Begränsad fastighetsskatt delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BEGRÄNSAD

FASTIGHETSSKATT

Delbetänkande

av Fastighetsbeskattningskommittén

få; Statens

offentliga utredningar

l 999 59

:

Finansdepartementet

Begränsad fastighetsskatt

Delbetänkande av Iiastighetsbeskattningskommittén

Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet Förden som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-7610-989-5 Stockholm 1999 ISSN 0375-250X

.

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 19 mars 1998 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över och utvärdera reglerna om fastighetsskatt m.m. En särskild fråga i uppdraget undantag från generella regler om

avser fastighetsskatt i skärgårdsområden och andra attraktiva fritidshusområden i syfte att upprätthålla en levande skärgård och landsbygd. Detta delbetänkande behandlar denna fråga.

Kommittén har antagit namnet Fastighetsbeskattningskommittén. I arbetet med delbetänkandet har följande ledamöter, sakkunniga,

experter och sekreterare deltagit. Ledamöter, sakkunniga och experter har, inte annat angivits, förordnats fr.o.m. den 8 juni 1998.

om

Ledamöter: f.d. riksdagsledamoten Lars Hedfors ordförande, f.d. riksdagsledamoten Rune Evensson, f.d. riksdagsledamoten Isa Halvars-

oppositionsrådet Christer Hedberg, riksdagsledamoten Rolf Kenson, neryd, f.d. riksdagsledamoten Ronny Korsberg, riksdagsledamoten Per Landgren fr.o.m. 1998-12-09, f.d. riksdagsledamoten Lena Larsson, riksdagsledamoten Per Rosengren, f.d. riksdagsledamoten Michael Stjernström t.o.m. 1998-12-09 och riksdagsledamoten Lisbeth Staaf- Igelström.

Sakkunniga: politiskt sakkunnige Stefan Jönsson, departementsrådet Anders Kristoffersson och departementsrådet Per Sjöblom.

Experter: departementssekreteraren Robert Boije, departementssekreteraren Gerd Grip, kammarrättsassessom Sari Halme fr.o.m. 1999- 01-01 t.o.m. 1999-01-31, kammarrättsassessom Eveline Nilsson fr.o.m. 1999-04-06, avdelningsdirektören Lars Nilsson fr.o.m. 1998- 07-01.

Sekreterare: kammarrättsassessom Per Classon fr.o.m. 1998-08- 01, ñlosoñe licentiaten Lena Dahl fr.o.m. 1999-01-18 och filosofie doktorn Katinka Hort fr.o.m. 1998-08-10.

Reservationer har avgivits av ledamöterna lsa Halvarsson, Rolf Kenneryd och Per Landgren.

Särskilda yttranden har avgivits av ledamoten Per Rosengren och experten Lars Nilsson.

Reservationer och yttranden har fogats till betänkandet. Till kommittén har en referensgrupp knutits bestående av företräda-

re för ett antal närmast berörda intresseorganisationer.

Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Begränsad fastighetsskatt SOU 1999:59. Stockholm i maj 1999

Lars Hedfors

Rune Evensson Isa Halvarsson Christer Hedberg Rolf Kennerjyd Ronny Korsberg Per Landgren Lena Larsson Per Rosengren Lisbeth Staaf-Igelström

/Per Classon

Lena Dahl

Katinka Hort

Förkortningslista

AFT Allmän fastighetstaxering AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BoU Bostadsutskottet dir. direktiv Ds Departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetesområdert FTU Fastighetstaxeringsutredningen LMV Lantmäteriverket prop. Proposition SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SiL Lagen om statlig inkomstskatt SOU Statens offentliga utredningar RSV Riksskatteverket

ll

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Den del utredningsuppdraget som behandlas i detta betänkande tar

av sin utgångspunkt i den kritik som riktats mot fastighetsskatten avseende dess effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshusområden. I direktiven beskrivs dessa effekter som en följd av att kapitalstarka fritidsbor driver fastighetsprisema och därmed

upp taxeringsvärdena så att fastighetsskatten gör det svårt för den bofasta

befolkningen att bo kvar. Därigenom, har det hävdats, medför fastighetsskatten negativa effekter möjligheterna att upprätthålla en levande skärgård och landsbygd. Detta aktualiserar frågan om undantag från generella regler om fastighetsskatt för hushåll i denna typ av områden.

Principiella utgångspunkter

De problem fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen

som i attraktiva fritidshusområden beskrivs i direktiven huvudsakligen som ett regionalpolitiskt problem. Det rör sig om områden med utpräglad landsbygdskaraktär där de allmänna inkomstförutsättningama för den bofasta befolkningen är begränsade och där fastighetsprisema, och därmed även taxeringsvärdenivån, är hög.

I vissa avseenden kan de problem som fastighetsskatten medför i dessa områden ses som en del av ett mer generellt problem som rör alla hushåll med låga inkomster bosatta i områden där fastighetsprisema stigit kraftigt. Detta generella problem har sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Kommittén har därför även ställt sig frågan om det regionala problemet lämpligast löses reglering endast får sin tillämpning i

genom en som vissa områden eller om den lämpligaste lösningen är en reglering som även fångar upp det mer generella problemet.

Konstitutionella aspekter på särregleringar med geografisk inriktning

En lagreglering som med namns nämnande pekar ut ett visst område, t.ex. namngiven församling, i vilken den skattskyldige skall vara

en bosatt för att omfattas av regleringen, kan inte anses uppfylla regerings-

12 Sammanfattning

formens krav på generellt tillämpbar lagstiftning. Det skulle visserligen kunna hävdas att sådan form lagstiftning utgör ett i konstitutionell en av praxis etablerat undantag från generalitetskravet. På beskattningens område bör dock denna form lagstiftningsteknik undvikas. I stället av bör en särreglering med regional inriktning generell utformning. ges en I en sådan reglering skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fastställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas regleringen. av

Vad är kännetecknande för de områden omfattas det regionala som av problemet

Till grund for en diskussion hur reglering riktad mot vissa om en regioner skulle kunna utformas har ett visst kartläggningsarbete genomförts. Vi har bl.a. undersökt i vilken utsträckning områden som kännetecknas av hög taxeringsvärdenivå i förhållande till den lokala inkomstnivån motsvaras områden omfattas det regionala av som av problem som beskrivits ovan. Resultaten visar att även om områden, som kan betecknas som attraktiva fritidshusområden det slag av som beskrivits ovan, ingår i denna krets så är taxeringsvärdenivån väl så hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån även på andra håll. Det rör sig främst om områden i storstadsregionema och andra expansiva orter där hushållsinkomsten generellt sett är hög. Det som särskiljer de områden, kan vår som anses passa definition av det regionala problemet, från andra områden är istället att taxeringsvärdenivån är hög samtidigt som den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen är låg. Generellt sett rör det sig om områden där merparten alla hushåll är bosatta i småhus och där av andelen fritidshus är relativt hög.

Finns det behov av en särreglering fastighetsskatten för hushåll av bosatta i attraktiva fritidshusområden

Med utgångspunkt från de förhållanden gäller för hushåll är som som berättigade till bostadsbidrag eller bostadstillägg har vi även undersökt behovet av någon form av stöd for hushåll bosatta i den typ områden av som passar på beskrivningen ovan. Analysema visar att för många av dessa hushåll är boendekostnadema, ställda i relation till hushållsinkomsten, betydligt högre än genomsnittet bland de hushåll är som berättigade till bostadsbidrag eller bostadstillägg. Vi har därför ställt oss frågan om de befintliga bostadsbidragssystemen är utformade så att de kan anses ge en tillräcklig lindring for de berörda hushållen eller om det finns behov ytterligare stöd for just denna För att kunna av grupp.

Sammanfattning 13

besvara denna fråga har vi använt oss av vissa typhushåll och undersökt vilken effekt de befintliga bostadsbidragssystemen har deras boendekostnader. Vår slutsats är att för hushåll som är berättigade till och utnyttjar något av de befintliga bostadsbidragssystemen är boendekostnaden efter bidrag i många fall mycket hög i förhållande till hushållsinkomsten. Det rör sig i regel hushåll med mycket låga

om inkomster. Även i andra delar landet och andra upplåtelseformer kan

av det finnas hushåll för vilka boende-kostnadema efter bidrag är lika betungande. Det motsäger dock inte det faktum att boendekostnadema för många hushåll i de attraktiva fritidshusområden som vi studerat är mycket betungande och att bostadsbidragen många gånger är otillräckliga. Ett skäl till detta är att bostadsbidragen är konstruerade så att inget bidrag ges för den del av boendekostnaden som överstiger en viss nivå. En förändring av dessa regler med syfte att lösa även den generella problematik som vi behandlar, riskerar emellertid att komma i konflikt med de grundläggande principerna bakom dagens system för bostadsbidrag och bostadstillägg. Därför är förändringar i bostadsbidragssystemen inte en lämplig väg att gå för att finna en lösning för de hushåll som står i fokus för detta betänkande.

Förutom bostadsbidragssystemen har vi även övervägt om någon form av riktade bidrag och stöd, i syfte att utveckla närings- och sysselsättningsförhållandena i de områden som står i fokus här, skulle kunna bidra till att lösa det regionala problem fastighetsskatten

som medför. Vår slutsats är att även om den långsiktiga lösningen på de grundläggande strukturella problemen i dessa områden bör sökas inom andra områden än skattesystemet så är åtgärder inom detta område nödvändiga för att lösa de akuta problem som fastighetsskatten medför.

Hur kan en regional avgränsning utformas

Givet att en särreglering skall utformas så att den endast tillämpas på skattskyldiga som är bosatta i vissa områden bör detta uppnås genom att man i lag anger vissa kvalifikationskriterier avseende förhållandena i det område där hushållet är bosatt. Mot bakgrund av vår definition av problemet och resultaten av vårt kartläggningsarbete bör två kriterier användas. Det ena bör avse den genomsnittliga inkomstnivån för egnahemshushåll i den församling där hushållet är bosatt och det andra den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i de riktvärdeområden som är belägna i församlingen.

En sådan metod är, enligt kommitténs mening, den som bäst

uppfyller de krav som bör ställas på en avgränsningsmetod i detta sammanhang. Även denna metod är dock förknippad med rad

en problem, framförallt vad gäller möjligheterna att med god precision

14 Sammanfattning

avgränsa de områden som bör omfattas av en särreglering. Varje lösning som utformas så att endast hushåll bosatta i områden som uppfyller vissa kvalifikationskriterier kan medges skattelindring,

en medför en klar risk för att hushåll som lever under likartade inkomstoch boendeförhållanden bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och taxeringsvärdeförhållanden kommer att behandlas olika. Vi har även funnit att det finns en viss risk att områden med i stort sett likartade inkomstförhållanden kommer behandlas olika. Dessa risker måste beaktas när ställning ska tas till om en reglering för fastighetsskatten bör innehålla några geografiska kvalifikationskriterier eller om den ska göras oberoende av förhållandena i det område där hushållet är bosatt.

En begränsningsregel för fastighetsskatten

Kommittén föreslår att en begränsningsregel för fastighetsskatten införs. Begränsningsregeln skall endast gälla skattskyldiga som är fysiska personer och som är bosatta i småhus på fastighet som utgör småhusenhet eller lantbruksenhet. Regeln innebär att uttaget av fastighetsskatt för hushåll med låga inkomster och ett högt fastighetsskatteunderlag avseende permanentbostaden, skall begränsas så att fastighetsskatten inte överstiger en viss andel av hushållsinkomsten. För det fall en särreglering skall införas som endast tar sikte på det regionala problemet kan de kvalifikationskriterier avseende hushållets bosättningsort, som redovisats ovan, kopplas till begränsningsregeln. En reglering utan geografiska kvalifikationskriterier fångar dock det generella problem fastighetsskatten

även upp mer som medför för alla hushåll som har låga inkomster och hög fastighetsskatt för permanentbostaden.

Begränsningsregeln består av två delar. Den första delen består av två kvalifikationskriterier som, tillsammans med eventuella geografiska kvalifikationskriterier, bestämmer vilka hushåll skall komma

som ifråga för begränsning fastighetsskatten. Dessa två kvalifikations-

en av kriterier är utformade så att om

i underlaget för fastighetsskatt avseende den fastighet där hushållet

är bosatt överstiger ett visst belopp, underlagsgränsen, och

ii hushållsinkomsten understiger ett visst belopp, gränsbeloppet, så kan hushållet komma ifråga för en nedsättning av fastighetsskatten.

Den andra delen reglerar nedsättningens storlek. Reglerna i denna del är utformade så att fastighetsskatteuttaget för perrnanentbostaden, för de hushåll uppfyller kvalifikationskriteriema, inte skall uppgå

som till mer än en viss procentandel, motsvarande begränsningstalet, av

Sammanfattning 15

hushållsinkomsten. Nedsättningen får dock inte vara så stor att fastighetsskatteuttaget blir mindre än den fastighetsskatt som normalt utgår för en fastighet med ett taxeringsvärde motsvarande underlagsgränsen på T kronor. Den lagtekniska lösningen innebär att underlaget för fastighetsskatt begränsas med åtföljande konsekvens för skatteuttaget. Det bör dock påpekas att detta inte innebär några förändringar av taxeringsvärdet sådant. För hushåll vars samlade inkomster

som överstiger gränsbeloppet, reduceras fastighetsskatten tillB procent av hushållsinkomsten plus en viss andel, motsvarande avtrappningstalet,

av den del av hushållsinkomsten som överstiger inkomstgränsen, Denna konstruktion innebär att reduktionen avtar med stigande inkomst tills dess att skatteuttaget motsvarar det belopp som skulle gälla utan begränsningsregeln, dvs. skatteunderlaget multiplicerat med skattesatsen för småhus, i dagsläget 1,5 procent.

För att bli rättvisande måste begränsningsprövningen ta sin utgångspunkt i hushållets samlade inkomstsituation och bostadsförhållanden. I den skatterättsliga lagstiftningen är det i dagsläget endast sambeskattningsbegreppet i 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt i

kan sägas utgöra ett slags hushållsbegrepp. I avsaknad av andra som lämpliga hushållsbegrepp inom skattelagstiftningen bör därför hushållsbegreppet i en begränsningsregel motsvaras av de personer som skall sambeskattas enligt den nämnda bestämmelsen.

Eftersom inkomstbegreppet, så långt möjligt, bör spegla hushållets aktuella betalningsförmåga, är hushållets samlade beskattningsbara förvärvsinkomst och inkomst kapital det inkomstbegrepp som bör

av användas. Ges begränsningsregeln endast en regional inriktning finns det anledning att även låta sådana ränteutgifter som minskat inkomst av kapital ingå i den begränsningsgrundande inkomsten.

Två alternativa modeller

Kommittén har här valt att redovisa underlag för beslut åt regering och riksdag i form två alternativa modeller för lösning på det problem

av

fastighetsskatten medför för hushåll har låga inkomster och är som som bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. I betänkandet redovisas de fördelar och nackdelar är förknippade med dessa modeller.

som

modellen innehåller vissa kvalifikationskriterier avseende

Den ena förhållandena i det område där den skattskyldige är bosatt. En sådan lösning syftar till att lindra de regionalpolitiska problem som fastighetsskatten medför i vissa attraktiva fritidshusområden. Den är dock behäftad med principiella betänkligheter eftersom det finns en uppenbar risk för att konstruktionen medför att lika fall behandlas olika i beskattningen. Den olikforrniga behandlingen uppstår mellan skatt-

16 Sammanfattning

skyldiga som, bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och taxeringsvärdenivåer, lever under likartade inkomst- och boendeförhållanden.

En modell som inte innehåller geografiska kvaliñkationsregler uppvisar inte denna brist på likformig behandling av skattskyldiga. Däremot skulle en sådan lösning, som endast riktas till hushåll bosatta i egnahem, utan tvekan ha någon slags effekt for den skattemässiga neutraliteten mellan boende i olika upplåtelseformer.

Eftersom kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, behandlat frågan fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshus-

om områden med förtur har ännu inte behandlat frågan om vilka allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, främst målsättningen om neutralitet i beskattningen av boende i olika upplåtelsefonner. Detta för med sig att den problematik av generell natur som sammanhänger med fastighetsskattens konstruktion som en skatt på icke-monetär avkastning även måste belysas ur detta övergripande principiella perspektiv. Vi avser att återkomma i frågan i vårt fortsatta arbete.

Författningsförslag

Anmärkning: Kommittén har valt att redovisa två olika förslag till begränsningsregel, dels ett förslag utan regional inriktning, dels ett förslag med en sådan inriktning. Gemensamt för författningsforslagen är att de inte några bestämda gränsvärden och procentsatser. Det anger författningsförslag med regional inriktning följeravser skattsom skyldiga är bosatta i småhus beläget i värdeområden med vissa som egenskaper. En begränsningsregel med regional inriktning kan, som nämnts i kapitel även utformas så att den omfattar skattskyldiga som är bosatta i småhus beläget i församlingar med vissa egenskaper. I betänkandet redovisas för enkelhetens skull dock endast författningsförslaget rörande småhus belägna i värdeområden med vissa egenskaper.

1 till

Förslag

om av underlag för

Lag begränsning statlig fastighetsskatt

Förslaget med regional inriktning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Vid bestämmande underlag för fastighetsskatt enligt lagen av 1984:1052 statlig fastighetsskatt begränsas underlaget för skatten om under de förutsättningar och i den omfattning som anges i denna lag. Fysisk är skattskyldig till fastighetsskatt kan medges person som begränsning underlaget för fastighetsskatt för fastighet belägen i av Sverige utgörs småhusenhet eller lantbruksfastighet för det som av underlag for fastighetsskatt det småhus med tillhörande som avser tomtmark på fastigheten där den skattskyldige är bosatt begränsningsbostaden. Är den skattskyldige bosatt taxeringsenhet vari ingår flera på en värderingsenheter utgör småhus med tillhörande tomtmark anses som

l 8 F örfattningsförslag

begränsningsbostaden utgöra den värderingsenhet för småhus med tillhörande tomtmark som har åsatts det sammanlagt högsta värdet.

Är den skattskyldige bosatt på fastighet utgör lantbruksenhet

som anses begränsningsbostaden utgöra det småhus med tillhörande tomtmark som enligt 8 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen 1979:1152 utgör brukningscentrum.

Av bestämmelsen i 9 § tredje stycket framgår att även dödsbo under

. vissa förhållanden kan medges begränsning.

2 § Beteckningar och uttryck som används i denna lag har samma innebörd som i lagen 1984:1052 statlig fastighetsskatt och

om fastighetstaxeringslagen 1979:1152 om inte annat anges eller framgår av sammanhanget.

Med ägare avses även den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen skall likställas med ägare.

Med sambor avses sådana skattskyldiga som enligt 65 § kommunalskattelagen 1928:370 skall jämställas med gifta.

Med taxeringsår avses taxeringsår enligt taxeringslagen 1990:324.

Bestämmelserna i denna lag om fastighet som är småhusenhet eller lantbruksenhet gäller också beträffande delar av fastighet, flera fastigheter eller delar av fastighet som utgör sådan enhet, såvida inte annat sägs.

Lagens geografiska tillämpningsområde för småhus på fastighet som utgör småhusenhet

3 § Småhusenheten skall vara belägen inom värdeområde för småhusenheter i vilket den kvot som erhålls att,

genom

småhusenhetemas sammanlagda taxeringsvärden, exklusive värdet av värderingsenhet som utgör obebyggd tomtmark, divideras med summan värdefaktorema storlek för enheterna inom

av värdeområdet,

överstiger den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet, exklusive värdet värderingsenhet utgör obebyggd tomtmark,

av som dividerat med värdefaktom storlek för samtliga småhusenheter i landet.

Dessutom krävs att värdeområdet till någon del är beläget inom

en församling i vilken den kvot som erhålls genom att,

de sammanlagda inkomsterna, beräknade enligt 5 §

summan av femte stycket, för i församlingen bosatta hushåll, där någon i hushållet är bosatt i församlingen och äger i församlingen belägen fastighet

som utgör bebyggd småhusenhet eller lantbruksenhet i vilken ingår värderingsenhet för småhus,

4. divideras med antalet sådana hushåll i församlingen,

F örfattnzjngsförslag 19

understiger motsvarande kvot för landet som helhet.

Lagens geografiska tillämpningsområde för småhus på fastighet som utgör lantbruksenhet

4 § Småhuset skall beläget inom värdeområde för småhus vara lantbruksenhet i vilket den kvot som erhålls genom att, småhusens sammanlagda omräknade bostadsbyggnadsvärden och omräknade tomtmarksvärden, exklusive värdet av värderingsenhet som utgör obebyggd tomtmark, divideras med summan av värdefaktorema storlek för småhusen inom värdeområdet, överstiger den kvartilgräns som avses i 3 § punkt 2. Dessutom krävs att värdeområdet till någon del är beläget inom en församling i vilken den kvot som erhålls genom att, de sammanlagda inkomsterna, beräknade enligt 5 § summan av femte stycket, för i församlingen bosatta hushåll, där någon i hushållet är bosatt i församlingen och äger i församlingen belägen fastighet som utgör bebyggd smâhusenhet eller lantbruksenhet i vilken ingår värderingsenhet för småhus, 4. divideras med antalet sådana hushåll i församlingen, understiger motsvarande kvot för landet som helhet.

5 § Prövning enligt 3 § punkterna 1-2 och 4 § punkterna 1-2 sker med ledning av de grundläggande besluten om fastighetstaxering som meddelats vid allmän fastighetstaxering för småhusenheter respektive lantbruksenheter. Prövning enligt 3 § punkterna 3-5 och 4 § punkterna 3-5 sker med ledning de grundläggande besluten årlig inkomsttaxering för av om taxeringsåret då allmän fastighetstaxering för småhusenheter respektive lantbruksenheter genomförs. Prövning enligt 3 § punkterna 3-5 och 4 § punkterna 3-5 sker med ledning den församlingsindelning och de gränser som gäller för av församlingar den 31 december 1999. Vid prövning enligt 3 § punkterna 3-5 och 4 § punkterna 3-5 gäller att, personer som inte skall sambeskattas med någon annan person enligt 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt anses utgöra ett hushåll, skall sambeskattas enligt nämnda lag anses utgöra personer som ett hushåll. Vid prövning enligt 3 § punkterna 3-5 och 4 § punkterna 3-5 utgörs hushållsinkomsten hushållets beskattningsbara förvärvsav summan av

20 F Örfattningsförslag

inkomst enligt kommunalskattelagen l928z370 och inkomst kapital

av enligt lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, prövar i anslutning till allmän fastighetstaxering för småhusenheter respektive lantbruksenheter vilka värdeområden uppfyller villkoren i 3 § och

som 4

Prövning enligt 3 § och 4 § skall ske före utgången taxeringsåret

av året då allmän fastighetstaxering för småhusenheter och lantbruksenheter har genomförts.

Beslut om vilka värdeområden som uppfyller villkoren i 3 § och 4 § gäller fr.o.m. taxeringsåret året efter året då allmän fastighetstaxering genomförts och t.o.m. det taxeringsår då nästa allmänna fastighetsaxering genomförts.

Vid bedömningen småhusenhet eller ett småhus på

av om en lantbruk är beläget inom ett värdeområde uppfyller villkoren i 3 §

som och 4 § skall prövningen utgå från den indelning i värdeområden och de gränser för värdeområden som gäller vid den senast genomförda allmänna fastighetstaxeringen för småhusenheter respektive lantbruksenheter.

Begränsning av underlaget för fastighetsskatt

7 § Begränsning av underlaget för fastighetsskatt medges endast

om förutsättningarna i 8 § och 9 § är uppfyllda.

8 § Underlaget för fastighetsskatten som avser begränsningsbostaden skall uppgå till minst T kronor underlagsgränsen.

För personer som skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt de sambeskattade, beräknas underlaget gemensamt för dem och utgörs av deras sammanlagda underlag för fastighetskatt avseende begränsningsbostaden. Om de sambeskattade är bosatta på skilda fastigheter beaktas endast det högsta

av skatteunderlagen. Är skatteunderlagen lika höga beaktas endast det underlag den taxeringsenhet har åsatts det högsta

som avser som värdet.

9 § Den skattskyldige skall ha ägt fastigheten och varit bosatt på denna den 1 januari året före taxeringsåret och dessa förhållanden skall därefter ha förelegat fram till utgången året.

av

Begränsning av underlaget för fastighetsskatt kan även medges

om,

F örfattningsförslag 21

a den skattskyldige har förvärvat fastigheten genom arv och testamente efter make eller sambo, eller bodelning med en genom anledning makens eller sambons död, och av b maken eller sambon ägde fastigheten den l januari året före taxeringsåret samt var bosatt på fastigheten vid denna tidpunkt och dessa Förhållanden därefter förelegat fram till dödsfallet, eller dennes dödsbo ägde fastigheten den l januari året före taxeringsåret och den skattskyldige efter denna tidpunkt har tillskiftats fastigheten, och den skattskyldige bosatt fastigheten den l januari året för c var dödsfallet och detta förhållande därefter förelegat fram till utgången av det aktuella taxeringsåret. Begränsning underlaget för fastighetsskatt kan slutligen medges i av fall då, den skattskyldige är ett dödsbo efter någon som ägde fastigheten

a

den 1 januari året före taxeringsåret samt denne var bosatt på fastigheten vid denna tidpunkt och dessa förhållanden därefter förelegat fram till dödsfallet, och b efterlevande make eller sambo är delägare i dödsboet samt var en bosatt på fastigheten den 1 januari året före taxeringsåret och detta förhållande därefter förelegat fram till utgången av året.

10 § Den skattskyldige och i förekommande fall make eller sambo bosatta den fastighet där de rätteligen skall vara folkbokförda. anses

11 § Vid prövning av underlagsbegränsningen fastställs ett spärrbelopp. Spärrbeloppet utgör B procent av den skattskyldiges begränsningsgrundande inkomst beräknad enligt 12 § inkomsten uppgår till om högst 1 kronor gränsbeloppet. Om den skattskyldiges inkomst beräknad enligt 12 § överstiger gränsbeloppet utgör spärrbeloppet B procent av summan av den skattskyldiges begränsningsgrundande inkomst ökat med Q procent avtrappningstalet skillnaden mellan den begränsningsgrundande av inkomsten och gränsbeloppet. Spärrbeloppet får inte i något fall fastställas till ett lägre belopp än T multiplicerat med 1,5 procent. För skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323 personer som statlig förmögenhetsskatt, beräknas den begränsningsgrundande om inkomsten gemensamt för dem och utgörs deras sammanlagda av inkomster beräknade enligt 12

12 § Begränsningsgrundande inkomst utgörs av summan av beskattningsbar förvärvsinkomst enligt kommunalskattelagen 1928:370 och inkomst kapital enligt lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt, i av

22 F Örfattningsförslag

förekommande fall ökad med belopp varmed inkomst kapital har

av minskats genom avdrag för ränteutgifter i 3 § 2 sist

som avses mom. nämnda lag. Vid beräkning av det belopp varmed summan av beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital skall ökas, skall ränteutgifter tagna i anspråk före andra avdrag har

anses som minskat inkomst av kapital.

13 § Spärrbeloppet jämförs med det skattebelopp som skall beräknas för begränsningsbostaden i enlighet med bestämmelserna i lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt.

För personer som skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt beräknas skattebeloppet gemensamt för dem och utgörs av summan deras sammanlagda skattebelopp

av avseende begränsningsbostaden. Är de sambeskattade bosatta skilda fastigheter beaktas endast det högsta skattebeloppet. Är skattebeloppen lika höga beaktas endast det belopp som avser den taxeringsenhet som har åsatts det högsta värdet.

14 § Om skattebeloppet är högre än spärrbeloppet nedsätts underlaget för fastighetsskatt med så stort belopp nedsättningsbeloppet att den skatt som utgår på underlaget inte överstiger Spärrbeloppet.

För personer i den personkrets skall sambeskattas enligt 21 §

som lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt fördelas nedsättningsbeloppet dem emellan i förhållande till storleken och andel

av vars ens av det sammanlagda underlaget för fastighetsskatt avseende begränsningsbostaden. Är de sambeskattade bosatta på skilda fastigheter fördelas nedsättningsbeloppet dem emellan i förhållande till storleken på de underlag för fastighetsskatt avseende det småhus med tillhörande tomtmark där de är bosatta.

15 § I fråga om förfarandet enligt denna lag gäller bestämmelserna i taxeringslagen 1990:324.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000 och tillämpas första gången vid 2000 års taxering.

Prövning enligt 3 § och 4 § sker första gången vid 2000 års taxering. De taxeringsvärden respektive omräknade bostadsbyggnadsvärden och omräknade tomtmarksvärden gäller vid 1999 års

som taxering och den beskattningsbara förvärvsinkomsten och inkomst

av kapital för taxeringsåret 1999 tillämpas därvid.

F örfattningsförslag 23

Prövningen utgår från den indelning i värdeområden och gränser for värdeområden gäller för taxeringsåret i fråga. Beslut i anledning

som

prövning enligt 3 § och 4 § gäller fr.o.m. 2000 års taxering och av t.o.m. taxeringsåret då allmän fastighetstaxering genomförs.

24 F örfattningsförslag

2 till

Förslag Lag om begränsning av underlag för statlig fastighetsskatt

Förslaget utan regional inriktning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Vid bestämmande av underlag för fastighetsskatt enligt lagen

1984:1052 om statlig fastighetsskatt begränsas underlaget för skatten under de förutsättningar och i den omfattning i denna lag.

som anges Fysisk person som är skattskyldig till fastighetsskatt kan medges

begränsning av underlaget för fastighetsskatt för fastighet belägen i

Sverige som utgörs av småhusenhet eller lantbruksfastighet för det underlag för fastighetsskatt som det småhus med tillhörande avser

tomtmark på fastigheten där den skattskyldige är bosatt begränsningsbostaden.

Är den skattskyldige bosatt på taxeringsenhet en vari ingår flera värderingsenheter som utgör småhus med tillhörande tomtmark anses begränsningsbostaden utgöra den värderingsenhet för småhus med tillhörande tomtmark som har åsatts det sammanlagt högsta värdet. Är den skattskyldige på fastighet lantbruksenhet bosatt som utgör anses begränsningsbostaden utgöra det småhus med tillhörande tomtmark som enligt 8 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen 1979:1152 utgör

brukningscentrum.

Av bestämmelsen i 5 § tredje stycket framgår att även dödsbo under vissa förhållanden kan medges begränsning.

2 § Beteckningar och uttryck används i denna lag har som samma innebörd som i lagen 1984:1052 statlig fastighetsskatt och om

fastighetstaxeringslagen 1979:1152 inte annat eller framgår

om anges

av sammanhanget.

Med ägare avses även den enligt l kap. 5 § fastighetstaxeringssom lagen skall likställas med ägare. Med sambor sådana skattskyldiga enligt 65 § kommunalavses som skattelagen 1928:370 skall jämställas med gifta. Med taxeringsår taxeringsår enligt taxeringslagen 1990:324. avses Bestämmelserna i denna lag fastighet är småhusenhet eller om som lantbruksenhet gäller också beträffande delar fastighet, flera av

Författningsförslag 25

fastigheter eller delar av fastighet som utgör sådan enhet, såvida inte annat sägs.

Begränsning av underlaget för fastighetsskatt

3 § Begränsning av underlaget för fastighetsskatt medges endast om förutsättningarna i 4 § och 5 § är uppfyllda.

4 § Underlaget för fastighetsskatten som avser begränsningsbostaden skall uppgå till minst T kronor underlagsgränsen.

För personer som skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt de sambeskattade, beräknas underlaget gemensamt för dem och utgörs av deras sammanlagda underlag för fastighetskatt avseende begränsningsbostaden. Om de sambeskattade är bosatta på skilda fastigheter beaktas endast det högsta av skatteunderlagen. Är skatteunderlagen lika höga beaktas endast det underlag som avser den taxeringsenhet som har åsatts det högsta värdet.

5 § Den skattskyldige skall ha ägt fastigheten och varit bosatt på denna den l januari året före taxeringsåret och dessa förhållanden skall därefter ha förelegat fram till utgången av året.

Begränsning av underlaget för fastighetsskatt kan även medges om,

a den skattskyldige har förvärvat fastigheten genom arv och testamente efter en make eller sambo, eller genom bodelning med anledning av makens eller sambons död, och

b maken eller sambon ägde fastigheten den 1 januari året före taxeringsåret samt var bosatt fastigheten vid denna tidpunkt och dessa förhållanden därefter förelegat fram till dödsfallet, eller dennes dödsbo ägde fastigheten den l januari året före taxeringsåret och den skattskyldige efter denna tidpunkt har tillskiftats fastigheten, och

c den skattskyldige bosatt på fastigheten den l januari året för

var dödsfallet och detta förhållande därefter förelegat fram till utgången av det aktuella taxeringsåret.

Begränsning av underlaget för fastighetsskatt kan slutligen medges i fall då,

a den skattskyldige är ett dödsbo efter någon som ägde fastigheten den l januari året före taxeringsåret samt denne var bosatt fastigheten vid denna tidpunkt och dessa förhållanden därefter förelegat fram till dödsfallet, och

b en efterlevande make eller sambo är delägare i dödsboet samt var bosatt på fastigheten den 1 januari året före taxeringsåret och detta förhållande därefter förelegat fram till utgången av året.

26 F örfattningsförslag

6 § Den skattskyldige och i förekommande fall make eller sambo anses bosatta på den fastighet där de rätteligen skall vara folkbokförda.

7 § Vid prövning av underlagsbegränsningen fastställs ett spärrbelopp. Spärrbeloppet utgör B procent av den skattskyldiges begränsningsgrundande inkomst beräknad enligt 8 § om inkomsten uppgår till högst I kronor gränsbeloppet.

Om den skattskyldiges inkomst beräknad enligt 8 § överstiger gränsb.eloppet utgör spärrbeloppet B procent av summan av den skattskyldiges begränsningsgrundande inkomst ökat med Q procent avtrappningstalet av skillnaden mellan den begränsningsgrundande inkomsten och gränsbeloppet.

Spärrbeloppet får inte i något fall fastställas till ett lägre belopp än T multiplicerat med 1,5 procent.

För personer skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323

som om statlig förmögenhetsskatt, beräknas den begränsningsgrundande inkomsten gemensamt för dem och utgörs av deras sammanlagda inkomster beräknade enligt 8

8 § Begränsningsgrundande inkomst utgörs av summan av beskattningsbar förvärvsinkomst enligt kommunalskattelagen 1928:370 och inkomst kapital enligt lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt.

av

9 § Spärrbeloppet jämförs med det skattebelopp som skall beräknas för begränsningsbostaden i enlighet med bestämmelserna i lagen 1984: 1052 om statlig fastighetsskatt.

För som skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323

personer

statlig förmögenhetsskatt beräknas skattebeloppet gemensamt för om dem och utgörs av summan av deras sammanlagda skattebelopp avseende begränsningsbostaden. Är de sambeskattade bosatta på skilda

fastigheter beaktas endast det högsta skattebeloppet. Är skattebeloppen lika höga beaktas endast det belopp som avser den taxeringsenhet som har åsatts det högsta värdet.

10 § Om skattebeloppet är högre än spärrbeloppet nedsätts underlaget för fastighetsskatt med så stort belopp nedsättningsbeloppet att den skatt som utgår på underlaget inte överstiger spärrbeloppet.

För personer i den personkrets som skall sambeskattas enligt 21 § lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt fördelas nedsättningsbeloppet dem emellan i förhållande till storleken av vars och ens andel

av det sammanlagda underlaget för fastighetsskatt avseende begräns-

ningsbostaden. Är de sambeskattade bosatta på skilda fastigheter fördelas nedsättningsbeloppet dem emellan i förhållande till storleken

F örfattningsförslag 27

de underlag för fastighetsskatt avseende det småhus med

som tillhörande tomtmark där de är bosatta.

ll § I fråga om förfarandet enligt denna lag gäller bestämmelserna i taxeringslagen 1990:324.

Denna lag träder i kraft den l januari 2000 och tillämpas första gången vid 2000 års taxering.

28 Författningsförslag

3 till

Förslag

Lag om ändring i lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt att det i lagen skall införas bestämmelse, 5

en ny av följande lydelse. 5 § Bestämmelser om begränsning underlaget för fastighetsskatt finns i

av lagen 1999:000 om begränsning underlag för statlig fastighetsskatt.

av

Denna lag träder i kraft den 1januari 2000.

Paragrafen har upphävts genom lag 1990:394

Författningsförslag 29

4 till

Förslag

Lag om ändring i lagen 1996:1231 om

skattereduktion for fastighetsskatt i

vissa fall vid 1997-2001 års

taxeringar

Härigenom förskrivs i fråga om lagen 1996:1231 om skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar att 4 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

t

Vid 1997 års taxering medges skattereduktion med ett belopp motsvarande 1,7 procent av skillnaden mellan basvärdet 1996 och det högsta av 1995 års taxeringsvärde ökat med 40 procent och 1995 års taxeringsvärde ökat med 200 000 kronor. skattereduktion vid 1997 års taxering medges med högst 10 000 kronor.

Vid 1998 års taxering medges skattereduktion med ett belopp motsvarande 80 procent av reduktionsbeloppet vid 1997 års taxering.

2 Senaste lydelse 1998:1670

3 0 F örfattningsförslag

Vid 1999-2001 års taxeringar Vid 1999-2001 års taxeringar medges skattereduktion med ett medges skattereduktion med ett belopp motsvarande 60, 40 belopp motsvarande 60, 40 respektive 20 procent av 1,5 respektive 20 procent av 1,5 procent av skillnaden mellan procent av skillnaden mellan basvärdet 1996 och det högsta basvärdet 1996 och det högsta av 1995 års taxeringsvärde ökat av 1995 års taxeringsvärde ökat med 40 procent och 1995 års med 40 procent och 1995 års taxeringsvärde ökat med taxeringsvärde ökat med 200 000 kronor. skattereduktion 200 000 kronor. Skattereduktion vid 1999 års taxering medges vid 2000 års taxering medges med högst 5 290 kronor. med högst 0000 kronor. Reduk-

tionen skall minskas med belopp

varmed skatten har nedsatts

genom begränsning av under-

laget för fastighetsskatt enligt

lagen 1999:000 om begräns-

ning underlag för statlig

av

fastighetsskatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000 och tillämpas första gången vid 2000 års taxering.

Författningsförslag 31

5 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen 1990:324

Härigenom föreskrivs att l kap. 1 § taxeringslagen 1990:324 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap.

1 Denna lag gäller vid fastställelse av underlaget för att ta ut skatt eller avgift taxering enligt kommunalskattelagen 1928:370, . lagen 1947:576 statlig inkomstskatt,

om . lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt, . lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt, . lagen 1990:661 avkastningsskatt på pensionsmedel i fall

om . som avses i 2 § första stycket 1-5 och 7 nämnda lag, lagen 1991:687 särskild löneskatt pensionskostnader,

om

O.

lagen 1994: 1744 om allmän pensionsavgift, . lagen 1993:1537 om expansionsmedel.

lagen 1999:000 om

begränsning av underlag för

statlig fastighetsskatt.

3 Senaste lydelse 1997:947

32 F örfattningsförslag

Lagen gäller även vid handläggning av ärenden om särskilda avgifter skattetillägg och förseningsavgift om inte annat följer av 5 kap.

Lagen innehåller bestämmelser som skall gälla vid handläggning av

taxering och särskilda avgifter i allmän förvaltningsdomstol. mål om

Att bestämmelserna i denna lag gäller även i fråga om förfarandet för fastställelse av mervärdesskatt i vissa fall framgår av 10 kap. 31 § skattebetalningslagen 1997:483.

Denna lag träder i kraft den l januari 2000 oeh tillämpas första gången vid 2000 års taxering.

F örfattningsförslag 33

6 till

Förslag

Lag om ändring i skatteregisterlagen

1980 2343

Härigenom föreskrivs att 7 § skatteregisterlagen 1980:343 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

För fysisk och juridisk person får, utöver de uppgifter som anges i 5 och 6 §§, det centrala skatteregistret innehålla följande uppgifter.

Sådana uppgifter om ägarförhållandena i fåmansföretag, företag

enligt 3 § 12 tredje stycket lagen 1947:576 statlig som a mom. om inkomstskatt skall behandlas som fåmansföretag, fåmansägt handelsbolag och dotterföretag som avses i 2 kap. 16 § lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter, uppgift om företagsledare i dessa företag samt uppgift om delägare i enkelt bolag och partrederi.

2. Uppgifter angående avslutad revision, verkställt besök eller annat Sammanträffande enligt 3 kap. 7 § taxeringslagen 1990:324 eller 14 kap. 6 § skattebetalningslagen 1997:483. För varje sådan åtgärd får anges tid, art, beskattningsperiod, skatteslag, myndighets beslut om beloppsmässiga ändringar av skatt eller underlag för skatt med anledning åtgärden samt uppgift huruvida bokföringsskyldighet har

av fullgjorts.

Uppgift registrering skyldighet att betala skatt, uppgift om

om av innehav skattsedel på preliminär skatt, uppgifter om beslut om

av återkallelse av F-skattsedel med angivande av skälen för beslutet, uppgifter behövs för att bestämma skatt enligt skattebetalnings-

som lagen, lagen 1991:586 särskild inkomstskatt för utomlands

om bosatta, lagen 1990:912 om nedsättning av socialavgifter, mervärdesskattelagen 1994:200 och lagen 1951:763 om beräkning av statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst samt uppgifter om redovisning, inbetalning och återbetalning sådana skatter eller avgifter.

av

4. Uppgift om maskinellt framställt förslag till beslut om beskattning.

Uppgift ansökan anstånd med att lämna deklaration,

om om uppgift beslut anstånd med att lämna deklaration och med att

om om

4 Lydelse enligt prop. 1998/99:38

34 F örfattningsförslag

betala skatt, dock skälen för ansökningarna eller besluten, samt uppgift om att laga förfall föreligger för underlåtenhet att fullgöra deklarationsskyldighet.

Administrativa och tekniska uppgifter som behövs för

beskattningen.

Uppgifter som skall lämnas i förenklad självdeklaration, särskild självdeklaration enligt 2 kap. 10 § första stycket punkterna 2-4 och andra stycket lagen självdeklaration och kontrolluppgifter samt

om

uppgifter som skall lämnas enligt 2 kap. 25 § lagen självdeklaration

om

och kontrolluppgifter.

Uppgift om beslut om beskattning, dock skälen för beslutet och uppgift om utmätning enligt 18 kap. 9 § skattebetalningslagen.

Uppgift om att fordran mot personen registrerats hos kronofogdemyndighet, uppgift om indrivningsresultat, uppgift om att en person ålagts betalningsskyldighet i egenskap bolagsman eller företrädare

av

för en juridisk uppgift beslut skuldsanering, ackord,

person, om om likvidation eller konkurs samt uppgift om betalningsinställelse.

10. Uppgift om antal anställda och de anställdas personnummer. 11. Uppgift om telefonnummer, särskild adress för skattsedels-

försändelse samt namn, adress och telefonnummer för ombud.

12. Uppgift från kontrolluppgift som enligt 3 kap. lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter skall lämnas utan föreläggande samt från sådan särskild uppgift som avses i 2 kap. 19 § lagen 1998:674 om inkomstgrundad ålderspension.

13. Uppgift om beteckning, 13. Uppgift om beteckning, köpeskilling, basvärde, delvärde, köpeskilling, basvärde, delvärde, taxeringsvärde, omräknat del- taxeringsvärde, omräknat delvärde, beskattningsnatur, typ värde, beskattningsnatur, typ

av av

fång och tidpunkt för fånget för fång och tidpunkt för fånget för

fastighet som ägs eller innehas fastighet ägs eller innehas

som av personen, andelens storlek av personen, andelens storlek om fastigheten har flera ägare om fastigheten har flera ägare och övriga uppgifter behövs och övriga uppgifter behövs

som som för beräkning statlig fastig- för beräkning statlig fastig-

av av hetsskatt samt uppgift som hetsskatt eller prövning

av

behövs för värdering bostad begränsning underlag förd

av av

på fastighet. statlig fastighetsskatt samt

uppgift som behövs för

värdering av bostad på fastighet.

14. Uppgift om tid och art för planerad eller pågående revision samt beskattningsperiod och skatteslag som denna avser samt uppgift om tid för planerat besök eller annat Sammanträffande enligt 3 kap. 7 § taxeringslagen eller 14 kap. 6 § skattebetalningslagen.

F örfattningsförslag 35

15. Uppgift om postgiro- och bankgironummer, om personen är näringsidkare fullmakt lämnats för bank- eller postgiro att ta samt, om emot skatteâterbetalning på ett konto, datum för fullmakten samt kontots nummer och typ. 16. Uppgift antal dagar för vilka den skattskyldige uppburit om sjöinkomst enligt punkt l av anvisningarna till 49 § kommunalskattelagen 1928:370. 17. Uppgift omsättning i näringsverksamhet. om 18. Uppgifter angående resultat bruttovinstberäkning, annan av beräkning relationstal eller liknande, skönsmässig beräkning och av belopp under beskattningsåret stått till förfogande för levnadssom kostnader. 19. Uppgift från centrala bilregistret innehav av fordon samt om om fordonets registreringsnummer, märke, typ och årsmodell samt tillstånd enligt yrkestrafiklagen 1998:490 och lagen 1998:492 om biluthyming. 20. Uppgift för beräkning skattereduktion for fackföreningsav avgift, uppgifter enligt 6 § första och andra styckena lagen 1993:672 skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus, om uppgifter enligt 7 § lagen 1995:1623 skattereduktion för om riskkapitalinvesteringar, uppgifter enligt 6 § första och andra styckena lagen 1996:725 skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på om bostadshus för bestämmande skattereduktion enligt nämnda lagar av samt uppgift beslut sådan skattereduktion, uppgifter för om om bestämmande skattereduktion enligt lagen 1996:1231 om av skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar samt uppgift beslut sådan skattereduktion. om om 21. Uppgift bosättningsland och tidpunkt för byte av om bosättningsland. 22. Uppgifter antal årsanställda i koncern i fall som avses i 2 om en kap. 16 § sista stycket lagen självdeklaration och kontrolluppgifter, om totalt respektive i Sverige, koncemomsättning och koncembalansomslutning för koncemmoderföretag. 23. Uppgift beteckning på ersättningsbostad som avses i 11 § om lagen 1993:1469 uppskovsavdrag vid byte av bostad, uppskovsom avdragets storlek, belopp enligt 10 § nämnda lag skall reducera som omkostnadsbeloppet samt, ersättningsbostaden utgörs bostad om av i 11 § andra meningen nämnda lag, föreningens eller som avses bolagets organisationsnummer och namn. 24. Uppgift skall lämnas enligt 10 kap. 17 § första stycket 5 och som andra stycket samt 33 § skattebetalningslagen. 25. Uppgifter från aktiebolagsregistret om styrelseledamöter, verkställande direktör, firmatecknare och revisor, att styrelsen inte om

36 F Örfattningsfärslag SOU 1999; 59

är fulltalig eller att årsredovisning inte har lämnats i tid, om

företagsrekonstruktion och fusion samt uppgifter från handels- och

föreningsregistret om firmatecknare, revisor och företagsrekon-

struktion.

26. Uppgifter från Alkoholinspektionen om tillstånd enligt alkohol-

1994: l 738 och om omsättning enligt restaurangrapport. lagen

Uppgifter från länsarbetsnämnder beslut arbets- 27. om om

marknadspolitiska åtgärder samt belopp och datum för

utbetalat

utbetalningen.

från Generaltullstyrelsen om debiterad mervärdesskatt

28. Uppgifter

exportvärden, antal import- och exporttillfällen samt de vid import,

uppgifterna avser samt uppgifter från tullmyndigheter

tidsperioder som

för tillämpningen av 3 kap. 30 § andra stycket mervärdessom behövs

skattelagen.

från Riksförsäkringsverket om försäkring mot

29. Uppgifter

såvitt avser arbetsgivarens organisations- eller kostnader för sjuklön

beräknad lönesumma, datum då försäkringen börjat personnummer, förändring av lönesumma, sjukpenninggälla och datum för om

förvärvsarbete såvitt avser den försäkrades grundande inkomst av annat

för inkomstanmälan samt utsänd och datum om person personnummer intyg tillämplig lagstiftning och intyg såvitt uppgifter från om om avser

utsändning. ingår i en sådan mervärdes-

30. Uppgift näringsidkare

om att en § mervärdesskattelagen.

Skattegmpp kap 1

som avges i 5 a

vid andelsbyte enligt lagen

31. Uppgift uppskovsbelopp

om beskattningen vid andelsbyten, 1998:1601 uppskov med namn om överlåtna företagen antal andelar som och organisationsnummer på det

och organisationslämnats ersättning vid andelsbytet samt namn som

uppgifter 50m behövs

nummer det köpande företaget samt de övriga

för beskattning uppskovsbelopp.

av

vid andelsöverlåtelse inom 32. Uppgift uppskovsbelopp

om koncerner med beskattningen vid enligt lagen 1998:1602 om uppskov

andelsöverlåtelser inom koncerner, och organisationsnummer namn det överlåtna andelar samt de övriga företaget, antalet överlåtna

uppgifter behövs för beskattning vinsten. som av 33. Uppgift avgiftsskyldighet till registrerat trossamfund om annat

än Svenska kyrkan och tillhörighet till icke-territoriell

uppgift om

församling inom Svenska kyrkan.

Denna lag träder i kraft den 1januari 2000.

sou 1999;59 Författningsförslag 37

7 till

Förslag Förordning om av underlag

begränsning för statlig fastighetsskatt

Härigenom föreskrivs följande.

Regeringen bemyndigar med stöd 6 § lagen 1999:000 Om

av begränsning underlag för statlig fastighetsskatt, Riksskatteverket att

av

enligt enligt 3 00h pröva vilka värdeområden som uppfyller villkoren 4 §§ nämnda lag.

Denna förordning träder i kraft den l januari 2000.

1 och

Inledning utredningsdirektiv

Kommitténs utgångspunkt: Om det krävs att en åtgärd vidtas inom

fastighetsskattesystemet, måste arbetet i nuläget nödvändigtvis in-

riktas på att söka lösning kan rymmas inom det rådande

en som

systemet för fastighetsskatt.

Fastighetsskatten har alltsedan sin tillkomst varit föremål för diskussion i olika sammanhang. Diskussionen om skattens konstruktion och konsekvenserna för enskilda fart i samband med att fastighets-

tog ny skatten på bl.a. småhus höjdes den l januari 1996. Höjningen av skatten i förening med effekterna 1996 års allmänna fastighets-

av taxering småhus ledde till en omfattande offentlig debatt om

av följderna av det i många fall kraftigt höjda uttaget av fastighetsskatt. Diskussionen tog särskilt sikte på förhållanden i attraktiva fritidshusområden. De negativa konsekvenserna för den bofasta befolkningen i attraktiva skärgårds- och kustområden kom särskilt att uppmärk-

Det gjordes bl.a. gällande att höga priser på fritidsfastigheter sammas.

förvärvats välbeställda storstadsbor drev taxeringsvärdena som av upp

och därmed fastighetsskatten ett sätt som innebar att det skulle - bli omöjligt för fastboende att bo kvar eller förvärva fastigheter. En sådan utveckling skulle därmed kunna leda till att vissa områden töms på sin bofasta befolkning. Socialt och kulturellt skulle detta medföra betydande samhälleliga förluster. Problemet har av denna anledning även givits tydlig regionalpolitisk dimension. Den intensiva debatten

en

fastighetsskattens konstruktion och effekter som många gånger om förts ett skärgårds- och kustperspektiv har under de senaste åren

ur medfört att regeringen vidtagit ett flertal åtgärder på detta område, varav en bestått i att tillsätta den parlamentariskt sammansatta Fastighetsbeskattningskommittén.

40 Inledning och utredningsdirektiv

1.1 direktiven

Problemställningen enligt

Av kommitténs direktiv i den del som nu är intresse uttalas följande av beträffande frågan om de problem fastighetsskatten kan tänkas som medföra i attraktiva fritidshusområden.

"En annan fråga undantag från generella regler fastighetsskatt om om gäller i första hand skärgårdama 0st- och västkusten. Aven andra områden, t.ex. fjällområdena, har nämnts i sammanhanget. Kapitalstarka fritidsboende driver priserna och därmed taxeringsvärdena up med följden att fastighetss atten kan göra det svårt för den bofasta befolkningen att kunna bo kvar. Det har hävdats att fastighetsskatten gör det svårt att upprätthålla levande skärgård eller landsbygd och en att yngre familer inte stimuleras att bosätta sig i de aktuella områdena. Vad man efter yst är i första rummet Röster en har också höjts för att i fastighetsskattereglionalänseendedifferentiering.göra skilnad på

permanent- och fritidsboende".

Kommittén skall enligt direktiven även ta ställning till frågan om fastighetsskatten är det rätta instrumentet för att åstadkomma en levande skärgård. Skulle kommittén finna att lösningen bör sökas inom fastighetsskattesystemet skall den redovisa hur sådan undanen tagsreglering skulle kunna utformas. Kommittén bör även redovisa ekonomiska konsekvenser, t.ex. förväntade kapitaliseringseffekter, av de åtgärder som föreslås. Även i den lagrådsremiss tillfälligt nedsatta för fastig-

om underlag

hetsskatt som regeringen lade fram under 1998 återfinns utsommaren talanden som kan utgöra viss vägledning för utredningsarbetet i denna fråga. Kommittén förväntas behandla frågan med förtur och presentera en långsiktigt hållbar och stabil lösning av problemet.

1.2 inom ramen för

Lösningar gällande fastighetsskattesystem

Tänkbara lösningar på den problemställning beskrivs i direktiven som kan sökas antingen inom det gällande fastighetsskattesystemet eller inom ett alternativt system för fastighetsbeskattning, t.ex. att genom övergå till ett alternativt underlag för fastighetsbeskattningen. Som framhållits behandlar kommittén, i enlighet med de önskemål ovan som framställts från regeringens sida, frågan beskattningen om av fastigheter inom attraktiva fritidshusområden med förtur. Detta sker vid en tidpunkt då kommittén ännu inte behandlat och slutligen tagit ställning i grundläggande principiella frågor, som t.ex. neutraliteten mellan upplåtelseformer i boendet. Om lösning skall sökas inom en

Inledning och utredningsdirehiv 41

fastighetsbeskattningens område, måste vårt arbete i nuläget nödvändigtvis inriktas på att söka en lösning som kan rymmas inom det rådande fastighetsskattesystemet. Av detta skäl har vi inte funnit det meningsfullt att närmare studera och belysa alternativa underlag för fastighetsskatten eller att göra jämförelser med utländska regler på fastighetsbeskattningens område.

För det fall kommittén, i dess slutliga ställningstaganden beträffande den löpande fastighetsbeskattningens former och innehåll, finner anledning att föreslå förändringar, kommer naturligtvis även nu aktuella frågor att belysas utifrån nya förutsättningar.

1.3 Arbetet omfattar inte en översyn av

reglerna om fastighetstaxering

I den debatt som förts beträffande fastighetsskattens inverkan för de bofasta i attraktiva fritidshusområden, har det bl.a. hävdats att problemet bör åtgärdas genom ändringar i fastighetstaxeringssystemet. Debatten har huvudsakligen handlat om strand- eller strandnära fastigheter. Många gånger har förslagen tagit sikte på ändring av den

en s.k. belägenhetsfaktoms innehåll eller betydelse vid fastställandet av taxeringsvärdet.

Det framstår av principiella skäl som mindre lämpligt att låta en åtgärd syftar till skattelindring omfatta taxeringsvärdet som sådant

som eftersom detta värde bör ge uttryck för den enskilda fastighetens marknadsvärde. I sammanhanget vill vi framhålla att vårt uppdrag inte omfattar en översyn av dessa värden. För närvarande arbetar en särskild utredning, Fastighetstaxeringsutredningen FTU med en allmän översyn av reglerna om fastighetstaxering. Vårt uppdrag tar endast sikte på principerna bakom och underlaget för den löpande beskattningen av fastigheter.

2 Nuvarande förhållanden m.m.

2.1 Den statliga fastighetsskatten en

-

bakgrund

I motiven till lagen om statlig fastighetsskatt prop. 1984/85:18 pekades på behovet av att motverka bostadssektoms ökande ekonomiska belastning på statsbudgeten. Det fanns också ett behov av ökad rättvisa i fördelningen bördoma mellan de olika upplåtelseforrnema. Det

av uttalades att ett rättvist och solidariskt omfördelningssystem inom bostadssektom förutsatte att alla fastighetstyper omfattades av reglerna samt att en statlig fastighetsskatt var det instrument som tillsammans med räntebidragssystemet för ny- och ombyggnad bäst svarade mot dessa krav.

Bestämmelserna i lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt trädde i kraft den l januari 1985 och tillämpades första gången vid 1986 års taxering. Reglerna omfattade till en början endast småhus och hyreshus.

Genom skattereformen 1990/91 ändrades förhållandena. Inkomstslaget "annan fastighet" avskaffades och den löpande beskattningen av hyreshus och andra näringsfastigheter skulle ske inom ramen för det nya inkomstslaget näringsverksamhet. Inga principiella förändringar skedde när det gällde fastighetsskatten för hyreshus.

