Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

60Uj

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962:9 Finansdepartementet

STÄDERNAS SÄRSKILDA RÄTTIGHETER OCH SKYLDIGHETER I FÖRHÅLLANDE TILL STATEN BETÄNKANDE AVGIVET AV 1955 ÅRS STADSUTREDNING

Stockholm

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962 Kronologisk

förteckning

1. Skogstillgångarna i Jämtlands län. Idun. 100 s. + 1 utvikskarta. S. 2. Yrkesutbildningen på trädgårdsområdet. Statens Reproduktionsanstalt. 71 s. Jo. 3. Totalförsvarets personalfrågor. Beckman. 305 s. Fö. 4. Arbetsuppgifter och utbildning för viss sjukvårdspersonal. Beckman. 165 s. I. 5. Vidgad vuxenutbildning på gymnasiestadiet. Kihlström. 116 s. E. 6. Statsbidrag till enskild väghållning, m. m. Idun. 92 s. K. 7. Kommunal beredskap. 193 s. I. 8. Finansplan för budgetåret 1962/63 samt Preliminär nationalbudget för å r 1962. Marcus. XXIII + 61 s. Fi. 9. Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Kihlström. 259 s. Fi.

Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962:9 Finansdepartementet

STÄDERNAS SÄRSKILDA RÄTTIGHETER OCH SKYLDIGHETER I FÖRHÅLLANDE TILL STATEN Betänkande

avgivet av 1955 års

stadsutredning

EMIL K I H L S T R Ö M S T R Y C K E R I AKTIEBOLAG STOCKHOLM 1962

Innehåll

Skrivelse till departementschefen

7 9

Kap.

1.

Utredningsuppdraget

Kap.

2.

översikt av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter förhållande till staten I. Rättigheter: Helt eller delvis ännu gällande

i 14 15

a) Donationsjordarna s. 15. — b) Tolagsersättningen s. 15. — c) Källarfrihetsmedlen in. m. s. 16. — d) Sportelinkomsterna s. 16. — e) Övriga rättigheter s. 17.

II.

Rättigheter: I senare tid avskaffade eller eljest upphörda .

.

a i Danaarv s. 18. — b) Bötesinkomster s. 18. — c) Bouppteckningsoch arvskiftesprovisioner s. 19 — d) Ersättning för indragna brännvin sför sal jningsmedel s. 20.

III. Skyldigheter: Nu gällande

a'. Domstolsväsendet s. 20. — b) Vissa administrativa uppgifter avstatlig n a t u r s. 21. — c) Polis- och åklagarväsendet s. 21. — d) Uppbördsväsendet m. m. s. 22. — e) Exekutionsväsendet s. 23. — f) Tullhusbyggnadsskyldigheten s. 23. — g) Skyldigheter i övrigt s. 24.

IV. Skyldigheter: I senare tid avskaffade eller eljest upphörda .

.

a) överståthållarämbetet s. 24. — b) Inkvartering s. 25. — c) Sjöm a n s h u s s. 25.

Kap.

3.

Städernas särskilda rättigheter ur juridisk synpunkt 1. Utvecklingen fram till 1789 2. 1789 års försäkran 3. Behandlingen vid 1809—10 års riksdag 4. 1860-talets reformer 5. Riksdagsbehandlingen år 1956 av privilegiefrågan 6. Privilegiefrågans handläggning i praxis 7. Utredningen

27 27 31 34 35 36 37 42

Kap.

4.

Städernas donationsjord 1. Tillkomsten av donationsjord; begreppsbestämningar . . . . 2. Städernas förfoganderätt och statens förvaltningskontroll . . 3. Donationsjordarna i diskussionen om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter 4. 1947 års riksdag 5. Donationsjordsutredningens överväganden och förslag . . . 6. Remissutlåtanden över donationsjordsutredningens betänkande

45 45 47 50 56 56 59

4 Kap.

5.

7. Förekomsten av donationsjord och dess nuvarande användning 8. Utredningen

61 70

Tolag och tolagsersättning 1. Tolagsinstitutets uppkomst och utveckling fram till omkring 1720 2. Tolagsinstitutet från omkring 1720 till 1857 3. 1857 års tolagsreglering 4. Reformförslag m. m. efter 1857 års tolagsreglering 5. Tolagsersättningens nuvarande storlek och fördelning . . . . 6. Kontrollen av tolagsmedlens användning 7. Utredningen

75 75 79 80 83 90 91 92

Kap.

6.

Kallar frihetsmedel m. m 1. Historik. Nuvarande förhållanden 2. Utredningen

95 95 98

Kap.

7.

Domstols- och magistratsväsendet 1. Gällande ordning 2. Historik 3. Stadsdomstolsutredningens förslag 4. Utredningen

100 100 102 107 111

Kap.

8.

Polis- och åklagarväsendet 1. Gällande ordning 2. Frågan om polisväsendets förstatligande 3. Frågan om åklagarväsendets förstatligande 4. 1961 års förslag om huvudmannaskapet för polisväsendet m. m. 5. Utredningen

113 113 115 119 121 123

Kap.

9.

U ppbördsväsendet 125 1. Tidigare förhållanden 125 2. Uppbörds- och folkbokföringsreformen 1945—46 129 3. Utvecklingen efter uppbörds- och folkbokföringsreformen . . 132 A. Omorganisationer 132 B. Frågor sammanhängande med det tryckande registret . . 134 C. Ändrad taxeringsorganisation 135 D. Vissa ytterligare förändringar i den lokala skattemyndighetens uppgifter 137 E. Förslag till omläggning av uppbördssystemet med hänsyn till det tekniska förfarandet 138 4. Utredningen 141

Kap. 10.

Exekutionsväsendet 1. Gällande ordning 2. Ändringsförslag och partiella reformer 3. Utredningen

145 145 148 154

Kap. 11.

Tullhusbyggnadsskyldigheten 1. Historik 2. Tullhusbyggnadsskyldighetens omfattning 3. Utredningen

158 159 164 166

5 Kap. 12.

Fångars vård och underhåll 1. Gällande ordning 2. Historik och praxis 3. Ändringsförslag m. m 4. Utredningen

169 169 169 171 173

Kap. 13.

Militär rättegång 1. Krigsdomstolarna och deras avskaffande 2. Frågan om städernas rätt till ersättning 3. Föreliggande framställningar 4. Utredningen

175 175 176 180 182

Kap. 14.

Särskilda frågor A. Kommunalskattegarantin 1. Tillkomst och innebörd 2. Utredningen B. Uppbördsavgift 1. Tidigare förhållanden 2. Förslag av 1924 års uppbördssakkunniga 3. Utredningen

184 184 184 192 196 197 198 199

Kap. 15.

Ordning och former för avvecklingen; övergångsanordningar . . 1. Översikt av rättigheter och skyldigheter ur ekonomisk synpunkt 2. Översikt av tidigare åtgärder och förslag Avveckling av skyldigheter Avveckling av rättigheter 3. Tidigare allmänna principöverväganden 4. Utredningen Statens rätt att upphäva rättigheter Samtidig eller successiv avveckling Formerna för en avveckling Ekonomiska frågor Tjänsterättsliga spörsmål Avlöningsspörsmål Pensionsspörsmål

201 201 205 205 211 213 215 215 216 217 219 224 226 227

Kap. 16.

Sammanfattning

234 Särskilt

yttrande

Bilagor 243 1. Den rättsvetenskapliga diskussionen om borgerskapets och städernas privilegier 243 2. Donationer av mark till rådhus 248 3. P. M. angående Stockholms stads donationsjord 250 4. Städer utan redovisade donationsjordslillgångar 255 5. Tolagsinstitutet i Finland efter 1809 257

Till Herr Statsrådet

och chefen för

finansdepartementet

Genom beslut den 28 januari 1955 bemyndigade Kungl. Maj :t chefen för finansdepartementet att tillkalla högst tre utredningsmän med uppdrag att verkställa utredning rörande städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade dåvarande departementschefen, statsrådet Sköld, den 28 februari samma år såsom utredningsmän undertecknade W. Björck, E. Bendz och I. Löfqvist. Utredningsmännen ha antagit namnet 1955 års stadsutredning. Såsom experter har utredningen jämlikt särskilda förordnanden biträtts av byrådirektören N. G. Adner, byråchefen S. Bergström, kammarrådet H. Å. Bohman, kronokamreraren B. H. Brissman, bibliotekarien A. S. T. Byström, kammarrådet N. P. J. Edling, byrådirektören J. C. Hammarberg och statskommissarien I. Marianne Sjönell. För vissa undersökningar angående städernas donationsjord och dess värdering har jämlikt vederbörligt bemyndigande huvudsakligen anlitats lantmätaren G. L. Bernsveden. Sedan dåvarande länsassessorn S. V. Svensson, som den 17 maj 1955 förordnats att vara sekreterare åt utredningen, erhållit begärt entledigande från uppdraget den 16 april 1956, förordnades i hans ställe numera taxeringsintendenten S. V. Villner. Såsom biträdande sekreterare har jämlikt vederbörligt förordnande under tiden den 21 augusti 1956—den 1 december 1960 tjänstgjort t. f. budgetsekreteraren Å. G. Gustafsson. Under arbetets gång har utredningen avgivit utlåtanden i ett flertal remissärenden. Därutöver ha till utredningen överlämnats ärenden angående arvoden vid exekutiv försäljning av fast egendom i stad, angående donationsjorden i Kungälv och angående det s. k. anställningsregistret i Stockholm, i vilka utredningen avser att framdeles avgiva yttranden. Utredningen får härmed vördsamt överlämna betänkande. Särskilt yttrande av experten Brissman bifogas. Stockholm den 30 januari 1962. Wilhelm Erik Bendz

Björck Ivar

Löfqvist /Sven

Villner

KAPITEL 1

Utredningsuppdraget

S t a d s u t r e d n i n g e n s u p p d r a g a n g a v s av d å v a r a n d e chefen för f i n a n s d e p a r t e m e n t e t , s t a t s r å d e t Sköld, i a n f ö r a n d e till s t a t s r å d s p r o t o k o l l e t d e n 28 j a n u a r i 19(55 av f ö l j a n d e lydelse. Frågan om en avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten har sedan länge varit aktuell. En förberedande utredning rörande möjligheterna till en dylik avveckling verkställdes år 1921 efter Kungl. Maj:ts bemyndigande av sedermera överståthållaren T. Nothin. Med utredningen åsyftades att utröna i vilka avseenden städerna intog en särställning i förhållande till staten samt att söka närmare utforma ett program för en undersökning rörande vilka av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter som kunde avvecklas eller jämkas. Utredningsmannen kom till den principiella slutsatsen att nära nog samtliga städernas ifrågavarande rättigheter och förmåner, även sådana av privilegiekaraktär, borde indragas mot eller utan ekonomisk kompensation från statens sida. Med undantag för donationsjordarna eller vissa av dem kunde städerna, enligt utredningsmannens uppfattning, icke göra anspråk på att några åt dem upplåtna förmåner på grund av sin natur vore orubbliga. Beträffande de skyldigheter, som ålåg städerna, kunde två möjligheter tänkas. Den ena var att staten övertog ombesörjandet av vederbörande angelägenheter, den andra att dessa alltjämt handhades av städerna, men mot ekonomiskt vederlag av staten. En avveckling borde ske successivt samt med iakttagande av städernas berättigade intressen. I betänkandet uppdrogs riktlinjer för fortsatta undersökningar av lämpligaste förfaringssätt vid avvecklingen eller reglerandet av de olika skyldigheterna och rättigheterna. Svenska stadsförbundet uttalade i ett över förenämnda utredning avgivet yttrande sin positiva inställning till ett reglerande av ifrågavarande relationer mellan staten och städerna. Samtidigt framhöll dock förbundet en mot utredningsmannen i åtskilliga avseenden avvikande mening. Senare har frågan om utredning beträffande vissa av städernas rättigheter och skyldigheter gentemot staten aktualiserats vid skilda tillfällen. Främst har det därvid varit fråga om den till vissa städer utgående tolagsersättningen. År 1924 hemställde sålunda riksdagen (rskr. 1924:7 A), att den i omförmälda förberedande utredning skisserade undersökningen angående tolagsersättningens reglerande skulle fullföljas. Frågan om tolagsersättningen berördes även av de sakkunniga rörande rättegångsreformens förberedande i ett betänkande år 1928 (SOU 1928: 20). De sakkunniga föreslog, att såsom kompensation för statens övertagande av rättsskipningen, indragning till staten skulle ske av så stor del av de berörda stapelstäderna tillkommande tolagsersättning som motsvarade respektive stads kostnader för rättsskipning och överexekutorsgöromål. Vid remissbehandlingen av de sakkunnigas förslag uttalades mot förslaget avvikande mening bland annat av

10 kommerskollegium, svenska stadsförbundet och föreningen Sveriges stadsdomare. I yttrandena från sagda ämbetsverk och organisationer hävdades, att kostnaderna för rättsskipningen ej borde sammankopplas med tolagsersättningen. I sammanhanget förklarades därjämte att staten, därest tolagsersättningen reducerades, borde övertaga de av städernas skyldigheter, som var direkt bundna till dessa ersättningar, t. ex. skyldigheten att hålla tullhusbyggnad. I en motion till 1939 års riksdag (11:217) hemställdes, att frågan om en snar avveckling av de till vissa städer utgående tolagsersättningarna skulle upptagas till behandling. Statsutskottet förklarade i sitt utlåtande, att skäl talade för att en undersökning verkställdes i syfte att klargöra, om och i vad mån ett bibehållande av den utgående tolagsersättningen var motiverad. I reservationer uttrycktes emellertid den uppfattningen, att problemet om tolagsersättningens avveckling borde prövas i samband med en allmän reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gentemot staten. Efter skiljaktiga beslut i kamrarna föll frågan. Den togs dock åter upp i tvenne motioner till 1947 års riksdag (I: 183 och 11:285). I anledning därav anhöll riksdagen (rskr. 1947:7), att Kungl. Maj:t ville föranstalta om utredning av frågan, huruvida och i vad mån en avveckling av tolagsersättningen kunde äga rum, samt för riksdagen framlägga de förslag, vartill utredningen kunde föranleda. Även i andra sammanhang har emellertid frågan om statens och städernas ömsesidiga rättigheter och skyldigheter blivit föremål för statsmakternas uppmärksamhet. Till en början må erinras om att vid de olika utredningar, som gjorts på området för skatteuppbörden, frågan om kostnaderna för uppbörds- och exekutionsväsendet i vissa städer ständigt aktualiserats. Därvid har framhållits, att hithörande spörsmål inte kunde finna en slutlig lösning annorledes än i samband med en omprövning av hela frågan om städernas rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. En översikt av vad i nu angivet hänseende förekommit har senast lämnats i en av landskamreraren A. Wigert på offentligt uppdrag utarbetad, den 15 juli 1954 dagtecknad promemoria angående organisationen av städernas uppbördsväsen m. m. Härutöver må erinras om följande. I proposition till 1945 års riksdag med förslag till utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen (prop. 382) uttalade chefen för socialdepartementet — som ifrågasatte huruvida icke uppbördsverket i magistratsstad borde förstatligas eller statsverket borde övertaga kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd — att frågan om magistratsstädernas skyldighet att svara för kostnaderna för sagda angelägenheter ägde sådant samband med den större frågan om städernas förpliktelser och förmåner i förhållande till staten, att dessa frågor borde samtidigt komma under bedömande. Då därför erfordrades särskild utredning ansåg departementschefen, att de berörda frågorna borde upptagas i annat sammanhang. Riksdagen framhöll för sin del (rskr. 1945: 605), att ett förstatligande av de större magistratsstädernas uppbördsverk säkerligen skulle innebära en önskvärd rationalisering av organisationen. Ehuru riksdagen lade avgörande vikt vid de skäl, som anförts mot ett förstatligande vid dåvarande tidpunkt, ville riksdagen likväl betona angelägenheten av att frågan om den slutliga organisationen av de större städernas uppbördsverk icke ställdes på framtiden, varför den av departementschefen omnämnda utredningen snarast borde komma till stånd. I detta sammanhang må tillika erinras om att enligt beslut vid 1945 års riksdag mantalsskrivnings-, uppbörds- och i viss mån även indrivningsväsendet i ett antal mindre magistratsstäder övertogs av statsverket utan att städerna i fråga förpliktades att härför gottgöra staten. Dock skulle nämnda städer avstå från viss belopps-

11 mässigt relativt betydelselös ersättning för förlorade tullfriheter ra. m. Den sålunda träffade anordningen grundade sig på speciella förhållanden och bör i och för sig knappast vara vägledande vid fortsatta överväganden på hithörande områden. I anslutning till sitt förslag om krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid anförde vidare chefen för justitiedepartementet i proposition till riksdagen (prop. 1948:1, bil. 4 ) , att frågan om ersättning till vissa magistratsstäder för övertagande av de krigsdomstolarna tidigare åvilande uppgifterna borde lösas samtidigt med det större problemet om en reglering av städernas och statens ömsesidiga rättigheter och skyldigheter. Häremot gjorde riksdagen ingen erinran (rskr. 1948: 352). Svenska stadsförbundet har senare i en skrift till Kungl. Maj:t hemställt, att ersättningsfrågan måtte lösas separat, därest nyssnämnda utredning ej kom till stånd i en närliggande framtid. Ett flertal städer har i särskilda skrifter framfört samma önskemål. Beträffande frågan om städernas donationsjordar må nämnas, att en utredning om avskaffande av den statliga, fortlöpande kontrollen över sådana jordar tillsatts under år 1950. Slutligen må nämnas att i en motion till 1954 års riksdag (II: 172) förslag väcktes om utredning rörande upphävande av stadsprivilegier beträffande rätt till viss del av försäljningssumman vid auktion inom stads område. I allmänna beredningsutskottets utlåtande (nr 16) framhölls, att problemet icke borde utbrytas ur det större sammanhanget utan utredning ske i samband med en undersökning av städernas privilegier i övrigt och därmed sammanhängande åligganden. Motionen föranledde ingen riksdagens åtgärd. Av den lämnade redogörelsen, vilken icke gör anspråk på att vara fullständig, framgår angelägenheten av att frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten upptages till förnyat övervägande i hela dess vidd. Under de senaste årtiondena h a r visserligen flera av städernas gamla skyldigheter och rättigheter avvecklats, men samtidigt har nya åligganden och förpliktelser påförts vissa städer såsom exempelvis skyldigheten för de tre största städerna att föra tryckande register över fysiska och juridiska personer. I avbidan på en reglering av hela problemet rörande städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gentemot staten, har statsmakterna icke tagit slutgiltig ställning till fördelningen av kostnaderna mellan stat och kommun, då man uppdragit åt städerna att i framtiden handha viss allmän angelägenhet. Kortfristiga eller provisoriska arrangemang har tills vidare vidtagits. Enligt min mening bör därför en allsidig utredning nu verkställas rörande städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten. Vid denna utredning bör självfallet beaktas de förslag i ämnet, som i olika sammanhang framförts från riksdagens sida samt från andra håll. Det synes mig, som om en långtgående avveckling av städernas rättigheter — däri inbegripet vissa städer speciellt tilldelade förmåner, som exempelvis rätten att för visst kommunalt ändamål disponera avkastningen från Kronan tillhörig, inom vederbörande stad belägen fastighet ävensom den Göteborgs stad medgivna rätten att i vissa fall uppbära gårdaköpsavgifter — bör eftersträvas, varvid hänsyn bör tagas till de olika städernas särskilda intressen. Samtidigt bör prövas, huruvida icke vissa av städernas skyldigheter gentemot staten må upphöra och uppgifterna i fråga överföras till statliga organ. I de fall ett dylikt överförande ej anses kunna ske och vissa uppgifter alltjämt skall handhas av städernas förvaltningsorgan, bör kostnadsfrågorna i detta sammanhang upptagas till definitiv lösning. Härvid bör uppmärksammas, att staten ombesörjer och fortsättningsvis torde böra ombesörja vissa kommunala

12 uppgifter såsom exempelvis uppbörden av kommunalskatt. Det må även erinras om den ekonomiska fördel städerna åtnjuter genom att staten med visst undantag för närvarande bär hela det ekonomiska ansvaret gentemot kommunerna för restförda skatter. Utredningen bör i erforderlig utsträckning samordnas med de särskilda undersökningar, som för närvarande pågår inom här berörda eller angränsande områden. Av särskild betydelse är, att samråd sker med den utredning, som i enlighet med Kungl. Majrts bemyndigande den 30 december 1954 har att pröva frågan rörande rådhusrätternas framtida ställning. Den nu förordade utredningen bör i första hand avse att utröna, vilka av städernas särskilda rättigheter och förpliktelser som kan komma i fråga för en avveckling eller jämkning. Sedan detta skett, torde jag för Kungl. Maj:t få anmäla frågan om direktiv och former för den fortsatta utredningens bedrivande. Under denna andra utredningsetapp torde representanter för berörda intressen böra medverka. Under tiden för stadsutredningens arbete tillkallade dels chefen för inrikesdepartementet den 29 november 1957 sakkunniga för utredning av frågan om huvudmannaskapet för polisväsendet m. m., 1957 års polisutredning, dels ock chefen för finansdepartementet den 30 oktober 19i58 utredningsmän med uppdrag att verkställa utredning och framlägga förslag rörande eventuell omorganisation inom folkbokförings- och uppbördsväsendet och därmed sammanhängande frågor, uppbördsorganisationskommittén. Redan innan stadsutredningen igångsattes, hade chefen för justitiedepartementet, jämlikt bemyndigande den 30 december 1954, tillkallat sakkunniga för att verkställa utredning rörande rådhusrätternas framtida ställning samt härmed sammanhängande spörsmål, stadsdomstolsutredningen. Under arbetets gång har stadsutredningen låtit sig angeläget vara att hålla kontakt med samtliga förenämnda utredningar, vilka under åren 1960 och 1961 avgivit sina betänkanden. De däri framlagda förslagen ha sålunda genomgående kunnat beaktas av förevarande utredning. Ytterligare må erinras, att den år 1950 förordnade donationsjordsutredningen den 20 januari 1956 avgivit betänkande, vilket, med däröver avgivna remissyttranden, av Kungl. Maj :t den 1 februari 1957 överlämnats till utredningen för att behandlas i samband med fullgörandet av dess uppdrag. För klarläggande av den i statsrådsprotokollet särskilt berörda frågan om städernas donations jord har stadsutredningen, jämlikt vederbörligt bemyndigande, kompletterat donationsjordsutredningens material i olika hänseenden. Slutligen må nämnas, att Kungl. Maj:t genom beslut den 30 mars 1955 till övervägande av stadsutredningen överlämnat ärende rörande städernas kostnader för fångars vård och underhåll. På grund av vad i direktiven anförts har utredningen tillika beaktat handlingarna avseende ersättningskrav från vissa städer för utgifter i anledning av den militära rättegångsreformen. Sagda frågor ha av utredningen prövats i betänkandets kap. 12 och 13. Såsom framgår av de meddelade direktiven har utredningsarbetet i första

13 hand avsett att utröna vilka av städernas särskilda rättigheter och förpliktelser som kunna ifrågakomma för en avveckling eller jämkning. Härutöver har utredningen ansett sig icke böra underlåta att uppdraga vissa allmänna riktlinjer för avvecklingens genomförande samt i samband därmed belysa de ekonomiska förutsättningarna för en sådan avveckling.

KAPITEL 2

Översikt av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten

Ännu vid ingången av 1900-talet kan uppdelningen av landets kommuner mellan städer och landskommuner sägas ha i stort sett sammanfallit med den faktiska fördelningen av riket i, å ena sidan, mera betydande tätorter och, å den andra, ren landsbygd eller mindre tätorter med omgivande landsbygd. Där lagstiftningen ansågs böra lämna en olikartad reglering för skilda typer av kommuner eller bebyggelseområden, kunde denna differentiering i regel följa uppdelningen mellan stad och landskommun; inom några lagstiftningsområden utgjorde köpingskommunen eller municipalsamhället en mellanform. Under innevarande århundrade har den klassiska motsatsställningen stadskommun-landskommun förskjutits eller upphört. Med åtskilliga städer ha införlivats stora landsbygdsområden. Många tätorter ha befolkningsmässigt uppnått samma storlek som de mindre residensstäderna, utan att stadsrättigheter ifrågasatts. Å andra sidan ha åtskilliga äldre, stagnerande småstäder ej större folkmängd eller rikare näringsliv än centralorten i större landskommuner. Parallellt härmed ha inom viktiga lagstiftningsområden bestämmelserna för stad och land närmats till varandra eller — där i ny lagstiftning en differentiering befunnits alltjämt påkallad — denna icke grundats på kommunernas egenskap av stad eller landskommun utan på kommunernas eller kommundelarnas »effektiva» tätortskaraktär. De magistratsstäder, som lagts under landsrätt, och de kommuner, som erhållit stadsrättigheter utan egen jurisdiktion, ha i viktiga administrativa hänseenden kommit att utgöra en mellanform mellan staden i klassisk mening och landskommunen. Det åt utredningen lämnade uppdraget förutsätter en genomgång och omprövning av stora delar av stadskommunernas särställning. En allmän avgränsning ligger dock däri, att utredningen begränsats till städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Utan sagda begränsning skulle uppdraget komma att reellt omfatta spörsmålet om behovet och lämpligheten av att upprätthålla olika kommunformer. Men gränsen har synts böra dragas något snävare. Enbart den omständigheten, att en för städerna gällande särreglering på ett visst offentligrättsligt område faktiskt medför utgifter för staden, vilkas motsvarigheter beträffande

15 landskommuner bestridas av staten, torde icke i samtliga fall behöva eller böra föranleda att man nu överväger en avveckling av detta förhållande. Den rättsliga särreglering, som rymmes i uttrycket städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, är genomgående historiskt betingad. I vida högre grad bottnar den sålunda i äldre tiders inledningsvis karaktäriserade motsättning stad-landsbygd än i moderna särregler för tätorter med stadskaraktär. Ramen för utredningsarbetet är således i princip densamma som uppdragits av Nothin i hans utredning av år 1921. Den översikt av utredningsämnet, som i det följande lämnas, har därför i stor utsträckning kunnat bygga på Nothins utredning. Vid behandlingen av särskilda institut lämnas, där utredningen så funnit erforderligt, en redogörelse för uppkomsten och utvecklingen av ifrågavarande institut. Utredningen övergår nu till att lämna en kort översikt över utredningsobjekten och därmed sammanhängande spörsmål.

I. Rättigheter:

Helt eller delvis ännu

gällande

a) Donationsjordarna Bland de förmögenhetsobjekt eller rättigheter med ekonomiskt värde, som kronan tillagt städer i dessas egenskap av stad, intaga de s. k. donationsjordarna en framträdande plats. De med städernas donationsjord sammanhängande spörsmålen ha endast i ringa mån blivit författningsmässigt reglerade. Dock ha vid skilda tidpunkter meddelats allmänna bestämmelser om städernas befogenheter att avhända sig sådan mark. Vid upprepade tillfällen ha gjorts allmänna undersökningar angående förekomsten av markdonationer från kronan till städer samt om den rätt, varmed marken innehaves av vederbörande stad. Då kronan anslagit eller donerat mark till städer alltsedan medeltiden, har det för vissa städers del visat sig svårt att med säkerhet avgöra om och i vilken utsträckning mark tillförts staden av kronan. Enligt de undersökningar, som stadsutredningen för sin del låtit göra, inneha omkring 60 städer sådan av kronan donerad jord. I princip samma problem, som äro knutna till städernas donationsjord, möta i samband med enstaka kronodonationer till stad av annat förmögenhetsobjekt, såsom fiskerättighet. Hithörande spörsmål ha behandlats av donationsjordsutredningen. b) Tolagsersättningen Den vissa stapelstäder tillkommande tolagsersättningen är — vid sidan av donationsjordarna — den mest betydande av de städernas ekonomiska förmåner, som i nu förevarande sammanhang aktualiseras.

16 Under förra delen av 1600-talet medgavs ett flertal städer rätt att uppbära tolag, d. v. s. en avgift efter viss procentsats å värdet av in- och utförda varor eller med andra ord en tilläggstull. Medlen voro i allmänhet avsedda att bestrida magistratens underhåll eller kostnaderna för andra stadens gemensamma angelägenheter. En genomgripande reform beslöts år 1857 genom den s. k. tolagsregleringen, som innebar, att tolagen upphörde som särskild avgift och inräknades i tullsatserna, samt att städerna enligt vissa beräkningsgrunder i stället erhöllo gottgörelse av tullmedel. Stapelstäder, såväl redan existerande som blivande, vilka icke omfattades av de fastställda ersättningsbestämmelserna, enär de ej varit berättigade till tolag vid tiden för reformen, kunde efter Kungl. Maj :ts beprövande tillerkännas anslag av tullmedlen, motsvarande 5 procent av stadens årliga tulluppbörd. 1857 års tolagsreglering omfattade 30 stapelstäder. Sedermera har tolagsersättning tillerkänts ytterligare 9 stapelstäder, senast Södertälje år 1878. Tolagsersättningen, som år 1858 utgjorde 804 492 kronor 82 öre, har med smärre undantag ökat från år till år, så att totalbeloppet i riksstaten för budgetåret 1961/62 beräknats komma att uppgå till 37 000 000 kronor.

c) Källarfrihetsmedlen ra. m. I riksstaten återfinnes årligen under sjunde huvudtiteln ett anslag till »Städers friheter», för budgetåret 1961/62 beräknat till 30 000 kronor. Detta anslag är fördelat på underrubriker. Till vissa städer utgår sålunda av statsmedel ersättning för förlorade tullfriheter. Härför har beräknats ett belopp av 24 367 kronor 20 öre, varav för Stockholm 19 470 kronor 48 öre. Tre städer erhålla vidare gottgörelse med för närvarande 3 609 kronor 11 öre, utgörande ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag. Slutligen äro under rubriken övriga ersättningar uppförda belopp å tillhopa 1 114 kronor 5 öre, varav 600 kronor äro avsedda för underhållande av mudderverk i Nyköping. Ett stort antal ersättningsbelopp, som tidigare utgått från denna anslagstitel, ha indragits genom kvittning mot danaarv och i samhand med städers förläggande under landsrätt ävensom i samband med 1945 års uppbördsreform.

d) Sportelinkomsterna Med städernas skyldighet att fullgöra vissa samhällsuppgifter inom jurisdiktionens och förvaltningens område är förenad en rätt att uppbära avgifter, såsom expeditionslösen och restavgifter, vilka ursprungligen fingo såsom avlöningsförmåner, sportler, uppbäras av vederbörande ämbets- och

tjänstemän. I samband med löneregleringar ha sportlerna merendels indragits till städernas kassa. e) Övriga rättigheter 1) Auktionsmonopolet. Bland stadsprivilegierna märkes enligt direktiven rätten till viss del av försäljningssumman vid auktion inom stads område. Ifrågavarande rätt härflyter ur det s. k. auktionsmonopolet, som innebär en uteslutande rätt att i stadens regi förrätta offentliga auktioner, dock med undantag för exekutiva sådana. Verksamheten utövas i regel genom auktionsverk (eller auktionskammare) och finansieras genom försäljningsprovisioner. Sedan i motion till 1954 års riksdag förslag väckts om utredning rörande upphävande av förenämnda stadsprivilegier, framhöll allmänna beredningsutskottet, att en sådan utredning borde ske i samband med en undersökning av städernas privilegier i övrigt och därmed sammanhängande åligganden. Motionen föranledde ingen riksdagens åtgärd. Frågan om utövande av auktionsmonopolet är enligt utredningens mening en uteslutande kommunal angelägenhet. Därest ett auktionsverk är sanktionerat av högre myndighet (exempelvis Kungl. Maj:t eller länsstyrelse), torde verket dock icke kunna indragas utan samtycke av samma myndighet. Många städer ha avstått från sitt monopol att förrätta auktioner. 2) Gårdaköpsavgift o. d. Såsom en speciell förmån namnes i direktiven »den Göteborgs stad medgivna rätten att i vissa fall uppbära gårdaköpsavgifter». Gårdaköpsavgiften är en s. k. friskilling, varom bestämmelser finnas i 4 § förordningen den 7 december 1883 angående expeditionslösen i dess nu gällande lydelse. Enligt 1 st. nämnda paragraf uttages i stad vid fastighetsöverlåtelse genom köp, byte eller gåva — vid sidan av expeditionslösen enligt 3 § förordningen — friskilling med en eller två kronor, allt efter egendomens värde. Bestämmelsen torde avse magistratsstäder men avgiften uttages likväl icke i alla sådana städer. Avgiften torde — liksom expeditionslösen — utgöra sportelinkomst. Jämlikt 2 st. sagda paragraf skall, därest Kungl. Maj :t för stad i fråga om friskilling meddelat särskilt förordnande, detta fortfarande lända till efterrättelse. Sådan friskilling utgår för närvarande blott i ett fåtal städer, nämligen i Göteborg såsom gårdaköpsavgift (med 1 % å köpeskillingen), i Växjö såsom fastighetsköpsavgift (med 1 % å taxeringsvärdet) och i Västervik såsom friskilling av fastighetsköp (med 1 % å köpeskillingen). Av samma beskaffenhet torde även vara trettiondepenningen av ofria tomter i Stockholm. Även om ifrågavarande fastighetsköpsavgifter och liknande friskillingar (enligt 4 § 2 st.) uttagas i samband med en åtgärd, som tillgodoser ett hög2 —

18 gradigt statligt syfte, är frågan om deras avskaffande närmast en kommunal angelägenhet för vederbörande stad (se bev.utsk. bet. nr 33/1947). I senare tid ha liknande friskillingar avskaffats i en del städer efter beslut av vederbörande stadsfullmäktige och fastställelse iav Kungl. Maj :t. Detta gäller exempelvis Borås, Karlskrona, Norrköping, Nyköping och Ulricehamn. 3) Personliga tjänstbarheter. Enligt Nothin finnas i stad vissa personliga skatter. Härom är att säga följande. I 10 § lagen den 18 december 1953 om införande av kommunallagen stadgas, att personliga tjänstbarheter, vilka inom stad utgjorts efter förut antagna grunder, fortfarande må, till dess annorlunda förordnas, utgöras efter samma grunder. Motsvarande stadgande fanns redan i 1862 års kommunalförordning för stad och därefter i 63 § 1 mom. 1930 års lag om kommunalstyrelse i stad. Såsom exempel å sådana onera må nämnas skyldighet att ombesörja renhållning av gator och allmänna platser, att anlägga och underhålla gata, att underhålla städernas vägar och att tjänstgöra vid brandväsendet. Ifrågavarande personliga förpliktelser ha, i den mån de ännu kvarstå, i allmänhet i en eller annan form reglerats i specialförfattningar (se SOU 1952:14 s. 397 ff och SOU 1954:37 s. 120 ff samt lag den 14 dec. 1956, nr 619, om skyldighet att renhålla gata m.m.).Här är alltså fråga om en särreglering för stad. Frågan om dess avskaffande är en uteslutande kommunal angelägenhet. 77. Rättigheter:

I senare tid avskaffade

eller eljest

upphörda

a) Danaarv Enligt 15 kap. ärvdabalken i 1734 års lag skulle kvarlåtenskap efter den, som avlidit utan att efterlämna arvsberättigade släktingar eller testamentstagare, såsom danaarv tillfalla Konungen — d. v. s. staten — »eller den han sin rätt förlänt haver». Under 1600- och 1700-talen hade Kungl. Maj:t en gång för alla på vissa städer, ett tiotal, överlåtit helt eller delvis sin rätt till danaarv i vad rörde dödsbon efter vederbörande stads invånare. Denna rätt för vissa städer till danaarv blev faktiskt inskränkt genom 1920 års lagstiftning om arvsrätt för efterlevande make och upphävdes helt med ikraftträdandet av 1928 års lagstiftning om allmänna arvsfonden. Någon ersättning för rättighetens förlust tillerkändes ej ifrågavarande städer.

b) Bötesinkomster Genom 1864 års strafflag gingo, bland andra, städerna miste om de bötesandelar, som tillkommit dem till följd av stadgande i 1734 års lag. De städer, å vilka genom privilegier eller särskilda resolutioner överlåtits kronans

19 bötesandelar, miste jämväl dessa. Sedan städerna övergångsvis under några år uppburit ersättning för uteblivna bötesandelar, begränsades den årliga ersättningen genom kungl. brev den 7 september 1869 till att avse gottgörelse för förlust av de bötesandelar, som överlåtits av kronan. Ersättningen beräknades efter medeluppbörden under en femårsperiod. Jämlikt beslut av 1920 års riksdag upphörde denna gottgörelse med utgången av året. Vederlag härför lämnades dock med ett engångsbelopp bestämt genom kapitalisering efter fyra procent. I Nothins utredning (s. 108) upptages bland de särskilda inkomster, som då tillkommo städer i allmänhet, även de botes- och vitesbelopp, vilka ingingo till stadens kassa jämlikt 1868 års ordningsstadga för rikets städer, 1874 års byggnadsstadga för rikets städer och samma års brandstadga för rikets städer. I sammanhanget må även nämnas 1874 års hälsovårdsstadga, vilken innehöll bestämmelser också för landsbygden; böter och viten enligt denna stadga skulle tillfalla kommunens kassa. Sedermera stadgades i 1919 års hälsovårdsstadga, i 1923 års brandstadga och i 1931 års byggnadsstadga, att böter och viten skulle tillfalla vederbörande kommun (samhälle). Med ikraftträdandet av nya bestämmelser, bland andra 1944 års brandlag och samma års brandstadga, 1947 års byggnadslag och samma års byggnadsstadga, 1957 års ordningsstadga samt 1958 års hälsovårdsstadga, har rätten för städer och andra kommuner att uppbära böter och viten i princip upphört inom berörda rättsområden. Kommunerna blevo därvid icke kompenserade för uteblivna intäkter.

c) Boupptecknings- och arvskiftesprovisioner Enligt 9 kap. 1 § jämfört med 12 kap. 2 § ärvdabalken i 1734 års lag var magistraten som regel tillerkänd ett boupptecknings- och arvskiftesprivilegium med rätt att utse boupptecknings- och arvskiftesförrättare. Den med anledning härav uttagna avgiften utgjorde i allmänhet: för bouppteckning en procent av hela egendomens värde (utan avdrag för gäld och utan medräknande av ovissa fordringar) samt för skifte 1/2 procent av hela egendomens värde (ovissa fordringar ej medräknade). Ifrågavarande bestämmelser hade med tiden alltmera satts ur tillämpning, så att omedelbart före ikraftträdandet av lagen den 9 juni 1933 om boutredning och arvskifte sådana avgifter uttogos endast i 23 magistratsstäder eller omkring 1/3 av rikets då jurisdiktionsberättigade städer. Genom lagen i fråga upphävdes i princip sagda bestämmelser, övergångsvis bibehölls emellertid magistraten vid sitt bouppteckningsprivilegium. I intet fall skulle dock särskild bouppteckningsavgift få uttagas, där dödsfallet inträffat efter utgången av år 1943. Den magistraten i vissa städer tillkommande rätten att verkställa arvskifte och uppbära arvskiftesprovision avskaffades däremot omedelbart.

20 d) Ersättning för indragna brännvinsförsälj ningsmedel År 1913 indrogos samtliga brännvinsförsäljningsmedel till statsverket. Delvis kompenserades kommunerna i riket härför på så sätt att skoldistrikten erhöllo förhöjt årligt statsbidrag till avlöning av lärare vid folk- och småskolor. Till städer och vissa köpingar utbetalades därjämte direkt gottgörelse efter vissa grunder och med fallande skala; denna partiella reglering blev helt slutförd år 1935. Vidare erhöllo landstingen och de städer, som ej deltogo i landsting, årligen tillhopa 3 100 000 kronor att fördelas med hänsyn till landstingsområdenas resp. städernas folkmängd; detta anslag fanns till beloppet oförändrat uppfört ännu i riksstaten för budgetåret 1958/59. I enlighet med Kungl. Maj:ts i statsverkspropositionen till 1959 års riksdag framförda förslag har anslaget från och med budgetåret 1959/60 upphört att utgå. Emedan ersättningen icke betraktats såsom kompensation för någon landstingen eller berörda städer tillkommande juridisk rätt, har avlösning av anslaget icke ansetts erforderlig.

i i / . Skyldigheter:

Nu

gällande

a) Domstolsväsendet Städernas skyldighet att sörja för rättsskipningen i första instans var i äldre tid förenad med själva stadsbegreppet och består alltjämt, men blott för ett fyrtiotal städer. Kostnaderna för underrätternas verksamhet på landsbygden — och detta gäller numera även flertalet städer — ha till allra största delen övertagits av statsverket; enda undantaget är att tingshusbyggnadsskyldigheten åvilar lokal menighet. Städerna med egen jurisdiktion ha att själva i huvudsak bestrida kostnaderna för rättsskipningen. Denna står emellertid under statlig kontroll och formerna för dess utövande regleras i lag. Vad angår domartillsättningen ha ifrågavarande städer tillerkänts inflytande. Som framgår av det anförda är principen om städernas egen rättsskipning i betydande omfattning genombruten. Sålunda har på senare tid vid beviljandet av stadsrättigheter vederbörande stad icke utrustats med egen jurisdiktion utan förklarats skola höra till domsaga. Vidare försiggår en fortlöpande avveckling av den egna jurisdiktionen i de mindre magistratsstäderna. Förutom den rent dömande myndigheten i rådhusrätten har »borgmästare och råd» jämväl att i egenskap av magistrat utöva en förvaltande verksamhet, som tidigare varit av såväl statlig som kommunal karaktär. Genom 1953 års kommunallag har magistraten befriats från sina åligganden att handlägga administrativa ärenden av kommunal natur. Härtill återkommer utredningen i det följande. Inledningsvis har berörts stadsdomstolsutredningens uppdrag, som resul-

21 terat i ett principförslag om förstatligande av städernas domstolsväsen och utskiftning av ännu återstående magistratsuppgifter på olika myndigheter. Beträffande särskilt ersättningsspörsmål avseende den militära rättsskipningen hänvisas även till det följande. b) Vissa administrativa uppgifter av statlig natur Genom 1953 års kommunallag skildes magistraten som nämnts från befattning med kommunala uppgifter. Från magistraten ha även avlastats statligt administrativa funktioner på så sätt att tidigare åligganden beträffande mantalsskrivning och skatteuppbörd, polisväsen och hälsovård m. m. helt eller delvis överflyttats på andra myndigheter. Fortfarande åvila emellertid magistraten uppgifter av statligt administrativ karaktär, såsom beträffande allmän ordning och säkerhet, trafik, handel och näringar, fastighetsväsende, sjöfart, exekutionsväsende, allmänna val m. m. I städer utan magistrat fullgör kommunalborgmästaren flertalet av de uppgifter, som i magistratsstad ankommer på magistrat. Ifrågavarande arbetsuppgifter ombesörjas på landsbygden av statliga myndigheter. För vissa städer föreligga avvikelser. I Stockholm ha sålunda magistratsuppgifter överflyttats å överståthållarämbetet, poliskammaren och valnämnden. I andra städer ha magistratsuppgifter överförts på poliskammaren. Stadsdomstolsutredningen har föreslagit en avveckling av magistrats- och kommunalborgmästarinstitutionerna samt utskiftning av magistratsuppgifterna på olika myndigheter. c) Polis- och åklagarväsendet Inom polis- och åklagarväsendet ha av ålder vissa olikheter rått mellan land och stad i fråga om den ekonomiska ansvarigheten för dessa verksamhetsgrenar. Dessa olikheter kvarstå principiellt alltjämt, även om ett flertal städer numera äro inordnade i den ursprungligen enbart för landsbygden avsedda statliga organisationen. 1) Polisväsendet. Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Hälsingborg intaga en särställning såtillvida, att ledningen av polisväsendet närmast under överståthållarämbetet respektive vederbörande länsstyrelse är anförtrodd åt kommunalt avlönade polismästare (med poliskammare). Eljest gäller att vederbörande landsfogde i egenskap av länspolischef närmast under länsstyrelsen utövar sådan ledning. I många städer är den omedelbara ledningen av polisens lokala verksamhet anförtrodd kommunala polischefer, i större städer polismästare och i övriga städer, som bilda egna åklagardistrikt, i regel stadsfiskaler. Eljest är landsfiskal polischef; detta gäller såväl landsbygden som städer, vilka

22 ingå i landsfiskalsdistriktsorganisationen. Den 1 januari 1961 tjänstgjorde kommunala polischefer i 55 städer. Polisverksamheten utövas av polismän, som både i stad och på landsbygd äro kommunalt anställda och avlönade. Skillnaden visar sig på så sätt att statsbidrag utgår till polisverksamheten å landsbygd och i mindre städer men ej i större städer. Vidare må nämnas att polismän i stad endast syssla med egentlig polisverksamhet, medan de å landet även fullgöra exekutionsuppgifter. Slutligen är att märka att städer under vissa betingelser äro skyldiga att hålla reservpolis och statspolis. 2) Åklagarväsendet. Den allmänna åklagarorganisationen är, bortsett från riksåklagaren, uppbyggd kring statsåklagare och distriktsåklagare. I Stockholm, Göteborg och Malmö tjänstgöra kommunalt anställda förste stadsfiskaler som statsåklagare. Eljest utövas motsvarande verksamhet av landsfogdar. I stad är stadsfiskal distriktsåklagare, om man bortser från det fall att staden ingår i landsfiskalsorganisationen. Såsom tidigare nämnts har 1957 års polisutredning avgivit ett principbetänkande och därvid förordat, att huvudmannaskapet för polisväsendet helt lägges hos staten och att jämväl åklagarväsendet — i den mån detta alltjämt är kommunalt — förstatligas. Förslaget berör även exekutionsväsendet.

d) Uppbördsväsendet m. m. Av ålder har gällt, att magistratsstäderna själva svarat för kostnaderna för kronouppbörd, medan motsvarande uppgift inom fögderiförvaltningen i princip varit en statlig angelägenhet. Med tiden kom mantalsskrivningen att läggas på den myndighet, som hade hand om kronouppbörden. Genom 1945 års uppbördsreform och den i samband därmed genomförda folkbokföringsreformen befriades magistraten från sitt dittillsvarande ansvar för kronouppbörd och mantalsskrivning. Även om det principiellt ansågs, att statsverket borde övertaga dessa magistratsstädernas kostnader för mantalsskrivning och uppbörd, var statsverket likväl icke berett att beträffande 32 större magistratsstäder omedelbart ikläda sig ifrågavarande kostnader; härmed fick anstå i avvaktan på en utredning om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Sedan Västervik numera tillförts fögderi, fullgöra återstående 31 städer sina skyldigheter härutinnan främst på så sätt, att de bestrida kostnaderna för den lokala skattemyndighetens verksamhet med avseende å mantalsskrivning och uppbörd samt i mindre omfattning taxering (lokal skattemyndighet är i nämnda 31 städer med egen uppbördsförvaltning vederbö-

23 rande kronokamrerare respektive i Stockholm uppbördsdirektören; lokal skattemyndighet inom fögderiförvaltningen, avseende övriga städer och landsbygden, är vederbörande häradsskrivare). Den inledningsvis berörda uppbördsorganisationskommittén har i avgivet betänkande föreslagit, att registrerings- och redovisningsarbetet inom folkbokföring, taxering och uppbörd skall ske med hjälp av hålkortsmaskiner och maskiner för automatisk databehandling. Frågan om de lokala skattemyndigheternas framtida organisation och verksamhet har icke tagits upp till närmare behandling i det avgivna betänkandet. Ytterligare förslag äro emellertid att förvänta från kommittén.

e) Exekutionsväsendet Liksom städerna sedan äldre tid svarat för kostnaderna beträffande domstols- och uppbördsväsendet, ha de även haft att sörja för exekutionsväsendet, avseende främst åtgärder i utsökningsmål samt indrivning av skatter, vissa avgifter och böter. Sålunda faller på magistratens lott att vara överexekutor (i Stockholm och Enköping är dock överståthållarämbetet resp. vederbörande länsstyrelse överexekutor). För stad utan magistrat liksom för landsbygden är som regel vederbörande länsstyrelse överexekutor. I stad utan magistrat kan dock annan än länsstyrelse vara överexekutor. Underexekutor är vederbörande utmätningsman: kommunalt anställd stadsfogde (eller liknande befattningshavare) i magistratsstäderna och i 14 städer utan magistrat samt landsfiskal i övriga städer och i landskommunerna. Till sin hjälp har underexekutor exekutionsbiträden, som både i stad och å landsbygd äro kommunalt anställda och avlönade tjänstemän. Exekutionsbiträdena å landsbygden äro polismän, till vilkas avlöning statsbidrag utgår. I stad äro däremot exekutionsbiträdena icke polismän utan särskilt anställda för uppgiften; statsbidrag utgår icke till deras avlönande. Exekutionsväsendet har anknytningar till domstols- och magistratsväsendet, till polis- och åklagarväsendet samt till uppbördsväsendet. Stadsdomstolsutredningen och polisutredningen ha också var för sig förordat exekutionsväsendets förstatligande. Uppbördsorganisationskommittén har hittills icke gått in på frågan om skatteindrivningens och exekutionsväsendets i övrigt framtida ställning.

f) Tullhusbyggnadsskyldigheten Tullhusbyggnadsskyldighet åvilar 48 städer med gällande stapelstadsrätt, av vilka 36 äro tolagsberättigade. Härvid äro icke medräknade Kungälv, Marstrand och Söderköping. Kungälvs stapelstadsrätt förklarades år 1904 tills

vidare vilande. Söderköpings stapelstadsrätt anses vilande utan formligt beslut därom. Marstrand är utrustad med tullstation, lydande under Lysekils tullkammardistrikt, och får uppbära tolagsersättning; byggnadsskyldighet torde föreligga i begränsad omfattning. Tullhusbyggnadsskyldighet åvilar ytterligare fyra städer utan segelbar förbindelse med saltsjön men med fullständig förtullningsrätt, nämligen Borås, Falun, Lund och Östersund. g) Skyldigheter i övrigt 1) Militär rättegång. Det militära rättegångsväsendet i första instans var ännu långt in på 1900-talet knutet till statliga specialdomstolar, krigsrätterna. Genom militär rättegångslag den 30 juni 1948, nr 472, överfördes emellertid de militära målen i fredstid på de allmänna domstolarna. Ett trettiotal städer ha — med hänvisning till det merarbete som reformen medfört för domstols-, åklagar- och polisväsendet — hos Kungl. Maj:t hemställt om ersättning för de i anledning därav uppkomna merkostnaderna. Framställningarna och i anslutning därtill inhämtade remissyttranden ha jämlikt meddelade direktiv av stadsutredningen tagits i övervägande vid fullgörandet av dess uppdrag. 2) Fångars vård och underhåll. En magistratsstäderna åvilande skyldighet har avseende å förvaring och underhåll av häktade personer, medan rannsakning pågår. Denna skyldighet fullgöres i praktiken på olika sätt. Därest den häktade förvaras i stadshäkte, bestridas kostnaderna direkt av staden. Om den häktade överföres till statlig fångvårdsanstalt, får staden i stället till statsverket utgiva ersättning, vilken i vissa fall endast avser utspisningskostnaderna och i andra fall jämväl bidrag till anstaltens underhåll m. m. Såsom framgår av kap. 12 har stadsdomstolsutredningen även berört denna fråga. IV.

Skyldigheter:

I senare tid avskaffade

eller eljest

upphörda

a) Overståthållarämbetet Nothin har i sin utredning (s. 78 f) redogjort för Stockholms stads ekonomiska förpliktelser med avseende å overståthållarämbetet intill åren kring 1920. Kostnaderna voro därvid på visst sätt fördelade mellan statsverket och staden. Därefter har overståthållarämbetet omorganiserats ett flertal gånger, bland annat fr. o. m. den 1 januari 1948. Ett syfte med denna reform var att nå ett tillfredsställande resultat med avseende å kostnadernas fördelning mellan stat och kommun. Därvid togs som förebild normalt gällande arbets- och kostnadsfördelning mellan länsstyrelse, å ena, och större magi-

25 stratsstäder, å andra sidan. Omorganisationen innebar sålunda, att ur ämbetet utbrötos sådana arbetsuppgifter som folkbokföring, debitering, uppbörd och indrivning samt poliskammarärenden, att ifrågavarande arbetsuppgifter tillades kommunala verksenheter, respektive mantalsverket, uppbördsverket, indrivningsverket och poliskammaren, samt att kvarstående delar bildade ett statligt överståthållarämbete med i stort sett samma uppgifter som en länsstyrelse. Med undantag av indragning utav vissa till staden tidigare utgående statsbidrag föranledde omorganisationen icke några ersättningar mellan kronan och staden. Kostnaderna för det nyorganiserade överståthållarämbetet skulle sålunda helt åvila statsverket, medan kostnaderna för de kommunala verksenheterna skulle bestridas av staden. Statsverket åtog sig underhållet av det s. k. Tessinpalatset mot att staten erhölle dispositionsrätten till fastigheten. Här må dessutom erinras om följande uttalande av departementschefen vid anmälan av propositionen (nr 192/1947 s. 78) : Vid bedömandet av kostnadsfrågan bör även itagas i beräkning, att statsverket — liksom redan nu är fallet — kommer att bära kostnaderna för ett flertal ärenden av magistratsnatur, främst överexekutors- och firmaärenden. Någon ersättning från stadens sida för dessa ärenden — vilken ifrågasatts av statskontoret — anser jag ej böra ifrågakomma, i varje fall icke i detta sammanhang. Skulle däremot, vid ett eventuellt framtida övertagande från kronans sida av vissa magistratsgöromål från städerna över huvud, fråga uppkomma om viss ersättning från städernas sida till statsverket, bör spörsmålet om Stockholms stads ersättningsskyldighet kunna upptagas till förutsättningslös prövning oavsett att kronan redan tidigare haft att svara för kostnaderna för vissa av dessa ärenden. b) Inkvartering Ett försvarsbesvär, som endast ålåg städerna, var att prestera s. k. ständig inkvartering åt garnisonerade trupper. I huvudsak avvecklat under 1800talet och de första åren av 1900-talet kvarlevde institutet vid tidpunkten för Nothins utredning i fem städer, och det ägnades därför av Nothin (s. 101— 107 och 243—246) en rätt ingående behandling. Institutet blev restlöst avskaffat genom kungl. förordningen den 2 juni 1939, nr 226. c) Sjömanshus Till stapelstadsrätten har, åtminstone tidvis, varit knuten en förpliktelse att inrätta (och upprätthålla) sjömanshus för registrering och mönstring av sjömän m. m. I den mån sådan skyldighet förelegat har den ekonomiskt sett varit föga betungande för berörda städer (jfr Nothin s. 95 ff). Från och med den 1 juli 1961 ha sjömanshusen inordnats i den allmänna arbetsförmedlingen med arbetsmarknadsstyrelsen såsom administrativ chefsmyndighet. Sjöfartsstyrelsen utövar dock en allmän uppsikt över sjömanshusen i vad avser registrering och mönstring av sjömän. Staten har

26 härigenom helt övertagit det ekonomiska ansvaret för sjömanshusens administration (prop. 124/1960; andra lagutsk. uti. nr 43 och memorial n r 5 1 : rskr nr 340). Nothin har i sin utredning (s. 98 ff; jfr s. 196 f) berört vissa förpliktelser, som främst med avseende å den högre skolundervisningen i verkligheten kommit att åvila städer och stadsliknande samhällen, exempelvis byggnadsskyldighet i fråga om allmänna läroverk. Här föreligger icke — och det har Nothin även framhållit — någon principiell skillnad mellan land och stad, utan förpliktelserna sammanhänga med att vissa undervisningsanstalter så gott som uteslutande förlagts till städer och stadsliknande samhällen. — Läroverkskommunernas åligganden med avseende å tillhandahållande av läroverkstomt samt lokaler och möbler m. m. ha år 1958 blivit föremål för generell reglering (se SFS 1958:335, § 199). Vad angår hälsovården intaga de städer och stadsliknande samhällen, som äro utrustade med kommunala tjänsteläkare, exempelvis stadsläkare, en undantagsställning jämfört med de delar av riket, vilka ingå i provinsialläkardistrikt med statligt avlönade provinsialläkare. Någon lagstadgad skyldighet att hålla sådana kommunala tjänsteläkare föreligger icke (jfr Nothin s. 73 f). 1961 års riksdag har bifallit Kungl. Maj :ts förslag (prop. 181/1961), enligt vilket huvudmannaskapet för ifrågavarande tjänsteläkare överföres å landstingen den 1 juli 1963. De större städerna utanför landsting ha en särställning även på så sätt att de själva avlöna tjänsteläkare, som fullgöra på förste provinsialläkaren (från och med den 1 juli 1963 länsläkaren) eljest ankommande arbetsuppgifter. Sammanfattningsvis må framhållas, att av städernas nu gällande rättigheter utredningen har att överväga donations jordarna, tolagsersättningen samt de utgående ersättningarna för städers friheter ävensom i anslutning till vissa städerna n u åliggande uppgifter inom jurisdiktion och förvaltning de sportelinkomster, som därav härflyta. Vad åter angår de skyldigheter som åvila städerna avse övervägandena främst domstolsväsendet, polis- och åklagarväsendet, uppbördsväsendet och vad därmed sammanhänger, exekutionsväsendet samt tullhusbyggnadsskyldigheten. Slutligen har utredningen att ingå i prövning av frågan om kostnaderna för fångars vård och underhåll samt spörsmålet om av vissa städer påkallad ersättning för de av den militära rättegångsreformen föranledda merkostnaderna. Erinras må tillika därom, att i fråga om domstolsorganisationen, polis- och åklagarväsendet, innefattande jämväl exekutionsväsendet, samt uppbördsorganisationen parallellt med stadsutredningens arbete pågått särskilda utredningar, vilkas resultat stadsutredningen haft att samordna med sina egna överväganden.

KAPITEL 3

Städernas särskilda rättigheter ur juridisk synpunkt

1809 års regeringsform innehöll ursprungligen i § 114 följande bestämmelser rörande ståndsprivilegierna: Konungen late samtelige Riksens Ständer deras privilegier, förmåner, rättigheter och friheter åtnjuta; beroende det på samteliga riksståndens överenskommelse och Konungens bifall att låta dem undergå de förändringar och jämkningar, som rikets behov kunna fordra. Inga nya privilegier, ett riksstånd rörande, kunna utan Konungens och alla riksståndens vetskap och samtycke utgivas och meddelas. Denna paragraf har sedermera en gång omredigerats, nämligen i samband med 1865—66 års representationsreform, då lagrummet erhöll följande, ännu gällande lydelse: De forna riksståndens privilegier, förmåner, rättigheter och friheter skola, där de ej ägt oskiljaktigt sammanhang med den stånden förut tillkommande representationsrätt, och således med denna upphört, fortfarande gälla. Ej må ändring eller upphävande därav ske utan genom Konungens och Riksdagens sammanstämmande beslut och med bifall, om frågan rörer ridderskapet och adelns eller prästerskapets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter, i förra fallet av ridderskapet och adeln samt i det senare av allmänt kyrkomöte.

1. Utvecklingen

fram

till

1789 Från 1200-talet ända fram till slutet av 1700-talet var privilegielagstiftningen av väsentlig betydelse för samhällslivet. Den var ett utflöde av — enligt nutida terminologi — konungens ekonomiska lagstiftningsmakt och syftade till att inom ståndssamhällets ram »åstadkomma en effektiv arbetsfördelning genom att på visst sätt reglera varje samhällsklass' rättsliga ställning för att för den möjliggöra ett tillbörligt fyllande av dess särskilda uppgifter i samhällsorganisationen». 1 Privilegielagstiftningen var en särlagstiftning för individuella subjekt (t. ex. handelskompanier) eller samhällsgrupper (stånd, bergslager m. fl.) vid sidan av den allmänna rätten. 2 Den förekom i mycket olika former. Privilegiebrev, d. v. s. högtidliga försäkringar av rättsskapande innehåll, utgjorde endast en av dessa. Andra privilegiekällor voro allmän lag (t. ex. vissa de1 2

Sundberg: Sv. stadsförb. tidskr. 1922, s. 132. Hermanson: Anteckningar enligt föreläsningar över Finlands 2 uppl. s. 336. Herlitz: Sv. stadsförb. tidskr. 1920, s. 287 f.

statsförfattningsrätt,

28 lar av handelsbalken i 1734 års lag), förordningar och stadgar av administrativt och ekonomiskt innehåll, resolutioner på anförda besvär, kungliga skrivelser till myndigheter m. m. För bestämningen av privilegiebegreppet kunna privilegieurkundernas former och benämningar icke sägas ha någon avgörande betydelse. Städernas borgerskap utgjorde fram till 1866 ett riksstånd, som i offentliga angelägenheter representerades av riksdagens borgarstånd. Regeringsformen förlänar ett särskilt rättsskydd åt »de forna riksståndens privilegier, förmåner, rättigheter och friheter», i den mån de ej varit oskiljaktigt förenade med den upphävda representationsrätten. En undersökning huruvida och i vad mån städernas särskilda rättigheter kringgärdas av ett dylikt ståndsprivilegieskydd eller därmed likartat skydd, kan lämpligen anknytas till en översikt över uppkomsten och utvecklingen av borgarståndets privilegier. Städernas privilegier sönderföllo redan tidigt i två grupper, av vilka den ena omfattade privilegier för enskilda städer och den andra den privilegielagstiftning som var gemensam för alla städer eller åtminstone ett större antal. I viss utsträckning låg denna skillnad i sakens natur, i det att vissa privilegier, t. ex. sådana som inneburo gåva av kronojord, självfallet endast kunde tillkomma viss bestämd stad. De privilegier åter, som saknade dylik naturlig lokal anknytning, förlänades enskilt eller generellt, beroende på näringspolitiska syften, lagstiftningstekniska skäl eller mer eller mindre tillfälliga omständigheter. Den begynnande stormaktstiden utmärktes av strävanden efter likformighet på stadsförvaltningens område. Vittnesbörd härom äro bl. a. den visserligen ej formellt utfärdade, men dock i stor utsträckning tillämpade 1619 års stadga om städernas administration och ett flertal vid denna tid tillkomna handels- och seglationsordningar. I linje härmed låg att, medan privilegieframställningar dittills gjorts av enskilda städer, dylika önskemål från början av 1630-talet i viss utsträckning började samordnas genom av borgarståndet vid riksdagarna framställda allmänna besvär. Resolutionerna på dessa besvär blevo snart en viktig privilegiekälla. Enligt den tidens privaträttsligt färgade uppfattning av privilegiernas innebörd utgjorde de förmåner, som sålunda förlänades åt de olika samhällsgrupperna, motsvarande rättighetsförluster eller förpliktelser för konungen. Eftersom en ny regent icke ansågs bunden av företrädarens förläningar, brukade stadfästelse begäras vid den nye regentens trontillträde. I konungaförsäkrans form bekräftades regelmässigt varje riksstånds »friheter, privilegier, immuniteter, rättigheter och lovliga sedvanor». Av stånden ägde i slutet av 1600-talet endast adeln och prästerna särskilda privilegieurkunder, uti vilka deras rättigheter voro auktoritativt sammanfattade. I vilken utsträckning borgerskapet ansågs äga egentliga privilegier utöver sin representations- och besvärsrätt är ovisst. I varje fall betraktades ej ko-

29 nungaförsäkrans bekräftelse på ståndsprivilegierna som en tillräcklig garanti för städernas enskilda privilegier, eftersom för dessa allmänt begärdes och erhölls särskild stadfästelse av den nytillträdande regenten. 1719 års statsvälvning innebar ett förstärkande av de partikulära samhällsintressena på statsmaktens bekostnad. För städernas vidkommande möjliggjordes härigenom ett befästande av deras privilegieförmåner, som dittills — särskilt under det karolinska enväldets tid — varit mer eller mindre prekära. Belysande för det ändrade läget var, att en generell bekräftelse på städernas enskilda privilegier intogs i 1719 års regeringsform, där ifrågavarande punkt hade följande lydelse: Städerna i riket förbliva vid deras välfångna privilegier och rättigheter, vilka komma Kongl. Maj:t underdånigst att föredragas, samt efter tidernas omständigheter, alldeles som Kongl. Maj:ts nådigst givna försäkring förmår och innehåller, att lämpas och sedermera att gillas, som de ock över städernas medel efter ordning och privilegier äga disponera, dock att å vederbörlig ort därå redo och räkning göres. Hänvisningen till konungaförsäkran gällde den däri givna sedvanliga bekräftelsen av ståndsprivilegierna, vilken år 1719 erhöll följande lydelse: Riksens ständer, högre och lägre, andliga och världsliga, vilja Vi bibehålla vid Sveriges beskrivna lag, riksens frihet, samt vart och ett stånd särskilt vid sina privilegier, sådana, som de nu översedda och till närvarande tider lämpade varda, jämväl dem vid deras rättigheter och egendom handhava, ingalunda tillstädjandes, att någon utan föregången laga dom därutur må sättas. Förbehållet för privilegiernas lämpande »efter tidernas omständigheter» saknade motsvarighet i äldre konungaförsäkringar. För städernas vidkommande hade liknande reservationer dock varit vanliga i tidigare kungliga bekräftelser på enskilda stadsprivilegier. I 1720 års regeringsform inflöt — liksom i konungaförsäkran av samma år -— en bekräftelse på ståndsprivilegierna av följande lydelse: Kongl. Maj:t låter bibehålla samtelige riksens ständer vid deras välfångna gamla privilegier, förmåner, rätt- och friheter; skolandes inga nya privilegier ett helt stånd angående utan samtelige ständernas vetskap, gjorde påminnelser och samtycke utgivas och meddelas. Den generella bekräftelsen på städernas enskilda privilegier fick i samma författningsurkund följande utformning: Städerna i riket förbliva vid deras välfångna privilegier och rättigheter, som dem av forna konungar givna och förlänta äro; dock så att de av riksens ständer efter tidernas omständigheter lämpas . . . En auktoritativ förklaring över detta lagrum gavs i 1723 års resolution på städernas allmänna besvär, i vars sista punkt (45) stadgades: Ehuruväl städernas enskilda privilegier skola, som regeringsformens 51 § förmäler, bliva översedda och efter närvarande tiders beskaffenhet uti sådana mål som någon ändring nödvändigt erfordra, lämpade och förbättrade; så böra de

30 dock icke till deras grund och varelse upphävas och omkullkastas. Därjämte är Kongl. Maj:ts vilja, att dessa föregående borgerskapets allmänna resolutioner icke skola, till städernas nackdel, framdeles bliva rubbade, ändrade eller igenom någon stridig uttydning förklarade . . . Ståndsprivilegierna och städernas enskilda privilegier bekräftades sålunda oberoende av varandra i skilda punkter av 1720 års regeringsform. Bestämmelserna voro olika utformade. Gällande ståndsprivilegier garanterades förbehållslöst, och för tillkomsten av nya uppställdes alla fyra ståndens samtycke som villkor. Städernas privilegier skulle däremot som förut kunna lämpas efter omständigheterna enligt vanliga beslutsregler. Frihetstidens författning uppdrog sålunda en klar gräns mellan de båda privilegiegrupperna. Medan de två högre stånden i början av frihetstiden erhöllo nya privilegieurkunder, förblev begreppet borgarståndets privilegier lika obestämt som förut. Frågan vilka förmåner för städernas samlade borgerskap som skulle anses oantastbara blev under sådana förhållanden beroende av h u r långt borgarståndet kunde i varje särskilt fall sträcka sina anspråk. En hämmande omständighet var härvid, att lagstiftningen rörande städernas förvaltning och näringsliv hänförde sig till ett relativt föränderligt samhällsområde. Stadsekonomiens jämförelsevis stora rörlighet ställde krav på smidighet och anpassbarhet hos lagstiftningen, krav, som motverkade tendensen att däri se privilegier av orubblig beskaffenhet. »Ekonomiska» stadgar ställdes sålunda stundom av samtiden i motsättning till privilegier, Efter tillkomsten av 1720 års regeringsform med dess stränga villkor för nya ståndsprivilegier var det också i och för sig uteslutet att fastställa sådana för borgarståndet genom resolutioner på städernas allmänna besvär. Men då dessa resolutioner ofta hade form av bekräftelse på äldre rättigheter, som i sin tur i viss utsträckning synas ha uppstått på sedvanerättslig väg, kunde denna urkundstyp alltjämt ha betydelse som privilegiekälla. Borgerskapets naturliga strävan att vinna ökad fasthet och säkerhet åt städernas allmänna och enskilda privilegier hade under frihetstidens senare skede viss framgång. I 175d års konungaförsäkran bekräftades städernas förslagsrätt vid besättande av magistratstjänster ävensom rätten att »utan intrång» tillsätta övriga städernas betjänte. Ännu längre sträckte sig den försäkran som Gustav III undertecknade vid sitt trontillträde. I denna bekräftades och sanktionerades ytterligare städernas »så enskilda som allmänna privilegier och Kongl. resolutioner» på det eftertryckligaste sätt: de skulle »varken under någon förevändning till sin grund och varelse rubbas, upphävas och genom stridig förtydning ändras och kraftlösa göras eller i verkställigheten, av eho det vara må, få någon annan tilllämpning, än de i själva bokstaven fordra och tillåta». Det torde icke vara möjligt att sammanställa denna mångordiga garantiformel med den då gällande regeringsformens bestämmelser om stånds- och stadsprivilegier till

31 en motsägelsefri enhet. Kort innan denna försäkran formulerades, hade ett försök att få till stånd en kodifiering av borgarståndets privilegier misslyckats, och det synes ha varit ståndets avsikt att kompensera sig för kvarstående oklarhet i fråga om dess privilegier genom att med till buds stående rättsskydd — monarkens högtidliga löfte — täcka så mycket som möjligt av städernas hela privilegiekomplex. 1772 års statsvälvning innebar en ny motgång för borgarståndets privilegiepolitik. Den nya regeringsformen bekräftade på samma sätt som 1720 års ståndens och städernas privilegier i skilda punkter. Gustav III :s nya, mycket kortfattade konungaförsäkran innehöll ingenting om privilegielagstiftningen. Ståndsprivilegierna behandlades i regeringsformen i nästan samma ordalag, men i fråga om städernas privilegier borttogs den särskilda bekräftelsen av dispositionsrätten till de enskilda medlen och förbehåll gjordes för lämpande icke blott efter tidernas omständigheter utan även efter »det allmännas nytta och gagn». I sammanhang härmed bör ses den ändrade näringspolitik som under den följande tiden tog sig uttryck i vissa ansatser mot friare handel och förenklad stadsförvaltning. Den här antydda utvecklingen mötte emellertid starkt motstånd från borgerskapets sida och, när konungen under 17i89 års författningskris behövde borgarståndets stöd, såg han sig nödsakad att göra vissa eftergifter för dess krav. Det var i denna situation som ståndet äntligen fick sitt gamla önskemål om en samlad privilegieurkund uppfyllt.

2. 1789 års

försäkran

I den på revolutionär väg tillkomna förenings- och säkerhetsakten stadfästes i allt som ej stred mot aktens övriga innehåll —- jämte adelns och prästerskapets privilegieurkunder — »städernas hittills välfångna privilegier och rättigheter». Ehuru detta skulle kunna uppfattas så, att regeringsformens mindre vittgående bestämmelser därmed hade upphävts, lärer en sådan tolkning med hänsyn till sammanhanget få avvisas och i varje fall måste en dylik ospecificerad bekräftelse betraktas som tämligen värdelös. Borgarståndet fann också en ytterligare privilegiegaranti önskvärd, och med konungens medgivande utarbetades av ett ståndets privilegieutskott ett förslag härtill. Förslaget, som var ganska vidlyftigt, omredigerades och förkortades avsevärt, innan det av konungen undertecknades — i april 1789 men antedaterat till den 23 februari — och överlämnades till ståndet. Dokumentet var rubricerat »Kongl. Maj :ts för rikets borgerskap och städerna i allmänhet utfärdade nådiga försäkran». I ett promulgationstillägg till förenings- och säkerhetsakten bekräftade konungen samtidigt, jämsides med adels- och prästprivilegierna, »den stadfästelse å visse fri- och rättigheter som Vi under den 23 febr. givit rikets städer».

32 F ö r s ä k r a n h a d e följande lydelse: [1 §.] Kongl. Maj:t lovar och försäkrar härigenom rikets borgerskap och städerna i allmänhet, att vid deras innehavande i äldre och senare tider erhållna privilegier, fri- och rättigheter, grundade på kongl. resolutioner, donationer, gåvobrev eller andra med dem lika eller laglig kraft ägande handlingar och stadganden, sådana, som de dem av ålder innehaft eller nu innehava, okvalt och orubbat, nu och i evärdeliga tider, bibehållna och skyddade varda, så att ingen dem, varken i anseende till deras innehavande jord, hus, tomter, hemman, skogar, utmärker, strömmar, arrenden, fisken, kvarnar, sågar, eller andra inrättningar, ej heller i anseende till deras handel och sjöfart, näringar och rörelse, minsta h i n d e r eller förfång tillfoga skall. 2 §. Till handelns, skeppsfartens och rörelsernas desto mera upplivande och förkovran, vill Kongl. Maj:t härmedelst även i nåder stadga och förklara: att det s. k. produktplakatet alltid skall bliva i sin helgd och till efterrättelse tjäna, då riket av krig icke är oroat, eller, då andra särskilda orsaker till dess vilande ej föranleda, i vilket fall det likväl genast, sedan orsaken upphört, i full verkan återställas skall; att all sådan handel, rörelse, konst eller slöjd, som förut är känd, idkad och i allmänhet idkas kan, hädanefter icke skall någon eller några särskilde in- eller utrikes män upplåtas eller meddelas under exklusiva privilegier, monopolier eller förpaktningar, vilkas obillighet till sin grund samt skadlighet till sin verkan, Kongl. Maj:t ock, i anseende på all sådan handel och rörelse, i dess nådiga resolution på Riksens Ständers besvär av 20 nov. 1786 medgivit: att allvarsam h a n d skall hållas över de författningars efterlevnad som bjuda, att alla kronans behöver skola genom offentliga auktioner upphandlas, undantagandes vid påkommande krig och då tid, tillfälle och omständigheter sådant ej medgiva, eller då intet antagligt anbud göres: att ingen må tillåtas borgerlig handel och rörelse driva, som därå ej burskap vunnit samt avgifter till kronan och staden därför betala; ridderskapet och adeln samt ståndspersoner likväl all tillständlig rätt förbehållen. 3 §. Även vill Kongl. Maj:t i nåder hava samtliga rikets borgerskap och städerna än ytterligare försäkrade om ett orubbat bibehållande av deras rättighet att föreslå borgmästare och välja rådmän, att antaga mindre betjäning, att taxeras av egna medlemmar och att förvalta städernas enskilda kassor, allt som hittills vanligt varit; dock så att de må vara tillräckliga och förslå till allmänna och nödiga behov. 4 §. De städerna donerade, förlänte och under namn av stadsjord begrepne ägor, skola orubbade vid städerna bibehållas och förbliva samt icke förändra sin natur, i vars hand de komma måga. 5 §. Det handlande borgerskapet och hantverkerierna i allmänhet, varda ock härigenom nådigst försäkrade, att då det någon tid hända skulle, att flera handlande eller flera hantverkare till bur- och mästerskaps vinnande sig anmälde, än skäligen i avseende å ortens belägenhet, folkmängden, näringsutvägar och kringliggande landsort, förmodas därstädes sin utkomst och bärgning hava kunna, på societetens eller ämbetets, stadens äldstes och magistratens i den delen givna intygande, behörigt och skäligt avseende göras skall; även som ock Kongl. Maj:t genom dess i dag utfärdade nådiga resolution, vill söka att förekomma den skada och det förfång hantverkerierna genom de s, k. fuskare, försvarskarlar och andra obehöriga personer tillskyndas, samt så förordna, att den frihet den värvade soldaten till idkande av det hantverk han lärt, förunnad är, närmare lämpas till ändamålet och hantverkerierna till olägenhet icke komma må. 6 §. Vid riksdagsmannaval, varuti, lika som i borgmästare-, rådmans- och stadssekreterareval endast rätta borgare, men icke kontingent borgare, som till annat

33 stånd höra, mage taga del, skall borgerskapet äga en oinskränkt valfrihet och vill Kongl. Maj:t icke erkänna någon annan för stadens riksdagsman, än den som genom borgerskapets flesta röster inför magistraten därtill kallad och befullmäktigad blivit. 7 §. Detta allt, så väl som ock evad rättigheter och förmåner, av samma allmänna beskaffenhet som dessa, varje stad särskilt i stöd av regeringslagar, privilegier och resolutioner må innehava, vill Kongl. Maj:t i nåder hava dem alla i gemen och var och en i synnerhet tillsagt och under helgd av privilegier härmedelst bekräftat. (8 § innehåller avslag på privilegieskydd för vissa av borgarståndet begärda rättigheter.) En generell bekräftelse i kort sammandrag på av borgarståndet i dess mycket detaljerade förslag begärda ekonomiska förmåner, hörande dels till jordrätten dels till näringsrätten, lämnas i 1 § av försäkran. Om man bortser från donationsjorden, som särskilt avhandlas i 4 §, har icke någon av de »sakrätter» som garanteras av paragrafen i fråga speciellt uppmärksammats i praxis; desamma torde numera också sakna reell betydelse. Åt näringsskyddets närmare utformning ägnas 2 och 5 §§ av försäkran. Produktplakatet sattes under 1800-talets förra hälft efter hand ur kraft genom traktater. Monopolförbudet överflyttades år 1809 till regeringsformen. Nu gällande ordning för statens upphandlingar (se SFS nr 496/1952 med senare ändringar) —- tillkommen enligt RF § 89 — kan sägas bygga på samma huvudprincip som upphandlingsbestämmelsen i försäkrans 2 §. På det hela taget har emellertid innehållet — med borgarståndets uttryckliga eller tysta medgivande — förlorat sin betydelse i och med näringsfrihetens införande. 1 Rätten till innehav av donations jord garanteras i försäkrans 4 §. Försäkrans 3 och 6 §§ äro ägnade åt stats- och förvaltningsrättsliga privilegier. Städerna tillförsäkras sålunda i 3 § ett orubbat bibehållande av rätten att föreslå borgmästare och välja rådmän. 2 Enligt 6 § skall denna rätt utövas endast av »rätta borgare». Den i 3 § garanterade rätten att antaga »mindre» betjäning, att taxeras av borgerskapets egna medlemmar och att förvalta de enskilda kassorna regleras numera i kommunallagen och taxeringsförordningen. Vad angår rättsskyddet i fråga om sådana städernas enskilda rättigheter och förmåner, som avses i 7 § av försäkran, knyter sig det största intresset till städernas enskilda inkomster, främst stapelstädernas uppbörder. Med enskilda inkomster avsågos i äldre tid alla stadskommunala intäkter som enligt för varje särskild stad gällande grunder inflöto i stadskassan. I samtliga privilegieprojekt, som uppgjordes i borgarståndet 1789, ingår ett stadgande om att de enskilda inkomsterna skulle »oförryckta» tillhandahållas 1 De nyss nämnda särskilda punkterna i 2 § kunna sägas även av det skälet, sakna betydelse, att efter näringsfrihetens införande ej längre finnas några privilegiebärare. 2 Såsom framgår av bland annat 1809 års RF § 31 var rätten att utse rådmän i Stockholm endast en förslagsrätt, ehuru detta för korthetens skull ej kommit till uttryck i 3 § av försäkran.

3 —

34 städerna under magistratens och stadens äldstes förvaltning (borgarståndets prot. 1789 s. 1,36, 1|56, 177, 213). Någon uttrycklig bekräftelse härå kom dock icke att intagas i 7 §. Stadgandets betydelse som garanti för stads rätt att uppbära inkomst av visst slag lärer därför ha berott av prövning av frågan, om inkomsten uppfyller kriteriet »samma allmänna beskaffenhet». Det är obestridligt, att 1789 års försäkran för rikets borgerskap icke tillkommit i den ordning som enligt 1772 års regeringsform gällde för meddelande av nya ståndsprivilegier. En på inkonstitutionell väg — särskilt i ett revolutionärt läge — tillkommen författning torde emellertid kunna införlivas med rättsordningen genom senare ratihabering. Utredningen återkommer till denna fråga i det följande. Från det gustavianska enväldets tid kan nämnas, att Gustav IV Adolf i sin vid kröningen år 1800 avgivna konungaförsäkran förklarade sig vilja styra och regera riket efter 1772 års regeringsform »samt förenings- och säkerhetsakten av den 21 febr. och 3 april 1789». Samtliga ständer vid 1800 års riksdag bekräftade i sina trohetseder till konungen förenings- och säkerhetsaktens giltighet.

3. Behandlingen

vid 1809—10

års

riksdag

Behandlingen av grundlags- och privilegiefrågorna vid 1809—10 års riksdag synes erbjuda vissa möjligheter att vinna klarhet rörande då rådande uppfattning om försäkrans rättsliga innebörd. Det har bland annat framhållits 1 , att det s. k. håkanssonska förslaget till regeringsform innehöll ett stadgande som nära överensstämde med den slutliga § 114. I förslaget hänvisades emellertid uttryckligen till 1789 års försäkran för rikets borgerskap jämsides med de högre ståndens privilegieurkunder. Att denna exemplifiering senare kom att uteslutas har ansetts rent logiskt göra privilegiebegreppet i § 114 vidare än i det håkanssonska förslaget och icke trängre. Tillika har åberopats »grundlagsfadern» Silverstolpes yttrande till konstitutionsutskottets protokoll den 5 mars 1810, där det med beteckningen »borg. priv.» upprepade gånger hänvisas till 1789 års försäkran. Ytterligare — låt vara mera indirekt — stöd för att 1789 års försäkran för rikets borgerskap vid tillkomsten av gällande författning tillmätts ståndsprivilegiekaraktär kan utvinnas ur riksdagsmaterialet. I lagutskottets utlåtande den 10 november 1809 över bondeståndets allmänna besvär om förklaring av 1789 års skatteköpsförordning hävdades sålunda, att denna författning, som i förenings- och säkerhetsakten tillades samma kraft som om den där varit införd, icke var upphävd med denna utan såsom ett av RF § 114 skyddat privilegium fortfarande var i kraft. Utskottets utlåtande bifölls av alla fyra stånden. Av detta auktoritativa uttalande synes följa, att förenings- och säkerhetsaktens privilegieinnehåll i sin helhet — alltså i Sundberg: Sv. stadsförb. tidskr. 1922 s. 143 f.

35 även de privilegiebekräftelser som innehöllos i promulgationstillägget — ansågs bestå som ståndsprivilegier. Det torde alltså kunna hävdas, att RF § 114 av grundlagsstiftarna ansågs skydda borgarståndets privilegier sådana dessa kommit till uttryck i 1789 års försäkran. Ratihabering av denna senare författning skulle sålunda ha inträtt senast i samband med 1809 års statsvälvning. Å andra sidan finns ingen anledning att taga den ålderdomligt pleonastiska formuleringen i RF § 114 — »privilegier, förmåner, rättigheter och friheter» — till intäkt för att räkna med ståndsprivilegier för borgarståndets vidkommande utanför 1789 års försäkran. 1 Denna får anses ge en uttömmande uppräkning av de städernas rättigheter som i början av 1800-talet ägde ståndsprivilegiekaraktär.

4. 1860-talets

reformer

1789 års försäkran för rikets borgerskap hänförde sig emellertid till en samhällsordning, som inom kort skulle komma att undergå stora förändringar. För städernas vidkommande innebar detta, att de förvandlades från privilegierade yrkeskorporationer till tätortskommuner av modern typ. Slutpunkten i denna utveckling nåddes i huvudsak med 1860-talets stora reformer — näringsfrihetsförordningen, kommunallagarna och representationsreformen. Inför denna samhällsomdaning, som delvis skedde med stöd av konungens ekonomiska lagstiftningsmakt, visade sig borgarståndets privilegier maktlösa och åberopades knappast ens i den offentliga debatten. Belysande är ett anförande av representationsreformens främste tillskyndare, justitiestatsministern Louis De Geer, vid framläggandet för 1)862—63 års riksdag av proposition nr 61 angående antagande av ny riksdagsordning och därav betingade ändringar i regeringsformen, bland annat dess § 114. Han yttrade därvid följande: För några få tillägg, vilka, ehuru helt och hållet föranledda av representationens föreslagna ombildning, likväl innefatta nya stadganden, som icke med representationsfrågan stå i omedelbart sammanhang, torde grunderna särskilt böra antydas: De riksståndens privilegier, som ej äga sammanhang med deras representationsrätt, bliva icke upphävda genom denna sistnämndas upphörande. Då emellertid ingen del av samhällsförfattningen kan tänkas för alltid stillastående, måste stadgas en form, enligt vilken förändringar i dessa privilegier kunna i framtiden tillvägabringas. Med avseende härå och som dessa privilegier, i överensstämmelse med själva naturen av ett privilegium, hittills icke kunnat ändras utan bifall av det stånd, åt vilket de blivit givna, samt ej mindre adeln för sina övriga gemen1 I fråga om adeln och prästerskapet h a r det stundom gjorts gällande, att det skulle finnas privilegierättigheter utanför dessa stånds — betydligt äldre — privilegieurkunder av år 1723. W a c h t m e i s t e r : Utredning rörande de ridderskapets och adelns p r i v i l e g i e r . . . vilka böra anses äga gällande kraft (1886) s. 237 f; SOU 1955:47 (angående kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter m. m.) s. 64.

36 samma angelägenheter fortfarande har behov av en särskild representation, än ock en sådan är åt kyrkan avsedd uti kyrkomötet, har i 114 § RF stadgats att för ändring av de forna riksståndens privilegier fordras konungens och riksdagens beslut, samt dessutom bifall, i fråga om de adliga privilegierna, av ridderskapet och adeln och, i fråga om prästerskapets, av kyrkomöte. För ändring av de övriga ståndens privilegier, i den mån sådana kunna anses ännu äga bestånd, har däremot konungens och riksdagens beslut desto hellre ansetts tillräckligt, som någon lämplig form för erhållande av dessa stånds bifall svårligen kan utfinnas. En naturlig följd av ståndssamhällets upplösning var, att möjligheten av nya ståndsprivilegier ej längre förutsattes. I fråga om de bestående privilegierna bevarades de båda högre stånden vid det särskilda rättsskyddet i den formen, att deras vetorätt överflyttades till organ, som i fortsättningen skulle tillvarataga ifrågavarande samhällsgruppers intressen. För borgarståndets vidkommande var en liknande anordning icke möjlig. Borgerskapets rättsligt skyddade ställning inom näringsliv och stadsförvaltning hade i mitten av 1860-talet upphört. Då det icke synes ha förelegat något intresse ens hos ståndet självt för att ge de återstående privilegierna något sådant korporativt skydd, som tillförsäkrats substituten för de båda högre stånden, blev lösningen att låta privilegielagstiftningen för borgarståndets del uppgå i den för konung och riksdag gemensamma lagstiftningen. 1 5. Riksdagsbehandlingen

år 1956 av

privilegiefrågan

I anledning av väckta motioner om upphävande av RF § 114 och under åberopande av konstitutionsutskottets utlåtande nr 13 hemställde 1956 års riksdag (rskr nr 276), att Kungl. Maj:t måtte föranstalta om utredning och förslag om upphävande av nämnda paragraf. I utlåtandet erinrades bland annat om att det vore sannolikt, att stadsutredningen komme att behandla frågan om privilegiekaraktären hos vissa städernas rättigheter. Därjämte framhöll utskottet, att de föreställningar om olika medborgargruppers skyldigheter och rättigheter, som kommit till uttryck i privilegielagstiftningen, icke läte sig förena med nutida uppfattning om fördelning av samhälleliga plikter och förmåner. Väsentligen i överensstämmelse med denna ändrade syn på samhället hade flertalet av de forna riksståndens privilegier upphävts eller i vart fall förlorat praktisk betydelse. Vad särskilt angick borgerskapets privilegier kunde dessa knappast tänkas få aktualitet annat än i samband med en omreglering av statens och städernas inbördes ekonomiska förhållanden. 1 Annorlunda gestaltade sig utvecklingen i Finland, där privilegielagstiftningen under 1800-talet betraktades som i det n ä r m a s t e j ä m s t ä l l d med grundlagarna. Se Förslag till regeringsform för storfurstendömet F i n l a n d . . . Motiv (1887) s. 13. I 1906 års lantdagsordning fastslogs, att vad där stadgats om »stiftande, ändring, förklaring eller u p p h ä v a n de av grundlag» även skulle gälla för ståndsprivilegierna. Också gällande riksdagsordning av år 1928 upptager s a m m a regler för behandling av förslag r ö r a n d e grundlag och privilegier.

37 Ärendet överlämnades den 13 juni I960 till 195(8 års utredning kyrka — stat. 6. Privilegiefrågans

handläggning

i

praxis

Den oklarhet, som obestridligen föreligger rörande omfattningen och innebörden av det rättsskydd, som grundlagsenligt tillkommer borgerskapets och städernas här i korthet redovisade privilegier, återspeglas i den rättsvetenskapliga diskussionen, icke minst i senare tid. Därvid ha divergerande meningar såväl principiellt som i fråga om olika privilegier kommit till uttryck. Det har synts utredningen vara av värde att närmare belysa dessa åsiktsmotsättningar vad gäller privilegieskyddets juridiska karaktär och konstitutionella innebörd. I detta avseende må hänvisas till framställningen i bilaga 1. Av mera omedelbar betydelse för utredningens överväganden och ställningstaganden har varit att vinna klarhet rörande den praxis, som hittills tillämpats vid Kungl. Maj:ts och riksdagens handläggning av hithörande spörsmål, då frågor om borgerskapets och städernas privilegier i olika sammanhang förelegat till avgörande. En tämligen fullständig redogörelse för de faktiska omständigheterna i varje fall har därför ansetts böra lämnas. I äldre tider var, såsom redan erinrats, städernas ekonomi uppbyggd på privilegierna. Jämsides med den fortgående samhällsomdaningen försattes de emellertid alltmer ur kraft, och städerna övergingo till att hämta sina huvudsakliga inkomster genom direkta skatter av stadsinvånarna. Indragningar av privilegier eller inskränkningar i deras omfattning kunde likväl medföra kännbara ingrepp i städernas ekonomi, och det är naturligt, att städerna i förekommande fall velat tillvarataga det rättsskydd, som begreppet ståndsprivilegier ansågs innesluta. I vissa fall ha städerna med framgång kunnat hävda ett sådant skydd; i andra fall ha deras krav härutinnan lämnats obeaktade. Det har förekommit, att städerna i samband med avveckling av en sådan förmån tillerkänts en icke tidsbestämd kompensation för utebliven inkomst; i några fall ha städerna tillerkänts en engångsersättning eller en tidsbegränsad gottgörelse. Huruvida statsmakterna därvid beaktat ett föreliggande rättsskydd, eller om beslutet grundats å billighetsskäl, kan stundom vara svårt att avgöra. Då en rättighet indragits utan att städerna erhållit något ekonomiskt vederlag härför, har det ofta berott på rättighetens ringa betydelse ur ekonomisk synpunkt eller därpå, att staten övertagit en på staden tidigare vilande förvaltningsuppgift. Frågan, huruvida städernas rätt till egen jurisdiktion — en immateriell rättighet — är av ståndsprivilegienatur, har varit omtvistad. Statsmakterna få i samband med tillkomsten av 1924 års lagstiftning om stads läggande under landsrätt anses ha besvarat denna fråga jåkande. 1 Nämnda lag har i I Finland stiftades 1959 års lag om gemensam rättsvård i stad och på landet i vissa fall i den ordning, som gäller för grundlag.

