Välfärdstjänster i omvandling

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Under år 2000 överlämnade kommittén delbetänkandet Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) och de sex forskarvolymerna; Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37), Välfärd, vård och omsorg (SOU 2000:38), Välfärd och skola (SOU 2000:39), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40), Välfärd, ofärd och ojämlikhet (SOU 2000:41) samt Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990s in Sweden and Finland (SOU 2000:83).

Under år 2001 har kommittén kompletterat de tidigare beskrivningarna med uppgifter om utvecklingen under 1990-talets sista år och arbetat med att täcka en del av de kunskapsluckor som identifierats. Kommittén har här strävat efter att ta fram fördjupad kunskap om såväl välfärdens nyckelområden som strategiskt viktiga samhällsgrupper. Detta forskningsarbete utgör därmed en väsentlig grund för det slutbetänkande som kommittén skall överlämna i oktober år 2001.

Föreliggande volym, Välfärdstjänster i omvandling, är den första i en serie av skrifter där dessa forskarunderlag presenteras. Vår förhoppning är att forskaruppsatserna skall bidra till en nyanserad diskussion, baserad på kunskap kring välfärdens tillstånd och utveckling i Sverige.

Kommitténs ledamöter tar inte ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.

Stockholm i juni 2001

Joakim Palme

Åke Bergmark /Felipe Estrada Johan Fritzell Olof Bäckman Olle Lundberg Michael Gähler Lena Sommestad Ola Sjöberg Marta Szebehely Gun-Britt Trydegård

Introduktion

Marta Szebehely

Välfärdstjänsterna berör mycket stora grupper i samhället. Hur barnomsorgen, skolan, sjukvården, äldreomsorgen och andra sociala tjänster fungerar är viktigt för de allra flesta människors välfärd och vardag. Det gäller inte bara alla som i olika skeden av livet använder sig av dessa för välfärden nödvändiga tjänster. Väl fungerande välfärdstjänster är en viktig resurs även för människor som inte för tillfället behöver utnyttja tjänsterna, men som kan se dem som en försäkring inför framtida behov. Välfärdstjänsternas utformning och organisering påverkar på ett direkt sätt välfärden också för de sammanlagt runt miljonen anställda – huvudsakligen kvinnor – som har som sitt yrke att utföra detta arbete.

För välfärdstjänsternas del har 1990-talet varit ett ovanligt turbulent årtionde. Efterkrigstidens utbyggnad av vård, skola och omsorg vändes under början av 1990-talet till en minskning av såväl offentliga resurser som antalet anställda. Trots återhämtning under decenniets andra del är det år 2000 nästan sju procent färre som är sysselsatta inom välfärdstjänstesektorn jämfört med år 1990. Störst har personalminskningen varit inom sjukvården och barnomsorgen. Parallellt med resursåtstramningarna genomfördes kraftfulla organisatoriska förändringar där decentralisering och marknadsorientering brukar framhållas som de mest utmärkande karaktärsdragen.

I Kommittén Välfärdsboksluts delbetänkande Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3) konstaterades att kunskapsluckorna kring dessa förändringar är stora. Det gäller såväl förändringarnas omfattning och karaktär, som (i än högre grad) konsekvenser för brukare och personal. Föreliggande forskarantologi syftar till att på några områden minska dessa kunskapsluckor. Vi har valt att närmare belysa områden där förändringarna har varit särskilt påtagliga. De

1 Beräkningen bygger på SCB:s Arbetskraftsundersökningar (AKU) och inkluderar förutom de välfärdstjänster som diskuteras i denna volym även den högre utbildningen.

fyra första kapitlen berör olika aspekter av hela välfärdstjänstesektorn och rör frågor om förhållandet mellan stat/ kommun, förekomsten av olika utförare av välfärdstjänsterna (kommunen, marknaden, anhöriga och frivilligorganisationer) samt välfärdstjänsternas arbetsmiljö. De två sista kapitlen har på olika sätt fokus på barnens situation och rör barnomsorgen respektive den sociala barna- och ungdomsvården.

De forskaruppsatser som ingår i antologin har i huvudsak ambitionen att beskriva förändringarna under 1990-talet inom respektive område, snarare än att bedöma och värdera det som har skett. För att kunna bedöma välfärdstjänsternas omvandling är det viktigt att ha en klar bild av hur verksamheterna faktiskt har förändrats, och denna beskrivning är en nödvändig förutsättning för att kunna börja studera konsekvenserna av olika organisatoriska och resursmässiga förändringar. Det är vår förhoppning att forskarvolymen kan bidra med en mer stabil kunskapsgrund som underlag för diskussionen om framtidens välfärdstjänster.

Antologins första kapitel har rubriken Den lokala välfärdsstaten? Decentraliseringstrender under 1990-talet. Författare är Åke Bergmark, Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet, tillika ledamot av Kommittén Välfärdsbokslut. Kapitlets fokus är förhållandet mellan staten och kommunerna, och bygger på en litteraturstudie och en genomgång av förändringar av lagstiftning, finansiering och styrformer, samt på en empirisk studie av kommunala variationer. Författarens slutsats är att decenniet har präglats av decentralisering av välfärdspolitiken, i betydelsen en förskjutning av beslutsmakten från central till lokal nivå. De viktigaste decentraliseringsbesluten togs under årtiondets första hälft, och två reformer framstår här som centrala: Dels förändringen av kommunallagen 1992, som bland annat innebar en kraftigt ökad frihet för kommunerna att utforma sin politiska organisation och att välja alternativa utförare av välfärdstjänsterna. Dels övergången från öronmärkta till generella statsbidrag, vilket innebar minskade möjligheter för staten att styra kommunernas verksamhet genom riktade och villkorade ekonomiska bidrag. Utvecklingen är dock inte helt entydig; särskilt under andra hälften av decenniet genomfördes vissa förändringar i motsatt – recentraliserande – riktning.

I kapitlet studeras utvecklingen av kommunala skillnader när det gäller resursanvändning och servicenivåer. En första viktig iakttagelse är att det stora antalet statistikomläggningar under perioden

begränsar möjligheten att genomföra analyser av detta slag. De analyser som trots allt har kunnat genomföras visar att den kommunala variationen är omfattande inom flertalet välfärdsområden. Kanske något förvånande visar sig dock inget generellt mönster av ökade kommunala skillnader under decenniet. Så har till exempel variationen mellan kommunerna ökat när det gäller personaltäthet i förskolan och elevvårdskostnader i skolan, men minskat när det gäller de totala kostnaderna per barn i barnomsorgen och i grundskolan.

Ur ett välfärdsperspektiv är det viktigt att fråga sig om stora (och eventuellt ökande) skillnader mellan kommunerna ska betraktas som ett problem – som en aspekt av geografisk ojämlikhet – eller snarare som ett utslag av en välfungerande lokaldemokrati. Dessa frågor ligger utanför syftet med den redovisade studien, men svårigheterna att följa utvecklingen och de stora variationerna mellan kommunerna reser en viktig fråga: i vad mån är medborgarna medvetna om de kommunala skillnaderna? Ett argument för kommunalt självstyre, och för kommunala variationer i sig, är att medborgarna – genom sina röster – själva väljer kommunens ambitionsnivå på välfärdstjänster. Men om medborgarna saknar kunskap om kommunens läge har de inte möjlighet att göra informerade val. Information till kommuninvånarna om den egna kommunens position när det gäller barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen borde därför vara ett givet inslag i den demokratiska processen.

Volymens andra kapitel heter Välfärdstjänster till salu – privatisering och alternativa driftformer under 1990-talet och är författat av Gun-Britt Trydegård vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet, tillika sekreterare i Kommittén Välfärdsbokslut. Här redovisas en studie över framväxten av välfärdstjänster i alternativ regi. Med tanke på att 1990-talet kan betecknas som ”marknadens decennium” – på det retoriska planet liksom när det gäller den faktiska ökningen av privata driftformer – har hittills förvånande lite varit känt om detta område. Verksamhetsstatistiken är här till föga hjälp, åtminstone när det gäller att skilja mellan olika former av alternativ drift.

Studien baseras därför på uppgifter från Statistiska Centralbyråns Företagsregister mellan åren 1993 och 2000. I detta register finns information om antalet anställda hos olika typer av arbetsgivare inom alla näringsgrenar, vilket gör det möjligt att skilja mellan exempelvis vinstsyftande och icke-vinstsyftande drift-

former. Författaren konstaterar att totalt sett har andelen verksamma i alternativ drift mer än fördubblats mellan de båda tidpunkterna (en ökning från sex till närmare tretton procent). Såväl nivån som ökningstakten skiljer sig påtagligt mellan olika välfärdsområden. Den kraftigaste ökningen har ägt rum inom äldreomsorg (en fyrdubbling), medan de högsta nivåerna av alternativ drift finns inom tandvård och paramedicinsk hälso- och sjukvård samt inom institutionsvård av barn och unga och av missbrukare. Gemensamt för hela välfärdstjänsteområdet är att det är de vinstsyftande företagen som har ökat mest, särskilt de privat ägda aktiebolagen.

Även i detta kapitel diskuteras skillnader mellan landets kommuner. Det visar sig att för alla former av välfärdstjänster är privat drift vanligast i de tre storstäderna och i deras förortskommuner. Det visar sig också – tvärt emot vad som ibland har hävdats – att politisk majoritet har stor betydelse för omfattningen av den privata driften. Ett annat intressant samband observeras: ju mindre omfattande serviceutbudet i kommunen är (mätt som kostnader och täckningsgrad av tjänster inom olika kommunala områden), desto större andel av välfärdstjänsterna utförs i privat regi. Det tycks därmed som om de kommuner som av en eller annan orsak satsar mindre på barnomsorg, skola eller äldreomsorg samtidigt i högre utsträckning väljer att lämna ifrån sig uppgiften att utföra dessa tjänster till andra aktörer. För att bättre förstå innebörden av detta mönster krävs dock fortsatta studier. Detsamma gäller frågan vad privatiseringen av välfärdstjänsterna innebär för medborgare, personal och inte minst för välfärdspolitiken i stort.

Bokens tredje kapitel är skrivet av Lars Svedberg, Ersta Sköndal högskola, och har titeln Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? Som antyds av titeln har även detta kapitel fokus på andra utförare av välfärdstjänster än kommuner och landsting. Här handlar det om de insatser som utförs inom ramen för ideella (eller annorlunda uttryckt frivilliga) organisationer respektive av anhöriga, vänner, grannar och arbetskamrater. Varken i forskning om välfärdssystem eller i politisk debatt har dessa – i huvudsak oavlönade – former av välfärdstjänster rönt nämnvärd uppmärksamhet förrän under senare delen av 1990-talet. Bristen på uppmärksamhet innebär dock inte att ideella och informella välfärdsinsatser skulle vara oviktiga för individernas välfärd, tvärtom. Vem som utför välfärdsarbetet och under vilka villkor detta arbete utförs kan få konsekvenser på det vardagliga planet för både

den som ger och den som tar emot insatser – avlönade såväl som oavlönade.

I kapitlet sammanfattas dagens kunskapsläge när det gäller omfattningen av ideella och informella välfärdsinsatser. Analysen bygger på två större intervjuundersökningar, en från 1992 och en från 1998-1999. Undersökningarna visar att både det informella och det ideella arbetet är av stor omfattning i 1990-talets Sverige. Cirka 30 procent av de intervjuade (något fler vid det senare tillfället) uppger att de gör regelbundna informella insatser i form av stöd och hjälp åt anhöriga, vänner, grannar eller arbetskamrater. Ungefär hälften uppger att de utför någon form av insats i ideella organisationer, och även här finns det en tendens till ökning under 1990-talet. Detta frivilligarbete utförs främst i idrotts-, kultur-, fack- och boendeföreningar. Ungefär var femte person gör insatser inom socialt inriktade frivilligorganisationer, och även här har det skett en viss ökning under årtiondet. Till dessa typer av organisationer hör exempelvis pensionärs- eller handikapporganisationer och kyrkliga föreningar. Jämfört med många andra länder i Europa är den svenska frivilligsektorn omfattande, däremot är de svenska organisationernas roll som direkta producenter av sociala tjänster av betydligt mindre omfattning än i vissa andra länder. I Sverige har de socialt inriktade frivilligorganisationerna ofta en större betydelse som innovatörer och påtryckare samt som företrädare eller ”röst” för sårbara individer och grupper.

En slutsats i kapitlet är att ideella och informella insatser har specifika innebörder för både utförare och mottagare, och att verksamheterna därför knappast kan utnyttjas av kommunerna för att ersätta minskande offentliga välfärdstjänster. Sannolikt innebär det offentliga åtagandet att enskilda personers insatser kan vara tidsmässigt begränsade – något som tycks vara ett grundläggande villkor för medborgarnas benägenhet att engagera sig i informellt eller ideellt arbete. En väl utbyggd välfärdsstat av traditionell skandinavisk modell står därför inte i motsättning till ett brett engagemang i form av informella eller ideella insatser.

Kapitel fyra, Med välfärdsstaten som arbetsgivare – arbetsmiljön och dess konsekvenser inom välfärdstjänsteområdet på 1990-talet, är författat av Olof Bäckman, sekreterare i Kommittén Välfärdsbokslut. Utgångspunkten för kapitlet är de försämringar av den psykosociala arbetsmiljön under 1990-talet som tidigare undersökningar har konstaterat – framförallt bland kvinnor anställda i kommuner och landsting. Även sjukfrånvaron har ökat mest inom

dessa grupper. I kapitlet redovisas en analys av välfärdstjänsternas arbetsmiljö, baserad på data från SCB:s Arbetsmiljöundersökningar från 1991 till 1999. I fokus står fysiska och psykiska arbetsmiljöfaktorer samt förekomsten av arbetsrelaterade besvär som värk, oro och trötthet/utmattning. Välfärdstjänstepersonal inom barnomsorg, skola, sjukvård respektive äldreomsorg jämförs med resten av den arbetande befolkningen.

Studien visar att fysiskt påfrestande arbetsmiljö (mätt som förekomsten av tunga lyft och olämpliga arbetsställningar) är vanligare bland sjukvårdens och äldreomsorgens personal än bland resten av arbetskraften sammantaget, däremot har inte 1990-talet inneburit några förändringar härvidlag. Även psykosocialt påfrestande arbetsmiljö är i huvudsak vanligare inom välfärdstjänsterna än inom andra yrkesområden. Här har utvecklingen under 1990-talet varit negativ för de flesta yrkesgrupper, men mest för välfärdsyrkena. En vid årtiondets ingång mer påfrestande arbetsmiljö har därmed blivit än mer påfrestande, och skillnaderna mellan välfärdstjänsterna och övriga yrkesgrupper har ökat.

Arbetsrelaterade besvär är också i allmänhet vanligare bland välfärdspersonalen än bland övriga yrkesgrupper, en skillnad som till stor del kan förklaras av skillnader mellan grupperna när det gäller utsatthet för negativ arbetsmiljö. Även här har 1990-talet inneburit större försämringar för välfärdsyrkena än för resten av arbetskraften sammantaget. Det gäller framför allt besvär av trötthet/utmattning bland sjukvårdens och äldreomsorgens personal, samt, bland barnomsorgens och skolans personal, oro och svårigheter att sova pga. arbetet.

Inom samhällsvetenskapen är det alltid viktigt att vara försiktig med att tolka tidsmässiga samband som orsakssamband. Det är emellertid svårt att se andra faktorer än resursuttunning och organisatoriska förändringar som förklaringar till de negativa trender som observerats på välfärdstjänsteområdet. En rimlig hypotes är därför att 1990-talets resursåtstramningar och den stora mängden organisationsförändringar har haft betydelse för såväl arbetsmiljö som arbetsrelaterade besvär inom välfärdssektorn. En annan rimlig hypotes är att den negativa arbetsmiljöutvecklingen i sin tur har haft betydelse för ökningen av sjukfrånvaron inom samma yrkesgrupper. Det är vidare rimligt att tänka sig att försämrad arbetsmiljö och ökad sjukfrånvaro även har betydelse för tjänsternas kvalitet, och att personalens arbetsförhållanden därmed är en välfärdsfråga också för tjänsternas användare. Här är dock

kunskapsläget än mer begränsat. Trots detta kan man, med stöd av framför allt omsorgsforskning , anta att det finns ett dubbelriktat samband mellan arbetsmiljö och tjänsternas kvalitet: bristande möjligheter att leva upp till verksamheternas mål eller de egna ambitionerna – en känsla av otillräcklighet i förhållande till patienten, eleven, hjälptagaren – kan vara väl så belastande för personalen som mer traditionella arbetsmiljöproblem. Inom alla dessa områden är det viktigt med fortsatt forskning.

Det femte kapitlet har rubriken Den svenska barnomsorgsmodellen – kontinuitet och förändring under 1990-talet. Författarna, Christina Bergqvist och Anita Nyberg, Arbetslivsinstitutet i Stockholm, tar sin utgångspunkt i barnomsorgens roll i den svenska välfärdspolitiken. De betonar därmed barnomsorgens betydelse för sysselsättning och jämställdhet – barnomsorgen som en del av den sociala infrastruktur som möjliggör för både kvinnor och män att försörja sig själva – men också barnomsorgen som en verksamhet med syfte att ge omsorg, trygghet och pedagogisk stimulans åt barn från alla samhällsgrupper. Författarna undersöker barnomsorgens omvandling under 1990-talet i relation till fem kriterier som i jämförande välfärdsstatsforskning brukas förknippas med den svenska (och skandinaviska) välfärdsmodellen: generös offentlig finansiering, universalism (dvs. att verksamheten riktas till i princip alla medborgare), begränsat spelrum för privata utförare, offentliga tjänster av hög kvalitet, samt jämlikhet (dvs. att verksamheten används av alla samhällsgrupper).

