från sina egen verksamhet och redovisat synpunkter på det material utredningen haft till sitt förfogande för övervägandena i detta kapitel.

7.2 Avgränsningar

Definitioner

I arbetet med risker förekommer omfattande begreppsflora. Uten tryck som riskidentifiering, riskuppskattning, riskbedömning, risk-

värdering, riskanalys och riskhantering har ofta olika innebörd i skilda sammanhang. Ibland är det oklart vad med den som menas eller andra Detta kan leda till missförstånd. Det finns ena termen. mot den bakgrunden behov samordna användningen ett att av uttrycken. Utredningen beskriver här innehållet i några begrepp som vanligen används i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Med risk i det här sammanhanget sannolikheten för avses att en oönskad händelse ska inträffa. Denna innebörd av begreppet hindrar inte att ordet risk i olika sammansättningar omfattar en sammanvägning av faktorerna sannolikhet och konsekvens. Den proresulterar i matematiska värden på risken

cess som frekvens kallar

utredningen riskuppskattning. Begreppet innefattar identifieringen

av en risk, skattningen av sannolikheten och konsekvenserna och en sammanvägning av de båda senare faktorerna. Människor upplever och värderar risker på olika sätt. Riskbegreppet är komplicerat. Det finns inte något enkelt samband mellan den kalkylerade risken för händelse och människors för en oro att händelsen ska inträffa. Många känner ibland större för oro en situation med låg faktisk sannolikhet än för situation med hög en faktisk sannolikhet. Det är acceptabel risk för besom en en person höver inte det för vara en annan person. Riskvärderingen påverkas bl.a. vilken nytta sig ha den verksamhet av som en person anser av som ger upphov till risken. Många är mindre benägna att acceptera risker de inte själva kan kontrollera än risker de åtminssom som tone i någon mån kan påverka. Begreppet riskanalys omfattar i del sammanhang endast risken uppskattning. I andra sammanhang rymmer det även riskvärdering. Med hänsyn till uttrycket ofta används i den fysiska att planeringen där avvägningar grundade på - värderingar av olika intressens betydelse är vanliga -föredrar utredningen den och vidare definisenare tionen.

Begreppet riskhantering har uppstått på företagsnivå föremen kommer också hos kommunerna och numera staten, landstingen.

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 215

Det står för alla de aktiviteter verksamhetsutövare genomför

som en

för att uppskatta, värdera och reducera risker i den verksamhe-

egna

Även information risker uppföljning och återkoppling

ten. om samt

åtgärderna räknas ibland till begreppet. Utredningen använder

av

riskhantering ett samlande uttryck för alla de aktiviteter

termen som

ingår i arbetet med riskfrågorna. Detta är den vedertagna bety-

som

delsen. Det engelska uttrycket är Risk Management, många

som an-

vänder även i texter på svenska.

Sambanden mellan olika riskbegrepp framgår också figur 7.1.

av

7.2.2 arbetsområdet

Avgränsning av

Om riskerna i samhället ska kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. Ansvaret för detta ligger på myndigheter, företag eller enskilda driver verksamheter. Tydliga krav på säkerhet och uthållighet

som

måste ställas framför allt på verksamheter innebär risker för

som

omgivningen. Även de för andra slag verksamheter

som svarar av

eller för verksamheter ligger i närheten av anläggningar som

som

innebär risker för omgivningen måste i rimlig omfattning vidta åtgärder. Till det alstrar risker hör påfrestningar på grund den

som av

säkerhetspolitiska utvecklingen eller krig.

Medvetenheten riskerna kan förbättras t.ex. informaom genom

tion betydelsen olika åtgärder ökar säkerheten, val

om av som av

utrustning och förändringar i organisationen verksamhet. Det

av en

sker fortlöpande hos många driver verksamheter. Det är

senare som

särskilt viktigt att myndigheter beslutar tillstånd för t.ex.

som om en

tillverkning stör omgivningen ställer krav på åtgärder. Tillsyns-

som

myndigheter har möjligheter att i sina kontakter med dem

som sva-

för verksamheter stimulera till åtgärder ökar säkerheten.

rar som

Säkerhetskrav kan emellertid tillgodoses åtgärder på

även genom

andra nivåer -i övergripande former. Det sker lokalt, regionalt

mer

eller centralt i utbyggnaden samhället att hänsyn tas till de

av genom

risker föreligger. Lokalt och regionalt handlar det att lokali-

som om

och utforma den byggda miljön bostäder, arbetsplatser, kom-

sera -

munikationer och service så att olyckor och andra oönskade

annan -

händelser inte inträffar eller så att konsekvenserna dem så långt

av

möjligt begränsas. Den planering sker på olika nivåer i samhäl-

som

let har mycket stor betydelse i sammanhanget. En ökad säkerhet for-

drar i det här sammanhanget samverkan mellan många aktörer.

en

Det uppstår samordningsproblem helt omfattning än

av en annan

är fallet när företag eller enskilda fattar beslut som ska öka

som säkerheten.

De säkerhetskrav utredningens överväganden i betänkandet

som

i 216 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

i j avser gäller plötsligt inträffade händelser. Det är fråga om att före-

bygga olyckor enligt räddningstjänstlagens kriterier eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. De krav som uppkommer till följd långsamt framväxande skeenden, ökade spänningar av t.ex. i samhället eller ökad långtidsarbetslöshet, omfattas tidigare en som framgått inte av utredningens bedömningar och förslag.

Några myndigheters arbete med säkerhetskrav i

i

samhällsplaneringen

Myndigheter som kan sägas ha ett samordningsansvar inom området säkerhetskrav i samhällsplaneringen är

ÖCB det civila försvaret; EI D Räddningsverket befolkningsskydd och räddningstjänst; och Boverket miljö, hälsa och säkerhet i den fysiska planeringen.

Frågor dessa myndigheters erfarenheterna deras om ansvar samt av arbete med säkerhetskraven redovisas längre

fram i kapitlet. Utred-

ningen beskriver i fortsättningen detta avsnitt uppgifterna inom av säkerhetsområdet för antal myndigheter med sektorbeett en mer tonad verksamhet. Syftet är att visa vilka myndigheter framför som allt är engagerade inom detta område. Beskrivningen är grundad på de uppgifter myndigheterna har lämnat till utredningen. som

Arbetarskyddsverket

Arbetarskyddsverkets uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt -inom arbetsmiljöområdet lagstiftnin kemikaliekontroll. Den tillsynsverksam- - en om

het som Arbetarskyddsverket svarar för Yrkesinspektionen

genom sker till en del med stöd risk- och säkerhetsanalyser. Arbetarskyddav styrelsen har i sin organisation riskanal sfunktion. Verket bedrien ver också utbildning för den inom detta område. egna persona en

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om järnvägsnätet. Verket ska bl.a. förvalta statens spåranläggningar och svara för säkerhetsfrå spårtrafiken i landet. Den or som avser senare uppgiften innebär b .a. att Banverket ska förebygga olyckor inom järnvägstrafiken.

Kemikalieinspektionen

Kemikalieins ektionen är central för

förvaltningsmyndighet

ärenden som gäller hä so- och miljörisker med kemis produkter. Kemikaliea

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 217

Process

Objektiv inventeraoch identifierariskkällaX

skatta sannolikhetS och konsekvensK skatt-

l

ning Våga samman och Riskskatta risk Q NEWS

i

subjektiv Värderaoch Riskkommunicera hantering

1 Besluta

Verk- Informera ställande

Åtgârda 1

reducera risken

Följa upp 1

och áterkoppla

Figur 7.1 Arbetet med riskfrågor i olika faser schematisk be-

- en

skrivning

kontrollen syftar till att minska riskerna för skador på människor och miljö kemiska produkter. Kemikalieinspektionen har

av en samordnande roll inom kemikaliekontrollen. Aven Statens naturvårds-

verk och Arbetarskyddsverket har inom sina områden befogenheter att reglera användningen av kemiska produkter. Samma sak gäller Läkemedelsverket för läkemedel och hygieniska eller kosmetiska produkter.

Statens naturvårdsverk

Statens naturvårdsverk är central förvaltnin smyndighet för ären-

den naturvård, Vattenvård, luftvård, bul renhållnin rörligt

om er, friluftsliv faunavård ,

samt och jakt. Huvuddelen Naturvår sverkets

av

säkerhetsarbete frågor långsiktiga miljörisker.

avser om

Statens geotekniska institut

Statens geotekniska institut är central förvaltningsmyndi het för frågor. Institutet bedriver forsknings- och

geotekniska

utre nin sar-

ete inom det geotekniska området. Institutets arbete omfattar l.a.

frågor om risker för ras och skred. Uppgifterna inom detta område omfattar bl.a. olika typer riskbedömningar.

av

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SMHI

SMHI:s verksamhet omfattar våderövervakning och prognosverksamhet. Verket ska också tillhandahålla planerings- och beslutsunderlag

218 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

för väderberoende verksamheter och utfärda varningar till sk dd för liv och egendom i vädersituationer bedöms medföra som ris er.

Sprängämnesinspektionen

Sprängåmnesinspektionen har till up gift att bedriva olycksförebyggande verksamhet vid hantering av randfarliga och explosiva va- Myndigheten utfärdar föreskrifter för hantering, klassificerin ror. , märkning och tillståndsgivning för användning av brandfarliga oc explosiva varor. .

Vägverket

Vägverket svarar bl.a. för den statliga väghållningen och för trafiksäkerhetsfrågor som gäller vägtrafiken. Riskfrågor behandlas främst inom för planeringen och projekteringen vägar och ramen av i trafiksäkerhetsarbetet.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket är ett affärsdrivande verk. Verksamheten har sin tyngdpunkt på handelssjöfarten. Till verkets uppgifter hör att utöva tillöver sjösäkerheten och att för sjöräddningstjänst. syn svara

7.3 Beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling

7.3.1 Verksamhetens syfte

ÖCB definierar beredskapshänsyn i planeringen och samhällsutvecklingen BIS på följande sätt:

Beredska hänsyn innebär en allmän strävan att utan speci- ella rikta e resursinsatser höa den grundnivå i fredssamhället

säkerhets

verksamheten under olitiska kriser och krig som bygger på. Verksamma medel är in ormationsinsatser för att höja medvetandet om risker och sårbarhetsfrå or samt ; utbildningsinsatser för att höja kunskapsnivån om e systemoch beslutssammanhang där frågorna kan och bör åtgärdas.

Samhällets organisation och den säkerhet har i fred utgör basen för BIS-verksamheten, syftar till att göra samhället mindre känssom ligt för olika typer påfrestningar och störningar. De kompletteav rande förberedelser i beredskapen behövs för att myndigheter, som företag och andra organ ska kunna vidta åtgärder i krig kan genom detta starta på högre nivå. De blir på detta sätt mindre omfat- j en tande och kostnadskrävande skulle ha varit nödvänän som annars digt.

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 219

BIS-verksamheten har många positiva effekter på samhällets förmåga att uthärda påfrestningar uppstår till följd olyckor och som av störningar även i fred. Huvudsyftet är emellertid, utredningen som framhållit, att höja förmågan att motstå påfrestningar orsakas som den säkerhetspolitiska utvecklingen och krig. BIS-insatserna rikav tas därför mest mot de delar samhällsverksamheten har särav som skild betydelse för totalförsvaret. Beredskapsåtgärderna blir mindre krävande och drar därmed mindre kostnader de kan vidtas - - om redan inför de risker och hot förekommer i fred. som

7.3.2 Verksamhetens innehåll

ÖCB bedriver BIS-verksamheten i samverkan med olika myndigheter och andra Nya metoder för riskanalyser har utvecklats organ. under år inom områdena kommunalteknisk försörjning, dasenare tasystem och försörjning i krigsviktiga företag K-företag. Lokala organ har därefter lagt ned mycket arbete för att klargöra omfattningen riskerna och utforma motåtgärder. av Arbetsmetoderna är flera t.ex. rådgivning till myndigheter, - utbildnings- och konferensverksamhet, etablering av nätverk, utarbetande exempelsamlingar och initiativ till forsknings- och av utvecklingsinsatser. Tyngdpunkten ligger på utbildning och information. Målsättningen är att nå ett stort antal beslutsfattare inom olika samhällssektorer. Målgrupperna för informations- och utbildningsinsatserna är planerare och beslutsfattare i privat och offentlig tjänst, verksamhets- och driftansvariga inom verksamheter har betysom delse för totalförsvaret och när det är fråga grundläggande - om information allmänheten. Det är särskilt viktigt i den fysiska - att planeringen ta hänsyn till beredskapskraven. Utbildning om beredskapshänsyn sker vid universiteten i Göteborg och Umeå. Det förekommer både ordinarie kurser och uppdragsutbildning för speciella elever. Även vid de tekniska höggrupper av skolorna i Stockholm och Luleå ingår beredskapshänsyn i delar av utbildningen. Ett betydande antal företrädare för både den offentliga förvaltningen och företag av olika slag har genomgått BIS-utbildningen vid universitet och högskolor. En rad seminarier och konferenser BIS-arbetet har ägt om rum under de senaste åren. Seminarie- och konferensverksamheten är ett sätt att hålla kontakt med forskningsvärlden. ÖCB har vidare etablerat ett nätverk för kontakter mellan dem har deltagit i BISsom utbildningen. Genom en omfattande remissverksamhet får ÖCB tillfälle att i konkreta fall peka på behovet beredskapshänsyn. ÖCB av tillhör vidare den krets myndigheter ska lämna för av som underlag tillämpningen av plan- och bygglagen.

220 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

ÖCB har enkäter till bl.a. beslutsfattare och deltagare i genom nätverket sökt bedöma effekterna BIS-arbetet. Enkäterna visar att av idéerna har förmedlats nått ut till åtskilliga beslutsfattare inom som myndigheter och andra och att dessa i olika sammanhang också organ har tillämpat idéerna.

7.4 Den fysiska planeringen

7.4.1 Plan- och bygglagen naturresurslagen

-

Plan- och bygglagen 1987:10 reglerar användningen mark- och av vattenområden samt lokalisering och utformning av byggnader och andra anläggningar. De för planärendena ansvariga myndigheterna ska i beslut hur mark- och vattenområden eller den fysiska milom jön i Övrigt ska användas så långt möjligt ta hänsyn till olika risker i samhället. Samtidigt ska rad andra önskemål och intressen tillgoen doses. Sådana beslut fattas i allmänhet kommunen. av Den obligatoriska översiktsplanen ger vägledning för besluten om användningen mark- och vattenområden. Genom detaljplaner eller av i samband med tillståndspröving bygglov eller förhandsbesked - kan kommunen styra markanvändningen och byggnaders eller anläggningars utformning. Plan- och bygglagen föreskriver miljökonsekvensbeskrivning att en MKB ska utarbetas i samband med planläggning för bl.a. industriändamål och ny sammanhållen bebyggelse, om projektet har been tydande miljöpåverkan. Plan- och byggutredningen har i sitt betänkande SOU 1993:34 Miljö och fysisk planering föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska vara obligatoriska för alla åtgärder som ger betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska ange en verksamhets samlade inverkan i dessa avseenden. Kommunen kan även i samband med beslut bygglov ställa krav på lokalisering om och utformning byggnader och anläggningar. av Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser att risker för om människors hälsa och säkerhet ska beaktas både vid planering och vid beslut om bygglov. Bebyggelse ska enligt andra kapitlet lokalisetill mark är lämpad för ändamålet med hänsyn till de i ras som a boendes och övrigas hälsa och i fråga om s.k. samlad bebyggelse även med hänsyn till skydd uppkomst och spridning brand

mot av g

samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Byggnader ska placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning - inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Det breda underlag normalt kommer fram i samband med som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 221

översiktsplaneringen gör det möjligt att väga kraven på hälsa och säkerhet mot andra angelägna anspråk och intressen. Det öppna arbetssättet med ett omfattande samråd mellan myndigheter, - organisationer och enskilda värdefulla kunskaper kan utgöra - ger som underlag för åtgärder av förebyggande karaktär eller åtgärder som minskar konsekvenserna olyckor. av Bestämmelserna i naturresurslagen 1987:12 syftar till att främja från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god husen hållning med mark, vatten och övriga delar den fysiska miljön. av Lagen ger utgångspunkter för beslut om förändringar i användningen mark- och vattenområden. Bestämmelserna i naturresurslagen ska av tillämpas vid beslut enligt ett tiotal andra lagar, bl.a. plan- och bygglagen naturvårdslagen, väglagen och vattenlagen. , Naturresurslagen innehåller emellertid inga bestämmelser hur om riskfrågorna ska behandlas. Lagen är ändå av intresse i det här sammanhanget framför allt på grund sambandet med plan- och - av bygglagen. Den kommunala översiktsplanen ska ges en central betydelse vid tillämpningen. Planen ska vägledande för beslut vara som följer de lagar enligt vilka naturresurslagen ska tillämpas. Myndigheterna ska således ta ställning till den prövade anläggningen om går att förena med den för området gällande översiktsplanen. Naturresurslagen innehåller vidare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. En sådan beskrivning ska upprättas i samband med vissa beslut. Miljökonsekvensbeskrivningen ska ange en verksamhets samlade inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Med inverkan på hälsa enligt förarbetena avses till lagen också säkerhetsfrågor.

Ansuarsfördelning

Kommunen har enligt plan- och bygglagen för frågor ansvar om hälsa och säkerhet. Genom lämplighetsbedömningar i den fysiska planeringen väger kommunen samman kraven på hälsa och säkerhet med andra intressen och anspråk. Även det i detaljplanearbetet har klarats om ut att en farlig eller miljöstörande verksamhet kan lokaliseras till bestämd plats foren dras det i allmänhet ytterligare tillstånd syftar till minska som att riskerna med verksamheten. Det kan prövning enligt vara en miljöskyddslagen, räddningstjänstlagen eller lagen om brandfarliga och explosiva Verksamhetens miljökonsekvenser bl.a. konvaror. sekvenserna för hälsa och säkerhet ska emellertid ha avgjorts i samband med lokaliseringsbeslutet. Ingen myndighet ska vid tillståndsprövningen som följer kunna ställa sådana krav att verksamheten inte kan bedrivas på den aktuella platsen. Det ankommer

222 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

däremot på säkerhetsansvariga myndigheter att utforma detaljerade villkor för verksamheten. Länsstyrelsen ska i egenskap företrädare för staten rådav genom givning och genom att tillhandahålla kunskapsunderlag samverka med kommunerna i planläggningen, samordna statens intressen och ett samlat och sammanvägt besked statens synpunkter i olika ge om avseenden. Länsstyrelsens ansvar i detta sammanhang innebär att den på lämpligt sätt ska företräda bl.a. de centrala myndigheter som svarar för hälso- och säkerhetsfrågor. Länsstyrelsen ska med stöd av plan- och bygglagen upphäva kommunala beslut, om inte tillräcklig hänsyn tagits till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.

7.4.3 arbetet med hälsa och säkerhet

Erfarenheter av

Kommunen

Flertalet kommuner utför någon form riskanalyser. Innehållet i av dessa varierar emellertid. Arbetet är i allmänhet begränsat till något eller några delområden, t.ex. upphandling försäkringar, räddningsav tjänsten och uthålligheten i olika försörjningssystem har betysom delse för verksamheten i krig. Arbetet inom dessa områden är ofta uppdelat mellan olika kommunala nämnder. Kommunernas riskanalyser används ibland också som planeringsunderlag vid bedömningar risker för hälsa och säkerhet i ärenden enligt plan- och av bygglagen. En del kommuner har ambition att ta ett helhetsgrepp komen om verksamhet inom säkerhetsområdet. Dessa kommuner munens utarbetar material kan användas både i den fysiska planeringen som och i andra verksamheter. Det kan gälla internt skydd, skydd mot olyckor och civilt försvar. Med internt skydd kommunens menas åtgärder mot inbrott, brand och vandalisering. Skyddet mot olyckor omfattar bl.a. räddningstjänst och olika typer förebyggande åtav gärder. Med civilt försvar avses här de åtgärder som kommunen vidtar för att uppnå den grundläggande säkerhet och uthållighet som

kan betydelse i krig. Åtgärderna syftar sammantaget till att öka

säkerheten för dem bor eller verkar i kommunen. som

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har högsta civila i som totalförsvarsmyndighet i länet ansvaret för samordningen det civila försvarets verksamhet i fred av och krig. Länsstyrelsen ska vid tilllämpningen plan- och byggav lagen särskilt bevaka kraven på hälsa och säkerhet. Länsstyrelsen ska också utöva tillsyn enligt räddningstjänstlagen. De länsstyrelser omfattas utredningens enkät hanterar sina som av

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 223

uppgifter inom riskområdet på olika sätt. Länsstyrelsen i jönköpings län har inrättat arbetsgrupp inom området Hälsa och säkerhet en för samverkan mellan försvars-, miljövårds-, plan-, kommunikationsoch rättsenheterna. Denna ska bl.a. analysera olyckor grupp som har inträffat och i olika plan- och byggärenden föreslå åtgärder som reducerar risker och minskar antalet olyckor. Länsstyrelsen i Södermanlands län har skapat liknande samordning en genom att organisera tvärsektoriellt sammansatta enheter. Andra länsstyrelser deltagit i enkäten har inte kommit lika som långti integrering av arbetet med risk- och säkerhetsfrågor. Det finns att döma enkätsvaren inte något synsätt inom detta av gemensamt område. Det förekommer skillnader både i ambitionsnivå och i arbetssätt mellan olika länsstyrelser.

Centrala myndigheter

Boverket har i samarbete med ÖCB och Räddningsverket utarbetat underlag kommuner kan använda i sin fysiska planering. Det som handlar bl.a. risker i samband med industriell verksamhet och om kommunikationer samt risker i krig. De tre myndigheterna har också för sig gett ut Vägledningar för arbetet med risker inom sina var ansvarsområden. De tre statliga myndigheterna, får ha som anses ett samordningsansvar för markanvändning, befolkningsskydd respektive civil beredskap, kommer ibland i konflikt med sektoransvariga statliga myndigheter som Vägverket, Banverket och Sprängämnesinspektionen. Skillnaderna mellan olika myndigheter i på risker synen hänger med olikheterna i deras och roller. I det samråd samman ansvar som äger rum i samband med den fysiska planeringen bedömer de sektoransvariga ibland hänsyn har tagits till miljö, hälsa och organen om säkerhet. Detta är naturligt och behöver inte något problem. vara Svårigheter uppstår för kommunen om länsstyrelsen inte ger något besked hur de olika bedömningarna bör vägas Detta om samman. innebär att länsstyrelsen eller regeringen kan behöva göra överen prövning. Regeringen har under år vid överprövningen planärenden senare av skärpt sin praxis och lagt ökad vikt vid hälso- och säkerhetsfrågorna.

fallbeskrivningar

7.5 Fem

Utredningen beskriver i detta avsnitt tre planärenden, som närmare illustrerar de allmänna synpunkter utredningen har redovisat i som det närmast föregående avsnittet. Texten innehåller också ett exem-

224 säkerhetskrav i samhälisplaneringen

pel på hur beredskapsaspekterna hanterats vid ett beslut förläggom ning av teleanläggningar i ett berg samt ett exempel på hur en kom-

ökat säkerheten i elförsörjningen. mun Följande planärenden ingår i redogörelsen: Norra Älvstranden i

Göteborg, Ånge Centrum och Grödingebanan. Beskrivningarna har

i alla tre fallen inriktats på att belysa hur olika intressenter behand-

lat riskfrågorna. Utredningen för varje ärende kort bakgrundsger en beskrivning och en kommentar.

7.5.1 Norra Älvstranden

Bakgrund

Fallet beskriver hur riskfrågorna hanterades vid laneringen ett av nytt bostads- och arbetsområde i Göteborg. Områ et består av varvsoch hamnområdena längs Göta älvs strand från Göta ålvbron norra i öster till Alvsborgsbron i väster. Det är således fråga om centrala delar Göteborg. av Planeringen området började år 1985. Under arbetets gång av skärptes gradvis motsättningarna mellan Göteborgs stad och de statlinär det äller riskhänsynen i samband med transporter ga organen av farligt gods på en järnväg som går igenom området, den s.k. På hamnbanan bl.a. mängder

halmnbanan.

transporteras stora gaso . Planeringen Norra Alvstrandsområdet syftade till att skapa av en stadsbebyggelse inom området och att knyta detta med övsamman riga delar Hisingen. Planeringsprocessen komplicerad och av var omfattade ett stort antal kommunala och statliga organ. Riskanalyser enomfördes i flera omgångar. Diskussionen säkerhetsaspekterna om

Eom i stor utsträckning att älla vilket Skyddsområde som skulle

finnas vid hamnbanan och våken bebyggelse kunde

typ av som accepteras inom detta område. Länsstyrelsen ansåg med i likhet med Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen att det skyddsavstånd som staden kunde acceptera 100 meter på båda sidor banan otillräckligt. Så - om - var länge gasoltransporterna pågick var det enligt myndigheterna nödvändi t med ett skyddsavstånd på minst 200 meter och dessutom åtgär ökade säkerheten på hamnbanan. Räddningstjänsten i er som Göteborg anslöt sig till denna bedömning. Göteborgs stad ansåg emellertid att den hade tagit sin del av ansvaret för säkerheten att 200 meter bred extensivt genom ga en utn ttjad zon genom ett centralt be äget förnyelseområde. Stadsfullmä tige beslöt därför år 1990 att anta översiktsplan för Norra en Alvstranden bygger på ett skyddsavstånd 100 meter. Samtisom om digt uttalade staden att transporter farligt gods på hamnbanan av inte kan accepteras med denna skyddszon ska upphöra. Efter som detta beslut har detaljplaneringen olika delar området pågått av av

och riskanalyser genomförts. Staden bekräftade sin uppfattning

n a

i samband med ett beslut år 1991.

Samtidigt som planeringsarbetet pågick tog Svenska kommun-

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 225

förbundet och Göteborgs stad i skrivelse till regeringen en upp principerna för planeringen i områden berörs transporter med som av farligt gods. Staden avsåg också att låta detaljplan för del en en av Alvstrandsområdet Sannegården till överprövnin för för - - att att principfrågan bedömd i högsta instans. På und onjunkturav avmattningen och en minskad efterfrågan på ontor och bostäder har planeringsarbetet emellertid vilat. Frågan har dessa av skäl ännu inte blivit prövad.

Kommentar

Fallet Norra Älvstranden åskådliggör de intressekonflikter aksom tualiseras när säkerhetskraven ska tillgodoses i ett markanvändningsärende. Det visar också det ibland är förenat med mycket att stora kostnader att helt bli med de risker uppstår. I fallet Norra av som Älvstranden skulle en eliminering av riskerna ha fordrat antingen att

staden tillämpade Skyddsområde med gles eller ingen ett bebyggelse

på minst 200 meter på ömse sidor järnvägen eller att banan flytom tades. Att anlägga järnväg skulle kosta åtskilliga miljoner. Att en ny planera en skyddszon av erforderlig omfattning skulle tvingat staden att välja mindre attraktiv användning marken. Även detta en av har ekonomiska konsekvenser.

Norra Älvstranden visar det saknas för att principer vilka risk-

nivåer som kan accepteras i samband med farligt gods. transporter av Olika myndigheter har starkt divergerande uppfattningar om detta

och de åtgärder fordras för eliminera om som att riskerna. De risk-

analyser som de olika organen gjorde bidrog uppenbarligen inte hel-

ler till minska motsättningarna. Resultaten analyserna att av ifråga-

sattes på olika punkter av parterna.

Fallet också anledning till reflexioner kommunernas och ger om de statliga myndigheternas roller vid bedömningen vilka risker av kan i olika situationer. Starka som accepteras motsättningar uppstod i det här fallet mellan staden och del en statliga myndigheter. Banverket hade uppfattning. Det fanns skillnader en i detaljer mellan Boverket, Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen, men de hade i huvudsak grundinställning. Länsstyrelsen delade samma i stort uppfattningen hos de senare tre myndigheterna.

Som utredningen framhållit ska kommunen enligt lagstiftningen

för den slutliga sammanvägningen olika intressen och svara av göra en helhetsbedömning. Centrala statliga myndigheter har närmast en expert- och konsultroll i förhållande till kommunen. Frågan hur är långt och med vilken intensitet de statliga bör driva sina organen ståndpunkteri situationer dessa. Detta gäller i synnerhet det som om i den statliga verksamheten saknas politiskt beslutade riktlinjer för hänsynen till säkerheten.

8 14-1656

226 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

7.5.2 Ånge Centrum

Bakgrund

Beskrivningen belyser den diskussion om säkerhetsaspekterna som fördes vid uppförandet centrumbyggnad i kommun. av en ny n e Centrumb ggnaden ligger i omedelbar anslutning till nge rangerban ård, är stora mängder farligt gods hanteras. av i P anlä gningen av nge Centrum började år 1983. Kommunen bl.a. för År startade utarbeta e en områdesplan tätorten. 1989 g

och Ånge kommun ett samarbete om exploatering av området vid

järnvägsstationen. En detaljplan u prättades år 1990 med förslag . till centrumbebyggelse inom elar av det tidigare järnvägsomen ny

rådet. En översiktsplan antogs år 1993 efter att centrumbyggnaden

hade uppförts. De närmaste s åren på rangerbangården ligger mindre än 10 mefrån yggnaden. Ett trettiotal med farligt gods ter centrum vagnar på bangården varje dygn. I samband ed laneringen rangeras av

centrumområdet uppdrog byggnadsnämnden i e kommun åt en

konsult att göra riskanalys för centrumbyggna Riskanalysen en en. visade sannolikheten omkomma i ol cka med farligt gods att att en kan jämställas med sannolikheten för att dö ett nedfallande as av fly plan. Konsulten konstaterade vidare i riskanalysen att de män-

nisior som vistas i Ån e Centrum redan är exponerade för risker

från järnvägen och bättre skyddade i modern byggnad att var en än i den gamla byggnaden. Vid bedömningen planärendet uppstod motsättning mellan av en kommun och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som hade nge stöd från Räddnin sverket. Kommunens bedömde sannolikheten för olycka skul inträffa så liten att denna inte borde styra att en e som ansåg också de risker fanns kunde planeringen. Kommunen att som mötas med tekniska åtgärder i byg naderna. Länsstyrelsen och Räddningsver et delade inte kommunens uppfattning ansåg centrumbebyggelsen med hänsyn till riskerna utan att inte borde komma till stånd på den plats planerad. Räddsom var ningsverket föreslo Länsstyrelsen skulle be ära att kommunen att

omprövade detaljp aneförslaget. Detta har emelfertid inte skett.

Kommentar

De slutsatser kan dras av Ångefallet är av samma slag som i

som

fallet Norra Alvstranden. En skillnad är emellertid att Ånge kom-

mun inte godtog något skyddsavstånd alls till järnvägen. Kommu-

hänvisade i stället till tekniska anordningar kunde utföras i nen att påpekade också den befintliga 3 centrumbyggnaden. Kommunen att

bebyggelsen redan utsatt för de risker centrumbyggnaden var som skulle utsättas för utan att det hade ställts krav på några åtgärder. -

Centralorten Ånge har byggts upp kring järnvägen, som dessutom

har stor betydelse för sysselsättningen på orten. De statliga myndig-

heternas krav på skyddsavstånd leder i det här fallet till att välbelägen

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 227

mark inte kan utnyttjas för det ändamål de högsta intäksom ger terna. Krav på skyddsavstånd medför dessutom ofta att långtgående

ingrepp måste göras i ett planförslag. I Ånges fall hade centrum-

byggnaden kommit att ligga helt fel om ett skyddsavstånd på flera

hundra meter hade tillämpats. Ångefallet är också ett exempel på att

andra åtgärder än skyddsavstånd kan komma i fråga. Det kan vara

anskaffning av säkerhetsutrustning eller åtgärder som på olika sätt

förstärker byggnaderna.

Ångefallet visar på svårigheterna att motivera ett långtgående hän-

synstagande till säkerhetsaspekterna vid nyexploatering risktaganom det i befintlig verksamhet den kan jämföras med ligger på som en mycket hög nivå. Det är angeläget att riskfrågorna också vägs in i

den allmänna lämplighetsbedömning ska göras i detaljplanesom ringen. Som utredningen framhåller längre fram i kapitlet är det inte

rimligt att acceptera lägre säkerhetskrav på platser där människor

redan vant sig vid stora risker. Det går däremot alltid diskutera att gränsen går för vad ska godtagbara risker. var som vara

Grödingebanan

Bakgrund

Grödin ebanan är den dubbels årsträckningen från Flemin nya sberg til Södertälje. Banan är avse d för fjärrtåg. Inom Botkyr a kommun år banan flera långa tunnlar. Den längsta är näsgenom tan två ometer. Fallet belyser den diskussion tunnelsäkerhet har förts i om som anslutnin till byggandet Grödingebanan. De längsta tunnlarna av på bande finns i Botkyrka kommun och beskrivningen en begränsas det skälet till att Botkyrkadelen banan. av avse av Botkyrka kommun meddelade b gglov för Botkyrkadelen baav nan den 30 januari 1990. Byggna snämnden framhöll att den därmed inte hade tagit ställnin till ärnvägens drifts- och säkerhets-

aspekter. Kommunen begär så att Banverket och Järnvägse oc inspektionen skulle ta upp en diskussion med Räddningsverket om tunnlarnas säkerhet.

Sedan bygglovet har åtskilliga överläggningar säkerhetsgavs om frågorna ägt rum mellan kommunen och projektledningen för byg-

get, mellan kommunen och Räddningsverket, mellan järnvägs-

inspektionen och Räddningsverket samt mellan Räddningsverket och Banverket. Banan är klar och to i drift i början år 1995. Uppfattnin nu s av arna om säkerheten i tunn är emellertid fortfarande delade arna me lan berörda myndigheter. Overläggningar ägt har således som rurn inte medfört kunnat samlad att parterna enas om en bedömning. I diskussionerna står Banverkets bedömning säkerheten av mot räddnin stjänstens. Med räddningstjänsten i detta fall Räddavses ningsver et och räddningstjänsten i Botkyrka kommun. Banverket

228 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

banan har tillräcklig säkerhet. Verket hänvisar till att olika anser att säkerhetsåtgärder har vidtagits och att sannolikheten för olycka i en tunnel är så liten att in ytterligare åtgärder fordras. Räddningsen a tjänsten hänvisar till att onsekvenserna olycka är oacceptaav en belt stora. De pgifter räddnin stjänsten i Botkyrka skulle stälu som

las inför vid en brand i samband me en tågkollision inne i en tunnel

bedöms så gott omöjliga att klara. Insatstiderna skulle bli orimsom ligt långa.

Kommentar

Utredningen konstaterar att de olika myndigheterna har använt sig

skilda riskbegrepp. Banverket har lagt tyngdpunkten på att sanav nolikheten för olycka i tunnel är låg, medan räddningstjänsten en en hållit fram de konsekvenser uppstår olycka skulle insom om en träffa. Utredningen att både sannolikheten för olycka och anser en olyckans konsekvenser bör beaktas i bedömningarna.