38 sålunda uppenbarligen tillkommit med tillämpning av RF § 114. Den begränsade vetorätt, som tillerkändes stadsfullmäktige enligt 1924 års lag, upphörde genom nu gällande lag av år 1932 om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende. Enligt förarbetena till 1924 års lag kunde privilegienaturen bland annat härledas ur rätten att föreslå borgmästare och välja rådmän enligt 3> § av 1789 års försäkran; innebörden härav vore, att i alla städer, som så önskade, skulle finnas sådana tjänster. Förenämnda 3 § liksom försäkrans 6 §, enligt vilken förslags- och valrätten finge utövas endast av »rätta borgare», kom sedermera, såsom tidigare anförts, att omfattas av RF § 114. Emellertid intogs även i § 34 av 1809 års RF ett stadgande, enligt vilket städernas borgerskap skulle framgent åtnjuta sin gamla rättighet att till borgmästartjänster samt till rådmans- och stadssekreteraresysslor i Stockholm föreslå tre personer. I förarbetena till 1924 års lag har gjorts gällande, att denna bestämmelse ej finge tolkas som i huvudsak en dubblering av privilegiestadgandet i RF § 114. Bestämmelsen i RF § 34 vore i stället, såsom dess placering utvisade, närmast avsedd som en inskränkning i konungens fria utnämningsrätt och innebure i första hand, att borgmästartjänster, där sådana funnes, icke finge tillsättas utan förslag. Den år 1942 beslutade rättegångsreformen innebar bland annat, att utnämningsråtten beträffande lagfaren rådman även i andra magistratsstäder än Stockholm överfördes å konungen. RF § 34 ändrades år 1945 i enlighet härmed. Dessa städers rätt 1 att — visserligen med länsstyrelsens sanktionering — tillsätta lagfaren rådman övergick till en förslagsrätt. Processlagberedningen synes i sina förarbeten icke ha gått in på frågan om städernas privilegieskydd mot en sådan ändring; däremot framhävdes förenämnda paragrafs karaktär av begränsning i Kungl. Maj:ts utnämningsrätt (se SOU 1944:10 s. 24; jfr SOU 1933:31 s. 6). Såsom framgår av kap. 7 har 1960 års riksdag såsom vilande för vidare grundlagsenlig behandling antagit förslag till upphävande av RF § 31. Beträffande tolkningen av försäkrans 7 § lämnar praxis ett betydelsefullt material. Vad angår tolagen kom vid de tillfällen före år 1857, då frågan om en reform stod på dagordningen, icke något ställningstagande av statsmakterna till stånd av intresse i nu förevarande sammanhang. När tolagen så omreglerades och fick formen av tolagsersättning, skedde detta emellertid icke i den ordning som då gällde för beslut rörande ståndsprivilegier. Avgörandet träffades nämligen genom omröstning i förstärkt bevillningsutskott mot bonderepresentanternas röster, sedan deras stånd avslagit regleringsförslaget. Med hänvisning till bland annat detta beslut har också skatteregleringskommittén helt underkänt tolagens privilegiekaraktär. Även 1 Borgerskapets roll i förevarande s a m m a n h a n g hade upphört redan i samhand med kommunalreformen på 1860-talet.

39 kommerskollegium har i ett utlåtande 1912 uttalat, att frågan, huruvida rätten till tolag vore att anse som ett privilegium »vilket ej finge utan städernas medgivande upphöra eller ens rubbas», avgjorts genom 1857 års tolagsreglering. Jämte tolagen bildade stämpelpenningarna en särskild grupp av stapelstadsinkomsterna, så till vida att båda intäkterna helt utgjorde ett allmänt ekonomiskt stöd för stadsförvaltningens bedrivande. Genom tullstämplingens avskaffande 1863 bortföllo förutsättningarna för stämpelpenningarnas uppbärande i sin gamla form. De ganska få stapelstäder, där denna avgift ännu upptogs i början av 1860-talet, erhöllo enligt beslut av Kungl. Maj :t icke någon ersättning för inkomstens bortfall. Övriga stapelstadsinkomster utgjorde i princip ersättningar för olika förvaltningsprestationer, men då de avgifter, med vilka dessa voro belagda, i regel voro avsevärt högre än som behövdes för täckande av förvaltningskostnaderna och dessutom i många fall i äldre tid utgingo av varutrafiken, vare sig ifrågavarande anstalter togos i bruk eller ej, voro dessa inkomster även delvis av allmänt understödjande art. De kvarstående av nämnda uppbörder sammanslogos genom beslut av Kungl. Maj:t 1870 till en hamnavgift. Så småningom trängde den uppfattningen igenom, att hamnavgiften ej fick sättas högre än som motiverades av hamnväsendets kostnader, och i 1907 års hamntaxeförordning fastslogs som regel, att hamninkomsterna skulle få användas endast för hamnens direkta behov. Enligt 74 § 195,3 års kommunallag äger Konungen föreskriva, att hamn- m. fl. avgifter »må användas allenast för rörelsens direkta behov» (se även SFS nr 152/1950, 2 §). Hamnarnas ekonomi har också under senare tid kommit att praktiskt taget helt avskiljas från stadskommunernas. Utanför stapelstadsrättens område låg bland annat den intäkt i form av tiondepenning, som var en till stad utgående avgift på arv efter borgare i staden och som erlades av arvtagaren, om denne var borgare i annan stad. Ehuru det här rörde sig om en »allmän» förmån, vilken sålunda synes ha bort kunna räknas som ståndsprivilegium enligt 7 § i 1789 års försäkran, avskaffades den år 1M9 utan att frågan behandlats med tillämpning av RF § lil4. En liknande stadsförmån, som dock endast tillkommit ett mindretal städer och som alltså icke kan ha omfattats av försäkrans 7 §, var rätten till danaarv. I samband med 1928 års arvslagstiftning behandlades frågan om fortbeståndet av denna rättighet, som då blott tillkom 10 städer och endast för några få av dem medförde inkomst av någon betydelse. Ehuru flera av städerna motsatte sig rättighetens indragning, fann departementschefen — som konstaterade att ett upphörande otvivelaktigt kunde åvägabringas genom beslut av konung och riksdag — det icke oskäligt, att danaarvsinkomsten bortföll med hänsyn till dess ringa belopp (prop. 17/1928, s. 87). Detta blev också riksdagens beslut.

40 Av försäkrans 7 § kan icke heller det för närvarande i ett 40-tal städer förekommande auktionsmonopolet anses skyddat. Detta grundar sig nämligen på flera äldre resolutioner i anledning av städernas allmänna besvär och kan sålunda ej höra till de enskilt utgående förmåner som bekräftas i nämnda paragraf. Men då auktionsmonopolet ej heller är uttryckligen nämnt bland de i försäkran stadfästa allmänna rättigheterna, kan det över huvud icke betraktas som ett ståndsprivilegium. Genom 1877 års utsökningslag har monopolet inskränkts till icke-exekutiva auktioner. I detta sammanhang må nämnas att auktionsmonopolet upphävdes i Finland år 1897 i vanlig lagstiftningsordning. Av de för närvarande utgående anslagen till städers friheter har endast ersättningen för förlorade tullfriheter, källarfrihetsmedlen, haft en så allmän karaktär att den kan anses omfattad av försäkrans 7 §. I samband med att staten år 1946 övertog ansvaret och kostnaderna för uppbörden i ett antal mindre magistratsstäder, indrogs för deras vidkommande ifrågavarande ersättning genom beslut av Kungl. Maj :t, sedan ett uttalande av vederbörande departementschef innebärande förslag om en sådan indragning lämnats utan erinran av riksdagen (prop. 3(82/1945 s. 67 f; k. br. 20/12 1946). Här må även erinras om vissa, numera upphävda stadsrättigheter av mera allmän karaktär, nämligen den rätt till andelar i brännvinsförsäljningsmedel samt böter och viten, som författningsenligt tillerkänts städerna. I detta sammanhang synes lämpligen även böra beröras den vissa städer tilldelade rätten att åtnjuta kronan enligt lag tillkommande böteslott. Privilegieskyddet för städernas rätt till brännvinsförsäljningsmedel har varit omtvistat. Vid 1862—63 års riksdag biföllo samtliga riksstånd utom borgarståndet ett förslag, att viss del av dessa medel skulle tillförsäkras de nyinrättade landstingen. I enlighet med de tre riksståndens beslut utfärdade Kungl. Maj :t förordning härom. Då brännvinsförsäljningsmedlen år 19.L3 indrogos till statsverket, tillerkändes städerna bland annat för åren li9il.5—1935 gottgörelse enligt vissa grunder för den till dem direkt utgående andelen av dessa medel. Till grund för riksdagens beslut härutinnan låg ett uttalande av vederbörande departementschef av innehåll, att det icke torde böra komma i fråga att fastställa en bestämd ersättning åt städerna för all framtid, men att det likväl vore angeläget, att städerna erhölle tillräckligt rådrum för att ordna sig efter de nya förhållandena (Nothin s. 169 f och s. 113 f; se även SOU 1923: 6 s. 73). Då städernas rätt till bötesandelar i stort sett indrogs genom tillkomsten av 1864 års strafflag, tillerkändes städerna i första hand övergångsvis under några år ersättning härför. Därefter begränsades ersättningarna till att avse en gottgörelse åt sådana städer som genom privilegier eller andra resolutioner i äldre tider blivit tillförsäkrade kronans andel i böter. I den mån

den här förut omnämnda, övergångsvis utgående ersättningen avsåg städerna enligt allmän lag tillkommande bötesandelar, motiverades den av billighetsskäl. Däremot framgår av uttalanden vid 1862—63 års riksdag, att ersättningsskyldighet alltjämt ansågs föreligga med avseende å vissa städers rätt att åtnjuta kronan enligt lag tillkommande böteslott, vilken rätt hade sin grund i »av staten ingångna förbindelser». Därmed är dock icke sagt, att denna rätt skulle åtnjuta privilegieskydd enligt försäkrans 7 §. Då 1020 års riksdag beslutade att mot engångsvederlag indraga jämväl denna förmån, är att uppmärksamma, att vederbörande departementschef förordat gottgörelse till berörda städer oberoende av frågan huruvida denna städernas rätt till ursprungligen kronan tillkommande bötesandelar tillförsäkrats för all framtid eller allenast till dess Kungl. Maj :t annorlunda förordnade. Jämlikt tidigare gällande ordnings-, byggnads-, brand- och hälsovårdsstadgor hade städerna — liksom i förekommande fall andra kommuner — rätt till vissa böter och viten eller andelar därav. Genom nya bestämmelser, som på senare år trätt i kraft på dessa områden, har denna kommunernas rätt upphävts, utan att kommunerna erhållit kompensation. Åtgärden att indraga böter och viten till statsverket torde ha varit betingad av redovisningstekniska skäl; därjämte torde ha inverkat, att den inkomst, som därigenom skulle undandragas kommunerna, icke var av den storleksordning, att dess bortfallande hade någon nämnvärd betydelse för kommunerna (jfr de tryckta förarbetena till 1957 års ordningsstadga: SOU 1954: 37 s. 59 och 1944:48 s. 177). Magistratsstäders rätt till bouppteckningsoch arvskiftesprovisioner upphävdes principiellt genom 1930 års lag om boutredning och arvskifte, även om särskild bouppteckningsavgift övergångsvis fick uttagas intill utgången av år 1943. Ur förarbetena må erinras om lagberedningens syn på frågan om städernas rätt till ersättning av statsmedel på grund av dessa avgifters upphörande. Att genom lag, som stiftas av Konung och riksdag gemensamt, upphäva ifrågavarande avgifter utan ersättning, bör lika litet möta något rättsligt hinder som upphävandet av själva bouppteckningsprivilegiet. Huruvida ersättning bör utgå eller icke synes därför kunna avgöras efter lämplighets- och billighetshänsyn, och det torde falla utanför lagberedningens uppgift att avgiva något förslag i ämnet. Beredningen vill emellertid framhålla några synpunkter i frågan. Då avgifterna till en början motsvarades av en motprestation från stadens sida genom att bouppteckningen av magistraten förrättades å ort och ställe men de numera i regel antagit karaktären av en mindre lämplig beskattningsform, talar detta i viss mån mot att — åtminstone för all framtid — ersättning skall utgå. Vad angår de städer, där bouppteckningen ej endast formellt upprättas av magistraten och där bouppteckningsavgifterna följaktligen utgöra en, låt vara synnerligen rikligt tilltagen, motprestation för magistratens arbete med bouppteckningens förrättande, kommer arbetet i denna form vid ett antagande av förslaget i regel att upphöra, varför någon sådan motprestation i dessa fall ej längre är erforderlig. Vidare må

framhållas, att det här ej, såsom när de vissa städer tillkommande danaarvsmedlen indrogos till allmänna arvsfonden, är fråga om en indragning av en städernas inkomst till förmån för ett ändamål för vilket städerna såsom sådana ej hava intresse, utan om avlyftande från städernas egna invånare av en dem åliggande avgift, för vilken städerna i mån av behov kunna bereda sig ersättning genom beskattning i vanlig ordning. Till sist må endast nämnas en stadsrättighet av särskilt slag —- på visst sätt den allmännaste av alla städernas privilegier: rätten att vara stad. Som antytts av indelningssakkunniga (SOU 1961:9 s. 227 jfr s. 225) kan själva stadsnamnet, även sedan det genom en allmän kommunal utjämning tömts på innehåll, tänkas alltjämt bibehålla ett visst ekonomiskt värde för dess bärare. Något fall av avkonstituering av stad har ej förekommit sedan tillkomsten av 1789 års försäkran. 7.

Utredningen

Obestridligt är att en stads privilegier i äldre tid i första hand kommo dess borgare till godo och att städernas gemensamma rättigheter i verkligheten blevo förmåner för rikets samlade borgerskap. Men stadsprivilegierna gällde egentligen icke för borgaren som individ utan som medlem av en lokal korporation. Endast inom dennas verksamhetskrets, d. v. s. stadens område och uppland, kunde de borgerliga rättigheterna utnyttjas. I detta förhållande låg en påtaglig skillnad mellan städernas privilegier å ena sidan samt adels- och i viss mån även prästprivilegierna å den andra. Särskilt adelsprivilegierna inneburo i stor utsträckning rent personliga förmåner. Härigenom förklaras också vissa uttalanden på borgarståndshåll från 1800-talets början, som gingo ut på att ståndet ej hade några egentliga ( = personliga) privilegier. Denna stadsprivilegiernas särprägel synes också utgöra grunden för den på sina håll i doktrinen uttalade meningen, att hithörande rättigheter principiellt sakna ståndsprivilegienatur. Detta torde dock ej ge tillräcklig anledning att, mot de vittnesbörd som lämnas av 1600- och 1700talens stadsprivilegiehistoria och särskilt borgarståndets roll däri, bestrida existensen av borgarståndets privilegier. Uppfattningen, att städernas ifrågavarande rättigheter varit av ståndsprivilegienatur, synes stå i bättre samklang med det äldre samhällslivets realiteter. Dessa privilegiers egenskap av »lokalprivilegier» skulle emellertid komma att mer och mer träda i förgrunden, i och med att borgarnas företrädesrättigheter framför andra stadsinvånare och de förmåner, som knöto sig till utövningen av borgerlig näring, efter hand försvunno under 1800-talet. Vid borgarståndets upplösning kommo, såsom den lämnade redogörelsen ger vid handen, borgarståndets privilegier att i viss mån kvarleva som rättigheter för stadskommunerna. Det på den gamla privilegielagstiftningen grundade rättsskyddet för städernas särskilda rättigheter lärer numera få anses vara försvagat. I den

mån ingrepp i privilegierna prövats nödvändiga, ha också statsmakterna på det hela taget fäst mindre avseende vid de på privilegierna grundade rättsanspråkens ursprungliga eller logiskt omtolkade innebörd och formella styrka än vid de av en avveckling förorsakade olägenheterna, bedömda med hänsyn till vid tidpunkten rådande förhållanden och då särskilt de eventuella ekonomiska konsekvenserna. Ändring eller avskaffande av städerna tidigare tillkommande rättigheter av ekonomisk innebörd har — med eller utan vederlag — vidtagits genom beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen i samma ordning, som tillämpats vid lagstiftningen i övrigt. Betecknande är också, att även vid skilda åsikter om stadsrättigheternas privilegienatur hävdats uppfattningar, som åtminstone i huvudsak sammanfalla, beträffande grunderna för en avveckling av städernas särskilda rättigheter. Den rättsvetenskapliga diskussionen lärer med hänsyn härtill få bedömas såsom varande av väsentligen teoretiskt intresse vid de överväganden, som utredningen i anslutning till de meddelade direktiven i det följande redovisar. Såsom framgår av den tidigare framställningen är syftet med utredningen att undersöka möjligheterna för en avveckling i vissa hänseenden av städers särställning, jämfört med riket i övrigt, dels med avseende å utövandet av samhällsuppgifter, dels beträffande åtnjutandet av vissa härmed mer eller mindre nära sammanhängande rättigheter. Liksom skillnaden mellan stad och landsbygd i politiskt och näringsrättsligt hänseende efter hand undanröjts, äga statsmakterna befogenhet att, med iakttagande av reglerna för beslutanderätt i det enskilda fallet, utjämna ännu kvarstående, historiskt betingade olikheter i judiciellt och administrativt hänseende. I ekonomiskt hänseende framstår denna särställning som en förpliktelse för vederbörande stad men ur en annan synpunkt som en rättighet av immateriell natur. Som exempel kan nämnas skyldigheten att bekosta domstolsväsendet, vilken samtidigt är en rätt till egen jurisdiktion. Rättigheter av detta slag äro numera icke av konstitutiv natur för stadsbegreppet och känneteckna icke ens flertalet städer. I synnerhet vid en så allmänt utjämnande reform, som den utredningen syftar till, torde de härav berörda städerna därför icke kunna resa någon invändning emot att de i judiciellt och administrativt hänseende inordnas under samma bestämmelser, som gälla för ett stort antal andra städer och för landsbygden. Därest en stad på här angivet sätt avlastas kostnadskrävande åligganden, framstår det i princip icke som oberättigat, att staden i motsvarande omfattning avstår från de ännu kvarstående ekonomiska rättigheter, som en gång tilldelats densamma för att skapa ett ekonomiskt underlag vid utövandet av olika samhällsuppgifter, bland annat dem, vilka här äro i fråga för en avveckling. I den mån rättigheterna gå i avräkning mot de kostnader, staten ikläder sig genom övertagandet av ifrågavarande uppgifter, erhåller nämligen staden full gottgörelse för de indragna rättigheterna. Frågan om ett särskilt skydd för rättigheterna blir då icke aktuell. Först i det läget,

44 att vid en avräkning mellan stadens rättigheter och skyldigheter för staden skulle uppkomma ett överskott, aktualiseras frågan, huruvida och i vad mån staden vid den förutsatta avvecklingen skall anses åtnjuta skydd av beskaffenhet att motivera ekonomisk gottgörelse. Till detta spörsmål återkommer utredningen i det följande.

KAPITEL 4

Städernas donationsjord

I tidigare utredningar och förslag rörande en mer eller mindre omfattande avveckling av städernas särställning i förhållande till staten har uppmärksammats, att flertalet äldre städer av kronan erhållit markdonationer, till vilka motsvarighet saknas för landskommunerna. Såsom exempel må härvid nämnas skatteregleringskommitténs betänkande, den nothinska utredningen samt olika utredningar beträffande rättegångsväsendets omdaning. Andra utredningar och förslag, såsom kammarkollegiets av år 1897 och i senaste tid donationsjordsutredningens, ha inriktats på spörsmålet om och i vad mån staten har att utöva förvaltningskontroll över den till städerna donerade jorden. Vad angår donationsjorden erinras i stadsutredningens direktiv om den nothinska utredningen och om den vid tidpunkten ifråga pågående donationsjordsutredningen. Departementschefen anför vidare, att det syntes honom, som om en långt gående avveckling av städernas rättigheter — däri inbegripet vissa städer speciellt tilldelade förmåner, som exempelvis rätten att för visst kommunalt ändamål disponera avkastningen från kronan tillhörig, inom vederbörande stad belägen fastighet — borde eftersträvas. Såsom tidigare omnämnts har donationsjordsutredningens betänkande (SOU 1956:7) jämte därtill hörande handlingar av Kungl. Maj:t överlämnats till stadsutredningen för att behandlas i samband med fullgörandet av utredningens uppdrag. Stadsutredningen har ansett sig böra ingå på donationsjordsfrågan även i andra hänseenden än donations jordsutredningen. Redogörelsen för institutets uppkomst och utveckling kan emellertid lämpligen anknytas till donationsjordsutredningens betänkande. 1. Tillkomsten av donations jord; begreppsbestämningar Ett femtiotal av rikets nuvarande städer ha tillkommit under medeltiden eller tidigare. Ovisshet råder i det stora flertalet fall om dessa stadsbildningars uppkomst. Ett trettiotal städer erhöllo sina första stadsprivilegier under 1500-talets sista årtionden och under 1600-talet. Därefter och under en tidrymd, som sträcker sig in på 1900-talet, förekommo endast enstaka nya stadsbildningar. Ännu vid början av förra århundradet rådde en omfattande naturahushållning, varför vissa städer och deras invånare voro beroende

46 icke blott av egentliga stadsnäringar utan även av jordar för åkerbruk och boskapsskötsel. Angående uppkomsten av städernas jordinnehav må hänvisas till följande uttalande av donationsjordsutredningen. För åtskilliga av de äldre städerna kan uppkomsten av deras jordinnehav ej fullt — i många fall ej alls — klarläggas. Jorden kan vara stadens ursprungliga odaljord, den kan vara jord som staden tidigt förvärvat till utvidgande av sin äldre odaljord och den kan slutligen vara kronojord som redan under medeltiden anslagits av kronan i samband med stadens tillkomst eller till understöd åt en tidigare anlagd stad. För ett mindre antal städer äro medeltida markdonationer från kronan bestyrkta, men sannolikt ha sådana förekommit i större utsträckning än de bevarade källorna visa. Vid 1500- och 1600-talets stadsgrundläggningar var det regel att kronan tillhandahöll all för de nya städerna erforderlig mark; dessa städer kommo därför icke att från början ha någon odaljord. Under samma tid fingo åtskilliga medeltida städer sitt markinnehav ökat genom donationer från kronan. Donationsjordsutredningen ger även exempel på de olika ändamålsbestämmelser, som blivit fastade vid den av kronan donerade marken, och anför härutinnan följande. I flertalet bevarade donationsurkunder angives donationsändamålet i allmänna ordalag såsom »till utrymme och mulbete», »såväl till byggningsplats som andra tarver och bekvämligheter av mulbete och utrymme», »till skog, fiskeri och annan stadens nytta» eller — med ännu allmännare vändningar — »till stadens och borgerskapets gemena nytta», »till stadens förbättring». Stundom ha dock i donationsurkunderna angivits vissa speciella ändamål med donationerna. Dessa ändamål kunna hänföra sig antingen till sättet för jordens användning (såsom till humlegårdars inrättande, till tegelbruk o. dyl.) eller till det sätt, varpå inkomsten av jorden skulle användas, t. ex. för avlöning åt stadens magistrat, underhåll av publika byggnader m. m. I första hand är det uppenbarligen nödvändigt att klarlägga begreppet donationsjord. I sitt år 1897 avgivna betänkande uppehåller sig kammarkollegiet vid de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att viss mark skall kunna anses vara donerad av kronan. Donationsjordsutredningen, som i allt väsentligt ansluter sig till kammarkollegiets uppfattning härvidlag, sammanfattar kollegiets synpunkter sålunda. Donationsjord föreligger icke med mindre än att staden tillförts ny mark; ett kungl. beslut, som endast är en konfirmation av tidigare markinnehav, giver icke åt ifrågavarande mark karaktär av donationsjord; även om i beslutet skulle användas uttryck som 'förläna', 'unna' eller 'efterlåta'. Beslutet får icke ha förutsatt något väsentligt vederlag från stadens sida till kronan eller till tidigare enskild innehavare av jorden. Då stad för att komma i besittning av jorden haft att lösa skuld, till säkerhet varför jorden varit pantsatt till enskild, föreligger därför ej donationsjord. Icke heller då staden måst ersätta enskild innehavare av skattejord — kronans insats har då huvudsakligen varit förmedlande. Har staden fått gottgöra innehavare av åborätt till kronojord för åboskapets mistning, vore upplåtelsens karaktär av donation åtminstone i viss mån tvivelaktig. Det förhållandet att stad medgivits skatteköpa jord, vartill den redan hade besittning, konstitue-

rade ej donationsjord. Detsamma gällde, därest det kungl. beslutet endast innebar att viss jord — utan att besittningsförhållandena rubbades — lades under stadens jurisdiktion; huruvida en verklig upplåtelse eller endast en dylik inkorporering skett kunde stundom vara svårt att bedöma. Då stad — exempelvis vid hela stadens förflyttning — fått ny mark anvisad av kronan i ersättning för frångången mark, vore donationsjordsegenskapen beroende av de förhållanden, varunder staden förvärvat den äldre marken. För att mark skulle anses donerad av kronan, vore icke nödvändigt, att upplåtelsen skett från kronan direkt. Även mark som upplåtits av kronans förläningstagare — furstliga eller grevliga — kunde vara att anse som kronodonationsjord. Kammarkollegiet tog icke någon klar ståndpunkt till spörsmålet, huruvida såsom kronodonationsjord borde behandlas mark, som medlem av vasaätten donerat till stad ur sitt privata godsinnehav. Slutligen framhöll kollegiet att med donerad jord finge likställas vissa andra av kronan till städer upplåtna förmögenhetsrättigheter såsom fisken och kvarnrättigheter. Donationsjordsutredningen påvisar, hurusom i olika sammanhang den uppfattningen kommit till uttryck, att av stad återköpt mark, som ursprungligen donerats till men sedermera frånhänts staden, icke förlorat karaktären av donationsjord. Med avseende å den rättstitel, varunder jorden upplåts av kronan, har man att skilja mellan donationer under fullständig äganderätt (s. k. allodiala donationer) och donationer under besittnings- eller nyttjanderätt. Donationsjordsutredningen uttalar därom följande. Urkunderna giva ofta ej otvetydigt besked om vad som härvidlag varit avsett, men med hänsyn till de t. o. m. 1600-talet härskande föreställningarna om den rättsliga innebörden av förläningar från kronan anses allenast besittningsrätt eller nyttjanderätt ha avsetts, där ej annat uttryckligen sägs i urkunderna. Den praktiska betydelse, som denna skillnad i rättstitel dessförinnan under vissa omständigheter möjligen kunde ha fått, försvann i och med tillkomsten av kungl. försäkran den 23 februari 1789 till rikets borgerskap och städerna. Denna försäkran innehöll i sin 1 § en allmän bekräftelse på borgerskapets och städernas privilegier och rättigheter — däribland till erhållna kungl. donationer — och i 4 § en förklaring, att de städerna donerade, förlänte och under namn av stadsjord begrepne ägor skulle bibehållas orubbade vid städerna och icke förändra sin natur, i vems hand de månde komma. Innebörden härav har allmänt ansetts vara den att kronan för alltid frånsagt sig rätten att återtaga den donerade jorden.

2. Städernas

förfoganderätt

och statens

förvaltningskontroll

Utöver vad i tidigare avsnitt anförts har rättstiteln donationsjord praktisk betydelse då det gäller frågan, i vad mån staden äger förfoga över donationsjorden genom att avyttra marken. Om donationen är allodial, d.v.s. inrymmer försäljningsbefogenhet, kan staden fritt förfoga över jorden. Därest så ej är förhållandet, har donationsjorden icke ansetts utan vidare kunna försäljas. I kungl. resolution på städernas besvär den 13 juli 1719, tjugoförsta punkten, meddelades generellt förbud mot försäljning av städernas donations jord, vilket förbud, såsom framgår av det anförda, dock icke

48 ansetts omfatta de allodiala donationerna. Donationsjordsutredningen fastslår, hurusom trots försäljningsförbudet stora delar av städernas donationsjord efter hand — synbarligen främst under slutet av 1700-talet och under 1800-talet — kommit under enskild äganderätt, men understryker, att omfattande återvinningskrav från städernas sida gjordes gällande och även genomfördes efter tillkomsten av 1862 års förordning om kommunalstyrelse i stad samt särskilt efter tillkomsten av 1881 års förordning om tjuguårig hävd. Även bortsett från nämnda skingrande av donationsjord har det i praktiken visat sig ogörligt att upprätthålla försäljningsförbudet. Härutinnan har förfarits så, att städerna hos Kungl. Maj:t inhämtat tillstånd till (eller utverkat godkännande av) försäljning av icke-allodial donationsjord. 1946 års kommunallagskommitté uttalade härom bland annat följande. över användningen av den städernas donationsjord, som kronan i gången tid ställt till städernas disposition för deras bebyggelse och utveckling, utövade staten kontroll bl. a. i den form att för försäljning erfordrades Kungl. Maj:ts tillstånd. Den statliga kontrollen syntes sammanhänga därmed, att städerna endast undantagsvis erhållit oinskränkt rätt till donationsjorden. I vissa fall hade jorden anslagits städerna till evärdelig ägo — utan avhändelsebefogenhet — och i det stora flertalet fall syntes städerna blott ha erhållit en ständig nyttjanderätt till jorden. Under sådana förhållanden vore det naturligt, att avhändelser av donationsjord ansetts kräva godkännande av Kungl. Maj:t såsom representant för donator staten1. Donationsjordsutredningen delar denna uppfattning om grunden till skyldigheten för stad att inhämta Kungl. Maj :ts tillstånd till försäljning av kronodonationsjord. Frågan om vidgade befogenheter för städerna med avseende å möjligheten att avyttra donationsjord åt enskilda samt att bekräfta och för framtiden trygga de enskildas rätt till sådan donationsjord, som redan under ett eller annat uppgivet fång kommit i enskild besittning, aktualiserades mot slutet av 1800-talet. Genom beslut den 17 juni 1893 anbefallde Kungl. Maj :t kammarkollegiet att verkställa utredning rörande frågan, huruvida dylika befogenheter borde givas åt städerna och i så fall på vilka villkor. Kammarkollegiet, som avgav sitt betänkande den 30 december 1897, föreslog, att städerna genom en allmän författning skulle bemyndigas att bekräfta sådant enskilt innehav av donationsjord, som — frånsett jordens donationsegenskap — uppfyllde förutsättningarna för tjuguårig hävd. Stä1 SOU 1952:14 s. 324 f. — Kommunallagskommittén påvisade även, att — enligt vissa äldre rättsfall — till stöd för skyldigheten att i n h ä m t a försäljningstillstånd åberopats 74 § i 1862 års förordning om kommunalstyrelse i stad, enligt vilken paragraf bl. a. beslut om försäljning av sådan stad tillhörig fastighet, som för något dess gemensamma nytta avseende ä n d a m å l tillfallit staden genom gåva, skulle underställas Kungl. Maj :ts prövning. Motsvarande bestämmelse återfunnes även i 74 § av 1930 års lag om kommunalstyrelse i stad. Enligt k o m m i t t é n syntes stadgandet endast ge uttryck för den a l l m ä n n a ehuru oskrivna regeln, att Kungl. Maj :t ägde dispensera från eller medgiva ändring (permutation) i föreskrifter, som meddelats i gåvobrev, testamenten och a n d r a dylika urkunder. I enlighet med kommitténs förslag upptogs någon motsvarande bestämmelse icke i 1953 års k o m m u n a l l a g .

49 derna skulle därjämte bemyndigas att med äganderätt föryttra sådan kronodonationsjord i stadens besittning, som inginge såsom tomter eller delar av tomter i behörigen fastställda stadsplaner. Vad däremot anginge försäljning av donationsjord utom stadsplan borde alltjämt krävas medgivande i varje särskilt fall av Kungl. Maj :t. Kollegiets förslag ledde icke till annat resultat än att Kungl. Maj :t i skrivelse den 27 januari 1899 till kollegiet förklarade sig vilja till prövning i varje särskilt fall upptaga ansökningar från städerna om tillstånd att upplåta tomter inom stadsplan, jämväl i sammanhang med utvidgning av sådan plan, eller om medgivande — endast i undantagsfall — att till enskilda föryttra donationsjord utom stadsplanen. I en vid 1911 års riksdag väckt motion upptog herr Lindhagen bl. a. frågan om Kungl. Maj :ts behörighet att medgiva försäljning av donationsjord, vilken förlänats stad genom icke-allodial donation. Motionären förmenade, att sådan jord ej borde avhändas städerna utan riksdagens samtycke. Vidare ifrågasattes huruvida icke dispositionen av denna jord borde, såvitt på staten ankomme, närmare ordnas genom nya föreskrifter, utfärdade under medverkan även av riksdagen. Motionen förföll emellertid på grund av kamrarnas skiljaktiga åsikter om frågans konstitutionella innebörd. Vid 1913 års riksdag återkom motionären med enahanda yrkande. Frågan förföll dock på samma grunder som vid 1911 års riksdag. En framställning från Sala stad om tillstånd att försälja ett stort antal lägenheter — tillhopa utgörande nära 250 hektar — av stadens utom stadsplan belägna donationsjord förelades 1913 års riksdag genom proposition med förslag att riksdagen skulle förklara hinder från dess sida ej möta mot försäljning — på vissa angivna villkor — av ifrågavarande lägenheter 1 . Propositionen bifölls med viss jämkning. Enligt riksdagens beslut skulle marken värderas av en nämnd av tre personer. Inflytande försäljningsmedel skulle fonderas och redovisas i värdehandlingar av visst slag samt förvaltas av drätselkammaren jämte en av länsstyrelsen utsedd person. Av fondens ränteavkastning skulle årligen en tiondel läggas till kapitalet såsom motsvarande en tänkt värdestegring å den försålda marken. Sedermera ha dylika försäljningsfrågor icke hänskjutits till riksdagen. Riksdagens förenämnda beslut angående Sala stad har blivit normgivande för Kungl. Maj :t — vid förekommande fall av försäljningstillstånd beträffande donationsjord, belägen såväl inom som utom stadsplan — vad angår markvärdering samt fondering och förvaltning av influtna försäljningsmedel. i Justitiekanslersämbetet hade i ett år 1910 med anledning av framställningen avgivet yttrande ifrågasatt, huruvida icke riksdagens samtycke enligt RF § 77 erfordrades till den ifrågavarande jordens försäljning. Jorden vore genom donation icke helt och hållet avhänd kronan och det allmänna, ty enligt gällande författningar kunde jorden icke gå i handel och vandel emellan enskilda, och kronan vore alltjämt både berättigad och i stånd att upprätthålla de om jordens disposition meddelade föreskrifter. 4 —

50 I fråga om den praxis, som för närvarande tillämpas av Kungl. Maj :t vid utövandet av den statliga kontrollen, må återges följande. Försäljningsärendena handläggas i inrikesdepartementet med kammarkollegiet som remissinstans. Framställning om försäljning av tomtmark i enlighet med fastställd stadsplan bifalles praktiskt taget undantagslöst. Prövningen avser blott köpeskillingen och fondering därav. I fråga om exploateringsmark, varöver stadsplan ännu icke antagits eller fastställts, plägar Kungl. Maj :t medgiva, att försäljning under i övrigt angivna förutsättningar får ske, sedan stadsplan fastställts. När framställning avser donationsjord, vara stadsplan varken finnes eller avses skola upprättas, torde generellt gälla, att kammarkollegiet och Kungl. Maj :t pröva även den sakliga lämpligheten av ifrågasatt avyttring. Sådana fall äro förhållandevis få. — Mot engångsbetalning till donationsjordsmedelsfonden kan efter tillstånd donationsnaturen avlyftas från mark. Likaledes kan efter tillstånd genom byte sådan natur överflyttas från mark till annan. — Kungl. Maj :ts godkännande i efterhand av skedda försäljningar förekommer, t. ex. för att undanröja det hinder mot lagfart som donationsjordsnaturen utgjort. Numera torde donationsjord — liksom annan jord — som kräves för försvarsväsendets behov, ofta tillhandahållas kronan av vederbörande stad utan vederlag. De till försäljningsmedgivandena knutna villkoren avse att trygga, att stadens donationsjordskapital icke minskas, dels på så sätt att köpeskillingen icke får understiga visst lägsta pris, dels så att köpeskillingen eller viss del därav tillföres stadens donationsjordsmedelsfond. Åtskilliga städer ha dock erhållit medgivande att för inköp av mark disponera medel ur donationsjordsmedelsfonden. Kungl. Maj:t har därvid uppställt det villkoret, att den inköpta marken skall »ikläda sig donationsjords natur». Vad angår statskontrollen över städernas donationsjord och därmed sammanhängande frågor i praxis hänvisas i övrigt till donationsjordsutredningens betänkande s. 29—49. Som donationsjordsutredningens uppdrag angavs att verkställa en förutsättningslös utredning om avskaffande av den fortlöpande kontrollen beträffande städernas donationsjord. Angående de närmare omständigheter, som föregingo tillsättandet av utredningen, hänvisas till s. 56—63 i dennas betänkande. 3. Donations jordarna i diskussionen om städernas rättigheter och skyldigheter

särskilda

Donationsjordarna voro i äldre tider för många städer av väsentlig betydelse för deras existens. Magistraten hade att med inkomsterna därav bestrida kostnaderna för olika förvaltningsuppgifter. För borgerskapet gällde det att trygga besittningen av sin donationsjord. Under enväldets tid synes

51 frågan om en reduktion av donerad stadsjord åtminstone ha övervägts. 1789 års försäkran anses emellertid, som nämnts, ha tryggat städernas besittningsrätt till den donerade jorden och deras rätt till de enskilda inkomsterna, däribland inkomsten av donationsjord. Under 1800-talet förlorade städerna i stort sett sin särställning i förhållande till landsbygden. Den fortgående utjämningen mellan land och stad aktualiserade tid efter annan ett avskaffande eller en modifiering av alltjämt bestående olikheter i offentliga bördor. Härvid må i första hand erinras om det sedan början av 1800-talet pågående reformarbetet i syfte att genomföra ett, såvitt möjligt, enhetligt domstolsväsende för stad och land, om skatteregleringskommitténs förslag angående reglering av tolagsersättningen samt om Nothins undersökning angående städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten. Städernas rätt till den av kronan donerade jorden blev därvid föremål för överväganden. Särskild uppmärksamhet ägnades frågan i samband med den diskussion, som efter mitten av förra århundradet pågick kring spörsmålet om en reform av underrätterna. C. G. Liwijn ifrågasatte sålunda 1866 (Naumanns tidskrift s. 51), huruvida icke de mindre städernas lagskipning borde förenas med den omkringliggande landsbygdens. Härav skulle föranledas en bidragsskyldighet för staden till staten med ett, en gång för alla bestämt, årligt belopp såsom ersättning för de städerna i jord, tolag eller eljest beviljade förmåner till administrationens och lagskipningens upprätthållande. Städerna kunde nämligen ej med skäl påyrka att få behålla dessa förmåner utan ersättning, när de befriades från de skyldigheter, för vilka förmånernas åtnjutande blivit dem meddelade. Liknande tankegångar framfördes 1870 av Chr. Naumann (Naumanns tidskrift s. 184) i ett utkast till ny underrättsorganisation. De föreslagna domstolarna skulle finansieras med bland annat inkomsten av de jordar, som vore av staten donerade uteslutande för rättsskipningens upprätthållande, jämte övriga för detta ändamål anslagna medel. C. Stenberg 1 förordade enhetliga domstolar för land och stad, bekostade av statsmedel. Vid sådant förhållande kunde städerna icke ha anspråk på bibehållande av de för justitieväsendets uppehållande åt dem donerade jordar m. fl. inkomster; arrende för stadsjordarna m. fl. för justitiens uppehållande i städerna dem förunnade inkomster — jämte lösenmedel — beräknades i stort sett skola täcka kostnaden för underdomstolarnas ombildning. Då det något senare gällde frågan om enstaka städers förläggande under landsrätt, kom även donations jorden i blickpunkten. På 1870-talet förelåg ett flertal framställningar om landsrättsförläggning, vilka dock icke ledde i Stenberg var på sin tid häradshövding i dåvarande Närkes Östra domsaga och utgav 1878 en skrift om de svenska u n d e r r ä t t e r n a s uppkomst, utveckling och omgestaltning; se detta arbete s. 128 f, 137 f.

52 till något resultat. Beträffande en dylik framställning från Ulricehamn ifrågasatte en minoritet inom Göta hovrätt en utredning, huruvida icke jord eller annan fastighet funnes anslagen till staden under sådana villkor, att rätten därtill borde upphöra vid en övergång till landsrätt. Enligt kammarkollegiets uppfattning skulle ett bifall till framställningen medföra, att kommunen finge utgöra köping, och att staden »med stadsprivilegierna» skulle förlora inkomsten av stadens donationsjord, ett hemman inom Hössna socken, vilket, såvitt kunnat utrönas, icke blivit efterlåtet staden för något särskilt ändamål (jfr SOU 1923:6 s. 51 ff). 1 Skatteregleringskommittén (betänkande V s. 63) föreslog bland annat, att staten skulle övertaga bestridandet av alla de kostnader, som dittills ålegat städerna med hänsyn till avlöning av rådhusrätt samt de tjänstebefattningar, som avsåge statsändamål i övrigt och motsvarade sådana som på landsbygden bekostades av statsmedel. Kommittén ansåg sig därvid böra lämna åsido frågan om en indragning av donationsjord och anförde härutinnan. Slutligen kan kommittén ej underlåta att i samband med frågan om magistraternas organisation i korthet yttra sig angående den s. k. »stadsjorden», vilken ofta donerats just till underhåll av stadens tjänstemän. De flesta av dem skulle nu enligt kommitténs förslag bliva statens, och den frågan måste då tränga sig fram, huruvida ej en dylik omgestaltning av rättsväsendet och förvaltningen bör föranleda åtminstone en och annan indragning av donerad stadsjord. De undersökningar rörande stadsjorden, som undet ett tidigare skede av kommitténs verksamhet och utan samband med den nu å bane bragta frågan verkställts, hava ådagalagt, att frågan härom är en av de mest svårlösta, ja, i många fall måhända olöslig, bland annat emedan åtkomsten i allmänhet går långt tillbaka i tiden samt emedan man i de flesta fall numera icke kan för de särskilda jordlägenheterna återfinna benämningar, som voro i bruk före 1700-talet. För flertalet av våra äldre stadssamhällen finnas alls inga åtkomsthandlingar att uppvisa; för andra ingå i »donationsjorden» jämväl enskildas donationer, vilka ej alltid lära kunna särskiljas; i åtskilliga fall har redan för länge sedan all donerad stadsjord eller större delen därav blivit bland borgerskapet fördelad och innehaves nu under enskild äganderätt såsom ett slags bihang till stadens särskilda gårdar. Under sådant förhållande vill det synas tydligt, att tanken på en allmän indragning av de jordar, vilka i forna tider blivit till städerna av kronan donerade, måste övergivas, och då en dylik åtgärd, som drabbade blott en del städer, men lämnade de andra i okvald besittning av deras nuvarande egendom, svårligen lärer kunna ifrågasättas, har kommittén ansett sig böra lämna denna fråga åsido vid ett uppgörande av sitt förslag. Nya lagberedningen uttalade sig år 1884 i ett betänkande angående rättegångsväsendets ombildning principiellt för ett enhetligt, statligt avlönat domstolsväsende. En fråga, sorn däremot vore helt främmande för beredningen, vore den, om och i vad mån städerna, därest de befriades från dom1 I fråga om en liknande framställning från Laholm upptogs under ärendets gång spörsmålet, huruvida ej den av staden till magistratens avlöning anslagna jorden borde indragas.

53 stolsväsendets upprätthållande, finge anses pliktiga att avstå från vissa förmåner, som till äventyrs kunde ha blivit dem beviljade såsom bidrag i nämnda hänseenden (Om domstolsförfattningen s. 12 ff.). Nothin ägnade i sin utredning (s. 205 ff.) särskild uppmärksamhet åt spörsmålet, huruvida och i så fall uti vilken utsträckning en återvinning av städernas donationsjordar eller vederlag för desamma borde komma i fråga vid en avveckling av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter. Enligt Nothins mening syntes man kunna utgå därifrån, att jord, som givits till fördelning mellan stadsinvånarna eller till staden utan angivande av särskilt ändamål, icke i detta sammanhang borde göras till föremål för ett återvinningskrav. Visserligen hade enligt Nothin donationerna skett för upphjälpande av städerna och stadsmannanäringarna; då den städernas särställning, som utgjorde anledning till donationerna, ej längre vore för handen, kunde det visserligen sägas, att förutsättningen för donationen förfallit, och att densamma alltså borde återgå, men att enbart på en sådan grund framställa anspråk på en återvinning torde dock ej böra ifrågasättas. I de fall, då med donation avsetts täckande av utgift, från vilken städerna skulle befrias, syntes däremot frågan om en återvinning böra tagas under övervägande; därest tvekan rådde, huruvida med donationen förknippats dylikt villkor, torde det åligga kronan att därom förebringa utredning. Nothin satte ett ytterligare frågetecken för återvinningsrätten: därest staten övertagit ombesörjandet av och iklätt sig kostnaderna för en angelägenhet, vilken förut ålegat vederbörande stad, syntes det likväl tvivelaktigt, huruvida staten skulle kunna göra gällande, att den även skulle inträda i stadens med den tidigare skyldigheten förbundna rättigheter. Nothin lämnade helt å sido frågan om en återvinningstalan av orsaker, som ej ägde samband med den av honom företagna utredningen; ej heller ingick han på spörsmålet, i vad mån återvinningsprocesser skulle kunna medföra menliga påföljder för till exempel byggnadsverksamheten och fastighetskrediten. Med anledning härav anförde svenska stadsförbundets styrelse i ett den 19 februari 1924 avgivet yttrande över sistnämnda utredning bland annat följande. Med avseende å donationsjordarna synes författaren (Nothin) anse, att i förevarande sammanhang återvinning kan komma ifråga allenast i de fall, då med donationen avsetts täckande av utgift, från vilken städerna genom avvecklingen skulle befrias. Om en genom tiderna bevarad förbindelse mellan en viss utgift och en viss inkomst verkligen föreligger, synes ur principiell synpunkt föga vara att erinra emot att de, på sätt författaren föreslagit, gå i avräkning mot varandra. Därvid måste likväl tillses, att ej blott i den eventuella donationsurkunden sådan ändamålsbestämmelse är inryckt, utan ock att denna bestämmelse icke genom hävd satts ur bruk. Styrelsen uttalade vidare, att den för sin del icke kunde finna städernas ännu bestående viktigare särförmåner, bland dem donationsjordarna, vara

54 av beskaffenhet att böra inbegripas i en allmän avveckling av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter. I den mån donations jordarna i detta sammanhang kunde komma i betraktande, avsåge de speciella uppgifter; de kunde, om så eljest ansåges lämpligt, ingå i en omreglering av just dessa uppgifter, däremot icke i en allmän avräkning av det slag, Nothin tänkt sig. Här må även erinras om den av styrelsen hävdade meningen, att de ekonomiska frågor, som kunde föranledas av en blivande rättegångsreform, först borde upptagas till behandling i samband med denna. Vid samma tid aktualiserades frågan om en lagstiftning beträffande ett mera partiellt avskaffande av den särskilda stadsjurisdiktionen, nämligen genom Nils Herlitz' Utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsväsen (SOU 1923:6). Herlitz framförde (s. 74) betänkligheter mot att taga med donationsjorden vid en prövning av åtgärden att lägga enstaka städer under landsrätt: vid de tillfällen, då en generell reglering av städernas rättigheter och skyldigheter ifrågasatts (av skatteregleringskommittén år 1883 och av Nothin år 1921), hade yppats synnerlig tvekan att röra vid donationsjordarna; så mycket större varsamhet borde givetvis iakttagas, då fråga blott vore om speciella fall. På grundval av Herlitz' utredning tillkom lagen den 13 juni 1924 om stads läggande under landsrätt. Enligt dess 3 § skulle bland annat vid förordnande om rådhusrätts upphörande — i samband med landsrättsförläggning av stad — meddelas erforderliga bestämmelser med avseende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Några uttalanden om städernas donationsjord — utöver vad Herlitz anfört — finnas icke i de tryckta förarbetena till lagen. Processkommissionen föreslog år 1926 (SOU 1926:31 s. 73 f.) bland annat, att staten skulle övertaga rättsskipningen i städerna. Enligt processkommissionen måste det ekonomiska mellanhavande mellan staten och städerna, som därigenom uppkomme, vinna sin lösning. På sistnämnda spörsmål ansåg sig kommissionen icke hava att närmare ingå. Denna fråga uppdrogs i stället åt de s. k. ekonomisakkunniga, som år 1928 avgåvo ett betänkande (SOU 1928:20) angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska förhållanden vid genomförande av den ifrågasätta rättegångsreformen. Särskild uppmärksamhet ägnade emellertid dessa sakkunniga icke åt donationsjorden. 1931 års principproposition om en rättegångsreform innebar, att de större och medelstora städerna liksom dittills själva skulle tills vidare ha att bekosta sin rättsskipning, medan statsverket skulle övertags kostnaderna för rättegångsväsendet i de mindre städerna. Enligt anförande av vederbörande departementschef vid anmälan av propositionen syntes från statens sida anspråk på ersättning i anledning av rättsskipningens övertagande i de mindre städerna icke böra göras gällande (prop. 1931:80 s. 126). De i pro-

55 positionen uppdragna riktlinjerna för en rättegångsreform godtogos med smärre ändringar av riksdagen. Genom en partiell reform, nämligen lagen den 17 juni 1932 om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende, vidgades möjligheterna att upphäva rådhusrätterna i mindre städer. Liksom i 1924 års lag stadgas här, att vid förordnande om rådhusrätts upphörande erforderliga bestämmelser skola meddelas med avseende å vederbörande stads rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. I de tryckta förarbetena till denna lag har icke heller uppmärksammats frågan i vad mån donationsjorden skall beaktas härvid. Det allmänna reformarbetet utmynnade i en ny rättegångsbalk av den 18 juli 1942. Enligt denna kvarstår rådhusrätt som allmän underrätt i stad, som icke hör till domsaga. Frågan om ett förstatligande av rådhusrätterna i gemen ställdes på framtiden. Som tidigare nämnts har stadsdomstolsutredningen den 12 januari 1961 framlagt sitt betänkande angående underrätterna, innefattande bland annat förslag om rådhusrätternas framtida ställning (jfr nämnda betänkande s. 13 och 221). Reformarbetet med avskaffande av rådhusrätterna i de mindre magistratsstäderna pågår enligt alltjämt gällande 1932 års lag. I två fall har Kungl. Maj :t förordnat om indragning till kronan av jord, som utgjort till magistrat eller rådhusrätt knuten avlöningstillgång. Härutinnan må anföras följande. Sedan öregrund från och med år 1920 i judiciellt hänseende förenats med Norra Roslags domsaga, hemställde stadsstyrelsen i öregrund, att Kungl. Maj :t måtte medgiva, att den rätt till avkomst av kronan tillhöriga jordlägenheten Järsön nr 1 i Gräsö socken, som av ålder tillkommit magistraten i staden, överflyttades på stadsstyrelsen eller staden. Kungl. Maj :t lämnade i beslut den 27 oktober 1922 ansökningen utan avseende och förordnade, att lägenheten skulle indragas till statsverket samt stå under domänstyrelsens vård och förvaltning. Kammarkollegiet hade i avgivet remissutlåtande föreslagit, att avkomsten tills vidare skulle tillkomma staden såsom bidrag till bestridande av utgifterna för stadsstyrelsen men att frågan skulle omprövas i sammanhang med en förestående allmän reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gentemot statsverket. En reservant inom kollegiet hade emellertid förordat en sådan lösning, som sedermera blev Kungl. Maj :ts beslut. Reservanten förmenade därvid, att stadsstyrelsen syntes varken i avseende å arbetsuppgifter, kvalifikationer eller kostnader för avlöning m. m. kunna likställas med magistrat, tillika rådhusrätt; vid sådant förhållande syntes upplåtelsen av Järsön ha förfallit och Kungl. Maj :t icke vara berättigad att utan riksdagens hörande anslå avkomsten av ön till stadsstyrelsen. Beslut av samma innebörd har den 28 september 1951 meddelats beträf-

56 fande Mariefred såsom en följd av stadens landsrättsförläggning (jfr donationsjordsutredningens betänkande s. 53). 4. 1947 års

riksdag

Med anledning av därom väckta motioner hemställde jordbruksutskottet (uti. nr 65), att riksdagen måtte, med bifall till motionerna, anhålla att frågan angående avskaffande av den fortlöpande kontrollen beträffande städernas donationsjord måtte göras till föremål för en förutsättningslös utredning. Denna hemställan bifölls av riksdagens båda kamrar utan debatt (rskr nr 461). Av utskottets uttalande må här återgivas följande. Såsom av den föregående redogörelsen framgår plägade i äldre tider städer förlänas vissa jordområden i samband med stadsbildningen. Att så skett synes framför allt ha berott på statsmaktens önskan att befrämja stadsbildandet. Dessa jordområden, städernas donationsjordar, torde i de flesta fall icke ha tillerkänts städerna med äganderätt. Sedan Kungl. Maj:t genom beslut år 1789 uttryckligen för all tid frånsagt sig rätten att återtaga sålunda donerad jord, torde den rätt, varmed vissa städer nu innehava sådana områden, i allmänhet kunna betecknas såsom en evärdlig nyttjanderätt. I övrigt kan beträffande riksdagsbehandlingen hänvisas till donationsjordsutredningens betänkande (s. 58 ff).

5. Donations jordsutredningens

överväganden

och

förslag

Några meningsskiljaktigheter rådde enligt utredningen ej därom, att i fråga om huvuddelen av den mark, som kronan skänkt eller förlänat städerna, dessa ej erhållit uttrycklig befogenhet att med äganderätt avyttra markområden, och att Kungl. Maj :t förty varit befogad att uppehålla den regeln, att försäljning av sådan mark ej finge ske utan att Kungl. Maj :ts tillstånd inhämtades. I fråga om varaktigheten eller säkerheten i städernas rätt anslöt sig utredningen till den i olika sammanhang och även av jordbruksutskottet vid 1947 års riksdag uttalade meningen, att Kungl. Maj:t år 1789 för all tid frånsagt sig rätten att återtaga den donerade jorden. Motsvarande ståndpunkt intog utredningen till de fåtaliga markdonationer, som gjorts efter år 1789. Utredningen utgick även från den förutsättningen, att det allmänna syftet med kronans markdonationer varit att ekonomiskt trygga ett visst stadssamhälles bestånd eller främja dess utveckling. Icke sällan kunde dock en urkund synas angiva ett tämligen speciellt ändamål med markdonationen, såsom till anläggande av humlegårdar och tegelbruk, till uppbyggande av rådhus och rådstuga eller för borgmästares och råds behov. Denna specialisering vore dock som regel endast skenbar; en exemplifiering förelåge. En

57 taktisk särställning intoge däremot donationer, som av kronan lämnats stad med anvisning att donationen skedde för stadskyrkans eller stadens prästerskaps behov, liksom enstaka markanslag med så speciell ändamålsbestämmelse, att staden funnits icke berättigad bibehållas vid marken, sedan de bestyr, för vilkas fullgörande anslaget skett, restlöst försvunnit. Med hänsyn till flertalet markdonationers allmänt understödjande syfte, vore det naturligt, att statsmakterna sökt trygga donationernas förmögenhetsvärde mot konsumtion i städernas hand. I gällande kommunallag hade emellertid införts ett system av regler till skydd för den kommunala förmögenheten. Frågan vore då, om sistnämnda skyddsbestämmelser vore otillräckliga beträffande städernas donationsjord med hänsyn till att kronan i regel icke överlåtit donationsjordarna med äganderätt. Utredningen ville besvara denna fråga nekande; något kronans ekonomiska intresse av att donationsjordsförvaltningen vore underkastad en särskild, fortlöpande kontroll funnes icke. Utredningen gav härigenom uttryck åt den uppfattningen, att donationsjordskapitalet icke utgjorde någon latent förmögenhetstillgång för kronan, och att städernas fullgörande av väsentliga skyldigheter icke riskerades, om samma mått av frihet gavs åt donationsjordsförvaltningen som åt städernas övriga förmögenhetsförvaltning. Utredningen kunde icke finna, att en särskild statlig kontroll över donationsjordarna och därtill anknutna fonder — såsom en förstärkning av det kommunala förmögenhetsskyddet — låge i städernas eget intresse. Ej heller syntes kontrollen numera erforderlig såsom förstärkning av eller komplement till planlagstiftningen. Jordbruksutskottet vid 1947 års riksdag hade antytt, att en avveckling av kronans kontroll över städernas donationsjordar skulle kunna anses innebära en ytterligare förmån för därav berörda städer i jämförelse med andra kommuner. Med utredningens uppfattning om kronans och städernas rätt till donationsjorden skulle städerna emellertid genom förvaltningskontrollens upphörande icke tillföras några nya ekonomiska värden; endast vissa förvaltningsmässiga lättnader skulle beredas dem. Direkta statliga investeringar av olika slag syntes sedan ett århundrade betyda långt mer för vederbörande städer än vad några förändringar beträffande donations jordskontrollen kunde medföra. Utredningen uppehöll sig även vid olägenheterna för städerna med den nuvarande ordningen, såsom svårigheterna att klarlägga vad som vore donationsjord, värderingsförfarandet och administrativa besvärligheter beträffande donationsjordsmedelsfonden. Förfarandet kunde även fördröja genomförandet av angelägna markdispositioner. Sammanfattningsvis uttalade utredningen härutinnan följande. Kronan eller staten har icke något ekonomiskt intresse av att genom en kontroll, som går utöver kommunallagens system för det kommunala förmögenhetsskyddet, söka åstadkomma att en stads donationsjordskapital i mark och penningar hålles

åtskilt från stadens övriga förmögenhet. Icke heller har en sådan kontroll — om saken än ses på lång sikt — numera något värde för staden. Något behov att på denna väg komplettera det inflytande, som plan- och fastighetsbildningslagstiftningen tillerkänner statliga myndigheter i fråga om städernas utbyggande, finnes uppenbarligen ej. Än mindre utgör det förhållandet, att blott vissa städer i riket hugnats med markdonationer av kronan, någon anledning att begränsa dessas dispositionsfrihet över sitt donationskapital: föregivna rättvisesynpunkter finge då motivera ett ståndpunkttagande som vore lika ohistoriskt som irrationellt. Om utredningen sålunda funnit att de skäl, som vanligen anförts för den statliga donationsjordskontrollen, vid en analys visa sig föga bärande, äro å andra sidan olägenheterna av detta kontrollsystem mycket påtagliga. Mest kännbart är detta för städerna. För dem betyder kontrollen — även om den, såsom torde vara fallet, utövas med blick för att stadsförvaltningen icke skall oskäligt betungas — tidsförlust vid genomförande av angelägna markdispositioner, ett ofta dyrbart och arbetskrävande utredningsarbete samt ett hinder mot att vid behov mobilisera stadens samtliga penningtillgångar. Men även för den statliga förvaltningsapparaten innebär kontrollen, ehuru i mindre mån, en belastning. Donationsjordsutredningen anser alltså att övertygande skäl finnas att i dess helhet avskaffa den fortlöpande statskontrollen över städernas förvaltning av donationsjorden samt att behandla donationsjordsmedel på samma sätt som andra kommunala fondmedel, härrörande från anläggningstillgång. Ett avskaffande av förvaltningskontrollen skulle enligt utredningen kunna ske i den formen, att Kungl. Maj :t generellt bemyndigade städerna att fritt sälja donationsjord; samtidigt finge särskilda föreskrifter meddelas om därefter inflytande försäljningsmedel och om tidigare fonderade sådana medel. Med en sådan lösning skulle den formella äganderätten till den icke-allodiala jorden fortfarande kvarligga hos kronan. Riksdagens medgivande syntes i sådant fall böra inhämtas. Vissa praktiska skäl talade dock för ett annat förfarande. Berörda städer borde i lagstiftningsväg med full äganderätt tilldelas den icke-allodiala donationsjorden. Särskilda övergångsbestämmelser erfordrades därvid i fråga om dittills fonderade medel. Utredningen avfattade ett lagförslag i enlighet med detta alternativ. Utredningen anförde vidare. Enligt utredningens mening kan och bör den föreslagna lagstiftningen genomföras utan avvaktande av de förslag, vari 1955 års stadsutrednings komplicerade och tidskrävande utredningsarbete kan komma att mynna. Skälen härtill ligga i öppen dag. Såsom donationsjordsutredningen redan framhållit är kronans rätt till donationsjorden blott nominell. Genomförandet av utredningens förslag innebär därför icke någon ekonomisk prestation från statens sida. Reformen är sakligt sett en rationaliseringsåtgärd, en förvaltningsteknisk förenkling. Anledning finnes därför icke att sammankoppla dess genomförande med en framtida allmän uppgörelse rörande städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten. Men även om man i olikhet mot donationsjordsutredningen skulle vilja räkna med att kronan till donationsjordarna eller vissa av dem har en latent rätt av förmögenhetskaraktär, torde likväl få medgivas att donationsjordarna äro mycket litet ägnade att ingå som en faktor i en allmän uppgörelse av nyssberörda art. Det framstår nämligen såsom föga sannolikt att en ekonomiskt likformig och därmed rättvis behandling skulle kunna beredas å ena sidan städer, vilka redan

genom försäljning eller annorledes tillgodogjort sig sin donationsjord, och å andra sidan de städer, vilkas donationsjord ligger osåld och som kunna sägas ha sin verkliga utveckling och blomstring framför sig. Motsvarande gäller en jämförelse mellan en stad, om vars donationsjordsinnehav ingen ovisshet råder, och en stad med svårutredda eller helt ovissa donationsjordsförhållanden. Utredningen belyste även i några hänseenden innebörden av sitt förslag och anförde därvid i huvudsak följande. Den föreslagna lagen påverkade icke det rättsliga innehållet i upplåtelser av donationsjord, vilka av stad gjorts till kronan eller för ecklesiastikt ändamål eller till förmån för skolväsendet eller därmed jämförligt allmänt ändamål. Den rätt eller de förhållanden, varunder enskild vid lagstiftningens ikraftträdande innehade donationsjord, syntes icke i något fall bliva försämrad. Däremot kunde enskild markinnehavare under speciella omständigheter få se sin rättsställning förbättrad. Av stad tidigare obehörigen gjord överlåtelse av donationsjord eller upplåtelse av ständig besittningsrätt till sådan mark finge nämligen anses ratihaberad av kronan och den enskilde vore skyddad mot under speciella omständigheter föreliggande återgångskrav från stadens sida. Rättsförhållandena mellan innehavare av »ofri tomt» och vederbörande stad påverkades icke av lagförslaget. Med »jord» förstodes varje slag av fast egendom. Förslaget avsåge icke blott markområden, som kronan donerat till stad, utan även mark varom Kungl. Maj:t i samband med stadens förvärv av densamma genom köp eller byte förordnat att den skulle ha donationsjords natur. Med jord, som donerats av kronan, borde jämställas sådan mark, som donerats av kronans förläningstagare. Vad anginge donationer av vasaättens »arv och egna gods» borde — i enlighet med åberopat rättsfall — dylika donationer, som skett efter Gustaf II Adolfs död, anses såsom donationer från kronan. Ett genomförande av den föreslagna lagstiftningen uteslöte icke, att kronan i ett eller annat fall kunde från stad återvinna mark, som anslagits till staden för något alldeles bestämt ändamål, nämligen i samband med avlastande från staden av sådan uppgift, vartill marken en gång anslagits. Utredningen ville icke betrakta en sådan markdisposition som någon donation i detta uttrycks hävdvunna innebörd utan blott som en ändamålsbestämd upplåtelse. Utredningen fann det föga sannolikt, att städerna skulle önska bevara sina donationsjordsmedelsfonder såsom separata fonder. Därför föreslogs att donationsjordsmedelsfond skulle överföras till allmän eller särskild investeringsfond. Bestämmelsen skulle dock icke gälla sådan av donationsjordsmedel uppkommen fond, vars avkastning genom lag eller beslut av Kungl. Maj:t bundits vid något särskilt ändamål, såsom prästlönefond eller lönefond vid allmänt läroverk.

6. Remissutlåtanden

över donationsj ordsutredningens

betänkande

Utlåtanden över betänkandet ha avgivits av justitiekanslersämbetet och kammarkollegiet. Justitiekanslersämbetet hade i huvudsak icke något att erinra mot för-

60 slaget, s o m enligt ä m b e t e t s m e n i n g s y n t e s väl m o t i v e r a t . D ä r u t ö v e r g j o r d e ä m b e t e t d o c k bl. a. följande p å p e k a n d e . Av utredningen framgår, att i några fall donationsjord genom domstols avgörande fråndömts stad och återgått till kronan. Detta har inträffat, då donationsjord anslagits till stad för något speciellt bestyr, som staden ej vidare fullgör. Utredningsmannen anför, att den föreslagna lagstiftningen icke utesluter, att kronan även framdeles i något fall kan från stad återvinna mark genom att visa, att ett förhållande av denna beskaffenhet är för handen. Ur kronans synpunkt torde kunna ifrågasättas, om icke detta borde komma till uttryck i lagen. K a m m a r k o l l e g i e t a n s l ö t sig i s i t t u t l å t a n d e i allt v ä s e n t l i g t till av u t r e d n i n g s m a n n e n f r a m f ö r d a s y n p u n k t e r och förslag. F r å n d e s s u t l å t a n d e m å återges följande. En fråga vore huruvida donationsjord, som icke innehafts med allodialrätt men likväl utan något Kungl. Maj:ts medgivande kommit ur stadens hand, skulle, sedan staden genom köp återförvärvat densamma, anses av staden därefter innehavas såsom donationsjord. Utredningen hade antecknat, att kollegiet vid flera tillfällen givit uttryck åt den meningen, att sålunda återköpt donationsjord fortfarande hade denna karaktär. Motiveringen för denna ståndpunkt, som kollegiet alltjämt intoge, vore att om donationsjord antingen av staden anslagits till visst, exempelvis ecklesiastikt, ändamål eller olovligen avhänts staden, marken därigenom icke förlorat sin karaktär av donationsjord. Om marken därefter genom köp återförvärvades av staden, vore det följaktligen fortfarande donationsjord som staden efter förvärvet innehade. Vad anginge den specialisering av donationsändamålet, som förekomme i vissa urkunder, såsom då marken givits till anläggande av humlegårdar eller tegelbruk, hade utredningen ansett, att denna specialisering endast vore skenbar och att det angivna ändamålet blott vore exemplifierande. Motsvarande gällde enligt utredningen beträffande de ganska talrika donationer, där urkunden angåve, att marken skulle nyttjas till »uppbyggande av stadens rådhus och rådstuga» eller för borgmästares och råds behov. Häri ansåg sig kollegiet kunna instämma, dock med reservation för donationer till borgmästares och råds behov. När ändamålet angivits på sistnämnda sätt, fann kollegiet det icke möjligt att göra ett generellt uttalande rörande donationens rätta innebörd. Beträffande sådana donationer syntes från fall till fall få avgöras, huruvida donationen givits till staden eller såsom löneförmån åt i donationen angivna personer. Kollegiet erinrade härutinnan om Kungl. Maj:ts förenämnda beslut den 28 september 1951, varigenom efter landsrättsförläggning av Mariefred förordnades om indragning till kronan av hemmanet Svansta nr 1 i Kärnbo socken, vilket år 1713 anslagits borgmästaren i staden och hans efterträdare i tjänsten på lön. Utredningen hade vidare uttalat, att den föreslagna lagen icke påverkade det rättsliga innehållet i upplåtelser av donationsjord, vilka av stad gjorts till kronan eller för ecklesiastikt ändamål eller till förmån för skolväsendet eller därmed jämförligt ändamål. Om städerna i princip skulle få äganderätt till sin donationsjord, syntes det enligt kollegiets mening rimligt, att de i gengäld avstode från sin ständiga besittningsrätt till av kronan disponerad donationsjord och att alltså kronan återfinge full äganderätt till sådan mark. Anledning förelåge, att städerna på motsvarande sätt avstode från sin på kronodonationen grundade rätt till mark, som disponerades för ecklesiastika ändamål, för landstingsändamål eller till förmån för skolväsendet, i den mån detta icke ankomme på staden. Kollegiet

61 föreslog, att förhandlingar upptoges med varje stad, som innehade sålunda — för annat ändamål än stadens — disponerad donationsjord, om överlåtelser i enlighet med vad ovan sagts. Det finge därvid förutsättas, att den jord, beträffande vilken stadens rätt bringades att upphöra, finge i samma omfattning som tidigare disponeras men då såsom anslag eller donationer av kronan. Dessa förhandlingar syntes lämpligen kunna uppdragas åt 1955 års stadsutredning. Beträffande donationsjorden i övrigt hade kollegiet intet att erinra mot att överlåtelse skedde i den form, som i betänkandet föreslagits, och utan avvaktande av det förslag, vari stadsutredningens arbete kunde komma att mynna. En ledamot var från beslutet skiljaktig och anförde i huvudsak följande. Den administrativa förenklingen genom avskaffandet av den statliga kontrollen kunde icke för kronans del motivera ett avstående av kronans rätt till donationsjorden. Någon anledning att bibehålla kronans äganderätt till donationsjorden utom i de fall, som angivits av kollegiets majoritet, och möjligen en del andra syntes likväl ej föreligga. Dock torde särskilt böra uppmärksammas frågan i vad mån donationsvillkoren fortfarande hade rättslig relevans och praktisk betydelse. Det torde få förutsättas, att donationsjordsutredningen utgått ifrån att den generella äganderättsövergången från kronan till stadskommunerna icke skulle föranleda någon rubbning av de för donationerna uppställda villkoren. Visserligen torde villkoren i stor omfattning få anses obsoleta men de kunde dock i vissa fall icke sakna betydelse för skyddande av allmänna intressen. Donationsvillkoren torde även kunna vara av betydelse för tredje mans (innehavare av donationsjord) rätt i förhållande till staden. I andra fall torde de övervägande vara till olägenhet. Enligt reservantens mening utgjorde frågan om donationsvillkorens giltighet ett starkt skäl för att lösa frågan om kronans äganderätt till donationsjorden genom direkta förhandlingar med varje särskild stad. Allt, som icke borde återgå till kronan eller beträffande vilket de särskilda donationsvillkoren borde upprätthållas, borde övergå till staden med oinskränkt äganderätt. Förhandlingarna syntes lämpligen böra anförtros åt 1955 års stadsutredning, som därigenom skulle bliva i tillfälle att vid uppgörelserna erbjuda städerna förmånen av donationsjordens övergång helt eller delvis till staden samt donationsjordsfondernas överförande till investeringsfonder. Frågans lösning enligt dessa riktlinjer krävde enligt reservantens mening icke någon lagstiftning men däremot riksdagens medgivande. Huruvida de särskilda överenskommelserna därefter behövde underställas riksdagen, syntes få bero på i vilken form riksdagens medgivande lämnades.

7. Förekomsten

av donationsjord

och dess nuvarande

användning

Tid efter annan ha företagits allmänna undersökningar rörande städernas innehav av mark, som anslagits eller donerats av kronan. Sålunda företogs en inventering härutinnan av den på 1720-talet tillsatta deliberationskom-

62 missionen till statsverkets överseende. Vidare utarbetade Johan Eler på offentligt uppdrag under åren 1757—1768 en »Städernas beskrivning», innehållande uppgifter om bl. a. donations jorden. Material angående sådan mark hopsamlades även genom olika enquéter: av kommerskollegium genom cirkulär den 30 oktober 1772 och den 8 april 1777 samt av de den 2 december 1782 tillsatta kommitterade angående anläggande av plantager å städernas donationsjord (jfr Herlitz i Svenska stadsförbundets tidskrift 1920 s. 355 ff och i Historisk tidskrift 1921 s. 107). Kommittén till undersökning av grunderna för städernas beskattning, tillsatt av Kungl. Maj:t den 3 mars 1852, infordrade från magistraterna i rikets städer uppgifter angående bl. a. stadsjorden (inberäknat den donerade). På grundval av de i enlighet härmed lämnade uppgifterna avgav kommittén under åren 1854—1859 särskilda berättelser rörande 22 städer; dessutom påbörjades berättelser om ytterligare tre städer. I dessa berättelser avhandlades bl. a. städernas privilegier och deras jordar. År 1859 förordnade Kungl. Maj :t, att kommittén skulle upphöra med sin verksamhet. Något slutligt eller sammanfattande utlåtande avgav icke kommittén. Åt styresmannen för rikets ekonomiska kartverk G. Ljunggren hade kommittén uppdragit att upprätta kartor över städerna; detta arbete blev däremot fullföljt. Skatteregleringskommittén lät verkställa en undersökning beträffande stadsjorden, däribland den donerade (P.M. nr 23 s. 12 ff). Såsom redan framhållits lämnade kommittén i sitt förslag till reglering av tolagsersättningen åsido frågan om indragning till kronan av donationsjorden. Slutligen är att nämna det material, som redovisas i kammarkollegiets betänkande av år 1897 och i donationsjordsutredningens betänkande. Kammarkollegiets inventering och redovisning av donationsjorden baserades på uppgifter, som i enlighet med omfattande frågeformulär lämnats av städerna själva. En detaljerad och tillförlitlig utredning om vilka donationer i jordegendom städerna undfått av kronan och innehade vore enligt kollegiet i själva verket knappast möjlig. De inkomna uppgifterna redovisades emellertid bl. a. genom ett flertal i betänkandet intagna tabeller. Av en tabellarisk sammanställning (s. 45 ff) över rikets dåvarande 92 städer framgick, att 17 städer ansett sig vara i saknad av donationsjord, att förhållandet ställde sig tvivelaktigt i fråga om 2 städer, att 8 städer sade sig inneha sådan jord, dock utan att kunna lämna arealuppgift, samt att 64 städer uppgivit sig inneha donationsjord med en sammanlagd areal av lägst 61 035 hektar. En stad underlät att inkomma med uppgifter. Slutsiffran i hektar ansåg sig kollegiet icke kunna godkänna såsom ett fullt tillförlitligt minimibelopp. — De från städerna erhållna uppgifterna infördes till väsentlig del i en för detta ändamål framställd liggare, vilken fick särskilda upplägg för varje stad, kammarkollegiets s. k. donationsjordsliggare. I denna ha gjorts anteckningar om sedermera tillkomna kungl. brev och resolu-

63 tioner rörande stads donationsjord. Däremot ha endast i undantagsfall kunnat noteras domar i mål rörande sådan mark. Donations jordsutredningen ansåg det erforderligt att begära uppgifter angående förekomsten av donationsjord och dess nuvarande disposition från de före mitten av 1800-talet tillkomna städer, vilka enligt kammarkollegiets förenämnda undersökning antogos ha undfått markdonationer från kronan. Undersökningen begränsades till sådan jord, som icke övergått i enskild ägo. Några städer underläto att inkomma med uppgifter. De lämnade uppgifterna uppvisade stora skiljaktigheter i fråga om eftersträvad fullständighet och detaljrikhet. Utredningen fann det icke möjligt att ingå på någon detaljgranskning eller komplettering av det erhållna materialet utan gav en schematisk översikt, grundad på städernas egna uppgifter, över deras innehav av olika slag av sådan jord. Av uppgifterna inhämtades bland annat följande. 60 städer uppgåvo sig inneha donationsjord, som ej övergått i enskild ägo. Ytterligare ett par städer finge dock antagas ha sådan mark. Redovisade markarealer avsågo till alldeles övervägande del mark, som donerats antingen med äganderätt men utan uttryckliga försäljningsbemyndiganden eller ock med ständig besittningsrätt. Av några städer syntes dock ha uppgivits arealer, som åtminstone delvis avsåg mark, vilken anslagits genom allodiala donationer. Den åt städerna donerade jorden disponerades självfallet i ej ringa utsträckning för olika allmänna ändamål. Detta gällde såväl mark inom som mark utom stadsplan. Gator, torg, parker och andra allmänna platser liksom i 25 § byggnadslagen avsedda specialområden vore ofta donationsjord. Likaså hade kommunala institutioner ibland lagts på sådan mark. Åtskillig donationsjord disponerades av landsting eller av kronan. Donationsjord hade även anvisats till kyrkliga ändamål. Den tidigare omfattande användningen av donationsjord såsom löningsjordar för rådhusrätternas och magistraternas personal eller för andra städernas befattningshavare hade allmänt upphört. I ett fåtal städer funnes markområden, som av städerna anslagits till och alltjämt utgjorde avlöningstillgångar för lärare vid allmänna läroverk. I de fall, då enskilda innehade donationsjord utan att densamma övergått i privat ägo, grundades innehavet som regel på arrende eller tomträttsupplåtelse. I ett mindre antal städer funnes dock alltjämt mark, som innehades under annan rättstitel. Kvarvarande ofria tomter syntes sålunda ofta vara donationsjord.1 Sammanlagt hade till utredningen lämnats uppgift rörande omkring 22 860 hektar donationsjord. Stadsutredningen har utgått från det för donationsjordsutredningen tillgängliga materialet samt — genom förfrågningar hos städerna och andra undersökningar — gjort detta aktuellt och därvid specificerat resultatet beträffande varje särskild stad. För stadsutredningen har det varit angeläget att söka fastställa, vilken donationsjord berörda städer för närvarande kunna inneha och värdet av densamma i dagens läge. Härvid har i och för sig ej eftersträvats att få fram Angående ytterligare exempel, se donationsjordsutredningen, s. 26.

64 jordens försäljningsvärde eller dess taxeringsvärde, även om principerna för framräknande av dylika värden varit vägledande; genom en schematisk, schablonmässig uppskattning har utredningen sökt uppnå hållpunkter för ett bedömande av donationsjordens approximativa dagsvärde. I första hand har det därvid gällt att värdera den donerade jorden efter så enhetliga grunder som möjligt. Det må emellertid understrykas att utredningen med denna uppskattning icke velat skapa ett värderingsunderlag för eventuell avlösning av den rätt, som kronan kan ha till sådan mark. Stadsutredningen har således i görligaste mån omsatt städernas uppgifter i en översikt över den donerade jorden. Materialet har varit svårarbetat bland annat med hänsyn till att tillgängliga uppgifter — trots utsända frågeformulär — ej lämnats efter enhetliga linjer. Vissa städers uppgifter äro sålunda bristfälliga. Andra städer ha över huvud icke lämnat uppgifter, som kunnat läggas till grund för ett bedömande härutinnan. Vid sådant förhållande har stadsutredningen ansett sig nödsakad att föranstalta om vissa kompletterande undersökningar, som i första hand inriktats på de städer med donationsjord, som ännu den 1 januari 1957 voro magistratsstäder. Sålunda har kammarrådet Edling utarbetat en särskild promemoria angående Stockholms stads donationsjordsförhållanden. Vidare har byrådirektören Adner utfört en undersökning av olika privilegieurkunder med avseende å karaktären av donationsjord samt utarbetat en grundstomme för en blivande sammanställning av donationsjorden. Sistnämnda arbete har fullföljts av lantmätaren Bernsveden i en under april 1958 framlagd undersökning, innefattande en översyn i värdehänseende av tillgängliga uppgifter angående donationsjorden i fråga, dels med hänsyn till prisnivån inom respektive städer, dels så att, såvitt möjligt, enhetliga principer bliva tillämpade städerna emellan. Bernsvedens undersökning har omfattat flertalet magistratsstäder och i princip avsett sådan mark, som av städerna i fråga i enlighet med en av donationsjordsutredningen den 27 januari 1951 till städerna utsänd cirkulärskrivelse upptagits såsom donerad antingen med äganderätt men utan uttryckligt försäljningsbemyndigande eller med ständig besittningsrätt eller med annan nyttjanderätt, som icke gäller allenast tills vidare, därvid marken uppdelats på följande två rubriker. Mark, som är belägen inom gällande stadsplan och disponeras av staden: a) mark, belägen inom byggnadskvarter och avsedd att upplåtas för enskilt bebyggande; b) mark, belägen inom byggnadskvarter och avsedd för allmänna byggnader; c) mark, avsedd till gator, torg, parker och andra allmänna platser; samt d) mark, avsedd för specialområden såsom trafikområden m. m. (se byggnadslagen 25 § första stycket).

65 Mark, som är belägen utom gällande stadsplan: mark, som förvaltas av staden och som icke anslagits till ecklesiastik- och skolstaternas avlöning eller till avlöning åt stadens befattningshavare eller eljest till speciellt ändamål. Bernsveden har baserat sin undersökning på dels det material som städerna insänt till donationsjordsutredningen i anledning av ovannämnda skrivelse, dels de kompletterande utredningar städerna avlämnat till 1955 års stadsutredning, dels förenämnda av Adner upprättade sammanställning. Därjämte har Bernsveden under hand inhämtat förklaringar och kompletteringar från uppgiftslämnarna i en del av städerna. Undersökningen har bedrivits enligt följande riktlinjer. En överslagsmässig granskning har verkställts, varvid i första hand bedömts, huruvida en någorlunda enhetlig princip för värdeuppskattningen kunde uppställas. I andra hand har översynen inriktats på en bedömning, huruvida icke med hänsyn till nuvarande förhållanden uppenbart oskäliga värden förelågo i det befintliga materialet. Någon genomgående och individuell värdering har sålunda icke företagits; utredningsresultatet är alltså i stort sett baserat å städernas egna uppgifter. Modifikationer ha endast gjorts i fall där en enhetlig princip föranlett en ändring av markvärdet eller — vad angår enskildheter — markvärdet bedömts vara uppenbart oskäligt. Vid sin undersökning har Bernsveden varit hänvisad till att taga ställning till vissa princip- och detaljfrågor. Hans ståndpunkt härutinnan kan sammanfattas sålunda. Av intresse i förevarande sammanhang är framför allt råmarksvärdet, d.v.s. det restvärde, som erhålles genom att från ett beräknat bruttovärde, d.v.s. summan av inkomsterna av en markexploatering eller en försäljning för bebyggelseändamål, draga alla de kostnader, som ha samband med markens iordningställande för bebyggelse, såsom kostnader för gator och avloppsledningar. Det av städerna tillhandahållna materialet upptager som regel taxeringsvärdena, då sådana finnas, och annan mark synes ha värderats efter motsvarande grunder. Taxeringsvärde skall enligt 9 § kommunalskattelagen i allmänhet åsättas till det belopp, som prövas utgöra taxeringsenhetens värde enligt ortens pris, allmänna saluvärdet. Enligt anvisningarna till nämnda lagrum förstås härmed det belopp, som en förståndig köpare under vissa förutsättningar kan antagas vilja betala för en fastighet. 1 Åtminstone vad angår kvartersmark synes taxeringsvärdet i och för sig vara högre än råmarksvärdet, eftersom taxeringsvärdet i sådant fall inbegriper, förutom själva marken, oftast även tillgång till exempelvis iordningställd gata med avloppsledningar. Å andra sidan har vid genomgången av materialet konstaterats att de föreslagna värdena i övervägande antalet fall satts relativt lågt, även om man tager hänsyn till den penningvärdesförändring som inträffat till nuvarande tid. Med anledning bl. a. härav har det framstått som skäligt att icke reducera de uppgivna värdena med hänsyn till nu berörda förhållanden. En sådan reducering 1

Här bortses från de särskilda bestämmelserna för värdering av bl. a. skogsmark och växande skog. 5 —

66 torde icke heller kunna genomföras utan ingående kännedom om de i varje särskilt fall inverkande faktorerna. Städernas uppgifter hänföra sig till olika tidpunkter. Tidigast avlämnade uppgifter avse första halvåret 1951. Värdena för detta år grunda sig i allmänhet på 1945 års allmänna fastighetstaxering. En del städer ha därefter begagnat sig av möjligheten att i enlighet med stadsutredningens skrivelse år 1957 aktualisera uppgifterna. Värdena ha därvid i allmänhet ändrats till att avse taxeringsvärden som då voro aktuella (i allmänhet värden enligt 1952 års allmänna fastighetstaxer i n g ) . I syfte att erhålla ett så enhetligt material som möjligt böra de värden, som hänföra sig till en tidigare värdenivå än den som överensstämmer med 1957 års fastighetstaxering uppräknas till en nivå, motsvarande den för sistnämnda taxering gällande. Vid en sådan uppräkning torde man få taga hänsyn till icke blott penningvärdesförändringen utan även sådan markvärdesförändring, som kan utläsas ur statistik beträffande taxeringsvärden och tomtpriser. Någon helt tillförlitlig metod för en sådan uppräkning torde icke finnas. Med ledning av den av statistiska centralbyrån årligen publicerade statistiken angående skattetaxeringarna ha följande indextal framräknats beträffande ändringar mellan åren 1947 och 1957 av taxeringsvärdena för annan fastighet än jordbruksfastighet (till jämförelse medtagas även indextalen för taxeringsvärdena å jordbruksfastighet). Indextal för Taxeringsår

1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957

»annan fastighet»

jordbruksfastighet

100 106 111 116 121 169 176 184 194 204 259

100 100 100 100 100 159 159 159 159 159 257

Taxeringsvärdet för »annan fastighet» är uppdelat i markvärde och byggnadsvärde. Markvärdet är naturligtvis av det största intresset i nu förevarande sammanhang. Jämfört med 1951 års särskilda fastighetstaxering medförde 1952 års allmänna fastighetstaxering en höjning härutinnan med cirka 52 procent. På liknande sätt höjdes taxeringsnivån för markvärde å »annan fastighet» vid 1957 års allmänna fastighetstaxering med i runt tal 35 procent jämfört med 1956 års särskilda fastighetstaxering. För enbart städernas del lågo procenttalen något lägre. Dessa procenttal kunna icke tillmätas avgörande betydelse i detta sammanhang. Förskjutningar inträda bl. a. på så sätt, att mark överföres från jordbruksfastighet till »annan fastighet». Beträffande städerna kunna även inkorporeringar inverka. I Markvärdeutredningens betänkande (SOU 1957:43) angivas å s. 576 ff tomtpriser för en följd av år för flerfamiljshus, för vilka tertiärlån sökts, och för egna hem, för vilka slutligt beslut om egnahemslån meddelats. Härvid framhålles, att för flerfamiljshus tomtpriset per m 2 våningsyta stigit från perioden 1948—1952

67 till år 1955 med 55 procent (slutliga ansökningar); ökningen för egnahemsmark för perioden 1949/50 till 1953/54 vore för samtliga städer 71 procent. Vid användande av den ovan redovisade markvärdesstatistiken för en ökning av de av städerna uppgivna värdena torde böra beaktas, att den utgår ifrån medeltal och fördenskull icke kan tillämpas i varje särskilt fall. Därest man önskar verkställa en generell tillämpning, böra procentsatserna för tillägg väljas med största försiktighet, för att icke markvärdena i städer, där den verkliga ökningen av taxeringsvärdet varit lägre än ovan angivna medeltal, skola komma att uppräknas alltför högt. I de fall där 1951 års uppgifter icke aktualiserats och dessa grunda sig på 1945 års allmänna fastighetstaxering, synes en höjning med 70 procent vara försvarlig eller åtminstone icke för hög. Därest uppgifterna om markvärdet hänföra sig till år 1956 och därvid grunda sig på 1952 års allmänna fastighetstaxering, synes en höjning med åtminstone 20 procent vara påkallad. Delar av mark, belägen omedelbart utanför en expanderande stads stadsplanelagda område, kunna förutsättas ha visst förväntningsvärde i avvaktan å exploatering för tätbebyggelse. Vederbörlig hänsyn bör tagas härtill, särskilt i sådana fall, då mark på grund av generalplan eller eljest kan förväntas inom en någorlunda överskådlig framtid bli utnyttjad för tätbebyggelse. Av det material som insänts av städerna framgår, att vitt skilda uppfattningar råda beträffande värdet av mark som utgöres av gator, parker och andra allmänna platser. Sålunda ha åtskilliga städer ansett, att något egentligt värde icke föreligger, medan de flesta, som upptagit ett värde för sådan mark, angivit värden, motsvarande 1 kr. per m2 eller däromkring. Det torde vara förenat med svårigheter att uppdraga några enhetliga riktlinjer för värdesättning av ifrågavarande mark. Det av vissa städer föreslagna värdet efter 1 kr. per m2 synes för deras del böra godtagas. För att ernå enhetlighet städerna emellan torde denna beräkningsgrund även böra genomgående tillämpas. Avsteg härifrån kan dock vara befogat, om resultatet skulle bliva orimligt; det gäller exempelvis svårtillgänglig parkmark med omfattande areal, som alltså bör åsättas ett lägre värde. Områden, som utnyttjas för eller äro avsedda för idrottsändamål, torde ofta vara att jämställa med parkmark och värderas som sådan, såvida områdena icke utnyttjas i inkomstbringande syfte, såsom för sportevenemang; ett högre värde kan då vara befogat. Utredningen ansluter sig i stort sett till de riktlinjer, som uppdragits av Bernsveden. I några fall ha, med hänsyn till ytterligare vunna upplysningar, ändringar företagits beträffande av honom angivna arealsiffror och föreslagna värden. Sålunda har exempelvis i fråga om Göteborg en komplettering skett med uppgifter om stadens donationsjord inom gällande stadsplan. Utöver vad Bernsvedens undersökning utvisar har utredningen ansett sig böra i förekommande fall medräkna sådan donationsjord, som är belägen inom gällande stadsplan och som upplåtits av staden under nyttjanderätt (dock har bortsetts från mera stadigvarande besittningsrätter såsom upplåtelser av ofria tomter). Än vidare har, såvitt varit möjligt, medtagits all utom gällande stadsplan belägen donationsjord, med undantag av sådan mark, som kommit ur stadens ägo eller som innehas av enskilda med besittningsrätt av mera stadigvarande karaktär. Ett mindre antal magistratsstäder omfattas icke av Bernsvedens under-

68 sökning, främst beroende därpå att utredningsmaterial tillhandahållits först sedan Bernsveden framlagt sin undersökning. Berörda städers donationsjord har — efter samråd med Bernsveden — redovisat och värderats enligt ovan angivna riktlinjer. På motsvarande sätt har förfarits med donationsjord i städer utan magistrat. I tabell 1 sammanfattas, med angivande av totalareal och beräknat totalvärde, vid 1957 års utgång ännu kvarvarande magistratsstäders innehav av donerad jord, hänförlig till gruppen allmänna donationer. På motsvarande sätt sammanställas i tabell 2 sådana magistratsstäders specialdonationer till förmån för borgmästare och råd eller magistrat; dessa jordar äro numera indragna till respektive städer. I tabell 3 lämnas en sammanställning beträffande donationsjorden i städer utan magistrat. I tabellerna har även redovisats förefintliga donationsjordsmedelsfonders behållning per den 31 december 1958 (i jämna 100-tal kronor). Tabell U utgör ett totalsammandrag av uppgifterna i tabellerna 1—3. En redogörelse för rådhusdonationerna, avseende städerna Malmö, Linköping, Lund och Enköping, återfinnes i bilaga 2. Vad angår Stockholms stads donationsjord hänvisas till den av Edling företagna undersökningen, här redovisad i bilaga 3. Kammarkollegiets år 1897 framlagda utredning omfattade rikets dåvarande 92 städer jämte köpingen Arvika, som blev stad år 1911. I förenämnda tabeller och bilagor finnas redovisade 70 av dessa städer (Arvika inber ä k n a d ) . Beträffande övriga 23 städer gäller antingen att varje uppgift om donationsjord saknas eller att förekommande uppgifter äro alltför obestämda eller ovissa för att kunna utgöra grundval för närmare undersökningar av stadsutredningen. Förhållandena i fråga belysas i bilaga 4. Av sammanställningarna inhämtas att magistratsstäderna i avrundade tal förfoga över donationsjord av allmän natur omfattande inemot 27 000 hektar med ett uppskattat värde av 306 miljoner kronor. Därtill komma specialdonationer avseende 306 hektar med ett uppskattat värde av 3,6 miljoner kronor. För icke-magistratsstädernas del uppgår donationsjorden till något mera än 15 000 hektar med ett uppskattat värde av 23 miljoner kronor. Därtill komma donationsjordsmedelsfonder, vilkas behållning den 31 december 1958 uppgivits till för magistratsstäderna 15,5 miljoner kronor och för ickemagistratsstäder till 3,1 miljoner kronor. Den donerade jord, över vilken städerna förfoga, kan således — fondtillgångarna inberäknade — uppskattas ha ett sammanlagt värde överstigande 350 miljoner kronor. Särskilt betydande donationsjordsinnehav redovisas för Göteborg, inemot 129 miljoner kronor. Även Malmö, Umeå, Borås, Gävle, Luleå och Norrköping disponera donationsjord till betydande värde

69 Tabell 1: Sammanställning av magistratsstädernas allmänna jorddonationer (areal och uppskattat värde) Donationsjord DonationsHärav nyttjas jordsmedelsför andra allfond: Värde i kronor m ä n n a ändamål å marken enligt behållning per än den borgerkol. 2 den 31/12 1958 liga k o m m u nens

Stad (med numrering efter folkmängd)

Areal i hektar

1 272 291 958 396 350 945 726 148 127 3 650 198 613 489 110 486 197 1 036 464 801 189 463 191 547 555 1 042 1 402 215 14 283 199 700

228 0,8 15

128 592 000 20 884 700 10 040 000 2 089 600 4 707 500 7 567 000 18 215 000 3 487 000 510 700 14 908 000 2 476 800 8 190 000 1 957 700 2 314 900 8 258 600 1 587 000 10 588 600 4 360 000 3 237 400 6 110 000 410 400 517 000 20 826 000 7 400 000 1 272 000 2 640 500 860 200 232 800 1 950 000 474 000 2 244 000 3 072 400 159 500 3 472 200

148 500 3 144 200 2 290 000 33 500

305 613 500

15 454 200

2 Göteborg 4 Norrköping 8 Örebro 9 Borås 12 Gävle 15 Karlstad 17 Halmstad 20 Södertälje 21 Karlskrona 24 Luleå 33 Kristianstad

39 Umeå 41 Kristinehamn ... 46 Vänersborg 49 Köping 50 Alingsås

66 Söderhamn

2811 71

75 Sala

5 000

Summa

26 939

286 25 2,8 4,7 2,1 8 15 28 16

20 30

2,4

586 600 743 800 49 400 10 400 1 831 600 279 200 647 900 2 177 300 21 700 825 800 130 000 311 300 2 500 600 46 100 437 300 99 900 2 100 249 700 464 800 553 300 366 700

Anmärkningar: Av 3 Malmö och 66 Söderhamn avgivna uppgifter äro lämnade under förbehåll att — enligt dessa städers förmenande — den redovisade jorden innehas u n d e r äganderätt (för Söderhamns del med u n d a n t a g av ett mindre o m r å d e ) . 46 Vänersborg och 72 Mariestad synas ha uppgivit arealer, som åtminstone delvis avse mark, vilken anslagits genom allodiala donationer (jfr SOU 1956:7, s. 27). 48 Västervik, 49 Köping, 52 Lidköping, 72 Mariestad och 75 Sala äro icke längre magis t r a t s s t ä d e r ; de h a med verkan från och med 1958 års ingång eller senare t i d p u n k t i j u d i ciellt hänseende förenats med domsaga.