Genomgången visar att förändringarna under 1990-talet kan tolkas i termer av både kontinuitet och omvandling samt av både nedskärning och expansion. När det gäller de ekonomiska resurserna är det rimligt att tala om nedskärning eller snarare resursuttunning – de offentliga kostnaderna per barn i barnomsorgen minskade kraftigt under decenniets första år, och ligger trots de senaste årens uppgång på en lägre nivå 1999 än 1990. I motsats till vad man kunnat förvänta sig i nedskärningstider har däremot universalismen stärkts under perioden: andelen 3–6-åringar i barnomsorg har ökat från 64 till 82 procent, och andelen 7–9-åringar från 49 till 63 procent. Ett avsteg från den traditionella skandinaviska barnomsorgsmodellen är att en ökad andel av den offentligt

2 En flertal studier har visat på ett sådant mönster inom äldreomsorgen: från Kari Wærness bok Kvinnor och omsorgsarbete, 1983, till Rolf Å. Gustafssons och Marta Szebehelys rapport Arbetsvillkor och välfärdsopinion inom äldreomsorgen – en enkätbaserad fallstudie bland personal och politiker, Arbetslivsinstitutet, Arbetslivsrapport nr 2001:9.

finansierade verksamheten utförs i privat regi – oftast i form av föräldrakooperativ. Den av de fem indikatorerna som är svårast att bedöma är frågan om vad som har hänt med verksamhetens kvalitet. Inom förskolan har antalet barn per heltidspersonal ökat med närmare 30 procent och inom fritidshemmen med 110 procent. Minskad personaltäthet och större barngrupper kan, tillsammans med försämringar av arbetsmiljön och ökad sjukfrånvaro, ses som indirekta indikatorer på försämrad kvalitet. Däremot är kunskapen mycket begränsad när det gäller de mer direkta indikatorerna på kvalitet, dvs. på vilket sätt olika grupper av barn har berörts av personaluttunning och andra förändringar av verksamheten.

Beträffande frågan om barnomsorgen fördelas jämlikt är bilden av 1990-talsutvecklingen komplex. Skillnaderna i barnomsorgsutnyttjande har minskat mellan olika samhällsklasser och mellan utrikes- och inrikesfödda föräldrar, vilket kan ses som ett steg mot ökad jämlikhet. Samtidigt har nya skillnader uppstått: det finns en klar överrepresentation av högutbildade och svenskfödda föräldrars barn i enskilda förskolor – särskilt i föräldrakooperativ. Ökningen av barnomsorg i privat regi kan därmed ha inneburit en minskad jämlikhet. Författarnas sammanfattande slutsats är dock att den svenska barnomsorgsmodellen i huvudsak är intakt, även om det har skett förhållandevis stora förändringar.

Bokens avslutande kapitel – Omhändertagande av barn under 1990-talet – är skrivet av Tommy Lundström (Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet) och Bo Vinnerljung (Centrum för utvärdering av socialt arbete, Socialstyrelsen). Utgångspunkten är det sedan 1993 ökande antalet barn och ungdomar som placeras i vård utanför den egna familjen. Denna ökning innebär ett brott i en tidigare utveckling, där antalet minskat ända sedan 1930-talet. Eftersom ökningen kan vara ett uttryck för ökad ofärd bland barn finns det all anledning att närmare studera förändringarna under 1990-talet.

Det visar sig att i princip hela ökningen gäller tonåringar. I åldersgruppen 13–17 år har antalet omhändertaganden ökat med 40 procent, ungefär lika mycket för flickar som för pojkar. Studien visar att den kraftiga ökningen inte kan förklaras av att fler invandrarungdomar har placerats i samhällsvård. Tvärtom har ökningsakten varit starkare bland ungdomar med svenskfödda förldrar. Däremot är – under hela 1990-talet – en betydligt större andel av barn och unga med föräldrar födda utanför Sveriges

gränser placerade i vård utanför hemmet. Författarna betonar att de inte har haft möjlighet att ta hänsyn till skillnader mellan utrikesoch svenskfödda familjer när det gäller sådant som bostadsområde, inkomster och anknytning till arbetsmarknaden. En sådan analys skulle sannolikt ge en annan bild. Tidigare studier (främst internationella) visar nämligen att skillnaderna mellan in- och utrikesfödda är betydligt mindre om jämförelsen gäller familjer inom samma utsatta bostadsområde.

Den ur ett välfärdsperspektiv viktigaste frågan är hur ökningen av barnavårdsinsatser ska värderas. Är den en följd av ökade problem bland ungdomar och/eller deras familjer, eller handlar det snarare om mer kraftfulla reaktioner från samhällets sida? Här är kunskapsläget fortfarande oklart. Det samma gäller den centrala frågan om effekten av placeringar utanför hemmet – i familjehem eller i institutionsvård. Vad som däremot är känt är att en stor del av dessa placeringar avslutas i förtid mot socialtjänstens vilja. Detta är särskilt vanligt vid tonårsplaceringar (40-50 procent i vissa vårdformer). En del av uppgången i antalet omhändertaganden under 1990-talet kan därför förklaras av att samma tonåringar har flyttat mellan olika vårdmiljöer och blivit föremål för flera omhändertaganden under årens lopp. Författarnas slutsats är att det är mycket viktigt att bevaka utvecklingen under de kommande åren, och att utvärdera den rika floran av dygnsvård i olika ägandeformer. Att placera ett barn eller en ungdom utanför hemmet är ett stort ingrepp i familjens liv och därtill kostsamt för samhället. Detta understryker vikten av uppföljning och utvärdering.

De sex kapitlen i denna volym har fördjupat kunskapen om välfärdstjänsternas utveckling under 1990-talet, och bekräftar bilden av omvälvande förändringar inom många områden. Vi har dock tvingats konstatera att en rad frågetecken kvarstår. På många områden saknas underlag som gör det möjligt att bedöma förändringarnas karaktär och konsekvenser. Framför allt gäller det frågor om tjänsternas kvalitet. En viktig uppgift vilar därför på ansvariga myndigheter att bevaka vad resursåtstramningar, decentralisering och marknadsorientering innebär för verksamheternas kvalitet och tillgänglighet. Också för samhällsvetenskaplig forskning borde det vara en central uppgift att analysera den turbulenta utvecklingen av välfärdstjänsternas organisering, både genomslaget av nya styrformer och expansionen av privata driftformer – inte minst vinstsyftande företag.

Samtliga texter som ingår i denna volym har i tidigare versioner varit föremål för seminariebehandling och vetenskaplig granskning. Ett stort tack riktas till de forskare som har kommenterat de olika bidragen, i kapitelordning: Stig Montin, Paula Blomqvist, Filip Wijkström, Finn Diderichsen, Lena Sommestad och Irene Wennemo samt Dagmar Lagerberg. Varmt tack också till kommitténs huvudsekreterare Felipe Estrada och sekreterare Martin Hörnqvist som tillsammans med undertecknad har språkgranskat manus, samt till kommittéassistent Sara Sigfridsson som under tidspress har skött allt det praktiska arbetet med antologins publicering.

1 Den lokala välfärdsstaten?

Decentraliseringstrender under 1990-talet

Åke Bergmark

1.1 Inledning

Frågan om hur makt och ansvar skall fördelas mellan nationalstat och lokalsamhälle har på olika sätt varit närvarande genom flera århundraden av den svenska historien (Qvarsell 1993). I de skandinaviska länderna har också kommunerna (tidigare socknarna) historiskt haft ett huvudansvar för de offentliga åtaganden som funnits på välfärdsområdet. Med välfärdsstatens utbyggnad under efterkrigstiden kom också den kommunala sektorn att växa i omfång och betydelse samtidigt som de verksamheter som utvecklades i huvudsak var ett resultat av beslut som fattats på nationell nivå. Å ena sidan etablerades således kommunerna på ett helt annat sätt än tidigare som betydelsefulla administrativa och politiska enheter, å andra sidan var detta en tillväxt under villkor som staten i allt väsentligt bestämde. Resultatet var en integration av den kommunala sfären i välfärdsstaten (Seip 1991) och ett ansvarstagande som på det hela taget var så omfattande att man i vissa sammanhang (t.ex. Premfors 1996; Kröger 1997) funnit det motiverat att utnyttja begreppet ”välfärdskommuner” för att beskriva sektorns utökade betydelse.

Vad som i dagsläget kännetecknar Sverige vid en jämförelse med övriga Västeuropa, är att vi har få och förhållandevis stora kommuner. Vidare svarar här utgifterna för kommunernas verksamhet för en större del av såväl BNP som de samlade offentliga utgifterna (SOU 1993:90; OECD 1994). Övriga nordiska länder har liknande särdrag och när man talar om en ”nordisk modell” för det kommunala systemet, brukar man utöver detta också inbegripa kommunal beskattningsrätt, kommunalt självstyre inskrivet i grundlagen (gäller ej Norge) och en allmän kompetens som ger

1 Andra författare, t.ex. Grønlie (1991), har tidigare använt begreppet för att beskriva det relativt sett omfattande ansvar som kommunerna (i Norge) hade före välfärdsstatens utbyggnad.

kommunerna rätt att inom vissa ramar själva definiera vad som är kommunala angelägenheter (Gustafsson 1999). Gemensamt är också att man vid sidan om detta har en mängd speciallagsreglerade uppgifter och att graden av handlingsfrihet när det gäller utformningen av dessa är beroende av det spelrum som centralmakten tillåter.

Ett utvecklingsdrag som inte bara är gemensamt för de nordiska länderna utan även för Västeuropa i övrigt är att politiken under de senaste decennierna allt mer kommit att inbegripa beslut som innebär, eller anses innebära, en decentralisering av makt och ansvar på olika nivåer i samhället. I vissa länder står ansvarsförskjutningen från stat till region i centrum för denna utveckling, men i Sverige har det i huvudsak kommit att handla om kommunerna – deras grad av handlingsfrihet, deras ekonomiska beroende av staten samt olika modeller för ökad decentralisering inom den kommunala sfären. I det följande skall decentralisering på välfärdsområdet i Sverige under 1990-talet behandlas. Framställningen begränsas dock till beslut och händelser som inneburit att ansvar överförts till kommunerna från överordnade nivåer (främst staten men också från landstingen) samt sådant som inneburit att det kommunala handlingsutrymmet ökat – en utveckling som emellanåt brukar sammanfattas som ”kommunalisering”. Den interna kommunala decentralisering som vi under de senaste decennierna kunnat bevittna i form av exempelvis stads- eller kommundelsreformer behandlas inte här. Syftet med kapitlet är i första hand att beskriva de händelser under 1990-talet som på olika sätt förändrat kommunernas ansvar och grad av självstyre, och att studera i vilken utsträckning utvecklingen kan kännetecknas av ökade kommunala variationer i olika avseenden. Däremot finns inga ambitioner att närmare försöka beskriva drivkrafterna bakom utvecklingen, eller dess mer specifika konsekvenser för de människor som utnyttjar de kommunala välfärdstjänster som berörts.

1.2 Vad är decentralisering?

Av litteraturen på området framgår att någon entydig innebörd av begreppet ”decentralisering” knappast existerar (Lundquist 1972; Pierre 1987), och vad som är att betrakta som hög respektive låg decentraliseringsgrad i ett samhälle tycks variera med olika för-

fattares preferenser ifråga om lokalt inflytande (Page 1991). Å andra sidan är de flesta förekommande definitionsförsök i huvudsak variationer på ett och samma tema; med innebörden att decentralisering handlar om en förskjutning av vertikal maktfördelning från högre till lägre nivåer i samhället. Det rör sig med andra ord om en förflyttning av politiska och administrativa befogenheter från centrala till lokala sammanhang eller, om man så vill, ett tillbakadragande av nationalstatens ansvarstagande till förmån för lokalt inflytande.

Med en sådan vid definition som utgångspunkt, är det rimligt att påstå att hela den senare halvan av 1900-talet präglats av beslut som på olika sätt möjliggjort den kommunala sektorns expansion, växande självständighet och ökande betydelse som välfärdspolitisk arena. I allt väsentligt handlar det om beslut fattade på nationell nivå, med innebörden att kommunerna övertagit uppgifter från staten eller att kommunerna tilldelats ansvaret för implementeringen av välfärdspolitiska reformer. En viktig förutsättning för denna utveckling var 1952 års kommunindelningsreform, där omfattande kommunsammanslagningar gjordes i syfte att skapa stabila och bärkraftiga kommuner. Efter att en andra kommunindelningsreform genomförts i olika etapper 1962–1974, hade antalet primärkommuner i landet minskat till 278 år 1974, att jämföras med 2 500 år 1951. Utbyggnaden av en modern socialvård, som skulle kunna genomföra statsmaktens efterkrigspolitiska intentioner, förefaller ha varit det viktigaste motivet bakom reformerna (SOU 1945:38; Gustafsson 1999). Frågan om småkommunernas avskaffande drevs inom regeringen inte av det statsråd som ansvarade för kommunfrågorna, utan av socialministern Gustav Möller. ”Välfärdsstatens ambitioner sprängde den gamla kommunstrukturen”, som Nilsson och Westerståhl (1997:21) uttrycker det. Den decentralisering som skulle följa på nationell nivå har således i hög grad möjliggjorts av den lokala centralisering som kommunindelningsreformen innebar.

I takt med den svenska välfärdsstatens tillväxt har också kommunernas ansvar ökat. Graden av lokalt självbestämmande har dock hela tiden varit avhängig vilken form av uppgifter staten gjort sig av med och hur långtgående den statliga styrningen av

2 En liknande utveckling kunde iakttas också i övriga nordiska länder (med undantag av Finland), men ingenstans var sammanslagningen så långtgående som i Sverige (Gustafsson 1999). 3 I den senare kommunindelningsreformen var utbyggnaden av den reformerade grundskolan ett huvudmotiv (Gustafsson 1999).

kommunernas verksamhet varit. Pierre (1987) identifierar tre variabler för att beskriva decentraliseringens omfattning och karaktär – huvudmannaskap, reglering och finansiering. Kommunalt övertagande av huvudmannaskap, det vill säga administrativt och operativt ansvar för en viss verksamhet, representerar på ett sätt den mest långtgående formen av decentralisering. Inte sällan handlar det dock om ett ansvarstagande inom ramar som staten angett och om vissa begränsningar avseende ambitionsnivå och utförande. Graden av statlig reglering utgör decentraliseringens andra dimension. Genom lagstiftningen kan staten utöva en mer eller mindre långtgående detaljreglering eller, alternativt, formulera allmänna mål gentemot vilka kommunerna förväntas inrikta verksamheten. Regleringen upprätthålls bland annat genom olika former av tillsyn och genom den kommunala överklagningsrätten, där enskilda medborgare, med hänvisning till nationella bestämmelser, kan få rätt mot kommunerna på vissa områden. Formerna för den kommunala sektorns finansiering inbegriper i sig viktiga regleringsfunktioner i balansen mellan specialdestinerade och generella statsbidrag. Vidare har den övergripande frågan om hur kostnader mellan stat och kommun skall fördelas varit central i de senaste decenniernas debatt om ett ökat kommunalt ansvarstagande. Från kommunalt håll har det här riktats kritik mot staten, med innebörden att man inte fått tillräcklig ekonomisk kompensation för de nya uppgifter som ålagts. Genom Svenska Kommunförbundet har kommunerna slagits hårt för den så kallade finansieringsprincipen, vilken innebär att full kostnadskompensation skall utgå för de verksamheter som övertas (Statskontoret 1998; Svenska Kommunförbundet 2000).

Ju viktigare sakområden som handhas lokalt och ju större andel av samhällets totala värdefördelning som avgörs inom den kommunala sektorn, desto större är decentraliseringsgraden (Stjernquist & Magnusson 1988). Graden av decentralisering kan också betraktas som högre ju mer indirekt, oprecis och allmän styrning som utövas av staten och ju svagare och mer passiv den statliga kontrollen är. Inom ramen för det regelverk och det ansvarstagande som staten formulerat för kommunerna har de senare alltid haft en viss handlingsfrihet. Med minskad detaljreglering blir gränserna för kommunernas rättigheter och skyldigheter mer diffusa och, följaktligen, spelrummet för olikartade tolkningar av sådant som vilken servicenivå som skall upprätthållas och vilka rättigheter kommuninvånarna har allt större. Detta är å ena sidan den grundläggande idén bakom decentralisering och ökat

kommunalt självstyre, men å andra sidan också det som skapar konflikter i förhållande till nationella politiska mål.

1.3 Varför decentralisering?

Maktdelningen mellan stat och kommun är fastlagd i grundlagen. Den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom ”…ett representativt statsskick och genom kommunal självstyrelse” (RF 1 kap. 1 §). Andra bestämmelser i Regeringsformen ger emellertid riksdagen rätt att genom lagstiftning inskränka och utvidga kommunernas uppgifter och politiska manöverutrymme. I ett avseende kan man därför hävda att staten besitter den yttersta makten när det gäller avgöranden om hur långt decentraliseringen skall drivas. Riksdagen kan också genom nya lagar ändra spelreglerna för kommunerna i situationer där man uppfattar att de nationella målen hotas eller åsidosätts. Graden av decentralisering är emellertid inte enbart en återspegling av det formella regelverk som omger kommunerna, utan också en effekt av hur dessa faktiskt agerar inom ramen för dessa strukturer – i vilken utsträckning man testar gränserna och hur den handlingsfrihet man har utnyttjas.