När det gällde schablonbeskattade småhus var förändringarna mer påtagliga. Beskattningen av småhus som en särskild förvärvskälla avskaffades och schablonintäktsbeskattningen togs bort. Den särskilt debiterade fastighetsskatten fanns kvar vid sidan av reglerna om inkomstbeskattningen. Avkastningen från ett småhus, t.ex. hyresinkomster, skulle tas upp i det nya inkomstslaget kapital. Räntor hänförliga till fastigheten skulle samma sätt som andra utgiftsräntor dras av i samma inkomstslag.

Skattereforrnens regler om hur fastigheter skulle beskattas byggde

överväganden redovisats i betänkandet, SOU 1989:33, Reform-

som erad inkomstbeskattning, del Inkomst av kapital, s. 59. Avgörande för att avskaffa "annan fastighet" förvärvskälla enligt betänk-

som var andet dels förenklingssträvanden, dels att småhus typiskt sett inte utgör en förvärvskälla i vanlig mening samt att småhusen redan omfattades av reglerna om fastighetsskatt.

44 Nuvarande förhållanden m. m.

I enlighet med utredningsförslaget genomfördes i samband med skatterefonnen vissa förändringar i fråga om fastighetsskatten prop. 1989/901110, s. 505 ff, SFS 1990:652. I propositionen redovisades den kritik som vid remissbehandlingen förts fram mot det förhållandet att de enskilda fastigheternas taxeringsvärden skulle ligga till grund for fastighetsskatten. Kritikerna hade i stället förordat alternativa underlag såsom byggnadsvärdet, bruksvärdet eller bovärdet. En väsentlig invändning mot taxeringsvärdet som bas för skatten var, enligt dessa kritiker, de regionala skillnader som regelverket ledde till.

I propositionen tillbakavisades kritiken bl.a. med hänvisning till att något annat underlag än taxeringsvärdet skulle strida mot den princip om enhetlig kapitalinkomstbeskattning som utgjort en utgångspunkt för skattereformen. Vidare togs frågan ett eventuellt kommande

upp om utredningsarbete med sikte frågan om det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatten.

En sådan utredning Fastighetsskatteutredningen tillsattes senare

- och år 1992 presenterade denna sitt betänkande, SOU 1992:11, Fastighetsskatt. Enligt utredningens uppfattning vore ett taxeringsvärde baserat på marknadsvärdet det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatten.

Under år 1992 tillsattes en ny utredning- Fastighetsbeskattningsutredningen. I två betänkanden, SOU 1993:57, Beskattning av fastigheter, del I Schablonintäkt eller fastighetsskatt, och SOU

- 1994:57, Beskattning av fastigheter, del Principiella utgångs-

punkter för beskattning av fastigheter m.m., redovisade utredningen en rad ställningstaganden när det gäller fastighetsskatt och fastighetsbeskattning. Utredningens huvuduppgift att på ett grundläggande

var sätt analysera och beskriva de principiella utgångspunkter som bör gälla för beskattning av fastigheter. Utgångspunkten skulle vara skattereforrnens bärande tankegångar om neutral och likformig beskattning. Utredningen föreslog bl.a. att fastighetsskatten skulle avskaffas för småhus och schablonintäkt i inkomstslaget kapital. V

ersättas av en Någon sådan ändring har dock inte vidtagits.

2.2 Gällande rätt i om

fråga fastighetsskatt

bostäder

på

Regler om fastighetsskatt finns i lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt. Fastighetsskattelagens bestämmelser bygger på fastighetstaxeringslagens 1979:1152 indelningar och begrepp. För småhus och hyreshus gäller från och med den 1 augusti 1998 att fastighetsskatt ut-

Nuvarande förhållanden 45

m.m.

går med 1,5 procent på de enskilda fastighetemas taxeringsvärden. Vid 2000 och 2001 års taxering är skattesatsen för hyreshus sänkt till 1,3 procent av taxeringsvärdet. Enligt fastighetstaxeringslagen skall taxeringsvärdet en viss fastighet utgöra 75 procent egendomens

av marknadsvärde vidare avsnitt 2.4 nedan. Nyproducerade småhus

se

och hyreshus är fria från fastighetsskatt de fem första åren och för de därpå följande fem åren betalas halv fastighetsskatt.

Den fråga som vi har att behandla dvs. frågan fastighets-

nu, om skattens inverkan i områden där fastighetsprisema har stigit kraftigt, har tidigare kommit till uttryck i lagstiftning. Den allmänna höjningen av taxeringsvärdena, som blev resultatet av 1996 års allmänna fastighetstaxering av småhus i förening med 1996 års höjning av skattenivån, ledde fram till tillkomsten lagen 1996:1231 skattereduktion för

av om fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar. Lagstiftningen gäller småhus och innebär viss lindring i beskattningen

för dem vars småhus stigit kraftigt i värde mellan 1990 och 1996 års allmänna fastighetstaxeringar. Om en fastighet vid 1996 års allmänna fastighetstaxering av småhus fått ett basvärde är minst 40 procent högre än

som taxeringsvärdet 1995, dock minst 200 000 kr högre, skall skattereduktion kunna erhållas. Vid 1999-2001 års taxeringar skall skattereduktion medges med ett belopp motsvarande 60, 40 respektive 20 procent av 1,5 procent av skillnaden mellan basvärdet 1996 och det högsta av 1995 års taxeringsvärde ökat med 40 procent och 1995 års taxeringsvärde ökat med 200 000 kronor. skattereduktion vid 1999 års taxering kan inte medges med högre belopp än 5 290 kronor. För att kunna få skattereduktion skall den skattskyldige ha ägt fastigheten den 1 januari 1996 och varit bosatt på fastigheten vid denna tidpunkt samt varit bosatt på fastigheten vid utgången året före taxeringsåret.

av

I förarbetena till lagen prop. 1996/97:17, 5.12 framgår att problemet med det kraftigt höjda uttaget fastighetsskatt inte är något

av uttalat skärgårdsproblem, utan ett problem uppstått i attraktiva

som områden i hela landet, dock främst i storstadsregionema. Vidare uttalas att Utgångspunkten för regeringens förslag är därför att i vissa fall lindra den ökade ekonomiska belastningen för enskilda småhusägare som beror den höjda fastighetsskatten i kombination med de höjda taxeringsvärdena. Förslaget innebär generell lösning inte tar

en som sikte på något bestämt geografiskt område.

Viss statistik betrájfande Reduktionslagen

Från tillämpningen av detta regelverk finns viss statistik. Enligt Riksskatteverkets RSV debiteringsstatistik fick totalt 58 300

ca fastighetsägare skattereduktion till ett värde 29,8 miljoner kronor

av ca

46 Nuvarande förhållanden

m.m.

vid 1998 års taxering. Något förenklat visar statistiken att ca 57 procent

de fastighetsägare i landet som erhöll reduktion är bosatta i av storstadsregionema eller i någon de 20 största kommunerna utanför

av storstadsregionema Dessa fastighetsägare erhöll ett reduktionsbelopp motsvarande 61 procent av det totala reduktionsbeloppet. För att

ca kunna jämföra förhållandena för storstadsregionema och de större kommunerna med förhållandena i de attraktiva fritidshusområden där fastighetsskatten medför problem för den bofasta befolkningen, har vi beräknat hur stor andel av samtliga fastighetsägare i respektive område

erhållit skattereduktion Beräkningarna visar att ca 6 procent av som fastighetsägarna i storstadsregionema och de större kommunerna erhöll

skattereduktion. Av fastighetsägarna i attraktiva fritidshusområden en erhöll knappt 3 procent en skattereduktion.

Av dessa beräkningar kan slutsatsen dras att skattereduktionen till övervägande delen tillkommit fastighetsägare i storstadsregionema och andra större orter. Även fastighetsägare i attraktiva fritidshusområden har fått del reduktionen, men i lägre grad. Denna bild motsäger alltså

av inte de undersökningsresultat förelåg redan vid lagens tillblivelse,

som dvs. att de hushåll omfattas av lagen finns till övervägande delen i

som andra områden än attraktiva fritidshusområden.

2.3 beträffande

Tidigare överväganden fastighetsskattens inverkan i attraktiva

fritidshusområden

Frågan fastighetsskattens inverkan för de fastboende i attraktiva

om fritidshusområden har debatterats flitigt sedan lång tid tillbaks och har därför även uppmärksammats vid flera tillfällen i andra utrednings- och

lagstiftningssammanhang.

Storstadsregionema motsvaras av Stockholms, Göteborgs och Malmös arbetsmarknadsregioner A-regioner. 2 Beräkningarna utgår från att de attraktiva fritidshusområden där fastighetsskatten medför problem for den bofasta befolkningen motsvaras av de församlingar som listas i tabell 6.1, dvs. församlingar där den genomsnittliga inkomstnivån är låg och där det finns värdeområden där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån är hög.

Nuvarande förhållanden m.m. 47

Omvandling av permanentbostäder till fritidshus Ds 1988: 73

I promemorian behandlades vissa frågor avseende åtgärder för att förhindra att småhus omvandlas från permanentbostäder till fritidsbostäder, bl.a. den kommunala förköpslagen och annan förvärvslagstiftning. Utredningsarbetet syftade inte till att lösa frågor som har samband med prisutveckling och taxeringsvärden. Frågan om skattelagstiftning som styrmedel berördes ändå kortfattat. Författarna fann det dock tveksamt om det var lämpligt att införa skattelättnader°°inom så begränsade områden som det här är fråga om och uttalade att Säkerligen finns det dessutom andra grupper av fastighetsägare som av andra skäl kan böra berättigade till samma förmån

anses vara Arbetsgruppen menade att det var mer angeläget att vidta andra åtgärder i syfte att sänka fastighetsprisema vilket i sin tur skulle påverka taxeringsvärdena.

F astighetsskatteutredningens betänkande SOU 1992:11

I korthet gjorde utredaren bedömningen att fastighetsskatten kan skapa likviditetsproblem för vissa grupper av hushåll, men att problemen mildras för hushåll med låga inkomster genom det existerande systemet med bostadsbidrag. Beträffande hushåll i småhus framhöll utredaren möjligheten till ökad upplåning som en metod för att mildra likviditetsproblemen. För ett begränsat antal hushåll kunde emellertid dessa möjligheter visa sig otillräckliga. Särskilda lösningar genom ett statligt ingripande skulle då kunna komma ifråga. Utredaren fann det dock inte önskvärt att införa en differentierad beskattning. I stället borde en möjlighet till uppskov med betalningen av fastighetsskatten övervägas.

Skärgårdsutredningens betänkande SOU 1994:93

I betänkandet "Levande skärgårdar" behandlade skärgårdsutredningen bl.a. skattesituationen för den fastboende skärgårdsbefolkningen. Utredaren lämnade dock inte några förslag till ändringar i fastighetsskattesystemet. Utredaren fann att det- mot bakgrund av de överväganden som fastighetsskatteutredningen SOU 1992:11 gjort- fanns goda skäl att avstå från differentierad fastighetsskatt för fastigheter i

en skärgården. Beträffande införandet möjlighet till uppskov med

av en fastighetsskatten menade utredaren att konstruktionen med uppskov inte torde främja pennanentboendet i skärgårdama. Eftersom beskattningen av fastigheter sannolikt inte kan avskaffas i nuläget, menade utredaren att den återstående lösningen på skärgårdsbomas kostnads-

48 Nuvarande förhållanden i

m.m.

läge är att prisnivån på fastigheter sänks med åtföljande sänkning av taxeringsvärdena. För att detta skall ske krävs dock att fastigheter lämpliga för permanentboende och näringsverksamhet inte säljs dyrt till fritidsboende samt att det skapas en tydlig rågång mellan fritidsfastigheter och övriga fastigheter så att det blir möjligt att särskilja dessa fastigheter vid värderingen.

Regeringens lagrådsremiss sommaren 1998

Regeringen utarbetade under sommaren 1998 ett förslag om tillfälliga lättnadsregler för bofasta i vissa kust- och skärgårdsomrâden. Skattelättnaden omfattade strand och strandnära fastigheter i vissa uppräknade församlingar eller delar av församlingar i de tre storstadslänen. Förslaget innebar enkelt uttryckt att det underlag som ligger till grund för skatteuttaget skulle justeras ned med ett belopp som motsvarade belägenhetsfaktoms inverkan på taxeringsvärdet. Åtgärden skulle endast omfatta fastighetsägare som var folkbokförda på fastigheten i de uppräknade områdena.

Lagrådet avstyrkte att förslaget lades till grund för lagstiftning bl.a. med motiveringen att underlag saknades för att bedöma om urvalskriteriema för skattelindring i första hand att fastigheten skall

ligga i viss församling är ändamålsenliga utifrån målsättningen att

möjliggöra för den permanentboende befolkningen att bo kvar. Förslaget behandlas även i kapitel 4 och

2.4 Fastighetstaxering

I den allmänna debatten om beskattning av fastigheter är det inte sällan så att begreppen fastighetstaxering och fastighetsskatt blandas samman. Att det uppstår missförstånd beträffande skillnaden är förståeligt. .Fastighetstaxering och fastighetsbeskattning innefattar i likhet med annan skattelagstiftning många svårgripbara frågor.

Taxering av fastigheter syftar till att fastställa egendomens marknadsvärde. Den enskilda fastighetens basvärde skall utgöra 75 procent av detta värde. Taxeringsförfarandet kan jämföras med fastighetsvärdering av det slag sker t.ex. i bank- och försäkringssammanhang. En

som avgörande skillnad är emellertid den praktiska hanteringen eftersom fastighetstaxeringen innebär att ett mycket stort antal fastigheter skall värderas inom en förhållandevis begränsad tid. Det är därför nödvändigt att förfarandet präglas av i vissa hänseenden långt driven schablonisering. Förfarandet bygger på uppgifter om den aktuella fastigheten

Nuvarande förhållanden m.m. 49

lämnas fastighetsägaren själv, har i ökad utsträckning som av men baserats på uppgifter i olika register. En fastighets taxeringsvärde kommer till användning i olika sammanhang. Det i särklass mest uppmärksammade användningsområdet är naturligtvis underlag för fastighetsskatten. Som tidigare nämnts som utgår för närvarande fastighetsskatt för småhus med 1,5 procent av skatteunderlaget som alltså motsvaras av taxeringsvärdet. Taxeringsvärdet ligger även till grund för förmögenhetsskatt och och gåvoskatt; I vissa fall kan taxeringsvärdet också användas när arvsdet gäller att fastställa stämpelskatt. Taxeringsvärdet kan vidare få betydelse vid reavinstbeskattningen, t.ex. vid delavyttringar eller när det gäller att, inför vinstberäkning, fördela köpeskillingen mellan en olika ägoslag inom en och samma taxeringsenhet. I privaträttsliga sammanhang kan ett taxeringsvärde användas vid värderingen inför ett fastighetslån eller ett försäkringsavtal. Vid all fastighetsvärdering utnyttjas taxeringsvärden, inte minst för att avläsa pristrender. Ett taxeringsvärde kan också tillmätas betydelse vid bodelningar, arvsskiften och andra familjerättsliga situationer.

Reglerna om fastighetstaxering

Regler fastighetstaxering häri inbegripet bestämmelserna om den om årliga omräkningen finns i fastighetstaxeringslagen 1979:1152. Be- stämmelserna innebär i korthet följande. Fastighetstaxering sker vid allmän fastighetstaxering, särskild fastighetstaxering och omräkning. Allmän fastighetstaxering sker vartannat år enligt ett särskilt schema innebär att olika fastighetssom kategorier taxeras med års mellanrum. Den senaste allmänna sex

fastighetstaxeringen för småhus genomfördes år 1996. Under 1998

genomfördes allmän fastighetstaxering lantbruk, inkluderande småav hus på lantbruksenhet. Vid allmän fastighetstaxering bestäms fastighets basvärde. en en Härvid beaktas såväl den enskilda fastighetens förhållanden, såsom ålder, storlek, standard, läge m.m., som den allmänna prisutvecklingen inom ett begränsat geografiskt område, ett s.k. värdeområde. Målet är fastställa värde motsvarar 75 procent fastighetens markatt ett som av nadsvärde. Från och med år 1996 sker årlig omräkning de vid den allen av männa fastighetstaxeringen fastställda basvärdena. Det omräknade basvärdet utgör årets taxeringsvärde. Omräkningen omfattar alla fastighetstyper utom industrifastigheter. Omräkningen baseras endast på den allmänna prisutvecklingen inom ett prisutvecklingsområde och beaktar inte den enskilda fastighetens egenskaper. Omräkningstalen skall be-

50 Nuvarande förhållanden m. m.

stämmas så att taxeringsvärdena inom ett prisutvecklingsområde motsvarar 75 procent av marknadsvärdena inom detta.

Kritik har framförts mot dagens regler för fastighetstaxering. Det har bl.a. ifrågasatts om dagens förfarande leder fram till taxeringsvärden som återspeglar den enskilda fastighetens marknadsvärde. I många fall görs det gällande att taxeringsvärdena är för höga. Innebörden i denna kritik är att de nuvarande reglerna avseende värdefaktorer och indelning i värdeområden inte är så utformade att taxeringsresultatet stämmer överens med verkligheten. Vidare har det gjorts gällande att det lokala lekmannainflytandet vid taxeringsförfarandet är för litet. Kritik har även riktats mot omräkningsreglema som ansetts vara för trubbigt utformade. För vissa fastighetstyper anses dessutom underlaget för köpeskillingsstatistiken vara alltför bristfälligt. Kritiken mot de nuvarande reglerna torde delvis ha sitt i den

ursprung ökade betydelse taxeringsvärdena fått att de ligger till

som genom grund för bl.a. uttaget av fastighetsskatt.

F astighetstaxeringsutredningen

Mot bakgrund av den ovan nämnda kritiken av reglerna för fastställandet av taxeringsvärden tillsattes under våren 1997 utredning-

en Fastighetstaxeringsutredningen FTU. Enligt direktiven dir. 1997:36 skall FTU utgå från att taxeringsvärdena även i fortsättningen skall återspegla de enskilda fastighetemas marknadsvärden. Utredningens huvuduppgift är att undersöka de gällande reglerna ett tillfreds-

om ställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena återspeglar marknadsvärdena och föreslå de lagändringar kan visa sig nödvändiga.

som Uppdraget omfattar både -förfaranderegler och materiella regler för

fastighetstaxering. Den fråga som utredningen söker besvara är med

andra ord frågan om systemets konstruktion och tillämpning innebär att enskilda fastigheters taxeringsvärde verkligen motsvarar 75 procent

av fastighetens marknadsvärde. FTUs utredningsuppdrag är ännu inte avslutat och utredningen har inte gjort några ställningstaganden

som kan redovisas i de frågor som är av intresse för vårt arbete.

I avvaktan på utredningens översyn har riksdagen i flera omgångar beslutat att det beskrivna omräkningsförfarandet för taxerings-

ovan värden inte skall tillämpas. Taxeringsvärdena är därför i nuläget frysta.

3 Problemets art

Kommitténs utgångspunkt: De problem som fastighetsskatten

medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätortemas pendlingsområden kan i vissa avseenden del ett generellt problem som rör alla ses som en av mer hushåll med låga inkomster bosatta i områden där fastighetsprisema stigit kraftigt. I detta sammanhang har vi dock, i enlighet med direktiven, i första hand fokuserat de problem fastighetssom skatten medför i vissa attraktiva fritidshusområden. Huruvida detta problem lämpligast löses reglering, som endast tillämpas genom en på skattskyldiga bosatta i vissa områden, är dock en öppen fråga.

Fastighetsskatten är utformad en skatt en icke-monetär som avkastning. Denna konstruktion medför problem för vissa kategorier av hushåll. Det gäller framförallt hushåll med låga inkomster som varit bosatta längre tid i områden där fastighetsprisema och taxeringsen värdena stigit kraftigt. För denna kan fastighetsskatten leda till grupp att hushållet tvingas sälja sin bostad och flytta. Problem detta slag uppstår huvudsakligen i två typer områden. av av Den kategorin utgörs äldre egnahemsområden i storstadsena av regionerna, där överlåtelseprisema stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat. Här är det främst äldre hushåll, varit som bosatta i området längre tid, berörs problemet men kan även en som av gälla andra hushåll. typer av Den andra kategorin förekommer i områden där efterfrågan fritidshus drivit fastighetsprisema till nivåer som ligger långt över upp den nivå kan mot den bofasta befolkningens köpkraft. som anses svara I denna typ områden attraktiva fritidshusområden berörs inte av - varit etablerade i dessa områden sedan länge. Även bara de hushåll som möjligheterna för hushåll att etablera sig i området påverkas, vilket nya är betydelse för möjligheterna att upprätthålla levande lands- och av en skärgårdsbygd. De problem fastighetsskatten medför i denna typ som områden har med andra ord även en tydlig regionalpolitisk av dimension. I båda fallen rör det sig problem, har sin grund i att fastigom som hetsskatten är utformad skatt på icke-monetär avkastning. som en en Därför skulle de i och för sig kunna behandlas i ett sammanhang, inom för kommitténs allmänna uppdrag över och utvärdera den ramen att se

52 Problemets art

löpande beskattningen fastigheter. I kommitténs direktiv nämns av dock uttryckligen endast den problemställning attraktiva som avser fritidshusområden. Detta problem har regeringen ansetts i särskilt behov av vara av en skyndsam lösning. Som vi framhållit tidigare, i kapitel behandlar kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, därför frågan om

fastighetsbeskattningens effekter för den bofasta befolkningen i vissa

attraktiva fritidshusområden med förtur. I utredningsdirektiven beskrivs detta problem huvudsakligen ur ett regionalt perspektiv. De problem uppstår i den områden som typ av som omnämns i direktiven har sin grund i att efterfrågan på småhus från att använda fastigheterna fritidshus, personer som avser som är avsevärt högre än den lokalt förankrade efterfrågan småhus avsedda för pennanentboende. Något tillspetsat kan grunden till problemet beskrivas på följande vis. När kapitalstarka förvärvar personer fastigheter i områden, är attraktiva för fritidsboende, påverkar som detta den allmänna prisnivån i dessa områden. Som följd en av fastighetstaxeringssystemets konstruktion påverkar detta generellt sett taxeringsvärdenivån för alla fastigheter i området. Detta gäller särskilt områden där fastigheterna till sin fysiska karaktär och belägenhet är sådana att de lämpar sig för såväl fritids- pennanentboende. som De områden som är aktuella i detta sammanhang är vissa kust- och skärgårdsområden samt andra områden med utpräglad landsbygdskaraktär som är attraktiva för fritidsboende och där de allmänna inkomstförutsättningama för de bofasta är begränsade än i de mer regioner där "sommargästema" är bosatta. Fastighetsprisema i denna typ av områden bestäms inte den lokala befolkningens köpkraft utan av ytterst av "sommargästemas" betalningsvilja och inkomstförhållanden. De områden det är fråga kännetecknas därför att fastighetsom av prisnivån, och därmed även taxeringsvärdenivån, är hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen. Eftersom taxeringsvärdet ligger till grund för uttaget fastighetsskatt påverkas av även skatteuttaget. Detta medför, har det hävdats, att den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden detta slag generellt av sett har svårigheter att betala fastighetsskatten. I vad mån denna verklighetsbeskrivning överensstämmer med faktiska förhållanden behandlas i kapitel Centralt i sammanhanget är att fastighetsskatten typiskt kan sett medföra betydande problem för den bofasta befolkningen i området. Därigenom kan fastighetsskatten få betydelse för möjligheterna att upprätthålla en levande bygd i dessa områden. Som påpekats ovan finns det alltså tydlig regional dimension i det problem lyfts en som fram i direktiven. Det bör dock påpekas att möjligheterna bibehålla att

Problemets art 53

bofast befolkning i denna typ av områden inte bara, eller ens främst, en är relaterat till fastighetsskatten. Det grundläggande problemet ligger

i de lokala sysselsättningsförhållandena, infrastrukturen och

snarare liknande omständigheter. Att finna lösningar detta problem är dock

uppgift inte omfattas kommitténs uppdrag. en som av

En faktor betydelse för möjligheterna att bibehålla en

annan av bofast befolkning i de aktuella områdena är givetvis de höga förvärvsprisema i sig, medför höga kapitalutgifter för många hushåll

som nya

överväger att etablera sig i området. I kombination med de som jämförelsevis begränsade lokala inkomstmöjligheter som råder i de aktuella områdena, utgör kapitalutgiftema förmodligen ett beloppsmässigt problem fastighetsskatten för många hushåll. Även

större än

vi måste undersöka problemet kan fångas upp av annan om om lagstiftning än skattelagstiftning ligger åtgärder primärt syftar till

som att påverka de höga förvärvsprisema på småhus i dessa områden utanför kommitténs uppdrag. Det är dock väsentligt att en särlösning utformas med hänsyn tagen till det samband som råder mellan nivån på fastighetsskatten och fastighetsprisema. En eventuell skattelindring bör med andra ord utformas så att den inte ger upphov till kapitaliseringseffekter som upphäver effekten av skattelindringen.

De problem som fastighetsbeskattningen kan medföra i attraktiva fritidshusområden utanför tätortemas pendlingsområden är av lite olika karaktär för hushåll, som bott länge i området, och för hushåll som etablerat sig i området på senare tid eller överväger att etablera sig där. Den förra kategorin har i många fall amorterat av hela eller större delen

de lån togs för att finansiera fastigheten vid förvärvstillfället. av som Det problem fastighetsskatten kan medföra för dessa hushåll är att

som betrakta ett likviditetsproblem, dvs. att deras tillgång till likvida

som medel är otillräcklig. Som påpekades inledningsvis är grunden till problemet, att fastighetsskatten är utfonnad som en skatt på en ickemonetär avkastning. Dessa hushåll lider inte någon generell brist på tillgångar. De äger betydande förmögenhet den obelånade

en fastigheten så länge de bor i huset genererar den inte någon

- men monetär avkastning vilken fastighetsskatten kan finansieras. Att

ur bostaden kan förväntas betinga stor summa pengar den dagen man

en bestämmer sig för att sälja fastigheten är till föga hjälp för de hushåll

strävar att bo kvar i området. I många fall rör det sig hushåll som om med mycket låga inkomster, exempelvis folkpensionärer, för vilka fastighetsskatten utgör en mycket betungande utgift. Sett ur detta perspektiv är de problem fastighetsskatten medför också ett

som

kostnadsproblem.

För den andra de nyetablerade, är problemet att de

gruppen, ekonomiska tillgångarna i allmän mening är otillräckliga i för-

en mer

54 Problemets art

hållande till de rådande levnadsomkostnaderna. Eftersom dessa hushålls fastigheter ofta är relativt högt belånade utgör de ingen större nettoförrnögenhet. Vidare kan bostadsutgiftema förmodas vara relativt höga, inte bara till följd av fastighetsskatten utan också på grund av räntorna och amorteringama på bostadslånen. För denna kategori utgör, som påpekats ovan, de höga kapitalutgifter som förvärvsprisema medför många gånger i sig ett större problem än fastighetsskatten, även om den sistnämnda kan vara nog så betydelsefull. I kommitténs uppdrag ligger dock att finna en lösning för båda dessa.kateg0rier av hushåll.

l detta sammanhang bör det noteras att för vissa hushåll med låga inkomster och obelånade eller lågt belånade fastigheter med höga taxeringsvärden kan förmögenhetsskatten upphov till ytterligare

ge problem av samma slag som fastighetsskatten. Förändringar i förmögenhetsbeskattningen är dock föremål för diskussion i andra sammanhang och kommer inte behandlas särskilt i betänkandet.

Att fastighetsprisnivån förändras i ett område, blir attraktivt för

som grupper med andra ekonomiska förutsättningar än de som varit bosatta i området en längre tid, är som framhölls inledningsvis inte något

som enbart inträffar i den typ av områden som beskrivits ovan utan ett mer allmänt förekommande fenomen. Detta fenomen förekommer även i en del äldre egnahemsområden i storstadsregionema, där överlåtelseprisema stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat och gjort dessa områden relativt sett mer centralt belägna. Vidare förekommer det i vissa attraktiva fritidshusområden inom de större städernas pendlingsområden. För enskilda hushåll som bott länge i området kan denna typ av förändringar givetvis också medföra betydande svårigheter med att betala fastighetsskatten. Kännetecknande för de förändringar i prisrelationema som äger rum i denna typ av områden är emellertid att de primärt kan hänföras till att nya grupper väljer att bosätta sig permanent i områdena. Det är med andra ord inte fråga om att den bofasta befolkningen minskar i storlek utan om en förändring i den bofasta befolkningens socioekonomiska sammansättning.

Det problem som kommittén har tagit sig an med förtur skiljer sig alltså i vissa avseenden från det mer generella likviditets- eller kostnadsproblem som redogjordes för inledningsvis. Skillnaden består framförallt i att det i de attraktiva fritidshusområdena utanför de större tätortemas pendlingsområden tillkommer en regional dimension på problemet. Det innebär bl.a. att det i dessa områden inte bara krävs åtgärder som gör det möjligt för redan etablerade hushåll att bo kvar, utan även åtgärder som underlättar för nya hushåll att etablera sig i området.

Problemets art 55

Oavsett vilken typ områden det gäller rör det sig dock om

av svårigheter har sin grund i fastighetsskattens konstruktion som en

som skatt på icke-monetär avkastning. Vi kan alltså konstatera att

en problemet till sin natur är generellt slag. Kommittén har därför ställt

av sig frågan det regionala problem, vi enligt direktiven har att

om som behandla, lämpligast löses särreglering som endast tillämpas

genom en på skattskyldiga bosatta i vissa områden eller om det går att utforma en särreglering så att den även fångar det generella problemet.

upp mer För att kunna ta ställning i denna fråga har två olika typer lösningar

av diskuterats, dels sådana i huvudsak skulle beröra hushåll bosatta i

som attraktiva fritidshusområden utanför de större tätortemas pendlingsområden och dels sådana som mer allmänt skulle påverka uttaget av fastighetsskatt för hushåll bosatta i områden där taxeringsvärdenivån är hög.

Vi vill dock poängtera att eftersom denna fråga behandlas med förtur så har de lösningar kommittén redovisar i detta betänkande

som tagits fram innan vi haft möjlighet att behandla och ta ställning i de grundläggande principiella frågor som ingår i vårt utredningsuppdrag.

Vilka allmänna principer bör ligga till grund för den löpande

som fastighetsbeskattningen i stort, bl.a. målsättningen neutralitet i be-

om skattningen boende i olika upplåtelseformer, vi att behandla i

av avser det fortsatta utredningsarbetet. Detta för med sig att den problematik av generell natur vi behandlar i delbetänkandet även måste belysas ur

som detta övergripande principiella perspektiv.

4 Konstitutionella

aspekter på särregleringar på beskattningens

område

Kommitténs bedömning: För att uppfylla regeringsformens krav på generellt tillämplig lagstiftning bör en reglering ges en generell utformning och bygga objektiva och sakliga kvalifikationskriterier.

4.1 Bakgrund

Inför prövningen i Lagrådet av regeringens förslag till nedsatt underlag för fastighetsskatt avsnitt 2.3 framfördes farhågor för att den

se

föreslagna lösningen var konstitutionellt tvivelaktig. I första hand framfördes tvivel om den använda lagstiftningstekniken var tillräckligt generell och allmän för att uppfylla regeringsformens krav i dessa hänseenden. Det förekom även kritiker som menade att en undantagslösning för vissa geografiskt avgränsade områden skulle strida mot principen om likformig och rättvis beskattning av medborgarna.

I Lagrådets yttrande över regeringens förslag behandlas inte frågan uttryckligen. I den del av Lagrådets kritik som tar sikte på bristen på underlag for den gjorda avgränsningen återfinns dock en antydan om den bakomliggande principiella problematiken. Lagrådet pekade här risken för att lika fall behandlas olika.

I detta kapitel behandlas översiktligt de konstitutionella principer och bestämmelser styr lagstiftningens form och innehåll. Syftet är i

som första hand att belysa frågan om en särreglering med regional inriktning är konstitutionellt acceptabel. Den grundläggande frågan

är om en sådan lagreglering kan uppfylla regeringsformens krav på generell tillämpbarhet.

4.2 Den konstitutionella ramen för

form och innehåll

lagstiftningens

Regeringsformens lagstiftningsprinczper

Som allmän princip för lagstiftning gäller att lagregler -skall vara

en generella. I Författningsutredningens SOU 1963:17, s.325 överväganden rörande lagbegreppet anfördes att vid definitionen av lagbegreppet har utgångspunkten ofta tagits i själva innehållet. Därför har det sagts att akt skall innehålla generella rättsregler för att den

en skall kunna betecknas lag, eller att den skall innehålla generella

som rättsregler, reglerar enskild rätt. I sammanhanget anmärktes att

som

i sådana fall brukar tala ett materiellt lagbegrepp. Utredman om ningen menade för del att I det materiella lagbegreppet ligger, att

egen lag är generell rättsregel" a.a., 335. Den därpå följande

en s. Grundlagsberedningen SOU 1972:15, s. 100 menade för sin del att orden i allmänt språkbruk innebär något allmängiltigt och

lag och norm att lag kommer i framtiden hittills att vara en generell norm.

som Man uttalade även att riksdagen att välja lagformen ger "uttryck

genom för uppfattningen att beslutet till sin typ är generellt tillämpligt, ehuru generell tillämplighet inte förutsättning för beslutets giltighet".

är en Vidare uttalades att "riksdagen i regel kommer välja lagformen då den

att skapa rättsregler, dvs. föreskrifter principiellt sett är bindavser som ande för och inte i andra fall". Sammanfattningsvis menade

envar, Grundlagsberedningen att lag till sin typ är föreskrift med

en en generell giltighet. Beredningen menade emellertid att grundlagen inte bör hindra att lagformen i undantagsfall används för föreskrift som

en reellt syftar till att lösa något enstaka konkret problem. I sådana fall torde riksdagen välja att lagen generell form.

ge en

Som på Grundlagsberedningens tankar anförde departements-

svar chefen i grundlagspropositionen prop. 1973:90, s. 203 bl.a. följande:

"Jag delar i allt väsentligt beredningens på lagbegreppet. Enligt min

syn mening ligger i lagbe reppet först och främst att detta endast kan omfatta rättsregler. Så regler kännetecknas i princip av att de är

ana bindande för myndigheter och enskilda. Av det för rättsstaten utmärkande kravet på nonnmässig behandling av medborgarna följer vidare att rättsregel skall vara en generell föreskrift".

en

Departementschefen fastslog slutligen:

"Ja har i det föregående uttalat att lag liksom varje annan rättsregel

en ska l vara en generell föreskrift".

Departementschefen invände mot Gmndlagsberedningens uppfattning att lag undantagsvis kunde avse något enstaka konkret problem och

en anförde vidare:

"Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga ett enstaka fal nligt min mening måste lagen emellertid

om även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta till den kommer till utt ck hos bered-

som ningen bör uppfattningmöjligt riksdagen fatta be-

att et vara ör att genom a ett slut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fa l".

Frågan om innebörden av kravet generell tillämplighet är inte helt lätt vilket även medges i den aktuella propositionen. Departe-

att ange, mentschefen förklarade emellertid att en lag får anses uppfylla detta krav den exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa

om avser typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer a.a., s. 204.

För att illustrera den uppställda principen angav departementschefen några exempel. En lag som anger tidpunkten för en folkomröstning eller formuleringen av den fråga som skall ställas till folket nämndes som exempel på generellt tillämpbar lag. Som skäl anfördes att lagen

en gäller för alla deltar i folkomröstningen. Av samma skäl ansågs

som även lag avbryter en arbetskonflikt som exempel på en generellt

en som tillämpbar lag. Departementschefen avslutade exemplifieringen med förklaringen att det däremot inte är möjligt för riksdagen att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet. En lagreglering med denna innebörd återfinns därför i 11 kap. 8 § regeringsformen.

Gränsdragningen mellan vad är att betrakta som en generell

som föreskrift och vad kan ett beslut i ett enskilt fall kan

som anses vara vara vansklig att göra och det är inte alltid möjligt att fastställa någon absolut gräns. Denna uppfattning har kommit till uttryck bl.a. i den statsrättsliga litteraturen se bl.a. Erik Holmberg och Nils Stjemquist, Grundlagama med tillhörande författningar, 1980, s. 240-243, Håkan Strömberg, Normgivningsmakten, 2 uppl, s. 34-38, och Bo Broomé och Claes Eklundh, Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, s. 38.

Även det i allmänhet framstår enkelt att bedöma och fast-

om som ställa den generella tillämpbarheten av en bestämmelse, kan gränsdragningsproblem uppkomma i många situationer och vid bedömningen av skilda kategorier av lagregler.

Kännetecknen på en generell norm är lättast att tillämpa s.k. handlingsregler, dvs. regler eller beslut som påbjuder eller förbjuder ett

visst handlande från enskilda personers eller offentliga funktionärers sida. En generell handlingsregel riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets av personer. Dess adressater är alla som under givna förutsättningar har att företa eller underlåta en viss handling som beskrivs i bestämmelsen.

En lagregel behöver inte förlora sin generella karaktär enbart för att den riktar sig till en mer begränsad krets av adressater, t.ex. en viss kategori av näringsidkare eller juridiska personer.

Gränsdragningsvårighetema är i allmänhet större när det gäller att bedöma vissa s.k. kvalifikationsnormer. Kvalifikationen avser t.ex. ett Visst landområde eller ett annat objekt. Ett kvalifikationsbeslut kan förefalla att ha konkret innebörd. Lagregeln/beslutet kan emellertid

en ha sådana rättsliga indirekta verkningar för en obestämd krets av personer att det därför ibland är befogat att betrakta beslutet som en generell föreskrift jfr. Strömberg, s. 36. Strömberg menar samtidigt att det finns en gräns för hur långt man kan göra gällande att ett beslut är generellt till sin karaktär på grund av dess indirekta verkningar. Som exempel på ett beslut kan ha verkningar i ett obestämt antal fall

som och för ett obestämt antal personer, men som ändå inte kan betraktas som en generell föreskrift nämner han beslutet att utse en person till generaldirektör a.a., s. 36-37.

Strömberg menar att mot bakgrund av motiven till regeringsformen och Regeringsrättens avgörande RÅ 80 1:92 nedan framgår att för-

se

budet mot lagstiftning för enskilda fall har rent formell innebörd

en samt att om en lag har tillkommit i syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast på detta fall, spelar detta ingen roll förutsatt att lagen har en generell utformning.

Regeringsformens likhetsgrundsats

I regeringsformen l kap. 2 § l st. formuleras den s.k. likhetsgrundsatsen. Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Stadgandet, liksom övriga stadganden i paragrafens fyra stycken, har till större delen utformats som en skallregel. I realiteten innefattar stadgandena dock endast rekommendationer. Kontrollen av att de följs är främst av politisk och rättslig natur. De kan emellertid få betydelse som underlag för laglighetsprövning enligt kommunallagen och som tolkningsdata vid tillämpningen av olika rättsregler se Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges Grundlagar, 1980, s. 20.

Fri- och Rättighetsutredningen SOU 1975:75 föreslog att en allmän likhetsgrundsats skulle fastställas i form av ett programstadgande

som formulerades på följande sätt; "Den offentliga makten bör utövas

dock förslaget såsom oacceptabelt svagt stadgandet riktade sig till om de rättstillämpande prop. 1975/761209, 98 Om stadorganen s. gandet däremot avsågs riktat till lagstiftaren menade departementschefen att bestämmelsen uttryck för målsättning i fråga den gav en om samhälleliga verksamheten varken önskvärd eller realistisk. som var Han förklarade vidare:

"Det förhåller i själva verket så att särbehandlande lagstiftning på exempelvis de e onomiska och sociala områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfárdssamhälle. Vad behöver sägas i fråga som om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att öra sadana mellan olika intressen kan gruppers som upprimligaavvägninâarrättvisa. evas som oc Enligt min mening kommer sådan en målsättning bäst till uttryck genom rammatiska stad anden alla ro om människors lika värde, respekt genenskildes vär ighet om samt om individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd mål för som den offentliga verksamheten".

Kravet på att begreppet "allas likhet inför lagen" skulle införas i regeringsfonnen återkom i motioner vid riksdagsbehandlingen och Konstitutionsutskottet KU sade sig inte vilja motsätta sig så att skedde, låt att regeringsfonnen redan uttryck för uppfattvara gav ningen att de rättstillämpande skulle behandla lika fall lika. organen Begreppet allas likhet inför lagen kom därefter att införas i l kap. 9 § regeringsfonnen. I bestämmelsen stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I detta sammanhang måste särskilt framhållas att stadgandet inte riktar sig till lagstiftaren, vilket även har kommit till uttryck i det refererade propositionsuttalandet. I uttalovan andet framhålls dessutom uppfattningen att särbehandlande normgivning inom de ekonomiska och sociala områdena utgör typiskt ett kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Lagstiftaren har således ansetts ha möjlighet att besluta särbeom handlande lagstiftning. Kravet på generell giltighet har således inte den innebörden att lagstiftaren skulle förhindrad besluta vara att normer som är till fördel eller nackdel för olika medborgare. grupper av Avgörande är härvidlag de principer förbud mot diskriminerande om föreskrifter kan utläsas regeringsfonnen ras, hudfárg, etnisk som ur minoritet och kön och andra grundlagar jfr. Holmberg och Stjemquist, s. 46 och 242 Beträffande likhetsgrundsatsen enligt regeringsfonnen finns anledning att tillägga att sådan princip även finns uttryckt för kom-

en den

munala verksamheten. I 2 kap. 2 § kommunallagen 1991:900 anges att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Kommunen kan alltså särbehandla vissa medlemmar det finns sakliga skäl för en sådan om åtskillnad.

4.3 Likformighetsprincipen inom

beskattningsrätten

Vid utformningen Skatteregler uppkommer frågan i vilken grad och av omfattning lagstiftaren bör sträva efter enhetliga regler för de som skattskyldiga. I detta sammanhang brukar ofta den s.k. likformighetsprincipen, ibland benämnd likabehandlingsprincipen eller likhetsprincipen, framhållas lika fall skall behandlas lika. Enligt denna princip bör beskattningen likformig. I den skatterättsliga litteraturen har vara det framförts olika tolkningar denna princip varav några kan nämnas av här. Av främst rättviseskäl lagstiftaren böra undvika en anses diskriminerande behandling vissa skattskyldiga se bl.a. Leif Mutén, av Tre skatterättsliga uppsatser, 1966, 48. Welinder menade att s. begreppet likhet inför lagen rent allmänt förutsätter att beskattningen är likformig i den meningen att den inte medger särskilda skatteprivilegier för vissa skattskyldiga grund deras socialgrupp, av politiska uppfattning, etc. Carsten Welinder, Beskattning av inras komst och förmögenhet del 1980, s. 189. Hultqvist att för beskattningens del kan se åtminstone tre menar man aspekter likforrnighets- eller likabehandlingsprincipen Anders av Hultqvist, Legalitetsprincipen vid inkomstbeskattningen, 1995, s. 60. l Ekonomisk likabehandling. Transaktioner leder till ekonomiskt som likvärdigt resultat skall behandlas på samma skattesynpunkt. sätt ur Ibland är argumentet kopplat till skatteförmågeprincipen. 2 Allas likhet inför lagen. Som tidigare nämnts är denna rättsgrundsats

grundlagsfäst i 1 kap. 9 § i regeringsfonnen, men innebär

numera inte något förbud riktat till lagstiftaren när det gäller särbehandlande

lagstiftning. 3 Lagstiftarens strävan att alla skattskyldiga fullgör den ålagda skattskyldigheten.

Frågan det existerar grundläggande likhetsprincip i beskattningsom en rätten är dock inte oomtvistad. Det har hävdats att någon sådan princip inte existerar i den skatterättsliga föreställningsvärlden Nils Mattson, Skatter och konfrskation, 1985, .85. Samme författare menar s

emellertid också att även alla lagregler är konsekvenser politiska

om av ställningstaganden, finns det grundläggande strukturer som i alla länder ligger till grund för t.ex. inkomstskatten Ds 1992:6, Skatteförmåner och andra särregler i inkomst- och mervärdeskatten, s. 23.

En lilifornzig och rättvis taxering

I 1956 års taxeringslag SFS 1956:623, upphävd fr.o.m. den l januari 1991 stadgades i 1 § bl.a. att "Taxering enligt kommunalskattelagen samt lagarna om statlig inkomstskatt och om statlig förmögenhetsskatt sker i den ordning nedan stadgas. Därvid skall iakttagas, att taxeringarna bliva överensstämmande med skatteförfattningama samt i möjligaste måtto likformiga och rättvisa.

Stadgandet har med vissa språkliga förändringar följt med sedan 1800-talets bevillningsförordningar till 1900-talets taxeringsförordningar och taxeringslagar. Uttrycket kommenteras sparsamt i förarbetena till 1956 års taxeringslag. I betänkandet Förslag till effektivare taxering SOU 1954:24, s. 174 nämns dock att stadgandet brukar ställas upp som huvudprincip för den taxeringsverksamhet som äger rum för beskattningsändamål och att den bör beaktas under hela taxeringsförfarandet. Inte heller i förarbetena till 1910 års eller 1928 års förordningar ges någon närmare vägledning beträffande uttryckets innebörd jfr. Hultqvist, a.a., s. 59.

Stadgandet måste anses ge uttryck för en likforrnighetsprincip. Regeln riktar sig dock endast till de verkställande myndigheterna, dvs. skattemyndigheter och skattedomstolar, i deras tillämpning av de olika skatteförfattningama. Lagstiftaren omfattas alltså inte. För lagstiftaren gäller de principer och regler som kan utläsas ur grundlagama. Det numera upphävda stadgandet i den äldre taxeringslagen får därför läsas tillsammans med bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen.

4.4 område

Särreglering på beskattningens

Särregleringama kan i princip delas Vissa bestämmel-

i tre grupper. ser har en generell utformning och tillämpbarhet och är avsedda att omfatta ett ansenligt antal, till namnet okända, skattskyldiga. Denna form

särreglering är givetvis den nomialt förekommande och erbjuder av inte några problem ur aktuell synvinkel. Andra regler har endast givits

generell tillämpbarhet i formell mening, är i praktiken endast en men tillämpliga på ett mycket begränsat antal skattskyldiga. Sådan lagstiftning har inte sällan tillkommit just med tanke på dessa skatt-

skyldiga. En tredje grupp utgörs av de regler som uttryckligen anger vissa enskilda skattesubjekt som adressater.

I Regeringsrättens avgörande, RÅ 80 1:92, "Lex Kockum", behandlades frågan vissa ändringar i kommunalskattelagen och lagen

om 1960:63 rätt till förlustutjämning vid taxering för inkomst, var

om generella till sin natur. Lagändringama föranledda ett visst

var av specifikt fall statens Övertagande av inkråmet i Kockum AB. Den

w aktuella lagstiftningen, kan sägas tillhöra den andra gruppen av

som särregleringar, innebar att företag avyttrar egendom till staten inte

som får rätt att utnyttja förluster i enlighet med förlustutjämningsförordningen. Det gjordes gällande att lagstiftningen inte uppfyllde regeringsformens krav på lagstiftning med generell tillämpbarhet. Regeringsrätten fann att lagstiftningen visserligen hade föranletts av Kockumaffären, att lagarna enligt sin ordalydelse var generellt

men tillämpliga och det även klart framgick motiven till lagstiftningen att

av

åsyftade generellt gällande lagstiftning. Lagen ansågs därför man en uppfylla regeringsformens krav.

Frågan om regeringsformens krav på generellt tillämpbar lagstiftning uppmärksammades särskilt i det politiskt kontroversiella lagstiftningsärendet införandet särskilda Skatteregler för de forsknings-

om av stiftelser bildats med löntagarfondsmedel. Frågan rörde sig

som egentligen kontrollen över de penningmedel som fanns fonderade i

om de s.k. löntagarfondema och som tillfördes ett antal forskningsstiftelser.

Med hänsyn till stiftelsernas huvudsakliga ändamål var de enligt 7 §

lagen 1947:576 statlig inkomstskatt, SiL, frikallade från 6 mom. om skattskyldighet för inkomst näringsverksamhet som inte hänför sig

av till innehav fastighet eller till rörelse och därmed även från skatt-

av skyldighet för förmögenhet.

Efter regeringsskiftet 1994 önskade den tillträdande regeringen att få insyn och kontroll över de forskningsstiftelser som bildats med löntagarfondsmedel. Som ett led i dessa strävanden lade regeringen fram ett förslag syftade till att fullt ut inkomst- och förrnögenhets-

som beskatta dessa stiftelser. Enligt förslaget skulle i 7 § 6 mom. l st. SiL följande mening läggas till.

"Bestämmelsema i detta cke gäller inte för andra stiftelser som

s bildats med endom från A lmänna pensionsfonden än sådana som har

e till huvudsak igt ändamål att verka för att av stiftelsen ägda bolag bedriver utbildning och forskning".

Förslaget remitterades till Lagrådet, som den 9 oktober 1995 yttrade

bl.a. följande:

"Genom anknytnin till den nämnda pensionsfonden kommer endast

en vissa enstaka stiftelgser omfattas regleringen. Aven stiftelsema

att av om inte utt ckligen i exten, är texten så utformad att de är

namnges klart ividualiserade. Av skä för det remitterade förslaget framgår

en också att bestämmelsen är avsedd att reglera just sju bestämda stiftel-

skattskyldighet. Härtill kommer att den Övergångsbestämsers ena av melsema innehaller regel anskaffningsvärde vid beräkningen av

en om dessa befintliga stiftelsers realisationsvinst eller realisationsförlust för visst år. Enligt Lagrådet är det svårt att se hur den föreslagna bestämmelsen, jämte den tillhörande övergångsregeln, skulle kunna anses uppfylla kravet på generell utformnin sasom kravet kommer till uttryck i

förhållandet, bestämmelse

motiven till regerin sfonnen. Det att den som

skola ingå i § 6 SiL är obegränsad i tiden eller omfattar avses mom. ett obestämt antal framtida intäkter kan inte undanskymma det väsentliga faktum att bestämmelsen enligt sin lydelse kan tillämpas på endast vissa bestämda subjekt.

La rådet berörde i yttrandet, som en jämförelse, även grundlags-

igheten den s.k. katalogen i 7 § 4 mom SiL och yttrade: en av

"Huruvida ifrågavarande bestämmelser kan anses uppfylla kravet på generell har helt nyligen uppmärksammats av Stiftelseoch föreningsstillämpbarhetattekommittén. Kommittén har därvid funnit att regler

av denna typ inte kan anses enerella i den mening som angetts i förarbetena till regeringsfonnen 1995:63, s. 225. Metoden att genom lag namngivna subjekt fSOUörmåner vid inkomsttaxeringen i form av

ge skattebefrielse eller, i några fall, en särskild avdragsrätt är, såsom kommittén påpekar, inte ovanlig och får, enligt kommittén, numera ses

ett uttryck för ett i konstitutionell etablerat undanta från som

regeringsformens förarbeten uttala åraxiskravet på generell til ämp-

e

getet.

ar

I det nu aktuella ärendet är det inte fråga om att ge de berörda stiftelsema från skatterättslig synpunkt förmånligare ställning än de

en eljest skulle ha. Tvärtom innebär den föreslagna bestämmelsen 1 7 § 6

SiL att de i lagtexten angivna stiftelsema skall underkastas en mom. strängare skatterättsli reglering än andra stiftelser som bildats för

ändamål. Mot akgrund det krav å generell utformning av samma av föreskrifter fonnulerats i motiven regeringsfonnen anser

som Lagrådet att den lagstiftningsteknik varigenom en regel i en skattelag

örs tillämpli på enstaka rättssubjekt i princip inte bör omfatta fall där ör ett visst e ler vissa subjekt undantag görs i en oförmånlig riktning från en generellt verkande regel."

Lagrådet avstyrkte att förslaget lades till grund för lagstiftning och för-

slaget har inte heller resulterat i någon lagändring.

Den s.k. katalogen i 7 § 4 lagen 1947:576 om statlig in-

mom. komstskatt, SiL, hör till den tredje och har ofta givit upphov

gruppen till diskussion hur bestämmelsen förhåller sig till regeringsformens

om krav på generell tillämpbarhet. Bestämmelsen har ofta framhållits som

ett utmanande exempel särreglering beskattningens område.

av

Bestämmelsen innebär att vissa skattesubjekt är frikallade från skattskyldighet för all inkomst än inkomst som hänför sig till innehav

annan

fastigheter. Skattefriheten tillkommer vissa i bestämmelsen av beskrivna eller uppräknade juridiska Bestämmelsens första

personer. del är generellt utformad och beskriver i allmänna termer karaktären på de skattesubjekt Här omnämns i generella ordalag t.ex.

som avses. akademier, allmänna försäkringskassor och arbetslöshetskassor. I bestämmelsens del däremot, med namns nämnande, ett

senare anges antal uppräknade skattesubjekt. Här räknas upp en mängd tämligen disparata skattesubjekt frikallas från skattskyldighet. Som exempel

som på skattebefriade subjekt kan nämnas följande: Alva och Gunnar Myrdals stiftelse, Apotekarsocietetens stiftelse för främjande av farrnacins utveckling Bokbranschens Finansieringsinstitut

m.m., Aktiebolag, Bryggeristiftelsen och Dag Hammarskjölds minnesfond. Det är bestämmelsens utformning i denna senare del som med fog kan ifrågasättas utifrån regeringsformens krav generellt tillämpbar lagstiftning.

Stiftelse- och föreningsskattekommittén hade anledning att studera frågan den s.k. katalogens förenlighet med regeringsformen i nu

om aktuella hänseenden. I direktiven till kommittén dir 1988:6 påpekades dessutom att uppräkningen i katalogen är en föråldrad form av lagstiftningsteknik är alltför detaljinriktad. I direktiven uttalades där-

som för en strävan att katalogen på sikt bör kunna tas bort.

Kommittén menade att det- mot bakgrund av regeringsformens förarbeten svårt att se hur katalogen skulle kunna uppfylla kravet

- var på generell tillämpbarhet. Detta ställningstagande medförde emellertid enligt kommittén inte att det skulle grundlagsstridigt att meddela

vara sådana beslut i form lag. Man konstaterade att efter regerings-

av fonnens tillkomst och ikraftträdande har det vid upprepade tillfällen förekommit att riksdagen lag givit namngivna subjekt förmåner

genom vid inkomsttaxeringen i form skattebefrielse eller, i några fall, en

av särskild avdragsrätt. Kommittén drog slutsatsen att detta skett i en sådan utsträckning att det finns fog för att se den aktuella lagstiftningen

ett uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från som det i förarbetena uttalade kravet på generell tillämpbarhet SOU 1995:63, s. 225.

Förhållandet att skattebefrielsen för de uppräknade subjekten inte är begränsad i tiden eller till vissa bestämda intäkter utgjorde enligt kommitténs uppfattning ett stöd för den konstitutionella praxis som tillåter att lagforrnen används trots att generalitetskravet inte är uppfyllt. Bedömningen ansågs dock bli annorlunda skattebefrielsen

om begränsas till bestämd period och än mer om befrielsen avser endast

en ett enstaka år eller bestämd intäkt. v en

Förutom den s.k. katalogen kan även några andra exempel på lagstiftning av icke-generell karaktär nämnas.

Lagen 1963:173 om avdrag för avgifter till stiftelsen Svenska -

Filminstitutet, Den nuvarande regeringsformen har visserligen

m.m.

tillkommit efter denna lag, men ändringar i lagen har skett efter

ikraftträdandet.

2 § 8 mom. sjunde stycket i lagen om statlig inkomstskatt, SiL. -

Regeln ger Sparbankemas säkerhetskassa rätt till avdrag för

utdelning till sparbankema.

Lagen 1992:702 om inkomstskatteregler med anledning av vissa -

omstruktureringar inom den finansiella sektorn, m.m. I lagen finns bestämmelser som namnger och särreglerar bl.a. statens bostadsñnansieringsaktiebolag, SBAB.

Avslutningsvis kan konstateras att särregleringar inom beskattningens område naturligtvis är en fråga som av och till uppkommer även i andra länder. Som en kuriositet kan nämnas den särskilda isländska skattelag som infördes 1954 med syfte att göra Haldor Laxness nobelpris fritt från inkomstskatt.

Skatterättslig särreglering som endast gäller i vissa geografiskt avgränsade områden

Geografiskt avgränsade särregleringar inom skatterätten och angränsande områden är inte något okänt eller nytt fenomen. För vissa regioner har det sedan lång tid tillbaka funnits särreglerande lagstiftning som inneburit en avsevärt förmånligare behandling enskilda, t.ex. be-

av träffande de socialavgifter som arbetsgivare har att erlägga. Sådana avgifter anses utgöra skatt i regeringsformens mening se t.ex. rättsfallet RÅ 1983 1:85.

Den nu gällande lagregleringen rörande nedsättning av socialavgifter lagen 1990:912 om nedsättning av socialavgifter är en

- efterföljare till den lagstiftning som tillkom i början på 1980-talet för att stimulera sysselsättningen i det krisdrabbade Norrbotten lagen 1982:695 om nedsättning av socialavgifter och lagen 1983:1055 om nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län. Denna lag och dess efterföljare var och är av regionalpolitisk karaktär och har till syfte att kompensera näringslivet i regionen för vissa merkostnader och incitament till nyetablering. Eftersom den eftersträv-

ge ade effekten är att bibehålla och helst även öka sysselsättningsgraden gynnas arbetskraftintensiv verksamhet genom nedsättningen av social-

avgiften.