70 Tabell 2: Sammanställning av magistratsstådernas specialdestinerade jorddonationer (areal och uppskattat värde) Donationsjord Stad 1 3 Malmö 7 Hälsingborg 23 Kalmar 48 Västervik 58 Varberg 75 Sala Summa

Areal i hektar

Värde i kronor

25 16 113 15 35 80 22

1 430 400 1 301 000 565 000 26 600 28 400 280 000 500

3 631 900

Anmärkningar: 3 Malmö. Redovisningen avser vad staden n u m e r a i n n e h a r av den s. k. Hästhagen. E h u r u staden i princip hävdat, att denna m a r k innehas under äganderätt, h a r kammarkollegiet i sin utredning år 1897 upptagit jorden såsom icke-allodial. 7 Hälsingborg. Härmed åsyftas de områden, som gå under benämningen Möllevången, Tornvången och Slottsvången. — Donatiomsjordsmedelsfondens behållning den 31 december 1958 h a r uppgivits till 17 300 kronor. Möjligen får såsom donationsjordsmedel även anses ett belopp å 7 900 kronor, utgörande på sin tid kontant inflytande villatomtsmedel (jfr Kungl. Maj :ts brev den 31 december 1924 till länsstyrelsen i Malmöhus l ä n i anledning av framställning från staden om förändrad disposition av vissa donationsjordsmedel). 23 Kalmar. Uppgifterna hänföra isig till Hagby gärde. 33 Kristianstad. Donationsjorden avser magistratens ämbetsjordar, belägna i Näsby vång. U8 Västervik. Donationen omfattade ursprungligen Storängen med Marsebäckehagen; i stället för s i s t n ä m n d a hage h a r t r ä t t Prästängen eller Önsrumsängen. 58 Varberg. Härmed avses Träslöv Skultagård 21 i Träslövs socken av Träslövs k o m m u n . 75 Sala. Redovisningen hänför sig till Nora allmänningsängar i Nora socken av Nora kommun. £8 Västervik och 75 Sala äro icke längre magistratsstäder; jfr tabell 1.

för envar av städerna överstigande 10 miljoner kronor. De kronojorddonationer, som redovisas av icke-magistratsstäder, nå ur värdesynpunkt icke tillnärmelsevis nu nämnda storleksordning. För ett tiotal städer inom denna grupp upptages dock donationsjord till ett värde av mellan en och två och en halv miljoner kronor. 8.

Utredningen

Allmänna synpunkter. Med hänsyn till riktlinjerna för stadsutredningen har utredningen låtit sig angeläget vara att söka nå längre än vad donationsjordsutredningen gjort i fråga om klarläggande av spörsmålet i vad mån av kronan donerad jord finnes i de olika städerna och under vilka villkor sådan jord innehaves. Fullständig klarhet om donationsvillkoren och om vilken mark, som nu motsvaras av donationerna, har i många fall ej stått att vinna. Undersökningen har, på sätt förut angivits, i allmänhet måst baseras på städernas egna uppgifter. I ett antal utvalda fall ha dock, främst i kontroll-

71 Tabell

3:

Sammanställning

av (areal

icke-magistratsstäders allmänna och uppskattat värde)

jorddonationer

Donationsjord

Stad Areal

i

DonationsHärav disponejordsmedelsr a s för andra fond: a l l m ä n n a ända- Värde i k r o n o r å per enligt behållning hektar m å l än den bor- marken den 31/12 1958 kol. 2 gerliga k o m m u nens

37 Skövde 54 Arvika 59 Falköping 68 Ängelholm 71 Hudiksvall 73 Karlshamn 74 Arboga 80 Eksjö 88 Åmål 90 Norrtälje 95 Strängnäs 96 Ulricehamn 100 Piteå 102 ö s t h a m m a r .... 103 Simrishamn 104 Kungälv 106 Vimmerby 107 Torshälla 113 Söderköping 115 Kungsbacka 117 Säter 118 Vadstena 120 Nora 121 Strömstad 122 Skänninge 125 H a p a r a n d a 126 Sigtuna 127 Gränna 128 Mariefred 129 Borgholm 131 Trosa 132 Marstrand

33 14 11 224 2 593 203 133 1 000 307 246 756 32 3 790 60 286 500 1 032 107 48 7 144 87 1 419 390 1 579 256 204 91 16 168 306

Summa

15 043

2,5 9,5 3 7,4 1,9 5,2

1,2 9 7 2 16

70 500 590 200 80 000 1 520 800 1 305 300 851 200 466 100 2 000 000 1 004 500 2 030 000 550 000 42 700 1 015 700 82 000 1 300 300 500 000 1 457 200 207 900 252 000 161 300 94 700 242 700 6 000 2 073 000 1 586 600 1 504 000 430 900 332 500 251 100 2 000 300 000 762 000 23 073 200

21 400 89 400 266 800 2 400 121 700 231 200 399 300 500 000 68 400 40 900 603 200 196 800 3 700 30 700 49 300 36 000 24 100 2 900 58 600 55 900 184 500 51 000 4 000 68 900 3 111 100

Anmärkningar: 80 Eksjö. Approximativ u p p s k a t t n i n g av donationsjordens areal och värde h a r gjorts med ledning av i n h ä m t a d e uppgifter angående 1957 års a l l m ä n n a fastighetstaxering för staden. 95 Strängnäs uppgiver dessutom en allodial donation, omfattande cirka 105 h e k t a r med värde av 60 000 kronor. 10U Kungälv. Staden h a r i skrift den 26 j a n u a r i 1951 hos Kungl. Maj :t h e m s t ä l l t om upphävande av ä n n u gällande bestämmelser för stadens s. k. donationsjord m. m. Staden förmenar därvid, att denna j o r d näppeligen k a n b e t r a k t a s som donationsjord i ordets egentliga bemärkelse.

72 Tabell 4: Sammanställning av donations jordens nuvarande ungefärliga areal och värde samt förefintliga donationsjordsmedelsfonder vid årsskiftet 1958/59 Donationsjord Areal hektar

Värde kronor

26 939 306 15 043

305 613 500 3 631 900 23 073 200

42 288

332 318 600

Magistrats städer Allmänn a donationer Speciald Icke-magis tratsstäder Summa

Donations jordsmedelsfonder Behållning kronor Magistratsstäder Icke-magistratsistäder Summa

15 471 500 3 111 100 18 582 600

syfte, mera ingående undersökningar utförts. En inventering i vidare mån än som ägt rum har med hänsyn till den ståndpunkt, som utredningen funnit sig böra intaga, i nuvarande läge icke synts påkallad. Under dessa förhållanden kan det icke uteslutas, att donationsjord kan förekomma i andra fall än de redovisade. Såsom sammanställningarna utvisa ha donationerna uppdelats på allmänna och speciella donationer. Stadsutredningen har därvid anslutit sig till kammarkollegiets förslag om att från fall till fall borde prövas, huruvida donationerna till borgmästares och råds — eller till magistratens — behov givits till allmänt understöd åt staden eller såsom löneförmån åt i donationen angivna tjänsteinnehavare. Om sistnämnda förutsättning föreligger, har stadsutredningen redovisat donationen såsom en specialdonation. Allmänna donationer. Utredningen har stannat för att någon reduktion av de allmänna jorddonationerna ej kan eller bör ifrågasättas. Stöd för denna ståndpunkt har utredningen funnit i 1789 års försäkran jämte vad som i olika sammanhang uttalats bland annat av skatteregleringskommittén år 1883, kammarkollegiet år 1897 och donationsjordsutredningen. Särskild vikt måste härvid fästas vid jordbruksutskottets här förut berörda, av 1947 års riksdag godkända utlåtande, enligt vilket Kungl. Maj :t genom nämnda försäkran för all tid frånsagt sig rätten att återtaga den donerade jorden. Lika med donationsjordsutredningen finner stadsutredningen, att denna donerade jord bör med full äganderätt överföras på vederbörande städer och att den statliga kontrollen över förvaltningen bör bortfalla. Såsom kammar-

73 kollegiet framhållit synes det dock befogat att från äganderättsöverlåtelsen undantaga donations jord, som disponeras av kronan, för ecklesiastikt ändamål eller i övrigt annat allmänt ändamål än stadens. Städerna böra avstå från sin rätt till sådan jord och denna rätt återgå till kronan. Den förmån, som städerna sålunda beredes, bör enligt stadsutredningens mening vid en uppgörelse angående städernas särskilda rättigheter och skyldigheter anses såsom en prestation från kronans sida och förty utgöra en allmän bakgrund vid en sådan uppgörelse. Specialdonationerna. Här gestalta sig förhållandena annorlunda. Kungl. Maj :t har redan vid ett par tillfällen tagit ställning i sådana fall, i samband med landsrättsförläggning av öregrund och Mariefred. I anslutning därtill förordnades nämligen om indragning till kronan av magistrats- respektive borgmästarjord. Vid förstatligande av rådhusrätterna böra jämväl framdeles sådana jordar återgå till kronan, såvida de ej bli föremål för inlösen från städernas sida. Såsom förut framhållits är den i tabell 2 redovisade värderingen ej avsedd att tjäna såsom grundval för en blivande uppgörelse med städerna. Värderingen torde emellertid ge en ungefärlig uppfattning om jordarnas minimivärden. Vid de förhandlingar, som förutsättas skola föregå en allmän uppgörelse, bör värderingsfrågan självfallet beaktas. Donationsjordsmedelsfonderna. Donationsjordsutredningens av kammarkollegiet biträdda förslag innebär, såsom förut erinrats, att fonder, som uppkommit genom försäljning av donations jord och beträffande vilkas placering och förvaltning Kungl. Maj :t meddelat särskilda bestämmelser för varje stad, skola överföras till allmän eller särskild investeringsfond. För dessa fonder skola gälla samma regler som för kommunala fonder i allmänhet. Undantag göres dock för fonder, vilkas avkastning genom lag eller tidigare av Kungl. Maj :t meddelat beslut bundits vid något särskilt ändamål, såsom prästlönefond eller lönefond vid allmänt läroverk. Till denna ståndpunkt ansluter sig stadsutredningen. Donationsjordsmedel, härrörande från försäljning av specialdestinerad jord, ha redovisats för Hälsingborgs del. Det är tänkbart att i fonder även för andra städer kunna ingå belopp, som utgöra vederlag för specialdestinerad jord. Sådana medel böra uppenbarligen tillföras kronan i samband med förstatligande av rådhusrätterna. Formerna för en avveckling. Donationsjordsutredningens förslag avser ett avskaffande av den statliga förvaltningskontrollen över donationsjorden. Utredningen förordar därvid, att genom lagstiftning karaktär av allodiala donationer gives åt de donationer, som icke redan ha denna natur. Donationsjorden ingår i stadsutredningens överväganden såsom ett led i komplexet av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande

74 till staten. En lösning av sistnämnda större fråga torde förutsätta förhandlingar och överenskommelser i en eller annan form mellan staten och berörda städer. Det kan då synas naturligt att införa delfrågan om donationsjorden i dessa förhandlingar och uppgörelser; detta så mycket mera som direkta förhandlingar — såsom stadsutredningen tänkt sig — i vart fall synas erforderliga beträffande viss donations jord, nämligen specialdestinerad mark och mark som är upplåten till annat allmänt ändamål än stadens. Donations jordsfrågan skulle härigenom avvecklas i civilrättslig ordning. En avveckling av donations jorden torde förutsätta medverkan från riksdagens sida. Detta lärer kunna ske antingen i lagstiftningsväg på sätt donationsjordsutredningen föreslagit eller i form av bemyndigande för Kungl. Maj :t att genom avtal med berörda städer överenskomma om överförande av den fulla äganderätten.

KAPITEL 5

Tolag och tolagsersättning

1857 års tolagsreglering innebar, att tolagen upphörde som särskild beskattningstitel och innefattades i gällande tullsatser. Tolagsberättigade stapelstäder tillerkändes i stället efter vissa grunder tolagsersättning att utgå av tullmedlen, varjämte Kungl. Maj :t medgavs befogenhet att tilldela andra stapelstäder, såväl redan befintliga som nytillkommande, ett på visst sätt beräknat anslag av tullmedlen. Bestämmelser härutinnan återfinnas i kungörelse den 18 december 1857 (nr 58 s. 62) om upphörande av bland annat tolagsavgiften till städerna och i Kungl. Maj:ts skrivelse sagda dag (nr 64 s. 1) till generaltullstyrelsen angående ersättning till bland annat stapelstäderna för tolagsavgiften.

1. Tolagsinstitutets

uppkomst och utveckling omkring år 1720

fram

till

Den svenska utrikespolitiken ställde under förra delen av 1600-talet stora krav på rikets finanser. Eftersom det gamla naturaskattesystemet ansågs alltför tungrott i det rådande läget, sökte regeringsmakten under påverkan av utländska idéer och förebilder i stigande grad bygga statshushållningen på indirekta skatter, tullar och acciser. Särskilt inriktade man sig på att främja dessa inkomsters underlag, varutrafiken och främst varuutbytet med utlandet. Därav följde, att städerna såsom bärare av denna samhällsfunktion kommo i centrum för den ekonomiska politiken. I synnerhet strävade statsmakten efter att koncentrera utrikeshandeln till vissa hamnstäder. I dåtidens handelsförfattningar (1614 års handels- och seglationsordning, 1615 års förklaringsplakat och 1617 års handelsordinantia) genomfördes denna tankegång på så sätt, att en uppdelning i princip ägde rum i städer med rätt till såväl utrikes som inrikes handel och sådana, vilka berättigades enbart till inrikes handel. Härigenom grundlades den för näringspolitiken under mer än 200 år så viktiga och i viss utsträckning ännu bestående skillnaden mellan stapelstäder och uppstäder. Handelsregleringen skärptes genom 16&6 års ordning för köpmän och skeppare. Åt stapelstäderna — själva ordet stapelstad användes i nämnda författning för första gången — förbehölls rätten att driva handel med utlandet. Endast där fick i regel in- och utskepp-

76 ning äga r u m och endast med därvarande borgare fingo utländska köpmän träda i direkt förbindelse. Syftet härmed var dels att påskynda utvecklingen av stadsekonomien genom koncentrationens fördelar, dels att uppnå bättre kontroll över tulluppbörden. Genom att därjämte under n a m n av tolag 1 för stapelstäderna — vid sidan av andra förmåner — bereda tillgång till en inkomstkälla, som var direkt beroende av varuutbytet med utlandet, stimulerade regeringen dessa städer till att organisera och förstärka stadsförvaltningen samt att upprusta för varusamfärdseln nödiga anordningar. I september 1635 beslöt förmyndarregeringen sålunda att provisoriskt tillerkänna Stockholm, jämte andra förmåner, »tolagen» av tullen av utoch ingående gods »stadens magistrat till bättre underhåll». Beslutet synes endast ha meddelats stadens representanter muntligt; något formligt brev härom finnes i alla händelser icke bevarat. Ett utförligt privilegiebrev utfärdades därefter för Stockholm i mars 1636. Bland stadens »vissaste inkomster» uppräknades i detta brev »tolag av allt inkommande gods, främmandom eller inländskom tillhörigt, en daler pro cento; item av allt utgående, så väl koppar som andra varor, inga undantagandes, en halv daler av varje hundra». Med stockholmsprivilegierna som förebild utsträcktes efter hand rätten att uppbära tolag till samtliga stapelstäder i riket och dessutom till några andra städer med begränsad seglationsrätt. Även i de 1645 och 1658 från

l Den kamerala termen tolag, som är lånad från lågtyskan eller holländskan och som betyder tillägg, förekommer, såvitt känt, första gången i ett brev från riksrådet till Axel Oxenstierna den 16 februari 1635. I brevet uppdrogos riktlinjer för en omorganisation av tullväsendet. Sålunda omtalas, att rådet för undvikande av underslev var betänkt att »relaxera vad de främmande mer än de inländske uppå tullen giva och i den staden ( = i stället) lägga en liten tolage till en pro cento av ingående och en halv pro cento av de utgående varor». Den sålunda föreslagna omläggningen av tullsystemet bör ses mot bakgrunden av då gällande tullordning av år 1615. Enligt denna gynnades svensk borgare med lägre tullsatser än utlänning. En dylik gradering av tullsatsen lockade helt naturligt de utländska köpmännen att anlita svenska borgare som bulvaner. Det underslev, som påtalades i rådets brev, torde syfta på detta förfaringssätt. För att göra slut på missförhållandet föreslogos enhetliga tullsatser, oberoende av varuägarens nationalitet, genom att överlag tillämpa den lägre taxenivån (den tidigare skillnaden skulle »relaxeras»). I stället borde en tillläggsavgift (»tolage») införas, som även den skulle lika drabba svensk och utlänning och utgå med för import och export olika procenttal av varuvärdet. Den länge påtänkta omläggningen av tullsystemet genomfördes år 1636. I den nya tullordningen stadgades lägre tullsatser för varuförsel med svenskt fartyg än med utländskt sådant. Differentieringen i tullen bibehölls alltså, men det avgörande var ej längre varuägarens utan fartygets nationalitet. De svenska borgare, som icke samtidigt voro skeppsägare eller eljest anlitade svenskt fartyg — sannolikt det stora flertalet — fingo betala samma tull som utlänningarna i regel hade att erlägga. Jämför: Kjellberg, Om tolagen, skatteregleringskommitténs promemoria nr 43 (1883); Nothin, Städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten (1922) ; Herlitz, Tolag och tullhusbyggnad, Statsvetenskaplig tidskrift, 1922; Sundberg, Den svenska stapelstadsrätten (1927); Åkerman, Tolagsforskning på 1880- och 1920-talen, Statsvetenskaplig tidskrift, 1961.

77 Danmark förvärvade landskapen infördes tolagen. 1 I allmänhet synes tolagen ha beräknats efter samma grunder som i Stockholm. Uppbörden skedde i samband med förtullningen men omhänderhades av städerna själva. Tolagen infördes alltså som en avgift på varutrafiken med utlandet. Till skillnad från andra avgifter av denna natur, såsom de olika hamnavgifterna, hade den emellertid icke karaktär av vederlag för begagnande av sådana inrättningar som anordnats för att betjäna sjöfarten och varusamfärdseln. I de privilegiebrev, genom vilka tolagen ursprungligen förlänades, anges ändamålet med de ökade inkomsterna i ganska skiftande ordalag. I några fall saknas uppgifter om destinationen, i andra ha i privilegiebreven helt enkelt intagits de motiveringar som städerna använt i sina ansökningar om tolag. Detta förhållande bestyrker ytterligare uppfattningen om tolagens allmänt understödjande syfte inom ramen för statsmaktens ekonomiska politik. Visserligen nämnas i privilegierna oftast magistratens avlöning och underhållet av offentliga byggnader som de uppgifter, vilka främst borde bestridas av tolagsmedel. Men då dessa bestyr utgjorde den statligt dirigerade stadsförvaltningens huvuduppgifter, synes det härvid vara fråga om en exemplifiering snarare än en verklig ändamålsbestämmelse. Reduktionen innebar statsfinansiellt en återgång till den gamla naturahushållningen. De på jorden vilande skatterna blevo åter den finansiella grundvalen för statens verksamhet. Det motiv, som uppburit stadspolitiken sedan 1620-talet, kom härigenom att förlora i styrka. Belysande härför är den förändring, som tolagen undergick vid 1680-talets ingång. Det vid 1680 års riksdag fattade principbeslutet om reduktionen var formellt en extraordinär bevillning av adeln. I borgarståndet genomdrevs efter starkt motstånd, att städerna för sin del skulle avstå från sina accisandelar, dock med undantag av stapelstäderna, vilka i stället skulle överlåta tolagsinkomsten till kronan. Den på så sätt tillkomna kronans tolag uppbars av tulltjänstemän och bibehölls som särskild uppbördstitel i tullverkets förvaltning till 1715, då den inräknades i tullsatserna och titeln försvann. Det visade sig emellertid snart, att stapelstäderna i så hög grad byggt sin förvaltning på tolagen, att dess förlust vållade dem allvarliga finansiella svårigheter. Främst gällde detta Stockholm. Redan enligt ett kungl. brev av år 1681 blev därför huvudstaden berättigad att — inberäknat ett staden l År 1680 hade följande städer inom det n u v a r a n d e Sverige tilldelats tolag (årtal för Stockholm Kalmar Göteborg Nyköping Norrköping Västervik Visby Halmstad

1635 1636 1638 1638 1638 1639 1648 1648

Söderköping Gävle Hälsingborg Kristianstad Landskrona Malmö Marstrand Varberg

1650 1658 1660 1660 1660 1660 1660 1660

Ronneby Ystad Karlshamn Uddevalla Kungälv Strömstad Karlskrona

1660 1660 (troligen) 1664 1668 1672 (senast) 1672 1680

78 1680 tilldelat s. k. augment — uttaga tolag med tillhopa samma procenttal som före 1680. År 1684 höjdes till och med procenttalet. Även i några andra stapelstäder (Göteborg, Norrköping, Nyköping, Gävle och Västervik) infördes under 1680-talet en stadstolag (vanligen under namnet rekognition). De flesta ansökningar om tolagens återfående avslogos dock. Härigenom uppkom en olikformig belastning av varutrafiken och handeln tenderade att söka sig till de städer, där avgifterna voro lägre. Detta förhållande drabbade särskilt Stockholm, där tolagsbeskattningen var högst. År 1715 förordnade därför Kungl. Maj :t, att samtliga stapelstäder, som då icke hade stadstolag, skulle tilldelas sådan. Det skulle ankomma på kommerskollegium att verkställa beslutet och för varje stad bestämma tolagens storlek. Två år senare fastställde emellertid Kungl. Maj :t en för samtliga stapelstäder likformig tolagsavgift om en procent av inkommande halv- och helfabrikat liksom av utgående råvaror samt V2 procent av inkommande råvaror och utgående halv- och helfabrikat. Till grund för avgiften skulle liksom tidigare läggas varornas i tulltaxan angivna värde. I 1715 års kungl. brev om tolagen angavs dess ändamål vara vidmakthållande av bryggor, packhus och andra nödiga byggnader samt betalande av andra omkostnader. Stadstolagen var alltså liksom tolagen före 1680 avsedd för bestridande av stadens allmänna förvaltningskostnader. Till de för varusamfärdseln nödvändiga byggnader, som stapelstäderna voro skyldiga att vidmakthålla, synas i äldre tid icke ha räknats tullhusen. År 1686 hade emellertid Stockholm för att få behålla sin särskilt höga stadstolag åtagit sig att svara även för tullhusbyggnaden. Detta fick dock tills vidare ej några konsekvenser för övriga stapelstäder. Betecknande är att i 1715 års brev väl packhus men ej tullhus särskilt nämnas. Men 1719 utfärdade kommerskollegium — närmast som en förklaring till 1715 och 1717 års tolagsförfattningar — ett cirkulär, enligt vilket det skulle åligga magistraten i stapelstäderna att som villkor för rätten att uppbära tolag »nybygga samt behörigen vidmakthålla sådana tullhus, varuti både tullnärer och kontrollörer vederbörligen kunna förrätta sina tjänster som ock sjötullrätter hållas». Härigenom var likformighet genomförd beträffande såväl stadstolagens storlek som dispositionen av densamma. År 1688 hade Stockholm erhållit rätt att vid sidan av stadstolagen uppbära en särskild avgift om % procent på inkommande och Vi procent på utgående varor att användas till bestridande av borgerskapets utgifter för inkvartering av krigsfolk i staden. Denna s. k. inkvarteringstolag skulle i olikhet med stadstolagen uppbäras och förvaltas, icke av magistraten, utan av borgerskapet självt. Genom 1717 års tolagsreglering ansågs Stockholms rätt att uppbära inkvarteringstolag avskaffad. Med anledning av en ansökan från staden om bibehållande av denna rätt förordnades 1718, att i samtliga stapelstäder tills vidare skulle uppbäras en »tillökningstolag» av samma storlek som stadstolagen. De härigenom influtna beloppen skulle dock inne-

79 hållas hos kronan i avvaktan på närmare bestämmelser om dispositionen. Efter regimskiftet återkom Stockholm med ny framställning i saken och fick 1719 tillstånd att fritt förfoga över sin tillöknings- eller, som den nu åter kallades, inkvarteringstolag. Samtidigt bestämdes däremot, att övriga stapelstäder endast skulle få använda vad som svarade mot de verkliga inkvarteringskostnaderna, medan återstoden skulle tillfalla kronan. Redan påföljande år erhöll emellertid Gävle samma rätt som Stockholm och 1723 tilllätos samtliga stapelstäder fritt disponera över inkomsten av inkvarteringstolagen. I Stockholm uttogos sedan gammalt i samband med tolagsuppbörden speciella avgifter för fattigvårdsändamål. 2. Tolagsinstitutet

från

omkring

1720 till

1857 F r a m till slutet av frihetstiden synes stadstolagen i stort sett ha utgått efter de 1717 fastställda grunderna. På 1770-talet var emellertid den enhetliga regleringen av stapelstädernas tolagsinkomster uppgiven och åtminstone delvis ersatt med särskilda stadganden eller särskild praxis för varje stad. Denna ordning bibehölls sedan fram till tolagens avlösning 1857. Med stöd av 1715 års kungl. brev ansågs rätt att uppbära tolag utan vidare tillkomma nya eller återupplivade stapelstäder, även om i många fall Kungl. Maj :ts bekräftelse inhämtades. Också i flera av de bottniska sjöstäder, som efter 17i65 tillerkändes begränsad seglationsfrihet, infördes tolag. 1 Så småningom lösgjordes dock i praxis det automatiska sambandet mellan stapelstadsrätten och tolagsrätten. Tolag utgick liksom tidigare i princip på allt tullpliktigt gods och beräknades på det i tulltaxan angivna varuvärdet. Först mot periodens slut övergingo ett par städer till att beräkna tolagen på tullbeloppet. Sedan samtliga stapelstäder 1723 fått rätt att uppbära inkvarteringstolag oberoende av de verkliga kostnaderna för inkvarteringsbesväret, hade denna uppbördstitel delvis förlorat sin tidigare karaktär av specialdestinerad intäkt. Den synes fram till 1770-talet ha utgått med de 1718 fastställda procenttalen — i Stockholm något högre — men likformigheten gick även här sedan förlorad. I motsats till stadstolagen torde inkvarteringstolagen endast undantagsvis ha införts i nytillkommande stapelstäder eller städer med begränsad seglationsrätt. I högre grad specialdestinerade voro de olika uppbördstitlar, som kunna sammanfattas under namnet fattigvårdstolag. Den utgick i regel blott på ett begränsat antal överflödsartiklar. I vissa städer räknades icke överflödsavgifterna som tolag. Av samma speciella karaktär voro några andra tolagstitlar som uppburos i Stockholm (från 1750-talet) och i Göteborg (efter år 1800) till förmån för vissa byggnadsföretag, bl. a. börshusen i dessa städer. i Beträffande tolagsinstitutets utveckling i Finland hänvisas till bilaga 5.

80 Tolagsinstitutet företedde sålunda i början av 1800-talet en ganska brokig bild. I samband med det vid denna tid insättande näringsrättsliga uppröjningsarbetet genomfördes under de sista årtiondena före 1857 års avlösningsreform en viss förenkling av tolagsuppbörden. För Stockholms och Göteborgs del förordnade Kungl. Maj :t sålunda 1825 om en särskild tolagsreglering, varvid de olika uppbördstitlarna sammanslogos till en enda, den s. k. allmänna tolagen. I samband därmed fastställdes även vissa fördelningsgrunder för tolagen. I Stockholm skulle stadskassan erhålla 80/150, inkvarteringskommissionen 33/150, börs-, bro- och hamnbyggnadsdirektionen 30/150 och barnhuset 7/150. Sistnämnda andel fördelades med y2 å barnhuset och *4 å vartdera av kronokorrektionshuset, sedermera fattigvården, och Danviks hospital. I Göteborg anslogs ett bestämt belopp till vissa uppgivna ändamål, såsom inkvartering och fattigvård, medan återstoden skulle tillfalla stadens kassa. Smärre regleringar av tolagen — dock inte av så genomgripande karaktär som i Stockholm och Göteborg — genomfördes under de närmast följande årtiondena i andra städer. I 1830 års tulltaxa begränsades tolagen principiellt till tullpliktiga varor. Även andra liknande åtgärder vidtogos i syfte att nedbringa tolagsbelastningen. Reformarbetet inriktades även på att överhuvudtaget bringa ordning i städernas avgifter av handel och sjöfart. Stapelstädernas tullhusbyggnadsskyldighet upprätthölls strängt. Även nytillkommande stapelstäder ålades denna förpliktelse. Endast i fråga om Stockholm gjordes på 1780-talet ett undantag, i det att kronan deltog i kostnaderna för uppförande av ett nytt tull- och packhus i staden. Detta förblev en engångsföreteelse utan prejudicerande betydelse, möjligen sammanhängande med att i byggnaden inrymts administrationslokaler för dåvarande generaltulldirektionen. 3. 1857 års

tolagsreglering

De åtgärder, som under 1800-talets förra hälft vidtogos för att rationalisera tolagsuppbörden, rubbade icke dess grunder. Under inflytande av nya ekomiska och sociala åskådningar sattes emellertid tolagsinstitutet som sådant sedan slutet av 1820-talet i fråga. Tolagen stod ständigt på dagordningen ända till dess avlösning 1857. Det avgörande initiativet till tolagsfrågans lösning togs av de svenska ledamöterna i en svensk-norsk kommitté med uppdrag att avge förslag till författningsändringar i syfte att underlätta unionsländernas ömsesidiga handel och sjöfart. I ett år 1856 avgivet betänkande framhöllo de, att det för uppnående av överensstämmelse mellan de båda ländernas tullbeskattning vore angeläget att avskaffa vissa i samband med tullen uppburna avgifter, bland dem tolagen, genom att inbegripa dem i tullsatserna. I enlighet härmed framlades ett förslag till avlösning av tolagen. Kommitterade betrak-

81 tade den föreslagna regleringen såsom en mellan staten och städerna en gång för alla avslutad, på en viss tids förhållanden grundad uppgörelse, som icke skulle sedermera kunna förändras utan bägge statsmakternas samtycke. Städerna skulle härigenom vinna stadga och säkerhet i sina inkomster. Endast i mån av ökade tullinkomster behövde staten för sin del med en viss andel därav bidraga till fyllandet av sådana städernas och handelns behov, till vilka tolagen såsom särskild avgift blivit anslagen. Kommerskollegium, som i ärendet hörde bland annat de tolagsberättigade städerna, avgav utlåtande över betänkandet. Då det ankomme på Kungl. Maj :t att i administrativ väg förordna om rättigheten till tolag och grunderna för dess beräkning, och då dessutom tullagstiftningen på dessa grunder utövade ett väsentligt inflytande, ansåg kollegiet givna privilegier och resolutioner icke utgöra hinder för tolagens upphävande, därest städerna tillförsäkrades årlig ersättning av allmänna medel, motsvarande deras tolagsinkoinst. Kollegiet förordade en tidsbegränsad reglering. Efter överarbetning av kommitterades förslag avläts år 1857 proposition (nr 51) i ämnet. Tolagen, därunder inbegripen såväl ordinarie, stads- och allmän tolag som den i vissa städer särskilt utgående inkvarteringstolagen, fattigvårdstolagen och överflödsavgiften, skulle upphöra och inbegripas i tullsatserna. De tolagsberättigade stapelstäderna skulle i stället undfå årlig gottgörelse av tullmedlen, motsvarande varje stads genomsnittliga tolagsinkomst under åren 1853—1855; för Haparanda och Sundsvall skulle dock 1855 års tolagsinkomst vara normgivande. Denna årliga gottgörelse, tolagsersättningens grundbelopp, beräknades totalt till 815 730 riksdaler riksmynt. Vid stigande tulluppbörd skulle sådan stad erhålla ytterligare ersättning med fem procent av den tulluppbörd, som översteg stadens medeltulluppbörd för åren 1853—1855 (för Sundsvall och Haparanda räknades 1855 års tulluppbörd som medeltulluppbörd). Kungl. Maj:t skulle erhålla rätt att, om anledning därtill förekomme, tilldela redan befintliga stapelstäder utan tolagsrätt liksom nytillkommande stapelstäder ett anslag av tullmedlen, motsvarande 5 procent av stadens årliga tulluppbörd. Den sålunda föreslagna ordningen skulle icke utan samtycke av Kungl. Maj:t och rikets ständer kunna förändras. Regleringen skulle icke medföra rubbning i den städerna tillförsäkrade dispositionsrätten över deras tolagsmedel och icke heller ändring i dittills gällande stadganden angående tolagens användande. Vid ärendets föredragning i statsrådet hade chefen för finansdepartementet bland annat framhållit följande. Regleringen borde icke inskränkas till någon viss tid utan syntes fasthellre, på sätt kommitterade tillstyrkt, böra framgent lända till efterrättelse och icke kunna förändras utan bägge stastmakternas samtycke. Bevillningsutskottet, som i stort sett anslöt sig till Kungl. Maj :ts förslag, erinrade emellertid, att en stad med avtagande rörelse ändock bleve vid sin 6

—

6110-12

82 dåvarande inkomst bibehållen, intill dess Kongl. Maj:t och rikets ständer annorlunda förordnade. För att i möjligaste mån för framtiden undvika den alltid ömtåliga frågan om rubbning av tolagsregleringen förordade utskottet, att vid fallande tulluppbörd avdrag å stadens tolagsersättning skulle iakttagas och beräknas efter samma procentförhållande som ägt rum emellan stadens tull- och tolagsuppbörd under åren 1853—1855, endast med jämkning häri till närmaste fjärdedels procent. Bondeståndet motsatte sig den föreslagna reformen. Genom omröstning i förstärkta bevillningsutskottet biföllo rikets ständer emellertid propositionen i enlighet med bevillningsutskottets hemställan. I överensstämmelse med riksdagens beslut utfärdades under tiden december 1857—januari 1858 författningar om tolagens avlösning och ersättningens utbetalning. 1 den samtidigt fastställda tulltaxan hade tolagsersättningen inräknats och därmed hade den gamla tullvärdeskolumnen i denna definitivt kunnat uteslutas. 1857 års reform innebar en rent praktisk omreglering av tolagsinstitutet och ägde r u m i samförstånd med borgarståndet. Institutets tidsenlighet och rättvisa lämnades därvid i stort sett åsido. Ej heller prövades frågan om tolagsrättens juridiska innebörd uttryckligen av riksdagen. Å andra sidan gjorde omregleringen institutet mindre framträdande och angripbart. Reformen torde därför ha bidragit till att öka dess livslängd. Enligt 1857 års beslut tilldelades följande städer tolagsersättning: Gävle Göteborg Halmstad Haparanda Hudiksvall Hälsingborg Härnösand Kalmar Karlshamn Karlskrona

Kristianstad Kungälv Landskrona Luleå Malmö Marstrand Norrköping Nyköping Piteå Stockholm

Strömstad Sundsvall Söderhamn Söderköping Uddevalla Umeå Varberg Visby Västervik Ystad

År 1858 utgick tolagsersättningen med ett sammanlagt belopp av 804 492 riksdaler 82 öre i riksmynt. Tolagsersättning utgår numera icke till Kungälv och Söderköping (jfr vad som i kap. 11 anföres om stapelstadsrätten). Vid regleringen hade det icke förutsatts, att nytillkommande stapelstad skulle utan vidare erhålla mot tolagsersättning svarande bidrag. I praxis upprätthölls emellertid ett visst samband mellan tolagsrätt och stapelstadsrätt ända fram till slutet av 1870-talet. Under denna tid erhöllo följande städer rätt att uppbära fem procent av tullintäkterna: Falkenberg Jönköping Karlstad

Linköping Oskarshamn Simrishamn

Södertälje Sölvesborg Trelleborg

83 Vänersborg tillerkändes 1859 sådan rätt men den förföll redan 1867 i samband med stapelstadsrättens upphörande. Sedan 1878 har ingen nytillkommen stapelstad beviljats sådan rätt till tullandel. Lika litet har rätten utsträckts till tullkammarstäderna. Grunderna för tolagsanslaget ha sedan 1857 varit praktiskt taget oförändrade. År 1939 sänktes emellertid tolagsersättningens grundbelopp i Stockholm och Göteborg med 23 procent resp. 0,7 procent, då i dessa städer ännu kvarstående inkvarteringsskyldighet avskaffades. 1857 års tolagsreglering medförde ingen förändring i de förpliktelser, som tidigare ålegat stapelstäderna som villkor för tolagsrätten.

4. Reformförslag

m. m. efter 1857 års

tolagsreglering

1857 års tolagsreglering var avsedd som en definitiv lösning av tolagsfrågan. Reformen hade emellertid, såsom redan framhållits, mött motstånd i bondeståndet och med fullföljande härav yrkade en motionär i detta stånd redan vid 1859—60 års riksdag återgång till den gamla ordningen, till dess en allmän reglering av avgifterna på den utrikes varutrafiken kunde komma till stånd. Motionen föranledde icke någon ständernas åtgärd. Vid J868 och 1869 års riksdagar återupptogs frågan genom yrkanden om nedsättning av anslaget till tolagsersättning, vilka yrkanden av riksdagen avvisades. Bifall vann ej heller ett 1870 likaledes motionsvägen framställt förslag att reducera tolagsersättningen till det år 1857 fastställda grundbeloppet. År 1868 förelåg en annan motion rörande tolagen, som gav anledning till vissa uttalanden. I motionen föreslogs, att antingen tolagsersättningen skulle indragas utan motsvarande sänkning av tullen mot att staten i stället övertoge kostnaderna för tullhusbyggnad m. m. eller också att städerna skulle återfå rätten att uppbära tolag, som då borde utgå överallt med lika procenttal och beräknas på tullbeloppen i stället för varans tullvärde. I sitt betänkande över motionen erinrade bevillningsutskottet om att städerna av ålder genom särskilda privilegier och kungliga resolutioner ägt rätt att uppbära tolag »för bestridande av vissa utgifter, förnämligast avseende handelns och sjöfartens bekvämlighet». De missförhållanden, som med tiden uppstått vid denna uppbörd, hade framkallat 1857 års reglering av tolagsinkomsterna. Härigenom hade städerna vunnit större säkerhet för dessa, som visserligen tillhörde dem »med full rätt» men dock dittills varit beroende av Kungl. Maj:ts administrativa lagstiftningsrätt och av förändringar i tulltaxan. Även för näringslivet och konsumenterna hade reformen enligt utskottets mening haft gynnsamma verkningar. Någon återgång till det gamla systemet kunde utskottet därför icke tillstyrka. Vad motionärens första alternativ beträffade påpekade utskottet, att tolagsersättningen av-

84 löst ett flertal olika uppbördstitlar som tillerkänts städerna »för att underlätta fullgörandet av flera dem ålagda, särdeles tyngande skyldigheter», varför en indragning kunde befaras framkalla en mängd olika anspråk på staten från städernas sida. Utskottet erinrade slutligen om att flera städer anvisat större eller mindre del av tolagsersättningen till amortering och räntebetalning å med Kungl. Maj :ts tillstånd upptagna lån. Utskottet hemställde alltså, att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta blev även riksdagens beslut, ehuru utskottets motivering underkändes av andra kammaren. Till följd, av tullinkomsternas kraftiga stegring måste anslaget till tolagsersättning höjas 1878 med 35 procent och 1881 med ytterligare 23 procent av tidigare utgående belopp. Vid sistnämnda års riksdag yrkades med anledning härav* i en motion, att tolagsersättningen skulle så utformas, att en del av den tullinkomst, som åtginge härtill, måtte komma statsverket till godo. Motionen avslogs med hänvisning till att frågan kunde väntas bli utredd av den 1879 tillsatta skatteregleringskommittén. Till denna kommitté överlämnades 1882 för utlåtande ett inom finansdepartementet upprättat förslag till bestämmelser angående tolagsersättningens avlösning jämte däröver avgivna remissyttranden av rikets till tolagsersättning berättigade stapelstäder. Förslaget innebar i huvudsak följande. Tolagsersättningen skulle från och med 1883 upphöra att utgå. I gengäld skulle varje ersättningsberättigad stad tilldelas statsobligationer till ett nominellt värde av 20 gånger medelbeloppet av den årliga tolagsersättning som utgått under åren 1878—1880. Obligationerna skulle löpa med 4 procents ränta och amorteras på 40 år. Räntan skulle staden få använda för sina gemensamma utgifter men kapitalet avsättas till en fond, över vilken finge förfogas endast med Kungl. Maj :ts tillstånd. Stad, som erhållit dylikt vederlag för tolagsersättningens upphörande, skulle vid äventyr av stapelstadsrättens förlust och kapitalets förverkande vara skyldig att underhålla hamnbrygga, anskaffa och underhålla tullhus jämte nödiga inventarier och möbler samt inrätta och underhålla sjömanshus. Stapelstäderna hade samtliga avstyrkt förslaget, de flesta med yrkande att ingen ändring i 1857 års tolagsreglering måtte ske. Allmänt framhölls att rätten till tolag vore av privilegienatur och icke kunde upphävas eller inskränkas utan städernas medgivande. 1857 års reglering, som genomförts med städernas samtycke, vore ett för all framtid slutet avtal mellan staten och städerna, vilket icke ensidigt kunde rubbas. Tolagen vore för övrigt en ersättning åt städerna för att de fullgjorde vissa egentligen staten åliggande uppgifter. Förutom dessa principiella invändningar framställdes åtskilliga anmärkningar mot förslagets detaljutformning och grunderna för avlösningens beräkning. I sitt 1883 avgivna utlåtande fann skatteregleringskommittén, med hänsyn till att städerna för sin ståndpunkt i första hand åberopat privilegiers

85 okränkbarhet, nödvändigt att företaga en historisk undersökning av tolagsinstitutets uppkomst och utveckling. Kommittén ansåg genom denna klarlagt, att tolagen i äldre tid betraktats såsom en med kungligt tillstånd upptagen kommunalskatt. Städerna hade visserligen upprepade gånger erhållit bekräftelse på denna förmån, men den grundade sig på den föränderliga tullagstiftningen, och de procentsatser, efter vilka den utgått, hade ofta ändrats. Även om tolagen ibland anvisats för bestridande av vissa kommunala utgifter, hade förläningen av denna inkomst i regel ej varit förenad med påläggandet av skyldigheter, som förut varit främmande för den kommunala verksamheten. På dessa grunder och särskilt som tolagsersättningen efter 1857 års reglering kunde rubbas genom konungs och riksdags samstämmande beslut fann sig kommittén kunna avvisa såväl »talet om privilegiers helgd» som invändningarna om tolagens kontraktsnatur. Några rättsliga hinder för en omreglering av tolagsinstitutet funnes enligt kommitténs uppfattning sålunda icke. Kommittén framlade ett flertal skäl, varför en sådan omreglering borde ske. Tolagen hade tillkommit under inflytande av förlegade åskådningar och beskattningsprinciper. Sedan näringsfriheten införts, vore tolagsersättningens karaktär av statsanslag uppenbar och ersättningen hemfölle därför »under den förkastelsedom, vår tids statsekonomi redan längesedan uttalat över merkantilsystemet och dess yttringar». Huvudavsikten med tolagens införande hade varit att upphjälpa städernas ekonomiska ställning, men denna förutsättning förelåge ej längre. Det främsta skälet till att en omreglering borde ske vore emellertid, att tolagsersättningen i takt med näringslivets utveckling kommit att växa till dimensioner som icke kunnat anas 1857, samtidigt som kostnaderna för fullgörandet av de med tolagsersättningen förenade skyldigheterna ofta icke syntes ha stigit på samma sätt. Ur statens synpunkt slutligen vore det högeligen önskvärt att genom en definitiv lösning av frågan vinna odelad disposition över tullmedlen. Enligt kommitténs mening vore det emellertid nödvändigt, att vid en avlösning av tolagsersättningen taga hänsyn till ett flertal omständigheter, främst de skyldigheter som ålåge städerna i fråga om avlöning av magistrat och utgifter för kronouppbörd och tullbyggnad. Den gottgörelse, som skulle erbjudas för tolagsersättningens indragning, borde ej göras för knapp och ej heller sammankopplas med skyldigheter, om vilkas riktiga fullgörande tvist lätteligen kunde uppkomma. Kommitténs utlåtande utmynnade i överensstämmelse härmed i ett vittgående principförslag. Tolagsersättningen borde indragas till staten, som i gengäld skulle övertaga städernas kostnader för tullverket, ständig inkvartering samt avlöning av rådhusrätternas personal och övriga tjänstemän som fyllde statliga funktioner — det senare även i icke-stapelstäder. De byggnader och inventarier, som städerna anskaffat för statsändamål, skulle inlösas av staten. En slutlig reglering av de i anledning härav för städerna uppkommande finansiella ojämnheterna

86 förutsattes — efter noggrann undersökning — skola komma till stånd för varje stad särskilt. Varken det inom finansdepartementet utarbetade ursprungliga förslaget eller skatteregleringskommitténs utlåtande föranledde någon Kungl. Maj:ts åtgärd. Även under den följande tiden har tolagsersättningens — bortsett från kristider — i stort sett kontinuerliga ökning följts av i riksdagen framställda yrkanden på dess omreglering. År 1889 hemställde statsutskottet med anledning av en motion, att riksdagen hos Kungl. Maj :t måtte anhålla om förslag till upphörande eller reglering av tolagsersättningen. Frågan förföll dock genom kamrarnas skiljaktiga beslut. På grund av anmärkning av statsrevisorerna återkom statsutskottet till saken år 1906 med hemställan, att Kungl. Maj:t måtte låta utreda, i vilka avseenden reglering av tolagsersättningen borde äga rum, samt därefter till riksdagen inkomma med det förslag, vartill utredningen kunde giva anledning. Detta blev även riksdagens beslut. Kungl. Maj :t infordrade i ärendet utlåtande från kommerskollegium, som den 8 juni 1912 avstyrkte en omreglering av tolagsersättningen, så länge ej synnerligen viktiga statsintressen medförde väsentligen ändrade förhållanden eller eljest godvillig överenskommelse med städerna åvägabragtes. I den av Nothin avgivna förberedande utredningen om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten ägnades stor uppmärksamhet åt tolagsfrågan. Därvid uttalade utredningsmannen bl. a. följande. Före 1857 års tolagsreglering hade tolagsinstitutet räknats till de ämnen, som reglerades genom konungens ekonomiska lagstiftning. Visserligen innebure 1857 års beslut, att regleringen icke finge rubbas utan konungens och riksdagens samstämmiga beslut, men städernas rätt syntes icke — och härutinnan hänvisades även till skatteregleringskommittén — i övrigt ha blivit av annan och för städerna mera tryggad beskaffenhet än deras rätt till tolag varit. Någon särskild rättsgrund, varför städerna icke mot sin vilja skulle kunna berövas rätten att uppbära tolagsersättning, kunde enligt Nothin icke göras gällande. Nothin indelade städernas ekonomiska särförmåner i två grupper, sådana som voro avsedda för bestridande av städernas uppgifter i allmänhet och sådana som tilldelats städerna för vissa särskilda ändamål. Han synes ha räknat tolagsersättningen till den förra gruppen, som enligt hans mening borde ingå i en allmän avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter. I yttrande 1924 över sagda utredning gjorde svenska stadsförbundet gällande, att tolagen tilldelats stapelstäderna närmast för att »till rikets fromma befrämja den över dessa städer löpande utrikeshandeln, vars kraftiga blomstring var en förutsättning för en givande tulluppbörd». Det vore historiskt berättigat att betrakta tolagsersättningen som en särskild upp-

87 bördstitel avsedd att användas i första hand såsom bidrag till täckande av stapelstäders utgifter för pack- och tullhus samt övriga till utrikeshandelns och sjöfartens gagn inrättade anstalter. Den borde därför rätteligen hänföras till sådana inkomster, som tilldelats städerna för vissa särskilda ändamål, och sålunda avskrivas endast i den mån staten övertoge det ekonomiska ansvaret för motsvarande förvaltningsuppgifter. Tolagsersättningen berördes även i förarbetena till 1924 års lag om stads läggande under landsrätt. Därvid framhölls bland annat (SOU 1923:6, s. 72 f), att starka skäl syntes tala för att i samband med eventuella landsrättsförläggningar, utom i undantagsfall, icke upprulla hela det invecklade problemet utan lämna tolagsrätten helt och hållet oberörd. Vid en generell avveckling av städernas rättigheter syntes frågan däremot böra bedömas ur andra synpunkter. Vid anmälan av propositionen (1924:125, s. 27) anförde i anslutning härtill vederbörande departementschef, att en stads läggande under landsrätt icke syntes böra föranleda, att staden ginge förlustig andra inkomster än de stadsdomarna tillfallande sportlerna; undantagsvis kunde dock möjligen minskning eller förlust av andra inkomster inträda. Detta uttalande föranledde icke någon erinran från riksdagens sida. Tolagsberättigade städer, som sedermera med stöd av nämnda lag eller 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende fått sina rådhusrätter indragna, åtnjuta fortfarande tolagsersättning. I det betänkande (SOU 1928:20), som avgavs av de sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande, togs även tolagsfrågan upp till behandling. Processkommissionen hade 1926 föreslagit, att staten skulle övertaga kostnaderna för rättsskipningen i de städer, där så icke redan skett. Genom den av de sakkunniga enligt givet uppdrag företagna undersökningen ansågo de det utrett, att tolagen beviljats städerna bl. a. för att därigenom skälig avlöning skulle kunna beredas städernas rådhusrätter och magistrater. Om nu staten övertoge kostnaden härför, vore det skäligt, att tolagsersättningen i motsvarande mån reducerades. De sakkunniga funno det emellertid vara förenat med stora svårigheter att rättvist bestämma grunderna för denna reduktion. I princip vore det mest tillfredsställande att i sin helhet lösa tolagsfrågan efter de av skatteregleringskommittén uppdragna riktlinjerna, men då utarbetande av ett dylikt förslag låge utanför ramen för de sakkunnigas direktiv, nöjde de sig med att framlägga ett förslag till partiell reglering. Enligt detta skulle som kompensation för att staten övertoge rättsskipning och överexekutorsgöromål ett på visst sätt beräknat avdrag göras i den utgående tolagsersättningen, dock så att minst % av genomsnittsbeloppet för åren 1922—1926 i respektive städer kvarstode och i intet fall grundbeloppet vid 1857 års reglering minskades. I utlåtande över förslaget framhöll kommerskollegium, att en rationell avveckling av tolagsersättningen knappt torde kunna ske på annat sätt än

88 el'ter skatteregleringskommitténs linjer. Det kunde knappast undgås, att den partiella lösning, som de sakkunniga föreslagit, finge en stark prägel av godtycklighet, enär genom det så pass lösliga samband, som tolagsinstitutet hade med domstolsväsendet, verkliga hållpunkter saknades för en rättvis avvägning av rättigheter och skyldigheter. Enligt kollegiets mening syntes det svårt förneka, att vid en ny tolagsreglering speciell hänsyn borde tagas till berörda städer ej blott i deras egenskap av tullplatser utan även av centra för landets utrikeshandel och sjöfart. Kollegiet såge helst, att de båda frågorna avgjordes var för sig. Principiellt ville kollegiet likväl icke motsätta sig en partiell indragning av tolagsersättningen, om rättegångsreformens genomförande därigenom i någon högre grad underlättades. Stadsförbundet hänvisade i yttrande över förslaget till sitt uttalande år 1924 med anledning av Nothins utredning och förklarade, att en indragning av städernas tolagsersättning i enlighet med de sakkunnigas förslag vore historiskt oförsvarlig och innebure en uppenbar kränkning av städernas av ålder bestående och upprepade gånger bekräftade rättigheter. Riksdagens år 1906 framställda begäran om utredning och förslag beträffande tolagsfrågan föranledde icke åtgärd från Kungl. Maj :t, trots att riksdagen vid prövning av det å riksstaten uppförda anslaget till tolagsersättning såväl 1920 som 1924 erinrat om 1906 års beslut. År 1939 yrkades i en motion, att riksdagen hos Kungl. Maj :t måtte begära åtgärder för en snar avveckling av tolagsersättningen. Statsutskottet hemställde med anledning härav, att riksdagen ville begära en förutsättningslös utredning, huruvida och i vilken mån en avveckling av tolagsersättningen borde kunna äga rum. Frågan förföll emellertid genom första kammarens avslag. Yrkandet upprepades 1947, och denna gång bifölls utskottets hemställan av båda kamrarna. Enligt riksdagsskrivelsen borde utredningen omfatta alla med tolagsersättningen sammanhängande förhållanden. Ytterligare är att märka att riksdagens revisorer 1944 aktualiserade frågan om innehållande av tolagsersättning till städer vid bristande fullgörande av tullhusbyggnadsskyldighet. Statsutskottet hemställde påföljande år, att riksdagen måtte hos Kungl. Maj :t anhålla om utredning härutinnan. Utskottet, som vore medvetet om föreliggande delade meningar rörande tolagsersättningens rättsliga karaktär, förmenade, att en sådan utredning också borde omfatta sambandet mellan olika slag av tolagsförpliktelser och tolagsersättningarna, ävensom på vilket sätt och efter vilka grunder omfattningen av tullhusbyggnadsskyldigheten i de särskilda fallen skulle fastställas. Med bifall till utskottets hemställan anhöll riksdagen 1945 hos Kungl. Maj :t om utredning i frågan. I samband med anslagsäskande till 1948 års riksdag erinrade föredragande departementschefen, vad angår tolagsersättningen, om de av riksdagen åren 1906, 192S, 1945 och 1947 begärda utredningarna i frågan. Liknande uttalanden förekommo följande år, intill dess år 1955 nu föreva-

89 rande utredning tillsattes; i direktiven åberopas bland annat riksdagens år 1947 gjorda framställning. Även efter utredningens tillsättande har vid 1960 och 1961 års riksdagar i motioner yrkats avslag på Kungl. Maj:ts äskanden om anslag till tolagsersättningen. Yrkandena ha av riksdagen lämnats utan bifall med hänvisning till utredningens nära förestående avslutande. I sammanhanget må även uppmärksammas att Kungl. Maj :t år 1924 föreslog en omläggning av tobaksbeskattningen från tull till accis. Motionsledes yrkades — bland annat av rättvise- och billighetsskäl — gottgörelse åt städerna för den tolagsersättning, om vilken de genom en huvudsakligen formell omläggning kunde gå miste. Yrkandet vann dock icke bifall vid den av riksdagen beslutade omläggningen. Rätten till tolagsersättning har även aktualiserats i anslutning till de s. k. utförselbevisen för spannmål. År 1928 infördes i jordbruksstödjande syfte möjlighet för exportör av råg och vete att erhålla utförselbevis med angivande av det tullbelopp, som skolat utgå vid en motsvarande import. Innehavare av sådant bevis ägde mot dess återställande antingen i samband med import av råg och vete i motsvarande mån vid vederbörande tullanstalt erhålla tullbefrielse eller efter föregången fullbelagd import av sådana produkter hos generaltullstyrelsen återfå tullbeloppet (med avdrag av 2 procent), i den mån beviset därtill förslog. Systemet med utförselbevis gällde ända till år 1956, även om den ursprungliga författningen ersatts av nya sådana. Redan från början blev förhållandet det, att tolagsersättning icke utgavs å den tull, som belöpte å använda utförselbevis. Generaltullstyrelsen beräknade nämligen tolagsersättningen å den debiterade tullen efter avdrag av restitutioner; såsom sådana betraktades tullbefrielse vid tullanstalt respektive kontant återbetalning genom generaltullstyrelsen enligt vad förut sagts. Det nominella tullbeloppet minskades och därmed tolagsersättningen. I en motion till 1928 års riksdag yrkades under hänvisning härtill, att likvid av tullbelopp medelst utförselbevis skulle i tolagshänseende jämställas med vanlig penninglikvid. Riksdagen anhöll med anledning härav om utredning och förslag rörande beräkningen av städernas tolagsersättning med avseende å de tullavgifter, som skolat utgå för importerad spannmål m. m. Utredning verkställdes också av generaltullstyrelsen. Någon ytterligare åtgärd har riksdagens hemställan icke föranlett. Ur praxis må emellertid erinras om följande. De enligt ovan av generaltullstyrelsen kontant inlösta utförselbevisens sammanlagda belopp avdrogos vid beräkning av tolagsersättningen till Stockholms stad, oavsett var den mot bevisen svarande importen ägt rum. Åtgärden föranledde minskning av tolagsersättningen till Stockholm, som stämde kronan, och stadens krav på nära 100 000 kronor för minskning under två år av tolagsersättningen bifölls av domstolarna (NJA 1932 s. 247).

90 Tidigare förekom bl. a. i Stockholm och Göteborg att tolag anvisades för särskilda ändamål. Detta innebar för Stockholms del, att andelar av stadens tolag tillföllo vissa från den kommunala förvaltningen mer eller mindre fristående inrättningar med sociala uppgifter, som eljest i förekommande fall ombesörjdes av vederbörande stad själv: allmänna barnhuset, kronospinnhuset samt Danviks hospital. Sedan spinnhuset, som väsentligen haft karaktär av barmhärtighetsinrättning, förvandlats till straffanstalt under inseende av styrelsen för fängelser och arbetsinrättningar i riket, har dess andel disponerats för stadens fattigvård. Allmänna barnhuset bibehölls vid sin andel i tolagen resp. tolagsersättningen intill den 1 juli 1933, då andelen jämlikt en mellan barnhusets direktion och staden träffad överenskommelse, fastställd av Kungl. Maj :t den 19 maj 1933, övergick till staden för att användas för stadens egen barnavårdsverksamhet. Den till Danviks hospital anslagna delen, 7/600 av stadens tolagsersättning, tillfaller alltjämt hospitalet. Den rättsliga karaktären av hospitalet samt av de inkomster, som tillförts detta genom kronans medverkan, har varit föremål för vidlyftiga utredningar och divergerande meningar (se exempelvis utlåtanden av kammarkollegiet den 9 december 1921 och den 5 april 1948 samt A. Klockhoff, Danviks hospital, dess rättsliga ställning, del I—II, 1935).

5. Tolagsersättningens

nuvarande

storlek

och

fördelning

Städernas tolagsersättning under år 1960 uppgick till ett belopp av 37 922 034 kronor, varav å magistratsstäder belöpa 37 627 692 kronor samt å städer utan magistrat 294 342 kronor. Till belysande av ersättningens fördelning på städerna vill utredningen hänvisa till följande uppställning. Magis

tratsstäder:

1 Stockholm 2 Göteborg 3 Malmö 4 Norrköping 7 Hälsingborg 10 Linköping 12 Gävle 14 Jönköping 15 Karlstad 17 Halmstad 19 Uddevalla 20 Södertälje 21 Karlskrona 1

Under landsrätt 1/1 1962.

15 867 641 7 318 077 4 107 160 1124 597 2 609 538 285 288 441 758 208 447 390 966 220 668 325 993 643 203 18 845

23 Kalmar 24 Luleå 25 Sundsvall 27 Landskrona 33 Kristianstad 35 Nyköping 39 Umeå 43 Trelleborg 51 Härnösand 55 Visby1 58 Varberg 66 Söderhamn 67 Oskarshamn

68 920 37 044 150 156 145 615 104 418 663 905 28 269 2 634 832 83 469 6 526 72 043 11 769 58 545

91 Städer utan

magistrat: 1

48 Västervik 62 Ystad2 71 Hudiksvall 73 Karlshamn 76 Falkenberg 100 Piteå

23 297 16 063 11468 114 292 7 138 5288

103 Simrishamn 110 Sölvesborg 121 Strömstad 125 Haparanda 132 Marstrand

9 048 15 147 52 467 39 834 300

Av Stockholms tolagsersättning har barnavårdsnämnden tilldelats 370 245 kronor samt vardera av fattigvårdsnämnden och Danviks hospital 185 122 kronor.

6. Kontrollen

av tolagsmedlens

användning

Under stormaktstiden betraktades stadsförvaltningen som en del av statens verksamhet. Kungl. Maj:t fastställde också städernas stater och kontrollerade, att medlen användes till de ändamål, för vilka de voro avsedda. Ända till 1700-talets mitt voro städerna i sin finansförvaltning underkastade statlig kontroll, ehuru de redan i 1720 års regeringsform principiellt tillerkänts rätt till sina enskilda medel. Även senare kunde städernas inre förhållanden besvärsvägen dragas under statlig myndighets prövning. I och med att under 1800-talet magistraten alltmera förlorade sitt tidigare inflytande över medelsförvaltningen överfördes denna successivt på borgerskapet och genom 1862 års kommunalförordning definitivt på stadens medborgare. Med hänsyn härtill och då tolagen ansågs knuten till städerna åvilande förpliktelser av statlig karaktär, framställdes från såväl riksdagens som vederbörande ämbetsverks sida krav på återinförande av en statlig kontroll över tolagen. Genom beslut av 1850—51 års riksdag ålades tolagsberättigade städer att vart tredje år till kommerskollegium insända uppgifter om den uppburna tolagens belopp och användning. Denna skyldighet bibehölls vid 1857 års tolagsreglering. I samband med behandlingen av 1870 års motion om tolagsersättningens reducering riktade statsutskottet anmärkning mot beskaffenheten av de avlämnade tolagsuppgifterna. Utskottet hemställde, att riksdagen måtte hos Kungl. Maj :t anhålla om att städerna ålades att årligen insända dylika uppgifter, vilka borde granskas och sammanställas av kommerskollegium. Genom att kamrarna fattade skiljaktiga beslut förföll frågan för denna riksdag, men då statsutskottet med stöd av uttalande av statsrevisorerna följande år förnyade sin hemställan, blev denna bifallen. I anledning härav utfärdades den 26 januari 1872 ett kungl. brev, enligt vilket bland annat sammandrag av uppgifterna skulle publiceras i kommerskollegiets årliga berättelse om handel och sjöfart. Statsrevisorerna återi Under l a n d s r ä t t 1/1 1960. Under l a n d s r ä t t 1/1 1961.

92 kommo år 1889 till frågan. De funno den lämnade redovisningen brista i fullständighet och överskådlighet. I enlighet med statsrevisorernas förslag utarbetade kommerskollegium ett formulär, efter vilket städernas uppgifter skulle lämnas, och vid detta lät riksdagen bero. Kollegiets förenämnda publiceringsskyldighet upphävdes år 1912. Städernas uppgiftsskyldighet lärer numera endast fullgöras sporadiskt. Enhetliga principer för städernas disposition av tolagsersättningen torde numera knappast kunna angivas. I utlåtande över betänkandet angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska förhållanden vid genomförande av den ifrågasatta rättegångsreformen (SOU 1928:20) har kommerskollegium i tabellform för varje särskild stad redovisat den under åren 1923—1927 uppburna tolagsinkomsten samt dennas användning för olika ändamål. Kollegiet har därvid anfört bland annat följande. Av tabellen framgår, att i åtskilliga städer ganska betydande belopp av tolagsmedlen, i ett par fall hela beloppet, direkt anslagits till magistratens och rådhusrättens avlöning. I vissa fall omfatta de under nämnda rubrik redovisade posterna även avlöning till andra tjänstemän. För tull- och packhusbyggnader och deras underhåll, beträffande vilka ändamål tolagsmedlen alltsedan förra hälften av 1700-talet (för Stockholms vidkommande redan tidigare) ansetts böra speciellt tagas i anspråk, ha i flertalet tolagsstäder större eller mindre belopp utgått. Eljest ha medel utanordnats till en mängd skilda ändamål. Särskilt stora belopp ha sålunda på sina ställen gått till polisväsen, till fattigvård samt till hamnväsendet. På ett och annat håll (särskilt Luleå) har fondering av tolagsmedlen skett. För Stockholms samt delvis för vissa andra städers vidkommande är tolagsmedlens användning fastställd i särskilda kungl. brev. I några städer ha medlen använts för amortering och förräntning av stadens lån, i andra ha de ingått helt eller delvis i stadens allmänna kassa, varför någon fördelning därav på vissa ändamål i dessa fall ej kunnat ske. Vad som sålunda uttalades år 1928 torde i huvudsak alltfort gälla. 7.

Utredningen

I äldre tider betraktades tolagen allmänt som en avgift, vilken stapelstäderna uttogo av sina med utrikes handel sysselsatta borgare. Upprepade gånger klagade borgarna över den belastning, som tolagen innebar. Så småningom trängde emellertid den uppfattningen igenom, att tolagen drabbade rikets samtliga invånare. Samtidigt som städerna och borgerskapet slogo vakt om tolagsmedlen, hävdades från statligt håll att tolagen egentligen vore ett av allmän bevillning utgående anslag till stapelstäderna. 1857 års tolagsreglering genomfördes sålunda i den ordning, som då var stadgad för bevillningsfrågor. Även om städerna därvid tillförsäkrades vissa garantier beträffande dispositionsrätten till och användningen av tolagsersättningen på samma villkor, som tidigare gällt för tolagen, förutsattes att tolagsregleringen kunde ändras genom beslut av de båda statsmakterna. Frågan om privilegieskydd för tolagen och dess substitut lämnades, såsom redan erin-

93 rats, vid tolagsregleringen å sido. Eftersom borgarståndet biträdde reformen, fanns det från dess sida icke anledning att då hävda något privilegieskydd. På grund av bondeståndets negativa inställning voro emellertid de förutsättningar, som enligt RF § 114 i dåvarande lydelse gällde för ändring av ståndsprivilegier, icke uppfyllda. Då tolagsersättningen kan ändras genom beslut av konung och riksdag, torde det sakna reell betydelse, huruvida tolagsersättningen är att uppfatta som en avlösning av tolagen eller om reformen får anses ha inneburit allenast ändrade grunder för tolagens beräkning. Från städernas och borgerskapets sida har, både före och efter 1857 års tolagsreglering, hävdats att tolagen åtnjöte skydd såsom ståndsprivilegium enligt RF § 114, ett skydd, som kunde härledas ur 1789 års försäkran för rikets borgerskap. Härvid har åberopats 3 § av förenämnda försäkran, enligt vilket stadgande rikets borgerskap och städerna garanterades orubbat bibehållande av deras rättighet att bland annat förvalta städernas enskilda kassor, »allt som hittills vanligt varit». Än vidare har åberopats försäkrans 7 §, enligt vilken rättigheter och förmåner av mera allmän beskaffenhet under helgd av privilegier bekräftades. Ur förvaltningsrätten till städernas enskilda medel kan uppenbarligen icke härledas ett ståndsprivilegieskydd för tolagen. Utvecklingen av praxis i tolagsfrågan ger icke heller stöd för den uppfattningen, att tolagen skulle vara en inkomst av den allmänna karaktär, att ståndsprivilegieskydd därigenom skulle uppkomma. Något privilegieskydd jämlikt RF § 114 torde således icke kunna göras gällande. Och under alla omständigheter skulle enligt den åberopade paragrafens ordalag ett sådant skydd icke vara starkare än att ändring i eller upphävande av borgerskapets ståndsprivilegier efter representationsreformens genomförande förutsätta samstämmiga beslut av konung och riksdag. Vid sidan av RF § 114 har, såsom den föregående framställningen utvisar, hävdats ett skydd av kontraktsnatur, som enligt allmänna civilrättsliga regler grundade sig på någon form av ömsesidig uppgörelse mellan staten och städerna. En sådan uppgörelse skulle sedermera icke kunna rubbas utan städernas medgivande. Denna åsikt h a r icke vunnit stöd under tolagsfrågans behandling i riksdagen. Ej heller den argumentering, som i tolagen och tolagsersättningen på annan grund velat finna en rättighet för städerna i egenskap av privata rättssubjekt, torde kunna anses bärande. Utredningen anser sig vidare böra erinra, att tolagsersättningen till sin storlek är helt beroende av tullpolitiken; tullfrågor överflyttades år 1809 från området för konungens ekonomiska lagstiftningsmakt till bevillningens område. Om tullarna nedsättas eller upphävas, medför detta, att tolagsersättningen nedgår eller helt upphör. År 1924 omlades, som redan erinrats, tobaksbeskattningen från tull till accis, utan att städernas krav på gottgörelse för utebliven tolagsersättning vunno beaktande.

94 På nu angivna grunder finner sig utredningen oförhindrad att vid sina överväganden kring spörsmålet om en allmän reglering av städernas rättigheter och skyldigheter räkna med att den flertalet stapelstäder tillkommande tolagsersättningen avskaffas. Härvid är att beakta den ekonomiska kompensation, som berörda städer skulle erhålla genom vidgade judiciella och administrativa åtaganden från statens sida. Såsom förut omnämnts har tolagsersättningen flerstädes på ett formellt och varaktigt sätt anvisats för skilda kommunala ändamål. Den enda företeelse av detta slag, som utredningen finner sig böra ytterligare beröra, avser den Danviks hospital tillkommande andelen i Stockholms tolagsersättning. Utredningen anser det icke falla inom sitt uppdrag och för övrigt knappast möjligt att taga ställning till de rättsspörsmål, som härutinnan kunna vara olösta. Grunden för tolagstilldelningen till hospitalet är emellertid uppenbarligen den sociala verksamhet, främst åldringsvård, som hospitalet bedrivit till gagn för huvudstadens invånare. Frågan om bidrag till Danviks hospital efter tolagsersättningens upphörande torde därför få regleras genom överenskommelse mellan Stockholms stad och hospitalet. Vid en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter bör sålunda staden tillförbindas att gentemot staten svara för eventuella kompensationsanspråk från hospitalet.

KAPITEL 6

Källarfrihetsmedel m. m.

1. Historik. Nuvarande förhållanden Å riksstatens sjunde huvudtitel är uppfört ett anslag till »Städers friheter», för innevarande budgetår upptaget med 30 000 kronor (1961/62: VII D 2). Beloppet är fördelat å dels ersättning för förlorade tullfriheter, som vissa städer av ålder varit förunnade, enligt kungl. brev den 27 augusti 1777, dels ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag dels ock övriga ersättningar. Av den för förstnämnda ändamål beräknade anslagsposten, 24 367 kronor 20 öre, belöper större delen eller 19 470 kronor 48 öre på Stockholms stad, som för stadens magistrat under benämning källarfriheter åtnjuter en årlig ersättning till sistnämnda belopp, motsvarande inkommande sjötullen efter gällande sjötulltaxa för 110 åmar rhenskt vin, 36 pipor spanskt vin och 70 oxhövden franskt vin. Ersättningen går tillbaka på en resolution den 25 februari 1614, varigenom staden medgavs rätt att utan accis inköpa 50 åmar vin årligen till stadskällaren. Genom privilegiebrev för Stockholm den 10 mars 1636 »efterläts staden sin källare och unnades borgmästare och råd» accisfrihet på 50 åmar rhenskt vin, 16 pipor spanskt vin och 30 oxhövden franskt vin årligen. Vinsten av denna accisfrihet skulle användas till borgmästares och råds enskilda gagn och bästa. På ansökan av borgmästare och råd i Stockholm erhöll genom brev den 9 februari 1650 även en nyinrättad stadskällare å Norrmalm tullfrihet för 30 åmar rhenskt vin, 10 pipor spanskt vin och 20 oxhövden franskt vin årligen. Motsvarande tullfrihet beviljades genom brev den 1 mars 1676 en likaledes nyinrättad stadskällare å Södermalm för 30 åmar rhenskt vin, 10 pipor spanskt vin och 20 oxhövden franskt vin. Genom brev den 9 augusti 1677 konfirmerades magistraten vid den sålunda erhållna tullfriheten på infört vin, och den 14 januari 1720 förklarade sig Kungl. Maj:t vilja bibehålla och fastställa staden att till dess enskilda nytta därefter som ditintills utan hinder och men få tillgodonjuta ovanberörda tullfrihet. Även åtskilliga andra städer erhöllo på liknande sätt i äldre tid tullfri införsel av vin för sina stadskällare. Föreskrifter meddelades även om inrättande av dylika stadskällare. Städernas ifrågavarande tullfrihet, källarfriheten, kom i allmänhet att utgöra bidrag till magistratens avlöning eller

96 underhåll av publika byggnader. Under år 1677 synas friheterna ha blivit indragna men återställdes redan följande år, då genom Kungl. Maj:ts resolution den 2 mars 1678 på städernas besvär bland annat förklarades att källarfriheten, som en del av städerna bekommit till borgmästares och råds underhåll, skulle fortsättningsvis bestå. Genom kungl. resolutioner den 23 oktober 1686 och den 26 mars 1687 bestämdes att källarfriheten, som förut tillkommit endast vissa städer, skulle åtnjutas av dem alla. Den sålunda beviljade allmänna källarfriheten fastställdes för städerna, utom Stockholm, till vissa fixerade belopp i proportion städerna emellan till deras kontribution 1686. För Stockholm utgick källarfriheten alltjämt genom avkortning vid tullklareringen och motsvarade alltså den verkliga accisen å de tullfria vinkvantiteterna. Genom kungl. brevet den 27 augusti 1777 förklarades emellertid bland annat att Stockholm finge bibehållas vid den tullfrihet på vissa kvantiteter vin, som staden njutit till 1 844 riksdaler 12 skillingar, ävensom att de för de övriga städerna beviljade källarfriheterna finge äga bestånd och tillgodokomma städerna enligt i brevet närmare angivna grunder. Genom detta beslut blev emellertid Stockholm i så måtto lidande, att till staden därefter kom att utgå en bestämd ersättning oberoende av den verkliga tullen å de tillåtna vinkvantiteterna. Även för övriga städer innebar beslutet förlust med hänsyn till den oförmånliga evalveringsgrunden. Enligt beslut vid 1815 års riksdag återställdes Stockholm såtillvida vid sin tidigare förmån, att ersättningen för källarfriheten vid varje särskild tid skulle beräknas efter gällande tulltaxa, och övriga städers ersättningsbelopp bestämdes efter en fördelaktigare evalveringsgrund. Ersättning till andra städer än Stockholm utgår för närvarande med de belopp i kronor och ören som angivas nedan, nämligen: 330: 23 432: 84 Borås 20: 83 Karlskrona Södertälje 132: 66 139: 62 Karlstad 54: — Kristianstad Uppsala 111: 70 488: 74 Kristinehamn 300: — Malmö Nyköping 12 Örebro 233: 74 Hälsingborg 48: 42: 3i5 Eskilstuna 82 Västerås 349: 89 Landskrona 69: 243: 37 Norrköping 41: 88 Falun 247: 75 204: 37 Lund Jönköping 288: 3i3 585: 23 Gävle 69: 70 Göteborg Växjö 20: 93 97: 73 Sundsvall Kalmar 279: 47 Uddevalla 63: 42 Luleå Den till ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag beräknade anslagsposten, 3 609 kronor 11 öre, utgår till nedanstående städer med följande belopp i kronor och ören: Södertälje 88:44 Göteborg 3 114:40 Umeå 406:27

97 Ifrågavarande belopp utgöra ersättning för grundskatter och därmed jämförliga avgifter, som anslagits av kronan i äldre tid men vid grundskatternas indragning och avskrivning förvandlats till bestämda årliga penningbelopp. Ersättningen till Södertälje motsvarar räntan av hemmanet Bårsta nr 1 i förutvarande Västertälje socken, vilken ränta anvisats genom kungl. brev den 23 januari 1694 och den 18 maj samma år för stadens fastställda avlöningsstat. Genom kungl. brevet den 12 april 1872 angående upphörande av magistratens i Södertälje rätt att förordna boupptecknings- och arvskiftesmän m. m. förklarades ersättningen böra ingå bland blivande borgmästares avlöning. Genom Gustav II Adolfs privilegier för Göteborg den 4 juni 1621 och hans brev den 1 (6) juni 1622 erhöll staden bland annat den grundskatt i räntor och tionde från Sävedals härad och vissa gårdar i Mölndal samt de räntor av kvarnarna i Mölndalsån, som kronan uppburit före donationerna. Bekräftelse på donationen av Sävedals härad meddelades sedermera tid efter annan genom kungl. resolutioner. Den nuvarande årliga penningersättningen till staden utgår i stället för ovanberörda grundskatter och kvarnräntor. Vad slutligen beträffar ersättningen till Umeå synes denna leda sitt ursprung från den genom kungl. resolutionen den 24 december 1652 till staden gjorda donationen av bland annat 4 *4 mantal »ön och holmarne», dock med förbehåll för bördsmännens rätt. Donationen innebar att staden, om överenskommelse med hemmansägarna kunde träffas, finge lösa till sig dessa gårdar men i annat fall uppbära grundskatterna därav. Då någon inlösen på ett mindre undantag när aldrig skedde, kom staden i huvudsak allenast i åtnjutande av grundskatten för hemmanen. Den för övriga ersättningar beräknade anslagsposten 1 114 kronor 5 öre fördelar sig på följande sätt i kronor och ören: Borgmästaren i Hälsingborg Nyköpings stad Kristianstads stad Halmstads stad En rådman i Hedemora En rådman i Säter

160 — 600 — 244 — 82 50 30 57 6 98

Det till borgmästaren i Hälsingborg utgående lönebidraget om 150 kronor, till stöd för vilket åberopats en kungl. resolution den 10 september 1683, överflyttades enligt beslut vid 1853—54 års riksdag från andra huvudtiteln till förevarande anslag. Genom kungl. resolution den 2 juni 1699 och samma års stat för Nyköping anslogs visst belopp till ett därstädes för segelledens upprensning anordnat mudderverk. Enligt ovannämnda 1777 års brev samt kungl. breven den 16 juni 1801 och den 22 januari 1829 skulle av de anslagna medlen icke lämnas till stadens disposition mera än som årligen erfordrades till nyssnämnda be7 —

6110S2

98 hov, och staden vara redovisningsskyldig därför. Staden håller numera icke något eget mudderverk, men Kungl. Maj :t har likväl förklarat staden alltjämt bibehållen vid sin rätt att tills vidare årligen uppbära bidraget (kungl. brev den 10 januari 1958). I de utav Christian IV för Kristianstad den 15 mars 1622 utfärdade privilegierna, vilka stadfästes genom Kungl. Maj:ts resolutioner den 21 november 1660 och den 15 april 1676, beviljades staden bland annat att, intill dess annorlunda förordnades, bruka och behålla mot årlig ränta Skillinge fiskeläge. Staden överlät sedermera dispositionsrätten över fiskeläget till sin borgmästare i avräkning å hans lön. På grund härav antog borgmästaren åbor å fiskeläget och bestämde avgälden för de upplåtna lägenheterna, vilken utgick dels i årligt landgille och dels i städja vid åboombyten. Den årliga räntan, som staden hade att erlägga till kronan för sitt innehav av fiskeläget, bestämdes genom kammarkollegiets utslag den 2 december 1850, fastställt av Kungl. Maj:t den 1,1 december 1852, till 4 riksdaler banko. I syfte att bereda fiskelägets åbor tryggad besittning och skattemannarätt till sina lägenheter har Kristianstad avstått från sin rätt till Skillinge fiskeläge och såsom ersättning för de mistade avgälderna jämlikt beslut av 1873 års riksdag tillagts ett årligt belopp av 244 riksdaler jämte frihet från grundskatt. Genom kungl. brev den 8 oktober 1783 angående städernas enskilda inkomster bibehölls Halmstad vid den rätt, staden av ålder synes ha ägt att av allmogen i orten uppbära tull för till staden införd ved. I samband med att allmogen i orten enligt beslut vid 1823 års riksdag befriades från ifrågavarande onus, tillerkändes Halmstad viss årlig ersättning av statsmedel för den därigenom bortfallna inkomsten. I samband med förläggande av Hedemora och Säter under landsrätt enligt kungl. brev den 29 maj 1936 förordnades, att de till städerna utgående årliga källarfrihetsersättningarna skulle indragas, dock att vissa rådmän i nämnda städer skulle under sin återstående livstid årligen uppbära mindre belopp. Åtskilliga ersättningar för förlorade tullfriheter och för indragna grundskatter m. m. ha bortfallit i skilda sammanhang, såsom genom kvittning mot danaarv och vid landsrättsförläggningar ävensom i samband med 1945 års uppbördsreform. Senast har Västervik tillkommande ersättning för förlorad tullfrihet, 188 kronor 48 öre för år, indragits vid stadens landsrättsförläggning från och med den 1 januari 1960.

2.

Utredningen

Alltjämt utgående ersättningar äro relikter från en tidsepok, när finansieringen av städernas förvaltning ägde rum under helt andra förutsättningar

99 än som numera äro gällande. Åtskilliga dylika ersättningar ha också upphört att utgå i samband med att statsverket övertagit städers ekonomiska förpliktelser i olika avseenden, såsom beträffande rättsskipning och uppbörd. Huvuddelen av anslaget tillfaller Stockholms stad. Det kan ifrågasättas, huruvida icke staden tillkommande ersättning bort indragas till statsverket redan i samband med att statsverket vid överståthållarämbetets förstatligande påtog sig kostnaderna för åtskilliga s. k. magistratsuppgifter. I vart fall bör ersättningen upphöra att utgå vid den med stadsutredningens uppdrag åsyftade regleringen. I övrigt äro de utgående ersättningarna av obetydlig storlek och av ringa ekonomisk betydelse för respektive städer. De torde i förevarande sammanhang kunna helt bortfalla. Undantag bör dock göras för de övergångsvis utgående ersättningarna till en rådman i vardera av städerna Hedemora och Säter; förslagsvis böra emellertid dessa ersättningar bestridas från anslag under andra huvudtiteln.

KAPITEL 7

Domstols- och magistratsväsendet

I motsats till vad som gäller inom domsagoorganisationen är rättsskipningen i magistratsstäderna, för närvarande 40 till antalet, en kommunal angelägenhet. Dessa städer äro alltså huvudmän för och ha att bestrida kostnaderna för sina rådhusrätter. Magistraten — i regel borgmästaren och rådmännen — ombesörjer bland annat såsom lokal statlig förvaltningsmyndighet en mängd uppgifter. Flertalet av dessa åvilar i stad utan magistrat kommunalborgmästaren. Motsvarande bestyr fullgöras på landsbygden av statliga myndigheter. I detta hänseende knyter sig alltså skillnaden mellan land och stad i princip till själva stadsbegreppet; vad åter angår rättsskipningen göres en gränsdragning mellan magistratsstäder och riket i övrigt. Stadsdomstolsutredningen har i sitt betänkande om underrätterna (SOU 1961:6) föreslagit, att staten skall övertaga kostnaderna för städernas domstolar; förslaget har givits formen av ett principuttalande. Såsom framgår av betänkandet har mellan stadsdomstolsutredningen och stadsutredningen den arbetsfördelningen överenskommits, att stadsdomstolsutredningen skulle ur allmänna, såväl statliga som kommunala, synpunkter överväga frågan, huruvida staten borde övertaga magistratsstädernas kostnader för rättsskipningen; stadsutredningen åter skulle behandla frågan om de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett sådant övertagande med beaktande jämväl av tjänstemannarättsliga spörsmål. Enligt stadsdomstolsutredningens förslag skulle även magistraten upphöra och dess uppgifter utskiftas på olika statliga och kommunala myndigheter och organ. Som följd härav borde även kommunalborgmästarinstitutionen avvecklas. Den här följande framställningen avser främst att utgöra underlag för bedömande av själva avvecklingsförfarandet vid ett förstatligande av rådhusrätterna. I övrigt må beträffande historiska förhållanden, gällande organisation och bestämmelser därom samt stadsdomstolsutredningens förslag hänvisas till dess betänkande.