Det framgår att säkerhetsfrågorna inte kunde belysas på ett till-

fredsställande sätt innan bygglovet En kommun kan inte själv gavs. förväntas ha tillräcklig kunskap och erfarenhet för att kunna ställ-

ning i ett så komplicerat fall detta. De statliga myndigheterna som borde ha enats uppfattning inför bygglovsprövningen. Komom en tvingades trots bristen på att fatta ett beslut. munen samsyn Även detta fall illustrerar de nackdelar med splittrat myndighetett när det gäller säkerhetskraven i samhällsplaneringen sansvar som utredningen tidigare beskrivit. Enhetligare metoder för riskanalyser

och samordnat arbetet med planeringsunderlaget i övrigt ett mera kunde ha underlättat ställningstagandet. En bättre samordning mel-

lan myndigheter på olika nivåer skulle sannolikt ha gjort att myndigheterna kommit fram till uppfattningar kunnat delas alla. som av Utredningen vill framhålla att byggandet järnvägar utanför av detaljplanelagt område inte är reglerade på det sätt är fallet med som t.ex. vägbyggen. Ett förslag till lagstiftning för anläggning järnav väg håller på att utarbetas inom Kommunikationsdepartementet.

7.5.4 Teleanläggningar i berg

Bakgrund

Exemplet belyser de säkerhetsâtgärder som dåvarande Televerket genomförde vid uppförandet ett antal teleanläggnin i av ar Liknande åtgärder har vidtagits på andra åll i

fläâsleholmstrakten.

an et. Riksnätet för telefontrafik består två parallella nät. Televerket av beslutade i slutet 1980-talet att de s.k. jumbo- och förmedlingsav stationerna i det nätet skulle byggnadstekniskt fullträffsskydd ena ges mot konventionella och i de flesta fallen förlagda i bergvapen vara

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 229

rum. Stationerna i det andra nätet inte motsvarande skydd.

gavs Avsikten med beslutet att dela nätet i del med förstärkt sk dd upp en

och del med normalt skydd hög driftsäkerhet och

en var att ge

framkomlighet oavsett de påfrestningar som kunde bli aktuella. Televerket ansåg att den förhöjda säkerheten motiverad både med

var

hänsyn till de krav driften i fred ställer och för de

som påfrestningar

skulle kunna stå i krig.

som up

Televerket vidtog rad andra åtgärder avsedda essutom en att höja

säkerheten:

De kablar förbinder stationerna med nätet drogs in i ü som anlägg-

ningarna å flera olika ställen, vilket ökade driftsäkerheten vid

kabelskadaa;

en

Cl Avbrottsfri elkraft anordnades batterier och stationära genom

reservelverk;

El Avancerade larmsystem tidigt uppmärksammar fel och stör-

som

ningar installerades; C1 Länspumpar, brandlarm, rökdetektorer och sprinklers installera-

es;

El Ett skärpt tillträdesskydd till anläggningarna med in-

noggrann

passerin skontroll och ett starkt begränsat tillträde för

entreprenörer in ördes.

Kommentar

I det aktuella exemplet tillämpades integrerat ett synsätt fred-krig. De åtgärder som vidtogs god driftsäkerhet och framkomlighet i

ger

nätet oavsett vilken hotsituation det är fråga

som om. Den säkerhetsnivå Televerket valde innebar emellertid som att an-

läggningarna blev dyrare än vad de skulle ha blivit om hänsyn hade

tagits endast till fredstida säkerhetskrav. Denna merkostnad måste å andra sidan vägas kostnaderna för de särskilda

mot beredskapsförberedelser skulle ha varit nödvändiga. I det här fallet

som annars

hade det blivit nödvändigt t.ex. förstärka reparationsresurserna i

att

krig och att öka anskaffningen av reservutrustning och reservdelar.

Elförsörjningen i en kommun

Bakgrund

Fallet belyser hur Härnösands kommun efter brand i

- att en en

transformator slagit elförsörjningen för ut steg steg byggt om syste-

-

met till betydligt hö säkerhetsnivå. Samma slag åtgärder har

en re av

senare vidtagits på an ra håll i landet.

Branden inträffade vintern 1973. Följden blev stora störningar i

uppvärmningssystemen. Belysningen slutade att fungera. Industrin

kunde inte fortsätta sin verksamhet.

Centralorten fick före branden sin råkraft från 130

kV-ledningar i ett ledningsstråk. Genom en ombyggnad systemet kan elkraften

av

230 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

komma från lednin oberoende varandra. Distributionu tre ar av sker sedan via åtta för elningsstationer i ett nät

många

nen som ger möjligheter till alternativa mätningar. Ett avbrott behöver det ska et av bara påverka mindre del kommunen. en av Kommunen har dessutom vidtagit flera andra åtgärder höjt som säkerheten i elförsörjningen:

Möjli heter koppla till lokal produktion med hjälp CI att om av raftverk kommer att finnas inom flera lokala områden reserv

klart under år 1995;

En del lantbruk har skaffat traktordrivna reservkraftaggregat; Cl ü Analyser har gjorts om möjligheterna till reservproduktion av vid del anläggningar; en Arbete ågår med anskaffande reservkraftag regat för kom- E] av

munal örsörjning de ska kunna sättas in i defar av distribu-

tionssystemet och säkerställa försörjningen med till känsliga

anläggningar;

Elledningarna i kommunen har under år i stor utsträck- D senare ning lagts i mark;

Kommunen har genomfört riskanalyser för elförsörjningen med

C1 ledning dessa har OCB beviljat statsbidrag för anskaffande av av reservkraftaggregat.

Kommentar

Kommunen har i planeringen sin elförsörjning integrerat synsätav fred-krig. De åtgärder vidtagits god driftsäkerhet oavsett tet som ger vilken hotsituation som det är fråga om.

Arbetet har skett steg för steg under en ganska lång period. Åtgär-

derna har inte fordrat annat än normala höjningar av taxorna.

för

7.6 Förutsättningar tillämpning av

säkerhetskraven

7.6.1 Fördelning av ansvaret för åtgärder som

minskar riskerna

Sektoransvar och samordning

Riskfrågor behandlas inom rad verksamheter i samhället t.ex. i en den fysiska planeringen, trafiksäkerhetsarbetet, räddningstjänsten och

arbetarskyddet. Statsmakterna har del fall fastställt mål för verki en samheten eller mindre utförligt även säkerhetskraven. som mer anger Synen på dessa frågor och arbetsmetoderna varierar emellertid - mellan sektorerna. Myndigheterna anlägger sällan ett tvärsektoriellt

och övergripande perspektiv. Det är vanligare att varje myndighet

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 231

utvecklar ett synsätt är anpassat till den verksamhetens som egna

behov och förutsättningar. Bristen på enhetlighet i hanteringen frågorna säkerhetskrav

av om

i samhällsplaneringen kan leda till att säkerhetskraven inom en del

sektorer går för långt och blir för kostsamma. Det gäller

motsatta inom andra sektorer. I ekonomiska termer medför detta att effekten

av ett belopp som satsas på att tillgodose säkerhetskrav kan vara

mångdubbelt större inom en sektor än inom en annan sektor.

Det bör även detta skäl finnas strävan efter enhetligare

av en

prioriteringar.

Ansvaret för dem driver verksamheter som

Arbetet med riskfrågor syftar till att åstadkomma ett skydd plöts-

mot

ligt inträffade händelser leder till eller mindre allvarliga

som mer

påfrestningar på olika verksamheter i samhället. Det rör sig

om

olyckor och störningar som kan skada människor, egendom och miljö. Det är angeläget att ställa krav på innehållet i planerings- och besluts-

och på beslutsfattarna i verksamheter innebär någon

processen som

form allvarligt risktagande. Sådana krav kan gå på

av t.ex. ut att

riskanalyser ska göras eller att den beslutande myndigheten innan beslutet fattas ska inhämta och använda det underlag finns.

som Kommunens strävan måste att olika verksamheter stabila vara ge

villkor så att inte fattade beslut begränsar möjligheterna eller

senare

gör det omöjligt för den driver verksamhet fullfölja sina

som en att

planer. En bedömning av hur kostnaderna för de riskreducerande åtgär-

derna ska fördelas mellan dem är berörda måste ske med hänsom

till omständigheterna i de enskilda fallen. Utgångspunkten bör

syn emellertid att den orsakar risk också ska bekosta de vara som en

åtgärder som fordras för att minska risken till den samhällsorganen

av

godtagna nivån. Den principen för kostnadsansvaret tillämpas inom miljövården Polluter-Pays Principle.

Den som för riskkällan behöver emellertid inte nödvänsvarar

digtvis vara den som orsakar behovet av åtgärder. Frågor av det slaget uppkommer oftast i samband med ändringar i den tidigare markanvändningen som aktualiserar förebyggande åtgärder olika slag.

av

Om det t.ex. gäller lokalisering bostäder i närheten anlägg-

av av en

ning för hantering farliga ämnen, ska ägaren till den i princip inte

av

behöva stå för de skyddsåtgärder fordras. Det måste under alla

som

förhållanden bli sammanvägning olika faktorer har bety-

en av som

delse för det beslut markanvändningen myndigheterna fat-

om som

tar. En sådan sammanvägning får visa vilka åtgärder eventuellt

som

kan vidtas inom anläggningen med hantering farliga ämnen och

av vem som ska bekosta dessa.

232 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

För totalförsvaret gäller även i det här sammanhanget den s.k. ansvarsprincipen. Det innebär att den har för verksom ansvar en samhet i fred också för denna verksamhet under beredskap svarar och i krig, verksamheten ska upprätthållas under dessa förhålom landen. Den ska beakta risker för olyckor och störningar i sin som fredstida verksamhet ska följaktligen också beakta de särskilda risker uppstår i krig. Självklart måste de riskvärderingsprinciper som v ska tillämpas till de speciella förhållanden gäller i som anpassas som krig.

Nya eller gamla krav i samband med nyanläggning

Utredningen vill framhålla att säkerhetskraven måste slå igenom i samhällsplaneringen. Erfarenheten visar att det är lättare att påverka utformningen anläggningar än att förändra befintliga anläggav nya ningar har från säkerhetssynpunkt mindre bra standard. Det som en har emellertid framhållits bl.a. Göteborgs stad i debatten - av om Norra Älvstranden anläggningar drabbas oskäliga kost- - att nya av nader för säkerheten prövningen dessa sker enligt strängare om av regler gäller för befintliga anläggningar. Det skulle innebära än som g . inte utnyttjades på bästa sätt. Det finns risker i äldre att resurserna anläggningar det är angeläget att göra någonting ät, har det i som mer också sagts. Utredningen inte säkerhetsfrågorna i samband med anser att nyanläggning ska stå tillbaka därför att riskerna är större i äldre befintliga anläggningar. Att sänka kraven vid utformning av nya anläggningar med hänvisning till att säkerhetsåtgärder först måste vidtas i äldre anläggningar leder bara till problem i framtiden. Enligt utredningens mening måste säkerhetskraven i samband med beslut nyanläggning kunna drivas så långt möjligt med hänom som till ekonomiska och andra förutsättningar i de enskilda fallen. syn Detta sedan länge vedertagen princip i den svenska samhällsär en planeringen.

7.6.2 Den fysiska planeringen

Tre skeden

En etablering eller förändring farlig eller störande verksamen av en het består i allmänhet ett planeringsskede, ett pröuningsskede och av ett driftsskede. I planeringsskedet bestäms lokaliseringen. I prövningsskedet regleras utformningen och i driftsskedet är det fråga tillom Indelningen i de olika skedena framgår också figur 7.2. syn. av Behovet kunskap, beslutsunderlag och samordning skiljer sig av . avsevärt beroende på om det är fråga om planeringsskedet, prövnings- i

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 233

Paneringsskede lokalisering - Oversiktsplan hos kommunen - Samråd med länsstyrelsen 0 Underlag från centrala myndigheter

Risk Prövningsskede utformning, skyddsavstånd m.m. - Detaljplan, bygglov hos kommunen - Ev prövning av länsstyrelsen eller regeringen 0 Annan prövning ex. av Naturvårdsverket eller Farlig eller Sprängämnesinspektionen störande Verksamhet Driftsskede kontroll och tillsyn - Villkor beslut av ex. Yrkesinspektionen eller Kemikalieinspektionen

Figur 7.2 Tre skeden i beslut etablering eller förändring

om av en

farlig eller störande verksamhet.

skedet eller

driftsskedet av en farlig eller störande verksamhet i när-

heten bostadsområde. I planeringsskedet det av t.ex. ett är fråga om att utnyttja generella bedömningar av risker, som kommunen jämför med lokala förhållanden. Syftet är ställning till olika verk-

att ta var

samheter ska kunna ligga. I prövningsskedet gäller

bedömningen om verksamheten klarar omgivningskraven, den får förläggas till den

om

tänkta platsen och vilka villkor i så fall ska uppfyllda.

som vara

Sökanden är skyldig redovisa det att underlag som prövningen fordrar. I driftsskedet när verksamheten finns på plats handlar det

- -

kontrollera speciallagstiftningens krav om att att är tillgodosedda och villkoren i övrigt blivit uppfyllda. Vid eventuella att förändringar

i verksamheten inte kräver tillstånd den driver verksom svarar som

samheten för att säkerhetskraven är tillgodosedda.

Behov av ett enhetligt planeringsunderlag

Flera centrala myndigheter föreskrifter, råd och handböcker i

ger ut

riskfrågor. Dessa myndigheter ska i allmänhet också lämna underlag för tilllämpningen plan- och bygglagen och av naturresurslagen i frågor som gäller risker för miljö, hälsa och säkerhet. Den enkät

som

utredningen har gjort visar att myndigheternas när det gäller

ansvar risker ofta är oklart definierat och sättet behandla dessa fråatt att

gor varierar från myndighet till myndighet. Likartade frågor behand-

las flera myndigheter från något olika utgångspunkter.

av -

Det har framkommit i utredningens arbete med dessa frågor att det underlag de centrala myndigheterna lämnar ofta inte

som ger

tillräcklig vägledning. Formerna för de centrala myndigheternas stöd

till regionala och lokala när det gäller säkerhetskraven i

organ sam-

234 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

hällsplaneringen behöver utvecklas. Det finns bl.a. ett behov

av

modeller kan bidra till enhetligare bedömningar olika situa-

som av tioner.

7.6.3 Kunskaper som ökar medvetenheten om

säkerhetskraven

förutsättning för vi ökad säkerhet och

En grundläggande att genom

uthållighet ska robust samhälle är att det finns både kun-

ett mer

skap och förmåga hos dem är involverade i förändringar

som av

verksamheter i samhället. Det är fråga om komplicerade processer

kräver åtgärder tidigt skede planeringen och hög grad

som i ett av en

samförstånd. Det är viktigt att på olika sätt öka kunskaperna hos

av

olika aktörer både behovet av åtgärder och om möjligheterna att

om

dem genomförda. Det handlar i dessa fall att använda fantasin

om

till ändamålsenliga åtgärder. Om övervägandeoch se möjligheterna sker när projekten börjar ta form är det ofta möjligt att finna

na

ekonomiskt fördelaktiga lösningar. Den dialog del den fysiska planeringen kan bidra till

som är en av

den ökade medvetenheten. Många förändringar i samhället har

som

betydelse för säkerheten sker emellertid utan att ha passerat de

or-

för den fysiska planeringen. Inom för projek-

gan som svarar ramen

Sjukvårdens säkerhet i krig SSIK-projektet har försörjnings-

tet

säkerheten vid bl.a. flera de största sjukhusen i landet höjts vä-

av

sentligt. Dessa åtgärder har inte fordrat några nya ställningstagan-

den markanvändningen. Utredningen har i avsnitten 7.5.4

som avser

och 7.5.5 visat hur säkerhet och uthållighet byggts in i en teleanlägg-

elförsörjningen i kommun. Även detta är

ning respektive i en exempel på åtgärder kommit till stånd utanför den fysiska plane-

som

ringen.

Den tekniska utvecklingen medför både risker och möj-

nya nya

ligheter till lösningar är bra för säkerheten. Det som var omöj-

som

ligt i går kan tekniskt möjligt i dag och kanske ekonomiskt

vara

fördelaktigt i Att kunna dessa förutsättningar har stor

morgon. se

betydelse för säkerheten. Utredningen har i avsnitt 7.3 kortfattat beskrivit BIS-verksamheten. Den syftar just till att på ett brett plan i samhället göra fler medvetna behovet och möjligheterna till

om av

åtgärder på många olika sätt ökar säkerheten.

som

Avsikten utbildning och information peka på möjlig-

är att genom

heterna tillgodose kraven på säkerhet när den bedriver

att som en

verksamhet planerar förändringar olika slag. Forskning kan ge

av

kunskaper som visar vad som är möjligt att genomföra. Utredningen

dessa aktiviteter måste fortsätta att utvecklas. Det kan ske anser att

bl.a. den ökade samordning i arbetet med säkerhetskraven i

genom

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 235

samhällsplaneringen som utredningens överväganden i detta kapitel

syftar till.

7.7 Utredningens förslag

7.7.1 Problemen och

grundprinciperna i

sammanfattning

Säkerhet kan byggas in i samhällsutvecklingen på många olika sätt.

Det är viktigt att alla år med och utformar samhället är medsom vetna säkerhetskraven. Planlagstiftningen stöd för förebygom ger gande insatser syftar till att minska riskerna i samhället. En som förutseende planering med beaktande risker för hälsa och säkerav het kan leda till lösningar i samhällsekonomiskt perspektiv som ett på sikt är mindre kostnadskrävande. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att för planprövningen eller för tillstånds- prövningen i senare skeden ändra på den grundläggande fördel- ningen ansvaret mellan stat och kommun eller mellan olika av statliga myndigheter.

Överväganden om riskfrågor i olika verksamheter kräver

samarbete. Det gäller det är fråga eller andra oavsett om om planering slag av åtgärder. Samarbetet behöver utvecklas mellan myndigheter och andra på alla nivåer. organ - Som framgått den tidigare redovisningen är samarbetet i den av fysiska planeringen reglerat genom plan- och bygglagen. Kommuhar planerande och beslutande myndighet det

nen som grundläg-

gande ansvaret. Staten ska genom länsstyrelsen ingripa mot detalj-

planer som inte uppfyller grundläggande krav på hälsa och säkerhet. Även formellt om ansvaret sett är entydigt visar de analyser som utredningen genomfört att det inte upplevs så i den praktiska tillämpningen. Det sammanhänger med rad faktorer berör en som olika samhällssektorer och verksamhetsområden. De främsta orsakerna utredningen anser vara El Att kunskaper risker ocb metoder för riskbedömning ännu är om outvecklade;

EI Att de medel lagstiftningen erbjuder för goda som att garantera beslutsunderlag ännu inte utnyttjas fullt uti beslutsprocessen; och

Att ndigbeterna inte samarbetar tillräckligt för

ü m effektivt att

identi ierarisker och förebygga dem.

Utredningens överväganden både om den verksamhet har att - som göra med den fysiska planeringen och de andra åtgärder utredom ningens arbete avser innebär att följande principer bör gälla för myndigheternas arbete med säkerhetskraven i samhällsplaneringen:

236 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

Arbetet med riskfrågorna syftar till att ge människor tillräcklig

Cl

säkerhet olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner

mot

skadar samhället, människors hälsa samt egendom och miljö.

som

Arbetet med tillgodose säkerhetskrav syftar till att förmå de

att

är ansvariga för verksamhet att i tillräcklig grad beakta

som en

risken för olyckor och störningar vid beslut fattas verk-

som om samheten.

Vid prioriteringen åtgärder gäller säkerhetskrav i

av som sam-

hälls laneringen är det särskilt viktigt människorna skydd

att ge

händelser individen inte kan kontrollera och inte heller

mot som

kan undgå att utsätta sig för.

Det är angeläget säkerhetskraven i samhälls laneringen är ba-

att

lanserade och att myndi heterna för att åsta komma detta utvecklar praktiskt använd kriterier för vad som är acceptabla

ara

risknivåer i olika situationer. Vid nyanläggning ska strävan vara

att uppnå bästa tänkbara säkerhetsnivå.

Myndigheterna ska i sitt praktiska arbete ta hänsyn till både

sannolikheten för oönskad händelse ska inträffa och till de att en konsekvenser händelsen medför. som

orsakar risk bekosta de åtgärder

Den som en ska normalt som

krävs för minska risken till den nivå samhället kan att som accepi det aktuella fallet. tera

Den har för verksamhet ska upprätthållas i som ansvar en som kri ska utveckla ett integrerat synsätt på risker som uppträder i

fre och krig.

Den slutliga bedömningen i det enskilda fallet ska grundas på uppfattningar risker, konsekvenserna de händelser kan

om av som inträffa samt nyttan och de ekonomiska effekterna av olika lös-

ningar. Det blir kvalitativ än kvantitativ

en snarare en samman-

Vägning olika faktorer.

av

Det har hittills i övervägandena inte funnits anledning att skilja mellan risker uppstår i fred eller i krig. Anledningen är att syn-

som

punkterna gäller det är fredstida händelse eller det

oavsett om en om

sker är en följd

den säkerhetspolitiska utvecklingen och har

som av

med krig eller hot krig att göra. Allmänt sett är det väsentligt att

om

hela hotskalan beaktas i de åtgärder vidtas för att öka säkerhe-

som

ten i samhället. Det är regel ekonomiskt fördelaktigt. Desär-

som .

skilda beredskapsåtgärderna blir mindre omfattande och därmed

mindre kostnadskrävande de kan vidtas redan inför de freds- - om tida hot förekommer. som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 237

7.7.2 Ansvar och

styrmedel

Roller i den fysiska planeringen

En utveckling av kommunernas översiktliga planering bidrar på sikt till att förbättra det förebyggande arbetet och gör det lättare att tillgodose säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Det viktigaste medlet på kort sikt är

emellertid utredningens mening att utveckla

prövningen enskilda projekt med farlig eller störande verksamav het. Utredningen att sådana projekt liksom hittills bör prövas anser enligt plan- och bygglagen och naturresurslagen. Detta innebär att det blir bred granskning i samverkan mellan stat och kommun. en Få kommuner kommer i kontakt med projekt detta slag så ofta av att de kan hålla kvalificerad kompetens och beslutsberedskap. en egen Statens stöd till kommunerna sker i allmänhet kommunens genom samråd med länsstyrelsen. Det år angeläget att länsstyrelsens samlade kunnande utnyttjas på ett tidigt stadium i det här sammanhanget. De flesta länsstyrelser har inrättat särskilda samarbetsgrupper med företrädare för de viktigaste fackområdena inom länsstyrelsen för att kunna göra de övergripande bedömningar fordras. Enligt som utredningens uppfattning bör dessa grupper vara sammansatta så att de kan bedöma omsärskilda riskanalyser ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Det år också viktigt att länsstyrelserna gemensamt utvecklar kunnande och kontaktformer för de MKB-ansvariga och de beredningsgrupper inom området hälsa och säkerhet är engageradei att utveckla riskanalyser i anslutning till översom siktsplaneringen. Det kan förekomma länsstyrelse har för liten erfarenatt en egen het inom ett riskområde blir aktuellt i kommun i länet. Det som en är för sådana situationer angeläget att det samlade kunnandet och erfarenheterna vid de centrala myndigheterna kan utnyttjas. Ansvaret för det slutliga beskedet till kommunen ligger emellertid kvar på länsstyrelsen och kommunen har kvar sitt ansvar att besluta om pla-

nen.

Medel för påverkan

Statsmakterna kan använda olika medel för .att påverka olika aktöi samhället att i den omfattning fordras tillgodose säkerhetsrer som krav i sin verksamhet. Ett sätt är utfärda regler inneatt att som styr hållet i de beslut påverkar risktagandet i samhället. Det sker som redan föreskrifter ska förhindra uppkomst eller spridnu genom som ning av brand i byggnader. Det skulle också kunna ske statsmakom terna beslutade regler för skyddsavstånd mellan bebyggelse och om leder för transport farligt gods. Ett och mjukare styrmedel av annat är regler om sättet att bereda de beslut som påverkar risktagandet i

238 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

samhället.

Som utredningen tidigare redovisat föreskriver plan- och bygglagen miljözonsekvensbeskriuning MKB ska utarbetas i

att en sam-

band med beslut och för detaljplan bl.a. industri-

program som avser

ändamål och sammanhållen bebyggelse. Plan- och bygg-

ny

utredningen har i sitt betänkande SOU 1993:34 Miljö och fysisk planering föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska vara obli-

gatoriska för alla detaljplaner betydande inverkan på miljö,

som ger

hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser. Miljö-

konsekvensbeskrivningen ska verksamhets samlade inver-

ange en kan i dessa avseenden.

Miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i de flesta plan-

numera

ärenden. Erfarenheten visar emellertid att beskrivningarna ofta inte

innehåller några särskilda bedömningar konsekvenserna för män-

av

niskors säkerhet. Riskanalyser förekommer som regel när det är fråga mycket påtagliga risker eller hot -inte i alla de fall där verkning-

om

ytligt sett bedöms begränsade. Det finns inte heller några

arna som

krav på vad beskrivningarna konsekvenserna för människors sä-

av kerhet ska innehålla.

Även erfarenheterna flera fall utredningen beskrivit i

av som av-

snitt 7.4 talar för att kraven på säkerhetsbedömningarna bör stär-

kas. Det kan ske ett förtydligande i planlagstiftningen att

genom om

det i underlaget fordras innan ett beslut får fattas ska finnas

som en

beskrivning både miljökonsekvenserna och konsekvenserna

av av för säkerheten.

Utredningen föreslår att regeringen i beredningen PBL-utred-

av

ningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behandlar frågan konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör framgå

om

att den beskrivning konsekvenserna för säkerheten ingår i

av som

miljkonsekvensbeskrivningen ska omfatta riskanalys och be-

en en

dömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som driver verksam-

heter kan vidta för att minska riskerna. Sådana beskrivningar ska vara obligatoriska vid prövning av detaljplaner som ger betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med

naturresurserna.

Det fordras också informations- och utbildningsinsatser ökar

som

medvetenheten hos grupper beslutsfattare de risker kan

av om som

uppstå i olika verksamheter och möjligheterna att motverka dessa.

om

Även denna påverkan förekommer kan utvecklas ytterli-

typ av men

Som utredningen har beskrivit i avsnitt 7.3 gäller det BIS-verk-

gare.

samheten och dessutom t.ex. de konferenser Boverket, Rädd-

som

ningsverket och ÖCB har genomfört med företrädare för kommurunt i landet. Till denna påverkan hör slutligen att öka

nerna om

kunnandet. Det sker genom forsknings- och utvecklingsinsatser som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 239

ska belysa hur risker uppstår och hur de kan hanteras. Utredningen

återkommer längre fram i kapitlet och i kapitel 11 till frågor

om kunskapsunderlaget. Behovet medel för påverkan varierar med hänsyn till situatioav Ibland räcker det med att de fattar besluten är insatta i nen. som problemen och medvetna om dem. I andra fall kan sättet att bereda ärendena med t.ex. ett obligatoriskt samråd eller krav på risk- analyser vara avgörande för resultatet. Om motsättningarna mel- lan intressena är stora och inte kan jämnas ut i beredningsprocessen skulle ett fullgott skydd fordra styrande Sannolikt är behonormer. så starka styrmedel emellertid begränsade. Utredningen är tvekvet av till alltför långtgående strävan att utfärda generella sam en normer för innehållet i de beslut säkerhetskrav ska fattas på olika om som nivåer i samhället. Erfarenheterna från de fallbeskrivningar utsom redningen har redovisat visar att beslutssituationerna i regel är mycket komplexa och sällan låter sig schabloniseras. Mycket har gjorts under de senaste åren för att utbilda och inforföreträdare för lokala, regionala och centrala myndigheter mera om de hänsyn bör tas i olika slag verksamheter till risker olika som av av slag. Utredningen har i avsnitt 7.3 beskrivit det arbete med inriktning på utbildning och information ÖCB genomfört inom som raför BIS-verksamheten. Det är mycket bred påverkan bemen en av slutsfattare hos myndigheter och inom näringslivet. Utredningen anser det nödvändigt att verksamheter detta slag kan fortsätta och utav går från ÖCB och de berörda myndigheterna på olika sätt att utvecklar arbetet. Riskfrågor och hänsyn till säkerhetskraven har i flera olika sammanhang efter hand blivit alltmer uppmärksammade. Institutioner vid universitet och högskolor verkar inte minst för att utveckla BISverksamheten. Intresset för dessa frågor Ökar i olika länder. Intressanta erfarenheter finns på många håll. Det är naturligt att Sverige deltar i det internationella arbetet inom detta område och bidrar med kunskaper och erfarenheter. Även det skälet är det angeläget av att det finns utbildningar så att alla sysslar med frågor skydd som om och säkerhet kan skaffa sig de kunskaper de behöver. Det gäller hela hotskalan fred-krig. Utredningen föreslår att statliga myndigheter som arbetar med säkerhetsfrågor får i uppdrag att stödja eller initiativ till åtgärder ta på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risksom området. Det kan ske t.ex. de bidrar med kunnande och genom att erfarenheter för den utbildning och forskning inom riskområdet som universitet, högskolor och andra bedriver.

240 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

7.7.3 Skyddsavstând och vägualsstyrning

skyddsavstånd

Med skyddsavstånd menar utredningen det avstånd som ska finnas mellan den farliga verksamheten och det ska skyddas. Områsom dena mellan den farliga verksamheten och det ska skyddas brusom kar kallas skyddsområde. Som beskrivningen de tre planärendena av kan det finnas olika y i avsnitt 7.5 visat uppfattningar hos olika sektorom hur stora skyddsavstånden ska De ekonomiska konorgan vara. sekvenserna olika alternativ får vägas in i bedömningen. av Enligt utredningens uppfattning behövs det principer för utläggning av skyddsområden kring transportleder och anläggningar där det förekommer stora mängder kemikalier eller annat farligt gods. l De lokala och regionala myndigheterna har inga befogenheter för

i

att fatta sådana beslut. Följden blir ofta segslitna konflikter mellan statliga och kommunala organ i handläggningen av plan- eller tillståndsärenden och sannolikt skilda bedömningar i olika delar av landet. Frågan om skyddsavstånd som ett medel i den förebyggande verksamheten har enligt utredningens uppfattning många aspekter. En del studier kostnads- och nyttoeffekterna har gjorts, frågan av men är inte utredd i sådan utsträckning att resultaten gör det möjligt en att ha en uppfattning skyddsavståndets lämplighet som medel om för påverkan. Mycket behöver klaras ut innan det går att ta mer ställning. Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i uppdrag att gemensamt utarbeta ett underlag för bedömning skydden av savstånd instrument i den förebyggande verksamheten. Undersom laget bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning skyddsavstånd.

i av

Dessa ska skyddsavstånd ska ett medel för påversenare - om vara i i kan kunna utnyttjas så att användningen inom landet blir så likar- tad möjligt. Arbetet bör ske i samråd med sektororgan olika som av slag och företrädare för kommunerna. I uppgiften bör ingå att göra l en översyn av gällande författningar, så att tillämpningen blir så eni hetlig som möjligt.. I I

Vägvalsstyrning

Styrning av Vägvalet vid transport av farligt gods är en annan central fråga i övervägandena om hur säkerhetskraven ska tillgodoses. Företrädare för industrin har framhållit att de gärna att länsstyrelser serna tillämpar vägtrafikkungörelsens regler om vägvalsstyrning på ett likartad sätt. Detta skulle kunna ske föreskrifter från genom en central myndighet.

z

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 241

En del de myndigheter är berörda Räddningsverket,

av som -

Boverket och länsstyrelserna har utarbetat för vägvals-

- ett program

styrning medel att höja säkerheten i samhället. Grundprincipen

som

är samverkan mellan näringslivet och myndigheterna. Denna

en sam-

verkan bygger i första hand på ett system med rekommenderade väför transporter av farligt gods. Länsstyrelserna ska emellertid i

gar

särskilt angelägna fall kunna utfärda föreskrifter innebär för-

som

bud. Programmet kommer att utvärderas med början under år 1995.

Utredningen att det i avvaktan på utvärderingen inte finns

anser

skäl i det här sammanhanget föreslå föreskriftsrätt för någon

att en

central myndighet. Utredningen har vidare uppfattningen att det

sys-

tem med säkerhetsansvariga tjänstemän som utredningen föreslår i kapitel 8 för företag är berörda transporter med farligt gods

som av

kommer att betydligt starkare incitament för ändamålsenlig

ge en

tillämpning det vägnät länsstyrelserna rekommenderar för

av som

transporter med farligt gods. Länsstyrelserna kommer försla-

genom

allmänt bättre förutsättningar att arbeta med rekom-

get att sett

menderade vägnät och förbud. Systemet bygger på dialog mellan

en

myndigheter och företag. Genom förslaget med säkerhetsansvariga tjänstemän kommer det finnas naturliga kontaktpunkter för

att en sådan samverkan. i

7.7.4 Koordinering av myndigheternas arbete

Samordningsmodeller

Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är naturligt och ska inte uppfattas ett problem. Ett problem är det

som

däremot dubbelarbete förekommer och kompetenstvister upp-

om

står mellan olika myndigheter. Det är också ett problem stödet

om

till regionala och lokala organ uppfattas som splittrat och bristfälligt. Som framgått av exemplen i avsnitt 7.5 har hanteringen av riskfrågorna i del planärenden lett till utdragna och svårlösta

en me-

ningsskiljaktigheter mellan de olika parterna. Problem den utredningen syftar på kan lösas på två

av typ som

sätt. En möjlighet är att precisera fördelningen ansvaret mellan

av

myndigheter har eller uppfattar sig ha överlappande kompe-

som

tensområden. En möjlighet är till samordnings- eller

annan att se att samrådsmekanismerna är så utformade att de bidrar till att elimi-

eller att åtminstone minska motsättningarna.

nera

När det först gäller ansvarsfördelningen utgår utredningen från det inte går att dra skarpa gränser mellan de olika myndighe-

att upp

ternas områden. Arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen är omfattande och komplicerat. Det tid innan verksamheten fin-

tar

242 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

sina former. Denna oklarhet behöver emellertid inte ner vara något problem om myndigheterna genom samordnings- eller samrådsor-

gan kan komma överens bedömningarna i sakfrågor. Meningom arna ska givetvis kunna brytas, det är angeläget konflikter men att inte uppstår.

Samordningen av arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen

kan i princip ske enligt följande modeller. Utredningen vill framhålla

att de skisserade lösningarna delvis utesluter varandra i men några fall också kan kombineras.

Modell 1: Samordningsmyndighet med helhetsansvar

Någon de centrala statliga myndi heter är verksamma inom av som arbetet med säkerhetskrav i samhäl splaneringen får för ett ansvar samordning av myndigheternas samlade arbete inom detta område. Med samordningsansvar i detta fall myndigheten har befoavses att besluta i situationer olika intressen står

glenhet

att när emot varan-

ra.

