Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 22 december 2010

1 Originalspråk: italienska.

2 Förstainstansrättens dom av den 10 april 2008 i mål T-233/04, Nederländerna mot kommissionen (REG 2008, s. II-591).

3 K(2003) 1761 slutligt.

4 Domstolens beslut av den 28 januari 2004 i mål C-164/02, Nederländerna mot kommissionen (REG 2004, s. I-1177).

5 Jag medger endast i förbigående att jag har rätt svårt att förstå det förhållande som domstolen förefaller upprätta mellan innehåll i anmälan och bedömning av åtgärdens verkningar. Fastställandet av hur en stödåtgärd påverkar den stödmottagande statens rättsliga situation beror enligt min mening på den objektiva bedömningen av dess verkningar och bortser från att denna stat kan vara övertygad om de planerade åtgärdernas exakta kvalificering eller förenlighet med den gemensamma marknaden, åtminstone i det fall i vilket denna stat beslutar att anmäla dessa åtgärder.

6 Min kursivering.

7 Av läsningen av de aktuella rättsakterna framgår att kommissionen hade insisterat på att denna omständighet var relevant och framhållit att Nederländerna under det administrativa förfarandet på intet sätt hade tillkännagett sin ståndpunkt angående kvalificeringen av de incitament som riktades till hamnmyndigheterna.

8 Enligt kommissionen har förstainstansrätten felaktigt påstått att de konstateranden som var föremål för klagandemedlemsstatens anmärkning i det angripna beslutet i det mål som gav upphov till beslutet i målet Nederländerna mot kommissionen endast förekom i motiveringen och inte i beslutsdelen.

9 Se, exempelvis, dom av den 16 maj 2000 i mål C-83/98 P, Frankrike mot Ladbroke Racing och kommissionen (REG 2000, s. I-3271), punkterna 24 och 25 som kommissionen har hänvisat till.

10 Se domarna av den 30 juni 1992 i mål C-312/90, Spanien mot kommissionen (REG 1992, s. I-4117), punkterna 6 och 13, och i mål C-47/91, Italien mot kommissionen (REG 1992, s. I-4145; svensk specialutgåva, volym 12, s. 145), punkterna 14 och 26.

11 Se dom av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (REG 1999, s. I-3671), punkt 32, av den 8 november 2001 i mål C-143/99, Adria Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (REG 2001, s. I-8365), punkt 48, och av den 13 februari 2003 i mål C-409/00, Spanien mot kommissionen (REG 2003, s. I-1487), punkt 48.

12 Se särskilt domen i det ovannämnda målet C-409/00, Spanien mot kommissionen, punkt 49.

13 Kommissionen har inom ramen för denna anmärkning endast i andra hand betvivlat huruvida den överklagade domen, i den del där det analyseras huruvida den omtvistade åtgärden är selektiv, är förenlig med den rättspraxis enligt vilken en talan om ogiltigförklaring inte kan grundas på sådana faktiska omständigheter eller grunder som varken har framförts under förfarandet enligt artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF eller i den ansökan genom vilken talan väckts. Eftersom dessa påståenden är vaga och kommissionen inte synes ha formulerat någon verklig invändning vill jag härvid endast göra två korta anmärkningar. För det första förefaller den rättspraxis som kommissionen har hänvisat till, enligt vilken lagenligheten av ett beslut om stöd ska bedömas i förhållande till de upplysningar som kommissionen förfogade över då beslutet antogs (se exempelvis dom av den 10 juli 1986 i mål 234/84, Belgien mot kommissionen, REG 1986, s. 2263, svensk specialutgåva, volym 8, s. 691, punkt 16, och av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 33) sakna relevans i förevarande fall. Förstainstansrätten har inte avgjort målet genom att grunda sig på för kommissionen okända omständigheter, utan har klandrat denna för att ha dragit slutsatsen att den omtvistade åtgärden är selektiv även då det inte förelåg tillräckliga omständigheter för att motivera en sådan slutsats. För det andra är det inte klart huruvida kommissionen, när den hänvisat till att Nederländerna inte hade ställt frågan om selektiviteten i sin ansökan, vill göra gällande att förstainstansrätten har dömt utöver vad parterna har yrkat eller med åsidosättande av artikel 48.2 i dess rättegångsregler, enligt vilken nya grunder inte får åberopas under rättegången. Kommissionens eventuella invändning är i detta avseende inte tillräckligt tydlig för att domstolen ska kunna ta ställning.