1. Gällande

ordning

Allmän underrätt är enligt 1 kap. 1 § RB på landet och i stad, som hör till domsaga, häradsrätt samt i annan stad rådhusrätt. Magistratsstad, som

101 icke införlivats med domsaga, har egen kommunal jurisdiktion. Visserligen bygger gällande rättegångsbalk på den principen, att rådhusrätt endast skall bibehållas i städer, där rättsskipningen bereder sysselsättning åt minst tre lagfarna ledamöter, men även om så icke är fallet må rådhusrätt bibehållas i sin hittillsvarande sammansättning, till dess Konungen annat förordnar. 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende grundas på samma princip. Rådhusrättens domkrets är begränsad till staden. Detta sammanhänger med att staden i princip bekostar rådhusrätten. Häradsrättens domkrets sammanfaller i regel med domsagan, d. v. s. häradshövdingens ämbetsområde. Under särskilda förhållanden kan domsaga uppdelas på två eller flera tingslag, vart tingslag med sin häradsrätt. Kostnaderna för domstolsväsendet inom domsagoorganisationen bekostas i princip av statsmedel. Angivna finansieringsförhållanden äro icke utan undantag. Vad angår rådhusrätterna bestrider statsverket sålunda vissa ersättningar, såsom till sakkunniga ledamöter i rådhusrätt samt vittnen, parter och rättegångsbiträden, ävensom kostnader enligt lagen om fri rättegång. Ett indirekt bidrag från statens sida föreligger på så sätt att magistratsstäderna på sin tid tillerkänts inkomstgivande rättigheter till bland annat magistratens avlönande. Direkt knuten till skyldigheten att hålla stadsdomstol är rätten att uppbära rättegångsavgifter från allmänheten i form av sportler. Dessa, som förr uppburos av vederbörande tjänstemän, äro numera i regel indragna till stadens kassa. Motsvarande avgifter inom domsagoorganisationen tillfalla, sedan häradshövdingarnas rätt till sportler avskaffats, statsverket. Inom domsagoorganisationen innebär tingshusbyggnadsskyldigheten ett avsteg från den statliga finansieringen. Tingslagen äro nämligen skyldiga att tillhandahålla erforderliga domstols- och kanslilokaler jämte möbler och andra dylika inventarier samt svara för uppvärmning, belysning och städning av lokalerna. Rådhusrätter kunna, som tidigare nämnts, bringas att upphöra. Härom äger Konungen förordna under de förutsättningar, varom stadgas i förenämnda 1932 års lag. Lagen skiljer mellan två fall av landsrättsförläggning, dels sådan, som sker på framställning av stad eller eljest med stadens samtycke (1 §), och dels sådan, varom Kungl. Maj :t även utan stadens samtycke äger förordna (2 §); sist angivna fall avser stad, där domstols- och magistratsgöromålen ej bereda sysselsättning åt, förutom borgmästare, minst två lagfarna ledamöter i rådhusrätten. En landsrättsförläggning förutsätter en ekonomisk uppgörelse mellan staten och staden. Även om huvudmannaskapet för rådhusrätterna är kommunalt, har staten ett avgörande inflytande på rättsskipningen. Denna bedrives i former, som reglerats i lag, och under statens kontroll. Borgmästare och lagfaren rådman utnämnas av Kungl. Maj :t, som därvid är bunden till ett av stads-

102 fullmäktige efter val upprättat förslag på tre sökande. Även assessor i rådhusrätt utnämnes av Kungl. Maj :t, utan föregående val men efter yttrande av magistraten och stadsfullmäktige. Kungl. Maj :t fastställer också särskilt för varje stad stadga eller arbetsordning för rådhusrätt och magistrat. Städernas domare avlönas enligt vederbörande stads för rådhusrätten och magistraten gällande löne- och pensionsreglementen. Lönestaterna underställas Kungl. Maj :t för fastställelse. Borgmästare och rådman — liksom häradshövding och tingsdomare — tillsättas med fullmakt å tjänsten och äro sålunda ordinarie tjänstemän. Enahanda är förhållandet med assessor i rådhusrätt, övriga lagfarna befattningshavare vid rådhusrätt äro med vissa undantag icke-ordinarie tjänstemän. Stadsdomstolsutredningen har i sitt betänkande om underrätterna tagit upp spörsmålet om domarnas oavsättlighet och förflyttningsskyldighet Till denna fråga återkommer stadsutredningen i kap. 15. Magistraten har att i egenskap av lokal statlig förvaltningsmyndighet — vare sig såsom en enhet eller genom någon sin ledamot — ombesörja olika uppgifter enligt bestämmelser i ett stort antal författningar, såsom beträffande allmän ordning och säkerhet, handel och näringar, fastighetsväsen, överexekutorsgöromål m. m. Magistraten har även bestyret med allmänna val och svarar för rådhusrättens administration. I Stockholm åvilar dock flertalet magistratsbestyr överståthållarämbetet.

2. Historik Städernas judiciella och administrativa särställning i förhållande till landsbygden berodde, såsom tidigare framhållits, i äldre tider på det svenska samhällsskickets natur. Städernas självstyrelse kom bland annat till uttryck på så sätt, att både rättsskipning och förvaltning utövades å stadens rådstuga under medverkan av borgmästare och råd. Från att ha varit representant för stadens menighet utvecklades rådsinstitutionen med tiden till en ämbetsmyndighet med dubbla funktioner, dels rådstuvurätt såsom dömande organ, dels magistrat såsom administrativt organ. Den dömande verksamheten har så småningom alltmer trätt i förgrunden. Alltsedan 1700-talet ha städerna genom olika reformer i stort sett förlorat denna sin särställning. Redan under förra delen av 1800-talet förelåg ett erkännande av att förutsättningarna för städernas principiella särställning med avseende å rättsskipningen bortfallit; exempelvis meddelades stadsprivilegier åt Haparanda och Borgholm under förklaring att de skulle förbli under landsrätt. Så är också förhållandet med varje samhälle, som efter år 1904 tilldelats stadsrättigheter. Anmärkas må också att åtskilliga magistratsstäder alltsedan ingången av år 1920 i judiciellt hänseende förenats med angränsande landsbygd. Med den fortgående utjämningen mellan land och stad fördes också fram

103 tanken på ett, såvitt möjligt, enhetligt underrättssystem för hela riket. Därvid kom frågan om ett förstatligande av stadsdomstolarna i gemen eller i vart fall i mindre städer i blickpunkten. Arbetet på en genomgripande proeessreform, som pågått alltsedan början av 1800-talet, gav till resultat, att en ny rättegångsbalk antogs år 1942; denna trädde i kraft den 1 januari 1948. Frågan om ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna ställdes på framtiden men det partiella reformarbetet genom landsrättsförläggningar skulle fortsättas. I olika sammanhang framlagda förslag om underrätternas omorganisation m. m. lämna viss vägledning vid lösningen av de problem, som äro förenade med ett förstatligande av rådhusrätterna. Belysande härutinnan är även lagstiftningen om landsrättsförläggningar. I de äldsta förslagen var tanken den, att städerna fortfarande skulle bekosta sitt rättegångsväsen, dock med undantag för de minsta städerna. Härvid synes bland annat ha beaktats, att städerna av kronan fått donationer av jord, tomter eller annat ävensom tillagts vissa årliga förmåner mot därmed förenat åliggande att avlöna sina domstolar; någon rubbning härutinnan borde icke ifrågakomma. Kring mitten av 1800-talet framfördes mera radikala förslag, som gingo ut på att såvitt möjligt förena stad och land till gemensamma domkretsar (justitieombudsmannen S. L. Theorells vid 1850—51 års riksdag framlagda betänkande om lagreformen och motioner bland annat vid 1862—63 års riksdag). Tidigare har i kap. 4 berörts det meningsutbyte, som efter mitten av förra århundradet ägde rum kring detta spörsmål, därvid sammanhanget med såväl donationsjorden som tolagen uppmärksammades. Såsom redan erinrats uttalade sig nya lagberedningen år 1884 i ett betänkande angående rättegångsväsendets ombildning principiellt för ett enhetligt, statligt avlönat domstolsväsende utan att därvid närmare ingå på frågan om de förmåner, som städerna för ändamålet åtnjöte. Denna ståndpunkt torde kunna ses mot bakgrunden av skatteregleringskommitténs året dessförinnan framlagda, likaledes i det föregående redovisade, förslag angående reglering av tolagsersättningen. i avvaktan på en allmän rättegångsreform intensifierades arbetet med att avveckla rådhusrätterna i mindre städer. Med verkan från och med 1920 förlades sålunda ö s t h a m m a r och öregrund, vilka samtyckt till åtgärden, under landsrätt. Åt docenten N. Herlitz uppdrogs att bl. a. utreda förutsättningarna för att stad skulle kunna förläggas under landsrätt. I en år 1922 avgiven utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsväsen (SOU 1923:6) drog denne upp riktlinjer för en lagstiftning i ämnet. Varken städernas privilegier eller § 31 RF kunde anses lägga hinder i vägen för en lagstiftning, som gåve Kungl. Maj:t befogenhet att i vissa fall förordna om städers förläggande under landsrätt. Emellertid borde en sådan åtgärd mot en stads vilja icke äga rum under sådana förhållanden, att därav

104 vållades ökad börda för staden. Vad anginge städernas särskilda rättigheter låge det i sakens natur, att de sportler, som förutsatte tillvaron av en domstol, utan vidare skulle upphöra, då rådhusrätten avskaffades. I övrigt syntes rättigheterna, utom i undantagsfall, icke böra rubbas av enstaka landsrättsförläggningar. Läget kunde emellertid bli annorlunda vid en generell avveckling av rättigheter och skyldigheter. På grundval av Herlitz' utredning tillkom lagen den 13 juni 1924 om stads läggande under landsrätt. Enligt denna ägde Kungl. Maj :t förordna om landsrättsförläggning på framställning av staden eller eljest med stadens samtycke. Beträffande stad, vars folkmängd understeg 3 000 personer, ägde Kungl. Maj:t, då borgmästartjänsten vore ledig, även utan stadens samtycke under vissa förutsättningar meddela dylikt förordnande. Stadsfullmäktige hade dock en viss vetorätt; om fullmäktige med minst två tredjedels majoritet uttalat sig mot en landsrättsförläggning, finge sådant förordnande icke meddelas. Vid förordnande om rådhusrätts upphörande skulle tillika meddelas erforderliga bestämmelser med avseende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Med tillämpning av lagen förlades Kungälv från och med den 1 januari 1929 under landsrätt. I det av processkommissionen den 15 december 1926 avgivna betänkandet angående rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31—33) föreslogs att den bestående skillnaden mellan land och stad i avseende å rättsskipningen i första instans skulle upphävas och att staten skulle ombesörja rättsskipningen även i städerna. Likaså skulle sambandet mellan rättsskipning och förvaltning i städerna upphöra. Statens övertagande av rättsskipningen i städerna syntes ej böra ske, utan att städerna i större eller mindre grad gottgjorde staten för den ekonomiska uppoffring den därigenom ådroge sig till städernas förmån. Spörsmålet om det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och städerna togs upp av särskilda sakkunniga, de s. k. ekonomisakkunniga, i ett år 1928 avgivet betänkande angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska förhållanden vid genomförande av den ifrågasatta rättegångsreformen (SOU 1928:20). De sakkunniga kunde icke finna några bärande skäl för att staten skulle vid den nya rättegångsordningens ikraftträdande utan vidare övertaga rättsskipningskostnaden i städerna. Också av statsfinansiella skäl förefölle det knappast välbetänkt att i ett slag belasta statens budget med den merkostnad, som uppstode till följd av att städernas domstolsväsen överginge till den statliga administrationen. Senast anförda synpunkt syntes emellertid i och för sig icke motivera ett längre gående steg, än att städerna med egen jurisdiktion skulle åläggas att övergångsvis under en viss tidsperiod lämna bidrag till statsverkets kostnader för domstolsväsendet. Beträffande formen för bestämmande av en dylik övergångsersättning kunde det synas ligga närmast till hands, att mellan staten och berörda

105 städer träffades individuella överenskommelser om vederlagets belopp och dess utgörande. Lämpligare syntes det emellertid vara att begagna lagstiftningsvägen, bland annat för att vinna enhetlighet och rättvis avvägning av bördorna de enskilda städerna emellan. Ostridigt syntes också vara att ur konstitutionell synpunkt hinder ej mötte för att i allmän lag ålägga städerna en sådan förpliktelse. Bidragsperioden syntes lämpligen kunna bestämmas till tjugu år. Under denna tid skulle övergångsersättningen successivt nedskrivas med en tjugondedel om året för att upphöra att utgå med ingången av det tjuguförsta året efter rättegångsreformen. övergångsersättningens begynnelsebelopp borde för varje stad bestämmas till den kostnad, som staden omedelbart före rättegångsreformens ikraftträdande fått vidkännas för rättsskipningens och överexekutorsgöromålens handhavande, dock med undantag för vissa kostnader, vilka framdeles skulle åligga domkretsarna. Vid beräkningen av stadens kostnader borde i princip avdragas de sportler, som indragits till stadens kassa, ävensom de s. k. källarfrihetsmedlen. I sista hand borde statsverket svara för övergångskostnader, såvitt de kunde anses belöpa på de förutvarande rådhusrätts- och magistratstjänstemännens arbetsuppgifter inom rättsskipningen eller såsom överexekutor. Visserligen skulle vederbörande stad fortfarande avlöna övertaliga befattningshavare, men staden skulle tillgodoföras på visst sätt beräknad andel av utbetalad övergångsavlöning. Så länge staden hade att till statsverket utgiva övergångsersättning, skulle avräkning äga rum å övergångsersättningen. Något medgivande från städernas sida till vad sålunda föreslagits syntes icke vara erforderligt; den föreslagna avvecklingsanordningen kunde icke vålla förhöjd uttaxering i städerna. Enligt de sakkunnigas uppfattning borde i sammanhanget även prövas, i vilken omfattning de särskilda förmåner och rättigheter, som av ålder tillkommit vissa städer, borde upphöra. Närmast kom härvid i betraktande källarfrihetsmedlen och tolagsersättningen. Sedan 1931 års riksdag i allt väsentligt godkänt den framlagda propositionen angående huvudgrunderna för en rättegångsreform (nr 80/1931), uppdrogs åt processlagberedningen att utarbeta förslag till ny rättegångsbalk. I anslutning till detta principbeslut påkallades vidgade möjligheter att förstatliga rättsskipningen i de mindre magistratsstäderna; bestämmelserna i 1924 års lag vore alltför restriktiva därvidlag. Sistnämnda lag ersattes av ännu gällande 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende. Vad särskilt angår förordnande om landsrättsförläggning även mot stadens vilja ger den nya lagen icke stadsfullmäktige någon vetorätt och ej heller stadgas någon begränsning i fråga om invånarantalet. Endast

106 städer, som hade högst två lagfarna domare, kunde komma i fråga för landsrättsförläggning mot sin vilja och endast när borgmästartjänsten vore ledig. Vissa andra förutsättningar skulle också vara uppfyllda för att en sådan landsrättsförläggning skulle kunna äga rum. Liksom enligt 1924 års lag skulle vid en landsrättsförläggning — med eller mot stadens vilja — meddelas erforderliga bestämmelser med avseende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten ävensom de särskilda föreskrifter, till vilka stadens förening med domsaga kunde föranleda. Lagen har sedermera ändrats två gånger. År 1942 tillkommo bestämmelser, som åsyftade att reglera frågan om en stads ersättningsskyldighet gentemot tingslagen för andel i befintligt tingshus eller annan tingslagets egendom. 1945 års ändringar avsågo att bereda väg för en ytterligare ökad takt vid landsrättsförläggningar. Bestämmelserna i 2 § om förening utan stads samtycke ha gjorts tillämpliga på alla städer, där domstols- och miagistratsgöromålen icke bereda sysselsättning åt borgmästare och minst två lagfarna ledamöter i rådhusrätten, och oberoende av det förhållandet att borgmästartjänsten är ledig eller ej. Tidigare stadgat förbud mot att förordna om landsrättsförläggning, därest ändringen skulle medföra ökad ekonomisk börda för staden, ersattes av en föreskrift, att staten skall gottgöra staden sådan utgift eller förlust, som ej motsvaras av besparing eller annan ekonomisk förmån för staden. Sedan processlagberedningen år 1938 avgivit betänkande med förslag till ny rättegångsbalk m. m. (SOU 1938:43 och 44), utmynnade det allmänna reformarbetet i 1942 års rättegångsbalk. Processreformen tog främst sikte på att reglera rättegångsförfarandet, medan själva underrättsorganisationen i princip lämnades orörd. Det fortgående arbetet med att lägga städer under landsrätt — med tillämpning av 1932 års lag efter de ändringar, som genomfördes i anslutning till processreformen — har dock medverkat till att utjämna skillnaden mellan land och stad i judiciellt hänseende. Såsom ett steg i riktning mot en enhetlig underrättsorganisation får också ses den nya rättegångsbalkens bestämmelse, att rådhusrätt i grövre brottmål skall bestå av en lagfaren domare och nämnd. Genom en lagändring år 1958 blev denna strävan mot enhetlighet ytterligare accentuerad. Rådhusrättens kollegiala sammansättning upphävdes nämligen även i mindre brottmål; i stället inträdde också här en lagfaren domare jämte nämnd. Efter en samtidig ändring av häradsrättens sammansättning i mindre brottmål äro domförhetsreglerna i brottmål numera enhetliga inom underrättsorganisationen. En förutsättning för åvägabringande av ett enhetligt underrättssystem har i olika utredningssammanhang ansetts vara, att man upplöser den i magistratsstäderna rådande sammankopplingen av rättsskipning och förvaltning. Redan ha åtgärder i detta hänseende vidtagits. Sålunda upphävdes magistratens befattning med den

107 kommunala förvaltningen genom 1953 års kommunallag, som trädde i kraft med 1955 års ingång. I sitt av riksdagen godkända utlåtande i ärendet (nr 22/1953) framhöll konstitutionsutskottet, att reformen borde fullföljas även beträffande de statligt administrativa uppgifterna. Vad särskilt angår magistratsinstitutionens historiska utveckling och tidigare förslag om dennas avvecklande må hänvisas till, förutom stadsdomstolsutredningens betänkande (s. 126 ff; jfr s. 145), kommunallagskommitténs betänkande III med förslag till kommunallag m. m. (SOU 1952: 13 s. 165 ff).

3. Stadsdomstolsutredningens

förslag

I det föregående har stadsdomstolsutredningens betänkande berörts. Stadsutredningen bygger i väsentliga hänseenden sina ställningstaganden på sagda utrednings förslag och vill i anslutning härtill återge vissa delar därav, vilka äro av vikt vid fullföljandet av stadsutredningens uppdrag. I första avdelningen av betänkandet (1—7 kap.) behandlas de allmänna underrätternas organisation. Av särskilt intresse i nu förevarande sammanhang är förslaget, att staten skall övertaga kostnaderna för städernas domstolar. Härom anför utredningen sammanfattningsvis följande. Vad som från rättsvårdssynpunkt närmast aktualiserar en sådan reform är önskemålet att skapa en enhetlig domarkår och att tillföra domarutbildningen det värde som tjänstgöringen i olika domstolar har. På längre sikt bör även tagas i beaktande, att ett upprätthållande mot städernas vilja av det nuvarande huvudmannaskapet kan få menliga återverkningar på rättsvården i dessa städer. Magistratsstäderna ha befogade anspråk på att befrias från kostnader, som inte kunna sägas medföra några fördelar i jämförelse med dem andra kommuner åtnjuta. Det ligger ej i det allmännas intresse att bibehålla en ordning, som inte kan uppfattas som en ekonomisk orättvisa och för vilken de historiskt betingade förutsättningarna ej längre äro för handen. De brister, som vidlåda underrätterna, böra enligt utredningens uppfattning avhjälpas i närmast möjliga anslutning till bestående ordning, således med bibehållande av skilda underrättstyper, häradsrätt och rådhusrätt. Skillnaden i domförhet kvarstår alltså vid särskild huvudförhandling och vid syn i tvistemål; i sådant fall består häradsrätt av lagfaren ordförande och nämnd men rådhusrätt av tre eller fyra lagfarna domare. Vad angår den inre organisationen av rådhusrätterna innebär förslaget i stora drag följande. Vid varje rådhusrätt skola finnas borgmästare och minst två rådmän samt minst två notarier jämte kanslipersonal. Vid de största rådhusrätterna skola därjämte tjänstgöra en eller flera assessorer eller fiskaler som vikarier och som tillfällig förstärkning av den permanenta organisationen. Vid vissa av dessa rådhusrätter skola inrättas särskilda inskrivningsdomartjänster. Borgmästare, rådman och särskild inskrivningsdomare skola vara ordinarie tjänstemän och utnämnas av Kungl. Maj:t. Städernas nuvarande rätt att föreslå borgmästare och rådman

108 skulle upphöra 1 . Assessorer och fiskaler skola inneha icke-ordinarie tjänster inrättade antingen vid rådhusrätten eller i vederbörande hovrätt. Utredningen räknar med att rådhusrätt bibehålles endast i de större städerna och att ungefär hälften av de nuvarande magistratsstäderna förenas med domsaga; i dessa senare städer anses nämligen domstolsgöromålen vara otillräckliga som underlag för en rådhusrätt organiserad enligt utredningens förslag. I anslutning härtill föreslås ändringar av rättegångsbalken och 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende. Förstatligas rådhusrätterna, möter det med hänsyn till finansieringen av dem intet hinder, att område utanför staden lägges under rådhusrätts domvärjo. En sådan anordning bör dock endast undantagsvis komma till stånd. Det föreslås skola tillkomma Kungl. Maj :t att besluta om dylik utvidgning av rådhusrätts domkrets. Enligt beräkningar, som verkställts av utredningens sekretariat, medför förslaget till ny underrättsorganisation, att antalet underrättsdomare på slutstadiet (borgmästare, rådmän, häradshövdingar och tingsdomare) blir i det närmaste oförändrat. De nuvarande assessors- och fiskalstjänsterna minska med omkring 100 tjänster. Dessa senare tjänster ersättas av ett 20-tal särskilda inskrivningsdomare, omkring 80 notarier och 20 icke rättsbildade befattningshavare. I betänkandets andra avdelning (8 och 9 kap.) föreslås, att magistraten upphör och att dess uppgifter utskiftas på olika statliga och kommunala myndigheter. Som följd härav bör även kommunalborgmästarinstitutionen avvecklas. Då det gäller utskiftningen av vad man brukar kalla magistratens statliga administrativa uppgifter, har utredningen ansett, att de statliga myndigheterna böra förbehållas sådana ärenden, vilka äro av övervägande rättslig natur, medan de kommunala myndigheterna — dock icke undantagslöst — böra handlägga ärenden, som innefatta lämplighetsprövning. Avvecklingen av magistrats- och kommunalborgmästarinstitutionerna innebär möjligheter till större administrativ enhetlighet mellan olika städer och mellan land och stad. I olika hänseenden äro dock förhållandena så skilda mellan å ena sidan de största städerna samt å andra sidan småstäderna och landsbygden att fullständig enhetlighet ej kan vinnas. En viktig del av magistratsuppgifterna utgöra överexekutorsgöromålen och vissa andra med exekutionsväsendet sammanhängande uppgifter. I tredje avdelningen (10 och 11 kap.) föreslås, att överexekutorsgöromålen för hela riket i princip överflyttas till allmän underrätt och att staten övertager samtliga kostnader för städernas cxekutionsväscn. Även om statsverket i princip skulle övertaga kostnaderna för stadsdomstolarna, utgår stadsdomstolsutredningen ifrån att invånarna i veder1 I960 års riksdag har också såsom vilande antagit förslag till upphävande av RF § 31; jfr kap. 3 här förut.

109 börande domkretsar skola hålla rådhus- och kanslilokaler m. m. I samband härmed bör även tingshusbyggnadsskyldigheten bliva föremål för en översyn. I fjärde avdelningen (12 kap.) förordar utredningen således ny lagstiftning om skyldighet att hålla tingshus och rådhus. I princip synes det enligt utredningen böra åvila de byggnadsskyldiga att å tingshus eller i rådhus hålla rum för förvaring i samband med rättegång av anhållen eller häktad. Denna skyldighet bör lagfästas i samband med en revision av bestämmelserna om tingshusbyggnadsskyldigheten och åläggande i lag av stads skyldighet att hålla rådhus. Kungl. Maj :t bör dock äga medge dispens från denna skyldighet, för det fall att på platsen eller i närheten finnes fångvårdsanstalt med häktesavdelning, stadshäkte eller polisarrest. Vad sålunda föreslagits om skyldigheten att hålla förvaringsrum innebär icke, att magistratsstäderna därmed skulle befrias från sin principiella skyldighet att hålla stadshäkte för förvaring av anhållna och häktade även utan samband med rättegång. I ett särskilt avsnitt av betänkandet framlägger stadsdomstolsutredningen vissa kostnadsberäkningar i syfte att ge en överblick av de kostnader för statsverket, som ett förstatligande av städernas domstolar m. m. medför. Det framhålles, att kostnadsberäkningarna endast äro av approximativ natur. Med ledning av införskaffade uppgifter redovisas till en början 1958 och 1959 års utgifter och inkomster — såvitt angår rådhusrätt och magistrat — för de 41 städer, som den 1 januari 1961 voro magistratsstäder. Utgifterna fördela sig på personalkostnader och övriga kostnader; därvid ha icke medtagits utgifter för stämningsmän och äktenskapsmedlare samt ej heller lokal- och valkostnader. Inkomsterna avse lösen och stämpelprovision vid rådhusrätterna; däremot har hänsyn icke tagits till sådana särskilda rättigheter som tolagsersättning o. d. I enlighet härmed uppges magistratsstädernas nettokostnader för rådhusrätt och magistrat år 1958 till 23 323 000 kronor (26 344 000—3 021000) och år 1959 till 25 343 000 kronor (28 442 000—3 099 000). Statsverkets årliga nettokostnad (1960 års lönenivå) för ett förstatligat domstolsväsen i städerna beräknas av utredningen till 26 681 000 kronor enligt följande uppställning: Utgifter Rättsbildad personal: löner Icke rättsbildad personal: löner Pensions- och sjukförmåner för nämnda personalgrupper Nämndemän: ersättningar Expeditionsvakter: löner samt pensions- och sjukförmåner

13 866 000 7 171 000 5 260 000 1568 000 1 225 000

110 övriga kostnader: tekniska hjälpmedel, skrivmateriel m. m

690 000

Summa utgifter

29 780 000

Inkomster

— 3 099 000 Summa kostnader

26 681 €00

Härvid h a r beaktats icke blott den personal, som beräknas vara erforderlig i de bibehållna rådhusrätterna, utan även det ökade personalbehovet i domsagorna med anledning av övriga rådhusrätters förenande med domsaga. Under en övergångstid kunna vissa ökade lönekostnader uppkomma på grund av bestämmelsen i 5 § tredje stycket kungörelsen den 31 oktober 1947 med vissa bestämmelser angående rådhusrätt och magistrat. Lagfaren befattningshavare vid rådhusrätt eller magistrat är nämligen ej pliktig att — i anledning av övergång till ny tjänst vid en allmän omorganisation av underrätterna eller magistraterna — vidkännas minskning i honom tillförsäkrade löneförmåner. Förslaget att hovrätterna i ökad utsträckning skola deltaga i administrationen av rådhusrätterna kan leda till en kostnadsökning för statsverket. Vad särskilt angår kostnadsökningen för statsverket genom överflyttande av magistratsuppgifter till statliga myndigheter har stadsdomstolsutredningen icke införskaffat material för säkra beräkningar; sagda kostnadsökning bedömes dock under alla förhållanden vara av jämförelsevis underordnad betydelse. I denna fråga framhåller utredningen ytterligare följande. Vid beräkningen av personalorganisationen i rådhusrätterna har hänsyn tagits till att magistratens avveckling föranleder en viss personalminskning i dessa domstolar. Härigenom har statsverket tillgodoräknats en utgiftsminskning för underrätternas del. Emellertid är att märka, att en del av magistratsuppgifterna föreslås utskiftade på statliga myndigheter. Detta kan komma att medföra en viss personalökning hos dessa myndigheter. Utgifterna i anledning av en sådan ökning kunna komma att i varje fall delvis uppväga de minskade lönekostnaderna för underrätterna. Ett särskilt avsnitt ägnar utredningen även åt överväganden kring frågan om ikraftträdande av de framlagda förslagen. Någon viss tidpunkt för ett sådant ikraftträdande förordas icke. Utredningen har i enlighet med sina direktiv behandlat endast de mera principiella och allmänna frågor som sammanhänga med underrättsorganisationen. Det återstode ett omfattande detaljarbete med ytterligare utredningar rörande olika lokala förhållanden samt översyn av administrativa författningar. Man torde därför ha att räkna med en ganska avsevärd tid, innan reformarbetet vore slutfört. Enligt utredningens mening är det emellertid önskvärt, att reformerna fullföljas så långt nu är möjligt och att riksdagen — redan innan frågan

Ill om ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna kan slutligt avgöras får taga ställning till grunderna i övrigt för den framtida organisationen av underrätterna. Enligt stadsdomstolsutredningens mening kunna sålunda flera av de framlagda förslagen genomföras utan avvaktande av ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna. Bland annat torde de av utredningen föreslagna ändringarna i rådhusrätternas inre organisation kunna i huvudsak förverkligas oberoende av huvudmannaskapet för dessa domstolar. Avvecklingen av den kommunala jurisdiktionen i de magistratsstäder, där rättsskipningen icke är av sådan omfattning att den motiverar en rådhusrätt av den nya typen, bör tills vidare ske enligt 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende. I syfte att bättre anpassa denna lag till utredningens förslag rörande rådhusrätternas organisation föreslås vissa ändringar. En vidgad tillämpning av 1932 års lag torde inte behöva föregripa avvecklingen av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter. Därvid erinras om att Kungl. Maj:t vid tillämpningen under senare år av lagen i fråga förbehållit sig rätt att framdeles, i samband med reglering av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter, meddela de beslut som föranledas av att staden dessförinnan befriats från utgifterna för rådhusrätt och magistrat. Förslagen om upphävande av städernas valrätt vid tillsättning av borgmästare och rådman samt om utvidgning i vissa fall av rådhusrätts domkrets anses ej böra träda i kraft förrän i samband med att staten övertager kostnaderna för dessa domstolar. Avvecklingen av magistratens administrativa funktioner bör däremot kunna fullföljas, innan frågan om huvudmannaskapet slutligt löses. Samtidigt med magistratens avveckling böra kommunalborgmästartjänsterna indragas. Förslaget om skyldighet att hålla tingshus och rådhus skulle, särskilt med hänsyn till att städernas åliggande att själva bekosta sin rättsskipning eljest ej är i lag reglerat, träda i kraft först sedan staten övertagit kostnaderna för samtliga underrätter. Meningsskiljaktigheter ha inom stadsdomstolsutredningen framträtt i fråga om dels antalet kvarstående rådhusrätter, dels deras organisation, dels ock det formella förfarandet vid den nya ordningens genomförande.

4.

Utredningen

Stadsutredningen vill ansluta sig till och jämväl understryka stadsdomstolsutredningens synpunkter på ett förstatligande av rättsskipningen i magistratsstäderna. Särskild vikt lägger stadsutredningen därpå, att reformen är ägnad att medverka till en rättvis utjämning av de ekonomiska bördor, som åvila kommunerna. Vid sina överväganden i nu förevarande sammanhang har stadsutredningen ansett sig böra utgå ifrån det förslag, som

112 av stadsdomstolsutredningen framlagts och i det föregående översiktligt redovisats. De föreliggande meningsskiljaktigheterna beträffande dels de nya stadsdomstolarnas organisation, dels förutsättningarna för bibehållande av rådhusrätter av nuvarande typ i vissa av de ifrågavarande städerna, saknar stadsutredningen anledning att närmare ingå på; detta så mycket mindre som numera hithörande spörsmål gjorts till föremål för fortsatta Överväganden genom sakkunniga för översyn av domkretsindelningen för underrätterna i riket. Till grund för bedömandet av de ekonomiska konsekvenserna för statsverket har följaktligen lagts majoritetsförslagets organisation. I en betydelsefull del råder inom stadsdomstolsutredningen fullständig enighet, nämligen därutinnan att även vid ett förstatligande av rådhusrätterna vederbörande stad skall tillhandahålla lokaler för domstolen. Denna ståndpunkt sammanfaller helt med den principiella uppfattning, som stadsutredningen hävdar i fråga om statens övertagande av städerna hittills åliggande skyldigheter. Vad angår formerna för övertagande av rådhusrätternas personal återkommer utredningen härtill i det följande. Enahanda är förhållandet med den avveckling av tolagsersättningen, som finnes böra vidtagas såsom en konsekvens av statsövertagandet. Särskilt bör emellertid framhållas att vid en reform av den innebörd, som stadsdomstolsutredningen förordat, också donationsjordar, specialdestinerade för borgmästares och magistrats avlöning, böra återgå till kronan. Hithörande frågor har stadsutredningen redan i det föregående belyst och övervägt. Till stadsdomstolsutredningens förslag om magistratsväsendets avveckling och om utskiftning av magistratsuppgifterna på olika myndigheter förutsattes ställning ha tagits, innan beslut fattas om rådhusrätternas förstatligande. Separat uppgörelse om de ekonomiska villkoren vid statens övertagande av olika magistratsuppgifter torde redan av praktiska skäl icke vara möjlig. Vid den framtida avvecklingen av rådhusrätterna lärer i vederbörlig mån få beaktas, att statsverket dessförinnan iklätt sig kostnaderna för förenämnda magistratsuppgifters handläggning. Vad Stockholm angår äro åtskilliga magistratsuppgifter redan förlagda till statlig myndighet, överståthållarämbetet. Såsom framgår av ett här förut återgivet departementschefsuttalande (se kap. 2), torde hinder icke möta att vid allmän reglering av städernas ersättningsskyldighet för statsverkets övertagande av magistratsuppgifter — jämväl upptaga spörsmålet om Stockholms stads ersättningsskyldighet härutinnan i hela dess vidd. Till den ekonomiska delen av stadsdomstolsutredningens förslag återkommer stadsutredningen i kap. 15.

KAPITEL 8

Polis- och åklagarväsendet

J. Gällande

ordning

Såsom redan nämnts ha städerna att i princip bekosta det lokala polisväsendet. Denna skyldighet avser såväl chefspersonalen som den underordnade ordnings- och kriminalpolispersonalen. Städerna äro jämväl skyldiga att i mån av behov hålla teknisk och administrativ personal samt kontorspersonal ävensom att bekosta eljest erforderliga anordningar för polisväsendet. Regeln är dock icke undantagslös. S. k. särskilda statsbidrag utgå sålunda till vissa ändamål, såsom till stats- och reservpolisen samt till anordningar, som äro gemensamma för hela riket. Dessutom äro numera mindre städer berättigade till s. k. allmänna statsbidrag för avlöning av polismän enligt liknande regler som gälla för landsbygden. Slutligen ingå åtskilliga städer i landsfiskalsorganisationen; därigenom ha dessa icke några kostnader för chefsorganisationen. Vad angår landsbygden (landskommuner och köpingar) är chefsskapet för den lokala polisverksamheten en statlig angelägenhet inom ramen för landsfiskalsorganisationen. I övrigt äro kommunerna i princip pliktiga att svara för kostnaderna för det lokala polisväsendet. Den ekonomiska ansvarigheten begränsas dock genom icke oväsentliga allmänna statsbidrag. Särskilda statsbidrag förekomma även, såsom för utövandet av gränskontroll. De större städerna, vilka äro pliktiga att bekosta det lokala polisväsendets chefsorganisation, äro även skyldiga att bestrida kostnaderna för distriktsåklagarens — i detta fall stadsfiskalens — verksamhet. Övriga städer och landskommuner ingå i landsfiskalsdistrikt, inom vilka vederbörande landsfiskal är distriktsåklagare. Dessa städer liksom landsbygden ha således icke några kostnader för åklagarna. Huvudbestämmelserna om den lokala polisverksamheten återfinnas i 1925 års lag om polisväsendet i riket (polislagen). För polisverksamhetens upprätthållande är riket indelat i polisdistrikt. Till polisverksamhet räknas i första hand vad som förstås med egentlig polisverksamhet men för landsbygdens del därutöver handräckningsgöromål såsom biträde vid åtgärd i utsökningsmål och vid indrivning av skatter och böter. Varje polisdistrikt har att bestrida kostnaderna för den personal och de övriga anordningar som erfordras för att polisverksamheten skall kunna bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Polisdistriktet är icke någon självständig kommunal 8 —

6110S2

114 bildning utan endast en lagteknisk benämning på kommunerna såsom ansvariga för polisverksamheten. De kommunala organen handha polisfrågorna på det hela taget i samma ordning som gäller för andra kommunala angelägenheter. Om två eller flera kommuner samverka i polisdistriktets form, sker detta antingen i avtalsväg eller genom kommunalförbund. I fråga om indelningen i polisdistrikt gäller att stad, vars invånarantal den 1 januari 1953 uppgick till minst 10 000, bildar särskilt polisdistrikt (Konungen äger förordna, att stad, som därefter uppnår denna invånarsiffra, skall utgöra särskilt polisdistrikt). I övrigt skall stad, som icke ingår i landsfiskalsdistrikt, ävensom landsfiskalsdistrikt eller del därav (en eller flera kommuner) utgöra polisdistrikt. De särskilda statsbidrag, som utgå till kommunerna, avse att täcka kostnader för ändamål, som tillgodose hela rikets behov, eller i vart fall anordningar, som komma även andra polisdistrikt till godo. De allmänna statsbidragen tillkommo i samband med 1925 års polislagstiftning och avsågo att kompensera den egentliga landsbygden för ökade bördor. Städer och flertalet köpingar ställdes således utanför de allmänna statsbidragen, vilka i princip voro konstruerade som bidrag till polispersonalens avlöning. I samband med 1953 års ändringar av polislagstiftningen utvidgades rätten till statsbidrag till att omfatta även mindre städer och med städer likställda köpingar. Beträffande gällande bidragsbestämmelser må i detta sammanhang endast nämnas följande. I fråga om landskommuner bidrager statsverket till kostnaden för avlöning av polisman, som innehar eller uppehåller ordinarie befattning, med hälften. Samma är förhållandet beträffande städer och köpingar, vilkas invånarantal den 1 januari 1953 understeg 5 000. Städer och köpingar, som vid nämnda tidpunkt hade minst 5 000 men icke 10 000 invånare, äro berättigade till bidrag med en fjärdedel av sagda kostnad. Statsbidragsandelen för stad eller köping kan av Konungen jämkas med hänsyn till ändrat invånarantal. Statsverket bidrager även till avlöning av polisman, som innehar eller uppehåller icke-ordinarie befattning i nämnda kommuner, och därvid med en femtedel av kostnaden. De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet lämnas i 7 kap. rättegångsbalken. Beträffande huvudmannaskapet gäller i princip detsamma som för polisväsendets chefsorganisation. I enlighet härmed följa indelningarna i åklagardistrikt och polischefsdistrikt varandra. Polischefsdistriktet kan i sin tur vara uppdelat på två eller flera polisdistrikt. Distriktsåklagare är inom landsfiskalsdistrikt landsfiskal och i stad, som icke tillhör landsfiskalsdistrikt, stadsfiskal. Sambandet mellan polis- och åklagarväsendet sträcker sig emellertid utöver det territoriella. Landsfiskal är såväl polischef som åklagare. Även stadsfiskal är i regel både polischef och åklagare; i de största städerna finnas dock särskilda polischefer, polismästare, och särskilda åklagare, stadsfiskaler. Eftersom exekutionsgöromålen på landsbygden äro hänförliga till polisverksamhet, är landsfiskalen även

115 utmätningsman, låt vara att de olika landsfiskalsuppgifterna kunna uppdelas på skilda tjänster. I vissa städer med stadsfiskal förekommer också att denne tillika är utmätningsman. Några av de största städerna intaga en särställning såtillvida, att de även ha att bestrida kostnaderna för uppgifter som i riket i övrigt falla på vederbörande landsfogde i egenskap av länspolischef respektive statsåklagare. Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Hälsingborg äro sålunda undantagna från landsfogdens polisverksamhet; denna uppgift åvilar i dessa städer vederbörande polismästare. I Stockholm, Göteborg och Malmö är vederbörande förste stadsfiskal statsåklagare.

2. Frågan

om polisväsendets

förstatligande

Frågan om ett förstatligande av det kommunala polisväsendet har sedan länge stått på dagordningen. Till en början inriktades intresset på landsbygdens polisväsende. Sålunda yrkades — dock utan framgång — redan vid 1888 års riksdag motionsvis att staten skulle ikläda sig kostnaderna för fjärdingsmannens avlöning. Frågan bragtes sedermera upprepade gånger motionsvägen under riksdagens prövning, bland annat vid 1905 och 1909 års riksdagar, alltjämt utan resultat. För städernas del framträdde polisorganisationens kommunala karaktär i högre grad än som gällde för landsbygden. Då Kungl. Maj :t vid 1918 års riksdag framlade proposition om reglering av polisväsendet i städerna föreslogs uttryckligen, att städerna skulle vara skyldiga att bekosta sitt polisväsen. Det framhölls därvid, att sådan skyldighet av ålder förelegat och jämväl medföljde de stadsrättigheter, som meddelats under senare tid. Vederbörande utskott avstyrkte förslaget, bland annat med hänsyn till rådande oklarhet om sambandet mellan ifrågavarande skyldighet och städernas särställning beträffande vissa rättigheter. Propositionen lämnades också av riksdagen utan bifall. Dåvarande regeringsrådet S. Linnér avgav år 1922 en utredning angående omorganisation av polisväsendet (SOU 1922:49), vari förordades en lösning genom samverkan emellan staten och kommunerna. I lag skulle föreskrivas skyldighet för kommunerna att sörja för att det lokala behovet av polispersonal bleve tillgodosett. Staten skulle emellertid deltaga i kostnaderna för polisväsendets organisation, bland annat genom en överlag förstatligad chefsorganisation och genom bidrag till den kommunala po lispersonalens avlöning och pensionering. I detta sammanhang må erinras att Linnér på sedvanerättsliga grunder hävdade skyldighet för städerna att bekosta sitt polisväsen. Linnérs uppfattning kan sammanfattas sålunda. Enligt den verkställda undersökningen syntes de i punkten 9 av 1619 års stadga om städernas administration och uppkomst i riket omförmälda »stadens svenner»

116 väsentligen motsvara nutidens polispersonal. Även om det icke kunde påvisas att stadgan blivit utfärdad, syntes den åberopade punkten i stadgan endast ha varit uttryck för vad som långt innan stadgans författande varit sedvänja. Utredningen visade också, att stadgans grundsatser angående städernas författning och förvaltning samt särskilt i fråga om skyldigheten för städerna att bekosta sitt polisväsen tillämpats under 1600-, 1700- och 1800-talen. Samma rättsuppfattning hade sedermera, såvitt känt, fortlevat fullkomligt obruten, och den finge alltså för närvarande anses utgöra gällande sedvanerätt. Städerna, som därigenom förpliktades i förhållande till staten, kunde icke bliva fria från förpliktelsen utan att ändring skedde genom ny sedvana, lagstiftningsåtgärd eller genom att uttrycklig eftergift i speciellt fall medgåves från statsmakternas sida. Linnérs utredning blev föremål för översyn av särskilt tillkallade sakkunniga. Efter fortsatta utredningar och överväganden avlät Kungl. Maj:t proposition (nr 58) till 1925 års riksdag med förslag till lag om polisväsendet i riket m. m., vilken med vissa jämkningar vann riksdagens bifall. Genom lagen den 6 juni 1925 om polisväsendet i riket samt därtill knutna följdförfattningar kom den nuvarande ordningen till. I samband med genomförandet av lagstiftningen indrogs det till Stockholms stads polisväsen dittills utgående anslaget å 28 100 kronor. Från förarbetena till polislagstiftningen må särskilt erinras om följande. I fråga om de allmänna statsbidragen intog departementschefen den ståndpunkten, att dessa borde avvägas med hänsyn till de ökade krav, som en ny organisation kunde ställa på vederbörande kommuner. På grund härav förordades att statsverket påtoge sig en icke alltför obetydlig del av den för landsbygden genom reformen uppkommande kostnadsökningen. Städer och därmed likställda köpingar lämnades i detta sammanhang åsido. I samband med statsbidragsfrågan uppmärksammade departementschefen jämväl spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten och anförde i denna del följande. Jag vill i detta sammanhang framhålla, att ett godkännande av den ståndpunkt, som jag sålunda intagit, icke innebär något hinder för en avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i avseende å polisväsendet, varom numera statsrådet Torsten Nothin framlagt vissa förslag i sin här förut omnämnda utredning i detta ämne. Det synes mig dock, som om av statsfinansiella skäl med en dylik avveckling måste tills vidare anstå, vartill kommer, att en sådan avveckling torde förutsätta en utredning, om och i vad mån städerna böra i samband med att de befrias från skyldigheten att helt bekosta sitt polisväsen vidkännas nedsättningar i dem nu tillförsäkrade särskilda rättigheter av ekonomisk art. Inrättandet av statspolisen utgjorde ett steg i riktning mot ett förstatligat polisväsen. Skyldigheten att hålla statspolis är knuten till städer, som enligt nu gällande bestämmelser äro pliktiga att tillhandahålla reservpolismän, d. v. s. i princip städer, vilkas invånarantal den 1 januari 1953 uppgick till minst 10 000. Statspolisen är främst avsedd för verksamhet utanför vederbörande stad, och dess inrättande innebar ett klart avsteg från den grundsatsen, att den lokala polisverksamheten huvudsakligen är en

117 kommunal angelägenhet. Kostnaderna för statspolisen bestridas slutligt av statsverket. Till reservpolisorganisationen, som är av äldre datum, utgår statsbidrag efter vissa grunder. Skatteutjämningsberedningen föreslog i ett den 12 december 1932 avgivet betänkande (SOU 1933:4), att staten skulle övertaga polisväsendet på landsbygden; i fråga om städerna föreslogs däremot ingen ändring. I ett den 11 januari 1935 avgivet betänkande (SOU 1935:8) uttalade sig kommittén för utredning angående åtgärder mot statsfientlig verksamhet för ett förstatligande av polisväsendet i dess helhet och särskilt landsbygdens. Kommunalskatteberedningen föreslog i ett den 19 augusti 1943 avgivet betänkande angående den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943:43) ett förstatligande av polisväsendet på landsbygden, dock icke i köpingar. Detta skulle främja beredningens syften beträffande avvägningen mellan kommunerna av den kommunala beskattningens tyngd, varjämte skulle möjliggöras en rationellare organisation av polisväsendet på landsbygden. Statsverket skulle även övertaga lokalkostnaderna. Beträffande städer och köpingar hade icke lika starka skäl enligt beredningens mening kunnat anföras för den lokala polisorganisationens förstatligande vare sig ur principiella synpunkter eller från administrativa utgångspunkter. Frågan om i vilken mån staten i händelse av en avlyftning av de egentliga landskommunernas poliskostnader borde påtaga sig utgifter även för städernas och köpingarnas polisväsen måste emellertid tagas under omprövning. Beträffande städer med magistrat sammanhängde detta spörsmål med dylika kommuners särskilda ställning, och frågan syntes knappast slutgiltigt kunna lösas för dessa städers vidkommande förrän i samband med en allmän reglering av deras särskilda skyldigheter och rättigheter. 1939 års polisutredning avgav två betänkanden med förslag till förstatligande av polisväsendet i riket m. m. (SOU 1944:53 och 54). Utredningen förordade, att staten skulle övertaga polisväsendet i dess helhet. Tanken på att förstatliga enbart kriminalpolisverksamheten eller enbart polisverksamheten på landsbygden avvisades sålunda. Ej heller ville utredningen undantaga polisväsendet i de största städerna från ett förstatligande. Av intresse är i detta sammanhang utredningens inställning till städernas polisväsen. Härutinnan anfördes i huvudsak följande. Till stöd för åtgärden att från förstatligande undantaga städernas polisväsen hade anförts att städernas skyldighet i avseende å polisväsendet inginge åtminstone delvis i det komplex av speciella åligganden och förmåner, som knutits till stadsbildningen och stadsrättigheterna. Till följd härav kunde en avlösning av denna skyldighet — särskilt vad magistratsstäderna beträffade — icke gärna äga rum annorledes än i samband med en allmän reglering av städernas skyldigheter och rättigheter. Häremot kunde emellertid enligt utredningens mening invändas att städernas skyldigheter i avseende å polisväsendet numera grundade sig på

118 bestämmelserna i polislagen. Därest övriga kommuners skyldigheter enligt denna lag kunde avlösas, funne utredningen hinder icke böra möta mot att jämväl städernas skyldigheter avlöstes. Vad rättigheterna beträffade syntes därmed knappast avses någon rätt för städerna att själva ordna sitt polisväsen utan närmast den rätt till tolagsersättning, som tillkomme vissa städer. Företagna undersökningar hade icke givit någon allmän vägledning till bedömande av frågan, huruvida rättigheten att uppbära tolag och därmed rätten att åtnjuta ersättning för mistad tolag ägde samband med städernas skyldigheter att bekosta sitt polisväsen. Den oklarhet, som rådde i detta avseende, borde enligt utredningens mening icke stå hindrande i vägen för ett förstatligande av städernas polisväsen. I samband med förstatligandet borde för varje stad, som uppbure tolagsersättning, upptagas till omprövning grunderna för ersättningens beräknande. Utredningen föreslog, att kommunala bidrag till staten skulle utgå under en 30-årig övergångstid. Bidragen, som ungefärligen skulle motsvara kommunernas utgifter för polis- och åklagarväsendet vid tiden för förstatligandet, skulle efter viss tid nedskrivas enligt plan. Förslaget innebar därjämte, att kommunerna skulle bibehållas vid skyldigheten att hålla lokaler åt polisväsendet efter förstatligandet. Vid reformens genomförande skulle kommunerna även till den statliga organisationen överlämna inventarier och annan utrustning, som anskaffats för detta behov. Förstatligandet borde icke ske i etapper utan i ett sammanhang. Förslaget utsattes vid remissbehandlingen för stark kritik och föranledde icke proposition till riksdagen. Förstatligandefrågan upptogs därefter ånyo, denna gång av 1948 års polisutredning, som år 1951 avgav ett betänkande angående polis- och åklagarväsendets organisation (SOU 1951:8). Förslaget innefattade två alternativa lösningar: en med bibehållen kommunal organisation och en vid förstatligad organisation. Sistnämnda alternativ, som i nu förevarande sammanhang är av särskilt intresse, byggde på ett helt förstatligat polis- och åklagarväsen. Statsverket skulle även svara för lokalkostnaderna, men kommunerna skulle på visst sätt medverka till att statsverket erhölle lokaler. Emellertid skulle kommunerna i princip till den statliga organisationen utan gottgörelse överlämna inventarier och annan utrustning. Av statsfinansiella skäl föreslogs vidare att kommunerna under en övergångstid skulle utgiva kontanta bidrag till staten. Såväl ur lämplighetssynpunkt som av rättvise- och billighetsskäl ansåg utredningen, att en övergångstid av 10 år borde vara tillfyllest. Efter ingående överväganden av de skäl, som ur olika synpunkter talade för den ena eller den andra organisationsformen, kom utredningen till den uppfattningen, att båda alternativen kunde anses i allt väsentligt vara tillfredsställande för polisorganisationen; olika meningar hade emellertid gjort sig gällande inom utredningen i fråga om vilkendera organisationsformen som i första hand borde förordas. Därest av statsfinansiella skäl det statliga alternativet icke skulle kunna genomföras vid denna tidpunkt, vore utredningen dock enig om att de av förhållandena påkallade förbättring-

119 arna av polisorganisationen borde åvägabringas i enlighet med utredningens kommunala alternativ. Utredningen hyste också den uppfattningen, att det kommunala alternativet vore ägnat att underlätta övergången till en statlig polisorganisation. Flertalet remissinstanser uttalade sig för bibehållen kommunal organisation, bland andra svenska stadsförbundet. Från åtskilliga håll — däribland landskommunernas förbund — förordades emellertid det statliga alternativet. En proposition i anslutning till det kommunala alternativet förelades 1953 års riksdag (nr 168). Förslaget innebar bland annat en väsentlig utbyggnad av kriminalstatspolisen. Vidare skulle mindre städer och köpingar beredas möjlighet att förena sig med andra kommuner inom samma landsfiskalsdistrikt till gemensamt polisdistrikt. Sådana städer och köpingar skulle erhålla rätt till statsbidrag efter i huvudsak samma grunder som landskommuner. Slutligen föreslogos vissa bestämmelser om ett bindande statligt avlöningsreglemente för den kommunala polispersonalen. Riksdagen biföll propositionen. I anslutning till ett av 1953 års polislöneutredning avgivet betänkande med förslag angående polispersonalens avlöningsförmåner m. m. utfärdades år 1954 närmare bestämmelser om ett bindande statligt avlöningsreglemente, polislönereglementet, jämte tilläggsbestämmelser därtill. Reglementet är tillämpligt på polismän, som tillhöra högst kommissaries tjänstegrad, och icke blott på kommunala utan även i princip på statliga befattningshavare. I tilläggsbestämmelserna stadgas bland annat, att polisman (på landsbygden) under vissa förutsättningar skall tilldelas tjänstebenämningen exekutionsbiträde. 19/5(7 års polisutredning föreslår i sitt principbetänkande, att huvudmannaskapet för polisväsendet helt lägges hos staten. I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för förslagets innehåll i vissa delar.

3. Frågan

om åklagarväsendets

förstatligande

Städerna ha av ålder varit skyldiga att bekosta sitt åklagarväsen genom hållande av stadsfiskaler. Dessa tillsattes ursprungligen av städerna själva. Så småningom överfördes tillsättningen på statlig myndighet, justitiekanslern, och sedermera riksåklagarämbetet. Förpliktelsen att avlöna stadsfiskal gällde tidigare alla städer, men så är i princip ej längre förhållandet beträffande de städer, som ingå i landsfiskalsdistrikt. Spörsmålet om ett förstatligande av det kommunala åklagarväsendet har aktualiserats i skilda sammanhang, såsom i samband med ifrågasatta eller genomförda reformer inom domstolsväsendet, polisväsendet, uppbördsväsendet och exekutionsväsendet. Ämnet har även behandlats i anslutning till

120 överväganden beträffande landsfogde- samt landsfiskals- och stadsfiskalsinstitutionerna. Vid 1904 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion med förslag om statsanställning för stadsfiskalerna, vilken dock lämnades u t a n bifall. I den förut omnämnda linnérska utredningen föreslogs att åklagarväsendet, som då i princip ännu ombesörjdes av stadsfiskaler i samtliga städer, skulle övertagas av staten. Vid anmälan av propositionen angående 1025 års polisreform uttalade emellertid departementschefen, att han icke såge någon möjlighet att vid denna tidpunkt upptaga frågan om ett förstatligande av åklagarväsendet i städerna. De sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande föreslogo i det av dem avgivna betänkandet (SOU 1928:20), att åklagarväsendet i städerna skulle i samband med processreformen förstatligas. Presidenten K. Schlyter och landsfiskalen E. Ohlin avlämnade år 1930 en förberedande utredning angående omorganisation av landsfiskalsbefattningarna m. m. (SOU 1930:31) och föreslogo i fråga om stadsfiskalerna i huvudsak följande. I fögderistäderna skulle landsfiskalerna i princip övertaga stadsfiskalernas åtalsrätt. I magistratsstäderna skulle däremot som regel åklagarväsende och domstolsväsende följas åt; frågan om landsfiskals övertagande av åklagargöromålen i de mindre magistratsstäderna skulle sålunda upptagas först i samband med frågan om dessa städers förenande med landsbygd i judiciellt avseende. Köpingsåklagarnas åtalsrätt skulle även övergå till landsfiskalerna. I promemoria angående omorganisation av landsfiskals- och stadsfiskalsbefattningarna (SOU 1935:57) förordades en uppdelning av landsfiskalernas arbetsuppgifter på två befattningshavare: dels en landsfiskal såsom åklagare och polischef, dels en häradsfogde såsom utmätningsman. I samband därmed skulle riket indelas i åklagardistrikt med såsom distriktsåklagare antingen landsfiskal (i landsfiskalsdistrikt) eller stadsfiskal (i stad som förklarats skola utgöra eget åklagardistrikt). Distriktsåklagaren skulle tilllika vara polischef. I princip skulle städer med över 10 000 invånare bilda egna åklagardistrikt. Andra städer skulle således införlivas med landsfiskalsorganisationen. Samtliga magistratsstäder skulle uteslutas från häradsfogdeorganisationen. Eljest skulle städerna ingå i häradsfogdedistrikt, såvida icke behov av särskild utmätningsman förelåge. Processlagberedningen berörde i sitt förslag till rättegångsbalk (SOU 1(933:43 och 44) även frågan om åklagarväsendets organisation. Beredningen ansåg, att den dåvarande åklagarorganisationen i stort sett skulle bibehållas men hänvisade beträffande distriktsåklagartjänsternas organisation till därom då pågående utredning. Sistnämnda utredning avgav år 19139 förslag till omorganisation av landsfiskals- och stadsfiskalsbefattningarna m. m. (SOU 1939:9). Denna utredning låg till grund för den av riksdagen åren 1940 och 1941 beslutade distriktsåklagarref ormen.

121 Reformen innebar i huvudsak följande. I organisatoriskt hänseende bibehöllos landsfiskalstjänsterna vid sin dittillsvarande utformning. Smärre städer liksom köpingar skulle upphöra att utgöra egna åklagardistrikt och förty i polis- och åklagarhänseende förenas med landsfiskalsdistrikt. I de städer, som skulle utgöra egna åklagardistrikt, skulle stadsfiskal vara distriktsåklagare. Stadsfiskalen skulle — utom i de största städerna — även vara polischef. Därigenom upphörde det polischefsskap, som varit knutet till magistraterna respektive kommunalborgmästarna. Stadsfiskalerna skulle i avvaktan på ett förstatligande av polisväsendet bibehållas som kommunala befattningshavare. Vägledande för gränsdragningen mellan städer, som skulle tillföras landsfiskalsdistrikt och sådana som skulle bilda egna åklagardistrikt, var den principen, att endast städer vilka erbjödo en tillräcklig arbetsbörda för den åklagare, som tillika vore polischef, skulle utgöra egna åklagardistrikt (i fråga om invånarantal ansågs gränsen ligga vid omkring 10 000). Den nya rättegångsordning, som trädde i kraft den 1 januari 1948, bygger bland annat på distriktsåklagarreformen. Huvudmannaskapet för stadsfiskalerna förblev sålunda oförändrat. 1944 års polisutredning intog närmast den ståndpunkten, att huvudmannaskapet för polisväsendet och åklagarväsendet i städerna borde åtminstone tills vidare följas åt. Som nämnts bekosta vissa större städer även sådana uppgifter, som eljest åvila landsfogde. Denna anordning betingas av magistratsstädernas särställning beträffande polis- och åklagarväsendet, såsom deras skyldigheter framträdde före landsfogde- och distriktsåklagarreformerna. Polischefsskapet var nämligen tidigare i magistratsstad knutet till magistraten, och polischefen lydde omedelbart under länsstyrelsen (annan polischef var närmast underställd landsfogden). Samma var förhållandet i åklagarhänseende; vid rådhusrätterna utfördes allmänt åtal av stadsfiskalerna, som icke voro underställda landsfogden. 1957 års polisutredning föreslår även, att åklagarväsendet, i den mån detta alltjämt är kommunalt, förstatligas. Härom hänvisas till följande avsnitt. 4. 1961 års förslag

om huvudmannaskapet

för polisväsendet

m. m.

Som tidigare nämnts har 1957 års polisutredning i avgivet principbetänkande föreslagit, att huvudmannaskapet för polisväsendet helt lägges hos staten och att åklagarväsendet, i den mån det alltjämt är kommunalt, förstatligas. Motsvarande bedömning har utredningen lagt på frågan om exekutionsväsendet och därvid alltså biträtt stadsdomstolsutredningens förslag om förstatligande av städernas exekutionsväsen. Enligt förslaget skulle det rådande personalorganisatoriska sambandet

122 mellan polis- och åklagarväsendet i relativt stor omfattning bibehållas. Däremot skulle exekutionsväsendet, i den mån så icke redan är fallet, avskiljas från polis- och åklagarverksamheten och anförtros åt särskilda befattningshavare (beträffande exekutionsväsendet må ytterligare hänvisas till kap. 10). Stadsutredningen avser icke att här ingå på den föreslagna organisationen utan vill endast beröra vissa frågor, som synas vara av omedelbar betydelse för fullföljande av dess uppdrag, nämligen kap. IX—XI i polisutredningens betänkande. Vid ett förstatligande inställer sig frågan, om och i vad mån kommunerna skola deltaga i kostnaderna för den nya organisationen. Polisutredningen ansluter sig till vad 1939 och 1948 års polisutredningar uttalat därom, att en förstatligandereform av statsfinansiella skäl svårligen kan genomföras, om den icke förbindes med en viss kommunal bidragsplikt. I och för sig kan en sådan medverkan konstrueras antingen såsom en för framtiden bestående förpliktelse eller såsom en engångsförpliktelse, låt vara fördelad över ett antal år. övervägande skäl tala enligt 1957 års polisutredning för den senare lösningen, varvid endast en kort övergångstid har synts böra komma i fråga. Vad angår den närmare regleringen av de ekonomiska förhållandena mellan staten och kommunerna återkommer stadsutredningen till dessa frågor i kap. 15. I detta sammanhang må endast beröras vissa allmänna principer. Främst må härutinnan erinras därom, att det skulle ankomma på staten att i ett förstatligat polis-, åklagar- och exekutionsväsen tillhandahålla lokaler. Statens övertagande av lokalhållningen föreslås reglerad genom vissa allmänna bestämmelser. Bland annat skulle staten under vissa förhållanden ha möjlighet till inlösen av kommunal fastighet. Kommunerna skulle dock utan gottgörelse överlåta inventarier och annan utrustning å statsverket, medan staten skulle gälda alla kostnader för framtida drift och underhåll. Polisutredningen har även redovisat vissa kostnadsberäkningar men framhåller, att desamma måst bygga på många approximationer. Ett förstatligande av polisväsendet och därmed följaktligen också exekutionsbiträdesverksamheten i köpingar och landskommuner angives, med beaktande av Ii9»61 års löne- och kostnadsnivå och utan hänsynstagande till eventuell kommunal bidragsplikt, medföra en årlig merutgift för statsverket med omkring 190 miljoner kronor jämte pensionskostnader å i runt tal 40 miljoner kronor. Förstatligandet av åklagarväsendet i städer utanför landsfiskalsorganisationen skulle medföra en årlig merkostnad för statsverket med omkring 9 miljoner kronor. Vad slutligen exekutionsväsendet beträffar uppskattas den årliga merkostnaden för statsverket till omkring 23,7 miljoner kronor. Härav belöpa 19,4 miljoner kronor på städernas exekutionsväsen samt 4,3 miljoner kronor på exekutionsbiträdesverksamheten i köpingar och landskommuner.

123 Sammanfattningsvis uppgivas statsverkets merkostnader vid ett genomfört förstatligande av ifrågavarande verksamhetsgrenar till omkring 220 miljoner kronor jämte pensioneringskostnader å 50 miljoner kronor, allt för år. Utredningen har utgått ifrån att statsmakterna jämväl beakta kostnaderna för polis-, åklagar- och exekutionsväsendet vid den framtida allmänna bedömningen av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, exempelvis i samband med kompensation till kommunerna vid en eventuell ortsavdragshöjning och vid behandlingen av 19i58 års skatteutjämningskommittés kommande förslag. Utredningen anmäler också, att den vid sina kostnadsberäkningar eller eljest ej tagit hänsyn till sådana särskilda ersättningar t. ex. för tolag, som städerna uppbära och vilkas indragning till statsverket kan komma i fråga i samband med att staten övertager städernas kostnader för polis-, åklagaroch exekutionsväsendet. Utredningen har förutsatt, att stadsutredningen beaktar bland annat frågan om dylika rättigheters avveckling. Den föreslagna reformen bör enligt polisutredningens mening, sedan principbeslut fattats, ske så snart som möjligt och i ett sammanhang.

5.

Utredningen

I historisk belysning framstår städernas förpliktelse att bekosta polischefsoch åklagarorganisationen såsom en sådan särskild skyldighet, som avses med utredningens uppdrag. Denna principiella särställning intaga emellertid numera icke samtliga städer; ett flertal av dem — företrädesvis mindre — ha successivt infogats i den statliga organisation, som gäller för landsbygden. I fråga om polisväsendet i övrigt råder beträffande huvudmannaskapet icke någon motsvarande principiell skillnad mellan stad och land. I detta avseende föreligger således — utom i undantagsfall — ett kommunalt åliggande i hela riket, en förpliktelse som i städerna en gång knöts till borgmästare och råd (magistraten) och som för landsbygdens del ursprungligen åvilade skattebönderna såsom ett onus. Vad angår finansieringen har emellertid uppkommit den skillnaden, att statsbidrag utgår för landsbygdens och numera även för mindre städers del. Den omständigheten, att ifrågavarande förpliktelse för städerna i princip icke framstår såsom en särskild skyldighet vid jämförelse med förhållandena å landsbygden, torde dock icke utesluta, att en sådan städernas särskilda rättighet som exempelvis tolagsersättningen beaktas vid en avveckling av ifrågavarande samhällsuppgift. Fullgörandet av de polisiära funktionerna torde nämligen få inrymmas under tolagsförpliktelserna; härutinnan kan knappast göras någon åtskillnad mellan ledande och underordnade arbetsuppgifter. Enligt stadsutredningens uppfattning torde vid ett förstatligande av po-

124 lisväsendet, på sätt 1957 års polisutredning föreslagit, detta böra ske i ett sammanhang utan någon uppdelning på chefsorganisationen och den underordnade personalen. Stadsutredningen avvisar således för sin del den tanken, att man skulle bryta ut chefsorganisationen för att behandlas såsom ett led i städernas särskilda skyldigheter, vare sig denna utbrytning skulle avse enbart magistratsstäder eller även andra städer med kommunala polischefer, i regel vederbörande stadsfiskal. Åklagarorganisationen är så nära förbunden med polisväsendet, att det ej heller torde kunna ifrågakomma att lämna denna skyldighet åsido vid ett förstatligande av polisväsendet. Denna uppfattning har hävdats av samtliga de utredningar, som haft att överväga frågan. Stadsutredningen saknar för sin del anledning att ingå i prövning av den organisationsplan för polis- och åklagarväsendet, som framlagts av 1957 års polisutredning, i vidare mån än att utredningen funnit den förebragta argumenteringen övertygande för att vid ett förstatligande uppgifterna i fråga från den tidpunkt, som kan bliva bestämd, i hela riket övertagas på en gång och sålunda icke i etapper. Då det gäller sättet för bestridandet av de mycket betydande merkostnader för statsverket, som reformen föranleder, kan den av polisutredningen föreslagna ordningen väl infogas i den allmänna plan för statens övertagande av städernas hittillsvarande skyldigheter som stadsutredningen i det följande framlägger. Till dessa frågor återkommer utredningen i kap. 15. I ett avseende måste stadsutredningen från sina allmänna utgångspunkter hävda en från polisutredningen avvikande uppfattning. Detta gäller frågan om sättet för tillhandahållandet av lokaler för polis- och åklagarväsendet. Såsom i ett sammanhang (kap. 15) kommer att närmare utvecklas, k u n n a vägande praktiska skäl anföras för att statsverksamheten icke betungas med den mycket vittgående uppgiften att vid ett förstatligande av domstolsväsendet, uppbördsväsendet, polis- och åklagarväsendet samt exekutionsväsendet ansvara för tillhandahållandet av erforderliga lokaler för dessa samhällsuppgifter å det lokala planet. I principiell anslutning till stadsdomstolsutredningen och 1939 års polisutredning hävdar stadsutredningen, att sagda skyldighet bör fortsättningsvis åligga de städer, varom ur utredningens synpunkt närmast är fråga, och konsekvensen lärer då bjuda, att denna skyldighet blir generell. Därutöver önskar stadsutredningen betona, att vid ett förstatligande av polis- och åklagarverksamheten i hela riket givetvis frågan om upphörande av de kvarstående särskilda rättigheter, vilka tillkomma städer, som av reformen beröras, och vilka därmed stå i nära sammanhang, måste komma under omprövning. Jämväl polisutredningen har erinrat om detta sakförhållande. Stadsutredningen återkommer i det följande till detta ämne.

KAPITEL 9

Uppbördsväsendet

Såsom inledningsvis nämnts intaga 31 magistratsstäder en särställning på så sätt att de själva h a att i princip bestrida kostnaderna för mantalsskrivning samt debitering och uppbörd av statlig och kommunal skatt, medan dessa arbetsuppgifter för riket i övrigt bekostas av statsverket. Den ekonomiska ansvarigheten för dessa städer med egen uppbördsförvaltning avser främst kostnaden för lokala skattemyndighetens verksamhet. Denna myndighet har till sitt förfogande ett kommunalt uppbördsverk. Sagda städer äro även i viss utsträckning ersättningsskyldiga mot statsverket för dess bestyr med mantalsskrivning och uppbörd. Så är förhållandet med tryckning av olika slag av längder och debetsedlar hos länsstyrelsens s. k. tryckande register. I Stockholm, Göteborg och Malmö har dock det tryckande registret knutits till den lokala uppbördsförvaltningen, till följd varav dessa städer direkt bekosta ifrågavarande tryckningsarbeten. Samtliga städer med egen uppbördsförvaltning äro även ersättningsskyldiga mot postverket för dess medverkan i uppbörden. 1. Tidigare

förhållanden

Före genomförandet av 1945 års uppbördsreform var kommunaluppbörden av ålder en rent kommunal angelägenhet och ombesörjdes av lokala organ. Det förekom emellertid, att kommunala utskylder, såsom landstings- och tingshusmedel, uppburos i samband med kronouppbörden. I magistratsstäderna var kronouppbörden, som kunde omfatta även andra skatter och avgifter än direkta statsskatter, likaledes av ålder ett kommunalt bestyr och förrättades där vanligen av en kronouppbördskassör med magistraten såsom ytterst ansvarig. För riket i övrigt skedde kronouppbörden i regel genom statsverkets försorg, debiteringen genom häradsskrivare och själva uppbörden genom postverket. Mantalsskrivningen åvilade i magistratsstäderna i regel den tjänsteman, som ombesörjde kronouppbörden och var därigenom ett kommunalt åliggande. I fögderistäder och landsbygdskommuner ankom mantalsskrivningen på häradsskrivaren. Den omständigheten, att sportler utgingo i samband med kronouppbörden, begränsade emellertid i viss mån magistratsstädernas ekonomiska an-

126 svar. Vid kronouppbördskontoren i magistratsstäderna uppburos sålunda debetsedelslösen (lägst 3 öre och högst 50 öre per debetsedel) samt provisioner för debitering och uppbörd av landstingsmedel, riddarhusmedel, hushållningssällskapsavgifter och vissa försäkringsavgifter m. m. Organisationen av uppbörd och mantalsskrivning var icke alltid enhetlig i olika magistratsstäder. Särskilt hade Stockholm en avvikande organisation. Berörda städer hade emellertid i huvudsak samma ekonomiska ansvar. Frågan om att statsverket skulle övertaga kostnaderna för hithörande arbetsuppgifter, antingen genom direkt förstatligande eller genom statliga bidrag till den kommunala verksamheten, har övervägts i skilda sammanhang. Sålunda föreslog redan skatteregleringskommittén (1883), att kronouppbörden i magistratsstäderna skulle förstatligas (se härom kap. 5). Nothins förut berörda undersökning var föranledd av bland annat en framställning den 1 december 1914 från styrelsen för föreningen Sveriges stadsdomare av innehåll, att magistraterna måtte befrias från ansvaret för kronouppbörden i städerna m. m. Nothin ifrågasatte i vart fall för mindre städer en sammanslagning i judiciellt och administrativt hänseende med kringliggande landsbygd. Även vad angår större städer, bortsett från de allra största, skisserades den lösningen, att städerna skulle helt befrias från bestyret med debitering och uppbörd av kronoutskylder samt mantalsskrivning. Om uppbörden lades på postverket, kunde debitering och mantalsskrivning ankomma på en häradsskrivare. Beträffande vissa av de större städerna vore det emellertid tänkbart att bibehålla en kommunal befattningshavare åtminstone för debiteringen och mantalsskrivningen med lönetillskott från statsverket. För de allra största städerna bedömdes en uppbörd genom postverket mindre lämplig; i dessa städer borde alltså en kommunal befattningshavare ombesörja såväl debitering och mantalsskrivning som uppbörd. Vederbörande stad skulle erhålla statsbidrag efter vissa grunder till den kommunala befattningshavarens avlöning. Med den föreslagna omorganisationen skulle jämväl frågan om magistraternas befriande från ansvar för kronouppbörden finna sin lösning. Nothin berörde även frågan om ersättning till städernas tjänstemän för mistade avlöningsförmåner och anförde därvid följande. Beträffande de städer, där kronouppbördskassörsbefattningar,na kunna komma att indragas, måste särskild uppmärksamhet ägnas de nuvarande tjänstinnehavarnas ställning. Visserligen äro de att betrakta såsom stadens och icke såsom statens tjänstemän, varför frågan om ersättning till dem för mistade löneförmåner i händelse av statens övertagande av debitering och uppbörd icke direkt kommer staten vid. Men i den mån vederbörande stad kan anses juridiskt pliktig att till den förutvarande kronouppbördskassören utgiva dylik ersättning eller sådan eljest är av verkliga billighetsskäl påkallad, bör hänsyn därtill tagas vid en nedskrivning av de till staden från staten nu utgående förmåner. I avvaktan på ett genomförande av den tilltänkta omorganisationen borde

127 vidare magistraternas ansvarsskyldighet begränsas till endast de fall, där underlåtenhet med avseende å uppsikten över kronouppbördskassörernas verksamhet låge dem till last. 1924 års uppbördssakkunniga, som hade att verkställa utredning angående åtgärder för åvägabringande av en rationell skatteuppbörd, förordade i ett år 1929 avgivet betänkande (SOU 1929:17) bland annat införande av ett system med förskottsavsättningar till täckande av framtida definitiva utskylder. Krono- och kommunaluppbörderna skulle sammanslås. Debitering, uppbörd och redovisning av skatter skulle förläggas till statlig uppbördsmyndighet inom länsstyrelsen. Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock ha särskilda kommunala uppbördsförvaltningar, underställda överståthållarämbetet respektive magistraten. En förbättrad folkbokföring skulle ernås genom införande av en — såsom redan förekom i Stockholm — löpande civil folkbokföring vid sidan av kyrkobokföringen och mantalsskrivningen. Uppbördsmyndigheten skulle svara för såväl civil folkbokföring som mantalsskrivning. Till underlättande av uppbördsmyndighetens arbete skulle finnas adresseringsmaskiner med tryckplåtar över befolkningen. De sakkunniga förutsatte, att kostnaderna för den nya organisationen i princip skulle bestridas av statsmedel. Det syntes emellertid befogat, att kommuner, landsting och övriga, vilka erhölle sina utskylder och avgifter uppburna genom den statliga uppbördsförvaltningen, bidrogo till kostnaderna därför, övervägande skäl syntes däremot tala för att debetsedellösen upphörde. Vad anginge sådana bidrag från vederbörande primärkommuner ville de sakkunniga göra skillnad mellan å ena sidan magistratsstäder och å andra sidan övriga kommuner samt municipalsamhällen och anförde därvid bl. a. följande. Magistratsstäderna hava för det närvarande sig ålagt att ombesörja mantalsskrivning och kronouppbörd. Denna anordning sammanhänger med städernas privilegier. Städerna åtnjuta i stället vissa förmåner; till vissa av dem utgår bland annat tolagsersättning, som ansetts utgöra vederlag bland annat för dessa städers omhändertagande av rättsskipningen, mantalsskrivningen och kronouppbörden. Skulle statsverket övertaga kostnaderna för dessa göromål eller vissa av dem, måste med nödvändighet fråga uppkomma om reglering av de till städerna utgående ersättningarna. Att närmare ingå på denna vidlyftiga och svårlösta fråga hava de sakkunniga ansett icke böra tillkomma dem. Frågan torde böra upptagas i ett vidare sammanhang. I stället föreslå de sakkunniga, att, till dess frågan om tolagsersättningarnas upphörande eller minskande vinner sin lösning, magistratsstäder skola tillförbindas lämna bidrag till kostnaderna för uppbördsförvaltningen. De sakkunniga hava på flera sätt sökt komma till rätta med frågan om åstadkommande av en rättvis grund för bestämmande av denna bidragsskyldighet. Efter att ha övervägt olika lösningar stannade de sakkunniga för att föreslå, att magistratsstädernas bidrag skulle beräknas utgå efter 1 krona 25 öre för mantalsskriven person, varav en krona beräknades för mantalsskrivning samt 25 öre för kommunaluppbörden.

128 Stockholm, Göteborg och Malmö skulle undantagas från bidragsskyldighet, eftersom dessa städer skulle ha självständiga, kommunala uppbördsförvaltningar. Beträffande landskommuner, köpingar och fögderistäder förordade de sakkunniga, om än med viss tvekan, bidragsskyldighet med utgångspunkt därifrån, att dessa primärkommuner för framtiden skulle slippa kostnader för egen skatteuppbörd. Bidraget föreslogs till 25 öre per mantalsskriven person (10 öre i fråga om municipalsamhälle). Billighetsskäl talade enligt de sakkunniga för att vid bestämmande av de bidrag, som de olika magistratsstäderna skulle ha att utgöra till statsverket i den nya uppbördsorganisationen, hänsyn toges till de utgifter, städerna nödgades vidkännas för utgivande av ersättning till sina forna uppbördstjänstemän. Denna fråga syntes böra regleras för varje stad för sig efter prövning av omfattningen av stadens förpliktelser gentemot tjänstemännen. De sakkunniga ansågo sig sakna anledning föreslå avskaffande av provisioner för uppbörd av landstings- och tingshusmedel m. m. Dessa provisioner borde emellertid helt ingå till statsverket. Även 1936 års uppbördskommitté, som år 1938 avgav tre olika betänkanden angående omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m. m. (SOU 1938:41, 46 och 48), förordade en anordning med förskottsuppbörd vid sidan av den slutliga uppbörden av skatter. En sammanslagen krono- och kommunaluppbörd skulle, frånsett magistratsstäderna, handhavas av länsstyrelsen. För magistratsstädernas del borde inrättas lokala uppbördsförvaltningar under ledning av en uppbördskamrerare. Själva den ordinarie skatteuppbörden (skatteinbetalningarna) skulle emellertid — såsom redan gällde beträffande kronouppbörden på landet och i fögderistad — överlag ske genom postverket och då utan kostnad för magistratsstäderna (sådan stad skulle också kunna anordna bankuppbörd). Den löpande folkbokföringen skulle i regel åvila prästerskapet, men möjlighet skulle finnas att i de största städerna förlägga denna till den borgerliga kommunen. Mantalsskrivningen skulle, som dittills, vara knuten till häradsskrivaren, respektive i magistratsstad den lokala uppbördsförvaltningen. För framställning av olika längder och debetsedlar m. m. borde länsstyrelserna utrustas med s. k. plåtregister över den mantalsskrivna befolkningen m. m. jämte tryckmaskiner. Stockholm, Göteborg och Malmö förutsattes skola ha egna tryckningsavdelningar inom sina uppbördsförvaltningar (Stockholm hade för övrigt vid denna tidpunkt en sådan anordning). Beträffande uppbördsförfarandet i magistratsstäderna anförde kommittén bland annat följande. Enligt kommitténs förmenande skulle det vara mest rationellt, att uppbörden av krano- och kommunalutskylder i magistratsstäderna ordnades på samma sätt som för riket i övrigt. Dessa städer hava visserligen av ålder ombesörjt och be-

129 kostat uppbörden jämväl av kronoutskylder, men starka skäl kunna åberopas för magistratsstädernas likställande med riket i övrigt beträffande kostnaderna för kronouppbörden. Magistratsstädernas särställning i detta avseende sammanhänger emellertid med andra frågor rörande dessa städers rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Samtliga dessa frågor synas böra lösas i ett sammanhang. En förutsättning för en slutlig reglering härav, som torde påkalla långt gående ingripanden i städernas organisation och svårlösta avgöranden av ekonomisk art, är att — utom uppbördsfrågan — vissa andra spörsmål, som stå på dagordningen, såsom frågan om rättsskipningens ordnande, vinna sin lösning. Under sådana förhållanden har kommittén icke ansett lämpligt att i förevarande sammanhang gå in på frågan om ändrade regler rörande magistratsstädernas skyldighet att bestrida kostnaderna för kronouppbörden utan har förutsatt, att sådan skyldighet tills vidare skall åvila dessa städer. Kommittén ville lämna öppet, huruvida icke, sedan ovanberörda reglering skett av magistratsstädernas rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, handhavandet av uppbörden i magistratsstäderna, möjligen med undantag för de större av dessa, skulle kunna helt övertagas av de statliga myndigheterna. För att principen om magistratsstädernas skyldighet att bestrida kostnaderna för uppbörden och mantalsskrivningen skulle upprätthållas, borde magistratsstäder, som erhölle stommar till längder av olika slag och debetsedlar tryckta å länsstyrelsernas tryckningsavdelningar, utgiva ersättning till staten för denna förmån. Kommittén ville icke ifrågasätta, att landskommunerna och fögderistäderna skulle utgiva någon ersättning till statsverket för statens befattning med kommunaluppbörden. Då kommuns utskylder skulle uppbäras i sammanhang med de statliga utskylderna ansåg kommittén det icke befogat att av landskommunerna eller fögderistäderna, vilka icke hade att vidkännas någon kostnad för kronouppbörden, kräva ersättning för den del av uppbördskostnaderna, som skulle kunna anses belöpa å kommunalutskylderna. 2. Uppbörds-

och folkbokföringsreformen

1945 — 46

De utredningar, för vilka nu redogjorts, ledde icke till några omedelbara lagstiftningsåtgärder. Hela problemkomplexet togs emellertid under prövning i sammanhang med den uppbörds- och folkbokföringsreform, som genomfördes vid 1945 och 1946 års riksdagar. Ett system med preliminär källskatt infördes. Krono- och kommunaluppbörderna sammanslogos till en gemensam uppbörd. I den nya organisationen förlades viktiga arbetsuppgifter, såsom mantalsskrivning och debitering av skatt, till den lokala skattemyndigheten, i de större magistratsstäderna kronokamrerare (uppbördsdirektör) och i riket i övrigt häradsskrivare. Själva skatteuppbörden uppdrogs åt postverket med anlitande även av bankinrättningar. I övrigt centraliserades visst arbete i princip till länsstyrelserna. Särskilda länsbyråer för folkbokföringen inrättades och utrustades med tryckande register över befolkningen 9 —

6110SS

130 m. m. för framställning av stommar till olika slag av längder och debetsedlar m. m. Statsverket påtog sig i princip kostnaderna för den nya organisationen, inberäknat kommunaluppbörden. Endast för de större magistratsstäderna gjordes ett undantag; dessa skulle tills vidare vidbliva sitt ekonomiska ansvar i avvaktan på en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Magistratsansvaret för kronouppbörden avvecklades generellt. Till den lokala skattemyndigheten i magistratsstäderna med egen uppbördsförvaltning förlades vissa arbetsuppgifter, som icke åvila häradsskrivarna i egenskap av lokal skattemyndighet. I Stockholm, Göteborg och Malmö har även det tryckande registret förlagts till den lokala uppbördsförvaltningen, som alltså fullgör de uppgifter, vilka eljest falla på länsbyrå. Reformen genomfördes i huvudsaklig överensstämmelse med de förslag, som härutinnan avgivits av dels folkbokföringskommittén i betänkande angående omorganisation av folkbokföringen (SOU 1944:52), dels 1944 års uppbördsberedning i betänkande angående omläggning av uppbördsförfarandet (SOU 1945:27). En översiktlig redogörelse för vissa ställningstaganden, som gjordes i de tryckta förarbetena och som äro av intresse i nu förevarande sammanhang, skall här lämnas. Vid anmälan av propositionen angående omorganisation av folkbokföringen (282/1945) anförde departementschefen i fråga om principerna för fördelningen mellan stat och kommun av de med reformen förenade kostnaderna, att de ökade utgifterna för kyrkobokföringen syntes böra åvila församlingarna. Kostnaderna för adresseringsmaskinerna borde bäras av statsverket. Departementschefen fortsatte: Mantalsskrivningen bekostas för närvarande av statsverket, med undantag dock för magistratsstäderna. Vad nämnda städer angår har önskemål framkommit om befrielse från skyldigheten att gälda ifrågavarande kostnader. För egen del vill jag icke bestrida, att det ur vissa synpunkter vore mest rationellt om staten bekostade mantalsskrivningen även i nyssnämnda städer. Såsom i betänkandet framhållits skulle en dylik anordning emellertid aktualisera svårlösta ersättningsfrågor med hänsyn till åtskilliga förmåner, vilka städerna enligt sina privilegier åtnjuta och som ansetts utgöra vederlag för bl. a. bestyret med mantalsskrivningen och kronouppbörden. Det torde därför vara oundvikligt att vidbliva den nuvarande ordningen till dess nämnda ersättningsfrågor kunna slutligen lösas. Vid sådant förhållande uppkommer emellertid fråga om ersättning till statsverket för tryckningskostnaderna för de längder m. m., vilka enligt förslaget skola tillhandahållas städerna av länsbyråerna i stället för att som nu utskrivas av städernas befattningshavare. Kommittén har framlagt ett förslag till lösning av frågan men uttalat, att den slutliga lösningen vore beroende av uppbördsberedningens förslag, vilket komme att medföra genomgripande förändringar i städernas uppbördsförvaltning. Med hänsyn till vad kommittén sålunda anfört torde med detaljutformningen av ifrågavarande ersättningsregler tillsvidare böra anstå.

131 Departementschefen återkom därefter till frågan om det tryckande registret. Enligt vad han förordat skulle detta beträffande viss stad kunna föras hos mantalsskrivningsförrättaren i staden i stället för hos länsstyrelsen. Magistratsstädernas ansvar för mantalsskrivningen och uppbörden syntes ej kunna motivera, att sådan stad ålades gälda hela kostnaden för maskinanläggningen och dess drift. Anläggningarna tjänade nämligen statliga uppgifter vid sidan av mantalsskrivningen och uppbörden; härtill komme ett utnyttjande för rent kommunala ändamål. Kostnaderna borde alltså fördelas mellan statsverket och vederbörande stad efter därom förda underhandlingar. 1 Frågan om det ekonomiska ansvaret för mantalsskrivningen återupptogs vid departementschefens anmälan av propositionen med förslag till folkbokföringsförordning m. m. (255/1946). Därvid åberopades nyss återgivna uttalande. I sammanhanget berördes bland annat vissa frågor, som i det föregående lämnats öppna, såsom riktlinjerna för de större magistratsstädernas (med undantag av Stockholm, Göteborg och Malmö) skyldighet att gottgöra statsverket tryckningskostnader för längder m. m. Vid sin anmälan av propositionen med förslag till utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen (382/1945) biträdde departementschefen uppbördsberedningens förslag, att särskilda uppbördsverk skulle inrättas i de större magisiratsstäderna för ombesörjande av dels de arbetsuppgifter, vilka på landet och i fögderistad skulle utföras av häradsskrivare, dels uppbörd och redovisning av både krono- och kommunalutskylder, dels ock de arbetsuppgifter i övrigt, som ankomme på de dåvarande kronouppbördskontoren. Departementschefen anförde vidare bl. a. följande. De magistratsstäder, som även efter genomförande av det nya uppbördsförfarandet skola hava egen uppbördsförvaltning, torde liksom för närvarande böra svara för kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd. Till dylika kostnader böra hänföras även vissa kostnader, som kunna uppkomma i samband med övergången till det nya uppbördssystemet. Sådana kostnader kunna utgöras av dels ersättning åt kronokassör för bortfallande sportelinkomst, dels inkomstminskning för stad till följd av nedgång i beloppet av de sportler, vilka ingå till stadens kassa, dels ock förtidspension åt befattningshavare, som varit sysselsatt med uppbördsgöromål men som av skilda anledningar icke kan utnyttjas vid det nya uppbördsverket eller annorstädes i stadens tjänst. Enligt departementschefen skulle de merkostnader, som kunde uppstå till följd av den föreslagna omläggningen av uppbördsförfarandet och den i princip beslutade omorganisationen av folkbokföringen, i regel komma att uppvägas av de ökade inkomster för städerna, vilka bleve en följd av ett i propositionen angående uppbördsförordning framlagt förslag, att kommu1

I sammanhanget må erinras att departementschefen beträffande spörsmålet, huruvida Borås stad borde erhålla ersättning för en av staden anskaffad maskinanläggning, uttalade, att denna fråga tills vidare finge lämnas öppen.