Modell 2: Samordningsmyndighet med partiellt ansvar En myndighet får samordnin inom avgränsat delområde sansvar ett inom arbetet med säkerhets i samhällsplaneringen, den rav t.ex. olycksförebyggande verksamheten inom kemikalieområdet. En sådan samordnin smyndighet bör ha till uppgift inhämta att och väga under och synpunkter myndigheter med samman ag som ett mer specialiserat ansvar lämnar.

Detta samordningsansvar däremot inte befogenheter beger att sluta över sektorsgränserna. Det kan detta betydande trots ges ett innehåll, t.ex. om det är rundat på ett uppdrag från regeringen eller

omfattar ett krav på en fortlöpande rapportering till regeringen.

Modell 3: Expertgrupp består representanter för centrala som av myndigheter

En bättre samordnin centrala myndigheters stöd till regionala av och lokala i ris frå kanaliseras särskild organ or enom en expertför sådana frågor. ulle kunna till grupp xpertgruppen s uppgift att utarbeta råd och riktlinjer övergripande de centrala av art som myndi heterna utfärdar i säkerhetsfrågor. Den skulle också kunna behan principiellt viktiga remissyttranden från centrala myndigheter i bl.a. plan- och byggärenden.

Modell 4: Nätverk vid centrala myndigheter med uppgift att stödja

regionala och lokala organ

Länsstyrelserna får enligt denna modell disponera från experter centrala myndigheter vid behandlingen ärenden berör av som riskfrågor. Det är sektorsmyndigheter av samma slag som i modell De företrädare för myndi heterna får i uppdrag medverka utgör som att

ingen rupp i egenåig mening. Utredningen har valt att kalla dem ett

nätver .

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 243

Värdering modellerna val av lösning av -

Utredningenianser någon typ samordningsansvar måste finnas att av på central nivå i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Modellerna 1 och 2 två olika sätt att organisera detta. representerar Även det önskvärt med ett helhetsansvar enligt modell 1 om vore finns det i praktiken inga förutsättningar för en sådan lösning. Det är inte möjligt hos central myndighet samla det kunnande att en som fordras. En sådan lösning bäddar också för konflikter med de övriga centrala sektororganen. Ett för samordning på central nivå inom olika verksamansvar hetsområden enligt modell 2 skulle däremot kunna goda effekter. ge Även ett partiellt inom ett verksamhetsområde enligt denna ansvar modell har emellertid sina begränsningar. Det beror på att övervägandena i många fall framför allt det i planärenden gäller - om som bedöma konsekvenserna för hälsa och säkerhet ska göras av att kommunerna och länsstyrelserna. De lokala och regionala organen behöver utredningen framhållit underlag och råd från sektorsom Det kan ske enligt någon modellerna 3 och 4. Utredorganen. av

ningen att alternativet med en expertgrupp modell 3 i prakti-

anser ken kommer de centrala myndigheterna alltför att ge som grupp en stark ställning i förhållande till de regionala och lokala organen. Inflytandet i varje fall inte mot deras enligt plansvarar ansvar lagstiftningen. Även med den här modellen kan det uppkomma en motsatsställning mellan den centrala och den regionala nivån. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att så långt möjligt stärka de regionala bedömningarna i det här sammanhanget. Regionala har Överblick över verksamheten inom olika sektoorgan också bättre kunskaper de lokala förhållandena än cenrer men om trala Länsstyrelsen har utredningen flera gånger betonat organ. som redan i den ställning fordras. Utredningen föreplanprocessen som drar dessa skäl modellen med ett nätverk än alternativet av som mer med bygger på den ansvarsfördelning redan är en expertgrupp som reglerad i planlagstiftningen. Utredningen föreslår att ett antal statliga myndigheter inom olika verksamhetsområden ska svara för samordning av åtgärder som av-

säkerhetskraven i samhällsplaneringen modell 2. Ansvaret kan

ser t.ex. följande verksamhetsområden: avse D Fysisk planering; D Miljöskydd; D Skydd mot kemikalieolyckor; D Arbetarskydd; D Räddningstjänst; och D Hälso- och sjukvård.

244 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

Förslaget innebär en uppdelning sektorsvis ansvaret för de av samordningsåtgärder som behöver vidtas för att alla berörda organ inom verksamhetsområdet i Ökad utsträckning ska tillgodose säkerhetskraven. Utredningen vill understryka detta är att ett exempel på en indelning. Några sektorer överlappar till del varandra. en Det kan vid närmare genomgång hela säkerhetsområdet finnas en av fler sektorer bör ha säkerhetsansvarig myndighet. som en Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet under fred och

inför krig. Utredningen vill framhålla ÖCB givetvis ska ha kvar att sitt för åtgärder avsedda öka säkerheten och ansvar att uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället har som betydelse i krig. ÖCB har goda erfarenheter verksamheten och bör kunna av arbeta i ungefär former hittills med sina tvärsektoriella samma som uppgifter. För att betona att det i grunden är slag bedömsamma av ningar som de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB gör i det

här sammanhanget bör de använda och en samma benämning på verksamheten. Utredningen föreslår den ska kallas säkerhetskrav att i samhällsplaneringen.

Utredningen föreslår vidare att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter länsstyrelserna kan kalla för besom samman dömningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen mo-

dell 4. De centrala myndigheterna antal tjänstemän utser ett som ska kunna biträda länsstyrelserna i beredningen av ärenden som fordrar omfattande och tvärsektoriella mer säkerhetsanalyser. Det innebär att de centrala myndigheternas företrädare fram tar material och lämnar synpunkter. Länsstyrelsen gör sedan en sammanvägning och kommunen råd eller det ger om gäller överprövning - fattar ett beslut.

Föreslagen i denna del behöver utvecklas vidare. Utredningen har

t.ex. inte pekat ut de centrala myndigheter bör för som svara samordningen inom olika verksamhetsområden. Detta kan göras i

regeringskansliets beredning av utredningens förslag med ledning av bl.a. remissinstansernas yttranden.

Kunskapsunderlag

Utredningen har i flera av de tidigare avsnitten redovisat förslag som syftar till att öka kunskaperna i samhället säkerhetskraven. Texom ten i detta avslutande avsnitt i kapitlet handlar hur myndigheter om ska underlag för den spridning kunskaper och erfarenheter av som utredningen syftat på.

Som utredningen framhållit beror många de svårigheter och av oklarheter föreligger inom området säkerhetskrav i samhällssom planeringen på att kunskaperna både risker och åtgärder om om

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 245

reducerar riskerna ännu inte är systematiskt samlade och som utvärderade. Flera risker är den typen att i Sverige har mycket av begränsade erfarenheter. För verksamheter olika slag saknas nya av det ofta kunskaper kan ligga till grund för riskanalyser. Forsksom ningsverksamheten behöver utvecklas. Utredningen Boverket, Räddningsverket och ÖCB föreslår att geska i uppdrag att i samråd med forskningsråd och andra mensamt utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom organ riskanalysområdet. Ett sådant bör omfatta exempel på hur program dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter om internationella databaser med erfarenheter och statistik större olyckor och om deras orsaker. De samordnande bör även ta initiativ till organen utvärderingar praktiska inhemska erfarenheter. Syftet med sådana av utvärderingar ska att förmedla goda exempel och metoder. vara Även sektoriellt inriktade myndigheter och andra mer organ som verkar inom området ska kunna beställa forskning och ta initiativ till sammanställningar kunskaper är baserade på aktuella av som forskningsresultat. De allmänna råd och den information dessa som olika och är viktig del kommunernas beslutsorgan ger - som en av kontinuerligt utvecklas. kan genom underlag sådana åtgärder - Det bör ankomma på de samordnande myndigheterna att utarbeta kompetensutvecklingsprogram riktar sig till länsstyrelser, som kommuner, projektörer, konsulter och andra tar fram underlag som inför de beslut påverkar säkerheten i samhället. som Större för riskfrågor i delar den grundläggande högsutrymme av koleutbildningen med anknutning till riskfrågorna kommer på sikt

också att förbättra kunskapsunderlaget.

och

Kapite

Kemikalieolyckor

8 vid

olyckor transport av farligt gods

8.1 Arbetets syfte och uppläggning

8.1.1 Inledning

Riskerna för kemikalieolyckorna och för olyckor vid transport av samhället. Det följd de konsefarligt gods oroar många i är en av kvenser sådana olyckor kan medföra. Som utredningen framsom hållit i kapitel 2 har Sverige varit varit relativt förskonat från olyckor med kemikalier medfört förluster i människoliv eller skasom stora dor på många Tillbuden är emellertid många. Vanligare är personer. det också med skadliga i miljön och med skador utsläpp av ämnen världen har det under de decenpå egendom. Runt om i senaste Även detta har framnierna inträffat många svåra kemikalieolyckor. gått den tidigare redovisningen i betänkandet. av Mycket har gjorts under lång följd år i syfte att utveckla en av säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och området farligt gods. Det finns emellertid skäl att fortsätta förbättra säkerhetssystemen. Detta måste ske i internationell samverkan. Verkningarna av olyckinte hänsyn till gränser. Det omfattande internationella orna tar samarbete har vuxit fram skapar förutsättningar för en överföring som kunskaper och erfarenheter om gemensamma säkerhetsprinciper av olika länder tilllämpar. Sverige har i samverkan med de övriga som nordiska länderna på aktivt sätt bidragit till utveckla denna ett att samverkan. Utredningen säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och anser att området farligt gods nationellt och internationellt ska större tyngd. ges Strävandena måste enligt utredningens mening framför allt att vara öka kraven de riskanalyser ska ligga till grund för utformpå som de och skadebegränsande åtgärderna. Riskningen av förebyggande

248 Olyckor med kemikalier

analysarbetet bör emellertid en praktisk inriktning, så att det inte onödigtvis komplicerat och tynger säkerhetsarbetet inom näringslivet och hos myndigheterna.

Utredningens uppdrag

Direktiven

Föredraganden framhåller i direktiven till utredningen att den bör studera frågor risker bl.a. inom den kemiska industrin om och vid transporter av farligt gods samt om samordning av förebyggande åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö. En ökad och systematiserad användning riskmera av analyser bör enligt direktiven övervägas i detta sammanhang. Kommittén bör beakta behovet och föreslå åtgärder för av anpassning till resultaten det internationella samarbetet, UNECE-konav t.ex. ventionen gränsöverskridande konsekvenser industriolyckor, om av OECD:s Guiding Principals Chemical

for Accident Prevention,

Preparedness and Responsez samt OECD:s Polluter-Pays Principle.

Regeringens skrivelse om farligt gods m.m.

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen farligt gods skr. om m.m. 199293:258 redogjort för läget inom områdena beredskap för kemikalieolyckor och transport av farligt gods. Redogörelsen bygbl.a. på underlag på regeringens ger som uppdrag har tagits fram av Räddningsverket och som regeringen fogat till skrivelsen i två bilagor. Den ena bilagan behandlar den framtida beredskapen för kemikalieolyckor och sammanfattar Räddningsverkets förslag till långsiktigt åtgärdsprogram, inkl. förslag till prioriteringar. Den andra bilagan är sammanfattning en av Räddningsverkets lägesrapport med åtgärdsprogram för området transport av farligt gods.

Riksdagens uttalande

Riksdagen biföll vad Försvarsutskottet hemställt i sitt betänkande Farligt gods m.m. med anledning regeringens skrivelse 199394: av FÖU1, rskr. 199394:10. Utskottet behandlade i det här sammanhanget också elva riksdagsmotioner. Utskottet ställde sig bakom de i skrivelsen redovisade allmänna förutsättningarna och vad regeringen framfört när det gäller bered-

l UNECE är FörentaNationernas ekonomiskakommission för Europa. zOECD Organization for EconomicCooperation and Development består de 24 av mest industrialiseradeländernaoch Mexico.

Olyckor med kemikalier 249

skapen inför kemikalieolyckor. Utskottet godtog också i stort vad regeringen uttalat transporter farligt gods. om av Försvarsutskottet hade inte någon erinran mot att de principer för beredskapen mot kemikalieolyckor som ingår i det långsiktiga åtgårdsprogrammet läggs till grund för pågående utredning och planering. Utskottet framhöll samtidigt att den utvidgning och precisering om fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skyldigheter föreslagits i utskottsgruppsmotionen FÖ1 borde

som s prö-

Det borde lämpligen ske i Hot- och riskutredningens arbete. vas. Utskottsgruppsmotionen samt yrkande 2 i motionen Fö2 kds som avsåg fortbildning inom området farligt gods, borde därför bifallas av riksdagen. Utskottsgruppen framhöll i sin motion: Sålunda bör t.ex. kunskaperna inom området stärkas i den kommunala organisationen. Vidare bör reglerna för den kommunala räddningstjänstens skyldigheter över så att dålig ekonomi inte hindrar angelägna åtgärses en der exempelvis fortbildning kemikalier. Även Räddningssom om verket bör avdela tillräckliga för fortbildning. Ansvarsförresurser delning och kostnadsansvar mellan kommun och företag, i händelse eventuell olycka, bör preciseras. Detsamma gäller vid transav en port av farligt gods. Försvarsutskottet konstaterade att frågan högre utbildning och om forskning om sårbarhet och risker nyligen behandlats 1992 93:FöU13 och att utskottet vid detta tillfälle erfarit att det inom det aktuella området inte förekom några samlade insatser. Utskottet framhöll att ett flertal frågor forskning och utbildning behövde överom vägas och att detta lämpligen kunde ske i Hot- och riskutredningens arbete. Utskottet utgick från att så skulle komma att ske. Ett annat motionsförslag syftade till en översyn av lagstiftningen kontrollen farligt gods och prövning i sammanhanget om av en om avsändare kunde åläggas för hela transporten. Försvarsatt ansvara utskottet pekade på att en sådan princip tillämpades i Tyskland och att EU för tillfället behandlade ett direktivförslag baserat på de tyska reglerna. Utskottet ansåg att ansvarsfrågan borde granskas. Frågan är sådan karaktär, framhöll utskottet, att även den borde överväav Hot- och riskutredningen. gas av Utskottet betonade i sina sammanfattande synpunkter den stora

betydelsen fortsatt arbete kunde förbättra beredskapen inför

av som kemikalieolyckor och höja säkerheten i samband med att farligt gods transporteras. Enligt utskottets mening kvarstod del frågor emelen lertid olösta eller obearbetade. En de viktigare att ge Räddningsav var verkets samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet mot kemikalieolyckor och vid transporter av farligt gods. Denna uppgift borde regeringen enligt utskottet hög prioritet. ge

250 Olyckor med kemikalier

Överlämnade skrivelser

Regeringen överlämnade den 16 december 1993 riksdagens skrivelse 199394:10 om Farligt gods till utredningen för övervägande m.m. inom för utredningens uppdrag. Regeringen överlämnade ramen samtidigt en skrivelse från Sveriges industriförhund, Kemikontoret, Kemisk-tekniska leverantörsförbundet och Svenska petrolenminstitutet med förslag till åtgärder och skrivelse från Svenska åkeriförbundet en till utredningen för övervägande inom för utredningens ramen uppdrag. Åkeriförbundet hade ställt sig bakom förslagen i skrivelsen från bl.a. Industriförbundet. Förslagen i skrivelsen gäller bättre kunskap, rekommenderat vägval, en myndighet för transport farligt gods, ansvarig tjänsteman av och säkerhetszoner för farligt gods. Enligt organisationerna och Petroleuminstitutet bör kunskapen och tillämpningen kvalifiom av cerad riskhantering utvecklas så att säkerhetsarbetet får fastare en grund. Detta bör beaktas i utbildningen på olika nivåer och prioriteras. Brandingenjörerna bör ges en gedigen riskhanteringsutbildning och möjlighet att uppnå civilingenjörskompetens. Det behövs minst ett kompetenscentrum för dessa frågor i Sverige. Organisationerna och institutet framhåller vidare i skrivelsen att Räddningsverket bör bemyndigas att utfärda föreskrifter för komarbete med den del de lokala trafikföreskrifterna munernas av som gäller transport av farligt gods. Detta grundas på att vissa länsstyrelinfört generella förbud trots Räddningsverket och Boverket i ser att ett gemensamt och genomtänkt på frågan förordat syn ett system med rekommenderade vägar. Enligt organisationerna sådant är ett systern, eventuellt kompletterat med punktvisa förbud är föredra att framför generella förbudslösningar. Många länsstyrelser har haft svårt att prioritera frågan, framhölls det också i skrivelsen. Enligt organisationernas mening bör Räddningsverket bli ansvarig myndighet för alla transportslag utom tank- och bulktransporter till sjöss. Det skulle öka förutsättningarna för efterlevnad av reglerna om farligt gods. Bestämmelserna är svårtillgängliga och komplicerade. Det skulle också underlätta om en myndighet hanterade alla frågor transport farligt gods. om av Eftersom stor del de olyckor inträffar med farligt gods en av som beror på bristande kunskaper och mänskligt felhanterande ser organisationerna gärna att förslaget inom EU ett krav på att det ska om finnas ansvarig tjänsteman på alla företag avsänder eller en som transporterar farligt gods införs också i Sverige. Organisationerna är övertygade om att detta skulle minska sannolikheten för olyckor vid transport av farligt gods ytterligare. Organisationerna framhåler att sannolikheten för olyckor med farligt gods är mycket låg och att säkerhetszonerna därför bör kunna

Olyckor med kemikalier 251

minskas till 25-50 meter. Zonernas storlek varierar enligt organisationerna från 25 till 250 på ömse sidor om en väg eller järnväg. Detta gäller även de inrättats för och kemiska om en samma produkt. Organisationerna det angeläget att myndigheterna anser under Räddningsverkets ledning finner former för enhetlig använden ning av säkerhetszoner, som kan ha betydelse för konsekvenserna av eventuella olyckor med fjärrverkande produkter, i första hand explosiva sprängmedel, giftiga och frätande ammoniak, varor gaser klor och svaveldioxid, brännbara gasol och bensin. De kan gaser också förbättra räddningstjänstens möjlighet att ta sig fram till en olycksplats.

8.1.3 Sambandet med andra delar i utredningsarbetet

Förebyggande och skadebegränsande åtgärder tar sikte på som kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods är ett särskilt område i övervägandena risker och hot i samhället. Det om finns självfallet också andra risker i samhället det är angeläget som att behandla. Utredningen har fått i uppdrag att i sitt arbetet inom det aktuella området behandla rad problem. nu en En del problemen är för flera delar utredningsav gemensamma av arbetet. Frågor kunskapsuppbyggnad och forskning behandlas om på flera ställen i betänkandet. En de övergripande frågorna i av utredningsarbetets är användningen av riskanalyser som metod vid överväganden säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Utredningen om har i kapitel 7 redovisat sina allmänna överväganden i detta avseende. De frågor behandlas här i kapitel 8 har gäller endast fråsom risker i samband med kemikalieolyckor och olyckor med gor om farligt gods. De andra frågor kommer att beröras i kapitlet har som ett samband med frågor sådana olyckor. om

8.2 Anpassning till internationella traktater

och rekommendationer

Det internationella samarbetet inom området skydd och säkerhet har bl.a. som en följd av ett antal mycket uppmärksammade stora olyckor i olika länder ägnat stor uppmärksamhet åt säkerheten i samband med farlig industriell verksamhet och transporter farligt av gods. Det grundläggande utvecklingsarbetet, som har utförts inom OECD, har resulterat i OECD:s vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering OECD:s s.k. Polluter-Pays Principle förorenarenav betalar-principen. Avsikten är att denna också ska kunna tillämpas

252 Olyckor med kemikalier

på förorening till följd av en olycka. OECD-arbetet fortsätter och är för närvarande främst inriktat på sambandet mellan farlig industriell verksamhet och transporter farligt gods på katastrofav samt medicinska frågor. Resultatet OECD-arbetet har använts vid det miljömöte av som Europeiska säkerhetskonferensen ESK, OSSE anordnade numera i Sofia år 1989 och grund för det arbete ESK initierat inom som som UNECE med framtagande konventionen gränsöverskridande - av om

effekter av industriolyckor och utvecklingen av samarbetet mellan

de europeiska och nordamerikanska länderna i dessa frågor. OECD:s principer har också kunnat utnyttjas UNEP vid utbyggnaden av av det s.k. APELL-programmet Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level riktar sig till utvecklingslänsom derna. EU-kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet. Det förslag till nytt direktiv COMAHZ, som avses ersätta det s.k. Sevesodirektivet, bygger av det skälet i hög grad på OECD-principerna. Det finns således ett nära samband mellan OECD:s rekommendationer samt bestämmelserna i UNECE-konventionen och COMAH. Betydelse i det här sammanhanget har också EU:s ökade aktivitet i frågor om transport av farligt gods. Detta är en följd de inre tullav gränserna inom EU har slopats. Förändringen har hittills resulterat i ett antal förslag till direktiv gäller säkerheten vid som transport av farligt gods. Utredningen beskriver i fortsättningen detta kapitel kortfattat av OECD:s principer, konventionen gränsöverskridande effekter om av industriolyckor och förslagen till EU-direktiv. Kapitlet innehåller vidare analys vilka lagstiftningsåtgärder tillämpning en av som en av dessa principer och förslag skulle fordra i Sverige. Utredningen lägger i betänkandet fram förslag till sådan lagstiftning. Ett syfte med utredningens överväganden är att pröva vilka åtgärder fordras för att möjliggöra svensk ratifikation UN som en av ECE-konventionen gränsöverskridande effekter industriom av olyckor. Avsikten är också att ange vilka åtgärder kan komma som att bli nödvändiga EU antar COMAH och övriga förslag till om EU-direktiv. Direktivförslaget inrättande befattningar för om av säkerhetsansvariga har kommit till med anledning av den befintliga tyska lagstiftningen. Utredningen redovisar vad fordras för som att ett sådant system med säkerhetsansvariga ska kunna införas i Sverige. Det ska framhållas den fortsatta behandlingen inom EU både att av konventionen och direktivförslagen påverkar förutsättningarna för

l OSSE Organisationenför säkerhetoch samarbete Europa. i 1 COMAH: Proposalfor a Council Directive on the control major-accident hazards inuoluing dangeroussubstances.

Olyckor med kemikalier 253

svensk ratifikation och de åtgärder fordras i svensk lagstiften som ning.

OECD:s

8.2.1 vägledande principer

OECD:s vägledande principer för förebyggande beredskap för av, och insatser vid kemikalieolyckor behandlar de roller olika intressenter har och det ankommer på dessa. Intressenter är ansvar som myndigheter på olika nivåer och företagsledningen eller andra anställda i företag driver verksamhet med hantering farliga som av ämnen. De frågor har betydelse för säkerheten inom de företag som det fråga behandlas i principerna, t.ex. kravet på införandet som om av riktlinjer för säkerheten inom varje verksamhet. Sådana riktlinjer är tänkta att omfatta planering, utformning, lokalisering, konstruktion och drift anläggningen samt uppföljning säkerhetsarbetet. av av Andra frågor är uppställning säkerhetsmål och inrättande ett av av kontrollsystem i myndigheternas regi. De vägledande principerna behandlar också kraven på planering räddningstjänsten och på av insatser som begränsar de negativa följderna av de olyckor som inträffar. Myndigheterna har enligt de vägledande principerna till uppgift att motivera intressenter inom alla sektorer i samhället att vidta åtgärder för förebyggande av, beredskap för och insatser vid olyckor samt att vidta de åtgärder åligger och dem. Myndighesom var en av terna bör också kräva att företagsledningen undersöker och rapporterar olyckor. De bör undersöka betydelsefulla olyckor och sprida information t.ex. de slutsatser dragits vid undersökningom som Myndigheterna bör slutligen underlätta och befrämja utbyte arna. information och erfarenheter förebyggande av, beredskap för av om och insatser vid olyckor. Företagsledningen har enligt de vägledande principerna förstahandsansvaret för att farlig anläggning utformas, uppförs och en drivs på ett säkert sätt. Principerna för säkerheten, omfattar som bl.a. skyddet hälsa och miljö, bör integrerad del ett av vara en av företags affärsverksamhet. Det bör finnas en säkerhetskultur i varje företag och ändamålsenliga riktlinjer för säkerheten. Krav måste vara att principerna för säkerheten vid företaget tillämpas anställda på av alla nivåer. Enligt de vägledande principerna bör tillverkare av farliga ämnen vara skyldiga att främja en säker hantering av varje farligt ämne som de producerar. Ansvaret gäller ämnets hela livscykel i enlighet med principen s.k. produktansvar product stewardship. Företagsom ledningen bör vidare inte utnyttja entreprenörer för genomförande arbete, detta äventyrar säkerheten. Den bör endast anlita såav om

254 Olyckor med kemikalier

dana entreprenörer den bedömer kan utföra tjänsterna i enligsom het med gällande föreskrifter och företagets riktlinjer för säkerheten. Principerna ställer krav på att företagsledningen övervakar och kontrollerar att säkerhetskravet uppfylls entreprenörerna. Föreav tagsledningen bör också ha rutiner för att se till att säkerheten inte äventyras reparationer eller modifikationer anläggningen, genom av utrustningen, processen, anordningar eller metoder. Företagsledningen bör genomföra åtgärder för att förvissa sig att regelbunom den och systematisk kontroll säkerheten genomförs vid företagets av alla farliga anläggningar. De gäller också anläggningar tillhör som dotterbolag och, så långt möjligt, anläggningar som tillhör bolag som företaget är delägare Företagsledningen bör undersöka alla betydelsefulla tillbud för att klarlägga orsaker och för att vidta åtgärder som rättar till felaktigheter i teknologi eller förfarande. Alla anställda bör enligt de vägledande principerna utföra sina arbeten på ett säkert sätt och aktivt bidra till utvecklingen riktlinav jerna för säkerheten och säkra förfaranden. En anställd bör ha rätt att vägra utföra varje uppgift han eller hon tror kan skapa som en omotiverad risk för olycka med farliga ämnen. Den anställde bör en genast till företagsledningen rapportera anledningen till sin vägran att utföra dessa uppgifter eller varje situation skulle kunna utsom vecklas till sådan olycka. Ingen åtgärd till förfång för anställd en en bör enligt principerna genomföras, den anställde klagar i god om tro inför andra anställda är ansvariga för säkerheten. som OECDzs vägledande principer innehåller avslutningsvis synpunkter på vad bör tillämpas vid investeringar, överföring teknosom av logi och biståndsprogram som berör anläggningar i icke-OECD-länder, dvs. utvecklingsländer och länder med ekonomin i omvandling. Det framhålls att industrier och myndigheter bör stödja principen att farliga anläggningar i länder utanför OECD bör lokaliseras, konstrueras, drivas, ledas, underhållas och kontrolleras på ett sådant sätt att de ligger på säkerhetsnivå minst den en som motsvarar som förekommer vid anläggningar i OECD-länder. Som utredningen framhållit har OECD:s vägledande principer utgjort en grund för och blivit konkretiserade i UNECEkonventionen gränsöverskridande effekter industriolyckor och om av EU:s förslag till COMAH-direktiv. Allmän enighet har rått mellan OECD-länderna principerna. Dessa har utarbetats i samverkan om mellan organisationen samt företrädare för industrin och de fackliga I organisationerna. Även har medverkat miljöorganisationer i arbe- g tet. Utredningen behandlar i samband med den fortsatta genomgången konventionen och direktivförslagen antal detaljerade fråav ett mer i gor som har med OECD-principerna att göra.

Olyckor med kemikalier 255

8.2.2 OECD:s rekommendationer

om Polluter-Paysprincipen

Polluter-Pays-principen antogs år 1972 av OECD som en princip för fördelning av kostnaderna för skyddet mot föroreningar. Den har utvecklats successivt inom OECD och i ökad utsträckning blivit en allmän princip för s.k. internalisering kostnader. I den ekonoav miska litteraturen betyder internalisering kostnad skulle att en som ha burits någon än förorenaren dvs varje kostnad av annan - som en sådan skulle undvikit det inte fanns någon förorening person om ska belasta förorenaren. Denne internaliserar sådan kostnad en tillsammans med alla övriga kostnader han redan för. som svarar Från början utformades principen i stor utsträckning för fortlöpande föroreningar som successivt behövde minskas till en godtagbar nivå. Det pågår emellertid utveckling Polluter-Pays-princien av pens tilllämpning i fråga om kostnader för skada som orsakats av föroreningar även i samband med olyckor. I en deklaration som antogs år 1988 uttalade OECD att principen också skulle tillämpvara lig på föroreningar till följd av olyckor. OECD antog år 1989 en rekommendation innebar att kostnaderna för åtgärder avsedda som att förebygga och skydda mot föroreningar till följd olyckor borde av bäras dem kan upphov till sådana föroreningar. Det gäller av som ge oavsett åtgärderna vidtas dem själva eller myndigheterna. om av av På motsvarande sätt bör enligt rekommendationen den som ger upphov till förorening på grund olycka bära kostnaden för de av en skadebegränsande åtgärderna, inklusive återställning av miljön. Polluter-Pays-principen har sedan år 1990 en ställning som allmän princip inom internationell miljörätt. Detta erkännande prinav cipen grundas bl.a. på att den infördes i Europeiska enhetsakten år 1987 och i Maastricht-fördraget år 1992. Flera länder hänvisar till principen i sina nationella lagstiftning. Den förekommer också refetill den i EU-direktiv samt i konventioner och internationella renser regeringsdeklarationer. Polluter-Pays-principen har hittills inte kodifierats närmare i rättsregler inom den internationella rätten. Det beror på att innehållet i den har förändrats och sannolikt kommer att ändras även i fortsättningen. Utvecklingen går avgjort mot att ytterligare ersättningskyldigheter ska läggas på förorenaren. Syftet är att lindra den ekonomiska börda som föroreningar i allmänhet utgör för myndigheterna. OECD har utarbetat monografi [OECDGD9281] en som innehåller sammanställning OECD-dokument betydelse för en av av principens utveckling och för beskrivningen dess tillämpningsav område. Kostnader för åtgärder syftar till att förebygga och skydda som

256 Olyckor med kemikalier

mot föroreningar till följd av olycka -inklusive återställning av miljön ersätts för närvarande i Sverige förorenaren huvudsakligen - av endast om åtgärderna vidtas vid anläggningen. Frågan skadeom stånd vid olyckor är reglerat i ordning. Utredningen annan anser att det finns anledning överväga införandet regler leder att nu av som till fullständig tillämpning Polluter-Pays-principen på föroen mera av reningar till följd olyckor. En sådan tillämpning ska gälla både av farlig industriell verksamhet och transport av farligt gods. Utredningen anser det angeläget att Polluter-Pays-principen får ett i mera fullständigt genomslag på räddningstjänstområdet. När det först gäller förebyggande åtgärder ligger ansvaret och därmed också kostnadsansvaret i allt väsentligt på ägaren eller innehavaren - av sådana verksamheter hanterar farliga ämnen eller på den som som utövar verksamheten. Detta är miljöskyddslagens formulering och bör användas även i det här sammanhanget. Kostnadsansvar ska enligt utredningens mening innefatta även de kostnader som uppkommer för den beredskap med skadebegränsande åtgärder är som nödvändig på grund av de risker som verksamheten för med sig. Det 5 ska gälla oavsett beredskapsåtgärderna vidtas den utöom av som var verksamheten eller det går att utnyttja den kommunala om räddningstjänstens beredskap. Vilken form som ska väljas är ofta en lämplighetsfråga. Om det uppkommer kostnader för kommunen på grund de av åtgärder som ligger utanför vad som behövs med hänsyn till den normala riskbilden för insatser vid olyckor och har samband - som med hantering farliga ämnen ska den utövar verksamheten av - som således för dessa. I de kommuner där flera verksamheter besvara rörs bör kostnaderna fördelas mellan dessa med hänsyn till vad som är skäligt. Vid bestämmandet kraven på beredskap är det naturligt av att hänsyn tas till samtliga omständigheter som påverkar behovet av åtgärder. Detta inkluderar andra verksamheter i omgivningen och risken för s.k. dominoeffekter. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.3. Utredningen föreslår att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder fordras vid olycka har samband som en som med hantering farliga ämnen i verksamheten och vidtas av som av statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den som utövar verksamheten. i Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för 5 den som utför sådan transport i lagen 1982:821 transport en som avses om av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet. Skyldigheter att svara för kostnaderna finns redan i lagen 1973:1198 ansvarigJet för oljeskada till sjöss. Regler det 5 om om

Olyckor med kemikalier 257

kostnadsansvar utredningen föreslår bör införas i räddningstjänstlagen 1986:1102 och i regler om ersättning för räddningsinsatser och saneringsåtgärder vid olyckor i samband med fartransport av ligt gods i trafikskadelagen 1975:1410. Talan i fråga ersättning för kommuns beredskapsåtgärder om en samt räddningsinsatser och saneringsåtgärder bör enligt utredningmening väckas vid allmän domstol. ens

8.2.3 UNECE-konventionen

om gränsöverskridande

effekter av industriolyckor

Inledning

Inom UNECE har utarbetats flera förslag till konventioner inom miljöskyddsområdet. En konvention SÖ 1981:1 om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades i Geneve den 13 november 1979. Konventionen har kompletterats med protokoll år 1984 SÖ 1985:55, år 1985 SÖ 1986:6, år 1988 SÖ 1990:17, år 1991 SÖ 1993:4 och år 1994. En konvention SÖ 1992:1 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang undertecknades i Esbo den 25 februari 1991 SÖ 1992:1. Som ett resultat ESK:s möte den 16 oktober-3 november 1989 i Sofia av om skyddet av miljön utarbetades inom UNECE konventionen skydd om och användning gränsöverskridande vattendrag och internatioav nella sjöar och konventionen gränsöverskridande

om effekter av

industriolyckor: Dessa konventioner undertecknades i Helsingfors den 17 1992. Konventionstexten gränsöverskridande efmars om

fekter industriolyckor den s.k. industriolyckskonventionen finns

av i svensk översättning, kan erhållas hos Räddningsverket. en som ESK ett utvidgat milj ösamarbete väsentlig förtroendeanser vara en skapande åtgärd. UNECE har därför fått en central roll i ESK-arbetet på detta område. Det framgår bl.a. de redovisade konventioav nerna. Även alla konventionerna och om protokollen ännu inte ratificerats av tillräckligt många stater för att träda i kraft har de stor praktisk betydelse för det samarbete som byggts mellan UNECE-staupp terna. Samarbetet utvecklas fortlöpande inom för konventioramen nerna. Dessa tillämpas nämligen frivilligt UNECE-staterna i av avvaktan på staternas ratifikation och ikraftträdandet. Konventionerna kan sägas utgöra ett folkrättsligt miljöskyddssystem för UNECEområdet. De bedöms komma att särskild betydelse för de insatser fordras i de central- och östeuropeiska länderna som men skapar också förutsättningar för allmänt samarbete i milj ett öskyddsfrågor i hela Europa. Även Canada och USA deltar i UNECE-arbetet. Samarbetet kan medföra direkta fördelar även för svensk del.