Överföringen av ansvar och befogenheter till kommunerna har drivits fram av såväl ideologiska som ekonomiska motiv. Decentralisering har med tiden kommit att bli ett inte bara mycket gångbart begrepp i det politiska språket, utan också något av ett honnörsord mot vilket ytterst få har haft några invändningar. Föreställningen om decentralisering som ett sätt att fördjupa och förstärka den offentliga demokratin är av den offentliga debatten att döma mycket väletablerad, liksom tilltron till de lokala enheternas förmåga att anpassa verksamheterna till medborgarnas önskemål och behov. Demokratiargumentet vilar framförallt på uppfattningen att kommunal självstyrelse flyttar beslutsfattandet närmare medborgarna och att man därmed uppnår en bättre överensstämmelse mellan människors önskemål och den offentliga verksamhetens innehåll. Den representativa lokala demokratin och möjligheterna att utkräva ansvar vad gäller den genomförda politiken anses ge en väsentligt bättre anläggningsyta gentemot folkviljan än vad som uppnås genom nationella val. Det finns också föreställningar om att en decentraliserad förvaltning stärker med-

4 Premfors (1996) påpekar att decentralisering i betydelsen ökat lokalt inflytande förordats från såväl höger som vänster under de senaste decennierna.

borgarnas medvetenhet om det demokratiska styrelseskicket och att den därför också medverkar till ett ökat engagemang (SOU 1998:166; SOU 1999:97).

Vid sidan av de demokratiska argumenten finns också ett antal mer instrumentella bevekelsegrunder. Centralstyrning uppfattas i många sammanhang som ineffektiv, kostsam och byråkratigenererande i jämförelse med en decentraliserad förvaltning. Kommunal självstyrelse anses ge större utrymme för anpassningsförmåga och flexibilitet i förhållande till brukarnas skilda förutsättningar och behov. Närheten mellan beslut och verkställighet förväntas leda till tidsbesparingar, färre mellanled och minskad administration. Ett annat, mer långsiktigt, argument är att den mångfald som uppstår ur en mer självständig lokal praxis leder till förnyelse och möjligheter att utveckla verksamheten genom systematiska jämförelser mellan olika modeller. Decentralisering kan också vara ett led i statens försök att spara pengar (Pierre 1987; Sharpe 1988). När lokala organ tar över inte bara huvudmannaskap, utan också det finansiella ansvaret för verksamheterna kan balansen i statsbudgeten förbättras – förutsatt att en full kompensation via ökade statsbidrag inte sker.

I Sverige har ”decentralisering” under en relativt lång tid varit ett mycket gångbart begrepp i den politiska retoriken. Till viss del är detta en erfarenhet vi delar med de flesta västeuropeiska länder. De Vrijes (2000) har dock i en komparativ studie visat att ju större ett land är till ytan, desto större är stödet för decentralisering bland lokala beslutsfattare. I samma studie framkommer att lokala beslutsfattare framförallt är benägna att förorda en långtgående decentralisering på områden där de själva är verksamma.

1.4 Decentraliseringens problem

Vilka argument talar då mot en långtgående maktspridning? Vad finns det för skäl att bibehålla statligt inflytande på det lokala självstyrets bekostnad? Med statens övergripande ansvar för välfärden i landet följer också ett ansvar för att vissa lägstanivåer när det gäller service eller individuella levnadsförhållanden inte underskrids. Det innebär till exempel att skolan förväntas hålla en viss standard eller att socialbidragen inte underskrider en given norm. Genom att fastställa högsta nivåer för olika typer av avgifter kan staten också försäkra sig om att tillgängligheten för vissa tjänster

inte begränsas för mycket. Sammanhängande med frågan om lägstanivåer är förväntningarna på ett visst mått av lika service eller likvärdig standard oberoende av var i riket man bor. Stora skillnader i faktisk välfärd eller i möjligheter att få vård och omsorg som avgörs av på vilken sida av kommungränsen man bor, kan på goda grunder uppfattas som ett rättviseproblem. Argumentationen för lika standard kan också utsträckas till de system där krav på motprestationer förekommer, till exempel i socialbidragshanteringen eller i de delar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken som övertagits av kommunerna.

Decentralisering i sig innebär inte nödvändigtvis att nationellt beslutade lägstanivåer underskrids eller att variationen ökar oacceptabelt mycket. Det är framförallt när lokala mål och prioriteringar avviker från de nationella som utvecklingen – åtminstone med statens ögon – kan bli problematisk (Lundin & Skedinger 2000). Målkonflikter av detta slag kan till exempel uppstå när kommuner, trängda av ett minskande ekonomiskt utrymme, prioriterar sparmål och budgetbalans framför nationellt fastlagda välfärdsmål. Kommunala variationer i välfärdsförmånernas kvalitet eller tillgänglighet kan också följa av att de nationella målen är allt för vaga eller av att kompetensen på den lokala nivån är för låg. Det förra är ett förhållande som potentiellt kan förväntas öka i betydelse i takt med att detaljlagstiftning ersätts av ramlagar och målstyrning (Hansen 1997). Det senare kan följa av det faktum att tjänstemän och politiker på den lokala nivån i många fall förväntas kunna hantera en mängd olika lagstiftningar, vilket leder till att specialistkompetensen – och rättssäkerheten för den enskilde – kan bli lägre än i ett centraliserat system (Tideman 2000). För medborgarna kan också svårigheterna att utkräva ansvar för en service öka när ambitionsnivån sätts på statlig nivå men produktionen handhas av kommuner med ett relativt stort spelrum (SOU 2000:1).

Argumentationen till förmån för ett tydligt statligt ansvarstagande, garanterade lägstanivåer och en någorlunda likartad tillgänglighet oberoende av kommuntillhörighet har ofta också förts med det sociala medborgarskapet som utgångspunkt. Sunesson (1999) talar om det lokala självstyrets arrogans i sin karaktäristik över hur medborgarrätten åsidosatts inom ramen för det kommunala självbestämmandet. Johansson (2001) beskriver i en översikt

5 Samtidigt bör det påpekas att staten i 1991 års kommunallag ålade kommunerna att ”ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet” (Stjernquist 2000).

av rättstillämpningen i två svenska kommuner hur den enskildes rätt till socialbidrag försvagats genom en kommunal praxis som avviker från de statliga intentionerna.

I kritiken mot decentralisering av offentliga verksamheter tillbakavisas ofta också anspråken på att ökat lokalt inflytande skulle medföra en högre grad av effektivitet. Ökade kunskaper om lokala förhållanden åtföljs inte självklart av en bättre eller ens likvärdig kunskapsnivå när det gäller komplexiteten i de sakfrågor som berörs. Den närhet och flexibilitet som det lokala sammanhanget i bästa fall erbjuder kompenserar inte, menar man, för den kompetensuttunning som följer när strategiska beslut sprids på för många händer (Segal 1997). Vidare hävdas att utvecklingen av lokala modeller inte självklart leder till mångfald och förnyelse, utan lika gärna till upprepningar av tidigare prövade grepp och att tid och energi förbrukas på att ”återuppfinna hjulet” (de Vrijes 2000).

1.5 Former för statlig styrning

Även om Regeringsformen föreskriver kommunalt självstyre så framgår av förarbetena till 1974 års grundlagsreform att lagstiftaren medvetet argumenterade för att formerna för kommunal självstyrelse inte närmare skall anges (Strandberg 2000). I den proposition om ny Regeringsform som överlämnades till riksdagen 1973 skrev det föredragande statsrådet på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och

statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste istället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. (prop. 1973:90, sid. 190)

Någon ovillkorlig eller en gång för alla fastslagen kommunal handlingsfrihet är med andra ord inte stadfäst. Därmed saknar också kommunerna egentlig möjlighet att åberopa grundlagens portalparagraf i syfte att hävda sin rätt till självstyrelse eller påvisa

(statligt) åsidosättande av densamma (Birgersson & Wallin 1977). Denna omständighet tillsammans med det faktum att merparten av de uppgifter som kommunerna handhar är ålagda dem av staten, har fått vissa författare att mena att ”kommunal självstyrelse” är ett oegentligt begrepp och att till exempel ”självförvaltning” vore en mer adekvat beteckning (Montin 1996).

De delar av den svenska välfärdssektorn som kommunerna ålagts att sköta befinner sig i varierande grad under statlig kontroll. Själva kontrollen utövas genom ett antal olika styrinstrument, vars verkan kan beskrivas som mer eller mindre direkt eller tvingande. Utvecklingen mot ökad decentralisering vi bevittnat under senare år innebär i första hand en övergång till styrning av mer indirekt och mindre detaljerad art – inte att den statliga kontrollen undandras helt och hållet. Strävan att minska den statliga detaljregleringen har, oberoende av politisk majoritet, funnits hos statsmakten allt sedan 1970-talet (Gustafsson 1999).

Vilka är då de styrinstrument som staten förfogar över? Ser vi till vad som är mest betydelsefullt utgör styrning genom lagar och förordningar, så kallad författningsstyrning, det främsta instrumentet. Av de författningar som styr den kommunala verksamheten är vissa av allmänt konstitutiv art, medan andra – en majoritet – är inriktade mot enskilda sektorer (Westerståhl 1987). Exempel på den förra typen är regeringsformen och kommunallagen. Sektorsinriktade författningar utgörs av sådant som t.ex. socialtjänstlagen eller skollagen. Innehållet i de lagar som behandlar specifika sektorer varierar med avseende på hur stora delar av verksamheten som behandlas och hur detaljerade bestämmelserna är. På många områden har utvecklingen kännetecknats av att så kallade ramlagar kommit att ersätta tidigare detaljreglering. Exempel på detta är t.ex. socialtjänstlagen eller hälso- och sjukvårdslagen. En betydelsefull del av den rättsliga regleringen utgörs också av hur den enskildes rättigheter formuleras i de sektorsinriktade författningarna och vilka beslut som (av den som berörs av beslutet) kan överklagas genom så kallat förvaltningsbesvär. Statens inflytande utövas här å ena sidan genom hur stora delar av de kommunala besluten gentemot enskilda som blir möjliga att överklaga och å andra sidan genom vilka beslut som fattas i förvaltningsdomstolarna. Viktigast i

6 Politiska strävanden att införa starkare skydd för den kommunala självstyrelsen i regeringsformen har förekommit flitigt under de senaste decennierna, dock utan någon framgång. Konstitutionsutskottet avstyrkte helt nyligen ett antal motioner i frågan (Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU 12).

det senare fallet är de beslut som Regeringsrätten fattar och som i praktiken många gånger kan ses som preciseringar av mer generella skrivningar i lagstiftningen.

Regleringen av kommunerna kan också utövas med hjälp av olika ekonomiska styrmedel. I den ekonomiska styrningen är utformningen av statsbidragen ett av de viktigaste inslagen. Specialdestinerade bidrag till särskilda områden innebär en högre grad av styrning än generella bidrag avsedda för hela den kommunala verksamheten. En annan betydelsefull ekonomisk styrform utgörs av statens möjligheter att bestämma över omfattningen av kommunernas skatteinkomster. Riksdagen kan av såväl samhällsekonomiska som fördelningspolitiska skäl anse det motiverat med ett tak för kommunalskatten under vissa perioder. Vidare representerar det kommunala utjämningssystemet – det vill säga att vissa kommuners skatteintäkter till en del utnyttjas för att betala för verksamheter som bedrivs i andra kommuner – en form av ekonomisk styrning (Riksrevisionsverket 1996a). Syftet med utjämningen är att skapa likvärdiga ekonomiska villkor för kommuner med olikartade strukturella förutsättningar.

Betydelsefull i sammanhanget är också den organisation av nationella (centrala ämbetsverk) och regionala statliga organ (länsstyrelser) som staten har till sitt förfogande för implementering och tillsyn. När det gäller välfärdspolitiken kan man framförallt peka på Skolverkets ansvar för skola och barnomsorg samt Socialstyrelsens ansvar för hälso- och sjukvård samt socialtjänst (tillsynsansvaret i det senare fallet ligger dock primärt på länsstyrelserna). Ämbetsverken agerar utifrån befintlig lagstiftning, verksamhetsmål och effektmål preciserade i statsbudgeten samt utifrån de regleringsbrev som bl.a. föreskriver vilken återrapporteringsskyldighet som föreligger i förhållande till staten. Utöver tillsyn förväntas också de statliga verken förse kommunerna med information och riktlinjer på ett sätt som överensstämmer med statens intentioner.

Inom ramen för de olika styrmedel som existerar kan detaljregleringen drivas olika långt. Ett särdrag när det gäller utvecklingen de senaste decennierna är att så kallad mål- och resultatstyrning i många sammanhang kommit att ersätta mer specifika föreskrifter. Grundtanken är att det statliga ansvaret i allt väsentligt begränsas till att formulera målsättningar för olika verksamheter och att man i efterhand följer upp i vilken utsträckning verksamheternas resultat motsvarar målen. Verkställaren, i det här fallet

kommunerna, väljer dock självständigt vilka medel som skall utnyttjas för att uppnå de mål som angivits. Formellt görs i vissa sammanhang en åtskillnad mellan målstyrning och resultatstyrning, med innebörden att den förra mer riktas mot övergripande mål och den senare mot mer specifika prestationer (Riksrevisionsverket 1996b). Övergången från detaljreglering till mål- och resultatstyrning är inte isolerad till någon specifik del av det statliga styrsystemet, utan har på olika sätt präglat utvecklingen på alla nivåer och för alla styrinstrument. Återföringen av information avseende graden av måluppfyllelse i verksamheterna är avgörande för i vilken utsträckning de nationella välfärdsmålen i realiteten beaktas inom ramen för en sådan utveckling. Detta förutsätter att målen i sig är så tydliga att de går att mäta och att den statliga tillsynen utformas på ett sätt som motsvarar de informationsbehov som uppstår.

1.6 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – konstitutiv reglering

En av 1990-talets viktigaste händelser när det gäller det kommunala självstyret är införandet av en ny kommunallag 1992 (KL 1991:900). Genom denna gavs kommunerna större befogenheter att självständigt utforma sin interna organisation. Bland annat övergavs tidigare bestämmelser avseende hur de kommunala nämnderna skulle se ut, samtidigt som möjligheterna att delegera beslut till nämnder, enskilda ledamöter och tjänstemän ökade. När den nya lagen togs hade dock ett antal kommuner inom ramen för det så kallade frikommunsförsöket redan börjat tillämpa en friare nämndorganisation. Vid tiden för den nya kommunallagens beredning och genomförande var frikommunsförsöket ännu inte utvärderat, men att idén om avreglering som ett sätt att befrämja kommunal ”utveckling och förnyelse” hade stöd från regeringshåll framgår tydligt av såväl själva lagförslaget (prop. 1990/91:117) som i samtida betraktelser över frikommunsförsöket (prop. 1991/ 92:13).

I det beslut riksdagen tog om den nya kommunallagen föreskrevs att regeringen av omtanke om den kommunala demokratin skulle hålla sig informerad om hur den nya lagen tillämpades och

7 Vid sitt slut 1991 omfattade frikommunsförsöket 37 kommuner och fyra landsting. Erfarenheterna finns sammanfattade i ”Frikommunsförsöket. Erfarenheter av försök med en friare nämndorganisation” (SOU 1992:25).

vid behov föreslå förändringar (Gustafsson 1999). Redan i februari 1992 tillsattes därför lokaldemokratikommittén, vars uppgift var att överväga olika åtgärder som kunde stärka den kommunala demokratin. De förslag som fördes fram i kommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90) fick sedan stor betydelse för ytterligare förändringar av den reviderade lagstiftning som trädde i kraft 1994. Här bestämdes bl.a. att de kommunala nämnderna är ansvariga för verksamhet som har lagts ut på entreprenad, att kommuner när de lämnar ut en uppgift till någon annan än ett helägt kommunalt bolag skall se till att de kan kontrollera och följa upp verksamheten samt att kommunerna fick en grundläggande rätt att ta ut avgifter enligt självkostnadsprincipen för tjänster och nyttigheter. En annan förändring var att medborgare i kommunerna gavs möjlighet (om minst fem procent av de röstberättigade stödde initiativet) att väcka fråga i fullmäktige om rådgivande folkomröstning.

Ett antal andra nya bestämmelser av konstitutiv art har införts under 1990-talet, men med en mer oklar eller indirekt betydelse för decentraliseringsrörelserna. Till dessa hör t.ex. förlängningen av kommunfullmäktiges mandatperiod från tre till fyra år 1995, inskrivningen av lagen om kommunalförbund i kommunallagen samt nya regler för den kommunala revisionen.

1.7 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – finansiering

Av de ekonomiska styrmedel staten använder visavi kommunerna är statsbidragen otvivelaktigt de viktigaste. År 1999 svarade statsbidragen för ungefär 18 procent av kommunernas inkomster, vilket är klart lägre än de nivåer runt 25 procent som var för handen under 1980-talet. Fram till 1993 var så kallade specialdestinerade statsbidrag mycket vanliga. Dessa utgick i huvudsak för driftsändamål, för att finansiera verksamhet på bestämda områden och inte sällan med detaljerade föreskrifter om hur pengarna skulle utnyttjas. Syftet med denna konstruktion var, ur ett statligt perspektiv, bl.a. att försäkra sig om att kommunerna tog sitt ansvar i olika avseenden och att dessutom kunna reglera hur verksamheten utformades.