14 Punkterna 89–96 i den överklagade domen kan sammanfattas enligt följande. Förstainstansrätten har först och främst påpekat att med hänsyn till det mål som eftersträvas med den omtvistade åtgärden och den omständigheten att det endast är de företag som omfattas av denna som vid äventyr av böter påförs en utsläppsnorm eller en sträng nivå för standardprestanda (PSR) kan situationen för dessa företag i faktiskt eller rättsligt hänseende inte anses vara jämförbar med de företags situation som inte omfattas av detta tak (punkterna 89 och 90). Förstainstansrätten konstaterade därefter att kommissionen inte hade anfört några omständigheter som visar att de företag som konsumerar mindre än 20 MWh befinner sig i en situation som kan jämföras med situationen för de företag som omfattades av den omtvistade åtgärden eller att de skulle bli bötfällda om de åsidosatte sina skyldigheter. I synnerhet hade kommissionen inte styrkt att dessa företag var underkastade PSR. Förstainstansrätten drog därför slutsatsen att kommissionen inte hade visat att det förelåg ett allmänt system som den omtvistade åtgärden avvek från (punkterna 92–94).

15 Se ovan.

16 Se förstainstansrättens dom av den 29 september 2000 i mål T-55/99, CETM mot kommissionen (REG 2000, s. II-3207), punkt 40.

17 Se domen i det ovannämnda målet C-241/94, Frankrike mot kommissionen, dom av den 29 juni 1999 i mål C-256/97, DM Transport (REG 1999, s. I-3913), punkterna 28–30, och av den 17 juni 1999 i mål C-295/97, Piaggio (REG 1999, s. I-3735), punkt 39.

18 Se särskilt domen i det ovannämnda målet C-75/97, Belgien mot kommissionen, punkt 33, och dom av den 15 december 2005 i mål C-148/04, Unicredito Italiano (REG 2005, s. I-11137), punkt 45.

19 Se domen i det ovannämnda målet C-241/94, Frankrike mot kommissionen, punkt 24, dom av den 1 december 1998 i mål C-200/97, Ecotrade (REG 1998, s. I-7907), punkterna 40 och 41, och domen i det ovannämnda målet C-75/97, Belgien mot kommissionen.

20 Se domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 41. Se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Ecotrade, punkt 41, och domen i det ovannämnda målet C-75/97, Belgien mot kommissionen, punkt 26.

21 Se dom av den 15 juni 2006 i de förenade målen C-393/04 och C-41/05, Air Liquide Industries Belgium (REG 2006, s. I-5293), punkt 31, och av den 15 juli 2004 i mål C-501/00, Spanien mot kommissionen (REG 2004, s. I-6717), punkt 120.

22 Se exempelvis domen i det ovannämnda målet Ecotrade, punkt 28.

23 Se exempelvis domen i det ovannämnda målet Unicredito, punkt 49.

24 Även om det i den överklagade domen hänvisas till sättet att beräkna utsläppsnormen (punkt 91) och mer allmänt till karaktären av de skyldigheter som föreskrivs genom den omtvistade åtgärden, har förstainstansrätten i huvudsak hänvisat till den kvantitativa nivån på målen för att minska utsläppen.

25 För övrigt har, enligt vad Nederländernas regering har anfört som svar på några frågor från förstainstansrätten, utsläppsnormen för det första året då den omtvistade åtgärden tillämpas fastställts till en avsiktligt högre nivå än det genomsnittliga utsläppet för att de flesta företag ska kunna ha möjlighet att iaktta den och köpa nog med utsläppskrediter.

26 Kommissionen har i detta avseende i första instans även hävdat att det för att fastställa att den omtvistade åtgärden var selektiv inte heller var nödvändigt att bevisa att det förelåg skyldigheter att minska eller att begränsa utsläppen för de företag som inte omfattades av systemet för handel med utsläppstillstånd.