258 Olyckor med kemikalier

Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor har särskilt betydelse för de central- och östeuropeiska länder stor där det pågår modernisering och uppbyggnad industrin. nu en av Bestämmelserna i konventionen gör det bl.a. möjligt att föra över kunskap och åtsadkomma utbyte teknologisk information. att ett av Kapacitet skapas också inom både den offentliga och den privata administrationen för behandling frågor om säkerhet och beredav skap i samband med farlig industriell verksamhet.

Allmänna bestämmelser

I industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig parvidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom för terna att ramen konventionen för skydda människor och miljö mot olyckor i verkatt samheter med hantering farliga ämnen. Parterna ska i möjligaste av mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårighetsgrad samt begränsa deras effekter. I detta syfte ska förebyggande åtgärder, beredskapsåtgärder och räddningsinsatser, inklusive återställande åtgärder, vidtas. Parterna ska vidare informationsgenom utbyte, konsultationer och andra samarbetsåtgärder utan onödigt dröjsmål utveckla och tillämpa riktlinjer och strategier för att minska riskerna för och konsekvenserna industriolyckor. Parterna åtar av sig också säkerställa företagsledningar tvingas vidta alla åtatt att gärder krävs för att på säkert sätt kunna genomföra den farliga som verksamheten och förebygga industriolyckor. Även konventionens allmänna bestämmelser inte innehåller om detaljerade förpliktelser bör de kunna en positiv betydelse för UNI ECB-ländernas arbete med att höja säkerheten vid farlig verksamhet och förbättra beredskapen inför olyckor. Att skydda människor och miljö mot industriolyckor anses i Sverige vara en angelägen uppgift. Det är också tradition ett svenskt intresse att delta aktivt i det av internationella miljöskyddssamarbetet för att därmed bl.a. kunna påverka utvecklingen i andra länder inom miljöområdet. I inledningen till konventionen att parterna beaktar Polluteranges Pays-principen allmän princip inom internationell miljörätt. som en Företagsledningens för säkerheten ska enligt de allmänna ansvar bestämmelserna behandlas mot den bakgrund som principen utgör. Parterna ska i fråga skadeståndsansvaret stödja lämpliga interom nationella ansträngningar i syfte utveckla regler, kriterier och föratt faranden inom skadeståndsansvarsområdet. En konvention om skadeståndsansvar för skador till följd miljöfarlig verksamhet, av undertecknades i Lugano den 21 juni 1993, har utarbetats inom som f Europarådet. Frågan Sverige ska tillträda denna konvention beom reds för närvarande inom regeringskansliet.

Olyckor med kemikalier 259

Tillämpningsområde

Industriolyckskonventionen tillämpas både vid förebyggande av olyckor och vid beredskap för och insatser vid industriolyckor. Det gäller i första hand när olyckorna kan orsaka gränsöverskridande effekter. Med effekter i det här sammanhanget även verkningmenas arna av olyckor orsakade av naturkatastrofer. Den begränsning till gränsöverskridande effekter som finns i konventionen när det gäller kraven på förebyggande åtgärder och beredskapen vid farlig verksamhet kommer sannolikt att liten betydelse i praktiken. Staterna kan nämligen inte rimligen tillämpa strängare lagstiftning och villkor för verksamhet där olycka kan medföra effekter en en i ett grannland än vad ska gälla för andra verksamheter med effekter som endast inom det landet. egna Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete om ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och utveckling. Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och teknologiutbyte inom området industriolyckor. Om andra konventioner reglerar fråga ska industriolyckskonen ventionen inte tillämpas. Sådana konventioner finns för kärntekniska olyckor och andra olyckor med radioaktiva ämnen, för olyckor till följd verksamheter i marin miljö och för utsläpp olja eller av av andra skadliga ämnen till sjöss samt för säkerheten i samband med landtransporter. Industriolyckskonventionen ska emellertid tillämpas på räddningsinsatser vid olyckor i samband med landbaserade transporter och på transporter inom områden den farliga verksamheten ligger. Konventionen ska vidare inte tillämpas på olyckor vid militära anläggningar, på dammolyckor med undantag för

effekterna

av industriolyckor till följd av sådana olyckor och på utsläpp till

följd av genetiskt modifierade organismer DNA.

Med industriolycka enligt konventionens definitioner en avses en händelse till följd okontrollerad utveckling i varje form av en av verksamhet omfattar farliga ämnen. Verksamheten kan i som vara en anläggning t.ex. vid tillverkning, användning, lagring, hante- ring eller slutligt omhändertagande eller under i den - transport utsträckning sådana faller inom ramen för konventionens tillämpningsområde. Med farlig verksamhet varje verksamhet där eller avses ett flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma. Dessa ämnen ska i eller överstiga sådana mängder i bilaga till vara som anges en konventionen. Inom svensk lagstiftning behandlas frågor förebyggande om av allvarliga olyckor som berör farliga ämnen och begränsning av olyckornas konsekvenser för människor och miljö i olika författningar. Industriolyckskonventionens krav på parterna att vidta åt-

260 Olyckor med kemikalier

gärder för att förebygga industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter tillgodoses främst inom ramen för räddningstjänst- och miljöskyddslagstiftningen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva Även arbetsmiljölagstiftningen får varor. indirekt betydelse för förebyggande åtgärder mot industriolyckor som kan upphov till gränsöverskridande effekter. Plan- och byggge lagstiftningen, naturresurslagstiftningen och lagstiftningen om kemiska produkter har också betydelse för förebyggande och begränsning de konsekvenser olyckor upphov till. av som ger I räddningstjänstlagen 1986:1102 finns bestämmelser olycksom och skadeförebyggande åtgärder. Med räddningstjänst i lagen avses de räddningsinsatser staten eller kommunerna ska för vid som svara olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Enligt 43 S räddningstjänstlagen är anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor och miljön. Detta gäller för anläggning där verksamheten innebär en fara för olyckshändelse ska orsaka sådana skador. Vid utsläpp att en giftiga eller skadliga ämnen från sådan anläggning ska enligt av en 38 § anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, utsläppet påkallar särskilda om åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse ska också lämnas det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. Närom föreskrifter ägarens eller innehavarens skyldigheter att mare om genomföra riskanalyser och lämna information finns i 66 b-d §§ räddningstjänstförordningen 1986:1107. Räddningsverket, som enligt sin instruktion 1988:1040 särskilt ska samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor, har meddelat allmänna råd för tillämpningen 43 § av räddningstjänstlagen. Utredningen anser att lydelsen av 43 § räddningstjänstlagen för verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska till anpassas de krav som ställs i industriolyckskonventionen. Därmed kommer samtidigt de krav som ingår i EU:s förslag till COMAH-direktiv att vara tillgodosedda. Utredningen föreslår att det av räddningstjänstlagen ska framgå att den utövar verksamheten ska vidta de åtgärder som behövs som för att kunna förebygga olyckshändelser kan orsaka skador på som människor eller i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Som utred-

Olyckor med kemikalier 261

ningen framhållit bör samtliga omständigheter och behoven åtav gärder även vid andra verksamheter i omgivningen beaktas vid fastställande kraven på åtgärder. Utredningen föreslår att också det av ska framgå räddningstjänstlagen. senare av De särskilda krav kan komma att ställas inom för som ramen annan speciallagstiftning kommer också att gälla de verksamheter som är skyldiga att vidta åtgärder enligt 43 § räddningstjänstlagen. De detaljföreskrifter som fordras för tillämpningen de föreslagna beav stämmelserna bör meddelas regeringen eller den myndighet av som regeringen bestämmer. Med den föreslagna ändringen 43 § utredningen nu av anser att det läggs fast att olycksförebyggande åtgärder och åtgärder för att hindra eller begränsa skador vid olyckshändelser i verksamheter som innebär hantering farliga ämnen ska i sammanhang och av ses ett att samtliga omständigheter som påverkar säkerheten kommer att kunna beaktas. En helhetsbedömning gör det möjligt väga de olika åtatt gärderna mot varandra. Mer långtgående olycksförebyggande åtgärder kan således medföra begränsningar i kraven på skadeförebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder. Det berörda företaget eller de berörda företagen bör i samverkan med kommunen kunna komma fram till vilka åtgärder behövs och hur för dessa åtgärsom ansvaret der ska fördelas. Enligt utredningens mening leder förslagen i denna del till att de mest effektiva och rationella lösningarna kan uppnås. Som framgår av den fortsatta redovisningen anser utredningen att den Övergripande prövningen vilka åtgärder ska fordras av som samordnas med miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddslagstiftningens tillståndsprövning. I det som blir ett nytt andra stycke i 43 S syftar utredningen på bl.a. anläggningar där stora mängder människor samlas. Det kan vara fråga om varuhus och inomhustorg där människor vid en olyckshändelse kan utsatta för särskilda risker. Tillsynsmyndighetervara na enligt räddningstjänstlagen har hittills inte utnyttjat 43 S för att ställa krav på ägarna eller innehavarna till sådana anläggningar.

Bedömning av ratifikationsfrågan

Som utredningen framhållit utgör industriolyckskonventionen ett betydelsefullt led i utvecklingen av folkrätten på miljöskyddsområdet. Den skapar grunden för ett aktivt samarbete mellan länderna inom UNECE-området och erbjuder ett instrument gör det möjligt som att skydda människor och miljö mot industriolyckor. Förutsättningar skapas för uppbyggnad betydelsefull kompetens en av som tillgodobåde miljöskydds- och säkerhetsintressen i central- och Östeuroser peiska länder där en utveckling industrin kan väntas de närmaste av

262 Olyckor med kemikalier

åren. Detta är ett led i det allmänna arbetet med förtroendeskapande åtgärder som ESK har initierat. Samarbetet inom för konventionen skapar likvärdiga förramen utsättningar för industrin i de olika länderna och stimulerar samverkan mellan länderna. Den får därmed industripolitisk betyäven en delse. Allmänt informations- och erfarenhetsutbyte mellan länder främjar säkerhetsarbetet. Konventionen kan från dessa synpunkter medföra fördelar även för svensk del. Utredningen föreslår att Sverige ratificerar konventionen. När det gäller tidpunkten för ratifikationen finns det skäl att avvakta EU:s ställningstagande. Utredningen redovisar i texten följer de som lagstiftningsåtgärder fordras för att Sverige ska kunna ratificera som konventionen.

Identifiering, konsultationer och rådgivning

Upphovsparten, är den part under vilkens jurisdiktion som en industriolycka inträffar eller kan befaras inträffa, har skyldighet en enligt artikel 4 i industriolyckskonventionen att vidta åtgärder för att identifiera farliga verksamheter och säkerställa att berörda parter underrättas varje sådan verksamhet. Diskussioner kan inledas om mellan berörda parter identifieringen de farliga verksamheter om av rimligen kan orsaka gränsöverskridande effekter. Vid oenighet som kan frågan hänskjutas till undersökningskommission för råd. en Bestämmelser sådan kommission och förfarandet mellan beom en rörda parter finns i Bilagorna och III till konventionen. Om UN ECE-konventionen miljökonsekvensbeskrivningar den sJz. om - Esbokonventionen tillämpas på verksamheten och den beskriv- ning görs innefattar utvärdering de gränsöverskridande som en av effekterna industriolyckor, ska det slutliga beslut fattas av som anses uppfylla även relevanta krav enligt industriolyckskonventionen. Bilaga I till konventionen anger när en verksamhet är av den art att den klassificeras farlig verksamhet och därmed är underkassom tad förpliktelsen att underrätta och inleda diskussioner. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar finns också i svensk lagstiftning. Som har framgått av redogörelsen i kapitel 7 ska en ansökan tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen innehålla miljöom en konsekvensbeskrivning. Vidare har i miljöskyddslagen 1969:387 och i uattenlagen 1983:291 införts krav på ansökan tillatt en om stånd enligt dessa lagar ska innehålla miljökonsekvensbeskrivning. en Den prövande myndigheten kan alltså kräva att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas innan den beviljar tillstånd för en verksamhet. I Esbokonventionens allmänna villkor artikel 2 åtar sig parterna,

Olyckor med kemikalier 263

antingen individuellt eller tillsammans, att vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. Med påverkan varje inverkan från föreslagen avses en verksamhet på miljön inklusive människors hälsa och säkerhet, flora, fauna, mark, luft, vatten, klimat, landskap och historiska monument eller andra materiella värden eller på samspelet mellan dessa faktorer. Den svenska regeringen har inte bedömt det nödvändigt att göra någon lagändring med anledning av godkännandet Esboav konventionen. Närmare föreskrifter finns i förordningen 1991:738 om miljökonsekuensbeskrivningan Det ska tilläggas att industriolyckskonventionens bestämmelser om förebyggande åtgärder och beredskap för närvarande inte bedöms tilllämpliga på några verksamheter i Sverige. De verksamvara heter, som till följd av vad som anges i Bilaga I till konventionen skulle underkastade bestämmelserna, är inte lokaliserade på vara ett sådant sätt i förhållande till andra territorium staters att en olycka vid dem får gränsöverskridande konsekvenser. Förhållandena kan emellertid förändras. En omständighet kan ha betydelse som är att grannstat kan göra bedömning och i så fall ska reglerna en en annan om identifiering tillämpas. Det nya direktiv som föreslås ersätta Seveso-direktivet COMAH kan också komma medföra krav på att att regler av detta slag ska gälla generellt och inte endast i relation till andra stater. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt ha att en typ av regelsystem för verksamheter där olyckor kan orsaka gränsöverskridande effekter och för andra verksamheter. en annan typ Även om regelsystemet redan finns inom ramen för systemet med miljÖkonsekvensbeskrivningar bör de gränsöverskridande förhållandena, dvs relationen mellan de berörda länderna och mellan respektive land och lokala myndigheter, företag och enskilda inom landet, bli föremål för närmare studier. Ett behov särskilda regler av nya fordras inte för tillgodose konventionens krav. Samtliga verkatt samheter kan aktuella faller inom för miljöskyddslagsom vara ramen ens tillämpning. Detta innebär att miljöskyddskraven kommer att tillgodoses. Enligt 5 § miljöskyddslagen ska den utövar eller ämnar utöva som miljöfarlig verksamhetvidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Omfattningen av dessa åligganden bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamheten kostnaden för skyddssamt åtgärder och de ekonomiska verkningar i övrigt försiktighetsmåtten av kommer i fråga. som Utredningen föreslår att den övergripande prövningen av vilka åtgärder som ska fordras samordnas med miljökonsekvensbeskriv-

l 264 Olyckor med kemikalier

ningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Mot bakgrund den pågående översynen lagstiftningen och organiav av sationen på miljöskyddsområdet lägger utredningen på den här punkten inte fram något förslag till författningstext. Utredningen förslår att frågan ska behandlas i översynsarbetet. Utredningen vill framhålla att miljöskyddslagens och räddningstjänstlagens regler gäller vid sidan av varandra. Följden blir att de krav myndigheterna ställer med stöd speciallag som av en som räddningstjånstlagen det kan fråga t.ex. insatsplanerna - vara om vidare följande avsnitt gäller vid sidan de villkor för verk-

se - om

samheten har fastställts i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen. som

i

Frivillig utvidgning

Enligt artikel 5 i industriolyckskonventionen kan berörda parter inleda diskussioner huruvida verksamhet som inte täcks om en av konventionens Bilaga I ska behandlas farlig verksamhet eller som en inte. Parterna kan i dessa fall komma överens att använda om en rådgivningsmekanism eller hänskjuta frågan till en undersökningsl kommission för att ett råd. Efter överenskommelse mellan parkan konventionen eller någon del den i det aktuella fallet terna av komma att tillämpas på verksamheten den farlig verksom om var en samhet. Bestämmelserna i 43 S räddningstjånstlagen gäller alla verksamheter där det är fara för olyckshändelse ska orsaka allvarliga att en skador på människor eller i miljön. Räddningstjänstlagens tillämpning är således inte inskränkt till enbart sådana verksamheter som täcks Bilaga Alla verksamheter där det kan fråga frivilav vara om lig utvidgning hör således till dem som räddningstjänstlagen redan är tillämplig på. Även miljöskyddslagen är tillämplig på verksamheter inte som överskrider de gränsvärden framgår bilagan nedan. Detta

l som av se

innebär att gränsöverskridande förhållanden kommer att behandlas inom för den gällande svenska lagstiftningen. ramen

Förebyggande åtgärder

Enligt industriolyckskonventionens artikel 6 ska parterna vidta lämpj liga åtgärder för att förebygga industriolyckor, inbegripet åtgärder för att förmå företagsledningar att vidta åtgärder för att minska risken för industriolyckor. Exempel på sådana åtgärder beskrivs i Bilaga IV till konventionen. Upphovsparten dvs varje part eller de parter under vilkens eller vilkas jurisdiktion industriolycka kan en befaras inträffa ska ålägga företagsledningen att visa hur den far- l liga verksamheten kan genomföras på ett säkert sätt. Det kan ske

Olyckor med kemikalier 265

genom att företagsledningen tillhandahåller information om processen. I Bilaga V anges vad som bör beaktas i den analys och utvärdering den farliga verksamheten bör utföras. Farlig verksamhet av som är enligt definitionen i artikel 1 varje verksamhet där ett eller flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i sådana mängder motsvarar eller överstiger de mängder i konventionsom som anges Bilaga I och kan upphov till gränsöverskridande effekter. ens som ge Som tidigare framhållits tillgodoses i svensk lagstiftning industriolyckskonventionens krav på parterna att vidta åtgärder för att förebygga industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter främst inom för räddningstjänst- och miljöskyddsramen lagstiftningen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva Även arbetsmiljölagstiftningen får indirekt betydelse i fråga varor. om förebyggande åtgärder mot industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter. Lagstiftningen kemiska produkom ter har också betydelse i sammanhanget. Med den förändring 43 § räddningstjänstlagen 1986:1102 av som utredningen föreslagit anpassas regleringen till konventionens krav. Ett heltäckande kommer att föreligga för ägaren eller ansvar innehavaren verksamheter omfattar hantering farliga av som av ämnen att vidta de åtgärder behövs för att förebygga olyckssom händelser och att hindra eller begränsa skador. Det direkta ansvaret kommer att utövas av företagsledningen eller platschefen vid verken samhet. Skyldigheten att visa hur den farliga verksamheten kan genomföras på ett säkert sätt behandlas längre fram i kapitlet.

Ägaren eller innehavaren av en sådan anläggning som avses i 43 §

räddningstjänstlagen 1986:1102 ska enligt 66 b § räddningstjänstförordningen 1986:1107 analysera riskerna för sådana olyckshändelser vid anläggningen skulle kunna medföra skador på mänsom niskor eller i miljön. Enligt 66 S räddningstjänstförordningen ska c han, om sådana kemiska ämnen eller beredningar kemiska produkter vid olyckshändelse kan orsaka allvarliga skador på mänsom en niskor eller i miljön hanteras vid anläggningen, informera den komdär anläggningen är belägen i olika avseenden, bl.a. vilka mun om säkerhetsrutiner och säkerhetssystem finns vid anläggningen och som de åtgärder i övrigt vidtagits för att förebygga olyckshändelser som samt vilka åtgärder vidtagits för att lindra följderna olyckssom av en händelse. Motsvarande föreskrifter riskanalys och information om finns bl.a. inom för miljöskydds- och arbetsmiljölagstiftningen ramen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. De krav på åtgärder i fråga om förebyggande av industriolyckor som ställs i konventionen kommer sålunda att tillgodoses inom för den ramen svenska lagstiftningen.

266 Olyckor med kemikalier

Beslut om lokalisering

Enligt artikel 7 i industriolyckskonventionen ska upphovsparten sträva efter att anta riktlinjer för lokalisering farliga verksamav nya heter och för reglering betydelsefulla ändringar redan av som avser existerande farliga verksamheter. Syfte är att minimera risken för befolkningen och samtliga berörda parters miljö. De utsatta parterna ska eftersträva antagandet riktlinjer för ändamålsenlig av en samhällsutveckling i områden skulle kunna utsättas för gränsöversom skridande effekter industriolycka orsakas farlig verkav en som av samhet, så att riskerna minimeras. Parterna bör vid utarbetandet och upprättandet riktlinjerna beakta bl.a. resultaten riskav av analysen och utvärderingen enligt Bilaga V i konventionen. Plan- och bygglagen 1987:10 innehåller bestämmelser planom läggning av mark och vatten samt om byggande. I 2 kap. PBL finns bestämmelser allmänna intressen ska beaktas vid planläggom som ning och vid lokalisering bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § PBL ska av mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vid planläggningen och i ärenden om bygglov och förhandsbesked ska lagen 1987:12 hushållning med om naturresurser m.m. naturresurslagen tillämpas 2 §. Bebyggelsen ska enligt 2 kap. 3 S PBL lokaliseras till mark är lämpad för som ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet skydd mot uppkomst och spridav , ning brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser 4 av i S 1 p-- Naturresurslagen ger en gemensam grund för att avgöra frågor konkurrerande anspråk på mark och vatten Företräde ska enligt om 2 kap. 1 § ges sådan användning medför från allmän som en synpunkt god hushållning. Enligt 5 kap. 1 § naturresurslagen ska en ansökan tillstånd innehålla miljökonsekvensbeskrivning. om en Denna ska möjliggöra samlad bedömning planerad en av en anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser 3 §. Mark- och vattenområden är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell som produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, Vattenförsörjning eller avfallshantering ska enligt 2 kap. 8 § naturresurslagen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet sådana anläggav ningar. Vidare ska områden är riksintresse för anläggningar som av skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Plan- och bygglagen och naturresurslagen gör det möjligt för myn-

Olyckor med kemikalier 267

digheterna att ställa långtgående krav i fråga om lokalisering och markanvändning. Dessa kompletteras av bestämmelserna i miljöskyddslagstiftningen och vattenlagen samt räddningstjänstlagstiftningens regler när det gäller riskanalys och information. Den svenska lagstiftningen täcker således vad fordras i konventionsom artikel 7 i fråga riktlinjer för lokalisering, för betydelsefulla ens om ändringar och för ändamålsenlig samhällsutveckling i områden som kan utsättas för gränsöverskridande effekter industriolycka av en orsakas farlig verksamhet. som av

Räddningstjänstberedskap

Enligt artikel 8 i industriolyckskonventionen ska parterna vidta lämpliga åtgärder för att vidmakthålla ändamålsenlig beredskap och säkerställa att beredskapsåtgärder vidtas för att begränsa gränsöverskridande effekter industriolyckor. Upphovsparten ska säkerställa av att planer utarbetas för insatser inom och utanför aktuella verksamheter. Företagsledningar har för att genomföra insatser ett ansvar omedelbart inom sitt verksamhetsområde. Vid utarbetandet plaav ska hänsyn tas till de slutsatser analysen och utvärdenerna som ringen den farliga verksamheten lett till. Upphovsparten ska för av utarbetande planer förse övriga parter med de uppgifter den förav fogar över. Parterna ska till att planerna stämmer överens med se varandra och där det är lämpligt utarbeta gemensamma planer - utanför verksamheterna. Planerna bör revideras regelbundet. De beredskapsåtgärder beskrivs utförligt i Bilaga VII till som avses konventionen. I den svenska lagstiftningen behandlas dessa frågor inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen. Med räddningstjänst enligt avses 2 § räddningstjänstlagen 1986:1102 de räddningsinsatser stasom ten eller kommunerna ska för vid olyckshändelser och översvara hängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Lagen gäller inte hälsooch sjukvård. Räddningstjänsten ska enligt 4 S räddningstjänstlagen planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamhet enligt räddningstjänstlagen ska samarbeta med varandra och med andra som berörs verksamheten 5 §. av Varje kommun ska enligt 6 § räddningstjänstlagen för svara räddningstjänsten inom kommunen och ska enligt 7 § för att svara åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd bränder förebyggs. Kommunen ska också främja olycksav annan och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Enligt 8 S ska

268 Olyckor med kemikalier

kommunerna ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurför räddningstjänsten och för förebyggande verksamhet enligt 7 ser För varje kommun ska det enligt 21 S finnas räddningstjänsten plan som ska innehålla bl.a. uppgifter om räddningskårens organisation i stora drag.

Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar ska

enligt 41 S räddningstjänstlagen i skälig omfattning hålla utrustning för släckning brand och för livräddning vid brand eller av annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att j förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd j av brand. Vid anläggning, där verksamheten innebär fara för att en en

i

olyckshändelse ska orsaka allvarliga skador på människor eller i j miljön, är enligt 43 S räddningstjänstlagen anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Bestämmelser om riskanalys och information i fråga anläggningar i 43 S om som avses . räddningstjänstlagen finns i 66 b-c SS räddningstjänstförordningen 1986:1107. Utredningen att bestämmelserna i räddningstjänstlagen i allt i l anser i väsentligt uppfyller kraven i konventionen. Det behov av komplettering som föreligger tillgodoses genom den ändring av 43 S räddningstjänstlagen som utredningen föreslagit tidigare i detta kapitel. Vid översynen denna paragraf har utredningen även beakav tat bestämmelserna i EU:s direktivförslag COMAH. Utredningen föreslåri det här sammanhanget att räddningstjänstförordningen kompletteras med mera precisa krav i enlighet med konventionens bestämmelser, t.ex. om underrättar varandra sina planer för räddning-

D I-Iur parterna om

smsatser; , D Säkerställandet av att laner för räddningsinsatser inom verksamheter utarbetas och ämpas; D Att planerna innefattar lämpliga räddningstjänståtgärder och andra åtgärder för att förebygga och minimera gränsöverskridande effekter; Formerna för att förse övriga berörda parter med tillgängliga D uppgifter; j Säkerställandet att planen för räddninginsatser utanför anlägg- f D av ningar utarbetas och tillämpas; , Att planerna innefattar åtgärder ska vidtas för att förebygga 3 D som och minimera gränsöverskridande effekter; Säkerställande att hänsyn tas till de slutsatser analysen D av som och utvärderingen lett till; D Behovet av att försöka se till att planerna stämmer överens med varandra;

Olyckor med kemikalier 269

planer för räddningsinsatser

El Upprättandet av gemensamma utan-

för anläggningar; och Att planer för räddningsinsatser ska revideras. ü

I Sverige finns för närvarande de kommunala räddningstjänstplanerendast mycket övergripande behandlar räddningstjänsfråna, som i kommunen. De mycket tekniskt utformade insatsplanerna gorna är ett hjälpmedel för personalen under själva insatsen. Ett syftena av med konventionen och med COMAH är att till stånd - - en mer heltäckande plan för säkerhet och skydd i verksamheten och verksamhetens omgivningar. Med plan något som närmast motsvaavses den beredskapsplan finns för kärntekniska anläggningar. rar som Utredningen föreslår att kommunen ska utarbeta planer för räddningsinsatser för de verksamheter faller inom för 43 § som ramen räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla beredskapsåtgärder behövs med anledning verksamheten. Av praktiska som av skäl och för att den överblick behövs ska planerna åtge som avse gärder både inom och utanför de berörda verksamheternas områden. Att kommunerna ska ha ansvaret för planen stämmer bäst övermed räddningstjänstlagens systematik. Det innebär att beredens skapen inom verksamhet är underordnad kommunens räddningsen tjänst och vid en insats i ledningshänseende är underställd räddningsledaren i kommunal räddningstjänst. Planerna bör naturligtvis utarbetas i nära samarbete mellan kommunen och den utövar verksom samheten. För denne utgör planen del materialet han ska en av som presentera för att visa att de övergripande säkerhetskraven på verksamheten är tillgodosedda. Den utövar verksamheten ska i som enlighet med utredningens förslag för kostnaderna för denna plasvara nering. Dessa planer för räddningsinsatser bör kunna kompletteras med tekniska insatsplaner uppdateras vid behov mera som i samverkan mellan företagsledningen och den kommunala räddningstjänsten. De gränsöverskridande frågorna beredskap för och insatser om vid olyckor behandlas i det praktiska samarbetet med Sveriges grannstater inom för det nordiska ramartalet räddningstjänst. ramen om Den aktuella konventionen går emellertid längre i vissa nu avseenden. Samspelet mellan parterna är således för närvarande inte reglerat i det nordiska ramavtalet. Utredningen föreslår att frågan om samspelet ska övervägas även inom samarbetet enligt ramavtalet.

Information till och deltagande allmänheten av

Enligt konventionens artikel 9 ska parterna säkerställa att information allmänheten i de områden kan påverkas en industriges som av olycka vid farlig verksamhet kanaler parterna finner en genom som

270 Olyckor med kemikalier

lämpliga. Detaljerade krav på informationen finns i Bilaga VIII. Den berörda allmänheten ska när så är möjligt och lämpligt upphovsav parten tillfälle att delta i den prövning verksamheten kan ges av som vara aktuell. Upphovsparten ska säkerställa den att utsatta partens allmänhet möjligheter. Fysiska eller juridiska ges samma personer påverkas eller kan komma påverkas skadligt de gränsösom att av verskridande effekterna industriolycka ska av en ges möjlighet att använda lämpliga administrativa och rättsliga förfaranden motsvarande dem finns för i det landet som personer egna Inom svensk lagstiftning är aktiv informationsgivning till allmän-

heten vad allmänheten ska göra i händelse olycka inte om av en uttryckligen reglerad. Möjligheter för allmänheten att påverka pla-

neringen eller utformningen i övrigt beredskapen finns inte heller av i svensk lagstiftning. Förändringar fordras därför för tillgodose att konventionens krav. Det är fråga att införa lagregler om nya om information till allmänheten och för behandling ett nytt system av beredskapsåtgärderna vid eller omkring farliga verksamheter. När det gäller information till allmänheten, finns det i 22 §

räddningstjänstlagen 1986:1102 en skyldighet för kommunen att upplysa allmänheten om vad räddningstjänstplanen innehåller om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. Utredningen föreslår denna bestämmelse förs över till att en ny paragraf om information till allmänheten och kompletteras med en skyldighet att också se till att allmänheten i de områden - som kan komma att påverkas olycka i sådan verksamhet av en en som avses i 43 S räddningstjänstlagen får den ytterligare information behövs för att de berörda vid olyckshändelse ska kunna vidta som en nödvändiga skyddsåtgärder. Den möjlighet som för närvarande anfinnas för tillsynsmyndighet förelägga anläggningens inneses en att havare enligt 43 S räddningstjänstlagen att informera allmänheten kan inte uppfylla det behov föreligger generellt säanses som av att kerställa att allmänheten får information innan olyckshändelse en har inträffat.

Utredningen föreslår att en bestämmelse om informationsskyldighet

om skyddsåtgärder införs i räddningstjänstlagen. Allmänheten ska enligt konventionen kunna del planen för ta av räddningsinsatser och annan information om beredskapsåtgärderna vid verksamhet samt tillfälle framföra synpunkter på dessa. en att Denna rättighet ska inte enbart allmänheten i den kommun där avse verksamheten bedrivs utan också andra berörda i grannkommun en eller i ett annat land. Detta överensstämmer med vad redan gälsom ler i andra industrialiserade länder.

Utredningen föreslår att regler som möjliggör ett sådant deltagande ska införas. Frågan är vilket förfarande ska användas för som att alla berörda också ska möjligheter att överklaga beslutet beom

Olyckor med kemikalier 271

redskapen vid den farliga verksamheten. Möjligheten att överklaga ska, för uppfylla konventionens krav, naturligtvis också gälla den att berörda allmänheten grannkommun till den där verksamheten i en utövas och i ett annat land. Sambandet med för miljökonsekvensbeskrivningar och systemet tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen är uppenbart. Det framstår därför nödvändigt att kraven i fråga om förebyggande åtsom gärder, planen för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder utredningen föreslagit samordnas med miljökonsekvenssom beskrivningen och avgörandet i tillståndsprövningen vilka övom riga miljöskyddskrav ska gälla för verksamheten. Tillståndssom offentligt förfarande kan tillgodose kraven på prövningen är ett som allmänhetens inflytande och deltagande. Företagsledningen har också naturlig roll i denna prövning lägga fram förslag till en genom att hur de nu aktuella kraven på åtgärder ska lösas. Om prövningen knyts till miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddsprövningen kommer konventionens krav på allmänhetens deltagande att bli uppfyllda. Frågan är vilket förfarande ska tillämpas för insatsplanerna. som Utformningen insatsplaner, kan behöva ändras på ett enkelt av som och smidigt sätt, utgör en fråga om tillämpningen av speciallagstiftningen i räddningstjänstlagen både inom den berörda verksamheten och i den kommunala räddningstjänsten. Insatsplanerna är ett hjälpmedel som bör kunna ändras successivt. Tillsynen över dessa planer är aktuella sker i enlighet med räddningstjänstlagatt stiftningens bestämmelser. Det innebär att räddningstjänsten i komäven i fortsättningen ska upprätta insatsplanerna. munerna De krav på preciseringar i informationsgivningen som gäller enligt Bilaga VII till konventionen bör kunna tillgodoses förordgenom ning eller föreskrifter myndigheter utfärdar. som

Alarmeringssystcm för industriolyckor

Parterna ska enligt konventionens artikel 10 till att det finns se samordnade och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämpliga nivåer. Upphovsparten ska säkerställa att de utsatta parterna omedelbart underrättas på lämpliga nivåer genom alarmerings- Närmare bestämmelser alarmeringen finns i Bilaga IX systemen. om till konventionen. Berörda ska vidare säkerställa att insatser parter genomförs så snart som möjligt och i lämplig utsträckning med hänsyn till omständigheterna enligt de planer som upprättats. Kommunerna och de statliga myndigheter för räddsom svarar ningstjänst ska enligt 30 § räddningstjänstlagen till att det finns se anordningar för alarmering räddningsorganen. Vid utsläpp av av giftiga eller skadliga ämnen från anläggning i 43 § ska en som avses

272 Olyckor med kemikalier

anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, utsläppet påkallar särskilda åtgärder till om skydd för allmänheten 38 S. Underrättelse ska också lämnas, om det föreligger överhängande fara för sådant utsläpp. ett Enligt 39 S ska den som upptäcker eller på annat sätt får kännedom brand eller olyckshändelse innebär fara för om en om en som någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, om det är möjligt, dem är i fara och vid behov tillkalla hjälp. varna som Detsamma ska gälla den får kännedom det föreligger som om att en överhängande fara för en sådan brand eller olycksändelse. Om en olyckshändelse, som kan orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, inträffar vid sådan anläggning i 43 S en som avses räddningstjänstlagen eller om överhängande fara för en sådan olyckshändelse förelegat, ska enligt 66 S räddningstjänstförordningen c 1986:1107 anläggningens ägare eller innehavare omgående informera den kommun där anläggningen är belägen och Räddningsverket. Räddningsverket ska omgående informera regeringen såom dana olyckshändelser eller befarade olyckshändelser. Som framgått är konventionens krav på alarmeringssystem tillgodosedda i räddningstjänstlagstiftningen. När det gäller frågan om alarmering över gränser till de nordiska grannstaterna, behandlas denna inom för det nordiska ramavtalet. Även inom ramen ramen för den frivilliga tillämpningen den aktuella konventionen har av nu konsultationsmöten hållits. Syftet har varit att utveckla systemen med lämpliga förfaranden vid alarmering över gränser. De formella krapå samverkan i detta avseende samverkan med ansvariga ven räddningstjänstmyndigheter i grannstaterna har ansetts tillgodo- sedda bestämmelsen i 5 S räddningstjänstlagen kommugenom att och de statliga myndigheterna för verksamhet nerna som svarar enligt lagen ska samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. Bestämmelsen bör inte uppfattas tillämplig som endast på samarbete inom landet. Utredningen anser att det i 30 S räddningstjänstlagen ska klarlägatt det föreligger skyldighet för räddningsorgan gör gas en ett som en räddningsinsats att omedelbart underrätta berörd myndighet i ett annat land än Sverige. Skyldigheten ska gälla effekterna om av en olyckshändelse påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten eller miljön i det andra landet. För tillgodose de detaljeatt mer rade kraven i konventionens Bilaga IX bör lämpliga åtgärder vidtas inom ramen för det nordiska ramavtalet. Skyldigheten att i enlighet med utarbetade planer vidta åtgärder vid industriolycka eller omedelbart hot sådan eller en ett om en att göra räddningsinsatser följer, som framgår av texten under nästa rubrik, av räddningstjänstlagens bestämmelser.