År 1993 avskaffades de flesta av de specialdestinerade bidragen till förmån för ett system med mer generella bidrag (prop. 1991/ 92:150). Kommunerna tilldelades en klumpsumma pengar, en så

kallad ”påse”, för att självständigt kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden, men med bevarade åligganden i enlighet med lagstiftningen. Motiveringen till förändringen var annars att generella bidrag – i samklang med den nya kommunallagens anda – skulle skapa bättre förutsättningar för utveckling och förnyelse i kommunerna samt bidra till en bättre samordning och ett effektivare resursutnyttjande. Detta i kontrast med det gamla systemet med specialdestinerade stöd, som ansågs innebära en brist på flexibilitet samt hämma anpassning till lokala förhållanden och nytänkande i fråga om verksamheternas innehåll (SOU 1991:98). Områden där de specialdestinerade bidragen ersattes av generella var bl.a. skolan, barnomsorgen, vård och omsorg, färdtjänst och svenskundervisning för invandrare. Undantag gjordes främst för bidrag som betraktades som ersättning för tjänster kommunerna utför åt staten, t.ex. flyktingbidragen och ersättning för arbetsmarknadspolitiska insatser. I runda tal 85 procent av de samlade statsbidragen stoppades i ”påsen”.

Med det förändrade statsbidragssystemet avstod staten en del av sina tidigare möjligheter att genom villkor och resurstilldelning påverka fördelning och inriktning i kommunsektorn. Efter omläggningen 1993 följde också en period där andelen som fördelades i det generella systemet växte, medan de specialdestinerade statsbidragen minskade i omfattning. Staten har dock genom tilldelningen av resurser inom ramen för de generella bidragen alltjämt kunnat fatta beslut med stor betydelse för de kommunala ekonomiska ramarna. Vidare har staten under den senare delen av 1990talet i ökad utsträckning också börjat utnyttja riktade bidrag för att stimulera tillväxt och kvalitetshöjningar på särskilda områden. Ett första steg i denna riktning togs 1997 när fördelningen av det tillskott i de generella bidragen som staten beviljade kommunerna detta år till hälften beräknades på grundval av antalet barn, ungdomar och äldre i kommunerna och till hälften utifrån kommunernas relativa storlek. Det uttalade syftet var att mer pengar skulle gå till vård, skola och omsorg och att kommunerna som på grund av sin demografiska profil hade särskilt stora behov härvidlag skulle få en förstärkning. Dessa medel var dock inte på

8 Detta kan jämföras med den så kallade försvarsuppgörelsen där regeringen har föreslagit att 8 miljarder kronor skall satsas på vård och omsorg perioden 2002–2004. Dessa medel skall ingå i det generella statsbidraget men ”ej betraktas som ett allmänt resurstillskott”. Staten har här träffat en överenskommelse med kommun- och landstingsförbunden om hur pengarna skall användas. Riktade bidrag till personalförstärkningar i skolan har också beslutats för 2001 och 2002, medel som skall fördelas via Skolverket.

ett tvingande sätt bundna till en viss typ av verksamhet och kan därför inte direkt jämställas med de tidigare specialdestinerade bidragen. Staten har också beviljat bidrag till kommuner som har haft svårigheter att få balans i budgeten (t.ex. till kommuner som haft åtaganden mot kommunala bostadsföretag på obestånd) och till kommuner som gjort särskilda satsningar på bl.a. ekologisk hållbarhet och IT.

Omläggningen av statsbidragen ingick som ett led i införandet av ett nytt skatteutjämningssystem. Det nya systemet innehöll ett garanterat grundbelopp för att garantera kommunerna en viss lägsta skattekraft och ett tillägg eller avdrag till grundbeloppet för att kompensera för strukturella skillnader. Konstruktionen innebar en ökning av statsbidragen till kommuner i glesbygd och i Norrland, medan storstadsområdena i regel fick vidkännas en minskning (Gustafsson 1999). De nya reglerna möttes också av mycket kraftiga protester från storstadskommunerna. En revidering av systemet genomfördes 1996, med innebörden att omfördelningen inte längre gjordes genom att en kommuns skatteinkomster tillfördes en annan. Istället svarade staten formellt för utjämningskostnaderna, men finansierat genom en utjämningsavgift uttagen från kommuner med hög skattekraft och gynnsamma strukturella förutsättningar. Mottagare av bidragen var kommuner med relativt låga skatteinkomster respektive höga strukturellt betingade kostnader.

De möjligheter som kommuner med hög skattekraft tidigare haft att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra har begränsats med omläggningarna av skatteutjämningssystemet. Under 1990-talet har vidare staten kringskurit kommunernas handlingsutrymme i andra ändan, det vill säga när det gäller möjligheterna att höja kommunalskatten. Perioden 1991 till och med 1993 tog sig detta uttryck genom ett kommunalt skattestopp. Under 1994 utgick en ersättning på sammanlagt 4,2 miljarder kronor till de kommuner som avstod från att höja skatten. År 1995 avstod staten från att aktivt motverka skattehöjningar, och följdriktigt ökade den genomsnittliga kommunala skattesatsen påtagligt detta år. Under andra hälften av decenniet gjorde staten, bl.a. i finansplanerna, tydliga markeringar att man förbehöll sig rätten att

9 I beredningen av frågan om ett kommunalt skattestopp fanns vissa betänkligheter av konstitutionell art hos såväl lagrådet som konstitutionsutskottet. Skälet var att åtgärden kunde uppfattas som en långtgående begränsning av kommunernas grundläggande rätt att själva handha sina angelägenheter. I slutändan fann man dock beslutet acceptabelt, bl.a. med hänvisning till det aktuella samhällsekonomiska läget (prop. 1990/91:117).

reagera om kommunernas konsumtionsutrymme utvecklades på ett sätt som stod i strid med den generella samhällsekonomiska utvecklingen (Riksrevisionsverket 1996a). För perioden 1997 till 1999 gällde också att kommuner och landsting som höjde sina skatter förlorade statsbidrag motsvarande hälften av de ökade skatteintäkterna (Statskontoret 1998). Ett annat uttryck för statlig styrning var statens beslut från 1997 att införa ett krav på att kommunernas budgetar skall vara balanserade – det vill säga att kostnaderna inte överstiger intäkterna – från och med år 2000. Uppgifter från Svenska Kommunförbundet (2001) visar dock att så mycket som drygt var tredje kommun inte klarade balanskravet år 2000.

1.8 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – huvudmannaskap

Att ansvaret för en viss sorts verksamhet överförs från statlig eller regional nivå till kommunerna är ett uttryck för decentralisering, men inte självklart en utvidgning av det kommunala självstyret. Istället kan sådana processer betraktas som en expansion av det välfärdspolitiska territorium på vilket kommunerna opererar. Decentralisering i betydelsen övertagande av huvudmannaskap är tveklöst ett viktigt inslag i 1990-talets socialpolitiska utveckling, men i jämförelse med tidigare decennier under efterkrigstiden så kan omfattningen av förskjutningen knappast beskrivas som dramatisk. Som tidigare påpekats utgör expansionen av kommunsektorn ett centralt inslag i den svenska välfärdsstatens framväxt och kommunernas övertagande av olika typer av ansvar kan framförallt dateras till 1950-, 1960- och 1970-talen. Bakom den kommunala sektorns tillväxt ligger emellertid inte bara en utökning av mängden uppgifter, utan också en ökning av ambitionsnivån inom olika områden. Initiativen till det senare har också i regel kommit från statligt håll.

Den kvantitativt sett mest betydelsefulla förändringen av kommunalt huvudmannaskap under 1990-talet följde av den så kallade Ädelreformen. Med denna övertog kommunerna år 1992 det samlade ansvaret för äldreomsorgen. Tidigare hade landstingen haft ansvar för medicinskt färdigbehandlade men vårdkrävande patienter inom ramen för sjukhem och långvård. Med reformen överfördes detta på kommunerna som totalt tog över drygt

30 000 vårdplatser. Samtidigt ålades också kommunerna ett betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade (eller, med ett uppdaterat språkbruk: ”utskrivningsklara med vårdplan”) patienter inom den somatiska och geriatriska vården (Szebehely 2000). En omständighet av betydelse för detta beslut var de oklarheter som tidigare rådde mellan den kommunala socialtjänstens och sjukvårdens ansvarsområden. Såväl hälso- och sjukvårdslagen som socialtjänstlagen bygger på mycket vida definitioner av vilken typ av behov man avser att möta (Åström 2000), och med Ädelreformen kunde man tydligt artikulera ansvaret för en grupp som annars riskerade att falla mellan olika sektorer. Vidare fanns hos beslutsfattarna en föreställning om att ett samlat ansvar förlagt till kommunerna bättre skulle tillgodose de äldres krav på valfrihet och trygghet vid utnyttjandet av vård och service (SOU 1996:169). Kommunerna kompenserades ekonomiskt för reformen genom att drygt 20 miljarder kronor överfördes från landstingen via skatteoch bidragsväxling.

Handikappreformen, som trädde i kraft 1994, innebar att tidigare lagar som reglerat omsorgen om framförallt utvecklingsstörda ersattes av LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Redan före reformens genomförande hade kommunerna successivt börjat ta över huvudmannaskapet för utvecklingsstörda från landstingen, men med den nya lagen gjordes överflyttningen definitiv. Ett uttalat syfte med handikappreformen var att mer tydligt än tidigare fastslå den enskildes rätt till hjälp och att stärka de funktionshindrades inflytande över sina hjälpinsatser. Med rättighetsbestämmelserna i lagen har också staten upprätthållit inflytande över verksamhetens innehåll och utformning.

En på många sätt parallell omfördelning av ansvar gjordes med psykiatrireformen, som trädde i kraft 1995. Denna innebar att kommunernas ansvar för personer med vissa typer av psykiska besvär utökades. Bland annat ålades kommunerna att erbjuda lämpliga boendeformer och stöd i hemmet för personer med omfattande psykiska funktionshinder. Vidare fick man betalningsansvar för patienter som efter tre månaders vård inom psykiatrin bedömdes som färdigbehandlade. Psykiatrireformen utgjorde ett led i, och innebar en förstärkning av, en pågående utveckling i

10

Till handikappreformen brukar också det samtidiga införandet av LASS (lagen om assistansersättning) räknas. Denna innebär att personer som bedöms ha behov av mer än 20 timmar hjälp med grundläggande behov per vecka får detta betalt via en statlig ersättning som administreras av försäkringskassan.

riktning mot avinstitutionalisering och normalisering. I övrigt var ambitionen också att bättre än tidigare samordna insatserna för den berörda gruppen.

Också när det gäller skolan har kommunernas ansvar ökat under decenniet. År 1991 överfördes huvudmannaskapet för skolorganisationen i sin helhet till kommunerna. Tidigare hade detta delats mellan staten och kommunerna, men med övertagandet av regleringen av lärarnas löne- och anställningsvillkor detta år fullbordades en utveckling mot kommunalt övertagande av ansvaret som inletts redan föregående årtionde. Samtidigt ersattes Skolöverstyrelsen av (det betydligt mindre) Statens skolverk, vilket i praktiken innebar en nedtoning av statens ambitioner att detaljstyra verksamheten till förmån för ett system där de nationella målen bevakas genom tillsyn, uppföljning och utvärdering.

Ett annat område där kommunernas ansvarstagande ökade under 1990-talet var den aktiva arbetsmarknadspolitiken (Regnér 2000). Parallellt med att utbudet av arbetsmarknadspolitiska program breddades och antalet arbetslösa i aktiva åtgärder ökade, gavs kommunerna ett större inflytande över politikens utformning och tilldelades ett direkt ansvar för olika insatser riktade mot ungdomar (SOU 2000:3). År 1995 gavs kommunerna möjlighet att inom ramen för det så kallade kommunala utvecklingsprogrammet (KUP) teckna avtal om att ta över ansvaret för arbetslösa ungdomar mellan 18 och 20 år från staten. Samma år beslöts att datortek för ungdomar 20–24 år skulle inrättas med kommunerna som huvudmän. År 1998 utvidgades det kommunala ansvaret för arbetslösa ungdomar ytterligare genom införandet av den så kallade utvecklingsgarantin. Denna innebar att kommunerna frivilligt kunde ta på sig att ansvara för långtidsarbetslösa ungdomar 20 till 24 år och självständigt utforma program – i form av utbildning eller praktik – för att öka dessa ungdomars möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden. Vid sidan om detta direkta övertagande av nya ansvarsområden har också kommunernas inflytande över arbetsmarknadspolitiken förstärkts genom inrättandet av de nya arbetsförmedlingsnämnderna år 1996. Arbetsförmedlingsnämnderna ingår i Arbetsmarknadsverkets organisation, men är partssammansatta organ med en majoritet från kommunerna. Syftet är att man

11

Den så kallade friskolereformen från 1992 har däremot beskrivits som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet och ansvarstagandet på området, bland annat då det är Skolverket och inte kommunerna själva som godkänner friskolorna (Montin & Elander 1995).

skall ta beslut i frågor som syftar till att anpassa arbetsmarknadspolitiken och arbetsförmedlingarnas verksamhet till lokala förutsättningar.

Även om decentraliserat huvudmannaskap utgjort den dominerande trenden under 1990-talet finns exempel på verksamheter där ansvaret förflyttats i motsatt riktning. Det gäller bland annat bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer där ansvaret 1994 övergick från kommunerna till staten. Ett annat exempel är bildandet av Statens Institutionsstyrelse samma år, som genomfördes i samband med att ansvaret för de tidigare ungdomsvårdsskolorna flyttades tillbaka till staten.

1.9 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – verksamhetsreglering

De verksamheter som kommunerna har skyldighet att bedriva regleras genom speciallagar. De kan vara formulerade som obligatoriska uppgifter för kommunerna eller som en rättighet för den enskilde medborgaren. Exempel på det förra återfinner vi ibland annat i skollagen och på det senare i socialtjänstlagen eller i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Olika lagar varierar också med avseende på hur detaljerade föreskrifterna angående verksamhetens innehåll och organisering är. Sammantaget är dock speciallagstiftningen omfattande, uppskattningsvis 80 procent av kommunernas resurser används till sådan verksamhet (Nilsson & Westerståhl 1997). Som tidigare framskymtat har dock lagstiftningstekniken under de senaste decennierna genomgått väsentliga förändringar såtillvida att ramlagar allt mer kommit att ersätta detaljreglering. Ramlagarnas gyllene årtionde, med avseende på när de infördes, var dock snarare 1980- än 1990-talet (Montin & Elander 1995). Det faktum att de svenska kommunerna gick in i krisen och det besparingstryck som följde med en relativt oprecis styrning på många områden, måste emellertid betraktas som en viktig förutsättning för den följande utvecklingen.

Att här behandla alla de förändringar som ägt rum när det gäller regleringen av olika områden under 1990-talet låter sig knappast göras. Däremot är det möjligt att peka på några principiellt viktiga lagar och utvecklingsdrag som på olika sätt inneburit förskjutningar av a) ambitionsnivå och b) den enskildes rätt. Ur ett decentraliseringsperspektiv erbjuder utvecklingen härvidlag inget

entydigt mönster, då händelser som såväl ökat som minskat kommunernas handlingsfrihet har kunnat iakttas.

Det kanske tydligaste exemplet på ambitionshöjning är de nya bestämmelser som infördes i skollagen 1995 där kommunerna ”utan oskäligt dröjsmål” gjordes skyldiga att bereda plats i förskolan till alla barn mellan ett och tolv år, vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. Detta skedde samtidigt som barnomsorgen hade att möta efterfrågan från de stora barnkullar som föddes under slutet av 1980- och i början av 1990-talet. I många fall ledde också de nya reglerna till negativa reaktioner från kommunerna. För att kunna motsvara lagens krav var vissa kommuner tvungna att bygga ut barnomsorgen. Eftersom inte full kompensation utgick för de kostnadsökningar som detta medförde, uppfattades åtgärden som ett brott mot den så kallade finansieringsprincipen – det vill säga att kommunerna inte skulle påföras nya uppgifter eller utökat ansvar utan att de gavs möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter (Statskontoret 1998). Samtidigt kan konstateras att det inte finns några omedelbara sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte lever upp till kraven i lagen.

Den ovan beskrivna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) medförde inte bara ett utökat huvudmannaskap för kommunerna. Tillsammans med lagen om assistansersättning (LASS) innebar den också en klar ambitionshöjning i handikappolitiken och en förstärkning av den enskildes lagreglerade rätt. I LSS fastslås rätten till hjälp för en relativt tydligt definierad personkrets och samtidigt har den som mottar hjälpen större inflytande över dess utformning i jämförelse med vad till exempel socialtjänstlagen medger. Däremot har lagen inneburit att individernas egna initiativ blivit allt viktigare. Den som gör anspråk på stöd förväntas nämligen själv begära detta hos kommunen. Funktionshindrade som av ett eller annat skäl inte gjorts medvetna om detta eller av andra skäl har svårigheter att göra sina behov kända, riskerar därför att bli utan hjälp. Det gäller till exempel gruppen psykiskt funktionshindrade, där man också kunnat konstatera att betydligt färre än vad man ursprungligen hade räknat med faktiskt kommit att få del av insatserna (Regeringen, 1999). För att åtgärda ett underutnyttjande av denna typ av rättigheter krävs bland annat att kommunerna arbetar med information,

uppsökande verksamhet m.m., men för detta finns inga tvingande regler (Åström 2000).