132 nerna skulle av statsverket erhålla till utdebitering beslutat belopp utan avdrag för beräknade restantier. Angående huvudmannaskapet för uppbördsverken uttalade departementschefen dessutom följande. Då i det följande förordas, att statsverket skall, utan kostnad för staden, ombesörja mantalsskrivning och uppbörd i magistratsstad, som föreslås skola överföras till fögderi, kan det ifrågasättas, huruvida icke uppbördsverket i annan magistratsstad borde förstatligas eller statsverket borde övertaga kostnaderna för ifrågavarande uppgifter. Frågan om magistratsstädernas skyldighet att svara för kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd äger emellertid sådant samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, att dessa frågor böra samtidigt komma under bedömande. Då härför erfordras särskild utredning, torde de berörda frågorna få upptagas i annat sammanhang. Medan de större magistratsstäderna således enligt departementschefens förmenande borde tills vidare behålla kommunalt huvudmannaskap för mantalsskrivning och uppbörd, förordade han beträffande de mindre magistratsstäderna, att staten skulle utan kostnad för dem genom sina organ ombesörja dessa uppgifter. Härvid borde ersättning av statsmedel uppenbarligen icke utgivas åt sådan stad för kostnad för lön och kompensation för mistade sportler åt befattningshavare, som i samband med övergången till det nya uppbördssystemet bleve övertalig, ej heller för inkomstminskning, som staden kunde få vidkännas till följd av att vissa sportler icke vidare skulle utgå. övertalig personal i dessa städer borde, i den mån så kunde ske, vinna anställning å häradsskrivarkontoren eller i annan statlig tjänst. Ifrågavarande städer syntes även böra för all framtid avstå från ersättning för förlorade tullfriheter, indragna ränte- och tiondeanslag samt mantalspenningar. Statsutskottet vid 1945 års riksdag (uti. nr 297) anslöt sig till nu angivna riktlinjer för en uppbördsreform. Utskottet ville emellertid framhålla, att ett förstatligande av de större magistratsstädernas uppbördsverk säkerligen skulle innebära en önskvärd rationalisering av organisationen. Ehuru utskottet måste lägga avgörande vikt vid de skäl, som anförts mot ett förstatligande vid dåvarande tidpunkt, ville utskottet likväl — i anledning av en i förstatligandefrågan väckt motion — framhålla angelägenheten av att frågan om den slutliga organisationen av de större magistratsstädernas uppbördsverk icke ställdes på framtiden, varför den av departementschefen omnämnda utredningen om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter snarast borde komma till stånd. Utlåtandet i denna del godkändes av riksdagen. 3. Utvecklingen

efter uppbörds- och

folkbokföringsreformen

A. Omorganisationer Stockholm.

Skatteverket hos överståthållarämbetet var vid tiden för nyss-

133 nämnda reform ett kommunalt verk, som ombesörjde såväl taxering som folkbokföring och uppbörd. Reformen förutsatte, att verkets uppgifter fördelades på en statlig och en kommunal organisation, den förra med huvudvikten på taxering och den senare med huvudvikten på övriga uppgifter. Härvid tjänade som förebild den uppdelning av arbetsuppgifter, som förelåg mellan övriga större magistratsstäder å ena sidan och länsstyrelseorganisationen å den andra. Vid anmälan av propositionen med förslag till utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen (382/1945) uttalade departementschefen bland annat, att det borde ankomma på Stockholms stad att vidtaga de åtgärder, som kunde vara behövliga för att skapa den för det nya uppbördssystemets genomförande erforderliga organisationen, och att de kostnader, som därvid uppstode, borde bäras av staden. I enlighet med dessa riktlinjer omorganiserades skatteverket från och med den 1 januari 1948 och uppdelades på en statlig organisation, överståthållarämbetets skatteavdelning, å ena sidan, och kommunala verksenheter, mantalsverket, uppbördsverket och indrivningsverket, å den andra. Vid anmälan av den proposition (192/1947), som låg till grund för omorganisationen och som i sin helhet blev godkänd av riksdagen, anförde föredraganden — vad anginge ersättningsfrågan mellan kronan och staden — bland annat följande. Statsbidragen till staden för kostnader i samband med taxeringen komme att bortfalla. Å andra sidan syntes statsverket till staden böra utgiva ersättning för sådant biträde, som det enligt taxeringsförordningen ålåge den lokala skattemyndigheten att lämna vid taxeringsarbetet. — Till staden utginge sedan länge av statsmedel ersättning bland annat »för kronouppbördsverket i staden» med 11 472 kronor om året. Då befattningen med uppbörden av utskylder i samtliga städer med egen uppbördsförvaltning åvilade städerna utan ersättning från kronans sida, borde bidraget i och med omorganisationens genomförande upphöra att utgå. Med anledning av omorganisationen utfärdades år 1947 bland annat följande författningar: instruktion för överståthållarämbetet (SFS nr 926), förordning med vissa bestämmelser rörande överståthållarämbetets skatteavdelning m. m. (SFS nr 522), kungörelse angående folkbokföringen i Stockholm (SFS nr 944) och uppbördsreglementet för Stockholm (SFS nr 1007). Särbestämmelserna beträffande folkbokföringen äro föranledda bland annat av det förhållandet, att den borgerliga kommunen — liksom fallet är även i Göteborg (SFS nr 621/1948) — ombesörjer viss kyrkobokföring. Sammanslagning av kronokamreraroch stadsfogdetjänster. I en av landskamreraren A. Wigert år 1954 utarbetad promemoria angående organisationen av städernas uppbördsväsen m. m. upptogs bland annat frågan om en utvidgad dispensrätt i syfte att ernå en ändamålsenlig organisation av uppbörds- och indrivningsväsendet i vissa städer. Utredningsmannen avvisade till en början tanken på att i berörda sammanhang avlasta städerna från den ekonomiska ansvarigheten för man-

134 talsskrivning, uppbörd och indrivning. Anledning förelåge emellertid att undersöka, huruvida icke städernas ifrågavarande särställning kunde avskaffas. En sådan undersökning måste anses så mycket mera påkallad som ett visst ingrepp i förhållandet mellan städerna och kronan gjorts, då åtskilliga städer vid uppbördsreformens genomförande utan vederlag befriades från sina skyldigheter i fråga om uppbörd m. m. Ur rättvisesynpunkt kunde också ifrågasättas, varför skyldighet att svara för uppbördskostnader skulle åvila vissa städer, som vore avsevärt mindre än åtskilliga av fögderistäderna. De ekonomiska konsekvenserna av en ändring torde emellertid för flera städer bli avsevärda. Utredningsmannen föreslog, att de mindre städerna med egen uppbördsförvaltning, som icke lämpligen kunde föras till fögderi, skulle tillåtas inrätta kombinerade kronokamrerar- och stadsfogdetjänster. Vid anmälan av den med anledning härav framlagda propositionen (97/1955) anslöt sig departementschefen i huvudsak till vad utredningsmannen i detta sammanhang föreslagit och tillkännagav även sin avsikt att inom kort igångsätta en utredning om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Propositionen bifölls av riksdagen. Västervik. Genom beslut den 15 november 1957 förordnade Kungl. Maj:t, att rådhusrätten i Västervik skulle upphöra från och med den dag, som Kungl. Maj :t ville framdeles bestämma, och att staden skulle från och med samma dag i judiciellt avseende förenas med Tjusts domsaga. Därvid föreskrevs bland annat följande. Från och med dagen för föreningens ikraftträdande skulle staden i administrativt hänseende tillhöra Västerviks fögderi. Till staden utgående ersättning för förlorad tullfrihet (s. k. källarfrihetsmedel), 188 kronor 48 öre för år, skulle samtidigt indragas. Kungl. Maj:t ville framdeles, i samband med reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten eller i annan ordning, meddela de beslut, som kunde föranledas därav att staden då befriades från utgifter för rådhusrätt och magistrat m. m. Sedermera har Kungl. Maj :t genom beslut den 29 oktober 1959 förordnat, att n ä m n d a förening skulle träda i kraft den 1 januari 1960. B. Frågor sammanhängande med det tryckande registret Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa städer ha egna tryckande register, k n u t n a till den lokala skattemyndigheten, varvid statsbidrag utgå. Till grund för kostnadsfördelningen ligga avtal mellan statsverket och vederbörande stad, Sådana avtal ha tid efter annan träffats med Göteborg och Malmö. Av de ursprungliga anläggnings- och uppläggningskostnaderna bestredos 90 % av statsverket, medan 10 %, motsvarande registrets användning för rent kommunala ändamål, ansågos belöpa på vederbörande stad. Staden svarar i prin-

135 cip för sådana kostnader för maskinparkens och inventariebeståndets utökning, som erfordras till följd av stadens tillväxt eller vidgad användning för kommunala ändamål. Enligt avtalen utgår dels ett årligt statsbidrag till stadens kostnader för det tryckande registret, dels särskild gottgörelse för vissa tryck och visst uppläggningsarbete. Det årliga statsbidraget beräknas icke efter stadens faktiska självkostnader utan på en efter ett statsverkets självkostnadspris vid förandet av de tryckande registren hos länsstyrelserna bestämd kostnad för registren i staden. Stockholm hade, såsom förut nämnts, vid tiden för folkbokföringsreformen redan ett kommunalt tryckande register. Maskinanläggningen var dock av annan typ än de anläggningar, som tillfördes länsstyrelserna samt Göteborg och Malmö. I enlighet med förslag av en särskild utredning blev det tryckande registret vid företagen omorganisation förlagt till mantalsverket, som sålunda för stadens del kom att fungera som länsbyrå för folkbokföringen. Avtalet mellan statsverket och Stockholm hänför sig till år 1956. Härvid tillerkändes staden en retroaktiv ersättning med tillhopa 567 000 kronor för vissa kompletterande uppläggnings- och tryckningsarbeten samt årliga driftkostnader m. m. I avtalet fastslogs att ytterligare bidrag av statsmedel för tiden före den 1 januari 1956 icke skulle utgå till någon stadens kostnad för det tryckande registret »av vad slag det vara må». För tiden därefter är staden ersättningsberättigad efter samma principer som gälla för Göteborg och Malmö. Övriga städer med egen uppbördsförvaltning. Dessa städer ha att gottgöra statsverket för dess tryckningskostnader för längder och debetsedlar, vilka tillhandahållas dem av länsbyrå för folkbokföringen. Till en början begränsades ersättningsskyldigheten till personal- och blankettkostnader. Numera tillämpas den principen, att statsverket ersattes för dess självkostnader, d. v. s. totala kostnaderna för tryckning av ifrågavarande handlingar, icke blott blankett- och personalkostnader utan även övriga kostnader, såsom kapital- och lokalkostnad, kostnad för underhåll av maskinparken och kostnad för andra förbrukningsartiklar än blanketter. C. Ändrad taxeringsorganisation År 1956 genomfördes ändring av taxeringsorganisationen innebärande bland annat, att särskilda taxeringsnämnder inrättades för taxering av rörelseidkare m. fl. Dessa nämnder skulle biträdas av heltidsanställda tjänstemän, taxeringsassistenter, placerade hos och administrativt lydande under den lokala skattemyndigheten. De uppfördes emellertid såsom länsstyrelsens tjänstemän i dess personalförteckning. Under tiden mellan taxeringsperioderna skulle assistenterna i huvudsak utnyttjas för taxeringsrevision. Organisationen avsågs bli genomförd i etapper.

136 Reformen påverkade även den lokala skattemyndighetens arbetsuppgifter. Enligt 16 § 1 mom. taxeringsförordningen skulle det således vid inkomsttaxeringen åligga nämnda myndighet att ombesörja sortering av deklarationer m. m., att verkställa längdföring för taxeringsnämnd, i den mån detta icke ombesörjdes av länsstyrelsen, att vaka över att taxeringsassistent fullgjorde sina åligganden ävensom tillhandahålla honom erforderlig personal samt att, i den omfattning Kungl. Maj :t eller länsstyrelsen föreskreve, i övrigt medverka vid taxeringsarbetet. Enligt 129 § 1 mom. 2) nämnda förordning skulle av statsmedel bestridas gottgörelse för den medverkan i taxeringsarbetet, som sålunda lämnades av lokal skattemyndighet i stad med egen uppbördsförvaltning. Om kommun vidtagit särskilda anstalter för taxeringsarbetet, utöver vad som nu nämnts, kunde bidrag till kostnaderna lämnas av statsmedel, därest dessa anstalter funnos äga särskilt värde för det allmänna [129 § 1 mom. 3) jämfört med 16 § 2 mom. taxeringsförordningen]. Motsvarande skulle i tillämpliga delar även gälla fastighetstaxeringen. F r å n förarbetena må erinras om följande uttalande av 1955 års taxeringssakkunniga i deras förslag till ändrad taxeringsorganisation (SOU 1955:51). Frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten är för närvarande föremål för utredning genom särskilda sakkunniga. Då vi icke avsett att genom de nu framlagda förslagen ålägga städerna någon skyldighet utan däremot svarande motprestation av staten, förutsattes att till grund för en kommande prövning av statens och städernas ekonomiska och rättsliga mellanhavanden med varandra lägges förhållandena före genomförandet av de nu föreslagna ändringarna. Uttalandet underströks vid remissbehandlingen av statskontoret och finnes särskilt återgivet i propositionen med förslag till taxeringsförordning (150/1956). Liksom de sakkunniga ansåg departementschefen, att kostnaden för den utökade taxeringsorganisationen, som ställde sig dyrare enligt departementschefens förslag än enligt de sakkunnigas, borde bestridas av statsmedel. Vad särskilt anginge kostnaden för den ökade biträdespersonalen i städerna med egen uppbördsförvaltning, borde hela denna kostnad enligt departementschefen falla på statsverket. Riksdagen godtog i huvudsak departementschefens förslag till ny taxeringsorganisation. Taxeringsassistentorganisationen har även gjorts tillämplig för Stockholm. Denna organisation har knutits till överståthållarämbetet och berör således icke den lokala skattemyndigheten. I syfte att ytterligare förbättra taxeringskontrollen har 1961 års riksdag beslutat bland annat ändrad utformning av taxeringsassistentorganisationen. Assistenterna sammanföras till arbetsgrupper med placering antingen i residensstad på länsstyrelsen eller eljest i anslutning till lokal skattemyn-

137 dighet. Även assistenternas biträdespersonal har inordnats under den statliga organisationen. I detta sammanhang må erinras om att den samtidigt beslutade utbyggnaden av länsstyrelsernas revisionsdetaljer icke föranlett någon ändring i de kommunala taxeringsrevisorernas ställning, därvid statsbidrag till deras avlöning alltjämt utgår. D. Vissa ytterligare förändringar i den lokala skattemyndighetens uppgifter På senare tid ha genomförts vissa reformer, som återverka på den lokala skattemyndighetens verksamhet. Den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna tjänstepensioneringen förutsätta medverkan från den lokala skattemyndighetens sida. Även den allmänna varuskatten föranleder merarbete för den lokala skattemyndigheten, om än i begränsad omfattning. Å andra sidan har omläggningen av fastighetsbeskattningen avlastat denna myndighet från vissa arbetsuppgifter. Den år 1947 utfärdade lagen om allmän sjukförsäkring trädde i kraft den 1 januari 195i5 (nytryck SFS nr 254/1061). Finansieringen sker bland annat genom sjukförsäkringsavgifter från medlemmarna i vederbörande sjukkassa. Dessa avgifter debiteras och uppbäras såsom skatt enligt uppbördsförordningens bestämmelser. Arbetsgivare äro även pliktiga bidraga till kostnaderna för den allmänna sjukförsäkringen. Dessa bidrag ha tidigare debiterats och uppburits i den ordning, som stadgats i förordningen den 4 juni 1954 om uppbörd av vissa försäkringsavgifter enligt lagen om yrkesskadeförsäkring och av bidrag från arbetsgivare jämlikt lagen om allmän sjukförsäkring m. m. Denna ordning har numera ändrats. 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension trädde i kraft den 1 januari 1960. Till en början får lagen i huvudsak betydelse endast i fråga om fastställande och registrering av pensionsgrundande inkomst och i fråga om uppbörd av avgifter för försäkringen. Jämlikt förordningen den 18 december 1959 angående beräkning av pensionsgrundande inkomst fastställes sådan inkomst av den lokala skattemyndigheten (i Stockholm dock överståthållarämbetet). Uppbörden av avgifter regleras i förordningen av samma dag angående uppbörd av avgifter enligt lagen om försäkring för allmän tilläggspension m. m. Härmed avses även avgifter och bidrag till andra socialförsäkringar, såsom arbetsgivarnas ovannämnda bidrag till den allmänna sjukförsäkringen. Dessa avgifter och bidrag sammanföras till en s. k. arbetsgivaravgift, som uträknas och debiteras av riksförsäkringsverket på grundval av uppgifter från arbetsgivarna, dock först sedan uppgifterna granskats och kontrollerats av den lokala skattemyndigheten. Arbetsgivaravgiften skall som regel uppbäras av riksförsäkringsverket, om den överstiger 1 000 kronor, men eljest i samband med de allmänna skatterna. — Tillläggspensionsavgifter, vilka skola betalas av de försäkrade själva, u t r ä k n a s av den lokala skattemyndigheten respektive överståthållarämbetet i sam-

138 band med beräkningen av pensionsgrundande inkomst samt debiteras och uppbäras tillsammans med de allmänna skatterna. Enligt vad som förutsatts vid lagens tillkomst har tilläggspensioneringen att med egna medel svara för sina administrationskostnader. Bland annat skola städer med egen uppbördsförvaltning erhålla ersättning från tilläggspensioneringen för de kostnader, som förorsakas dem genom arbetet med pensioneringen (jfr prop. 1959:175 s. 116). Beträffande den år 1959 beslutade allmänna varuskatten gäller att den årliga taxeringen i regel skall utföras av de särskilda taxeringsnämnder, som handhava ifrågavarande skattskyldigas taxering till direkt skatt. Länsstyrelsen skall i princip utföra de åligganden, som i fråga om direkt skatt ankomma på såväl länsstyrelsen som den lokala skattemyndigheten. Vid längdföringen förutsattes dock medverkan av den lokala skattemyndigheten (16 § 2 mom. varuskattekungörelsen den 1 december 1959). Den särskilda varuskatten för jordbruksprodukter följer i tillämpliga delar de regler, som gälla för den statliga inkomstskatten (jfr 33 § nyssnämnda kungörelse). I Stockholm ombesörjer uppbördsverket vissa präglings- och trycknings arbeten, vilka eljest åvila länsstyrelserna. Städerna med egen uppbördsförvaltning åtnjuta i princip ersättning av statsverket för merarbetet med den allmänna varuskatten. E. Förslag till omläggning av uppbördssystemet med hänsyn till det tekniska förfarandet När det gäller att taga ställning till uppbördsväsendets organisation, framstår frågan om ett utnyttjande av den moderna kontorstekniken inom uppbördsarbetet såsom väsentlig. Genom mekanisering kan detta arbete rationaliseras; bland annat kan verksamheten centraliseras till färre myndigheter. Härutinnan må erinras om det tryckande registret samt postverkets hålkortsmaskiner. 1924 års uppbördssakkunniga föreslogo en långt gående centralisering av folkbokförings- och uppbördsverksamheten till länsstyrelserna, vilka skulle förses med adresseringsmaskiner. I Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock kommunala uppbördsförvaltningar handha verksamheten med hjälp av egna adresseringsmaskiner. En mera genomgripande centralisering — till en för hela riket gemensam myndighet — avvisades av de sakkunniga. 1936 års uppbördskommitté förordade adressmaskinanläggningar å länsstyrelserna; i Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock sådana anläggningar knytas till den lokala uppbördsförvaltningen i respektive stad. Uppbörden skulle genomgående ske under medverkan av postverket. Härigenom skulle ernås en viss centralisering av arbetsuppgifter. Lokala myndigheter skulle emellertid bibehållas: i magistratsstäderna lokala uppbördsförvaltningar samt i riket i övrigt häradsskrivare.

139 1944 års uppbördsberedning anslöt sig härutirman i stort sett till uppbördskommitténs förslag. Beredningen diskuterade även spörsmålet om ett införande av hålkortsmaskiner i uppbördsarbetet men förordade uppskov härmed, särskilt med tanke på att svårigheterna att genomföra en källskattereform skulle växa, om därmed skulle förknippas en omläggning av det tekniska tillvägagångssättet. Enligt beredningens mening vore det önskvärt att något eller några år se det nya uppbördssystemet i verksamhet, innan man genomförde en nyorganisation med genomgripande, rent tekniska förändringar. 1949 års uppbördssakkunniga uttalade i ett andra betänkande med förslag till vissa ändringar i uppbördsförfarandet, att hålkortsmaskiner säkerligen skulle med fördel kunna utnyttjas inom debiterings- och uppbördsarbetet i mycket större utsträckning än som vore fallet. Det syntes icke osannolikt, att hålkortssystemet skulle kunna komma till användning icke allenast för utskrift av taxeringslängder och debiteringslängder utan även för vissa vid debiteringen förekommande räkneoperationer. Vidare skulle debetsedlar med tillhörande skatteanvisningar kunna framställas hålkortsmässigt, därvid skatteanvisningarna skulle kunna användas som hålkort i postverkets bokföring. Då frågan om vidgad användning av hålkortsmaskiner inom bl. a. taxerings-, debiterings- och uppbördsväsendet vore föremål för undersökning av statens organisationsnämnd, ansågo de sakkunniga sig icke böra närmare gå in på detta spörsmål. Här må även erinras om vissa av riksdagens revisorer år 1956 gjorda uttalanden angående indrivning av skatt m. m., varvid berördes bland annat den lokala skattemyndighetens ställning vid ett införande av hålkortssystem inom folkbokförings- och uppbördsväsendet (jfr kap. 10). Resultatet av statens organisationsnämnds undersökningar inom folkbokförings- och uppbördsväsendet har av nämnden redovisats med skrivelser till Kungl. Maj:t den 4 oktober 1957 och den 23 juni 1958. Förstnämnda skrivelse utmynnade i förslag om vissa rationaliseringsåtgärder beträffande kyrkobokföringen och mantalsskrivningen. I den senare skrivelsen föreslogs att det nuvarande tekniska systemet inom folkbokförings- och uppbördsväsendet skulle ersättas av ett system med regionalt placerade, i länsstyrelseorganisationen inordnade hålkortsmaskiner och en för hela riket gemensam anläggning för elektronisk databehandling (datacentral). Såsom ett alternativ redovisades ett system med regionalt placerade hålkortsanläggningar, av vilka ungefär halva antalet skulle utrustas med elektronkalkylatorer. Enligt nämndens förmenande förelåge möjligheter till betydande rationaliseringar genom ökad mekanisering. Även om kostnaderna för en sådan omläggning kunde bliva förhållandevis höga, räknade nämnden med att avsevärda besparingar skulle uppkomma, sedan denna väl genomförts. Organisationsnämndens undersökningar ha i första hand avsett det tekniska förfarandet vid en utökad mekanisering. Vid sidan av den maskin-

140 tekniska frågan måste vissa problem av organisatorisk och författningsmässig art lösas. Bland annat är att taga ställning till den tekniska reformens inverkan på de lokala skattemyndigheternas organisation och verksamhet. Under åberopande, bland annat, av vad här senast anförts uppdrogs enligt Kungl. Majrts bemyndigande den 30 oktober 1958 åt särskilda utredningsmän att verkställa utredning och framlägga förslag rörande eventuell omorganisation inom folkbokförings- och uppbördsväsendet och därmed sammanhängande frågor. Utredningen, uppbördsorganisationskommittén, har den 19 december 1960 som en första etapp i sitt arbete avgivit ett principbetänkande angående automatisk databehandling inom folkbokföringsoch uppbördsväsendet (SOU 1961:4). I detta föreslås att registrerings- och redovisningsarbetet inom folkbokföring, taxering och uppbörd skall ske med hjälp av hålkortsmaskiner och maskiner för automatisk databehandling (ADB-maskiner). Hålkortsmaskinerna skulle placeras vid länsstyrelserna. Vad angår ADB-maskinerna har kommittén övervägt olika lösningar: antingen en anläggning vid, i princip, varje länsstyrelse (länssystem) eller ett mindre antal, förslagsvis nio, regionalt placerade anläggningar (regionsystem) eller slutligen en för hela riket gemensam, centralt placerad anläggning (rikssystem). Kommittén förordar i betänkandet sist angivna system. Den centrala anläggningen skulle bland annat ombesörja utskrift av olika slag av handlingar, såsom längder och debetsedlar, ävensom uträkning av skatter och avgifter. Anläggningen är avsedd att vara ett serviceorgan; beslutsfunktionerna skola även framgent ligga hos lokala och regionala myndigheter såsom pastorsämbeten, taxeringsnämnder, lokala skattemyndigheter och länsstyrelser. Såvitt angår arbetsuppgifterna i ett ADB-system räknar kommittén med att kronokamrerarna — med undantag dock för uppbördsdirektören i Stockholm samt kronokamrerarna i Göteborg och Malmö — skola få samma rent statliga uppgifter som häradsskrivarna. För Stockholm, Göteborg och Malmö avses, att den lokala skattemyndigheten skall fullgöra sådana arbetsuppgifter som eljest ankomma på länsstyrelse. Kommittén tager icke till närmare behandling upp frågan om de lokala skattemyndigheternas framtida organisation och verksamhet. Förslag om ändrat huvudmannaskap eller ändring av den ekonomiska ansvarigheten för uppbördsverken i städer med egen uppbördsförvaltning framlägges således ej. I stället erinras om att frågan om ett förstatligande av uppbördsverken är föremål för undersökning inom stadsutredningen. Med hänvisning till stadsutredningens uppdrag och planerad kommunindelningsreform har även spörsmålet om ändringar i gällande fögderiindelning ansetts böra tills vidare vila. Enligt kommitténs beräkningar uppgår statsverkets årliga nettokostnad för folkbokförings- och uppbördsverksamheten i nuvarande system till drygt

141 61 miljoner kronor. Den årliga kostnadsbesparingen för statsverket vid ett genomfört ADB-system uppskattas till ca 10 miljoner kronor, därvid hänsyn även tagits till kostnader för investeringar i maskiner av olika slag (tillhopa 27 miljoner kronor fördelade på en avskrivningstid av sju å r ) . Därutöver ha vissa kostnader för ADB-systemets genomförande angivits till sammanlagt ca 20 miljoner kronor eller — efter periodisering — till ca tre miljoner kronor per år. Kommittén har icke funnit anledning att mera ingående behandla ADBsystemets konsekvenser i fråga om kostnaderna för folkbokföring och skatteuppbörd i städer med egen uppbördsförvaltning, så länge frågan om uppbördsväsendets förstatligande står öppen. Kommittén har emellertid uppskattat det minskade personalbehovet vid städernas uppbördsverk till sammanlagt ca 440 personer, motsvarande en kostnadsbesparing å ca 6,9 miljoner kronor per år. Efter vissa justeringar av sistnämnda belopp beräknar kommittén, att ADB-systemet för samtliga städer med egen uppbördsförvaltning skulle medföra en minskning av de årliga kostnaderna för folkbokföring och skatteuppbörd med ca 5,5 miljoner kronor. Hänsyn har då icke tagits till några förändringar vad avser lokalkostnader och omkostnader för expenser. Ej heller ha städerna belastats med några kostnader för ADB-systemets genomförande. Enligt förslaget skulle ADB-systemet genomföras per årsskiftet 1965/66. Därvid skulle det grundläggande system- och programmeringsarbetet bliva klart under hösten 1962 samt erforderliga förslag till författningsändringar föreläggas 1963 års riksdag. Från hösten 1962 och ungefär tre år framåt skulle — parallellt med den ordinarie verksamheten — bedrivas viss försöksverksamhet. Lämpligen bör enligt kommitténs uppfattning en särskild delegation tillsättas med uppgift att lösa de problem, som kunna uppkomma till följd av det genom en reform minskade personalbehovet. Kungl. Maj:t har genom beslut den 15 september 1961 anbefallt kommittén att utarbeta förslag i huvudsak enligt länssystemet. En samordning av databehandlingen mellan län med litet befolkningsunderlag bör dock övervägas. Sådant förslag bör om möjligt framläggas före den 1 januari 1962. Därjämte bör om möjligt före den 1 april 1962 avgivas förslag om val av maskinutrustning. Enligt vad kommittén numera uttalat kan ett länssystem icke genomföras per årsskiftet 1965/66. Tidpunkten för ett genomförande kan för närvarande icke bedömas. 4.

Utredningen

Såsom den lämnade redogörelsen utvisar, var det före uppbördsreformen i stort sett så, att uppbörden av statliga skatter utgjorde en statlig angelägen-

142 het, medan uppbörden av kommunala skatter var en kommunal angelägenhet. En väsentlig avvikelse härifrån innebar magistratsstädernas ansvar för kronouppbörden. Uppbördsreformen innebar ett betydelsefullt steg mot ett förstatligat uppbördsväsende. Statsverket påtog sig i en helt annan och större omfattning än tidigare kostnader för uppbörd av skatter. Genom systemet med gemensam uppbörd av statliga och kommunala skatter kom statsverket att i fögderierna svara för all skatteuppbörd. Därvid är även att märka att smärre magistratsstäder inordnades i fögderiorganisationen, i stort sett utan några kostnader för berörda städer. Endast de större magistratsstäderna skulle tills vidare, liksom tidigare, svara för kostnaderna för krono- och kommunaluppbörd ävensom mantalsskrivning samt därvid hålla egna uppbördsförvaltningar. Enligt förarbetena kunde det ifrågasättas, huruvida icke jämväl dessa uppbördsförvaltningar borde förstatligas eller statsverket eljest övertaga kostnaderna för sagda uppgifter. Frågan om magistratsstädernas skyldighet att svara för kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd ansågs emellertid äga sådant samband med det större spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, att dessa frågor borde samtidigt komma under bedömande. Redan rättvisekrav motivera ett förstatligande av uppbördsväsendet i de större magistratsstäderna. Vägande skäl kunna nämligen anföras mot att vissa städer själva skola bestrida kostnaderna för sitt uppbördsväsen, medan motsvarande samhällsuppgifter i andra städer och i landsbygdskommunerna bekostas av statsverket. Utgångspunkten för bedömande av uppbördsväsendets organisation måste självfallet vara, att uppbörden blir effektiv och att vidsträckt beaktande gives åt samhällsekonomiska intressen. Vad särskilt de kommunala skatterna angår har staten gentemot kommunerna iklätt sig ett visst ansvar (den s. k. kommunalskattegarantin) för dessa skatter. Det kan visserligen icke göras gällande annat än att kommunerna i stort sett väl skött sina åligganden beträffande uppbörden, men man kan ej bortse från att, såsom uppbördssystemet är utformat, kommunerna trots allt icke ha något mera omedelbart ekonomiskt intresse av uppbördsresultatet. Även dessa förhållanden tala för att de kommunala uppbördsverken förstatligas. Ett förstatligande av städernas uppbördsverk senast i anslutning till föreliggande principförslag är uppenbarligen ägnat att underlätta en rationalisering av uppbördsorganisationen i dessa städer. De kompletterande undersökningar vilka, såsom tidigare nämnts, pågå inom uppbördsorganisationskommittén torde komma att beröra stora delar av den offentliga administrationen och kunna leda till en långtgående centralisering av arbetsuppgifter. Vid genomförandet av en sådan reform skulle det i organisatoriskt och författningsmässigt hänseende otvivelaktigt vara till fördel med ett för hela landet gemensamt huvudmannaskap i fråga om mantalsskrivning och uppbörd.

143 Denna enhetlighet skulle ernås genom förstatligande av de lokala skattemyndigheternas verksamhet i städer med egen uppbördsförvaltning. En databehandlingsreform har förutsatts kunna medföra icke oväsentliga besparingar för det allmänna vad angår kostnaderna för mantalsskrivnings- och uppbördsväsendet. Med hänsyn härtill framstår det såsom angeläget, att en sådan reform kommer till stånd så snart som möjligt. Detta motiverar, att frågan om ett förstatligande av de kommunala uppbördsverken tillerkännes förtur. Ett förstatligande av uppbördsverken kan ske i omedelbar anslutning till en databehandlingsreform. Häremot talar visserligen att själva genomförandet av reformen skapar så många problem, att därmed ej bör förknippas de frågor, som direkt sammanhänga med uppbördsverkens förstatligande. Ett förstatligande av uppbördsverken i tiden efter en databehandlingsreform synes ej böra komma i fråga av organisatoriska skäl; den nya organisationen bör från början byggas upp efter enhetliga riktlinjer och under gemensamt huvudmannaskap. En tredje lösning är att förstatliga uppbördsverken i tiden före en databehandlingsreform. En sådan ordning vore i och för sig tänkbar, särskilt om genomförandet av databehandlingsreformen förskjutes framåt i tiden, övergångsvis skulle dock uppstå svårlösta problem för statsverket med hänsyn till den personal, som bedömts bli övertalig vid en dylik reform. När det gäller att bedöma kostnaderna för ett förstatligat uppbördsväsen i de större magistratsstäderna har man i första hand att hålla sig till städernas nuvarande kostnader. Databehandlingsreformen syftar bl. a. till en förbilligad uppbörd. Man torde för den skull kunna utgå ifrån att ett rationaliserat statligt system i vart fall icke kommer att ställa sig dyrare än det nuvarande. Stadsutredningen anser det därför i detta läge försvarbart att räkna med städernas nukostnader. Ett förstatligande av de kommunala uppbördsverken behöver emellertid icke innebära, att staten ikläder sig samtliga kostnader för mantalsskrivning och uppbörd i berörda städer. Vad angår de statliga underdomstolarna föreligger en kommunal bidragsskyldighet i form av tillhandahållande av lokaler m. m. En liknande ordning ter sig naturlig vid ett förstatligande av uppbördsverken; skyldigheten bör dock icke knytas enbart till dessa städer utan utsträckas att omfatta hela riket. Vid sidan härav kan övervägas huruvida icke kommunerna i riket böra utgiva kontant bidrag, förslagsvis kallat uppbördsavgift, till statsverket för dess omhänderhavande av den kommunala uppbörden och därmed sammanhängande uppgifter. En sådan avgift skulle ur enhetlighetssynpunkt erläggas av samtliga kommuner, som draga fördel av det statliga uppbördssystemet, och således icke begränsas till att avse enbart de städer, vilkas kommunala uppbördsverk skulle i förevarande sammanhang bli föremål för förstatligande. Till denna fråga återkommer utredningen i kap. 13.

144 Även med beaktande av här antydd medverkan från kommunernas sida kan det ifrågasättas, huruvida staten på en gång kan ikläda sig den ekonomiska ansvarigheten för en förstatligad uppbördsorganisation i de städer, som för närvarande ha kommunal uppbördsförvaltning. Om det av statsfinansiella skäl skulle befinnas lämpligt eller rent av nödvändigt att tilllämpa samma ordning här som polisutredningen föreslagit beträffande polisväsendet och som stadsutredningen i princip godtagit, bör bidragsskyldigheten givas formen av en övergångsersättning, som blir föremål för successiv nedskrivning. Spörsmålet om övergångsersättning kommer att närmare behandlas i kap. 15. Om uppbördsverken förstatligas blir det ett särskilt problem att beakta, huruvida för vissa städer kan uppkomma minskning i eller indragning av särskilda rättigheter. Även härtill återkommer utredningen i kap. 15. Exekutionsväsendet är nära förbundet med uppbördsväsendet. På sätt stadsutredningen i det följande går att n ä r m a r e belysa synes dock frågan om ett förstatligande av förstnämnda uppgift icke med nödvändighet böra prövas i samband med ett förstatligande av de kommunala uppbördsverken, utan torde ett avgörande härutinnan kunna träffas oberoende av tidpunkten för uppbördsväsendets omläggning. Med hänsyn till bestående organisatoriska förhållanden och redan föreliggande reformförslag lärer däremot en tidsmässig samordning av prövningen av huvudmannaskapet för exekutions- och polisväsendet framstå såsom naturlig.

KAPITEL 10

Exekutionsväsendet

1. Gällande

ordning

De exekutiva befogenheterna i första instans äro i princip fördelade på två myndigheter, överexekutor och utmätningsman. Den senare har till sitt förfogande ett eller flera exekutionsbiträden samt i vissa fall domsverkställare. Utsökningsrätten regleras genom 1877 års utsökningslag. Därjämte återfinnas bestämmelser härutinnan i ett flertal fristående lagar och förordningar samt i administrativa författningar, vilka tjäna som instruktioner vid utsökningslagens tillämpning. Enligt utsökningslagen åligger det överexekutor att upptaga och pröva utsökningsmål. Förutom att denna myndighet handlägger vissa, företrädesvis kvalificerade mål, är den bland annat tillsynsmyndighet och besvärsinstans i förhållande till utmätningsman. Utmätningsmannens verksamhet omfattar i stora drag verkställighet av domar i enskilda mål, meddelande av handräckning enligt lagen om avbetalningsköp m. m., handläggning av ärenden angående införsel för uttagande av underhållsbidrag samt indrivning och redovisning av skatter och böter. Domsverkställare har att såsom substitut för utmätningsmannen med viss inskränkning ombesörja verkställighet enligt utsökningslagen i enskilda mål. Exekutionsbiträde har huvudsakligen att efter utmätningsmannens uppdrag utföra indrivning av skatter och böter men är också utmätningsmannen behjälplig vid verkställighet av enskilda mål. Exekutionsbiträde lämnar jämväl lokal skattemyndighet biträde vid övervakning av arbetsgivares skatteavdrag. Överexekutor är i stad med rådhusrätt magistraten eller någon dess ledamot. Undantag finnas dock: sålunda är i Stockholm överståthållarämbetet överexekutor och i Enköping länsstyrelsen. För landet och i stad utan magistrat är vanligen vederbörande länsstyrelse överexekutor. I sådan stad kan Kungl. Maj :t dock förordna särskild överexekutor. Så är fallet i 8 städer; överexekutor är i Falkenberg, Hudiksvall, Lysekil, Skövde, Ulricehamn och Örnsköldsvik vederbörande kommunalborgmästare samt i Karlshamn och Strömstad vederbörande häradshövding. En avveckling av städernas särställning härutinnan sammanhänger i stort sett med ett upphävande av magistratsinstitutionen såsom sådan. 10 — snoss

146 Vad angår utmätningsmannaväsendet framträder städernas särställning på så sätt att dessa ha att bestrida samtliga kostnader för utmätningsmannens verksamhet. Utmätningsman är som regel en stadsfogde (ibland två eller flera). Stadsfogdetjänster finnas i samtliga magistratsstäder utom Enköping, där magistraten är utmätningsman. Tjänsten är i 6 magistratsstäder förenad med rådmansbefattning (Alingsås, Oskarshamn, Söderhamn, Trelleborg, Varberg och Vänersborg) samt i två sådana städer förenad med stadsfiskalstjänsten (Falun och Nyköping). Kommunal utmätningsman, i regel stadsfogde, finnes även i 13 städer utan magistrat: dels Lidköping, Sala, Skövde, Sundbyberg och Örnsköldsvik, alla med stadsfogde, dels Falkenberg, Falköping, Katrineholm, Lidingö och Mariestad, i vilka stadsfogden tillika är stadsfiskal, dels ock Karlshamn, Marstrand och Skänninge, där kommunalborgmästaren är utmätningsman. För riket i övrigt, således här icke berörda städer samt landsbygden, gäller att utmätningsmannens verksamhet ingår såsom ett led i landsfiskalsorganisationen. Skyldigheten att hålla exekutionsbiträden avser samtliga städer. Någon åtskillnad göres icke mellan magistratsstäder och fögderistäder. Städerna intaga härutinnan i princip icke någon särställning i förhållande till riket i övrigt (inklusive köpingarna). För landsbygdens del ingår nämligen exekutionsbiträdesverksamheten såsom ett led i polisverksamheten. Därigenom att statsbidrag utgår till polismännens avlöning erhålla emellertid landskommuner och köpingar bidrag även till exekutionsbiträdesverksamheten.

2. Ändringsförslag

och partiella

reformer

Spörsmålet om en omläggning av exekutionsväsendet, helt eller delvis, har övervägts i skilda sammanhang. Förstatligandefrågan har därvid i många fall förts fram. På grund av exekutionsväsendets anknytning till ett flertal andra samhällsuppgifter är det tillgängliga utredningsmaterialet vidlyftigt. Framställningen i denna del har därför måst starkt koncentreras. a. / förhållande till utsökningsväsendet. Genom 1877 års utsökningslag ordnades exekutionsväsendet i städerna på så sätt att länsstyrelsens befattning med utsökningsmål överflyttades på magistraten såsom överexekutor. Härigenom tillgodosågs ett intresse av lokala exekutionssäten. Genom att magistraten blev överexekutor kunde den icke bibehållas vid sin funktion såsom utmätningsman (i realiteten hade verkställighetsåtgärderna redan tidigare ombesörjts av »exekutionsbetjänte» fastän på magistratens ansvar). I stället förlades alla exekutiva göromål, som å landet tillhörde kronofogde, i stad hos särskilt tillsatt stadsfogde. För landsbygdens del — detta gällde även tre städer under landsrätt —

147 byggde man i stort sett på den tidigare organisationen, länsstyrelsen blev överexekutor och kronofogden (numera landsfiskalen) blev utmätningsman. Utsökningslagen h a r i stora delar bibehållits oförändrad. Riksdagen har emellertid vid upprepade tillfällen framhållit, att denna lag borde revideras. Genom beslut den 30 september 1960 har bestämts, att lagberedningen skall upptaga frågan om reformering av utsökningslagen och därmed sammanhängande frågor. I avbidan på en mera genomgripande omarbetning av berörda lagstiftning har beredningen i ett den 6 oktober 1961 avgivet betänkande »Utsökningsrätt I» (SOU 1961:53) föreslagit vissa partiella reformer av utsökningsrätten, främst utmätningsinstitutet. b. I förhållande till domstolsväsendet. Processkommissionen förordade, att staten skulle övertaga rättsskipningen i städerna, men ingick icke närmare på spörsmålet, huru det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och städerna skulle vinna sin lösning. De med anledning härav tillkallade ekonomisakkunniga föreslogo bland annat, att — utöver vad processkommissionen ifrågasatt — statsverket skulle övertaga kostnaderna för underåklagare i städerna samt, i städer med mindre än 20 000 invånare, dessutom kostnaderna för utmätningsmannagöromålens bestridande. Kostnaderna härutinnan för underåklagare borde helt övertagas av statsverket, medan erforderliga lokal-, biträdes- och expenskostnader för utmätningsmannens verksamhet borde falla på vederbörande stad. Vid antagandet av nya rättegångsbalken ställdes förstatligandefrågan på framtiden. Då stad i judiciellt hänseende förenas med domsaga, inordnas exekutionsväsendet som regel under länsstyrelse- och landsfiskalsorganisationen. Undantag finnas dock. Stadsdomstolsutredningen har i anslutning till förslaget om rådhusrätternas förstatligande och avvecklingen av magistraterna jämväl ingått på frågan om exekutionsväsendets framtida ställning och organisation. Avvecklingen av magistraterna har föranlett utredningen att förorda överflyttande av överexekutorsgöromålen till allmän underrätt; vissa utsökningsmål skulle dock ankomma på länsstyrelse. Staten skulle övertaga städernas kostnader för de kommunala utmätningsmännen och deras biträden. I större städer (nedre gräns 25 000 till 30 000 invånare) skulle därvid stadsfogde bibehållas som särskild utmätningsman. Andra städer, vilka för närvarande ha stadsfogde, skulle i utmätningshänseende förenas med landsfiskalsdistrikt. Förslaget om statens övertagande av kostnaderna för exekutionsväsendet i städerna förutsätter en ekonomisk uppgörelse mellan staten och städerna. Enligt stadsdomstolsutredningens mening ankommer det icke på denna att taga ställning till de ekonomiska förutsättningarna och formerna för en sådan uppgörelse.

148 Ett genomförande av förslaget skulle för statsverket innebära ökade kostnader för överexekutorsgöromålen i magistratsstäderna och i städer med särskilt förordnad överexekutor. I den mån kostnadsökningen hänförde sig till magistratsstäderna hade den emellertid tagits i beräkning vid redovisningen av statens kostnader i anledning av förstatligandet av städernas domstolar. Utredningen hade därvid utgått från att den föreslagna tudelningen av överexekutorsämbetet ej skulle föranleda minskade kostnader för domstolarna i de nuvarande magistratsstäderna. I konsekvens härmed räknade utredningen inte med ökade kostnader för länsstyrelserna i anledning av att exekutiva auktioner å fast egendom m. m. skulle ombesörjas av länsstyrelse i stället för av magistrat eller magistratsledamot. I 8 städer utan magistrat finnes särskilt förordnad överexekutor. Den kostnad, som uppkommer för statsverket genom statens övertagande av överexekutorsgöromålen i dessa städer, vore vansklig att angiva; uppenbarligen bleve den dock förhållandevis obetydlig. Statens kostnader för övertagande av exekutionsväsendet i städerna hänföra sig väsentligen till kostnaderna för utmätningsman, domsverkställare, exekutionsbiträden och övrig personal samt för inventarier, förbrukningsmateriel o. d. I fråga om kostnader för lokaler åt utmätningsman och dennes biträden framlägger utredningen inget förslag. I vidare sammanhang syntes nämligen böra övervägas, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsväsendet, polis- och åklagarverksamheten, uppbördsväsendet m. m. Med hänsyn till att utredningen icke framlägger mera preciserade förslag till omorganisation av utmätningsmannaväsendet i städerna, hade statens kostnader beräknats med utgångspunkt från städernas nuvarande kostnader för utmätningsman och hans biträden. Nettokostnaderna enligt 1960 års löneläge uppskattas till i runt tal 17 miljoner kronor (personalkostnader 19 866 000 + kostnader för inventarier, förbrukningsmateriel o. d. 889 000 — inkomster av lösen, stämpelprovision, restavgifter och andra förrättningsavgifter 3 778 000). Vad angår ikraftträdandet borde omorganisationen av överexekutorsämbetet genomföras, innan staten övertager kostnaderna för städernas exekutionsväsen. Med överflyttningen av överexekutorsgöromålen från överståthållarämbetet till Stockholms rådhusrätt anses dock böra anstå, till dess staten övertager kostnaderna för denna rådhusrätt. Det syntes nämligen utredningen mindre lämpligt att under en övergångstid pålägga viss stad ökade kostnader för den exekutiva verksamheten. c. I förhållande till polis- och åklagarväsendet. Förslaget av 1939 års polisutredning om förstatligande av polisväsendet i riket omfattade även exekutionsbiträdesverksamheten på landsbygden, däremot icke — utom i begränsade avseenden — städernas exekutionsväsen.

149 Liknande lösning förordade 1948 års polisutredning i sitt alternativa förslag till en förstatligad polisorganisation. Såsom tidigare framhållits (kap. 8) har 1957 års polisutredning föreslagit, att huvudmannaskapet för exekutionsväsendet helt lägges på staten. Därvid har nämnda utredning även biträtt stadsdomstolsutredningens förslag om förstatligande av städernas exekutionsväsen. Polisutredningen framhåller emellertid, att dess principförslag torde kunna genomföras oberoende av om städernas exekutionsväsen förstatligas eller icke. Utredningen fortsätter : Om emellertid ett dylikt förstatligande icke sker, torde komplikationer icke kunna undvikas med hänsyn till att därvid vissa samordningsfrågor uppkomma. Det måste nämligen framstå såsom ganska egendomligt, om man vid en omorganisation av polisväsendet och ett avskiljande i samband därmed av den exekutionsverksamhet, som nu fullgöres av landsfiskaler-utmätningsmän, biträdespersonal inom landsfiskalsorganisationen och polismän, alltså delvis statsanställda befattningshavare, icke tillvaratoge möjligheterna till en fullständig samordning av denna verksamhet och den exekutionsverksamhet som nu ankommer på stadsanställda befattningshavare att fullgöra. En konsekvens av ett förstatligande av polisväsendet måste bli, att kostnaderna för den exekutionsbiträdesverksamhet (på landsbygden), som nu är polisverksamhet, i fortsättningen komma att falla på statsverket. Det torde från ekonomiska synpunkter sett knappast vara försvarligt, att inom ett område, bestående av såväl stad (i utsökningslagens mening), som landsbygd, dubbelorganisera exekutionsverksamheten enbart därför att en del av denna nu bekostas av statsverket (avlöning m. m. till landsfiskal-utmätningsman och biträden åt denne samt bidrag till avlöningskostnaderna för vissa polismän). En allmän samordning av exekutionsväsendet i stad och på landet bör följaktligen enligt utredningens mening under alla omständigheter åvägabringas. Polisutredningen har icke ansett sig böra framlägga detaljerade förslag rörande exekutionsverksamhetens organisation men uttalar dock bland annat följande. Den organisation, som för närvarande gäller för landet i utsökningslagens mening, d. v. s. städer med landsfiskal som utmätningsman och landsbygd, skulle — med undantag för Stockholms stad — generellt vinna tillämpning. I den mån personalorganisatoriskt samband föreligger mellan polis- och åklagarväsendet å ena sidan samt exekutionsväsendet å den andra, skulle detta brytas. De föreslagna 111 polisdistrikten skulle jämväl bilda utmätningsmannadistrikt. Polisutredningen erinrar om pågående utredningar rörande uppbörds- och utsökningsväsendet och framhåller, att det snarast torde ankomma på nämnda utredningar att, på grundval av ett principbeslut om brytande av sambandet mellan polis- och exekutionsverksamheten och i anslutning till förslag om exekutionsverksamhetens innehåll, även utforma exekutionsväsendets organisation. Polisutredningen beräknar kostnadsökningen för statsverket vid ett förstatligande av städernas exekutionsväsen till 19,4 miljoner kronor (enligt 1961 års lönenivå och inberäknat kostnader för lokalhållning o. d.) samt

150 konstaterar, att det råder ungefärlig överensstämmelse mellan stadsdomstols- och polisutredningarnas beräkningar. Upplysningsvis må nämnas att polisutredningen uppskattar kostnadsökningen för statsverket vid ett förstatligande av polisväsendet till den del detta hänför sig till exekutionsbiträdesverksamheten i köpingar och landskommuner till omkring 4,3 miljoner kronor. I övrigt får stadsutredningen hänvisa till kap. 8. d. I förhållande till uppbördsväsendet. Den i kap. 9 lämnade redogörelsen för uppbördsväsendet har tagit sikte på städers ansvar för sådana uppgifter, som mera direkt sammanhänga med den lokala skattemyndighetens verksamhet, d. v. s. främst — förutom mantalsskrivning — debitering av skatter och bestyr med den ordinarie skatteuppbörden. Till uppbörd i vidare bemärkelse räknas även indrivning av restförda skatter. I samband med förarbetena till samt genomförandet och påbyggnad av källskattesystemet har utsökningsväsendet — med särskild hänsyn till skatteindrivningen — varit under övervägande. Därvid har även berörts städernas särställning. 1936 års uppbördskommitté föreslog icke någon ändring beträffande det magistratsstäderna av ålder åvilande bestyret med kronouppbörden. Uppbördsverk med i princip likartad organisation skulle inrättas i magistratsstäderna för att ombesörja uppbörden av alla slags utskylder. Ledningen av uppbördsverket skulle åvila en stadens tjänsteman, uppbördskamreraren. Denne skulle vara redogörare för såväl den ordinarie uppbörden som för skatteindrivningen. Utmätningsmannen skulle närmast under uppbördskamreraren vara ansvarig för utskyldernas behöriga indrivande. Magistraten skulle alltså befrias från befattningen med och ansvaret för uppbörden. Där magistrat vore överexekutor, skulle magistraten givetvis alltjämt utöva i utsökningslagen föreskriven tillsyn över stadsfogde i dennes egenskap av utmätningsman. Beträffande indrivningsväsendet i fögderierna — landsbygden och städer utan magistrat — utgick kommittén från att detta skulle handhavas av befattningshavare med i stort sett samma ställning som de dåvarande landsfiskalerna. I sitt betänkande med förslag till omläggning av uppbördsförfarandet ifrågasatte 1944 års uppbördsberedning i huvudsak icke några förändringar i fråga om indrivningsväsendets organisation. Förslaget innebar således, att skatteindrivningen i städer med kommunala utmätningsmän (i regel stadsfogdar) alltjämt skulle ombesörjas av sådana. Exekutionsbiträdena i samtliga städer skulle vara kommunala befattningshavare. Utmätningsmännen skulle utrustas med självständigt redogöraransvar. I städer med egen uppbördsförvaltning skulle dock den lokala skattemyndigheten (uppbördskamreraren) vara ansvarig för indrivningens behöriga verkställande. I magistratsstäder skulle magistraten därigenom befrias även från denna del av

151 uppbördsorganisationen anförde departementschefen bland annat följande, såsom överexekutor. Uppbördsberedningen berörde även frågan om vissa merkostnader, som kunde bliva en följd av det nya uppbördssystemet, och anförde därvid i huvudsak följande. En förväntad minskning av restposterna till följd av det nya uppbördssystemet skulle medföra, att beloppet av restavgifter så småningom nedginge. Detta förhållande kunde nödvändiggöra ökade löneutgifter för städerna i form av ersättning till stadsfogdar och exekutionsbiträden för minskning i deras sportelinkomster. I de städer, där sportlerna vore indragna till stadens kassa, uppstode i stället en motsvarande inkomstminskning för staden. Någon laglig skyldighet för städerna att utgiva sportelersättning till stadsfogdar och exekutionsbiträden syntes visserligen icke föreligga, såvida icke i anställningsvillkoren inrymts bestämmelser om sådan skyldighet. Billighetsskäl talade dock för att dylik ersättning i särskilda fall utgåves. Frågan om särskild ersättning av statsmedel till magistratsstäderna för minskade indrivningsavgifter avvisade kommittén. Detta spörsmål borde prövas i samband med frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Vid anmälan av propositionen angående utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen anförde departementschefen bland annat följande. De kostnader, som för ifrågavarande städer kunna uppstå till följd av att de nödgas utgiva lön och sportelersättning åt övertalig personal eller dylik ersättning åt annan personal eller på grund av att inkomsten av till vederbörande stad indragna sportler minskas, torde — liksom tidigare omförmälda kostnader, föranledda av det nya uppbördssystemet — böra bäras av staden. Vad som anförts om restindrivningen i de större magistratsstäderna skulle enligt uppbördsberedningen äga tillämpning även å de mindre magistratsstäderna liksom å fögderistäder, där särskild stadsfogde eller utmätningsman funnes tillsatt. Departementschefen hade i huvudsak intet att erinra mot detta beredningens förslag. Vid antagandet av källskattereformen lämnades vad departementschefen sålunda anfört utan erinran. I detta sammanhang må jämväl hänvisas till departementschefens i nästföregående kapitel redovisade uttalande angående merkostnader för mantalsskrivning och uppbörd. Åt 1949 års uppbördssakkunniga uppdrogs att överse bestämmelserna angående uppbördsförfarandet, bland annat 1945 års uppbördsförordning. I sitt andra betänkande med förslag till vissa ändringar av uppbördsförfarandet (SOU 1952:1) upptogo de sakkunniga även vissa spörsmål angående indrivning av skatt. Vid anmälan av den med anledning av förslaget framlagda propositionen angående vissa ändringar i uppbördsförfarandet (1953:100), innefattande bland annat förslag till ny uppbördsförordning, uttalade departementsche-

152 fen, att spörsmålet, om och på vad sätt indrivningsväsendet borde slutligen ordnas, finge ställas på framtiden och bedömas i ett vidare sammanhang. Detta gällde såväl frågan om ett överförande av restindrivningen från utmätningsmännen till exekutionsbiträdena som en av departementschefen antydd möjlighet att låta häradsskrivarna övertaga landsfiskalernas bestyr med indrivningen av skatt. Departementschefen tillstyrkte vidare, att utmätningsman i stad med egen uppbördsförvaltning ensam skulle svara för indrivning och redovisning av restantierna. Vad departementschefen sålunda anfört föranledde ingen erinran från riksdagens sida. Ny uppbördsförordning utfärdades den 5 juni 1953. I kap. 9 har redogjorts för vissa bestämmelser, som lämna möjligheter till dispens i fråga om ordnandet av uppbörds- och indrivningsväsendet i städer med egen uppbördsförvaltning. Till grund för dessa dispensbestämmelser låg bl. a. Wigerts tidigare omförmälda utredning av år 1954. Utredningsmannen tog därvid även upp frågan om städernas skyldighet att anställa och avlöna exekutionsbiträden och förordade en lagstadgad skyldighet därutinnan såsom redan gällde för polispersonal. Förslaget får ses mot den bakgrunden, att städernas skyldighet att hålla exekutionsbiträden före uppbördsreformen garanterades av intresset att hålla skatteförlusterna nere; genom uppbördsreformen miste skatteförlusterna i detta avseende sin betydelse. Statsverket tillhandahöll kommunerna den kommunala skatten utan avdrag för restantierna, något som torde ha ogynnsamt påverkat indrivningsresultatet. Andra vägar att ernå förbättrat indrivningsresultat funnes, såsom att förstatliga indrivningsväsendet i städerna; med denna fråga syntes dock böra anstå i avvaktan på en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Utredningsmannen avvisade även av olika skäl tanken att söka åstadkomma en fördelning i någon form mellan stat och kommun av uppkommande skatteförluster, varigenom en ändrad inställning från städernas sida gentemot restindrivningen kunde förutses. I fråga om utredningsmannens överväganden må i övrigt erinras om följande. Under åberopande av den tidigare berörda linnérska utredningen hävdade Wigert, att det med fog kunde antagas, att i äldre tid de polisiära och exekutiva funktionerna inte holies isär på samma sätt som i nutiden; i själva verket fortlevde på landsbygden, där exekutionsbiträdessysslorna omhänderhades av polismän, alltjämt den sammanblandning av dessa funktioner i en tjänst, som i äldre tid med dess lägre grad av samhällsutveckling finge antagas ha varit regel även i städerna. Med stöd härav hävdade Wigert, att Linnérs resultat beträffande skyldigheten att bekosta polisväsendet gällde jämväl skyldigheten att hålla exekutionsbiträden. Även om på grund härav möjlighet funnes att med tvångsåtgärder inskrida mot städer, som försummade sin skyldighet att hålla exekutionsbiträden,

153 vore det dock enligt utredningsmannen icke troligt, att sådana ingripanden i nödig omfattning komme till stånd, därest icke uttryckliga bestämmelser härom förelåge. För att åvägabringa en förbättrad ordning vid indrivningen förordade utredningsmannen, att städernas skyldighet att hålla exekutionsbiträden skulle fastslås i lag samt att länsstyrelsen skulle erhålla samma möjligheter att göra skyldigheten gällande, som den då hade beträffande polispersonal. I anledning av ifrågavarande förslag anförde departementschefen vid anmälan av proposition n r 97 till 1955 års riksdag: Med hänsyn till att frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten kommer att inom den närmaste framtiden prövas i hela dess vidd, och alltså även i avseende å skyldigheten att bestrida kostnaderna för exekutionsväsendet, finner jag emellertid för egen del övervägande skäl tala för att i dagens läge inte genomföra den ifrågasatta lagstiftningen. Jag har härmed inte velat uttala en mot utredningsmannens uppfattning stridande mening beträffande det rättsliga läget i förevarande fråga. Och jag förutsätter självfallet att även utan en lagstiftning städerna intill dess frågan slutligt lösts ställer tillräckligt med personal till förfogande för indrivningens effektiva bedrivande. Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran. I sina berättelser över verkställd granskning angående statsverket redogöra riksdagens revisorer årligen för vissa iakttagelser angående skatteuppbörden, varvid även beröres resultatet av restindrivningen i städer med egen uppbördsförvaltning. I berättelsen över 1956 års granskning gjorde revisorerna tillika vissa uttalanden i ett särskilt avsnitt angående indrivning av skatt m. m. (§ 38). Därvid erinrades om de undersökningar, som påginge hos statens organisationsnämnd om införande av hålkortssystem inom folkbokförings- och uppbördsväsendet. En sådan reform skulle leda till centralisering av en stor del av de arbetsuppgifter, som åvilade häradsskrivarna. Enligt revisorerna talade starka skäl för att vid en sådan reform samtliga utmätningsmannagöromål överflyttades till häradsskrivarna. Vad anginge städer med egna uppbördsverk hänvisade revisorerna till att utredning påginge om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gentemot staten; utredningen omfattade även frågan om ett förstatligande av uppbördsväsendet i nämnda städer. Huru indrivningsverksamheten därstädes på längre sikt lämpligen skulle anordnas, finge bliva beroende på resultatet av nämnda utredning. Statsutskottet fann i avgivet utlåtande (1957:93 s. 101) ändamålsenligt att statens organisationsnämnd finge i uppdrag att närmare pröva revisorernas förslag. Därvid borde självfallet hänsyn tagas till de organisatoriska förändringar, som kunde bli en följd av den redan igångsatta utredningen om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter respektive den av riksdagen begärda utredningen om huvudmannaskapet för polisväsendet.

154 3.

Utredningen

Problemen kring en avveckling av magistratsuppgifterna och deras utskiftning på andra myndigheter omfatta även den kommunala överexekutorsinstitutionen. Härutinnan må — förutom till stadsdomstolsutredningens i detta kapitel återgivna uttalanden — hänvisas till kap. 7. Enligt 1734 års lag var magistraten den underordnade verkställande myndigheten i utsökningsmål, men dessa uppgifter överfördes sedermera i princip på stadsfogden-utmätningsmannen. Förpliktelsen att hålla kommunal utmätningsman framstår fördenskull såsom en magistratsstädernas särskilda skyldighet. Betraktas skatteindrivningen som ett sista led i kronouppbörden — magistraten svarade ju förr slutligen gentemot statsverket för uppbörd och indrivning av kronoutskylder — kan även i detta hänseende sägas gälla, att hållandet av stadsfogde är en särskild sådan skyldighet. I Enköping är magistraten för övrigt fortfarande utmätningsman. Kommunal utmätningsman finnes för närvarande i samtliga magistratsstäder. Vad angår de städer, som befriats från skyldigheten att hålla rådhusrätt, är det visserligen i regel så, att de även avlastats från sina tidigare förpliktelser beträffande utmätningsmannen, men några städer ha det oaktat bibehållits vid sistnämnda skyldighet. Slutligen gäller om en del på senare tid tillkomna städer, beträffande vilka det aldrig satts i fråga, att de skulle utrustas med rådhusrätt, att de likväl hålla egen utmätningsman. Sagda åliggande är således icke knutet till enbart magistratsstäder. Exekutionsbiträdesverksamheten utövas i princip av kommunalt anställda och kommunalt avlönade befattningshavare i hela riket. Härutinnan föreligger icke någon skillnad mellan de förpliktelser som åvila magistratsstäder, landsrättsförlagda städer och övriga städer. Ej heller existerar härutinnan i princip någon skillnad mellan land och stad; dock utgår för landsbygdens del statsbidrag till exekutionsbiträdesgöromålen såsom hänförliga till polisverksamhet. Städernas ifrågavarande skyldighet är, på sätt bland andra Wigert framhållit, sedvanerättslig. För landsbygdens del är skyldigheten fastslagen senast i 1925 års lag om polisväsendet i riket; exekutionsbiträdesverksamheten är på landsbygden direkt knuten till polisväsendet, något som historiskt sammanhänger med fjärdingsmannainstitutionen. På liknande sätt kan, såsom Wigert jämväl påvisat, städernas förpliktelse att hålla exekutionsbiträden — liksom den numera lagstadgade skyldigheten att hålla polismän — härledas ur förpliktelsen för städerna att »hava sina svenner». I detta sammanhang kan det vara av intresse att undersöka grunden till statsbidragen för landsbygdens del. Dessa s. k. allmänna statsbidrag tillkommo i samband med 1925 års lagstiftning, som bland annat särskilt åsyftade att upprusta landsbygdens polisväsen. Såvitt framgår av förarbetena skulle landskommunerna till väsentlig del kompenseras för därigenom ökade ekonomiska bördor. Upprustningen torde främst ha tagit sikte på den

155 egentliga polisverksamheten, som tidigare mångenstädes fått stå tillbaka för exekutionsarbetet. Anordningen med statsbidrag synes ha träffats enligt billighetsgrunder och under beaktande av statsfinansiella förhållanden, därvid tidigare existerande kostnadsavvägning mellan land och stad i stort sett bibehölls. En utjämning mellan land och stad skulle sålunda ur principiell synpunkt ha avseende å utmätningsmannaverksamheten, främst den i magistratsstäderna. Tidigare utredningar ha också företrädesvis uppmärksammat frågan om ett förstatligande av den kommunala utmätningsmannaverksamheten. Framför allt på senare tid har även förstatligandet av exekutionsbiträdesverksamheten i städerna kommit in i bilden. Frågan om ett förstatligande av magistratsstädernas uppbörds väsen har nämligen ansetts innefatta jämväl indrivningsverksamheten. Därmed har hela problemet om den framtida utformningen av exekutionsväsendet i städerna — särskilt städerna med kommunal uppbördsförvaltning — aktualiserats. Ett förstatligande av rådhusrätterna och de kommunala uppbördsverken skulle leda till att såväl domstolsväsendet som uppbördsväsendet i sin helhet införlivades med den statliga organisationen. Med hänsyn till exekutionsväsendets nära anknytning till dessa båda samhällsuppgifter framstår det i princip såsom följdriktigt, att detsamma inordnas under samma huvudmannaskap. För ett förstatligande av exekutionsverksamheten i dess helhet talar med styrka även den omständigheten, att kommunernas mera omedelbara intresse av indrivningsresultatet bortfallit. Därvid må erinras om den s. k. kommunalskattegarantin. Inom en över lag statlig organisation skulle exekutionsväsendet vidare kunna rationaliseras och byggas upp efter enhetliga linjer, varvid ett ytterligare förbättrat indrivningsresultat borde kunna uppnås. Hänsyn härtill bör tagas vid det slutliga övervägandet av spörsmålet, huruvida ett förstatligande bör komma till stånd. I den mån vissa kommuner ha sig pålagd en ekonomisk börda, som icke åvilar andra kommuner, kunna likställighetskrav åberopas för en utjämning härvidlag. Dessa krav skulle bliva tillgodosedda vid ett förstatligande av exekutionsväsendet. Vid bedömandet av denna fråga träda givetvis de statsfinansiella konsekvenserna i förgrunden. Från statens sida uppställer sig spörsmålet huruvida staten bör ikläda sig samtliga personalkostnader för exekutionsväsendet. Undersökas bör härvid — med särskilt beaktande av den omständigheten att den förstatligade indrivningen även skulle omfatta restförda kommunala skatter — huruvida icke kommunerna skäligen böra bidraga till bestridande av sagda kostnader. Till belysande av statsverkets merkostnader vid ett förstatligande av exekutionsväsendet må erinras om att 1957 års polisutredning har beräknat städernas årliga kostnader, inklusive lokalkostnader, för exekutionsverk-

156 samheten till 19,4 miljoner kronor. Motsvarande årliga nettokostnader för exekutionsbiträdesverksamheten i landskommuner och köpingar ha uppskattats till 4,3 miljoner kronor. Därest exekutionsväsendet i städerna finnes böra i sin helhet förstatligas, uppkommer spörsmålet om tidpunkten därför, övervägas måste tillika huruvida verksamheten lämpligen bör övertagas i befintligt skick eller förstatligas i samband med en omorganisation. Den framtida utformningen av exekutionsväsendet är oviss. Detta torde framgå av den här förut lämnade redogörelsen för anknytningen till vissa andra samhällsuppgifter samt företagna och pågående utredningar. Härutinnan må erinras om den utredning angående utsökningslagstiftningen, som för närvarande pågår, samt om de under den senaste tiden framlagda reformförslagen angående rådhusrätts- och magistratsväsendet, uppbördsväsendet ävensom polis- och åklagarväsendet. Stadsutredningen har ansett sig böra utgå ifrån att resultatet av den nyligen igångsatta översynen av utsökningslagstiftningen svårligen kan föreligga, innan ställning tages till huvudmannaskapet för exekutionsväsendet och vad därmed sammanhänger. De pågående övervägandena angående en databehandlingsreform inom uppbördsväsendet synas även kunna lämnas åsido i nu förevarande sammanhang. Visserligen torde en sådan reform i större eller mindre grad påverka det tekniska förfarandet inom exekutionsväsendet, men någon mera genomgripande ändring i bestående organisation lärer därvid knappast kunna förutses. I uppbördsorganisationskommitténs uppdrag ingår nämligen icke att närmare pröva frågan om ett överförande på den lokala skattemyndigheten av exekutionsverksamheten. Stadsutredningen erinrar om sitt tidigare uttalande i kap. 9 därom, att ett avgörande angående exekutionsväsendets förstatligande torde kunna träffas oberoende av tidpunkten för uppbördsväsendets förstatligande. Stadsdomstolsutredningen har framhållit det nära sambandet mellan domstols- och magistratsväsendet samt exekutionsväsendet och därvid föreslagit, att statsverket — vid sidan av bland annat rådhusrätternas förstatligande — jämväl övertager kostnaderna för städernas exekutionsväsen. Nämnda utredning har dock ansett sig icke böra taga ställning till de ekonomiska förutsättningarna och formerna för en sådan uppgörelse. Exekutionsväsendet och polisväsendet i rikets städer förete med hänsyn till huvudmannaskapet ungefär samma struktur med en kommunal chefsorganisation endast i vissa, företrädesvis större städer och en statlig sådan organisation i övriga städer samt därutöver i princip en kommunal underorganisation i samtliga städer. För landsbygdens del äro de exekutiva och polisiära uppgifterna sammanförda i en statlig chefsorganisation och en kommunal underorganisation. Det av 1957 års polisutredning framlagda förslaget omfattar det kommunala polisväsendet i dess helhet, således även den

157 kommunala chefsorganisationen i vissa städer och den del av polisväsendet på landsbygden, som utgöres av exekutionsbiträdesverksamhet. I fråga om exekutionsverksamhetens lokala organisation föreligger emellertid från sagda utrednings sida icke något i detalj utformat förslag. Vid ett förstatligande av det kommunala polisväsendet i ett sammanhang torde ett motsvarande förfarande vara att föredraga beträffande det kommunala exekutionsväsendet i dess helhet. Ur organisatorisk synpunkt skulle det otvivelaktigt vara en nackdel, ifall chefsorganisationen och exekutionsbiträdesverksamheten härvid holies åtskilda. Om det kommunala exekutionsväsendet förstatligas i ett sammanhang, synes det knappast realistiskt att denna fråga, berörande samtliga städer, överväges av stadsutredningen, som i övrigt — om man nu även bortser från polisväsendet — i stort sett har att taga ställning till avvecklingsobjekt, som hänföra sig till blott ungefär halva antalet av städerna. Med denna utgångspunkt vore ett separat förstatligande av städernas kommunala exekutionsväsen i dess helhet en i och för sig tänkbar lösning. Emellertid framstår det såsom organisatoriskt angeläget att eftersträva ett såvitt möjligt enhetligt exekutionsväsende för hela riket. Med hänsyn härtill lärer en samordning vid förstatligandet av det kommunala exekutionsväsendet i städerna och på landsbygden få anses naturlig. Vid ett annat förfarande skulle antingen städerna eller landsbygden för längre eller kortare tid tillerkännas en ekonomisk fördel. Om sålunda t. ex. landskommunerna komme i första hand, skulle dessa ytterligare gynnas i förhållande till städerna. En lösning, enligt vilken en härav uppkommande ojämnhet i ekonomiska bördor kompenseras genom temporära bidrag, kan knappast anses rationell. Enligt stadsutredningens förmenande tala således vägande skäl för att det kommunala polis- och exekutionsväsendet i hela riket förstatligas i ett sammanhang. De båda samhällsuppgifterna beröra ju samtliga kommuner i riket och problemet om de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett förstatligande är i huvudsak gemensamt. Och rimligen böra de påtagliga organisatoriska fördelarna vid en sådan samordning väga tungt. På grund av nu berörda förhållanden bör enligt stadsutredningens uppfattning utformningen av exekutionsväsendet på landsbygden bliva vägledande vid fastställandet av den framtida organisationen av städernas exekutionsväsen.

K A P I T E L 11

Tullhusbyggnadsskyldigheten

Tullväsendet kräver tillgång till lokala tullanstalter. Tullanstalt benämnes alltefter sin organisation och omfattningen av sina befogenheter centraltullkammare, tullkammare, gränstullkammare, tullstation eller tullexpedition. Ort, där tullanstalt finnes, benämnes tullplats (tullflygplats). Centraltullkammare finnas i Stockholm, Göteborg och Malmö samt tullkammare som regel i övriga städer med gällande stapelstadsrätt ävensom i vissa städer, som sakna sjöförbindelse med saltsjön, och vid vissa järnvägsstationer nära rikets landgräns. För verksamheten erfordras tullbyggnader av olika slag. I detta hänseende äro i princip stapelstäderna liksom — med undantag av Kiruna — övriga städer, som erhållit fullständig förtullningsrätt och därmed tullkammare, skyldiga att hålla tullhus. 1 Benämningen stapelstad återfinnes första gången i en år 1636 utfärdad förordning för köpmän och skeppare. Med stapelstad avsågs då en hamnstad med full seglationsrätt. Ur seglationsrättslig synpunkt voro endast stapelstädernas hamnar helt lovgivna för fartyg i utrikes fart. Näringsrättsligt innebar stapelstadsrätten ensamrätt för köpmän, tillhörande stapelstädernas borgerskap, att driva handel med utlänningar. 1864 års näringsfrihetsreform medförde emellertid, att stapelstadsrätten — liksom stadsrätten 1

Tullhusbyggnadsskyldighet åvilar följande städer med fullständig

förtullningsrätt:

A. Städer med gällande stapelstadsrätt: I. Gävle, Göteborg, Halmstad, Haparanda, Hudiksvall, Hälsingborg, Härnösand, Kalmar, Karlshamn, Karlskrona, Kristianstad (med t u l l k a m m a r e i Åhus och avdelning därav i staden), Landskrona, Luleå, Malmö, Norrköping, Nyköping, Piteå, Stockholm, Strömstad, Sundsvall, Söderhamn, Uddevalla, Umeå, Varberg, Visby, Västervik och Ystad, vilka alla fingo tolagsersättning år 1857; II. Falkenberg, Jönköping, Karlstad, Linköping, Oskarshamn, Simrishamn, Södertälje, Sölvesborg och Trelleborg, vilka åren 1857—1878 tilldelats anslag med 5 procent av t u l l uppbörden, samt III. Eskilstuna, Kristinehamn, Köping, Lidköping, Lysekil, Motala (intill utgången av år 1970), Ronneby, Skellefteå, Uppsala, Västerås, Örebro och Örnsköldsvik, åt vilka sådan ersättning eller sådant anslag icke medgivits. B. Andra städer (inlandsstäder) : Borås, F a l u n , Lund och Östersund. Kungälvs stapelstadsrätt förklarades år 1904 vilande tills vidare. Söderköping äger formellt stapelstadsrätt, ehuru den n u m e r a icke användes. Någon tullhusbyggnadsskyldighet är icke aktuell i dessa två städer. Marstrand, som även äger stapelstadsrätt, h a r n u m e r a tullstation, lydande under Lysekils tulldistrikt. Marstrand håller erforderliga tullokaler och u p p b ä r tolagsersättning. I Kiruna håller statens j ä r n v ä g a r tullokaler.

159 över huvud taget — miste sitt näringsrättsliga innehåll. Stapelstadsrätten innebär numera i stort sett, att stadens hamn är öppen för alla från utrikes ort kommande fartyg, oavsett om fartygslasten är tullfri eller ej, och att staden har fullständig förtullningsrätt, d. v. s. att alla för utrikes handel erforderliga tullklareringsåtgärder där kunna utan särskild kostnad vidtagas. Inlandsstäderna med fullständig förtullningsrätt skilja sig i stort sett från stapelstäderna endast därigenom, att de sakna segelbar förbindelse med saltsjön. De bruka benämnas tullkammarstäder. I övrigt förekomma åtskilliga fall, där tullhusbyggnadsskyldighet åvilar den, som har användning eller eljest intresse av förtullningsrätt vid tullanstalt, såsom stad, annat samhälle eller enskild. Denna princip upprätthålles sålunda i allmänhet beträffande hamnstäder och hamnorter, utrustade med tullstation eller tullexpedition. I en del fall bekostar emellertid tullverket helt eller delvis lokaler och inventarier. Vad angår landgränsen mot Finland och Norge kan helt allmänt sägas, att i förekommande fall tullhusbyggnadsskyldigheten åvilar statens järnvägar beträffande järnvägstrafiken och tullverket med avseende å landsvägsförbindelserna.

1. Historik De städer, som ägde full utrikes seglationsrätt, blevo under förra delen av 1600-talet ålagda att hålla packhus, en skyldighet som motsvarade vissa äldre åligganden att hålla s. k. klädeshus. I packhusen undersöktes det importerade styckegodset. Vidare tjänstgjorde packhusen såsom saluhallar — en ordning, som emellertid synes ha upphört redan vid århundradets mitt. Skyldigheten att hålla packhus får ses mot den bakgrunden, att packhusen betjänade stadens köpmän och främjade näringslivet där. Såsom tullhus betecknades blott de av tullväsendet begagnade kamerala lokalerna, vilka sedan gammalt höllos av kronan. På tullkammaren skulle det till in- eller utförsel avsedda godset anmälas. Där skulle ock uträkning och betalning av tullen äga rum, i den mån tullen för införda varor ej uträknats och betalts vid »inloppsstation». Enligt ett Kungl. Maj :ts beslut år 1680 skulle också tolag, stämpelpenningar och övriga till städerna utgående avgifter på varusamfärdseln klareras i tullhusen. Sedan packhusen upphört att delvis vara saluhallar och tullhusen upplåtits också för upptagande av vissa städernas avgifter, förelåg icke mellan dem någon större principiell skillnad i fråga om användning för statligt eller kommunalt behov. En efter mitten av 1600-talet vidtagen förstärkning av tullväsendets lokala organ, varigenom i de flesta stapelstäder kontrollörer ställdes vid tullnärernas sida för att gemensamt med dessa utföra förrättningar i både tull- och packhus, torde ha bidragit till att båda dessa

160 slag av »publika hus» betraktades som delar av samma organisatoriska enhet. I Stockholm erfordrades på 1680-talet nya tull- och packhus. Från början synes det ej ha varit avsett annat än att kronan och staden skulle svara var för sin byggnad. Emellertid uppkom fråga om stadens rätt att åtnjuta sin efter 1680 års reduktion medgivna nya tolag. Vid överläggningar härom i kammarkollegium anförde staden, att medlen erfordrades för vissa publika hus, bland annat packhuset som staden ämnade bygga. Av kronans representanter upptogs detta, synbarligen utan protest från stadens sida, såsom ett åtagande att bygga »publika hus som tull- och packhus». Enligt beslut av Kungl. Maj:t den 25 mars 1686 fick huvudstaden »ännu till en Oss behagelig tid» åtnjuta tolagsförmånerna på villkor, att staden inlöste en till nytt tullhus utsedd byggnad och uppförde ett packhus på dess tomt. Stadens åtagande avsåg jämväl framtida underhållskostnader för tull- och packhusen. Övriga stapelstäder — även de som i likhet med Stockholm under 1680talet fått medgivande att uppbära ny tolag — behövde tills vidare endast hålla packhusen. I det kungl. brev av år 1715, varigenom tolagsrätten utvidgades till att avse samtliga stapelstäder, uppräknades bland städernas förvaltningsuppgifter även vidmakthållandet av »bryggor, packhus och andra nödiga byggningar». 1717 års kungl. brev, varigenom enhetliga tolagssatser fastställdes för samtliga stapelstäder, innehåller icke några bestämmelser om de förvaltningsuppgifter, till vilka tolagen skulle användas, utan hänvisas allenast till den några dagar tidigare utfärdade resolutionen angående Karlskronas tolagsrätt. Enligt denna resolution, som jämväl åberopade 1715 års kungl. brev, voro stadens inkomster, bland dem tolagen, avsedda att användas, bland annat, till förfärdigande och vidmakthållande av allmänna byggningar, hus och broar. Tullokaler omnämnas icke särskilt. I cirkulär den 16 juni 1719 till rikets guvernörer och landshövdingar förklarade kommerskollegium emellertid, att »magistraterna i stapelstäderna mot den år 1717 . . . till publika byggnader och reparationer i nåder förunte tolag å l i g g e r . . . att låta nybygga samt behörigen vidmakthålla sådana tullhus, varuti både tullnärer och kontrollörer vederbörligen kunna förrätta deras tjänster som ock sjötullrätter hållas . . .». Den i cirkuläret nämnda skyldigheten gällde enbart tullhusen, icke packhusen. 1715 års brev hade emellertid anfört hållande av packhus såsom exempel på stapelstädernas allmänna förvaltningsuppgifter. I enlighet härmed ha 171i5 års brev och 1719 års cirkulär åberopats som rättsgrund för stapelstädernas åliggande att hålla pack- och tullhus. Skyldigheten i fråga ansågs gälla icke blott dem, som 1715 fingo stadstolag, utan även andra städer, som efter 1680 och intill 1715 fått sådan rätt. Stockholm intog en särställning genom 1686 års brev; härtill återkommer utredningen i det följande. Också för nytillkommande stapelstäder ansågs länge tullhusbygg-

161 nadsskyldigheten grunda sig på 1715 års brev och 1719 års cirkulär. Under 1800-talet blev det alltmer vanligt, att för nya stapelstäder tullhusbyggnadsskyldigheten uttryckligen knöts till stapelstadsrätten. Beträffande städer, som intill 1825 erhållit stapelstadsrätt, har i ett flertal fall frågan om grunden för deras tullhusbyggnadsskyldighet efter nämnda år varit föremål för Kungl. Maj :ts prövning. Sedan Jönköping efter Göta kanals öppnande erhållit bekräftelse på sin stapelstadsrätt mot stapelstads skyldigheter, förklarades sålunda 1827, att staden jämlikt 1715 och 1719 års urkunder vore skyldig uppföra för sjötullkammaren erforderliga packhus- och tullkammarbyggnader. Liknande beslut utfärdade Kungl. Maj:t 1828 beträffande Hudiksvall, stapelstad 1812, och beträffande Gävle, stapelstad redan på 1600-talet. Gävle ansågs således lika med stapelstäder i allmänhet, bland dem Hudiksvall, vara pliktig anskaffa nödiga tullhusbyggnader. Efter det Landskrona, likaledes stapelstad på 1600-talet, anfört besvär över ett utslag av Kungl. Maj:ts befallningshavande, varigenom staden — som till följd av stapelstadsrätten åtnjöte tolagsinkomst — ålagts att med hänvisning till nyssnämnda båda urkunder anskaffa för tullkammaren erforderliga lokaler, förklarade Kungl. Maj:t 1852 besvären icke kunna verka ändring i utslaget. Genom beslut den 29 oktober 1886 förklarade Kungl. Maj:t staden Karlskrona (stapelstad 1680) pliktig att verkställa vissa nödvändiga arbeten å tullhuset samt att tillhandahålla för tullanstalten behövliga möbler och inventarier. Beslutet gavs särskild skärpa därigenom, att generaltullstyrelsen tillika anbefalldes att, om staden icke fullgjorde sina förpliktelser härutinnan, av den staden tillkommande tolagsersättningen innehålla det belopp, som erfordrades för kostnadens täckande. Skyldigheten ansågs bl. a. grundad på 1715 års brev och 1719 års cirkulär. Därjämte åberopades att staden borde såsom gengäld för stapelstadsrätten och i samband därmed beviljade tolagsförmåner tillhandahålla vad som erfordrades för tulltjänstens förrättande. Beslutet om innehållande av tolagsersättningen behövde aldrig gå i verkställighet. År 1903 förklarades Söderhamn (med fullständig stapelstadsrätt sedan 1812) pliktig hålla för tullverket erforderliga möbler och inventarier, varvid Kungl. Maj :t erinrade om nyssberörda beslut. Samtidigt som Kungl. Maj :t fasthöll vid stapelstädernas tullhusbyggnadsskyldighet, lösgjordes tolagsrätten alltmera från sitt samband med stapelstadsrätten. En bidragande orsak härtill torde ha varit de upprepade krav på en avveckling eller avlösning av tolagen, som framställdes under 1800talets första hälft. År 1833 avslog Kungl. Maj:t sålunda en framställning från Jönköping om tolag, ehuru staden 1827, såsom ovan nämnts, ålagts tullhusbyggnadsskyldighet. Karlstad blev stapelstad 1840 men vägrades tolag 1851. Haparanda, som blev stapelstad 1842, förklarades 1847 tullhusbyggnadsskyldig oberoende av tolagsinkomsten. När Sölvesborg 1855 och Oskarshamn (Döderhult) 1856 medgavs stapelstadsrätt, förknippades där11 —

162 med ett villkor om tullhusbyggnadsskyldighet utan att de i detta sammanhang tillerkändes tolag. Av dessa städer erhöll Haparanda tolag 1855, medan de övriga tillerkändes anslag av tullmedlen efter 1857. Från och med 1855 har regelmässigt till beviljandet av stapelstadsrätt knutits villkor om tullhusbyggnadsskyldighet. Stapelstadsrättens och därmed byggnadsskyldighetens oberoende av tolagsmedlen kom särskilt till uttryck, då Vadstena 1877 tillerkändes stapelstadsrätt, med villkor om tullhusbyggnadsskyldighet, först sedan staden förklarat sig avstå från anspråk på anslag av tullmedlen. Även har, då fråga senare uppkommit om beviljande av stapelstadsrätt, förutsatts att sådant anslag icke skall utgå. Enda undantaget utgör Södertälje, som 1878 fick sin stapelstadsrätt förnyad och då tillerkändes anslag av tullmedlen. Ej heller de fyra inlandsstäderna med fullständig förtullningsrätt, Borås, Falun, Lund och Östersund, ha erhållit något anslag av tullmedlen, ehuru de äro tullhusbyggnadsskyldiga; de tre förstnämnda städerna ha till och med ålagts sådan skyldighet i samband med beviljandet av förtullningsrätten. Vad angår Stockholm uppfördes mot slutet av 1700-talet ett nytt sjötulloch packhus. I enlighet med beslut av Kungl. Maj :t 1783 och 1787 deltog kronan i kostnaderna därför. Anordningen får ses bland annat mot den bakgrunden, att nybyggnaden även inrymde lokaler för tulldirektionen (nuvarande generaltullstyrelsen) med dess kansli och betjäning. Samma fördelningsgrund blev även tillämplig vid ombyggnadsarbeten i början av 1800-talet, avseende utrymmen för såväl sjötull- som landtullväsendet. Reparations- och underhållskostnaderna åvilade i princip staden, även, om det förekom, att kronan tog del i dem. År 1847 befriades staden från att bestrida kostnader för underhåll av generaltullstyrelsens lokaler. Däremot avslog Kungl. Maj :t 1857 en framställning från staden om att kronan skulle deltaga i kostnaderna för tillbyggnad av packhus. Genom en av högsta domstolen 1893 fastställd dom (NJA 1893 not. A 353) förklarades staden pliktig att hålla inventarier för lokaltullförvaltningen. Såsom grund för tullhusbyggnadsskyldigheten åberopades därvid 1715 och 1719 års urkunder och den i samband därmed förunnade tolagen. En påbyggnad 1907 för generaltullstyrelsens räkning bekostades av statsmedel. Att staden äger anslå medel för iordningställande av nya lokaler för lokala tullförvaltningen — oberoende av den omständigheten att staden i enlighet med de fördelningsgrunder beträffande byggnadsskyldigheten, som voro gällande mot slutet av 1700-talet och början av 1800-talet, endast till en del kunde vara pliktig att deltaga i sådana kostnader — framgår av Kungl. Maj :ts utslag den 12 februari 1925 (RÅ 1925 not. S 29). För huvudstadens del torde läget numera vara det, att staden i fråga om tullhusbyggnadsskyldigheten icke intager någon undantagsställning jämfört med stapelstäderna i allmänhet.