27 Se exempelvis domen i det ovannämnda målet Ecotrade, i vilken domstolen fann att en lag, enligt vilken det endast till förmån för stora industriföretag i kris och inte för samtliga insolventa företag infördes ett förfarande för tvångsförvaltning, var selektiv, domen i det ovannämnda målet C-409/00, kommissionen mot Spanien, om ett stödprogram för inköp av nyttofordon som enbart avser fysiska personer och SMF (se särskilt punkt 50, i vilken domstolen avvisade Konungariket Spaniens argument att det för systemets struktur var nödvändigt att undanta stora företag som förnyar sin fordonspark mera regelbundet utan att behöva något stöd för detta ändamål), domen i det ovannämnda målet C-75/97, Belgien mot kommissionen, om det höjda avdraget på de sociala avgifterna för arbetare enbart till förmån för företag inom vissa sektorer av förädlingsindustrin och med undantag för andra sektorer, även om de kännetecknas av att där förekommer manuell arbetskraft (punkterna 23–31), samt domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline, punkterna 48–53.

28 Se punkt 97 i den överklagade domen.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen (REG 1974, s. 709; svensk specialutgåva, volym 2, s. 321), punkt 33, domen i målet Unicredito Italiano (ovan fotnot 18), punkt 51, och dom av den 6 september 2006 i mål C-88/03, Portugal mot kommissionen (REG 2006, s. I-7115), punkt 52.

30 Se exempelvis dom av den 26 september 2002 i mål C-351/98, Spanien mot kommissionen (REG 2002, s. I-8031), punkt 42, av den 14 april 2005 i de förenade målen C-128/03 och C-129/03, AEM och AEM Torino (REG 2005, s. I-2861), och av den 2 april 2009 i mål C-431/07 P, Bouygues och Bouygues Télécom mot kommissionen (REG 2009, s. I-2665), genom vilken förstainstansrättens dom av den 4 juli 2007 i mål T-475/04 (REG 2007, s. II-2097) fastställdes.

31 Se, för ett liknande resonemang, de av kommissionen citerade punkterna 52 och 53 i domen i målet Adria-Wien Pipeline.

32 Se förstainstansrättens dom av den 13 september 2006 i mål T-210/02, British Aggregates mot kommissionen (REG 2006, s. II-2789), särskilt punkterna 115 och 117, och domstolens dom av den 22 december 2008 i mål C-487/06 P, British Aggregates mot kommissionen (REG 2008, s. I-10505), punkt 86 och följande punkter, särskilt punkterna 90–92.

33 Dom av den 29 april 2004 i mål C-159/01, Nederländerna mot kommissionen (REG 2004, s. I-4461), punkt 43.

34 Se dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C-199/01 P och C-200/01 P, IPK-München mot kommissionen (REG 2004, s. I-4627), punkt 42, och generaladvokaten Mischos förslag till avgörande föredraget i detta mål den 10 juli 2003, punkterna 21–29. Se dessutom beslut meddelat av domstolens ordförande den 17 december 1998 i mål C-363/98 P (R), Emesa Sugar mot rådet (REG 1998, s. I-8787). I domen i målet Procter & Gamble mot harmoniseringsbyrån förefaller domstolen ha intagit en annan ståndpunkt. Klaganden fick dock i detta fall vid domstolen den angripna rättsakten ogiltigförklarad i första instans på grundval av en grund av processuell karaktär som framförts inom ramen för yrkanden i andra hand. Överklagandet bifölls däremot inte på den grund som avsåg tvisten i sak och som framförts till stöd för dess yrkanden i första hand (dom av den 20 september 2001 i mål C-383/99 P, REG 2001, s. I-6251, punkterna 18–26).

35 Se, exempelvis, dom av den 29 juni 2006 i mål C-308/04 P, Carbon mot kommissionen (REG 2006, s. I-5977), punkt 31, och av den 11 september 2008 i de förenade målen C-75/05 P och C-80/05 P, Tyskland mot Kronofrance (REG 2008, s. I-6619), punkt 66.

36 Se särskilt dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 1 och särskilt s. 38; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69), av den 29 juni 1999 i mål C-256/97, DM Transport (REG 1999, s. I-3913), punkt 19, och av den 14 september 2004 i mål C-276/02, Spanien mot kommissionen (REG 2004, s. I-8091), punkt 24.

37 Dom av den 23 mars 2006 i mål C-237/04, Enirisorse (REG 2006, s. I-2843), punkterna 43–49.

38 Se domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 29), punkt 27, domen i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 13), punkt 20, och dom av den 13 juni 2002 i mål C-382/99, Nederländerna mot kommissionen (REG 2002, s. I-5163), punkt 61.