Ett annat område där det skett förändringar av den enskildes rätt är socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Dessa kan i huvudsak föras tillbaks på den reviderade socialtjänstlagen 1998 samt policyförskjutningar inom ramen för det manöverutrymme som ramlagskonstruktionen i den ursprungliga socialtjänstlagen från 1982 erbjudit. Det senare gäller framförallt socialbidragen, där kommunernas tolkningar av begreppet ”skälig levnadsnivå” inte bara varierat kommunerna sinsemellan, utan också i många fall avvikit från de nivåer som staten via Regeringsrättens domar fastslagit. Fram till revideringen av lagen 1998 skulle vad som var en skälig levnadsnivå bedömas med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen och fixeras i ett samspel mellan rättspraxis och preciseringar i Socialstyrelsens allmänna råd. Vid ingången av 1990talet gjordes de senare med utgångspunkt från Konsumentverkets kostnadsberäkningar för hushållsutgifter och skrevs regelmässigt upp baserat på utvecklingen av basbeloppet. Socialstyrelsens preciserade norm hade mycket stor betydelse för förvaltningsdomstolarnas ställningstaganden och 1993 slog Regeringsrätten i två domar fast att Socialstyrelsens norm borde ligga till grund för kommunernas beslut. Vid denna tidpunkt tillämpade dock många kommuner en väsentligt lägre norm, bland annat den så kallade ”Tingsrydsnormen” där vissa typer av kostnader var bortplockade (Socialstyrelsen 1996). Rättspraxis anpassades sedan till denna lägre nivå 1994 då Regeringsrätten i en dom beslöt att kommunerna hade rätt att använda sig ”Tingsrydsnormen”, och ett stort antal kommuner gick också därefter över till denna (Socialstyrelsen 1995). Perioden fram till 1998 kännetecknades sedan av att många kommuner antog normnivåer som låg på en ännu lägre nivå, en mängd överklaganden där förvaltningsdomstolarna underkände kommunernas beslut och ett antal fall där det till och med togs till

12

Rättighetsbestämmelserna i LSS har också kritiserats för att personkretskonstruktionen innebär att funktionshindrade som inte inbegrips i någon av de kategorier som fastslås, är hänvisade till hjälp enligt Socialtjänstlagen (med betydligt sämre villkor) eller att de lämnas utan någon hjälp överhuvudtaget (Åström 2000). 13

När institutioner på lägre nivå utvidgar gränser som är fastslagna eller förordade utifrån central styrning talar man emellanåt om ”spontan decentralisering”. Kännetecknande för sådana processer är att de resulterar i en diskrepans mellan manifesta regler och faktisk verksamhet. Decentraliseringsreformer och förskjutningar av den statliga regleringen har ofta, om än inte alltid uttalat, som egentligt syfte att återställa överensstämmelsen mellan regler och faktiskt beteende (Pierre 1997).

utmätning av kommunen för att den enskilde skulle få vad han var berättigad till (Eardsly m.fl. 1996; Johansson 2001).

Med den reviderade lagen 1998 minskade kommunernas möjligheter att pressa nivåerna nedåt, åtminstone för delar av socialbidraget. Den så kallade riksnorm som då infördes var ett schablonbidrag för ett visst antal utgiftsposter. Denna är bestämd av regeringen och gäller lika för landets alla kommuner. Vid sidan av denna görs en individuell prövning av ett antal andra typer av utgifter. Det minskade kommunala handlingsutrymmet härvidlag kompenserades genom att kommunerna fick frihet att välja huruvida man skulle bevilja bidrag för ett antal poster vilka tidigare i regel utgjort accepterade utgifter inom ramen för ”en skälig levnadsnivå”. Viktigast var ersättningen för icke-akut tandvård, som efter den reviderade lagstiftningens genomförande utvecklats till en mycket kontroversiell fråga ute i kommunerna.

Förändringarna på socialbidragsområdet har dock inte bara gällt ersättningsnivån eller synen på vad som är en skälig levnadsnivå. Betydelsefulla förskjutningar har också förekommit ifråga om vilka villkor som bidraget skall vara förenat med. Under 1990-talet var det särskilt de krav som handlade om den enskildes grad av aktivitet när det gällde att stå till arbetsmarknadens förfogande eller medverka i program av olika slag som kom att stå i fokus. Också här förelåg i början av decenniet en situation där kommunernas policy utvecklades på ett sätt som avvek mot Socialstyrelsens råd och rättspraxis på området, i den mening att kommunerna hade mer långtgående krav. Också här skedde dessutom en utveckling där Regeringsrätten i mitten av 1990-talet anpassade sig till utvecklingen ute i landet och slog fast att den enskilde hade en skyldighet att inte bara medverka i reguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan också i kommunal arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Beslutet fick konsekvenser framförallt för socialbidragstagande ungdomar, där deltagande i olika projekt blev ett uttalat krav för att bidrag skulle utgå (Johansson 2000; 2001). Revideringarna i socialtjänstlagen 1998 stadsfäste dessa skyldigheter ytterligare för ungdomarna.

I revideringen av lagen år 1998 gjordes också förändringar inom missbrukarvården och inom barn- och ungdomsvården. Framförallt

14

År 2000 gjordes ändringar i Socialtjänstlagen och i LSS i syfte att motverka domstolstrots från kommunerna. Bland annat gavs länsstyrelserna möjlighet att förelägga vite i de fall kommunerna inte fullgör vad som ålagts dem i lagakraftträdande domar (prop. 1999/2000:79).

handlade det om inskränkningar i fråga om rätten till bistånd. I den nya biståndsparagraf, som ersatte den enhetliga rättighetsregel som tidigare gällde, bibehölls rätten till ekonomiskt stöd enligt ovan (6 b §) samt rätten för äldre och funktionshindrade att erhålla hjälp i form av hjälp i hemmet och särskilt boende (6 f §). Med detta kvarstod också en möjlighet för den enskilde att överklaga besluten genom förvaltningsbesvär. I övrigt angavs att socialnämnden fick ge bistånd i annan form, eller av annan art än det som reglerades i de nämnda paragraferna, om det fanns skäl till det (6 g §). Hit fördes all missbrukarvård och i stort sett all barnavård, det vill säga hela sektorer inom kommunernas individ- och familjeomsorg. Med detta rycktes det rättsliga skydd som tidigare funnits genom möjligheterna att överklaga undan, vilket innebar att den enskildes ställning försvagades medan kommunernas handlingsutrymme ökade. I den nya lagtexten gjordes å andra sidan ett antal tillägg som syftade till att förstärka barnens ställning mer generellt (Lundström 2000a). Bland annat inskrevs i lagens första paragraf att barnens bästa särskilt skulle beaktas i åtgärder som på något sätt berörde barn. Vidare fastslogs att barnens egen inställning så långt som möjligt, med hänsyn till dess ålder och mognad, skulle beaktas (9 §). Anmälningsskyldigheten till socialtjänsten utökades också för vissa yrkesgrupper samtidigt som tidsgränser för hur länge utredningar i barnavårdsärenden fick pågå angavs. Ett annat, mer generellt, tillägg i den reviderade lagen var att kommunerna ålades en större skyldighet att följa upp sin verksamhet, bland annat genom så kallad kvalitetssäkring.

1.10 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – empiriska studier

Mot bakgrund av att kommunalisering och decentralisering är begrepp som under större delen av 1990-talet placerats relativt högt på den politiska dagordningen, är det påfallande hur litet som gjorts i form av systematiska empiriska studier på området. Det finns i dag ingen forskning som på ett generaliserbart sätt beskriver de allmänna decentraliseringstendensernas konkreta uttryck eller i vilken utsträckning de förhoppningar eller farhågor som uttryckts i

15

Detta har inte enbart beskrivits som en rörelse i riktning mot utökat kommunalt (och minskat statligt) ansvar, utan också som en förskjutning mot ökat professionellt och politiskt inflytande på bekostnad av det juridiska (Åström 2000).

samband med utvecklingen (se avsnitt 3 och 4) kommit att besannas. Vad som däremot finns är ett antal iakttagelser av utvecklingen i kommunerna som med varierande grad av säkerhet kan kopplas till ökat kommunalt handlingsutrymme eller växande kommunalt ansvarstagande. Svårigheterna att härleda olika förändringar till just decentralisering sammanhänger framförallt med att utvecklingen i andra avseenden – till exempel den kommunala och nationella ekonomin, efterfrågeökningar i vissa sektorer och ideologiska impulser vid decenniets inledning – också på ett avgörande sätt förändrat villkoren för den kommunala verksamheten. I den mån man tycker sig se förändringar i kvalitet och tillgänglighet av olika tjänster, är det därför svårt att avgöra vad som är en följd av sparbeting eller ideologiska förskjutningar och vad som kan kopplas till förändrade former för statlig styrning.

Det finns dock ett antal områden där den beskrivna utvecklingen otvivelaktigt haft betydelse, om än inte alltid klart i vilken omfattning eller exakt på vilket sätt. Ett sådant är den kommunala nämnd- och verksamhetsorganisationen, där snabba organisatoriska förändringar följde på 1992 års förändrade kommunallag. Visserligen präglades kommunernas verksamhet redan tidigare av täta organisationsbyten, men med den nya lagen ökade takten och förändringarna kom allt mer att inbegripa den grundläggande nämndstrukturen. I mitten av 1990-talet hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den traditionella sektorsindelningen för sina nämnder. Det totala antalet nämnder i landet minskade också som en följd av att kommuner av effektivitetsskäl valde att slå samman tidigare specialnämnder i mer övergripande beslutsorgan (SOU 1996:169). Politisk decentralisering inom kommunerna genom inrättande av kommundelsnämnder förekom också, men utgjorde ingen dominerande organisatorisk trend när det gamla nämndsystemet bröts upp.

Statskontoret genomförde på den Kommunala förnyelsekommitténs uppdrag en studie av olika organisatoriska förändringar i kommunerna 1988–1995 inom områdena barnomsorg, äldre- och handikappomsorg, grundskola och gymnasieskola (SOU 1996:169, bilaga V). I materialet framkommer att ett mycket tydligt utvecklingsdrag under denna period var ett skifte från centralstyrning till mål- och resultatstyrning. År 1988 ansåg mellan 9 och 18 procent av kommunerna att de hade mål- och resultatstyrning

16

Bristen på systematiska empiriska iakttagelser ifråga om decentraliseringens konsekvenser gäller också internationellt (de Vrijes 2000).

inom de fyra verksamhetsområdena. År 1995 hade andelarna ökat till mellan 63 och 75 procent. Ökningen var som störst 1992 och 1993, för att sedan avta under 1994 och 1995. Införandet av så kallat beställar- utförarsystem ökade också under perioden, om än på en lägre nivå. Före 1992 förekom sådana lösningar i mindre än en procent av kommunerna. Under 1992 och 1993 skedde dock, i spåren på den nya kommunallagen, en mycket klar uppgång och andelen med en beställar- utförarmodell ökade till mellan åtta och tolv procent. Mellan 1994 och 1995 minskade däremot andelen något. I samma studie framkom också tydliga ökningar av extern konkurrens genom anbudsförfarande (främst inom äldre- och handikappomsorgen) och kundvalssystem i de olika verksamheterna (i första hand inom grundskola och barnomsorg). Utnyttjandet av privata entreprenörer har också blivit mer vanligt. Inom äldre- och handikappomsorg ökade andelen kommuner som anlitade privata entreprenörer för delar av verksamheten från omkring två femtedelar 1993 till närmare hälften 1999 (Socialstyrelsen 2000).

Många förhoppningar har funnits avseende införandet av måloch resultatstyrning istället för den tidigare dominerande regeloch ekonomistyrningen och vad detta skall innebära för det kommunala självstyret. En grundförutsättning för att de nya styrformerna skall fungera anses allmänt vara att målen är tydliga och resultaten mätbara. En annan är att mätningar av utfall och kvalitet i verksamheterna faktiskt görs. Vill man sammanfatta de iakttagelser som gjorts av mål- och resultatstyrning under 1990-talet, så framträder en kritisk bild där styrningen utpekas som ineffektiv på grund av brister på, i stort sett, samtliga ovanstående punkter. Samtidigt bör påpekas att det är relativt tunnsått med säkra empiriska beskrivningar. Ett visst underlag togs dock fram inom ramen för den Kommunala förnyelsekommittén, som lade ut uppdrag på å ena sidan Statskontoret och å andra sidan Novemus vid (dåvarande) Högskolan i Örebro, för att genomföra studier av

17

Nivån varierar här inte bara mellan de olika verksamhetsområdena, utan också beroende på om uppdelningen är förlagd på politiker och/eller tjänstemannanivå. När politiker är berörda ligger beställarfunktionen på deras ansvar i en så kallad beställarnämnd. Politikerna lägger då ut beställningar på den konkurrensutsatta marknaden eller enbart inom den egna förvaltningen. Om den politiska nämndstrukturen inte är integrerad i systemet fyller särskilda tjänstemän denna funktion. Generellt sett är detta senare system något vanligare. Att skilja mellan myndighetsutövande och utförande funktioner på tjänstemannanivå har blivit vanligare under hela decenniet. Inom äldreomsorgen ökade andelen kommuner med en sådan tudelning från mindre än en procent 1991 till närmare 50 procent 1999 (Socialstyrelsen 2000).

hur de nya styrformerna fungerat (SOU 1996:169; Statskontoret 1996; Johansson 1996). Underlag för dessa granskningar var i första hand olika dokument och i någon mån också intervjuer. Om de nationella målen konstateras att de ofta är så övergripande och abstrakta att de av detta skäl är svåra att följa upp (här utpekas som exempel skollagen och socialtjänstlagen). I regel anger de endast i vilken riktning olika verksamheter skall utvecklas och är inte formulerade i mätbara eller tidsrelaterade termer. Detta medför inte bara att staten förlorar en del av den kontroll den eftersträvar, utan också en kombination av osäkerhet och handlingsfrihet på kommunal nivå:

Målstyrningen vållar å ena sidan kommunerna besvär genom att den formellt är bindande men har en låg precision. Osäkerhet uppstår

därför om vilka förväntningar staten har på den kommunala

verksamheten. Å andra sidan ger den bristande precisionen i

styrningen kommunerna en frihet att själva tolka innebörden i statens vilja. Det riktiga eller felaktiga i tolkningarna kan vara svårt att i efterhand fastställa. (Johansson 1996:93).

Om de uppföljningar och utvärderingar som skall utgöra underlag för bedömningar av i vilken utsträckning skilda mål realiserats, konstateras att de har en låg precisionsgrad och tillika inte heller är bindande i förhållande till kommande beslut. I allt väsentligt saknas också på de allra flesta områden uppgifter som på ett rimligt sätt beskriver kvalitet i verksamheten och vilka effekter den har på dem som berörs av den (Statskontoret 1996). Att så är fallet har också konstaterats av Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2000:3). Socialstyrelsen och Skolverket har haft svårigheter att bedöma hur kvaliteten utvecklats under 1990-talet inom områden som hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola. Svårigheterna att följa utvecklingen över tid när det gäller de kommunala tjänsternas kvalitet har också ökat på grund av kommunernas ökade organisatoriska mångfald (SOU 1996:169; SOU 2000:3; SOU 2000:38).

En annan slutsats från den Kommunala förnyelsekommittén är att decentraliseringen från stat till kommun inneburit ökade oklarheter i ansvarsfördelningen på olika områden (SOU 1996:169). Medborgarna vet inte alltid av vem de skall utkräva ansvar eller vart de skall vända sig när de är missnöjda med förhållanden inom till exempel skolan eller äldreomsorgen. Staten har hänvisat till kommunernas ansvar och kommunerna till de resursbrister man ställts inför och som, åtminstone till viss del, varit en effekt av den statliga politiken gentemot kommunerna. Kommuninvånarnas

tilltro till kommunen som politiskt system har också minskat över tid. Medan tillfredsställelsen med den vård och service som levereras varit påfallande stabil – människor är i regel förhållandevis nöjda (särskilt sett mot bakgrund av de nedskärningar som genomförts) – har attityderna till politikerna och det politiska systemet blivit allt mer negativa under 1990-talet (Möller 1998).

Studier som mer i detalj söker belysa följderna av ett ökat kommunalt ansvarstagande eller handlingsutrymme är det, som påpekats ovan, relativt tunnsått med. Visserligen har några av decenniets mest genomgripande reformer på det kommunala välfärdsområdet, Ädelreformen och handikappreformen, ägnats relativt stor uppmärksamhet. Det som behandlats har dock endast undantagsvis haft fokus mot just decentraliseringsaspekterna, utan mer berört implementations- och utfallsproblem i ett vidare sammanhang (även om man i vissa sammanhang, behandlat vissa principiella förskjutningar avseende den enskildes rätt och möjligheter till hjälp). På skolområdet konstaterar Riksrevisionsverket i en mer övergripande genomgång att den livaktiga pedagogiska utveckling som var tänkt att följa på decentraliseringen och avregleringen av skolan, i allt väsentligt inte kommit att realiseras (Riksrevisionsverket 1998). I en studie av decentralisering genom de så kallade arbetsförmedlingsnämnderna (se ovan) finner Lundin och Skedinger (2000) skillnader mellan de lokala ledamöternas mål och de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken (bland annat genom en mer uttalad strävan hos de förra att överföra personer med socialbidrag till deltagande i arbetsmarknadsåtgärder). Å andra sidan finner de att decentraliseringsinitiativen tycks stimulera till lokala initiativ i form av en ökad andel personer i åtgärder under kommunalt ansvar.

1.11 Decentraliserad välfärd under 1990-talet – kommunala variationer

En av de viktigaste frågorna i anslutning till minskad statlig styrning och ökat kommunalt manöverutrymme är utan tvekan i vilken utsträckning detta leder till ökade kommunala variationer i utbud, tillgänglighet och kvalitet i vård och service. Vilken grad av kommunal variation som är acceptabel eller önskvärd på ett visst område är ytterst en politisk fråga, men att förutsättningarna för att få stöd och hjälp är olika beroende på var i landet man bor är en

av de vanligaste invändningarna mot ett omfattande kommunalt självstyre.