Olyckor med kemikalier 273

Insatser

Parterna ska enligt artikel 11 i industriolyckskonventionen säkerställa att ändamålsenliga räddningstjänstinsatser snarast vidtas vid industriolycka eller vid omedelbart hot sådan. en om en De mest effektiva metoderna att begränsa effekterna ska användas. Vid en olycka medför eller kan komma att medföra gränsöverskridande som effekter ska parterna säkerställa att behovet åtgärder när så är av lämpligt bedöms gemensamt av företrädare för de båda länderna. De berörda parterna ska vidare enligt konventionen sträva efter att samordna sina insatser. Enligt 2 § tredje stycket räddningstjänstlagen föreligger endast skyldighet för staten eller kommunen att göra räddningsinsats en det med hänsyn till behovet ett snabbt ingripande, det hotade om av intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. Räddningstjänsten ska enligt 4 § planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter för verksamhet enligt räddningstjänstlagen ska som svarar samarbeta med varandra och med andra berörs verksamheten som av 5 S- Av 6 § räddningstjänstlagen följer att varje kommun ska för svara räddningstjänsten inom kommunen, om det inte är fråga om statlig räddningstjänst. I varje kommun ska det enligt 9 § räddningstjänstlagen finnas räddningskår. Räddningskåren ska göra de räddningen sinsatser kommunen har ansvaret för 12 S. Om det vid som en anläggning inom kommunen har organiserats särskild enhet för en räddningsinsatser vid anläggningen, får kommunen enligt 13 § räddningstjänstlagen träffa avtal med ägaren eller innehavaren av anläggningen om att enheten ska ingå som en räddningsstyrka i räddningskåren. En sådan enhets räddningsinsatser är att anse som kommunal räddningstjänst också när insatserna görs inom den egna anläggningen. Bestämmelserna i räddningstjänstlagen får uppfylla de krav anses ställs i konventionen. Det föreligger således skyldighet att som en ingripa i händelse av industriolyckor eller överhängande fara för sådana olyckor med effektiva insatser. Det förutsätts också i lagstiftningen att samverkan ska ske i erforderlig utsträckning. Någon inskränkning till enbart samverkan inom landet förutsätts inte i lagen. För att underlätta samverkan över riksgränserna har det nordiska ramavtalet undanröjt alla formella hinder för sådan samverkan. Inom för detta avtal utvecklas successivt systemen för att underlätta ramen samordnade insatser. Någon lagstiftningsåtgärd behövs alltså inte.

274 Olyckor med kemikalier

Ömsesidigt bistånd

Om part behöver bistånd i händelse industriolycka, får den

en av en

enligt artikel 12 i konventionen begära sådant bistånd av andra

par-

ter. Den part till vilken begäran bistånd riktar sig till ska

en om ome-

delbart fatta ett beslut och informera den begärande den

parten om

har möjlighet att det begärda biståndet samt omfattningen

ge ange och villkoren för biståndet. Om parterna inte kommer överens av

annat, ska bistånd i enlighet med bestämmelser finns i

om ges som

Bilaga X till konventionen.

Av dessa bestämmelser följer den begärande är ansvarig

att parten

för den övergripande ledningen, kontrollen, samordningen och övervakningen biståndet. Bistånd ska tillhandahållas på den begär-

av

ande partens bekostnad. Den begärande ska på allt sätt

parten an-

stränga sig för att den bistående parten samt hand-

ge personer som

lar på dennas vägnar de privilegier, den immunitet eller de

resurser

som behövs för ett snabbt genomförande biståndsuppgifterna.

av

Den begärande parten ska inte behöva sina medborgare eller

ge egna

hos sig fast bosatta utländska de privilegier och den immu-

personer

nitet som avses. Den begärande parten ska underlätta för anmäld

biståndspersonal samt utrustning och egendom, som ska användas i

biståndssyfte, att komma in till, vistas i och lämna dess territorium. Av bilagan följer vidare att den begärande parten när det gäller handlingar som utgör en direkt följd av det givna biståndet ska hålla den biståndsgivande parten eller de handlar på dess

personer som

vägnar skadeslösa samt kompensera dem för dödsfall eller skada på utrustning eller egendom används för biståndet. Den

annan som

begärande parten ska ansvara för handläggningen av yrkanden från

tredje part mot den biträdande parten eller de handlar

personer som

på dennas vägnar. Varje part får enligt bilagans bestämmelser begära bistånd för lä-

karvård eller tillfällig flyttning inom territorium

en annan parts av

personer råkat ut för olycka.

som en

Bestämmelserna i industriolyckskonventionen bistånds-

om

givningen motsvarar i hög grad det gäller i andra motsvarande

som

internationella överenskommelser, främst konventionen bistånd

om

i händelse kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioak-

av en

tiva ämnen den s.k. biståndskonventionen. De åtgärder for-

som

dras för svensk ratifikation industriolyckskonventionen har

en av

behandlats i propositionen 199091:18O med anledning Sveriges

av

tillträde till tre internationella överenskommelser räddningstjänst.

om

De tre överenskommelserna år biståndskonventionen SÖ 1992:81, avtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige samarbete

om

över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön det s.k.

Olyckor med kemikalier 275

ramavtalet SÖ 1991:51 och den internationella konventionen om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening genom olja OPRC-konventionen SÖ 1992:16. Den begärande parten förutsätts för ledningen räddningsvara av sinsatserna inom sitt eget territorium. Detta får självanses vara en klar grundläggande princip, inte minst med hänsyn till de långtgående befogenheter räddningsledare har till sitt förfogande. som en Detta står också i överensstämmelse med bestämmelserna för svensk del i räddningstjänstlagen. För räddningstjänst inom svenskt territorium finns alltid räddningsledare leder insatsen. Att ledningen en som för insatsen är den begärande partens utgör garanti för att ansvar en insatsen genomförs i enlighet med den gällande nationella lagstiftningen. Om den biträdande parten inte är överens användningen om dess finns det alltid möjlighet att avbryta biståndsav resurser, givningen. Kostnaderna för biståndet ska enligt huvudregeln i industriolyckskonventionen betalas den begärande parten. Parterna kan av naturligtvis komma överens annat. I bilagan till konventionen om påpekas den biträdande parten när helst får avstå från att att som helt eller delvis ersättning för kostnaderna. Sådan nedsättning ska enligt utredningens mening beslutas regeringen efter prövning av av omständigheterna i det särskilda fallet. För att tillgodose kraven i biståndskonventionen infördes immunitet och privilegier för personal som en biståndsgivande part ställer till förfogande utrustning och egendom förs in i Sverige. samt som Utredningen föreslår motsvarande regler ska införas för den att nu aktuella konventionen. Innebörden detta innebär framgår närav 199091:18O sid. 22-24. En enkel lösning är att göra mare av prop. ett tillägg till 6 S lagen 1976:661 immunitet och privilegier i om vissa fall. Liksom vid tillämpningen biståndskonventionen bör av motsvarande immunitet och privilegier krävas för svensk personal när den genomför insatser i andra länder. Regler immunitet och om privilegier ska inte tillämpas på deltagare i räddningsinsats som är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige. Räddningstjänstlagen föreskriver skadeståndsskyldigi 66 § om het utländsk fysisk eller juridisk saknar hematt om en person som vist här i landet medverkar i räddningsinsats i Sverige på begäran en regeringen, kommun eller statlig myndighet, ska staten i av en en stället för den utländska ersätta skada uppkommer i personen som samband med räddningsinsatsen och för vilken den utländska perskulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag. sonen annars Staten ska även ersätta utländsk fysisk eller juridisk person, som en saknar hemvist i Sverige och handlar för biståndsgivarens räksom ning, för personskada och skada på utrustning eller material som använts vid biståndsgivningen, skadan har uppkommit i Sverige om

276 Olyckor med kemikalier

i samband med räddningsinsatsen. Enligt 67 S får staten med viss begränsning kräva tillbaka ersättning, har betalats enligt 66 som den har vållat skadan uppsåtligen eller vårdslösav som genom grov het. Industriolyckskonventionens krav får tillgodosedda anses gedessa bestämmelser i räddningstjänstlagen. Även nom om konventionen inte innehåller bestämmelser återkrav vid uppsåt om och vårdslöshet, kan det enligt utredningens mening inte grov anses strida mot konventionen att staten ställer sådant krav. Detta får bli en fråga mellan de berörda staterna liksom åtagandet i konventionen att nära samarbeta i syfte att underlätta biläggandet rättsliga förav faranden och yrkanden skulle kunna bli följden biståndssom av verksamheten. Hälso- och sjukvårdens roll i dessa sammanhang regleras i lagen 1994:693 rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuom att lämna internationell katastrofhjälp och humanitärt ner annat bistånd. Dessa får lämna sådant bistånd direkt till land ett annat eller internationell hjälporganisation. Biståndet kan lämgenom en det där inträffar katastrof eller på något sätt nas om en annat uppstår nödsituation. Det får i form utrustning kan en ges av som avva- Medel får avsättas för iordningställande och ras. transport av utrustningen. Kommuner, landstingskommuner, församlingar eller kyrkliga samfälligheter får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal behövs för att utrustningen ska kunna i bruk. som tas Enligt 4 S hälso- och sjukvårdslagen finns det en skyldighet för varje sjukvårdshuvudman att erbjuda personer, som tillfälligt vistas inom huvudmannens område utan bosatta där, akut vård i att vara mån behov. Som framhålls i propositionen saknas det skäl av att med anledning överenskommelserna bistånd vid olyckshänav om delser därutöver föreskriva någon skyldighet eller behörighet för sjukvårdshuvudmännen att bistå med sjukvårdsresurser i samband med räddningsarbete. Om behov sjukvårdsresurser uppstår i av ett konkret fall, får regeringen, den bedömer bistånd bör lämom att nas, pröva om tillräckliga resurser kan ställas till förfogande. Någon lagstiftningsåtgärd behövs således inte.

Forskning och utveckling

I konventionens artikel 14 finns allmänna bestämmelser om samar-

bete i fråga om forskning och utveckling. Åtagandena och formerna

för detta samarbete får bestämmas på sedvanligt sätt av parterna inom för konventionen. ramen

Utbyte av information och teknologi

Artikeln 15 i konventionen och Bilaga IX innehåller bestämmelser

Olyckor med kemikalier 277

informationsutbyte. De krav ställs kommer att uppfyllas om som inom för konventionens löpande samarbete. Samma sak gälramen ler utbytet teknologi. Utredningen vill framhålla att denna beav stämmelse har praktisk betydelse inte minst för de central- och stor östeuropeiska länderna. De svenska insatserna görs inom för ramen befintliga bidragssystem och normala former för samarbete mellan

Sverige och andra länder. Någon särskild åtgärd i detta sammanhang fordras inte för att konventionens krav ska kunna uppfyllas. En fråga har betydelse i detta sammanhang är behovet att som av från inträffade olyckor och tillbud samla erfarenheter så långt som möjligt förhindrar flera olyckor slag eller i varje fall gör av samma konsekvenserna inte blir lika tidigare. Vid flera tillfälatt stora som len har det visat sig tillgång till uppgifter tidigare inträffade att om olyckor skulle ha varit stort värde. Arbete pågår därför inom av för konventionen -i samarbete med motsvarande arbete inom ramen OECD och EU med internationell databas med erfarenhe- - att en

ter. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att det finns ett tillförligtligt kunskapsunderlag. För säkerställa att informatioatt blir tillgänglig bör det i räddningstj änstlagen införas skyldignen en het för dem driver verksamheter att till myndighet rapporsom en olyckshändelser och tillbud samt de erfarenheter dessa har gjort tera i samband med händelsen. Särskild betydelse har i det här sammanhanget den tillbudsrapportering som utredningen anser nödvändig. Utredningen föreslår skyldighet ska finnas för den driatt en som verksamhet omfattar hantering farliga ämnen eller ver en som av sådana i lagen 1982:821 transport fartransport som avses om av ligt gods till myndighet rapportera olyckor och tillbud. Skylatt en ska enligt utredningens förslag regleras både digheten att rapportera i räddningstjänstlagen och i lagen om transport av farligt gods.

Behöriga myndigheter kontaktställen -

Varje ska enligt artikel 17 i konventionen utse eller upprätta en part eller flera behöriga myndigheter för denna konventions ändamål. Vidare ska varje eller upprätta kontaktställe för mottapart utse ett gande larm industriolyckor och ett kontaktställe med uppgift av om besked i frågor ömsesidigt bistånd. Det bör helst ett att ge om vara och kontaktställe; Varje ska till att kontaktstället eller samma part se kontaktställena och alarmeringssystemet för industriolyckor alltid är tillgängliga. Det bör ingå i skyldigheten att till att även de se myndigheter har till uppgift att och ta emot framställningar om som avge bistånd alltid är tillgängliga. Enligt 65 § räddningstjänstlagen får regeringen, kommun eller en statlig myndighet för räddningstjänst i den utsträcken som svarar

278 Olyckor med kemikalier

ning som följer av överenskommelser som Sverige ingått med Danmark, Finland, Island eller Norge begära bistånd från eller lämna bistånd till utländska myndigheter vid räddningsinsatser. I andra fall får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer begära eller lämna internationellt bistånd vid räddningsinsatser enligt internationella överenskommelser Sverige ingått. Beslut får fattas som av Kustbevakningen enligt 66 a S räddningstjänstförordningen vid begäran bistånd från eller lämnande bistånd till utländska om av myndigheter vid räddningsinsatser enligt överenskommelsen den 13 september 1983 samarbete vid bekämpning förorening Nordom av av sjön genom olja och andra skadliga ämnen Bonn-överenskommeloch enligt konventionen den Öster-

sen 22 mars 1974 om skydd av

sjöns marina miljö Helsingfors-konventionen HELCOM. - Endast behörig myndighet kan besluta biståndsbegäran elen om ler biståndsgivning. Frågan är i vilken utsträckning befogenheten ska delegeras från regeringen. Biståndsgivning mellan nordiska länder regleras ramavtalet och i räddningstjänstlagen. genom Befogenheten har i 65 § delegerats till varje myndighet som svarar för räddningstjänst. Industriolyckskonventionen emellertid avses komma att omfatta ett mycket stort antal länder med mycket skiftande förhållanden inom UNECE-området. Det förefaller denna mot bakgrund lämpligast att regeringen ska fatta beslut om biståndsbegäran eller biståndsgivning i varje fall tills vidare och till dess fasta samarbetsformer utvecklats inom för konventionen. En ramen sådan ordning underlättar när ställning ska tas till de ekonomiska förutsättningarna för insatserna och de krav som kan komma att ställas i samband med biståndsgivningen. Antalet insatser utanför Norden kommer sannolikt att bli mycket få. Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran om bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen. Förslaget hindrar inte att en del beslut t.ex. i frågor informations- - om utbyte får fattas av de förvaltningsmyndigheter som är berörda. - Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen det är fråga åtgärder om som kan förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Räddningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, information till allmänheten, alarmering och insatser. Uppgiften att vara ett tillgängligt kontaktställe som alltså ska kunna nås i olyckssituation för meddelanden -ligger det närmast en till hands att lägga på Räddningsverket. En sådan funktion finns redan i Räddningsverket. Till bilden hör att verket har till uppgift att följa utvecklingen i Sverige och andra länder när det gäller olyckor och i de fall det aktuellt omedelbart informera regeringen. anses Räddningsverket har också en samordnande funktion för katastrofinsatser i utlandet.

Olyckor med kemikalier 279

Utredningen föreslår att Räddningsverket ska vara det kontaktställe konventionen fordrar. Det ska framhållas att verket i som egenskap kontaktställe inte får några beslutsbefogenheter utan är ett av sambandsorgan förmedlar information. Frågan kan regleras som närmare i räddningstjänstförordningen. Regeringens befogenhet framgår av 65 § räddningstjänstlagen.

Begränsningar i tillhandahållandet information av

Enligt konventionens artikel 22 inverkar inte konventionens bestämmelser på parternas rättigheter och skyldigheter att skydda information om personuppgifter, industriell och kommersiell sekretess, inkl. intellektuell äganderätt, samt frågor betydelse för den nationella av säkerheten. Den erhåller sådan skyddad information ska part som hänsyn till den erhållna informationens konfidentiella natur samt ta de villkor på vilka den lämnas. Informationen ska endast användas för de syften för vilka den tillhandahållits. Vid godkännandet biståndskonventionen infördes i sekretessav lagen 1980:100 en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter avseende enskilds ekonomiska förhållanden i ärenden om bistånd. Denna möjlighet infördes även för underrättelser och information avseende enskilds ekonomiska förhållanden lämnas enligt konventionen som tidig information vid kärnenergiolycka. om en Enligt 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgifter som angår Sveriges förbindelser med stat eller i övrigt rör bl.a. annan annan eller mellanfolklig organisation, det inte står klart att stat om uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindeleller på sätt skadar landet. I andra stycket föreskrivs att ser annat sekretess gäller hos myndighet än regeringen och utrikesannan representationen för sådana uppgifter, det kan antas att det stör om Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet uppgiften röjs. Som föredraganden framhöll i propsitionen torde om denna bestämmelse kunna tillämpas, t.ex. när det gäller uppgifter militära anläggningar land, svensk personal får om i ett annat som tillgång till då svenskt bistånd lämnas. Sekretess med hänsyn till främst skyddet för enskildas personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården följer enligt propositionen 7 kap. 1 § sekretesslagen. Om de skadade vid olycka vårdas på av en ett svenskt sjukhus, omfattas de enligt föredraganden givetvis den av bestämmelsen. Det framhölls vidare i propositionen det inte finns någon tilat lämplig bestämmelse enskildas affärs- och driftförhållanden. Föredraganden föreslog av det skälet att en komplettering av 8 kap. 18 § sekretesslagen skulle göras. Utredningen föreslår att en motsva-

280 Olyckor med kemikalier

rande komplettering ska göras för att tillgodose de krav indusom striolyckskonventionen ställer.

Övriga bestämmelser i konventionen

Konventionen innehåller i övrigt huvuddsakligen traktaträttsliga bestämmelser. Några särskilda lagstiftningsåtgärder behövs inte.

8.2.4 EU:s

förslag till direktiv

Säkerhetsansvarig

Förslaget till direktiv syftar bl.a. till att en speciell säkerhetsansvarig ska utses i företag transporterar farligt gods och krav ska som att anges för de kvalifikationer sådana säkerhetsansvariga ska ha. som Kravet är avsett att gälla företag vars verksamhet omfattar transport, lastning, lossning, lagring eller kvittblivning av farligt gods. De ska enligt direktivförslaget eller flera säkerhetsansvariga för utse en förebyggande av risker i samband med transport av sådant gods i syfte att skydda allmänheten, materiella värden och miljön. Direktivförslaget behandlas för närvarande i rådet och kan beräknas bli antaget under år 1995. I Tyskland finns sedan år 1991 lagstiftning tillsättande en om av säkerhetsansvariga och om utbildning av säkerhetsansvariga i företag och verksamheter. Systemet innebär i korthet befattningsatt en havare ansvarig för frågor -felaktigt hanterade namnges som som kan vålla skada eller problem för samhället. Detta enligt det tyska ger systemet myndigheterna möjlighet att ställa en fysisk person till anför brott mot de tillämpliga lagarna. svar Den tyska lagstiftningen skiljer sig i några avseenden från direktivförslaget. Den tyska lagstiftningen begränsar ansvaret till en övervakning av att bestämmelserna följs i verksamheten. Direktivförslaget är avsett att låta ansvaret betydligt vidare att de för säkerhevara ten väsentliga uppgifterna utförs. Skillnaderna mellan den tyska lagstiftningen och direktivförslaget framgår av följande sammanställning de olika uppgifterna för de säkerhetsansvariga. som anger

Innehållet i förslag till direktiv

1 Ge synpunkter innan fordon ska användas för farligt gods som köps in, hyrs in eller utrustas;

2 Ins ektera den utrustning används vid farligt som transport av och kontrollera denna är olämplig go s att utrustning inte att använda;

3 Identifiera farligt gods före lastning kontrollera den samt att

Olyckor med kemikalier 281

utrustning ska användas vid transport är ändamålsenlig; som 4 Övervaka regler förbjuder samlastning farligt gods att som av eller föreskriver att godset lastas separat följs;

5 Kontrollera att erforderliga dokument finns för godset;

6 och hantering utförts på rik-

Kontrollera

att transport annan ett tigt satt; 7 Ansvara för utbildning personal hanterar farligt gods; av som 8 lämpli åtgärder för införa de rutiner ska gälla

Vidta a a att som

hän else ycka påverkar allmän säkerhet, materiella 1 av o som värden eller miljön i samband med transport farligt gods; av 9 Ge synpunkter på och utforma förslag till företagets policy avseende säkerheten vid transport av farligt gods;

10 Upprätta orter avseende olyckor och incidenter inträfrap som far i samban med transport eller tillhörande hantering farav ligt gods samt utvärdera och tillse införande åtgärder för att av förhindra en upprepning.

Den tyska förordningen

1 Övervaka företa den ansvari och att et a personen, an-

dra ansvariga t.ex. or genom onsförare, fartygs efäl etc följer aktu-

ella föreskrifter farligt gods; om 2 Föra skriftliga journaler över sin övervakningsverksamhet;

3 Föra förteckning över ansvariga personer och dessas utbildning;

4 Omedelbart meddela företagaren eller ägaren till verksamheten avvikelser vållar avbräck i säkerheten vid transport farsom av ligt gods; och

5 Inom ett halvår efter avslutat räkenskapsår upprätta en årsberättelse.

Utredningens överväganden

Direktivförslaget innebär att de flesta verksamheter hanterar som farligt gods i samband med transporter av sådant gods kommer att omfattas. Även avsändare och i många fall köpare transporttjänster, av oavsett transportslag, får säkerhetsansvarig i relativt betydelsefull en position med föreskriven kompetens. Den säkerhetsansvariges en uppgifter är i stor utsträckning inriktade på förebyggande insatser, nämligen identifiering och kontroll före transporten, dokumentation och utbildning den personal hanterar farligt gods. Inföav som randet regler säkerhetsansvariga för transport farligt gods av om av får avsevärt minska de risker sammanhänger med att komanses som petens saknas hos del avsändare och att ansvaret enligt en nuvarande system i alltför hög grad är överfört från avsändaren till

transportören.

282 Olyckor med kemikalier

I den svenska lagstiftningen brandfarliga och explosiva om varor finns redan ett likartat system med krav på föreståndare för tillståndspliktig hantering av explosiva En diskussion har förts inom varor.

Sveriges kemiska industrikontor Kemikontoret om en utbildning

för personal med motsvarande uppgifter inom den kemiska processindustrin. Utredningen föreslår att det ska finnas säkerhetansvariga inom företagen för transport farligt gods. Ledningen för varje företag av som ytterst för transporter farligt gods eller är avsänansvarar av dare och därmed kan påverka säkerheten blir skyldig till att se att det finns eller flera utbildade säkerhetsansvariga inom företaget. en För små företag bör det finnas möjlighet anlita utomstående att perför utförande denna uppgift. Ansvaret för uppgiften blir soner av att utförd är emellertid alltid företagsledningens. Även myndigheter som utför sådana transporter bör omfattas kravet. av Uppgiften ska enligt utredningens mening bestå i att övervaka att företagets personal följer de bestämmelser som finns för verksamheten, att den berörda personalen har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och tillbud rapporteras. Den säkerhetsansvarige ska göra företagsledningen uppmärksam på när den måste vidta säkerhetsåtgärder. Den säkerhetsansvarige bör föra journal över sin verksamhet. Till uppgifterna hör däremot inte att göra den detaljkontroll som den utför lastningen, lossningen eller för. En som transporten svarar rambestämmelse med denna innebörd bör införas i lagen om transport av farligt gods. Den närmare utformningen av kraven bör göras i förordning och myndighetsföreskrifter. Andra krav kan tillkomma i samband med att EU antar det direktivet. nya Den säkerhetsansvariges uppgifter bör framgått omfatta själva som transporten samt lastning, lossning och lagring. Uppgiften kommer med andra ord att täcka delar det kan ligga inom för av som ramen säkerheten i t.ex. tillverkningsprocessen. Det behövs emellertid också för verksamheten i dess helhet inom företag hanterar som farliga ämnen någon som under företagsledningen övervakar säkerheten, t.ex. att gällande regler följs. Som utredningen framhållit har det inom Kemikontoret förekommit diskussioner utbildning för om en sådan personal. Enligt utredningens mening finns det anledning att närmare utveckla dessa frågor. Det uppgift för är en Räddningsverket, att i samråd med berörda myndigheter och andra överorgan väga formerna för med säkerhetsansvariga inom verksamett system heter där företagen hanterar farliga ämnen. Det bör enligt utredningens mening understrykas det i båda att fallen är nödvändigt behålla företagsledningens övergripande att säkerhetsansvar. Systemet med säkerhetsansvariga kan emellertid utgöra ett värdefullt komplement i det praktiska säkerhetsarbetet.

Olyckor med kemikalier 283

Nya Seveso-direktivet COMAH

-

Direktivförslaget innebär, som utredningen redovisat, att det nuva-

rande s.k. Sevesodirektivet ska ersättas ett nytt direktiv COMAH. av

Förslaget har emellertid visat sig kontroversiellt och det har i

vara

januari 1995 inte genomgått första läsningen i Europaparlamentet.

Sannolikt kommer det emellertid rådet under delen att antas av senare år 1995 av .

COMAH-direktivet kommer med all sannolikhet att stor bety-

delse i framtiden. Det har som redan framhållits nära samband med

OECD:s vägledande principer och UNECE-konventionen om gränsöverskridande effekter industriolyckor. De åtgärder utredningen

av som

föreslagit för att möjliggöra ratifikation konventionen får be-

en av

tydelse även för tillämpningen COMAH. En redovisning hu-

av av

vudinnehållet i förslaget följer det skälet i den fortsatta texten.

av

Enligt utredningens bedömning kommer tillämpningen av COMAH inte att fordra någon ytterligare lagstiftning.

Tillämpningsomrâde

Syftet med direktivet ärt enligt artikel 1 att förebygga allvarliga olyckor med farliga ämnen och begränsa olyckornas konsekvenser

för människor och miljö. Avsikten också att säkerställa

uppges vara

höga skyddsnivåer inom hela gemenskapen. En skillnad mellan

Sevesodirektivet och COMAH är att det inte är knutet till senare

vissa slag industriella anläggningar utan i stället enligt artikel 2

av

till varje verksamhet där farliga ämnen finns eller kan tillkomma följd olycka. Bilaga 1 till direktivet innehåller tröskel-

som en av en

värden för farliga ämnen i nivå med eller över vilka direktivet blir tillämpligt. En nyhet i direktivförslaget är att kraven ska gälla

annan

utan att det påverkas gemenskapens krav när det gäller arbetsmil-

av

jön, särskilt rådets direktiv 89391EEC införandet åtgärder

om av

för att främja förbättringar arbetares säkerhet och hälsa i arbetet.

av

COMAH har alltså allmän tillämpning vid verksamheter där

en mer

farliga ämnen i viss omfattning förekommer och ska tillämpas vid sidan arbetsmiljölagstiftningen.

av Definitionen i artikel verksamhet särskild be-

3 av begreppet har

tydelse för tillämpningsområdet. Verksamhet betyder hela det område står under företagsledningens kontroll och där farliga äm-

som

finns. Detta inkluderar administrationsbyggnader, hjälp-

nen

utrustning, rörsystem, förråd, och produktionsutrustning,

process-

rangerbangårdar, uppställningsplatser för fordon, dockor, pirar, ka-

jer, depåer eller liknande anläggningar i del fall kan

som en vara

flytande. Undantagna från tillämpningsområdet är militära anlägg-

ningar och militär förrådshållning. Vidare ska COMAH inte tilläm-

284 Olyckor med kemikalier

på risker orsakas joniserande strålning. Transporter pas som av utanför verksamheten med transportmedel eller i pipeline är också undantagna. Slutligen undantas gruvverksamhet. Utredningen har tidigare i kapitlet föreslagit att 43 § räddningstjänstlagen ändras så att förebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder mot olyckor kommer att fordras vid samtliga i COMAHförslaget berörda verksamheterna.

l

Förebyggande åtgärder inklusive beredskap vid anläggningen l

Artiklarna 5-10 handlar företagsledningens skyldigheter. Föreom tagsledningen ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga allvarliga olyckor och begränsa deras följder för människan och miljön. Vid verksamheter där det på grund blandad äganderätt eller av kraven på kontroll över verksamheten finns än företagsledmer en ning ska alla företagsledningarna ha gemensamt för att ansvar reglerna följs. i Företagsledningen ska utarbeta ett policydokument för förebyggande av allvarliga olyckor som innehåller ett ledningssystem och handlingsregler. Detta ska innefatta åtgärder som bedömts vara nödvändiga för att företaget ska kunna begränsa konsekvenserna för människan och miljön allvarliga olyckor. Det ska också finnas av en skyldighet att lämna myndigheterna uppgifter olika slag. Föreav tagsledningen ska vidare kunna visa myndigheterna att de vidtagit alla erforderliga åtgärder. En viktig nyhet i hög grad berör räddningstjänsten också som men miljöskyddet är att hänsyn enligt artikel 8 ska tas till s.k. dominoeffekter. Myndigheterna ska således identifiera verksamheter där sannolikheten för allvarlig olycka ökar med hänsyn till samlokaliseren ingen och de mängder farliga ämnen finns på platsen. Företagssom ledningen ska beakta detta förhållande och utbyta information, ta hänsyn till det i sin Säkerhetspolicy och sitt ledningssystem samt samverka i beredskapsplaneringen och i arbetet med informationen till allmänheten. Säkerhetsrapporter ska enligt artikel 9 framläggas företagsledav ningen och behandla förebyggande åtgärder och räddningstjänstberedskap vid verksamheten. De ska även innehålla uppgifter som , gör att de kan läggas till grund för bedömningar markanvändom ning i omgivningen. i De bestämmelser fordras med anledning artiklarna 5-10 i som av kan införas förordning eller myndighetsföreskrifter inom 7 genom raför lagstiftningen. men

Olyckor med kemikalier 285

Beredskapsplaner

COMAH ställer i artikel 11 mycket långtgående krav på mer beredskapsplaneringen än som var fallet i Sevesodirektivet. Företagsledningen ska således upprätta en plan för insatser inom anläggningen. Nödvändig information ska lämnas till myndigheterna så att dessa kan planlägga utanför verksamheten. Beredskapsplanerna ska ha mål att olyckorna kan begränsas och kontrolleras, så som att effekterna minimeras och skador på människor och i miljön begrän- De ska vidare leda till räddningsinsatser skyddar männissas. som kor och miljön från effekterna allvarliga olyckor. av Planerna ska också medföra att relevant information kommer allmänheten och berörda myndigheter till del. Målet ska att tillgovara dose behovet sanering och restaurering miljön efter allvarlig av av en olycka. Personalen vid en verksamhet men även allmänheten ska tillförsäkras möjlighet att bidra till planläggningen. Det ska finnas ett system för översyn och prövning planerna minst tredje år. av vart Bl.a. ska nytt tekniskt kunnande beaktas vid planläggningen. Nödvändiga åtgärder ska vidtas så att det finns ett system för tillförsäkra att planerna sätts i kraft utan dröjsmål vid en allvarlig olycka eller okontrollerad händelse kan leda till sådan. en som en Planerna för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder kommer med det förslag utredningen lagt fram i kapitlet att som del underlaget för tillståndsprövningen enligt miljöskyddvara en av slagen. Kravet på beredskap och på genomförandet insatser vid av en olycka ska enligt utredningens förslag finnas i räddningstjänstlagen. Det fordras vidare en insatsplanering som fortlöpande bör uppdateras. De närmare bestämmelser som fordras med anledning av COMAH i fråga om beredskapsplaner kan tillgodoses genom förordning eller myndighetsföreskrifter inom för räddningstjänstramen lagstiftningen.

Lokaliseringsfrâgor

Frågor om lokalisering och markanvändning är en nyhet i COMAH. Medlemsstaterna ska till att riktlinjerna för deras markanvändse ning innefattar förebyggandet allvarliga olyckor och begränsning av deras konsekvenser. För att uppnå målet ska de reglera lokaliserav ingen av nya verksamheter, genomförandet av modifikationer av befintliga verksamheter och villkoren för ny utveckling i närheten av befintliga anläggningar. Behovet av att skilja verksamheter från bostadsområden, områden betydelsefull allmän användning och särav skilt känsliga eller intressanta naturområden samt behovet att av underlätta beredskapsplaneringen vid allvarlig olycka ska beaken tas. Medlemsstaterna ska ha ändamålsenliga konsultations-

286 Olyckor med kemikalier

förfaranden för ändamålet och underrätta kommissionen kriteom rier som används. Kommissionen ska vid behov åstadkomma riktlinjer för sådana kriterier. De fråga utredningen behandlar gäller i första hand den fynu siska planeringen och milj öskyddet även räddningstjänstens riskmen hantering. Som utredningen tidigare framhållit behövs det inte några särskilda lagstiftningsåtgärder i detta sammanhang.

Information till allmänheten

Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna se till att information säom kerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka tillhandahålls kan beröras allvarlig olycka i verksampersoner som av en en het. Sådan information ska uppdaterad ska lämnas - som vara minst vart fjärde år. Information ska också lämnas till grannländer för att dessa ska kunna genomföra beredskapsplanering. Allmänheten ska tillgång till säkerhetsrapporten. Delar kan emellertid förklaras hemliga på grund industriella eller personliga skäl. Allav mänheten ska rätt att delta i relevanta förfaranden och debatter. Dessa frågor motsvarar vad som uppkommer vid en ratifikation av industriolyckskonventionen.