Den lag som tillkom 1982 innebar nedsättning av socialavgiften för arbetsgivare som bedrev verksamhet i fyra uppräknade kommuner i Norrbottens län. I 1983 års lag återfanns särreglerande bestämmelser som gällde för hela Norrbottens län och som innebar en nedsättning av den avgift som utgick enligt de allmänna bestämmelserna om socialavgifter m.m. Dessutom fanns särreglerande bestämmelser som endast gällde för Svappavaara samhälle. Dessa bestämmelser innebar att en näringsidkare med fast driftställe i Svappavaara samhälle efter ansökan helt kunde befrias från arbetsgivaravgift/egenavgift och allmän löneavgift under en period på tio år. Den besvärliga arbetsmarknadssituationen i Svappavaara efter gruvdriftens upphörande var orsak till denna extraordinära bestämmelse. Den regionala avgränsningen Svappa-

vaara samhälle definieras först i lagens förarbeten. Där uttalas att med

- Svappavaara samhälle menas området inom en mils radie från centralpunkten i tätorten Svappavaara såsom tätorten avgränsats i 1980 års folk- och bostadsräkning prop. 1983/84.3, s. 11.

Den nu gällande lagen 1990:912 nedsättning av socialavgiñer

om innehåller bestämmelser om nedsättning av socialavgifter som gäller för vissa arbetsgivare i ett antal kommuner och i några fall delar av kommuner församlingar. Kommunerna etc. är belägna inom de s.k. nationella stödområdena stödområde 1 och 2 som omfattar delar av

och västra Sveriges inland. Beträffande indelningen i stödnorra områden är det inte några exakta kriterier eller avgränsningsmodeller som ligger till grund för besluten att ett område bör ingå i ett stödområde. De överväganden ligger till grund för besluten finns

som endast redovisade i de aktuella författningamas förarbeten se t.ex. prop. 1997/98:62, s. 111 där de gällande principerna för stödområdesindelningen redovisas. Någon fastställd formel eller definition i lag som syftar till att fastställa om ett område bör ingå i ett stödområde finns således inte.

Lagen om nedsättning av socialavgiñer är som sina föregångare ett uttryck för regionalpolitiska strävanden att stödja näringslivet i glesbygd och avsikten är att kompensera näringslivet för konkurrensnackdelar i form av gleshet, kyla och långa avstånd prop.

se

1994/95:161, s. 44. Hultqvist har framfört uppfattningen att lagen är generellt utformad i inkomstskatterättsligt hänseende eftersom nedsättningen riktar sig till alla arbetsgivare som inom stödområdet bedrivit sådan verksamhet som anges i lagen a.a., s. 329.

Även på fordons- och energibeskattningens områden har riksdagen beslutat om viss regionalt gynnande lagstiftning. I samband med en

bensinskattehöjning 1979 kompenserades personbilstrafiken i glesbygd

för sin genomsnittligt längre körsträcka och för de s.k. zontillägg som tas ut vid försäljning av bensin. Kompensationen har utformats som en

nedsättning av fordonsskatten för personbilar som hör hemma i vissa uppräknade kommuner i Norrlands och västra Svealands inland. Nedsättningsbestämmelsen återfinns i 14 § fordonsskattelagen 1988:327.

Av 11 kap. 3 och 4 lagen 1994:1776 om skatt på energi, framgår att i vissa uppräknade kommuner i Norrland och västra Svealand är energiskatten nedsatt för elektrisk kraft som inte används för tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Som underlag för den lägre energiskatten har ingått bl.a. mätningar årsmedeltemperaturen.

av

Förslag om en regionalt differentierad bensinskatt har under årens lopp framförts från olika håll för att kompensera glesbygdsbefolkningen för längre avstånd och därmed högre transportkostnader. Vägtrafikskatteutredningen behandlade frågan om regionalt differentierad bensinskatt Ds B 1980:13. En differentierad bensinskatt skulle enligt utredningen medföra kontrollproblem, konkurrensrubbningar och ökade administrativa kostnader. Med hänvisning bl.a. till dessa svårlösta problem har någon lagstiftning inte kommit till stånd.

Regeringen utarbetade, som tidigare nämnts i kapitel under sommaren 1998 ett förslag om nedsättning av fastighetsskatten för bofasta i vissa kust- och skärgårdsområden. Den föreslagna lagstiftningen var av uttalad tillfällig natur. Skattelättnaden omfattade strand och strandnära fastigheter i vissa uppräknade församlingar eller delar av församlingar i de tre storstadslänen. I de församlingar eller delar av församlingar som omfattades andelen fritidshus uppgå

angavs till ca. en tredjedel av fastigheterna. Förslaget innebar enkelt uttryckt att det underlag som ligger till grund för skatteuttaget skulle justeras ned med ett belopp som motsvarade den s.k. belägenhetsfaktoms inverkan på taxeringsvärdet. Åtgärden skulle endast omfatta fastighets-ägare som vid ingången av 1998 var folkbokförda på fastigheter i de uppräknade områdena.

Förslaget remitterades till Lagrådet för yttrande. För Lagrådets prövning gäller enligt 8 kap. 18 § regeringsfonnen följande. Lagrådets granskning skall avse bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt och om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften.

Beträffande lagstiftningens syfte drog Lagrådet Lagrådets protokoll den 10 september 1998 den slutsatsen att avsikten med förslaget varit att inom de aktuella områdena- skattemässigt gynna både befintliga

fastighetsägare och den som i och för fastboende önskar förvärva

en fastighet. Lagrådet menade att lagförslaget inte utformat i enlighet

var med detta syfte eftersom skattelättnaden inte skulle tillkomma fastighetsägare förvärvat fastighet efter utgången år 1997. Man fann

som av vidare att lagrådsremissen inte innehöll något material som gjorde det möjligt att bedöma om de utvalda områdena uppfyllde i förslaget

angivna kriterier. Mot denna bakgrund ansåg Lagrådet att risken för att lika fall skulle behandlas olika framstod påtaglig. Lagrådet avstod

som ifrån att behandla frågan om hur lagförslaget förhåller sig till grundlagama annat sätt än att konstatera att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt.

4.5 och

Sammanfattning överväganden

Enligt principen om lagstiftningens generella tillämpbarhet får inte riksdagen genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Undantagsvis kan det vara nödvändigt att genom lag meddela bestämmelser i praktiken endast blir tillämpliga i

som något enstaka fall. Som villkor gäller emellertid att lagen ändå måste vara generellt utfonnad.

Generalitetskravet är uppfyllt om en viss lag, avser situationer av ett visst slag,

handlingssätt, avser vissa typer av riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

I de fall en lagbestämmelse enligt sin ordalydelse är generellt tillämplig och det även klart framgår av motiven till lagstiftningen att man åsyftat

generellt gällande lagstiftning kravet på generalitet uppfyllt, en anses även haft ett speciellt konkret fall i åtanke jfr. RÅ 80 1:92. I

om man fallet med de s.k. forskningsstiftelsema ansågs gränsen mellan generell och icke-generell lagstiftning överskriden i och med att de åsyftade skattesubjekten som inte nämndes vid namn i lagtexten- samtliga var

knutna till den vid namn nämnda AP-fonden och det av motiven även framgick att regleringen avsåg sju särskilda stiftelser.

I de fall det åsyftade skattesubjektet med namns nämnande förekommer i en föreskrift jfr. den s.k. katalogen i 7 mom. 4 § SiL anses föreskriften inte uppfylla kravet på generalitet. Enbart omständigheten att en bestämmelse inte uppfyller regeringsformens krav generell tillämpbarhet innebär dock inte nödvändigtvis att den är grundlagsstridig. Särreglering som medför, en i förhållande till huvudregeln mer förmånlig behandling av enskild, har på beskattningens område ansetts utgöra ett uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från kravet på generalitet. Undantaget gäller emellertid inte den motsatta situationen, dvs. en försämring för den enskilde i förhållande till huvudregeln se Lagrådets yttrande i ärendet om de s.k. forskningsstiftelsema.

Av betydelse för bedömningen huruvida bestämmelse uppfyller

en kravet på generell tillämplighet anses även vara frågan om bestämmelsens tillämplighet är obegränsad i tiden. När det gäller skattelagstiftning har även aktualiserats betydelsen bestämmelsens begräns-

av ning till vissa intäkter.

Lagbestämmelser får särbehandlande inom de ramar som reg-

vara eringsformen Det kan med fog hävdas att skattesystemet många

ger. gånger inte lever till likformighetsprincipen i den meningen att

upp följderna av systemet inte alltid innebär ekonomisk likabehandling. Det finns emellertid inte något uttryckligt hinder i regeringsfonnen mot särbehandling de skattskyldiga så länge en bestämmelse inte står i

av strid med de överordnade diskrimineringsförbuden. Regeringsformens förarbeten förutsätter tvärtom att särbehandling de ekonomiska och sociala områdena förekommer. Särbehandlingen måste emellertid grundas på sakliga skäl. Vad som utgör sakliga skäl utifrån ett konstitutionellt perspektiv kan naturligtvis i många avseenden sägas vara

fråga politisk karaktär där det kan finnas utrymme för skilda en av bedömningar. Det finns dock i allmänhet bred samsyn i samhället i

en frågan vad kan sakliga skäl utifrån konstitutionen

om som anses som och dess förarbeten. allmän utgångspunkt bör dessutom gälla

Som en att de skäl som ligger till grund för särbehandlingen skall vara sakliga med hänsyn till det syfte och resultat önskas uppnås med den

som särbehandlande lagstiftningen. Principen om likformighet inom beskattningen måste ses mot denna bakgrund.

Numera finns naturligtvis även begränsningar i möjligheterna att meddela särbehandlande skattelagstiftning med hänsyn till gemenskapsrättsliga bestämmelsers innebörd. Någon relevant beröringspunkt med dessa regler är dock svår att så länge enskilda i de länder som

se omfattas av gemenskapsrätten inte skattediskrimineras i förhållande till svenska enskilda.

Beträffande lagstiftning i allmänhet och särreglering i synnerhet, måste stor betydelse fästas vid att lagens utformning- avseende t.ex. eventuella kvalifikationsregler- är ändamålsenlig utifrån regleringens syften. Utformningen bestämmelsen med åtföljande effekt, bör där-

av för så långt det är möjligt återspegla de syften och problem-

som ställningar legat till grund för lagstiftningen jfr. Lagrådets

som yttrande över den tillfälliga nedsättningen av underlaget för fastighetsskatten.

Bestämmelser berättigar till olika former av regionalt riktade

som stöd och bidrag är vanligt förekommande. Det föreligger emellertid en avgörande principiell skillnad mellan bidragslagstiftning och skattelagstiftning. Medan den förra kategorin för den enskilde

avser gynnande bestämmelser, utgör den kategorin betungande regler.

senare

Detta förhållande återspeglas också i kravet att regler av det senare slaget skall meddelas genom lag se 8 kap. 3 § regeringsforrnen. Med hänsyn till att det rör sig om betungande lagstiftning finns det anledning att iaktta större försiktighet vad gäller införandet av särreglerande Skatteregler med regional inriktning, än vad som kan vara fallet med stöd- och bidragsbestämmelser. Som regel bör sådan skattelagstiftning endast förekomma i undantagsfall där det finns starka skäl som kan motivera en regional särbehandling på beskattningens område.

Varje lagstiftares ambition bör givetvis vara att skapa generellt tillämpliga lagar, det emellanåt kan ha funnits situationer där

även om det varit nödvändigt att välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå det eftersträvade resultatet. Geografiskt inriktad särreglering beskattningens område framstår onekligen som problematisk ur konstitutionell synvinkel om området län, kommun, församling, värdeområde i vilken den skattskyldige skall vara bosatt, uttryckligen anges i en lagbestämmelse. Även det skulle kunna hävdas att sådan form

om en av lagstiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet kommer föreskriftens förenlighet med regeringsformen kommer att ifrågasättas. Enligt vår mening bör därför denna form av lagstiftningsteknik undvikas. I stället bör en eventuell reglering med regional inriktning ges en generell utformning. I en sådan reglering skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fastställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas av regleringen.

5 En av det

kartläggning regionala problemet

I kapitel 3 redogörs i principiella tenner för i vilken typ av områden de problem, som fastighetsskatten medför för hushåll som har låga inkomster och är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden, påverkar möjligheterna att upprätthålla levande lands- och

en skärgårdsbygd. Vi konstaterade där att det rör sig om attraktiva fritidshusområden utanför de större tätortemas pendlingsområden där prisnivån, och därmed även taxeringsvärdenivån, är osedvanligt hög i förhållande till de lokala inkomstförhållandena. Vilka områden som kan passa in på denna beskrivning och vilka kriterier som skall

anses användas vid avgränsningen de aktuella områdena återstår dock att

av precisera.

Med hänvisning till principen om lagstiftningens generella tillämpbarhet bör, som tidigare framhållits i kapitel en särreglering av det slag det är fråga här, utformas så att den uppfyller de s.k.

om generalitetskraven. Det innebär bl.a. att vi bör undvika att genom namns nämnande avgränsa de aktuella områdena. I stället bör utgångspunkten vara att avgränsningen ska utformas med hjälp av objektiva och sakliga urvalskriterier som tar fasta på vissa karakteristika

med hänvisning till problembeskrivningen ovan, kan förmodas som, känneteckna de områden som bör komma ifråga för en särreglering.

Till grund för en diskussion om hur en sådan avgränsning bör utformas, i det fall skulle välja särreglering med regional

man en inriktning, har kommittén genomfört kartläggning hur

en av förhållandet mellan den lokala inkomstnivån och taxeringsvärdenivån för småhus varierar över landet. Utifrån denna kartläggning, som redovisas i avsnitt 5.1, har vi valt ut ett antal områden där inkomstnivån generellt sett är låg samtidigt taxeringsvärdenivån är hög,

som sannolikt på grund av hög fritidshusefterfrågan. I avsnitt 5.2 ges en översiktlig bild av de sociala och ekonomiska förhållandena i dessa områden i jämförelse med förhållandena i riket helhet. I avsnitt 5.3

som behandlas frågan om boendekostnaderna i dessa områden är så betungande för många hushåll, i relation till de lokala inkomstförhållandena, att någon form av bostadsstöd är motiverat. Vidare tar vi

frågan i vilken utsträckning de behov bostadsstöd som finns upp om av i dessa områden tillgodoses genom de befintliga regelverken för bostadsbidrag och bostadstillägg.

74 En kartläggning det regionala problemet

av

5.1 av förhållandet mellan

Kartläggning

och inkomstnivån

taxeringsvärdenivån

Analysema i detta avsnitt grundas på ett material bestående av två delar. Den är hämtad från 1997 års Fastighetstaxeringsregister. Den

ena

innehåller uppgifter genomsnittliga taxeringsvärden per kvadrat-

om meter värdeyta för småhus typkod 220 och 221 i vart och ett av de 7117 värdeområden defmierades vid den allmänna fastighets-

som taxeringen 1996 AFT96. Den andra delen av materialet är hämtad från SCBs totalräknade inkomststatistik som bygger taxeringsupp-

gifter och vissa andra registeruppgiñer. Den innehåller bl.a. uppgifter

genomsnittlig disponibel hushållsinkomst inkomståret 1996 för var om och landets 2 540 församlingar enligt 1997 års församlingsin-

en av delning. Den disponibla inkomsten motsvaras av hushållsmedlemmamas sammanräknade förvärvsinkomst plus inkomst av kapital överskott eller underskott minus den slutliga skatten plus icke skattepliktiga bidrag olika slag såsom bostadsbidrag, bostadstillägg,

av barnbidrag, bidragsförskott m.m. Det hushållsbegrepp som ligger till grund för statistiken är det som används vid taxeringen, dvs. att oavsett faktiska boendeförhållanden räknas ensamstående personer över 18 år

ett eget hushåll de inte är gifta eller är sammanboende och har som om varit gifta tidigare eller är sammanboende och har eller har haft gemensamt bam.

5.1.1 i Områden med

höga taxeringsvärden per

kvadratmeter

För alla småhus i riket uppgår det genomsnittliga taxeringsvärdet per

kvadratmeter värdeyta till ungefär 3 800 kronor. Variationen är dock betydande. Det lägsta genomsnittsvärdet uppgår endast till drygt 600 kronor och ett värdeområde i Björksele församling i Lycksele

avser kommun med drygt hundra småhusfastigheter. Det högsta värdet finner vi för ett värdeområde i Djurö församling i Värmdö kommun. Värdeområdet består 5 fritidsfastigheter med en genomsnittlig värdeyta på

av 40 kvadratmeter. Det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter uppgår här till drygt 18 000 kronor. För den övervägande delen alla

av

småhusfastigheter i riket 90 procent ligger dock taxeringsvärdet per

kvadratmeter någonstans mellan 1 500 och 7 000 kronor; och för hälften av fastigheterna ligger det i intervallet 2 100 och 3 600 kronor.

Värdeytan motsvaras av vad som i taxeringen klassas som boyta samt 20 procent

den del byggnadsytan som är klassad som biyta, dock max 20 kvadratmeter. av av

En kartläggning av det regionala problemet 75 Figur 5.1 Församlingar med värdeområden med hög taxeringsvärdenivå.

Anm. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där det finns något värdeområde där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 5 550 kronor.

76 En kartläggning det regionala problemet av

Figur 5.1 visar var de värdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 5 550 kronor är belägna. Totalt rör det sig l 225 värdeområden belägna i 271 olika om församlingar. I dessa värdeområden återfinns 10 procent alla småav husfastigheter i landet. Merparten dessa högvärdeområden återfinns av i de tre storstadsregionema, både i själva storstadsområdet och i den omgivande landsbygden. Utanför dessa regioner finner vi områden med mycket höga taxeringsvärdenivåer i ett antal församlingar längs Sveriges östra kust: från Trosa och till Västervik, några orter runt Kalner och på Öland och Gotland på Skånes östkust. Dessutom finmar samt ner vi ett pärlband orter med höga taxeringsvärdenivåer längs med av hela den västra kusten, från Falsterbo i söder till Tanum i Norr norr. om Gävle är det dock bara två värdeområden där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån överstiger 5 550 kronor kvadratmeter. Det är per ena beläget i Tännäs församling i västra Härjedalen och det andra i en församling i Umeå.

5.1.2 Höga taxeringsvärden i förhållande till den

lokala inkomstnivån

I detta sammanhang är vi emellertid i första hand intresserade såav dana områden där taxeringsvärdenivån är osedvanligt hög i relation till de lokala inkomstförhållandena. För att förhållandet mellan taxerge ingsvärdenivån och inkomstnivån konkret innebörd har vi foren mer mulerat det i termer av det genomsnittliga fastighetsskatteuttaget i respektive värdeområde i förhållande till den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten. Detta mått har beräknats följande vis. Först har ett mått på det genomsnittliga fastighetsskatteuttaget för ett normalstort hus beräknats för varje värdeområde. Vi har då utgått från uppgifter om det genomsnittliga taxeringsvärdet kvadratmeter per värdeyta för alla småhusfastigheter i respektive värdeområde. För riket som helhet uppgår den genomsnittliga värdeytan i småhus klassade som pennanentbostäder till 120 kvadratmeter. Det genomsnittliga taxeringsvärdet för ett hus medelstorlek har därför erhållits av genom att det genomsnittliga taxeringsvärdet kvadratmeter värdeyta per multiplicerats med 120. Fastighetsskatten motsvarar 1,5 procent av detta värde. Detta fastighetsskatteuttag har sedan ställts i relation till den disponibla hushållsinkomsten för alla hushåll i den församling värdeomsom rådet ligger Anledningen till att vi använder genomsnittsoss av inkomsten för hela församlingen och inte bara värdeområdet, är att vissa värdeområden omfattar ett ytterst litet antal fastigheter, i vissa fall

En kartläggning av det regionala problemet 77

en enda. I dessa områden skulle ett inkomstgenomsnitt på värdeområdesnivå inte ge en rättvisande bild de lokala inkomstförhållandena i

av någon mer generell mening. När det gäller de genomsnittliga taxeringsvärdena och fastighetsskatteuttaget finns det å andra sidan skäl att inte använda genomsnitt församlingsnivå eftersom taxeringsvärdenivån i många fall varierar mycket kraftigt inom församlingarna. Följaktligen skulle vissa områden som berörs det aktuella problemet förmodligen

av försvinna sikte vi hade använt ett taxeringsvärde-

ur om oss av genomsnitt på församlingsnivå. I de fall då värdeområdet omfattar flera församlingar har detta mått på den genomsnittliga fastighetsskatteandelen beräknats för var och en av de församlingar som värdeområdet omfattar.

För riket som helhet uppgår den på detta vis beräknade fastighetsskatteandelen till 3,6 procent. Den varierar dock kraftigt från ett

lägsta värde 0,7 procent i ett värdeområde i Lycksele kommun, till 17,6 procent i ett värdeområde beläget i Värmdö kommun.

Generellt sett sammanfaller variationen i taxeringsvärdenivån i hög grad med variationen i den genomsnittliga hushållsinkomsten för de hushåll som bor på orten. Områden där fastighetsprisema, och därmed även taxeringsvärdena, drivits upp av efterfrågan på fritidshus kan dock förväntas avvika från detta mönster. Därför ligger det nära till hands att fråga sig om dessa områden låter sig särskiljas med hjälp den

av ovan definierade fastighetsskatteandelen. För att besvara den frågan har vi rangordnat alla värdeområden efter storleken på den genomsnittliga fastighetsskatteandelen och valt ut de områden där denna andel är som högst tills dess att urvalet omfattar 5 procent av småhusbeståndet i riket, dvs. omkring 130 000 fastigheter. Den genomsnittliga fastighetsskatteandelen i dessa värdeområden uppgår till minst 6,2 procent. Totalt rör det sig om 746 värdeområden belägna i 238 församlingar.

Den bild vi här får fram figur 5.2 liknar i drag den bild vi

se grova fick när vi enbart såg till taxeringsvärdenivån. Vissa församlingar har dock fallit ifrån medan andra tillkommit. De värdeområden som försvinner när vi sätter taxeringsvärdenivån i relation till den lokala inkomstnivån är genomgående belägna i församlingar inom de större tätortema. De som tillkommer återfinns i allmänhet utanför de större tätortema, huvudsakligen i Jämtlands län, Dalarnas län, Kalmar län främst på Öland, Blekinge län och norra Bohuslän.

78 En kartläggning det regionala problemet

av

Figur 5.2 Församlingar med värdeområden med hög genomsnittlig fastighetsskatteandel

Anm. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där det finns något värdeområde där den genomsnittliga fastighetsskatteandelen överstiger 6,2procent.

En kartläggning av det regionala problemet 79

I tabell 5.1 redovisas för var och en av dessa församlingar den genomsnittliga inkomstnivån i församlingen samt den genomsnittliga fastighetsskatteandelen för de aktuella värdeområdena. Av materialet framgår att många av de värdeområden, som utmärks av en hög genomsnittlig fastighetsskattenivå i förhållande till den allmänna inkomstnivån, återfinns i attraktiva fritidshusområden med den typ av problem som beskrevs i kapitel Det rör sig med andra 0rd om områden där den allmänna inkomstnivån för de bofasta är låg i förhållande till genomsnittet för riket, där en hög efterfrågan fritidshus resulterat i förhållandevis hög taxeringsvärdenivå. Typexempel sådana områden är värdeområden i Nämdö, Möja, Borgholm, Kastlösa, Käringön, Lima, Vemdalen, Tännäs och Åre församlingar. Den genomsnittliga hushållsinkomsten i just dessa församlingar uppgår till mellan 67 och 85 procent av genomsnittet för riket.

Tabell 5.1 Församlingar med värdeområden där fastighetsskatteandelen överstiger 6,2 procent sorterade efter inkomstnivå. Inkomstnivå genomsnittlig disponibel hushållsinkomst i församlingen i tusentals kronor. Genomsnittetför riket uppgårtill 168 000 kronor. Fastighetsskatteandelengenomsnittför de vårdeområdeni församlingendär fastighetsskatteandelenöverstiger6,2procent. Läns- Församling Inkomst- Fastig- Läns- Församling lnkomst- Fastig-

80 En kartläggning det regionala problemet

av

Läns- Församling Inkomst- Fastig- Läns- Församling lnkomst- Fastig-

i

Magdalena

En kartläggning det regionala problemet 81

av

LânsÃ

82 En kartläggning det regionala problemet

av

Läns- Församling Inkomst- Fastig- Läns- Församling Inkomst- Fastig-

En kartläggning av det regionala problemet 83 Läns- Församling Inkomst- Fastig- Läns- Församling Inkomst- Fastig-

Fastighetsskatteandelen är emellertid mycket hög även i andra typer

av områden. Dels gäller det områden i församlingar där den disponibla hushållsinkomsten generellt sett är mycket hög, såsom exempelvis Danderyd, Saltsjöbaden, Lidingö, Szt Per Sigtuna, Lycke, Marstrand, Limhamn och Stora Hammar församlingar. Genomsnittsinkomsten i dessa församlingar uppgår till mellan 124 och 188 procent

av genomsnittet för riket. Generellt sett är det på det viset att även om variationen i fastighetsprisnivåema sammanfaller med variationen i hushållsinkomstema så uppvisar fastighetsprisema, och därmed även taxeringsvärdena, en betydligt större variation än inkomsterna. En förklaring till detta är givetvis att hushåll med höga inkomster i regel har byggt

upp större förmögenheter än andra hushåll, vilket påverkar fastighetsprisema i områden där den genomsnittliga hushållsinkomsten är hög. Detta medför att fastighetsskatten, mätt andel hushållens löp-

som av ande inkomster, är hög även i dessa områden. Faktum är att fastighetsskatteandelen i flera av dessa områden är högre än i en del av de områden som kan anses omfattas det regional problemet beskrevs i

av som kapitel

Den andra kategorin utgörs av områden belägna i vissa församlingar i de större tätortema där den genomsnittliga hushållsinkomsten är relativt låg. Det gäller t.ex. församlingar som Sundbyberg, Farsta, Möllevången, Szt Hans Lund, Brämaregården, Västra Frölunda och Ålidhem. Här ligger förklaringen i det mått på hushållsinkomsten

att som använts vid beräkningen av fastighetsskatteandelen motsvaras

av den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten för alla hushåll i församlingen, inte bara de som bor i småhus. I de ovannämnda församlingarna ibor de flesta hushåll i hyreslägenheter varför genomsnittsinkomsten i denna typ av församlingar framför allt speglar in-

84 En kartläggning det regionala problemet

av

komstförhållandena för dessa hushåll. Inkomstema för de hushåll som bor i småhus i dessa församlingar är generellt sett betydligt högre. Därför det mått på fastighetsskatteandelen som redovisas här en något

ger missvisande bild fastighetsskattebelastningen för de hushåll som bor

av i småhus.

Slutsatsen denna redogörelse är att en hög genomsnittlig

av fastighetsskatteandel så som den definierats här inte är en faktor som för sig är kännetecknande endast för de berörda områdena. Vi har därför gått vidare och undersökt om vi med hjälp av ytterligare någon parameter skulle kunna ringa de aktuella områdena på ett mera precist sätt. Eftersom grunden till problemet rent definitionsmässigt är att efterfrågan fritidshus drivit upp fastighetsprisema är det inte orimligt att tänka sig att de områden vi är ute efter kännetecknas av att fritidshusen utgör relativt hög andel av alla småhus. Vi har därför

en ställt oss frågan om fritidshusens andel av det totala småhusbeståndet i respektive församling utgör faktor tillsammans med den ovan

en som definierade fastighetsskatteandelen kännetecknar de aktuella områdena.

5.1.3 Andelen fritidshus i områden med hög

i förhållande till

taxeringsvärdenivå

inkomstnivån

För att få fram uppgifter om hur stor andel av alla småhus som utgörs

fritidshus har vi låtit SCB samköra 1998 års fastighets- och av folkboktöringsregister. Alla småhusfastigheter, där minst en person var mantalsskriven, klassificeras som perrnanentbostäder, medan övriga betraktas som fritidshus. Denna metod fungerar tillfredsställande för alla s.k. icke-delade fastigheter, dvs. 99 procent av alla småhusfastigheter. För den procent av beståndet som utgörs av delade fastigheter, huvudsakligen fastigheter med byggnader på ofri grund, stöter vi dock

problem. Denna typ fastigheter rymmer ofta flera bostadshus som

av var och en utgör en egen taxeringsenhet och ägs av olika personer. Vissa enheter på denna typ av fastighet kan alltså vara permanentbostäder medan andra används som fritidshus. Folkbokföringsregistret anger dock bara på vilken fastighet en person är skriven, inte vilken taxeringsenhet. Eftersom de delade fastigheterna endast utgör en procent av alla småhusfastigheter skulle vi för de allra flesta församlingar kunna bortse från dessa fastigheter i beräkningarna av fritidshusandelen. Det finns dock församlingar där antalet småhus delade fastigheter är relativt stort. Ett extremfall är Käringön i Bohuslän. Av totalt 205 taxeringsenheter småhus återfinns där endast 6 på ickedelade fastigheter. Genom att kombinera uppgifter från folkbok-

En kartläggning det regionala problemet 85

av

föringsregistret om hur många personer som är skrivna på varje fastighet, med uppgifter från fastighetstaxeringsregistret antalet

om småhusenheter på delade fastigheter i varje församling har vi uppskattat fritidshusandelens storlek för småhus på delade fastigheter. I beräkningarna utgår vi från att antalet mantalsskrivna personer taxerings-

per enhet uppgår till 2,8 personer i genomsnitt, vilket motsvarar det genomsnittliga antalet mantalsskrivna personer på icke-delade fastigheter. Enligt dessa beräkningar är drygt 20 procent av alla småhus att betrakta som fritidshus i den meningen att ingen är skriven på

person

fastigheten/taxeringsenheten. Fritidshusandelen varierar dock kraftigt

mellan församlingarna. I ett stort antal församlingar finns det i praktiken inga fritidshus medan fritidshusandelen i några fall, t.ex. Nämdö och Ornö församlingar, överstiger 90 procent.

I Tabell 5.2 återfinns ånyo de församlingar, som rymmer värdeområden där fastighetsskatteandelen överstiger 6,2 procent, dvs.

samma församlingar som i tabell 5.1. I tabell 5.2 är de dock sorterade med avseende på fritidshusandelen i församlingen i fallande ordning. Vidare har vi, för att bättre åskådliggöra materialet, uteslutit de församlingar där mindre än 40 procent av hushållen bor i småhus i denna tabell. Det är genomgående fråga om församlingar belägna i någon större tätort där vårt mått på fastighetsskatteandelen ger en missvisande bild

av

fastighetsskattebelastningen för de hushåll bor i småhus,

som som påpekats tidigare.

Tabell 5.2 Församlingar med värdeområden där fastighetsskatteandelen överstiger 6,2 procent sorterade efter fritidshusandel. Inkomstnivå genomsnittlig disponibel hushâllsinkomsti församlingen i tusentals kronor. Fastighetsskatteandelgenomsnittför de värdeområdeni församlingendär fastighetsskateandelen överstiger6,2procent.Andel fritidshus fritidshusensandelavalla småhusi församlingen.

86 En kartläggning av det regionala problemet

Av tabellen framgår att en mycket stor del av de värdeområden, där fastighetsskattens andel av den disponibla inkomsten är hög samtidigt som inkomsterna är låga i jämförelse med riksgenomsnittet, också kännetecknas av en hög fritidshusandel, som väntat. I den övre delen av tabellen, dvs. bland de församlingar där andelen fritidshus är hög, återfinns emellertid även flera områden med relativt höga genomsnittsinkomster. Det rör sig i huvudsak om områden belägna i närheten av storstäderna som är attraktiva både som pendlingsområden och för fritidsboende. Denna typ av blandområden, där inte bara taxeringsvärdenivån är hög utan även inkomstnivån, anser vi inte omfattas av den definitionen av det regionala problemet som angavs i kapitel även om fritidshusefterfrågan är hög och bidrar till att driva upp prisnivån också här. Istället är det fråga om områden som är under omvandling från landsbygdsområden till tätortsnära pendlingsområden.

Å andra sidan finns det ett antal församlingar där inkomstnivån är relativt låg samtidigt taxeringsvärdenivån i vissa värdeområden är

som så hög att den genomsnittliga fastighetsskatteandelen överstiger 6,2 procent, trots att fritidshusandelen i församlingen är relativt låg. Till dessa församlingar, som återfinns i den nedre delen av tabellen, hör t.ex. Ronneby, Borgholm och Visby domkyrkoförsamling. Den höga fastighetsskatteandelen i dessa områden har troligtvis sin grund i efterfrågan på fritidshusfastigheter, även om fritidshusandelen i församlingen som helhet är relativt låg. Förklaringen ligger i att fritidshusefterfrågan i dessa församlingar endast påverkar husprisema i vissa begränsade områden. Följaktligen överstiger inte fastighetsskatteandelen 6,2 procent i alla de värdeområden som är belägna inom dessa församlingar utan enbart i vissa i Borgholm t.ex. endast i ett.

Det fenomen som just beskrivits har sin grund i att församlingsindelningen administrativ indelning där områden med hög fritids-

är en husefterfrågan i varierande grad blandas med områden med låg sådan efterfrågan. I geografiskt vidsträckt församling, t.ex. Ronneby

en som församling, kan det följaktligen finnas delar som berörs mycket starkt av efterfrågan på fritidshus, med påföljande effekter på taxeringsvärd- .ena av det slag som beskrivits i kapitel I församlingen som helhet kan dock andelen fritidshus ändå låg. Det finns alltså inte något

vara

90 En kartläggning det regionala problemet

av

generellt giltigt samband mellan andelen fritidshus i församlingen och prisnivån.

Genom att istället utgå från fritidshusandelen i varje värdeområde skulle kunna komma runt just detta problem. Det finns dock

man ytterligare ett skäl, funktionell natur, till varför något generellt

av mer samband mellan andelen fritidshus och prisnivån ort inte kan

en påvisas. Det har att göra med att marknadsvärdenivån och därmed även taxeringsvärdenivån i praktiken inte är beroende av i vilken utsträckning fastigheter faktiskt ägs fritidsboende. Det räcker att det finns en

av hög efterfrågan, dvs. potentiella köpare som är beredda att betala ett högt pris, för fastigheterna i området. Den dag någon i området bestämmer sig för att sälja sin fastighet på den öppna marknaden kan han eller hon förväntas erhålla relativt hög köpeskilling. Detta åter-

en speglas i fastighetemas taxeringsvärden eftersom marknadsvärdet, som skall ligga till grund för taxeringsvärdena i nu gällande taxeringssystem, generellt sett definieras som den mest sannolika köpeskillingen vid försäljning fastighet under normala förhållanden den

en av en allmänna fastighetsmarknaden. Även andelen fritidsfastigheter i ett

om område är låg kan taxeringsvärdena vara kraftigt påverkade av en hög fritidshusefterfrågan.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att även om de attraktiva fritidshusområden där fastighetsskatten medför problem för den bofasta befolkningen i stor utsträckning kännetecknas av såväl hög fastighetsskatteandel hög andel fritidshusfastigheter, så finns betydande

som avvikelser från detta mönster. Det mest grundläggande problemet i detta sammanhang är att det inte finns något generellt giltigt samband mellan andelen fritidshus i församlingen och prisnivån.

5.1.4 Områden med taxeringsvärden utanför

höga

de större tätorterna

Av redogörelsen har framgått att höga taxeringsvärdenivåer i för-

ovan hållande till den lokala inkomstnivån inte bara förekommer i attraktiva fritidshusområden utanför tätortemas pendlingsområden. Som påpekades i avsnitt 5.1.2 är taxeringsvärdenivån i relation till den lokala inkomstnivån även mycket hög i vissa områden inom de större tätorterna. Eftersom direktiven för kommittén fokuserar de problem som fastighetsskatten medför för befolkningen på orter utanför de större tätorterna, har vi även undersökt i vilken utsträckning värdeområden, som är belägna utanför de större tätorterna och som har en hög fastighetsskatteandel, utgörs områden som omfattas av det

av aktuella problemet. Undersökningen har tagit sin utgångspunkt i det.

En kartläggning av det regionala problemet 91

tätortsbegrepp ligger till grund för SCBs tätortsavgränsning som

som genomförs vart femte år Enligt SCBs definition är en tätort ett tätbebyggt område med minst 200 invånare, där avståndet mellan husen normalt inte överstiger 200 meter. När det, som här, handlar om att definiera landsbygd utanför större tätorter är emellertid detta tätortsbegrepp alltför brett definierat. Vi har därför modifierat begreppet något och låtit landsbygd utanför större tätort inkludera både icketätbebyggda områden, enligt SCBs definition, och tätorter med mindre än 3000 invånare. Vid en befolkning på 3 000 invånare finns det, enligt Glesbygdsverket, rimlig chans att bevara och utveckla

en differentierade servicefunktioner, såsom skola, arbetsmarknad, postkontor även Göran Aldskogius, Svensk Regionalpolitik:

m.m. se utveckling och framtid, Stockholm, Allmänna Förlaget, 1992, s. 96. Även i vissa europeiska sammanhang har liknande landsbygds-

en definition använts exempelvis i Europarådets kampanj för att utveckla landsbygden.

2 För närvarande har tätortsavgränsningen ingen praktisk tillämpning i skatteeller bidragssammanhang utan används huvudsakligen i analyser av sociala och ekonomiska frågor.

92 En kartläggning det regionala problemet

av

Figur 5.3 Landsbygdens utbredning utaniör tätort med mer än 3 000 invånare i norra Sverige

Landsbygd/tätort

E Landsbygd

I Täton 3000

Glosbygdsvorkol

En kartläggning av det regionala problemet 93

Figur 5.4 Landsbygdens utbredning utanför tätort med mer än 3 000 invånare i södra Sverige

.

Landsbygd/tätort

I Landsbygd

Tåtort 3000

Glesbygdsverket

94 En kartläggning av det regionala problemet

Figur 5.3 och 5.4 visar landsbygdens utbredning i olika delar av landet utifrån denna definition. Dessa kartor visar å ena sidan att det finns fog för antagandet att områden som omfattas av det regionala problem som definieras i kapitel 3 endast återfinns utanför vad som här definierats som större tätorter. Å andra sidan visar kartorna att i landsbygd utanför tätorter med mer än 3000 invånare återfinns även områden som är att betrakta som pendlingsområden till de större tätortema, dvs. områden som inte omfattas av den definition av problemet som vi utgår ifrån. I det avseendet finns det alltså en bristande överensstämmelse mellan landsbygdsområden med höga taxeringsvärden och vad som här definierats som områden som berörs av det aktuella problemet. Det kan även vara värt att notera att just vad gäller pendlingsområdena finns det flera fall där delar av området definieras som landsbygd med vår definition medan andra delar, med i stort sett likartade socioekonomiska förhållanden, definieras som tätortsområde. Som exempel kan nämnas Ekerö, Lidingö, Tyresö och Vaxholm i Stockholmsregionen samt Öckerö, Hönö och Annedal i Göteborgsregionen.

En fråga man då kan ställa sig är om landsbygdsområden, där fritidshusefterfrågan ger upphov till den typ av problem som är aktuella i detta sammanhang, utmärker sig på så sätt att taxeringsvärdenivån genomgående är högre i förhållande till inkomstnivån än i landsbygdsområden som inte omfattas av dessa problem, exempelvis områden som kan anses ingå i någon av de större städernas pendlingsområde. Så är dock inte fallet se tabell 5.1.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att områden där taxeringsvärdenivån är hög i förhållande till inkomstnivån, till följd av en hög extern efterfrågan på fritidsfastigheter, enbart återfinns i landsbygd, definierat som ovan. Alla landsbygdsområden med hög fastighetsskatteandel är dock inte områden som omfattas av det regionala problem som beskrivits i kapitel Till denna kategori hör även ett antal orter inom de större städernas pendlingsområden där det inte är ovanligt att en del av orten består av tätbebyggt område medan andra delar är att beteckna som landsbygd.

5.1.5 Taxeringsvärdenivån för småhus

på

lantbruksenhet

De undersökningsresultat som redovisats ovan avser endast fastigheter som betecknas som småhusenheter vid fastighetstaxeringen. Småhus på lantbruksenhet ingår inte. På grund frågans förturskaraktär har vi

av endast haft begränsade möjligheter att närmare studera situationen för hushåll bosatta på denna typ fastigheter. Vissa översiktliga

av

En kartläggning det regionala problemet 95

av

beräkningar beträffande taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för denna småhus kan vi dock redovisa i detta betänkande.

typ av

För att få en uppfattning om hur höga taxeringsvärdena per kvadratmeter värdeyta är för småhus lantbruksenheter och om de skiljer sig från de värden redovisats ovan avseende övriga

som småhusenheter har vi genomfört en översiktlig analys över hur dessa värden varierar i riket helhet. Beräkningarna i detta avsnitt grundas

som

på uppgifter 1997 års fastighetstaxeringsregister av samma slag som

ur de som använts i analyserna av småhusfastighetema. Uppgifterna avser det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för vart och ett de riktvärdeområden småhus på lantbruksenheter.

av som avser

För samtliga småhus på lantbruksenheter i riket uppgår det genomsnittliga taxeringsvärdet kvadratmeter värdeyta till ungefär

per 2 300 kronor. Jämfört med motsvarande värde för småhusenheter 3 800 kronor är detta relativt lågt. Spridningen är dock betydligt större när det gäller småhus på lantbruksenheter. Det lägsta genomsnittsvärdet ligger lägre än för småhusenheter och uppgår till 460 kronor. Det högsta genomsnittsvärdet ligger betydligt högre än motsvarande värde för småhusenheter och uppgår till 21 700 kronor. Vidare gäller att tio procent av alla småhus på lantbruksenheter är belägna i riktvärdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 4 900 kronor.

Resultaten dessa analyser visar att även om den genomsnittliga

av taxeringsvärdesnivån är lägre för småhus lantbruksenheter än för småhusenheter, finns det småhus på lantbruksenheter som har höga taxeringsvärden kvadratmeter värdeyta. Med andra ord bör det

per regionala problem definierats i kapitel 3 även kunna förekomma

som bland hushåll äger och är bosatta i småhus på lantbruksenhet.

som

5.2 Socioekonomiska förhållanden i

områden med taxeringsvärdenivå hög

och inkomstnivå

låg

Syftet med detta avsnitt är att studera de socioekonomiska förhållandena i områden som berörs av det regionala problem som definieras i kapitel Tanken är att detta skall ge en bild av om dessa områden skiljer sig i detta avseende från riket i övrigt. I analysen utgår vi från de församlingar listas i tabell 5.2, dvs. församlingar där den

som genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten understiger genomsnittet för riket 168 000 kronor, där andelen bor i småhus överstiger 40

som

96 En kartläggning av det regionala problemet

procent och där det finns värdeområden där den genomsnittliga fastighetsskatteandelen uppgår till mer än 6,2 procent.

De socioekonomiska förhållanden som vi har valt att studera är arbetslöshetsnivån, andel hushåll med socialbidrag, bostadsbidrag och bostadstillägg samt demografisk sammansättning. På alla punkter har det dock inte varit möjligt att få fram uppgifter på församlingsnivå. Därför har vi varit tvungna att göra vissa av beräkningarna på kommunnivå. Detta gäller uppgifterna avseende arbetslöshetsnivån och andelen socialbidragstagare.

l tabell 5.3 redovisas genomsnittssiffror avseende de socioekonomiska förhållandena i riket som helhet samt i de attraktiva fritidshusområdena som berörs av det regionala problemet. Den genomsnittliga arbetslöshetsnivån och andelen socialbidragstagare i de kommuner som innefattar någon eller några av de berörda församlingarna är högre än genomsnittet för riket som helhet. Skillnaden är dock relativt liten. Andelen hushåll som har bostadsbidrag och bostadstillägg i de berörda församlingarna är också högre än genomsnittet för riket som helhet, men skillnaderna är även här relativt små. När det gäller den demografiska fördelningen finner vi att andelen pensionärer är något högre i de församlingar som berörs av det regionala problemet som definierats i kapitel 3 än i riket i genomsnitt.

Tabell 5.3 socioekonomiska förhållanden i riket som helhet och i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätorternas pendlingsområden. Procent.

Oppen Total Andelhushållmed Demograñsk

arbets- arbets- sammansättning

Iöshet Iöshet

social- boslads- bostads- 17 18 64 65-

- -

bidrag bidrag tillägg Hela riket 5,1 8,3 8,0 17.8 31,9 22,0 60,6 17,4

Attraktiva 5,2 8,7 8,8 19,7 34,3 20,7 59.0 20,3 fritidshusområden Anm: Total arbetslöshet definieras som andelen öppet arbetslösa personer inklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Källor: Demograñsk sammansättning 1998 och bostadsbidragstagare 1996, Statistiska centralbyrån SCB. Arbetslöshetstal 1998, Arbetsmarknadsstyrelsen AMS. socialbidragstagare 1997, Socialstyrelsen.

Sammanfattningsvis visar denna analys på vissa skillnader i de socioekonomiska förhållandena i de områden som berörs av det aktuella problemet jämfört med riket i helhet. Skillnaderna är genomgående relativt begränsade. Risken är dock stor att det faktum att analysen måste genomföras relativt hög aggregeringsnivå innebär att de eventuella skill-

en nader som finns inte kan tydliggöras.

En kartläggning av det regionala problemet 97

5.3 bostadstilläggens Bostadsbidragens och

roll

De problem fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen

som i attraktiva fritidshusområden det slag definieras i kapitel 3 har

av som också studerats mot bakgrund av de befintliga bostadsbidragsystemen. Den första fråga vi ställt oss i detta sammanhang är om de ekonomiska förhållandena för de boende i dessa områden är jämförbara med dem som gäller för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.3.2. Vidare frågar vi oss i vilken utsträckning de befintliga bostadsbidragssystemen kan fylla de

anses behov bostadsstöd som finns i dessa områden. För att besvara den

av frågan har vi först undersökt i vilken utsträckning de befintliga bostadsbidragssystemen utnyttjas dem som är berättigade till dem i

av de aktuella områdena. Resultaten redovisas i avsnitt 5.3.3. Därefter har vi undersökt hur stor effekt de befintliga bostadsbidragssystemen har

boendekostnadema för ett typiskt hushåll bosatt i något av dessa områden, förutsatt att bidragen utnyttjas. Resultaten av denna undersökning redovisas i avsnitt 5.3.4.

I avsnitt 5.3.1 ges först en översiktlig beskrivning av reglerna för bostadsbidrag respektive bostadstillägg för hushåll som bor i eget småhus.

5.3.1 Regler för

bostadsbidrag respektive

bostadstillägg

Bostadsbidraget regleras i lagen 1993:737 om bostadsbidrag. Det är ett statligt bidrag som kan ges till barnfamiljer och ungdomar som fyllt 18 inte 29 år. Vem har rätt till bostadsbidrag och bidragets

men som storlek bestäms bl.a. hushållets inkomst, bostadskostnaden, bostads-

av yta och antal barn under 18 år. För att kunna få bostadsbidrag måste

folkbokförd i Sverige och i regel också vara folkbokförd i man vara den bostad som bidrag söks för. Ett preliminärt bostadsbidrag beräknas utifrån uppskattad inkomst för hela kalenderåret, medan det slutliga bostadsbidraget bestäms i efterhand när inkomsttaxeringen för året är klar.

Den inkomst används för att bestämma bostadsbidragets storlek

som

kallas bidragsgrundande inkomst. Den bidragsgrundande inkomsten

motsvaras i huvudsak av summan av inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet, inkomst kapital samt vissa övriga inkomster t.ex.

av utlandsinkomst och studiebidrag. Den bidragsgrundande inkomsten

9.8 En kartläggning av det regionala problemet

justeras dock på bl.a. följande punkter. Inkomsten ökas med ett belopp motsvarande gjorda avdrag för ränteutgifter. För näringsidkare återläggs bl.a. avdrag för avsättning till periodiseringsfond. Dessutom räknas en viss del av hushållets förmögenhet in i den bostadsbidragsgrundande inkomsten enligt särskilda regler. Till förmögenhet räknas dock inte den fastighet man bor i och inte heller skulder med säkerhet i

fastigheten.

.

Hushåll bor i eget småhus får som bostadskostnad medräkna

som fastighetsskatt samt 70 procent av eventuell tomträttsavgäld. Dessutom får räkna med uppvärmningskostnader och övriga driftskostnader

man enligt schablon. Om man har lån med säkerhet i fastigheten räknas 70 procent ränteutgiftema exklusive eventuellt statligt räntebidrag i

av bostadskostnaden. De faktiska ränteutgiftema minskas dock först med 3 procent den skuld räntan beräknats på. Hushåll som bor i eget

av som småhus på lantbruksenhet f°ar endast räkna med kostnader som hör till

bostadsfastigheten.

Den bostadsbidragsgrundande bostadsytan är beroende av antalet barn i hushållet. Om hushållet bor i en bostad med en yta som överstiger största bidragsgrundande bostadsytan kommer bostadskostnaden att räknas ner enligt särskilda regler. De innebär att bidrag endast utgår för den andel boendekostnadema mot den bidragsgrundande

av som svarar bostadsytans andel av den faktiska bostadsytan. För barnfamiljer finns även garantinivåer för bostadskostnaden som innebär att hushållet alltid får räkna med bostadskostnader upp till denna nivå, dock högst boendekostnader motsvarande den faktiska boendekostnaden.

Bostadstillägget regleras i lagen 1994:308 om bostadstillägg för pensionärer. Det är ett inkomstprövat tillägg till vissa pensionsfönnåner. Tillägget kan betalas ut till den som har en pensionsförmån i

form av ålderspension, förtidspension/sjukbidrag, änkepension, omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustrutillägg.

Ålderspension som tas ut före 65 års ålder ger dock inte rätt till bostadstillägg.

De tre former av bostadstillägg till pensionärer som idag finns är bostadstillägg och särskilt bostadstillägg som båda är statliga samt ett

kommunalt kompletteringsbelopp. För att kunna få bostadstillägg måste

man vara folkbokförd i Sverige och i regel också vara folkbokförd i den bostad bidrag söks för. Bostadstillägget för pensionärer utgår med maximalt 90 procent av den del av bostadskostnaden per månad som överstiger 100 kronor men inte 4 000 kronor.

Bostadstilläggets storlek bestäms av bostadskostnad, årsinkomst och fönnögenhet. Årsinkomsten påverkar bostadstillägget enligt särskilda regler som innebär att det maximala bostadstillägget minskas med ett inkomstavdrag. Årsinkomst inkluderar huvudsakligen arbetsinkomst

En kartläggning av det regionala problemet 99

och pensioner av olika slag, sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Dessutom inkluderas viss del av taxerad kapitalinkomst och förmögenhet, exklusive taxeringsvärdet för den permanenta bostaden. Kapitalinkomsten justeras dock först upp med ett belopp motsvarande avdrag för skuldräntor på den permanenta bostaden.

Bidragsgmndande bostadskostnad för pensionärshushåll som bor i småhus respektive småhus på lantbruksfastighet beräknas samma sätt som den bostadsbidragsgrundande bostadskostnaden. Den bidragsgrundande bostadskostnaden för pensionärer begränsas dock till högst 5 200 kronor per månad.

Utöver det statliga bostadstillägget kan kommunen under åren 1995 till och med 2000 besluta att betala ut ett kompletterande belopp till bostadstillägget. Särskilt bostadstillägg kan betalas ut till den som har bostadstillägg eller kommunalt kompletterande bostadstillägg om inkomsten, efter avdrag för skälig bostadskostnad, understiger skälig levnadsnivå

5.3.2 Inkomstförhållanden och boendekostnader för

olika hushåll i småhus

typer av

Den första fråga vi ställer oss i detta sammanhang är hur stort behovet av någon form av bostadsstöd är i attraktiva fritidshusområden där taxeringsvärdenivån är hög i förhållande till den lokala inkomstnivån. För att kunna besvara denna fråga har vi studerat boendekostnader och inkomstförhållanden för hushåll bosatta i denna typ av områden. De områden som inkluderas i analysen är värdeområden där den genomsnittliga fastighetsskatteandelen se avsnitt 5.1 uppgår till mer än 6,2 procent och som är belägna i församlingar där den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten understiger genomsnittet för riket 168 000 kronor och där andelen hushåll som bor i småhus är minst 40 procent. Totalt består detta urval av 189 värdeområden med ca 30 000 fastigheter belägna i 75 församlingar. Förhållandena i dessa områden jämförs dels med de förhållanden gäller genomsnittligt sett för alla

som hushåll i riket och dels med de förhållanden gäller för hushåll

som som är berättigade till bostadsbidrag och bostadstillägg i riket helhet.

som

Uppgifter om inkomst- och boendeförhållanden för riket som helhet och för de utvalda områdena är hämtade från de två datamaterial som används i avsnitt 5.1. Uppgifterna avseende hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg är hämtade från 1996 års

3 För 1999 räknas skälig levnadsnivå 44 408 kronor år för ogift och

som per 36 764 kronor per år för den som är gilt.

100 En kartläggning av det regionala problemet

hushålls- och inkomstundersökning I-IINK genomförs SCB.

som av Totalt innehåller databasen uppgifter för 13 066 slumpmässigt utvalda hushåll, varav 3 836 bor i småhus. Av dessa småhushushåll är totalt 288 berättigade till bostadsbidrag och 218 till bostadstillägg.

I tabell 5.4 nedan redovisas uppgifter avseende taxeringsvärdenivån och inkomstnivån för fyra olika kategorier: riket helhet, de

som områden som här definierats som attraktiva fritidshusområden samt hushåll med bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Med avseende på taxeringsvärdenivån redovisas tre olika mått: medianvärdet, övre kvartilvärdet och övre decilvärdet. För bostadsbidrags- respektive bostadstilläggshushâllen är dessa värden definierade på sedvanligt sätt. För riket och de attraktiva fritidshusområdena har vi däremot utgått från

en rangordning av värdeområdena efter storleken det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta. De tre måtten ska då tolkas på följande vis. Hälften av alla småhusfastigheter i den aktuella kategorin är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån överstiger medianvärdet. En fjärdedel alla småhusfastigheter i den aktuella

av kategorin är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån överstiger det övre kvartilvärdet medan tiondel är belägna i värde-

en områden där taxeringsvärdenivån överstiger den övre decilgränsen. Utifrån dessa värden avseende taxeringsvärdenivån kvadratmeter

per värdeyta har vi sedan beräknat ett totalt taxeringsvärde för ett typiskt småhus med 120 kvadratmeter värdeyta. För riket helhet uppgår

som den genomsnittliga värdeytan för småhus klassade som permanentbostäder till 120 kvadratmeter. De tre olika måtten på taxeringsvärdenivån som redovisas i tabell 5.4 har med andra ord erhållits att

genom respektive taxeringsvärde per kvadratmeter värdeyta multiplicerats med 120.4 Hushållsinkomst definieras förvärvsinkomst och

som summa inkomst av kapital

4 Det bör påpekas att dessa värden skiljer sig något från på sedvanligt sätt definierade median-, kvaitil- och decilvärden avseende det totala taxeringsvärdet för alla småhus. Sådana värden för riket som helhet finns återgivna i tabell 9.6. Skälet till att vi i detta avsnitt inte använt gängse fördelnings-

oss av mått är att vi då skulle behöva ha tillgång till mycket detaljerade och

mer omfattande uppgifter ur Fastighetstaxeringsregistret. 5 I detta avsnitt använder vi inkomstbegrepp tidigare,

oss av ett annat än nämligen summa förvärvsinkomst och inkomst kapital. Skälet är att

av disponibel inkomst, som använts i avsnitt inte finns i HINK-materialet. För att kunna jämföra förhållandena för olika typer hushåll bygger därför

av samtliga beräkningar i avsnitt 5.3 på inkomstbegreppet förvärvs-

summa inkomst och inkomst av kapital.

En kartläggning av det regionala problemet l0l

Tabell 5.4 Inkomster och taxeringsvärdenivåer för olika hushållskategorier 1996, Kronor.

Alla Hushålli Hushåll Hushåll

hushålli attraktiva berättigade berättigade

riket fritidshus- till bostads- bostads-

områden bidrag tillägg Taxeringsvärde

Genomsnittlig hushállsinkomst lcke-pensionärshusháll 244 500 218 600 205 500

- Pensionärshushåll 182300 158 100 103200

-

Hushállsinkomst motsvarande nedre kvartilgränsen Allahushåll 96 300 86 300 144900 60 400 Potentiellt bostadsstöd 13700 000

- - Anm: lcke-pensionärshusháll definieras som hushåll i åldern 20 till 64 år. Pensionärshushåll definieras som hushåll i åldern 65 år och uppåt.

Siffrorna avser genomsnittligt potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg och har beräknats utifrån nu gällande regelverk.

Låt oss först jämföra förhållandena i riket som helhet med de som gäller i de utvalda områdena, dvs. första och andra kolumnen i tabellen. Oavsett vilket av de tre måtten vi utgår från är taxeringsvärdet för ett genomsnittligt småhus på 120 kvadratmeter avsevärt högre i de områden här definierats attraktiva fritidshusområden än i riket som

som som helhet. Den genomsnittliga hushållsinkomsten är däremot lägre i de utvalda områdena än i riket som helhet, både för icke-pensionärshushåll och pensionärshushåll. Detsamma gäller för den nedre kvartilgränsen definierad på sedvanligt sätt avseende hushållsinkomsten.