Kommunala variationer behöver dock i sig inte vara någonting annat än en avspegling av varierande socioekonomiska förutsättningar eller olikartade behov. När kommuner skiljer sig sinsemellan med avseende på sådant som befolkningssammansättning, storlek och ekonomiska resurser kan vi förvänta oss variationer på olika områden. För kommuner som strukturellt liknar varandra kan vi däremot vänta oss en större grad av enhetlighet och anta att de skillnader som trots allt uppträder sannolikt är en effekt av olikheter i ambitionsnivå, förd politik eller kompetens. Vilka strukturella faktorer som samvarierar med kommunalt serviceutnyttjande har studerats i en mängd olika sammanhang, bland annat i samband med att systemen för kommunala utjämningsbidrag setts över, men också inom ramen för mer självständiga studier på avgränsade områden (Bergmark & Sandgren 1998; Lundström 2000b; Trydegård 2000; Skolverket 1996; Hansen 1997). Hur mycket av variationerna som kan föras tillbaka på strukturella förutsättningar varierar avsevärt mellan olika sektorer, men över 70 procent har kunnat fångas upp i multivariata modeller.

I detta sammanhang är dock frågan om i vilken utsträckning variationen kommunerna emellan förändrats över tid den mest intressanta. Här finns ett antal studier som återspeglar valda delar av utvecklingen under de senaste decennierna. För 1970- och 1980-talen förefaller den huvudsakliga trenden vara en ökad homogenisering, det vill säga minskade skillnader. Johanssons analyser (1982; 1983) visar på minskad variation under 1970-talet på områden som barnomsorg, äldreomsorg, kulturverksamhet och samlade kostnader i relation till antalet invånare. Parallellt med detta minskade också de strukturella olikheterna kommunerna emellan på ett stort antal områden. Stjernquist och Magnusson (1988) gör liknande iakttagelser för, i huvudsak, perioden 1975 till 1985. Av mer aktuella beskrivningar kan nämnas de redovisningar som görs i Regeringens skrivelse avseende utvecklingen inom den kommunala sektorn (1999), där vissa förlopp för insatser inom handikappomsorg och missbrukarvård återges grafiskt och utan att några direkt klara mönster kan iakttas. En mer genomgripande analys – avseende äldrevård – görs av Trydegård (2000). Hon studerar hur andelen med hemhjälp i särskilt eller ordinärt boende

18

Dessa redovisningar avser perioden 1995–1998 respektive 1993–1997.

varierat mellan svenska kommuner under perioden 1976 till 1997 för gruppen 65 år och äldre. Fram till 1992 beskriver utvecklingen i huvudsak en minskad variation, om än inom ramen för ett något ojämnt förlopp. Perioden 1993–1997 ökar variationen mellan kommunerna högst påtagligt, speciellt under åren 1993 och 1994, det vill säga i det skede där detaljregleringen av den kommunala nämndstrukturen avskaffades och de specialdestinerade statsbidragen ersattes av generella bidrag.

1.12 Kommunala variationer i välfärdstjänster under 1990-talet

I det följande skall vi närmare granska hur variationen kommunerna emellan utvecklats under decenniet på områden och under tidsintervall som inte kartlagts i tidigare forskning. Följande områden kommer att studeras: barnomsorg, grundskola, äldrevård samt individ- och familjeomsorg. Ambitionen har varit att täcka in hela årtiondet utifrån aspekter som på något sätt kunnat betraktas som centrala för tjänsternas tillgänglighet eller kvalitet, eller som på något annat sätt återspeglat väsentliga delar av deras innehåll. Tillgången på jämförbara och kvalitetsmässigt acceptabla data har emellertid begränsat valmöjligheterna högst avsevärt. Så har till exempel ett område som gymnasieskolan helt valts bort då de uppgifter som finns att tillgå där innehåller så många brister att jämförelser över tid i allt väsentligt blir meningslösa. Också i många av de data som faktiskt utnyttjas finns det en kvarstående osäkerhet avseende jämförbarheten mellan olika år. De förändringar som skett i datainsamlingsrutiner och redovisningsformer kommer därför genomgående att beskrivas i anslutning till varje område som behandlas, och den osäkerhet som detta skapar kommer också att vägas in i tolkningen av resultaten.

Variationerna kommunerna emellan kommer att beskrivas med utgångspunkt från så kallade variationskoefficienter (CV). Dessa beräknas genom att standardavvikelsen divideras med medelvärdet för ett viss mått. Om man sedan multiplicerar detta tal med 100 får man ett tal som i procent av medelvärdet uttrycker inom vilket intervall ungefär två tredjedelar av kommunerna ligger

19

Förkortningen ”VK” har tidigare utnyttjats istället för ”CV” i studier av kommunala variationer i Sverige (se Stjernquist & Magnusson 1998). Den senare är dock den generellt sett mest vedertagna.

(Stjernquist & Magnusson 1988). Viktigt att komma ihåg i sammanhanget är att variationskoefficienterna uttrycker relativa skillnader. Det innebär bland annat att om de absoluta skillnaderna kommunerna emellan är stabila medan medelvärdet sjunker, så kommer högre värden på variationskoefficienterna att kunna avläsas. Måttet påverkas således av såväl förändrad spridning som förändrade medelvärden. Mot bakgrund av att 1990-talet varit ett turbulent decennium på många områden, med förändrade nivåer i en mängd olika välfärdsmått, kan vi också förvänta oss en viss instabilitet i de variationskoefficienter som redovisas. Till detta bidrar inte bara måttets relativa karaktär, utan också att det är rimligt att föreställa sig att rörelser uppåt eller nedåt inte sker samtidigt i alla kommuner och att vissa ”dragspelseffekter” därför kan förväntas.

Det finns också skäl att vara återhållsam när det gäller hur förändringar över tid i kommunala variationer skall tolkas. Nivåer avseende kostnader, hur många som får hjälp av ett visst slag eller andra mått på tillgänglighet och omfattning, påverkas inte bara av kommunal policy eller förändrat kommunalt handlingsutrymme. Mycket av detta står också i en direkt förbindelse med strukturella förhållanden av olika slag, och ökade variationer ifråga om sådant som socioekonomisk sammansättning eller demografisk profil i kommunerna leder med automatik till ökade variationer inom vissa av de områden som behandlas nedan. Med detta sagt att följande redovisning i huvudsak är deskriptiv och att säkra slutsatser om vad som förorsakat rörelser i olika riktning inte är möjliga. I en mer utvecklad analys bör eventuell påverkan av strukturella omständligheter hållas under kontroll, men av tidsskäl har detta inte varit möjligt att göra här.

1.12.1 Barnomsorg

Barnomsorg är ett område där 1990-talet måste beskrivas som mycket händelserikt (se även Bergqvist och Nyberg i denna

20

Att redovisa relativa i stället för absoluta variationer motiveras primärt av att man därmed får kontroll över de förändringar av spridning som följer av att nivåer (läs: medelvärden) förändras. Det är också ett dominerande sätt att handskas med motsvarande frågeställningar inom andra områden, till exempel i studier av inkomstfördelning, och det mått som primärt använts i tidigare beskrivningar av kommunala variationer i Sverige (Johansson 1982; !983; Stjernquist & Magnusson 1988). För den som vill ta del av hur de absoluta variationerna utvecklats redovisas i Figurerna AI-VI i appendix indexerade mått över standardavvikelsernas förändring över tid, för ett urval av de figurer som följer nedan.

volym). Överföringen av ansvaret från socialtjänst till skola, de utökade kommunala skyldigheterna i 1995 års lagstiftning och en demografiskt betingad efterfrågeökning medförde tillsammans med kommunala sparkrav att verksamheten genomgick en mängd betydelsefulla förändringar. De totala kostnaderna för verksamheten låg emellertid i stort sett stilla, men eftersom antalet inskrivna barn ökade med drygt 30 procent mellan 1990 och 1997 så skedde en rejäl minskning i de belopp som spenderades per barn. Utvecklingen mellan dessa år innebar också att barngruppernas storlek ökade och att antalet barn per anställd steg. Under slutet av årtiondet upphörde dock denna resursuttunning och förbyttes i en försiktig ökning ifråga om kostnad per barn (Skolverket 2000).

I Figur 1 nedan visas hur variationen kommunerna emellan utvecklats när det gäller å ena sidan två viktiga resursmått – kostnad för samtliga barn med barnomsorg i hela barnomsorgen och antal barn per årsarbetare i förskolan – och å andra sidan avgiftsfinansieringsgrad som är ett mått av betydelse för såväl omsorgens tillgänglighet som för hushållens ekonomi.

Den lokala välfärdsstaten?

Figur 1. Kommunala variationer i totalkostnad per barn 0–12 år med barnomsorg, avgiftsfinansieringsgrad i hela barnomsorgen

samt antal barn per årsarbetare i förskolan 1991–1999. Varia-

tionskoefficienter

20 Avgifts-

finansieringsgrad

15 Antal barn/

årsarbetare

10 Kostnad/samtliga

barn med omsorg

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Utvecklingen när det gäller de totala kostnaderna per barn i barnomsorgen går under större delen av den studerade perioden mot en minskad kommunal variation, det vill säga att olikheterna i hur mycket pengar som spenderades per barn var väsentligt större

1993 än de var under slutet av decenniet. Minskningen inleds således under de år då resurserna per barn var i neråtgående, men fortsätter också i det skede där kostnaderna stabiliseras och

slutligen börjar vända uppåt. En försiktig ökning av variationen kan dock noteras 1999. Ser vi till antal barn per årsarbetare så är utvecklingen på det hela taget mer oregelbunden, men om någon form av tendens skall uttydas så handlar det om en ökning av variationen och då i första hand under årtiondets första hälft, vilket också är den fas där antalet barn ökar snabbast. Spännvidden är här

1990 finns inte med i serien då uppgifterna före 1991 samlades in på ett annorlunda sätt. I totalkostnader räknas från och med 1995 in vissa kommungemensamma kostnader, vilket tidigare inte var fallet. En viss omläggning av statistiken gjordes också 1998, då sättet att mäta antalet inskrivna barn förändrades (Skolverket 1999). Detta kan påverka jämförbarheten något. Noterbart är också att variabeln “antal barn per årsarbetare” vissa år uppvisar ett relativt stort bortfall.

I denna och följande figurer redovisas variationskoefficienten multiplicerat med 100. Variationskoefficienterna för totala kostnader för barnomsorg per kommuninvånare har

beräknats för perioden 1993 till 1999. Också dessa beskriver en nedåtgående trend, om än på en något högre nivå. CV år 1993 var här 21,4 och 18,3 år 1999.

generellt sett ansenlig. Tar vi år 1999 som exempel, så var det lägsta antalet barn per anställd 2,3 och det högsta 9,4. En kanske mer rättvisande jämförelse får vi om vi tittar på gränsvärden för den lägsta respektive högsta decilen (det vill säga gränserna för de högsta respektive lägsta tio procenten), som detta år låg vid 4,5 respektive 6,6 barn. Ett oregelbundet förlopp beskriver också variationerna i avgiftsfinansieringsgraden i verksamheten, även om vi här bevittnar en viss nedgång under några år i början av perioden. Påpekas bör dock att det skett en mycket kraftig kontinuerlig ökning av den faktiska avgiftsfinansieringsgraden (en ökning med närmare 80 procent mellan 1991 och 1999 i ovägda kommunala medelvärden). Variationskoefficienten uttrycker relativa skillnader och bakom den försiktiga nedgång vi kan iaktta döljer sig en ökad spridning i absoluta tal, om än inte lika omfattande som den ökade avgiftsfinansieringsgraden i sig.

Sammanfattningsvis tycks inte den turbulens som varit inom barnomsorgen, eller de kommunala förändringarna i stort, ha medfört att olikheterna mellan kommunerna har ökat. Det finns också skäl att påminna om att den lag som sedan 1995 föreskriver en skyldighet för kommunerna att utan dröjsmål bereda plats till barn vars föräldrar arbetar eller studerar, är ett uttryck för en ökad statlig styrning på området, det vill säga recentralisering. Det är inte heller uteslutet att denna lag påverkade utvecklingen också före 1995, då innehållet i den var känt långt före dess ikraftträdande. Samtidigt finns skäl att vara litet försiktig i tolkningarna av det kostnadsmått som utnyttjas ovan. Detta är ett mycket övergripande mått som inte säger någonting om resursanvändningen inom olika delar av barnomsorgen. Vi kan med andra ord inte utesluta att det inom ramen för den försiktiga nedgång som illustreras ovan föreligger ökade skillnader ifråga om kostnader på mer specifika områden. Det faktum att den enda ökade variation vi kan avläsa i Figur 1 hänför sig till personaltäthet inom förskolan, det vill säga den enda mer avgränsade verksamhet som studeras här, är möjligen ett uttryck för just detta.

24

Standardavvikelsen för måttet ökade från 2,6 år 1993 till 3, 5 år 1999.

1.12.2 Grundskola

Ett annat område där en mängd betydelsefulla förändringar skett under 1990-talet är skolan. Vid sidan av de ansvarsförskjutningar som beskrivits tidigare i detta kapitel har också sådant som läroplaner, betygssystem samt organisations- och driftsformer hela tiden varit föremål för förändringar. Inom grundskolan har det dessutom, av demografiska orsaker, skett en kontinuerlig ökning av elevantalet samtidigt som de ekonomiska resurser som tillförts sjunkit under första halvan av decenniet för att sedan öka under dess avslutande år, bland annat med hjälp av de så kallade Perssonpengarna (SOU 2000:3; Skolverket 2000).

Kostnaderna per elev i grundskolan minskade till och med år 1995, var därefter förhållandevis konstanta under två år och ökade slutligen under 1998 och 1999. Kostnaderna för undervisning genomgick en liknande utveckling, om än med en relativt sett än mer markant minskning under nedgångsfasen.

Figur 2. Kommunala variationer i totalkostnad per elev och undervisningskostnad per elev i grundskolan 1991–1999. Variationskoefficienter

14

12

10 Totalkostnad/

elev 8

Undervisnings- 6 kostnad/elev

4

2

0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

25

Måttet ”totalkostnad per elev” inbegriper från och med 1995, till skillnad mot föregående år, också kommunövergripande kostnader för administration m.m. Den synbara effekten av denna omläggning på medelvärden och spridning förefaller dock begränsad. I undervisningskostnad inkluderas från och med 1996 kostnader för kompetensutveckling av lärare (en proportionellt sett blygsam post). En omräkning med kostnaderna för kompetensutveckling inlagda i 1995 års värden ger emellertid ingen påverkan på

Variationerna i totalkostnader per elev är på det hela taget jämförelsevis stabila. Noterbart är dock att det sker en minskning under 1996 och 1997, det vill säga de år då själva nivåerna på kostnaderna stabiliserades. Variationen för totalkostnaderna är för större delen av perioden något högre än för undervisningskostnaderna, även om skillnaderna måste betraktas som små. Ser vi till spannet mellan högsta och lägsta kommunala nivå så sträckte sig det 1999 mellan 37 000 och 76 200 kr per elev, och gränsvärdena för den lägsta och högsta decilen gick vid 46 100 respektive 59 500 kr. För undervisningskostnaderna kan vi annars konstatera att variationskoefficienten är som mest stabil i det skede där de största neddragningarna gjordes.

Två andra mått på resurstilldelningen inom grundskolan är kostnader per elev för läromedel/bibliotek respektive elevvård. För de förra gäller att kostnaderna varit relativt konstanta genom större delen av 1990-talet och att de ökat kraftigt i slutet av decenniet, i huvudsak som ett resultat av IT-satsningen i skolan (Skolverket 1999). När det gäller de senare har utvecklingen varit betydligt mindre gynnsam, med en kraftigt minskad tilldelning under i stort sett hela decenniet. Av Figur 3 framgår att variationerna för dessa bägge kostnadsmått är avsevärt högre än för total- och undervisningskostnader.

variationeskoefficienten. Det ”hack” som kan avläsas mellan 1995 och 1996 beror således inte på den förändrade redovisningen. 26

Parallellt med att uppgifterna för variationer i totala kostnader per elev beräknats så har motsvarande tal för totalkostnader exklusive lokalkostnader tagits fram. Variationerna här följer i stort sett samma mönster och befinner sig, en aning oväntat, på ungefär samma nivå som för de totala kostnaderna.

Figur 3. Kommunala variationer i kostnad för läromedel och bibliotek per elev respektive elevvård per elev i grundskolan 1991–1999. Variationskoefficienter

70

60

50

Elevvård 40

Läromedel

/bibliotek 30

20

10

0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Inledningsvis kan vi konstatera att det här handlar om väsentligt högre relativa variationer i jämförelse med total- eller undervisningskostnader. Toppnoteringen nås för bägge måtten under 1998, med en variationskoefficient närmare 60 för elevvård och drygt 40 för läromedel och bibliotek. Man bör dock hålla i minnet att detta är kostnadsposter på en avsevärt lägre nivå än de som utgör grunden för beräkningarna i Figur 2. Den genomsnittliga kostnaden för elevvård uppgick 1998 till 1 025 kronor (ovägt kommunalt medelvärde), det lägsta belopp som utgick per elev till 110 kronor och det högsta till 5 480 kronor. För läromedel och bibliotek var motsvarande belopp detta år 2 330, 700 och 10 800 kronor. I övrigt ser vi också en uppåtgående trend i bägge kurvorna, med ett oregelbundet mönster för elevvård och ett mer jämnt förlopp för läromedel/bibliotek. I det förra fallet kan uppgången tillskrivas såväl sjunkande medelvärden som en ökad spridning i absoluta tal, i det senare är det framförallt spridningen som driver kurvan uppåt. De kraftiga rörelserna under periodens sista år kan möjligen förklaras av att vi här befinner oss i ett skede

27

Kostnader för läromedel och bibliotek redovisas separat i den offentliga statistiken till och med 1994, men har här slagits samman för att möjliggöra jämförelser över hela perioden. Undantag utgör år 1991 där bibliotekskostnader inte ingår.

när pengaflödet till området ökar, och att detta får genomslag olika snabbt i olika kommuner.