Rapportering av inträffade större olyckor

Företagsledningen ska enligt artikel 14 informera behöriga myndigheter och förse dem med information olyckan och åtgärder om som vidtagits eller planeras. Myndigheterna ska till åtgärder vidtas, se att samla information den allvarliga olyckan, företagsom garantera att ledningen genomför återställningsåtgärder och rekommendera förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna ska informera EU-kommissio-

nen. Ett klart behov att upplysningar inträffade olyckshänav om delser och tillbud har framkommit i olika sammanhang. Detta gäller både själva tillverkningen och vid transport farligt gods. Det är av viktigt att erfarenheter samlas så ytterligare olyckor att av samma slag kan undvikas eller att åtgärder kan vidtas så att konsekvenserna blir så små möjligt. Det finns exempel på olyckor sannolikt som som hade kunnat förhindras eller hade fått utgång informaen annan om tion inträffade olyckor hade funnits. Utredningen har tidigare i om kapitlet föreslagit att en skyldighet att lämna sådana upplysningar ska införas i räddningstjänstlagen och i lagen farligt om transport av

gods. Övriga frågor som sammanhänger med rapporteringen kan

lösas förordning eller myndighetsföreskrifter inom för genom ramen lagstiftningen.

Olyckor med kemikalier 287

Administrativa frågor m.m.

Medlemsstaterna ska enligt COMAH ombilda eller utse behöriga myndigheter eller myndigheter är ansvariga för planering, som organisation, tillståndsgivning och tillsyn verksamheternas aktiviteter. av Detta kan för svensk del ske bestämmelser i förordning. genom

EU-direktiv tillnärmning medlemsstaternas lagar om av om transport av farligt gods

Inom EU pågår för tillnärmning medlemsstaternas laen process av gar om transport av farligt gods. Syftet är att harmonisera de regler som gäller för nationella transporter och transporter inom gemenskapen av farligt gods. Harmoniseringen ska främja både en godtagbar säkerhetsnivå och etablerandet marknad för dessa transportav en tjänster inom medlemsstaterna. Genom sådan harmonisering bör en det vidare möjligt att undanröja befintliga hinder för fri rörligvara het av varor mellan staterna. Det gäller framför allt transportutrustning fordon, gasflaskor, tankar, förpackningar, säkerhets- utrustning. Ett direktiv landtransport farligt gods innebär att om av som reglerna i den Europeiska överenskommelsen internationella transom porter av farligt gods på väg ADR blir EU-rätt har nyligen antagits. Medlemsländerna kommer att möjlighet att fortsätta att tillämpa eventuellt befintliga strängare regler för sådana transporter ska men också kunna införa regler för transporter genomförs med nya som fordon är registrerade i landet. Kraven på konstruktionen som av dessa får emellertid inte strängare. Ett motsvarande direktivvara förslag för järnvägstransporter RID beräknas inom kort bli överlämnat till rådet. Diskussioner har också påbörjats inom kommissionen om att införa ett direktiv för transporter på inre vattenvägar. I Sverige tillämpas redan i allt väsentligt ADR och RID som svensk rätt. En harmonisering reglerna för transport farligt gods har av av ansetts ett mål för svensk del. Eventuella behov ändringar i som av reglerna bör kunna genomföras inom ramen för bemyndigandena i den nuvarande lagstiftningen. Några lagstiftningsåtgärder fordnya ras inte.

EU-direktiv enhetliga procedurer för tillsyn transporter om av av farligt gods

Ett direktiv enhetliga procedurer för tillsyn transporter om av av farligt gods har nyligen antagits. Syftet med direktivet är att förbättra och tillförsäkra att säkerhetskraven för farligt gods på transport av väg uppfylls och att undanröja hinder för den fria rörligheten av

288 Olyckor med kemikalier

farligt gods som transporteras på väg genom medlemsländerna. Den nuvarande svenska lagstiftningen uppfyller de krav ställs i fråga som tillsynen, och det fordras därför inte några lagstiftningsätgärder. om

8.3 Utredningens övriga överväganden och förslag

8.3.1 Inledning

Flera de frågor tagits i Försvarsutskottets betänkande, av som upp industri- och transportorganisationernas skrivelse samt Svenska kommunförbundets och Göteborgs stads skrivelse med anledning av planeringen för Norra älvstranden i Göteborg har utredningen tidigare behandlat i detta kapitel. Det gäller fördelningen av ansvar och kostnader mellan kommuner och företag, inrättande befattav ningar för säkerhetsansvariga och samordnad reglering föreen av byggande och beredskap för olyckor vid verksamheter där företaav hanterar farliga ämnen. gen Frågan om skyddsavstånd som är central i fallet Norra älvs- stranden i Göteborg har utredningen behandlat i kapitel 7 sä- - om kerhetskrav i samhällsplaneringen. I det sammanhanget har utredningen också föreslagit åtgärder ska förbättra länsstyrelsernas som beredning av ärenden som berör risk-och säkerhetsfrågor. Utvecklingen går mot en ökad enhetlighet när det gäller vägvalsstyrning utan att särskilda föreskrifter kommer att behövs. De frågor som kvarstår att behandla i detta avsnitt gäller tillämpningen riskav analyser, utbildning och forskning, sanering och återställning samt Räddningsverkets samordning i fråga om transport av farligt gods.

Riskanalyser

Tillverkning, lagring, hantering och transport farliga ämnen, d.v.s. av kemikalier eller farligt gods, är verksamheter utsätter männissom kor och miljö för risker inte alltid valt att utsätta för. som oss Många ställer därför ofta långtgående krav i första hand om lokaliseringen verksamhet eller transporter farlig ämnen ska av en var av tillåtas. i Men kraven kan också gälla långtgående förebyggande åtgärder eller omfattande beredskap för insatser vid olyckor. Säkerhetsåtgärder kan var dyra och kännas tyngande för den som för kostnaderna för åtgärderna. Risken för olyckor med kesvarar mikalier och de möjliga konsekvenserna dessa skapar emellertid av Följden kan bli del åtgärder endast vidtas för säker- i stor oro. att en

hets skull. Åtgärderna kan i så fall komma att genomföras utan att

Olyckor med kemikalier 289

vara sakligt motiverade. Säkerhetsfrågor kan komma att hanteras på helt skilda sätt på olika platser i landet. En otillräcklig analys av riskerna kan också medföra att företagen inte upptäcker vilka säkerhetsåtgärder som behövs för att de ska kunna förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna av dessa. Att hantera de riskfrågor sammanhänger med farliga ämnen som kräver kunskaper. Utredningen riskanalyser ska läggas till anser att grund för bedömningen hur verksamhet ska lokaliseras eller av en vilka krav på förebyggande åtgärder och beredskap för olyckor som ska ställas på den. Dessa analyser grund för bedömningar ger en att av sannolikheten för att olycka ska inträffa och vilka konsekvenen ser olyckan kan medföra. Resultaten riskanalyserna vägs sedan av med andra omständigheter. samman Riskanalyser är således ett underlag för bedömningar inom företagen av vilka säkerhetsåtgärder fordras skapar också försom men utsättningar för myndigheternas tillämpning planav t.ex. lagstiftningen. Erfarenheten visar att de sakliga bedömningarna ofta stå tillbaka för ytliga analyser. mera Utredningen föreslår att riskanalyser i större utsträckning än hittills ska läggas till grund för bedömningar vilka åtgärder ska av som krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det fordrar fortsatt satsning på kunskapsuppbyggnad och utveckling av metoder för praktisk tillämpning riskanalyser. Som av utredningen framhållit i andra kapitel i betänkandet bör även forskningen på området intensifieras. Statsmakterna har tryckt på behovet modeller och metoder för av riskanalyser som ska kunna ge besked om säkerhetsnivåer och behovet förebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder vid olika av transportsätt och transportslag. Det bör även inom detta område skapas förutsättningar för en Ökad användning av riskanalyser. Erfarenheterna i andra länder bör tillvara, det också tas men är nödvädnigt att fram system som är anpassade till svenska förhållanden och till de planeringssystem som tillämpas i Sverige. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i samråd med andra berörda genomföra utvecklingsarbete inom detta organ ett område.

Utbildning och forskning

De risker följer med den tekniska utvecklingen ställer krav som stora på dem arbetar med verksamhet har samband med hantesom som ringen av farliga ämnen och med förebyggande och beredskap för av olyckor inom detta område. Det finns således behov grundstort av en

10 14-1656

290 Olyckor med kemikalier

läggande utbildning och fortbildning den berörda personalen. av Utredningen att stor vikt bör läggas vid utbildningen anser av personalen inom räddningstjänsten. Det har även riksdagen framhållit. Utbildningen måste till de ökade krav kommer att stälanpassas som las. Dett är ett motiven för den utveckling brandingenjörsav av utbildningen som nyligen har genomförts. Företagen och kommunerna har ansvaret för fortbildningen av sin personal inom kemikalieområdet. Enligt utredningens mening är det angeläget att kommunerna prioriterar denna utbildning, är som viktig både allmänt för skyddet människor och miljö också av men för räddningspersonalens säkerhet när den ska ingripa i egen en olyckssituation. Utredningen föreslår att Räddningsverket ska medverka genom att erbjuda kvalificerad fortbildning i sitt utbildnings-

system. Även personal har viktiga uppgifter inom verksamheannan som där företagen hanterar farliga ämnen behöver utbildning på ter området. Det kan gälla personal på olika nivåer har ett avgörande som inflytande på säkerheten. Utredningen att även detta behov så anser långt möjligt måste tillgodoses. Samma sak gäller högskole- . utbildningen för kemister, tekniker och arkitekter. Även grupper som genomgår administrativa eller juridiska utbildningar bör kunskap på området. Utredningen räknar med att universitet och högskolor i utformningen sin utbildning beaktar detta behov. av En omfattande utbildning äger förare vid vägtransporter rum av farligt gods. Med det föreslagna systemet med säkerhetsansvariga av för transporter farligt gods och vid verksamheter i vilka hanteras av farliga ämnen följer ett behov av nya utbildningsåtgärder. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i samarbete med universitet och högskolor samt andra berörda parter, den kemiska industrin och transportnäringen, utveckla kraven t.ex. på den utbildning på högskolenivå ska krävas för de säkerhetssom ansvariga. När det gäller farligt gods i första hand utbildtransport av avses ning de lärare ska utbilda säkerhetsansvariga. Inom de föreav som bedriver industriell verksamhet i vilken hanteras farliga tag som ämnen och utför transporter farligt gods kan en säkerhetsansvarig av ha för säkerheten inom båda områdena. Till en del är kraven ansvar för båda uppgifterna, det kan finnas behov att ställa samma men av särskilda utbildningskrav för respektive område. Utredningen vill understryka att företagsledningen i båda fallen ska ha ansvaret för 3 de säkerhetsansvariga har den utbildning fordras för de ska att som kunna utföra sina uppgifter. Att företagsledningen fullgör sina skyldigheter får bevakas i den normala tillsynsverksamheten enligt lagstiftningen räddningstjänst, arbetsmiljö och transport farligt om av gods.

Olyckor med kemikalier 291

Utredningen vill understryka betydelsen av att beredskapsorganisationen övas regelbundet. Ett viktigt inslag bör vara att samöva räddningstjänstpersonalen med den personal som ska svara

för insatser vid den industriella verksamheten. Övningarna bör inne-

hålla moment där personalen får genomföra insatser med användning riktiga kemikalier. Det är betydelsefullt insatsen vid av att en olycka inte är första gången personalen uppträder i den farliga som miljön. Det förekommer hel del forskning gäller industriell verken som samhet i vilken hanteras farliga ämnen och där farligt gods transporteras. Forskningen har emellertid haft en tendens att vara relativt kortsiktigt och tekniskt inriktad. Utredningen anser att verksamheten i högre grad än hittills bör långsiktig karaktär och inrikges en tas på mer övergripande systemfrågor, t.ex. riskanalyser, sannolikhetsbedömningar samt beräkningar av kostnader och nytta. Metoder måste utvecklas så att företagen och myndigheterna kan bedöma säkerhetsfrågorna på ett allsidigt sätt. Det fordras en mer tvärsektoriell inriktning forskningsarbetet. av Utredningen föreslår att forskningen inriktas så att verksamheten på ett aktivt sätt kan bidra till att kraven på säkerhetssystemen mer kan motiveras väl underbyggda riskanalyser. Utredningen genom återkommer i kapitel 11 till forskningsfrågorna.

8.3.4 och återställande

Sanering efter

kemikalieolyckor

Åtgärderna med anledning av en olycka med farliga ämnen eller

farligt gods ska enligt utredningens mening ses som en helhet. Olyckan fordrar både omedelbara insatser för hindra eller begränsa konatt sekvenserna och sanerings- eller återställningsinsatser så att miljön saneras eller i möjligaste mån blir densamma tidigare. Den gräns som som gäller mellan räddningstjänstskedet och saneringen grundas på att räddningstjänstens relativt kostnadskrävande dygnet-runt beredskap endast ska användas till vad som fordras för att genomföra de omedelbara insatserna. Saneringen utförs regel som av saneringsföretag under de kommunala myndigheternas överinseende. Det finns således inte ett sammanhållet för hela insatsen efter olycka. ansvar en Enligt utredningens mening är det angeläget att hänsyn tas redan under räddningstjänstskedet så att saneringen inte försvåras eller så att det inte uppkommer långsiktiga negativa konsekvenser själva av räddningsinsatsen. De som ska genomför saneringen måste på ett tidigt stadium bedöma vilka metoder kommer krävas och som att hur saneringen och återställningen ska underlättas. Både industrin

292 Olyckor med kemikalier

och räddningstjänsten måste bättre kunskaper inom detta område. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att genom studier utveckla kunskaperna förutsättningarna för saneringsom och återställningsarbetet. Det finns regler innebär att kommunerna efter oljeutsläpp till som sjöss får ersättning för både räddningstjänst- och saneringskostnaderna. Detta innebär att kommunerna kan göra helhetsbeen dömning sina insatser och till att de mest ändamålsenliga åtgärav se derna vidtas för att skydda miljön. Utredningen föreslår att ägare eller innehavare verksamheter i av vilka företagen hanterar farliga ämnen och de för transsom svarar porter farligt gods eller ägaren transportmedlet ska skylav av vara diga att lämna ersättning mot kostnaderna för räddningssom svarar tjänsten och saneringen efter olycka. Tillsyn över att åtgärderna en genomförs kommer att utövas av kommunens räddningstjänst samt miljö- och hälsoskydd. Utredningen föreslår vidare att Räddningsverket får i uppdrag i samarbete med Naturvårdsverket utveckla att principer kan vägledning för kommunerna i detta som vara en avseende. Utredningen det också viktigt att arbetet med att utveckla ser som teknik och kunnande på detta område drivs vidare. En hel del betydelsefulla resultat har redan uppnåtts både inom Sverige och i det internationella samarbetet. Ansvaret är emellertid uppdelat mellan företag, kommuner och staten. Det fordras ökad samverkan i en utvecklingsarbetet. Räddningsverkets ansvar ligger i huvudsak på räddningstjänstområdet. Inom saneringsområdet fordras ett aktivt samarbete med miljömyndigheterna. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i samråd med övriga berörda myndigheter till att förutsättningar skase pas för en helhetssyn i frågor om skadebegränsande åtgärder och sanering. Erfarenheten visar saneringsföretag ofta deltar i återatt ställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla en vägledning för kommunernas inriktning av saneringsåtgärderna så att kraven på saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljöanpassade som möjligt.

8.3.5 Samordning av förebyggande åtgärder

I det säkerhetsarbete på kemikalieområdet går ut på att föresom bygga olyckor och minska konsekvenserna de olyckor inav som träffar fordras ett omfattande samarbete mellan olika myndigheter och andra Riksdagen har understrukit betydelsen organ. av Räddningsverkets samordnande roll i detta sammanhang och beho-

Olyckor med kemikalier 293

vet att denna ett konkret innehåll. Utredningen har tidigare av ges behandlat frågan de krav på förebyggande olyckor och om av av konsekvenser dessa ställs med anledning konventionen av som av om gränsöverskridande konsekvenser industriolyckor och de ändav ringar av räddningstjänstlagen som dessa föranleder. Genom utredningens förslag skapas en sammanhållen reglering i räddningstjänstlagen av förebyggande och skadebegränsande åtgärder vid verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Enligt utredningens mening uppfyller förslagen sammantaget de krav som finns i industriolyckskonventionen och direktivförslaget COMAH. Behovet harmonisering är mycket stort inom området av transporter av farligt gods mellan reglerna för olika transportslag. Med dagens transportmönster växlar godset i många fall transportslag flera gånger från avsändare till Det fordras denna mottagare. mot bakgrund en enhetlig syn på vilka regler ska gälla för som transporten av godset oavsett vilka transportslag är berörda. De s.k. som FN-rekommendationerna ska utgöra grund för harmoniserade en regler. Det fordras emellertid en samordnad bevakning och ett enhetligt handlande i de olika organ som utvecklar regelsystemen för de olika transportslagen för FN-rekommendationerna ska det att genomslag behövs. Även i fråga som om utvecklingen av en enhetlig Säkerhetspolicy för transporter av farligt gods fordras det ett sammanhållet myndighetsansvar. Enligt 7 S lagen 1982:821 om transport av farligt gods får transport endast ske på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen eller med stöd lagen meddelade föreskrifter. Regeringen av eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas enligt 9 som § första stycket meddela föreskrifter klassificering att om av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordningar, märkning, uppgiftsplikt, säkerhetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och hantering farligt gods försiktighetsmått och annan av samt om åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning krävs från transportsom säkerhetssynpunkt. Transportmyndighet är enligt 2 § förordningen 1982:923 om transport av farligt gods i fråga landtransporter om

Räddningsverket, för lufttransporter Luftfartsverket och för ötran-

sporter Sjöfartsverket. För frågor som inte kan hänföras till ett bestämt transportslag är Räddningsverket transportmyndighet. Enligt förordningens 22 § bemyndigas transportmyndigheterna och var en inom sitt område att utöver vad framgår förordningen medsom av dela föreskrifter enligt 9 § lagen farligt gods. om transport av Industri- och transportorganisationerna har i sin skrivelse framhållit Räddningsverket bör får ökat för att ett ansvar enhetlighet när det gäller frågor farligt gods. Samma sak har Riksom transport av dagen uttalat. Utredningen delar uppfattningen att det behövs ett sammanhållet med transportmyndighet för frågor har ansvar en som

294 Olyckor med kemikalier

samband med de svårtillgängliga och invecklade reglerna transom farligt gods. Som organisationerna framhåller bör detta emelport av lertid inte gälla bulktransporter till sjöss. Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett ansvar som transportmyndighet för transport farligt gods med undantag för av bulktransporter till sjöss. En liknande ordning gäller i t.ex. USA, där det finns ett sammanhållet ansvar för alla transporter av farligt gods bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på att just dessa utom sjötransporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen och konstruktionen och driften fartyg. Den ordning utredningen föav reslår innebär Räddningsverket inom för ett sammanhållet att ramen transportmyndighet måste samverka nära med Luftfartsansvar som verket och Sjöfartsverket. En sådan samverkan är redan etablerad även med andra berörda myndigheter och organisationer inom industrin och transportnäringen. En nära samverkan förekommer också med de myndigheter utövar tillsynen över efterlevnaden lasom av gen. Utredningen även andra fördelar med det föreslagna ansvaret. ser Det gäller bl.a. samordningen arbetet på detta område med övrigt av arbete med förebyggande av olyckshändelser som berör farliga ämoch uppbyggnaden beredskap för sådana olyckor. Förslanen av en medför enligt utredningens mening också administrativ ratioget en nalisering och effektivisering. Enligt utredningens mening kommer Räddningsverket inte behöva några utökade för att att resurser svara för den begränsade ökning av arbetsuppgifterna som förslaget leder till. Uppgifter regelsystemet är till del redan integrerade i om en Räddningsverkets informationssystem. För andra myndigheter för företag och organisationer innesamt bär förslaget de får kontaktpunkt för i huvudsak samtliga att en frågor om transport av farligt gods. Utredningen föreslår att Räddningsverket blir transportmyndighet för farligt gods med undantag för bulktransporter till transport av sjöss för vilka Sjöfartsverket förblir transportmyndighet. Genom detta förslag uppnås den samordning riksdagen har uttalat sig för som inom området transport av farligt gods.

Kapitel

Internationella

hjälpinsatser

9.1 Bakgrund

Utvecklingen på olika håll i världen under senare är har fordrat stora internationella insatser olika slag. Det kan militära fredsav vara främjande operationer i Förenta Nationernas regi eller humanitära hjälpinsatser i akuta skeden. Internationella organisationer strävar efter att samordna den humanitära hjälpen till de härjade områdena. Sverige medverkar aktivt i det hjälparbete flera dessa organisom av sationer bedriver avsätter också betydande för dimen resurser att rekt bistå enskilda länder framför allt Baltikum. - De svenska hjälpinsatserna utomlands kan följd polivara en av tiska kriser eller svåra naturkatastrofer jordbävningar, överav - t.ex. svämningar och torka. Verksamheten börjar regel under tidssom med i stor utsträckning kommer från räddningspress resurser som tjänsten eller det militära försvaret. Det civila humanitära hjälparbetet är till den avgjort största delen baserat personal och materiel som Räddningsverket och den kommunala räddningstjänsten förfogar över för verksamheten i fred och krig. För de fredsfrämjande operationerna svarar Försvarsmakten, använder både militär och cisom vil personal. Försvarsmakten har också särskild organisation en - SWEDRELIEF med uppgift att utföra humanitära hjälpinsatser i andra länder. Även flera svenska hjälporganisationer bedriver verksamhet utomlands. Det kan hjälp med t.ex. vatten- eller matförsörjning vara eller sjukvård. Arbetet sker både med insamlade medel och med ekonomiska ställer till förfogande åt organisatioresurser som staten nerna för särskilda aktioner de åtar sig att genomföra. Till dessa som organisationer hör Röda Korset, Rädda Barnen, Lutherhjälpen, Evangeliska Fosterlandsstiftelsen, Diakonia, Caritas och Erikshjâlpen. Flera organisationerna har tillsammans med Räddningsverket, av SWEDRELIEF och SIDA bildat ett nätverk ska underlätta som utbyte av information

296 Internationella hjälpinsatser

Utredningen ska enligt direktiven pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet det civila försvarets för räddningsin-

av resurser

i andra länder. Utnyttjandet ska ske inom för den be-

satser ramen

redskap regeringen har gett Räddningsverket i uppdrag att

som or-

ganisera. Denna har efter att utredningen fått sina direktiv

ram suc-

cessivt utökats. Även humanitära hjälpinsatser sker framgått

som

med räddningstjänstens organisation framför allt i länder

numera -

med flyktingproblem. Utredningen överväger mot den bakgrun-

stora

den möjligheterna till ökat utnyttjande det civila försvarets

ett av

även för humanitära insatser och behandlar förutsättning-

resurser

för samordning mellan de insatser andra svenska

arna en som organ civila och militära gör utomlands. - -

Räddningsverket har till utredningen överlämnat en rapport Bilaga till SRV Int 81-7694, beskriver det samarbete verket har

som

med hjälpbehövande länder och med internationella organisationer

bedriver eller samordnar hjälparbete. Rapporten innehåller också

som

antal förslag syftar till att öka möjligheterna för hjälpinsatser

ett som

utomlands. Övervägandena är ett resultat av regeringens begäran att

verket underlag för nästa fleråriga försvarsbeslut i en studie ska

som

redovisa förutsättningarna inom den civila delen totalförsvaret

av

för ökat i internationella insatser. Studien ska enligt

ett engagemang

regeringens uppdrag omfatta både räddningsinsatser och andra

an-

dra slag insatser utomlands.

av

Utredningen redovisar i det avsnitt följer sammanfattning

som en

Räddningsverkets beskrivning och överväganden i rapporten. En

av

översiktlig redogörelse för den militära biståndsorganisationen och

del de står till förfogande för hjälpinsatser och

en av resurser som

fredsfrämjande arbete finns iavsnitt 9.3. Utredningen överväger slut-

ligen i avsnitt 9.4 förutsättningarna för utveckling verksamhe-

en av

ten och föreslår bl.a. åtgärder ska öka samordningen mellan

som

olika En kortfattad redogörelse för omfattningen av

organ.

Räddningsverkets och Försvarsmaktens hjälpinsatser och fredsfrämjande arbete under är finns i Bilaga E

senare .

9.2 Räddningstjänstens beredskap för internationella hjälpinsatser

9.2.1 Utgångspunkter för Räddningsverkets 3

överväganden

Den svenska räddningstjänstens internationella hjälpinsatser har ett naturligt samband både med Räddningsverkets uppgifter cent-

som

ral samordnings- och tillsynsmyndighet för räddningstjänsten och

Internationella hjälpinsatser 297

med uppgiften funktionsansvarig myndighet för befolkningssom skydd och räddningstjänst inom det civila försvaret. Basen för hjälpinsatser i andra länder är personalen och materielen för räddningstjänsten i fred och krig. Till hör även räddningstjänstens resurserna planeringssystem. Med den beredskap som räddningstjänsten har finns det goda möjligheter med kort varsel att påbörja även stora insatser. Flera de scenarion utredningen arbetat fram börjar med av som händelser i andra länder. För vårt samhälle ska kunna bemästra att dessa och andra situationer är det enligt Räddningsverket angeläget att kunskaper och erfarenheter från olyckor och katastrofer utomlands tas till i det nationella arbetet. Det gäller både när ska vara förebygga olyckor eller störningar och begränsa verkningarna av en olycka eller störning som har inträffat. En händelse i Sverige kan sådan omfattning och karaktär det blir nödvändigt en att att utnyttja internationellt bistånd experter och andra Arbetet - resurser. med förebygga kemikalieolyckor och olyckor med farligt att gods och att begränsa konsekvenserna de olyckor inträffar sker av som till stor del inom för internationella regler, konventioner och ramen rekommendationer. Utredningen har i kapitel 8 delvis beskrivit detta. Utvecklingen i Europa ökar behovet av samarbete och samverkan genom internationella organisationer eller direkt med andra län- der inom flera de områden utredningen behandlar, fram- - av som håller Räddningsverket i rapporten.

9.2.2 Internationella

organisationers hjälparbete

Bakgrund

Både den internationella och den nationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är för närvarande föremål för omfattande diskussioner och förändringar i olika länder. Ett av skälen är enligt Räddningsverket antalet katastrofer och omfattningen att dem har ökat kraftigt under de åren. Det av senaste gäller särskilt de s.k. komplexa katastroferna. En kombination faktorer av som krig, politisk instabilitet och naturkatastrofer har i dessa fall gett upphov till mycket svårbemästrade situationer. Antalet flyktingar - både externa och interna har ökat betydligt i samband med katastroferna. - Förenta Nationernas roll samordnare den internationella som av katastrofhjälpen har med åren blivit allt tydligare. FN-organen har efter generalförsamlingens resolution 46182 1991 stärkande om av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och effektivare än tidigare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. Utvecklingen FN-samordningen av

298 Internationella hjälpinsatser

vid de komplexa katastrofer inträffat särskilt efter An Agenda som -

for Peace 1992 har kommit att omfatta även andra slag insatser.

- av De humanitära insatserna har i några fall samband med fredsbevarande insatser och blivit en del i större operationer, som även omfattar diplomatiska, militära och polisiära insatser för att bevara och främja fred. Syftet med denna samordning har ibland också varit att skydda katastrofhjälpsorganisationen. Även sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling har fått ökad uppmärksamhet, framhåller Räddningsverket. Förändringarna i Öst- och Centraleuropa framför allt - utvecklingen i f.d. Jugoslavien har gjort att de komplexa katastrofer- kommit närmare och blivit tydligare än tidigare. Inriktningen na oss den svenska katastrofhjälpen har också successivt förändrats. av Regeringen fäste år 1994 uppmärksamheten på dessa katastrofer och behoven beredskap inför ett ökande antal händelser orsakar av som svåra konsekvenser och akut mänskligt lidande prop. 199394:100, Bil 4. Den svenska katastrofhjälporganisationen ska enligt regeringen verka för att bl.a.

ü Uppnå väl fungerande samordning av det multinationella en katastrofbiståndet, särskilt sambandet mellan de humanitära, politiska och fredsbevarande aktiviteterna;

El Stärka sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling; och

I takt med att katastrofbiståndet blir alltmer omfattande, komplext D och korn licerat bibehålla hög kvalitet, effektivitet och snabbhet i de katastrofinsatserna. svens a

FN-organen

UN Department Humanitarian Affairs DHA inrättades år 1992

genom FN-resolutionen 461 82. DHA ersatte UNDRO UN Disaster Relief Coordinator. Den organisationens huvuduppgift är att nya koordinera hjälpen vid naturkatastrofer och andra komplicerade humanitära katastrofer. Den har också tillsammans med UNEP FN:s miljöskyddsprogram funktion för förmedling hjälp vid induen av striella katastrofer. För samordningen akuta hjälpinsatser och av efterföljande återuppbyggnad och utveckling på längre sikt samar- betar DHA aktivt med andra FN-organ, t.ex. UNDP FN:s utvecklingssprogram, WHO Världshälsoorganisationen, WFP Världslivsmedelsprogrammet, UNHCR FN:s flyktingkommissariat och UNICEF FN:s Barnfond. Räddningsverket har kontinuerligt kontakter med DHA på flera nivåer. Dessa kontakter har utvecklats samarbetet i bl.a. Ingenom ternational Search and Rescue Advisory Group INSARAG, vid

uppbyggnaden av DHA UNDAC Stand-by Team United Nations

Internationella hjälpinsatser 299

Disaster Assessment and Coordination Team och i samband med genomförandet av hjälpinsatser av olika slag senast vid flykting- katastrofen i Rwanda. Räddningsverket lämnar på regeringens uppdrag underlag till de register över hjälpresurser i olika länder som DHA har ansvaret för. Generalförsamlingens resolution 46182 1991 om stärkande av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd ledde till att UNHCR i slutet år 1991 och i början 1992 vidtog rad av av en förändringar för att förbättra den omedelbara beredskapen och samordningen av hjälpinsatserna vid akuta flyktingkatastrofer. UNHCR inrättade bl.a. särskild enhet Emergency Preparedness and Reen sponse Section EPRS har hög beredskap för sända de - som att ut fåltgrupper som snabbt behövs i katastrofområdena för att samordna de inledande hjålpinsatserna. Grupperna kan bemannas med experter på bl.a. logistik, hälsovård, sanitära frågor, Vattenförsörjning och livsmedelstillförsel. Det ska också finnas personal kan bygga och organisera som upp flyktingläger. Som ett led i denna utveckling har UNHCR ingått en överenskommelse med den svenska regeringen att Sverige om genom Räddningsverket ska kunna organisera Stödgrupper för att sätta upp basläger och stabsplatser för fältgrupperna. Samarbetet med UNHCR ska också kunna omfatta andra akuta hjälpinsatser - t.ex. transporter, uppförande av flyktingläger och iordningställande av vattenförsörj ning. Till detta samarbete hör bl.a. de bostadsförsörjningsåtgärder Sverige har vidtagit i Bosnien-Hercegovina. som

Partnerskap för fred

Hjälpinsatser förekommer vidare inom för den samverkan ramen kallad Partnerskap för

fred PFP - som NATO-staterna har tagit

initiativ till. Regeringen beslutade år 1994 godkänna Indiviatt ett duellt partnerskapsprogram IPP, reglerar Sveriges deltagande som i NATO:s samarbetsprogram. Samtidigt uppdrog regeringen åt Räddningsverket att under budgetåret 199495 inom ramen för IPP till en kostnad högst miljon kronor för utbildning i planering av en svara och genomförande både humanitära insatser och räddningsinav satser. Den utbildning som det är fråga kommer att äga vid om rum en av Räddningsverkets räddningsskolor under år 1995. Utbildningen kommer att planeras och genomföras med stöd tjänstemän från av bl.a. DHA. Avsikten är att på sikt utveckla kvalificerad utbilden ning i Sverige för svenska och utländska deltagare i internationella räddningsinsatser och humanitära insatser.

300 internationella hjälpinsatser

9.2.3 Samarbetet med länder i Central- och

Östeuropa

Inriktning

Sverige ska samarbete med ett antal tidigare socialistiska sta-

genom

ter i Central- och Östeuropa stödja reformarbetet i dessa och verka för att de så snart möjligt ska kunna delta fullt ut i det interna-

som

tionella samarbetet på alla områden. Syftet med stödet sammanfaller i två viktiga avseenden med Sveriges intressen nämligen att

egna -

minska miljöproblemen i Sverige och att reducera de säkerhetspoli-

tiska riskerna i närområdet. Till detta kommer det katastrofbistånd

som Sverige ger länder i Central- och Östeuropa.

Många sakområden ingår i det svenska öststatssamarbetet. Ett stort antal aktörer deltar. Det har intresse för utredningens arbete är

som bl.a. den verksamhet del det s.k. suueränitetsstödet till som är en av de baltiska staterna och behandlas närmare i nästa avsnitt. som

Andra viktiga områden, ansluter till det utredningen behand-

som

lar i betänkandet, gäller samarbetet oljeskadeskyddet inom

om ra-

för Helsingforsöverenskommelsen HELCOM. I detta

men samar-

bete deltar bl.a. Kustbevakningen och Räddningsverket. Ett annat gäller kärnsäkerhet och strålskydd, Statens kärnkraftinspektion

som

och Strålskyddsinstitutet för. Även Försvarets forskningsan-

svarar

stalt och Räddningsverket medverkar. Inom för den konven-

ramen

tion om gränsöverskridande effekter av industriolyckor som UN

ECE UN Economic Commission for Europe har utarbetat

genom-

för flera länder också betydelsefulla utvecklingsåtgärder i Östeuropa.

Detsamma gäller den av UNEP UN Environment Programme igång- APELL-processen Awareness and Preparedness for Emergencies

satta

at Local Level i de baltiska staterna och i Ryssland.

Stödet till de baltiska staterna

Regeringen beslutade år 1991 det k suveränitetsstödet till de

om s

baltiska staterna. Den svenska regeringen ansåg det angeläget att

bistå de baltiska staterna i deras strävanden att stärka sin suveräni-

tet, inre säkerhet och stabilitet. Räddningstjänsten är ett viktigt

område för denna form samarbete med de baltiska staterna. av

Regeringen uppdrog år 1992 åt Räddningsverket att stödja Est-

lands räddningsverk i arbetet med att organisera och bygga den

upp

estniska räddningstjänsten. Motsvarande beslut stöd till Lett-

om

lands och Litauens räddningstjänst fattades år 1993. Våren 1994

regeringen vidare i uppdrag åt Räddningsverket att bistå det

gav

estniska räddningsverket med att snabbt bygga räddningstjänsten

upp i staden Paldiski.