163 Vad här sagts avser lokaler för sjötullväsendets behov. Landtullväsendets eller småtullväsendets byggnadsfrågor löstes efter i viss mån andra regler, även om lokalfrågan i de båda tullsystemen icke kunde helt isärhållas. Den uppdelning av kostnaderna för sjötullväsendet, som i Stockholm mot slutet av 1700- och i början av 1800-talet ägde rum mellan staten och staden, anslöt sig till de grunder, som då voro gällande för landtullväsendet. Landtullarna upphävdes i början av 1800-talet men en viss inrikes tullbevakning upprätthölls även senare. Efter 1857 har frågan om stapelstädernas tullhusbyggnadsskyldighet i skilda sammanhang varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av rättsliga avgöranden. Finansdepartementets år 1881 framlagda förslag har redan berörts i kap. 5. Stapelstäderna skulle därvid fullgöra tullhusbyggnadsskyldighet jämte vissa andra med sjöfarten sammanhängande förpliktelser såsom villkor för bibehållande av, förutom engångsersättningen, även stapelstadsrätten. Förslaget väckte starkt motstånd hos städerna, bland annat enär i engångsbeloppet icke inräknats någon kompensation för varusamfärdselns framtida tillväxt eller för antaglig framtida penningvärdesförsämring och för i samband därmed ökade omkostnader för förpliktelserna. Sedan förslaget överlämnats till skatteregleringskommittén för utlåtande, avgav denna 1883 ett helt nytt förslag, innebärande indragning av tolagsersättningen till statsverket. Som motprestation skulle staten bland annat övertaga stapelstädernas kostnader för tulländamål samt inlösa de byggnader och inventarier, som städerna därför anskaffat. I avgiven reservation ifrågasatte Carl Ifvarsson, med instämmande av Ola Andersson, huruvida icke stapelstäderna skäligen kunde vid en indragning av tolagsanslaget åläggas tullhusbyggnadsskyldighet utan särskild gottgörelse av staten; särskilt borde härvid beaktas stapelstädernas förmåner såsom sådana. H. L. Rydin reserverade sig under förmenande, att kommitténs förslag vore oförmånligt för städerna. Han fann det emellertid vara i sin ordning att stad, som ville vara stapelstad och hade tullstation, bekostade tullhus. Stapelrätt och tullhusbyggnad samt rätt till tolag i förhållande till ortens varuomsättning syntes betinga varandra. Varken finansdepartementets eller kommitténs förslag blev, såsom tidigare anförts, genomfört. Sedan riksdagens revisorer 1905 aktualiserat tolagsfrågan, avstyrkte kommerskollegium i utlåtande 1912 en omreglering av tolagsersättningen; enligt kollegium syntes en avlösning icke kunna ske utan erforderligt hänsynstagande till tullhusbyggnadsskyldigheten. Nothin angav i sin utredning bland städernas särskilda skyldigheter även tullhusförpliktelsen. I yttrande häröver hävdade svenska stadsförbundet, att tolagen i första hand vore avsedd för pack- och tullhus samt liknande ändamål. De sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande gåvo uttryck för den åsikten, att tullhusbyggnadsskyldigheten vore en tolagsförpliktelse (SOU 1928: 20). I utlåtande häröver anslöt sig kommerskollegium i princip till stads-

164 förbundets här förut återgivna mening. Generaltullstyrelsen hemställde 1941 hos Kungl. Maj:t om befogenhet att ingripa mot städer, som voro berättigade till tolagsersättning men som icke vederbörligen fullgjorde sin tullhusbyggnadsskyldighet. Sedan riksdagens revisorer, med hänvisning bland annat till denna skrivelse, år 1944 påtalat frågan om innehållande av tolagsersättning vid bristande fullgörande av tullhusbyggnadsskyldighet, anhöll 1945 års riksdag hos Kungl. Maj :t om utredning i frågan. Såsom redan framhållits begärde 1947 års riksdag en utredning i tolagsfrågan, därvid statsutskottet anfört, att denna borde omfatta jämväl sambandet mellan olika slag av tolagsförpliktelser och tolagsersättningen. 2. Tullhusbyggnadsskyldighetens

omfattning

I 1715 och 1719 års urkunder uttrycktes byggnadsskyldigheten endast i allmänna ordalag. Till att börja med tillämpades föreskrifterna blott i fråga om packhus och tullhus. Det ansågs länge ej nödvändigt, att dessa hus lågo under samma tak eller ens i varandras omedelbara närhet. Först på 1800-talet blev det vanligt att sammanföra de båda slagen av lokaler. Det kan här anmärkas, att beteckningen »tullhus» såsom innefattande även packhus synes ha börjat brukas först långt in på 1800-talet. Tid efter annan ha nya byggnadsskyldigheter intolkats i de allmänt hållna föreskrifterna från åren 1715 och 1719. I början av 1800-talet föreskrevs sålunda skyldighet för vissa stapelstäder att tillhandahålla konfiskationsmagasin eller andra utrymmen för beslagtaget gods; denna skyldighet blev genom en år 1830 utfärdad förordning generell. En annan utvidgning avsåg vaktrum för den i staden befintliga tullbevakningspersonalen. Bevakning av stapelstädernas hamnar hade i regel hört till småtullväsendets uppgifter, och vaktstugor m. m. för bevakningspersonalen tillhandahöllos därför vanligen enligt de normer, som gällde för småtullväsendets byggnader, d. v. s. med fördelning mellan kronan och vederbörande stad. Även efter år 1810, då landtullarna slopades, skulle vaktstugor tillhandahållas enligt de gamla reglerna. På 1850-talet började emellertid i stapelstadsbreven föreskrivas skyldighet att anskaffa »tullkammarlokal samt packhus och vaktstugubyggnader». Också för äldre stapelstäder har från denna tid skyldigheten att hålla vaktrum intolkats i 1715 års brev och 1719 års cirkulär. Denna utvidgning synes ej ha mött större motstånd från stapelstädernas sida. På 1850-talet medgåvos vissa lättnader i fråga om klarering av med ångfartyg ankomna resandes effekter. I samband därmed ställdes krav på städerna, att dessa skulle tillhandahålla erforderliga visitationslokaler. Ännu på 1880-talet inträffade, att en stad endast motvilligt fogade sig häri, men förpliktelsen torde numera äga sedvanerättslig giltighet. Också i den mån nya samfärdselformer tillkommit, har tullverkets därav

165 föranledda lokalbehov tillgodosetts av städerna. Dessa ha sålunda i vissa fall upplåtit särskilda lokaler för gods, som inkommit med post, järnväg eller flyg. Det förekommer dock, att statsverket under särskilda förhållanden i avtalsform påtagit sig att hålla tullokaler vid flygplats. Mellan Kungl. Maj :t och kronan samt Stockholms stad träffades sålunda år 1946 ett avtal om upplåtelse för viss tid av Bromma flygplats till kronan och av Ladugårdsgärde till staden; därvid befriades staden under avtalstiden från sin skyldighet att vid flygplatsen hålla lokaler för bland annat tulländamål. Vederbörande departementschef hade — just med hänsyftning på tullokalerna — anfört (prop. 1946:378 s. Ii5 f), att det ansetts varken lämpligt eller möjligt att vid denna uppgörelse i detalj värdera och mot varandra väga prestationer å ömse sidor. Riksdagen å sin sida förutsatte, att Kungl. Maj :t ägnade erforderlig uppmärksamhet åt spörsmålet, huruvida och i vad mån stadens befrielse från tullhusbyggnadsskyldighet komme att inverka på stadens rätt till tolagsersättning. Utan direkt samband med tullhusbyggnadsskyldigheten ålåg det sedan gammalt stapelstäderna att till allmänhetens betjänande underhålla våghus och vikter för varors vägning samt mätarehus med målkärl för varors mätning. I anslutning till en under 1800-talets senare hälft genomförd reglering av städernas inkomster av handel och sjöfart miste det gamla våg- och mätningsväsendet sin betydelse utom i ett avseende, nämligen för tullbehandlingen av gods. Det blev därför naturligt, att förpliktelsen att hålla våg- och mätningsanordningar kom att fattas såsom en del av tullhusbyggnadsskyldigheten. Mot slutet av 1870-talet skärptes statens krav på stapelstäderna. Det för Vadstena år 1877 utfärdade stapelstadsbrevet innehöll — förutom uttalandet att staden såsom belägen vid inlandsvatten ej kunde erhålla tolagsersättning — också ett nytt villkor, nämligen att staden skulle tillhandahålla ej blott erforderliga »lägenheter» för tullverket utan också »nödiga inventarier och möbler». Hållandet av inventarier och möbler h a r sedermera regelmässigt både uppställts såsom villkor för ny stapelstadsrätt och intolkats i 1715 och 1719 års skyldigheter för äldre stapelstäder. I ett fall har vederbörande stad påtagit sig den nya skyldigheten först efter rättegång, vari underrättens för tullverket gynnsamma utslag kom att vinna laga kraft, sedan målet blivit desert i högre instans (rådhusrättens i Luleå utslag den 22 juli 1878; Svea hovrätts dom den 1 maj 1879). Av Kungl. Maj :t ha i ett par fall stapelstäder, vilka erhållit tolag enligt 1715 års brev, förklarats skyldiga att bestrida kostnader för anskaffande av inventarier och möbler till tullhusen (se ovan angående Karlskrona och Söderhamn). Tullhusbyggnadsskyldighet av samma omfattning som den för stapelstäderna gällande har föreskrivits också för de städer utan stapelstadsrätt, som äga fullständig förtullningsrätt, dock med undantag för Kiruna. Samtliga städer med fullständig förtullningsrätt ha också s. k. transit-

166 upplagsrätt. För åtnjutande därav är det villkoret uppställt, att städerna skola anskaffa erforderlig lokal för ändamålet. Då transitupplagsmagasinen numera i regel äro inrymda i tullhusen, torde skyldigheten att hålla detta slags lokaler ofta betraktas såsom en del av tullhusbyggnadsskyldigheten. Att märka är dock, att städerna äga rätt att av trafiken uppbära magasinshyra för gods, som förvaras å transitupplag. I äldre tid brukade varornas intagande i packhusen utföras av s. k. dragarlag. Dessa voro auktoriserade gillen, åt vilka städerna åtminstone i vissa fall hållit lokaler, i den mån särskilda sådana erfordrades. Härur har i en del städer utbildat sig en alltjämt bestående praxis, att lokaler för »tullpackhuskarlslagen», som nuvarande motsvarighet till de gamla dragarlagen benämnes, tillhandahållas av städerna. Någon skyldighet mot tullverket i detta avseende föreligger ej. En begränsning av tullhusbyggnadsskyldigheten har inträtt så till vida, att särskilda sjötullrätter numera icke finnas. De allmänt hållna föreskrifterna om tullhusbyggnadsskyldighet ledde under årens lopp till att åliggandet kom att i olika städer fullgöras i mycket växlande omfattning. För att så vitt möjligt få klarhet i den principiella innebörden av städernas förpliktelser i dessa avseenden träffade generaltullstyrelsen och svenska hamnförbundet den 15 december 1938 en överenskommelse rörande städernas tullhusbyggnadsskyldighet. Anmälan härom gjordes till Kungl. Maj :t, som den 4 januari 1939 förordnade, att ärendet skulle läggas till handlingarna. Några större principiella nyheter innehöll överenskommelsen icke. Den ansågs, så vitt städerna anginge, uttrycka »det yttersta omfånget för deras prestanda», överenskommelsen skulle icke vara bindande för statsverket, när i särskilt fall fråga uppkomme om städernas tullhusbyggnadsskyldighet. För tullverket var överenskommelsen av värde bland annat därigenom, att svenska hamnförbundet förband sig att rekommendera de uppställda normerna åt sina medlemmar »till efterrättelse i den utsträckning, tullarbetets omfattning och beskaffenhet å respektive orter betingar». Den omständigheten, att städerna ansetts tullhusbyggnadsskyldiga, har ej hindrat staten från att i undantagsfall, när särskilda förhållanden givit anledning därtill, underlätta bestridandet av de med skyldigheten förenade kostnaderna. Sålunda har Haparanda åren 1952 och 1955 beviljats lån å tillhopa 310 000 kronor till byggande av ett tullhus. Härvid har beaktats, att staden har en omfattande genomgångstrafik. Lånen äro ränte- och amorteringsfria. Återgäldande av lånen, helt eller delvis, kan dock komma i fråga, i den mån byggnaden icke skulle användas för tulländamål. 3.

Utredningen

Mellan stapelstädernas skyldighet att hålla packhus och den till år 1680 utgående tolagen förelåg icke något reellt samband. Ej heller torde detta

167 åliggande ha varit knutet till den år 1715 medgivna tolagen. Den omständigheten, att i 1715 års brev hållandet av packhus nämndes bland de förvaltningsuppgifter, till vilkas bestridande tolagsmedlen kunde användas, medförde emellertid, att denna skyldighet kom att uppfattas såsom omedelbart betingad av tolagen. Detta gäller även den i 1719 års cirkulär omnämnda skyldigheten att hålla tullhus i bemärkelsen av lokaler för kameralt arbete. F r a m mot mitten av 1800-talet ägde stapelstäderna med endast några få undantag rätt till tolag. Tullhusbyggnadsskyldighet åvilade stapelstäderna i allmänhet. Härigenom kom tullhusbyggnadsskyldighetens historiska samband med stapelstadsrätten att allt tydligare framträda. F r å n och med år 1855 har Kungl. Maj :t också beträffande nytillkomna stapelstädei konsekvent hävdat, att stapelstadsrätten automatiskt föranleder tullhusbyggnadsskyldighet, varför sådan skyldighet består oberoende av om tolagsersättning utgår eller icke. Såsom anförts har det till och med förekommit, att stad förklarat sig avstå från anspråk på anslag av tullmedlen, innan stapelstadsrätt medgivits. Sambandet mellan stapelstadsrätt och tullhusbyggnadsskyldighet upprätthölls även i finansdepartementets förslag 1881 om avlösning av tolagsersättningen. Stapelstäderna skulle alltså, som dittills, vara tullhusbyggnadsskyldiga. Underlåtenhet härutinnan kunde leda till förlust av stapelstadsrätten. Rättigheten till engångsersättning ställdes i relation till tullhusbyggnadsskyldigheten på så sätt att, om staden icke vederbörligen fullgjorde denna förpliktelse, ersättningen i fråga kunde indragas till statsverket. Eljest framgår icke av förslaget något samband mellan rättigheten till engångsersättning och tullhusbyggnadsskyldigheten. Beträffande dispositionen av avkastningen av engångskapitalet innehöll förslaget sålunda endast, att den årliga räntan därav finge användas till täckande av stadens gemensamma utgifter. Skatteregleringskommittén intog 1883 en härifrån avvikande och för städerna gynnsammare ståndpunkt. Staten skulle övertaga tullhusbyggnadsskyldigheten jämte vissa andra kostnadskrävande uppgifter från bland annat de till tolagsersättning berättigade städerna. I gengäld skulle deras tolagsersättning indragas till statsverket. Ett direkt samband ansågs alltså föreligga mellan rätten till tolagsersättning och tullhusbyggnadsskyldigheten. Varken finansdepartementets, skatteregleringskommitténs eller senare utredningsförslag ha lagts till grund för en allmän reglering av städernas tullhusbyggnadsskyldighet. Stadsutredningen finner sig böra understryka, hurusom den historiska utvecklingen klart ådagalägger, att tullhusbyggnadsskyldigheten utgör en konsekvens av den för vederbörande städer alltjämt synnerligen betydelsefulla stapelstadsrätten. Den omständigheten, att städerna medgivits disponera inkomsterna av tolagen, och sedermera av tolagsersättningen, vid full-

168 görandet av skyldigheten i fråga, kan icke med fog tagas till intäkt för den ofta hävdade uppfattningen, att tolagsinkomsten skulle utgöra en förutsättning för städernas tullhusbyggnadsskyldighet. Den av utredningen intagna ståndpunkten har ock, såsom nyss anförts, under det senaste århundradet genomgående fastslagits av Kungl. Maj:t och tullhusbyggnadsskyldigheten uppställts som villkor även för medgivande av fullständig förtullningsrätt i städer utan stapelstadsrätt. Vid nu angivna förhållanden håller utredningen före, att ett bortfallande av rätten till tolagsersättning icke kan rubba stapelstädernas förpliktelse att tillhandahålla erforderliga lokaler för det lokala tullväsendet med därtill hörande inredning. En avveckling av tolagsersättningen kan sålunda icke, på sätt tidigare ifrågasatts, rättsligen medföra skyldighet för statsverket att övertaga de förpliktelser, som stapelstäderna och därmed jämförliga städer iklätt sig i samband med att de satts i tillfälle att bereda invånarna och näringslivet i orten den i skilda hänseenden materiellt betydelsefulla förmån, som den fullständiga förtullningsrätten otvivelaktigt utgör.

KAPITEL 12

Fångars vård och underhåll

1. Gällande

ordning

Magistratsstäderna intaga en särställning beträffande vård och underhåll av häktade; dessa städer äro nämligen i princip skyldiga att bestrida kostnaderna för häktade personer åtminstone till dess dom fallit i rådhusrätten. Förpliktelsen inbegriper icke blott tillhandahållande av lokal (stadshäkte eller stadsfängelse) utan även vård (bevakning o. d.) samt utspisning av de häktade. Åtskilliga städer ha icke eget stadshäkte, och de häktade förvaras då i statlig fångvårdsanstalt mot ersättning till statsverket. I flertalet sådana fall erlägga städerna dels en av Kungl. Maj:t fastställd årlig ersättning till den statliga anstaltens underhåll och för fångvården (bevakning m. m.), dels ersättning för fångarnas utspisning. Ersättningsgrunderna äro emellertid icke enhetliga; några städer bekosta endast utspisningen. För de delar av riket, som i judiciellt hänseende ingå i domsagoorganisationen, är till tingslaget knuten en skyldighet att hålla häradshäkte (eller häradsfängelse) för tillfällig förvaring av häktade i samband med domstolsförhandlingar. Tingslagen ha däremot icke några skyldigheter i övrigt med avseende å de häktades förvar och underhåll; denna förpliktelse åligger i stället statsverket. Beträffande icke-magistratsstäder torde gälla att de i vart fall icke ha någon längre gående förpliktelse än att under rättegång hålla lokal för tillfälligt förvar av häktade. Från denna uppgift med avseende å häktade bör särskiljas bestyret med omhändertagande av anhållna, gripna, fyllerister, sinnessjuka, alkoholmissbrukare m. fl., vilket bestyr torde vara hänförligt till polisverksamhet. För sistnämnda ändamål finnas polisarrester. Det förekommer, att anhållna förvaras i häkteslokal. Häkte kan också tillika utgöra eller vara förenat med polisarrest. 2. Historik

och

praxis

Städerna ha av ålder varit skyldiga att hålla ett stadens häkte eller fängelse. Denna ordning sågs i äldre tid mera som ett privilegium än som en börda. Häktad borgare fick åtnjuta förmånen att förvaras i stadens eget fängelse. Man kan också se anordningen såsom en följd av stadens rätt till

170 egen jurisdiktion. I ett kungl. brev den 27 november 1798 erinrades bland annat om att enligt gamla stadslagen borde i varje stad häkte av staden byggas och underhållas för dem, som där begingo brott; enligt brevet skulle åtminstone två arrestrum finnas i varje stad. Omhändertagandet av häktade var emellertid för städernas del icke enbart en lokalfråga. Städerna fingo även sörja för fångarnas vård och underhåll. Städernas skyldigheter härutinnan reglerades i Kungl. Maj :ts cirkulär till landshövdingarna den 4 december 1816. Däri förordnades att städerna borde underhålla personer, som där för brott häktades, så länge de vid domstol därstädes voro under rannsakning och målet utgjorde ämne för den police städerna själva borde vidmakthålla. När brottet befanns vara av den grövre beskaffenhet, att det skulle underställas överdomstolens granskning eller ock saken genom besvär drogs under högre rätts prövning, borde däremot kostnaden för de häktades underhåll utgå av allmänna medel från den dag stadsdomstolen huvudsakligen avgjort målet till dess slutlig dom fallit och verkställdes. Städerna voro alltså i första hand skyldiga att svara för fångars vård och underhåll intill dess underrättens dom fallit. Så blevo bestämmelserna ock i regel tillämpade. Det förekom dock, att städer för tiden efter rådhusrättens avgörande förvarade häktade i avbidan på överdomstols beslut i underställnings- eller besvärsmål. I sådana fall betalades kosten av kronan. 1840—41 års riksdag anvisade medel för uppförande eller ombyggnad av läns- och härads- samt även stadsfängelser efter cellsystem. Ständerna hemställde därvid bland annat, att — med undantag för Stockholm — stadshäkte i stad, där länsfängelse funnes, i kostnadsbesparande syfte alltid måtte förenas med sådant fängelse, med förpliktelse för städerna, dels att lämna skäligt bidrag till länsfängelsets årliga underhåll ävensom för fångvård, dels att bekosta uppehälle under rannsakningstiden för fångar, som voro ställda under tilltal vid städernas domstolar. I anledning av denna hemställan meddelade Kungl. Maj:t bestämmelser i ämnet år 1841. Föreskriften kom att tillämpas icke blott på de egentliga länshäktena utan även på de kronohäkten, som blevo uppförda i en del städer. Sedan 1864 års strafflag utfärdats, uppkom fråga huruvida städernas skyldighet att underhålla rannsakningsfångar undergått någon inskränkning. I 19 § 23 punkten promulgationsförordningen till nämnda lag stadgades nämligen att »den, som häktad är, skall av allmänna medel förses med sund och nödtorftig kost, så ock annan förnödenhet». Tolkningen av detta stadgande avgjordes av Kungl. Maj:t genom brev år 1866, varigenom vederbörande Konungens BefälIningshavande bemyndigades att vidtaga laga åtgärder för att hos Linköpings stad uttaga ersättning för stadens rannsakningsfångars underhåll i länsfängelset under år 1865. Beslutet motiverades bland annat med att städernas skyldighet att bekosta underhåll för rannsakningsfångar blivit fastställd genom Kungl. Majrts cirkulär år 1816 och

171 att ändring däri icke kunde anses ha skett genom den i förenämnda promulgationsförordning meddelade föreskriften om häktades underhåll. Genom ett år 1941 meddelat beslut angående förvaring i kronohäktet i Halmstad av i Falkenberg och Laholm häktade personer fastslog Kungl. Maj :t, att stad, som i judiciellt hänseende införlivats med domsaga, äger att på villkor, som gälla för vederbörande tingslag, förvara personer, som i staden häktats för brott. Härigenom kom den principen till tydligt uttryck, att stad under landsrätt icke är skyldig att hålla stadsfängelse. Nya rättegångsbalken innehåller icke några bestämmelser, som innebära, att skyldigheten att förvara och underhålla häktade personer avlyfts från städer med egen jurisdiktion. I 1 kapitlet 16 § nämnda balk föreskrives att för förvaring av anhållna eller häktade skall för domsaga å tingsställe eller annan ort, som Konungen bestämmer, så ock i stad med rådhusrätt finnas häkte. Härmed torde, i vad gäller häktade, allenast avses lokaler för förvaring medan rannsakning pågår. I fråga om magistratsstäder, där statligt cellfängelse finnes, gäller fortfarande att de förvara sina häktade i det statliga fängelset, i regel mot ersättning såväl för fängelsets underhåll och för fångvården som för de häktades utspisning. Utspisningskostnaderna utgå efter gällande portionspris, medan övriga kostnader i flertalet fall reglerats i kungl. brev, merendels av äldre datum. Några städer förvara sina häktade i statens fängelse i vederbörande stad utan ersättning för annat än fångarnas kost. Flertalet av dessa städer har lämnat engångsbidrag till fängelsets uppförande. Även vissa städer, där statligt fängelse icke finnes, äga rätt att anlita statlig fångvårdsanstalt utom vederbörande stad för förvar av sina häktade. En del städer ha därvid endast att svara för utspisningskostnaden. Ett tiotal städer ha fortfarande egna stadsfängelser med skyldighet att svara för rannsakningsfångars vård och underhåll. Dock sändes den häktade under vissa betingelser till statlig fångvårdsanstalt, såsom då beslut fattats om sinnesundersökning. Därvid har staden fortfarande att svara för utspisningskostnaden.

3. Ändringsförslag

m. m.

Frågan om ett upphävande, helt eller delvis, av magistratsstädernas förpliktelser beträffande rannsakningsfångars vård och underhåll har varit föremål för utredningar och förslag i skilda sammanhang. Från senare tid må erinras om följande. 1939 års polisutredning, för vars betänkande närmare redogöres i kap. 8, föreslog bland annat, att statsverket skulle övertaga kommunernas kostnader för underhåll och vård av anhållna eller häktade personer. Samma

172 uppfattning hade 1944 års polisutredning, såvida dess alternativa förslag om ett förstatligat polis- och åklagarväsen skulle genomföras. I en den 17 december 1943 daterad skrift hemställde svenska stadsförbundet, att Kungl. Maj:t ville låta upptaga till undersökning frågan om magistratsstädernas kosthåll för rannsakningsfångar i de fall, där domstol förordnat om sinnesundersökning. Stadsförbundet erinrade bland annat om att sinnesundersökningarna i stor utsträckning drogo ut på tiden långt utöver vad författningarna förutsatt och att denna omständighet hade gjort städernas kosthållsskyldighet betungande. Det syntes förbundet rimligt, att städerna därvid befriades från kosthållet från det domstolens beslut om sinnesundersökningen vunnit laga kraft. Sedan statskontoret och fångvårdsstyrelsen avgivit utlåtanden i ärendet, uppdrog Kungl. Maj :t genom beslut den 31 mars 1944 åt fångvårdsstyrelsen att verkställa utredning om städernas skyldighet beträffande förvar och underhåll av häktade personer. Fångvårdsstyrelsen framlade den verkställda utredningen den 31 december 1949. Styrelsen fann, att tiden vore mogen för att bestämmelserna i fråga om städernas skyldighet beträffande förvar och underhåll av häktade personer ändrades. Detta gällde icke blott frågan om kosthållet för rannsakningsfångarna utan även problemet i övrigt. De årliga bidragsbelopp, som vissa städer inbetalade för fängelsebyggnadens underhåll och till bevakning m. m., framstodo enligt styrelsens mening som helt föråldrade och utgjorde en inkomst, från vilken statsverket utan vidare syntes kunna avstå. Enligt styrelsens mening borde den stad åvilande skyldigheten att för sina rannsakningsfångars förvarande i statlig fångvårdsanstalt utgiva visst årligt belopp till fängelsebyggnadens underhåll m. ra. ävensom ersättning för rannsakningsfångarnas utspisning upphöra. Rätten att på sagda villkor förvara rannsakningsfångar i statlig fångvårdsanstalt skulle i första hand tillkomma de städer, som redan till följd av något Kungl. Maj:ts beslut eller av hävd förvarade sina rannsakningsfångar i sådan anstalt. Härjämte borde emellertid städer med egen jurisdiktion men utan statlig fångvårdsanstalt, vilka dittills icke förvarat sina häktade i närbelägen statlig fångvårdsanstalt, erhålla möjlighet därtill. Med hänsyn till att platsantalet i fångvårdsanstalterna vore synnerligen begränsat, borde medgivande icke omedelbart lämnas alla berörda städer utan göras beroende av särskild prövning av Kungl. Maj:t eller fångvårdsstyrelsen. Med den sålunda föreslagna ordningen skulle det större antalet städer med egen jurisdiktion i fråga om rannsakningsfångar komma i samma läge som städer lagda under landsrätt. Enligt styrelsens förslag borde reglerna utformas som de vilka gällde för sistnämnda kategori städer. Att den nya ordningen skulle medföra viss ökning av fångvårdens personalbehov och kostnader i övrigt, funne styrelsen ofrånkomligt. Fångvårdsstyrelsen ansåg principiella skäl tala för att Stockholms stad i förevarande avseende behandlades på samma sätt som andra städer med egen jurisdiktion. Emellertid belöpte den övervägande delen av de ersättningsbelopp, som städerna inbetalade för förvar av fångar i kronans anstalter, på Stockholm. Man

173 måste räkna med att antalet rannsakningsfångar från huvudstaden även i fortsättningen bleve betydande. Under sådana förhållanden borde enligt styrelsens mening frågan om hur utrymme skulle kunna beredas för Stockholms rannsakningsfångar alltjämt av praktiska skäl bli föremål för särskild överenskommelse. Såsom inledningsvis framhållits ha handlingarna angående denna utredning överlämnats till stadsutredningen för att tagas i övervägande vid fullgörandet av dess uppdrag. I förarbetena till gällande lag den 25 april 1958 om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. (SOU 1955:54) ifrågasattes inrättande av centrala länsinstitutioner eventuellt med vederbörande landsting som huvudman (i fråga om anordnande och drift); till sådan institution borde föras bl. a. av domstol för brott häktade. Vid sin anmälan av propositionen med förslag till nämnda lag (1958:68) ifrågasatte vederbörande departementschef visserligen, huruvida en uppdelning på skilda huvudmän numera hade några vägande skäl för sig, men han uttalade vidare: Det är emellertid icke möjligt att på föreliggande utredningsmaterial taga ställning till hur förhållandena för framtiden bör ordnas, utan härför kräves ytterligare överväganden. Det torde vara nödvändigt att avvakta pågående utredningsarbete på vissa närliggande områden, bl. a. i fråga om polisväsendets förstatligande samt städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten. Det må anmärkas, att hovrättsrådet Ulf Lundvik på uppdrag av fångvårdens byggnadskommitté år 1957 framlagt en promemoria angående stadsoch häradsfängelser (SOU 1957:34). Promemorian utmynnar icke i några reformförslag utan innebär ett klarläggande av städers och tingslags skyldighet att hålla häkte. Stadsdomstolsutredningen har erinrat om magistratsstädernas skyldighet att förvara anhållna eller häktade även utan samband med rättegång. Det är enligt nämnda utredning icke avsett, att ett lagfästande av de domstolsbyggnadsskyldiges i stad åliggande att i rådhus hålla rum för förvaring under rättegång av anhållen eller häktad, skulle medföra befrielse från den skyldighet att hålla stadshäkte som av ålder åvilar stad. Denna fråga sammanhängde med spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter. 4.

Utredningen

Tingslagen äro, som nämnts, i förevarande hänseende endast skyldiga att under rättegång hålla lokal för tillfälligt förvar av häktade. Magistratsstäderna ha däremot en längre gående förpliktelse; de äro i princip skyldiga att hålla lokal och i övrigt svara för vård och underhåll av häktade, till dess dom fallit i underrätten. Denna anordning har av ålder ansetts såsom en självklar konsekvens av

174 den staden förunnade förmånen av egen jurisdiktion. Vid ett förstatligande av stadsdomstolarna bortfaller således detta skäl för att rådhusrättsstäderna skulle ha större ekonomiska förpliktelser gentemot häktade än riket i övrigt. Städer, som förlagts under landsrätt eller som eljest ingå i domsagoorganisationen, äro ju också befriade från det ekonomiska ansvaret för häktade utom rättegång. I äldre tid betraktades även hållandet av ett stadens eget häkte som en förmån för stadens bofasta invånare. Befolkningens rörlighet har emellertid lett till att anordningen icke längre har karaktär av förmån utan närmast är att uppfatta som ett onus. Även med hänsyn härtill saknas anledning att längre behålla rådhusrättsstädernas särställning i detta avseende. En utjämning bör således komma till stånd på så sätt att rådhusrättsstäder och tingslag vid ett förstatligande av stadsdomstolarna likställas med avseende å sina förpliktelser gentemot häktade enligt de villkor, som för närvarande gälla för tingslagen. Härvid bör uppmärksammas stadsdomstolsutredningens förslag, enligt vilket inom domsagoorganisationen domstolsbyggnadsskyldigheten — även omfattande skyldighet att hålla rum för förvaring i samband med rättegång av anhållen eller häktad — skall åvila de i domkretsen ingående primärkommunerna; likaså skall inom en förstatligad rådhusrättsorganisation motsvarande byggnadsskyldighet fullgöras av vederbörande stad. Stadsutredningen är ense med stadsdomstolsutredningen därom att den föreslagna regleringen av domstolsbyggnadsskyldigheten bör träda i kraft först sedan staten övertagit kostnaderna för samtliga underrätter. Därvid bör avvecklingen av magistratsstädernas särskilda ansvar gentemot häktade ingå såsom ett led i regleringen av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter.

K A P I T E L 13

Militär rättegång

Från och med år 1949 omlades det militära rättegångsväsendet. De speciella krigsdomstolarna avskaffades under vanliga, i fredstid rådande förhållanden, och den militära rättsskipningen överfördes på de allmänna domstolarna. I den mån rådhusrätt blev forum för militära mål, innebar reformen, att sådan domstol fick övertaga mål, som tidigare handlagts av statlig specialdomstol. Härvid uppkommer spörsmålet om städernas rätt till ersättning av statsverket för sådana merkostnader, som detta övertagande förorsakat städerna. Merkostnaderna ha avseende icke blott å domstolsväsendet utan även å polis- och åklagarväsendet.

1. Krigsdomstolarna

och deras

avskaffande

Redogörelsen tar huvudsakligen sikte på organisationen i fredstid. I sammanhanget bortses från överrättsorganisationen. Den första mera systematiskt genomförda krigsdomstolsorganisationen tillkom i vårt land under förra delen av 1600-talet. Bestämmelser härom intogos i särskilt utfärdade krigsartiklar, som tid efter annan ersattes av nya sådana; för flottan gällde tidvis särskilda sjöartiklar. Efter tillkomsten av 1864 års allmänna strafflag utfärdades år 1868 nya krigslagar och därvid även en särskild förordning om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Denna förordning ersattes — i samband med en ny strafflag för krigsmakten — av 1914 års lag om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Underdomstolar vid krigsmakten voro i fredstid enligt denna lag krigsrätter med två civila ledamöter, varav en krigsdomare såsom ordförande och en auditor, samt två militära ledamöter. Såsom åklagare voro anställda särskilda krigsfiskaler. Denna ordning bestod i princip till dess — i samband med ikraftträdandet av 1948 års militära rättegångslag — krigsdomstolarna avskaffades i fredstid med utgången av år 1948. Domstol för avdelning vid krigsmakten är enligt denna lag allmän underrätt vid avdelningens ordinarie förläggningsort. Konungen må dock beträffande viss avdelning förordna, att annan allmän underrätt skall vara domstol för avdelningen. Sådana bestämmelser ha utfärdats genom olika kungörelser. Allmän åklagare i militärt

176 brottmål är enligt den militära rättegångslagen allmän åklagare vid domstol, som har att upptaga målet. Krigsrätter kunna fortfarande träda i verksamhet såsom under beredskapstillstånd och då riket är i krig. Härom bestämmer Konungen. 2. Frågan

om städernas

rätt till

ersättning

Det militära rättegångsväsendets omdaning hade föregåtts av ett flertal utredningar. I det följande skall — med utgångspunkt från år 1$20 — lämnas en översiktlig redogörelse för av dessa utredningar framförda förslag med särskild hänsyn till spörsmålet om städernas rätt till gottgörelse av statsverket för kostnaderna för de militära målens handläggning vid rådhusrätterna. I anledning av därom väckta motioner hemställde 1920 års riksdag om utredning rörande krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid. Första lagutskottet hade (uti. nr 24) framhållit, att — i den mån rådhusrätterna komme att övertaga den militära rättsskipningen — staten icke syntes kunna undgå att till städerna utgiva ersättning för den kostnad detta övertagande givetvis måste förorsaka städerna. Utredningen uppdrogs åt 1920 års krigslagstiftningskommitté, som år 1922 avgav förslag till handläggning av militära brottmål m. m. (SOU 1922: 34). Enligt förslaget skulle de allmänna underrätterna döma i militära brottmål. Kommittén anknöt till lagutskottets nyss anförda uttalande och framhöll för sin del, att det vore självfallet, att staten icke kunde undgå att till stadsdomarna lämna viss ersättning för behandling av de militära målen. Betänkandet remissbehandlades men blev icke föremål för vidare åtgärd. Vid 1932 års riksdag väcktes ånyo motioner om avskaffande av de militära domstolarna i fredstid m. m. I enlighet med hemställan av första lagutskottet (uti. nr li5) anhöll riksdagen hos Kungl. Maj:t om undersökning, huruvida och i vad mån en överflyttning å de allmänna domstolarna av mål, som hörde till krigsdomstolarnas upptagande, kunde ske redan under dåvarande rättegångssystem m. m. På grundval av en därom inom justitiedepartementet verkställd utredning framlades vid 1933 års riksdag proposition (nr 223) med förslag till lag med vissa bestämmelser om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Enligt förslaget skulle i regel de allmänna domstolarna — huvudsakligen rådhusrätter — ifrågakomma såsom krigsdomstolar. I särskild proposition (1933: 225) äskades anslag till bestridande av kostnader för krigsdomstolarnas verksamhet m. m. Vid anmälan av denna proposition anförde departementschefen bland annat följande. Skyldigheten att bekosta för rättsskipningen erforderliga organ får anses tillkomma i första hand staten. Denna skyldighet åvilar emellertid, såvitt angår första instansen i det svenska domstolssystemet, i flertalet städer på grund av histo-

177 riska förhållanden kommunerna. De med kommunala medel bekostade stadsdomstolarnas organisation och verksamhet hava dock genom tiderna varit föremål för statlig reglering såväl i lagstiftningsväg som i administrativ ordning. Enighet torde i stort sett råda därom att städerna äro skyldiga ställa sig till efterrättelse vad statsmakterna besluta ej endast i fråga om det sätt varpå rådhusrätterna skola utöva sin dömande myndighet utan även beträffande rådhusrätternas domsområden. Att under vissa rådhusrätters prövning lägga mål och ärenden, vilka tidigare handlagts av andra, statliga domstolar, kan sålunda icke i och för sig anses stridande mot städernas rätt till egen rättsskipning. Enligt departementschefens förmenande syntes i och för sig ett från allmänna processuella synpunkter å rådhusrätterna överfört tillskott av mål icke kunna utgöra någon giltig grund för ett ersättningskrav mot statsverket. Han uttalade vidare: Jag anser nämligen, att då rådhusrätterna äro inordnade i det allmänna domstolssystemet, innebär detta en skyldighet för städerna att svara för de kostnader, som må bliva en följd av att rådhusrätterna, i likhet med övriga allmänna domstolar, måste organisatoriskt anpassas efter nya processuella lagbestämmelser. Vidare får väl den förmån, som rätten till egen domstol i första instans kan anses innebära för städerna, uppväga de olägenheter i ekonomiskt hänseende, vilka kunna bli en följd av att på grund av ändringar i lagstiftningen rådhusrätternas arbetsbörda i ett eller annat avseende ökas. En ändring i gällande forumbestämmelser måste sålunda kunna vidtagas utan att därav följer någon som helst skyldighet för staten att ersätta städerna för de kostnader som en dylik åtgärd tilläventyrs må hava till följd. Ej heller synas bärande skäl kunna åberopas för den av Stockholms rådhusrätt åberopade modifierade ståndpunkten att städerna väl skulle vara skyldiga att bära kostnaderna för en sådan ändring i lagstiftningen, som medförde helt nya bördor för rådhusrätterna, men icke kostnader föranledda av upphävandet av en bestående, av staten bekostad anordning. Första lagutskottet fann sig (uti. nr 51) icke kunna tillstyrka bifall till propositionen nr 223; med hänsyn härtill ansåg sig utskottet icke böra ingå i detaljgranskning av förslaget och ej heller till behandling upptaga det tveksamma spörsmålet, om ersättning borde tillerkännas de städer, som i anledning av den föreslagna reformen skulle åsamkas kostnader. Vid huvudförslagets behandling i riksdagen stannade kamrarna i olika meningar. Frågan hade alltså förfallit. I anledning av motioner hemställde 1945 års riksdag ånyo, att Kungl. Maj:t ville låta verkställa utredning om krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid och framlägga förslag därom. Med anledning härav tillkallades särskild utredningsman, dåvarande rådmannen E. Wilhelmsson, som i ett år 1946 avgivet betänkande angående revision av det militära rättegångsväsendet (SOU 1(946:91) föreslog, att krigsdomstolarna i fredstid skulle avskaffas och att de militära målen i stället skulle upptagas av de allmänna domstolarna. Enligt utredningsmannens uppfattning skulle 29 rådhusrätter och 16 häradsrätter tagas i anspråk för handläggning av militära mål. I anslutning till den uppfattning, som kommit till uttryck i det av Nothin 12 —

6110S2

år 11921 avgivna betänkandet, uttalade utredningsmannen, att städerna icke syntes äga någon lagligen grundad rätt till gottgörelse av staten för kostnaderna för de militära målens handläggning vid rådhusrätterna. Därutöver framhöll han bland annat följande. Å andra sidan är det, såsom även framhålles i betänkandet, givet att en ojämn fördelning av olika slags bördor å de skilda kommunerna kommer att i sista hand verka såsom en obillighet mot de enskilda medlemmarna i de kommuner, vilka fått sig särskilda bördor pålagda, samt att staten därför måste låta sig angeläget vara att, om fördelningen blivit ojämn, söka i möjligaste mån åstadkomma en rättvis utjämning. På sätt framgår av den tidigare redogörelsen kräver ett ändamålsenligt ordnande av rättsskipningen i militära mål att denna uppdrages åt ett begränsat antal domstolar. En tillämpning av nyssnämnda grundsats föranleder att i fall där militära mål skola upptagas av rådhusrätt vederbörande stad bör under vissa betingelser skäligen kunna göra anspråk på bidrag till de utgifter som i förevarande hänseende åsamkas staden. Gäller det mål, som härröra från förband med förläggning inom staden, torde kunna antagas att i regel förutsättningar för framställande av dylikt anspråk icke komma att vara för handen. Den omständigheten att militär förläggning finnes inom staden måste nämligen obestridligen medföra att staden därigenom på olika sätt även kommer i åtnjutande av ekonomiska fördelar. Så torde i viss mån kunna vara förhållandet jämväl då till rådhusrätten hänvisade mål härröra från förband, som väl äro förlagda utanför staden men i dess omedelbara närhet. Huruvida bidrag till kostnaderna bör utgå i fall där rådhusrätt får att upptaga mål från förband med förläggning utom staden synes sålunda böra bliva beroende på en prövning av omständigheterna i varje särskilt fall. Någon anledning torde emellertid icke föreligga att i något fall låta staden komma i åtnjutande av ersättning för annat än den merkostnad i förut angiven mening som uppkommer för staden. Vid ett allmänt bedömande av de ekonomiska verkningarna av reformen funnes enligt utredningsmannens mening icke anledning att taga hänsyn till mera oväsentliga kostnadsökningar. Såsom utgifter av beskaffenhet att böra beaktas i sammanhanget ansågos därför i första hand kostnader för utökning av domstols- eller åklagarmyndighetens personalorganisation. Endast i den mån övertagandet av de militära målen i ett eller annat avseende föranledde utökning av personalorganisationen, ville utredningsmannen beakta sådana jämförelsevis obetydliga kostnader som ökade utgifter för expenser och dylikt. Då den ersättning för ökade utgifter, som kunde finnas böra tillkomma städerna, helt grundade sig på skälighetsbedömning, syntes någon erinran icke kunna göras mot att i vissa fall även för rådhusrätternas del helt bortsåges från endast obetydliga kostnadsökningar. Enligt utredningsmannens uppfattning syntes fråga om ersättning för dylika merkostnader över huvud taget knappast kunna uppkomma beträffande andra städer än Stockholm, Göteborg och Linköping. Av rådhusrätterna i dessa städer syntes endast Stockholms rådhusrätt komma att i någon mera betydande utsträckning handlägga mål från förband utom stadens område. För den händelse åklagarmyndigheten i Skövde förstärktes, kunde fråga

179 uppkomma om ersättning jämväl till denna stad. I avvaktan på någon tids erfarenhet av reformen borde enligt utredningsmannens mening den ersättning, som kunde finnas böra utgå till städerna, bestämmas först i efterhand. I ett till betänkandet fogat särskilt yttrande anförde dåvarande borgmästaren O. Rylander, vilken utsetts att jämte andra deltaga i överläggningar med utredningsmannen, att det måste starkt ifrågasättas, huruvida skäl förelåge att upptaga ersättningsfrågan till övervägande utan samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, särskilt som ett avgörande av frågan om ersättning av statsmedel i denna begränsade del erbjöde betydande svårigheter och i allt fall icke kunde ske förrän avsevärd tid förflutit från reformens genomförande. Vid remissbehandlingen av utredningsmannens förslag tillstyrktes detsamma i huvudsak av flertalet instanser. Emellertid riktades anmärkningar mot olika detaljer i förslaget, över frågan om de ekonomiska konsekvenserna av ett överflyttande av de militära målen till de allmänna domstolarna uttalade sig endast ett mindre antal av remissinstanserna. Härav må återges följande. Justitiekanslersämbetet förmenade att frågan, huruvida kommun vore skyldig gälda de kostnader, som åsamkades vissa städer i anledning av att den militära rättsskipningen överfördes på dessa städers rådhusrätter, vore vansklig att besvara, helst som den icke mera utförligt dryftats i betänkandet. Oavsett hur frågan rättsligt sett skulle lösas, vore justitiekanslersämbetet för sin del benäget ansluta sig till utredningsmannens åsikt att ersättning borde utgå till städerna av förevarande anledning. Grundades ersättningen på billighetshänsyn, föreföll ock rimligt, att ersättningen begränsades till de merkostnader, som uppkomme för städerna. Ämbetet ansåg skäl tala för att i fråga om ersättningen undantag gjordes för garnisonsstäderna men fann det osäkert om dessa skäl vore tillräckligt bärande. Överståthållarämbetet uttalade att de av reformen föranledda merkostnaderna för Stockholms stad helt borde ersättas av statsverket. Det syntes ämbetet skäligt, att ersättning utginge jämväl för de ökade kostnader, som föranleddes av överflyttning till rådhusrätten av mål från förband, förlagda inom stadens område. Det anförda gällde icke blott kostnaderna för erforderlig förstärkning av rådhusrätten och åklagarmyndigheten utan även kostnaderna för kriminalpolisens utredningsarbete i de militära målen. Statskontoret lämnade vad utredningsmannen anfört beträffande kostnads- och ersättningsfrågorna utan erinran. Å städernas sida rådde enighet därom, att staten, om den föreslagna reformen genomfördes, icke kunde, i varje fall av billighetsskäl, undgå att ersätta städerna deras i anledning därav orsakade kostnader för personalförstärkning, expenser m. m. Svenska stadsförbundet anförde bland annat följande i sitt remissyttrande.

180 Liksom så många andra förslag och reformer under senare tid avser betänkandet att under hänvisning till städernas hävdvunna skyldigheter pålägga städerna ökade kostnader för ändamål, som deras invånare samtidigt via statsbeskattningen få vara med om att bekosta för övriga delar av landet. Styrelsen måste naturligtvis opponera sig mot den uppenbara orättvisa genomförandet av detta förslag skulle innebära. Orättvisan är för övrigt i detta fall så mycket mera påtaglig som endast vissa av de städer, som ha sådana hävdvunna skyldigheter skulle drabbas. Övriga städer i denna kategori och andra kommuner, där militära förband äro förlagda och vilka alltså enligt betänkandet därigenom obestridligen komma i åtnjutande av ekonomiska fördelar, skulle icke behöva vidkännas motsvarande utgiftsökningar. Med det anförda är även antytt att betänkandets begränsning av ersättningsrätten till fall, då rådhusrätt får att upptaga mål från förband utom staden, måste anses vara helt godtyckligt vald. Detsamma gäller för övrigt den begränsning som ligger i att huvudsakligen kostnader för utökning av personalorganisationen ansetts ersättningsgilla. Det måste anses vara uppenbart att alla kostnader för de militära målen äro av enahanda beskaffenhet. Huruvida merbelastningen vid en viss tidpunkt föranleder behov av personalökning eller ej, måste på längre sikt vara av tämligen underordnad betydelse. På grundval av betänkandet utarbetades proposition (1948: 216) med förslag till militär rättegångslag m. m., som förelades 1948 års riksdag. I denna proposition berördes icke de i samband med reformen uppkommande kostnads- och ersättningsfrågorna. Dessa behandlades i stället under andra huvudtiteln i 1948 års statsverksproposition (bil. 4). Departementschefen förklarade sig därvid icke beredd upptaga till avgörande spörsmålet om ersättning till städerna för deras kostnader för den militära rättsskipningen utan ansåg, att detta borde lösas i samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Denna fråga skulle så snart omständigheterna det medgåve tagas upp inom finansdepartementet. Första lagutskottet, dit propositionen angående militär rättegångslag remitterats, fann skäl till vissa ändringar i lagförslaget men tillstyrkte i huvudsak bifall till propositionen (uti. nr 41). Utskottet erinrade om att den föreslagna omläggningen av det militära rättegångsväsendet skulle medföra ekonomiska konsekvenser för de städer, i eller i vilkas närhet militära förband voro förlagda. Då detta spörsmål knutits till anslagsfrågorna i anledning av reformen och sålunda skulle behandlas av statsutskottet, saknade lagutskottet anledning att ingå närmare på detsamma. Statsutskottet berörde emellertid ej problemet i sitt i ärendet avgivna utlåtande (nr 166). Sedan riksdagen bifallit första lagutskottets hemställan, upphörde, såsom redan inledningsvis erinrats, de speciella krigsdomstolarna med utgången av år 1048. 3. Föreliggande

framställningar

I en den 25 september 1950 daterad ansökning har svenska stadsförbundet hemställt, att Kungl. Maj:t måtte till förnyat övervägande upptaga frågan

om ersättning till de av krigsdomstolsreformen berörda städerna för deras kostnader för den militära rättsskipningen. Stadsförbundet anför därvid bland annat följande. Som i det föregående antytts kan man ha olika åsikter om städernas formella rätt till ersättning. Att starka billighelsskäl kunna åberopas för en sådan ersättning är däremot odiskutabelt. Dylika skäl ha också anförts av utredningsmannen. Dennes restriktiva förslag att från ersättningen utesluta garnisonsstäderna kan emellertid — såsom styrelsen tidigare i sitt yttrande över utredningen påpekat — med fog kritiseras såsom orättvist och godtyckligt (jfr justitiekanslersämbetets och överståthållarämbetets kritik mot förslaget i denna del). Förslaget är orättvist i så måtto att endast vissa garnisonsstäder skulle drabbas av utgiftsökningen medan andra, d. v. s. de vilka icke ha rådhusrätt, skulle gå fria och därjämte komma i åtnjutande av de ekonomiska fördelar, som enligt utredningsmannen vore förknippade med militära förbands förläggning inom orten. Det är vidare godtyckligt icke blott på grund av det sist sagda utan också därigenom att ersättningsrätten begränsats till fall, då rådhusrätt har att upptaga mål från förband utom staden. Begränsningen är uppenbarligen grundad på en övervärdering av den ekonomiska betydelsen av militärförbandens förläggning till viss ort. Erfarenheterna visa att de härmed förenade ekonomiska fördelarna merendels uppvägas av nackdelarna, i form av kostnadsökningar för utökad socialvård och överhuvudtaget ökade förvaltningskostnader. Som godtycklig måste också betecknas den förordade begränsningen av ersättningen till att avse huvudsakligen kostnader för utökning av personalorganisationen. Logiskt sett måste alla kostnader för de militära målen vara av enahanda beskaffenhet. Stadsförbundet uttalar vidare, att kostnaderna för den militära rättsvården i flera städer visat sig uppgå till betydande belopp, avsevärt större än man tidigare ansett sig behöva räkna med. Av stadsförbundet införskaffad utredning angående 27 magistratsstäders årliga kostnader vid tiden omedelbart efter reformen utvisar, att de största beloppen hänförde sig till Stockholm 225 394 kronor, Göteborg 75 000 kronor, Karlskrona 62 000 kronor, Uppsala 50 000 kronor, Linköping 43 441 kronor, Luleå 24 000 kronor, Malmö 13 729 kronor och Gävle 11 000 kronor. Anmärkas må att kostnaderna beräknats efter växlande grunder. Dessutom föreligger en den 16 december 195,2 dagtecknad ansökning från städerna Lidköping och Skövde, vari dessa hemställa om ersättning för vissa kostnader för den militära rättsskipningen. Vad angår Lidköping uppskattas de årliga merkostnaderna för polis- och åklagarväsendet enligt en vid handlingarna fogad promemoria till ett belopp utgörande lön för en kriminalkonstapel. För Skövdes del beräknas motsvarande kostnader enligt en i ärendet tillgänglig promemoria till sammanlagt 19 474 kronor (L5 % av stadsfiskalens, ett kanslibiträdes och ett extra skrivbiträdes löner och pensionsavgifter jämte hela kostnaden för en kriminalkonstapel och halva kostnaden för ytterligare en kriminalkonstapel). I avgivet yttrande tillstyrker landsfogden i Skaraborgs län, att städerna beredes gottgörelse för sina kostnader för handläggning av militära mål från militära förband, som äro för-

182 lagda utom vederbörande stad (vad angår Skövde regementen i Karlsborg och i fråga om Lidköping flygflottiljen i Såtenäs). Länsstyrelsen föreslår i avgivet utlåtande, att frågan utredes av särskild sakkunnig. Slutligen förordar statskontoret i sitt utlåtande i ärendet, att framställningen tills vidare icke skall föranleda någon åtgärd i avbidan på utredningen av frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. 4.

Utredningen

Enligt Nothins mening kunna städerna icke rättsligen undandraga sig handhavandet av och kostnaden för de samhälleliga uppgifter, som staten åt dem överlämnat. Denna uppfattning delas också av Wilhelmsson i 1946 års betänkande. Å andra sidan avvisar Wilhelmsson icke helt tanken på ersättning i särskilda fall av statsverket till städer för handhavande av den militära rättsvården. Därvid åberopas Nothins uttalande, att staten måste låta sig angeläget vara att ej lägga olika slag av bördor å de skilda kommunerna och att staten bör, där så likväl en gång skett, i stället söka så långt omständigheterna det medgiva, åstadkomma en rättvis utjämning. Enligt Wilhelmssons uppfattning kunde ersättning — eftersom det borde röra sig om mera väsentliga merkostnader för domstols- samt polis- och åklagarväsendet — blott ifrågakomma för ett fåtal städer. Då stadsutredningen för sin del har att taga ställning till den föreliggande specialfrågan, torde inledningsvis böra erinras därom, att statsmakterna under den senaste tiden haft att pröva flera likartade spörsmål, som berört arbetsfördelningen vid rättsskipningens organiserande. År 1944 ändrades sålunda förordningen den 16 maj 1884 angående patent på så sätt att Stockholms rådhusrätt i princip gjordes ensam behörig som första instans i mål, som avses i patentförordningen. Härigenom stegrades, såsom Rylander framhåller i sin här förut omnämnda reservation, antalet patentmål som rådhusrätten hade att handlägga högst betydligt. Frågan om ersättning av statsverket till Stockholms stad för ökade kostnader på grund av rådhusrättens utvidgade befattning med patentmål upptogs icke, ehuru det ifrågasatts, att sådan ersättning skulle utgå. Vid sin anmälan av propositionen (1944: 176) angående förenämnda författningsändring hade vederbörande departementschef uttalat, att han ej funnit anledning att på denna speciella punkt upptaga till övervägande frågan om skyldighet för statsverket att bidraga till avlönandet av stadsdomare. Uttalandet föranledde från riksdagens sida icke någon erinran. Den nuvarande tullåklagarinstitutionen har avskaffats från och med den 1 januari 1961 och åklagarskapet i tullmål överflyttats på de allmänna åklagarna. Vid denna reform bestämdes intet om att stad skulle kunna tillerkännas ersättning av statsmedel för kostnaden för tullmålens handläggning av stadens allmänne åklagare. Till grund för denna lagstiftning ligger ett

183 av dåvarande hovrättsrådet E. Walberg utarbetat betänkande med förslag till lag om straff för olovlig varusmuggling m. m. (SOU 1,969:24). I ett häröver avgivet yttrande anförde stadsutredningen bland annat följande. I likhet med utredningsmannen finner stadsutredningen, att städerna icke kunna anses äga någon lagligen grundad rätt till gottgörelse av staten för de kostnader för en förstärkning av städernas åklagarorganisation, som kunna bli en följd av tullmålens överflyttning till de allmänna åklagarna, och att icke heller skälighetssynpunkter i något fall synas böra föranleda, att ersättning i berörda hänseende lämnas. Det må också erinras om att rådhusrätt i princip är forum i sjörättsmål och tryckfrihetsmål, utan att ersättning för därigenom uppkommande merkostnader utgår till berörda städer. Ej heller utgår sådan ersättning till Stockholms stad, vars rådhusrätt har att handlägga vissa inskrivningsärenden angående fartyg, luftfartyg och oljelager. Uppmärksammas bör i sammanhanget tillika, att tidigare utgående ersättningar av statsmedel till rådhusrätterna för handläggning av speciella mål indragits utan samtidig förändring i arbetsuppgifterna. Detta gäller ersättning av tullmedel till rådhusrätterna för handläggning av tullmål. Denna ersättning upphävdes genom beslut av 1941 års riksdag. Vid anmälan av propositionen i ärendet (1941:236) anförde departementschefen, att nämnda ersättning vore alltför otidsenlig för att böra fortbestå och att något rättsligen grundat anspråk på ersättningens bibehållande icke syntes kunna göras gällande av vare sig vederbörande befattningshavare eller städerna. 1 Nu berörda förhållanden utgöra enligt utredningens mening ett starkt stöd för den ståndpunkt, som hävdats av Nothin. Utredningen delar helt dennes uppfattning att, någon lagligen grundad rätt till ersättning av statsverket för övertagande av den militära rättsvården icke torde kunna åberopas. Detta behöver likväl icke utesluta, att — på sätt Wilhelmsson uttalat — vid en separat behandling av ersättningsspörsmålet ett fåtal städer av billighetsskäl skulle ha kunnat ifrågakomma till ersättning. Uppenbarligen är dock denna fråga i och för sig av förhållandevis mycket begränsad räckvidd. Alldeles särskilt gäller detta då ärendet infogats såsom ett led i den totaluppgörelse, som stadsutredningen har att förbereda. Ärendet framstår nu som ett litet delproblem av den väsentligt större frågan om förstatligande av rådhusrätterna samt det kommunala polis- och åklagarväsendet. Ett förstatligande kommer, åtminstone på längre sikt, att vara till så avsevärd ekonomisk fördel för berörda städer, att anledning saknas att räkna med någon retroaktiv ersättning för havda merkostnader för den militära rättsvården ens i de få fall, där under andra omständigheter billighetsskälen skulle kunnat tala för sådan ersättning. 1 De särskilda tullmålsdomstolarna avskaffades samtidigt med upphävandet av den här förut berörda tullåklagarinstitutionen. Detta torde medföra en överflyttning av mål från rådhusrätter till statliga domstolar, varigenom en viss avlastning synes vara att förvänta i fråga om de rådhusrätter, som hittills tjänstgjort som tullmålsdomstolar.

KAPITEL 14

Särskilda frågor

Enligt de meddelade direktiven bör en långtgående avveckling av städernas rättigheter eftersträvas; samtidigt bör prövas, huruvida icke vissa skyldigheter må upphöra och de med dessa förbundna uppgifterna överföras till statliga organ. Bland annat bör uppmärksammas, att staten ombesörjer och fortsättningsvis torde böra ombesörja vissa kommunala uppgifter, exempelvis uppbörden av kommunalskatt. Det erinras även om den ekonomiska fördel städerna — liksom övriga kommuner — åtnjuta genom att staten för närvarande bär det ekonomiska ansvaret gentemot kommunerna för restförda skatter. Såsom framgår av den tidigare lämnade redogörelsen ha donationsjordarna — med vissa mindre betydande undantag — befunnits icke kunna gå i direkt avräkning till sitt fulla värde vid avlösning av städernas nuvarande skyldigheter; på rättighetssidan är det alltså endast tolagsersättningen som därvid är av större ekonomisk betydelse. Vid sådant förhållande och med hänsyn till de avsevärda kostnader, som övertagandet av samtliga städerna nu åvilande skyldigheter föranleda, har utredningen ansett sig böra Överväga andra lösningar för att — därest så anses erforderligt — statsfinansiellt underlätta ett genomförande av utredningens förslag. Under dessa omständigheter och då i direktiven särskilt uppmärksammas statens ansvar för restförda kommunala skatter ävensom statens handhavande — efter förstatligande av uppbördsverken — av all kommunal uppbörd, har utredningen till närmare övervägande upptagit berörda spörsmål under rubrikerna »Kommunalskattegarantin» och »Uppbördsavgift».

A.

Kommunalskattegarantin 1. Tillkomst

och

innebörd

Statens ekonomiska ansvar gentemot kommunerna för restförda skatter återgår på 1945 års uppbördsförordning; dessförinnan hade kommunerna själva fått vidkännas den förlust, som uppkom därigenom att viss del av restantierna å kommunalutskylderna icke blev indriven. Gällande bestämmelser om omfattningen av kommunernas rätt att av statsverket uppbära allmän kommunalskatt återfinnas i 19>5.3 års kommunallag (72 §) jämte andra för kommuner och menigheter utfärdade författningar.

185 I sitt förslag framhöll 1944 års uppbördsberedning, att vissa svårigheter mötte att vid ett källskattesystem redovisa kommun eller kommunal samfällighet tillkommande skatt, bl. a. beroende därpå att den preliminära skatten svårligen kunde uppdelas i statliga och kommunala utskylder. För att förenkla statsverkets redovisning av skatt till kommunerna ävensom för att undanröja den osäkerhet i fråga om budgetberäkningen, som kunde uppkomma vid ett genomförande av det av beredningen förordade uppbördssystemet, föreslog beredningen bl. a., att statsverket alltid skulle under ett år till envar kommun utbetala ett belopp, motsvarande de kommunala utskylder som enligt den för året fastställda utdebiteringen skulle utgå å det efter taxeringen under nästföregående år föreliggande skatteunderlaget. Ändrades sedermera skatteunderlaget genom beslut av prövningsnämnden, kammarrätten eller Kungl. Maj :t, borde hänsyn härtill tagas vid kommande utbetalningar av skatt till kommunen. I stället skulle alla inflytande kommunala utskylder tillfalla statsverket. Beredningen avvisade tanken på att kommun tillkommande skattemedel skulle beräknas å skatteunderlaget för taxeringsåret (året näst efter inkomståret) i stället för skatteunderlaget året näst före inkomståret. En sådan anordning skulle draga med sig utbetalande av förskott till samt slutlig avräkning med kommunerna. I längden syntes ett sådant förfarande icke giva kommunerna större förmåner än det av beredningen förordade. Beredningen erinrade även om den betydande fördel som kommunerna enligt sagda system skulle beredas därigenom, att statsverket skulle svara för belopp, som icke kunde indrivas. Beredningen hade även övervägt, huruvida icke vid redovisningen till kommun av densamma tillkommande medel avdrag borde ske med viss del därav, motsvarande vad som enligt förd statistik i genomsnitt för viss tidsperiod slutligen icke inflöte av debiterad skatt för riket i dess helhet. Beredningen avstod emellertid från att framlägga ett sådant förslag, bland annat med hänsyn till källskattesystemets påräknade effektivitet. Att statsverket svarade för dessa restantier kunde dessutom bidraga till en önskvärd skatteutjämning mellan kommunerna. Mot det föreslagna redovisningssystemet kunde enligt beredningen icke gärna riktas den invändningen, att genom dess tillämpning ett ingrepp skulle ske i den kommunala självstyrelsen. Kommunen skulle fortfarande utan inskränkningar äga besluta om erforderlig utdebitering, och systemet innebure endast att statsverket garanterade kommunen, att skatteintäkterna för ett år aldrig komme att understiga det för samma år till utdebitering beslutade beloppet (med de ändringar, som kunde bero på senare vidtagna höjningar eller sänkningar av taxeringarna). De kommunala samfälligheter, i fråga om vilkas skatt staten sålunda skulle inträda som garant, vore primärkommunerna, den borgerliga såväl som den kyrkliga, landstingen och tingslagen.

186 Uppskattningsvis angav beredningen den dåvarande skatteförlusten för år för de kommunala samfälligheterna till omkring 26 000 000 kronor. Denna förlust hänförde sig dock icke blott till sådan debiterad skatt, som bleve avskriven på grund av bland annat bristande tillgångar hos vissa skattskyldiga eller bristande kännedom om skattskyldigs vistelseort, utan även till exempelvis avkortning på grund av nedsatta taxeringar. I enlighet härmed skulle sålunda i sin tur statsverkets kostnader i anledning av beredningens förslag rörande sättet för redovisning av kommunalutskylder uppgå till samma belopp. Emellertid borde skatteförlusten nedgå avsevärt dels med hänsyn till ett förväntat förbättrat uppbördsresultat och dels på grund därav, att kommunerna, då de ej längre behövde räkna med skatteförluster på grund av restantier, i allmänhet kunde sänka utdebiteringen med tidigare för dessa förluster beräknade belopp. Därest man därvidlag utginge från att den skatteförlust, som uppkomme genom avkortningar och avskrivningar, nedginge till hälften av nyss angivna förlust, skulle kostnaderna synnerligen approximativt kunna angivas till 13 000 000 kronor. Motsvarande skatteförluster beträffande statsskatterna angåvos till 25 000 000 kronor. Med samma förbättrade uppbördsresultat som i fråga om kommunalutskylderna skulle för statsverkets räkning inträda ökad inkomst av cirka 12 500 000 kronor eller ungefär samma belopp, vartill kostnaderna för statsverket skulle uppgå i anledning av det föreslagna redovisningssättet till kommunerna. Härvid räknades med en avkortnings- och avskrivningsprocent å utdebiterade belopp: i fråga om kommunalutskylder 3,5 % och i fråga om kronoutskylder 2,5 % (sistnämnda procenttal gällde även för landstingsmedlen). I några remissyttranden uttalades betänkligheter mot beredningens förenämnda förslag. Härutinnan må återges följande. Riksräkenskapsverket framhöll, att förslaget i själva verket icke vore huvudsakligen en redovisningsfråga utan fastmera en fråga av statsfinansiell natur, vilken borde bedömas övervägande ur skatteutjämningssynpunkt. Verket anförde bland annat vidare. Förslaget har i princip framförts tidigare men likväl i en ur sistnämnda synpunkter väsentligt avvikande form. Det har nämligen vid tidigare tillfälle föreslagits, att staten skulle övertaga kommunernas debiterade skattefordringar efter en skälig kurs, beräknad med hänsyn till vad som normalt kan komma att slutligt inflyta. Ett sålunda utformat förfaringssätt är såväl ur statsfinansiell synpunkt som ur skatteutjämningssynpunkt neutralt. Det nu framlagda förslaget är djärvare och givetvis enklare ur redovisningssynpunkt. En skatteutjämning i denna form är för vårt land en nyhet. Den låter sig icke helt förena med de hittills tillämpade grunderna för skatteutjämning. De praktiska konsekvenserna av det föreslagna tillvägagångssättet äro svåra att överblicka. Betänkligt synes vara, att kommunernas intresse för en effektiv restindrivning torde komma att helt försvinna. Beredningen har själv, ehuru till synes mera i förbigående, konstaterat, att »berörda samfälligheter hava därför icke något intresse av att själva ingripa i indrivningsförfaran-

187 det». Detta är i varje fall icke en omständighet, som riksräkenskapsverket kan förhålla sig likgiltigt inför. Vad magistratsstäderna beträffar, skulle, såsom förut berörts, dessa städer liksom hittills själva bestrida kostnaderna för bland annat restindrivningen. Indrivningsresultatet i städerna är i allmänhet dåligt. Detta torde ofta sammanhänga med att man icke vill kosta på sig att hålla erforderligt antal exekutionsbiträden. I sina strävanden att få till stånd en effektivare skatteindrivning i städerna har riksräkenskapsverket ofta med framgång brukat appellera till det förhållandet, att en ökad utgift för indrivningsorganisationen mer än väl brukar betala sig i form av ett förbättrat indrivningsresultat även i avseende på kommunalutskylderna. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ansåg, att staten till kommunen borde betala den debiterade kommunalskattesumman men med avdrag för förslagsvis hälften av vad som blivit under föregående kalenderår avkortat och avskrivet. Stadskollegiet i Stockholm uttalade, att statsverkets garanti för att utdebiterade skatteintäkter städse skulle fullt ut tillflyta kommunerna syntes böra godtagas från kommunalt håll endast under den förutsättningen, att ett uttalande gjordes, att anordningen tillskapades därför att den utgjorde ett direkt statligt intresse för att kunna realisera en uppbördsreform. 1 annat fall syntes kunna befaras, att staten kunde komma med krav om att utöva kontroll eller erhålla vederlag från kommunerna på sådant sätt, att den kommunala självstyrelsen kunde sättas i fara. Vid anmälan av propositionen nr 370 år 1945 föreslog chefen för finansdepartementet — till undvikande av avsevärda praktiska olägenheter — viss ändring av bestämmelserna rörande beskattningsort. Vid sådant förhållande förefunnes icke lika starka skäl för att staten skulle tilldela kommun vad som beslutats till utdebitering. Departementschefen biträdde likväl förslaget om redovisning till kommun av till utdebitering beslutat belopp och åberopade därvid systemets betydande fördelar i avseende å redovisningen av kommunala utskylder och den kommunala budgetberäkningen. De differenser, som genom det föreslagna, något schabloniserade redovisningssättet uppstode mellan vad kommunen erhölle från staten och vad staten uppbure från de skattskyldiga, syntes komma att i viss mån utjämnas genom konjunkturväxlingarna. I detta sammanhang ville departementschefen även framhålla den fördel, som förslaget innebure för kommunerna därigenom att dessa icke vidare behövde räkna med några skatterestantier. Därutöver anförde departementschefen bland annat följande. Från något håll har ifrågasatts, om icke kommunerna borde erhålla vad som beslutats till utdebitering efter skäligt avdrag för beräknade skatterestantier. Med hänsyn till den nedgång i nämnda restantier, som det föreslagna uppbördsförfarandet kan förväntas medföra, och den förenkling av redovisningen, som därav föranledes, anser jag mig emellertid kunna godtaga beredningens förslag, att kommunen skall erhålla vad som beslutats till utdebitering utan sådant avdrag. Det bör i detta sammanhang framhållas, att det förordade förfarandet jämväl innebär en ny form för skatteutjämning mellan kommunerna, mot vilken i huvudsak intet synes vara att invända.

188 Riksräkenskapsverket har uttalat betänkligheter i anledning av förslaget att statsverket skulle svara för de kommunala restantierna, enär härigenom kommunernas intresse för en effektiv restindrivning syntes komma att helt försvinna. Farhågorna för en sådan utveckling torde emellertid icke böra överdrivas. Först och främst vill jag framhålla, att det föreslagna uppbördssystemet, sedan det någon tid verkat, torde medföra en betydande nedgång i antalet restförda poster och dessas belopp. Vidare bör nämnas, att restindrivningen i städerna, som nu stundom lämnar ett mindre gott resultat, bör bliva mera effektiv därigenom att — enligt vad jag i annat sammanhang kommer att förorda — indrivningsverksamheten i de mindre magistratsstäderna ställes under länsstyrelsens omedelbara överinseende samt i de större magistratsstäderna uppbördsorganisationen förstärkes och länsstyrelsen beredes större möjlighet att övervaka restindrivningen. Såsom beredningen framhållit torde icke det förordade sättet för redovisning av kommun tillkommande skatt kunna anses utgöra något ingrepp i den kommunala självstyrelse; den ifrågavarande redovisningsordningen tillskapas nämligen enbart såsom ett medel att ernå ett rationellt uppbördsförfarande. P r o p o s i t i o n e n h ä n v i s a d e s till k o n s t i t u t i o n s u t s k o t t e t , s å v i t t a n g i c k b l a n d a n n a t f ö r f a t t n i n g s f ö r s l a g e n o m r e d o v i s n i n g av k o m m u n eller a n n a n k o m m u nal samfällighet tillkommande utskylder. Utskottet anhöll hos bevillningsu t s k o t t e t o m m e d d e l a n d e , h u r u v i d a b e v i l l n i n g s u t s k o t t e t u r de s y n p u n k t e r d e t t a u t s k o t t h a d e a t t f ö r e t r ä d a f u n n e a n l e d n i n g till u t t a l a n d e b e t r ä f f a n d e de till k o n s t i t u t i o n s u t s k o t t e t h ä n v i s a d e d e l a r n a av p r o p o s i t i o n e n . Med a n l e d n i n g h ä r a v a n f ö r d e b e v i l l n i n g s u t s k o t t e t i s k r i v e l s e till k o n s t i t u t i o n s u t s k o t t e t i h u v u d s a k följande (se BevU 1 9 4 5 : 6 5 ) . Enligt propositionen hade tillstyrkts uppbördsberedningens förslag om redovisning till kommun av till utdebitering beslutat belopp. Häremot hade erinringar framställts av bland andra svenska stadsförbundets finansråd, varvid framhölls att kommunerna genom ett sådant redovisningsförfarande skulle i det långa loppet göra betydande skatteförluster därigenom att staten — på grund av den stegring, som skatteunderlaget till följd av den fortgående ekonomiska utvecklingen underginge — från de skattskyldiga uppbure större belopp än som utbetalades till kommunerna. Utskottet anslöt sig till denna uppfattning och framhöll, att kommunernas ifrågavarande förluster blott obetydligt syntes komma att reduceras därigenom att statsverket svarade för restantier å kommunalutskylderna (vilka restantier finge antagas komma att uppgå till endast några få procent av debiterade belopp). Enligt utskottets mening skulle statsverket vid en gynnsam ekonomisk utveckling årligen tillföras en icke oväsentlig intäkt av ifrågavarande slag, en intäkt, som vore grundad icke på den statliga beskattningen utan på den — särskilt för skattedragarna i de lägre inkomstskikten — betydligt oförmånligare kommunala beskattningen. Visserligen kunde det sägas, att den i propositionen föreslagna anordningen utgjorde en form av skatteutjämning mellan kommunerna. Härvid borde emellertid icke förbises, att till följd av den i olika kommuner i hög grad varierande utdebiteringen denna anordning komme att innebära, att skattedragarna i kommuner med lågt skatteunderlag och därav följande hög utdebitering skulle genom tillskotten till denna skatteutjämning drabbas väsentligt h å r d a r e än skattedragarna i de kommuner, vilka på grund av ett större skatteunderlag kunnat hålla en låg utdebitering.

189 Utskottet fortsatte: Med hänsyn till det anförda har det synts utskottet innebära större rättvisa, därest redovisningen av kommun tillkommande kommunalutskylder sker i den av beredningen berörda men icke förordade ordningen. Härvid bör kommunen under inkomståret såsom förskott å de kommunalutskylder, vilka komma att debiteras efter det taxering under nästföljande år verkställts, erhålla det belopp, som under året före inkomståret beslutats till utdebitering på grundval av det då förefintliga skatteunderlaget och med tillämpning av den utdebitering, vilken fastställts att gälla för inkomståret. Har i stad fastställts både preliminär och slutlig utdebitering, skall den senare ligga till grund för beräkningen av det belopp, som av statsverket förskottsvis skall utbetalas till kommunen. Sedan därefter taxering under året näst efter inkomståret verkställts, skall kommunen erhålla de slutliga kommunalutskylder, som efter den för inkomståret fastställda utdebiteringen debiterats på grundval av nämnda taxering, med avdrag för till kommunen tidigare utbetalt förskott. Mellan kommunen och statsverket bör ske en årlig avräkning, avseende förhållandena vid utgången av ett kalenderår. Ändras sedermera den taxering, som sålunda legat till grund för beräkning av kommunen tillkommande slutliga utskylder, genom beslut av prövningsnämnden, kammarrätten eller Kungl. Maj:t, bör hänsyn härtill tagas vid kommande avräkning. Vid en s å d a n l ö s n i n g i f r å g a s a t t e u t s k o t t e t , h u r u v i d a icke vid redovisn i n g e n a v d r a g för r e s t a n t i e r b o r d e s k e m e d viss p r o c e n t av det d e b i t e r a d e b e l o p p e t av k o m m u n a l u t s k y l d e r . E t t r i k s m e d e l t a l för icke i n f l y t a n d e debiterad skatt borde därvid vara normgivande. Härigenom skulle emellertid f ö r o r s a k a s visst m e r a r b e t e , v a r j ä m t e icke i n f l y t a n d e s k a t t i f r a m t i d e n b e r ä k n a d e s k o m m a a t t u t g ö r a en r i n g a del av h e l a den d e b i t e r a d e s k a t t e n . E n ligt u t s k o t t e t s m e n i n g s y n t e s d ä r f ö r a n l e d n i n g icke föreligga a t t g ö r a ä n d r i n g i d e p a r t e m e n t s c h e f e n s förslag d ä r u t i n n a n . K o n s t i t u t i o n s u t s k o t t e t ( u t i . 1945:27) f ö r k l a r a d e sig icke k u n n a b i t r ä d a d e t f ö r e l i g g a n d e r e d o v i s n i n g s f ö r s l a g e t u t a n h e m s t ä l l d e o m en ö v e r s y n av d e t s a m m a s a m t o m f r a m l ä g g a n d e för 1946 å r s r i k s d a g av n y t t förslag i ämnet, därvid utskottet anförde bland a n n a t följande. Det i propositionen föreslagna redovisningssystemet skulle sannolikt bliva till fördel för kommunerna eller åtminstone ett betydande antal av dessa under en nedgående konjunktur men till nackdel för dem under en uppgående konjunktur. Mot bakgrunden av de faktiska förhållandena under de senaste decennierna är det berättigat antaga, att flertalet kommuner, därest propositionen i förevarande del bifölles, i det långa loppet skulle komma att göra icke obetydliga förluster av skattemedel, vilka icke uppvägdes av att staten enligt den i propositionen föreslagna ordningen svarade för skatterestantierna. Med hänsyn härtill och till vad bevillningsutskottet i övrigt framhållit, skulle det innebära en större rättvisa, därest redovisning av kommunerna tillkommande utskylder skedde på sätt bevillningsutskottet förordat i sin skrivelse till konstitutionsutskottet. Enligt utskottets mening är emellertid det nu förevarande spörsmålet av så komplicerad natur, att det bör underkastas en mera ingående omprövning än den, som varit möjlig under den begränsade tid, vilken härför stått utskottet till buds. Med hänsyn härtill och då ett uppskov till nästa riksdag med antagande av de ändringar i kommunallagarna, som sammanhänga med uppbördsreformen, icke torde behöva leda till någon framflyttning av tidpunkten för denna reforms ikraft-

190 trädande, anser sig utskottet böra förorda en översyn genom Kungl. Majrts försorg av frågan om redovisning av kommunerna tillkommande utskylder. Riksdagen (skr 1945:610) biträdde konstitutionsutskottets ståndpunkt och hemställde, att Kungl. Maj:t för 1946 års riksdag ville framlägga nytt förslag till sådana ändringar i kommunallagarna m. fl. författningar som erfordrades för genomförande av uppbördsreformen. Departementschefen återkom till ämnet vid sin anmälan till 1946 års riksdag av proposition nr 261 och anslöt sig därvid i huvudsak till det av bevillningsutskottet förordade redovisningssättet. Konstitutionsutskottet (uti. 1946:21) fann icke skäl till erinran i sak mot departementschefens hemställan i denna del. Utskottets utlåtande blev av riksdagen godkänt i oförändrat skick (skr 1946:458). Även i andra sammanhang har kommunalskattegarantin varit på tal. Sålunda åberopade departementschefen denna vid sitt ställningstagande till de större magistratsstädernas merkostnader på grund av uppbörds- och folkbokföringsreformerna; härom hänvisas till kap. 9. Vidare sattes kommunalskattegarantin för landsbygdens del i relation till vissa merkostnader för exekutionsväsendet. En minskning av de restförda posternas antal såsom en följd av uppbördsreformen kunde enligt uppbördsberedningen medföra, att exekutionsbiträdenas inkomst av indrivningsavgifter så småningom komme att nedgå. Detta skulle i vissa fall kunna föranleda ökade utgifter för landskommunernas del i form av ersättning till exekutionsbiträden för minskning i deras inkomster. Anledning funnes enligt beredningen att antaga, att ifrågavarande utgifter bleve av ringa betydelse och mer än väl uppvägdes av den förbättrade ekonomiska ställning, vari kommunerna komme därigenom, att staten utan kostnad för dessa ombesörjde debitering och uppbörd av kommunalutskylderna och därjämte tillhandahölle kommunerna utdebiterat belopp utan avdrag lör eventuella restantier. Med anledning härav uttalade departementschefen vid anmälan av proposition nr 382 år 1945 angående utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen, att det syntes böra ankomma på vederbörande kommun att bereda exekutionsbiträde kompensation för sålunda minskad inkomst av indrivningsavgifter. Frågan om ett avskaffande av kommunalskattegarantin har därefter i olika sammanhang förts fram, dock utan att någon ändring kommit till stånd. Härvid må erinras om följande. I betänkande den 20 november 1950 med förslag till förfarande vid omräkning av 1951 års skatteunderlag och fastställande av provisorisk skatteersättning till kommun i anledning av ortsavdragsreformen ifrågasattes bland annat en övergång till det av departementschefen ursprungligen för-

191 ordade, här förut återgivna redovisningssystemet. Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes i några yttranden opposition däremot, att statsverket helt skulle svara för restförda skatter. 1949 års uppbördssakkunniga (SOU 1952:1) ansågo sig ej böra ingå på frågan, huruvida kommunerna borde bibehållas vid sin rätt att utfå den debiterade kommunalskatten oavkortad. Ämnet hade emellertid påtalats i flera till de sakkunniga avgivna yttranden. Såsom omnämnts i kap. 10 upptogo riksdagens revisorer i berättelsen till 1953 års riksdag — i samband med redogörelse för vissa iakttagelser rörande skatteuppbörden m. m. — spörsmålet om det mindre tillfredsställande indrivningsresultatet i städerna. En fördelning i någon form mellan stat och kommun av uppkommande skatteförluster skulle enligt revisorernas mening måhända komma att medföra en från städernas sida ändrad inställning gentemot restindrivningen. I sin promemoria angående organisationen av städernas uppbördsväsen (1954) återkom Wigert, såsom även framgår av nyssnämnda kapitel, till frågan om en sådan fördelning. Olägenheterna av sagda system syntes utredningsmannen avsevärda. En årlig dylik avräkning mellan stat och kommun skulle bland annat skapa ökad arbetsbörda för länsstyrelser och utmätningsmän. Utredningsmannen fann sig därför böra avstå från att föreslå åtgärder i denna riktning. Förordningen den 18 december 1959 angående uppbörd av avgifter enligt lagen om försäkring för allmän tilläggspension m. m. reglerar uppbörden av arbetsgivarnas avgifter enligt nämnda lag men även av arbetsgivarnas avgifter och bidrag till vissa andra socialförsäkringar såsom avgifter till yrkesskadeförsäkringen i riksförsäkringsanstalten samt bidrag till sjukoch moderskapsförsäkringarna. Dessa avgifter och bidrag ha sammanförts till en s. k. arbetsgivaravgift. Ämnet har redan berörts i kap. 9. Tidigare ägde riksförsäkringsanstalten beträffande avgifterna till yrkesskadeförsäkringen samt bidragen till sjuk- och moderskapsförsäkringarna att från vederbörlig inkomsttitel å riksstaten tillgodoföra sig hela beloppet av de avgifter för »mindre» arbetsgivare, som antecknats i de till lokala skattemyndigheterna översända arbetsgivarförteckningarna, liksom hela beloppet av de avgifter för »större» arbetsgivare, som överlämnats för indrivning. Avskrivningsförlusterna på grund av bristande betalning buros alltså av statsverket. Här var fråga om en garanti likartad med den som gällde för de kommunala skatterna. Vid tillkomsten av lagstiftningen om allmän tilläggspension har bestämts att förluster till följd av bristande betalning skall drabba tilläggspensioneringen. Motsvarande har — med ändring av tidigare redovisningsmetod — även stadgats för avgifterna för yrkesskadeförsäkring samt bidragen till sjuk- och moderskapsförsäkringarna. Den principen har alltså genomförts, att avgiftsförlusterna inom de avgiftsfinansierade delarna av socialförsäk-

192 ringen bäras av försäkringen (se uttalande av vederbörande departementschef vid anmälan av proposition nr 175 år 1959). Av särskilt intresse i nu förevarande sammanhang är sättet för tillgodoförande av de arbetsgivaravgifter, som uppbäras i samband med slutlig skatt, således i princip avgifter till belopp av högst 1 000 kronor (mindre arbetsgivares avgifter). Riksförsäkringsverket äger att i fråga om dessa avgifter för varje år från vederbörlig inkomsttitel å riksstaten tillgodoföra sig summan av de avgifter, som under året anmälts för påföring i samband med slutlig skatt, dock med avdrag för vad som enligt av Konungen fastställda grunder kan beräknas bliva avskrivet på grund av bristande betalning. Såvitt framgår av förarbetena borde förlustavdraget fastställas med hänsyn till vad som av det totalt påförda avgiftsbeloppet i riket erfarenhetsmässigt kunde beräknas bli avskrivet på sådan grund. Upplysningsvis meddelades därvid bland annat, att avskrivningsprocenten för debiterad skatt utgjorde 0,8 % för inkomståren 1947 och 1948 samt 0,7 % för inkomståret 1949; för senare inkomstår förelåge icke några slutliga indrivningsresultat. Övriga arbetsgivaravgifter — i regel avgifter till belopp överstigande 1 000 kronor (större arbetsgivares avgifter) — uppbäras i särskild ordning direkt av riksförsäkringsverket. Vid en sådan avgiftsuppbörd hade allmänna pensionsberedningen ifrågasatt, att dåvarande riksförsäkringsanstalten i samband med översändande av restlängd skulle få tillgodoföra sig summan av de däri upptagna avgiftsbeloppen minskad med ett belopp utgörande så stor andel av nämnda summa som svarade mot den genomsnittliga avskrivningsprocenten för restförda skatter. Denna metod för förlustavdragets beräknande är, liksom den nyss berörda, schablonmässig; skillnaden är den, att de totala avskrivningarna under en indrivningsperiod här satts i relation till den restförda i stället för den debiterade skatten. Under ärendets fortsatta behandling erinrades bland annat om att avskrivningsprocenten för restförda skatter enligt riksräkenskapsverkets beräkningar för inkomståren 1947—49 utgjort 20,7 resp. 21,3 och 22,8. Med hänsyn till att uppbördsbokföringen lämnade exakta uppgifter om indrivna och till länsstyrelserna redovisade större arbetsgivares avgifter, frånträddes emellertid förslaget om ett härutinnan schablonmässigt beräknat förlustavdrag. Frågan löstes slutligt så, att dylika restförda avgifter skola — i den mån de inflyta efter indrivning — av länsstyrelserna redovisas direkt till riksförsäkringsverket.

2.

Utredningen

Uppbördsberedningens förut berörda förslag till redovisningssystem innebar, att statsverket skulle garantera kommunerna, att skatteintäkterna för ett år aldrig komme att understiga det för samma år till utdebitering beslutade beloppet (med de ändringar, som kunde bero på senare vidtagna höj-

193 ningar och sänkningar av taxeringarna). Kommunerna skulle alltså till sitt förfogande ha den preliminära kommunala skatten. Om den därpå följande taxeringen till kommunal inkomstskatt — här bortses från fastighetsskatten — gav till resultat, att den då debiterade kommunalskatten överstege den preliminära, skulle statsverket få tillgodogöra sig detta överskott. Å andra sidan skulle statsverket påtaga sig ansvaret för den förlust, som kunde uppkomma därigenom, att den preliminärt debiterade kommunala skatten vid sjunkande skatteunderlag skulle överstiga den slutligt debiterade. Än vidare skulle statsverket gentemot kommunerna svara för de restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas; en sådan anordning skulle i viss mån eliminera systemets för kommunerna ofördelaktiga verkan vid ett stigande skatteunderlag. Det förordade systemet skulle genom sin enkelhet erbjuda fördelar med hänsyn till såväl avräkningsförfarandet hos länsstyrelserna som statuppgörandet för kommunerna. Vad särskilt anginge statsverkets ansvar för restförda skatter åberopades ytterligare, att endast en obetydlig del av de debiterade beloppen beräknades icke bliva erlagd och att anordningen kunde bidraga till en önskvärd skatteutjämning mellan kommunerna. Det redovisningssystem, som sedermera blev genomfört, utformades på grundval av uppbördsberedningens övervägda, men av beredningen själv avvisade alternativ. Det blev alltså icke fråga om någon definitiv schablonredovisning utan om en förskottsredovisning med därav följande definitiv avräkning, som hänförde sig till skatteunderlaget under taxeringsåret (året efter inkomståret). Kommunerna tillerkändes täckning för de ufskylder, som grundade sig på den kommunala taxeringen. Den lagfästa redovisningsmetoden innebar, i förhållande till den tidigare föreslagna, en fördel för kommunerna vid stigande skatteunderlag. Däremot var den nya metoden till nackdel för dem vid sjunkande skatteunderlag; i detta hänseende iklädde sig statsverket alltså icke någon garanti gentemot kommunerna. Kommunalskattegarantin blev en realitet endast på så sätt, att statsverket svarade för restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas. Detta ställningstagande torde ha bestämts av arbetstekniska skäl och den då förhållandevis ringa betydelsen av detta statsverkets åtagande. I och med att den ursprungligen föreslagna schablonmässiga redovisningsmetoden frånträddes, bortföll det avgörande motivet för att låta statsverket svara för restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas. Statsverket påtog sig likväl detta ansvar av nyss anförda skäl. Detta torde emellertid icke behöva innebära, att anordningen i fråga — sedan erfarenheter vunnits av uppbördsreformen — icke skulle kunna bliva föremål för omprövning. Betecknande är också att på senare tid i olika sammanhang förts fram tanken på garantins avskaffande. De praktiska fördelar, som ur redovisningssynpunkt äro förenade med garantin, torde icke få överdrivas. Det lärer vara möjligt att anvisa ett system för dylik avräkning utan att 13 —

194 vare sig statsverket eller kommunerna därigenom onödigt betungas. Härutinnan må erinras om den lösning motsvarande spörsmål erhållit för allmänna tilläggspensioneringens del. Denna försäkringsform har att själv svara för förlust till följd av icke indrivna medel; avgiftsförlusterna beräknas schablonmässigt vid statsverkets redovisning av arbetsgivaravgifter för »mindre arbetstagare». Uteslutas kan icke att skattegarantin vid oförändrat skattesystem med åren kan få växande betydelse i absoluta tal. Stegringen torde dock icke bli alltför markant, eftersom det hos kommunerna successivt stigande skatteunderlaget och skatteuttaget erfarenhetsmässigt följes av ett förbättrat indrivningsresultat. Bortses får emellertid icke från den verkan av en bibehållen garanti, som kan inträda vid försämrade konjunkturer och därav följande försämrat indrivningsresultat. Vad angår kommunerna kan den frågan ställas, huruvida de skäligen böra komma i åtnjutande av bidrag från statsverket i denna form. Under förarbetena till uppbördsreformen framhölls bland annat att statsverkets åtagande skulle medverka till en i och för sig önskvärd skatteutjämning mellan kommunerna. Detta skäl är enligt stadsutredningens bedömande icke hållbart. Såsom garantin utformats innebär den att kommunerna få full täckning för restförda skatter oberoende av indrivningens effektivitet. En sådan ordning framstår såsom mindre tillfredsställande under nu rådande förhållanden: kommunerna bestrida nämligen helt eller till icke oväsentlig del kostnaderna för indrivning av restförda skatter. För övrigt är den vedertagna formen för skatteutjämning tilldelning av statsbidrag. Ifrågasättas kan huruvida en skatteutjämning efter så irrationella grunder som garantin bör bibehållas. Framhållas må ock att det har uppdragits åt 1958 års skatteutjämningskommitté att ompröva grunderna för de skatteunderlagsgraderade statsbidragen m. m. och undersöka möjligheterna för införande av ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande effekt. Kommunernas förmån av statsverkets åtagande för restförda skatter åberopades, som nämnts, i samband med uppbördsreformen även i annat sammanhang. Denna förmån anfördes nämligen som skäl för att de större magistratsstäderna icke borde tillerkännas någon framtida ersättning för uppkommande merkostnader på grund av uppbörds- och folkbokföringsreformerna. För landsbygdens del fick densamma även tjäna som argument mot att framdeles ersätta landskommunerna för eventuella merkostnader i anledning av en förväntad nedgång av skatterestantierna. Dessa uttalanden gjordes mot bakgrunden av förslaget om det här förut berörda, schablonmässiga systemet för redovisning till kommunerna av deras skattemedel. Det redovisningssystem, som sedermera blev beslutat, ställde sig, såsom förut betonats, fördelaktigare för kommunerna vid stigande skatteunderlag. Så som den ekonomiska utvecklingen i riket gestaltat sig har i allmänhet kommunernas skatteunderlag stigit år för år. Härigenom

195 torde kommunerna h a beretts en icke oväsentlig fördel utöver vad som avsågs med uppbördsberedningens förslag. Vad angår landskommunerna — detta gäller även köpingar, mindre magistratsstäder och städer utan magistrat — må ock erinras om att statsverket utan kostnad för dessa ombesörjer uppbörden av kommunalskatt. Jämväl dessa synpunkter torde förtjäna beaktande vid ett ställningstagande till frågan om ett avskaffande av garantin. I vart fall — efter ett förstatligande av de kommunala uppbördsverken samt de kommunala stadsfogdarna ävensom i hela riket exekutionsbiträdesverksamheten — torde motiven för att bibehålla kommunalskattegarantin i dess form av statsverkets ansvar för restförda kommunala skatter, som icke kunna indrivas, ha på ett avgörande sätt försvagats. Vid en avveckling av kommunalskattegarantin uppkommer frågan om sättet för beräkning av kommunernas andel av sådana restförda skatter. Full rättvisa skulle uppnås, om för varje kommun vid slutet av en indrivningsperiod kunde beräknas vad som av det totalt avskrivna beloppet hänför sig till kommunala skatter. Ett sådant förfarande skulle emellertid möta betydande praktiska svårigheter. Då det gäller preliminära skatter, torde det nämligen vara ogörligt att fastställa vad som belöper på kommunala skatter. En uppdelning av slutliga skatter skulle medföra ett betydande arbete, särskilt vid delbetalningar. Nära denna metod står det förfarandet att beräkna avskrivningar av skatter för senast kända kalenderår samt fastställa vad som därav belöper på kommunala skatter. Här föreligga emellertid liknande svårigheter, vartill kominer att man även har att taga hänsyn till att en del avskrivna skatter trots detta sedermera erläggas. Bägge metoderna innebära ett eftersläpande förlustavdrag, den förstnämnda i hög grad. En annan utväg är att beräkna avskrivningsförlusterna för kommunerna efter mera schablonmässiga grunder. En utgångspunkt är därvid de för varje år restförda beloppen. Med ledning av indrivningsresultatet för en gången indrivningsperiod skulle kunna beräknas de avskrivna beloppens andel av totalt restförda belopp. Härvid framkomna procenttal kunde bliva vägledande för bedömandet av skatteförlusten på det aktuella restförda beloppet. Metoden är vansklig redan på den grund att man endast uppskattningsvis kan angiva vad som av skatteförlusten belöper på de kommunala skatterna. Bortsett härifrån skulle ifrågavarande procenttal kunna fastställas för varje kommun, gruppvis eller gemensamt för hela riket. Mot ett riksmedeltal talar den omständigheten, att skilda kommuner ha en varierande indrivningsprocent. Statsrevisorerna ha i detta hänseende också framhållit skillnaden mellan städer med egen uppbördsförvaltning och riket i övrigt. Nackdelen med denna metod är bland annat, att resultatet av en gången indrivningsperiod lägges till grund för beräkning av en framtida skatteförlust: indrivningsresultatet kan bliva helt annorlunda i framtiden. Vidare skulle den

196 förväntade förlusten beräknas i förhållande till det aktuella restförda beloppet. Emellertid är det så, att sistnämnda belopp år för år minskas med hänsyn till nedsatta taxeringar; utan hänsynstagande till denna faktor blir resultatet missvisande. Metoden överensstämmer med det här förut berörda men icke genomförda förslaget om beräkning av avgiftsförluster i fråga om större arbetsgivares avgifter till allmänna tilläggspensioneringen m. m. Uppbördsberedningen övervägde en annan schablonmetod. Vid redovisningen till kommun av densamma tillkommande medel skulle avdrag ske med viss del därav, motsvarande vad som enligt förd statistik i genomsnitt för viss tidsperiod slutligen icke inflöte av debiterad skatt för riket i dess helhet. Emellertid ansåg beredningen det icke erforderligt att vid redovisningen avdrag skulle göras för icke inflytande restantier. Denna metod överensstämmer med vad som genomförts vid redovisningen av mindre arbetsgivares avgifter till allmänna tilläggspensioneringen m. m. Procenttalet för en gången tidsperiod lägges alltså även här till grund för skatteförlustens beräknande; förloppet kan i framtiden emellertid komma att gestalta sig på väsentligen annat sätt. Detta gäller såväl indrivningsprocenten som de kommunala skatternas slutliga andel i de totalt avskrivna beloppen. Riksmedeltalet tar icke hänsyn till variationer emellan kommunerna. Denna brist kan elimineras genom fastställande av medeltalssiffror särskilt för vissa kommuner eller grupper av sådana. Det skall i sammanhanget nämnas, att förutsättningarna för en tillämpning av metoden äro helt annorlunda i fråga om arbetsgivaravgifterna. Det torde ännu icke kunna förutses, vilken inverkan en databehandlingsreform kan få på det tekniska förfarandet vid redovisningen av kommunernas skatter, och huruvida genom en sådan reform det skulle låta sig göra att mera exakt fastställa kommunernas skatteförluster. En kommunreform, som väsentligt begränsar antalet kommunala enheter, torde kunna förutses förenkla beräkningen av skatteförlusterna. Stadsutredningen har, enligt vad nyss anförts, funnit sig böra förorda, att frågan om kommunalskattegarantin upptages till omprövning i syfte att vid statsverkets redovisning av uppburen kommunalskatt avdrag må göras för icke influten sådan skatt. Därvid bör vid fastställandet av skatteförlustens storlek anlitas den metod, som befinnes tekniskt — även under de efter en databehandlingsreform rådande förhållandena — med största grad av exakthet ge uttryck för de faktiskt inträdda kommunala skatteförlusterna. B.