De nedskärningar som genomfördes inom grundskolan under 1990-talet avspeglas bland annat i att lärartätheten sjönk märkbart, från 9,1 lärare per 100 elever 1991 till 7,5 lärare 1998 (SOU 2000:3). En försiktig uppgång skedde dock mellan 1998 och 1999 (Skolverket 2000).

Figur 4. Kommunala variationer i antal lärare per 100 elever i grundskolan 1992–1999. Variationskoefficienter

10,0

9,5

9,0

Lärartäthet 8,5

8,0

7,5

7,0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Med reservation för att olika mått tillämpats under perioden och det tillfälliga fall som kurvan gör 1995, samma år som statistiken läggs om, så kan vi konstatera att de kommunala variationerna framstår som jämförelsevis små och att perioden just i detta avseende som helhet präglas av stabilitet. Ser vi till mönstret för 1999 så går det i genomsnitt 7,6 lärare per 100 elever (ovägt kommunalt medelvärde). Lägsta lärartätheten uppgick detta år till 5,9 och den högsta till 10,3, gränsvärdet för den första decilen till 6,9 och den sista till 8,5 lärare per 100 elever.

28

De mätmetoder som tillämpas 1990 och 1991 avviker på ett sätt som gör att dessa år inte tagits med i redovisningen. Från och med 1995 tillämpas ett annat sätt än tidigare att beräkna antalet heltidstjänstgörande lärare, vilket kan påverka jämförbarheten över tid, även om någon avgörande förskjutning av medelvärden eller spridning inte kan iakttas mellan 1994 och 1995.

Summerar vi utvecklingen inom grundskolan kan vi konstatera att någon ökad kommunal variation inte tycks ha följt i spåren på de decentraliserande beslut som togs under 1990-talet, åtminstone inte om vi ser till de kvantitativt sett mest betydelsefulla områdena ovan. Viktigt att komma ihåg här är dock att de uppgifter vi använt oss av inte ger någon återspegling av hur kvaliteten utvecklats eller hur resurstillströmningen i relation till olika strukturella förutsättningar sett ut.

1.12.3 Individ- och familjeomsorg

1.12.3.1 Barn- och ungdomsvård

En av de mest uppmärksammade åtgärderna inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård är otvivelaktigt den så kallade dygnsvården, det vill säga samhällsvård i form av omhändertaganden med placering i familjehem eller vid institution – frivilligt eller under tvång. För 1990-talet gäller här att andelen barn och ungdomar som var föremål omhändertaganden för dygnsvård var relativt stabil under decenniets inledande år, men att det från och med 1993 skett en tydlig ökning. I november 1993 var ungefär 10 500 barn placerade i dygnsvård, medan motsvarande siffra för 1999 var 13 500. Ökningen var tydligast bland ungdomar 13–17 år och i hög utsträckning koncentrerad till frivilliga omhändertaganden (se Lundströms och Vinnerljungs kapitel i denna bok för en mer utförlig beskrivning).

När det gäller placeringar i dygnsvård finns ett antal olika mått att tillgå. För att belysa årsvisa variationer och trendmässiga förändringar är antalet under året påbörjade insatser det mest lämpliga. Detta redovisas i den offentliga statistiken i antal omhändertaganden per 1 000 barn och unga i befolkningen. De tal det handlar om är genomgående mycket låga och variationen, i relation till alla andra här redovisade mått, extremt hög. Ser vi till faktiska siffror så varierade antalet omhändertagna ungdomar i åldrarna 13–17 år per 1 000 i befolkningen för exempelvis år 1999 mellan 0 och drygt 13.

Figur 5. Kommunala variationer i andel barn (0–12 år) och unga (13–17 år) som omhändertagits för dygnsvård (påbörjade insatser) 1990–1999. Variationskoefficienter

100

90 80 70

0-12 år 60

13-17 år 50 40 30 20 10 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Av figuren framgår att det inte bara handlar om mycket höga nivåer på variationen, utan också om en relativ instabil utveckling med kraftiga förändringar från ett år till ett annat. För gruppen 0 till 12 år handlar det om variationskoefficienter mellan 75 och 89, utan någon tydlig trend och om en nivå som i slutet av decenniet i stort sett är i paritet med den som förelåg vid dess inledning. Också för dem i åldrarna 13 till 17 år kan vi avläsa stora svängningar, men här har vi ett mer trendmässigt förlopp där variationen över tid i huvudsak förefaller att minska. I synnerhet gäller det om vi jämför 1993 (CV 84), det vill säga det år då omhändertagandena i gruppen började öka, med 1999 (CV 66). Vid en närmare granskning av data framkommer att minskningen mellan dessa år i huvudsak kan förklaras av att spridningen i absoluta tal varit relativt oförändrad, trots att nivåerna för omhändertaganden ökat påtagligt.

En annan åtgärd av betydelse inom barn- och ungdomsvården är kontaktmannaskap. Genom att tilldela barn och föräldrar en kontaktperson eller kontaktfamilj, vanligtvis en lekman, kan socialtjänsten erbjuda en blandning av avlastning och socialt stöd. Detta är en form av bistånd som ökade med drygt 70 procent mellan 1990 och 1997, från 4 400 påbörjade insatser till 7 500. I likhet med

29

Statistiken för 1998 och 1999 redovisas endast i form av aggregerade data och är inte jämförbar med tidigare år.

dygnsvård handlar det här om mycket små tal och stora relativa variationer. Den lägsta nivån 1999 var 0 kontaktmannaskap per 1 000 ungdomar i åldrarna 13 till 17 år och den högsta i samma grupp var drygt 17.

Figur 6. Variationer i andel barn (0–12 år) och unga (13–17 år) där kontaktmannaskap satts in som åtgärd (påbörjade insatser) 1990–1997. Variationskoefficienter

100

90 80 70

0-12 år 60

13-17 år 50 40 30 20 10 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

För den yngsta gruppen kan vi iaktta en förhållandevis tydlig neråtgående trend under hela den beskrivna perioden. Variationskoefficienten minskar från 89 år 1990 till 58 år 1997 – en minskning med hela 35 procent. Också här kan mönstret i huvudsak förklaras av successivt höjda nivåer när det gäller hur stor andel barn som blivit föremål för åtgärden, samtidigt som spridningen i absoluta tal varit relativt konstant. Det sistnämnda gäller däremot inte för gruppen 13 till 17 år. Den uppgång i kontaktmannaskap som skett även här har åtföljts av ökad spridning, om än inte i sådan takt att variationskoefficienten helt förblivit på samma nivå.

För barnavården som helhet gäller således att vi inte kunnat finna tecken på någon ökad kommunal variation med de mått vi haft till vårt förfogande. Tvärtom ser vi tecken på att de relativa skillnaderna minskar under decenniet och då främst beroende på att avstånden mellan kommunerna inte ändras trots att de åtgärder som studerats hela tiden ökat i antal.

1.12.3.2 Socialbidrag

För alla uppgifter som kan utnyttjas för att mäta kommunala variationer gäller att de inte enbart är beroende av kommunal policy, utan också av strukturella förhållanden. Mer tydligt än på andra här behandlade områden gäller detta olika mått på socialbidragstagandets omfattning i kommunerna. Socialbidragen ökade mycket påtagligt under första halvan av 1990-talet och sjönk under decenniets allra sista år (SOU 2000:3). Här kan närmare 70 procent av variationen kommunerna emellan direkt förklaras av skilda förutsättningar när det gäller sådant som skattekraft, hushållssammansättning, ej ersatt arbetslöshet och andel nyanlända invandrare (Bergmark & Sandgren 1998). Om skillnaderna mellan kommunerna förändras över tid när det gäller relevanta strukturella förhållanden är det också rimligt att anta att variationen i bidragstagandet också påverkas. I en mer utvecklad analys borde därför detta ha hållits under kontroll. Av tidsskäl har detta inte varit möjligt att göra här. Därför bör de resultat som presenteras i Figur 7 tolkas med försiktighet – vi vet inte i vilken utsträckning den utveckling vi kan avläsa är ett uttryck för strukturella förändringar eller om de beror på att generositeten i bidragsgivandet, alternativt graden av framgång i arbetet med att hjälpa bidragstagare till självförsörjning, utvecklats olika i skilda delar av landet.

Figur 7. Kommunala variationer i kostnad för socialbidragen per kommuninvånare 1990–1999. Variationskoefficienter

70

50

40

30

20

10

0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Tendensen här är relativt entydig. Det sker en ökning av variationen över tid, mer blygsam i den fas där bidragstagandet totalt sett stiger mest, och mer påtaglig under andra halvan av decenniet då bidragskostnaderna stabiliseras och sedermera vänder nedåt. Värt att notera är att introduktionen av den så kallade riksnormen 1998 (se avsnitt 9) inte har någon synbar effekt på utvecklingen, tvärtom är detta ett av de år då variationen ökar allra mest. Också i absoluta tal har spridningen ökat. Kostnaderna för socialbidrag per kommuninvånare var 1999 jämförbara med åren 1993 och 1994, medan variationskoefficienten ligger på en betydligt högre nivå. I vilken utsträckning detta beror på att återhämtningen i ekonomin följer olika tidtabell i olika kommuner eller är en följd av ökade skillnader i kommunal policy får vi, mot bakgrund av ovanstående reservationer, låta vara osagt. I övrigt kan konstateras att variationen generellt sett är mycket hög. Bottennoteringen 1999 var en socialbidragskostnad på 104 kronor per kommuninvånare, medan man som mest betalade 3 472 kronor. Genomsnittet låg på 721 kronor (ovägt kommunalt medelvärde) och gränsvärdena för den högsta respektive lägsta decilen på 306 och 1 180 kronor.

1.12.4 Äldre- och handikappomsorg.

Som framgått tidigare i detta kapitel är äldre- och handikappomsorgen ett område där det skett stora förändringar med avseende på organisation och huvudmannaskap. Vidare ökade antalet 80 år och äldre i befolkningen markant under hela decenniet, medan antalet sysselsatta inom hälso- och sjukvård sjönk (Szebehely 2000). Resurserna höll inte jämna steg med behoven på området och allt färre äldre beviljades hjälp i form av hemtjänst eller boende på institution (så kallat särskilt boende). Framförallt minskade täckningsgraden inom hemtjänsten.

Vill man sammanfatta kommunernas strategier när det gäller äldreomsorgen under 1990-talet så kan man säga att de mötte de ökade behoven och de allt större finansieringsproblemen genom att göra striktare behovsprövningar och genom att prioritera de mest hjälpbehövande (Szebehely 2000). I Trydegårds (2000) analyser av hemtjänst till kommuninvånare 65 år och äldre, i såväl särskilt som ordinärt boende, kunde konstateras en ökad kommunal variation under mitten av 1990-talet och framförallt då åren 1993 och 1994. I Figur 8 nedan beskrivs den kommunala variationen med avseende

Den lokala välfärdsstaten?

på hur stora andelar i gruppen 80 år och äldre som fick hemtjänst respektive plats i särskilt boende under det gångna decenniet.

Figur 8. Kommunala variationer i andel äldre (80 år-) som beviljats hjälp i form av hemtjänst i ordinärt boende respektive andel i

särskilt boende 1993–1999. Variationskoefficienter

20 Hemtjänst

15 Särskilt

boende 10

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Till att börja med kan vi konstatera att variationskoefficienten för hemtjänst generellt sett befinner sig på en hög nivå. Under perioden varierar den mellan 24,4 och 28,1, vilket är i paritet med de nivåer som Trydegård kunde iaktta för gruppen 65 år och äldre. Också här ökar variationen under periodens mitt. Förändringen uppåt fortgår i en relativt jämn takt fram till 1997, då kurvan vänder. Ökningen beror framförallt på att allt färre får hjälp medan spridningen kommunerna emellan i absoluta tal är i stort sett oförändrad. Jämför vi nivåerna 1993 och 1999 så är dock skillnaden i variationskoefficienter inte särkilt stor. Att det alltjämt handlar om stora differenser kommunerna emellan det senare året

För åren 1998 och 1999 är inte korttidsvård inräknad i underlaget för särskilt boende. Även om detta inte påverkar de totala nivåerna i fråga om hur många som får hjälp, ger det ändå en viss osäkerhet när det gäller hur jämförbara variationskoefficienterna dessa år med serien i övrigt. I den officiella statistiken redovisas inte heller antalet med hemsjukvård 1998 och 1999 i uppgifterna avseende hemtjänst, vilket tidigare var fallet. Genom egna bearbetningar har detta dock kunnat räknas in för 1999 (men ej för 1998). Variationskoefficienten ökade genom detta med 0,2 vilket ger en fingervisning om en viss underskattning, men en inte allt för långtgående missvisning för 1998 när det gäller hemtjänst. De uppgifter som finns att tillgå för åren 1990–1992 avviker av olika skäl så pass mycket att de inte är användbara för någondera serie.

illustreras av att medan i genomsnitt 19,4 procent av de äldre fick hemtjänst detta år (ovägt kommunalt medelvärde) så låg gränsvärdena för den första respektive sista decilen vid 13,8 och 25,1 procent – vilket också kan uttryckas som att det finns betydande olikheter när det gäller täckningsgrad för sammantaget en femtedel av Sveriges kommuner. Går vi över till särskilt boende ser vi att variationen också här är relativt hög, om än inte fullt i nivå med den för hemtjänst. Kurvan följer här ett annorlunda förlopp, med en svag nedgång mellan 1993 och 1995 och en uppåtgående tendens för perioden därefter (1999 undantaget). Som ytterligare en jämförelse kan sägas att i genomsnitt 21,6 procent av dem över 80 år fick hjälp i form av särskilt boende 1999 (ovägt kommunalt medelvärde) och att gränsvärdena för den högsta respektive lägsta decilen låg vid 16,2 och 26,6 procent.

1.13 Diskussion och sammanfattning

Att beskriva utvecklingen under 1990-talet som en entydig rörelse mot ökat kommunalt självstyre och ökad decentralisering är knappast rättvisande. Decenniet innehåller händelser och processer som såväl ökar som minskar den kommunala handlingsfriheten och både utsträcker och begränsar det kommunala ansvarstagandet. På frågan om decentraliseringen totalt sett ökat under perioden bör svaret dock bli ”ja”, även om relationen mellan stat och kommun är oerhört komplex och det är allt annat än enkelt att värdera olika utvecklingsdrag mot varandra. Samtidigt kan man konstatera att de viktigaste decentraliseringsbesluten togs under årtiondets första hälft och att den andra halvan innehöll en hel del statliga initiativ som primärt syftade till att säkerställa nationella politiska mål.

Två reformer framstår som särskilt viktiga i sammanhanget. Den ena är införandet av den nya kommunallagen 1992 och det därmed ökade utrymmet för kommunerna att självständigt utforma sin interna organisation. Den andra är systemskiftet från öronmärkta till generella statsbidrag ett år senare, med vilket staten avstod en del av sina tidigare möjligheter att genom villkor och resursfördelning påverka fördelning och inriktning i kommunsektorn. Tillsammans utgör dessa omläggningar kulmen på vad Svenska

31

Variationerna avseende kommunernas kostnad för äldreomsorg per kommuninvånare har också beräknats för 1991–1999. Resultaten visar på en klart minskad variation under perioden, men måste tolkas med försiktighet då formerna för datainsamlingen förändrats.

Kommunförbundet (2000) beskriver som ”självstyrelsens guldålder” – en period som inleddes på 1980-talet med ökat kommunalt ansvar för skolan, frikommunförsök och övergång till ramlagstiftning på ett flertal välfärdsområden. Parallellt med detta övertog kommunerna genom Ädel-, handikapp- och psykiatrireformen ansvaret för verksamheter som tidigare hade varit en regional angelägenhet och fick dessutom ett mer genomgripande ansvar för skolan. Inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken har det kommunala engagemanget ökat under i stort sett hela decenniet.

Utvecklingen under 1990-talet kan inte heller helt förstås utan att man tar hänsyn till förändringar som genomfördes decenniet före. Så måste till exempel det faktum att de svenska kommunerna gick in i den ekonomiska krisen och de krav på besparingar som sedan följde med en – beroende på de ramlagar som införts – relativt oprecis styrning på många områden, betraktas som viktigt för den utveckling som sedan följde. Ett exempel på detta är socialbidragen där kommunerna (åtminstone fram till den reviderade socialtjänstlagen 1998) kunde driva utvecklingen i riktning mot minskade rättigheter och utökade skyldigheter för den enskilde.

Av de beslut som på olika sätt begränsat det kommunala handlingsutrymmet märks på finansieringssidan för det första det kommunala skattestopp som infördes åren 1991 till 1993 och de incitament som staten också därefter arbetat med för att hålla de kommunala skatterna nere. För det andra finns det skäl att peka på hur staten under den senare delen av 1990-talet (och med fortsättning i innevarande decennium) i ökad utsträckning började utnyttja riktade bidrag i syfte att stimulera tillväxt och kvalitet på särskilda områden. För det tredje innebar omläggningen av skatteutjämningssystemet 1996 att de möjligheter som kommuner med skattekraft tidigare hade att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra begränsades. När det gäller verksamhetsreglering finns det skäl att peka på den höjning av ambitionsnivån inom barnomsorgen som följde av den nya lagstiftningen 1995, den så kallade riksnormen för socialbidrag i 1998 års reviderade socialtjänstlag och en utökad anmälningsskyldighet tillsammans med ett mer reglerat utredningsförfarande i barnavårdsärenden i samma författning. Vissa förändringar i recentraliserande riktning har också genomförts i fråga om huvudmannaskap, men inga av mer betydande omfattning.