Internationella hjälpinsatser 301

Verksamheten under de två första åren av samarbetet med Estland och det första året samarbetet med Lettland och Litauen har i - av huvudsak omfattat kunskapsöverföring. Av sammanlagd kosten nad på 6,6 milj. kronor har drygt miljon kronor använts för en uppbyggnaden av räddningstjänsten i Paldiski. Utöver detta har basutrustning för främst brandsläckning för 5 milj. kronor levererats ca till de baltiska staterna. Regeringen har under år 1994 beslutat att Räddningsverket ska fortsätta samarbetet till en beräknad kostnad 11,5 milj. kronor av Syftet är att Sverige under en fyraårsperiod från samarbetets början ska

Genomföra introduktionsutbildningi räddningstänst för El sammanlagt 100 räddningsbefäl från varje land så att e kan ge väglednin för utveckling räddningstjänsten på den lokala nivån i av län erna; Överföra basutrustning för främst

El brandbekämpning så att mind-

städer och kommuner successivt kan höja materielstandarden; re u Genomföra kvalificerad utbildning i hemlandet och överföra kvalificerad utrustning för i första hand rökdykning och kemikaliebekämpning det ska på kort sikt öka kompetensen och resur- serna på orter med hög skaderisk; D Genom studier i Sverige för ecialister och lärare samt s genom

översättning av läroplaner och äromedel och andra åtgärder stödja

utvecklingen av den inhemska utbildningen i räddningstjänst;

Cl Genom olika åt ärder medverka till att exempel på kommunala riskanal utar etas i ländernas städer och kommuner grund ser som för räd ningstjänstens planering och organisation; ü Genomföra särskilda samarbetsprojekt i första hand inom områdena kemikalieskadebekämpning, transporter farligt gods och av oljeskadeskydd.

Räddningsverkets förslag till statlig beredskap för hjälpinsatser

Räddningsverkets beredskap för insatser vid katastrofer utomlands omfattar för närvarande fyra områden:

n Beredskap för räddningsinsatser SWEDISH Rescue TEAM; Beredskap för hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer SWE- Cl DISH SUPPORT TEAM; Cl Beredskap för förnödenhetsinsatser SWEDISH EMERGENCY STOCK- PILE; El Beredskap för expertinsatser SWEDISH EXPERT TEAM.

Räddningsverket har i sina överväganden och förslag tagit fasta på tre grundläggande förutsättningar för utvecklingen av beredskapen

302 Internationella hjälpinsatser

för akuta katastrofhjälpinsatser i andra länder. Det svenska beredskapssystemet bör för det första kunna anpassas till behoven vid olika typer katastrofer och de internationella av organens samordningsåtgärder både i direkt anslutning till katastrofen och i utvecklingen det långsiktiga katastofhjälparbetet. För det andra av bör den svenska beredskapen för akuta katastrofhjälpinsatser ha ett direkt positivt samband med organisation och beredskap för allvarliga olyckor och störningar i vårt land samt den planering som vi har för verksamheten vid höjd beredskap. Räddningsverket för det tredje att ledning och organisation anser för de militära och polisiära insatserna ska skild från ledning vara och organisation för de rent humanitära insatserna. En sådan uppdelning underlättar samarbetet med de internationella FN-organen, andra internationella humanitära organisationer, t.ex. Röda Korset, och de nationella och lokala myndigheter och humanitära organisationer finns i katastrofområdet. som Det behövs enligt Räddningsverkets uppfattning civil statlig en beredskaps- och genomförandemyndighet inom det rent humanitära insatsområdet och militär beredskaps- och genomförandeen myndighet inom det militära och polisiära insatsområdet. Ett ökat samarbete är emellertid nödvändigt i frågor t.ex. personal- och om materiel, underrättelser och understöd. En samverkan kan också behövas i katastrofområdet skydd för de rent humanitära insatsom serna. Räddningsverket framhåller att samarbetet mellan verket och Försvarsmakten har fungerat mycket bra vid de insatser där Försvarsmakten har bidragit med transporter, personal och materiel. Det gäller framför allt i Bosnien, är det hittills enda katastrofsom område där båda myndigheterna gjort insatser samtidigt. egna Räddningsverket framhåller i rapporten att den svenska beredskapen för insatser i andra länder förbättras verket får möjligheom ter att Utveckla och vidmakthålla civil statlig beredskap för

Cl en hjälp-

insatser vid akuta enligt de förutsättningar

fläktingkatastrofer

m.m. som g äller för räd nin sinsatser; g CI Utveckla samarbetet med de samordnande FN-organen i syfte att stärka deras samordningskapacitet och öka den svenska delen i deras resursbas för akuta insatser; Utveckla samordningen den civila statliga beredskapen, bl.a. Cl av så att den svenska resurshasen systematiseras och relateras till de internationella efterfrågan och informationshantering or anens det bör både i direkt anslutning till katastrofinsatser - senare s e och i det långsiktiga utvecklingsarbetet;

Förbättra den civila beredskapen inom Iednings-,

statliga

Cl kommunikations- och logisti området;

ü Utveckla särskild beredskap för katastrofer i närområdet med

en

Internationella hjälpinsatser 303

direkt kopplin till de risker finns i området samt till de som utvecklings- oc uppbyggnadsåtgärder som vidtas; Vidta åtgärder för att å ett bättre sätt ta tillvara internationella D

kunskaper och erfaren eter för beredskapen för allvarliga olyckor

och störningar i det svenska samhället.

I den rapport Räddningsverket har överlämnat till utredningen som beskriver verket också rad olika detaljer i förslagen. en

9.3 militära för

Den beredskapen insatser

utomlands

9.3.1 Humanitära hjälpinsatser

SWEDRELIEF är en specialenhet för katastrofhjälp som Försvarsmakt- Internationella Centrum SWEDINr administrerar. SWEDRELIEF har ens civil beredskapsstyrka, är frivilligkår för humanitära hjälpen som en insatser vid naturkatastrofer, flyktingsituationer och liknande händelser. Avsikten är att SWEDRELIEF ska sättas in efter det mest akuta skedet för undsättning de drabbade och för överlevnad och för av teknisk hjälp. SWEDRELIEF har tecknat kontrakt med 150 svenska män och ca kvinnor i yrkesverksam ålder, har åtagit sig att med kort varsel som tjänstgöra utomlands i till månader. Kraven på yrkeserfaupp sex renhet och språkkunskaper är stora. Deltagarna ska också bl.a. ha flera års erfarenhet arbete i u-länder. I styrkan ingår för närvaav rande ett antal läkare, andra anställda inom hälso- och sjukvården, ingenjörer och arbetsledare inom anläggnings-, bygg- och VVS-branschen, ingenjörer, arbetsledare och tekniker inom fordonsbranschen samt transportledare, förrådschefer och telegrafister. Den personal som SWEDRELIEF sätter in ska vara ett stöd åt de grupper av människor som är drabbade. Det är viktigt att dessa själva deltar i verksamheten. Utbildning kan ske för del den lokala en av befolkningen i de situationer som har uppkommit. Insatserna syftar till att hjälp till Självhjälp och baseras så långt det går på vara en områdets tillgångar och arbetskraft. egna SWEDRELIEF kan för närvarande genomföra i huvudsak detta:

a Hjälpåtgärder för överlevnad t.ex. distribution av vatten och livsmedel, anskaffning av tält och gnadsmaterial, åtgärder för sanitet och hygien samt uppbyggna läger för flyktingar och av hemlösa.

D Samordning eller ledning av hälso- och sjukvård i mycket stor skala, genomförande av massvaccinationer och hälsoundersökningar, distribution av läkemedel och utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal.

304 Internationella hjälpinsatser

Teknisk hjälp för bl.a. Vattenförsörjning, uppförande bostä- Cl av der, förråd, skolor, verkstäder och bevattningsanläggningar samt återställande de kommunikationer och den kraftförsörjning av fordras för att hjälparbetet i övrigt ska kunna genomföras. som Cl Transporter, förråd och verkstäder för den samhällsservice som så snart som möjligt måste börja fungera igen.

SWEDRELIEF har sedan starten år 1978 utfört ett stort antal uppdrag i tredje världen. Insatser har under 1990-talet skett i Sudan, Panama, Tanzania, Liberia, Centralamerika, Somalia och Mozambique. Förberedelser pågår för insats i Angola. en Regeringen beslutar att insats ska äga Finansiering om en rum. sker med medel från det s.k. katastrofanslaget, är del medlen som en av för den svenska u-hjälpen.

9.3.2 Fredsfrämande insatser

Förenta Nationernas fredsfrämjande insatser har för närvarande en mycket större omfattning än tidigare. Enbart under år 1992 utökades de insatta styrkorna från omkring 11 500 till 50 000 ca personer. Den civila personalen ökade från 700 till 9 000 I personer. september 1994 deltog sammanlagt något mer än 78 000 personer i FN:s fredsfrämjande insatser. Flera av operationerna omfattar både civila och militära uppgifter. Mer än 60 000 svenska män och kvinnor har under åren deltagit i FN-operationer. Några definitioner:

Fredshevarande verksamhet är traditionellt

peace-keeping

D - fredsbevarande operationer militär trupp och observatörer. me Insatserna sker med parternas medgivande.

u Fredsframtvingande verksamhet eace-enforcement avser ope-

vapenmalåt

- rationer som innebäratt kan användas för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Insatserna sker enligt kapitel VII i FN-stadgan.

Fredsfrämjande verksamhet är ett sammanfattande be repp. Det avser insatser genom FN eller ESK traditionell freds evarande av karaktär, breda fredsbevarande insatser med civila inslag t.ex. i f.d. Jugoslavien samt insatser tvån skaraktär enligt kapitel av VII i FN-stadgan t.ex. insatsen mot Ira .

Ett flertal fredsfrämjande insatser sker för närvarande på olika håll i världen. Syftet med insatsen FN:s fredsfrämjande styrkor i f.d. som Jugoslavien UNPROFOR gör är att

C1 Underlätta rättvis fördelning det humanitära biståndet; en av El Främja militär stabilitet kan bidra till miljö för som en gynnsam politiska förhandlingar; och Övervaka efterlevnaden eld-upphöravtal och andra överensav kommelser.

Internationella hjälpinsatser 305

UNPROFOR ska utföra traditionellt fredsbevarande uppgifter

men även samverka med främst UNHCR vid de humanitära insatserna i

Bosnien. Styrkorna genomför således förebyggande, fredsbevarande

och humanitär verksamhet. I de områden där återuppbyggnadsar-

betet har inletts bl.a. i Tuzla har inte minst den nordiska FN- - -

kontingenten viktiga uppgifter. i

Försvarsmakten deltar också i verksamhet inom för Partramen

nerskap för fred PFP.

FN:s agerande i framtida konflikter kommer allt att döma att

av

präglas av en nära koppling mellan militära, civila och humanitära

insatser.

9.3.3 Civilpoliser och monitorer

Erfarenheten visar hjälpstyrkorna har stor nytta civila poliser

att av

och s.k. monitorer observatörer och rapportörer i de områden där

insatserna äger Betydelsen detta slag medverkan kommer

rum. av av sannolikt att stor även i framtiden. vara

SWEDINT utbildar polispersonal och monitorer för insatser utom-

lands och administrerar verksamheten.

9.4 Utredningens överväganden

Svenska hjälpinsatser olika slag har i många länder. Det

av ägt rum

har tidigare regel varit antingen civila insatser räddningsin-

som och humanitära insatser eller militära fredsbevarande insatsatser -

Under år har verksamheten i två fall i f.d. Jugoslavien

ser. senare och i Somalia varit både civil och militär. Erfarenheten från dessa insatser är att formerna för samverkan mellan civila och militära en

behöver utvecklas. Förenta Nationernas generalsekreterare har

organ

framhållit samordningen i dessa situationer måste bli bättre. Det

att

gäller både ledning i stort verksamheten och genomförandet ute

av

på fältet.

svenska utrikesministern har för 4

Den nyligen gett uttryck samma uppfattning. Det framgår ett anförande inför FN:s generalför-

av

samling i oktober 1994. Utrikesministern har framhållit att Sverige skulle vilja bättre samverkan mellan humanitära hjälpinsatser

se en

och fredsbevarande operationer. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samordningen mellan den militära delen fredsbevarande

av operationer samt civila och humanitära insatser. De humanitära och fredsbevarande svenska insatserna i andra län-

der har under år fått betydande omfattning. Ingenting ta-

senare en

306 Internationella hjälpinsatser

lar för att behovet kommer att minska i framtiden. Behovet hjälp

av

vid industriella olyckor eller miljöolyckor växer efter hand in-

som

dustrin ökar sin produktion i bl.a. utvecklingsländerna. Med

de er-

farenheter internationella insatser svenska myndigheter och

av som

andra hjälporgan har finns det skäl överväga vad

numera att som kan göras för att verksamheten ska kunna förbättras och bli ännu effektivare.

Utredningen delar Räddningsverkets uppfattning civil

att en myn-

dighet bör ha ansvaret för beredskap och genomförande insatser

av

inom det rent humanitära området. Det gäller både räddningsin-

satser och andra humanitära hjälpinsatser. Civila myndigheters erfa-

renheter har särskilt stor betydelse vid insatser i samband med industri- och miljöolyckor i länder behöver hjälp. Inom det militära

som

området ska det givetvis militär ledning hjälpverksamhe-

vara en av ten.

Det är naturligt att inom det civila området bygga hjälpverksamheten kring den svenska räddningstjänsten. För detta talar

att

räddningstjänsten har kunnande och resurser för både räddningsinsatser och andra slag hjälpinsatser. Ett skäl är framgått

av annat som

att erfarenheterna insatser i andra länder har betydelse även

av stor

för vår beredskap inför stora olyckor och allvarliga störningar

egen

i viktiga samhällsfunktioner samt för planeringen verksamheten i

av

krig. Utredningen anser att Räddningsverket bör i uppdrag att hålla hjälpverksamheten inom det civila området. Ansvaret

samman

bör omfatta samordning alla civila hjälpinsatser vid plötsligt in-

av träffade katastrofer och andra liknande händelser.

Som en följd av

utredningens bedömning bör verksamheten inom SWEDRELIEF föras över till Räddningsverket. Räddningsverket har i sin rapport beskrivit vilka förändringar

som

kan behöva ske i beredskapen inom det civila området -framför allt

inom det egna verket för att verksamheten ska kunna förbättras. -

Utredningen anser utan att ta ställning till detaljerna i förslagen att dessa kan utgöra underlag för det utvecklingsarbete fordras.

ett som

Ett sådant arbete bör syfta till ökad samordning mellan myndig-

en

heter och ideella organisationer utför räddningsinsatser och

som

humanitära hjälpinsatser. Som har framhållits fordras det ökad

en samverkan mellan dessa och Försvarsmakten när militära fredsorgan

bevarande insatser och humanitära hjälpinsatser ska genomföras samtidigt i ett område. Enligt utredningens mening bör det klargöras i större utsträck-

-

ning än som framgår av Räddningsverkets studie vad ökad

- en sam-

ordning mellan myndigheter och organisationer olika slag bör

av l

omfatta och hur den organisatoriskt ska genomföras. Detta fordrar ett utredningsarbete som kan även andra berörda myndigheter

ge

Internationella hjälpinsatser 307

och samverkande organisationer möjligheter att delta med underlag och synpunkter.

En ökad samverkan mellan civila och militära bör omfatta organ

planering, utbildning och genomförande humanitära hjälpinsatser

av

och fredsfrämjande åtgärder. Denna samverkan bör verksam-

avse

het både i Sverige och i de hjälpbehövande länderna. Det kan t.ex. lämpligt personal från den civila och den militära verksam-

vara att

heten gemensamt rekognoscerar i områden där militära fredsbevarande insatser och humanitära hjälpinsatser ska genomföras samtidigt. överväganden gäller både civil och militär verksamhet kan

som

vidare röjning minor hotar den lokala befolkningen

avse t.ex. av som

och hjälpstyrkornas personal, det militära skyddet transpor-

egen av och verksamhet i samband med de humanitära insatserna ter annan

och den sambandstjänst fordras för att civila och militära hjälp-

som

ska kunna kommunicera med varandra under arbetet i de hjälp-

organ behövande områdena. Ett samarbete fordras också mellan civila och

militära svenska och internationella organisationer samt mel-

organ

lan de civila och militära och de svenska företag bedri-

organen som

verksamhet i länder behöver hjälp.

ver som

Utredningen bör slutligen också klargöra hur verksamheten inom SWEDRELIEF ska integreras i Räddningsverkets organisation, i vilken utsträckning militär personal och utrustning kan behöva användas vid civila hjälpinsatser och vilka formerna ska för detta

vara samarbete.

9.5 direktiv till särskild

Regeringens en

utredare

Regeringen har tillkallat särskild utredare dir. 1995:3 ska

en som

överväga hur beredskapen för insatser för internationell katastrof-

och flyktinghjälp effektivt och ändamålsenligt ska utformas för

mest möta framtida behov. Utredaren ska bl.a. pröva hur insatser med att

särskilda civila insatsstyrkor lämpligen kan organiseras. Beredskaska så långt möjligt byggas med användning befintliga

pen upp av

och befintlig kompetens. Förutsättningar bör skapas för

resurser en

effektiv och snabb mobilisering är anpassade till den

av resurser som aktuella katastrofsituationen. Även avde-

olyckan eller resurser som

lats för det civila försvaret bör kunna utnyttjas, framgår det di-

av rektiven.

I utredningsarbetet bör prövas det går att utveckla formerna

om

för den samordning fordras mellan civila insatsstyrkors åtgär-

som der och militära fredsbevarande insatser. Utredaren bör vidare över-

308 Internationella hjälpinsatser

väga hur samverkan bör ske mellan svenska civila och militära en

vid planering, utbildning och genomförande insatser där

organ av .

det fordras både civila och militära insatsstyrkor. Det gäller

samver-

kan både i Sverige och i de hjälpbehövande länderna. Den särskilde utredaren bör lämna sin redovisning med förslag till åtgärder vid utgången juni 1995.

senast av

Kapitel

Helhetssyn på åtgärder

10 fred och

i krig

10.1 Sambandet mellan utredningens olika

förslag

10.1 Bakgrund

olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner De stora ägt i det svenska samhället sedan år 1950 har ett mycket som rum brett spektrum. Förlusterna i människoliv, skadorna i övrigt på människor, de ekonomiska verkningarna och effekterna på miljön är ibland Det händer skapar påtaglig även hos många stora. som en oro inte är direkt drabbade. som Det är ofta tillfälligheter olika slag skapar påfrestningav som Små misstag får stora konsekvenser. Det inträffar också åtskilarna. liga incidenter. Det är i dessa fall mycket nära att en händelse får de verkningar blir följden vid andra tillfällen. De allvarliga stora som olyckor eller störningar utredningens arbete är inriktat på går som sällan förutse. Vem hade räknat med att ett lastfartyg skulle segla att ned en högbro i Bohuslän, att två tåg skulle mötas i hög hastighet på spår inom ett stationsområde i Västergötland eller att stor samma en passagerarfärja skulle förlisa på Östersjön Utredningens förslag i betänkandet i de delar gäller risker som och hot i fred tar i stor utsträckning sikte på sådana oförutsedda händelser. Det är påfrestningar får mycket stora effekter för som samhället och för många enskilda människor. Kapitlen i betänkandet innehåller bedömningar och förslag inom flera olika verksamhetsområden. Texten som följer i det här kapitlet syftar till att beskriva sambandet mellan dem. Enligt utredningens uppfattning finns det nämligen synergieffekter i förslagen. Flera har för sig bevar en gränsad räckvidd tillsammans kan de göra mycket för att mynmen digheter, andra och enskilda på ett effektivare sätt ska kunna organ ingripa med förebyggande och skadeavhjälpande eller skadebegrän-

310 Helhetssyn fred-krig

sande verksamhet. Sammantaget ökar åtgärderna medvetenheten om risker och hot och vad alla på olika sätt kan göra för dessa. att möta

Åtgärder

10.1.2 minskar

som påfrestningarna

Förebyggande åtgärder

Skydd och säkerhet börjar med förebyggande åtgärder. Det är visser-

ligen omöjligt att avstyra händelser orsakade av krafter naturen som släpper lösa. Det går emellertid att utforma samhället så konseatt kvenserna blir så små möjligt. Efter de jordskred som stora som ägt senast i Tuve år 1979 har det gjorts översiktliga kartläggningar rum - av tänkbara riskområden. Med de detaljerade undersökningar av stabiliteten i allmänhet sker har risken minskat för som numera att byggande ska äga rum på områden där det kan inträffa skred. Över-

svämningar kan ibland på en del ställen förhindras reglering genom vattnet via dammar. Stormar, skyfall och snöoväder är det omöjav ligt att göra någonting åt, men kan till att människor blir se varnade, att de har möjligheter att söka skydd och de får förutsättatt ningar att så långt möjligt ta hand sin egendom. om De olyckor eller störningar uppstår åtgärder som genom som människor vidtar är lättare förebygga. Säkerheten inom att flyget, järnvägen och kärnenergiverksamheten är exempel på mycket att kan göras med tekniken. Brandskyddet inom framför allt industri

och handel utvecklas ständigt olika slag tekniska åtgärder genom av och utbildning och information. Anlagda bränder har emelgenom lertid alla anläggningsägare svårt skydda sig Antalet att mot. anlagda bränder och den sammanlagda omfattningen dem ökar av sedan många år tillbaka. Att det länge sedan det inträffade allvar en varlig fjällolycka beror snarast på att de som har för säkerheansvar ten lyckats med sin informationsverksamhet.

Det går emellertid inte bli med alla olyckor eller att av allvarliga störningar i samhällsfunktionerna. Antalet omkomna i t.ex. trafikolyckor och bränder har sjunkit under år kommer givetvis senare men aldrig att kunna komma ner till noll. Faktorerna avgör antalet som dödsolyckor är många. Det är inte möjligt tekniskt eller organisato-

riskt att finna lösningar påverkar alla dessa faktorer. Framför som allt är det emellertid ekonomisk fråga hur en långt det förebyggande arbetet kan drivas. Ambitionerna att skapa säkerhet och öka skyddet måste i allmänhet grundas på avvägningar mellan risker, konse-

kvenser, kostnader och de praktiska förutsättningarna att förebygga oönskade händelser.

Anläggningsägare och tillsynsmyndigheter har gjort mycket både för olyckor och allvarliga störningar att i viktiga samhällsfunktioner

Helhetssyn fred-krig 311

inte ska inträffa och för att begränsa omfattningen av dem. Mer kan

emellertid göras. Det är ofta fråga speciella åtgärder för varje om slag verksamhet eller för varje anläggning. Detta sker bäst med av skyldigheter och i former hittills grundat på ett samma samma som för den driver verksamhet att göra vad situationen ansvar som en kräver och på utvecklingsarbete, tillsyn och andra åtgärder från olika

fackmyndigheters sida. Utredningen föreslår emellertid i betänkandet flera slag av generellt verkande åtgärder ska minska antalet olyckor eller störsom ningar och omfattningen de händelser inträffar. Till dessa av som åtgärder hör

Ett utvecklat för hos ndigheter ska till EI system samsyn rn som se att säkerhetskraven beaktas i samhä lsplaneringen t.ex. vid lokalisering eller utbyggnad av anläggningar;

Utveckling metoder för riskanalyser och riskvärderingar; CI av Organisatoriska åtgärder länsstyrelserna under- D som gör att som lag för kommunernas bedömningar i planärenden ensar statliga fackmyndigheters bedömningar säkerhetskraven nätverk; av Utformning principer för användning skyddsavstånd; El av av utvecklar säkerhetsbedömningar

Åtgärder genomförandet

El som av i p anlagstiftningens mi jökonsekvensbeskrivningar MKB;

En övergripande funktion för överväganden leder till CI ny som en helhetssyn på säkerheten i datasystemen;

Krav å företag arbetar med farliga ämnen ska ha utsett El att som säker etsansvariga;

myndi het får samordnin för slag

D En sansvar samtliga av trans-

porter av arligt gods utom ulktransporter till s]öss;

En bättre beredskap för bevakning anläggningar inom viktiga cl av samhällsfunktioner är utsatta för hot som om angrepp; CI En bättre beredskap mot störningar inom försörjningen med t.ex elektronikkomponenter.

Förslagen är ett resultat utredningens överväganden inom de olika av arbetsområdena. Några har framkommit i analysen scenariona. av Andra är följd de särskilda uppdrag utredningen har fått en av som och gäller t.ex. risk- och beredskapshänsyn i samhällsplaneringen,

det utredningen kallar säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Den som på bl.a. riskanalyser och riskhantering och de förslag till handsyn läggning utredningen redovisar är utgångspunkt för flera som en av förslagen skydd mot kemikalieolyckor och olyckor vid som avser farligt gods. Dessa förslag är baserade på innehållet i transport av traktater och rekommendationer har utarbetats inom internasom tionella organisationer t.ex. UNECE-konventionen gränsö- - om verskridande industriolyckor och COMAH-direktivet skydd mot om allvarliga olyckor med farliga ämnen. Det finns ett samband mellan

312 Helhetssyn fred-krig

de olika förslagen utredningen här pekar på. Även utredsom om ningen av praktiska skäl behandlat dem i skilda kapitel måste de

bedömas i ett sammanhang. En samordning måste givetvis ske också

i den praktiska tillämpningen.

Skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder

Samhället måste gripa in när den olyckan eller den stora allvarliga störningen i viktig samhällsfunktion är faktum. De skadeen ett avhjälpande eller skadebegränsande åtgärderna olika är av många slag. Det handlar till att börja med om den svåra uppgiften att leda

stora insatser med många myndigheter och andra deltar organ som med olika slag. Om det är olycka resurser av en som uppfyller kraven på räddningstjänst finns det ett regelverk räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen och organisation - en som bygger på lagen och dess tillämpningsföreskrifter. Det finns inga erfarenhe-

ter från de åtta år räddningstjänstlagen har tillämpats och som ingenting i utredningens analyser grundade på bl.a. scenariona - som tyder på att det skulle sådana brister i regelverket räddningsvara att organen inte kan ingripa på ett effektivt sätt. Ett problem detta har givetvis också positiv sida är emellertid organisationen fören - att hållandevis sällan tas i anspråk för insatser och den stora att personal för ledning i dessa situationer inte får de praktiska som svarar erfarenheter är önskvärda. som Om det sker innebär allvarlig störning i någon de viksom en av tiga samhällsfunktionerna finns det för närvarande inget regelsys-

tem som gör det möjligt att snabbt organisera kraftfull och en samordnad ledning. Det förslag till styrning åtgärder vid av allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen lägger fram som i betänkandet syftar till avhjälpa denna brist. Utredningen har i flera

scenarion illustrerat svårigheterna för flera slag ingriav organ som för bistå människor när det inte finns någon samlad per att ledning. Med utredningens förslag till för ledning blir det möjligt system att samutnyttja stor del ska användas vid en av resurserna som stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Om

t.ex. systemen för utbildning och övningar båda slagen hänavse av delser, Ökar utbytet och det höjer beredskapen.

Scenariona visar också på de problem kan uppstå även inom som fackorganens ansvarsområden både vid stora olyckor och vid allvar-

liga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller hälso- och

sjukvård, socialtjänst, räddningstjänst, betalningsförmedling, soci-

alförsäkring, livsmedelsförsörjning och den verksamhet polisom sen, teleföretagen eller el- och vattenverken bedriver. Störningar i

datasystem drabbar stora delar av samhället bl.a. industrin och handeln.

Helhetssyn fred-krig 313

Kommunen arbetar över många sektorer och drabbas i allmänhet på flera olika sätt. Utredningen föreslår rad olika åtgärder en som ska göra det möjligt inom de existerande för lokala, att ramarna regionala och centrala sektorsorgan förbättra möjligheterna att stå påfrestningar. Det handlar t.ex. att tänka igenom vilka föremot om beredelser fordras och till att de anställda blir insatta i uppgifsom se de tillsammans ska lösa. Det bör finnas fler och bättre terna som reservanordningar inom elproduktionen och vattenförsörjningen samt förberedda reservrutiner för bl.a. datasystemen och telekommunikationerna. Det går också utnyttja delar räddningstjänstens beatt av redskap och även när det är allvarliga störningar i viktiga resurser samhällsfunktioner eller omvänt. - Utredningen behandlar också förslagen till skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder i olika kapitel. En del är som framgått

grundade på analyser av scenariona. Övervägandena om genomför-

andet räddningsinsatser och andra åtgärder är också grundade på av innehållet i internationella traktater och rekommendationer. Ett förslag med stor räckvidd är t.ex. tillämpningen av PoIIuter-Pays Principle, innebär att ägare eller innehavare verksamheter som av med farliga ämnen ska ersätta kommunerna för deras kostnader för särskilda åtgärder för beredskapen och för räddningsinsatser som med verksamhet. Även förslaberor på olyckor farliga ämnen i deras till skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder måste gigen vetvis bedömas i ett sammanhang och den praktiska tillämpningen ske i samordnade former. De påfrestningar i samhället utredningens arbete ställer som avser genomgående stora krav information. Den är viktig för att människor ska besked de litar på myndigheter och andra som av or- Först då kan de själva vidta åtgärder för att skydda sig. Det gan. förhindrar panik och myndigheter och andra fungerar gör att organ bättre än vad de skulle göra inte och riktig information om en sann nådde fram till allmänheten. Utredningen beskriver i betänkandet sin principiella på sändarens, förmedlarens och mottagarens olika syn roller och föreslår ett antal ågärder ska göra att varning och som information verkligen når ut till dem behöver den. som Sverige har under år i ökande omfattning deltagit i hjälpsenare insatser i andra länder. Det är både räddningsinsatser vid - som jordbävningen i Armenien och humanitära hjälpinsatser det slag - av under år har skett i f.d. Jugoslavien och i Rwanda. Erfasom senare renheterna visar det här arbetet har ett stort värde för länderna att får hjälp. emellertid också kunskaper och erfarenheter som Det ger kommer stor tillgång vid insatser olika slag i som att vara en av Sverige. Utredningens förslag till utveckling verksamheten kan av betydelse för verksamheten inom flera de områden utstor av som redningens övriga förslag i betänkandet avser.

314 Helhetssyn fred-krig

10.2 Ökad

integrering av åtgärder i fred

och krig

Samhällets inneboende styrka, tålighet och omställningsförmåga och de beredskapsåtgärder vidtas bestämmer i allt väsentligt som möjligheterna för klara olika risker och hot. Ett oss att störningskänsligt samhälle kräver beredskapsförberedelser robust och fleximer än ett belt samhälle. Vi måste det skälet konsekvent och av långsiktigt verka för att minska samhällets sårbarhet. Detta sker bl.a genom att noggrant följer samhällsutvecklingen och utbildning och ingenom formation försöker alla att vid beslut påverkar denna utvecksom ling ta hänsyn till kraven på säkerhet. Regeringen framhåller i direktiven till utredningen de åtgärder att som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också vidtas inom för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och krig. Utramen redningen bör pröva möjligheterna inom de olika områdena i att ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett sammanhang kursiverat här. Utvecklingen inom det civila försvaret under de senaste tjugo åren har präglats Ökande samordning mellan verksamheter av en som syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksamheter i krig. Statsmakterna har med allt större emfas sagt att måste samutnyttja resurserna avsedda för fred respektive beredskap . och krig. Det håller kostnaderna och ökar nere utbytet av verksamheter avsedda att fungera i de olika slagen situationer. av Som en konsekvens behovet att integrera har det också vidtaav gits rad praktiska åtgärder syftar till öka samordningen. en som att Kommunerna fick redan i mitten 1980-talet för planeav ansvaret ringen civilförsvarsverksamheten på lokal nivå. Genom den nyliav gen antagna lagen om civilt försvar ska de även svara för verkställighet under beredskap och i krig. Som följd detta kommer den en av kommunala räddningstjänsten med sin krigsorganisation utföra att en väsentlig del av de uppgifter som har hört till civilförsvarsverksamheten. Den nuvarande statliga civilförsvarsorganisationen avskaffas den 1 juli 1995. Kommunerna kommer överta att utrustningen i de statliga civilförsvarsförråden. De räddningscentraler som har byggts i ett antal kommuner under år är avsedda för ledsenare ning av räddningstjänsten i både fred och krig och ersätter de tidigare civilförsvarscentralerna. Den förstärkta räddningstjänst ska som ersätta bl.a. brand- och undsättningsenheterna i civilförsvarsorganisationen bygger på den ledning och de styrkor som den kommunala räddningstjänsten har i fred. När Räddningsverket inrättades år 1986 också detta led i var ett strävandena att integrera åtgärderna i fred och krig. På regional nivå

Helhetssyn fred-krig 315

i länen hade länsstyrelserna redan ansvaret för planering och ledning verksamheten i fred, under beredskap och i krig. Civil-

av

befälhavarna och ÖCB har däremot inga uppgifter innebär

som att de ska leda eller samordna verksamhet vid händelser i fred. Utred-

ningen har föreslagit att regeringen efter beslut i det särskilda fallet ska kunna använda civilbefälhavarna för koordinering mellan län

även vid händelser i fred.

Utredningens det naturligt att statsmakterna ett nästa

anser som

steg i den här utvecklingen formulerar helhetssyn på

en ny syn - en -

och befogenheter inom området säkerhet och skydd i fred

ansvar

och krig. Det skulle ytterligare främja utvecklingen kunskaper

av

och erfarenheter inom det breda område det är fråga

som om.

En helhetssyn skulle här i kortfattad form kunna omfatta un-

- -

gefär detta: Samhället måste berett att kunna ingripa vid alla slag av plöts-

vara

ligt inträffade påfrestningar. Situationerna kan inträffa växlar

som

och därmed kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste påfrest-

ningen.

Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myndigheter, organisationer och företag i det civila samhället har

samma

ledningsansvar i krig de har i fred och ofta slag

som - samma av

ledning behöver olika slag verkställande enheter och ut-

- men av

rustning för att kunna lösa de uppgifter som kommer att föreligga. Det behöver klargöras vilka risker förekommer och vilka

som

krav ska ställas på verksamheten vid olika slag påfrestningar

som av

stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

-

och krig. I ett krig behöver samhället speciella för att över-

resurser

vinna svärigheterna. Dessa måste finnas redan i fred och de

resurser

ska givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser åtgärderna sammantaget tar sikte på kan inte förut-

som

och det fordras av det skälet både flexibilitet och handlings-

ses

beredskap. Resurserna avsedda för verksamheten i fred och krig gör

det också möjligt för att delta i de internationella hjälpinsatser

oss statsmakterna beslutar som om. Fördelarna med ett sådant synsätt är flera. Hela hotskalan fred-

krig kommer att bli praktisk realitet i beredskapen. Det gäller

en

framför allt planeringen, utbildningen och övningarna. Synsättet stär-

ker ytterligare helheten och eliminerar sannolikt de hinder kan

som

finnas kvar för effektiv användning avsedda för

en av resurserna

fred respektive krig. Dubbelarbete och dåligt utnyttjande

av perso-

nalen och materielen minskar. Verksamheten i fred är själva grunden för krigsorganisationen. Det här sättet på förberedelserna för

att se

händelser i fred och i krig ökar också intresset för de delar verk-

av

samheten med hänsyn till den nuvarande säkerhetspolitiska risk-

som

bilden kan ha svårt att den uppmärksamhet från myndigheter och andra på lokal, regional och central nivå fordras.

organ som

316 Helhetssyn fred-krig

Risken finns å andra sidan att det blir stor uppgift för myndig-

en

heterna att klara den koordinering i planering, utbildning och öv-

ningar som fordras. Det kommer kanske att fordras bara

resurser

för att de ansvariga ska den överblick fordras. Det

organen som

går emellertid inte att i förväg bedöma om detta i praktiken skulle nackdel. Resurserna är sannolikt nödvändiga för den

vara en sam-

ordning som under alla förhållanden måste ske. Vilka blir då de praktiska konsekvenserna ett nytt synsätt Det

av

befäster för det första utveckling redan pågår. Det blir ännu

en som

naturligare att vidta åtgärder som minskar sårbarheten inom verksamhetsområden har ungefär slag påfrestningar. Det

som samma av

ökar effekterna åtgärderna. Särskilda beredskapsåtgärder kom-

av att fordras inom områden där samhället i sin ordinarie fredstida mer

verksamhet inte har eller kan skapa tillräcklig förmåga klara på-

att

frestningarna. Omställningen till svåra situationer, bl.a. krig, måste kunna ske snabbt och smidigt. Ansvar, befogenheter och metoder

bör dessa skäl desamma i alla tänkbara situationer. av vara

Samhället har stor förmåga i fred och krig möta påfrest-

en att

ningar olika slag. Beredskapen kräver förhållandevis mycket

av re-

En ökad integrering bör kunna leda till ytterligare rationali-

surser.

seringar. Utredningen har inte gjort någon närmare beräkning

men bedömer att resultatet kan bli sänkta kostnader eller de olika att

organen får producerat med den ekonomiska de dis-

mera ram som ponerar.

Den helhetssyn som utredningen förespråkar innebär sammanfatt-

ningsvis att samhällets samlade ska kunna utnyttjas vid alla

resurser

slag av händelser stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga sam-

-

hällsfunktioner och krig. De myndigheter får i uppgift

som att

vidta beredskapsåtgärder ska göra det i hela hotskalan fred-krig.

10.3 Användning av totalförsvarets resurser vid stora olyckor och allvarliga

störningar

103.1 Militära

resurser

Försvarsmaktens viktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat

angrepp mot Sverige. Den civila delen totalförsvaret stöder i det

av

sammanhanget Försvarsmakten. För att kunna lösa dessa uppgifter vidtas inom totalförsvaret långtgående förberedelser i form

av sam-

verkan, samordning samt utbildnings- och övningsverksamhet. Allt detta skapar kunskap och ömsesidig respekt inom och

gemensam mellan totalförsvarets olika delar.

Helhetssyn fred-krig 317

Utvecklingen under senare tid har medfört att samhällets sårbarhet inför olika störningar har ökat. En efter hand allt bredare hotbild omfattar ett stort spektrum andra hot än de rent militära. På av sätt vid ett väpnat bör totalförsvarets det samma som angrepp svenska samhällets olika delar samverka och stödja varandra vid stora påfrestningar i det fredstida samhället. Den gemensamma kunskap och ömsesidiga respekt är uppbyggd inom totalförsvaret som är en god grund för detta. Försvarsmakten har betydande kunnig personal, resurser - materiel och ledningsresurser att ställa till förfogande vid olyckor - stora och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. Hemvärnet viktig tillgång det här Även är en i sammanhanget. frivilligorganisationerna inom totalförsvaret har mycket resurser, framför allt personal är utbildad för specialuppgifter olika som av slag. Försvarsmaktens medverkan kan fordras vid t.ex.

Skogsbränder;

Översvämningar;

Ras, skred och andra naturkatastrofer; Tågolyckor; Kemikalieolyckor; Miljökatastrofer; Sjöolyckor; och Avbrott i el- eller vattenförsörjningen.

Åtgärderna kan bestå av t.ex.

El Transporter det kan gälla skadade eller sjuka; - El Efterforskning av försvunna;

D Övervakning på land, till sjöss och i luften;

EI Ammunitions- och minröjning; D Upprättande av tillfälliga väg-, bro- eller färjeförbindelser; El Bevakning av skyddsobjekt, avspärrningar m.m; och u Inkvartering och utspisning.

Det är enligt utredningens mening nödvändigt att i svåra situationer kunna utnyttja Försvarsmaktens för dessa olika uppgifter. resurser Det bortfall utbildningstid uppstår när militära delav som trupper tar måste accepteras. I många fall kommer insatsen att ha ett värde från utbildningsynpunkt för personalen. Om ett förband har som deltagit haft så stora kostnader för insats att det väsentligt minsen kar möjligheterna för personalen lösa sina uppgifter i fred och att krig, får det bedömas vilka åtgärder som ska vidtas, t.ex. vilken ersättning ska utgå och hur finansieringen ska ske. som En del förberedelser samverkan, planläggning, information och utbildning bör ske i förväg så att insatserna kan genomföras på ett -

318 Helhetssyn fred-krig

effektivt sätt. Försvarsmaktens insatser bör ske inom för den ramen ordinare organisationen. Några förband organiserade enbart för insatser vid olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör inte sättas upp. Utredningen har i kapitel 4 föreslagit ett förtydligande i den författning som reglerar militär medverkan i civil verksamhet. Syftet är att klargöra att militär personal ska kunna användas även i fred för bevakning vid tillfälligt hotade skyddsobjekt. Polisens resurser för denna bevakning kan nämligen vara begränsade. Förstärkning kan ske med beredskapsoliser, det tar tid att kalla in denna organimen sation. Försvarsmaktens kan därför i fredstid snabbt beresurser höva utnyttjas för bevakning civila skyddsobjekt eller för t.ex. av avspärrningar. Militärt bistånd bör alltså kunna till polisen. Ett ges annat motiv för att vid behov kunna sätta in Försvarsmaktens resurvid bevakning är att det kan vara svårt att i ett tidigt skede ser avgöra om en händelseförlopp, t.ex. sabotage eller massflykt till vårt land, utgör inledningen till ett krigsförlopp eller inte. Det nuvarande regelverket medger i stor utsträckning att Försvarsmaktens tas i anspråk för räddningstjänst. De förslag resurser till ändringar i räddningstjänstlagen och till ett förtydligande i förordningen militär medverkan i civil verksamhet utredningen om som p lägger fram kommer att underlätta Försvarsmaktens insatser för att bistå samhället vid bl.a. stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

10.3.2 Civila försvarets resurser

Den beredskap som samhället har inför krig och krigshotande situationen omfattar rad kompletteringar jämfört med de en av resurser åtgärder som fredstida påfrestningar fordrar. Den personal och den utrustning det gäller ska givetvis kunna användas vid insatser som även i fred. Den redogörelse följer i detta avsnitt innehåller ett som antal exempel på ska kunna utnyttjas. En rad olika resurser som myndigheter för planering beredskapen och för rekrytesvarar av ringen av personal och håller materiel i förråd. Det ingår enligt utredningens uppfattning i uppgifterna för dessa organ att se till att används på rätt sätt. Det fordrar att de har en överblick resurserna över personalen och materielen och informerar andra organ om vad j dessa kan användas till när något har inträffat och, om det behövs, i tar intiativ till att tas i bruk. resurserna Ledningsorganisationen har lokaler och utrustning som kan utnyttjas även i fred. Fler länsstyrelser än tidigare kommer att förfoga över skyddade ledningsplatser. De förbättrar efter hand också sina ll

Helhetssyn fred-krig 319

teleförbindelser. För signaIskyddsberedszapen inom det civila försvaret finns det olika slag kryptoutrustning. Personal vid ett stort av antal civila myndigheter har utbildats för att kunna sköta utrustningen, som kan användas för hantering av hemlig information även i fred. De personella och materiella för AC och RC-enheterna resurserna inom befolkningsskyddet är användbara även i samband med kemikalieolyckor och vid nedfall av radioaktiva ämnen. De varningssystem och det nät mätpunkter för indikering radioaktiva ämav av nen som har förberetts går också att utnyttja. Räddningsskolorna kan bidra med sina på de här områdena. resurser Den materiel har anskaffats inom transportomrâdet för som att minska sårbarheten under beredskap och i krig är en annan resurs. Det kan reservbroar och delar till civila fordon och flygplan. vara Reservbromaterielen användes bl.a. i samband med att vägbron över Södertälje kanal havererade i början av 1990-talet. ÖCB och NUTEK har tillsammans batteridrivna drygt 2 000 drivmedelspumpar, som ska kunna användas vid bensinstationer som drabbas långvariga elavbrott i krig. Pumparna är placerade vid av ett stort antal polisstationer, brandstationer eller civilförsvarsförråd i hela landet och får utnyttjas vid avbrott i elförsörjningen även i fred.

Många kommuner har skaffat reservkraftverk till framför allt sina

tekniska verksamheter. Syftet är att säkerställa försörjningen med värme samt vatten och avlopp. Även dessa kan givetvis gas, resurser användas i fredstid. På försörjningsområdet finns dessutom stora beredskapslager av insats- och färdigtdrar. Det gäller bl.a. livsmedels- och sjukvårdsområdena. Även strategiska för industriell varor försörjning lagras. Lagren är en resurs i fredstid. Statliga åtgärder som snedvrider konkurrensen är emellertid förbjudna enligt EU-rätten. Problem kan uppstå i efterhand någon part att Sverige har brutit om anser mot dessa bestämmelser.

10.4 Fördelning av ansvar och uppgifter mellan centrala myndigheter

10.4.1 Sambandet

fred-krig

Utredningens syn på integrationen fred-krig aktualiserar frågor om myndighetsorganisationen. På lokal nivå och på regional nivå i länen är samordningen fred-krig i stor utsträckning redan genomförd. Som utredningen framhållit har civilbefälhauarna och ÖCB däremot verk-

320 Helhetssyn fred-krig

ställande uppgifter i huvudsak tar sikte på situationen endast som under beredskap och i krig. Räddningsverket är funktionsansvarig

myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst i krig och har ett omfattande ansvar för utveckling av förebyggande verksamhet och åtgärder vid olyckor i fred.

Styrelsen för psykologiskt försvar SPF svarar för funktionen Psy-

kologiskt försvar. SPF har också en del uppgifter som avser samhällets insatser vid händelser i fred. Förhållandet mellan ÖCB och Räddningsverket behandlades se- LEMO, hade till uppgift att klarlägga behoven nast av som av samordning beredskapsförberedelserna inom det civila försvaret. av LEMO framhöll i betänkandet SOU 1993:95 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret att det behövs en central myndighet i fred under regeringen för denna samordning. som svarar LEMO diskuterade också valet myndighet: av När det gäller vilken ndighet bör åläggas samordningsm som ansvaret kan principiel t två olika lösningar väljas, nämligen

myndighet med ett tungt funktionsansvar till vilken - en samordningsuppgiften kan fogas;

en myndighet med samordningsuppgiften som huvudupp- gift till vilken kan fogas för eller flera funktioner. ansvar en

Den förra lösnin en innebär i praktiken att samordningsuppgiften åläggs tatens räddnin sverk SRV. Någon annan funktionsansvarig myndighet tor e inte vara aktuell. Försla har också framförts från skilda håll att slå OCB samman oc SRV. Därigenom skulle, enligt oklarheter i

uppgifts- och ansvarsfördelningen förslagsställarna, mel de två verken kunna

an undanröjas och besparin ar åstadkommas. Det har också ansetts att befolkningsskyd et och räddnin stjänsten har sären skild tyngd och ställnin inom det civila örsvaret. LEMO att det inns flera nackdelar med sådan åtanser en gärd. Visserligen är befolkningsskyddet och räddningstjänsten en betydelsefull del av det civila försvaret. Men även försörningsfrå är viktiga, inte minst när det gäller stödet orna

till oc samverkan med Försvarsmakten. I 1992 års försvars-

beslut framhölls vikten att dessa frågor ägnas större av uppmärksamhet. SRV har en betydelsefull samordningsuppgift inom den fredstida räddnin Den giften torde behöva utvecklas u

med avseende på elcjtivt utnyttjande samhällets

att ett av fredstida räddningstjänst. Större uppmärksamhet torde i framtiden behöva ägnas åt att förebygga fredstida olyckor. SRV har därvid viktig roll. De internationella räddningsinsatserna en också öka. synes De u pgifter som följer av att ha samordnin sansvaret för samhäl ets beredskap inför krig och kri sfara stäl andra krav er än samordningen av den fredstida rä dningstjänsten. För att säkerställa att samordningen det civila försvaret, enligt av

Helhetssyn fred-krig 321

LEMO:s definition, inte nedprioriteras i förhållande till de i fred uppmärksammade och aktuella uppgifterna avseende mer samordning av samhällets räddningstjänst, LEMO anser att dessa två tunga samordningsuppgifter bör åvila olika myndigheter.

LEMO bedömde sammanfattningsvis det bör finnas central att en myndighet med huvudsaklig uppgift att i fred under regeringen samordna de civila beredskapsåtgärderna inför krig och krigsfara och ÖCB alltjämt bör denna att vara myndighet. LEMO behandlade vidare uppgifts- och arbetsfördelningen mellan ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar. Fördelningen av uppgifter och arbete ansågs i vissa avseenden oklar. Det leder enligt LEMO ibland till dubbelarbete och resurskrävande revirdiskussioner till oklarheter hos bl.a. regionala samt myndigheter och kommuner. Som exempel på dubbelarbete och oklarhet har nämnts att alla tre centrala myndigheterna och länsstyrelserna vänder sig till kommunerna i utbildnings- och övningsverksamheten och ÖCB och Styrelsen för att psykologiskt försvar bedriver övningar som avser fredstida olyckor och katastrofer. Enligt LEMO finns det delvis dubblerad kompetens hos ÖCB och Räddningsverket för utbyggnad m.m. av lednings-, informations- och sambandssystem. De båda myndigheterna bör pröva förutsättningarna att nå besparingar uppgifts- och ansvarsförgenom en annan delning. LEMO föreslog att regeringen skulle ÖCB och Räddningsge verket i uppdrag att i samverkan göra denna och redovisa prövning resultatet till regeringen. ÖCB och Räddningsverket fick detta senare uppdrag och har i en gemensam skrivelse till regeringen den 22 september 1994 redovisat sin bedömning. De båda myndigheterna behandlar sina arbetsuppgifter när det gäller kommunernas utbildnings- och övningsverksamhet, kommunala riskanalyser, tillämpningen plan- och bygglagen av och naturresurslagen utbyggnaden samt av lednings-, informationsoch sambandssystemen. ÖCB och Räddningsverket anser att den nuvarande fördelningen och av ansvar uppgifter mellan dem inom dessa arbetsområden bör bibehållas och den samverkan att som myndigheterna bedriver bör fortsätta. I-Iot- och riskutredningen LEMO sin anser att genom analys inte har belyst hela problemet med myndigheter för tre som ansvariga centrala delar beredskapen. Det beror bl.a. på direktiven av som begränsat övervägandena till förberedelserna för verksamheten i krig dvs beredskapen inom det civila försvaret. - Enligt utredningens mening går det inte att bedöma hur organisationen bör utforvara mad utan att ta hänsyn till och uppgifter händelser ansvar som avser i både fred och krig. Den nuvarande fördelningen verksamheten i fred och av krig mel-

11 14-1656

322 Helhetssyn fred-krig

lan ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar har funnits i ett tiotal år. Det existerar hos myndigheterna själva nu och i deras omvärld mängd erfarenheter hur verksamheten en av fungerar. Regeringen bör mot den bakgrund som utredningen beskriver låta göra Översyn uppgifter och organisation på den en av centrala nivån förebyggande verksamhet och samhällets som avser

beredskap inför händelser i både fred och krig.

10.4.2 Transport av farligt gods

Utredningen har i kapitel 8 redovisat ett förslag till förändring av myndighetsansvaret för åtgärder i samband med olyckor vid transport farligt gods. Förslaget innebär att Räddningsverket övertar av uppgifter från Sjöfartsverket och Luftfartsverket och blir ansvarig myndighet för alla transporter med farligt gods utom bulktransporter

till sjöss.

10.4.3 Brandfarliga och explosiva varor

Verksamheten inom kemikalieområdet är, som framgått av redogörelsen i kapitel starkt sektoriserad. Riksdagen har uttalat att Räddningsverkets samordnande roll bör ett sådant innehåll att ges verket inom beredskapen kemikalieolyckor kan arbeta över samtmot liga myndighetsområden. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att införa ett enhetligt myndighetsansvar för hela kemikalieområdet. Mot sådan en lösning talar bl.a. att industrin är starkt specialiserad och att det fordras expertkunskaper inom rad olika områden. En partiell lösen ning inom området brandfarliga och explosiva skulle däremot varor förbättra situationen avsevärt. Brandfarliga och explosiva varor dominerar kemikalieområdet och utgör 80 % den transporterade ca av mängden farligt gods i landet. Tidigare utredningar bl.a. Räddningstjänstkommittén och - CESAM-kommittén föreslog att Sprängämnesinspektionens upp- gifter skulle höra till Räddningsverkets ansvarsområde. Föredrag-

l

anden uttalade i propositionen inför riksdagens beslut bildandet om Räddningsverket år 1986 han inte beredd att föreslå av att var en

sammanföring uppgifterna men att han noga skulle följa frågan l

av och inom två år återkomma till riksdagen det visade sig att den om valda lösningen tillfredsställande. Detta skedde inte. En inte var överföring huvuddelen Sprängämnesinspektionens och av av ansvar uppgifter till Räddningsverket skulle enligt utredningens mening skapa förutsättningar för den av riksdagen begärda samordningen inom åtminstone den dominerande delen kemikalieområdet. av

Helhetssyn fred-krig 323

Till Räddningsverkets uppgifter hör samordna samhällets verkatt samhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen och att verka för att åtgärder vidtas förebygger som bränder och andra olyckor. Till uppgifterna hör också meddela att säkerhetsföreskrifter och vidta andra åtgärder syftar till fösom att rebygga olyckor vid transport brandfarliga och explosiva av varor. Sprängämnesinspektionen är expertmyndighet och ansvarig myndighet enligt lagstiftningen brandfarliga och explosiva om varor. Sprängämnesinspektionens verksamhet är avsedd att förebygga olyckor vid hanteringen dessa ämnen. Detta gäller emellertid inte av transporter. Ansvarsfördelningen skapar av naturliga skäl problem och onödigt dubbelarbete. Andra delar av Sprängämnesinspektionens verksamhet har stor kontaktyta Arbetarskyddsverket. en mot Sprängämnesinspektionens verksamhet ligger mycket nära en central del Räddningsverkets uppgifter. En överföring delar av av av Sprängämnesinspektionens arbetsuppgifter till Räddningsverket skulle följaktligen kunna bli viktig del den en av samordning inom kemikalieområdet riksdagen har begärt. Andra uppgifter skulle som kunna föras över till Arbetarskyddsverket.

Utredningen föreslår att verksamheten vid Sprängämnesinspektionen förs över till Räddningsverket och Arbetarskyddsverket. Fråhar utretts Statskontoret inom för CESAM-kommitgan av ramen téns arbete. En aktualisering detta material enligt utredningav ger ens mening tillräckligt underlag för ett beslut.

10.5 Begreppet civila försvaret

Totalförsvaret utnyttjar både civila och militära för i resurser att samverkan uppnå största möjliga effekt i krig. Beredskapsförordningen 1993:242 definierar totalförsvaret på följande sätt: Med totalförsvar den verksamhet avses som är nödvändig för att förbereda landet inför hot och för ställa samhället till yttre att om krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet då skall bedrivas. som Totalförsvaret är ingen myndighet eller organisation omfatutan tar i krig samhällets totala ansträngningar. I fred totalförsvaret avser den verksamhet som är nödvändig för att landet ska kunna förberedas inför krig och krigsfara. Totalförsvaret består civil och av en en militär del- det civila respektive det militära försvaret. Totalförsvar-

stanken har bred förankring i det svenska samhället. en Utredningen beskriver i betänkandet utveckling breen mot en dare hotbild, omfattar risker och påfrestningar i både fred och som krig. Som utredningen framhållit är det bl.a. den bakgrunden mot

324 Helhetssyn fred-krig

angeläget ytterligare Öka integreringen åtgärderna mot de hän-

att av delser inträffar i fred med förberedelserna för verksamheten i som

krig. Utredningen att det ett led i denna integrering bör

anser som

övervägas de redovisade begreppen för de olika delarna av verk-

om

samheten speglar den och de krav statsmakterna i det

nya synen som

här sammanhanget ställer på det svenska samhället.

Militärhögskolan och Försvarets forskningsanstalt har i en studie på regeringens uppdrag fört fram tankar nya benämningar. Ut-

om

redningen att dessa frågor behöver vidare belysning än

anser en

skett i detta sammanhang.

som

Utredningen föreslår begreppen totalförsvar, civilt försvar och

att

militärt försvar ska övervägas även mot bakgrund av utredningens överväganden och förslag i det betänkande som här föreligger.

Forskning

1 1.1

Bakgrund

Ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper de risker och om hot förekommer och effekterna de åtgärder som om av som avser att öka säkerheten. Genom forskning utökar vi hela tiden dessa kunska-

per. Det utvecklingsarbete följer med forskningsresultaten som som grund syftar till att resultaten praktiskt ska kunna tillvara. tas Inom de flesta områden i utredningens arbete finns det ett stort behov ökade kunskaper. Detta gäller bl.a. analyserna riskerna av av och hoten, metoderna för öka riskmedvetenheten, att hanteringen av farliga ämnen i transportverksamheten och inom industrin, utvärde-

ringen av erfarenheterna från olyckor och andra händelser och

kommunikationen människor-myndigheter-massmedier. Behovet av kunskaper har framgått övervägandena i de olika av kapitlen. Det pågår sedan flera år i Sverige och utomlands omfattande en forskning, som syftar till en ökad säkerhet och ett bättre skydd inför

risker och hot olika slag. Det kan av vara fråga om rent tekniska aspekter på risker och hot, utveckling av modeller för riskhantering

samt ekonomiska effekter olyckor och andra oönskade händelser av eller dessa händelsers påverkan på miljön. Ett centralt forskningsområde i det här sammanhanget är också människors reaktioner in-

för risker och hot.

Forskning om människans sätt att uppfatta och inför risker agera och hot spänner över brett teoretiskt och empiriskt fält. En ett stor del verksamheten handlar risker och hot i av om vardagen alltså i samhällets normala verksamhet. Förståelse för individers agerande i risk- och hotsituationer har till del sina rötter i stor kunskap om hur enskilda människor uppfattar och hanterar och kriser i det stress vanliga livet. Studierna omfattar framför allt varseblivning, attityder och kunskaper, beslutsfattande och kommunikation. Ett annat väsentligt delområde avser forskning förutsättningarna för om myn-

326 Forskning

digheter, andra och människor att hantera hotsituationer eller

organ

när olyckor eller störningar har inträffat. Att klarlägga och analysamspelet mellan enskilda individer, myndigheter och andra

sera or-

i samhället är centralt tema inom den forskning före-

gan ett som

kommer inom området skydd och säkerhet. Kapitel 6 innehåller

en

redogörelse för del resultaten inom forskningen om kom-

en av

munikationen människor-myndigheter-massmedier. Utredningen har valt att i detta kapitel översiktligt beskriva ett av delomrädena i forskningen inom området skydd och säkerhet. Ut-

redningen har för redovisa några de slutsatser

stannat att av som

kommit fram hos forskare i Sverige och utlandet människors

om

reaktioner inför risker och hot och när stora olyckor eller störningar inträffar. Översikten är baserad på promemoria har utarbe-

en som

tats för utredningens räkning inom Försvarets forskningsanstalt FOA, Institutionen för beteendevetenskap FOA 55. Promemorian utgör i sin sammanfattning den utredning beteen-

tur en av av den och reaktioner i samband med krisartade och katastrofbetonade

händelser forskare inom eller med anknytning till FOA har

som tre

utarbetat på uppdrag Räddningsverketl.

av

Utredningen redogör sist i kapitlet för sina överväganden om behovet samordning i forskningsverksamheten och redovisar ett för-

av

slag till organisation ska göra det möjligt att åstadkomma mer

som

övergripande bedömningar forskningsbehoven inom hela det

om om-

råde utredningens arbete och användningen de

avser om av resurser

står till förfogande.

som

11.2 Inriktningen av forskning om

människors reaktioner inför risker och

hot

11.2.1 Olika händelser

slag av

En klassificering olika risk- och hotsituationer utgår regel

av som

från den karaktär själva händelsen har. Forskningen omfattar i regel studier t.ex.bränder, översvämningar eller jordbävningar. En så-

av

dan uppdelning kan lämplig i del avseenden t.ex. när fors-

vara en -

kare värdera behovet speciell utrustning och stämmer

avser att av -

väl överens med vardagens språkbruk. Den är emellertid inte lika

användbar vid studier människors reaktioner. Allt fler forskare av betonar hotsituationer är sociala händelser bör beskrivas att som

l Ann Enander,Gerry Larsson och Claes Wallenius, Programutredning: Kris- och katastrofforskning. FOA Rapport A 50018-53. November 1993.

Forskning 327

från psykologiska och sociala dimensioner. Det råder emellertid långtifrån enighet vilka dessa dimensioner bör om vara. Händelseförloppen vid olyckorna i Three Mile Island, Tjernobyl och Love Canal

en

olycka med farliga ämnen i USA har lett till flera förändringar i på vad kan ha betydelse för människors reaktioner. synen som

Upplevelsen av en risk- eller hotsituation

Den subjektiva tolkningen situation är avgörande för varje av en människas reaktioner. Detta är grundläggande i praktiskt all taget modern stressteori. Individens tolkning bildar också utgångspunkt för förståelsen individens handlande. Forskningen av om uppfattning av risker och hot har tydligt illustrerat hur människor med sina varierande kunskaper och erfarenheter kan bedöma risk- eller en hotsituation mycket olika.

Reaktorolyckan vid Three Mile Island är ett exempel på hänen delse där ingen kom till omedelbar skada. De psykosociala konse-

kvenserna för dem bodde i området blev emellertid som mycket omfattande. Många uppfattade händelsen situation där mänsom en niskan tappat kontrollen över tekniken. Skillnaden mellan tilltro en till positiva effekter teknisk utveckling och hotet uppkomav som mer när verkligheten inte håller finns också i reaktionerna efter t.ex. olyckan med rymdfärjan Challenger och Estonias förlisning. En del slag olyckor väcker särskilt starka reaktioner i kraft sin av av symboliska innebörd eller associationerna de Det är viktigt som ger. att förstå vilka faktorer ligger bakom omfattande subjektiv som en reaktion inför del slag risker eller hot. En underskattning en av av dessa subjektiva reaktioner kan leda till samhället inte att ger människor det stöd dessa behöver. som Starka reaktioner inför del slag olyckor eller andra händelen av ser kan göra att politiker eller andra beslutsfattare känner de att måste vidta kraftfulla åtgärder eller det måste de - att se ut som om gör det. Forskare den kraftiga reaktionen efter del menar att en olyckor lett till omfattande åtgärder, emellertid inte i alla som avseenden höjt säkerheten. Hotet kan i andra situationer allvarligt orsakar vara men på grund flera psykologiska faktorer mycket subjektiva reaktioner. av svaga Sådana skillnader kan innebära problem för framför allt den stora förebyggande verksamheten och beredskapen med skadebegränsande åtgärder. Till dessa situationer hör händelser delvis är osynsom liga eller som innebär att de negativa konsekvenserna dröjer. Det förekommer också skeendet att är uppdelat i tid och rum så att den enskilde inte överblickar helheten och uppfattar konsekvenserna.

Hotet mot den hälsan på grund rökning eller felaktig kost är egna av

328 Forskning

kända exempel på subjektivt underskattade hot. Risker i den var-

dagliga miljön i hemmet eller trafiken räknas också hit.

- -

11.3 Människors reaktioner och samhällets

åtgärder

samhällets

11.3.1 Syftena med åtgärder

De åtgärder samhället vidtar i risk- och hotsituationer eller när

som

händelse har inträffat kan ha två huvudsakliga syften. Ett är att

en

myndigheter och andra ska så effektivt möjligt,

organ agera som

begränsa utbredningen i tid och och minimera situationens kon-

rum

sekvenser. Det andra huvudsyftet värna enskilda människor

är att

och så långt möjligt stödja deras möjligheter att hantera sin

egen situation. Det kan ibland konflikt mellan strävan att hantera hänvara en

delsen i och syftet stödja den enskildes möjligheter att han-

stort att

sin situation. Varje människa tolkar det sker i första hand

tera som

utifrån situationen för sig själva, familjen och andra i den närmaste kretsen. Med samhällsperspektiv är den utgångspunkten inte all-

ett

tid det primära. Ett beteende hjälper den enskilde att bemästra

som

situation kan ibland göra det svårt för samhället att genomföra

en

effektiva insatser. Den ringer för att stödja familjemedlemmar

som

inför hot närmar sig eller när händelse har inträffat belas-

ett som en

samtidigt telefonnätet och kan försvåra kommunikationen mel-

tar

lan olika ska gripa in.

organ som

Forskare studerat samhällen i svårigheter ifrågasätter upp-

som

fattningen de drabbade hjälplöst kollektiv beter sig

att är ett som

handlingsförlamat och är helt beroende samhällets hjälpåtgärder.

av Studier har visat det flertalet människor i stället är aktiva att stora

och sig till situationen. Det finns exempel där de överle-

anpassar

vande själva har gjort de första insatserna, letat efter överlevande och tagit hand skadade. Snarare än att beroende organi-

om vara av

serade insatser tyder erfarenheten på att människor väljer alter-

egna

nativ. Många föredrar söka skydd hos vänner och bekanta i

t.ex. att

stället för utnyttja samhällets skyddsanordningar. Att planering

att

och organiserade åtgärder ska ut på att ta tillvara och stödja människors naturliga benägenhet att handla är ett genomgående tema i den forskning har tagit detta.

som upp

Forskning 329

11.3 Sociala

förändringar

Kunskaperna om hur katastrofartade händelser påverkar och förändrar samhällen och organisationer är framför allt baserade på en nordamerikansk forskningstradition. Disaster Research Centre DRC vid University Delaware har spelat central roll i det här en sammanhanget ända sedan 1960-talet. Forskningen utgår från det grundläggande synsättet att en katastrof är en social händelse, som ger upphov till sociala förändringar. Flera av de ledande forskarna inom området är ursprungligen specialister på kollektivt beteende och organisationsanalys. Detta har satt prägel på forskningen. Erfarenheter från studier inom ett stort antal olycksdrabbade områden visar att det finns ett återkommande mönster i den omedel-

bara fasen efter att händelseförloppet har kommit i gång. Åtgärderna

kännetecknas 1 intensiv mobilisering och aktiviav en av resurser tet, 2 en tillfällig uppskjutning konflikter och samling kring av gemensamma mål, 3 tillströmning av resurser och etablering av kommunikationer till det drabbade området och 4 anpassning och utveckling av organ som svarar mot de nya krav som uppstår. De redovisade erfarenheterna är huvudsakligen hämtade från naturolyckor, som är relativt tydliga till sin natur. Det innebär att den enskilde själv i stor utsträckning kan bedöma läget och agera. Handlingsalternativen är i allmänhet flera. Det resonemanget kan knappast appliceras på s.k. teknologiska olyckor, som är betydligt oklarare och där kontrollmöjligheterna är diffusa. Det kan i dessa fall finnas olika tolkningar vad situationen innebär och hur den om bäst ska hanteras. Flera svenska studier både i samband med - Tjernobylolyckan och vid andra händelser handlar om sådana frå- gor. Efter ett stort gasutsläpp i Karlskoga år 1985 fann forskare vid FOA tydliga skillnader i hur olika människor tolkade grupper av och hanterade oklar situation. Även intressemotsärtningar och en konflikter mellan parter förekom. Frågan sökande efter syndabockar och misstankar om ansvar, om partsintressen hos olika aktörer kan göra det svårt för människor att vad de ska göra. Vid olyckan i Three Mile Island varierade enas om uppfattningarna om situationen mycket starkt mellan olika myndigheter och olika människor. Information från myndigheterna betraktades med skepsis och i del fall med misstro. Många invånarna en av i området valde det skälet lämna sina hem. av att spontant En del områden kan utsättas för upprepade allvarliga händelser, t.ex. på grund av återkommande naturkatastrofer. Det kan också bero på att där finns verksamheter ofta drabbas olyckor, som av t.ex. Forskare har visat att det i sådana områden gärna gruvor. utvecklar sig katastrofkultur disaster culture. En katastrofkultur en omfattar både för hur hotet ska uppfattas och praktiska normer

330 Forskning

metoder för möta det. Myndigheter och människor har specia- i

att

liserat sig på att hantera de i varje område frekventa olyckorna

mer

eller störningarna. Det har visat sig innebära begränsningar i förmå-

att uppmärksamma och verksamheten till andra slag

gan anpassa av situationer.

11.4 Åtgärder i olika skeden av en händelse

Förebyggande åtgärder och beredskap

Många olyckor väcker i efterhand starka reaktioner och stor

upp-

märksamhet. Det är i allmänhet betydligt svårare att myndigheter och människor att i förväg vidta åtgärder förebygger olyckor

som

eller förbereder skadeavhjälpande verksamhet. Människors beteende styrs inte vilka risker de står inför utan hur de uppfattar dessa.

av av

Debatten i början på 1970-talet teknologier och risker för-

om nya

knippade med dessa innebar att psykologer på allvar började intressig för människors upplevelser risk. De frågade sig bl.a. vad

sera av

det berodde på att lekmän och experter ofta hade så olika uppfattningar riskerna förekommer, varför människor till

om som synes

nonchalerade del risker och varför de uppenbarligen överdrev

en

andra. Den omfattande forskning byggts upp upplevelser

som om

risker och hot har bidragit till nyanserad bild de

av att ge en mer av

faktorer påverkar människors risktänkande.

som

Upplevelse av egen risk

En anledning till den låga beredskapen inför en del risker och hot

kan vara att människor inte tror att det kommer att inträffa något.

Psykologer har tidigt visat att många människor använder ett antal tumregler när de ska bedöma hur ofta vissa saker Händel-

äger rum.

ser som ligger nära i tiden, som är lätta att föreställa sig och som har

drastiska konsekvenser bedömer många frekventa. Många

som mer

överskattar förekomsten sällsynta dramatiska olyckor

av men som

explosioner och underskattar andra mer vardagliga och frekventa olyckor som trafikolyckor. Det finns emellertid väsentlig skillnad mellan att bedöma

en san-