Även jämfört med hushåll är berättigade till bostadsbidrag

som respektive bostadstillägg ligger taxeringsvärdena för hushåll bosatta i de utvalda områdena betydligt högre, genomsnittligt sett. Den genomsnittliga hushållsinkomsten skiljer sig inte nämnvärt mellan hushåll

är bosatta i de utvalda områdena och hushåll är berättigade till som som bostadsbidrag. Den genomsnittliga inkomsten för pensionärshushåll i de attraktiva fritidshusområdena är däremot högre än genomsnittet för hushåll är berättigade till bostadstillägg.

som

För att illustrera vilka bostadsekonomiska konsekvenser dessa skillnader får har vi konstruerat ett antal typexempel som visar hur stora boendekostnadema blir andel hushållsinkomsten för olika hus-

som av

102 En kartläggning av det regionala problemet

hållskategorier. Beräkningarna bygger på följande förutsättningar. Boendekostnaden utgörs av räntekostnader på eventuella lån efter skatteavdrag, fastighetsskatt samt uppvärmningskostnader och övriga kostnader enligt schablon. Beräkningarna har gjorts för två olika hushållskategorier: icke-pensionärshushåll, som vi för enkelhets skull kallar barnfamilj, och pensionärshushåll. För dessa hushållskategorier har vi beräknat boendekostnaden för vart och ett de tre nivåer på

av taxeringsvärdenivåer som redovisades i tabell 5.4. För de hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg har boendekostnaden däremot beräknats utifrån taxeringsvärdet avseende permanentbostaden.

När det gäller bamfamiljen har vi utgått från att hushållet har förvärvat sitt hus relativt nyligen. Bamfamiljen förutsätts därför ha lån på 75 procent av marknadsvärdet, med säkerhet i fastigheten. Vi har då utgått från att taxeringsvärdet motsvarar 75 procent av marknadsvärdet. Räntan har satts till 5,2 procent vilket motsvarade räntan på ett 5-årigt villalån i mars 1999. Pensionärshushållet förutsätts, till skillnad från bamfamiljen, inte ha några lån på fastigheten och därmed inga räntekostnader. Fastighetsskatten motsvarar 1,5 procent av taxeringsvärdet. Vidare inkluderas i boendekostnaden uppvärmningskostnader och övriga kostnader enligt schablon, samma för alla hushållskategorier 24 000 kronor per år. Resultatet av beräkningarna avseende hushåll i riket som helhet respektive hushåll i de attraktiva fritidshusområdena redovisas i tabell 5.5.

En kartläggning av det regionala problemet 103

Tabell 5.5 Boendekostnader för olika kategorier av hushåll i småhus 1996.

Mediantaxeringsvärde Ovrekvartiltaxeringsvärde Ovredeciltaxeringsvärde

Boende- Boendekostnad Boende- BoendekostnadBoende- Boendekostnad

kostnad somandelav kostnad somandelav kostnad somandelav

kronor hushálls- kronor hushállsin- kronor hushållsin-

per inkomsten perår kornsten perår komsten

procent procent procent

GENOMSNHTLIGHUSHÅLLSWKOMST Bamfamilj Riket 43700 18 51100 21 57900 24 Attraktivafritidshus- 57900 26 63600 29 75800 35 områden Pensionärshushåll Riket 29700 16 31900 18 33900 19 Attraktivafritidshus- 33900 21 35500 22 39100 25 områden

NEDREKVARTILVÅRDEFÖRHUSHÅLLSINKOMSTEN Bamfamilj Riket 43700 45 51100 53 57900 60 Attraktivafritidshus- 57900 67 63600 74 75B00 88 områden Pensionärshushåll Riket 29700 31 31900 33 33900 35 Attraktivafritidshus- 33900 39 35500 41 39 100 45 områden Anm: Mediantaxeringsvärde, övre kvartiltaxeringsvärde, övre deciltaxeringsvärde samt genomsnittlig hushållsinkomst och nedre kvartilvärde för hushållsinkomsten för de olika kategorierna finns presenterade i tabell 5.4.

Till att börja med kan vi konstatera att for hushåll är berättigade

som till bostadsbidrag respektive bostadstillägg uppgår, enligt dessa beräkningar, boendekostnaden andel hushållsinkomsten till i

som av genomsnitt 36 procent för barnfamiljema och 34 procent för

pensionärshushållen.

För hushåll bosatta i de attraktiva fritidshusområdena och med inkomster motsvarande genomsnittet för dessa områden är boendekostnaderna för våra typhushåll något lägre. Se den övre delen av tabellen. Beroende på vilket antagande vi gör avseende taxeringsvärdet uppgår den till mellan 26 och 35 procent av hushållsinkomsten för bamfamiljen och till mellan 21 och 25 procent för pensionärshushållet. Jämfört med motsvarande fall i riket i övrigt är dock boendekostnadsandelen for hushåll bosatta i de attraktiva fritidshusområdena högre. För riket helhet uppgår boendekostnadema till mellan 18

som

104 En kartläggning det regionala problemet av

och 24 procent av hushållsinkomsten för bamfamiljen och för pensionärshushållet till mellan 16 och 19 procent. I den nedre delen av tabellen utgår vi istället från att hushållsinkomsten motsvarar den nedre kvartilgränsen för respektive hushållskategori. Med dessa förutsättningar uppgår boendekostnaden andel som av hushållsinkomsten till mellan 45 och 60 procent för bamfamiljen och mellan 31 och 35 procent för pensionärshushållet i riket som helhet. I de attraktiva fritidshusområdena uppgår den till mellan 67 och 88 procent för bamfamiljen och mellan 39 och 45 procent för pensionärshushållet. Boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten är med andra 0rd avsevärt högre när vi utgår från de förhållanden som gäller i de utvalda områdena än om vi utgår från de förhållanden gäller i riket som som helhet. Den är också betydligt högre än genomsnittet för de hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Detta gäller i särskilt hög grad för bamfamiljema beroende på att vi utgått från att dessa hushåll har lån på en stor del fastighetens marknadsvärde. av Slutsatsen denna undersökning är därför att många hushåll av som bor i de områden som berörs det regionala problemet har betydligt av högre boendekostnader i förhållande till inkomsten än de gäller i som genomsnitt för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag. Följaktligen finns det ett behov någon form boendesubventioner av av till många hushåll i dessa områden.

5.3.3 Utnyttj och

andegrad av bostadsbidrag bostadstillägg

När vi nu konstaterat att det finns ett behov bostadsstöd till många av hushåll i de berörda områdena är frågan detta behov tillfredsställs om

av de befintliga bostadsbidragssystemen. För att kunna besvara denna

fråga har vi undersökt i vilken utsträckning bostadsbidragen och bostadstilläggen utnyttjas av de hushåll är berättigade till dem i de som områden som omfattas det regionala problemet definierats i av som kapitel Därför har vi beräknat utnyttjandegraden för olika grupper av hushåll. Utnyttjandegraden definieras antalet hushåll faktiskt som som utnyttjar bostadsbidrag respektive bostadstillägg uttryckt andel som av alla hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Vi koncentrerar här på utnyttjandegraden för hushåll oss som bor i eget småhus. Beräkningarna bygger data från SCBs hushållsoch inkomstundersökning beskrivs i föregående avsnitt. som För hela riket uppgår den beräknade genomsnittliga utnyttjandegraden bostadsbidrag till 67 procent. För bostadstillägg ligger den av ca

En kartläggning av det regionala problemet 105

v

genomsnittliga utnyttjandegraden på 61 procent. För att kunna jäm-

ca föra utnyttjandegraden för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätortemas pendlingsområden med utnyttjandegraden i övriga landet måste vi kunna särskilja de hushåll som bor i dessa områden från övriga hushåll i databasen. Detta har emellertid inte varit möjligt på grund för få antal observationer. I

av stället har vi studerat två olika uppdelningar av materialet i syfte att undersöka utnyttjandegraden i två delgrupper som i väsentliga avseenden kan anses motsvara de grupper vi är intresserade av.

I den första uppdelningen jämför vi utnyttjandegraden för landsbygdshushåll med den som gäller för hushåll bosatta i tätort med mer än 5 000 invånare. Beräkningarna visar att för hushåll bor i lands-

som bygd är den genomsnittliga utnyttjandegraden av bostadsbidrag ca 69 procent. För tätortshushållen uppgår utnyttjandegraden till 67 procent. Ser vi till pensionärshushållen är utnyttjandegraden för landsbygdshushållen ca 64 procent medan den för pensionärshushåll i tätort beräknats till 60 procent. Skillnaden i utnyttjandegrad mellan tätorts- och landsbygdshushåll är alltså marginell.

I den andra uppdelningen jämför vi utnyttjandegraden mellan hushåll med olika fastighetsskattteandel. Närmare bestämt har vi beräknat utnyttjandegraden separat för hushåll, för vilka fastighetsskatten som andel av hushållsinkomsten definierad som summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital är mycket hög. Ser vi till alla hushåll bosatta i småhus finner vi att endast för 25 procent överstiger fastighetsskatten 3 procent av hushållsinkomsten

Dessa beräkningar visar att utnyttjandegraden avseende bostadsbidragen är densamma för hushåll med hög som med låg fastighetsskatteandel. För båda grupperna uppgår den till 67 procent. När det gäller bostadstilläggen däremot är utnyttjandegraden högre bland hushåll med hög fastighetsskatteandel än för de som har en låg sådan andel. I den förstnämnda uppgår den, enligt våra

gruppen beräkningar, till 65 procent, medan den i den andra uppgår till

gruppen 46 procent.

Innan vi drar några generella slutsatser är det viktigt att påpeka att beräkningarna bygger på ett relativt begränsat datamaterial. Den skillnad i utnyttjandegrad som uppmätts mellan hushåll utanför tätorter med mer än 5 000 invånare och landsbygdshushåll kan därför inte anses

6 Det bör påpekas att hushållsinkomsten här motsvaras

av summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital. När vi tidigare i detta kapitel definierade begreppet fastighetsskatteandel utgick vi från hushållets disponibla inkomst, vilken som regel är betydligt lägre än det inkomstbegrepp som används här.

106 En kartläggning av det regionala problemet

vara statistiskt säkerställd. När det gäller bostadstilläggen är dock den beräknade skillnaden i utnyttjandegrad mellan hushåll vars fastighetsskatt under, respektive överstiger 3 procent av hushållsinkomsten tillräckligt stor för att vi ska kunna dra slutsatsen att utnyttjandgraden är högre bland hushåll för vilka fastighetsskatten överstiger 3 procent av hushållsinkomsten.

Den slutsats man kan dra av dessa analyser är att hushåll bosatta i attraktiva fritidshusområden inte tycks utnyttja bostadsbidragssystemen i mindre grad än hushåll bosatta i andra delar av landet. Detta tyder på att bostadsbidragssystemen inte ger ett sämre stöd för de hushåll vi studerar här, på grund av att de skulle vara mindre benägna att utnyttja denna stödform, än vad som gäller för andra hushåll.

5.3.4 Potentiellt bostadsbidrag respektive

för hushåll i vissa attraktiva

bostadstillägg

fritidshusområden

Vi ska nu försöka besvara frågan om de befintliga bostadsbidragssystemen är utformade så att de kan anses ge en tillräcklig lindring för de berörda hushållen. Analysen bygger de typexempel som presenterades i avsnitt 5.3.2.

I samtliga exempel i tabell 5.6 förutsätts hushållet vara bosatt i eget småhus på 120 kvadratmeter. Alla beräkningar bygger på idag gällande regelverk för bostadsbidrag respektive bostadstillägg. För makar/sambor med bam gäller, enligt reglerna för bostadsbidrag, individuella inkomstgränser. Vi har utgått från att ena makens inkomst motsvarar 70 procent av hushållets totala inkomst. Vidare har vi utgått från att bamfamiljen har två bam.

En kartläggning det regionala problemet 107 av

Tabell 5.6 Potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg för olika kategorier av hushåll bosatta i småhus. Boende- Boendekostnadsomandel PotentielltbostadsbidragBoendekostnadsom kostnadföre avhushállsinkomsten respbostadstillägg andelavhushállsinbidrag komstenefterBBrespBT kr/är procent kr/ár procent Genomsnittlig Nedre GenomsnittligNedre GenomsnittligNedre husháils- kvartil- hushálls- kvartil- hushálls- kvartilinkomst inkomst inkomst inkomst inkomst inkomst Bamfamilj 57900 26 67 0 9 200 26 56 Median taxeringsvärde 63600 29 74 0 200 29 61 övrekvamr taxeringsvärde 75800 35 88 0 14300 35 71 Övredecrr taxeringsvärde Pensionärshushåll 33900 21 39 0 0 21 39 Median taxeringsvärde 35500 23 41 0 0 23 41 Övrehann taxeringsvärde 39100 25 45 0 0 25 45 övredec". taxeringsvärde Ensamståendepensionär 33900 43 78 0 12200 43 50 Median taxeringsvärde 35500 45 83 0 13700 45 50 övrekvarn-r. taxeringsvärde 39100 49 91 4400 16900 44 51 övredecrr taxeringsvärde Anm: BB och BT står för bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Mediantaxeringsvärdet uppgår till 660 000 kronor, övre kvartiltaxeringsvärdet uppgår till 770 000 kronor och övre deciltaxeringsvärdet till l 008 000 kronor. 3 IOOkr/år av detta belopp utgörs av särskilt bostadstillägg. Hushållsinkomsten för ensamstående pensionär utgörs av hälñen av den genomsnittliga respektive nedre kvartilinkomsten for pensionärshushållet.

De exempel som presenteras i detta avsnitt är tänkta att ge en bild av hur regelverket for bostadsbidrag och bostadstillägg fungerar för hushåll är bosatta i något av de områden som berörs av det regionala som problem definieras i kapitel Beräkningarna visar att ett hushåll som med två bam, bor i något av de attraktiva fritidshusomrâdena och som inkomst motsvarar genomsnittet for dessa områden, inte är vars berättigat till bostadsbidrag ens om taxeringsvärdet uppgår till det övre decilvärdet. Boendekostnaden andel hushållsinkomsten för som av

108 En kartläggning av det regionala problemet

denna grupp överstiger dock inte de 36 procent gäller för ett

som genomsnittligt bostadsbidragshushåll se tabell 5.5.

Genom att göra en känslighetsanalys, där de faktorer påverkar

som bostadsbidragets storlek varieras, kan vi när bostadsbidraget träder

se in. Om taxeringsvärdet skulle öka markant, till över en och halv

en miljon kronor, så skulle även tvåbamsfamiljen med genomsnittlig hushållsinkomst berättigad till bostadsbidrag förutsatt att inga

vara andra villkor ändras. Detta gäller också räntan stiger markant. En

om tvåbamsfamilj med genomsnittlig hushållsinkomst som bor i ett hus vars taxeringsvärde motsvarar mediantaxeringsvärdet skulle vid

en ränta över 10 procent vara berättigad till bostadsbidrag. Om de istället bor i ett hus vars taxeringsvärde motsvarar övre kvartil- eller deciltaxeringsvärdet är motsvarande siffra, 9 respektive 7 procent. Ett hushåll som är bosatt i ett attraktivt fritidshusområde det slag

av som definieras i kapitel 3 och har en betydligt lägre inkomst, säg motsvarande den nedre kvartilinkomsten, skulle också berättigat till

vara bostadsbidrag se tabell 5.6.

Ett hushåll bestående av två pensionärer bor i något de

som av attraktiva fritidshusområdena och inkomst motsvarar genomsnittet

vars för pensionärshushåll i dessa områden, är inte berättigat till bostadstillägg. Detta gäller även vi utgår från att taxeringsvärdet for

om det hus de bor i uppgår till strax över en miljon kronor. Inte heller en ensamstående pensionär är berättigad till bostadstillägg så länge inkomsten motsvarar genomsnittet och taxeringsvärdet för det hus han eller hon bor i understiger den övre kvartilgränsen. När taxeringsvärdet uppgår till över en miljon kronor däremot eller inkomsten är

om betydligt lägre än genomsnittet kommer dock bostadstillägg att utgå.

Av tabell 5.6 kan vi dra slutsatsen att hushåll som är berättigade till och utnyttjar bostadsbidrag respektive bostadstillägg i många fall fortfarande kommer att ha en mycket hög boendekostnad i förhållande till hushållsinkomsten. Boendekostnaden för dessa hushåll

grupper av utgör hälften eller mer av hushållets inkomst, vilket är betydligt över den nivå som gäller för bostadsbidragshushåll i genomsnitt. Det bör påpekas att de hushåll vi talar om här har inkomster ligger

som betydligt under genomsnittet för alla bostadsbidragsberättigade hushåll. Säkerligen finns det även hushåll i andra delar av landet med motsvarande inkomstförhållanden trots att de är berättigade till och

som utnyttjar bostadsbidragen har boendekostnader som är lika betungande som de hushåll vi studerat här. Det motsäger dock inte det faktum att boendekostnadema för många hushåll i attraktiva fritidshusområden av det slag som definieras i kapitel 3 är mycket betungande och att bostadsbidragen många gånger är otillräckliga. Frågan är då om det

En kartläggning av det regionala problemet 109

finns delar av bostadsbidragssystemen gör att bidragen inte

som ger tillräcklig effekt för dessa hushåll.

Som tidigare nämnts bestäms bostadsbidragets storlek i huvudsak av hushållets boendekostnad, hushållsinkomst, boyta samt antal barn under 18 år. Hushållsinkomsten för familjer med två barn får maximalt uppgå till 295 OOOkronor per år för att hushållet skall komma ifråga för bostadsbidrag. Den genomsnittliga hushållsinkomsten för barnfamiljer som är bosatta i attraktiva fritidshusområden ligger dock under denna nivå se tabell 5.4. Inkomstgränsen bör alltså inte utgöra något hinder i detta sammanhang.

Vad gäller den bidragsgrundande boendekostnaden däremot, skiljer den sig, såsom den definieras i regelverket, från hushållets faktiska boendekostnad. Bostadsbidrag utgår inte alltid för hela bostadsytan utan begränsas med hänsyn tagen till antalet barn i hushållet. Vidare reduceras boendekostnaden att räntekostnaden minskas med

genom 3 procent av den skuld som räntan beräknats på. Detta innebär att den bidragsgrundande boendekostnaden understiger den faktiska boendekostnaden som är den som redovisas i tabell 5.5. Dessutom medges bostadsbidrag endast för den del av den bidragsgrundande boendekostnad som understiger ett visst belopp. För ett hushåll med två barn uppgår detta belopp till 5 900 kronor per månad. För boendekostnader därutöver utgår inget bostadsbidrag. Med andra 0rd är reglerna för bostadsbidrag konstruerade så att hushållet endast får räkna boendekostnaden upp till en viss nivå som bidragsgrundande. Bostadsbidragssystemet tar alltså inte i forsta hand sikte på hushåll som har osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till inkomsten, vilket karaktäriserar många hushåll som bor i de områden berörs det

som av regionala problem som definieras i kapitel

I bostadstilläggssystemet är det i regel den faktiska boendekostnaden som bestämmer bostadstilläggets storlek. Liksom bostadsbidragen är dock bostadstilläggen begränsade så att inget bidrag utgår för boendekostnader som överstiger ett visst belopp, nämligen 4 000 kronor per månad. Enligt de typexempel vi har satt motsvarar

som upp det boendekostnaden för ett hus med ett taxeringsvärde på 1,6 miljoner kronor.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att många hushåll som bor i attraktiva fritidshusområden av det slag som är aktuella här har mycket höga boendekostnader i förhållande till hushållsinkomsten. Även

om bostadsbidrag och bostadstillägg ger en viss lindring tyder våra analyser att boendekostnaden andel hushållsinkomsten fort-

som av farande är mycket hög för många hushåll.

6 Hur kan en

regional avgränsning

utformas

Kommitténs bedömning: Givet att en reglering skall utformas så att den endast omfattar skattskyldiga som är bosatta i områden med vissa egenskaper, bör detta uppnås genom att skattelindringen görs avhängig vissa i lag exakt specificerade kvalifikationskriterier avseende förhållandena i området. Mot bakgrund av vår definition av problemet bör kriterierna avse inkomstförhållandena samt taxeringsvärdenivån i området.

Det problem som behandlas i detta delbetänkande kan i vissa avseenden betraktas ett regionalt problem. Huruvida detta problem

som också bör ges en lösning med regional inriktning är dock en öppen fråga. Svaret denna fråga kommer i huvudsak vara resultatet av två olika typer av överväganden. Den ena gäller möjligheterna att på ett godtagbart sätt avgränsa de aktuella områdena med tillräcklig precision. Den andra rör möjligheterna att utforma en landsomfattande lösning, som även ger hushåll i de områdena som berörs av det regionala problemet väsentlig lindring. I detta kapitel ska vi behandla den

en första dessa två frågeställningar. Frågan vi ställer oss i detta kapitel

av är vilken metod bör användas för att avgränsa de områden i vilka

som skattskyldiga medges lindring i fastighetsbeskattningen, givet att

en

vill införa särreglering endast får sin tillämpning i vissa man en som områden. Mot bakgrund vad framkommit i kapitel 4 och 5 ska

av som för- och nackdelar med olika geografiska avgränsningsmetoder diskuteras.

I avsnitt 6.1 redovisas först de grundläggande principiella krav som enligt kommittén bör ställas på varje avgränsning. Därefter diskuterar vi i avsnitt 6.2 huruvida någon av de avgränsningsmetoder, som används i andra regionalpolitiska sammanhang, skulle kunna användas för våra syften. Kommitténs slutsats är att ingen av de vedertagna metoderna lämpar sig för det ändamål är aktuellt här. Återstoden

som

kapitlet ägnas därför frågan hur en avgränsning, som skulle av om kunna ligga till grund för nedsättning fastighetsskatten, kan

en av utformas. Vi diskuterar tvâ principiellt olika tillvägagångssätt. Det ena,

skulle kunna administreras skatteförvaltningen, utgår från vissa som av objektiva kriterier specificeras exakt i lag. Det kan t.ex. röra sig

som

l 12 Hur kan regional avgränsning utformas

en

att den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i ett givet område måste om överstiga ett visst gränsvärde och/eller andelen fritidshus överstiga en viss nivå för att hushåll bosatta i området ska kunna komma ifråga för

särreglering. Metoder detta slag behandlas i avsnitt 6.3. Den en av andra metoden, som behandlas i avsnitt 6.4, innebär att man överlåter åt

regional myndighet att utifrån en i lag bestämd definition av en problemet bedöma i vilka områden inom regionen som problemet förekommer.

6.1 for en i

Principiella utgångspunkter regional avgränsning

En första utgångspunkt när det gäller att utarbeta metod för att

en avgränsa de områden skall omfattas av en särreglering är att den

som bör bygga på vissa objektiva kriterier. Med hänvisning till de s.k. generalitetskraven bör man, som framgått tidigare, undvika att avgränsa områden genom namns nämnande. Förutom generalitetskravet finns det ytterligare enligt kommitténs mening bör ställas på den

några krav som, metod används för att avgränsa de områden som skall omfattas av

som en särreglering.

Ett sådant krav är att det bör finnas ett tydligt samband mellan de kriterier används och de förhållanden som motiverar särregler-

som ingen. Avgränsningen, och därmed även särbehandlingen, måste, för att

konstitutionellt acceptabel, grundas på sakliga skäl, såsom framvara hållits i kapitel 4. Det är också väsentligt att kopplingen mellan de kriterier som används och den sakliga motiveringen till särregleringen är tydlig för bredare allmänhet. Detta kan uppnås att i

en genom man valet urvalskriterier utgår från vissa förhållanden som, med hän-

av visning till problembeskrivningen, bör känneteckna de aktuella områd-

Som slagits fast i kapitel 3 rör det sig här om områden där den boena. fasta befolkningens inkomstmöjligheter är relativt begränsade, jämfört med riket i övrigt, samtidigt som efterfrågan fritidshus från personer med avsevärt bättre inkomstförhållanden resulterat i fastighetspriser och taxeringsvärden som är osedvanligt höga i förhållande till den lokala inkomstnivån.

För att säkerställa att skattelindringen tillfaller just de hushållskategorier ansetts i behov av en lindring måste den avgräns-

som vara ningsmetod används ha god precision. De kriterier som används

som måste därför vara sådana att de möjliggör en avgränsning av just de områden, mot definitionen problemet. Bristande

som svarar av precision i avgränsningen skulle resultera i att hushåll bosatta i

a

ä

i

Hur kan regional avgränsning utformas 1 l3

en

likartade områden under likartade ekonomiska omständigheter behandlas olika.

Från de skattskyldigas perspektiv bör man även ställa vissa krav förutsebarhet vad gäller skatteuttaget. Därför bör den metod

som används för att avgöra vilka områden skall omfattas

som av en särreglering vara utformad så att den resulterar i en avgränsning som är så stabil som möjligt över tiden.

Ytterligare ett krav som bör ställas den metod som används för att avgränsa de aktuella områdena är att den är väl definierad och lätt att administrera. Det innebär att den bör bygga på uppgifter som utan alltför stor kostnad kan hanteras skatteförvaltningen.

av

6.2 Kan

befintliga avgränsningsmodeller

användas för vårt ändamål

Inför arbetet att försöka finna en avgränsningsmodell som svarar mot de villkor som vi uppställt i avsnitt 6.1 finns det anledning att studera några vedertagna och i regionalpolitiska sammanhang ofta använda metoder för att avgränsa landsbygd, glesbygd och skärgård. Syftet är att klargöra om någon dessa metoder kan användas för avgräns-

av en ning av de områden som bör omfattas av en undantagsregel i fastighetsbeskattningen. Den centrala frågan de, med acceptabel precision

är om och på ett relevant sätt, avgränsat de områden omfattas vår

som av problembeskrivning. Gemensamt för de metoder vi studerat är att de syftar till att definiera vad är att betrakta glesbygd, landsbygd

som som och skärgård. Därför bör de i viss utsträckning kunna omfatta de områden som kan vara av intresse. De olika metoderna har emellertid utformats utifrån andra syften än de som är aktuella i detta sammanhang. De områden definieras med dessa metoder behöver därför

som inte sammanfalla med de områden som omfattas av de problem som definierats i kapitel

Statistiska Centralbyråns SCB definitioner av glesbygd, landsbygd och tätort

En indirekt metod för att avgränsa landsbygd och glesbygd utgår från en definition av vad som ska räknas som tätort. Enligt SCBs definition har en tätort mer än 200 invånare och mindre än 200 meter mellan husen. Det som finns utanför tätortsavgränsningen är gles- och landsbygd med en befolkning 1,4 miljoner invånare, dvs. 17 procent

ca av befolkningen. Syftet med avgränsningen är att dela riket i stad och

114 Hur kan regional avgränsning utformas en

land inte bygger på administrativa gränser. Indelningen kan som användas bl.a. för samhällsplanering. Utifrån dessa begrepp definierar i SCB glesbygdskommun ytmässigt stor kommun med en som en tätortsgrad mindre än 70 procent och med mindre än 5 invånare per kvadratkilometer. Landsbygdskommun kommun med mindre än är en 60 procents tätortsgrad och med storjord- och skogsbrukssektor.

Europarådets definition

Enligt Europarådets definition sätts gränsen för tätort till 3 000 invånare. Om gles- och landsbygd börjar utanför tätortsgränsen skulle det innebära att 30 procent Sveriges befolkning bor i sådana omca av råden. Se figur 5.3 och 5.4.

Glesbygdsverkets definitioner glesbygd, landsbygd och tätort av avgränsningar baserade på tillgänglighet

Glesbygdsverket har utformat modell för att beräkna tillgänglighet en utifrån restid. Modellen används bl.a. för att dela in landsbygden i olika kategorier oberoende administrativa indelningar. Tätortsnära landsav bygd utgörs områden med 5-45 minuters körtid till tätort med mer av 3 000 invånare. Här bor 23 procent Sveriges befolkning. än ca av Landsbygd omfattar tätorter med 1 000 3 000 invånare utanför tät- ortsnära landsbygd, samt ett omland, inom 30 minuters restidsavstånd, kring dessa tätorter. En procent befolkningen bor här. Resterande av område definieras glesbygd och har 1 procent av befolkningen. som Tätorter är alla med än 3 000 invånare samt ett omland inom orter mer 5 minuters körtid till tätortsgränsen 75 procent av befolkningen. Syftet med indelningen är i första hand att särskilja olika bygder för att synliggöra deras olika förutsättningar.

Svenska kommunförbundets definition

Svenska kommunförbundet delar in rikets kommuner i bl.a. landsbygds- och glesbygdskommuner. Syftet med indelningen är bl.a. att möjliggöra jämförelser mellan olika typer kommuner. Enligt förav bundets definition har glesbygdskommun färre än 20 000 invånare en och har mindre än fem invånare kvadratkilometer. Denna indelning per innebär att glesbygden har 228 000 invånare. För en landsbygdsca kommun gäller att den har än 30 procent befolkningen boende mer av utanför tätorter och har hög andel sysselsatta inom jord- och en skogsbruk. Med denna definition har Sverige 30 landsbygdskommuner med 382 000 invånare. Totalt finns alltså 610 000 invånare i glesca

Hur kan en regional avgränsning utformas l 15

och landsbygd enligt dessa definitioner, vilket motsvarar 7 procent av

Sveriges befolkning.

Landsbygdsstödet länsstyrelsernas definitioner

-

Utifrån förordningen landsbygdsstöd 1994:577 har länsstyrelserna

om i respektive län utarbetat avgränsning för områden, som är berätti-

en gade till landsbygdsstöd. Med glesbygdsomrâden avses stora samman-

hängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till större

orter, sysselsättning och service. Med landsbygd avses områden med

liknande förhållanden, där det är kortare avstånd till större orter

men och service.

Denna avgränsning lands- och glesbygdsomrâden baserar sig

av länsindelningen, metoderna för avgränsning varierar mellan länen.

men Enligt dessa definitioner har glesbygden 818 000 invånare och

ca landsbygden 1 708 000, sammantaget lite mindre än en tredjedel av

ca landets befolkning. Syftet med indelningen är i första hand att avgränsa områden där företag berättigade till landsbygdsstöd. I avsnitt 6.4 ges

är

utförligare beskrivning definitionen och den praktiska tillämpen av ningen.

Målområden för EUs strukturfonder: mål 6 och 5b

vi ofta I den allmänna debatten har den frågeställning som behandlar karaktäriserats ett skärgårdsproblem. Eftersom problemställningen

som

i rikets skärgårdar är det ofta fokuserats uteslutande på förhållandena

aktualiserats när önskemål om naturligt att olika skärgårdsdefinitioner

skärgård gäller för skattelättnader framförts. Den definition som EUs strukturfondsprogram Mål 5b-skärgård har ibland nämnts som en

klargjort att vårt utredlämplig definition. Vi har tidigare, i kapitel

fritidshusområden i vid ningsuppdrag omfattar attraktiva bemärkelse.

Mot bakgrund den starka koppling till skärgårdar som fråge:

av var

valt relativt utförligt ln P3 ställning har fått i debatten, har vi ändå att

för särreglerlng av frågan denna definition kan ligga till grund en

om fastighetsbeskattningen.

dsystem för

Inom för den Europeiska gemenskapens sto

ramen regional utveckling görs vissa avgränsningar olika av 3185

av tYPef

berättigade ll Stod

landsbygd. Syftet är att avgränsa områden som är

EUs olika strukturfonder. Det s.k. Mål 6-området utgörs av glesbygd ur

avstånd och gles definierad bl. a. utifrån kriterierna långa befolkning- Avgränsningen följer i kommungränser och l huvudsak

stort omfattar

invånare. Mal Norrlands inland, ett område med 434 000

ca Sb-.omraäelt

bebY8g°15e hog a" e

utgörs landsbygd kännetecknas av gles

av som

116 Hur kan regional avgränsning utformas

en

sysselsatta inom jordbruk med låg avkastning samt låg BNP per capita. Även i detta fall görs avgränsningen i allt väsentligt utifrån kommungränser. Mål 5b-området i Sverige har ca 740 000 invånare. Mål 5b-området är i sin tur indelat i flera delområden som omfattas av olika regionalpolitiska stödprogram. Ett sådant är Mål 5b-Skärgården.

I och med Sveriges medlemsskap i EU fick Glesbygdsverket i uppdrag att ta fram ett förslag till geografisk avgränsning för ett

för skärgård inom EUs Mål 5b-program. Förslaget omfattade program öar utan fast landförbindelse och områden på fastlandet. Under 1995 beslutade regeringen att endast öar utan fast landförbindelse med bofast befolkning skulle ingå i 5b programmet. Mål 5b-Skärgården omfattar idag 300 svenska öar. Dessa öar är belägna utmed större delen av

ca den svenska kusten samt i de fyra största insjöama i södra Sverige

- Hjälmaren, Mälaren, Vänern och Vättern. Det övergripande målet är att skapa sysselsättning på landsbygden framförallt att utveckla

genom småföretagen. Skärgården omfattas av programmet främst grund av de nackdelar det perifera läget medföra både för näringslivet

som anses och för befolkningen. Syftet med programmet är att medverka till en levande skärgård med långsiktigt uthållig överlevnadsmöjlighet.

en

Enligt kommitténs mening skulle avgränsning baserad på den

en definition gäller för 5b-området inte uppfylla de grundläggande

som principiella krav redovisats tidigare. Den främsta bristen består i

som att det kriterium som definierar 5b-området ö utan fast landför-

bindelse och med bofast befolkning är svagt relaterat till de förhåll-

anden motiverar särreglering. Som analysen i kapitel 5 visat

som en finns det många områden som inte uppfyller detta kriterium men där förhållandena är sådana att de bör omfattas av en särreglering. Det gäller t.ex. flera områden längs östgötakustens fastland och öar med fast landförbindelse i Bohuslän. I många fall finns det tvärtom skäl som talar för att prisbildningen och därmed även taxeringsvärdenivån

- påverkas av fritidshusefterfrågan i än högre grad i områden med broförbindelse. Sådana områden har fördelen av högre tillgänglighet för både pendlare och fritidsboende. Samtidigt gäller att fiera av de öar

omfattas definitionen inte är sådan karaktär att de bör som av av omfattas särreglering eftersom de kan anses utgöra pendlings-

av en områden, t.ex. merparten öarna inom storstadsregionema såsom

av öarna i Vaxholms och Öckerö kommun. Vi kan därför konstatera att definitionen av flera skäl inte ens ur ett renodlat skärgårdsperspektiv är lämplig för vårt syfte. Dessutom är det regionala problem som vi har att finna lösning på, definierat ett problem för fastboende i

en som attraktiva fritidshusområden i mer generell mening. Det är inte inskränkt till endast skärgård. Som analysen i kapitel 5 visat är

att avse förhållandena likartade i vissa områden i den svenska fjällvärlden.

Hur kan en regional avgränsning utformas 1 17

Därför kan de kriterier avgränsar 5b-området inte användas för de

som syften som en särreglering är avsedd att tillgodose.

Överväganden

Inte någon av de avgränsningsmodeller som hittills beskrivits avgränsar på ett relevant och precist sätt områden omfattas det regionala

som av problem som beskrivits i kapitel Om vi skulle göra experimentet att Översätta definitionerna till en kartbild omfattas i samtliga fall även områden som, utifrån våra undersökningsresultat i avsnitt 5.1, inte bör komma ifråga för en särreglering. Men även den motsatta situationen uppstår i flertalet fall, dvs. att områden som uppvisar förhållanden

som kan anses svara mot vår problembeskrivning, inte kommer att omfattas. Inte någon av dessa definitioner kan därför ligga till grund för

en geografisk avgränsning av områden som bör komma ifråga för en

särreglering i fastighetsbeskattningen.

6.3 baserade vissa exakt

Avgränsningar på specificerade kriterier

I avsnitt 6.1 fastslogs att en avgränsning, som ska ligga till grund för

en lindring i beskattningen av de perrnanentboendes fastigheter i vissa attraktiva fritidshusområden, bör grundas på förhållanden känne-

som tecknar just dessa områden. Som framhållits i kapitel 3 rör det sig

om områden där den allmänna taxeringsvärdenivån drivits i för-

upp hållande till den bofasta befolkningens inkomster till följd att stor

av en del av de hus som omsätts på marknaden köps kapitalstarka

av personer, som inte bosätter sig på orten utan använder fastigheterna som fritidshus. De områden vi är ute efter kännetecknas därför

som av att taxeringsvärdenivån är mycket hög jämfört med genomsnittet för riket, i synnerhet om den ställs i relation till inkomstnivån hos den bofasta befolkningen. Vidare bör andelen fritidshus i området, eller åtminstone efterfrågan på fritidshus, vara hög. Slutligen rör det sig enbart om områden med utpräglad landsbygds/glesbygdskaraktär utanför de större tätortemas pendlingsområden. Eftersom de inte är belägna i

anslutning till någon större kommun eller nära ett storstadsområde,

som kan ge positiva effekter på befolkningstillväxt, försörjningsmöjligheter och serviceutbud är de beroende viss självförsörjningsgrad vad

av en gäller arbetstillfällen och service. De traditionella landsbygdsnäringama, som tidigare svarat för större delen sysselsättningen, har

av

18 Hur kan regional avgränsning SOU 1999559

en utformas

dock minskat kraftigt i betydelse samtidigt de inkomst-

som alternativa

och försörjningsmöjlighetema är begränsade.

Utifrån denna karaktäristik har kommittén diskuterat olika kriterier

som skulle kunna användas för bestämma vilka områden skall

att som

omfattas av särreglering. En given kandidat är det mått den lokala

en

taxeringsvärdenivån 5 nämligen det

som använts i kapitel ovan, genom-

snittliga taxeringsvärdet kvadratmeter värdeyta i varje riktvärde-

per område. Att enbart använda avgränsnings-

taxeringsvärdenivån som

kriterium skulle dock inte eftersom taxeringsvärde-

ge önskat resultat

nivån är så hög

nog i många områden där befolkningen generellt

sett

lever under mycket goda ekonomiska omständigheter. De områden

v1 är ute efter i detta sammanhang kännetecknas dock befolkningens

av att inkomster i allmänhet förhållandevis

är låga. Därför ligger det nära till

hands att grunda

avgränsningen på taxeringsvärdenivån i kombination

med ett mått den lokala inkomstnivån.

Den avgränsningsmodell

som låg till grund för analysen i avsnitt

5.1.2 utgick från förhållandet

mellan taxeringsvärdenivån i respektive

riktvärdeområde

och den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten i

församlingen dock omformulerat

till en genomsnittlig fastighets-

skatteandel för varje

riktvärdeområde. Analysen visade att många av

de områden utmärks

som av hög taxeringsvärdenivå i förhållande till

den lokala inkomstnivån är områden den

med just typ av problem som

beskrivits i kapitel

Det finns dock även ett stort antal områden där

taxeringsvärdenivån

är nog så hög i förhållande till hushållsinkomstema trots inkomstförhållandena

att generellt sett är mycket goda.

En avgränsningsmodell

baserad på denna relation skulle därför ha dålig Precision. Därför

är denna typ avgränsningsmodell inte att

av rekommendera.

Wgränsning baserad på

taxeringsvärdenivån och inkomstnivån

Ett alternativt

sätt att avgränsa de områden som skall omfattas av en

Särfeglerlngär att använda den genomsnittliga i

taxeringsvärdenivån

Valle riktvärdeområde

och den lokala inkomstnivån i motsvarande

församling som två

separata kriterier. Närmare bestämt skulle en

Särreglering kunna

utformas så att alla riktvärdeområden där det

gémmsnittliåataxeringsvärdet kvadratmeter värdeyta överstiger

per en VISS nivå skulle

omfattas, förutsatt de ligger i församling där den

att en

genomsnittliga hushållsinkomsten

uppgår till högst ett visst belopp. Med denna

kan precisionen

ansats förbättras avsevärt.

administrativa skäl bör

avgränsningen i första hand bygga på

uppgiftersom Skattemyndigheten

redan har eller på ett smidigt sätt kan

tillgång till

utan alltför stor kostnad. Det inkomstbegrepp

som an-

Hur kan regional avgränsning utformas l 19 en

vändes i analysen i kapitel den disponibla hushållsinkomsten, bygger dock inte bara på taxeringsuppgifter utan förutsätter en samköming med andra myndighetsregister, främst de hanteras av Riksförsom säkringsverket. Då det handlade att i ett beskrivande syfte försöka om fånga de regionala variationema i hushållens köpkraft var detta ett lämpligt inkomstbegrepp. När uppgiften är att i lag bestämma i vilka områden lindring i fastighetsbeskattningen skall kunna medges är en det dock, skattesystematiska och administrativa skäl, inte lämpligt. av En avgränsning utifrån lokala inkomstförhållanden bör istället grundas på något i taxeringssammanhang erkänt och lättadministrerat inkomstbegrepp, företrädesvis beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital. Det inkluderar såväl inkomst av tjänst och näringsverksamhet som inkomst av kapital. De inkomstdata används bör endast avse inkomstförhållandena som för hushåll bosatta i småhus. I de analyser redovisats i kapitel 5 som använde vi inkomstdata avseende alla hushåll oavsett boendeoss av form. I församlingar där merparten av alla hushåll bor i hyreslägenheter dessa inkomstuppgifter missvisande bild av inkomstförger en hållandena för de hushåll bor i småhus avsnitt 5.1.2. Därför som se har vi, i diskussioner med Riksskatteverket RSV, tagit upp frågan om det skulle möjligt att ta fram ett för våra syften mer adekvat vara inkomstmått. Det ligger närmast till hands är ett genomsnitt som som endast hushåll bosatta i småhus med äganderätt. Detta skulle avser emellertid kräva omfattande och kostnadskrävande samkömingar av skattemyndighetens register och fastighetsregistret. Ett alternativ, som vi bedömer som fullt tillfredsställande, är att utgå från ett genomsnitt avseende alla hushåll äger småhusfastighet i den församling där som en de är bosatta Resultatet av en avgränsningsmodell av detta slag beror givetvis valet gränsvärden, vilket i sin tur beror på en rad överväganden. av Centralt i sammanhanget är vilken typ särreglering tänker sig av man för de områden uppfyller kriterierna. Om avsikten är att alla som hushåll inom de områden uppfyller kriterierna skall komma ifråga som för särreglering bör gränsvärdena sättas så snävt som möjligt i syfte en

att uppnå största möjliga precision i avgränsningen. Ju sämre precision

desto större risk att fall är lika- bortsett från förhållandena i de som områden där de är bosatta kommer att behandlas olika. En sådan lösning förutsätter dock att det är möjligt att avgränsa de områden som

Denna motsvarar inte helt alla hushåll som är bosatta i småhus med grupp äganderätt eftersom alla hushåll äger ett småhus i den församling där de är som bosatta inte nödvändigtvis bor i småhus med äganderätt. Skillnaden kan dock betraktas som försumbar i detta sammanhang.

120 Hur kan en regional avgränsning utformas

skall omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen med hög grad av precision. Eftersom vi har kunnat se att just frågan om precision möter stora svårigheter kan det vara lämpligt att istället utforma en undantagsregel bestående av två delar. Den första delen anger i vilken typ av områden de hushåll som skall omfattas av undantagslösningen skall vara bosatta, medan den andra anger vissa andra kriterier som hushåll i dessa områden måste uppfylla för att omfattas densamma. I sådan

av en situation bör de kriterier som används i den första delen, den geografiska avgränsningen, inte sättas alltför snävt eftersom man då riskerar att utesluta områden som på sakliga grunder borde omfattas av undantagsregeln.

Som underlag för ett ställningstagande i denna fråga har vi undersökt vilka områden som kännetecknas av såväl hög taxeringsvärdenivå som låg inkomstnivå. Dessa undersökningar visar att det är förhållandevis få områden som uppvisar dessa kännetecken även vi använder

om oss av relativt väl tilltagna gränsvärden. Risken för att områden som bör omfattas av en särreglering inte kommer uppfylla kvalifikationskriterierna ökar snävare gränser vi sätter. Genom att fastställa vissa kvalifikationskriterier avseende de hushåll skall omfattas

som av en skattelindring kan vi dock begränsa effekterna av en alltför vid avgränsning. Därför bör gränsvärdena inte sättas alltför snävt. När det gäller taxeringsvärdenivån är vår bedömning att gränsvärdet bör fastställas så att det motsvarar den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för alla småhusfastigheter typkod 220 och 221 i riket. Grundat på 1997 års Fastighetstaxeringsregister motsvarar det ett belopp på 4 520 kronor. För en småhusfastighet med 120 kvadratmeter värdeyta motsvarar det ett taxeringsvärde på 542 400 kronor. Gränsvärdet för inkomstnivån bör fastställas så att det motsvarar genomsnittet avseende beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital för alla hushåll i riket. Avgränsningen skulle med andra ord kunna göras så att den omfattar alla värdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet kvadrat-

per meter värdeyta överstiger den ovan specificerade nivån, förutsatt att de är belägna i en församling där den genomsnittliga inkomstnivån understiger genomsnittet för riket.

Beträffande indelningen i värdeområden bör det påpekas att det finns värdeområden som sträcker sig över forsamlingsgränsema. I sådana fall, där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i värdeområdet överstiger gränsvärdet, bör hela värdeområdet uppfylla kriteri-

anses erna, om inkomstnivån i någon av de församlingar som berörs av värdeområdet är lägre än genomsnittet för riket.

Av tabell 6.1 nedan framgår i vilka församlingar de riktvärdeområden är belägna som uppfyller dessa kriterier. Dessa församlingar

Hur kan regional avgränsning utformas 121

en

är även markerade på kartan i figur 6.1. Det bör dock påpekas att det urval redovisas här bygger på uppgifter avseende hushållens

som sammanräknade förvärvsinkomst och inkomst kapital, inte den be-

av skattningsbara inkomsten. Det torde emellertid inte ha någon större betydelse för utfallet eftersom det i detta sammanhang endast är församlingamas rangordning med avseende på genomsnittsinkomsten

är betydelse, inte inkomstnivån i sig. Av större betydelse är att som av de uppgifter vi haft tillgång till i utredningsarbetet alla hushåll i

avser respektive församling, dvs. även hushåll bosatta i hyreshus. För att i någon mån korrigera för detta och få fram en mer rättvisande bild av vilka församlingar skulle de två kriterierna om vi utgick

som passera från adekvat inkomstmått, inkluderas endast de församlingar

ett mer där än 50 procent av hushållen bor i småhus.

mer

Tabell 6.1 Församlingar där mer än 50 procent av hushållen bor i småhus och där det finns värdeomráden som uppfyller två kriterier avseende inkomstnivån och taxeringsvärdenivån. Kriterium dengenomsnittligahushállsinkomsteniförsamlingenunderstigerriksgenomsnittet,230000kr.

122 Hur kan en regional avgränsning utformas

124 Hur kan en regional avgränsning utformas

Hur kan en regional avgränsning utformas 125

Figur 6.1 Församlingar med värdeområden som uppfyller två kriterier avseende inkomstnivån och taxeringsvärdenivån.

Anm. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där inkomstnivån ligger under genomsnittet för riket och där det finns något värdeområde där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 4 520 kronor.

126 Hur kan regional avgränsning utformas

en

Totalt rör det sig om 309 värdeområden belägna i 116 församlingar som uppfyller dessa kriterier. Antalet småhusfastigheter i dessa områden uppgår sammantaget till 56 000. Som framgår av tabellen är dock andelen fritidshus, definierad som andelen småhusfastigheter på vilka ingen person är mantalsskriven, mycket hög i merparten av dessa församlingar. Om vi utgår från att fritidshusandelen är densamma i de värdeområden som uppfyller kriteriet avseende taxeringsvärdenivån, som i församlingen som helhet, uppgår antalet permanentbostadsfastigheter i dessa områden till 20 000. Denna uppskattning kan dock förmodas överskatta det faktiska antalet något eftersom fritidshusandelen på många håll kan förmodas vara högre i de aktuella värdeområdena än genomsnittet för församlingen som helhet.

En avgränsningsmetod av detta slag uppfyller, enligt kommitténs mening, merparten av de krav som redovisats i avsnitt 6.1. Båda kriterierna har en tydlig koppling till de förhållanden motiverar

som särregleringen: höga taxeringsvärden i förhållande till den lokala inkomstnivån. Som framgår tabellen är andelen fritidshus hög i fler-

av talet av de församlingar där de värdeområden som uppfyller de tre kriterierna är belägna. Detta indikerar att det även finns indirekt

en koppling till den höga fritidshusefterfrågan, som är den grundläggande orsaken till de problem som undantagslösningen syftar till att lösa.

Det finns dock ett antal områden uppfyller de två kriterierna

som men som inte kan betecknas som attraktiva fritidshusområden av det slag som är aktuella här. Det gäller framförallt de församlingar i tabell 6.1 där andelen fritidshus är mycket låg, såsom Bäckebol församling i Göteborg, Maria församling i Jönköping och Höja församling i Ängelholms kommun. Detta kan delvis ett resultat de

vara av ovannämnda bristerna i det inkomstkriterium som ligger till grund för avgränsningen i tabellen. Genom att utgå från ett inkomstmått

som enbart speglar inkomstnivån för de hushåll bor i småhus kan

som man undvika detta problem. Det bör dock påpekas att det även kan röra sig om mer grundläggande precisionsproblem.

Generellt sett och i jämförelse med de andra avgränsningsmodeller vi studerat tycks den modell som presenterats här bäst uppfylla de krav på god precision som framhölls tidigare. Trots det finns det brister på denna punkt. Det rör sig dels om brister av det slag som just antytts, nämligen att områden som inte borde innefattas i den aktuella avgränsningen uppfyller kriterierna, och dels brister det motsatta slaget,

om av dvs. att områden som borde innefattas inte uppfyller kriterierna.

Den första typen precisionsproblem kan uppkomma i inkomst-

av ur hänseende starkt heterogena församlingar där den genomsnittliga inkomstnivån ligger under genomsnittet för riket och där även taxeringsvärdenivån, generellt sett, är låg. I sådana församlingar kan

Hur kan regional avgränsning utformas 127 en

det finnas småhusområden, där förhållandena avviker kraftigt från småhusområden i församlingen i övrigt, både vad gäller inkomstnivån och taxeringsvärdenivån. I sådana församlingar utgör de förstnämnda områdena i allmänhet värdeområden taxeringsvärdeegna som, om nivån tillräckligt hög, kommer uppfylla båda kriterierna. Om alla är hushåll i de avgränsade områdena skall medges någon form av skattelindring är detta ett betydande problem. Om däremot lindring endast skall medges vissa hushåll i de avgränsade områdena, t.ex. hushåll med låga inkomster i förhållande till taxeringsvärdet för det hus de är bosatta är det troligt att endast ett mindre antal hushåll i denna typ av områden kommer få del skattelindringen. av Den andra precisionsproblem, kan uppkomma i förtypen av som samlingar där inkomstnivån genomsnittligt sett överstiger genomsnittet för riket, är svårare att komma runt. l sådana församlingar kan det finnas attraktiva fritidshusområden där inkomstnivån för den lokalt bosatta befolkningen är lägre än genomsnittet för riket men där taxeringsvärdenivån grund hög fritidshusefterfrågan ändå är hög. av Denna områden skulle inte komma att omfattas av en undantagstyp av regel baserad på den avgränsningsmodell skisserats här. som En motsvarande situation kan uppstå för enskilda fastigheter som är

belägna i områden där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån är

relativt låg. Det rör sig fastigheter till följd av sin belägenhet om som inom detta område, vid eller i närheten strand, har ett högt t.ex. av marknadsvärde. I fastighetstaxeringen låter detta slå igenom i man taxeringsvärdet med hjälp belägenhetsfaktom och genom justering av för förhållande. I de fall då det endast rör sig ett fåtal säreget om fastigheter i värdeområde kommer detta inte påverka den ett större

genomsnittliga taxeringsvärdenivån i värdeområdet som helhet. Därför

kan det finnas enskilda fastigheter med högt taxeringsvärde per kvadratmeter värdeyta inte kommer omfattas av en särreglering, på som grund att de är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån av generellt låg. Samtidigt kan det finnas fastigheter med likartade sett är värdeförhållanden till följd att de är samlade i ett värdemässigt som av homogent område kommer uppfylla kriterierna.

Grunden till denna problematik är att det i fastighetstaxerings-

finns två olika metoder att tillgå för att låta skillnader i marksystemet nadsvärde mellan olika fastigheter, belägna inom ett sammanhållet geografiskt område, slå igenom i taxeringsvärdenivån. Den innebär ena enbart använder sig värdeområdesindelningen för att fastatt man av ställa taxeringsvärdenivån medan i den andra även laborerar med man och justering för säregna förhållanden, så som

belägenhetsfaktom

påpekats För att illustrera detta kan vi utgå från en hypotetisk ovan. Värdeområdesindelning församling figur 6.2. Församling 1 av en se

128 Hur kan en regional avgränsning utformas i

har här delats i tre värdeområden: A, B och C I hela församlingen gäller att fastigheter vid kusten har höga marknadsvärden, medan fastigheter belägna längre i landet har låga marknadsvärden. I den östra delen av församlingen har man använt sig av den första de två av ovannämnda metoderna och låtit fastigheterna vid kusten bilda ett separat värdeområde, C, med hög taxeringsvärdenivå. Fastigheterna i den västra delen församlingen ingår däremot i ett och värdeav samma område, A, där belägenhetsfaktoms inverkan liksom justering för säreget förhållande fastställs så att taxeringsvärdenivån för kustfastigheten blir densamma som för fastigheterna i värdeområde C.

Figur 6.2 Olika modeller för indelning i värdeområden Försa ling 1 västra delen östra dem"

l: S

III

Värdeomrâde B Församling| 2

E

|::| Värd e- Värdeområde A omrade.

värdeområde C

E

l:ll:lü

Låt oss nu utgå från att taxeringsvärdenivån i värdeområde C överstiger det fastställda gränsvärdet, medan nivån i värdeområde A och B är lägre än gränsvärdet. Vi utgår också från att inkomstnivån i församlingen är lägre än genomsnittet för riket. Med den modell skisssom erats ovan skulle endast de fastigheter, som är belägna inom de värdeområden som uppfyller de fastställda kriterierna, omfattas särav en reglering. Det innebär att alla fastigheter i värdeområde C skulle omfattas av en särreglering men inga fastigheter i värdeområde A och

B, trots att taxeringsvärdenivån för kustfastigheten i A är lika hög

som för fastigheterna i värdeområde C. Hushåll som lever under likartade

2 Det bör påpekas att i praktiken kan värdeområdena mycket väl sträcka sig över församlingsgränsema.

Hur kan en regional avgränsning utformas 129

inkomst- och boendeförhållanden bortsett från att de är bosatta i olika

områden kommer alltså behandlas olika.

-

Ett sätt att undvika just denna situation är att istället utforma kriterierna så att alla fastigheter som är belägna i en församling som innehåller riktvärdeområde eller del av ett riktvärdeområde där taxeringsvärdenivån överstiger gränsvärdet och där inkomstnivån ligger under genomsnittet för riket skulle omfattas av en särreglering. Med en sådan lösning skulle rättvisa uppnås inom församlingen- men inte mellan församlingarna. En kustfastighet med högt taxeringsvärde som är belägen i en angränsande församling som församling 2, där det inte finns något värdeområde där taxeringsvärdenivån överstiger gränsvärdet, skulle inte komma att omfattas av en särreglering även om taxeringsvärdenivån för fastigheten i fråga är lika hög för kust-

som fastighetema i grannförsamlingen, Med denna modell uppstår orätt- Visan, i form av att lika fall behandlas olika, istället mellan församlingarna. Kustfastigheten i församling 1 kommer omfattas av en särreglering men inte fastigheten i församling

I vilken utsträckning problem av det slag som diskuterats ovan förekommer i praktiken har vi inte kunnat utröna eftersom det skulle kräva mycket detaljerade inkomst- och fastighetstaxeringsdata. I grunden rör det sig dock om en mer allmän problematik berör

som varje geografiskt avgränsad särreglering, nämligen risken att hushåll som lever under likartade ekonomiska omständigheter och bostadsförhållanden behandlas olika på grund att de bor inom respektive utan-

av för områden som avgränsats utifrån den allmänna inkomst- och taxeringsvärdenivån. Detta mer generella problem återkommer vi till.

Redan här vill vi dock framhålla att eftersom brister i precisionen är något som inte helt kan undvikas bör man undvika att utforma avgränsningsmodellen alltför snävt. Vidare bör särregleringen inte bara innehålla vissa kriterier avseende hushållens geografiska hemvist utan även vissa kriterier avseende hushållets inkomst- och bostadsförhållanden. Hur dessa kan utformas återkommer vi till i kapitel

I avsnitt 6.1 framhölls även vikten att undvika stora och oförutse-

av bara variationer i skatteuttaget för de berörda hushållen över tiden. Såväl taxeringsvärdenivån i ett område som inkomstnivån i församlingen förändras dock med tiden. De effekter som förändringar i fastighetstaxeringen kan medföra bör kunna begränsas genom att avgränsningarna endast fastställs i samband med de allmänna fastighetstaxeringama, som för närvarande sker vart sjätte år. Det bör dock påpekas att frågan om att låta de allmänna fastighetstaxeringama ske med kortare mellanrum utreds för närvarande av Fastighetstaxeringsutredningen.