Uppbördsavgift

Vid ett förstatligande av uppbördsväsendet även i städer med kommunala uppbördsverk skulle staten bli huvudman för den kommunala uppbörden i hela riket. Detta skulle kunna vara ett skäl för införande av en uppbördsavgift, varigenom kommunerna skulle ersätta den service, som staten lämnar.

197 1. Tidigare

förhållanden

Vid det uppbördssystem som rådde före källskattereformen uttogos i olika former avgifter för bestridande av med uppbörden förenade kostnader. Avgifternas karaktär av vederlag för prestation markerades därav, att de i princip uppburos av vederbörande förrättningsman; med tiden hade dock en del avgifter kommit att indragas till statsverket respektive till vederbörande stads kassa. En form av avgift var debetsedelslösen; denna utgick som ersättning till vederbörande tjänsteman för utfärdande av debetsedlar. Avgiften upptogs å kronodebetsedeln med belopp fr. o. m. 3> t. o. m. 50 öre allt efter skattebeloppets storlek. I Stockholm upptogs lösen dock å kommunaldebetsedeln, om sådan utfärdats, men eljest å kronodebetsedeln. 1944 års uppbördsberedning ansåg, att debitering av särskild lösen å debetsedeln vore en otidsenlig, tidsödande och dessutom kostsam form för uttagande av ersättning för debiteringskostnaden. Ur psykologisk synpunkt vore det därjämte föga lyckligt att påföra en dylik avgift, då det borde förefalla de skattskyldiga egendomligt, att de utöver den skatt, som vore upptagen på debetsedeln, skulle gälda särskild avgift för att debetsedel utskrivits. Därjämte framhölls att ett bortfallande av denna ersättning endast vore skenbar, enär motsvarande belopp i stället kunde uttagas i form av skatt. Avgiften, som direkt drabbade de skattskyldiga, avskaffades också i samband med källskattereformen. Bestämmelser funnos även om uttagande av provision å skatteuppbörden. I den mån landstingsmedel (detta skedde utan undantag) ävensom tingshusmedel debiterades och uppburos i samband med kronouppbörden beräknades nämligen ersättning enligt följande. För debiteringen av landstingsmedel utgick ersättning såväl till häradsskrivare som till kronouppbördsman i stad (i regel magistratsstad) med 1 procent å den del av det debiterade beloppet, som ej översteg 100 000 kronor, med 0,6 procent å överskjutande belopp t. o. m. 200 000 kronor, med 0,2 procent å belopp därutöver t. o. m. 400 000 kronor och med 0,1 procent å belopp överstigande 400 000 kronor. Ersättning för uppbörden av landstingsmedel utgick till kronouppbördsman i stad med 0,5 procent å uppbörden i staden. Till statsverket indragna provisionsandelar utgingo med 0,6 procent å länsstyrelsens uppbörd. Ersättningen för uppbörden beräknades för varje kalenderår å det belopp, som hos länsstyrelsen bokförts såsom under kalenderåret influtet. Därest tingshusmedlen uttogos i samband med kronoskatterna, utgick ersättning till debiteringsförrättaren (häradsskrivare respektive kronouppbördsman i stad) med 3 procent å det belopp, som varje år debiterats. Ersättning för uppbörden utgick till statsverket med 2 procent å samma belopp. Enligt uppbördsberedningens förslag skulle kommun icke gälda ersättning för debitering och uppbörd av kommunala utskylder, vare sig primär-

198 kommunernas (borgerlig och kyrklig) eller andras (landsting och tingshusbyggnadsskyldige). Inkomstminskningen för statsverket och de större magistratsstäderna genom bortfallandet av debiterings- och uppbördsprovisioner å landstings- och tingshusmedel ansågs komma att uppvägas av motsvarande inkomstökning för landsting och tingshusbyggnadsskyldige. I samband med källskattereformen avskaffades också ifrågavarande provisioner.

2. Förslag av 1924 års

uppbördssakkunniga

Enligt 1924 års uppbördssakkunniga syntes det, såsom tidigare nämnts, vara befogat, att kommuner, landsting och övriga, vilka erhöllo sina utskylder och avgifter uppburna genom den statliga uppbördsförvaltningen, lämnade bidrag till kostnaderna för detta ändamål. De sakkunniga saknade därför anledning föreslå avskaffande av provisioner för debitering och uppbörd av landstingsmedel m. m. Dessa provisioner borde emellertid helt ingå till statsverket, utan rätt för vederbörande tjänstemän att uppbära någon andel av desamma. Vad angick frågan om en rättvis grund för bestämmande av magistratsstädernas bidragsskyldighet anförde de sakkunniga bland annat följande. Närmast till hands skulle väl vara, att städerna i fortsättningen till statsverket betalade ett belopp, motsvarande städernas nuvarande kostnader härför. Emellertid torde denna utväg befinnas mindre ändamålsenlig. De sakkunniga hava grundad förhoppning antaga, att kostnaderna för uppbördsförvaltningen i stort sett skola ställa sig billigare efter den nya organisationen än tillförne, och det torde få anses rättvist, att städerna bliva delaktiga i den härigenom uppkommande besparingen. Vidare torde det vara möjligt, att städerna även efter en omläggning av uppbördsorganisationen måste dragas med vissa kostnader, som nu beräknas belöpa å kronouppbörden. I vissa städer, huvudsakligen de mindre, hava nämligen magistratstjänstemännens löneförmåner bestämts med hänsyn därtill, att de skola hava viss inkomst genom sin befattning med kronouppbörden. Skulle denna ersättning upphöra, nödvändiggöres måhända ökning av deras övriga löneförmåner. Det kan jämväl tänkas, att en eller annan kro,nouppbördstjänsteman utan olägenhet kan överflyttas till tjänstgöring inom annat område för stadens förvaltning. Det synes även vara mindre lämpligt att under en tämligen obegränsad framtid låta ersättningarna utgå med en gång för alla bestämda belopp. Det skulle då icke vara möjligt att taga hänsyn till de förändringar, som betingas av utvecklingen. De sakkunniga hava därför ansett sig böra avstå från att beräkna städernas bidrag efter dylik grund. En beräkning av ersättningen på grundval av det kommunala beskattningsunderlaget skulle likaledes verka ojämnt. Kostnaderna för exempelvis mantalsskrivningen stå icke i relation med antalet skattekronor. Vidare är arbetet med debitering praktiskt taget detsamma, vare sig utskyldsbeloppet är stort eller litet. Däremot torde folkmängden i de olika städerna kunna anses utgöra en tämligen rättvis fördelningsgrund. Att tänka sig en kombination av flera beräkningsgrunder, till exempel antalet skattekronor, folkmängd, antalet taxerade fastigheter o. s. v., skulle också vara möjligt, men varje avvägning av den andel, enligt vil-

199 ken varje dylik grupp av beskattningsföremål skulle deltaga, kan icke undgå att bliva mer eller mindre godtycklig. Med utgångspunkt härifrån föreslogo de sakkunniga, att magistratsstädernas bidrag — i avvaktan på tolagsfrågans lösning — skulle beräknas efter 1 krona 25 öre för mantalsskriven invånare (1 krona för mantalsskrivning och kronouppbörd samt 25 öre för kommunaluppbörd). Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock ha självständiga uppbördsförvaltningar, varför något bidrag från dessa städer ej borde beräknas. I fråga om landskommuner, köpingar och fögderistäder föreslogs en bidragsplikt med 25 öre per mantalsskriven invånare (municipalsamhälle: 10 öre).

3.

Utredningen

Om en uppbördsavgift skulle ifrågakomma, bör den åläggas samtliga primärkommuner och landsting efter enhetliga normer. En sådan avgift kunde i och för sig konstrueras så, att staten erhölle kompensation för sina merkostnader för den kommunala uppbörden eller så, att ersättningen utginge med hänsyn till statsverkets reella kostnader för den kommunala uppbörden, icke blott merkostnader utan även andel i gemensamma kostnader. Utredningen ansluter sig till förstnämnda lösning, merkostnadsalternativet. Eftersom uppbördsavgiften är att betrakta som ersättning för gjorda tjänster, borde en sådan avgift i och för sig icke tidsbegränsas. Avgörande principiella invändningar torde emellertid icke kunna riktas mot att denna avgift temporärt väges mot annan kommunal bidragsskyldighet såsom övergångsersättning och indragen tolagsersättning. Vad angår grunderna för bestämmande av uppbördsavgift och formerna för dess uttagande stå olika möjligheter till buds. Med hänvisning till de skäl, som 1944 års uppbördsberedning åberopade för ett avskaffande av tidigare debetsedelslösen, finner stadsutredningen det uteslutet att en avgift i sådan form nu återinföres. En metod är att bestämma uppbördsavgiften i relation till det kommunala beskattningsunderlaget eller med viss procent å den debiterade skatten. Mot en sådan lösning talar dock att arbetet med och kostnaderna för debitering och uppbörd snarare betingas av befolkningsunderlag och antalet skattskyldiga än av beskattningsunderlag och debiterat belopp. Särskilt ojämnt skulle en avgift å debiterad skatt verka kommunerna emellan: den kommunala utdebiteringen per skattekrona skulle nämligen inverka på avgiftens storlek. En annan metod förordades som nämnts av 1924 års uppbördssakkunniga vad angår primärkommunerna. Enligt denna borde bidragsplikten bestämmas i förhållande till befolkningsunderlaget (antalet mantalsskrivna invånare). I valet mellan de båda här övervägda metoderna har stadsutredningen

200 närmast velat ge företräde åt den sistnämnda. Avgiftens storlek synes böra göras beroende av kostnadsläget vid beslutets fattande. I detta sammanhang må upplysas att hela befolkningen enligt 1960 års folkräkning, som fastställde befolkningsläget den 1 november 1960 med ledning av uppgifter i mantalslängderna, uppgick till 7 495 129 personer. Vid 1961 års ingång hade riket en kyrkobokförd befolkning av 7 498 770 personer. Antalet inkomsttagare under år 1(960 (vid 1961 års taxering) utgjorde enligt uppgift från statistiska centralbyrån 4 208 427. Det sammanlagda uttaget av kommunala skatter på grund av 1961 års taxering beräknas enligt preliminära uppgifter från statistiska centralbyrån till 5,43 miljarder kronor, av vilket belopp 1,19 miljarder kronor belöpa å landstingsmedel.

KAPITEL 15

Ordning och former för avvecklingen; övergångsanordningar I det föregående h a r stadsutredningen närmare belyst och analyserat de städernas särskilda rättigheter och skyldigheter, vilkas avveckling uppdragits åt utredningen att förbereda. Därvid har utredningen tillika i olika sammanhang låtit sig angeläget vara att motivera sitt principiella ställningstagande. Det återstår emellertid att närmare överväga själva avvecklingsförfarandets tekniska gestaltning och de allmänna principer, som därvid kunna eller böra komma i tillämpning. Med hänsyn till de för utredningen meddelade direktiven torde inom vissa delar av området alternativa lösningar böra vägas mot varandra. 1 den mån särskilda övergångsanordningar kunn a befinnas önskvärda eller erforderliga i det ena eller andra avseendet, skola jämväl hithörande problem ägnas uppmärksamhet. Bland rättigheterna ifrågakomma för avveckling, såsom redan inledningsvis anförts, i första hand donationsjorden, tolagsersättningen och de ersättningar som ingå under benämningen »städers friheter». Vidare märkas sådana inkomster som äro mera direkt anknutna till viss samhällsuppgift, vilken ifrågasatts till övertagande av staten, exempelvis till stadskassan indragna sportler och liknande avgifter. Skyldigheterna ha avseende å domstols- och magistratsväsendet, polisoch åklagarväsendet samt uppbörds- och exekutionsväsendet ävensom å häktade personers förvar och underhåll. Med hänsyn till vad utredningen i det föregående anfört rörande tullhusbyggnadsskyldigheten saknas anledning att i nu förevarande sammanhang ingå på detta spörsmål. 1. översikt

av rättigheter

och skyldigheter

ur ekonomisk

synpunkt

Donations jorden (inberäknat donationsjordsmedelsfonderna) utgör för städerna en kapitaltillgång med ett approximativt nuvärde av 350 miljoner kronor, övervägande delen härav belöper på donationer av mera allmän kar a k t ä r ; endast omkring 1 procent av värdet kan med säkerhet hänföras till specialdonationer. Något representativt årligt avkastningsbelopp för ifrågavarande tillgångar lärer icke kunna framräknas. I förevarande sammanhang är den specialdestinerade donationsjorden av särskilt intresse. Vid statsverkets övertagande av den eller de skyldigheter, till vilken eller vilka förmånen är knuten, bör nämligen förmånens värde i en eller annan form tillföras statsverket.

202 Om man bortser från donationsjorden, kan en jämförelse mellan rättigheter och skyldigheter göras med utgångspunkt från att de representera årliga inkomster respektive årliga utgifter för städerna. Stadsutredningen framlägger i tabellform en sådan jämförelse beträffande dels de 40 magistratsstäderna vid 1962 års ingång, av vilka 25 städer äro tolagsberättigade, dels därutöver de 12 tolagsberättigade städerna utan magistrat. Sammanfattningsvis redovisas dessutom övriga städers nettokostnader för polis- och åklagarväsendet samt exekutionsväsendet. Uppgifterna avse kalenderåret 1959. Kostnadsberäkningarna beträffande magistrat och rådhusrätt samt exekutionsväsende grunda sig på utredningsmaterial, som införskaffats av stadsdomstolsutredningen. Vad angår polis- och åklagarväsendet, inklusive fångvård, ha bearbetats hos statistiska centralbyrån tillgängliga uppgifter. I övrigt har undersökningen grundats på städernas till stadsutredningen redovisade beräkningar. Inkomster av olika slag, såsom till stadskassan indragna sportler och andra avgifter ävensom ersättningar av statsverket, ha beaktats vid framräknande av nettokostnaderna för de olika verksamhetsgrenarna. Det tillgängliga materialet har vidare bearbetats bland annat på så sätt att pensioneringskostnaderna ha uppskattats till lägst 20 procent av lönekostnaderna. I särskild kolumn ha redovisats lokalkostnader, men endast den del, som motsvaras av den s. k. kallhyran, faktisk eller beräknad. Kostnader för bränsle, belysning, städning o. d. ingå således i huvudsumman för respektive verksamhetsgrenar. Uppgifter om källarfrihetsmedel m. m. samt kostnader för fångars vård och underhåll ha med hänsyn till de merendels obetydliga beloppen medtagits endast i undantagsfall. Vad särskilt angår uppbördsverken ha här icke medräknats vissa kostnader, såsom arvoden till ledamöter av taxeringsnämnd, kostnader för kommunal taxeringsrevisor samt för uppbörd av hund- och nöjesskatt o. d. Framhållas må att beräkningarna icke göra anspråk på att vara exakta. Detta framgår redan av metoden för framräknande av pensioneringskostnaderna. Även i övrigt ha — i avsaknad av uppgifter eller på grund av tilllämpade redovisningsprinciper — vissa uppskattningar måst göras. Detta gäller bland annat kallhyran, beträffande vilken också från städernas sida betonats svårigheterna att beräkna densamma. Härvid är även att beakta, att s. k. intern hyra (beräknad hyra i stadens egen fastighet) ofta redovisas utan hänsynstagande till nu gällande hyrespriser och att hyreskostnaderna från ett år till ett annat kunna väsentligt öka på grund av ändrade lokalförhållanden. En avräkning mellan skyldigheter och rättigheter kalenderåret 1959 ger för magistratsstädernas del överskjutande nettokostnader, exklusive kallhyra, å i runt tal 177 miljoner kronor enligt tabell 5. Vad angår tolagsberättigade städer utan magistrat uppgå de överskjutande nettokostnaderna till omkring 4,3 miljoner kronor enligt tabell 6.

203 Tabell 5. Magistratsstäders nettokostnader år 1959 för vissa verksamhetsgrenar jämfört med — i förekommande fall — tolag ser sättning; s. k. kallhyra ingår ej i nettokostnaderna I tusental kronor

Stad

överskjuMagi- PolisS u m m a Summa Tolags- tande Upp- Exekustrat o. o. åkla- börds- tions- nettokall- ersätt- nettorådhus- garkostnakostnaning hyra der der rätt väsende verk väsende kol.6— kol. 8 2

i

1 Stockholm 2 Göteborg 3 Malmö 4 Norrköping 5 Västerås 6 Uppsala 7 Hälsingborg 9 Borås 11 Eskilstuna 12 Gävle 14 Jönköping 15 Karlstad 16 Lund 17 Halmstad 19 Uddevalla 20 Södertälje 21 Karlskrona 23 Kalmar 24 Luleå 27 Landskrona 28 Motala 33 Kristianstad ... 34 Östersund 35 Nyköping 36 Växjö 38 Skellefteå 39 Umeå 41 Kristinehamn ... 43 Trelleborg 45 Falun

67 Oskarshamn ... Summa

10 313 48 589 11 964 4 445 22 296 4 869 2 533 12 748 1 815 697 4 246 755 484 417 3 196 548 3 026 626 3 596 581 588 567 3 177 463 641 471 2 375 392 511 1 964 309 2 402 374 460 2 546 339 1 871 324 307 363 1 986 242 326 1 447 344 305 1 450 265

234 338 357 305 329 321

257 182 289

287 258

919 1 093 1 610 968 1 139 1 580 1 097 896 963 1 050

169 191 255 215

680 820 862 812

199 152

867 687

187 200 159 124 153 186

592 676 546 405 533 434

28 798 137 636

4 034 74 900 2 230 33 840 1 046 18 142 349 6 047 251 4 348 232 4 432 298 5 063 231 4 438 288 3 775 200 3 067 3 284 199 247 3 592 200 2 702 198 2 789 194 2 311 185 2 205 1 550 157 1 915 193 2 472 233 178 1 656 198 1 909 153 2 364 1 640 91 1 215 137 1 592 124 1 751 172 1 365 102 1 120 109 114 1 125 1 407 98 123 1 334 1 144 79 76 1 308 93 932

2 778 1 143 525 368 162 110 82 608 119 117

12 744 5 963 3 336 814

62 156 27 877 14 806 5 233 4 348 4 432 2 838 4 438 3 775 2 880 3 284 3 201 2 530 2 455 2311 2 053 1 348 1 423 2 465 1 593 1 867 2 232 1 336 1 215 1 492 1 751

2 225

—

85 138 90 43 77

391 172 334

49 89 66

202 492 7

92 178 79

63 42 132

21 89

47 72

53 88 77 47

—

2 080

87 23

—

1 120 1 125 1380 1 334 —936 1 308 932

861 981 777 584 739 680

21 21 31 8 13 11

—

27 683 13 239 207 356

8 169

240 291 272 205 243 310

195 216 242 174 162 192 184

190 166

— — — —

82 105 72 55 53 60

—

30 60

— 7 21

861 951 717 584 732 659

30 383 176 973

Anmärkningar: I kol. 3 redovisas även kostnader för fångvård. Kostnaderna för fångars vård och underhåll utgjorde i Stockholm 253 787 kronor, i Göteborg 106 155 kronor och i Malmö 23 370 kronor. E r s ä t t n i n g för förlorade tullfriheter utgick till Stockholm med 19 470 kronor 43 öre. F ö r Trelleborgs del översteg tolagsersättningen nettokostnaderna.

204 Tabell 6. Tolagsberättigade icke-magistratsstäders nettokostnader år 1959 för polis-, åklagar- och exekutionsväsende jämfört med tolagsersättning; s. k. kallhyra ingår ej i nettokostnaderna I tusental kronor överskjutande Summa ExekunettoSumma Tolagsernettotionskallhyra sättning kostnader väsende kostnader kol. 4— kol. 6

Stad

Polis- o. åklagarväsende

660 665 607 421 471 367 185 139 205 132 93 35

108 99 96 43 57 43 20 17 18 15 7 3

768 764 703 464 528 410 205 156 223 147 100 38

33 49 30 14 21 12 5 4 3 8 4 0

15 3 6 9 117 14 4 8 2 37 26 1

753 761 697 455 411 396 201 148 221 110 74 37

3 980

4 506

4 264

48 Västervik 55 Visby 62 Ystad 71 Hudiksvall 73 Karlshamn 76 Falkenberg 100 Piteå 103 Simrishamn 110 Sölvesborg 121 Strömstad 125 Haparanda 132 Marstrand Summa

Anmärkning: Till denna tabell ha hänförts samtliga städer, som den 1 januari 1962 lydde under landsrätt.

Beträffande övriga städer beräknas nettokostnaderna till 36,2 miljoner kronor sålunda. Nettokostnader Kallhyra för polis- och åklagarväsende 33,225 1,100 för exekutionsväsende 3,000 0,115 Summa miljoner kronor med 3 decimaler

36,225

1,215

En sammanställning av nettokostnaderna för ifrågavarande verksamhetsgrenar jämfört med tolagsersättningen ger följande resultat beträffande kalenderåret 1959 och, efter justering för inträffade kostnadsökningar, beträffande kalenderåret 1960. 1959 1960 magistrat och rådhusrätt, 40 städer 28,798 30,779 uppbördsverk, 31 städer 27,683 30,302 polis- och åklagarväsende, samtliga städer 174,841 191,678 exekutionsväsende, samtliga städer 16,765 18,351 271,110 Summa 248,087 avgår tolagsersättning 30,625 37,922 nettobelastning i miljoner kronor med 3 decimaler 217,462 233,188

205 I angivna nettokostnader för de olika verksamhetgrenarna ingår icke den s. k. kallhyran, som med ledning av tillgängliga uppgifter kan uppskattas till approximativt 10 miljoner kronor för år 1959. Vid en avveckling knyter sig huvudintresset otvivelaktigt till de här redovisade rättigheterna och skyldigheterna. Såsom av sammanställningen framgår överstiga de samlade utgifterna de totala inkomsterna med ett avsevärt belopp, årligen tillhopa över 200 miljoner kronor. Vid en individuell avräkning för varje stad överstiga utgifterna regelmässigt inkomsterna; det motsatta förhållandet är för närvarande endast för handen beträffande en stad, Trelleborg. Med hänsyn till de statsfinansiella aspekterna torde det under dessa förhållanden få anses påkallat att genom särskilda anordningar underlätta för statsverket att ikläda sig de ökade ekonomiska förpliktelser, som sålunda äro förbundna med en fullständig avveckling. Förslag av denna innebörd ha präglat även tidigare överväganden med inriktning på statens övertagande av kommuner åliggande skyldigheter. Härutinnan må fästas uppmärksamheten på, förutom indragning av rättigheter, främst tolagsersättningen, kommunal medverkan i form av byggnadsskyldighet och direkt bidragsplikt till de förstatligade verksamhetsgrenarna, i första hand övergångsersättning. En annan form därav är att kommunerna skulle ersätta statsverket för att staten ombesörjer kommunala uppgifter, såsom uppbörden av kommunalskatt. Om en sådan ersättning, uppbördsavgift, fastställdes med hänsyn till invånarantalet och om på kommunerna belöpande kostnader beräknades efter 3 kronor per invånare, skulle avgiften totalt för hela riket uppgå till omkring 22,5 miljoner kronor, varav mera än hälften belöper på städerna. Den anordningen, varigenom kommunerna själva finge vidkännas förluster för restförda kommunala skatter, som icke kunna indrivas, således upphävande av kommunalskattegarantin, skulle för statsverkets del medföra besparingar å i runt tal 15 å 20 miljoner kronor; härav belöper betydligt mera än hälften å städerna.

2. översikt

av tidigare

åtgärder

och

förslag

Det har synts utredningen lämpligt att i ett sammanhang redovisa de uppslag, som kommit till uttryck i tidigare framlagda förslag eller vid redan genomförda partiella regleringar, särskilt i den mån de äro ägnade att belysa principer eller tekniska förfaranden. Avveckling av skyldigheter. I fråga om domstolsväsendet må erinras om att de sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande i sitt år 1928 avgivna betänkande behandlade frågan om de ekonomiska villkor, som borde tillämpas vid en sådan reform. Tidigare har en redogörelse lämnats för därvid framkomna synpunkter och förslag. Här må vissa huvudpunkter bringas i erinran.

206 Magistratsstäderna borde vid förstatligande av rådhusrätterna åläggas ersättningsskyldighet till statsverket endast övergångsvis, övergångsersättningens begynnelsebelopp borde bestämmas till den kostnad, som stad omedelbart före förstatligandet fått vidkännas för rättsskipningens och överexekutorsgöromålens handhavande. I begynnelsebeloppet skulle icke inräknas sådana kostnader, vilka framdeles skulle åvila domkretsarna, såsom för lokaler och inventarier åt domstolar i första instans. Från begynnelsebeloppet borde vidare avdragas till stadskassan indragna sportler och andra direkta bidrag till rättegångsväsendet, såsom källarfrihetsmedel. Eftersom magistraten fullgjorde en rad kommunala uppgifter, uppskattade till 25 % av arbetsvolymen, borde 25 % av kostnaderna även frånräknas vid beräkning av begynnelsebeloppet (sådan avräkning borde dock ej vidtagas för Stockholms del). Då statsverket skulle övertaga jämväl kostnaderna för stadsfiskai och i städer med invånarantal understigande ca 20 000 därjämte sådana för stadsfogde, borde även stadens utgifter härutinnan inräknas i övergångsersättningen. Däremot borde övergångsersättning icke åläggas fögderistäder av den anledningen, att de komme att beröras av underåklagarreformen. I sista hand borde statsverket svara för sådana övergångskostnader, som uppkomme genom domstolsväsendets förstatligande. Övertalig personal borde i första hand användas för andra kommunala uppgifter; vad särskilt anginge stadsdomare på övergångsstat, borde de vara tjänstgöringsskyldiga i staden beträffande s. k. magistratsuppgifter. Om vederbörande befattningshavare fördes på övergångsstat, borde visserligen staden utbetala lönen men staten slutligt svara för 75 % av dessa kostnader (i fråga om Stockholm skulle staten slutligt svara för sådana kostnader utan reduktion). Om stadsdomare utan ansökan överfördes till det statliga domstolsväsendet med lägre lön, borde han övergångsvis erhålla lönefyllnad med högst 5 400 kronor för första året och därefter med successiv nedskrivning under vart och ett av de följande 9 åren. I den kommunala jämförelselönen skulle även sportler inräknas. Kostnaderna för denna övergångsanordning skulle helt drabba statsverket. Den föreslagna övergångsersättningen till statsverket skulle utgå i 20 år och nedskrivning ske med 1/20 varje år. Förslaget innebar för de tolagsberättigade städerna vidare en partiell reglering av tolagsersättningen. Beträffande flertalet städer skulle till statsverket indragas 1/3 av medeltalet av tolagsersättningen under åren 1922— 1926; i fråga om en del städer innebar emellertid förslaget vissa modifikationer till deras förmån. Ett belopp motsvarande den till statsverket indragna tolagsersättningen skulle varje år enligt vissa grunder avräknas från den för staden beräknade övergångsersättningen. I fråga om övergångsersättningens bestämmande hade de sakkunniga övervägt, att mellan staten och berörda städer skulle träffas individuella

207 överenskommelser. Men för att vinna enhetlighet och rättvisa de enskilda städerna emellan hade det befunnits lämpligare att anlita lagstiftningsvägen. Ostridigt syntes ur konstitutionell synpunkt hinder ej möta att i allmän lag ålägga städerna en förpliktelse av sådan innebörd. Stads läggande under landsrätt i samband med att dess rådhusrätt upphör innebär en partiell reglering av stadens särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Enligt 1932 års förut berörda lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende äger Kungl. Maj :t förordna härom dels på framställning av stad eller eljest med stadens samtycke (1 §) dels även utan stadens samtycke (2 §). Vid förordnande om rådhusrätts upphörande skola erforderliga bestämmelser meddelas med avseende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten och tingslaget. Vid tillämpning av 1 § blir det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och staden helt avhängigt av den överenskommelse, som sålunda träffas. Landsrättsförläggning enligt 2 § skall däremot föregås av fullständig utredning om åtgärdens verkningar med avseende å bland annat stadens ekonomi. De ekonomiska förutsättningarna för landsrättsförläggning enligt 2 § äro också reglerade i lagen. Till undvikande av att en sådan landsrättsförläggning inverkar försämrande på stadens ekonomi stadgas, att statsverket skall övertaga staden åliggande skyldighet beträffande avlöning till innehavare av befattning, som genom rådhusrättens upphörande indrages, och pensionering av honom och hans familj. Uppstår för staden utgift genom förpliktelse att bidraga till hållande av tingshus eller genom inrättande av nya tjänster eller eljest för stadens förvaltning, eller nödgas staden avstå från inkomst eller rättighet, skall, såvitt ej utgiften eller förlusten motsvaras av besparing eller annan ekonomisk förmån som beredes staden genom rådhusrättens upphörande, sådan utgift och förlust ersättas av statsverket. I samtliga landsrättsförlagda städer bestrider statsverket kostnaderna för rättsväsendet samt för mantalsskrivning och uppbörd ävensom för häktades vård och underhåll enligt de grunder, som gälla för landsbygden; däremot ha några städer bibehållits vid sina tidigare skyldigheter beträffande hållandet av stadsfiskal, överexekutor eller utmätningsman. Tolagsersättningen har i intet fall indragits; merendels har det likväl rört sig om relativt obetydliga belopp. I enstaka fall har däremot specialdestinerad donationsjord återtagits av kronan. I beslut om landsrätts förläggningar har från och med 1956 i regel intagits det förbehållet, att Kungl. Maj :t framdeles vill, i samband med reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten eller i annan ordning, meddela de beslut, som kunna föranledas därav att staden genom landsrättsförläggningen befrias från utgifter för rådhusrätt och magistrat m. m. Som framgår av stadsdomstolsutredningens betänkande har åt stadsut-

208 redningen överlämnats att utreda frågan om de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett övertagande av magistratsstädernas kostnader för rättsskipningen; även tjänstemannarättsliga spörsmål, som sammanhänga med ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna, skulle komma att principiellt behandlas av stadsutredningen. Emellertid har stadsdomstolsutredningen föreslagit, att rådhusrättsstäderna ålägges en förpliktelse att hålla rådhus, varvid tingshusbyggnadsskyldigheten i princip tjänat som förebild. Jämväl beträffande polis-, åklagar- och exekutionsväsendet ha olika utredningar övervägt speciella övergångsanordningar i sammanhang med förslag till förstatligande. Sålunda förordade 1939 års polisutredning, att polisoch åklagarväsendet skulle förstatligas i ett sammanhang från och med en viss tidpunkt och således icke i etapper. Statsmakterna skulle först taga ståndpunkt till principfrågan. I samband med ett förstatligandebeslut borde tillika bestämmas de huvudsakliga grunderna för en statlig organisation. Därefter borde frågan om organisationens närmare utformning upptagas till prövning. Under en övergångstid skulle kommunerna erlägga kontanta bidrag till staten med utgångspunkt från deras ungefärliga utgifter för polis- och åklagarväsendet vid tidpunkten för förstatligandet. Bidragen skulle under en tioårsperiod utgå med sina ursprungliga belopp för att därefter successivt avvecklas under en följande period av tjugo år. 1944 års polisutredning begränsade sig i fråga om sitt förstatligandealternativ till att överväga vissa grundläggande spörsmål. Kommunernas deltagande i kostnaderna för en statlig organisation borde lösas efter sådana riktlinjer, som vore ägnade att möjliggöra en ur allmänna finansiella synpunkter tillfredsställande avveckling av de kommunala kostnaderna. Enligt dessa riktlinjer skulle staten även tillhandahålla lokaler med rätt att inlösa kommun tillhörig fastighet, som huvudsakligen använts för polis- och åklagarväsendet. Kommunerna skulle — med visst undantag — till staten utan vederlag överlämna inventarier och annan utrustning. I övrigt skulle kommunerna under en tid av tio år utgiva kontanta bidrag till staten. Bidragsbeloppet skulle under första året efter förstatligandet utgå i sin helhet för att därefter successivt nedskrivas med 1/10 av det ursprungliga beloppet; detta skulle fastställas efter samtliga kostnader med undantag av, förutom statsbidrag, även lokal-, inventarie- och pensioneringskostnader under kalenderåret närmast före förstatligandet. I övrigt må nämnas att frågan om inverkan å tolagsersättningen vid ett förstatligande skulle upptagas till bedömande för varje stad för sig. I fråga om exekutionsväsendets förstatligande har stadsdomstolsutredningen framlagt principförslag men ej närmare behandlat de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett förstatligande. Ej heller har utredningen tagit ställning till lokalkostnaderna; det syntes nämligen böra över-

209 vägas i ett vidare sammanhang, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsväsendet, polis- och åklagarverksamheten, uppbördsväsendet m. m. Som framgår av kap. 8 har 1957 års polisutredning uppdragit vissa riktlinjer för kommunernas deltagande i kostnaderna för polis-, åklagar- och exekutionsväsendet och har därvid av statsfinansiella skäl förordat en kommunal bidragsplikt. Denna utformas så, att staten skulle övertaga kostnaderna för det kommunala polis-, åklagar- och exekutionsväsendet, varvid emellertid kommunerna under en övergångstid av fem år efter förstatligandet skulle utgiva kontanta bidrag till staten. Bidragen skulle utgå första året med ett s. k. grundbelopp, som därefter för varje år skulle reduceras med 20 procent, dock med minst 10 000 kronor. Möjligen kunde en längre övergångstid komma i fråga; den borde dock icke under några förhållanden överstiga tio år. Grundbelopp skulle beräknas för varje kommun. Utgångspunkt borde därvid vara kommunens kostnader för ifrågavarande samhällsuppgifter under ett kalenderår (basår), lämpligen året närmast före det under vilket principbeslut om förstatligandet fattas. Polisdistrikts kostnader borde i förekommande fall fördelas på de kommuner, som ingå i distriktet. Innan grundbelopp fastställdes, skulle totalkostnaderna för basåret — efter omräkning av direkta och indirekta lönekostnader under hänsynstagande till »det allmänna lönetilläggets utveckling» efter basåret och fram till tidpunkten för ett förstatligande — minskas med det belopp, i förekommande fall beräknat, med vilket staten under basåret bidragit till organisationens upprätthållande (s. k. allmänt statsbidrag, statsbidrag för stats- och reservpolis, gränskontrollen m. m.). Avdrag å bidragsbeloppen skulle däremot i princip icke ske för inkomster, som hänföra sig till polis-, åklagaroch exekutionsväsendet. Grundbeloppet borde utgöras av i princip samtliga kostnader med undantag av fastighetskostnader samt kostnader för anskaffning och underhåll av inventarier och annan utrustning. Däremot borde ingå faktiska eller beräknade hyreskostnader. I grundbeloppet ingående pensionskostnader borde beräknas efter schablon. För Bodens stad ha föreslagits särskilda bestämmelser. Bidragsbeloppen borde år för år fastställas av en central polisinstans, medan uppbörden skulle handhavas av länsstyrelserna. Polisutredningen har även föreslagit särskilda regler för beräkning av kommunernas bidrag till pensionskostnaderna under den övergångstid, då kommunal bidragsplikt skulle gälla. Härtill återkommer stadsutredningen i det följande. Vad slutligen angår uppbördsväsendet vill utredningen erinra, att 1924 års uppbördssakkunniga föreslogo, att folkbokföring och uppbörd i väsentliga delar skulle centraliseras till statlig uppbördsmyndighet inom länssty14 —

210 relsen; Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock fortfarande ha särskilda kommunala uppbördsförvaltningar. Kostnaderna för den nya statliga organisationen skulle i princip bestridas av statsmedel med bidrag av kommuner och landsting m. fl. Magistratsstäderna borde, till dess spörsmålet om tolagsersättningens upphörande eller minskande vunnit sin lösning, åläggas att deltaga i kostnaderna för uppbörden, de tre största städerna genom att hålla egna uppbördsförvaltningar och övriga magistratsstäder genom kontant bidragsskyldighet efter vissa grunder. Såsom utgångspunkt för sistnämnda bidragsskyldighet kunde övervägas beskattningsunderlaget, folkmängden, antalet taxerade fastigheter o. s. v. eller en kombination av flera beräkningsgrunder. Även beträffande landskommuner, köpingar och fögderistäder förordade de sakkunniga, om än med viss tvekan, bidragsskyldighet med utgångspunkt därifrån, att dessa kommuner för framtiden skulle befrias från kostnaderna för uppbörd av kommunalskatt. Den provision för debitering och uppbörd av landstingsmedel och tingshusmedel, som dittills uttagits, skulle även framdeles utgå och då helt tillfalla statsverket. Vid bestämmandet av magistratsstädernas bidrag till kostnaderna för den nya uppbördsorganisationen borde skäligt avdrag göras för städernas utgifter för avlöning åt övertalig uppbördspersonal. I undantagsfall syntes jämväl för andra kommuner hänsyn böra tagas till kostnader för tjänstemän, som till följd av reformen sattes på indragningsstat. Enligt det förslag, som framlades av 1936 års uppbördskommitté, skulle den samlade uppbörden handhavas av länsstyrelserna respektive magistratsstäderna. Därvid skulle dessa städer, i avvaktan på en reglering av frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, fortfarande svara för kostnaderna för såväl krono- som kommunaluppbörd; dock skulle statsverket bestrida kostnaderna för skatteinbetalningar genom postverket. Kommittén ville däremot icke ifrågasätta, att landskommuner och fögderistäder skulle bidraga till statsverkets kostnader för kommunaluppbörden. Den åren 1945—1946 beslutade uppbörds- och folkbokföringsreformen innebar, att statsverket i princip påtog sig kostnaderna för den nya organisationen. Endast de större magistratsstäderna skulle tills vidare alltjämt svara för kostnaderna för mantalsskrivning samt krono- och kommunaluppbörd. I samband med att mindre magistratsstäder befriades från sina kostnader för uppbörd m. m. indrogos de till dem utgående ersättningarna för förlorade tullfriheter, för indragna ränte- och tiondeanslag samt för mantalspenningar. Vid genomförandet av uppbördsreformen avskaffades generellt debetsedelslösen, varjämte provisionerna för debitering och uppbörd av bland annat landstings- och tingshusmedel bortföllo.

211 Magistratsstäderna tillerkändes icke särskild ersättning av statsverket för merkostnader eller uteblivna inkomster i anledning av reformen. De mindre magistratsstäderna överfördes till fögderiorganisationen genom kungörelsen den 18 januari 1946, nr 18, angående rikets indelning i fögderier. När inkvarteringsbesväret definitivt upphävdes den 1 juli 1939, minskades tolagsersättningen för Stockholms och Göteborgs vidkommande med belopp, som i princip motsvarade medeltalet av respektive städers under en tioårsperiod (1928—1937) erlagda inkvarterings- och servisbidrag. Medeltalsbeloppet med viss jämkning för Stockholms del avräknades från det normalbelopp, som på sin tid togs som utgångspunkt för tolagsersättningens bestämmande för respektive stad. Avveckling av rättigheter. Härvid synes i första hand böra uppmärksammas tolagsersättningen. Såsom tidigare erinrats ifrågasattes i finansdepartementets promemorieförslag år 1881 att denna skulle upphöra från och med år 1883. Som motprestation skulle berörda städer erhålla statsobligationer till ett nominellt belopp motsvarande tjugo gånger den genomsnittliga tolagsersättningen för åren 1878—1880. Obligationerna skulle löpa med 4 procents ränta och av statsverket amorteras inom en tid av fyrtio år. Kapitalet skulle fonderas, men räntan finge användas till täckande av stadens gemensamma utgifter. Stapelstäderna skulle vara pliktiga att bland annat hålla hamnbrygga och tullhus; vid försummelse härutinnan skulle stapelrätten och avlösningskapitalet kunna förklaras förverkade. Ärendet handlades fortsättningsvis av skatteregleringskommittén, som år 1883 föreslog, att tolagsersättningen skulle indragas. I gengäld skulle staten samtidigt övertaga bestridandet av alla de kostnader, som dittills ålegat städerna med hänsyn till tullverket, ständig inkvartering och avlöning av rådhusrätt samt de tjänstebefattningar, som avsåge statsändamål i övrigt och motsvarande sådana som på landsbygden bekostades av statsmedel. Bestyren med rättsskipning och kronouppbörd m. m. skulle övertagas av staten jämväl i de städer, som ej vore direkt intresserade i tolagsfrågan. Även skulle staten inlösa de byggnader och inventarier, städerna anskaffat för ifrågavarande statsändamål. I fråga om de årliga statsutgifter, som förslagets genomförande skulle medfört, räknade kommittén till undvikande av allt för plötsliga rubbningar med en skälig övergångstid av 30 å 40 år. Regleringen skulle därvid genomföras på sådant sätt, att staten, som av praktiska skäl på en gång och genast borde övertaga samtliga ifrågavarande utgifter, under övergångstiden finge av de stapelstäder, för vilka årsutgifterna överstege tolagsersättningen, mottaga ett år från år successivt minskat belopp av nyssnämnda differens. Likaså skulle de städer, vilka ej åtnjöte någon tolagsersättning, till staten erlägga vad som motsvarade

212 de årsutgifter, vilka staten övertagit, dock med successiv minskning. Till de stapelstäder, då sex till antalet, där tolagsersättningen överstege årsutgifterna, skulle från statsverket utbetalas ett efter hand minskande belopp. Kommittén beaktade, att den s. k. »stadsjorden» ofta donerats till underhåll av stadens tjänstemän, men lämnade likväl åsido frågan om eventuell indragning av donationsjorden. Några städer voro förpliktade att till offentliga inrättningar utbetala viss andel eller visst belopp av tolagsersättningen, exempelvis Stockholm till Danviks hospital och Allmänna barnhuset samt Göteborg till barnhus, sjukhus och handelsinstitut. Vid en avskrivning av tolagsersättningen borde enligt kommitténs uppfattning staten ersätta institution, som fyllde verkligt statsändamål, medan det vore stadens plikt att övertaga vad som vore av rent kommunal natur. I händelse kommitténs huvudgrunder godkändes, skulle den slutliga regleringen för varje särskild stad föregås av en noggrann undersökning av de förhållanden, som i varje fall kunde utöva inflytande på frågans rätta lösning. Såsom förut nämnts ledde skatteregleringskommitténs förslag icke till någon åtgärd. I fråga om donations jorden konstaterade donationsjordsutredningen, vars uppdrag begränsats till frågan om avskaffande av den statliga förvaltningskontrollen över städernas donationsjord, att frågan kunde lösas på olika sätt. Sålunda kunde Kungl. Maj:t, efter riksdagens medgivande, generellt bemyndiga städerna att fritt försälja donationsjord, varvid inflytande försäljningsmedel skulle disponeras enligt bestämmelserna i kommunallagen. En annan metod, som förordades av utredningen, vore den, att donationsjorden genom lagstiftning i form av en allmän »deklarationsförfattning» tillfördes städerna med full äganderätt. Ett sådant förfaringssätt skulle dock icke utesluta, att kronan i fråga om enstaka markanslag för speciellt ändamål kunde framdeles under vissa betingelser från stad återvinna sådan mark. Lagstiftningen kunde enligt utredningen genomföras utan avvaktande av en allmän reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. I remissutlåtande häröver tillstyrkte kammarkollegiets majoritet den förordade lagstiftningen. Det kunde dock ifrågasättas att från den i lagförslaget angivna äganderättsöverlåtelsen undantaga donationsjord, som disponerades av kronan, för ecklesiastikt ändamål eller annat allmänt ändamål än stadens; denna fråga syntes böra lösas förhandlingsvägen. Även kunde det visa sig erforderligt att från fall till fall pröva och avgöra frågan om sådana specialdestinerade donationer som till borgmästares och råds behov. En reservant inom kollegiet förordade, att hela spörsmålet löstes i för-

213 handlingsväg, lämpligen genom stadsutredningen. Staten skulle träffa uppgörelse med varje särskild stad enligt följande riktlinjer. Donationsjorden borde med oinskränkt äganderätt övergå till vederbörande stad, dock med undantag av jord, som borde återgå till kronan (d. v. s. jord anslagen till statliga och andra allmänna ändamål än stadens) och av jord, beträffande vilken de särskilda donationsvillkoren fortfarande borde upprätthållas. Riksdagens medgivande syntes därvid i en eller annan form böra inhämtas. Vad angår andra särskilda rättigheter må erinras, att brännvinsförsäljningsmedlen indrogos genom beslut av 1913 års riksdag. Därvid bestämdes bland annat att gottgörelse skulle lämnas städer och vissa köpingar för den till dem direkt utgående andelen av medlen i fråga. Gottgörelsen grundades på medeltalen för brännvinsförsäljningsmedlen under en fyra-årsperiod och utgick år 1915 med tillhopa 5 606 928 kronor; enligt en av riksdagen godkänd plan blevo ersättningarna årligen föremål för en successiv minskning för att helt upphöra med utgången av år 1935. I 1864 års strafflag stadgas att böter enligt densamma skola tillfalla kronan. Med lagens ikraftträdande den 1 januari 1865 upphörde alltså tidigare gällande föreskrifter om bötesfördelning att äga tillämpning å böter för brott, därå i strafflagen utsatts sådan påföljd. Härigenom gingo bland annat städerna miste om bötesandelar: icke blott bötesandelar enligt allmän lag utan även i förekommande fall kronans bötesiandelar, som genom privilegier eller andra resolutioner blivit till städer i äldre tid överlåtna. Under åren 1865—1869 erhöllo städerna ersättning för dem frångångna bötesandelar enligt av ständerna fastställda grunder (medeltalsberäkning för åren 1860—1864). Från och med 1870 begränsades städernas ersättningar i princip till att avse de bötesandelar, som grundade sig på privilegier och andra resolutioner. I enlighet med beslut av 1920 års riksdag upphörde dessa ännu kvarvarande årliga ersättningar med utgången av år 1920, och städerna tillerkändes härför engångsersättning. Sistnämnda vederlag, tillhopa 211 118 kronor, bestämdes på så sätt att de årliga ersättningsbeloppen kapitaliserades efter fyra procent. Vid tillkomsten av 1933 års lag om boutredning och arvskifte upphävdes i princip magistratsstädernas rätt till bouppteckningsoch arvskiftesprovisioner. Städerna fingo emellertid övergångsvis under en period av tio år rätt att uttaga bouppteckningsavgifter. 3. Tidigare

allmänna

principöverväganden

Hittills berörda avvecklingsbeslut och -förslag ha samtliga hänfört sig till olika rättigheter eller skyldigheter. Ett generellt ställningstagande till hithörande problemkomplex föreligger allenast i den av Nothin verkställda utredningen. Emellertid har detta prägeln av principiella riktlinjer, som icke utformats i detalj. Då övervägandena i denna del likväl torde få anses ha

214 ett bestämt intresse vid den prövning, som ålegat stadsutredningen, synes en redogörelse för huvudgrunderna böra här lämnas. Rörande avgränsningen av de städernas särförhållanden, som borde avvecklas, vore åtgärder i sådant syfte endast motiverade i den mån städerna i förhållande till staten intoge en annan ställning i ekonomiskt hänseende än landsbygden. Svårigheter förelåge emellertid att avgöra i vilka konkreta fall städerna kunde anses intaga en dylik undantagsställning i förhållande till staten. Sålunda kunde det vara förenat med fördelar för en stad att dit ha förlagd en statlig institution; det kunde därvid anses rimligt, att staden bure någon del av kostnaderna. Beträffande de allmänna principerna för en avveckling kunde vad angår skyldigheterna två olika möjligheter tänkas, antingen att staten själv övertoge uppgiften eller att denna liksom förut handhades av städerna men med ekonomiskt vederlag av staten. I vissa fall kunde förestående reformer, t. ex. på rättegångsväsendets område, medföra att staten övertoge städernas åligganden i berörda hänseenden. Därmed vore lösningen av awecklingsfrågan också given. I andra fall däremot, där det icke förelåge några speciella sakskäl för en överflyttning på staten av städernas åligganden, kunde olika meningar göra sig gällande. När det gällde mindre städer, kunde det innebära en besparing för det allmänna, att en sammanslagning med kringliggande landsbygd ägde rum. Städer av sådan storlek, att deras kommunala förvaltning ändå erfordrade en särskild tjänstemannakår, skulle däremot kunna bibehålla sina uppgifter men med ett lönetillskott i en eller annan form av staten. Statens bidrag kunde därvid lämpligen avpassas till det belopp, som efter folkmängd räknat motsvarade statens utgifter för samma ändamål på landsbygden. I fråga om tidpunkten för en avveckling konstaterade Nothin, a t t en samtidig avveckling av alla berörda rättigheter och skyldigheter sannolikt skulle förskjuta tidpunkten för frågans lösning samt medföra svårigheter. Han anförde därefter följande (s. 203). Det synes därför önskligt att finna en sådan ordning, att avvecklingen kan, utan eftersättande av vare sig statens eller städernas berättigade intressen, verkställas successivt, så att till städerna nu utgående ersättningar av olika slag avskrivas, allt eftersom staten antingen själv övertager ombesörjandet av de olika statliga angelägenheter, som det nu åligger städerna att i olikhet med landsbygden bekosta, eller till städerna lämnar ersättning, motsvarande de utgifter, staten eljest skulle få vidkännas för ändamålet. Genomförande av denna lavveckling skulle emellertid kunna ske på olika sätt. Man kunde sålunda tänka sig, att vederbörande städer skulle få vidkännas en avskrivning med just det belopp, till vilket statens kostnadsökning uppginge. Detta skulle emellertid leda till olikhet städerna emellan, nämligen såtillvida att vissa städer redan mist sina förmåner men ännu hade kvar skyldigheter, medan i andra fall, även sedan avvecklingen av

215 skyldigheterna slutförts, vissa förmåner skulle kvarstå. Slutsatsen blev därför den, att å de till städerna utgående ersättningarna så många procent borde avskrivas, som den av staten övertagna kostnaden uppskattades utgöra procent av stadens samtliga kostnader för uppgifter, som vore av statlig a r t och ansåges böra framdeles bekostas av staten. Därvid borde närmare övervägas huruvida man skulle använda för varje stad särskilt beräknade procenttal eller om man kunde bygga på ett för samtliga städer beräknat genomsnittligt jämförelsetal. Det förra alternativet skulle leda till större rättvisa städerna emellan, medan det senare vore ett betydligt enklare förfarande att genomföra. Nothin anförde därefter följande (s. 204 f). Det nu antydda förfaringssättet torde emellertid ej böra tillämpas ifråga om de städernas inkomster, som kunna hava tilldelats dem för vissa särskilda ändamål. I dylika fall synes avvecklingen böra ske sålunda, att sådana inkomster i sin helhet avskrivas, i den mån staten själv övertager ombesörjandet av motsvarande angelägenhet eller eljest bekostar densamma. Skulle vederbörande stadskommuns tidigare kostnad för ändamålet ej hava till fullo kunnat täckas av den därför anvisade inkomstkällan, lärer för den överskjutande kostnaden, från vilken staden sålunda befrias, avräkning enligt förut angiven grund böra ske. Skulle inkomsten hava överstigit stadens kostnad för avsett ändamål, synes däremot kunna med visst fog göras gällande, att överskottet, som alltså fått disponeras för stadens utgifter i allmänhet, jämställes med stadens övriga förmåner, vilka nedskrivas i samma mån som städerna befrias från sina övriga åligganden. I detta sammanhang erinrades om att städer i vissa fall vore skyldiga att till offentlig inrättning utbetala viss andel eller visst belopp av tolagsersättningen. Vid en avskrivning av tolagsersättningen borde därvid, på sätt redan skatteregleringskommittén föreslagit, sådana institutioner, som kunde sägas fylla ett verkligt statsändamål, genom statsanslag beredas den ersättning som kunde anses påkallad.

4.

Utredningen

Statens rätt att upphäva rättigheter. Utredningen har i det föregående hävdat den uppfattningen att städernas ekonomiska rättigheter numera icke torde åtnjuta ett längre gående rättsskydd än att de kunna ändras eller upphävas genom sammanstämmande beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen. I sådan ordning ha också — med eller utan vederlag — ändrats eller avskaffats städer tidigare tillkommande rättigheter av ekonomisk innebörd. Frågan om rättsskyddet är en sak; om och i vad mån städerna skall i en eller annan form beredas kompensation för indragna rättigheter får bero av de ekonomiska eller politiska överväganden, som kunna anses förenliga med gällande rättsgrundsatser. Det bör icke ifrågakomma, att en enstaka stad frånhändes sina rättigheter utan kompensation. Städerna ha uppenbarligen ett befogat anspråk

216 på att härvid bliva, såvitt möjligt, behandlade efter ensartade grunder. Utredningens nyss gjorda uttalande tar närmast sikte på en generell avveckling av de samlade rättigheterna eller enstaka sådana. Det utredningen meddelade uppdraget syftar till avveckling av icke blott rättigheter utan även skyldigheter, vilka senare därvid skulle övergå å statsverket. Det framstår därvid såsom naturligt, att städerna få avstå sådana rättigheter, som en gång blivit dem beviljade för att möjliggöra för dem att fullgöra samhällsuppgifter, från vilka de sålunda skulle fritagas. Magistratsstädernas handhavande av domstols- och magistratsuppgifterna kan även anses innesluta en rättighet av immateriell natur. Så länge städerna intogo en särställning i näringsrättsligt och politiskt hänseende, var denna immateriella rättighet av särskilt värde, eftersom den egna jurisdiktionen utgjorde ett konstitutivt element i själva stadsbegreppet. Numera träda dock, såsom förut påvisats, de ekonomiska förpliktelserna avgjort i förgrunden, och städerna ha icke längre samma intresse som tidigare att hävda rätten till egen jurisdiktion. Ett visst skydd föreligger dock ännu i detta hänseende; endast i den ordning varom stadgas i 1932 års lag kan rådhusrätt för närvarande bringas att upphöra. Stadsdomstolsutredningens förslag syftar till ett förstatligande av stadsdomstolarna i gemen och således att uppnå ett enhetligt huvudmannaskap för underrätterna; redan har bland annat genom ändrade domförhetsregler åvägabragts en viss utjämning av tidigare bestående skillnader mellan rådhusrätt och häradsrätt. I rådande läge, då det ur många synpunkter framstår såsom önskvärt och lämpligt med ett enhetligt huvudmannaskap för rättsvården, torde magistratsstäderna icke ha anledning att motsätta sig en ordning, som innebär, att dessa städers rätt till egen jurisdiktion upphör. I detta sammanhang må ånyo erinras om att omfattningen av kommunernas förpliktelser under alla omständigheter är beroende av statsmakternas beslut. Uppenbart är emellertid att staten icke utan särskilda skäl bör pålägga viss eller vissa kommuner större ekonomiska bördor än som åvila kommunerna i allmänhet. Samtidig eller successiv avveckling. Som tidigare angivits avser utredningsuppdraget en långtgående avveckling av rättigheter och skyldigheter. Planläggningen måste alltså principiellt inriktas på en generell avveckling. Rättigheter och skyldigheter kunna därvid tänkas reglerade i ett sammanhang, således genom en samtidig avveckling. Ett sådant förfarande skulle obestridligen komma att ställa mycket stora krav på den statliga organisationen. Även om den ekonomiska belastningen för statsverket av en sådan reform blir beroende av de villkor, som kunna bli fastade vid avvecklingen, lärer det kunna förutses, att en omedelbar, generell avveckling skulle vara ägnad att medföra svårbemästrade administrativa och statsfinansiella konsekvenser. Under dessa förhållanden framstår en samtidig avveckling knappast såsom praktiskt genomförbar.

217 Alternativet till en samtidig avveckling är en successiv sådan. Till förmån för en dylik lösning talar också den omständigheten, att ett förstatligande av de olika skyldigheterna är av olika angelägenhetsgrad. Sålunda står uppbördsväsendet inför en genomgripande omorganisation och i samband därmed aktualiseras även frågan om ett enhetligt huvudmannaskap för nämnda samhällsuppgift. Med hänsyn härtill lärer förstatligandet av de kommunala uppbördsverken i nuvarande läge påkalla förtursbehandling. Även beträffande övriga skyldigheter synes angelägenhetsgraden kunna bedömas såsom högre eller lägre. Utredningen har av nu anförda skäl velat föreslå en successiv avveckling. Vid en avveckling i sådan ordning kunna två olika vägar tänkas anlitade. Sålunda kan en individuell reglering av samtliga rättigheter och skyldigheter äga rum stad för stad, i den mån förutsättningarna för en reglering inträda; detta förfarande har i princip förutsatts vid landsrättsförläggning enligt 1932 års lag. En successiv reglering kan även genomföras i den ordningen, att rättigheter och skyldigheter avvecklas var för sig, generellt för samtliga berörda städer. Donationsjordsutredningens förslag innebär en lösning efter dessa linjer i fråga om donationsjorden. Ur ekonomisk synpunkt är det angeläget att man redan vid en första avvecklingsåtgärd kan överblicka hela fältet. Särskilt torde vid avvecklingen av en skyldighet böra beaktas i vad mån rättigheter helt eller delvis skola tagas i anspråk. Formerna för en avveckling. Vad angår formerna för avvecklingens praktiska genomförande står i första hand lagstiftningsvägen till buds, därvid riksdagen har att taga ställning till frågan i hela dess vidd. I vissa avseenden kan övervägas att Kungl. Maj :t genom fullmaktslagstiftning bemyndigas att vidtaga erforderliga åtgärder på grundvalen av uppdragna riktlinjer; i andra delar lärer mera detaljerad lagstiftning påkallas. En annan utväg, som även den förutsätter en föregående eller efterföljande medverkan från riksdagens sida, är att genom avtal med berörda städer upphäva rättigheter respektive å statsverket överföra skyldigheter. För en dylik lösning talar den omständigheten, att de ekonomiska spörsmålen kunna påkalla förhandlingar i en eller annan form med dessa städer. Även vid ett sådant förfarande torde lagstiftning krävas i ett eller annat avseende. Sålunda kan tolagsersättningen icke avvecklas utan ett upphävande av 1857 års tolagsreglering. Avskaffande av kommunalskattegarantin och införande av uppbördsavgift måste även förutsätta lagstiftningsåtgärder. I övrigt kan icke uteslutas det fallet, att en stad vägrar sin medverkan till ett genomförande av den åsyftade reformen; i detta läge står endast lagstiftning till buds.

218 Då det därefter gäller att överväga sättet för överförande av den kommunala organisationen i statlig regi, är att uppmärksamma, att samtliga de förslag, som nu föreligga aktuella, utgå från en mer eller mindre genomgripande omorganisation av motsvarande myndigheter och institutioner. Sålunda föreslås även de rådhusrätter, som enligt stadsdomstolsutredningens förslag skulle kvarstå, få en annan sammansättning än de nuvarande. Vad städernas uppbördsväsen angår, skulle databehandlingen, vare sig denna centraliseras eller uppdelas på ett antal regionala enheter, medföra betydande omläggningar av den lokala organisationen med förutsebar begränsning och omflyttning av personal. Och i fråga om polis- och åklagarväsendets framtida organisation ge de i polisutredningens betänkande meddelade planerna vid handen att på detta område huvudmannaskapet skulle medföra omläggningar och omplaceringar, vilkas räckvidd icke till omfattningen lärer kunna nu bedömas. Särskilda svårigheter föreligga i sådant avseende med hänsyn till exekutionsverksamheten, där utbrytningen från polisväsendet å landsbygden och i fögderistäderna endast i princip men icke i detalj behandlats. I detta läge inställer sig det synnerligen betydelsefulla problemet, om statsverket vid övertagandet av huvudmannaskapet skall ikläda sig ansvaret för den bestående organisationen eller begränsa sig till den organisation, som kan bliva bestämd för vederbörande verksamhetsgren efter statens övertagande därav. Nu berörda synpunkt synes vid de överväganden, som redovisats i de olika betänkandena, icke hava närmare belysts. Polisutredningen torde ha utgått ifrån att statsverket skulle övertaga den kommunala polis- och åklagarorganisationen i befintligt skick. Härvid är emellertid att uppmärksamma den rationaliseringsverksamhet, som på senare år bedrivits av polisväsendets organisationsnämnd. Bland annat ha dess undersökningar lett till att antalet polisdistrikt avsevärt nedbringats. Då det får förutsättas, att den nuvarande personalen i huvudsak kan beredas sysselsättning inom ett förstatligat polis-, åklagar- och exekutionsväsende, torde frågan i detta hänseende sakna större räckvidd. Vad angår rådhusrätterna kan det knappast bli fråga om att förstatliga dem i befintligt skick; åtskilliga rådhusrätter avses skola upphöra och städerna införlivas med domsaga. Beträffande uppbördsverken äro förhållandena svårare att nu överblicka. Enligt det föreliggande organisationsförslaget skulle vid en ADB-reform personal i viss omfattning bli övertalig inom såväl den statliga som den kommunala organisationen. I vilken utsträckning så skulle bli fallet vid det alternativ, som för närvarande är under övervägande, är en öppen fråga. Vidkommande exekutionsväsendet är detta så nära förbundet med övriga här angivna verksamhetsgrenar, att några särskilda överväganden icke synas påkallade i nu förevarande hänseende. Den prövning stadsutredningen ägnat denna fråga har resulterat däri,

219 att utredningen funnit sig böra förorda, att det statliga huvudmannaskapet principiellt bör avse den reviderade organisationen, sådan denna godtagits av statsmakterna och sålunda icke den tidigare kommunala i befintligt skick. Det avgörande motivet för denna ståndpunkt har varit, att det vid en eventuell omorganisation, särskilt om denna innebär en krympning av personalbeståndet, främst för statsverket men säkerligen också för den av omorganisationen berörda personalen skulle medföra fördelar, om den friställda personalen lokalt tillgodogöres, i stället för att ansvaret för omplaceringen överföres på statsverket. Omställningsproblemen framstå såsom enklare och lättare bemästrade på det lokala planet än på riksplanet. När utredningen velat förorda en principlösning av denna innebörd, har det skett under den självklara förutsättningen, att staten å sin sida effektivt medverkar till att arbetskraft, som vunnit fast anställning i kommunens tjänst före principbeslut om förstatligande men icke kan påräkna fortsatt anställning inom den nya organisationen eller annorledes på den tidigare orten, må beredas anställning å annan ort, svarande mot utbildning och tidigare fullgjorda uppgifter, i all den utsträckning förhållandena må medgiva. Särskilda organisatoriska åtgärder i detta syfte äro enligt utredningens mening av behovet påkallade. Understrykas må ock, såsom i det följande närmare utvecklas, att befattningshavare, som innehar tryggad anställning och som av någon anledning icke kan beredas fortsatt arbete i denna eller annan likvärdig sådan, skall bibehållas vid avtalade förmåner. Ekonomiska frågor. Vid avveckling av städernas särskilda skyldigheter och överförande på statsverket av ifrågavarande samhällsuppgifter överflyttas kostnader från städerna till statsverket. Statsverkets ökade kostnader bliva helt beroende av de villkor, som kunna komma att fästas vid övergången. Av praktiska, organisatoriska och statsfinansiella skäl kan nämligen böra ifrågakomma en viss kommunal medverkan i form av byggnadsskyldighet, tillhandahållande av förefintliga inventarier o. d., indragning av rättigheter ävensom — i varje fall övergångsvis — direkt bidragsplikt. Stadsutredningen har vid sina överväganden beaktat samtliga de olika förstatligandeförslag, som framlagts under den senaste tiden. Dessa förslag ha vart för sig avsett skilda delområden. Utredningen har emellertid kunnat underkasta förslagen ett enhetligt bedömande och har därvid sett som ett mål att finna likformiga, lätt tillämpade schablonmässiga regler, som icke förbindas med alltför långt gående undantag. Utredningen är medveten om att sådana schablonregler kunna ge olika resultat städerna emellan. Även med mycket ingående detaljbestämmelser skulle det dock — med hänsyn till förefintliga, historiskt betingade ekonomiska ojämnheter — ställa sig svårt, måhända omöjligt, att nå en sådan avvägning mellan städerna, som i alla hänseenden kan tillfredsställa kravet på en fullt rättvis relation mellan

220 uppnådda vinster och mistade förmåner. Härvid må emellertid uppmärksammas att de avsedda förstatligandeåtgärderna torde ligga i städernas intresse och på längre sikt bli till vinst för dessa, ofta en avsevärd sådan. Stadsdomstolsutredningen har med utgångspunkt från gällande tingshusbyggnadsskyldighet föreslagit en något vidgad kommunal byggnadsskyldighet vid statens övertagande av huvudmannaskapet för rådhusrätterna. I ett vidare sammanhang borde övervägas, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsväsendet, polis- och åklagarväsendet, uppbördsväsendet m. m. I anslutning till sistnämnda uttalande vill stadsutredningen bygga vidare på tanken att införa en generell förpliktelse för kommunerna att hålla lokaler för de statliga myndigheter — dock ej centrala eller regionala — som trätt eller skulle träda i stället för de kommunala organen. Ett statligt handhavande av lokalfrågorna, antingen regionalt (t. ex. hos länsstyrelsen) eller centralt (hos byggnadsstyrelsen eller ett centralt polisorgan) skulle otvivelaktigt innebära ett tungrott och tidsödande system. Redan förhållandena inom polisväsendet äro ägnade att starkt understryka denna synpunkt med det mycket stora antal lokalförläggningar, varmed man har att räkna, ej blott i städerna utan jämväl i de vidsträckta distrikt, som planerats å landsbygden. Det kan icke uteslutas, att kostnaderna komma att gynnsamt påverkas, om initiativ och byggnadsledning ligga i kommunernas händer. Därest kommunerna svara för lokalhållningen, skulle sålunda ernås mycket betydande fördelar ur administrativ synpunkt: bland annat skulle sådana frågor handhavas av organ förtrogna med ortens förhållanden och under samordning med kommunala byggnadsfrågor i övrigt. Starka praktiska skäl tala således för att lokalhållningen anförtros åt kommunerna. Vid detta ställningstagande har stadsutredningen velat fästa avgörande vikt vid de administrativa och praktiska synpunkterna. Men det ligger tilllika i öppen dag att jämväl de statsfinansiella aspekterna väga tungt. Ett statligt åtagande av lokalhållningen skulle påkalla förhyrande eller inlösning av rådhus, tingshus, polisstationer och andra nu av kommunerna tillhandahållna lokaler för t. ex. uppbörds- och exekutionsverken i städerna. I åtskilliga fall kompliceras förhållandena därav, att samma fastighet ofta disponeras jämväl för den kommunala förvaltningens behov, en ordning som även i framtiden kan förutses bliva bestående och vid nybyggnader kan komma att visa sig ur såväl samhällsekonomiska som andra synpunkter fördelaktig. Och sist men icke minst är att uppmärksamma, att kostnaderna i fråga kunna bedömas uppgå till blygsamma belopp för de olika kommunala enheterna i jämförelse med de utgifter, som övervältras från kommunerna på statsverket vid en konsekvent ändring av huvudmannaskapet för de ifrågavarande samhällsuppgifterna.

221 Stadsutredningen kan alltså icke biträda polisutredningens förslag, att statsverket skulle hålla lokaler åt ett förstatligat polis-, åklagar- och exekutionsväsende. Byggnadsskyldigheten bör, som antytts, göras generell. Detta skulle innebära överförande på kommunerna av lokalhållningen även för t. ex. landsfiskaler och häradsskrivare. I fråga om omfattningen av skyldigheten att hålla lokaler vill stadsutredningen emellertid icke gå lika långt som stadsdomstolsutredningen utan förordar, att förpliktelsen begränsas till att avse själva lokalerna. Statsverket bör däremot svara för utgifter för bränsle, lyse och vatten samt renhållning och städning ävensom i fortsättningen för möbler och andra inventarier. Denna gränsdragning ansluter sig till gällande redovisningssätt i fråga om lokalkostnaderna för från statens allmänna fastighetsfond till statliga verk och inrättningar upplåtna lokaler. Olika detaljproblem böra i detta sammanhang lösas, såsom kostnadsfördelningen mellan olika kommuner samt uppdelningen mellan stat och kommun av bränslekostnad o. d. i fastighet, som nyttjas för både statliga och kommunala förvaltningsuppgifter. Tillika måste givas bestämmelser om byggnadernas standard och om åtgärder, ifall byggnadsskyldigheten icke vederbörligen fullgöres. Därest statsmakterna emellertid icke anse sig böra ålägga kommunerna en generell byggnadsskyldighet i enlighet med stadsutredningens här förut framförda förslag, vill utredningen under erinran om polisutredningens förslag om tillhandahållande av lokaler ifrågasätta, huruvida kommunerna likväl icke i någon form böra tillförbindas att upplåta lämplig tomtmark till byggnader för ifrågavarande verksamhetsgrenar. En sådan ordning ter sig särskilt motiverad i fråga om städer, som nu med full äganderätt skulle erhålla donationsjord. Om förpliktelsen blir generell, bör den icke tidsbegränsas. Däremot bör ett sådant åliggande enbart för städer med donationsjord tidsbegränsas. Frågan huruvida kommunerna skola uppbära vederlag för tomtmarken eller icke får bero av de villkor, som i övrigt kunna komma att fastställas vid en avveckling; i vart fall synes vederlag icke böra utgå till städer med donations jord. Stadsutredningen biträder det förslag, som 1957 års polisutredning — i likhet med tidigare polisutredningar — avgivit därom, att kommunerna vid förstatligandereformens genomförande böra utan gottgörelse överlämna inventarier och annan utrustning, som anskaffats för polis-, åklagar- och även exekutionsväsendets behov. Denna princip bör enligt stadsutredningens förmenande göras generell och tillämpas även vid förstatligande av rådhusrätter och uppbördsverk. I fråga om rådhusrätterna är nu förordade förslag såsom nämnts förmånligare för städerna än stadsdomstolsutredningens. Lös egendom bör sålunda överlämnas med äganderätt. Egendom, som anskaffats för exempelvis polisväsendets och annan förvaltningsgrens ge-

222 mensamma behov, bör få begagnas av den statliga organisationen med samma rätt, som varit gällande för den tidigare kommunala. Vederlag bör härvid icke utgå under den generellt fastställda övergångstiden. Kraven på en kommunal bidragsplikt skulle sannolikt icke göra sig så starkt gällande, om det varit fråga om att förstatliga enbart stadsdomstolarna eller uppbördsverken. Men när nu icke blott båda dessa verksamhetsgrenar utan även polis-, åklagar- och exekutionsväsendet träda in i bilden samt man torde böra räkna med att omställningsprocessen kommer att koncentreras till en förhållandevis kort period, synes det ur statsfinansiell synpunkt knappast realistiskt att utesluta en kommunal bidragsplikt. Stadsutredningen vill givetvis icke ifrågasätta, att denna skulle fastställas utan tidsbegränsning. Man bör tvärt om syfta till en relativt kort övergångstid; dock bör i sammanhanget beaktas, att ett förstatligande — särskilt om det är förenat med en större omorganisation — får förutsättas under de första åren medföra icke obetydliga investeringskostnader. Från dessa utgångspunkter anser stadsutredningen, att övergångstiden icke bör överstiga 10 år men ej heller understiga 5 år. Den kommunala bidragsplikten bör, på sätt 1957 års polisutredning förordat, givas formen av en årligen utgående övergångsersättning. Under första året efter förstatligandet bör denna ersättning utgå till sitt efter vissa grunder fastställda grundbelopp. Städernas bidragsplikt bör därefter bli föremål för en successiv årlig nedskrivning (med 10 resp. 20 %) för att upphöra med utgången av övergångstiden. Övergångsersättningens grundbelopp bör i princip fastställas med hänsyn till kostnaderna för berörda verksamhetsgrenar under visst år, basår, exempelvis året före själva förstatligandet eller året före det principbeslut fattats därom. Härvid skulle i förekommande fall erfordras en kompletterande bestämmelse, att grundbeloppet ej finge överstiga kostnaderna under det första statliga verksamhetsåret, varigenom en rationaliseringsvinst skulle komma även kommunerna till godo. Vid fastställande av grundbeloppet bör hänsyn icke tagas till vissa belopp, vilka alltså böra avräknas från basårets kostnader. Detta gäller statsbidrag, den s. k. kallhyran, fastighetskostnader i övrigt, kostnader för anskaffning och underhåll av inventarier och annan utrustning. Om basåret utgöres av året näst före principbeslutet om förstatligande, böra i grundbeloppet ingående direkta och indirekta lönekostnader höjas med hänsyn till den allmänna löneutvecklingen intill tiden för förstatligandet. I grundbeloppet bör inräknas normal pensioneringskostnad. Därest stad, såsom framgår av ett följande avsnitt, nödgas utge lön till övertalig personal eller lönefyllnad till befattningshavare, som kvarstår i kommunal tjänst eller övergår i statlig tjänst, bör grundbeloppet minskas i motsvarande mån. Möjligen böra dessa kostnader fastställas för varje år

223 under övergångstiden och påverka grundbeloppet, innan eventuell nedskrivning äger r u m . Härefter återstår frågan på vilket sätt hänsyn vid ett förstatligande skall tagas till städernas särskilda rättigheter, främst tolagsersättningen. Stadsutredningen utgår ifrån att denna skall bli föremål för indragning vid ett förstatligande av nu ifrågavarande samhällsuppgifter, så att vid ett fullt genomfört förstatligande även tolagsersättningen — utom i något undantagsfall — skall vara slutligt avvecklad. Med utgångspunkt från en successiv avveckling av skyldigheterna kunna olika möjligheter tänkas för ett upphävande av tolagsersättningen. Tolagsersättningen skulle kunna till andelar hänföras till de olika verksamhetsgrenarna. När en verksamhetsgren förstatligas, nedskrives ersättningen med motsvarande andel. Från den för varje år beräknade övergångsersättningen avräknas det belopp, varmed tolagsersättningen nedskrivits. En annan möjlighet är att låta tolagsersättningen gå i avräkning vid olika reformer allt efter det de olika verksamhetsgrenarna förstatligas och intill övergångsersättningens grundbelopp. Beträffande städer, som tidigare lagts under landsrätt, bör tolagsersättningen i sin helhet indragas redan vid första förekommande förstatligandeåtgärd. I regel överstiger summan av årliga kostnaderna för de olika verksamhetsgrenarna den årliga tolagsersättningen för respektive städer. Härigenom kan tolagsersättningen i normalfall vid tillämpning av sist angivna metod väntas bli avvecklad, innan förstatligandet till fullo genomförts. I det motsatta fallet — om således tolagsersättningen överstiger summan av kostnaderna för de olika verksamhetsgrenarna — skulle staden fortfarande ha kvar rätt till tolagsersättning, ehuru förstatligandereformerna genomförts. Såvitt nu kan förutses är det endast Trelleborg som kommer i detta läge. Möjligen kan ifrågasättas att avveckla denna överskjutande tolagsersättning genom statliga bidrag under en längre tidsperiod (20—30 å r ) . Utredningen är medveten om att metoden, hur övergången än ordnas, ställer vissa städer i ett ogynnsammare läge än andra. För att nämna ytterlighetsfallen skulle således Trelleborg få till fullo bekosta verksamhetsgrenarnas förstatligande genom att avstå från tolagsersättning, medan städer som Borås och Uppsala endast skulle utgiva övergångsersättning. Härvid gäller emellertid att städer med tolagsersättning under lång tid åtnjutit en många gånger betydande förmån, som städer utan tolagsersättning helt saknat. Ersättning för förlorade tullfriheter och för indragna ränte- och tiondeanslag böra avskaffas i samband med en första förstatligandeåtgärd. Detsamma torde gälla övriga under »Städers friheter» uppförda ersättningar, dock med undantag för borgmästarens i Hälsingborg ersättning å 150 kronor och ersättningarna till en rådman i vardera av Hedemora och Säter. Den förra ersättningen bör indragas i samband med rådhusrätternas förstatli-

224 gande. Ersättningarna till de båda rådmännen böra alltfort utgå men, såsom tidigare förordats, från andra huvudtitelns anslag till extra utgifter. Kronan synes böra — med vissa undantag — till städerna med full äganderätt överlämna donationsjordarna vid den första förstatligandeåtgärden. Specialdonationer till borgmästare och råd eller motsvarande böra återgå till kronan i samband med förstatligandet av domstolsväsendet. Städerna böra till kronan avstå sin rätt till donationsjord, som disponeras av kronan, för ecklesiastikt ändamål eller i övrigt annat allmänt ändamål än stadens. Till slut må nämnas några ord om de städernas inkomster, som direkt hänföra sig till berörda verksamhetsgrenar. 1957 års polisutredning har föreslagit, att avdrag å bidragsbeloppen i princip icke skall ske för inkomster, som hänföra sig till polis-, åklagar- och exekutionsväsendet. Stadsutredningen kan icke biträda denna uppfattning. Indrivningsavgifterna uppgå till icke oväsentliga belopp; det förefaller icke rimligt att lämna dessa åsido. På samma sätt förhåller det sig med expeditionslösen och liknande sportler inom magistrats- och domstolsväsendet, övergångsersättningens grundbelopp bör i princip fastställas med utgångspunkt från nettokostnaden efter avdrag för intäkter. Tjänsterättsliga spörsmål. Kommunal befattningshavare torde icke ha någon ovillkorlig rätt att vid ett förstatligande övergå på motsvarande statliga tjänst. Det kan ur många synpunkter vara lämpligast att icke besätta tjänst med person, som inom en nära framtid skall ålderspensioneras eller som är varaktigt sjuk. Däremot torde bristande formell behörighet icke böra i och för sig få utgöra ett hinder mot övergång i statlig tjänst, åtminstone försåvitt de kommunala kompetensvillkoren för tjänsten äro uppfyllda. Ansökningsförfarande bör icke tillämpas vid övergång från kommunal befattning till motsvarande statliga tjänst. Frågan om kommunal befattningshavares skyldighet att övergå i statstjänst får bedömas med ledning av gällande stadganden om tjänstemäns förflyttningsskyldighet. I detta sammanhang må erinras om följande uttalande av stadsdomstolsutredningen (s. 102 f). Den grundläggande bestämmelsen när det gäller att bedöma fullmaktsinnehavares tjänsteställning är § 36 regeringsformen. Här stadgas, att de som bekläda domarämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän — innehavare av förtroendeämbeten undantagna — ej kunna, utan medelst rannsakning och dom, avsättas och ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas. Ehuru efter ordalydelsen tillämplig på så gott som alla statstjänstemän har i praxis § 36 RF inskränkts att avse fullmaktstjänster. Skydd mot entledigande i administrativ väg och av annan orsak än brott samt som ett komplement härtill skydd mot tvångsförflyttning äro sålunda i grundlag tillförsäkrade tjänstemän tillsatta med fullmakt. Sedan regeringsformens tillkomst har oavsättligheten enligt § 36 förändrats i flera hänseenden. Här må nämnas fullmaktsinnehavarens nuvarande skyldighet att avgå med pension vid viss ålder eller vid psykisk eller fysisk oförmåga att sköta tjänsten, att vidkännas ändring-

225 ar i lönevillkoren samt att underkasta sig förändring i tjänstgöringen. I det senare hänseendet ålägger 13 § statens allmänna avlöningsreglemente (saar) ordinarie statstjänstemän viss förflyttningsskyldighet. I nämnda paragraf skiljs mellan ordinarie domare och övriga ordinarie tjänstemän tillsatta medelst fullmakt eller konstitutorial. De senare äro skyldiga att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan ordinarie tjänst — även lägre — vid det egna verket eller, där Kungl. Maj:t så prövar lämpligt, vid annat verk, vara avlöningsreglementet är tillämpligt. Ordinarie domare däremot är förflyttningsskyldig endast, om Kungl. Maj:t finner organisatoriska skäl sådant påkalla; och även under denna förutsättning kan förflyttning ske allenast till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör. Lagfaren befattningshavare vid rådhusrätt eller magistrat är, även om han har ordinarie tjänst, enligt 5 § magistratskungörelsen skyldig att i samband med en allmän omorganisation av underrätterna eller magistraterna övergå till annan jämställd eller högre tjänst vid underrätt eller till annan jämställd eller högre administrativ befattning i staden, allt i enlighet med vad vid sådan omorganisation kan bli i lag stadgat. Befattningshavaren är dock ej pliktig att i anledning av övergång till ny tjänst vidkännas minskning i honom tillförsäkrade avlöningsförmåner. Andra tillsättningsakter än fullmakt medföra ej oavsättlighet i den mening § 36 RF avser; det är härvidlag utan betydelse, om anställningen avser en ordinarie eller en icke-ordinarie tjänst. Visserligen har ordinarie tjänstemän tillsatta genom konstitutorial eller förordnande på viss tid eller för begränsad anställningstid en tjänsteställning som med avseende å oavsättlighet står fullmaktsinnehavarens nära. Den konstituerades tjänsteställning skiljer sig från fullmaktsinnehavarens däri, att han kan i administrativ väg avsättas på grund av fel eller försummelse i tjänsten. Tjänsteman som erhållit förordnande på ordinarie tjänst för viss tid eller för begränsad anställningstid anses (SOU 1960:10 s. 44) vara under tiden för förordnandet jämställd med fullmaktsinnehavaren i fråga om oavsättlighet. Men någon garanti för förlängning av förordnandet har han ej. De icke-ordinarie tjänstemännen äro aldrig oavsättliga. Anställningsförhållandet för extra ordinarie och extra tjänstemän samt aspiranter kan alltid uppsägas från arbetsgivarens eller från den anställdes sida. Arbetsgivarens uppsägningsrätt innebär dock ej, att de icke-ordinarie tjänstemännen kunna godtyckligt skiljas från sina tjänster. Enligt numera rådande uppfattning torde endast en objektivt godtagbar uppsägningsgrund kunna åberopas såsom att innehavaren visat olämplighet för tjänsten eller att denna blivit obehövlig. Beträffande ordinarie polisman — varmed icke avses statsanställda polistjänstemän såsom landsfogdar och landsfiskaler samt ej heller högre kommunalanställda polisfunktionärer såsom polismästare och stadsfiskaler — finnas bestämmelser i 20 § 1948 års polisreglemente. Indrages eller ändras ordinarie polismanstjänst, åligger det innehavaren att — utan minskning av honom tillkommande förmåner — tjänstgöra å annan lämplig befattning, som erbjudes honom i det polisdistrikt, där han är anställd, eller i polisdistrikt, vartill sagda polisdistrikt helt eller delvis blivit hänfört. Viss tjänstgöringsskyldighet för ordinarie polisman, som överförts på övergångsstat, stadgas även. Befattnings förstatligande lärer ur kommunal synpunkt vara att anse såsom ett indragande av den kommunala befattningen eller i vart fall en sådan ändring, som avses med stadgandet. Dessa bestämmelser äro även till förmån för den ordinarie polismannen; han kan icke skiljas från 15 —

226 sin anställning på grund av att tjänsten indrages eller ändras. Däremot k a n extra ordinarie eller extra polisman av denna orsak skiljas från sin anställning. Vad angår högre kommunala polisfunktionärer ävensom kontors- och administrativ samt teknisk personal torde skyldigheten att övergå i statstjänst vara beroende av huruvida sådan skyldighet föreskrivits för varje särskild befattningshavare för sig eller i gällande kommunala avlöningsoch tjänstereglementen. Motsvarande torde gälla för befattningshavare inom uppbörds- och exekutionsväsendet. Vid källskattereformen utgick man ifrån att de mindre magistratsstäderna själva skulle svara för lön, inbegripet i förekommande fall ersättning för mistade sportler, till kronokassör eller a n n a n befattningshavare, som icke kunde beredas annan befattning i stadens eller statens tjänst. För kommunalborgmästare torde det knappast bli aktuellt att övergå i statstjänst. Ordinarie sådan torde icke k u n n a entledigas av organisatoriska skäl utan måste, om tjänsten upphör, föras på kommunal indragningsstat, om annan tjänst hos staden icke kan erbjudas. Skiljaktigheter föreligga mellan de statliga och kommunala löne- och anställningsvillkoren. För den skull vore det en lösning, att vederbörande befattningshavare kvarstår i kommunal anställning och erhåller förordnande att upprätthålla motsvarande statliga tjänst. Sådan tjänst skall under övergångstiden hållas obesatt. Vid befordran skall befattningshavare emellertid vara skyldig att övergå i statens tjänst. Detsamma bör gälla vid transport på egen begäran. Utredningen har endast i korthet k u n n a t antyda vissa uppkommande problem. Huruvida och i vilken utsträckning enhetliga bestämmelser, som skulle gälla vid förstatligandet av samtliga berörda verksamhetsgrenar, kunna meddelas, må här lämnas öppet. Särskilda övergångsbestämmelser i avlönings- och pensionshänseende torde erfordras; i anslutning därtill vill utredningen beröra vissa avlöningsoch pensionsfrågor. Avlöningsspörsmål. Om en kommunal ordinarie befattningshavare överföres till den nya statliga organisationen, skall han, såsom framgår av det redan anförda, erhålla täckning för sina tidigare kommunala löneförmåner, överensstämma de statliga avlöningsförmånerna med de kommunala eller äro de statliga högre än de kommunala, är detta krav uppfyllt. Därest de statliga avlöningsförmånerna understiga de kommunala, skall befattningshavaren tillerkännas ett kommunalt lönetillägg vid sidan av den statliga avlöningen. Vid uträknandet av kommunala löneförmåner böra även i förekommande fall beaktas sportelinkomster, t. ex. i form av ett medeltal för ett antal år.