39 Se dom av den 27 mars 1980 i mål 61/79, Denkavit italiana (REG 1980, s. 1205; svensk specialutgåva, volym 5, s. 149), punkt 31, domen i det ovannämnda målet 173/73, kommissionen mot Italien, punkt 13, med hänvisning till åtgärder avsedda att gynna sysselsättningen inom textilsektorn, och dom av den 12 december 2002 i mål C-5/01, Belgien mot kommissionen (REG 2002, s. I-1199), punkt 46, om åtgärder för att finansiera arbetstidsförkortningen för de tariffanställda i ett företag.

40 Se särskilt domen i det ovannämnda målet British Aggregates mot kommissionen, punkt 84.

41 Se särskilt domen i det ovannämnda målet C-241/94, Frankrike mot kommissionen, punkt 21, dom av den 29 april 1999 i mål C-342/96, Spanien mot kommissionen (REG 1999, s. I-2459), punkt 23, samt domen i målet Belgien mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 25.

42 Generaladvoakten Légers förslag till avgörande av den 14 januari 2003 i mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (REG 2003, s. I-7747), punkt 81.

43 Stimulansåtgärder syftar ofta just till att locka företagen till att bete sig på visst sätt enligt sådana särskilda mål som exempelvis ekonomisk-politiska mål, socialpolitiska mål eller miljöpolitiska mål som staten eftersträvar.

44 Se exempelvis domen i det ovannämnda målet 173/73, kommissionen mot Italien, i vilken domstolen fann att den nedsättning av sociala avgifter som Republiken Italien beviljat textilsektorn, trots att den avsåg att kompensera den nackdel som det tidigare gällande finansieringssystemet för familjetillägg innebar för sektorer som hade en stor andel kvinnlig arbetskraft, utgjorde ett stöd. Se vidare dom av den 7 juni 1988 i mål 57/86, Grekland mot kommissionen (REG 1988, s. 2855), i vilken domstolen avvisade den grekiska regeringens argument att den ränteåterbetalning som beviljats exportörer hade en neutral karaktär, eftersom den begränsade sig till att upphäva de negativa effekterna av de ökade avgifterna för dessa aktörer och inte gav dem någon ytterligare förmån, och av den 5 oktober 1999 i mål C-251/97, Frankrike mot kommissionen (REG 1999, s. I-6639), i vilken domstolen avvisade den franska regeringens argument att sänkningen av de sociala avgifterna endast utgjorde en kompensation för de extra kostnader som företagen hade accepterat att bära vid kollektivavtalsförhandlingarna och att de omtvistade åtgärderna i vart fall föreföll vara finansiellt neutrala med hänsyn till dessa extra kostnader.

45 Se, exempelvis, såvitt avser det stöd som syftar till att kompensera strandade kostnader inom liberaliserade sektorer, med undantag för att rättspraxis enligt domen i målet Altmark eventuellt ska tillämpas. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008 i mål C-206/06, Essent Netwerk Noord m.fl. (REG 2008, s. I-5497).

46 Jag erinrar härvid om att enligt principen förorenaren ska betala som med stöd av artikel 191 FEUF utgör en av grundvalarna i unionens miljöpolitik, såsom domstolen har tolkat den, är kostnaderna för att avhjälpa skadorna i samband med föroreningen avhängiga verksamhetsutövarens del i ansvaret för att en förorening har uppstått eller riskerat att uppstå (se särskilt dom av den 9 mars 2010 i mål C-378/08, ERG m.fl., REU 2010, s. I-1919, punkt 56). Dessa kostnader ska därför anses vara kostnader som vanligtvis belastar budgeten hos de företag vars verksamhet inverkar negativt på miljön och utgör inte extraordinära kostnader för dessa företag.

47 Se punkt 3.3 i beslutet.

48 Nederländerna har vid förhandlingen bekräftat att de företag som omfattas av den omtvistade åtgärden till omkring 90 procent är ansvariga för industriutsläppen av NOx och att de företag som ansvarar för resterande 10 procent omfattas av utsläppsgränser förenade med sanktionsåtgärder för det fall att de överskrids.

49 Se Nederländernas svar på förstainstansrättens skriftliga frågor.

50 Se särskilt dom av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España (REG 1994, s. I-877), punkt 14, och av den 19 maj 1999 i mål C-6/97, Italien mot kommissionen (REG 1999, s. I-2981), punkt 16.