130 Hur kan en regional avgränsning utformas

Om gränsvärdet avseende inkomstnivån utformas så att det motsvarar genomsnittet för riket så kommer endast sådana förändringar som påverkar församlingamas inbördes rangordning efter inkomstnivå att påverka avgränsningen. För att få en uppfattning om hur stabil denna rangordning är över tiden har vi jämfört förhållandena under inkomståren 1996 och 1997. Mellan dessa år förändrades rangordningen för i stort sett alla församlingar och för ett stort antal församlingar var förändringen betydande. Förklaringen till detta kanske något oväntade resultat är att genomsnittsinkomsten i många församlingar ligger relativt nära genomsnittet för riket, dvs. att skillnaderna i genomsnittsinkomst mellan ett stort antal församlingar är relativt små. För dessa församlingar kan även små förändringar i inkomstnivån resultera i betydande förändringar i rangordningen. I viss mån skulle man dock kunna begränsa variationema i avgränsningen och skatteuttaget genom att endast fastställa avgränsningen i samband med varje allmän fastighetstaxering. Med andra ord skulle man fastställa avgränsningen utifrån den genomsnittliga inkomstnivån för varje församling och för riket som helhet under inkomstâret andra året före det år då allmän fastighetstaxering sker.

I detta sammanhang vill vi även påpeka att såväl församlingsindelningen som värdeområdesindelningen förändras över tiden. Framförallt vad gäller församlingsindelningen finns det en risk att relativt stora förändringar kommer genomföras efter det att kyrkan skiljts från staten den l januari 2000. Efter detta datum beslutar kyrkan ensam om församlingsindelning och församling kommer inte längre att en

vara

samhällelig administrativ indelning. I folkbokföringssammanhang folkbokförs i nuläget enskilda fastighet och församling. Hur denna fråga skall hanteras efter den 1 januari 2000 utreds för närvarande av utredningen om folkbokföring i församling Fi 1998:13 som skall redovisa sitt arbete i slutet av året. Mot denna bakgrund finns det därför anledning att föreskriva att med församlingar avses församlingar med de gränser och indelningar som gäller den 31 december 1999.

Småhus på lantbruk

Som påpekats tidigare avsnitt 5.1.5 är tio procent av alla småhus på lantbruksenheter belägna i riktvärdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 4 900 kronor. Taxeringsvärdenivån i dessa riktvärdeområden ligger alltså över den nivå som kommittén övervägt som lämpligt gränsvärde för det ena av de två geografiska kvalifikationskriteriema i den avgränsningsmodell som skisserats ovan. Den typ av problem som definierats i kapitel 3 bör därför även kunna förekomma bland hushåll som äger och är bosatta i

Hur kan regional avgränsning utformas 131

en

småhus på lantbruksenhet. Därför bör även dessa hushåll omfattas av en särreglering.

Den avgränsningsmetod som presenterats ovan kan tillämpas även för småhus på lantbruk. Eftersom värdenivåema skiljer sig åt mellan de två fastighetsslagen bör dock avgränsningen göras separat för de två kategorierna. Samma gränsvärden bör dock gälla i båda fallen, dvs att även för småhus på lantbruk bör gränsvärdet avseende taxeringsvärdenivån fastställas så att det motsvarar den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet kvadratmeter värdeyta för alla småhusfastigheter

per typkod 220 och 221 i riket. Gränsvärdet avseende inkomstnivån bör motsvara genomsnittet avseende beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital för alla hushåll i riket.

Andelen fritidshus i församlingen som avgränsningskriterium

Kommittén har även diskuterat huruvida man, förutom de tre förhållandena ovan, bör använda andelen fritidshus i församlingen som ett avgränsningskriterium. Som påpekats i kapitel 5 är det dock inte möjligt att specificera viss nivå vid vilken fritidshusandelen,

en generellt betydande inverkan på fastighetsprisema och där-

sett, ger en med även taxeringsvärdenivån i ett område. Det finns i huvudsak två förklaringar till detta. Den ena är att församlingsindelningen är en administrativ indelning där områden med hög fritidshusefterfrågan i varierande grad blandas med områden med låg sådan efterfrågan. I en geografiskt vidsträckt församling kan det därför finnas delar som berörs mycket starkt efterfrågan på fritidshus och som stämmer väl in på

av den beskrivning av det regionala problemet som ges i kapitel 3. Om andelen fritidshus i församlingen som helhet är låg skulle de dock inte komma att omfattas en undantagsbestämmelse där hög fritidshus-

av andel i församlingen användes som avgränsningskriterium.

Om detta vore den enda orsaken till varför det är olämpligt att låta andelen fritidshus i församlingen påverka avgränsningen så skulle man kunna överväga att istället använda andelen fritidshus inom ett mindre område än församlingarna, t.ex. värdeområdet. Det finns dock ytterligare ett skäl talar mot sådan lösning. Det är att det i

som en praktiken inte är den faktiska utan den potentiella fritidshusandelen, eller efterfrågan på fritidshus, är avgörande för prisbildningen.

som Visserligen kan det finnas betydande samvariation mellan dessa två

en storheter, men något generellt gilitigt samband mellan andelen fritidshus i ett område och prisnivån går detta skäl inte att finna. Därför

av bör enligt kommitténs mening, undvika att låta den faktiska

man, andelen fritidshus ligga till grund för avgränsningen.

132 Hur kan en regional avgränsning utformas

Avgränsning baserad enbart på taxeringsvärdenivån och fritidshusandelen

Vi har även övervägt modell endast tar hänsyn till taxerings-

en som värdenivån i respektive värdeområde samt fritidshusandelen i församlingen. Kommittén avråder dock från en sådan modell. Det avgörande skälet är, förutom vad som tidigare sagts om fritidshusandelen, att den precision som kan uppnås med en sådan modell är otillräcklig. Som påpekats ovan är höga taxeringsvärdenivåer inte något som bara kännetecknar attraktiva fritidshusområden utan även områden där befolkningen generellt sett lever under mycket goda ekonomiska omständigheter. Huvudsakligen rör det sig områden belägna i något de tre

om av storstadsområdena eller i närheten av andra större tätorter och som inte kan anses omfattas av det regionala problem som beskrivs i kapitel En avgränsning som är oberoende av den lokala inkomstnivån skulle resultera i att många områden detta slag, skulle komma att omfattas

av av särregleringen. En sådan lösning skulle därför innebära att kopplingen mellan särregleringens utformning och dess syfte blev alltför svag. Bristande precision i avgränsningen innebär också större sannolikhet för att hushåll lever under likartade ekonomiska

som omständigheter behandlas olika beroende på om de bor inom eller utanför de avgränsade områdena.

Avgränsning med hänsyn tagen till områdenas landsbygdskaraktär

Det regionala problem står i fokus för detta betänkande och

som som definieras i kapitel 3 förekommer endast i områden utpräglad

av landsbygdskaraktär. Kommittén har därför ställt sig frågan om man skulle kunna utforma en avgränsningsmodell baserad på något eller några fenomen generellt sett är utmärkande för landsbygds-

som områden. I det sammanhanget har tre olika kriterier studerats, nämligen

befolkningstätheten och befolkningsutvecklingen i respektive för-

samling samt det tätortsbegrepp som definierats av SCB och som beskrivits i kapitel Inte något av dessa tre kriterier skulle dock kunna användas för att, i kombination men något de kriterier berörts

av som tidigare, avgränsa de områden vi är ute efter med någon större precision.

När det gäller det förstnämnda kriteriet, befolkningstätheten, är skälet att låg befolkningstäthet inte är något som generellt sett karaktäriserar de områden omfattas det aktuella problemet. Även

som av om det regionala problemet, såsom det definieras i kapitel enbart förekommer i utpräglade landsbygdsområden så är landsbygd inte alltid

glesbygd. Framförallt i Bohuslän gäller att många församlingar,

som

Hur kan en regional avgränsning utformas 133

kan anses vara av utpräglad landsbygdskaraktär, är relativt tätt befolkade.

När det gäller befolkningsutvecklingen är vikande befolkningsunderlag förvisso något som kännetecknar de områden som berörs av problemet, enligt vår definition. I den mån befolkningen i ett visst område redan tidigare har minskat kraftigt kan emellertid befolkningsunderlaget vara svagt, även om den aktuella befolknings-

anses utvecklingen inte varit särskilt negativ. Annorlunda uttryckt är det svårt att specificera ett mått befolkningsutvecklingen som generellt sett kan användas för att skilja områden med vikande befolkningsunderlag från befolkningsmässigt stabila eller växande områden.

Konsekvenserna av att använda en avgränsningsmodell baserad SCBs tätortsbegrepp, där vi med tätort endast avser orter med mer

men än 3000 invånare, har redovisats i kapitel En modell som utgår från detta kriterium i kombination med ett kriterium avseende förhållandet mellan den lokala taxeringsvärdenivån och inkomstnivån skulle i och för sig kunna resultera i att de områden, berörs av det regionala

som problem som definieras i kapitel skulle ingå i de avgränsade områdena. Som konstaterades i kapitel 5 rymmer den del av landet som utgör landsbygd utanför större tätort även ett större antal områden där taxeringsvärdenivån är hög i förhållande till inkomstnivån men där detta inte kan upphov till det problem av regional karaktär

anses ge som beskrivs i kapitel Det rör sig huvudsakligen om områden inom de större städernas pendlingsområden.

Ytterligare ett alternativ övervägts är att kombinera det

som tätortsbegrepp, som nämnts ovan, med något mått på den lokala taxeringsvärdenivån och inkomstnivån som två separata kriterier. Frågan vi ställt är sådan modell skulle bättre precision i

oss om en ge avgränsningen modell som enbart använder taxeringsvärdenivån

än en och inkomstnivån. Kommitténs slutsats är dock att de vinster i precision som skulle kunna uppnås med en sådan modell är relativt begränsade. Med hänvisning till att en avgränsning baserad på tätortsbegreppet skulle vara administrativt mycket komplicerad att genomföra, eftersom tätortsbegreppet inte följer några administrativa gränser, avråder vi från en sådan lösning.

Överväganden

Av de avgränsningsmodeller, baserade på exakt specificerade kriterier, som kommittén studerat är den modell som använder den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i respektive värdeområde och den genomsnittliga inkomstnivån inom den församling som värdeområdet är beläget i två separata kriterier den modell som, enligt vår mening,

som

134 Hur kan en regional avgränsning utformas

bäst uppfyller de krav bör ställas avgränsningsmodell. Även

som en mot denna modell kan dock en rad invändningar resas, framförallt vad gäller den precision i avgränsningen som kan uppnås. I jämförelse med de alternativ som står till buds är precisionsbristema visserligen relativt begränsade. Risken för att hushåll bortsett från att de är bosatta i

som områden med olika inkomst och taxeringsvärdenivåer lever under

likartade inkomst- och boendeförhållanden kommer behandlas olika är dock betydande även med denna modell. Det kan förvisso hävdas att det primära syftet med en regionalt avgränsad löning inte är att- ur ett riksperspektiv åstadkomma rättvisa individnivå utan att främja

utvecklingen i vissa områden genom att lindra de problem som fastighetsskatten medför för enskilda hushåll. Med ett sådant synsätt är det centrala i sammanhanget att områden med likartade inkomst- och fastighetsskatteförhållanden behandlas lika. Även i detta avseende finns det dock problem, bl.a. till följd av att såväl församlings- som värdeområdesindelningen inte alltid motsvarar den indelning är relevant

som i detta sammanhang.

Vissa invändningar kan också resas mot det faktum att avgränsningen, och därmed även skatteuttaget, ett avgörande sätt kommer vara beroende av värdeområdesindelningen. Som påpekats ovan finns det i fastighetstaxeringssystemet olika metoder att tillgå för att låta skillnader i marknadsvärde slå igenom i taxeringsvärdenivån. Detta utgör en av orsakerna till att lika fall kan komma att behandlas olika. Om värdeområdesindelningen får en avgörande betydelse för skatteutfallet finns det emellertid också en risk att man i fastighetstaxeringsarbetet kommer beakta värdeområdesindelningens konsekvenser för skatteutfallet. Därigenom finns det risk för att fastighetstaxerings-

en arbetet kommer att bedrivas ett mindre funktionellt sätt.

6.4 till

Avgränsning delegerad regional myndighet

En tanke som framförts i olika sammanhang är att överlåta åt

en regional myndighet att bedöma om det finns områden i regionen som motsvarar vår problembeskrivning. Länsstyrelserna har i många avseenden den bästa kunskapen om de lokala förhållandena i sin region, såsom befolknings och näringsstruktur samt arbetsmarknadssituation.

- Dessa myndigheter har även lång erfarenhet att administrera

en av skilda fonner av regionala stöd som endast beviljas sökande i vissa typer av områden. I uppdraget har många gånger ingått att utifrån

Hur kan regional avgränsning uybrmas 135 en

allmänna föreskrifter stödets syfte fastställa gränserna för de om prioriterade länsdelama. Mot denna bakgrund har vi ställt frågan det är möjligt och oss om lämpligt att, utifrån definition bygger allmänt hållna kriterier en som i lags form, överlåta regional myndighet att fastställa gränserna en för de områden där lindring i fastighetsskatten skall kunna medges. en Centralt i sammanhanget sådan delegering kan tänkas leda till är om en precis och ändamålsenlig avgränsning. Det är framförallt två en mer

myndigheter besitter den regional sakkunskap och expertis

som typ av skulle kunna användbar i detta sammanhang: länsstyrelserna som vara och Lantmäteriverket LMV. Som påpekats tidigare administrerar länsstyrelserna i dag det s.k.

landsbygdsstödet enligt förordningen 1994:577 om landsbygdsstöd

och stöd till kommersiell service. Stöd kan lämnas i bl.a. glesbygd och

landsbygdsområden. Av 8 § i förordningen framgår att med glesbygd

stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avses avstånd till större orter, sysselsättning och service. Med landsbygd enligt 9 områden med liknande förhållanden, men där det är avses, kortare avstånd till större orter och service. Utifrån dessa mycket vida och oprecisa definitioner beslutar länsstyrelsen, med stöd av 10 vilka områden inom ett län skall glesbygd respektive landssom anses som bygd. Varje länsstyrelse gör sin tolkning av hur glesbygds- resegen pektive landsbygdsdeñnitionen skall tillämpas. Resultatet har blivit att avgränsingsmetoder och kriterier skiljer sig åt mellan länsstyrelserna i landet. Ur ett riksperspektiv medför detta att lika fall kan komma att behandlas olika. Som exempel på olika former av avgränsningsmetoder kan bl.a. nämnas följande. Länsstyrelsen i Stockholms län har lagt vissa allmänt hållna -

principer till grund för avgränsningen. Hit hör t.ex. att avgränsningen

bör följa den administrativa indelningen, att glesbygdsproblem i huvudsak finns i skärgården, att sysselsättningsinriktat företagsstöd bör inriktas på de mest utpräglade glesbygdsområdena medan stöd för serviceändamål bör utgå inom ett större område samt att, beträffande serviceproblem på fastlandet, bör särskild uppmärksamhet ägnas Norrtälje kommun. Utifrån dessa allmänna principer har länsstyrelsen beslutat att med glesbygd ska avse öar utan landman förbindelse och utan statlig färja i länets skärgård samt i Mälaren

inom vissa uppräknade kommuner i länets ytterkant. Med landsbygd

öar utan fast landförbindelse, men med statlig färja inom avses kommuner samt vissa särskilt uppräknade öar och församsamma lingar i Norrtälje kommun.

136 Hur kan en regional avgränsning utformas

Länsstyrelsen i Östergötlands län har knutit indelningen i landsbygd -

till de kommuner i länet som ingår i området Mål 5b-Sydöstra Sverige. Som glesbygd definieras skärgårdens öar samt ett område på fastlandet sträcker sig två km inåt land från kustlinjen.

som Gränsdragningen tillämpas flexibelt vilket innebär att stödinsatser

kan förekomma även utanför området det till för

om anses vara gagn skärgården. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har utifrån ett antal kriterier,

-

bl.a. befolkningsstruktur, näringsliv, sysselsättning, geografiska

av-

stånd och pendling avgränsat länets olika delar. Glesbygdsstöd utgår

i de mest glesbefolkade delarna och på öar med fast boende befolkning utan fast landförbindelse med undantag för de tättbefolkade öarna utanför Göteborg. Landsbygdsstöd utgå i områden

anges som

är mindre glesa än de områden som anses som glesbygd.

Redan utifrån detta begränsade material kan vi konstatera att de lokala myndigheternas avgränsningsmetoder och urvalskriterier skiljer sig betydligt. Glesbygdsverket, som har att utöva tillsyn över läns styrelsemas avgränsningsbedömningar, har underhand bekräftat denna bild.

Oavsett vilka praktiska för- och nackdelar är förknippade med

som en lösning som innebär att uppdra respektive länsstyrelse att besluta om geografisk avgränsning, talar både konstitutionella och andra skäl av principiell natur mot sådan lösning. Föreskrifter skatt är för

en om den enskilde offenligrättsligt betungande regler eftersom de utgör ett åliggande för den enskilde gentemot staten. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall sådana föreskrifter därför meddelas lag. En lösning

genom av aktuellt slag riskerar att komma i konflikt med detta grundlagsstadgande eftersom ett väsentligt inslag i beskattningen- den

geografiska omfattningen lagregel kommer att bestämmas på annat

av en sätt än i lag. Centrala regler för fastighetsbeskattningen skulle med den aktuella lösningen komma att fastställas i ett förvaltningsbeslut

av en regional myndighet. Förfarandet skulle

med andra ord föra med sig en regionalisering av beslutanderätten i frågor rör väsentliga principer

som för uttagandet av en statlig skatt. En sådan utveckling finner vi inte

vara i linje med de syften ligger bakom stadgandet i 8 kap. 3 §

som regeringsforrnen. Vi vill även framhålla att risken för att lika fall kommer att behandlas olika är betydande med ett sådant förfarande eftersom bedömningsgrundema kan skifta starkt mellan olika myndigheter. Erfarenheterna från tillämpningen den geografiska avgräns-

av ningen av gles- och landsbygd tyder på detta. Som vi förklarat tidigare bör även de kriterier som används för avgränsningen så långt det

som är möjligt uppvisa ett tydligt samband med de förhållanden motiv-

som

Hur kan en regional avgränsning uybrmas 137

särbehandlingen. För att uppnå detta mål bör, enligt vår bestämda erar mening, urvalsmetod tillämpas i hela riket. Ytterligare ett skäl

samma som talar mot den nämnda lösningen är att den skulle medföra att statens kontroll över skatteintäktema skulle försämras.

Sammanfattningsvis har vi funnit att avgränsningsfrågan inte bör överlåtas till länsstyrelserna. Som påpekades inledningsvis har vi även övervägt om LMVs sakkunskap och erfarenhet beträffande värdering

fastigheter skulle kunna utnyttjas på detta sätt. Tanken var att den av slutliga avgränsningen skulle kunna grundas på sådan kunskap, av mer subjektiv natur, LMV har möjlighet att inhämta från regional

som värderingsexpertis, som även utnyttjas i andra sammanhang. Framförallt skulle kunna tänka sig ett sådant förfaringssätt

man att man genom skulle få möjlighet att med god precision fastställa i vilka avgränsade områden efterfrågan fritidshus har stor betydelse for taxerings-

som värdenivån. Vi har emellertid funnit att samma principiella invändningar kan mot delegering till länsstyrelserna, talar mot en

som resas en sådan lösning.

6.5 Sammanfattande överväganden

beträffande avgränsningsmetod

Som påpekades i inledningen till detta kapitel har vi här endast behandlat frågan om vilka metoder som kan komma ifråga när det gäller att på ett godtagbart sett avgränsa de områden som bör omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen. Frågan huruvida en sådan särreglering skall utformas så lindring i praktiken endast kommer att

att en omfatta hushåll bosatta i vissa områden, eller om den skall utformas så att hushållets geografiska hemvist inte skall ges någon betydelse, har inte behandlats här.

Att finna en metod för att avgränsa de områden, som bör omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen på ett godtagbart sätt är, som framgått, ingen lätt uppgift. Inte någon de avgränsningsmetoder som

av idag används i olika regionalpolitiska sammanhang är, enligt kommitténs mening, lämplig att använda för detta syfte. Inte heller

vi, skäl redovisats att det är möjligt att överlåta åt anser av som ovan, en regional myndighet att fastställa den exakta avgränsningen utifrån en allmänt hållen definition i lags form.

Förutsatt att man väljer att utforma en nedsättning i fastighetsbeskattningen för vissa hushåll på ett sådant sätt att den endast kommer att tillämpas för hushåll bosatta i vissa typer av områden, bör man istället använda metod innebär att utifrån vissa objektiva

en som man

138 Hur kan en regional avgränsning utformas

kriterier, som specificeras exakt i lag, avgör vilka fastighetsägare som ska kunna komma ifråga för en särreglering. Mer specifikt bör man använda den modell, som beskrivits i avsnitt 6.3 under rubriken Avgränsning baserad vissa exakt specificerade kriterier", dvs. den modell där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i varje riktvärdeområde och den genomsnittliga inkomstnivån i den församling där värdeområdet är beläget används som två separata kriterier. Med hänvisning till de precisionsproblem, som ingen avgränsningsmodell går fri ifrån, bör kriterierna inte sättas alltför snävt och modellen kompletteras med vissa andra kvalifikationsregler, som de hushåll som skall omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen, måste uppfylla.

En sådan avgränsningsmodell omsatt i lagstiftning innebär att man genom generellt utformade regler skall kunna fastställa vilka skattskyldiga, som enbart med hänsyn tagen till bosättningsområdets allmänna inkomst- och taxeringsvärdenivå, bör omfattas av en regionalt inriktad begränsningsregel. Denna typ av lagstiftningsteknik är, såvitt vi kan bedöma, en principiell nyhet inom den skatterättsliga lagstiftningen. Som vi påpekat tidigare bör sådana regler utgöra ett första led i en särreglering med regional inriktning. Beträffande vilka ytterligare krav som bör ställas på dessa hushåll återkommer vi till i kapitel 8 och

Enligt vår bedömning är detta den modell som bäst uppfyller de krav som, i enlighet med vad som framförts i avsnitt 6.1, bör ställas en avgränsningsmetod i detta sammanhang. Som påpekats tidigare är emellertid även denna metod förknippad med en rad problem, framförallt vad gäller möjligheterna att med god precision avgränsa de områden som bör omfattas av en särreglering. Den slutsats man kan dra av den del av vårt utredningsarbete som redovisats i detta kapitel är att varje regionalt avgränsad särreglering kommer behäftad med

vara precisionsproblem. Som påpekats tidigare medför bristande precision en ökad risk för att hushåll med likartade inkomst- och bostadsförhållanden behandlas olika på grund av att de bor inom respektive utanför de avgränsade områdena. Även områden med i stort sett likartade inkomstförhållanden kan komma att behandlas olika. Orsaken är framförallt att skillnaderna i genomsnittsinkomst mellan många församlingar som ligger nära genomsnittet för riket är relativt små. Dessa risker utgör två de många faktorer måste beaktas när

av som man tar ställning till om en särreglering för fastighetsskatten bör innehålla några geografiska kvalifikationskriterier eller om den ska göras oberoende av förhållandena i det område där hushållet är bosatt. Ett annat problem är att församlingar upphör som offentligrättsligt begrepp den 31 december 1999. Det är för närvarande inte klart hur detta avses

att hanteras i folkbokföringssammanhang.

7 Bör sökas utanför

åtgärder skattesystemet

Kommitténs bedömning: Även den långsiktiga lösningen på de

om grundläggande strukturella problemen i vissa attraktiva fritidshusområden bör sökas inom andra områden än skattesystemet, är åtgärder inom detta område nödvändiga för att lösa de akuta problem fastighetsskatten medför.

som

Om det problem som vi behandlar endast ska betraktas ur ett regionalpolitiskt perspektiv finns det anledning att ta ställning till om åtgärder på fastighetsbeskattningens område är rätt instrument för att upprätthålla levande bygd i de områden är attraktiva för fritidsboende.

en som

En grundläggande principiell invändning kan resas i detta

som sammanhang, är inte de syften som bör tillgodoses genom en

om eventuell särreglering på beskattningens område, kan tillgodoses på ett

ändamålsenligt riktade bidrag och stöd. Med tanke på mer sätt genom att skattesystemets primära uppgift är att säkerställa det allmännas behov skatteintäkter, kan naturligtvis frågan ställas om systemet bör

av användas regionalpolitiska syften. Som alternativ till

för denna typ av att skattesystemet används instrument för att bibehålla en levande

som bygd i de attraktiva fritidshusområdena kan man därför tänka sig att den mest ändamålsenliga lösningen bör sökas inom t.ex. systemen för bostadsbidrag etc. eller inom något de regionalpolitiska stöd- och

av utvecklingsprogrammen. I sammanhanget finns även anledning att diskutera vilken betydelse vissa de regelverk kan ha som syftar till

av

det allmänna inflytande över fastighets- och markanvändning. att ge

Kapitlet utgår från det regionalpolitiska problemperspektivet på

fastighetsskattens effekter, dvs. fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden. Vissa de frågor behandlas i avsnitt 7.2 gäller

av som emellertid även för den generella problematik är förknippad

mer som med fastighetsskatten.

7.1 huvuduppgift Skattesystemets

I vårt nuvarande uppdrag ligger att behandla frågan om den typ av problem, beskrivits i kapitel kan och bör lösas inom ramen för

som

140 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet

fastighetsbeskattningen. Som nämnts inledningsvis har skattesystemet till huvudsaklig uppgift att säkerställa finansieringen det allmännas

av verksamhet och åtaganden. Ur ett annat perspektiv kan saken uttryckas så, att i de fall det finns anledning att lämna stöd för att tillgodose vissa särskilda behov eller särintressen, bör stödåtgärdema öppet i form

ges av direkta bidrag och inte döljas olika slag undantag på

genom av statsbudgetens inkomstsida jfr. SOU 1989:33, del s.60 ff. Om detta synsätt utesluter en särreglering med regional inriktning på fastighetsbeskattningens område återkommer vi till i avsnitt 7.4.

7.2 Åtgärder inom ramen för

bostadsbidragssystemet

Såsom det regionala problemet definierats i kapitel 3 ligger det nära till hands att fråga sig om det är möjligt att finna en lösning inom

ramen för bostadsbidragssystemen. I avsnitt 5.3 redogörs för i vilken utsträckning de befintliga bostadsbidragssystemen fångar de

upp problem som fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden. Resultaten visar att många hushåll är

som bosatta i dessa områden har betydligt högre boendekostnader i förhållande till inkomsten än de gäller i genomsnitt för hushåll

som som är berättigade till bostadsbidrag och bostadstillägg. Analyserna visar också att många dessa hushåll även efter erhållande

av av bostadsbidrag och bostadstillägg har osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till hushållsinkomsten. Detta tyder på att de befintliga bostadsbidragssystemen är utformade så att de endast delvis lindrar de problem som de höga boendekostnadema medför för de berörda hushållen. Den fråga vi nu ställer oss är förändringar i

om man genom bostadsbidragssystemen kan finna en lösning på dessa problem.

De befintliga bostadsbidragssystemen utnyttjas av omkring två tredjedelar av de hushåll i de aktuella områdena är berättigade till

som dem se avsnitt 5.3.3. Åtgärder syftar till att öka utnyttjande-

som graden skulle därför medföra sänkta boendekostnader för vissa hushåll. Det skulle dock inte innebära någon allmän lösning på problemet. Som analyserna i avsnitt 5.3.4 visat finns det hushåll som även efter det att bostadsbidrag och bostadstillägg utgått har höga boendekostnader i förhållande till sina inkomster. För dessa hushåll krävs det lösningar

av mer substantiell natur.

Det primära syftet med det befintliga bostadsbidragssystemet är inte att stödja hushåll med osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till hushållsinkomsten. Istället är bostadsbidragssystemet utfonnat för

Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet 141

att tillförsäkra de ekonomiskt svaga hushållen en god bostadsstandard. Bostadsbidragen ingår vidare som en viktig del i det ekonomiska familjestödet, främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet

som för barnfamiljer under den period de har en stor försörjningsbörda. Bostadsbidraget syftar således till att hjälpa hushåll med låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan se prop. 1995/962186, s 19.

Beträffande bostadstillägg till pensionärer BTP har nyligen betänkandet, SOU 1999:52, Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer, lagts fram. Utredningen har haft i uppdrag att se över och modernisera systemet för beräkning inkomst och inkomstavdrag för

av BTP. Utredningsuppdraget har emellertid inte avsett ändringar i systemet för bostadstillägg, utan i huvudsak en anpassning av reglerna till de förändringar som genomförts i de offentliga pensionssystemen.

Med hänsyn till att de befintliga bostadsbidragssystemen har utformats för att tillgodose vissa bestämda syften är det svårt att se hur den problematik vi behandlar kan tillgodoses utan att samtidigt

som komma i konflikt med de grundläggande principer som ligger bakom dagens system för bostadsbidrag och bostadstillägg. Det bör också påpekas att förändringar av reglerna om bostadsbidrag och bostadstillägg ligger utanför vårt uppdrag.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det problem vi har att lösa inte alltid fångas upp på ett önskvärt sätt av de befintliga reglerna för bostadsbidrag och bostadstillägg. En förändring av systemen utgör dock inte en framkomlig väg för att lösa problemet eftersom de förändringar som skulle krävas skulle medföra oönskade effekter i andra sammanhang.

7.3 Åtgärder inom ramen för andra av typer

regelverk

En särreglering med regional inriktning syftar till att bibehålla och allmänt främja permanentboende i attraktiva fritidshusområden för att därigenom skapa förutsättningar för levande bygd även i dessa

en områden. I ett vidare perspektiv är naturligtvis målet att skapa bättre förutsättningar för regional balans i landet som helhet. Som vi

en påtalat i kapitel 3 utgörs det grundläggande problemet i allt väsentligt av de lokala närings- och sysselsättningsförhållandena, infrastrukturen och liknande faktorer. En annan faktor av stor betydelse för befolkningsutvecklingen i dessa områden vi tidigare berört, de

är, som höga förvärvsprisema på fastigheter som medför höga kapitalkostnader för många nya hushåll överväger att etablera sig i området.

som

142 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet

Frågor av detta och liknande slag har uppmärksammats i utredningssammanhang vid ett flertal tillfällen tidigare. Syftet med flertalet utredningar har varit att lämna förslag hur befolkningsutvecklingen i realiteten avfolkningen skulle kunna påverkas i en gynnsam riktning. Många gånger har utredningarna funnit att befintliga regionalpolitiskt betingade regelverk inte har tillräcklig effekt ifråga om prisnivån fastigheter. Liknande slutsatser har gjorts beträffande de regelverk som styr markanvändning och fastighetsförvärv.

7.3.1 stöd och

Regionalpolitiska bidrag

Som ett led i att utveckla närings- och sysselsättningsforhållandena i glesbefolkade områden eller områden av utpräglad landsbygdskaraktär finns sedan lång tid tillbaka en etablerad tradition med offentliga stödprogram. Stödformemas namn och specifika innehåll har skiftat under årens lopp allteftersom samhällssituationen och därmed sammanhängande behov förändrats. Sedan Sveriges inträde i EU har glesbygdsoch landsbygdsfrågor kommit att ytterligare belysas. En konsekvens av medlemskapet i unionen är bl.a. de möjligheter till regional utveckling som öppnats genom tillgången till EUs strukturfonder.

Länsstyrelserna har i enlighet med regeringens riktlinjer- under

en följd av år givit hög prioritet landsbygdsutveckling, bl.a. genom landsbygdsstöd och olika för landsbygdsutveckling. Även

program många kommuner har deltagit i detta arbete. Sedan ett par år pågår också ett omfattande arbete med glesbygds- och landsbygdsutveckling inom för EUs strukturfonder. Detta sker genom arbetet med mål

ramen 6 och mål Sb-områden, bl.a. mål 5b Skärgården i Sverige. Genom gemenskapsinitiativet Leader II, inom EUs strukturfonder, har dessutom samverkansfonner regional och lokal nivå utvecklats i

nya form av de s.k. LAG-gruppema Local Action Groups. För att ytterligare stärka entreprenörsandan och förstärka de stödformer som finns i gles- och landsbygdsområden finns även lånemöjligheter inom EUs strukturfondprogram för unga entreprenörer inom mål 6 och mål 5b-områden.

De olika stödformer som förekommer inom det nationella stöd- och utvecklingsprogrammet samt inom ramen för EUs strukturfondsprogram är av många olika slag och tillgodoser en mängd skilda behov med syfte att utveckla och stödja vissa regioner. Vi har inte för avsikt att i detta sammanhang utvärdera alla de stödformer som förekommer, utan inskränker oss till att kort nämna det s.k. landsbygdsstödet som vi tidigare berört i kap Med ledning av de utvärderingar av stödet som gjorts, har regeringen funnit att det är en effektiv stödform prop.

Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet 143

1997/98:62. l budgetpropositionen för 1998 anges att landsbygdsstödet medverkat till att under budgetåret 1995/96 skapa cirka 5 100 nya arbetstillfällen till genomsnittlig kostnad cirka 111 000 kronor per

en arbetstillfälle. Eftersom regeringen tidigare beslutat om en mindre ändring i förordningen landsbygdsstöd för att medge möjlighet till

om investeringar i kompletterande verksamhet till jordbruksproduktion, kan stödformen förhoppningsvis få större betydelse för utvecklingen

en

gles- och landsbygd. Under förutsättning att samhället även fortav sättningsvis bedriver aktiv och effektiv regionalpolitik finns det

en anledning att förvänta att det samlade resultatet av de olika stöd- och utvecklingsformema kan skapa förutsättningar för en positiv näringsoch befolkningsutveckling i gles- och landsbygd.

De statistiska resultat redovisats i kapitel 5 visar att ett betyd-

som ande antal de områden, utifrån vår problemställning bör betrak-

av som tas attraktiva fritidshusområden, återfinns i regioner som omfattas

som

någon form regionalpolitisk stödinsats. av av

För närvarande är formerna och omfattningen av EUs framtida regionalpolitik föremål för omprövning. Förändringar av stödet har aviserats betydande förändringar sker, finns det anledning

och även om att anta att regionalstöd i någon form kommer att utgå även i framtiden. Beträffande det svenska nationella regionalstödet gäller numera att regelverken inte får stå i strid med överordnade gemenskapsrättsliga regler. Trots den inskränkning detta kan innebära finns det all

som anledning att anta att sådant stöd även fortsättningsviskommer att kunna lämnas. Låt att förändringar kan komma att ske i framtiden

vara beträffande former och innehåll. För att möta framtida krav och förändringar har regeringen nyligen beslutat tillkalla en kommitté med parlamentariskt inflytande dir 1999:2 med uppgift att lämna förslag

hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000-talets början. Kommittén har fått ett brett utredningsuppdrag och skall bl.a. behandla den regionala utvecklingen i gles- och landsbygd.

Avslutningsvis finns det i detta regionalpolitiska sammanhang anledning att omnämna att enskilda kommuner, i enlighet med lagen 1993:406 kommunalt stöd till boendet, har möjlighet att stödja

om enskilda hushåll ekonomiskt i syfte att minska hushållets kostnader för

att anskaffa eller inneha en pennanentbostad. Ur ett regionalpolitiskt

perspektiv skulle ett sådant bemyndigande kunna användas av en kommun för att underlätta perrnanenthushålls etablering i attraktiva fritidshusområden, t.ex. skärgårdar och populära fjällområden. Det finns dock många skäl till varför denna möjlighet inte utgör ett realistiskt alternativ till lösning för att komma till rätta med det regionala problem

vi beskrivit i kapitel Vi tänker främst kommunernas som ekonomiska situation som i regel på ett avgörande sätt begränsar

144 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet

möjligheterna till att ge stöd. Dessutom torde erfarenheterna från vissa kommunala borgensåtaganden på bostadsområdet allmänt sett minska viljan hos kommunerna att träda och stötta enskilda.

7.3.2 och kommunala styrmedel Statliga

F örköpslagen 1967:868 syftar till att ge kommunerna möjlighet att på ett tidigt stadium få tillgång till mark som behövs för samhällsutvecklingen. Lagen kan därigenom bidra till att dämpa prisutvecklingen i fråga om sådan mark. Förköpslagen fungerar detta sätt närmast som ett komplement till expropriationslagen 1972:719. Den möjlighet till markåtkomst som lagen ger kommunerna kan dock endast utövas när markägaren har träffat avtal med en köpare om försäljning. Kommunen har då förköpsrätt. Om kommunen beslutar att använda

en sig av förköpsrätten, blir det ursprungliga köpet ogiltigt. I stället får kommunen lösa den egendom som fastighetsköpet avser på de villkor som har avtalats mellan säljaren och den ursprungliga köparen. Särskilda regler om förköpsrätt gäller i fråga om fastigheter som är bebyggda med hus som behöver användas för pennanentbruk och som är belägna inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. I detta fall har kommunen förköpsrätt även om det är fråga om en mindre fastighet. Denna möjlighet till förköp infördes för att motverka att ett område med permanentbostäder omvandlades till fritidshus och för att säkerställa tillgången på bostäder åt den bofasta befolkningen se prop. l983/84:141 s. 17 ff., bet. 1983/84:BoU27. Lagen är dock inte avsedd att användas för att generellt motverka prisstegringar på fritidsfastigheter. De priskänsliga områden som avses har närmare specificerats i bilagor till lagen respektive den kungörelse

hör till lagen. Det rör sig huvudsakligen områden i vissa som om kustnära kommuner, såsom Östhammars, Lysekils och Borgholms kommuner, även tjällnära kommuner Härjedalens och Åre

men som kommuner omfattas. Många kommuner har dock inte ekonomiska resurser för att använda lagen i den utsträckning som de kanske skulle önska. Lagen har därför haft begränsad praktisk betydelse se SOU 1994:93, Levande Skärgårdar och Ds 1999:11, Utländska förvärv av fastigheter i Sverige.

Frågan om de negativa effekterna av en ökad efterfrågan på fritidshus i vissa attraktiva fritidshusomräden har även föranlett särskild lagstiftning.

Lagen 1992:1368 om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom innebär att vissa köp och andra förvärv av svenska småhus och lantbruk för sin giltighet är beroende av att förvärvaren beviljas s.k.

Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet 145

förvärvstillstånd. Sådant tillstånd behövs normalt när förvärvaren bor utomlands eller är utländsk juridisk person. Lagen har framförallt

en betydelse i fråga förvärv fritidsbostäder. Regleringen medför

om av bl.a. att förvärvstillstånd i princip inte får meddelas inom områden där efterfrågan fritidsfastigheter är så stor att det finns en risk för en stegring av fastighetsprisema. Länsstyrelsen avgör i samråd med berörda kommuner i vilka områden som ett stort efterfrågetryck skall anses föreligga. Till skillnad mot vad som är fallet med förköpslagen författningsregleras inte avgränsningen dessa områden. Enligt en

av övergångsbestämmelse i avtalet Sveriges anslutning till EU får

om Sverige under fem år från dagen för anslutningen behålla sin befintliga lagstiftning om fritidsbostäder. Denna övergångsbestämmelse löper alltså ut vid kommande årsskifte. Frågan om lagens framtid och eventuella reforrnering har därför nyligen behandlats av Justitiedepartementet i departementsstencil Utländska förvärv av fastigheter i

en - Sverige Ds 1999:11. I stencilen föreslås att lagen upphävs från och med årsskiftet. I och med att lagen upphävs skulle det bli fritt fram för utländska medborgare att köpa fritidshus i Sverige. Lagen föreslås inte heller bli ersatt några nya regler på området. I stencilen konstateras

av att lagen i praktiken haft ganska begränsad prisdämpande effekt. En

en enkät som regeringen gjort under 1998 ställd till sex länsstyrelser visar på att endast ett fåtal ansökningar förvärv avslagits på den grunden

om att fastigheterna ligger inom ett priskänsligt område. De läns-

sex styrelserna hade fått in sammanlagt 8 261 ansökningar sedan lagens tillkomst 1992. Av dessa har 65 ansökningar avslagits. Länsstyrelsen i Stockholms län har inte avslagit någon ansökan av sammanlagt 391 ansökningar. Länsstyrelsen i Skåne län och dess föregångare har meddelat avslagsbeslut 43 fall sammanlagt 1 450 ansökningar. I

av departementsstencilen framhålls bl.a. följande. Även om antalet meddelade avslagsbeslut har varit få har lagen sannolikt haft betydelse eftersom själva existensen lagen kan ha avhållit utländska med-

av borgare från att köpa fastigheter i priskänsliga områden. I vilken omfattning så har skett anges som svårt att uttala sig om. Det konstateras vidare att ett större utländskt intresse för fritidshus i Sverige kan leda till viss prisstegring på fritidsfastigheter och att en sådan utveckling typiskt sett bör leda till ökade svårigheter för pennanentboende i attraktiva områden att bo kvar till följd av förhöjda taxeringsvärden. Detta förhållande gälla särskilt i fråga om södra Sverige och i

anges synnerhet Skåne. Även populära fjällområden omnämns i dessa

sammanhang.

Enligt jordförvärvslagen 1979:230 måste den som förvärvar fast egendom är taxerad lantbruksenhet i vissa fall ha tillstånd till

som som förvärvet. Det är länsstyrelsen eller, i vissa fall, Jordbruksverket som

146 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet

prövar ansökan. Om tillstånd vägras eller inte söks, är förvärvet ogiltigt. När förvärvaren är en fysisk person, fordras som regel tillstånd om egendomen är belägen i glesbygd eller i ett omarronderingsområde. Med omarronderingsområde avses ett område med mycket stark ägosplittring som behöver rationaliseras. Inom ett omarronderingsområde får tillstånd vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra en rationalisering ägostrukturen. I glesbygd får tillstånd vägras

av om egendomen behövs för att främja sysselsättning eller bosättning på orten. Ett beslut om tillstånd att förvärva egendom i glesbygd kan förenas med ett föreläggande om boplikt för förvärvaren under viss tid, minst fem år. Om förvärvaren är en juridisk person krävs det alltid tillstånd. Därvid kan tillstånd beviljas bara i vissa i lagen angivna fall, t.ex. om kompensationsmark lämnas. Jordförvärvslagen torde ha störst praktisk betydelse när det gäller de bestämmelser begränsar

som möjligheterna för en juridisk person att förvärva lantbruk. Att lagen har mindre praktisk betydelse för fysiska personers förvärv beror att de flesta lantbruk byter ägare inom familjen. Förvärv inom familjen är undantagna från kravet förvärvstillstånd.

Plan- och bygglagen 1987:10 innehåller regler planläggning

om av mark och vatten samt om byggande. Lagen innehåller bl.a. regler om de olika planer som kan användas för att styra markanvändningen. Genom en detaljplan regleras närmare hur marken får bebyggas, bl.a. bostadsbyggnaders storlek. Inom ett område som omfattas av detaljplan kan kommunen fastighetsplan meddela bestämmelser

genom en om fastighetsindelning och om vissa särskilda rättigheter, t.ex. servitut. Områdesbestämmelser kan antas för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan. Genom områdesbestämmelser kan kommunen bestämma t.ex. storlek fritidshus. Plan- och bygglagen föreskriver också att den som vill förändra sin fastighet genom att t.ex. bygga eller . riva en byggnad i regel måste ha lov för att få göra detta. Vid prövningen skall bedömas bl.a. om åtgärden överensstämmer med de kommunala planerna. Plan- och bygglagen i många avseenden

anses vara den lag har störst betydelse för möjligheterna att påverka

som framtida markanvändning eftersom den tillhandahåller instrument för att styra och begränsa bebyggelse. Däremot den i stort sett inga

ger möjligheter att styra ägandet av marken.

Fastighetsbildningslagen 1970:988 innehåller regler om hur fastighetsindelningen kan ändras, dvs. hur fastighetsbildning sker. Vid fastighetsbildning skall vissa grundläggande villkor vara uppfyllda. Ett sådant är att varje fastighet som ny- eller ombildas skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Om en fastighet skall kunna nybildas eller ombildas för ett nytt ändamål, t.ex. fritidsbebyggelse, krävs det dessutom att fastigheten skall få varaktig användning för detta ändamål inom

Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet 147

överskådlig tid. Fastighetsbildning får heller inte ske om ändamålet bör tillgodoses på något annat sätt än fastighetsbildning. Ett annat grundläggande villkor är normalt att fastighetsbildning inte får ske i strid med kommunala planer. Vid fastighetsbildning beträffande bl.a. jordbruk och skogsmark måste särskilda förutsättningar vara uppfyllda. Här fordrar lagen att det företag som skall bedrivas på fastigheten ger ett ekonomiskt godtagbart utbyte. Vid bedömningen härav skall hänsyn tas till möjligheten att kombinera företaget med varaktig verksamhet

annan

orten. Särskild hänsyn skall tas till att sysselsättning och bosättning i glesbygd främjas. Med stöd är det alltså möjligt att förhindra att av allmänna skäl olämpliga fastighetsbildningar för fritidsbruk kommer till stånd. Inte heller fastighetsbildningslagen syftar primärt till att styra ägandet marken. Däremot lagen utrymme för att vid fastighets-

av ger bildning avvägning mellan olika enskilda och allmänna intress-

göra en

däribland även intresset bosättning i glesbygd. en, av

7.4 Överväganden

Mot bakgrund vad bör vara skattesystemets huvuduppgift finns

av som det som regel anledning att hysa principiella betänkligheter mot att införa regionalpolitiskt betingade särregleringar på beskattningens område. En allmän utveckling i den riktningen riskerar att föra

mer med sig såväl inkomstbortfall för det allmänna som ett otillfredsställande skattesystem.

Även vi har denna grundsyn beträffande hur skattesystemet bör

om användas, är det inte möjligt att utesluta användningen av särregleringar beträffande vissa för samhället vitala frågeställningar. Det kan alltså finnas skäl medför att särregleringar på beskattningens om-

som råde framstår som både berättigade och önskvärda.

Under de senaste åren har det kommit ett flertal signaler om att de höga förvärvsprisema i bl.a. vissa attraktiva fritidshusområden medfört

såväl på kort på lång sikt ohållbar skattesituation för vissa en som pennanentboende fastighetsägare. De undersökningsresultat som presenterats i kapitel 5 visar dessutom på att den allmänna fastighetsskattenivån är mycket hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån i vissa attraktiva fritidshusområden.

Fastighetsskattens inverkan för de fastboende i kombination med grundläggande strukturella problem i fråga om bl.a. inkomst- och sysselsättningsmöjligheter i dessa områden, riskerar i förlängningen få till följd bygd berövas sin pennanentboende befolkning.

att en

Mot denna bakgrund är det vår mening att frågan fastighets-

om skattens inverkan för de fastboende i attraktiva fritidshusområden- och

148 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet

därmed även för en bygds eller regions förmåga att på sikt överleva som ett levande samhälle rör ett sådant vitalt samhällsintresse i

- som sig kan motivera en särreglering på fastighetsbeskattningens område.

Som framgått i avsnitt 7.2 framstår inte de befintliga bostadsbidrags- respektive bostadstilläggssystemen tillräckliga alternativ

som för att lösa problemet. De Förändringar skulle krävas i regelverken

som skulle medföra oönskade effekter i andra sammanhang.

Även vi kan konstatera samhället tillhandahålla

om att genom att ett flertal olika regionala stödåtgärder aktivt försöker främja positiv

en utveckling av bl.a. de landsdelar i detta sammanhang är

som av intresse, rör det sig som regel effekter på relativt lång sikt. För

om enskilda hushåll med låga inkomster bosatta i dessa områden kan bördan av en hög fastighetsskatt upphov till akuta likviditets-

ge mer eller kostnadsproblem kräver lösning med effekt på kort sikt.

som en Det kan naturligtvis även förekomma att de renodlade stöd- och bidragsprogrammen inte får tillräckligt genomslag i vissa områden.

De möjligheter som står till buds för samhället att styra fastighetsinnehav och fastighetsanvändning erbjuder för närvarande inte några effektiva redskap för att styra prisutvecklingen i attraktiva fritidshusområden. Kan man då tänka sig att förändrade regelverk detta

av slag kan motverka prisstegringar Frågan har behandlats i den tidigare omtalade departementstencilen Ds 1999:11. Där omnämns

en regleringsmodell som innebär att krav ställs på att förvärv fritidshus

av inom vissa författningsbestämda och avgränsade områden görs till föremål för priskontroll. En sådan modell avvisas dock bl.a.

av principiella skäl. För att motverka negativa konsekvenser ett ökat

av fritidsboende diskuteras även ett regelverk där kriteriet för tillstånd utgörs av den enskilde förvärvarens behov av fastigheten eller det allmänna intresset att viss bosättning sker på fastigheten. Även

av en sådan lagstiftning skulle kunna begränsas till förvärv inom vissa i förväg angivna områden. Fördelen med sådan reglering

en uppges vara att den sannolikt skulle kunna motverka ett ökat fritidsboende i vissa områden. Även denna modell avvisas dock eftersom

en sådan reglering inom sig ett flertal besvärliga komplikationer inte kan

rymmer som lösas ett tillfredsställande sätt. Ett sådant regelverk skulle t.ex. bli vanskligt att tillämpa ifråga om sådan bebyggelse redan används

som för fritidsboende. I sådana fall skulle det sannolikt svårt att

vara utforma bestämmelserna på ett sätt uppfattas rättvist, bl.a. i

som som fråga om vilka kriterier som bör tillämpas. Sådana regleringsmodeller bedöms i stencilen även ha mycket svårt att vinna förståelse hos den svenska allmänheten.

Även förändringar i plan- och bygglagen diskuteras

i detta sammanhang. Frågan ställs om en möjlighet att i kommunala planer förbjuda att

i l

Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet 149

bostäder används för fritidsändamål kan utgöra en lösning. En sådan lösning har dock tidigare av flera skäl bedömts som mindre lämplig, bl.a. därför att fastställandet av nya planer skulle vara omständligt och kostnadskrävande se Ds 1989:78 s. 24 f.. Under alla förhållanden uppges en sådan modell inte få annat än en marginell prisdämpande effekt i de områden som är av intresse. Slutligen konstateras att förköpsreglema inte torde påverka prissättningen på fritidshusmarknaden samtidigt som det inte finns skäl att anta att kommunernas begränsade ekonomiska resurser ger utrymme för de ytterligare kostnader som en utvidgad tillämpning av förköpslagen medför.

Beträffande de alternativa regelverk som behandlats i detta kapitel, kan vi konstatera att bestämmelserna i befintlig eller förändrad form

- på kort sikt inte förmår lindra de problem som beskrivits i kapitel 3 och

Tvärtom är det inte osannolikt att ett upphävande av 1992 års lag om tillstånd för vissa fastighetsförvärv, kommer att leda till att priserna på fastigheter inom attraktiva fritidshusområden skruvas upp ytterligare med åtföljande konsekvenser för taxeringsvärden och skattebelastning. I detta sammanhang vill vi dock framhålla att fritidsboendet, på samma sätt turistnäringen, naturligtvis även upphov till många positiva

som ger effekter för en region i form av ökade inkomstmöjligheter och arbetstillfällen. Någon anledning till att allmänt motarbeta eller försvåra för enskilda att förvärva fritidshus finner därför inte skäl till.

Vi har tidigare förklarat att den aktuella frågeställningen rör ett vitalt samhällsintresse som kan motivera en särreglering på fastighetsbeskattningens område. Som nämnts i kapitel 4 har skattelagstiftning tidigare använts för regionalpolitiska syften, t.ex. beträffande energiskatt och socialavgifter. En sådan åtgärd måste dock betraktas som ett komplement till de mer renodlade stöd och bidrag som tillkommit för att främja utvecklingen i gles- och landsbygd. Även lösningen på de

om grundläggande strukturella problemen i vissa attraktiva fritidshusområden således i första hand bör sökas inom andra områden än skattesystemet, är en åtgärd inom detta område nödvändig för att lösa de akuta problem fastighetsskatten medför för vissa hushåll.

som

8 Vilka hushåll bör omfattas

Kommitténs bedömning: En åtgärd inom fastighetsbeskattningens bör endast omfatta pennanentboende hushåll. Vidare bör ram hushållens inkomstförhållanden beaktas.

Oavsett väljer att använda sig särreglering med regional om man av en inriktning eller reglering inte har sådan inriktning, så gäller en som en att egenskaper hos det enskilda hushållet bör beaktas. De överväganden redovisas nedan gäller alltså for båda typerna av regleringar, även som framställningen i avsnitt 8.1.1 i första hand tar sikte på en regionalt om inriktad åtgärd.

8.1 Enbart bör omfattas

permanentboende

En grundläggande fråga att ta ställning till är åtgärd inom om en fastighetsbeskattningens bör omfatta alla typer av hushåll och ram bostäder. Med hänsyn till problemställningen och syftet med vårt arbete vi har definierat i kapitel 3 är det självklara svaret att endast som pennanentboende bör omfattas sådan åtgärd. Det främsta skälet av en de problem fastighetsskatten medför i vissa områden och är att som beskrivs i kapitel till sin karaktär är sådana att de endast berör som den bofasta befolkningen. Därtill kommer att nedsättning av fastigen hetsskatten för alla småhusfastigheter i vissa områden i många fall skulle upphov till kapitaliseringseffekter som skulle motverka ge effekten åtgärden. En åtgärd rör uttaget fastighetsskatt bör av som av

därför endast omfatta perrnanentbostäder.

8.1.1 Utgör en reglering som bygger på

folkbokföringsort ett incitament till

skenskrivningar

Regleringar medför någon form lättnad i beskattningen och som som av bygger på folkbokföringsort kan skapa incitament till skenskrivningar för att uppnå skattelättnaden. Hur stark lockelsen till skenskrivningar är beror naturligtvis på skattelättnadens storlek och effekt för den enskilde

152 Vilka hushåll bör omfattas

samt på andra faktorer som med varierande styrka motverkar skenskrivningar. I det följande redovisas kommitténs överväganden i den frågan. Eftersom frågan fastighetsägare är pennanentboende eller om en inte är avhängig av folkbokforingsorten är det reglerna folkbokom föring som styr kan utnyttja skattelindring. vem som en Nedan följer en kort redogörelse för den grundläggande bestäm-

melsen i folkbokföringslagen och av den s.k. flyttningskontrollen. För

en mer fullständig genomgång folkbokföringens framväxt, regelav verk, praxis och flyttningskontroll hänvisas till folkbokföringsm.m. juristen vid Riksskatteverket Lars Tegenfeldts rapport, finns återsom given i bilaga Enligt huvudregeln i 7 § i folkbokföringslagen 1991:481 skall en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte bostad har skett, kan antas komma att av regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den därigenom kan som anses vara bosatt på mer än en fastighet bosatt på den fastighet där anses vara han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist. I bestämmelsen klargörs även att en person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila en fastighet där han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i omfattning med församma men annan

läggning i tiden.

F lyttningskontroll ,

I egenskap av folkbokföringsmyndighet är det skattemyndighetens

uppgift att företa flyttningskontroll i de fall det finns skäl att ifrågasätta

folkbokföringens riktighet.

Folkbokföringen sker enligt den s.k. officialprincipen. Detta innebär att skattemyndigheten på eget initiativ skall tillse att enskildas folkbokföring är korrekt. Det är inte meningen att den enskilde genom egna åtgärder skall kunna disponera över sin folkbokföring. Skattemyndighetens kontroll består av två delar. Den delen utgörs kontroll ena av av flyttningsanmälningar. Den andra delen består i att på eget initiativ eller till följd av inkommande uppgifter granska medborgarnas folkbokom föring stämmer med de verkliga bosättningsförhållandena. En utgångspunkt för hantering folkbokför- ,,

skattemyndighetens av

. ingsärenden . är att de anmälningar som allmänheten gör är korrekta och tillförlitliga. Den enskildes egna uppgifter han tillbringar sin om var dygnsvila får därvid normalt tas for goda de inte är direkt orimliga om eller om det har framkommit uppgifter tyder på att uppgifterna är som

felaktiga.

Vilka hushåll bör omfattas 153

Det finns emellertid situationer där det kan finnas anledning till särskild kontroll. Sådana situationer är enligt Riksskatteverkets rekommendationer bl.a. när flyttningsanmälan avser flytt till fritidsfastighet om inte omständigheterna gör kontroll onödig, t.ex. då en hel familj flyttar till en fritidsfastighet i ett tätortsnära område. Andra situationer kan vara när anmälan görs om särskild postadress eller då den som har särskild postadress anmäler flyttning om inte omständigheterna gör det onödigt. En sådan omständighet kan t.ex. vara att anmälan avser en boxadress inom pendlingsomrâde från bostadsadressen. En utgångspunkt för en utredning som leder fram till ett tredskoskrivningsbeslut kan uppgift som lämnats av en bostadsupplåtare eller en

även vara en myndighet, t.ex. en Allmän Försäkringskassa. En ytterligare möjlighet som kan användas i vissa speciella situationer är s.k. systematisk fastighetsvis registerkontroll. En sådan kan användas för att spåra upp misstänkta fall felaktig folkbokföring på i första hand enfamiljs-

av

fastigheter.

Skenskrivning

Begreppet skenskrivning är inte någon officiellt vedertagen definition och finns därför inte närmare definierat i författningssammanhang. Allmänt kan man säga att uttrycket används för att beskriva sådan felaktig folkbokföring, som åstadkoms av enskilda genom medvetet felaktiga anmälningar eller underlåtna anmälningar. Det bör dock noteras att vi i våra kontakter med de berörda myndigheterna allmänt har delgivits uppfattningen att oriktig folkbokföring betydligt oftare har sin grund i slarv eller okunskap från enskilda än i uppsåtligt beteende Skenskrivningar från enskildas sida förekommer dock otvivelaktigt i någon omfatming. Det är emellertid mycket vanskligt att försöka ange i vilken omfattning eftersom det ännu inte har kommit fram några praktiskt användbara metoder för att systematiskt beräkna omfattningen

av medvetet felaktig folkbokföring. Oriktig folkbokföring har tidigare berörts i utredningssammanhang.