227 För befattningshavare, som kvarstår i kommunal tjänst, inträder icke någon ändring i hans tjänsterättsliga ställning. Vederbörande stad bör sålunda svara för de kostnader, som uppkomma därigenom, att löneförmånerna i den statliga befattningen äro lägre än i den tidigare kommunala. Under övergångstiden bör staden av statsverket erhålLa ersättning för lön till befattningshavare, som kvarstår i den kommunala anställningen, liksom för kommunalt lönetillägg. Avräkning bör därvid ske mot övergångsersättningens grundbelopp. Vissa regler för löneklassplacering och för tillgodoräknande av kommunal tjänstetid för löneklassuppflyttning torde erfordras. Pensionsspörsmål. Vid byte av huvudmannaskap för viss verksamhet uppkomma i pensionshänseende två huvudfrågor, dels personalens berättigade intresse att oberoende av arbetsuppgifternas överflyttande från en huvudman till en annan få sina pensionsförmåner bestämda som om anställningen hela tiden fortgått hos en huvudman, dels ock pensionskostnadernas fördelning de olika huvudmännen emellan. / avseende å övertagen personals pensionsförhållanden har tidigare iakttagits den ordningen, att befattningshavare, som omedelbart före övergången innehaft pensionsrätt, erhållit pensionsberättigande anställning hos den nye huvudmannen oberoende av gällande bestämmelser om kvalifikationstid etc. En huvudregel har härvid varit, att anställningstid hos tidigare huvudman fått tillgodoräknas helt om pensionsrätt förelegat och under förutsättning att intjänade pensionsförmåner (i regel fribrev) överlåtits på den nye huvudmannen. Anställningstid utan pensionsrätt har fått tillgodoräknas till två tredjedelar. Annan befattningshavare har erhållit pensionsberättigande anställning efter samma grunder som den egna personalen hos den nye huvudmannen. Generella regler om tillgodoräkning av tjänsteår — med två tredjedelar — av anställningstid hos föregående huvudman ha härvid meddelats endast för sådana, som inom viss kortare tid efter övergången vunnit pensionsberättigande anställning. I övrigt ha frågor härom avgjorts av Kungl. Maj :t från fall till fall. I samband med tillkomsten av statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) ha dock möjligheter öppnats för pensionsmyndigheten att besluta om sådan tillgodoräkning (8 § 3 mom. tilläggsbestämmelserna till S P R ) . Pension har utgått enligt de pensionsbestämmelser som gällt hos den nye huvudmannen. I vissa fall har möjlighet dock lämnats den, som innehaft med pensionsrätt förenad anställning hos den tidigare huvudmannen, att kvarstå å dessa tidigare pensionsbestämmelser (t. ex. vid överståthållarämbetets omorganisation 1947, arbetsförmedlingarnas förstatligande och Göteborgs stadsbiblioteks förstatligande respektive Göteborgs stads övertals* — 611032

228 gande av vanföreanstaltens ortopediska klinik). I sistnämnda båda fall har sådan valmöjlighet likväl beretts endast dem som hade mindre än 5 år kvar till pensionsåldern (pensioneringsperiodens nedre gräns). Polispersonal, som anlitats för statliga uppgifter, har i regel bibehållit sin kommunala pensionsrätt under sådan tid och därvid ägt tillgodoräkna tiden som om tjänstgöringen fullgjorts hos kommunen. Pensionskostnaderna i samband med en personalgrupps övergång från en huvudman till en annan ha bestritts på olika sätt. I samband med vägväsendets förstatligande förelågo särskilda förhållanden i och med att den tidigare huvudmannen, vägdistriktet, upphörde såsom fristående ekonomisk enhet. Med hänsyn härtill övertog staten såväl kostnaderna för redan utgående pensioner till personal, som avgått före vägförstatligandet — i den mån icke sådan pension utgick från försäkringsinrättning — som kostnaderna för de pensioner som framdeles komme att beviljas dem som övergått till statstjänst i samband med förstatligandet. Härvid ägde staten tillgodogöra sig värdet av de pensionsförsäkringar, som tagits för personalen, ävensom de eventuella fonder, som avsatts för pensionsändamål. I de fall avgifter erlagts till pensionsstyrelsens frivilliga försäkring skulle på grund härav utfallande pensioner avdragas från utgående statlig pension. I övriga ovan omförmälda fall har huvudmannaskapet för verksamheten övergått från kommun till staten eller tvärtom. Kostnaden för redan före övertagandet pensionsavgången personal har regelmässigt stannat på den tidigare huvudmannen, dock att vid t. ex. arbetsförmedlingarna visst statsbidrag tillerkänts den tidigare huvudmannen för kostnader belöpande på sådan anställningstid före förstatligandet, under vilken staten helt eller delvis svarat för lönekostnaderna. För personal, som övergått i den nye huvudmannens tjänst, har bidrag till pensionskostnaderna erhållits antingen genom att viss andel av de utgående pensionerna betalats av den tidigare huvudmannen (arbetsförmedlingarna) eller genom att den nye huvudmannen fått tillgodogöra sig de fribrev eller uppskjutna livräntor, som före övergången intjänats hos den tidigare huvudmannen (t. ex. överståthållarämbetet, civilförsvaret, garnisonssjukhusen). Vid arbetsförmedlingarna ersätter vederbörande tidigare huvudman viss kvotdel — hänsyn har här tagits till att lönekostnaderna under en del år före förstatligandet bestritts av statsmedel — av vid varje tidpunkt utgående pension. Bidraget utgår dock ej efter högre pension än den, som gäller för lönegrad Ga 16, nuvarande Ao 11. För polispersonal, tjänstgörande hos statspolisen, lämnar staten bidrag med viss procent av lönekostnaderna (jfr 3 § kung. 568/1954). För polismän, som utlånats exempelvis till statens kriminaltekniska anstalt, utgår statsbidrag till vid varje tidpunkt utgående pensioner i direkt proportion till den tid tjänstgöringen hos statlig myndighet varat. I det senaste avtal som träffats, nämligen år 1960 med Göteborgs stad an-

229 gående stadsbiblioteket och vanföreanstaltens ortopediska klinik, har någon fördelning av pensionskostnaderna ej gjorts i samband med övergången. I stället har hänvisats till de principer som kunna komma att fastställas efter förslag av den utredning, som tillkallats den 30 juni 1959 för verkställande av utredning rörande nytt finansieringssystem för SPA-pensioneringen och därmed sammanhängande spörsmål, SPA-utredningen. Skulle någon generell lösning icke vinnas genom sagda utredning, skola parterna upptaga nya förhandlingar i ämnet. 1957 års polisutredning har framlagt vissa förslag rörande fördelningen mellan staten och kommunerna av pensionskostnaderna och därvid anfört bland annat följande (s. 144 ff). Om polisväsendet, åklagarväsendet i städer utanför landsfiskalsorganisationen och exekutionsväsendet i städerna förstatligas vid en viss tidpunkt här nedan kallad T — kommer staten därefter att bli huvudman för samtlig personal inom polis-, åklagar- och exekutionsväsendet. Det får därför förutsättas att personalen, i den mån så icke redan är fallet, blir underkastad statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) med följdförfattningar. Kostnader för pension, som börjat utgå före T, böra bestridas på nuvarande sätt. Detsamma gäller livränta enligt SPR eller motsvarande äldre reglementen samt enligt kommunalt pensionsreglemente utgående fribrevspension till den som lämnat sin anställning före T. För samtliga kommunala pensionsreglementen (NPR, PRL och P 51; se s. 41) användes i det följande samlingsbeteckningen NPR. Kostnader för pension, som börjat utgå efter T, böra helt bestridas av statsverket beträffande den som anställes inom här avsedda verksamhetsgrenar vid T eller senare. I fråga om fördelning av pensionskostnader för den som innehar fortlöpande sådan anställning omfattande tid såväl före som efter T, föreslår utredningen följande. 1. Befattningshavare som omedelbart före T är ansluten eller kunnat anslutas till statens pensionsanstalt (SPA) Under förutsättning att huvudmännen erlagt vederbörliga avgifter har staten hela pensionsansvaret. Om viss avgift (viss engångsavgift) icke erlagts, bör genom samarbete mellan SPA och vederbörande kommunförbund tillses, att sådan avgift erlägges. Om befattningshavaren före SPA-tiden har NPR-tid, bör denna tid tillgodoräknas honom inom SPR mot överlåtelse av NPR-fribrevet. 2. Befattningshavare som omedelbart före T har pensionsrätt enligt NPR Befattningshavaren tillgodoräknas NPR-tiden. Kostnaden fördelas mellan staten och kommunen i princip i förhållande till antalet år under vilka befattningshavaren varit underkastad SPR eller tidigare gällande statligt pensionsreglemente respektive NPR. Om en polisman t. ex. pensioneras 23 år efter T och har 10 NPRår före T, fördelas kostnaden i princip i proportionen —och —. Av administrativa 33

skäl synes önskvärt att kommunens andel låses till den pensionsnivå, som gäller omedelbart före T, därvid med pensionsnivå avses bruttonivå enligt det kommunala pensionsreglementet. Om så sker, behöver kommunens bidrag ej omräknas, när t. ex. pensionstillägget ökas eller samordning med allmän pension skall sättas in respektive ändras. Utredningen räknar icke med, att kommunala fondmedel skola vid T överföras till staten, utan utgår från att kommunens andel av

230 den enligt ovannämnda metod framräknade pensionskostnaden betalas först fr. o, m. tidpunkten för pensionsfallet. Om NPR-tiden är fördelad på två eller flera kommuner, gäller vad ovan sagts om hela NPR-tiden. Det förutsattes därvid, att den kommun, hos vilken befattningshavaren sist varit anställd, skall svara för att en kostnadsreglering kommunerna emellan kommer till stånd. Om NPR-tiden föregås av SPA-tid, anses den sistnämnda tiden såsom statlig tid, varvid bör iakttagas vad ovan under punkt 1. föreslagits om icke erlagd avgift. Det förhållandet, att en NPR-polisman tjänstgjort vid statspolisen bör icke föranleda någon avvikelse från ovan angiven fördelningsprincip. Tjänstgöringsår vid statspolisen räknas såsom NPR-år, eftersom staten gottgjort vederbörande stad för pensionskostnaden. Avgår befattningshavare efter T med rätt till uppskjuten livränta, synes kostnadsfördelningen i princip kunna ske enligt huvudregeln med viss reservation för eventuell ändring av livränte- och fribrevsreglerna. I förslaget har sålunda förordats att ersättning för pensionskostnader, avseende kommunal tid, skulle lämnas först vid pensionsfallet. Normerande för kostnadernas beräkning skulle emellertid vara de pensionsunderlag och den pensionsnivå, som gäller vid tidpunkten för förstatligandet och icke vid pensionsfallet. Vidare har föreslagits att kostnaderna skulle beräknas å pensionens bruttonivå vid sagda tidpunkt. Detta innebär, att vid beräkningen avdrag icke skulle göras för allmän tilläggspension och folkpension. I detta sammanhang torde det vara erforderligt att något ingå på begreppet bruttonivå respektive nettonivå. Vid tidigare förstatliganden har brutto- respektive nettonivån varit i stort sett identiska begrepp. Efter den allmänna tilläggspensionens genomförande blir situationen en helt annan. För de stats- och kommunalanställda bibehölls vid ATP:s införande en pensionsnivå på ca 65 % av lönen. Från denna bruttopension skola dragas uppburna förmåner från bland annat tilläggspensioneringen och folkpensioneringen. Allt eftersom tilläggspensioneringen närmar sig sitt fullfunktionsstadium (år 1980), kommer nettoutgiften för de statliga och kommunala pensionerna — här bortses från av stat och kommun erlagda avgifter till den allmänna tilläggspensioneringen — att bli väsentligt mycket mindre än för närvarande. I ett sådant läge borde det förefalla naturligt, att en repartisering av pensionskostnader mellan stat och kommun beräknas å de verkliga utgifterna, d. v. s. nettopensionerna. Nettopensionerna äro dock ej kända förrän vid pensionsfallet. Ett sådant system förutsätter alltså, att normerande för kostnaderna blir pensionsunderlag och pensionsnivå vid pensionsfallet och icke vid tidpunkten för förstatligandet. Vid de komplicerade uträkningar, som föregå fastställandet av en nettopension, måste hänsyn tagas till de befordringar och andra lönegradsförändringar som ägt rum efter huvudmannaskapsbytet. Det torde av administrativa skäl möta synnerliga svårigheter att framräkna särskilda nettopensioner, grundade på den lönegradsställning, som gällde vid förstatligandet. En fördelning av pensionskostnaderna med utgångspunkt från de verkliga nettopensionerna bor-

231 de dock på lång sikt vara den enda rationella och för båda parter mest rättvisande lösningen. Under den nuvarande övergångstiden för den allmänna tilläggspensionen kunna måhända vissa ojämnheter uppkomma. Huruvida en övergång till ett system med repartisering av nettopensionskostnaderna i här avsedda fall kan ske redan nu är därför förhållandevis svårbedömbai t. Inom de närmaste åren kunna dock förutses flera fall, då byte mellan stat och kommun av stora grupper anställningshavare beräknas äga rum — förutom vid rådhusrätter, uppbörds- och indrivningsverk samt polis- och åklagarverksamheten även inom mentalsjukvården. Det torde vara önskvärt, att pensionsfrågorna lösas efter enahanda grunder i samtliga fall. Med hänsyn till frågornas komplicerade natur torde det vara erforderligt att en utredning kommer till stånd för prövning av problemet i hela dess vidd. Härvid bör särskilt undersökas beräkning av kostnaderna enligt nettopensionsprincipen. Ett förstatligande av rådhusrätterna och det kommunala uppbördsväsendet förefaller ha de största likheterna med polisväsendets förstatligande. I båda fallen är det fråga om verksamhet, som på det hela taget tidigare ej åtnjutit statsbidrag i egentlig mening — om man bortser från landskommunernas polisorganisation och statspolisen. Ett ställningstagande till dessa spörsmål redan nu kan icke vara ägnat att föregripa SPA-utredningen. Denna torde nämligen i första hand ha att pröva pensionsfrågorna inom den i egentlig mening statsunderstödda verksamheten. Därest frågan om pensionskostnadernas beräkning enligt nettopensionsprincipen icke anses böra närmare undersökas i förevarande sammanhang, skulle följande huvudgrunder kunna uppställas för regleringen av pensionsförhållandena i samband med statens övertagande av verksamheten vid rådhusrätter och uppbördsväsende. 1. Pension, som börjat utgå före tidpunkten för övertagandet, bekostas av vederbörande kommun. Detsamma gäller framdeles uppkommande kostnader för uppskjuten livränta till den som utan att avgå med pension lämnat sin anställning före övertagandet. 2. Staten övertager från och med nämnda tidpunkt pensionsansvaret för den personal, som omedelbart dessförinnan äger pensionsrätt hos vederbörande kommun. Statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) skall — utan hinder av förekommande bestämmelser rörande kvalifikationstid, åldersgränser och hälsotillståndsprövning — tillämpas å ovannämnd personal. Därvid skall befattningshavare å ena sidan tillgodoföras den tjänstetid han i pensionshänseende uppnått enligt vederbörande kommuns pensionsbestämmelser på grund av kommunal tjänst vid rådhusrätt eller inom uppbördsväsendet men å andra sidan ha att enligt vederbörlig statlig pensionsmyndighets närmare bestämmande å statsverket överlåta honom tillkommande rätt till kommunal pensionsförmån, grundad på tjänstetid som nyss sagts.

232 Sådan tjänstetid som tillgodoräknas enligt ovan skall i alla avseenden, varom talas i SPR eller dess övergångs- och tilläggsbestämmelser, anses jämställd med tid under vilken befattningshavare varit underkastad statligt pensionsreglemente. 3. Vid inträffat pensionsfall skall vederbörande kommun bidraga till pensionskostnaderna med så stor del som svarar mot förhållandet mellan det antal tjänsteår, som tillgodoräknats enligt punkt 2 ovan och den totala anställningstid, efter vilken pensionen bestämmes. Kommunens andel beräknas å det pensionsunderlag och enligt den pensionsnivå — bruttonivå — som omedelbart före övertagandet gäller i det individuella fallet enligt vederbörande kommunala pensionsreglemente. Med kommun avses här den, hos vilken anställningshavaren är anställd vid tidpunkten för övertagandet. Om anställning förelegat hos flera kommuner, ankommer det på den sista att träffa uppgörelse med de tidigare om eventuell fördelning av kostnaderna. 4. Vid inträffat livräntefall torde kostnadsfördelningen kunna ske efter i princip samma grunder som angivits under punkt 3. 5. För den händelse förmånligare regler rörande pensionsunderlag eller eljest — såsom beträffande frånskild hustrus ställning — gälla för vissa befattningshavare, torde sådana rättigheter böra bevaras även efter övergången. Härav föranledda merkostnader böra stanna på vederbörande kommun men under den tid övergångsersättning utgår beaktas vid dennas beräkning. Det torde ur administrativ synpunkt vara angeläget, att en detaljreglering av pensionsförhållandena sker i så nära anslutning till övertagandet som möjligt genom upprättandet av en förteckning över här avsedd personal med angivande av bland annat tjänstetid att räkna enligt punkt 2, kommunens bidrag enligt punkt 3 samt de särbestämmelser som kunna finnas i de enskilda fallen enligt punkt 5. Vad slutligen angår frågan om pensionskostnadernas inverkan på övergångsersättningen lärer det få anses naturligt, att den kommunala bidragsplikten omfattar även pensionskostnader. Detta kan ordnas så att faktisk eller normal pensionsavgiftskostnad inarbetas i övergångsersättningen. Polisutredningen har härutinnan föreslagit följande (s. 146). I fråga om beräkningen av kommunernas bidrag till pensionskostnader under den övergångstid, varunder kommunal bidragsplikt avses skola gälla, föreslår utredningen att såsom utgångspunkt för beräkningen tages den del av lönekostnaderna som är pensionsgrundande. Härvid bortses från lönekostnader för statspolisen, emedan statsverket helt svarar för dennas löne- och pensionskostnader, ATPavgifter och kompensation för folkpensionsavgifter böra icke medtagas vid beräkningen av grundbeloppens storlek. I stället beräknas pensionskostnaden såsom en bruttopensionskostnad. Beträffande dennas storlek kan i fråga om kostnader för kommunalt anställd polispersonal ledning hämtas av uppgifterna i den i 2 § kungörelsen den 24 november 1932 (nr 532) angående statsbidrag till polisväsen-

233 det intagna tabellen. Däri angivna procent av pensionsunderlaget för 60 års pensionsålder — 29 % för tjänstepension och 25 % för familjepension — motsvara vid 65 % tjänstepension och 32,5 % familjepension (enligt SPR) 27 % av lönen i slutlöneklassen (0,65 X 0,29 + 0,325 X 25 = 0,26975). Vid en tillämpning av denna metod för beräkning av ifrågavarande pensionskostnader bör procenttalet höjas något med hänsyn till att lönerna genomsnittligt icke torde utgå efter slutlöneklassen. Utredningen föreslår därför i fråga om beräkning av pensionskostnader för polispersonal, att procenttalet bestämmes till 28. Detta procenttal bör beträffande dylik personal gälla för kommuner, som icke ha möjlighet att försäkra personalen i SPA. För övriga kommuner bör procenttalet nedsättas till hälften, 14 %. I fråga om annan personal än polispersonal bör ett procenttal för användning vid den schablonmässiga beräkningen av pensionskostnaderna bestämmas på motsvarande sätt. Enligt stadsutredningens uppfattning lärer man nu ha att räkna med en pensionsavgiftskostnad å minst 25 procent av pensionsgrundande lönekostnader, dock med den förhöjning av procenttalet som kan betingas av lägre pensionsålder än normalt.

KAPITEL 16

Sammanfattning

Stadsutredningens uppdrag har avsett planering av en långtgående avveckling av städernas särskilda rättigheter och en prövning av frågan huruvida icke vissa av städernas skyldigheter gentemot staten må upphöra och sagda uppgifter överföras till statliga organ. Den analys av städernas nu gällande rättigheter, som utredningen utfört, har främst lett till förslag, avseende donationsjordarna, tolagsersättningen samt de utgående ersättningarna för städers friheter ävensom, i anslutning till vissa städerna nu åliggande uppgifter inom jurisdiktion och förvaltning, de sportelinkomster som därav härflyta. Vad åter angår de skyldigheter, som åvila städerna, ha övervägandena avsett främst domstolsväsendet, polis- och åklagarväsendet, uppbördsväsendet, exekutionsväsendet samt tullhusbyggnadsskyldigheten. Parallellt med stadsutredningens arbete ha pågått särskilda utredningar i fråga om domstolsorganisationen, polis- och åklagarväsendet, innefattande jämväl exekutionsväsendet, samt uppbördsorganisationen. Stadsutredningen har haft att samordna dessa utredningars resultat med sina egna överväganden. I ett särskilt avsnitt (kap. 3) diskuterar utredningen på grundvalen av teori och hittills tillämpad praxis de juridiska synpunkterna på städernas rättigheter. Utredningen hävdar den uppfattningen, att de kvarstående rättigheterna av ekonomisk innebörd icke har längre gående skydd än att de kunna bringas att upphöra efter beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen. Denna ordning har också iakttagits vid ändring eller avskaffande av städerna tidigare tillkommande rättigheter av denna natur. Enligt de meddelade direktiven skulle frågan om städernas av kronan donerade jord ägnas särskild uppmärksamhet. Därvid har utredningen jämlikt Kungl. Maj:ts beslut haft att i samband med uppdraget behandla donationsjordsutredningens år 1956 avgivna betänkande rörande avskaffande av statskontrollen av den donerade jorden. Utredningen har (kap. 4) kompletterat tillgängliga uppgifter rörande de olika städernas donationsjordsinnehav och med anlitande av särskild expertis sökt uppnå en approximativ uppskattning efter enhetliga grunder av dess värde. I enlighet härmed har detta — fondtillgångarna inräknade — uppskattats till drygt 350 miljoner kronor, varav 3,6 miljoner kronor avser specialdestinerad mark. Uteslutet är dock icke att donationsjord kan förekomma även i fall som icke kun-

235 nat redovisas. I likhet med donationsjordsutredningen föreslår stadsutredningen, att denna donerade jord — med vissa undantag enligt kammarkollegiets förslag — bör med full äganderätt överföras på vederbörande städer och den statliga kontrollen över förvaltningen bortfalla. Den förmån, som härigenom skulle beredas städerna, bör vid en uppgörelse angående städernas särskilda rättigheter och skyldigheter anses såsom en prestation från kronans sida och förty utgöra en allmän bakgrund vid en sådan uppgörelse. Vad åter angår specialdestinationerna förordas en indragning till kronan av magistrats- resp. borgmästarjord i samband med rådhusrätternas förstatligande. Avvecklingen av donationsjorden torde förutsätta medverkan från riksdagens sida antingen i lagstiftningsväg eller i form av bemyndigande för Kungl. Maj :t att med berörda städer avtala om överförande av den fulla äganderätten till donerad jord av allmän karaktär. Vad därefter angår tolagsersättningen, lämnar utredningen (kap. 5) en ingående redogörelse för tolagens och dess substituts, tolagsersättningens, tillkomst samt diskussionerna rörande den rättsliga naturen av denna förmån. Enligt utredningens åsikt utgör RF § 114 icke något hinder för att utredningen vid sina överväganden räknar med att den flertalet stapelstäder tillkommande tolagsersättningen bortfaller. Härvid är emellertid att beakta den ekonomiska kompensation, som städerna i fråga skulle erhålla genom vidgade judiciella och administrativa åtaganden från statens sida. Beträffande de s. k. källarfrihetsmedlen m. m. (kap. 6) förordas att dessa ersättningar, numera av obetydlig storlek, vilka utgöra relikter från en epok, när finansieringen av städernas förvaltning ägde rum under helt andra förutsättningar än för närvarande, indragas. Bland de skyldigheter, som åvila magistratsstäderna, behandlar utredningen först domstols- och magistratsväsendet (kap. 7). Utredningen ansluter sig i allt väsentligt till stadsdomstolsutredningens förslag och räknar sålunda med att staten övertager huvudmannaskapet för dessa städers rättsskipning. Särskilt understrykes sagda förslag i vad det avser att vederbörande stad fortsättningsvis skall tillhandahålla lokaler för domstolen. I sammanhanget bör — förutom tolagsersättning — specialdestinerad donationsjord återgå till kronan. I fråga om uppbördsväsendet förordar utredningen en enhetlig organisation för riket i dess helhet (kap. 9). De kommunala uppbördsverken böra alltså förstatligas senast i samband med realiserandet av den centraliserade databehandling, som uppbördsorganisationskommittén föreslagit. Med hänsyn till den tidsplanering, som förslaget innebär, har denna reform bedömts påkalla förtur vid avlyftandet av städerna nu åvilande skyldigheter. Tillhandahållandet av lokaler skall, liksom beträffande domstolsväsendet, generellt åligga kommunerna. Tolagsersättningen föreslås även i detta fall gå i avräkning.

236 Då det gäller polis- och åklagarväsendet, har utredningen (kap. 8) i anslutning till 1957 års polisutrednings förslag utgått från att huvudmannaskapet, i den mån det alltjämt är kommunalt, övertages av staten. Enahanda är förhållandet i fråga om exekutionsväsendet (kap. 10), där utredningen kunnat bygga på stadsdomstols- och polisutredningarnas i princip överensstämmande förslag. I ett betydelsefullt avseende intar stadsutredningen emellertid en från polisutredningen avvikande ståndpunkt. Detta gäller lokalhållningen, som enligt polisutredningens förslag skulle åvila statsverket. I anslutning till den även av stadsdomstolsutredningen hävdade principiella uppfattningen bör av olika, tungt vägande skäl skyldigheten att vid ett förstatligande tillhandahålla lokaler för polis-, åklagar- och exekutionsväsendet ute i orterna, såväl stad som landsbygd, ligga på kommunerna. Därutöver har stadsutredningen velat betona, att i samband med statens övertagande av sagda verksamhet i hela riket givetvis, på sätt jämväl polisutredningen framhållit, frågan om upphörande av de kvarstående särskilda rättigheter, vilka tillkomma städer som av reformen beröras och vilka därmed stå i nära sammanhang, måste omprövas. Härvid kommer främst tolagsersättningen i fråga. Vidkommande tullhusbyggnadsskyldigheten (kap. 11) har utredningen sökt närmare belysa den historiska utvecklingen. Med stöd av den anförda dokumenteringen gör utredningen gällande, att skyldigheten i fråga är knuten till stapelstadsrätten och icke till tolagsrätten. Från och med år 1855 har också Kungl. Maj :t beträffande nytillkommande stapelstäder konsekvent hävdat, att stapelstadsrätten automatiskt medför tullhusbyggnadsskyldighet. Enahanda är förhållandet beträffande städer utan stapelstadsrätt, som tillerkänts fullständig förtullningsrätt. Bortfallandet av rätten till tolagsersättning kan därför enligt stadsutredningens åsikt icke rubba stapelstädernas förpliktelser att tillhandahålla erforderliga lokaler för det lokala tullväsendet med därtill hörande inredning. En avveckling av tolagsersättningen kan sålunda icke rättsligen medföra skyldighet för statsverket att övertaga de förpliktelser, som stapelstäderna och därmed jämförliga städer iklätt sig i samband med att de satts i tillfälle att bereda invånarna och näringslivet i orten den betydelsefulla förmån som den fullständiga förtullningsrätten utgör. Vid statens övertagande av rättsskipningen i de nuvarande magistratsstäderna föreslås dessa städers särskilda skyldigheter i fråga om häktade personers vård och underhåll upphöra (kap. 12). Utredningen räknar icke med någon retroaktiv ersättning till städer för havda merkostnader för den militära rättsvården (kap. 13). I anslutning till givna direktiv behandlar utredningen frågan om avskaffande av den s. k. kommunalskattegarantin, d. v. s. statens ansvar för restförda, icke inflytande kommunala skatter, och om införande av en uppbördsavgift för statens omhänderhavande av kommunal uppbörd (kap. 14).

237 Utredningen har ansett sig böra angiva vissa principiella riktlinjer beträffande ordningen och formerna för avvecklingen av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter samt de övergångsanordningar, som därvid kunna komma under övervägande (kap. 15). I vissa hänseenden — främst vad angår polis- och exekutionsväsendet — sträcka sig dessa utanför magistratsstädernas sfär och avse riket i dess helhet. Utredningen erinrar om att donationsjorden representerar en kapitaltillgång med ett approximativt nuvärde av 350 miljoner kronor. Tolagsersättningen uppgick år 1960 till omkring 38 miljoner kronor. Städernas utgifter under samma år för magistrat och rådhusrätt, polis- och åklagarväsende samt uppbörds- och exekutionsverk uppgingo till drygt 271 miljoner kronor, varav större delen eller omkring 192 miljoner kronor avser polis- och åklagarväsendet. I enlighet med det åt utredningen anförtrodda uppdraget har planläggningen principiellt inriktats på en generell avveckling av såväl skyldigheter som rättigheter. Utredningen överväger de olika alternativ, som därvid inställa sig, och stannar av organisatoriska och statsfinansiella skäl för en successiv avveckling. I nuvarande läge har som nämnts förstatligandet av de kommunala uppbördsverken synts påkalla förtursbehandling. Vid en avveckling i sådan ordning kunna två vägar tänkas anlitade. Sålunda kan en individuell reglering äga rum stad för stad. En successiv reglering kan även genomföras på så sätt, att rättigheter och skyldigheter avvecklas var för sig, generellt för samtliga berörda städer. Vad angår formerna för avvecklingens praktiska genomförande står i första hand lagstiftningsvägen till buds, därvid riksdagen har att taga ställning till frågan i hela dess vidd. I vissa avseenden kan övervägas bemyndigande för Kungl. Maj :t på grundvalen av riktlinjer, som vunnit riksdagens godkännande. En annan utväg, som även den förutsätter en föregående eller efterföljande medverkan från riksdagens sida, är att genom avtal med berörda städer upphäva rättigheter resp. å statsverket överföra skyldigheter. I fråga om sättet för överförande av den kommunala organisationen i statlig regi, erinrar utredningen att samtliga de förslag, som nu föreligga aktuella, utgå från en mer eller mindre genomgripande omorganisation av motsvarande myndigheter och institutioner, därvid begränsning och omflyttning av personal kunna förutses bli erforderliga. Utredningen förordar, att det statliga huvudmannaskapet principiellt bör avse den reviderade organisationen, sådan denna godtagits av statsmakterna och sålunda icke den tidigare kommunala i befintligt skick. Omställningsproblemen framstå enklare och lättare bemästrade på det lokala planet än på riksplanet. Vid en principlösning av denna innebörd har utredningen utgått från den bestämda förutsättningen, att staten å sin sida effektivt medverkar vid personalproblemens lösning.

238 Utredningen diskuterar utförligt de ekonomiska problem, som avvecklingen medför vid en överflyttning av utgifter från städerna till statsverket. Dessa ökade kostnader för statsverket bli helt beroende av de villkor, som kunna komma att knytas till övergången. Av praktiska, organisatoriska och statsfinansiella skäl kan ifrågakomma viss kommunal medverkan i form av byggnadsskyldighet, tillhandahållande av förefintliga inventarier o. d., indragning av rättigheter ävensom, i varje fall övergångsvis, direkt bidragsplikt. Vid sina överväganden har utredningen beaktat samtliga förstatligandeförslag, avseende skilda delområden, som framlagts under den senaste tiden. Förslagen ha av utredningen bedömts ur enhetliga synpunkter, därvid eftersträvats likformiga, lätt tillämpade schablonmässiga regler. Den föreslagna kommunala bidragsplikten skall gälla under en övergångstid, som icke bör överstiga 10 men ej heller understiga 5 år. Till grund för en övergångsersättning böra ligga kostnaderna för berörda verksamhetsgrenar under ett basår, exempelvis året före själva förstatligandet eller året före principbeslutets fattande. Ersättningen skulle minska successivt med 1/10 eller 1/5 årligen alltefter vad som kan bliva beslutat rörande övergångstidens längd. Utredningen utgår ifrån att av städernas särskilda rättigheter tolagsersättningen skall indragas i samband med förstatligandet av de berörda samhällsuppgifterna så att vid dettas fullständiga genomförande denna ersättning — utom i ett undantagsfall — skall vara slutligt avvecklad. Vid en successiv avveckling av skyldigheterna kunna olika möjligheter tänkas för tolagsersättningens upphävande. Den skulle kunna till andelar hänföras till de olika verksamhetsgrenarna och, när en verksamhetsgren förstatligas, nedskrivas med motsvarande andel. Från den för varje år beräknade övergångsersättningen skulle då avräknas det belopp, varmed tolagsersättningen nedskrivits. En annan möjlighet är att låta tolagsersättningen gå i avräkning vid olika reformer, alltefter det de olika verksamhetsgrenarna förstatligas och intill övergångsersättningens grundbelopp. I regel överstiger summan av de årliga kostnaderna för de olika verksamhetsgrenarna nu utgående tolagsersättning för resp. städer. Denna kan därför i normalfall vid tillämpning av sist angivna metod väntas bli avvecklad, innan förstatligandet till fullo genomförts. Såvitt nu kan förutses är det endast Trelleborg, som skulle ha en kvarstående rätt till viss tolagsersättning, ehuru förstatligandereformen fullt genomförts. Möjligen kan ifrågasättas att avveckla denna överskjutande del genom statliga bidrag under en längre tidsperiod. Beträffande städer utan magistrat bör i förekommande fall tolagsersättningen i sin helhet indragas redan vid första förekommande förstatligandeåtgärd. Detta senare fall avser 12 städer med en sammanlagd tolagsersättning år 1960 av i runt tal 300 000 kronor. I samband med en första förstatligandeåtgärd föreslås de under »städers

239 friheter» uppförda ersättningarna, främst källarfrihetsmedlen, indragna med ett par oväsentliga undantag. Med beaktande av vad i direktiven uttalats har utredningen funnit sig kunna förorda ett övervägande av att kommunalskattegarantin upphör vid lämplig tidpunkt under förstatligandet. Frågan om införande av uppbördsavgift bör prövas i anslutning till reformen av uppbördsväsendet. Vidkommande donationsjordarna föreslås dessa överlämnade till städerna med full äganderätt vid den första förstatligandeåtgärden. Den inskränkningen förordas dock, att städerna skulle till kronan avstå från sin rätt till donationsjord, som nyttjas för statligt, kyrkligt eller i övrigt annat allmänt ändamål än stadens. Vad slutligen angår de städernas inkomster, som direkt hänföra sig till berörda verksamhetsgrenar, förordar stadsutredningen, i motsats till 1957 års polisutredning, att indrivningsavgifter och expeditionslösen under övergångstiden skola tillgodoräknas städerna, varför övergångsersättningens grundbelopp bör i princip fastställas med utgångspunkt från nettokostnaden efter avdrag för intäkter. I fortsättningen överväger utredningen olika tjänsterättsliga spörsmål av principiell natur, som vid förstatligandet aktualiseras. Vad angår därvid uppkommande avlöningsspörsmål må framhållas, att kommunal ordinarie befattningshavare, som övergår till den nya statliga organisationen, föreslås skola erhålla täckning för sina tidigare löneförmåner, i förekommande fall genom kommunalt lönetillägg vid sidan av den statliga avlöningen. Skulle kommunal befattningshavare med ordinarie anställning icke övergå i statstjänst, har kommunen att svara för avlöningen intill pensionsavgången. I huvudsaklig anslutning till polisutredningens förslag i ämnet övervägas också regler för pensioneringen av den personal, som övergår från kommunal till statlig anställning i samband med ändrat huvudmannaskap. Hithörande spörsmål anser stadsutredningen böra underkastas ytterligare prövning.

Särskilt yttrande av experten Brissman

Av finansministern tillkallad såsom expert med avseende på frågor rörande uppbördsväsendet har jag i viss utsträckning deltagit i utformningen av kap. 9, 10, 14 och 15. Emot vad i nämnda kapitel anförts har jag i stort sett icke andra erinringar än vad nedan sägs men önskar understryka, att jag kunnat biträda vad från utredningens sida anförts i fråga om uppbördsavgift och kommunalskattegarantin av den anledningen att detsamma närmast utgör en redovisning av resultatet av företagna undersökningar rörande vissa möjligheter, som k u n n a tänkas ifrågakomma i samband med en avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter. Mina erinringar hänför sig till utredningens förslag i kap. 15, att statsverket vid övertagandet av huvudmannaskapet icke skall ikläda sig ansvaret för den bestående organisationen utan begränsa sig till den organisation, som kan bliva bestämd för vederbörande verksamhetsgren efter statens övertagande därav. Med hänsyn till mitt uppdrag i utredningen begränsar jag erinringarna till att avse uppbördsväsendet, där ställningstagandet i förevarande spörsmål för övrigt torde få sin största betydelse. Med utgångspunkt från utredningens förslag att uppbördsverken skola förstatligas senast i samband med att en databehandlingsreform genomföres — vilket kan antagas ske tidigast under senare hälften av 1960-talet — vill jag framföra följande synpunkter. Utredningen synes anse, att det slutligt bör ankomma på respektive städer att lösa de personalfrågor, som kunna uppkomma i anledning av väntad personalkrympning vid genomförande av en databehandlingsreform. Avgörande för utredningens ståndpunkt har varit att det »främst för statsverket men säkerligen också för den av omorganisationen berörda personalen skulle medföra fördelar, om den friställda personalen lokalt tillgodogöres, i stället för att ansvaret för omplaceringen överföres på statsverket». Härjämte framstår för utredningen omställningsproblemen såsom enklare och lättare bemästrade på det lokala planet än på riksplanet. Vad angår de av utredningen åsyftade fördelarna för statsverket torde dessa främst avse besväret med omställningsproblemen. Detta kan emellertid i icke oväsentlig utsträckning förväntas drabba statsverket också med

241 den av utredningen förordade lösningen, eftersom en effektiv medverkan från statens sida förutsatts som självklar. Fördelarna för personalen synes endast avse det förhållandet, att byte av verksamhetsort icke skulle bli aktuellt. För egen del vill jag framhålla, att till förmån för ett förstatligande i befintligt skick, omfattande i princip all berörd kommunal personal, främst talar intresset för det allmänna att på bästa sätt tillvarataga och utnyttja den specialutbildade personal, varom här är fråga. Hos statsverket torde denna personal med den fortgående expansionen inom länsstyrelsernas landskontor kunna i icke oväsentlig omfattning utan omskolning beredas sysselsättning med taxerings- eller närliggande arbetsuppgifter. För kommunerna torde det däremot ställa sig svårt att utan vidare bereda den övertaliga personalen arbete. I det sammanhanget bör framhållas, att uppbördsverken i stor utsträckning rekryterats med personal utan allmän kontorspraktik, och att för verksamheten anpassad utbildning i form av kurser eller liknande givits inom uppbördsverken. Dylik specialutbildad personal lär som regel icke utan föregående omskolning kunna effektivt utnyttjas för annan kommunal verksamhet. Personalvårdande synpunkter kunna också anföras till förmån för ett förstatligande i befintligt skick. Det torde således vara ett intresse för personalen att även framdeles få syssla med arbetsuppgifter, som överensstämma med eller ligga nära tidigare uppgifter. Den slipper ifrån omskolning och tappar icke turordning, såsom torde bli fallet inom ett helt nytt arbetsfält hos kommunen. Av väsentlig betydelse är också att, så länge uppbördsverken äro kommunala, vetskapen om deras förestående förstatligande i rationaliserat skick måste leda till ett osäkerhetstillstånd medförande att den dugligaste personalen vid verken skulle finna sig föranlåten att söka andra anställningar, att duglig personal utifrån skulle draga sig för att söka ledigblivande tjänster vid uppbördsverken och att kommunerna sannolikt skulle visa sig obenägna att tillsätta lediga eller inrätta nya tjänster. Jag kan därför icke utesluta, att risk föreligger för att uppbördsverkens redan besvärande situation skulle komma att så allvarligt försämras, att verksamheten på sina håll kunde äventyras. Denna risk kan beräknas öka, ju längre tid som förflyter innan förstatligande äger rum. Sist men icke minst talar för ett förstatligande i befintligt skick den omständigheten, att uppbördsverkens organisation i princip bestämmes av statliga författningar, att deras arbetsuppgifter betraktas som nästan helt statliga och att kommunerna icke själva kunnat rationalisera uppbördsverksamheten efter eget val. Det synes mig med hänsyn härtill obilligt, om kommunerna skulle svara för personal, vilken kan bli övertalig genom en rationalisering, som väl kan företagas av statsmakterna men ej varit möjlig genomföra för de enskilda berörda städerna. Man kan ej heller bortse från

242 att nya statliga organisationer icke sällan underdimensioneras från början. I det aktuella fallet skulle en dylik underdimensionering kunna leda till att redan efter något år personal måste nyanställas, måhända för arbetsuppgifter, som den övertaliga personalen lämpligen kunnat sköta. Sammanfattningsvis får jag under åberopande av vad ovan anförts hävda, att vid ett eventuellt förstatligande av uppbördsverken dessa icke böra övertagas av staten i ett med beräknad anpassning till en databehandlingsreform reviderat skick.

BILAGA 1

Den rättsvetenskapliga diskussionen om borgerskapets och städernas privilegier

Frågan huruvida och i vilken omfattning det rättsskydd för ståndsprivilegier, som genom 1789 års försäkran för rikets borgerskap och städerna i allmänhet samt genom 1809 års regeringsform tillförsäkrades städerna, alltjämt — i synnerhet efter samhällsreformerna på 1860-talet — består, har varit föremål för stor uppmärksamhet i den rättsvetenskapliga diskussionen, särskilt på 1920-talet i samband med då ifrågasatta eller genomförda ändringar i städernas rättsställning. Med hänsyn till den undanskymda ställning, som borgarståndets privilegier intogo särskilt efter år 1866, är det naturligt, att den uppfattningen kunde vinna insteg, att dessa bortfallit med ståndets upplösning. Redan Naumann synes ha närmat sig denna mening, då han som en väsentlig »nota characteristica» för ståndsprivilegier anger, att de icke kunna »ändras eller upphävas utan bifall av det stånd, vars rättighet den ifrågasatta förändringen rörer». 1 Och Blomberg bestrider uttryckligen, att det efter 1860-talets mitt är berättigat att tala om borgarståndets privilegier: De rättigheter och förmåner som genom K. försäkran den 23 febr. 1789 tillerkändes »rikets borgerskap och städerna» hava dels genom ändrad näringslagstiftning bortfallit, dels har rätten och förmånen, såsom med avseende å den städerna förlänta egendomen, blivit hela stadens, eller, såsom med hänsyn till val av borgmästare och rådmän, stadsinvånarnes och icke blott borgerskapets.2 1 de grundlagseditioner, som sedan år 1874 utgivits av Lilienberg, Alin, Uppström, Hagman och Malmgren,, har icke heller under RF § 114 genom hänvisning till 1789 års försäkran — svarande mot den anteckning om adelns och prästerskapets privilegieurkunder som regelmässigt förekommer — eller på annat sätt angivits, att borgarståndets gamla privilegier fortfarande skyddades genom lagrummet. Däremot har Reuterskiöld i båda upplagorna av sin grundlagsedition (1924 och 1934) uttryckligen hänvisat till 1789 års försäkran som gällande rätt. I sjätte och sjunde upplagorna av Malmgrens edition (1951 resp. 1957), som utgivits av Fahlbeck och Sundberg, återfinnes likaledes en sådan hänvisning. 3 Längst i förnekande av existensen av borgarståndets privilegier har Nolhin gått. Sålunda h ä v d a r han i sin utredning om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten (s. 166 ff) icke blott, att regeringsformen icke innehåller något särskilt stadgande rörande borgerskapets eller städernas privilegier (bortsett från bestämmelsen om borgmästarval i § 31), utan även att »borgarståndet som sådant» aldrig uttryckligen tillerkänts något »verkligt privilegium — med undantag möjligen av lösningsrätten till jord i stad, som borgarståndet avi Naumann i Tidskr. f. lagstiftn. 1869, Bih. s. 25. Blomberg, Ur föreläsningar i svensk statsrätt, 2:a uppl. (1911), s. 97. 3 I F. Kaijsers edition av kommunallagarna (2, 1960) behandlas under 3 § kommunallagen »borgerskapets och därmed även städernas privilegier» som grundlagsskyddade, 2

244 sade sig vid 1809 års privilegieutjämning». 1789 års försäkran skulle sålunda h a avsett »åtminstone i huvudsak» icke borgarståndet som sådant utan städerna. Nothin medger emellertid, att, då det var borgarna som åtnjöto de städerna tilllagda förmåner, dessa helt naturligt i viss mån kommo att te sig som borgarståndets privilegier, särskilt sedan ståndet börjat föra städernas gemensamma talan. Nothin sammanfattar sin mening på följande sätt (s. 172): Allenast den omständigheten, att man i äldre tider ofta ej kommit att göra skillnad mellan »städerna» och »borgerskapet», torde kunna förklara den förväxling av ståndsprivilegier och städernas privilegier, som enligt vad nu anförts ägt rum. Såväl av ordalydelsen i § 114 av 1809 års regeringsform som av 1700-talets grundlagsstadganden i ämnet framgår med tydlighet, att nämnda paragraf ej kan hava avseende å de särskilda städernas privilegier. Sedan på 1860-talet ståndsrepresentationen upphävts samt städerna sålunda förlorat den speciella representation de dittills kunde hava anses ägt i borgarståndet, torde ej längre den mening göras gällande, att regeringsformens § 114 har direkt avseende å de s. k. stadsprivilegierna. Nothin pekar i detta sammanhang på en betydelsefull skillnad mellan ståndsprivilegier och stadsprivilegier som enligt hans mening kan iakttagas. De förra skulle sålunda gälla »för alla nuvarande eller blivande medlemmar av en viss grupp samhällsmedborgare» men de senare däremot avse »vissa bestämda rättssubjekt, d. v. s. rikets städer». Nothin tillägger (s. 173 f ) : Med undantag för den i regeringsformen fastslagna rätten för rikets städer att själva uppgöra förslag vid borgmästarämbetenas besättande finnes numera ej något »privilegium», som ovillkorligen gäller även för blivande städer. Samhällen erhålla ju numera stadsrättigheter utan egen jurisdiktion, rätt för nya stapelstäder till tolagsersättning är beroende av Kungl. Maj:ts beslut o. s. v. Gentemot Nothin har Herlitz (SOU 1923:6) hävdat, att det är ohållbart att uppställa en dylik skillnad mellan städerna och borgarståndet. Ett godtagande av den förres uppfattning skulle medföra, att RF § 114 endast vore tillämplig å adelns och prästerskapets privilegier, vilket Herlitz finner strida mot den uppfattning, som gjort sig gällande såväl inom vetenskapen som i praktisk politik. Gentemot Nothins påstående, att representationsreformen definitivt ryckt undan grunden för åsikten, att RF § 114 skulle skydda stadsprivilegierna, invändes, att det icke visats »varför upphörandet av särskilda rättigheter i avseende å representationen skulle medföra förlust av sådana rättigheter, som med denna representationsrätt ej stå i något sammanhang». Herlitz tar även upp till bemötande det resonemang som ligger bakom Blombergs uppfattning: Större betydelse synes böra tillerkännas en tankegång, som under 1800-talet framträdde med allt större styrka, i den mån »städerna» förlorade sin forna karaktär av element i ståndssamhället. »Staden» övergick efter hand från att vara identisk med borgerskapet till att utgöras av en menighet av bredare läggning. 1 den mån så skedde uppstod en skillnad mellan sådana rättigheter, som voro och förblevo borgerskapets, och sådana, som genom allmänna författningar eller särskilda överenskommelser övergingo till att bliva stadens, i detta ords nyare mening. —• — • Man skulle nu kunna säga, att sådana rättigheter, som övergått att tillhöra menigheter, som ej hade något med borgerskapet att göra, ej längre kunde anses hägnade av ett privilegieskydd som gäller ståndets rättigheter. Icke heller detta resonemang synes emellertid bindande; det kan med skäl sättas i fråga, huruvida verkligen en viss rättighets övergång från borgerskapet till »staden» i vidare mening i varje särskilt fall kan medföra ett försvagande av själva rättigheten. Herlitz framhåller sammanfattningsvis, att starka skäl kunna anföras för att vissa städernas privilegier skyddas av RF § 114 såväl före som efter dess omredigering 1865—66. I anslutning till Herlitz har Sundberg utvecklat sin uppfattning om förhållandet

245 mellan städernas privilegier och R F § 114 på följande sätt: Privilegierna voro stadens eller städernas. Bärare av stadens privilegier var staden som korporativ juridisk person. Staden bestod ursprungligen av dess burskapsägande borgare. Genom 1862 års kommunalreform vidgades menighetsbegreppet till att omfatta samtliga stadskommunens medlemmar. Den sammansmältning, som härigenom — och genom de följande likställighetsöverenskommelserna — ägt rum av stadens olika grupper, påverkade icke stadens identitet som juridisk person. Staden var densamma före och efter, alldeles som representationsförändring och rösträttsreformer icke påverkat svenska kronans identitet. Av samma skäl som någon överlåtelse icke behövde ifrågakomma av de en stad tillkommande privata rättigheterna, t. ex. till fastigheter, äro de nuvarande stadskommunerna bärare av var sin stads privilegier. — Riksdagens borgarstånd var en representation av städernas borgerskap. Summan av dessa bildade enligt en småningom framväxande föreställning rikets borgerskap, ett allmänt borgarstånd. Detta var emellertid — som framgick t. ex. av 1789 års försäkran för rikets borgerskap och städerna i allmänhet — identiskt med rikets städer. Att borgarståndet försvann som politisk korporation genom representationsreformen, och att borgerskapet upplöstes genom näringsfrihetens genomförande, medförde sålunda icke, att borgarståndets privilegier saknade bärare. Sådana voro alltfort rikets städer gemensamt. 1 Beträffande frågan om stadsprivilegiernas giltighet för nya städer framhåller Sundberg: Så länge ståndssamhället bestod, var det uppenbart, att, när en stad, erhöll stadsprivilegier, den därigenom också kom i åtnjutande av »de fri- och rättigheter», som tillkommo rikets städer i allmänhet, och sålunda blev bärare av ståndsprivilegierna. Då för städerna gemensamma privilegier i tillämpliga delar bestå även efter representationsreformen och näringsfriheten, lär för nyare städer härutinnan icke hava inträffat någon ändring, därest ej av fundationsbreven annat framgår. När en stad, såsom uttrycket numera är, »förunnas stadsprivilegier», innebär detta alltså ej blott, att kommunalförordningen för stad och andra författningar angående stad skola där lända till efterrättelse, utan även att staden blir bärare av borgarståndets privilegier.2 Vid godtagande av uppfattningen om ett gällande rättsskydd enligt RF § 114 för städernas särskilda rättigheter uppkommer frågan om innebörden av ståndsprivilegieskyddet och om rättsskyddet för de stadsrättigheter, som icke kunna anses omfattade av grundlagsparagrafen. Enligt ordalydelsen av RF § 114 består det därav förlänade särskilda rättsskyddet för borgarståndets privilegier endast i att beslut om ändring eller upphävande måste fattas av konung och riksdag gemensamt. Då ett dylikt beslut ej genom något formellt kriterium skiljer sig från en enligt RF § 87 vidtagen lagstiftningsåtgärd, kan den meningen hävdas, att ett borgarståndets privilegium kan ändras eller upphävas på samma sätt som en allmän lag eller genom att beslutet innefattas i en allmän lagstiftningsakt utan att privilegieaspekterna över huvud behöva uppmärksammas. Man h a r emellertid på det håll, varifrån borgarståndsprivilegiernas fortfarande existens särskilt förfäktats, velat tillmäta sin uppfattning mera betydelsefulla konsekvenser med avseende å rättsskyddet för städernas särskilda rättigheter. Sålunda h a r Herlitz velat finna en garanti för fortbeståndet av städernas privilegier — utöver regeln i R F § 114 — i »dels det skydd som vissa av deras rättig1 Sundberg, Den svenska stapelstadsrätten, s. 443 f. — Till Herlitz' och Sundbergs uppfattning, att borgerskapets privilegier — trots ståndets försvinnande på både riks- och kommunalplanet — alltjämt har betydelse för städerna, har för Finlands vidkommande anslutit sig senast Kaarlo Kaira (Finsk kommunaltidskrift, 1953, s. 293). 2 Sundberg, a. a., s. 445.

16 —

246 heter kunna anses äga såsom varande förvärvade rättigheter, dels det visserligen ej juridiskt definierbara skydd som ligger i anspråket på största varsamhet från statens sida med avseende å sådana rättigheter, som, utan att äga denna karaktär, kunna anses vara av konstitutiv natur». Ett dylikt anspråk på bibehållande av »det grundväsentliga» i privilegierna härleder Herlitz närmast ur p. 45 i 1723 års resolution på städernas besvär. Anspråket på att städernas enskilda privilegier icke böra till sin »grund och varelse upphävas och omkullkastas» kan icke anses ha gått förlorat, därför att de sedermera i viss utsträckning erhållit ståndsprivilegieskydd. I fråga om rättigheter av immateriell natur — framhåller Herlitz vidare — synes detta i första hand innebära »skydd mot alltför genomgripande omvälvningar, trygghet för att staden bibehålies vid det som kan anses konstitutivt i den ställning den förut intagit». Bedömningen av vilka privilegiejusteringar som skola anses tillåtna bör dock rimligtvis göras med utgångspunkt från de förhållanden som vid varje särskild tidpunkt är rådande. Vad åter angår sådana ekonomiska rättigheter, på vilka allmänna civilrättsliga regler kunna vara tillämpliga — Herlitz nämner särskilt tolagen och stadsjorden — sammanhänga statsmakternas förpliktelser med »den stora frågan om tillvaron av och gränserna för s. k. förvärvade rättigheter i allmänhet». Privilegieskyddet bör kanske i detta fall anses ha uppgått i detta allmännare, senare tillskapade rättsskydd. 1 Herlitz' teori om »konstitutiva privilegier» synes icke göra någon skillnad mellan ståndsprivilegier och sådana privilegier, som ej omfattas av RF § 114 och som alltså i princip hemfalla under Kungl. Maj:ts ekonomiska lagstiftningsmakt. Vad som faller utanför »det grundväsentligas» sfär, kan sålunda — synes Herlitz mena — i båda fallen fritt jämkas och lämpas av Kungl. Maj:t och riksdagen resp. Kungl. Maj:t ensam. Herlitz, som i detta sammanhang inskränkte sig till att — i fråga om privilegieskyddets styrka — taga ställning till jurisdiktionsprivilegiet, förordade en lagstiftning, enligt vilken det skulle vara för statsmakterna möjligt att under vissa angivna förutsättningar förlägga en stad under landsrätt mot vederbörande stads bestridande. 2 Sundberg har uttalat den meningen, att man »med full rätt» synes kunna fordra att före ett beslut om upphävande eller ändring av borgarståndets privilegier samtliga stadsrepresentationer — eller möjligen svenska stadsförbundet å deras vägnar — beredes tillfälle att avgiva yttrande och »att mot ett mera allmänt motstånd från deras sida någon rubbning av deras i 1789 års privilegium bekräftade rättsställning icke företages». Ehuru det icke formellt föreligger någon skyldighet härtill, torde — hävdar Sundberg — detta tillvägagångssätt böra iakttagas, om statsmakterna vilja handla »i överensstämmelse med den materiella rätten». 3 Det synes tveksamt, om Reuterskiöld avsett att ge uttryck åt en liknande uppfattning, då han i andra upplagan av sin grundlagskommentar under RF § 114 förklarar, att borgarståndets allmänna privilegier endast kunna ändras eller upphävas »genom Kungl. Maj:ts och Riksdagens sammanstämmande beslut, efter vederbörande i SOU 1923:6, s. 84 f. Det finns uppenbarligen stora likheter mellan vad Herlitz här y t t r a t om förvärvade rättigheter och Sundbergs j ä m s t ä l l a n d e av städernas och enskilda personers rättigheter (se n e d a n ) . — Om begreppet förvärvade rättigheter med tillämpning på privilegielagstiftning, se Hermanson i Tidskr., utg. av J u r . för. i Finl., 1888. s. 193 f. 2 SOU 1923:6 s. 127. 3 Sundberg, Till frågan om städernas privilegier, 1923, s. 10 f. Denna skrift, av vilken endast ett fåtal exemplar existerar, h a r formen av ett särtryck ur svenska stadsförbundets tidskrift, i vilken den dock aldrig kom att inflyta. En fotokopia av skriften finnes i riksdagsbiblioteket. — Jfr Sundberg i svenska stadsförbundets tidskrift 1922, s. 145.

247 1

stads hörande». Närmast torde härmed åsyftas, att sedvanligt remissförfarande bör föregå statsmakternas beslut. Sundbergs ovan refererade åsikt om ståndsprivilegieskyddets innebörd har senare fått träda i bakgrunden för en av författaren framförd, ny och mera utförligt utvecklad teori, därvid han hävdat följande. Med avseende på enskilda medborgare existerar — trots att gällande grundlag formellt icke lägger hinder i vägen — »praktiskt» ingen rätt för statsmakterna att utan tvingande grund, genom en lex in casu eller en generell lag, beröva dem deras egendom, då detta av dem själva och den allmänna opinionen skulle uppfattas som en rättskränkning. När lagstiftning varit ifrågasatt, som skulle ha medfört upphörande av enskilda tillkommande förmåner av ekonomisk innebörd, har man också »regelmässigt funnit 'rättvisa och billighet' eller rättssäkerhetens krav leda till att staten icke borde avhända undersåtarna 'något gods, löst eller fast' utan att hålla dem skadeslösa för härav orsakade förluster». Då nu kommunen — uttalar Sundberg vidare — i ekonomiskt hänseende är ett privat rättssubjekt jämväl i förhållande till staten, bör emellertid vad som sålunda tillämpats vid indragning av enskildas rättigheter även gälla i fråga om städernas privilegier, i den mån genom dem tillförsäkrats inkomstbringande rättighet eller eljest en ekonomisk rättighet till fast eller lös egendom. Om det åter är fråga om sådana rättigheter, vilka icke kunna betecknas som tillgångar för stadskassan utan tillkomma städerna i egenskap av subjekt för offentlig förvaltning, böra visserligen ej heller de upphävas utan tvingande grund, såvida de alljämt ha någon förnuftig innebörd, men om något »skadestånd» kan det då ej bli tal. Endast om städerna i förlitande på rättighetens bestånd nedlagt kapital på inrättningar, som genom privilegiets indragning bli onyttiga, eller om privilegiet utan att självt äga förmögenhetsvärde utgör förutsättning för stadskassans fortsatta uppbärande av en inkomst, bör det i sådant fall åligga staten att utbetala skälig ersättning. Ersättningens storlek synes böra beräknas efter de regler, som gälla för indragning av enskildas rättigheter av liknande slag. En komplicerande faktor är emellertid, att vissa städernas inkomstgivande rättigheter kunna stå i samband med städerna åvilande skyldigheter av ekonomisk innebörd gentemot staten. Ersättningen kan då få den formen, att skyldigheten upphäves samtidigt med förmånens indragning. Men även om ett direkt samband av denna art icke förefinnes, synes — med hänsyn till det system av jämvikt mellan tillgångar och utgifter i städerna, som Kungl. Maj:t i äldre tid sökt upprätthålla — samma princip för gottgörelse kunna tillämpas så. att ersättning måste anses erhållen för frångångna inkomstgivande rättigheter, såvida äldre offentliga förvaltningsuppgifter avlyftas. Härvid är dock att märka — framhåller Sundberg tillika — att själva handhavandet av en viss förvaltningsuppgift kan vara ett privilegium. Om detta fortfarande äger värde, måste hänsyn härtill tagas enligt nyss angivna regler vid kvittningsförfarandet. 2 I fråga om de städernas rättigheter, som icke upptagits i 1789 års försäkran, och som således icke ha ståndsprivilegiekaraktär, har Sundberg vid sin senaste behandling av ämnet även i detta fall utgått ifrån en jämförelse med enskildas rättigheter och velat tillerkänna förstnämnda rättigheter med förmögenhetsvärde samma skydd som motsvarande borgarståndsprivilegier. 3 T. Byström 1

I l : a uppl. saknas de kursiverade orden. Sundberg, Den svenska stapelstadsrätten, s. 452 f. 3 Sundberg, a.a., s. 457. Något a n n o r l u n d a h a r samme författare tidigare bedömt r ä t t s läget; se Till frågan om städernas privilegier, s. 9 f. 2

BILAGA 2

Donationer av mark till rådhus

3 Malmö Genom privilegiebrev den 15 oktober 1528 ställde Fredrik I av Danmark bland annat till stadens förfogande Helgeandshusklostret för att användas som rådhus. Helgeandshuset togs i anspråk som rådhus troligen redan år 1529 men nedrevs i samband med anläggandet av Stortorget under åren 1532—1546. Byggnaden synes ha varit belägen i nordvästra delen av Stortorget i dess nutida utformning. Det nuvarande rådhuset uppfördes åren 1545—1546, jämväl vid Stortorget, men synbarligen å annan plats än där Helgeandshuset legat. Platsen för det nya rådhuset förvärvade staden genom köp. Å Stortorget har staden icke utmärkt någon donationsjord. 10 Linköping Sedan stadens rådhus nedbrunnit, anvisade Gustaf 1 i privilegiebrev den 12 augusti 1546 till rådhus det kapell, som låg uti Helgeandshusgården. Johan III tillförsäkrade i privilegiebrev den 1 december 1572 staden rätt att behålla det vid stadens torg liggande Helgeandskapellet och att därav uppbygga ett rådhus. Helgeandskapellet synes ha legat på nuvarande Stora torget strax framför Stora Hotellet, som är beläget å torgets östra sida. Nuvarande rådhus, som år 1803 inköptes av staden, är uppfört å södra sidan av Stora torget. Någon donationsjord å Stora torget finnes icke uppgiven i stadens handlingar. 16 Lund I Registre over alle Lande, Danska Riksarkivet, 4, fol. 243 v. 13 maj 1541 återfinnes följande. Borgmestere, raad och mienige borgere wdj Lund finge breff e t c , att Kon. Majth hauffer giffuet thennom till ett raadhus wdj thieris by sancti Clemindtz kiercke och thend grund, som samme kiercke paabygt er, till euig thiid. S:t Clemens kyrka synes ha varit belägen i sydöstra hörnet av nuvarande Stora Gråbrödersgatan och Klostergatan, i kvarteret Altona eller — troligtvis — kvarteret Apotekaren. Inom förstnämnda kvarter äger staden (med lagfart) tomterna 3 och 9; inom kvarteret Apotekaren synes staden däremot icke äga någon mark. Kyrkan revs i samband med reformationen, varefter å de kvarvarande murresterna uppfördes ett nytt hus, ämnat till och även för en kort tid ianspråktaget som rådhus i enlighet med 1541 års kungabrev. Huset revs ganska snart men ännu år 1700 funnos murrester efter byggnaden kvar. 1 1

Se Ragnar Blomqvist: Lunds h i s t o r i a I, Medeltiden, s. 200.

249 64 Enköping Genom privilegiebrev den 6 februari 1628 unnades och skänktes till staden till evärdelig egendom som rådhustomt den plats, där kungsgården tidigare hade stått (och där staden ännu tidigare en gång haft sitt r å d h u s ) . Ifrågavarande område synes ha v a n t beläget å östra delen av nuvarande Stora torget. Nuvarande rådhuset ligger å annan plats. G. Adner

BILAGA 3

P.M. angående Stockholms stads donationsjord

Stockholms stad är till stora delar anlagd på kronojord. Om man bortser från de i senare tid inkorporerade socknarna Brännkyrka, Bromma och Spånga, är det endast på Södermalm — Åsölandet — som kronan såvitt känt icke i äldre tid haft något jordinnehav. Stadslagen betraktar Åsön som »Stockholms mark». I 1529 års privilegiebrev för Stockholm bekräftades stadens rätt till »Åsöna med allom gamblom tillagom, som av ålder under staden legat hava». Och i 1594 års privilegiebrev heter det att Södermalm skulle »både med tomtöre och dagsverke bliva under Stockholms stad, såsom tillförene varit haver». I det följande skall en summarisk redogörelse lämnas för donationsjordsförhållandena i övriga stadsdelar. En del mindre donationer har förbigåtts. 1 Staden mellan

broarna

Någon donationsjord i vanlig mening förekommer icke. Däremot torde kronan få anses vara ägare till viss mark omkring slottet — Slottsbacken, del av Skeppsbron, gatan utmed Norrström — som av ålder disponeras av staden såsom gata. 2

Helgeandsholmen

Holmarna i Norrström tillhörde redan under medeltiden kronan. Genom donationsbrev den 20 november 1645 erhöll staden med full äganderätt dels väster om dåvarande Norrbro en lastplats för båtar och skutor från Mälaren, dels »öster om Norrbro en tomt och plats till allmän väg och gata ifrån denne förbemälte västre lastadie ned till östre lastadien». Genom samma donation skänktes till staden med full äganderätt den s. k. Slaktareholmen ( = nordöstra delen av nuvarande Helgeandsholmen). Denna donation angavs senare ha skett för att staden på holmen skulle uppföra ett nytt slakthus av sten. Donationen fullföljdes 1671. I ersättning för Slaktareholmen, där stadens slakthus uppförts, upplät kronan år 1782 till staden den s. k. Kyrkholmen utanför Blasieholmen (ungefär platsen för nuvarande Nationalmuseum). Staden avträdde emellertid år 1846 till kronan sin rätt till Kyrkholmen utan vederlag för att holmen skulle kunna disponeras för det då planerade Nationalmuseet. Enligt ett avtal mellan kronan och staden år 1895 (prop. 43/1895) har kronan numera ägande- och dispositionsrätten till all mark på Helgeandsholmen väster om Norrbro. Strömparterren — som torde ägas av kronan — disponeras av staden utan formligt upplåtelsebeslut. 3 Riddarholmen På Riddarholmen, som alltsedan Gustav Vasa tillhört kronan, synes någon donation till staden icke ha förekommit. Den rätt till mark på Riddarholmen som staden på annat sätt kan ha förvärvat, har staden överlåtit på kronan genom ett

251 avtal år 1940 (prop. 234/1940). Med undantag för Norstedt & Söners tomt är kronan numera ägare av all mark på Riddarholmen. Genom nyssnämnda avtal har kronan medgivit att staden må allt framgent u n d e r vissa villkor disponera Riddarholmens kajområden för hamnrörelse och därför erforderliga byggnader. 4 Kungsholmen Kungsholmen — tidigare Munkelägret — indrogs genom Gustav Vasas reduktion till kronan. När Stockholms stad i mitten av 1600-talet behövde utvidgas, donerades Kungsholmen till staden. Genom donationsbrev den 20 april 1644 erhöll staden »till dess ytterligare utvidgande och byggningsplats en del av Munkelägret, nämligen alltifrån östra udden och in till staketet, som nu där uppsatt är». Staketet sträckte sig från en punkt ungefär vid nuvarande Fridhemsgatans norra ända tvärs över Kungsholmen, delvis 0 ! nuvarande S:t Eriksgatans sträckning. Enligt 1644 års donation skulle staden »hava fullkomlig makt och tillstånd efter överståthållarens förordning och gottfinnande att utdela, försälja så ock för skäliga tomtören upplåta dem, som därpå hus och gårdar bygga vele och förmå, deras vissa tomter, där de bygga och bo kunna». Genom donationsbrev den 27 mars 1647 förklarade drottning Kristina att hon skänkte och gav »till och under bemälte vår stad Stockholm till dess ytterligare utvidgande och byggningsplats först hela Munkelägret så väl den del, staden för detta och år 1644 förunnt är, som det övriga i hela dess omkrets, de tomter allena undantagandes, som allaredo av oss åt en eller annan in particular! förmedelst våra specialbrev kunna förunnte och givne vara; sedan ock det ena tegelbruket, som nu på Munkelägret står och gent över Långholmen uppbyggt är». Denna donation gav staden samma rätt att försälja och upplåta tomter som 1644 års brev. Beträffande »tegelbruket gent över Långholmen »(sedermera egendomenRålambshov) förklarades i ett kungl. brev den 24 maj 1647, att donationen skulle gälla till förmån jämväl för barnhuset. På grund härav h a r nämnda egendom innehafts av allmänna barnhuset intill dess barnhusets rätt med stöd av ett av KMt den 21 november 1931 lämnat bemyndigande mot vederlag överlåtits på Stockholms stad. 1644 och 1647 års donationer torde få anses ha omfattat även vattenområdet utanför Kungsholmens strand (HD:s dom den 16 december 1879). Under senare tid har kronan innehaft och för olika statliga ändamål disponerat ett flertal fastigheter på Kungsholmen, exempelvis myntverkets och garnisonssjukhusets tomter samt egendomarna Marieberg och Konradsberg. Alla dessa fastigheter ha förvärvats av kronan genom köp från enskilda personer. 5 Långholmen Genom drottning Kristinas nyssnämnda donationsbrev den 27 mars 1647 skänktes Långholmen till staden. Förbehåll gjordes därvid för kronans rätt till tullplats och tillräcklig sjöhamn. Staden skulle äga samma rätt att utdela, försälja och mot tomtören upplåta byggnadstomter som på Kungsholmen. Spinnhuset — och sedermera centralfängelset — ha anlagts på tomter som kronan återförvärvat genom köp. Äganderätten till centralfängelsets område har numera överlåtits till staden (prop. 229/1948). 6 Beckholmen Genom samma donationsbrev den 27 mars 1647 (jfr ovan: Kungsholmen och Långholmen) skänktes Beckholmen till staden för att »därpå opprätta spiker och andra

252 bodar eller nödiga byggningar till stadens och invånarnas gagn och nytta». Beträffande försäljning och upplåtande av tomter gåvos samma bestämmelser som för Kungsholmen och Långholmen. I samband med omdaning och utvidgning av Stockholms örlogsstation återförvärvades holmen av kronan genom köp enli«t avtal 12/3 1917 (prop. 102/1918). 7 Nedre

Norrmalm

Genom privilegiebrevet för Stockholm den 10 mars 1636 »unnades» staden Norrmalm, som vid denna tid synes ha avgränsats i norr ungefär vid nuvarande Hötorget och i öster vid nuvarande Birgerjarlsgatan. Området var i stor utsträckning bebyggt. Privilegiebrevet synes närmast ha avsett alt bereda staden ekonomisk förmån i form av dagsverken, tomtören, hembudsskyldighet vid försäljning och dylikt. Ändamålet anges i privilegiebrevet vara att giva staden »vissa uppbörder, av vilka ämbeten mage bliva med skälig besoldning efter ämnet försörjde och andre stadsens byggningar och bördor till dess nytta, förkovring och heder uppehållne». Om någon formlig äganderätt eller rätt att försälja tomter talas icke, men dylik försäljning kom att ske ofta. 1636 års privilegiebrev torde icke ha givit staden någon rätt till Kungsträdgården, utan denna förblev under kronans disposition. Kungsträdgården — med Karl XII:s torg — är i gällande stadsplan upptagen såsom kvartersmark (kv. Kungl. Trädgården nr 4 och kv. Norrström nr 3) men har genom avtal 1940 (prop. 234/ 1940) upplåtits till staden med nyttjanderätt för tiden t. o. m. år 1991 för att hållas tillgänglig för allmänheten såsom park. För upplåtelsen, som omfattar även Humlegården, skall enligt avtalet erläggas dels ett engångsbelopp av 800 000 kronor och dels en formell årlig avgift av 100 kronor för vardera av Kungsträdgården och Humlegården. 8

Blasieholmen

Blasieholmen synes icke ha omfattats av någon donation till staden, med undantag av att staden enligt kungl. brev den 4 juli 1689 innehaft en plats att användas som material- och sjögård, belägen väster om nuvarande Nationalmuseum. Jämför vidare Helgeandsholmen ovan. 9 övre Norrmalm

(Vasastaden)

Genom kungl. brev den 27 oktober 1670 flyttades stadsgränsen norrut till Stallmästargården. Samtidigt förunnades staden området intill den nya gränsen. Området avgränsades tillsvidare västerut av en linje från Norrtull till nuvarande Observatoriekullen. Väster därom låg Rörstrands beteshage. 1670 års upplåtelse skedde med villkor »att alla tomterna efter dessein staden till nytta utdelas och bebyggas». Upplåtelsen bekräftades genom kungl. brev den 28 september 1682, enligt vilket KM:t år 1670 till stadens »så mycket bättre utrymme i nåder givit och under magistratens disposition här till dags lämnat» berörda område. Magistraten skulle »oturberat och okvalt nu och i tillkommande tider få behålla och till stadens gagn och nytta det bästa de kunna och gitta bruka och förbättra» området. Enligt kungl. brev den 30 maj 1698 skulle Rörstrand upplåtas för anläggning av manufakturer. Genom kammarkollegii brev den 21 januari 1699 blev »Stora och Lilla Rörstrand, med därunder liggande ägor, tillagd Stockholms stad u n d e r magistratens fria disposition». Innebörden härav synes oklar. I början av 1700-talet upplät staden många platser på Rörstrand till humlegårdar åt enskilda personer, medan för fabriksverksamheten bibehölls det område som låg mellan Norrmalm

253 och Rörstrand samt därifrån sträckte sig till Karlberg utmed sjösidan. I kungl. brev den 4 februari 1817 förklarades att Rörstrand, ehuru det var beläget inom stadens staket och hade numrerade stadslomter, likväl ej stod under stadens förvaltning utan vore att anse som enskild egendom, som gått i köp privata personer emellan. Stadens rätt ansågs begränsad till fabriksområdet. Riksdagen medgav år 1823 att kronan, sedan överenskommelse mellan staden och innehavaren av Rörstrands porslinsfabrik skett angående stadens avträdande av nyttjanderätten till detta område, genom försäljning avhände sig äganderätten. KM:t utfärdade härefter den 20 januari 1824 skattebrev för fabriksinnehavaren å området. Därvid förklarades, att lägenheten »efter den därutav skedde förläning av nyttjanderätten icke mera än all annan städerna i allmänhet, i och för deras näringar donerade jord, syntes kunna till kronans disposition återgå». 10

Östermalm

Genom kungl. brev den 28 februari 1639 och den 5 mars 1640 införlivades en stor del av Ladugårdsgärdet med staden, och staden fick vissa rättigheter ifråga om försäljning och upplåtelse av tomter. I 1639 års brev medgav KM:t, »att den delen allenast, som för detta av Ladugårdsgärdet till mulbete ödelagt och till att förbyggas förordnat är, må och skall härefter höra och lyda evärdeligen u n d e r stadens jurisdiktion, så vida nämligen att stadens magistrat må och skall hava makt att sälja därav platser åt dem till evärdelig egendom, som mäkta och råd hava därpå goda hus och gårdar att fundera och bygga». 1640 års brev gav magistraten tillstånd »att försälja såsom ock för skäliga tomtören upplåta var och en, enkannerligen vårt och cronones sjöfolk, som på föreskriven och nu med staket intagna del av Ladugårdsgärdet hus och gårdar antingen allaredan byggt hava eller här efter där bygga vele och förmå, deras vissa platser, där de bygga och bo mage». Dessa båda beslut omfatta tillsammans en stor del av det nuvarande Östermalm, nämligen området mellan Träsket (gränsen mot Norrmalm) i nordväst, ett höjdparti ovan Humlegården i n o r r samt därifrån en linje som går något söder om nuvarande Karlavägen ungefär fram till Grevmagnigatan. 1640 års kungl. brev innebar formellt icke någon donation. Kronan behöll också under egen disposition vissa områden, utan att därom nämndes något i brevet: främst Kungsgården med närmaste område (den s. k. Artillerigården) samt Humlegården och reparebanan. Humlegården har, såsom tidigare nämnts, genom avtal år 1940 upplåtits med nyttjanderätt till Stockholms stad för tiden t. o. m. 1991 för att användas såsom park. För upplåtelsen har erlagts en engångsersättning (se Kungsträdgården ovan), och därjämte betalas en formell avgift av 100 kronor årligen. De delar av de nuvarande stadsdelarna Östermalm och Ladugårdsgärdet, som ligga utanför området för 1639 och 1640 års beslut, synas icke ha varit föremål för något slags donation till staden, utan kronan har avhänt sig marken mot vederlag och i civilrättsliga former, antingen genom överlåtelse till staden eller genom exploatering i egen regi efter avtal med staden (ex.vis 1928 års s. k. ladugårdsgärdesavtal, prop. 247/1928).

Inom Kungl. Djurgårdens område, som i sen tid (1868) inkorporerats med staden, har någon kronodonation av jord till staden icke förekommit. Det torde emellertid vara motiverat att i detta sammanhang nämna följande rörande dispositionen av Djurgårdens mark.

254 De delar av Djurgården, som icke försålts eller disponerats för särskilda ändamål, stå alltjämt under Konungens enskilda disposition enligt beslut av 1809 års riksdag. Därvid gäller att inkomsterna av Djurgården, den s. k. djurgårdskassan, endast få användas »till Djurgårdens förbättring och förskönande samt därvarande broars och vägars underhåll». I anledning av en vid 1913 års riksdag väckt motion (11:229) underströk riksdagen i skrivelse till KM:t (nr 69) angelägenheten av att Djurgården så långt möjligt bibehölles såsom park i sin dåvarande utsträckning. Riksdagen framhöll å andra sidan, att då förverkligandet av detta önskemål skulle i främsta rummet komma att innebära ett tillgodoseende av Stockholms stads befolknings intressen, staten till gengäld för sin underlåtenhet att exploatera ifrågavarande markområden med fog kunde göra anspråk på att vid kommande eventuella mellanhavanden med Stockholms stad röna största tillmötesgående från stadens sida. Enligt avtal bekostar staden för närvarande belysning och underhåll av vissa vägar på Djurgården. Stadens utgifter för detta vägunderhåll torde f. n. uppgå till lägst 200 000 kronor per år. Djurgården är bokförd i Statens allmänna fastighetsfond med ett varde av 5U milj. kronor. Ytterligare må i detta sammanhang framhållas, att från Djurgården utan annat än rent formell ersättning upplåtits mark för idrottsändamål som det eljest i första hand skulle ankommit på staden att tillgodose: Stadion, Östermalms idrottsplats, tennisanläggningar och skjutbanor. Genom avtal år 1947 (prop. 378/1946 H) h a r kronan till staden med nyttjanderätt t. o. m. år 1996 upplåtit den s. k. Ladugårdsgärdesheden (c:a 100 hektar) för att användas såsom ett för allmänheten utan avgift tillgängligt friområde. Upplåtelsen har gjorts såsom vederlag för den nyttjanderätt till Bromma flygplats som kronan genom samma avtal erhållit. Slutligen h a r kronan (prop. 229/1948) till staden överlåtit ett område om c:a 835 000 m 2 vid Kaknäs med förbindelse för staden att, där ej kronan annat medgiver, använda området uteslutande såsom en för allmänheten utan avgift tillgänglig naturlig park. Köpeskillingen bestämdes till 8 milj. kronor eller hälften av områdets av kronan beräknade värde. Om framdeles överenskommelse träffas med kronan om ändrad användning av området eller del därav, skall ersättning utgå till kronan med belopp i princip motsvarande den del av markens värde som icke blivit ersatt genom nämnda köpeskilling. Nils Edling

BILAGA

\

Städer utan redovisade donationsjordstillgångar

Såvitt kunnat utredas h a r aldrig funnits respektive finnes icke numera någon donationsjord av betydelse i nedannäranda 15 städer: Magistratsstäder

19 Uddevalla 28 Motala 38 Skellefteå 43 Trelleborg 55 Visbyi 67 Oskarshamn

Städer u t a n magistrat 74 Falkenberg 86 Skara 89 Ronneby 93 Örnsköldsvik 101 Filipstad 108 Hedemora 123 Vaxholm 130 öregrund 133 Skanör med Falsterbo

I fråga om återstående 8 städer är att anmärka följande.

Magistratsstäder 27

Landskrona

Enligt uppgift från staden till donationsjordsutredningen och stadsutredningen har staden ingen sådan donationsjord, varom här är fråga. I kammarkollegiets betänkande av år 1897 har beträffande donationsjordsspörsmålet antecknats följande. 1 saknad av skriftliga handlingar angående den donerade jordens storlek och belägenhet har tillförlitlig utredning i hithörande hänseenden ej kunnat lämnas. 45 Falun Såvitt framgår av kammarkollegiets betänkande av år 1897 har staden icke någon donationsjord. Falun synes emellertid i sina stadsprivilegier ha tillerkänts kronomark. Staden har — på en förfrågan från stadsutredningen — icke kunnat lämna några uppgifter om ett eventuellt innehav av donationsjord. 62 Ystad2 Enligt vad som framgår av kammarkollegiets betänkande år 1897 hade stadsfullmäktige, liksom magistratens pluralitet, antagit, att en del av stadsjorden (i runt i Under l a n d s r ä t t 1/1 1962. Under landsrätt 1/1 1961.

256 tal 800 ha) finge anses donerad; åtkomsten av stadsjorden vore emellertid obevislig. Till donationsjordsutredningen uppgav staden år 1951, att den, enligt vad som kunnat utrönas, ej hade någon sådan donationsjord, som avsåges med utredningens förfrågan. En förfrågan från stadsutredningen har icke lett till annat resultat.

Städer

utan

magistrat

109 Lindesberg I sitt betänkande av år 1897 angav kammarkollegiet stadens donationsjord till 815 ha; eftersom donationsurkunder saknades, grundades donationsegenskapen endast på antagande. Staden har till donationsjordsutredningen meddelat, att någon donationsjord icke syntes finnas i staden. Denna uppfattning har staden vidhållit i skrivelse till stadsutredningen; därvid har åberopats en skrivelse den 14 maj 1958 från kammarkollegiet till staden, enligt vilken skrivelse icke funnes för kollegiet tillgängliga några handlingar, som kunde ligga till grund för ett uttalande i frågan, huruvida i staden funnes donationsjord eller icke. 110 Sölvesborg Staden har icke kunnat lämna någon uppgift om sin kvarvarande donationsjord. Det torde få förutsättas, att donationsjorden, vilken enligt kammarkollegiets betänkande år 1897 i huvudsak omfattade ett mantal, numera är av ringa omfattning till areal och värde. 116 Hjo Enligt kammarkollegiets betänkande av år 1897 utgjorde den donerade jorden 3 3/4 mantal; någon areal kunde ej uppgivas, enär de donerade ägornas läge å marken ej då kunde återfinnas. — Staden har icke till stadsutredningen kunnat lämna några ytterligare uppgifter angående donationsjorden. 119 Askersund Kammarkollegiet redovisade i sitt betänkande av år 1897 donationsjord om 1 1/4 mantal (895 h a ) ; stora delar av donationsjorden hade emellertid kommit i enskildas hand. I sina skrivelser till donationsjordsutredningen och stadsutredningen har staden icke kunnat lämna några ytterligare uppgifter om eventuellt kvarvarande donationsjord. lik Laholm Enligt kammarkollegiets betänkande av år 1897 var det ovisst, huruvida stadens jord till någon del blivit donerad. — Staden har i sina skrivelser till donations jordsutredningen och stadsutredningen icke kunnat lämna uppgift om att stadens jord blivit till någon del donerad.

BILAGA 5

Tolagsinstitutet i Finland efter år 1809

I Finland har efter skilsmässan från Sverige tolagsinstitutet utvecklats självständigt på den gemensamma historiska grunden. Med anledning av den städerna emellan rådande olikformigheten i tolagsuppbörden föreslog regeringen i proposition till 1872 års lantdag, att tolagen skulle i varje stad bestämmas till en viss procent av tullsatsen. Förslaget godkändes av lantdagen med det förbehållet, att de ändrade grunderna skulle gälla endast till nästa lantdagssession. Därmed hade folkrepresentationen tillerkänts rätt att medverka vid fastställandet av grunderna för tolagens utgörande, medan regeringen fortfarande i administrativ väg bestämde procentsatserna. Tolagsprocentens maximisiffra sattes år 1873 till 4 procent av tullintäkterna. Den sänktes år 1910 till 3 procent och år 1924 till 2 procent, efter vilken norm tolagen numera utgår i samtliga därtill berättigade städer. Rätten till tolag h a r i praxis följt stapelrätten. För gods, som inkommer oförtullat till inlandets tullkammarstäder, uppbäres där tolag, som sedan inlevereras till den sjöstad, d ä r lossningen ägt rum. Efter representationsreformen 1906 ifrågasattes vid skilda tillfällen från lantdagens sida, om den föråldrade skatteform, som tolagsinstitutet ansågs utgöra, borde bibehållas. Sedan Finland vunnit självständighet, framlades år 1923 en proposition om tolagens avskaffande. I avvaktan på närmare utredning av frågan om en avlastning — samtidigt med tolagsindragningen — av vissa förvaltningsuppgifter av statlig natur, för vilkas bestridande städerna sedan gammalt anlitade tolagsmedlen, beslöt riksdagen uppskjuta frågan tills vidare. 1929 tillsattes för nämnda uppgift en kommitté, åt vilken samtidigt uppdrogs att granska grunderna för andra å den allmänna trafiken vilande avgifter än tolagen. I sitt 1932 avgivna betänkande ansåg sig denna kunna fastslå, att tolagen var av privilegienatur och icke kunde indragas utan vederlag. Om tolagen skulle avskaffas, vore det principiellt riktigast att också upphäva städernas speciella skyldigheter. Då detta under rådande statsfinansiella läge icke läte sig genomföras, föreslog kommittén som en provisorisk lösning, att stapelstäderna skulle kompenseras för tolagens avskaffande genom en förhöjning av trafikavgifterna, för vilkas beräkning tolagens medelbelopp under de senaste tre åren borde ligga till grund. F ö r att städerna i fortsättningen skulle vara tillförsäkrade samma rättsskydd för den nya inkomsten som för tolagen, föreslog kommittén, att omregleringens grunder skulle fastställas i den ordning som gällde för ändrande av grundlag. I proposition till riksdagen år 1935 togs hela tolagskomplexet upp till prövning. På grundval av en rättshistorisk utredning fastslogs, att tolagen ägde privilegienatur och endast kunde avskaffas i den för stiftande av grundlag stadgade ordningen. Om full gottgörelse tillförsäkrades städerna, vore det emellertid möjligt att gå fram i vanlig lagstiftningsväg, enär privilegieskyddet då överginge till tolagsvederlaget. Vidare erinrades om att riksdagen år 1923 sammankopplat tolagens upphävande med avlyftandet av städernas speciella skyldigheter. Då lösningen av

258 den senare frågan väntades kunna taga lång tid i anspråk, vore tills vidare encast en provisorisk tolagsreform möjlig. De utvägar som därvid erbjödo sig vore cels den av tolagskommittén förordade lösningen, dels att i nära anslutning till 1357 års tolagsreglering i Sverige tillerkänna städerna en efter den faktiska tulluppfcörden avpassad gottgörelse av statsmedel. Ehuru de båda lösningarna ytterst innebure en tilläggsavgift på varuomsättningen, syntes det senare alternativet vara smidigare och enklare och fylla det privilegieskyddade kravet på full ersättning för mistad tolagsuppbörd. Därmed hade man dock icke kommit frågans slutliga lösning närmare. Det syntes under sådana förhållanden vara lämpligare att i avvak:an på en kommande utjämning av städernas skyldigheter på statsförvaltningens område tills vidare förlänga tillämpningen av den gällande ordningen. Även riksdagen gick i sitt ställningstagande på denna linje. I samband med då föreliggande men icke fullföljda planer på att staten skulle övertaga kostnaderna för städernas rättegångsväsen föreslog lagberedningen år 1942, att rätten till tolagsuppbörd skulle indragas vid rättegångsreformens genomförande. De städer, vilkas tolagsinkomst vore mindre än de utgifter, magistrat och rådstuvurätt medförde, borde därvid icke erhålla någon ersättning. Städer med större tolagsinkomst borde ersättas med det belopp, varmed inkomsten överstigit de av staten övertagna kostnaderna. På hemställan av inrikesministeriet tillsatte hamnförbundet i Finland i januari 1955 en kommitté för att utreda frågan om tolagens upphörande. Kommittén, som avgav betänkande till hamnförbundets styrelse påföljande år, utgick ifrån att tolagsinkomsten uppbars av städerna som ersättning för deras kostnader för vissa bestämda, enligt sin natur »statliga» uppgifter, nämligen: 1) Magistrat, byggnadsinspektion, rådstuvurätt och åklagarväsen, 2) exekutionsväsen, 3) polisväsen och stadsfängelse (för vilka städerna betalade % av kostnaderna), 4) tullhus. Systemet hade i praktiken kommit att utfalla så, att tolagen under senaste femårsperioden i genomsnitt svarat mot knappa 30 procent av kostnaderna för de nämnda uppgifterna. Betänkandet utmynnade i följande förslag: Tolagen skulle avskaffas som stadsinkomst och övergå till att uppbäras av staten i samband med tulluppbörden. Staten skulle enligt gängse hyra betala ersättning till städerna för de av städerna till tullväsendets disposition ställda tullhusen i möblerat skick. Staten skulle tillika övertaga det ekonomiska ansvaret för magistrat, rådstuvurätt, åklagarväsen och exekutionsväsen i alla städer. Städerna skulle, som dittills, bestrida kostnaderna för byggnadsinspektion. Kostnaderna för polisväsendet skulle alltjämt fördelas med Vs på städerna och med 2 /3 på staten. Då motsvarande kostnader i köpingar och landskommuner helt bestredos av statsmedel, ansåg kommittén principiellt riktigt, att samma ordning borde gälla även för städerna. För att få till stånd en lösning av tolagsfrågan stannade kommittén emellertid för den h ä r angivna uppdelningen. Alternativt föreslogs att städernas andel i kostnaderna för polisväsendet skulle begränsas till 1 /B, varvid städerna fortfarande skulle bestrida kostnaderna för exekutionsväsendet. Med utgångspunkt från 1955 års prisnivå beräknades huvudförslaget för statsverket medföra en merkostnad av 100 milj. mark (mot en total tolagsinkomst av 544 milj. mark skulle svara en total ökning av statsutgifterna med 644 milj. mark). Finlands stadsförbund har år 1957 i skrivelse till statsrådet erinrat om att städerna nödgades draga försorg om flera sådana uppgifter, vilkas utförande för köpingarnas och landskommunernas del ankom på statens myndigheter. Statsmakten hade visserligen på sin tid beviljat städerna vissa rättigheter till ersättning för

250 de av dessa uppgifter föranledda utgifterna, såsom rätten att uppbära tolags- och trafikavgifter. Denna gottgörelse hade emellertid numera blivit rent formell. Kostnaderna för handhavandet av uppgifterna i fråga voro nämligen vanligtvis mångdubbla i jämförelse med den erhållna ersättningen. Med anledning härav hemställde stadsförbundet, att följande frågor måtte utredas: dels ändring av gällande schematiska statsunderstödssystem därhän att statsbidragen skulle bestämmas oberoende av kommunformen, dels överförande i statens vård av vissa endast stadskommuner ålagda uppgifter, såsom beträffande rådstuvurätt, exekutionsverk och polisinrättning. Någon lösning av tolagsfrågan har ännu icke nåtts. Däremot har en viss utjämning i fråga om de skyldigheter, som förknippats med tolagsinkomsten, kommit till stånd mellan stad och landsbygd, nämligen genom 1959 års lagstiftning om gemensam rättsvård i stad och på landet i vissa fall m. m. Denna lagstiftning syftar i huvudsak till att underlätta uppkomsten av nya städer genom att för dem minska de bördor, som av ålder åvilat städerna för rättsvård, polisväsen, exekutionsväsen och folkskola. De nya städerna skola i regel hänföras till domsaga och således icke ha rådstuvurätt. I fråga om exekutionsväsendet gäller därvid vad som är stadgat för landsbygden. Vad angår folkskolekostnaderna skola nya städer uppbära statsunderstöd enligt samma grunder som köpingar. Utgifter för polisväsendet skola ej drabba nya städer, förrän staten till staden överlåtit för polisväsendet erforderliga byggnader jämte tomt och i vart fall icke tidigare än 20 år efter stadens grundläggning. Även äldre städer kunna enligt förenämnda lag under vissa förutsättningar i judiciellt avseende införlivas med domsaga. T. Byström

s r<

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962 Systematisk

förteckning

(Siffnrna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska

förteckningen)

Försvarsdepartementet Totalförsvarets personalfrågor. [8]

Socialdepartementet Skogstillgångarna i Jämtlands län. [1] Kommunikationsdepartementet Statsbidrag till enskild väghållning, m. m. [6] Finansdepartementet Finansplan för budgetåret 1962/63 samt Preliminär nationalbudget för år 1962. [8] Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. [9] Ecklesiastikdepartementet Vidgad vuxenutbildning p å gymnasiestadiet. [5]

Jordbruksdepartementet Yrkesutbildningen på trädgårdsområdet. [2]

Inrikeadepartementet Arbetsupgifter och utbildning för visa nal. [4] Kommunal beredskap. [7]

EMIL K I H L S T R Ö M S

TRYCKERI

sjukvårdsperso-

AB S T O C K H O L M