51 Se dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857), punkterna 26–27, domen i det ovannämnda målet Banco Exterior de España, punkt 14, och domen i det ovannämnda målet C-6/97, Italien mot kommissionen, punkt 16.

52 Domen i målet DM Transport (ovan fotnot 17).

53 Dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl. (REG 1996, s. I-3547), punkt 59.

54 Domen i målet Piaggio (ovan fotnot 17), punkt 41.

55 Jag vill utöver vad som redan angetts ovan tillägga att domstolen i domen i det ovannämnda målet C-156/98, Tyskland mot kommissionen, punkterna 26–27, fann att sambandet mellan skattelättnaden för att förvärva andelar i vissa företag och den indirekta förmånen för dessa företag inte kunde upphöra enbart på grund av att genomförandet av denna förmån var beroende av att investerarna fattat självständiga beslut.

56 Se, i fråga om möjligheten att bedöma de olika aspekterna av en statlig åtgärd separat för att bedöma huruvida den är förenlig med bestämmelserna i fråga om stöd, domstolens dom av den 22 mars 1977 i mål 74/76, Iannelli & Volpi (REG 1977, s. 557; svensk specialutgåva, volym 3, s. 315), punkterna 14–17.

57 I punkt 71 i den överklagade domen anges att varje innehavare av utsläppsrätter hade ett konto i registret över NOx-utsläpp. Innehavaren hade möjlighet att sälja alla rättigheter för de år en norm fastställts, inklusive för framtida år.

58 Se dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099).

59 Se särskilt punkterna 59 och 61.

60 Jag påpekar i förbigående att jag redan i mitt förslag till avgörande i målet Essent – även om det var i ett annat sammanhang – föreslog att domstolens slutsatser i målet PreussenElektra inte borde utsträckas utöver de särskilda faktiska omständigheter som motiverade dem. Se förslag till avgörande av den 24 januari 2008 i det ovannämnda målet Essent, punkterna 97 och 98.

61 Se, exempelvis, dom av den 29 juni 2006 i mål C-308/04 P, SGL Carbon mot kommissionen (REG 2006, s. I-5977), punkt 31, och av den 11 september 2008 i de förenade målen C-75/05 P och C-80/05 P, Tyskland mot Kronofrance (REG 2008, s. I-6619), punkt 66.

62 Se dom av den 16 maj 2000 i mål C-83/98 P, Frankrike mot Ladbroke Racing och kommissionen (REG 2000, s. I-3271), punkt 50, och av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen (REG 2002, s. I-4397), punkt 37.

63 Se, exempelvis, dom av den 17 mars 1993 i de förenade målen C-72/91 och C-73/91, Sloman Neptun (REG 1993, s. I-887; svensk specialutgåva, volym 14, s. 47), av den 7 maj 1998 i de förenade målen C-52/97-C-54/97, Viscido m.fl. (REG 1998, s. I-2629), och domen i målet PreussenElektra (ovan fotnot 58).

64 Jag erinrar härvid om att några tidigare meddelade domar från domstolen och förslag till avgöranden från några generaladvokater tjänade som underlag för en diskussion om det förhållandet att det är ofrånkomligt med en statlig finansiering för att en statlig åtgärd ska kvalificeras som stöd. Se dom av den 30 januari 1985 i mål 290/83, kommissionen mot Frankrike (REG 1985, s. 439; svensk specialutgåva, volym 8, s. 39), punkterna 13 och 14, av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, Kwekerij van der Kooy m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 219; svensk specialutgåva, volym 9, s. 305), punkterna 32–38, och av den 7 juni 1988 i mål 57/86, Grekland mot kommissionen (REG 1988, s. 2855), punkt 12. Se vidare förslag till avgöranden av generaladvokaterna VerLoren van Themaat i de förenade målen 213/81-215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor Will m.fl. (dom av den 13 oktober 1982, REG 1982, s. 3583), Slynn i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, och Darmon i det ovannämnda målet Sloman Neptun. Från och med domen i det sistnämnda målet har domstolen dock vid upprepade tillfällen och utan att tveka slagit fast principen enligt vilken ett stöd ska vara direkt eller indirekt finansierat med hjälp av statliga medel. I det ovannämnda målet PreussenElektra hade kommissionen öppet anmodat domstolen att ompröva sin rättspraxis i detta avseende, särskilt mot bakgrund av den senare utvecklingen i gemenskapens rättsordning. Domstolen efterkom dock inte denna anmodan.