1983 års folkbokföringskommitté, som bl.a. hade i uppdrag att lägga fram förslag till metoder för förbättrad flyttningskontroll, fann det inte möjligt att bilda sig en underbyggd uppfattning om storleksordningen av felaktig folkbokföring se SOU 1988: 10, s. 86. Av Lars Tegenfeldts rapport framgår likaledes att resultaten av de undersökningar som företagits i syfte att försöka mäta förekomsten av skenskrivningar inte ger någon tillförlitlig bild av i vilken utsträckning skenskrivningar förekommer. I rapporten konstateras dock att de undersökningar

som skatteförvaltningen genomfört inte tyder på att skenskrivningar förekommer i någon nämnvärd omfattning. Frekvensen av medvetet fel-

154 Vilka hushåll bör omfattas

aktig folkbokföring är naturligtvis bl.a. beroende av vilka fördelar som kan uppnås inom skilda regelsystem. Det finns anledning att anta att de fall skenskrivning förekommer många gånger kan ha andra

av som syften än rent skattemässiga, t.ex. för att uppnå förmåner inom socialförsäkringssystemet eller för att någon önskar behålla ett hyreskontrakt till en attraktiv bostad.

Överväganden

Vi har tidigare i detta kapitel förklarat att lindring av fastighets-

en skatten endast bör omfatta pennanentboende. Ett sådant villkor medför, i likhet med varje bestämmelse tillämpning kan vara beroende av

vars bosättningsförhållanden, givetvis en viss risk för skenskrivningar om det därigenom är möjligt att uppnå fördel. Sådana risker finns även i

en andra regelverk, t.ex. olika bidragsbestämmelser som bygger på bosättningsförhållanden, På beskattningens område finns t.ex. avdragsbestämmelser där folkbokföringsförhållanden kan ha betydelse ur bevissynpunkt och därför kan locka till skenskrivningar för att

som uppnå skattefördelar som kan vara avsevärda. Som exempel kan nämnas bestämmelserna avdrag för till och från arbetet.

om resor

Skatteförvaltningens möjligheter att motverka och uppdaga uppenbara fall skenskrivning måste bedömas som relativt goda, även om

av svårigheterna bl.a. i form av resursbrist och bevissvårigheter inte

- får underskattas.

Som påpekades inledningsvis finns det ett flertal faktorer som med olika kraft motverkar skenskrivning. Som främsta exempel kan nämnas kommunalskattens storlek kan skifta mycket mellan kommuner. I

som gles- och landsbygdskommuner överstiger inte sällan kommunalskattens storlek riksgenomsnittet. Enbart skillnaderna i kommunalskattens storlek kan därför många gånger vara en omständighet som kraftigt motverkar skenskrivningar.

I sammanhanget måste även nämnas andra betydelsefulla rättsverkningar knutits till folkbokföringsorten, t.ex. rätt till skolgång,

som barnomsorg, kommunal vård och att stå i tomtkö eller få

omsorg, registrera sig hos bostadsförmedling eller rätten till boendepark-

en ering. Även sådana faktorer motverkar viljan till skenskrivning och har därför betydelse när frågan risken för omfattande skenskrivning

om skall bedömas.

.

Vi finner sammanfattningsvis att den risk som finns för ökad skenskrivning reglering bygger på folkbokföringsort införs,

om en som inte bör tillmätas någon avgörande betydelse. Som nämnts finns det kraftigt motverkande faktorer minskar lockelsen till beteenden av

som detta slag. Riskerna för omfattande skenskrivning måste därför

Vilka hushåll bör omfattas 155

bedömas som begränsade och de eventuella negativa effekterna som marginella. Härtill kommer myndigheternas möjligheter att stävja sådana beteenden.

8.2 bör tas till hushållets

Hänsyn

inkomstförhållanden

En åtgärd som rör uttaget av fastighetsskatt bör som framhållits

ovan enbart omfatta permanentboende hushåll. Det finns emellertid även anledning att överväga huruvida dessa hushålls inkomstförhållanden bör beaktas. Fördelningpolitiska aspekter och behovshänsyn anser vi måste ges stor tyngd i Vägvalet mellan å ena sidan skattelindring för samtliga permanentboende och en inkomstprövad skattelindring å den andra. Oavsett om det aktuella problemet karaktäriseras ett

som likviditets- eller kostnadsproblem eller som en mer allmän brist tillgångar, finns det därför starka principiella skäl talar för att

som en lindring av skatteuttaget endast bör tillkomma permanentboende hushåll som med tanke på inkomstsituationen är i behov av en lindring. En modell som medför någon form av nedsättning av skatten även för, i inkomsthänseende, resursstarka hushåll är, enligt vår mening, inte ett tilltalande alternativ. En lindring av skatteuttaget bör därför endast tillkomma permanentboende hushåll med vissa bestämda inkomstförhållanden.

Enligt lagen om statlig fastighetsskatt är ägare- eller därmed likställd 2 § lagen statlig fastighetsskatt till fastighet skatt-

om - en skyldig till fastighetsskatt. Att begränsa behovsprövningen till att avse endast den skattskyldiges inkomstförhållanden ger givetvis inte någon rättvisande bild hushållets inkomstsituation. Ett relevant inkomst-

av begrepp måste därför utformas med utgångspunkt i hushållets samlade inkomstsituation.

9 form

Skattelindringens

Kommitténs förslag: Vi föreslår att skattelindringen medges genom en begränsningsregel för fastighetsskatten. Begränsningsregeln innebär att uttaget fastighetsskatt under vissa förutsättningar skall

av begränsas så att det inte överstiger en viss andel hushålls-

av inkomsten.

I detta kapitel redovisas kommitténs överväganden i frågan vilken

om fonn skattelindringen bör Tre olika typer lösningar diskuteras.

ges. av För alla tre gäller att de antingen kan kombineras med vissa geografiska kvalifikationsregler eller vidare utformning så att

ges en skattelindring medges oberoende av hushållets geografiska hemvist.

I avsnitt 9.1 tar vi först olika former justeringar i underlaget

upp av för fastighetsskatten. Därefter diskuteras i avsnitt 9.2 huruvida ett uppskovsinstitut för fastighetsskatten den typ förekommer i

av som vissa andra länder, t.ex. Danmark, skulle kunna lösning på de

ge en problem som beskrivs i kapitel Därefter redogör vi i avsnitt 9.3 för en begränsningsregel för underlaget för fastighetsskatt, som tar hänsyn både till hushållets inkomstförhållanden och nivån på taxeringsvärdet på hushållets perrnanentbostad.

Diskussionerna i detta kapitel utgår från vissa allmänna principiella krav som, enligt kommitténs mening, måste ställas på undan-

en tagsregel i detta sammanhang. Dessa sammanfaller i många stycken med de krav som redovisades i kapitel 6 i samband med att olika metoder för en regional avgränsning diskuterades. Det gäller t.ex. vikten av att åtgärden utformas så att konsekvenserna för den enskilde är tydliga, samt att det finns tydlig koppling mellan åtgärdens

en allmänna syfte och dess konkreta form. Liksom den regionala avgränsningsmetoden är det också väsentligt att det regelverk, definierar

som skattelindringens form, inte är alltför kostsam att administrera för Skattemyndigheten.

Därutöver är det i detta sammanhang även nödvändigt att beakta de eventuella effekter som en viss lösning kan ha på fastighetsprisema. I den expertrapport som Fil. Dr. Robert Boije utarbetat kommitténs uppdrag se bilaga 4 ges en utförlig redogörelse av hur förändringar i skattereglema rent allmänt kan förväntas återverka på överlåtelseprisema småhusmarknaden. Som påpekats tidigare fastställs taxeringsvärdena med ledning av överlåtelseprisema, tjänar

som som

158 Skattelindringens form

mått fastighetemas marknadsvärde. Den långsiktiga effekten på skatteuttaget undantagsregel, som är utformad så att den resul-

av en terar i högre överlåtelsepriser på fastigheter som berörs av lindringen, kommer därför att mindre än den effekt uppnås på kort sikt,

vara som innan effekterna överlåtelseprisema hunnit slå igenom i taxeringsvärdena. Eftersom avsikten här är att formulera långsiktigt stabil

en lösning på de problem som fastighetsskatten medför för vissa hushåll är det väsentligt att den utformas så att den inte ger upphov till motverkande kapitaliseringseffekter av detta slag.

I den mån skattelindringen kopplas till de enskilda hushållens inkomstförhållanden är det även väsentligt att beakta hur de samlade marginaleffektema olika inkomstberoende skatter och bidrag på-

av verkas. Marginaleffekten i inkomstbeskattningen är visserligen relativt låg i de inkomstskikt där hushåll, som omfattas av de problem som en undantagsregel tar sikte på, typiskt sett befinner sig. I kombination med andra inkomstberoende regelverk, såsom bostadsbidrag och barnomsorgsavgifter, kan dock marginaleffekten redan i dagsläget vara betydande. Med hänvisning till de negativa konsekvenser som höga marginaleffekter medför, såväl för de enskilda hushållen som för samhällsekonomin i stort, bör vi i så stor utsträckning som möjligt undvika att utforma regler innebär att marginaleffektema

nya som förstärks.

9.1 Justerade för

underlag fastighetsskatt

I den allmänna debatten har olika former av visst sätt justerade underlag för fastighetsskatten nämnts som ett sätt att begränsa fastighetsskatteuttaget för vissa fastighetsägare. Eftersom den problematik vi behandlar i stor utsträckning har rört sig om förhållanden i skärgård och andra kustbygder har det framförallt rört sig olika metoder för att neutralisera den inverkan på värdet som

om närheten till vatten medför. Ett förslag som nämnts går ut att begränsa effekten den s.k. belägenhetsfaktom. Denna metod har

av även tagits i lagstiftningssammanhang i regeringens lagrådsremiss

upp den 9 juli 1998 se kapitel 2 och 4.

Vid allmän fastighetstaxering AFT beaktas både den enskilda

en fastighetens egenskaper såsom läge, storlek, standard m.m. och förändringar i den allmänna prisnivån. Landet indelas vid en AFT i ett antal riktvärdeområden. Vid AFT 96 uppgick de till ca 7 200 st. Avsikten är att fastigheterna inom ett riktvärdeområde skall vara så homo-

möjligt vad storlek på tomt, belägenhet osv. Inom varje gena som avser värdeområde fastställs ett grundvärde för en nonntomt. Norrntomten

Skattelindringens form 159 .

återspeglar den mest frekventa storleken och det mest frekventa läget för en tomt inom värdeområdet. För att kunna fånga fastigheter

upp som har en annan belägenhet inom värdeområdet än den mest frekventa, fastställs värdeinverkan av en eller flera belägenhetsfaktorer för varje värdeområde. I fastighetstaxeringen åsätts sedan varje

fastighet en belägenhetsfaktor som anger dess speciella belägenhet,

dvs. dess läge inom värdeområdet. För samtliga värdeomrâden finns tre belägenhetsfaktorer: en för strand, för strandnära och en för strand

en eller strandnära belägenhet.

Regeringens förslag innebar att fastighetsskatten skulle beräknas på det taxeringsvärde som skulle ha förelegat om man vid fastighetstaxeringen hade bortsett från den inverkan på värdet som strand- och strandnära belägenhet har. En modell av detta slag kan lösa problem för fastighetsägare i de fall höga taxeringsvärden huvudsakligen beror på inverkan från belägenhetsfaktorema strand och strandnära. Fastigheter som saknar egenskapen strand eller strandnära kan däremot inte komma ifråga för en skattelindring, oavsett vilka förhållanden som föreligger i övrigt. Eftersom problemet, i enlighet med vår problembeskrivning i kapitel inte endast uppstår i områden vid eller i anslutning till vatten, skulle en sådan lösning inte fylla sitt syfte. Denna typ av skattelindring är därför inte lämplig i detta sammanhang.

Från skärgårdshåll har även framförts ett förslag som går ut på att skatteuttaget skulle begränsas till att avse ett belopp som motsvarar det genomsnittliga taxeringsvärdet för ett större område, t.ex. det genomsnittliga taxeringsvärdet för den kommun eller församling där fastigheten är belägen. Det genomsnittliga taxeringsvärdet för ett sådant större område skulle därigenom utgöra det maximala underlaget för skatteuttaget för fastigheter i området. I områden med stora skillnader i taxeringsvärdenivån, skulle sådan lösning kunna leda till omotiverat

en kraftiga lindringar av skatteuttaget för fastighetsägare med värdefulla fastigheter. Dessutom gäller att större område som används för genomsnittsberäkningen, desto större är sannolikheten för att området uppvisar stora skillnader i taxeringsvärdenivån. Vår uppfattning är därför att metoden kan leda till orättvisor, varför den inte kan rekommenderas.

9.2 Ett för

uppskovsinstitut fastighetsskatt

I den debatt som förts under årens lopp beträffande fastighetsskattens existens och konstruktion har det även framförts förslag om att inrätta

någon form uppskovsinstitut för fastighetsskatten. En bärande tanke

av bakom dessa förslag har varit att hushåll med låga inkomster skulle ges

160 Skattelincringens form

möjliglet att förskjuta skatten till en tidpunkt när de monetära inkomsterna är större eller till det tillfälle när fastigheten säljs. I det senare fallet frigörs kapital som kan användas för att reglera den ackumulerade skatteskulden som uppstått genom uppskovet. Uppskov med skatten medför att den enskilde ådrar sig en skatteskuld.

En :ådan lösning medför onekligen vissa fördelar jämfört med andra modellzr för skattelindring. Uppskovet löser hushållets omedelbara likvidiets- eller, med ett annat synsätt, kostnadsproblem. Skatteskulden ackumlleras och löper med ränta fram till tidpunkten när den enskilde inte längre har behov av uppskovet, antingen grund av att fastightten realiseras eller för att den enskildes inkomster har förbättrats. Ytterligare en fördel är att uppskov med skatten ur ett långsiktigt statsfmansiellt perspektiv inte leder till lägre skatteintäkter.

Uptskov med att erlägga fastighetsskatt för hushåll med likviditetsproblen är också möjlighet som framförts i tidigare utrednings-

en sammathang. Fastighetsskatteutredningen SOU 1992:11 framförde ett skirsartat förslag som kan sammanfattas på följande sätt. Möjligheten ill uppskov bör endast finnas för egnahemssektom, eftersom fastighztsskatten i övriga upplåtelseforrner inte betalas direkt av den boende Skatten bör betalas när fastigheten realiseras och erläggas fullt ut. Upskovsmöjligheten skall även vara begränsad i tid och omfattning. Skulden får inte heller bli för stor i förhållande till fastighetens värde. Uppskovsbeloppet skall belastas med ränta alternativt en skuldupräkning som kan utformas mer eller mindre fönnånlig. En bärande idé i den skissade modellen är att skatten skall betalas oavsett vilket ;ris fastigheten säljs för. Uppskovet bör inte förenas med panträtt i fastigheten utan skatteskulden behandlas som andra skattefordringar och med den förmånsrätt som följer därav.

Ett Jppskov med fastighetsskatten reser givetvis en mängd frågor,

framföallt avseende de risker och finansiella konsekvenser för den enskilce som är förknippade med en sådan modell. För att belysa dessa och anlra frågor har kommittén låtit Fil.lic. Lars Fälting genomföra en utvärdtring av uppskovsinstitutet. Rapporten finns återgiven i bilaga 3 till betänkandet.

.

I rapporten behandlas även s.k. reverse mortgage eller omvänd belånirg. Omvänd belåning är ett privaträttsligt finansieringsinstrument som arvänds i vissa anglosaxiska länder, bl.a. USA, sedan ett antal år tillbaka. Omvänd belåning innebär att en fastighetsägare lånar pengar med h1set som säkerhet. Den enskildes återbetalningsförmåga har alltså iite någon betydelse. Pengarna betalas i regel ut i mindre belopp

g med regelbundna tidsintervall. Räntor och amorteringar betalas inte

i löpand: utan ackumuleras och betalas när fastigheten säljs, därav namne omvänd belåning. Man kan uttrycka saken så att den enskilde

Skattelindringens form 161

successivt konsumerar upp fastighetskapitalet. Denna form av finansiering har vissa gemensamma drag med ett uppskovsinstitut för skatt. Erfarenheterna från omvänd belåning kan därför i vissa avseenden

vara av intresse när man skall utvärdera fördelar och risker med ett uppskovsinstitut. I Lars Fältings rapport ges en utförligare redovisning av omvänd belåning. Av rapporten framgår bl.a. att denna finansieringsform utnyttjas relativt sparsamt. En av de viktigaste faktorerna till att det inte utnyttjas i större utsträckning är att många människor gärna att barnen ärver överskottet i fastigheten.

ser

I Danmark infördes i mitten på sextiotalet en möjlighet att låna till egendomsskatt för vissa grupper lån til betaling af ejendomsskatter. Avsikten var att ekonomiskt svaga grupper, i huvudsak pensionärer, skulle kunna belåna sina fastigheter för att betala kommunala

egendomsskatter. Det finns också möjlighet att betala kommunala avgifter på samma sätt. De krav som ställs för att en person ska komma ifråga för lån är: permanent bosättning; att skatterna förfallit till betalning; att låntagaren har fyllt 65 år eller erhåller pension, delpension eller efterlön; att egendomen innehåller en bostadslägenhet som används av ägaren eller dennes hushåll samt att lånet förenas med pantbrev.

Lars Fälting har i rapporten skisserat en modell för uppskov med fastighetsskatt i Sverige. I modellen redovisas skuldutvecklingen för

en fastighet för vilken uppskovsinstitutet utnyttjas kontinuerligt under trettiofem år. Detta kan synas vara en lång period, men syftet är att illustrera de långsiktiga effekterna av ett uppskovsinstitut. Svårigheten med en sådan modell, framhåller han, är att den måste ta hänsyn till förhållanden långt fram i tiden beträffande såväl skuldens utveckling som fastighetens marknadsvärde. I modellen förutsätts att förhållandet mellan taxeringsvärde och marknadsvärde är konstant. Vidare antas att fastighetsskattesatsen är konstant på nuvarande nivå, 1,5 procent samt att uppskov medges för hela skattebeloppet. I figur 9.1, är hämtad

som från Lars Fältings rapport, visas utvecklingen av den sammanlagda skatteskulden, för fastighet för vilken uppskovsinstitutet utnyttjas

en varje år förutsatt att inflationen uppgår till två procent och den nominella räntan till procent. Realräntan antas alltså uppgå till fyra

sex procent. Under dessa förutsättningar kommer skulden överskrida värdet på fastigheten efter drygt 33 år. Huset betalas med andra ord en gång till på drygt 33 år. Halva värdet överskrids efter ungefär 21 år.

Tabell 9.1 har även den hämtats från Lars Fältings rapport. Den visar hur många år det tar innan skulduppräkningen har nått halva respektive hela värdet av fastigheten i fyra olika scenarier. Det första är den grundläggande modellen som bedöms vara en möjlig utveckling, förutsatt att uppskov medges med hela fastighetsskattebeloppet. Den andra bygger att uppskov endast medges med halva fastighets-

162 Skattelindringens form

skattebeloppet. Därefter testas modellen for realränta om sju en procent, vilket får relativt osannolik långsiktig nivå. anses vara en Slutligen kombineras hög realränta med ett prisfall på en fastighetsmarknaden på 25 procent inträffar år 10 samt en högre som fastighetsskattesats än den gäller för närvarande Det sista som alternativet kan sägas utgöra ett katastrofutfall. Som framgår ökar skulden betydligt snabbare när flera mindre gynnsamma händelser samverkar.

Figur 9.1. Värdeutveckling och ackumulerad fastighetsskatteskuld under 35 år.

4000000 3500000 3000000 2500000 ; Värde 2000000 - - - Ack.skatt 1500000 - - - - - -Vz-värdet 1000000 500000

Antal år

Anm: Inflation 2 procent, nominell ränta 6 procent, skatt 1,5 procent.

Tabell 9.1. Tid till dess att den ackumulerade skulden uppnår fastighetens marknadsvärde Förutsättningar Tid till Tid till Vz-värdet hela värdet Grundmodell 22 år 34 år 4 % realränta, 1,5 % skatt Halva skatten ackumuleras 34 år 35 år 4 % realränta, 0,75 % skatt Hög realränta 18 år 26 år 7 % realränta, 1,5 % skatt Kombination av hög realränta, värdeminskning 25 % 13 år 20 år samt hög skatt 7 % realränta, 2 % skatt, 25 % värdeminskning år 10 Källa: Bilaga 3 till detta betänkande.

I bilagan analyseras effekterna ytterligare ett antal alternativa scenarier. av

Skatlelindringens form 163

Som nämndes inledningsvis ett uppskovsinstitut mängd frågor.

reser en En väsentlig fråga är hur man skall hantera risken för att den ackumulerade skatteskulden inklusive ränta under årens lopp kommer att överstiga fastighetens marknadsvärde. För att begränsa denna risk kan man tänka sig att begränsa den andel fastighetsskatten för vilken

av uppskov medges eller begränsa uppskovet i tiden. Det finns dock alltid en risk för att skatteskulden uppnår en nivå där den tangerar eller till och med överstiger fastighetens marknadsvärde. sådan situation

I en måste rätten till uppskov omprövas. Om den skattskyldige i ett sådant läge tvingas realisera fastigheten kan det ifrågasättas någonting har

om vunnits med uppskovet. En ytterligare komplikation i samband

med en

försäljning uppstår till följd realisationsvinstbeskattningen

av som medför att ytterligare del fastighetens nettovärde måste tas i

en av anspråk för att betala skatt. Osäkerhet beträffande framtida händelser som påverkar hushållets ekonomiska situation kan naturligtvis elimineras till viss del väljer att inskränka uppskovsmöj-

om man ligheten till att avse endast äldre Tyvärr försvinner då mycket

personer. av syftet med ett uppskov, dvs. att generellt kunna erbjuda hushåll med likviditets- eller kostnadsproblem lösning. En fråga är hur

en annan man skall behandla hushåll bostadsfastighet inte utgör netto-

vars en tillgång, dvs. fastigheten saknar inteckningsutrymme. Man kan ifrågasätta om uppskov med fastighetsskatten är lämplig lösning för dessa

en hushåll. Detta väcker också frågan och i så fall hur, skall

om, man förhindra att fastigheten under uppskovstiden kommer att belastas med ytterligare inteckningsskulder, som försämrar skatteskuldens säkerhetsläge.

Lars Fälting pekar också att även risken för prisfall innebär

en risk för att den ackumulerade skatteskulden kan komma att överstiga fastighetens marknadsvärde. Fastigheter i attraktiva kustområden skulle t.ex. sjunka dramatiskt i värde om det inträffade större oljekatastrof

en eller till följd av någon omfattande väg- eller anläggningsinvestering. Ett prisfall kan även uppstå den skattskyldiges åtgärder

genom egna eller brist på åtgärder. I det sammanhanget bör även framhållas att det finns en risk för att underhållet fastigheten eftersätts i ett läge när

av den ackumulerade skatteskulden börjar komma i nivå med den förväntade realisationsvinst som skulle uppstå vid försäljning.

en

Ytterligare en invändning kan mot lösning detta

som resas en av slag är att många hushåll hyser allmän ovilja till att sätta sig i skuld.

en Det torde gälla i ännu högre grad beträffande skatteskulder. Skuldsättningen upplevs skapa osäkerhet inför framtiden. Bl.a. från skärgårdshåll har det framhållits att det är osäkert ett uppskovsinstitut

om skulle vinna acceptans hos de hushåll är i behov skatte-

som av en lindring.

164 Skattelináringens form

Sammanfattningsvis finns det flera omständigheter som var och en medför att uppskovsinstitutet framstår som mindre lämpligt för att lösa den problematik vi beskrivit i kapitel Vi vill emellertid inte

som redan detta tidiga stadium i utredningsarbetet slutgiltigt förkasta tanken på uppskov ett instrument för att komma till rätta med

som tillfälliga likviditets- eller kostnadsproblem. Ett väl fungerande uppskovsinstitut har onekligen fördelar, de långsiktiga finan-

även om siella konsekvenserna för den enskilde kan utgöra en osäkerhetsfaktor.

9.3 En för för

begränsningsregel underlaget fastighetsskatt

Som framhölls i kapitel 3 har de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster och bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt icke-monetär avkastning. Med nuvarande utformning finns

en det inte någon koppling mellan den skattskyldiges inkomstförhållanden och uttaget fastighetsskatt. Det kan visserligen finnas ett indirekt

av samband mellan uttaget av fastighetsskatt och den skattskyldiges inkomstnivå till följd att hushållens fastighetsförvärv i regel be-

av gränsas deras löpande inkomster. Det finns dock väsentliga avvik-

av elser från detta generella mönster, som i vissa fall medför oacceptabla konsekvenser för de berörda hushållen. I ett vidare perspektiv medför det i vissa delar av landet även negativa regionala effekter.

Utifrån detta synsätt har kommittén diskuterat om en lindring i fastighetsbeskattningen för vissa kategorier av hushåll skulle kunna utformas på ett sådant sätt att viss koppling mellan fastighetsskatte-

en uttaget och hushållens inkomstförhållanden skapas. Dessa diskussioner har mynnat ut i ett förslag till begränsningsregel för fastighets-

en skatten.

Grundtanken är att uttaget av fastighetsskatt för hushåll med låga inkomster bosatta i fastighet med relativt högt taxeringsvärde skall

en begränsas så att det inte överstiger en viss andel av hushållsinkomsten. Som framhållits i kapitel 8 ska skattelindring endast medges för fastighetsskatt avseende hushållets perrnanentbostad. I det följande utgår vi från att begränsningsregeln även innehåller vissa geografiska kvalifikationskriterier, utformade i enlighet framförts i kapitel

med vad som 4 och Dessa kvalifikationskriterier kan dock betraktas som en separat del eftersom de utan vidare kan lyftas regelverket i det fall man

ur finner det lämpligt att låta regeln omfatta alla hushåll, oberoende av geografisk hemort. Huvuddelen av de resonemang som redovisas nedan

Skattelindringens form 165

gäller därför oavsett begränsningsregeln införs med eller utan

om geografiska kvalitikationskriterier. I vissa avseenden skiljer sig dock konsekvenserna att införa begränsningsregel utan geografiska

av en kvalifikationskriterier från de är förknippade med en begräns-

som ningsregel med sådana kriterier. Det gäller framförallt marginaleffekterna och de kapitaliseringseffekter som kan tänkas uppstå. Dessa frågor återkommer vi till i kapitel 10.

9.3.1 Begränsningsregelns grundstruktur

Det förslag till begränsning fastighetsskatteuttaget för vissa hushåll

av

kommittén föreslår består av två delar. Den första delen utgörs av som två kvalifikationsregler tillsammans med eventuella geografiska

som kriterier bestämmer vilka hushåll ska kunna omfattas ned-

som av en sättning i fastighetsskatten. Den regeln är utformad så att endast

ena hushåll samlade underlag för fastighetsskatt uppgår till ett lägsta

vars belopp omfattas begränsningsregeln. Meningen är att endast hushåll

av för vilka underlaget för fastighetsskatt avseende permanentbostaden är högt skall omfattas. Den andra kvalifikationsregeln innebär att endast hushåll inkomster är låga medges lindring i fastighetsskatten. I

vars en den andra delen begränsningsregeln anges hur omfattningen av

av skattelindringen ska fastställas.

De två kvalifikationsreglerna är utformade så att om i hushållets sammanlagda underlag för fastighetsskatt avseende den fastighet där hushållet är bosatt överstiger ett visst belopp, underlagsgränsen, och ii hushållets begränsningsgrundande inkomst vars definition vi återkommer till understiger ett visst belopp, gränsbeloppet, så kan hushållet komma ifråga för en nedsättning av fastighetsskatten. Lagtekniskt bör nedsättningen underlaget för fastighetsskatt.

avse Genom nedsättningen underlaget nedsätts även skatten. För att

av tydliggöra begränsningsregelns funktion utgår dock alla beskrivningar, exempel och statistiska analyser i avsnitt 9.3 och övriga kapitel från den nedsättning skatten som blir följden av en nedsättning av

av skatteunderlaget.

För ett hushåll uppfyller de två ovannämnda kvalifikations-

som reglerna begränsas fastighetsskatteuttaget för permanentbostaden till ett belopp motsvarar viss procentandel, motsvarande

som en begränsningstalet den begränsningsgrundande inkomsten.

av Nedsättningen får dock inte vara så stor att fastighetsskatteuttaget därigenom blir mindre än den fastighetsskatt normalt utgår för en

som

166 Skattelindringens form

fastighet med ett taxeringsvärde T kronor. Motiveringen till denna restriktion är att underlagsgränsen skulle kunna upphov till

annars ge oönskade tröskeleffekter. Ett hushåll med låga inkomster är bosatt

som i en fastighet med ett taxeringsvärde strax över T kronor skulle komma att betala mindre i fastighetsskatt än ett hushåll lever under

som samma inkomstförhållanden men är bosatt i en fastighet med ett taxeringsvärde strax under T kronor.

Detta kan illustreras med ett exempel där vi låter underlagsgränsen,

uppgå till 665 000 kronor, gränsbeloppet avseende inkomsten, till 250 000 kronor och begränsningstalet, till 6 procent. Vi betraktar

nu två hushåll, vars begränsningsgrundande inkomster uppgår till 150 000 kronor. Det ena hushållet är bosatt i ett hus för vilket taxeringsvärdet, eller underlaget for fastighetsskatt, uppgår till 660 000 kronor. Det kommer därmed inte att omfattas av begränsningsregeln utan debiteras en fastighetsskatt på 9 900 kronor året. Underlaget for fastighets-

om skatt, som antas motsvara taxeringsvärdet för det hus där det andra hushållet är bosatt, uppgår däremot till 720 000 kronor. Utan nedsättning skulle fastighetsskatten för detta hushåll uppgå till 10800 kronor. I frånvaro av den regel, lägger restriktion på hur långt

som en fastighetsskatten får sättas ned, skulle skatteuttaget för detta hushåll begränsas till 9 000 kronor 6 procent av 150 000 kronor, vilket är 900 kronor mindre än den skatt som debiteras det hushåll som är bosatt i fastigheten med ett något lägre taxeringsvärde. Med en restriktion på nedsättningen, utformad så som beskrivits skulle fastighets-

ovan, skatten istället uppgå till 9 975 kronor 1,5 procent av 665 000 kronor efter nedsättning för hushållet med det högre taxeringsvärdet, vilket är något högre än uttaget för fastigheten med det lägre taxeringsvärdet.

Gradvis nedtrappning nedsättningen vid stigande inkomst

av Om nedsättningen helt skulle upphöra så fort den begränsningsgrundande inkomsten översteg gränsbeloppet, skulle besvärande marginaleffekter uppstå för vissa hushåll. För att undvika detta bör även hushåll med inkomster över den fastställda gränsen, omfattas av nedsättningen, men i avtagande grad. Detta kan uppnås att

genom fastighetsskatten för hushåll, underlag för fastighetsskatt for

vars perrnanentbostaden överstiger T kronor och vars begränsningsgrundande inkomst överstiger gränsbeloppet, reduceras enligt

en särskild regel. Denna regel innebär att fastighetsskatten fastställs till ett

belopp motsvarande B procent av den begränsningsgrundande

inkomsten plus viss procentandel, motsvarande avtrappningstalet,

en

av skillnaden mellan den begränsningsgrundande inkomsten och inkomstgränsen, Därigenom avtar nedsättningen med stigande

Skattelindringens form 167

inkomst tills dess att skatteuttaget motsvarar det belopp som skulle gälla utan begränsningsregeln, dvs. i regel 1,5 procent av skatteunderlaget. Annorlunda uttryckt kommer fastighetsskatten, för hushåll med inkomster över gränsbeloppet, och fastighetsskatt som före en nedsättning överstiger B procent den begränsningsgrundande av inkomsten, öka successivt från B procent inkomsten till 1,5 procent av taxeringsvärdet. av Med denna konstruktion är begränsningsregeln till sin effekt delvis att likställa med differentiering av fastighetsskattesatsen med en avseende hushållens inkomstförhållanden. Den effektiva skattesatsen kommer emellertid inte bara variera med hushållets inkomst utan

även beroende fastighetsskatteunderlagets storlek eftersom

vara av nedsättningen blir större för fastigheter med högre taxeringsvärden än för de med lägre taxeringsvärden, givet att hushållsinkomsten är densamma. l l l enskilda hushåll

Begränsningsregelns konsekvenser för

Genom analyser hur fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, förav ändras när hushållsinkomsten respektive underlaget för fastighetsskatt varieras har vi studerat konsekvenserna det regelverk som skisserats av Analysema bygger på följande förutsättningar. Gränsbeloppet ovan. avseende den begränsningsgrundande inkomsten, uppgår till 250 000 kronor. Underlagsgränsen, uppgår till 665 000 kronor och begränsningstalet, uppgår till 6 procent. Avtrappningstalet, som bestämmer i vilken takt nedsättningen skall trappas ned för hushåll med inkomster över gränsbeloppet, förutsätts uppgå till 10 procent. För att tydliggöra konsekvenserna begränsningsregelns olika av delar kan det värdefullt att först titta på förenklad modell, där vara en kvaliñkationskriteriema avseende hushållsinkomsten och underlaget

l

för fastighetsskatt inte ingår. Denna modell visar hur fastighetsskattel uttaget skulle påverkas skatten enbart begränsades tillB procent av om den begränsningsgrundande inkomsten för alla hushåll, oavsett inkomstnivå och fastighetsskatteunderlagets storlek. Modellen inne-

r

håller alltså bara en parameter, begränsningstalet. Med denna förenklade modell kommer fastighetsskatteuttaget efter nedsättning inte att beroende av underlaget för fastighetsskatt, utan vara endast hushållsinkomsten, fram till den punkt där fastighetsskatten av nedsättning överstiger 6 procent inkomsten. Se figur 9.2. Ju utan av högre hushållets underlag för fastighetsskatt är desto högre kommer inkomsten att vid den punkt där nedsättningen upphör och vara skatteuttaget blir oberoende inkomsten. Ett högre fastighetsskatteav underlag innebär också att nedsättningen vid varje given inkomstnivå

l

la

i 168 Skattelindringens form sou 1999:59

blir högre. Begränsningstalets nivå avgör hur mycket fastighetsskatteuttaget ökar nedsättningen avtar vid stigande inkomst. Med ett högre begränsningstal upphör nedsättningen vid lägre inkomstnivå, givet en att underlaget hålls konstant.

Figur 9.2 Fastighetsskatt töre och efter nedsättning med en begränsningsregel utan kvaliñkationskriterier avseende hushållsinkomst och skatteunderlag.

4011.. 3:3 0250111 3501.. 7 SEIID LZCXIXID 5:6 å

g Jäg 520000, 3 ä " m ;515013 .KIXIXXLE ä 1 10000.. c SCXIID 511..

0 ::: Z 0 a : : l l t 2 2 : l 4 t : l 4 0 50 1CO 150 21 250 31 350 41 450 ü Hxshållsinkonshkronor

Som framhållits tidigare är syftet med begränsningsregeln att begränsa skatteuttaget för hushåll med låga inkomster är bosatta i fastigheter som med höga taxeringsvärden. Genom de två kvalifikationskriteriema avseende hushållsinkomsten och underlaget för fastighetsskatt kan skattelindringen riktas till de hushåll som är i störst behov av en nedsättning. I det följande ska konsekvenserna dessa båda delar av av regelverket illustreras. Figur 9.3 visar hur effekten av begränsningsregeln på fastighetsskatteuttaget förändras när hushållsinkomsten varierar. Två fall illustreras, med sinsemellan olika nivåer det underlag för fastighetsskatt som ligger till grund för begränsningen, 800 000 kronor respektive 1,4 miljoner kronor. I båda fallen rör det sig underlag om som är relativt höga om vi utgår från förhållandena i riket helhet I som

2Knappt tio procent alla småhusfastigheter har taxeringsvärde av ett som överstiger 700 000 kronor.

Skattelindringens form 169

de områden som uppfyller de geografiska kvaliñkationsregler som diskuterats i kapitel 6 är dock taxeringsvärden av denna storleksordning

inte ovanliga.

Figur 9.3 Inkomstens inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, vid

given nivå på underlaget för fastighetsskatt för permanentbostaden.

A Underlagetfastighetsskatt:800000kronor 12000 J 11°°° Reduktion Fastighetsskan ä 10000 utanredaktion å 6%avinkornstm u g 9000 Fastigietså Fastigwetsskattenar skattefter å reduktion6% :samma 0000 g %av " inkomsten 7000

6000 O O O O O O O O8 O8 O O 8 8 8 8 8 8 8 8 8 Il O In O In2 GS -nl O In8 O2 In2 " ° °° Hishållsinkomst,kronor

Underlagettjllfastighetsskatt:1400000kronor

Reduktion 15000 iå ; Fastighetsskattetter å reduktiondrygt 10000

g Fästiøztâåkatt 6%av

å e erna on Fasttghotsskattefter 5 0A, 4 a., w L 5000 reduktion6% inkomstenav inkomsten emma" MargmatetfektenV 0%. Margmagemkten 06%. $°/,

0 OO OO DO GO OO OO OO OO OO OO OO OO 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 F lb GD N Ih D v-N n. INN On nFI .. .- .- Hushállsinkamst.kronor

Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: l 250 000 kronor; T 665 000

kronor; B 6 procent; Q 10procent.

Låt oss börja med det fall där underlaget uppgår till 800 000 kronor

diagram A, vilket normalt motsvarar en fastighetsskatt 12000

kronor per år. Denna summa motsvarar sex procent av en inkomst 200 000 kronor. Med andra ord kommer ingen nedsättning att utgå för hushåll vars underlag för fastighetsskatt uppgår till 800 000 kronor om

170 Skattelindringens form

den begränsningsgrundande inkomsten överstiger 200 000 kronor. För hushåll med lägre inkomster kommer dock viss nedsättning att utgå. Ju lägre inkomst desto större nedsättning av skatten. Som mest kommer dock nedsättningen uppgå till 2 025 kronor vilket resulterar i en fastighetsskatt på 9 975 kronor dvs. 1,5 procent av 665 000 kronor. Denna gräns för hur långt fastighetsskatten får sättas ned innebär att för hushåll med inkomster under 166 250 kronor kommer fastighetsskatten uppgå till än 6 procent den begränsningsgrundande inkomsten

mer av även efter nedsättningen. 166 250 kronor är den nivå vid vilken 1,5 procent av underlagsgränsen, som i vårt exempel är satt till 665 000 kronor, exakt motsvarar procent. Detta förhållande återkommer vi

sex till längre fram.

I det fall illustrerats understiger fastighetsskattens andel

som ovan av inkomsten sex procent redan vid en inkomst på 200 000 kronor. Därför berörs hushållet i fråga inte av den successiva avtrappningen av nedsättningen som träder in då inkomsten överstiger 250 000 kronor. I det fall då underlaget uppgår till 1,4 miljoner kronor aktualiseras dock denna del regelverket. Av diagram B i figur 9.3 framgår hur

av fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, varierar med hushållsinkomsten då underlaget för fastighetsskatt uppgår till denna nivå.

Upp till en inkomstnivå på 166 250 kronor reduceras skatten till ett belopp motsvarande 1,5 procent 665 000 kronor, dvs. 9 975 kronor.

av Nedsättningen uppgår alltså till ll 025 kronor3, vilket motsvarar drygt halva den fastighetsskatt som normalt utgår på ett underlag på 1,4 miljoner. När inkomsten stiger över denna nivå ökar även fastighetsskatteuttaget, men inte mer än att det motsvarar exakt sex procent av den begränsningsgrundande inkomsten. Med andra ord kommer sex procent varje ökning i den begränsningsgrundande inkomsten

av mellan 166 250 kronor och 250 000 kronor tas i skatt i form av ett ökat fastighetsskatteuttag. Denna marginalskatteeffekt av en ökning i den beskattningsbara inkomsten diskuteras närmare nedan.

Med ett underlag för fastighetsskatt på 1,4 miljoner kronor uppgår fastighetsskatten, före nedsättning, till 8,4 procent av en inkomst på 250 000 kronor. Ett hushåll med inkomster på denna nivå är därför berättigat till nedsättning på 6 000 kronor När inkomsten stiger

en över gränsbeloppet på 250 000 kronor trappas dock nedsättningen ned på det sätt som beskrivits ovan. Det innebär att fastighetsskatten kommer att uppgå till sex procent av den begränsningsgrundande

1400 000 0.015-9 975 11025.

x 4 Detta belopp utgör skillnaden mellan 1,5 procent av skatteunderlaget på 1,4 miljoner kronor och sex procent av den begränsningsgrundande inkomsten

2 250 000 kronor.

l

i

cDZZQ

Skattelindringens form 171

inkomsten plus tio procent av den del av inkomsten som överstiger 250 000 kronor. För hushåll som är berättigade till nedsättning och vars inkomster överstiger 250 000 kronor kommer alltså 16 procent av varje ökning i den begränsningsgrundande inkomsten tas i form av ökad fastighetsskatt, tills dess att skatten uppgår till 1,5 procent av underlaget. i

l figur 9.4 visas hur fastighetsskatteuttaget varierar med nivån på underlaget för fastighetsskatten för ett hushåll med en begränsningsgrundande inkomst 240 000 kronor. För denna hushållskategori uppgår fastighetsskatten till 6 procent av inkomsten först då underlaget uppgår till 960 000 kronor. Vid underlag under denna nivå kommer alltså ingen nedsättning att utgå med de förutsättningar som angivits ovan. Med stigande underlag utgår däremot nedsättning medför

en som att fastighetsskatteuttaget begränsas till 14 400 kronor.

Figur 9.4 Taxeringsvärdets inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, för hushåll vars begränsningsgrundande inkomst uppgår till 240 000 kronor.

20000.

lätiktim

g 15000.

x..

t.

xå

31m

toan FK taareüer

i v

å mmm reuktimeáäám

musten

Fänges

r á . , i

5000skatt6°A °

irkmsten

O O O O O O O O O O O

O O O O O O O O O O O

O O O O O O O O O O O

In In In In on th ln IO In V nn

N h N Is N IN N r N h Is

D D m 0 O O v- 1- N N 9

.. .. .. .. .. .. .-

Tmteringsvärde,kronor

Beräkningarna bygger följande förutsättningar: l 250 000 kronor; T 665 000 kronor; B 6 procent; Q 10 procent.

Det regelverk som skisseras ovan innebär att endast hushåll, vars underlag för fastighetsskatt överstiger ett visst belopp, skall kunna komma ifråga for en nedsättning. Vidare får nedsättningen inte vara så omfattande att den fastighetsskatt som hushållet debiteras för

172 Skattelindringens form

permanentbostaden genom nedsättningen kommer att understiga det belopp som normalt utgår för ett underlag motsvarande underlagsgränsen, dvs. 1,5 procent En konsekvens av dessa regler är att

av fastighetsskatten för vissa hushåll kan komma att uppgå till mer änB procent av den begränsningsgrundande inkomsten, trots begränsningsregeln. Det gäller, för det första, hushåll vars underlag för fastighetsskatt uppgår till ett lägre belopp än men vars inkomster är mycket låga. Dessa hushåll kommer inte att omfattas av begränsningsregeln, även om den fastighetsskatten överstiger B procent av hushållsinkomsten.

För det andra kommer det finnas hushåll som trots att de får del av nedsättningen, kommer debiteras en fastighetsskatt som uppgår till mer än B procent hushållsinkomsten. Liksom i fallet ovan rör det sig här

av

hushåll med mycket låga inkomster. Här beror det dock på den om restriktion innebär att fastighetsskatten aldrig kan sättas ned till ett

som belopp understiger den fastighetsskatt normalt utgår för en

som som fastighet med ett taxeringsvärde på T kronor. Syftet med denna restriktion är att undanröja de tröskeleffekter, som kvalificeringsregeln avseende underlaget för skatten annars skulle medföra. För hushåll med tillräckligt låga inkomster medför denna del av regelverket att fastighetsskarten, även efter en viss nedsättning, kan uppgå till mer än B procent hushållsinkomsten. Detta illustreras i Figur 9.5. Den

av begränsningsgrundande inkomsten för det hushåll som analysen utgår från antas uppgå till 130 000 kronor. Med dessa förutsättningar kommer ingen nedsättning utgå så länge underlaget för fastighetsskatt understiger 665 000 kronor, trots att fastighetsskatten som andel av den begränsningsgrundande inkomsten uppgår till 6 procent redan då underlaget uppgår till 520 000 kronor. Då underlaget överstiger 665 000 kronor träder begränsningsregeln in. Nedsättningen blir dock inte större än att den fastighetsskatt som hushållet betalar motsvarar 1,5 procent av 665 000, vilket motsvarar 7,7 procent av hushållets inkomst på 130 000 kronor. Det bör dock påpekas att så länge hushållsinkomsten understiger gränsbeloppet utgår en allt större nedsättning,i kronor räknat, högre underlaget för fastighetsskatt är. För ett hushåll med 130 000 kronor i begränsningsgrundande inkomst, som är bosatt i

fastighet för vilken taxeringsvärdet uppgår till 800000 kronor, en uppgår nedsättningen till 2 025 kronor. Ett hushåll med samma inkomst, underlag för fastighetsskatt uppgår till 1,4 miljoner

men vars kronor, erhåller däremot en nedsättning på ll 025 kronor.

Skattelindringens form 173

Figur 9.5 Taxeringsvärdets inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning. Hushållets begränsningsgrundande inkomst: 130 000 kronor.

20000.

Ingen

reduktion.

Fastighets-

15900: skatt6%

,O av

å

Reduktion

a: -inkomsten

t V

å

$1C000.

s .

.C

Vi Fastighetsskatâmed

s

z ;°°° redtktiar7.7%av

5°°° 35mm

maneten

skartt6%

Runsten

-

-..Q

0 . ma...

O O O O O D O O O D D O O O D O O O O

88838S8S°°â883888S°

ID IO D 4D h IN G no O G1 O O I I N N F O

.- .- v .- .- v- .- .- 1-

Taxeringsvärde.kronO

Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: I 250 000 kronor; T 665 000 kronor; B 6 procent; Q 10 procent.

Det finns anledning att fråga sig kvalifikationsregeln avseende

om underlaget för fastighetsskatt är nödvändig eftersom den utesluter hushåll som kan sägas lida av samma principiella problem som de hushåll befinner sig över underlagsgränsen, dvs. att fastighetsskatten

som utgör en avsevärd del av hushållsinkomsten. Det finns emellertid en avgörande skillnad. Grundproblemet i dessa fall är inte att fastighets-

skatten är hög utan att hushållsinkomsten är mycket låg. Som vi framhållit tidigare karaktäriseras det problem, som vi behandlar här, av kombinationen relativt sett höga taxeringsvärden och relativt sett låga

inkomster. En kvalifikationsregel av det skisserade slaget fyller därför väl sin funktion. En annan fråga i sammanhanget är vid vilken nivå underlagsgränsen, skall förläggas. Denna fråga återkommer vi till

nedan.

Begränsningsregelns marginalefekter

Genom en begränsningsregel det slag som skisserats här kommer

av fastighetsskatteuttaget i viss utsträckning att relateras till hushållsinkomsten. Som redan framgått kommer det leda till att den samlade

marginaleffekten av inkomstbeskattningen och olika inkomstberoende

174 Skattelindringens form

bidragssystem ökar i viss utsträckning. Som påpekades inledningsvis är marginaleffekten i inkomstbeskattningen visserligen relativt låg i de inkomstskikt som skulle beröras begränsningsregeln, såsom den

av skisserats ovan. Marginaleffektema av andra inkomstberoende regel- i verk, såsom bostadsbidrag och bamomsorgsavgifter, är dock i många fall betydande för dessa hushåll. Med hänvisning till de negativa konsekvenser som höga marginaleffekter medför både för de enskilda hushållen och för samhällsekonomin i stort, i form bortfall i arbets-

av kraftutbudet och ökade incitament till "svartarbete, är det väsentligt att begränsningsregeln utformas så att marginaleffektema blir så små som möjligt.

Väsentligt i sammanhanget är dels hur stora marginaleffektema blir för de berörda hushållen och dels hur många hushåll berörs.

som Marginaleffektens storlek bestäms dels begränsningstalet, och

av dels av avtrappningstalet, För hushåll betalar än B procent

som mer av den begränsningsgrundande inkomsten i fastighetsskatt för sin

permanentbostad och vars inkomst understiger gränsbeloppet, kommer marginalskatten i vid mening, dvs. inklusive marginaleffektema

av olika inkomstberoende bidragssystem, öka med B procent. Om hushållets inkomster överstiger gränsbeloppet kan marginaleffekten i vissa fall öka med B plus Q procent, förutsatt att den oreducerade fastighetsskattens andel av den begränsningsgrundande inkomsten överstiger B procent.

När det gäller frågan om hur många hushåll som påverkas av dessa marginaleffekter kan vi först konstatera att så länge begränsningsregeln utformas så att den även innehåller vissa geografiska kvalifikationskriterier rör det sig om en antalsmässigt mycket liten grupp. Den

samhällsekonomiska betydelsen de ökade marginaleffekter, be-

av som gränsningsregeln skulle ge upphov till i denna situation, torde därför vara försumbar. Det hindrar dock inte att de lokalt upphov till

kan ge

betydande negativa effekter med avseende på bl.a. arbetskraftutbudet, förutom de effekter, i form kraftigare fattigdomsfillor, ökade

av som marginaleffekter kan medföra för enskilda hushåll.

Frågan om hur många hushåll skulle beröras ökade

som av marginaleffekter i det fall en lösning utan geografiska kvalifikationskriterier skulle införas återkommer vi till i kapitel 10. Hur många hushåll som skulle beröras begränsningsregeln utformades med

om geografiska kvalifikationskriterier är dock svårt att uppskatta. Däremot

4 kan vi i allmänna termer säga något vilka delar begränsnings-

om av

. regeln som avgör hur många hushåll som kan komma att beröras

av dessa effekter. Vi kan då först konstatera att endast hushåll för vilka fastighetsskatten på permanentbostaden uppgår till änB procent

mer av den begränsningsgrundande inkomsten kommer beröras. Så länge

Skattelindringens form 175

hushållsinkomsten understiger gränsbeloppet kommer marginaleffekten öka med B procent för dessa hushåll. För dem hushållsinkomst vars överstiger gränsbeloppet kommer dock marginalskatteeffekten vid en inkomsthöjning öka med B+Q procent. Hur många hushåll det är fråga här beror två faktorer. För det första beror det hur vanligt det om är att fastighetsskatten överstiger B procent av den begränsningsgrundande inkomsten bland hushåll med inkomster över gränsbeloppet, För det andra beror det hur omfattande underlaget för fastighetsskatt är for dessa hushåll eftersom detta, i kombination med avtrappningstalet, avgör vid vilken inkomstnivå dessa hushåll inte längre medges någon nedsättning. Även underlagsgränsen, är av betydelse för hur många hushåll som berörs. Innan vi kan uttala i detalj marginaleffektemas storlek oss mer om och antalet berörda hushåll måste vi behandla frågan om vilka gränsvärden bör användas. Den slutsats kan dra av resonemanget som man är dock att medan procenttalen B och Q avgör hur omfattande ovan ökningen i marginaleffektema blir påverkas antalet hushåll som berörs denna ökning även gränsbeloppet, och i viss mån även av av av underlagsgränsen, Vi återkommer därför till denna problematik när vi längre fram i detta kapitel behandlar frågan vilka värden dessa om parametrar bör fastställas till. I kapitel 10 redovisas också beräkningar hur många hushåll skulle beröras ökade marginaleffekter för av som av olika värden på begränsningsregelns parametrar i det fall då inga geografiska kvalifikationskriterier inkluderas i regelverket.

En förenklad begränsningsregel utan kvalifikationskriterier

-

Kommittén har även övervägt förenklad begränsningsregel, utan om en kvaliñkationskriterier, skulle erbjuda tillfredsställande lösning de en problem beskrivs i kapitel Med sådan modell som som en illustrerats i figur 9.2 skulle marginaleffektema för hushåll i högre inkomstlägen begränsas eftersom det då inte skulle bli aktuellt med någon avtrappning nedsättningen. Vidare skulle en sådan modell, av utan underlagsgräns, resultera i större sänkningar av fastighetsskatten för hushåll med mycket låga inkomster. Som påpekats ovan medför underlagsgränsen att för hushåll med mycket låga inkomster kan fastighetsskattens andel hushållsinkomsten komma att överstiga av begränsningstalet, trots begränsningsregeln. Utfallet sådan modell av en för hushåll med olika inkomstnivåer och .underlag för fastighetsskatt redovisas i tabell 9.2.

176 Skattelindringens form

Tabell 9.2 En hegränsningsregel utan kvalifikationskriterier avseende hushållsinkomsten och underlaget för fastighetsskatt.

Nedsättningsbelopp Hushållsinkomst B5 % B6 % B8 % Taxeringsvärde 400 000 kronor fastighetsskatt 6 000 kronor

Taxeringsvärde 700 000 kronor fastighetsskatt 10 500 kronor 100 000 kronor 5 500 4 500 2 500 250 000 kronor 0 0 0 400 000 kronor 0 0 0 Taxeringsvärde 900 000 kronor fastighetsskatt 13 500 kronor 100 000 kronor 8 500 7 500 5 500 250 000 kronor 1000 0 0 400 000 kronor 0 0 0 Taxeringsvärde l 200 000 kronor fastighetsskatt 18 000 kronor 100 000 kronor 13 000 12 000 10 000 250 000 kronor 5 500 3 000 0 400 000 kronor 0 0 0 Taxeringsvärde 1 500 000 kronor fastighetsskatt 22 500 kronor 100 000 kronor 17 500 16 500 14 500 250 000 kronor 10 000 7 500 2 500 400 000 kronor 2 500 0 0

Det finns dock flera skäl talar mot sådan lösning. Det främsta

som en skälet är att syftet med begränsningsregeln inte är att åstadkomma

en generell sänkning av fastighetsskatteuttaget. Det primära syftet är istället att lindra de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster och vars underlag för fastighetsskatt avseende peimanentbostaden är högt. Därför bör skattelindringen riktas till just dessa kategorier av hushåll. Kvaliñkationskriteriema är ett sätt att åstadkomma detta. Om nedsättning av fastighetsskatten skulle medges oberoende av hushållsinkomstens storlek skulle skatten komma att reduceras också för hushåll med höga inkomster är bosatta i

som fastigheter med mycket höga taxeringsvärden. Även det rör sig

om om ett relativt begränsat antal hushåll så talar fördelningspolitiska skäl emot en sådan lösning.

En hegränsningsregel utan inkomstkriterium skulle, som påpekades ovan, innebära lägre marginaleffekter för hushåll i högre inkomstlägen. Med en sådan lösning skulle dock alla hushåll, för vilka fastighetsskatten uppgår till mer än B procent av den begränsningsgrundande in-

komsten, beröras av den marginalskattehöjning begränsningstalet

som

Skattelindringens form 177

ger upphov till. En begränsningsregel utan inkomstkriterium skulle med andra ord medföra marginaleffekter för fler hushåll modell med

än en ett sådant kriterium. Hur många fler beror givetvis på värdena de fyra parametrarna.

Kapitaliseringsefekter

Som påpekades i inledningen till detta kapitel är det väsentligt att en

särreglering av fastighetsskatten utformas så att den inte ger upphov till motverkande kapitaliseringseffekter. I och med att den begränsnings-

regel skisseras här endast är avsedd för permanentboende torde

som emellertid inte några nämnvärda sådana effekter uppstå. Det gäller särskilt i det fall då begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier. Med en sådan konstruktion kommer skattelindringen endast omfatta hushåll i områden där inkomstförhållandena bland de bofasta är låga i förhållande till inkomsterna hos de hushåll

via efterfrågan på fritidshus drivit fastighetsprisema och som upp taxeringsvärdena. Det är därför inte troligt att den får någon nämnvärd

inverkan på prisnivån.

I det fall då regleringen utformas utan geografiska kvalifikationskriterier kan resonemanget behöva modifieras något, men slutsatsen blir i stort sett densamma, dvs. att en begränsningsregel av det slag som skisseras här inte torde ge upphov till nämnvärda kapitaliseringseffekter. Vi återkommer till detta i kapitel 10.

9.3.2 Hushållsbegreppet, skatteunderlag/skattebelopp och bosättningsvillkor

Hushållsbegreppet

Som framhållits tidigare bör begränsningsprövningen ta sin utgångspunkt i hushållets samlade inkomstsituation och bostadsförhållanden. Skälet till detta är enbart hänsyn tas till den skattskyldiges

att om inkomstförhållanden så skulle tillfredsställande prövning av frågan

en

det finns anledning att begränsa fastighetsskatten inte kunna göras.

om För tillämpningen begränsningsregeln krävs därför att vi använder

av oss av ett för ändamålet lämpligt hushållsbegrepp som kan spegla hushållets samlade inkomstförhållanden.

I lagstiftningssammanhang har ofta aktualiserats frågan om lämpliga

hushållsbegrepp på ett korrekt sätt kan spegla ett hushålls

som

178 Skattelindringens form

ekonomiska förhållanden. I olika sorters regelverk rör rätten till

som bidrag, t.ex. bostadsbidrag, används olika hushållsbegrepp i bidragsprövningen.

Eftersom en regel som begränsar uttaget fastighetsskatt innebär

av att en skatterättslig reglering tillskapas, framstår det som olämpligt att hämta hushållsbegreppet från t.ex. stöd- och bidragsområdet, även om den i det fall den utformas med geografiska kvalifikationskriterier kan

I

betraktas som en regionalpolitisk stödåtgärd. Inom den skatterättsliga l

lagstiftningen är det i dagsläget endast den personkrets som avses i 21 §

i

lagen 1997:323 om statlig förmögenhetsskatt kan sägas utgöra ett

som

slags hushållsbegrepp., Lagrummet reglerar sambeskattning av förmögenhetsinnehav. Den personkrets som omfattas av reglerna om

sambeskattning utgörs av makar som levt tillsammans under beskattningsåret samt av föräldrar och deras hemmavarande underåriga bam. Genom en hänvisning till 65 § kommunalskattelagen 1928:370 utvidgas personkretsen enligt 21 § till att avse även de, som utan att vara gifta, lever tillsammans under förutsättning att de tidigare varit förenade i äktenskap eller gemensamt har eller har haft bam. i

I avsaknad av andra lämpliga hushållsbegrepp inom skattelagstiftningen bör därför hushållsbegreppet i en begränsningsregel mot-

svaras av den personkrets som avses i nämnda lagrum. Sambeskattningsbegreppet används för övrigt i en annan befintlig begränsningsregel för skatt, lagen 1997:324 om begränsning av skatt.

För närvarande diskuteras frågan om att avskaffa sambeskattningen

förmögenhet. Även så skulle ske på sikt kan de skatteav om administrativa systemen bibehållas för att administrera t.ex.

en gemensam inkomstberäkning i en begränsningsregel. En regel med motsvarande innehåll som i 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt

kan då infogas i en begränsningslag fastighetsbeskattningens

område.

Sammanräknad inkomst för personer ingår i den personkrets

som som skall sambeskattas För skattskyldig som ingår i den personkrets som skall sambeskattas bör alltså de sambeskattades sammanlagda inkomst, beräknad på sätt som framgår i avsnitt 9.3.3, ligga till grund för begränsningsprövningen.

Regeln skall liksom övriga bestämmelser i begränsningsregeln

som tar sikte på sambeskattade personer alltså tolkas så sätt att

sammanläggningen skall ske beträffande den personkrets som skall sambeskattas enligt lagen om förmögenhetsskatt. Det är alltså endast fråga om ett sätt att fastställa den personkrets för vilka inkomsterna

Skattelindringens form 179

och skattebeloppen, se nedan skall sammanläggas. Vid prövningen enligt begränsningsregeln är det ointressant om personemas förrnögenhetsförhållanden är sådana att de skall sambeskattas för förmögenhet. Till skillnad från vad som gäller för prövning enligt den befintliga begränsningslagen för skatt, är det alltså inte en förutsättning för sammanläggning av t.ex. inkomsterna, att beskattningsbar förmögenhet uppkommer vid sambeskattningen.

Det valda hushållsbegreppet innebär att personer som är sammanboende men som inte skall sambeskattas, i detta sammanhang ges en förmånlig ställning eftersom hänsyn inte kommer att tas till deras sammanlagda inkomster. Det är emellertid en ofrånkomlig konsekvens av det valda hushållsbegreppet.

Sammanräknat skattebelopp för de som skall sambeskattas

personer För personer som skall sambeskattas är det personemas sammanlagda skattebelopp avseende bostadsfastigheten som ligger till grund för prövningen alternativt det sammanlagda underlaget för fastighetsskatt jfr. regeln om en viss lägsta underlagsgräns.

Eftersom det är hushållets samlade ekonomiska situation som bedöms skall alltså de sammanlagda inkomsterna jämföras med den samlade belastningen av fastighetsskatt för hushållets pennanentbostad. Äger de sambeskattade gemensamt del i permanentfastigheten skall således deras sammanlagda inkomster jämföras med deras sammanlagda fastighetsskatt.

Företrädare för Riksskatteverket har beträffande den administrativa hanteringen av ett sambeskattningskriterium framfört att detta kriterium skapat vissa problem i tillämpningen den nuvarande begränsnings-

av regeln för skatt. Mot detta måste ställas det faktum att något annat användbart hushållsbegrepp inte finns att tillgå i skattelagstiftningen samt att inkomstprövning enligt begränsningsregel av det slag

en en som beskrivits här, blir illusorisk om inte hänsyn tas till hushållets samlade ekonomiska situation.

Bosättningsbegreppet För att bestämma om en person är bosatt på en fastighet skall folkbokföringens regler tillämpas. Av detta följer att den skattskyldige anses bosatt på den fastighet där han eller hon rätteligen skall vara folkbokförd. I likhet med vad som gäller för lagen 1996:1231 om reduktion fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar,

av bör inte t.ex. fördröjd hantering av en flyttningsanmälan påverka möjligheten till att erhålla begränsning av skatten. Begränsning av fastighetsskatten bör alltså medges även då den skattskyldige bort vara

180 Skattelindringens form

folkbokförd på en fastighet men inte formellt var det. Reglerna innebär att skatteförvaltningen vid varje inkomsttaxering kontrollerar bosättningsförhållandena under året den koppling redan finns till

genom som folkbokföringsregistret.

Skenskrivning

Vi har tidigare, i avsnitt 8.1.1, behandlat frågan s.k. skenskrivning.

om Denna fråga återkommer i någon mån begränsningsregel skall

när en utformas eftersom skattebegränsningen endast skall omfatta den fastighetsskatt som avser hushållets permanentbostad. Framställningen i avsnitt 8.1.1 tar visserligen i första hand sikte på skenskrivnings-

en problematik hänförlig till en särreglering med regional inriktning. I tillämpliga delar är den emellertid även giltig beträffande de frågeställningar som en begränsningsregel som baseras på ett bosättningskriterium kan ge upphov till. I huvudsak typ överväg-

samma av anden som vi givit uttryck för i avsnitt 8.1.1 talar för att de risker som kan finnas för ett missbruk inte bör tillmätas någon avgörande betydelse.

Sambeskattade med skild bosättning

Personer som skall sambeskattas enligt 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt och som har skild bosättning måste i detta sammanhang särskilt uppmärksammas. Den situationen skulle kunna uppstå att sambeskattade väljer att skriva sig på varsin fastighet; en av de sambeskattade kanske skriver sig på t.ex. familjens fritidsfastighet. Hushållets samlade underlag för fastighetsskatt skulle i detta fall motsvaras inte bara av underlaget avseende pennanentbostaden, utan även skatteunderlaget för fritidshuset. Man kan naturligtvis hävda att personer som omfattas av bestämmelsen om sambeskattning endast bör omfattas av en begränsningsregel i de fall de är bosatta på samma ställe, dvs. att de är folkbokförda i bostad. Även omldet inte går

samma att helt bortse från risken för att en begränsningsregel kan komma att missbrukas får riskerna emellertid inte överdrivas. En tänkbar lösning för att undvika sådana oönskade beteenden kan att begränsnings-

vara prövningen endast utgår från det beloppsmässigt högsta av de skilda skatteunderlag/skattebelopp som belastar personerna i hushållet. Något annorlunda uttryckt; vid tillämpningen begränsningsregeln beaktas

av

endast skatteunderlaget/skattebeloppet för fastigheterna i de fall

en av hushållet har än permanentbostad.

mer en

Skattelindringens form 181

Bosättningsvillkor

Reglerna om begränsning av underlaget för fastighetsskatt bör endast gälla för det skatteunderlag/skattebelopp som avser permanentbostad som utgör småhus och som är belägen i Sverige. l begreppet permanentbostad ligger att den skattskyldige måste vara bosatt fastigheten i fråga.

I utgångsläget finns det inte någon anledning att uppställa något villkor att den skattskyldige skall äga och vara bosatt på fastigheten

om vid en viss bestämd tidpunkt jfr. orsaken till de villkor som uppställs för tillämpningen av lagen 1996:1231 om reduktion av fastighetsskatten vid 1997-2001 års taxeringar. Alla fastighetsinnehav med

därmed sammanhängande uttag av fastighetsskatt under året som

förenats med bosättning fastigheten i fråga, borde därför beaktas vid en prövning enligt begränsningsregeln. Mot bakgrund av vår strävan att X utforma begränsningsregeln så att den blir så lättadministrerad som t möjligt finns det dock skäl att överväga att uppställa vissa villkor för att skapa bättre förutsättningar för Skattemyndigheten att tillämpa regleringen.

I syfte att förenkla tillämpningen för skatteförvaltningen finns det därför anledning att uppställa villkor med innebörden att begränsningsregeln endast skall omfatta skattskyldiga som vid den aktuella taxeringen småhusfastighet den l januari året före taxeringsåret

äger en samt vid denna tidpunkt även är bosatta på fastigheten och att dessa förhållanden föreligger under resten av året. Begränsning av underlaget för fastighetsskatt medges alltså endast för helårsvisa fastighetsinnehav jämte bosättning på en och samma fastighet. Äganderättsövergångar under året kan i vissa fall upphov till problem för Riksskatteverket

ge att urskilja rätt datum för överlåtelsen. Felaktighetema har uppgetts orsaka omfattande omräkningsförfaranden. Rent allmänt borde myndighetens hantering förenklas om endast helårsvisa fastighets-

i

innehav beaktas. Agar- och bosättningsförändringar under året komplicerar typiskt sett hanteringen för myndigheten eftersom det kan bli fråga om att hantera underlag för fastighetsskatt hänförliga till olika

i

fastigheter. För att förhindra missbruk av begränsningsregeln bör dessutom endast den del av underlaget för fastighetsskatt/skattebelopp

den tid den skattskyldige varit bosatt fastigheten som avser som beaktas vid begränsningsprövningen. Denna typ av uppdelning av skatteunderlaget/skattebelopp kan tänkas bli mycket komplicerad att 1 administrera. Det föreslagna villkoret kan därför sägas skapa stabilitet i l begränsningsprövningen och dessutom motverka missbruk. Med häni till det med begränsningsregel dvs. syn huvudsakliga syftet en att

motverka att hushåll tvingas flytta ifrån sin bostad- kan detta avsteg

j

182 Skattelindringens form

från absolut rättvisa försvaras det underlättar genomförandet och

en om tillämpningen av en begränsningsregel.

Till ett sådant villkor bör dock fogas ett undantag. För att underlätta för efterlevande make eller sambo att bo kvar i händelse den andra

av makens eller sambons bortgång bör begränsningsregeln under vissa

förutsättningar även kunna tillämpas för fastighetsägarens dödsbo eller,

om boet skiftats, till efterlevande make eller sambo. I båda fallen bör krävas att den efterlevande maken eller sambon varit bosatt fastigheten. Regeln bör av principiella skäl endast omfatta sådana sambor som skall sambeskattas enligt 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt, bl.a. personer som lever tillsammans utan att gifta och har

vara som barn tillsammans för den fullständiga uppräkningen, 65 §

se kommunalskattelagen. Det principiella skälet har sin grund i det

hushâllsbegrepp som redogjorts för ovan. Förutsättningarna för tillämpningen av undantaget utvecklas närmare i författnings-

kommentaren.

Skatteplanering genom överföringar av fastigheter

En begränsningsregel som -jämte vissa andra villkor bygger på kom-

binationen av bosättnings- och inkomstförhållanden kan naturligtvis utgöra ett incitament till överföringar av fastigheter till närstående

som har låga eller obefintliga inkomster med syfte att familjen skall komma i åtnjutande av en skattefönnån. Man kan tänka sig den situationen att en fastighet förs över genom en gåvorevers från ett föräldrapar till ett vuxet barn med obefintliga inkomster, t.ex. studerande, är

en som folkbokförd på fastigheten i fråga. Reglerna sambeskattning gäller

om

endast föräldrar och deras hemmavarande underåriga bam. Med

nuvarande gåvoskattelagstiftning finns det möjligheter att genomföra

transaktioner av detta slag utan att de utlöser gåvoskatt. Det finns även stora möjligheter att undvika stämpelskatt vid ett sådant förvärv. Det finns därför anledning att överväga någon form kvalifikations-

om av tidsvillkor för innehavet fastigheten utöver vad sagts tidigare

av - som beträffande vissa grundläggande villkor avseende innehav och bosättning bör fogas till bestämmelsen. Vad närmast kan

- som vara aktuellt är ett villkor med innebörd att den skattskyldige skall ha ägt fastigheten och varit bosatt på den under ett visst antal år före inkomståret för att begränsningsregeln skall tillämplig. Ett villkor

vara med denna innebörd skulle med stor sannolikhet minska risken för vad som måste betecknas som oönskade bieffekter av en begränsningsregel. En nackdel med ett sådant villkor är naturligtvis att det minskar

begränsningsregelns positiva regionala verkan för nyetablerade

unga hushåll i attraktiva fritidshusområden. I viss mån kan den negativa

Skattelindringens form 183

effekten mildras att kvaliñkationstidsvillkoret inskränks till att genom endast bosättningen. En sådan lösning skulle i vart fall möjliggöra avse överlåtelser t.ex. lantbruksfastigheter och fiskarboställen till barn av bor fastigheten och står i begrepp att överta näringssom som verksamheten av föräldrarna. Av betydelse för ett sådant villkor bör infogas är om begränsom ningsregeln skall regional inriktning eller inte. Med regional ges en en inriktning minskar naturligtvis behovet och lämpligheten av ett kvalifikationstidsvillkor. I enlighet med direktiven har vårt arbete utgått från ett regionalpolitiskt perspektiv, där syftet bl.a. har varit att skapa bättre förutsättningar för hushåll att etablera sig i attraktiva fritidshusnya områden. Från detta perspektiv finns det- oavsett om begränsningsregeln skall regionalt inriktad eller inte starka skäl som talar vara emot att foga ett kvalifikationstidsvillkor till begränsningsregeln, även det endast skulle bosättningstid på fastigheten. Valet är dock, om avse nämnts tidigare, inte utan invändningar. som

Beräkningen av skattebeloppet

Om det beräknade spärrbeloppet överstiger skattebeloppet som följer tillämpningen bestämmelserna i lagen 1984:1052 om statlig av av fastighetsskatt för den skattskyldiges hushållets permanentbostad så nedsätts underlaget för fastighetsskatt med ett så stort belopp nedsättningsbeloppet att den skatt utgår underlaget inte överstiger som spärrbeloppet. skatteunderlaget får dock inte bestämmas till lägre belopp än att den skatt utgår motsvarar underlagsgränsen T som multiplicerad med 1,5 procent. Eftersom det kan inträffa att en skattskyldig kan komma ifråga för begränsning enligt den redovisade begränsningsmodellen och samtidigt medges skattereduktion enligt lagen 1996:1231 reduktion fastighetsskatt i vissa fall vid 1997om av 2001 års taxeringar, finns det anledning att samordna dessa båda former skattelindringar. En regel bör därför infogas i 4 § tredje av stycket i nämnda lag med innebörd att om den skattskyldige medgetts nedsättning enligt begränsningsregeln skall skattereduktionen minskas med det skattebelopp som svarar mot nedsättningen av skatteunderlaget, i förekommande fall ned till noll.

Fastigheter med fler än ett småhus

Eftersom det är angeläget begränsningsregel kan administreras på att en ett effektivt sätt krävs att skatteförvaltningen med ledning av uppgifter finns i de skatteadministrativa systemen eller i register som är som

184 Skattelindringens form

åtkomliga för myndigheten har möjlighet att fastställa i vilket småhus som den skattskyldige bor. Det kan förekomma att det på fastighet taxeringsenhet finns fler en än ett småhus fler värderingsenheter utgör småhus. Det tydligaste som exemplet utgörs av lantbruksenheter inte sällan kan ha fler än ett som småhus på fastigheten. I de fall det förekommer fler småhus lantbruksenheten är det inte heller ovanligt att ett eller flera småhus hyrs ut till någon utomstående. I vilket dessa hus, ägaren till fastigheten av som lantbruksenheten är bosatt, är enligt Riksskatteverket inte möjligt att utläsa i befintliga skatteadministrativa system. Det är dock möjligt att utläsa vilket småhus utgör s.k. brukningscentrum. Finns det fler som småhus på taxeringsenheten motsvaras brukningscentrum huvudsom regel av det småhus som har åsatts det högsta taxeringsvärdet 8 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen 1979:1152. Det kan även förekomma att fastigheter som betecknats småhusenheter innehåller fler som

värderingsenheter för småhus. Omfattningen torde dock jäm-

vara förelsevis begränsad, i vart fall i förhållande till det totala antalet småhusenhcter. Rent allmänt är det önskvärt att underlaget för fastighetsskatt/skattebeloppet som skall prövas enligt begränsningslagen inte omfattar andra småhus än det där den skattskyldige är bosatt, dvs. pennanentbostaden. Det finns därför skäl att föreskriva att för det fall det på en fastighet finns flera värderingsenheter utgör småhus med som tillhörande tomtmark medges begränsning endast för den fastighetsskatt som avser den värderingsenhet för småhus med tillhörande tomtmark som har åsatts det högsta värdet. För lantbruksenheter bör det i allmänhet innebära att begränsning medges för den skatt belöper som på det småhus med tillhörande tomtmark enligt 8 kap. 3 § som

fastighetstaxeringslagen utgör brukningscentrum.

Fördelning av nedsättningsbeloppet

skattebeloppet för den skattskyldige jämförs med det spärrbelopp

som beräknats. Överstiger skattebeloppet spärrbeloppet nedsätts, som nämnts tidigare, underlaget för fastighetsskatten med så stort belopp att den skatt som utgår på underlaget inte överstiger spärrbeloppet. I de fall hushållets sammanlagda skattebelopp är hänförligt till fler än en av hushållsmedlemmama de skall sambeskattas, fördelas nedsättsom ningen dem emellan i förhållande till och andel det vars ens av sammanlagda underlaget för fastighetsskatt. I figur 9.6 ett exempel ges

på hur begränsningsregelns beräknings- och fördelningsregler fungerar.

Som nämnts tidigare redovisas för tydlighetens skull endast nedsättningen av skatten i exempel och statistiska beräkningar.

Skattelindringens form 185

Figur 9.6 Begränsningsregelns beräknings- och lördelningsregler

Sammanlagd inkomst 100 000

A B

25% 25%

Skatt 10 125 kr Skatt 10 125 kr

E

25%

Sammanlagd inkomst 100 000 Skatt 10 125 kr

C D

25% 0%

Skatt 10 125 kr Skatt 0 kr

Tillämpningen av begränsningsregeln ger följande beräkning;

A + B C+D E Inkomst 100 000 100 000 Är bosatt Sparr 6% 9 975 6000 9 975 6000 på fastigheten Skatt 20 250 2x 10 125 10 125 omfattas Nedsättning 10 27520 250-9 975 150 10 125-9 975

Nedsättningen fördelas i förhållande Endast C till makamas sambeskattades in- äger del i bostaden bördes andel av hushållets totala och får därför skattebelopp. I vårt fall får A och B hela nedsättningen vardera 5 137,50 kr, dvs hälften var.

Hushållen betalar lika mycket i skatt underlagsgränsen x 1,5 procent. Den slutliga fastighetsskatten för A och B avrundas till hela krontal i enlighet med 23 kap. 1 § skattebetalningslagen 1997:483.

Fastigheten Sörgården 1:1 ägs gemensamt av två makar, A och B, och deras två söner, C och till lika delar 25 procent vardera.

vuxna Sonen C bor tillsammans med sin hustru D som inte äger del i fastigheten på bottenvåningen i den stora villan. Sonen E är inte bosatt på

186 Skaltelindringens form

fastigheten. I vår begränsningsmodell i exemplet är underlagsgränsen satt till 665 000 kronor vilket motsvarar en fastighetsskatt på 9 975 kronor. Fastigheten i exemplet har åsatts ett taxeringsvärde på 2,7 miljoner kronor. Den totala fastighetsskatten uppgår till 40 500 kr. För varje delägare i fastigheten innebär det att underlaget för fastighetsskatt uppgår till 675 000 kronor ochskattebeloppet uppgår därför till 10 125 kronor. Gränsbeloppet, inkomstgränsen, är i exemplet satt till 250 000 kronor. Makama A+B respektive C+D sambeskattas varför deras

inkomst och skattebelopp skall läggas till grund för gemensamma beräkningen. Begränsningstalet har bestämts till 6 procent. Eftersom underlagsgränsen uppgår till 665 000 kronor får spärrbeloppet inte understiga 9 975 kronor.

9.3.3 Den begränsningsgrundande inkomsten

Den begränsningsgrundande inkomsten bör så långt möjligt spegla hushållets samlade betalningsförmåga. Rent principiellt vore det därför mest adekvat att definiera den begränsningsgrundande inkomsten som hushållets disponibla inkomst, dvs. hushållets samlade förvärvsinkomst och inkomst av kapital efter skatt och inklusive olika typer av bidrag.

För lagstiftningsändamål bör man dock av bl.a. principiella skäl välja ett i skattelagstiftningen redan förekommande inkomstbegrepp, som uppfyller kravet på att kunna ge en rättvisande bild av betalningsförmågan. hos hushållet. Även skatteadministrativa skäl talar för

en sådan ordning. Inkomstbegreppet bör därför utgå från något i beskattningssammanhang erkänt och lättadministrerat inkomstbegrepp.

Eftersom inkomstbegreppet, så långt möjligt, bör spegla hushållets

aktuella betalningsförmâga, är hushållets samlade beskattningsbara

förvärvsinkomst enligt kommunalskattelagen och inkomst av kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt det inkomstbegrepp som enligt vår mening ligger närmast till hands. Summan av beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital ligger även till grund för begränsningsprövningen enligt den tidigare omnämnda begränsningsregeln för skatt

lagen 1997:324 begränsning skatt. Även skattesystematiska - om av skäl kan därför sägas tala för att detta är ett lämpligt inkomstbegrepp i detta sammanhang.

Den beskattningsbara inkomsten motsvaras av den taxerade förvärvsinkomsten enligt 47 § kommunalskattelagen 1928:370 minskad

med beskattningsåret belöpande avgifter enligt lagen 1994:1744

om allmänna egenavgifter och kommunalt grundavdrag. Det som därefter återstår utgör, enligt 50 § samma lag, den beskattningsbara för: värvsinkomsten. Motsvarande lagrum för inkomster för vilka utgår

Skattelindringens form 187

statlig inkomstskatt återfinns i 5 § och 9 § lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt.

Det valda inkomstbegreppet innebär att från de sammanräknade inkomsterna av näringsverksamhet och tjänst har även avdrag gjorts för allmänna avdrag. Allmänna avdrag innefattar enligt 46 § kommunalskattelagen t.ex. underskott aktiv näringsverksamhet, periodiskt

av understöd, egenavgifter, vissa obligatoriska socialförsäkringsavgifter och vissa premier för pensionsförsäkringar.

Dessa avdrag utgörs i huvudsak av sådana delar av den sammanräknade inkomsten som inte är omedelbart disponibla för hushållet och bör därför inte ingå i det inkomstbegrepp som skall ligga till grund för

den begränsningsregel diskuteras här.

som

Återläggning av ränteavdrag

När ett lämpligt inkomstbegrepp skall fastställas finns det anledning att överväga hur man skall behandla ränteutgifter för vilka avdrag har medgetts i inkomstslaget kapital. Det kan ifrågasättas om inte sådana ränteavdrag borde ingå i den begränsningsgrundande inkomsten. Ränteutgifter är som huvudregel avdragsgilla även om de inte är en omkostnad för intäktemas förvärvande. Rätten till avdrag är därför i princip oberoende av på vilket sätt skulden har uppkommit. Avdragsrätt föreligger alltså även om lånet använts för att förvärva skattefria intäkter, t.ex. finansiering premieobligationer RÅ 85 1:92 eller

av se

för att bestrida personliga levnadskostnader, t.ex. konsumtionslån se RÅ 84 1:44.

Hushållens avdrag för ränteutgifter avser i hög grad bostadslån. Det kan enligt vår mening finnas anledning att förhindra en situation där ett hushåll genom hög skuldsättning, t.ex. för att förvärva en bostad till ett pris som egentligen överstiger hushållets inkomstförmåga, kommer ifråga för en begränsning av fastighetsskatten. I enlighet med ett sådant resonemang borde de avdrag som medgivits för ränteutgifter i inkomstslaget kapital ingå i den begränsningsgrundande inkomsten. Som ett ytterligare skäl för att medgivna ränteavdrag borde ingå i den beskattningsbara inkomsten talar omständigheten att det, nämnts

som ovan, är möjligt att lånefinansiera skattefria intäkter. Enligt detta synsätt borde det alltså inte ges möjlighet till att- oavsett hur lånesumman används skuldsätta sig i syfte att uppnå en skattelindring.

-

I det fall man väljer att använda sig av en begränsningsregel med regional inriktning finns anledning att överväga att behandla ränteutgiftema på det sätt som beskrivits ovan. Skälet härtill är att en sådan reglering, med hänsyn till syftet, har karaktären av stödlagstiftning klädd i formen av skattelag. Allmänt kan sägas att stöd- och bidrags-

188 Skattelindringens form

reglering i vissa avseenden uttryck för behovsprövning som

ger en innebär att när ett visst behov, t.ex. ett ekonomiskt behov, prövas, bör inte hänsyn tas till vissa åtaganden som den enskilde kan ha, t.ex. skuldsättning. Eftersom skattelagstiftningen medger avdrag för ränteutgifter oavsett hur lånebeloppet används, skulle det därför av detta skäl finnas anledning att återlägga de ränteutgifter som minskat inkomstslaget kapital. Ett liknande synsätt kommer för övrigt till uttryck i det inkomstbegrepp används i bostadsbidragsprövningen.

som

Det ovan beskrivna betraktelsesättet på ränteavdragen förlorar dock i betydelse och blir tveksamt väljer en lösning som inte

mer om man har tydlig regional inriktning. En lösning innebär att skatt-

en som skyldiga till fastighetsskatt kan omfattas en begränsningsregel

av oavsett karaktären det område där de är bosatta kommer att utgöra

av ett regelrätt inslag i skattesystemet och blir en naturlig del av reglerna

fastighetsskatt. Med denna utformning av begränsningsregeln om skulle det inte finnas något avgörande inslag av stöd- och bidragstänkande i regelverket. Eftersom det gällande skattesystemet medger avdrag för ränteutgifter vid inkomsttaxeringen, oavsett av vilken anledning ränteutgiften uppkommit, talar därför starka likforrnighetsskäl mot att ränteavdrag återläggs om en inkomstrelaterad begränsningsregel skall tillämpas på skattskyldiga oavsett karaktären på området där de är bosatta.

Frågan det är befogat att låta ränteutgifter som minskat in-

om komsten kapital öka den begränsningsgrundande inkomsten kan

av därför sägas beroende vilken typ av lösning man väljer.

vara av

I de statistiska analyser vi redovisar i de kommande avsnitten

som har vi för enkelhetens skull endast använt ett dessa båda vari-

oss av av anter på begränsningsgrundande inkomst. Med hänsyn till att det regionala perspektivet- i enlighet med direktiven stått i fokus i vårt

arbete, har vi använt det inkomstbegrepp där medgivna ränteavdrag skall ingå i den begränsningsgrundande inkomsten.

Resultatjusteringsposter för näringsidkare

Eftersom den skattelindring diskuteras här huvudsakligen tar sikte

som

att lindra bostadskostnaden för hushåll med låga inkomster finns det skäl till vissa andra jämförelser med inkomstbegreppet i lagen om bostadsbidrag.

Den bostadsbidragsgrundande inkomsten utgörs av summan av inkomst näringsverksamhet och inkomst tjänst enligt kommunal-

av av skattelagen och inkomst kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt.

av Vissa avsteg från den skatterättsliga bedömningen har dock ansetts nödvändiga varför vissa justeringar görs, en del i höjande och en del i

Skattelindringens form 189

sänkande riktning. Förutom de ovan nämnda ränteutgiftema har vi övervägt om någon av de justeringsposter avseende näringsidkare, som tillämpas i bostadsbidragssammanhang även bör tas upp i detta sammanhang.

Skattelagstiftningen ger möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder som i bostadsbidragssammanhang gynnar näringsinkomster framför andra inkomster. Det har i bostadssammanhang ansetts att det inte är rimligt att relativt omfattande möjligheter till resultatreglering av inkomster från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader eller inte.

Den bostadsbidragsgrundande inkomsten beräknas därför utifrån näringsinkomsten justerad för vissa bokföringsåtgärder som i mer påtaglig grad ansetts ge möjligheter till fördelar för näringsidkare jämfört med löntagare i fråga om rätten till bostadsbidrag. Näringsinkomsten ökas därför med årets avsättning till periodiseringsfonder respektive minskas med årets upplösning av periodiseringsfonder, ökas med avdrag för utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp samt ökas med ökning av expansionsmedel och minskas med minskning av expansionsmedel. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår måste återläggas.

I olika sammanhang har det dock ifrågasätts det rättvise-

om ur synpunkt är korrekt att låta dessa avdrag ingå i den bidragsgrundande inkomsten. Framförallt har det med hänvisning till neutraliteten mellan enskild näringsverksamhet och näringsverksamhet som bedrivs i andra former ifrågasatts om det är lämpligt att låta avdragen påverka den bidragsgrundande inkomsten jfr. SOU 1997:85, s. 128.

Mot sådana justeringar av den begränsningsgrundande inkomsten talar även omständigheten att de, såvitt framkommit, skulle innebära betydande administrativa problem för skatteförvaltningen. Det finns därutöver anledning att befara att denna typ av uppgifter i de skatteadministrativa systemen inte alltid är tillförlitliga, bl.a. eftersom de inte uppdateras efter omprövningar av taxeringsbesluten. Av denna anledning har det även satts ifråga det är lämpligt att använda sig

om av de nämnda justeringspostema i bostadsbidragssammanhang. Vi har underhand från Riksförsäkringsverket inhämtat att dessa justeringsposter förorsakat bekymmer eftersom uppgifterna inte alltid varit helt tillförlitliga. Mot denna bakgrund finner vi att dessa justeringsposter inte bör återläggas och ingå i den begränsningsgrundande inkomsten. Slutligen finns det anledning att framhålla att för det fall man inte ger begränsningsregeln en regional inriktning, gör sig även de principiella skäl gällande som talar mot en återläggning av ränteutgifter som minskat inkomsten kapital.

av

190 Skattelindringens form

F örmögenhets innehav

Vi har även diskuterat om förmögenhetsinnehav bör beaktas, men funnit att både principiella och praktiska skäl talar mot detta. För en del av de hushåll som vi uppmärksammat i vår problembeskrivning i kapitel utgör sannolikt just kombinationen fastighetsskatt och förmögenhetsskatt hänförlig till bostaden ett särskilt problem. En del av likviditets- eller kostnadsproblemet för dessa hushåll kan möjligtvis tillskrivas just kombinationen av dessa skatter. Om förmögenhetsinnehavet beaktas även i en begränsningsregel för fastighetsskatt reduceras naturligtvis värdet av regeln för dessa hushåll. Dessutom har det visat sig eller mindre ogörligt att på ett kostnadseffektivt och

mer tillförlitligt sätt administrera en ordning där förrnögenhetsinnehav kan beaktas. Vi har därför valt att inte beakta förrnögenhetsinnehav vid bestämmandet av den begränsningsgrundande inkomsten.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att den begränsningsgrundande inkomsten bör utgöras av summan av det aktuella taxeringsårets, i beskattningsbara förvärvsinkomst och

inkomst av kapital.

Om en begränsningsregel med regional inriktning används bör även summan av i och iii ökas med belopp varmed inkomst av kapital har minskats genom avdrag för ränteutgifter som avses i 3 § 2 mom. lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt.

9.3.4 Storleken på bostadsfastighetens

taxeringsvärde

Det problem begränsningsregeln skall ta sikte på har sin grund i att

som taxeringsvärdenivån i områden med stark efterfrågan på fritidshus är så hög att det medför svårigheter för den bofasta befolkningen, vars inkomster typiskt sett är låga. Taxeringsvärdet för en viss fastighet bestäms dock av tvâ faktorer: dels den allmänna värdenivån i det område där fastigheten är belägen och dels den aktuella fastighetens storlek och standard. Kännetecknande för de hushåll som begränsningsregeln utformas för är att de är bosatta i ett område där den allmänna värdenivån är hög. Fastighetsskatteuttaget kan därför bli högt även om de fastigheter de är bosatta på inte är osedvanligt stora eller väl utrustade. Rent principiellt vore det därför mest lämpligt att formulera

Skattelindringens form 191

kvalifikationsregeln avseende underlaget i termer av skatteunderlaget per kvadratmeter värdeyta. Alternativt skulle man, i likhet med vad som görs i bostadsbidragssystemet kunna utforma regeln så att det begränsningsgrundande underlaget för fastighetsskatt endast motsvarar hela skatteunderlaget i de fall då värdeytan under-stiger ett visst antal kvadratmeter. I de fall då värdeytan överstiger denna gräns skall det begränsningsgrundande skatteunderlaget fastställas som det faktiska skatteunderlaget multiplicerat med den maximala begränsningsgrundande värdeytan uttryckt andel den faktiska värdeytan.

som av

I våra samtal med Riksskatteverket har dock framkommit atten sådan ordning skulle mycket administrativt komplicerad och kosti vara l sam att genomföra. Det främsta skälet är att uppgifter om fastighetemas värdeyta för närvarande inte ingår i taxeringssystemet. Därför föreslår E vi istället att det aktuella kvalifikationskriteriet fastställs med avseende på perrnanentbostadsfastighetens samlade underlag för fastighetsskatt. ,

9.3.5 Hur ska och

gränsvärden procentsatser

bestämmas

De exakta konsekvenserna av den begränsningsregel som skisserats

beror givetvis på de värden väljer för de olika parametrarna: ovan man underlagsgränsen, och gränsbeloppet, samt procentsatsema B och

I det följande diskuteras vilka principiella överväganden som, enligt kommitténs mening, bör ligga till grund för ett ställningstagande avseende värdena dessa parametrar. Diskussionen utgår dels från de

allmänt hållna analyser regelverket som redovisats i avsnitt mer av 9.3.1. och dels från vissa statistiska analyser bl.a. inkomst- och

av boendeförhållandena för hushåll i olika inkomstskikt. Det inkomstbegrepp ligger till grund för de statistiska analyserna motsvaras av

som

beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital summan av före avdrag för ränteutgifter.

Begränsningstalet B

Begränsningsregelns syfte är att lindra de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Det rör sig alltså om att finna en lindring för hushåll för vilka fastighetsskatteuttaget för permanentbostaden i jämförelse med andra hushåll osedvanligt hög andel

utgör en av hushållsinkomsten. Utifrån detta synsätt bör ett ställningstagande avseende värdet begränsningstalet, grundas uppgifter om den allmänna nivån på fastighetsskatteandelen för hushåll bosatta i småhus.

1%

192 Skattelindringens form

Med fastighetsskatteandel avses här den fastighetsskatt, som hushåll bosatta i småhus betalar för permanentbostaden, i förhållande till hushållsinkomsten dvs. den begränsningsgrundande inkomsten såsom den definierats ovan.

I Tabell 9.3 redovisas hur hushåll bosatta i småhus är fördelade med avseende på fastighetsskattens andel av den begränsningsgrundande inkomsten. Av tabellen framgår för hälften alla hushåll under- i

att av stiger fastighetsskatten 2,3 procent av den begränsningsgrundande inkomsten, såsom den defmierats ovan. För 75 procent av alla hushåll

i

den mindre 3,3 inkomsten. Endast tio hushåll l utgör än procent av ett av har en fastighetsskatteandel som överstiger 5,1 procent.

Tabell 9.3 Hushållens fördelning efter fastighetsskattens andel av den begränsningsgrundande inkomsten.

Källa:StorurvaletfrånInkomst-ochförmögenhetsstatistiken,Finansdepartementetsberäkningar. Anm. inkomstenutgörsavbeskattningsbarförvärvsinkomstochinkomstavkapitalföre avdragför e ränteutgifter.Fastighetsskattenavser endast den skatt som utgår hushálietspennanentbostad. i

Det finns dock ett tydligt statistiskt samband mellan fastighetsskatteandelens nivå och hushållsinkomsten. Av Tabell 9.4 framgår att även

fastighetsskatteuttaget för permanentbostaden i kronor räknat ökar i om genomsnittligt sett med stigande hushållsinkomst så är fastighets-

Å skatteandelen lägre för hushåll med högre inkomster. För hushåll med en begränsningsgrundande inkomst över 250 000 kronor uppgår den genomsnittliga fastighetsskatteandelen till mindre än tre procent. Dessa siffror gäller alla hushåll bosatta i småhus med äganderätt. Koncentrerar vi oss på hushåll bosatta i småhus med relativt höga taxeringsvärden finner vi att den genomsnittliga fastighetsskatteandelen är högre i alla inkomstklasser. Skillnaden är dock särskilt påtaglig för

Skattelindringens form 193

hushåll med inkomster under genomsnittet. I Tabell 9.5 redovisas den genomsnittliga fastighetsskatteandelen i olika inkomstskikt for hushåll bosatta i fastigheter för vilka taxeringsvärdet överstiger 665 000 kronor. Omkring 15 procent av alla småhusfastigheter i riket har ett taxeringsvärde överstiger denna nivå. För hushåll bosatta i

som som dessa fastigheter och vars inkomster understiger 250 000 kronor uppgår den genomsnittliga fastighetsskatteandelen till 6 procent eller mer. För de hushåll som befinner sig i inkomstfördelningens mitt, dvs. runt 350 000 kronors, och är bosatta i småhus med taxeringsvärden över 665 000 kronor uppgår den genomsnittliga fastighetsskatteandelen till mellan 3 och 4 procent.

Den begränsningsregel som bekrivits här är främst avsedd att åstadkomma en lindring i fastighetsbeskattningen for hushåll med låga inkomster. Därför är det väsentligt att sambandet mellan fastighetsskatteandelens nivå och hushållsinkomsten beaktas när värdet på begränsningstalet ska fastställas.

5 Denna siffra skiljer sig betydligt från de uppgiñer om den genomsnittliga inkomstnivån i riket som redovisats i tidigare kapitel. Orsaken är delvis att det inkomstbegrepp som används här avser den beskattningsbara förvärvsinkomsten och inkomst av kapital fore avdrag för ränteutgifter, medan uppgifterna i kapitel 5 och 6 avser den sammanräknade förvärvsinkomsten och inkomst av kapital. Ytterligare en förklaring är att det genomsnitt som redovisas här enbart avser hushåll bosatta i småhus, medan de uppgifter som redovisats i tidigare kapitel avsett alla hushåll.

194 Skattelindringens form

Tabell 9.4 Genomsnittlig hushållsinkomst, fastighetsskatt m.m. for hushåll i olika inkomstklasser. Alla hushåll bosatta i småhus med äganderätt.

Andel allaav hushåll Genomsnittförallahushåll

i varje kumulerad Taxerings- Fastighets- Fastighets-

lnkomst- inkomst andel Inkomst värde skatt skatt/ klass klass 1000 1000 inkomst

0 50 2,5% 2,5% 17 456 6 673 66,4%

-

100 3,0% 5,5% 77 422 6 224 8,8% 50- 100 150 5,0% 10.5% 128 419 6112 5,1%

- 150 200 8,2% 18,7% 177 428 6 231 3,6%

- 200 250 10,7% 29,4% 225 440 6399 3,0%

- 250 300 9,6% 39,0% 274 481 7037 2,7%

- 300 350 8,9% 47,9% 326 509 7395 2,3%

- 350 400 9,3% 57,2% 376 527 7625 2,1%

- 400 450 9,5% 66,7% 425 564 8 113 2,0%

- 450 500 8,1% 74,8% 474 584 8 355 1,8%

- 500 550 6,0% 80,8% 524 632 9 113 1,8%

- 550 600 4,4% 85,2% 573 649 9 350 1,7%

- 600 650 3,1% 88,3% 624 703 10128 1,7%

- 650 700 2,5% 90,8% 673 728 10504 1,7%

- 700 750 2,0% 92,8% 724 790 312 1,6%

- 750 800 1,5% 94,3% 773 806 613 1,6%

- 800 850 1,1% 95,4% 823 854 12330 1,6%

-

900 0,8% 96,2% 874 846 12041 1,5% 850- 900 950 0,6% 96,8% 922 872 12530 1,4%

- 950-1000 0,5% 97,3% 975 879 12607 1,4% 1000 2,7% 100,0% 1775 1122 16344 1,0%

- Alla cza1235000 410 559 8 097 1,9%

hushåll Källa:StorurvaletfrånInkomst-ochförmögenhetsstatistiken,Finansdepartementetsberäkningar.

Anm. Hushállsinkomsten definieradsom beskattningsbarförvärvsinkomstoch inkomst av kapitalföre avdragförränteutgifter. 1 För varje inkomstklassredovisasdet ovägda genomsnittetav kvotenmellanfastighetsskatten

och hushâllsinkomstenför alla hushålli respektiveklass. Genomsnittetför samtliga ett vägt genomsnittmotsvarandeden genomsnittligafastighetsskattenför alla hushåll dividerad med genomsnittsinkomsten allaför hushåll.

Skattelindringens form 195

Tabell 9.5 Genomsnittlig hushållsinkomst, fastighetsskatt m.m. for hushåll i olika inkomstklasser. Hushåll bosatta i småhus med äganderätt med taxeringsvärde över 665 000 kronor.

Andel allaav hushåll Genomsnitt allaför hushåll

50- 100 150 1,9% 4,3% 127 935 13490 11,6%

- 150 200 3,3% 7,6% 177 932 13379 7,9%

- 200 250 4,8% 12,4% 225 875 12780 5,9%

- . 250 300 6,0% 18,4% 274 908 13089 4,9%

- 300 350 6,6% 25,0% 326 890 12602 3,9%

-

400 7,2% 32.2% 375 896 12661 3,3% 350- 400 45l 9,5% 41,7% 425 888 12428 2,9%

- 450 500 8,8% 50,5% 475 892 12369 2,6%

- 500 550 8,2% 58,7% 525 921 13036 2,5%

- 550 600 6,6% 65.3% 574 923 13071 2,4%

- 600 650 5,8% 71,1% 624 948 13428 2,2%

-

700 4,8% 75,9% 674 985 14033 2,1% 650- 700 750 4,4% 80,3% 724 1016 14365 2,1%

- 750 800 3,6% 83,9% 774 1024 14608 2,0%

-

850 2,8% 86,7% 823 1065 15320 1,9% 800- 850 900 2,1% 88,8% 874 1031 14714 1,8%

- 900 950 1,7% 90,5% 920 1057 15145 1,7%

- 950-1000 1,5% 92,0% 975 1053 15012 1,6% 1000 8,0% 100,0% 1753 1331 19424 1,2%

- Alla ca 312000hushåll 588 968 13799 2,3% Källa:StorurvaletfrånInkomst-ochfönnögenhetsstatistiken,Finansdepartementetsberäkningar. Anm. Hushállsinkomsten deñnieradsom beskattningsbarförvärvsinkomstoch inkomst av kapitalföre avdragför ränteutgifter. l För varje inkomstklassredovisasdet ovägdagenomsnittetav kvoten mellanfastighetsskatten och hushållsinkomstenför alla hushålli respektiveklass.Genomsnittetför samtliga ett vägt genomsnitt motsvarandeden genomsnittligafastighetsskattenför alla hushålldividerad med genomsnittsinkomsten allaför hushåll.

Underlagsgränsen T

De problem begränsningsregeln tar sikte på berör typiskt sett

som hushåll bosatta i fastigheter med relativt höga taxeringsvärden. Detta talar för att gränsvärdet avseende taxeringsvärdet bör sättas relativt

196 Skattelindringens form

högt. Som påpekats tidigare innebär dock ett högt gränsvärde med avseende på underlaget ökad risk för att hushåll med mycket låga

en inkomster, som är bosatta på fastigheter med måttliga taxerings-

mer värden, trots begränsningsregeln kommer debiteras en fastighetsskatt som överstiger B procent hushållsinkomsten. Detta förhållande talar

av för att taxeringsvärdegränsen inte bör sättas alltför högt. Vi vill dock återigen påpeka att i de fall där fastighetsskatteandelen är hög, trots att underlaget för skatten är relativt måttligt, är grundproblemet den låga hushållsinkomsten.

Som underlag för ett ställningstagande avseende underlagsgränsens nivå redovisas i tabell 9.6 småhusfastighetemas fördelning

med avseende på taxeringsvärdet. Uppgifterna avser enbart småhusfastigheter som i fastighetstaxeringssystemet är klassade permanentbostäder,

som dvs. fastigheter med typkod 220.6 För hälften av alla småhusfastigheter uppgår taxeringsvärdet till mindre än 412 000 kronor och för 75 procent av beståndet är taxeringsvärdet lägre än 565 000 kronor. Endast var tionde fastighet i hela riket har ett taxeringsvärde överstiger

som 750 000 kronor.

Tabell 9.6 Småhusfastigheternas fördelning med avseende på taxeringsvärdet. Enbart småhus med typkod 220 permanentbostadshus.

Källa: SCB, Fastighetstaxeringsregistret 1997.

Endasten mindre del av alla fastigheter med höga taxeringsvärden är dock belägna i områden som omfattas de problem den här

av som beskrivna begränsningsregeln tar sikte på. I många fall rör det sig

om stora fastigheter och/eller fastigheter med hög utrustningsstandard belägna i områden där hushållens inkomstförhållanden generellt sett är mycket goda. Följaktligen krävs ytterligare underlag för ett ställningstagande avseende underlagsgränsen.

6 Eftersom typkodningen inte har någon praktisk betydelse i skattesammanhang eller liknande ger typkodningen inte alltid en korrekt information de

om enskilda fastigheternas nuvarande användning. I denna analys hela

som avser fastighetsbeståndet har det dock endast marginell betydelse. i

Därför har vi även tagit fram uppgifter avseende taxeringsvärdena för de fastigheter är belägna inom de värdeområden som uppfyller

som de geografiska kvalifikationskriterier som formulerats i kapitel 6. Den genomsnittliga taxeringsvärdenivån för de fastigheter som är belägna i dessa områden se tabell 6.1 uppgår till 5 540 kronor. För ett småhus med 120 kvadratmeter värdeyta motsvarar det ett taxeringsvärde på 665 000 kronor. Det finns givetvis betydande variationer runt detta genomsnitt inom dessa områden. Det kriterium avseende taxeringsvärdenivån låg till grund för avgränsningen dock, av skäl som

som var redovisats i kapitel relativt generöst tilltaget. Utifrån detta regionala perspektiv är det därför rimligt att utgå från att endast hushåll som är bosatta på fastigheter med taxeringsvärden i närheten av eller betydligt över detta genomsnitt bör medges en skattelindring.

.

Förslaget till begränsningsregel innebär att fastighetsskatten inte får sättas ned till ett belopp som understiger den summa som normalt tas ut i fastighetsskatt för ett underlag på T kronor. Begränsningsregeln är med andra ord utformad så att ett hushåll alltid förutsätts kunna betala

fastighetsskatt motsvarande 1,5 procent av underlagsgränsen. Denna en aspekt regelverket bör också beaktas när underlagsgränsen fastställs.

av

Här finns det vissa likheter mellan begränsningsregeln och bostadsbidragsreglema. Bostadsbidragsreglema är nämligen också konstruerade så att hushållet förutsätts kunna bära en del av boendekostnaden utan bidrag. För närvarande är reglerna utformade så att alla hushåll förutsätts kunna betala 2 000 kronor i månaden plus en viss del

boendekostnaden mellan 2 000 kronor och ett belopp som varierar av med antalet barn i hushållet. Ett hushåll med två barn med en boendekostnad motsvarar genomsnittshyran för fyrarumslägenhet

som en 5 490 kronor förutsätts för 3 420 kronor

svara

Fastighetsskatten utgör dock endast en del av boendekostnaden. Skulle vi tillämpa princip i begränsningsregeln som i bostads-

samma bidragssystemet på denna punkt skulle den nivå på fastighetsskatten,

alla hushåll förutsätts kunna bära, endast motsvara den del av som boendekostnaden motsvaras fastighetsskatten. Utifrån det data-

som av material användes i avsnitt 5.38 har vi beräknat hur stor andel av

som boendekostnaden fastighetsskatten utgör i genomsnitt för hushåll

som bosatta i småhus. Beräkningarna bygger på förutsättningar som i

samma avsnitt 5.3.2. Resultaten är givetvis mycket känsliga för de antaganden

görs avseende belåningsgraden. Om vi utgår från att bostadslånen som

7Ett hushåll med ett barn, med boendekostnad som motsvarar genomsnitts-

en hyran för trerumslägenhet ijanuari 1999, 4 450 kronor, förutsätts svara for

en 2 975 kronor. Källa: Statistiska Centralbyrån SCB. 3 1996 års hushålls- och inkomstundersökning, SCB.

198 Skattelindringens form

uppgår till ett belopp motsvarande hela taxeringsvärdet så uppgår fastighetsskattens andel boendekostnaden till 12 procent i av genomsnitt för alla hushåll bosatta i småhus. I de fall då fastigheten är obelånad svarar dock fastighetsskatten för betydligt högre del en av boendekostnaden. Utgår vi från att fastigheterna är helt obelânade skulle fastighetsskattens andel boendekostnaden uppgå till 21 av procent, enligt våra beräkningar. Utifrån dessa beräkningar kan vi alltså dra slutsatsen att fastighetsskatten uppgår till mellan 12 och 21 procent av boendekostnaden for hushåll bosatta i småhus. Som konstaterades ovan uppgår den boendekostnad, i som man bostadsbidragssammanhang förutsätter att ett tvåbarnshushåll bosatt i en fyrarumslägenhet med genomsnittlig hyra ska betala utan bostadsbidrag, till 3 420 kronor månad. Utifrån beräkningarna kan per ovan fastighetsskattens andel av detta belopp uppskattas till mellan 410 och 720 kronor månad Dessa belopp, 410 respektive 720 kronor per per månad, motsvarar den fastighetsskatt som normalt tas ut ett underlag mellan 328 000 respektive 576 000 kronor. Detta förhållande bör tillsammans med de uppgifter som presenterats ovan avseende den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i attraktiva fritidshusområden det slag beskrivs i kapitel ligga till av som grund för ett ställningstagande i frågan underlagsgränsens nivå. om

Gränsbeloppet avseende hushållsinkomsten

Gränsbeloppet i begränsningsregeln motiveras att skattelindring av en endast bör medges hushåll med låga inkomster. Som redan påpekats utgör fastighetsskatten för hushåll i högre inkomstlägen i regel en relativt låg andel av hushållsinkomsten, även fastighetsskatteuttaget om i kronor räknat i allmänhet är relativt högt tabell 9.4. Detta för-

se

hållande gäller dock endast genomsnittligt sett. Det finns även hushåll med relativt goda inkomster för vilka fastighetsskatteandelen är hög

se

tabell 9.7. Dessa hushåll kan dock inte i behov anses vara av en lindring i fastighetsskatten. Därför bör endast hushåll med inkomster under en viss nivå, gränsbeloppet, komma ifråga för begränsning en av fastighetsskatten.

9 För hushållet med ett barn bosatt i trerumslägenhet med genomsnittlig en hyra kan motsvarande belopp uppskattas till mellan 360 och 625 kronor.

Skattelindringens form 199

Tabell 9.7 Hushåll i riket helhet för vilka fastighetsskatten överstiger 6 som procent av hushållsinkomsten.

lnkomstklass Fastighetsskatt Fastighetsskatt/ Antalhushåll

inkomst i varjeinkomstklass kumulerat

0 50 6 287 113,8% 40157 40157 - 50 100 8 066 78% 30 432 70589 - 100 150 10 332 6.7% 23 886 94 213 - 200 13798 6,6% 12886 107099 150-

250 18 323 6,9% 6187 113 286 200 -

250 300 945 7,1% 2 679 115 965 - 300 350 23 074 6,6% 1696 117661 - 400 25 982 6,4% 1041 118 702 350 -

450 33 415 6,8"/o 557 119 259 400 - v

450 500 32 915 6,5% 511 119 770 - 500 550 37 212 6,8% 158 119 928 - 600 43 181 6,9°/o 103 120 031 550 -

650 40 134 5,9% 13 120 044 600 - 650 700 45 040 6,1% 101 120 145 - 700 750 73 755 10,7% 35 120 180 - 800 61 307 7,0% 46 120 226 750 -

800 900 141 758 15,6°/ 15 120 241 - 1000 80 949 9.0% 42 120 283 900 -

135 082 8,5% 47 120 330 1000-

Källa:StorurvaletfrånInkomst-ochförmögenhetsstatistiken,Finansdepartementetsberäkningar.

Anm. Siffrornabygger urvalsundersökningvarför de uppgiftersom avserinkomstklasser en med ett litet antal hushåll bygger ett osäkert statistisktunderiag.Uppgifterinom parentes

bygger mindreän 30 observationer.

En konsekvens sådan gräns är dock att för hushåll för vilka av en fastighetsskatten överstiger B procent den begränsningsgrundande av inkomsten och befinner sig i närheten gränsbeloppet kan den som av

ökning i marginaleffektema begränsningsregeln upphov till bli

som ger betydande. Som framgår tabell 9.7 är det dock mycket få hushåll i av riket helhet inkomster överstiger 250 000 kronor och vars som vars fastighetsskatteandel överstiger 6 procent. Det faktum att det rör sig om

liten innebär visserligen att de skattningar som redovisas i en grupp tabell 9.7 avseende hushåll med inkomster över genomsnittet är relativt

osäkra. Men även de siffror som redovisas i tabellen skulle underom skatta det verkliga antalet med så mycket som femtio procent så skulle

det röra sig relativt få hushåll. De samhällsekonomiska konseom kvenserna detta problem bör vi därför kunna bortse från, åtminstone av så länge begränsningstalet inte fastställs till nivå ligger alltför en som

200 Skattelindringens form

långt under sex procent. Konsekvenserna för de hushåll berörs som av dessa marginaleffekter bör beaktas när avtrappningstalet, fastställs.

Avtrappningstalet Q

Avtrappningstalet, bestämmer hur snabbt nedsättningen ska trappas ned när inkomsten överstiger gränsbeloppet. Ju högre detta tal är desto större blir marginaleffektema för de hushåll befinner sig i närheten som av gränsbeloppet. Ett lägre tal innebär dock att fler hushåll berörs av avtrappningen. Av vad framkommit är dock antalet hushåll som ovan med en fastighetsskatteandel som överstiger det föreslagna begränsningstalet och med inkomster över det föreslagna gränsbeloppet mycket begränsat. Avtrappningstalet bör därför i första hand sättas så att den ökning i marginalskatten gränsbeloppet upphov till för vissa som ger hushåll blir måttlig.

9.3.6 Vad blir utfallet för enskilda hushåll

Med hjälp av vissa typexempel ska vi här illustrera konsekvenserna av denna begränsningsregel för enskilda hushåll med olika inkomstförhållanden och boendeförhållanden. När det gäller hushållsinkomsten har vi studerat utfallet för hushåll i tre olika inkomstlägen avseende den begränsningsgrundande inkomsten: 220 000, 160 000 och 90 000 kronor per år. Av samtliga hushåll är bosatta i eget småhus har som omkring än 25 procent en hushållsinkomst ligger under 220 000 som kronor per år. Ungefär 5 procent har hushållsinkomst ligger en som under 90 000 kronor år. För och dessa hushållskategorier per var en av har vi beräknat effekterna begränsningsregeln vid tre olika nivåer av underlaget for fastighetsskatt: 660 000 kronor, 770 000 kronor och l miljon kronor. I våra beräkningar har vi utgått från två värden avseende underlagsgränsen, T: 665 000 kronor respektive 500 000 kronor. Vad gäller de övriga parametrarna har vi utgått från att beloppsgränsen sätts till 250 000 kronor samt att begränsningstalet, sätts till 6 procent. Avtrappningstalet, är inte aktuellt i de exempel redovisas här. som Resultatet av beräkningarna redovisas i tabell 9.8. För ett hushåll vars begränsningsgrundande inkomst uppgår till 220 000 kronor per år och vars permanentbostad har ett taxeringsvärde på 1 miljon kronor skulle fastighetsskatten sättas ned med 1 800 kronor per år, till 13 200 kronor. Fastighetsskattens andel hushållsinav komsten skulle därmed komma att uppgå till 6 procent efter nedsättning

Skattelindringens form 201

Om underlaget for fastighetsskatt uppgår till mindre än 880 000 kronor kommer dock fastighetsskatten, andel den begräns-

som av ningsgrundande inkomsten, att understiga 6 procent för hushåll med denna inkomstnivå. De kommer därmed inte att medges någon nedsättning i fastighetsskatten så länge begränsningstalet, fastställs till 6 procent.

Tabell 9.8 Begränsningsregelns effekt för olika typer av hushåll

T665 000 T500 000 Hushálls- Fastighets- Ned- Fastighetsskatt Ned- Fastighetsskatt inkomst skattensandel sättnings- somandelav sättnings- somandelav kronor avhushállsin- belopp hushállsin- belopp hushállsin-

komstenföre kronor/är komstenefter kronor/år komstenefter nedsättning nedsättning nedsättning procent procent procent

Taxeringsvärde 660 000 kr, fastighetsskatt före nedsättning 9 900

Taxeringsvärde 770 000 kr, fastighetsskatt före nedsättning 11 550 kr

Taxeringsvärde 1 000 000 kr, fastighetsskatt före nedsättning 15 000

Källa: StatistiskaCentralbyrån,egnaberäkningar. Anm: De tre taxeringsvärdeniváernamotsvararungefärde nivåersom användsi avsnitt 5.3. Beräkningarnautgårfrån att gränsbeloppet, uppgår 250 000 kronorsamt att begränsningstalet, uppgår 6 procent.

Hushållet med en begränsningsgrundande inkomst på 160 000 kronor kommer dock att erhålla en nedsättning av fastighetsskatten även då underlaget för fastighetsskatt uppgår till 770 000 kronor. Nedsättningen av fastighetsskatten uppgår i detta fall till 1 575 kronor per år vilket resulterar i ett fastighetsskatteuttag på 9 975 kronor. Detta motsvarar 6,2 procent av den begränsningsgrundande inkomsten. Anledningen till att fastighetsskatten, trots begränsningsregeln, överstiger 6 procent av inkomsten är den regel som innebär att nedsättningen inte får resultera i att skatteuttaget understiger 1,5 procent av underlagsgränsen, T Skulle

. underlaget till fastighetsskatt uppgå till l miljon kronor skulle

202 Skattelindringens form

.

nedsättningen uppgå till 5 025 kronor år. Även nedsättningen i

per om kronor räknat blir betydligt högre i detta fall skulle fastighetsskatteuttaget uppgå till 9 975 kronor vilket motsvarar 6,2 procent av inkomsten. För ett hushåll med en begränsningsgrundande inkomst 90 000 kronor och ett underlag för fastighetsskatt 1 miljon kronor innebär denna del av regelverket att fastighetsskatten uppgår till 11,1 procent av inkomsten även efter nedsättning.

Skulle underlagsgränsen fastställas till det lägre beloppet, 500 000 kronor, skulle fastighetsskatten efter nedsättning komma närmare 6 procent av den begränsningsgrundande inkomsten även för hushåll med

mycket låga inkomster. I det fall då den begränsningsgrundande

inkomsten motsvarar 160 000 kronor per år skulle fastighetsskatten efter nedsättning uppgå till 6 procent av inkomsten oavsett hur stort underlaget för fastighetsskatt Om hushållsinkomsten ligger runt 90 000 kronor år kommer fastighetsskattens andel av den begräns-

per ningsgrundande inkomsten dock fortfarande kunna överstiga 6 procent, trots nedsättningen.

För hushåll med en begränsningsgrundande inkomst på 220 000 kronor skulle en lägre nivå på T dock inte ha någon effekt på fastighetsskatteuttaget, så länge B fastställs till 6 procent. Orsaken är att en fastighetsskatt på 1,5 procent av 665 000 kronor utgör mindre än 6 procent av en inkomst på 220 000 kronor.

I tabell 9.9 redovisas mer detaljerade uppgifter om hur utfallet varierar mellan hushåll med olika inkomstnivåer och nivåer på under-

laget för fastighetsskatt. Tabellen bygger på samma förutsättningar som

analyserna ovan.

Skattelindringens form 203

Tabell 9.9 Nedsättningsbeloppet vid olika nivå på hushållsinkomsten och underlaget till fastighetsskatt. Kronor.

Hushållsinkomst

Källa:StatistiskaCentralbyrån,egnaberäkningar. Anm. Beräkningarnautgår från att undertagsgränsen, uppgår till 665000 kronor, gränsbeloppet, 250 000kronor, begränsningstalet, 6 procentsamtavtrappningstalet, till

procent.

9.3.7 Processuella frågor m.m.

Ur en processuell och skatteadministrativ synvinkel aktualiseras frågan om en lindring av fastighetsskatten utformad som en begränsningsregel, bör tillämpas på eget initiativ av skatteförvaltningen genom s.k. officialprövning eller om tillämpningen av regeln bör förutsätta någon form av initiativ från den enskildes sida.

Den grundläggande tanken bakom begränsningsregeln är att fastighetsskattens storlek för hushåll med vissa specificerade inkomstoch bosättningsförhållanden, inte skall överstiga en viss andel av hushâllsinkomsten. Regeln om att spärrbeloppet inte får understiga 1,5 procent av underlagsgränsen, är ett undantag från denna tanke. Därför framstår det som naturligt att begränsningsregeln träder med automatik. I likhet med vad som gäller för den befintliga begränsningsregeln för skatt, lag 1997:324 om begränsning av skatt och lagen 1996:1231 om skattenedsättning for fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar, som båda tillämpas ex officio av skatteförvaltningen, är det fråga om att komma till rätta med vissa oönskade konsekvenser av skattelagstiftningen. Detta skäl talar således for att en begränsningsregel bör tillämpas eget initiativ av skatteförvaltningen.

Det finns ytterligare ett skäl av principiell natur som talar för att en begränsningsregel bör tillämpas med automatik. Eftersom enskildas förmåga att ta till sig information och sätta sig i komplicerade regel-

204 Skattelindringens form

verk varierar högst väsentligt, finns det av likabehandlingsskäl anledning att tillämpa en begränsningsregel med automatik på samtliga de skattskyldiga uppfyller de villkoren. Även denna

som uppsatta omständighet talar alltså för en officialprövning.

Slutligen talar skatteadministrativa skäl med stor tyngd för ett sådant förfarande. Det är inte en oväsentlig fråga i vårt arbete att söka finna en kostnadseffektiv och praktiskt genomförbar lösning. Företrädare för Riksskatteverket RSV har uppgett att den skatteadministrativa hanteringen av en begränsningsregel förenklas betydligt med ett officialförfarande som kan hanteras av skatteförvaltningens

maskinellt

ADB-system. Avsevärt lägre kostnader blir följden jämfört med andra former av förfaranden eftersom den manuella hanteringen blir kraftigt begränsad. Ett ADB-baserat officialförfarande är därför enklast och mest kostnadseffektivt att administrera. För det fall en begränsningsregel utan regional inriktning väljs, utgör troligen ett maskinellt förfarande en absolut förutsättning för en begränsningsregel.

Sammanfattningsvis talar alltså både principiella och praktiska skäl för ett ADB-baserat officialförfarande.

En begränsningsregel av det redovisade slaget och som tillämpas maskinellt medför dock vissa ofullkomligheter. Det kan t.ex. förekomma att i Sverige bosatta skattskyldiga till fastighetsskatt visserligen har förvärvs- och kapitalinkomster, men att dessa inkomster- beroende på utformningen av olika dubbelsbeskattningsavtal mellan Sverige och andra inte skall beskattas i Sverige. Vi vill särskilt peka på det

stater fallet att det finns enskilda som är bosatta i Sverige och som förvärvsarbetar i ett annat nordiskt land. Ett tydligt exempel är arbetsmarknaden i Skåne där enskilda kan vara bosatta i t.ex. Helsingborg medan förvärvsarbetet utförs i Helsingör.

I enlighet med det nordiska dubbelbeskattningsavtalet skall sådana förvärvsinkomster inte beskattas i Sverige Art 15 jämfört med Art 25 punkt 6 Se även Art 19. Följden kan t.ex. bli att en i Sverige bosatt enskild som är skattskyldig till fastighetsskatt omfattas begräns-

av ningsregeln trots att i fråga kan ha avsevärda tjänste-

personen inkomster, som endast beskattas i Danmark.

Denna situation uppstår emellertid inte i de fall ett dubbelbeskattningsavtal föreskriver att den utländska inkomsten skall beskattas i Sverige och i stället avräkning skall medges för den erlagda utländska skatten. Inkomsten kommer i detta fall att tas upp till beskattning i Sverige och påverkar beräkningen av den begränsningsgrundande inkomsten. Dessutom reduceras detta slag ofullkomlighet i någon

av mån i de fall en gränspendlare skall sambeskattas med en person som uppbär inkomster som beskattas i Sverige. Ur ett statsfinansiellt

Skattelindringens form 205

perspektiv har denna svaghet i begränsningsregelns konstruktion

typ av knappast någon betydelse.

Antalet s.k. gränsgångare i Skåne, enligt de regler som gällde före den 1januari 1996, uppskattades till 2 000 personer. I och med att de

ca nya reglerna är mer oförmånliga för personer som bor i Sverige och arbetar i Danmark ligger det nära till hands att anta att antalet i vart fall inte är högre idag. Hur den framtida arbetsmarknaden utvecklas i södra Sverige är dock svårt att bedöma i nuläget.

Denna och andra typer av ofullkomligheter är ofrånkomliga konsekvenser det starka önskemålet att begränsningsregeln skall

av kunna hanteras maskinellt inom ramen för den förenklade taxeringen. De administrativa fördelarna med ett sådant förfarande får dock anses uppväga en sådan brist som exemplifierats ovan. Alternativet utgörs av t.ex. ett ansökningsförfarande. En sådan lösning bedöms dock som olämplig av både principiella och praktiska skäl.

9.3.8 Den lagtekniska lösningen

Begränsningsregeln redovisats i avsnittet är konstruerad så att den

som träder in och begränsar det skatteuttag som skall bestämmas enligt lagen 1984:1052 statlig fastighetsskatt. Skattesystematiska skäl

om talar för att begränsningsregel skall materiell del av

en ses som en reglerna fastighetsskatt. Om reglerna skulle utformas som en

om debiteringslag skulle det innebära att fastighetsskattefrågor skulle hanteras på olika strukturella nivåer, dels i lagen 1984:1052 om statlig fastighetsskatt, dels i lagen 1996:1231 om skattenedsättning för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar och dels genom en begränsningslag. Ur lagtekniska och administrativa aspekter är det sannolikt en fördel om de olika reglerna enbart ses som en del av den materiella regleringen. Begränsningen bör därför lagtekniskt utformas som en nedsättning av underlaget för fastighetsskatt. Reglerna om begränsning av underlaget för fastighetsskatten bör återfinnas i en särskild lag. I lagen bör även anges de eventuella geografiska kvalifikationsregler som bör gälla.

10 utan geografiska Begränsningsregel

kvalifikationskriterier

Kommitténs ståndpunkt: En begränsningsregel utan geografiska

kvalifikationskriterier skulle lösning på det generella problem

ge en

fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster som är

som

bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Med en sådan

lösning skulle även de precisions- och rättviseproblem som är

förknippade lösning med geografiska kvalifikationskriterier

med en

undvikas. En genomgripande diskussion av detta generella

mer

problem vi att återkomma till i vårt fortsatta utredningsarbete, i

avser

samband med att de allmänna principer bör ligga till grund för

som

den löpande fastighetsbeskattningen behandlas.

Som framhölls i kapitel 3 är de problem fastighetsskatten medför

som för hushåll med låga inkomster bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden i vissa avseenden generell natur. Dessa problem,

av

har sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt en som icke-monetär avkastning, berör med andra ord inte bara hushåll bosatta i områden där den allmänna inkomstnivån är låg och taxeringsvärdenivån är hög. De omfattar även vissa hushåll bosatta i större tätorter där inkomstförhållandena generellt sett är relativt goda och där överlåtelseprisema är höga. Det rör sig främst hushåll varit bosatta en

om som längre tid i äldre egnahemsområden i storstadsregionema och andra expansiva orter, kan givetvis även gälla andra typer av hushåll.

men

En begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier skulle även fånga det generella problemet. Förutsatt att de fyra

upp mer parametrarna i det regelverk beskrivits i kapitel 9 fastställs

som

sätt, oavsett geografiska kvalifikationskriterier inkluderas samma om eller inte, så bör det regionala problem som står i fokus i detta delbetänkande kunna lösas lika väl med båda modellerna. Kommittén har därför även diskuterat lösning utan geografiska kvalifikations-

en kriterier. Liksom i fallet med lösning med geografiska kvalifika-

en tionskriterier har vi utgått från att begränsningsregeln endast skall avse hushåll bosatta i småhus med äganderätt.

En fördelarna med sådan lösning är därigenom skulle

av en att man undvika de precisions- och rättviseproblem är förknippade med

som varje regionalt avgränsad lösning och som redovisats i kapitel Det

208 Begränsningsregel utan geografiska kvalijikationskriterier

gäller framförallt risken för att hushåll lever under likartade

som inkomst- och boendeförhållanden bortsett från att de är bosatta i områden med olika inkomst- och taxeringsvärdenivåer kommer att behandlas olika. I det fall då geografiska kvalifikationskriterier inkluderas i begränsningsregeln kommer det med stor säkerhet finnas hushåll som på grund av att de är bosatta i ett riktvärdeområde inte

som uppfyller villkoren, inte kommer medges någon skattelindring, trots att deras inkomster och boendeförhållanden är jämförbara med hushåll för vilka underlaget för fastighetsskatt- och därmed även själva skatten

sätts ned. En liknande situation kan uppstå när inkomstnivån eller taxeringsvärdenivån i en del av en församling eller ett riktvärdeområde är likvärdiga med de som gäller i områden uppfyller kriterierna,

som men där de genomsnittliga förhållandena i församlingen eller riktvärdeområdet som helhet är sådana att de inte uppfyller de fastställda kriterierna. I sådana situationer finns det också risk för att fall

en som är lika, så när som på bosättningsområdet, kommer behandlas olika. Ur rättvisesynpunkt kan därför lösning utan geografiska kvalifikations-

en kriterier vara att föredra, åtminstone så länge vi endast beaktar förhållandena för olika grupper av egnahemsboende.

Det bör även framhållas att en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier är att betrakta modifiering den grund-

som en av läggande princip ligger till grund för fastighetsskattens utforin-

som ning. De principiella invändningar som kan resas mot att införa särregleringar i skattesystemet form regionala stödåtgärder, och

som en av som behandlades i kapitel gäller därför inte begränsningsregel

en utan geografiska kvalifikationskriterier.

Även begränsningsregel geografiska kvalifikationskriterier

en utan är dock förknippad med vissa problem. Det gäller bl.a. den ökning

av marginalskatten, som begränsningsregeln medför för de berörda hushållen. Förutsatt att begränsningstalet fastställs till nivå oavsett

samma om begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier eller utan så skulle marginalskattehöjningens storlek den-

vara samma. En lösning utan geografiska kvalifikationskriterier skulle dock innebära att marginaleffektema ökade för fler hushåll än i det fall då begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier. Därmed skulle de negativa samhällsekonomiska konsekvenserna

av begränsningsregeln, orsakade av dess effekter på arbetskraftsutbud och ökade incitament till svartarbete, bli omfattande.

mer

Som framhållits i kapitel 9 bestämmer begränsningstalet, B, hur mycket marginalskatten ökar för de hushåll inkomst understiger

vars gränsbeloppet och som erhåller reduktion. Skulle begränsningstalet fastställas till exempelvis procent så skulle marginalskatten öka

sex med sex procent för dessa hushåll. Antalet hushåll skulle beröras

som

Begränsningsregel utan geografiska kvalijikationskriterier 209

av denna ökning i marginalskatten påverkas förutom av begränsningstalet även underlagsgränsen och gränsbeloppet samt, i viss mån, av

av avtrappningstalet, För hushåll med inkomster överstiger gräns-

som beloppet och som erhåller reduktion ökar marginalskatten med B+Q procent. Även här gäller att antalet berörda hushåll är beroende hur

av de fyra parametrarna i regelverket fastställs.

För att få uppfattning hur många hushåll som skulle beröras

en om

dessa marginalskattehöjningar har vi uppskattat hur många hushåll av

skulle medges nedsättning skatten/underlaget för fastighetsskatt som av och därmed med olika specifikationer av begränsningsregeln. Eftersom det är särskilt väsentligt att beakta marginaleffektema för personer i förvärvsarbetande åldrar redovisas även uppskattningar av i hur många

de berörda hushållen hushållsföreståndaren är under 65 år. I beräkav ningarna har vi genomgående utgått ifrån att avtrappningstalet fastställs till 10 procent. Beräkningarna redovisas i tabell 10.1. Det bör dock påpekas att antalet hushåll som berörs av den ökning i marginalskatten

begränsningsregeln medför är något fler än vad som anges i som tabellen, eftersom marginalskatteeffekten även berör hushåll som med rådande inkomster inte erhåller någon nedsättning men som skulle göra det om deras inkomster minskade något.

I det mest restriktiva alternativet, där gränsbeloppet fastställs till 150 000 kronor, underlagsgränsen till 665 000 och begränsningstalet till åtta procent, skulle marginalskatten, enligt dessa beräkningar, öka med åtta procent för 15 000 hushåll. Av dessa är 11 000 ickepensionärshushåll, dvs. hushållsföreståndaren är under 65 år. För ytterligare 3 000 hushåll skulle marginalskatten öka med 18 procent.

I det mest omfattande alternativet, en förenklad begränsningsregel, där fastighetsskatten begränsas till fem procent för alla hushåll, oavsett hushållsinkomstens och fastighetsskatteunderlagets storlek, skulle marginalskatten öka med fem procent för 156 000 hushåll varav 87 000

är icke-pensionärshushåll. Skulle begränsningstalet sättas till 6 procent

skulle marginalskatten öka med motsvarande tal för 113 000 hushåll, varav 60 000 är icke-pensionärshushåll.

Ett mellanaltemativ, där underlagsgränsen fastställs till 665 000 kronor, gränsbeloppet till 250 000 kronor och begränsningstalet till 6 procent, skulle resultera i en ökning av marginalskatten med 6 procent för 35 000 hushåll. Av dessa är 24 000 icke-pensionärshushåll. För ytterligare 2 000 hushåll skulle marginalskatten öka med 16 procent.

Med hushållsföreståndaren avses här den person i hushållet som har den högsta inkomsten.

210 Begränsningsregel utan geografiska kvaltfikationskriterier

Tabell 10.1 Marginaleffekternas omfattning. Antal berörda hushåll.

Gränsbelopp150000kronor

Underlagsgräns500000 Underlagsgräns665000 Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8% Totalt antalhushåll 54000 45000 29000 29000 25000 18000 Antalför vilka marginaleffektenökarmed Bprocent 40000 36000 26000 17000 17000 15000 -varav65ár 25000 23000 17000 12000 12000 11 000 B+Qprocent 14000 9 000 3 000 12000 8 000 3 000

Gränsbelopp250000kronor

Underlagsgräns500000 Underlagsgräns665000 Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8% Totaltantalhushåll 79000 57000 33000 48000 37000 22000 Antalför vilkamarginaleffektenökarmed Bprocent 75000 55000 32000 44000 35000 21000 -varav65ár 48000 35000 21000 30000 24000 15000 B Q+ procent 4 000 2 000 1 000 4 000 2 000 1 000

Gränsbelopp300000kronor

Underlagsgräns500000 Underlagsgräns665000 Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8% Totaltantalhushåll 84000 59000 34000 53000 38000 23000 Antalför vilkamarginaleffektenökarmed

Antalför vilkamarginaleffektenökarmed

Antalför vilkamarginaleffektenökarmed Bprocent 156000 113000 70000 -varav65ár 87000 60000 35000

. B Qprocent+

- - - Källa:StorurvalfrånInkomst-ochfönnögenhetsstatistiken.Finansdepartementetsberäkningar. Anm. Q genomgåendesatt till 10 procent. Uppgifternabygger en urvalsundersökning. Uppgifterinomparentesbygger mindreän 30 observationeroch vilar därför ett statistiskt osäkertunderlag.

Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier 21 l

Dessa uppgifter kan ställas i relation till bostadsbidragssystemet som med nuvarande utformning medför ökade marginaleffekter på ca 20 procent för omkring 300 000 icke-pensionärshushåll. l jämförelse med dessa effekter framstår de marginaleffekter som begränsningsregeln skulle medföra för icke-pensionärshushåll som relativt begränsade.

En annan fråga som bör beaktas är i vilken utsträckning en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier kan förväntas ge upphov till motverkande kapitaliseringseffekter Som påpekades i kapitel 9 bör en skattelindring, som endast medges för permanentbostäder i vissa områden, inte ge upphov till några nämnvärda kapitaliseringseffekter. Skälet till detta är att skattelindringen i detta fall endast kommer att medges hushåll vars inkomster kan förmodas vara betydligt lägre än för de hushåll, som via efterfrågan på fritidshus, drivit upp den lokala fastighetsprisnivån och taxeringsvärdena.

Med en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier kan svaret dock behöva modifieras något. Om begränsningsregeln resulterar i att hushåll med inkomster under beloppsgränsen får möjlighet att köpa och bosätta sig i hus med högre marknadsvärden än de annars skulle ha gjort, är det möjligt att detta ger upphov till motverkande kapitaliseringseffekter. l praktiken är det dock inte särskilt sannolikt att effekter av detta slag uppstår i en sådan utsträckning att det får någon nämnvärd effekt på den allmänna prisnivån och därmed, på sikt, även taxeringsvärdena i ett visst område eller för vissa typer av fastigheter. Kommitténs bedömning är därför att, så länge begränsning endast medges för permanentboende, så bör inte några nämnvärda

kapitaliseringseffekter uppstå.

Mot bakgrund av att risken för icke åsyftad skatteplanering kan vara större med en lösning utan geografiska kvalifikationsregler har kommittén även övervägt om begränsningsregeln bör innehålla vissa krav avseende innehavstiden, utöver de allmänna krav på bosättning och fastighetsinnehav under inkomståret som berörts i avsnitt 9.3.2. Sådana krav skulle också vara motiverade om risken för motverkande kapitaliseringseffekter bedömdes som större med en lösning utan geografiska kvalifikationskriterier än med en lösning med sådana kriterier. En sådan konstruktion skulle dock innebära att begränsningsregeln skulle fungera sämre som lösning på de problem som fastighetsskatten medför i områden där de lokala inkomstmöjlighetema är begränsade och efterfrågan på fritidshus drivit upp taxeringsvärdena. Som påpekats tidigare, och som även omnämns i direktiven, bör en

2 I den expertrapport Fil.Dr. Robert Boije författat uppdrag

som av kommittén bilaga 4 ges en mer detaljerad redogörelse av vad som avses med kapitaliseringseffekter i detta sammanhang och hur de uppstår.

212 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier

lösning avseende detta regionala problem så långt möjligt

även ge en lindring för hushåll som överväger att etablera sig på dessa orter, inte bara för hushåll som redan är bosatta där. Syftet är delvis att begränsa fastighetsskattens inverkan på möjligheterna att upprätthålla en levande bygd. Skulle endast hushåll som ägt sin bostad under viss

en tid kunna komma ifråga för nedsättning fastighetsskatten skulle

en av begränsningsgregeln inte underlätta för nya hushåll, är hänvisade

som till lokala försörjningskällor, att etablera sig på dessa orter. Denna omständighet talar, enligt kommitténs mening, emot att viss innehavstid ställs som krav för att ett hushåll ska omfattas begränsningsregeln.

av

l detta sammanhang bör även påpekas att en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier givetvis skulle medföra ett större inkomstbortfall för staten än en lösning där nedsättning skattenl-

av skatteunderlaget endast medges för hushåll är bosatta i områden

som som uppfyller de kriterier som föreslagits i kapitel Hur omfattande detta inkomstbortfall kan förväntas bli återkommer vi till i kapitel l

Så länge vi endast beaktar förhållandena för hushåll bosatta i småhus med äganderätt, kan, som påpekades tidigare, begränsnings-

en regel utan geografiska kvalifikationskriterier vara att föredra

ur rättvisesynpunkt. Ur ett vidare perspektiv är det emellertid väsentligt att vi även beaktar de konsekvenser sådan regel skulle få på den

som en skattemässiga neutraliteten mellan boende i olika upplåtelseformer, dvs. bostadsrätt, hyresrätt och äganderätt. Av kommittédirektiven framgår att vårt huvuduppdrag består i att utreda hur kravet på neutralitet mellan olika upplåtelseforrner ska definieras och vilka förändringar som bör genomföras för att neutralitet ska kunna uppnås. I det sammanhanget ska även konsekvenserna de grundläggande

av principer som ligger till grund för fastighetsbeskattningens utformning behandlas.

Efter önskemål från regeringen har vi dock behandlat frågan

om fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden med förtur. I vårt arbete med denna fråga har vi funnit att de problem som fastighetsskatten medför i dessa områden i många stycken sammanfaller med det mer generella problem som fastighetsskatten medför för alla hushåll som har låga inkomster och är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. En mer genomgripande diskussion av hur detta generella problem bäst löses har vi dock inte haft möjlighet att gå i inom ramen för den del av utredningsarbetet som redovisas här. Denna frågeställning avser vi därför att återkomma till i det fortsatta utredningsarbetet i samband med att de allmänna principer bör ligga till

som grund för den löpande fastighetsbeskattningen diskuteras.

.

ll Allmänna konsekvenser av de två

modellerna

l l.l Konsekvenser för neutraliteten mellan

olika upplåtelseformer

Så länge vi enbart beaktar förhållandena för hushåll bosatta i småhus med äganderätt är en modell som inte innehåller några geografiska kvalifikationskriterier att föredra ur rättvisesynpunkt. Det finns emellertid ytterligare en dimension i rättvisebegreppet som måste beaktas i detta sammanhang, nämligen rättvisa i beskattningen mellan boende i olika upplåtelseformer hyresgäster, bostadsrättsinnehavare

och egnahemsägare.

Kommitténs huvuduppdrag består i att utreda hur kravet på skattemässig neutralitet mellan olika upplåtelseformer ska definieras. I kommitténs direktiv uttalas därvidlag att skattereglema bör vara utformade så att skattemässig neutralitet uppnås mellan boende i olika upplåtelseformer. I uppdraget ingår även att lägga fram de förslag som är nödvändiga för att skattemässig neutralitet ska åstadkommas. Som framhållits i kapitel 1 har kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, behandlat frågan fastighetsskattens inverkan i attraktiva

om fritidshusområden med förtur. Vi har där även förklarat under vilka begränsningar ett sådant arbete nödvändigtvis måste ske.

Kommittén har valt att redovisa underlag för beslut regering och riksdag i form två alternativa modeller för lösning på det problem

av

vi behandlar i betänkandet. Modellerna har redovisats med som angivande av för- och nackdelar.

Den modellen utgörs generellt utformad reglering som

ena av en innehåller vissa geografiska kvalifikationskriterier. En sådan regionalt inriktad lagstiftning är, framhölls inledningsvis och som vi pekat

som

i kapitel behäftad med principiella betänkligheter eftersom det finns uppenbar risk för att konstruktionen medför att skattskyldiga

en

lever under likartade inkomst- och bosättningsförhållanden som bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och taxeringsvärdenivåer kommer att behandlas olika. Denna brist på likfonnighet i beskattningen uppstår alltså mellan boende med olika geografisk hemvist.

214 Allmänna konsekvenser de två modellerna

av

.

Den andra modellen innehåller inte några geografiska kvalifikationsregler och uppvisar därför inte denna brist på likformig behandling av skattskyldiga. Den olikformighet det ligger i att

som hushåll bosatta i olika upplåtelseforrner skattemässigt behandlas olika kvarstår dock. Införandet sådan begränsningsregel har utan

av en tvekan någon slags effekt för den skattemässiga neutraliteten.

Som framhållits tidigare, bl.a. i kapitel 3 och 10, behandlas den aktuella frågan med förtur innan vi haft möjlighet att behandla och ta ställning i de grundläggande principiella frågor ingår i vårt

som utredningsuppdrag. Vilka allmänna principer bör ligga till grund

som för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, främst målsättningen om neutralitet i beskattningen boende i olika upplåtelsefonner,

av avser vi därför att behandla i det fortsatta utredningsarbetet.

1 1.2 Statsfmansiella konsekvenser

I det följande redovisas beräkningar de statsfinansiella

av konsekvenserna begränsningsregel det slag skisseras i

av en av som kapitel I beräkningarna utgår vi således från att fastighetsskatten för ett hushåll bosatt i småhus med äganderätt begränsas tillB procent

av hushållets begränsningsgrundande inkomst denna inkomst under-

om stiger gränsbeloppet, och underlaget för fastighetsskatt överstiger underlagsgränsen, För hushåll med inkomst över gränsbeloppet

en och vars underlag för fastighetsskatt överstiger underlagsgränsen bestäms fastighetsskatteuttaget även avtrappningstalet, För dessa

av hushåll begränsas fastighetsskatten tillB procent den begränsnings-

av grundande inkomsten plus Q procent den del inkomsten

av av som överstiger gränsbeloppet. Nedsättningen får dock aldrig göras så stor att fastighetsskatten genom reduktionen kommer att understiga 1,5 procent av underlagsgränsen.

Beräkningarna har genomförts både för det fall då geografiska

kvalifikationsregler inkluderas i begränsningsregeln och för den

lösning där sådana kriterier utelämnas. De bygger på de inkomst och taxeringsvärdeförhållanden gäller 1999. Beräkningarna är statiska

som i den meningen att de inte tar hänsyn till de indirekta effekter på statens finanser som uppstår då hushållen sig till de reglerna, t.ex.

anpassar nya genom ändrat arbetskraftsutbud eller förändringar i boendet. De uppgifter som redovisas i tabellerna nedan har vidare beräknats utan att hänsyn tagits till de effekter begränsningsregel skulle ha

en

utgifterna för bostadsbidrag och bostadstillägg. Vissa uppskattningar

av dessa effekter har dock gjorts separat för modellerna avseende

en av

Allmänna konsekvenser de två modellerna 2 5l av

begränsningsregeln utan geografiska kvalifikationskriterier. Dessa redovisas i texten i avsnitt 11.2.2.

11.2.1 Begränsningsregel med geografiska

kvalifikationskriterier

Innebörden i de geografiska kvalifikationskriterier som presenterades i avsnitt 6.3 att endast hushåll bosatta i områden där den genomvar snittliga inkomstnivån understeg genomsnittet för riket och där den på visst sätt specificerade taxeringsvärdenivån var tillräckligt hög, skulle kunna medges nedsättning i fastighetsskatten. Två alternativa en specifikationer diskuterades. Enligt den ena alternativ A skulle alla hushåll, är bosatta i församlingar där den genomsnittliga hushållssom inkomsten såsom den definieras i avsnitt 6.3 understiger genomsnittet för riket och där det finns något riktvärdeområde eller del av riktvärdeområde där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger 4 520 kronor, kunna medges nedsättning av en fastighetsskatten. Enligt det andra alternativ B skulle endast hushåll bosatta i riktvärdeområden uppfyller kriteriet avseende taxeringssom värdenivån och till någon del är belägen i en församling som som uppfyller det angivna inkomstkriteriet, kunna komma ifråga för en ovan skattelindring. De statsfinansiella konsekvenserna av en begränsningsregel inkluderar geografiska kvalifikationskriterier har beräknats som för båda dessa alternativ. I båda fallen har vi utgått från att begränsningstalet, uppgår till 6 procent, gränsbeloppet, till 250 000 kronor, underlagsgränsen, till 665 000 kronor och avtrappningstalet, till 10 procent. Detaljerade beräkningar den minskning i skatteintäktema som av begränsningsregeln skulle medföra förutsätter ingående uppgifter om inkomst- och boendeförhållanden för enskilda hushåll. Sådana uppgifter finns i det s.k. storurval inkomst- och förmögenhetsstatistiken ur SCB har byggt för Finansdepartementets räkning. Det består som upp ett stort, representativt urval alla hushåll i hela riket. Detta urval av av är emellertid för litet för att vi ska kunna analysera effekterna av en begränsningsregel med geografiska kvalifikationskriterier, eftersom de hushåll skulle beröras sådan lösning är relativt få och som av en koncentrerade till ett mindre antal orter i landet. De statsfinansiella konsekvenserna sådan lösning är därför svåra att beräkna med av en någon större precision. Vissa uppskattningar har vi dock ändå kunnat

gora. Utgångspunkten för dessa uppskattningar är det material, avseende

den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i varje värdeområde, som legat

2 6 Allmännal konsekvenser de två modellerna av

till grund för analyserna i kapitel 5 och Utifrån detta material kan vi göra en uppskattning av det totala taxeringsvärdet för alla småhusfastigheter är belägna i de riktvärdeområden uppfyller de som som föreslagna kriterierna. Som framhållits i kapitel 6 skiljer sig dock det inkomstbegrepp som vi föreslår bör användas i ett sådant system från de vi haft tillgång till i utredningsarbetet. Som approximation har vi i en beräkningarna ersatt kriteriet avseende inkomsten i församlingen med två kriterier såsom redovisas i kapitel Det innebär den ena att genomsnittliga inkomsten för alla hushåll i den berörda församlingen måste understiga genomsnittet för riket medan det andra innebär att minst 50 procent av alla hushåll måste bosatta i småhus. vara Vi börjar med att redovisa beräkningarna för modell A, dvs. det alternativ där alla hushåll är bosatta i församlingar uppfyller som som inkomstkriteriet och värdeområde eller del värdesom rymmer av område som uppfyller taxeringsvärdekriteriet ska kunna medges en

skattelindring. Utifrån de förutsättningar angivits kan det

som ovan totala taxeringsvärdet för de småhusfastigheter är belägna i dessa som församlingar uppskattas till omkring 65 miljarder kronor. Eftersom begränsningen endast ska pennanentbostäder måste avse vi göra uppskattning hur stor andel detta belopp moten av av som

svaras av permanentbostadsfastigheter. Detta kan göras utifrån

uppgifter om antalet småhusfastigheter i varje församling, där minst en person var mantalsskriven 1998, uttryckt andel alla småhussom av fastigheter i församlingen. Uppskattningen bygger på antagandet att det totala taxeringsvärdet i de värdeområden uppfyller kriterierna är som fördelat mellan permanentbostadsfastigheter och fritidshusfastigheter i proportion till deras andelar småhusbeståndet i respektive förav samling. Utifrån detta antagande kan det totala taxeringsvärdet avseende pennanentbostäder i de församlingar uppfyller som kriterierna uppskattas till ungefär 30 miljarder kronor. Det sammanlagda fastighetsskatteuttaget från de berörda perrnanentbostaisfastigheterna kan därmed uppskattas till 450 miljoner kronor 1,5 procent av det totala taxeringsvärdet. För att kunna uppskatta omfattningen den reduktion av som begränsningsregeln skulle resultera i för dessa fastigheter har vi utgått från beräkningar baserade på det storurval nämndes inledningsüs. som Detta material är nämligen fullt tillräckligt för att vi ska kunna analysera effekterna begränsningsregel utan geografiska av en kvaliñkationskriterier. På grundval sådana analyser har vi beräknat av värdet av den samlade reduktion begränsningsregel som en wan geografiska kvaliñkationsregler skulle resultera uttryckt andelav som det samlade fastighetsskatteuttaget för de bostäder reduktionen avser. Enligt våra beräkningar skulle nedsättningen uppgå till i genomsnitt 5,5

Allmänna konsekvenser av de två modellerna 217

procent av den oreducerade fastighetsskatten för de hushåll som erhåller reduktion i det fall då begränsningsregeln utformades utan geografiska kvalifikationskriterier. Vi utgår sedan från att alla permanentbostadsfastigheter i de avgränsade områdena skulle omfattas av reduktion. Vidare antar vi att begränsningsregeln medför en proportionellt sett lika stor nedsättning av fastighetsskatten för dessa fastigheter som den skulle göra för de fastigheter som skulle medges en nedsättning om begränsningsregeln utformades utan geografiska kvalifikationskriterier.

Med dessa förutsättningar kan skattebortfallet en begränsnings-

av regel med geografiska kvalifikationskriterier uppskattas till omkring 30 miljoner kronor. Det bör dock framhållas att framförallt det sista ledet i denna beräkning bygger på ett antagande vars riktighet vi inte har möjlighet att kontrollera. I den mån begränsningsregel med

en geografiska kvalifikationsregler genomsnittligt sett skulle resultera i större nedsättningar i relation till fastighetsskatten före reduktion än en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationsregler skulle skattebortfallet bli större. Låt oss anta att den relativa reduktionen för de hushåll som erhåller reduktion skulle bli dubbelt så stor i genomsnitt i fallet med geografiska kvalifikationskriterier än utan sådana. Med detta antagande kan kostnaden istället uppskattas till 60 miljoner kronor. Vår bedömning är därför att i det fall då nedsättning ska kunna medges alla hushåll bosatta i de församlingar som uppfyller de två kvalifikationskriteriema, så torde det totala skattebortfallet uppgå till mellan 30 och 60 miljoner kronor.

I det fall då de geografiska kvalifikationskriteriema specificeras i enlighet med alternativ B bör skattebortfallet bli lägre. Med denna specifikation skulle endast hushåll som är bosatta i de riktvärdeområden som uppfyller kriterierna, komma ifråga för en nedsättning. Det totala taxeringsvärdet för alla småhusfastigheter i dessa värdeområden uppgår till omkring 26 miljarder kronor. För att uppskatta den del av detta belopp som motsvaras av permanentbostadsfastighetemas taxeringsvärden har vi tillämpat samma metod som ovan. Utifrån antagandet att det totala taxeringsvärdet i de värdeområden som uppfyller kriterierna är fördelade mellan permanentbostadsfastigheter och fritidshusfastigheter i proportion till deras andelar av småhusbeståndet i respektive församling har det totala taxeringsvärdet för pennanentbostadsfastighetema uppskattats till ungefär 10 miljarder kronor. Förmodligen är andelen fritidsfastigheter något högre i de värdeområden som uppfyller kriterierna än i församlingen som helhet. Det är därför möjligt att detta antagande leder till en viss överskattning

av det faktiska underlaget för fastighetsskatt för permanentbostädema i

de aktuella områdena. Den slutsats vi kan dra är följaktligen att det

218 Allmänna konsekvenser de två modellerna

av

sammanlagda fastighetsskatteuttaget från de berörda permanentbostadsfastighetema i dagsläget inte bör uppgå till mer än 150 miljoner kronor 1,5 procent det totala taxeringsvärdet. Den reduktion som

av skulle utgå till dessa fastigheter kan, med samma antaganden som ovan, uppskattas till mellan 10 och 20 miljoner kronor.

Tabell 11.1 Statsfinansiella konsekvenser av en begränsningsregel med geografiska kvaliñkationskriterier.

AlternativA AlternativB Totalttaxeringsvärdeför allasmåhusfastigheteri 65 miljarderkronor 26 miljarderkronor områdensomuppfyllerkriterierna Totalt taxeringsvärdeför alla permanenlbostads- 30miljarderkronor 10 miljarderkronor fastigheter Uppskattatfastighetsskatteuttagförereduktion 450 miljonerkronor 150miljonerkronor för dessafastigheter Uppskattadtotal nedsättningavfastighetsskatten 3060 miljonerkronor 10-20miljonerkronor Källa:SCB Egnaberäkningar Anm. I alternativA omfattasalla hushållbosatta i församlingsomuppfyllerinkomstkriterietoch som rymmerriktvärdeområdesom uppfyller taxeringsvärdekriteriet. alternativ B kan endastl hushåll bosatta i riktvärdeområdesom uppfyller de två kriterierna komma ifråga för en nedsättning.

11.2.2 Begränsningsregel utan geografiska

kvalifikationskriterier

De statsfinansiella konsekvenserna av en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationsregler kan, som framgått ovan, beräknas med hjälp av det s.k. storurvalet ur inkomst- och förmögenhetsstatistiken

SCB har byggt for Finansdepartementets räkning. Det innebär som upp att beräkningarna kan göras med större precision än i föregående avsnitt. För denna modell har vi därför genomfört beräkningar för flera olika värden på underlagsgränsen T, gränsbeloppet I och begränsningstalet B. Två olika värden har använts för underlagsgränsen: 500 000 kronor och 665 000 kronor. Gränsbeloppet har satts till 150 000 kronor, 250 000 kronor och 300 000 kronor och begränsningstalet till 6 och 8 procent. Avtrappningstalet har vi genomgående låtit uppgå till tio procent. Resultatet av beräkningarna redovisas i tabell 11.2. I tabellen redovisas även antalet hushåll som erhåller reduktion i de olika modellerna samt det genomsnittliga reduktionsbeloppet. Eftersom variationema runt dessa genomsnitt är betydande redovisas i tabell 11.3 även vissa spridningsmått avseende reduktionsbeloppet i de olika modellerna.

Allmänna konsekvenser av de två modellerna 219

Den mest restriktiva modellen, med en underlagsgräns på 665 000 kronor, ett gränsbelopp på 150 000 kronor och begränsningstalet satt till åtta procent, skulle resultera i ett totalt skattebortfall på 93 miljoner kronor. Med denna modell skulle omkring 18 000 hushåll erhålla en skattelindring på i genomsnitt 5 072 kronor. Se tabell 11.2. Variationema runt detta genomsnitt är dock, som påpekats ovan, stora. För tio procent av de hushåll som erhåller en reduktion skulle den uppgå till minst 10 161 kronor. Se tabell 11.3.

I det mest omfattande alternativet, där underlagsgränsen satts till 500 000 kronor, beloppsgränsen till 300 000 kronor och begränsningstalet till fem procent, skulle 84 000 hushåll medges en skattelindring i genomsnitt 3 760 kronor och det totala skattebortfallet skulle, enligt våra beräkningar, uppgå till 315 miljoner kronor. Med denna modell skulle tio procent av de hushåll som erhåller en reduktion få en nedsättningen på minst 8 753 kronor.

Av tabell 11.1 kan vi även utläsa hur de tre parametrarna påverkar utfallet för sig. Om vi jämför uppgifterna i den övre delen av

var tabellen med dem i den undre vi att lägre underlagsgräns medför

ser en att antalet hushåll som erhåller en reduktion ökar. Förändringen är ungefär densamma oavsett vilka värden vi väljer på de andra två parametrarna. Den genomsnittliga reduktionen blir dock lägre när underlagsgränsen sänks beroende att reduktionen för de tillkommande hushållen är lägre. Det bör dock påpekas att för de enskilda hushåll vars underlagsgräns överstiger 665 000 kronor skulle givetvis reduktionen bli större underlagsgränsen sattes till 500 000 kronor.

om Antalet hushåll som medges en reduktion ökar också lägre begränsningstal vi väljer, givet att de andra parametrarna inte ändras. Det genomsnittliga reduktionsbeloppet för de hushåll som medges en reduktion minskar i regel något. Ett högre gränsbelopp, slutligen, medför också att fler hushåll skulle medges en nedsättning, men det genomsnittliga reduktionsbeloppet påverkas i de flesta fall mycket lite.

220 Allmänna konsekvenser av de två modellerna

Tabell 11.2 Statsñnansiella konsekvenser av kommitténs förslag till begränsningsregel utan geografiska kvaliñkationskriterier.

Underlagsgränsen 665 000 kronor Gränsbelopp 150 000 kronor 250 000 kronor 300000kronor Begränsningstalet: 8 procent

Begränsningstalet: 6 procent

Begränsningstalet: 5 procent

Begränsningstalet: 8 procent

Begränsningstalet: 6 procent

Begränsningstalet: 5 procent

Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistikenSCB. Finansdepartementets beräkningar.

Allmänna konsekvenser de två modellerna 221 av

Tabell 11.3 Hushåll med reduktion fördelade efter nedsättningsbeloppets storlek. Grånsbelopp 150000kronor Underlagsgräns 500 000 kr Underlagsgräns 665 000 kr Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%

Antalhushållmed 54 000 45 000 29 000 29 000 25 000 18 000 reduktion

Grånsbelopp 250 000kronor

Underlagsgräns 500 000 kr Underlagsgräns 665000 Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%

Antalhushållmed 79 000 57 000 33 000 48 000 37 000 22 000 reduktion

Gränsbelopp 300000 kronor

Underlagsgräns 500 000 kr Underlagsgräns 665000 kr Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%

Antal hushållmed 84 000 59 000 34 000 53 000 38 000 23 000 reduktion Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken SCB. Finansdepanementets beräkningar. Anm.Avtrappningstalet. genomgåendesatttill 10 procent.

222 Allmänna konsekvenser av de två modellerna

Tabell 11.4 Konsekvenser av en begränsningsregel med högt gränsbelopp och underlagsgräns motsvarande det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus.

Gränsbelopp 500 000 kronor, underlagsgräns450 000

kronor Begränsningstal 5% 6% 8%

Källa:StorurvalfrånInkomst-ochfönnögenhetsstatistiken.Finansdepartementetsberäkiingar. Anm.Avtrappningstalet genomgåendesatttill 10procent.

Tabell 11.5 Konsekvenser av en förenklad begränsningsregel utan grärsbelopp och underlagsgräns

Källa: Storurval från Inkomst- och törmögenhetsstatistiken SCB. Finansdeparementets beräkningar. Anm.Avtrappningstalet genomgåendesatt 10procent.

Vi har även gjort beräkningar för en modell där skattelindring skulle kunna medges for alla med ett fastighetsskatteunderlag över 450 000 kronor det genomsnittliga taxeringsvärdet för alla småhus utom de hushåll som tillhör de allra högsta inkomstklassema, dvs. de ned

en inkomst över 500 000 kronor. Liksom i beräkningarna ovan tre

tar olika nivåer på begränsningstalet använts: fem, sex och åtta procent. Avtrappningstalet förutsätts dock genomgående uppgå till 10 procent. Resultatet av dessa beräkningar redovisas i tabell 11.4. I nellanalternativet, där begränsningstalet sätts till sex procent, skulle ei sådan utformning medföra att fastighetsskatteuttaget reducerades med i genomsnitt 3 922 kronor för omkring 69 000 hushåll och de totala skattebortfallet skulle uppgå till omkring 272 miljoner kronor. För tio

Allmänna konsekvenser av de två modellerna 223

procent av de hushåll som erhåller reduktion skulle fastighetsskatten reduceras med minst 9 088 kronor med denna modell.

I tabell 11.5 redovisas beräkningar av hur omfattande skattebortfallet skulle bli om en förenklad begränsningsregel, av det slag som diskuterades i kapitel infördes. Det rör sig med andra ord om en begränsningsregel enligt vilken fastighetsskatten skulle begränsas till B procent av den begränsningsgrundande inkomsten for alla, oavsett hushållsinkomstens och fastighetsskatteunderlagets storlek. Om begränsningstalet sattes till 6 procent skulle denna konstruktion resultera i en reduktion för 113 000 hushåll i genomsnitt 4150 kronor. För tio procent av de hushåll som erhåller reduktion skulle nedsättningsbeloppet uppgå till minst 8 858 kronor. Det totala skattebortfallet skulle uppgå till 470 miljoner kronor.

Slutligen har vi undersökt hur stor betydelse de enskilda delarna i begränsningsregeln har for statens totala intäktsbortfall. Detta framgår av tabell 11.6 Som referenspunkt använder vi en modell där underlagsgränsen uppgår till 665 000 kronor, gränsbeloppet till 250 000 kronor, begränsningstalet till fem, sex respektive åtta procent och avtrappningstalet, till 10 procent. Det totala skattebortfallet med en sådan modell skulle uppgå till 167 miljoner kronor om begränsningstalet sattes till 6 procent. Skulle begränsning medges för alla hushåll med inkomster under 250 000 kronor, oavsett fastighetsskatteunderlagets storlek, skulle skattebortfallet istället bli 442 miljoner kronor. En modell utan inkomstkriterium, men där endast hushåll med ett skatteunderlag på över 665 000 kronor skulle medges nedsättning, skulle resultera i ett totalt skattebortfall på omkring 194 miljoner kronor om begränsningstalet sattes till sex procent.

Tabell 11.6 Statsfmansiella effekter av underlagsgränsen och gränsbeloppet i begränsningsregeln utan geografiska kvaliñkationskriterier Begränsningstalet 5% 6% 8% Totalt skattebortfallav en begränsningsmodellutan 627 470 312 undenagsgränsoch gränsbelopp

Källa:StorurvalfrånInkomst-ochförmögenhetsstatistiken.Finansdepartementetsberäkningar. Anm. Referensaltemativetbygger att underlagsgränsen, 665000 kronor och gränsbeloppet, 250 000 kronor.Avtrappningstalet, genomgåendesatttill 10procent.

Som påpekades tidigare har de statsñnansiella konsekvenserna beräknats utan att hänsyn tagits till de effekter en begränsningsregel skulle ha på statens utgifter för bostadsbidrag och bostadstillägg.

224 Allmänna konsekvenser av de två modellerna

Eftersom fastighetsskatten ingår del av den boendekostnad som

som en ligger till grund för bostadsbidragen och bostadstilläggen till hushåll i bosatta i småhus med äganderätt bör begränsningsregeln resultera i lägre bostadsbidrag för vissa hushåll. För att bilda oss en uppfattning

hur omfattande dessa effekter skulle bli har vi för modellerna om en av utan geografiska kvalifikationskriterier beräknat hur mycket statens utgifter för dessa former bostadsstöd skulle minska. Vi har utgått

av från den modell där underlagsgränsen sätts till 665 000 kronor, gränsbeloppet till 250 000 kronor, begränsningstalet till 6 procent och avtrappningstalet till 10 procent. Med denna modell skulle intäkterna från fastighetsskatten minska med totalt 167 miljoner kronor medan statens utgifter för bostadsbidrag och bostadstillägg skulle minska med omkring 7 miljoner kronor, dvs. drygt 4 procent av skattebortfallet. Begränsningsregelns effekter på utbetalningarna av bostadsbidrag och bostadstillägg skulle alltså bli relativt små.

Frågan finansiering av de redovisade modellerna avser vi att

om återkomma till i samband med att vi behandlar de övergripande principiella frågorna rörande den löpande fastighetsbeskattningen.

11.3 Administrativa konsekvenser

De lösningar vi redovisat i det föregående har utformats med stor

som hänsyn tagen till att de skall vara praktiskt genomförbara med begränsade administrativa kostnader till följd. Från kommitténs sida har därför stor vikt lagts vid att, i samråd med företrädare för Riksskatteverket, finna lösningar som, utan att beröva dem dess eftersträvade effekt och syfte, kan tillämpas i ett maskinellt förfarande genom användandet skatteförvaltningens ADB-system. Vår strävan att söka

av enkla och rationella lösningar måste även ses mot bakgrund av det angelägna regelförändringama kan genomföras inom rimlig tid och

i att skatteförvaltningens pågående arbete med att anpassa ADB-systemen inför milleniumskiftet.

För skatteförvaltningens del innebär de redovisade lösningarna att

skatteadministrativa rutiner måste införas, i allt väsentligt i form av nya förändrade ADB-system. Flera de funktioner i form beräknings-

av av

och kopplingar mellan register som krävs för att tillämpa och program administrera begränsningsregel är redan i drift och bör kunna

en modifieras för att användas i ett system med en begränsningsregel. Eftersom de uppgifter krävs för att hantera begränsningsregeln

som redan, såvitt framkommit, är åtkomliga i skatteförvaltningens ADBsystem eller befintliga kopplingar till andra register, bör de

genom sammantagna kostnaderna förknippade med de redovisade lösningarna

Allmänna konsekvenser de två modellerna 225

av

bli begränsade i förhållande till andra lösningar med ett större inslag av manuell hantering.

1 1.4 Övriga konsekvenser

Regionalpolitiken syftar till människor tillgång till arbete, service

att ge och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken ska även främja en rättvis fördelning välfärden mellan människor i olika delar av landet

av så att betydande valfrihet i boendet kan uppnås. Slutligen ska regionalpolitiken underlätta för rationell produktion-så att ekonomisk tillväxt kan uppnås. Oavsett vilken av de redovisade modellerna till begränsningsregel stannar för uppnås en positiv regionalpolitisk

man effekt. Effektens styrka varierar med valet av lösning och gränsvärden.

De redovisade modellerna kan, vilket vi pekat i kapitel 8 och inge farhågor om en ökad förekomst av s.k. skenskrivning. Vi har dock bedömtatt risken för missbruk inte bör tillmätas någon avgörande betydelse.

Genom begränsningsregelns konstruktion görs fastighetsskatten relaterad till hushållets samlade inkomster för att man ska kunna göra

rättvisande prövning. Detta förutsätter dock ett användbart hushållsen begrepp. Som förklarat i avsnitt 9.3.2 är sambeskattningsbegreppet i 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt det enda som finns att tillgå. Man skulle kunna befara att denna regel kan motverka jämställdhetssträvanden på grund de marginaleffekter kan uppstå. En

av som begränsningsregel inte beaktar hushållets samlade

som inkomstsituation kan emellertid upphov till marginaleffekter som

ge kan bli än besvärande jämställdhetssynpunkt i de fall en av

mer ur makarna har låg inkomst och samtidigt är ägare till en fastighet. Det är därför inte självklart att sammanläggning hushållets inkomster är

en av sämre jämställdhetssynpunkt än metod innebär att hänsyn

ur en som endast tas till fastighetsägarens inkomster. Det kan dock inte uteslutas att de ökade marginaleffekter begränsningsregeln medför och

som -

redogjorts för i avsnitt 9.3.4 och i kapitel 10 skulle göra det som mindre lockande att öka sin arbetstid och därmed även förvärvs-

inkomsten. Eftersom kvinnor arbetar deltid i högre utsträckning än män skulle detta beröra kvinnor i högre grad än män. Genom valet av gränsvärden kan dock marginaleffektema begränsas, såsom framgår av tabell 10.1.

226 Allmänna konsekvenser av de modellerna

1 1.5 Ikraftträdande

Som framgått tidigare i betänkandet anser vi att det är angeläget att snarast lösa de problem behandlats. Om man väljer att genomföra

som någon av de redovisade modellerna till förändringar av uttaget av fastighetsskatt innan kommitténs arbete har slutförts, bör förändringarna om möjligt träda i kraft i sådan tid att de kan tillämpas vid 2000 års taxering.

l den lagrådsremiss om tillfällig nedsättning av underlaget för fastighetsskatt som tidigare behandlats i betänkandet att de

angavs ändrade reglerna avsågs att tillämpas redan vid 1999 års taxering. Från företrädare för regeringen har det uttalats att en förändring av bestämmelserna om fastighetsskatt bör ges retroaktiv verkan. Kommittén har emellertid förstått att det från Riksskatteverkets sida bedöms som högst tveksamt om nödvändiga förändringar av de administrativa rutinerna hinner genomföras i sådan tid att en lagstiftning kan ges retroaktivitet.

l 2

Författningskommentar

12.1 till om begränsning av Förslaget lag för fastighetsskatt underlag statlig

Förslaget med regional inriktning

1§

Paragrafen innehåller de inledande bestämmelserna om förutsätt-

ningarna för till fastighetsskatt skattskyldig fastighetsägare skall

att en

kunna medges begränsning av underlaget för fastighetsskatt.

I andra stycket klargörs begränsning endast medges fysisk

att

Dessutom krävs fastigheten är belägen i Sverige. Det person. att

betyder betalar fastighetsskatt för i utlandet belägen

att om man en

fastighet, kan begränsning skatteunderlaget inte komma ifråga. I

av bestämmelsen förklaras begränsningen endast avser fastighet

även att

småhusenhet eller lantbruksenhet. I sista ledet i stycket som utgörs av

klargörs begränsning endast kan ske beträffande det skatteunderlag

att

skattskyldige bosatt, dvs. den s.k. som avser det småhus där den är

endast det skatteunderlag begränsningsbostaden. Det är följaktligen

kan bli föremål för som avser den skattskyldiges permanentbostad som

Bosättningsbegreppet definieras i lO begränsning och nedsättning.

begränsningsregeln. I

Som framgår omfattas endast småhus av

att det uttalas att bestämmelsen klargörs det, som ovan nämnts, genom

småhusenheter och endast småhus belägna på fastigheter som utgör

begränsning endast

lantbruksenheter omfattas regleringen. Eftersom

av

ägs bostadskan tillkomma fysisk omfattas inte småhus som av

person

rättsföreningar eller andra juridiska personer.

i det fall någon

Tredje stycket innehåller regel som klargör att

en

där han eller hon ar skattskyldig för fler än ett småhus den fastighet

tomtmark åsattS det bosatt, det småhus med tillhörande som

anses

I de finns sammanlagt högsta värdet utgöra begränsningsbostad. falldet

närvarande inte möjligt att UT fler småhus på fastighet är det för

en

dessa är myndigheternas register fastställa i vilket av som ägaren bpsatt

fastighet och inte i ett visst smaøhus. eftersom enskilda folkbokförs på

fastställa vilket smahuS Regeln är därför nödvändig för att i dessa fall

skall utgöra den skattskyldiges begränsningsbostadsom anses

228 F orfattningskommenfar

Fjärde Stycket Den . . före ående

som StYCke

situation

förekommer inte sällan beslilrtlvclstrslantbruisenheter.

pa För

fastlghçter

Iantbruksenheter gäller att vid sO-mhetåtaxeringenfastställer ett

brukningscemmm- man fastighets

Om det t endast finns ett Småhus

pa en fastighetä

anses det utgöra bmkningscentmm. t flera småhus på en 13m

bruksenhet, utgör som Finnsvärdefullaste småhuset

huvudregel e

brukningscentrum 8 kaP- 3

än Slagen 1979:1152

Genom hänvisningen famghetgwxâstsâäns

till på ett enkelt sätt

vilket småhus brukningscentrunå

som utgör

begränsnings en

Femte stycket erinrar om att dödsbo undervissa begränsade U

förutsättningar. kan omfattas

av regelverket. En n"an visning ges ti" 9§ tredje stycket.

2§

Första stycket.

Hänvisningama nämnda.

anvisning

hur tillde

om beteckningar och lalgalñlâzsöâstfås

begrepp 1 inte

om annat anges. I sista ledet regelverket

i bestämmelsen las att begreppens u a innebörd skall förstås mot bakgrund av det Samm ønhang i vilka de förekommer.

Andra stycket.

Hänvisningen till 1 kap. . -

51a en 1979: l 152 innebär