De viktigaste decentraliseringsbesluten togs således samtidigt som den svenska ekonomin genomgick sin mest ogynnsamma

utveckling. Inom kommunerna fanns dessutom vid samma tid en rörelse mot förnyelse av organisations- och styrformer som åtminstone delvis kan sägas vara oberoende av decentraliseringsbeslut eller decentraliseringssträvanden (SOU 1996:169). Kommunerna befann sig med andra ord i en mycket turbulent fas och svårigheterna att isolera eventuella effekter av ett ökat kommunalt handlingsutrymme på olika områden är därför ansenliga – speciellt om vi ser till sådana grundläggande värden som kvalitet och tillgänglighet inom välfärdssektorn. I den forskning och utredningsverksamhet som bedrivits på området utpekas dock ett antal konsekvenser som helt eller delvis följt av decentraliserande beslut. En sådan är de förändringar av den kommunala nämnd- och tjänstemannaorganisationen som följde efter förändringarna av 1992 års kommunallag. Tre år efter lagens genomförande hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den traditionella sektorsindelningen för sina nämnder. Parallellt skedde en förskjutning mot mål- och resultatstyrning (och bort från centralstyrning) såväl i kommunerna som i statens styrning av kommunerna. Från statligt håll fanns förväntningar om att målstyrning skulle kunna fungera som garant för att de nationella politiska målen beaktades i kommunernas verksamhet när detaljregleringen minskade. Kritiken mot målstyrningen har dock kommit att bli mycket hård. Å ena sidan anses den ge osäkerhet om vad staten egentligen förväntar sig från kommunerna och å andra sidan anses den innebära en bristande precision i styrningen där kommunerna relativt fritt kan tolka innebörden. Svårigheterna att genom uppföljning och utvärdering ta ställning till i vilken utsträckning de nationella målen realiseras har dessutom ökat genom den organisatoriska mångfald som kommunerna utvecklat.

Ett annat problem som berörts är att decentraliseringen från stat till kommun innebär ökad oklarhet i ansvarsfördelningen. Medborgarna vet inte vem de skall utkräva ansvar av eller vända sig till när de är missnöjda med utvecklingen på olika områden. När kvalitet och tillgänglighet utvecklas på ett sätt som möter allmän kritik kan staten hänvisa till kommunernas ansvar och kommunerna till de resursproblem man ställts inför och som, åtminstone delvis, varit en följd av statens politik gentemot kommunerna.

En konsekvens som i många sammanhang tillskrivits utökat kommunalt självstyre är en större spridning kommunerna emellan ifråga om hur mycket resurser som satsas på olika områden och hur

många personer som får del av de insatser som erbjuds. I syfte att i någon mån fylla de kunskapsluckor som finns när det gäller detta under 1990-talet har här utvecklingen på ett antal områden beskrivits närmare. Det första man kan slå fast med anledning av denna beskrivning är att någon entydig och allomfattande ökning av de kommunala variationerna inte skett under decenniet. Det går inte heller att spåra några tendenser till att variationerna skulle ha ökat i kölvattnet på de beslut som ur ett decentraliseringsperspektiv kan anses viktigast, det vill säga under årtiondets första hälft.

Ser vi till vilka områden där en ökad variation faktiskt kunnat noteras så märks bland annat kostnader i grundskolan för läromedel och elevvård, där uppgången varit relativt tydlig och dessutom ökat från en redan från början hög nivå. En märkbar ökning av variationen kan också iakttas för kommunernas kostnader för socialbidrag, mer blygsam under de år då socialbidragens omfattning i reella tal ökar som mest och mer påtaglig i den fas då bidragstagandet stabiliseras och sedermera sjunker. Ökade variationer, om än inte lika omfattande eller entydiga, finner vi inom äldrevården för andelar med hemtjänst respektive i särskilt boende bland 80 år och äldre, samt avseende personaltäthet inom förskolan. Ett område där variationen sjunkit kraftigt är barn- och ungdomsvården, där framförallt kurvorna för omhändertaganden av barn 13 till 17 år och insatt kontaktmannaskap i åldrarna 0 till 12 år pekat klart nedåt. En klar minskning av variationen kan också noteras för kostnader per barn i barnomsorgen och en viss minskning för kostnad per elev i grundskolan.

Vad som kunnat erbjudas här är dock endast en beskrivning av hur variationen utvecklats. För att rättvisande kunna värdera dess orsaker eller dess relation till decentralisering och andra händelser på det kommunala området måste vidare analyser genomföras. Framförallt bör inflytandet av parallella förlopp när det gäller strukturella förutsättningar av betydelse vägas in skattningarna. Möjligheterna att nå längre med den typen av analyser bör vara relativt goda. Vad som allvarligt begränsar framkomligheten härvidlag är bristen på enhetlighet i hur statistik insamlas, sammanställs och redovisas över tid. Urvalet av variabler i den redovisning som gjorts i detta kapitel är i hög grad betingad av vilka variabler som man, med en relativt hög tolerans, kan anse användbara. Den mängd omläggningar av statistik som gjorts under den tioårsperiod

som vi här sökt täcka in är ansenlig och allt för sällan substantiellt motiverad.

Att värdera utvecklingen i stort, eller att söka svara på frågan om kommunala variationer i resursanvändning eller servicenivåer är ett problem eller inte, ligger utanför syftet med detta kapitel. I vilken utsträckning kommunerna skall vara någonting mer än välfärdsstatens förlängda arm, eller hur mycket centralstyrning som kan anses acceptabelt för att skydda enskilda medborgare från kommunalt godtycke är i grund och botten politiska, och inte vetenskapliga frågeställningar. En reflektion som dock är svår att undvika med anledning av de omfattande variationer som trots allt föreligger på många områden är i vilken utsträckning kommuninvånarna är informerade var i denna fördelning just deras kommun befinner sig. Eftersom lokal demokrati är ett argument som åberopas till stöd inte bara för självstyre, utan också för existensen av kommunala variationer i sig, borde information till kommuninvånarna om varje kommuns relativa position när det gäller sådant som äldrevård, skola eller barnomsorg vara ett givet inslag i den demokratiska processen. I dagsläget kan man på goda grunder misstänka att kunskaperna om detta är oerhört begränsade. Med detta infinner sig tvivel på i vilken utsträckning den lokala folkviljan kan åberopas av kommuner som på ett markant sätt avviker (nedåt) från genomsnittliga servicenivåer i riket. Sannolikt skulle en ökad spridning av information här inte bara stärka den faktiska demokratin. Det är högst troligt att det skulle kunna vitalisera hela den kommunala politiken.

Appendix

Figur A I. Kommunala variationer i totalkostnad per barn 0–12 år med barnomsorg, avgiftsfinansieringsgrad i hela barnomsorgen samt antal barn per årsarbetare i förskolan 1991–1999. Indexerade standardavvikelser (1991=100)

200 180

Avgifts- 160

finansieringsgrad 140

Kostnad/samtliga 120 barn med omsorg 100 Antal barn/

årsarbetare 80 60 40 20

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur A II. Kommunala variationer i totalkostnad per elev och undervisningskostnad per elev i grundskolan 1991–1999. Indexerade standardavvikelser (1991=100)

Undervisnings-

kostnad/elev 90

Totalkostnad/ 80 elev

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur A III. Kommunala variationer i kostnad för läromedel och bibliotek per elev respektive elevvård per elev i grundskolan 1991–1999. Indexerade standardavvikelser (1991=100)

200 Kostnader för

elevvård/elev

150 Kostnader för

läromedel och 100 bibliotek/elev

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur A IV. Kommunala variationer i andel barn (0–12 år) och unga (13–17 år) som omhändertagits för dygnsvård (påbörjade insatser) 1990–1999 samt i andel barn (0–12 år) och unga (13–17 år) där kontaktannaskap satts in som åtgärd (påbörjade insatser) 1990–1997. Indexerade standardavvikelser (1990=100)

160 Omhändertagna

barn 0-12 år

140 Omhändertagna

barn 13-17 år

100 Kontaktmannaskap 80 0-12 år 60 Kontaktmannaskap

13-17 år

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur A V. Kommunala variationer i kostnad för socialbidragen per kommuninvånare 1990–1999. Indexerade standardavvikelser (1990=100)

300 250 200 150 100 50

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Figur A VI. Kommunala variationer i andel äldre (80 år-) som beviljats hjälp i form av hemtjänst i ordinärt boende respektive andel i särskilt boende 1993–1999. Indexerade standardavvikelser (1993=100)

120 100

Särskilt

80 boende

Hemtjänst

93 94 95 96 97 98 99

Referenser

Bergmark, Å. & P. Sandgren, 1998. Vilka faktorer bestämmer

socialbidragskostnaderna? En analys av kommunala variationer. Stockholm: Socialstyrelsen.

Birgersson, B.-O. & G. Wallin, 1977. “Den kommunala själv-

tyrelsen – en analys”, i SOU 1 977:78, Kommunerna, bilaga 2. Stockolm: Fritzes.

Grønlie, T. 1991. ”Velferdskommunen” i Nagel, A. (red.),

Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Bergen: Alma Mater.

Gustafsson, A. 1999. Kommunal självstyrelse. Stockholm: SNS

Förlag. Eardsly, T., J. Bradshaw, J. Ditch, I. Gough, & P. Whiteford, 1996.

Social Assistance in OECD Countries. Synthesis Report.

London: HMSO. Hansen, J.-I. 1997. ”The Scandinavian model as seen from a local

perspective”, i Sipilä, J. (red.), Social Care Services: The Key to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury.

Johansson, A. 1996. ”Staten i den kommunala verksamheten”, i

SOU 1996:169, Kommunerna och den statliga styrningen, bilaga 2. Stockholm: Fritzes.

Johansson, H. 2000. ”Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt

problem för 1990-talet”, i Bergmark, Å. (red.), Välfärd och

försörjning. SOU 2000:40. Stockholm: Fritzes. Johansson, H. 2001. I det sociala medborgarskapets gränsland. Rätten

till socialbidrag under 1980- och 1990-talen. Lund: Arkiv. Johansson, L. 1982. Kommunal servicevariation. Rapport från

Kommunaldemokratiska kommittén, 11. Stockholm: Liber/

Allmänna förlaget. Johansson, L. 1983. ”Kommunal servicevariation” i Strömberg, L.

& J. Westerståhl (red.), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber.

Kröger, T. 1997. “Local government in Scandinavia: autonomous or

integrated into the welfare state”, i Sipilä, J. (red.), Social Care Services: The Key to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury.

Lundin, M. & P. Skedinger, 2000. Decentraliserad arbetsmarknads-

politik – effekter av ett ökat kommunalt inflytande i arbetsförmedlingsnämnderna. Uppsala: IFAU.

Lundquist, L. 1972. Means and Goals of Political Decentralization.

Lund: Studentlitteratur. Lundström, T. 2000a. ”Om kommunernas sociala barnavård” i

Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes.

Lundström, T. 2000b. ”Barnomhändertaganden: en analys av

kommunala variationer”, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Montin, S. 1996. ”Kommunala förnyelseproblem”, SOU 1996:169,

Slutbetänkande av kommunala förnyelsekommittén, bilaga 1.

Stockholm: Fritzes. Montin, S. & I. Elander, 1995. ”Citizenship, Consumerism and

Local Government in Sweden”, Scandinavian Political Studies,

18:25–51. Möller, T. 1998. Politikerförakt eller mogen misstro? – misstron mot

politiker och politiska institutioner: en översikt. Stockholm:

Svenska Kommunförbundet/Kommentus. Nilsson, L. & J. Westerståhl, 1997. ”Lokal självstyrelse i Sverige” i

Jönsson, S. m.fl. (red.), Decentraliserad välfärdsstat. Demokrati, effektivitet och service. Stockholm: SNS Förlag.

OECD 1994. National accounts 1979–1992. Paris: OECD Page, E. C. 1991. Localism and centralism in Europe. Oxford:

Oxford University Press. Pierre, J. 1987. ”Decentraliseringens politik och politikens

decentralisering”, i Rothstein, B. (red.), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS Förlag.

Premfors, R. 1996. Reshaping the Democratic State: Swedish

Experiences in a Comparative Perspective. Stockholm: SCORE. Qvarsell, R. 1993. ”Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt

arbete – en översikt”, i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete. Stockholm: Fritzes.

Regeringen, 1999. Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringens skrivelse 1998/99:97, Stockholm. Regeringen, 2000. Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Stockholm. Regnér, H. 2000. ”Ändrade förutsättningar för arbetsmarknads-

politiken?” i Fritzell, J. (red.), Välfärdens förutsättningar.

Arbetsmarknad, demografi och segregation, SOU 2000:37.

Stockholm: Fritzes. Riksrevisionsverket, 1996a. Förhållandet stat-kommun. Rapport

1996:2. Stockholm: RRV.

Riksrevisionsverket, 1996b. Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt

styrmedel. Rapport 1996:10. Stockholm: RRV. Riksrevisionsverket, 1998. Lokal skolutveckling. Statens roll och

ansvar. Rapport 1998:26. Stockholm: RRV. Segal, L. 1997. ”The pitfalls of political decentralization and

proposals for reform: The case of New York city public schools” Public Administration Review, 57:141–149.

Seip, A-L. 1991. ”Velferdskommunen og velferdstrekanten – et

tillakeblikk” i Nagel, A. (red.), Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Bergen: Alma Mater.

Sharpe, L. J. 1988. ”The growth and the decentralisation of the

modern democratic state”, European Journal of Political

Research, 16:365–380. Skolverket, 1996. Varför kostar elever olika? En analys av skillnader

i kommunernas kostnader för grundskolan. Stockholm: Liber. Skolverket, 1999. Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för

huvudmän. Stockholm: Liber. Skolverket, 2000. Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000.

Stockholm: Liber. Socialstyrelsen, 1995. Socialbidragsnormen – en översyn. Stockholm:

Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1996. Hur kan kommunerna minska kostnaderna för

socialbidrag? Aktiv uppföljning. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000. Konkurrensutsättning och entrepenader inom

äldreomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 1945:38. Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision

av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Stockholm: Kommunindelningskommittén.

SOU 1991:98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans –

statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Stockholm: Fritzes

SOU 1992:25. Frikommunsförsöket. Erfarenheter av försök med en

friare nämndorganisation. Stockholm: Fritzes SOU 1993:90. Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av

Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Fritzes. SOU 1996:169. Förnyelse av kommuner och landsting.

Slutbetänkande av Kommunala förnyelsekommittén (inkl.

bilagor). Stockholm: Fritzes. SOU 1998:166. Regional frihet och statligt ansvar – en principiell

diskussion. Stockholm: Fritzes. SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Del A. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Demokratiutredningen.

Stockholm: Fritzes. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén

Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:38. Välfärd, vård och omsorg. Delbetänkande från

Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Statskontoret, 1996. Statens styrning av kommunal verksamhet – en

studie åt kommunala förnyelsekommittén. Stockholm: Statskontoret.

Statskontoret, 1998. Staten i omvandling 1998. Stockholm: Stats-

kontoret. Stjernquist, N. & H. Magnusson, 1988. Den kommunala

självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. Stockholm: Civildepartementet.

Stjernquist, N. 2000. Den kommunala självstyrelsen – I backspegeln

och bakom nästa vägkrök. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Strandberg, U. 2000. ”Service, medborgarskap eller social

gemenskap?”, i Självstyrelsen utmanad. Stockholm: Svenska

Kommunförbundet. Sunesson, S. 1999. ”Medborgarrätten och det lokala självstyrets

arrogans”, i SOU 1999:40, Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Stockholm: Fritzes.

Svenska Kommunförbundet, 2000. Kommunernas ekonomiska läge,

oktober 2000. Stockholm. Svenska Kommunförbundet, 2001. Kommunernas resultat- och

balansräkningar 2000. PM 2001:38. Stockholm. Szebehely, M. 2000. ”Äldreomsorg i förändring”, i Szebehely, M

(red.), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes.

Tideman, M. 2000. Normalisering och kategorisering. Institutionen

för socialt arbete, Göteborgs universitet. Stockholm: Johansson & Skyttmo förlag.

Trydegård, G.-B. 2000. Tradition, change and variation. Past and

present trends in public old-age care. Stockholm University: Department of Social Work.

Westerståhl, J. 1987. Staten, kommunerna och den statliga

styrningen. Några principfrågor. Stockholm: Civildepartementet. Vrijes de, M. S. 2000. “The rise and fall of decentralisation: A

comparative analysis of arguments and practices in European countries”, European Journal of Political Research, 38:193–224.

Åström, K. 2000. ”Förändringar och förskjutningar i välfärds-

statens rättsliga reglering”, i Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård

och omsorg, SOU 2000:38, Stockholm: Fritzes.

2 Välfärdstjänster till salu

– privatisering och alternativa driftformer under 1990-talet

Gun–Britt Trydegård

2.1 Inledning

På välfärdstjänsternas område – skola, vård, omsorg – har 1990talet betecknats som ett marknadens decennium, präglat av en förskjutning mot mer marknadsinfluerade modeller för arbetets organisering och av ökade inslag av privata produktionsformer (Svedberg Nilsson 2000). Nya former för organisation och styrning har hämtats från marknadsekonomin, alternativ till offentlig drift har introducerats i ökande takt, och nya aktörer har trätt fram i form av personal- och brukarkooperativ och ideella organisationer men också privata firmor och aktiebolag (SOU 2000:3). ”Marknadisering” av offentliga verksamheter är en internationell företeelse, där Sverige har varit mer offensiv än de nordiska grannländerna, men mer återhållsam än många andra länder i Europa, exempelvis Storbritannien (Montin 1997).

Det var på 1980-talet som det som kallas ”New Public Management” började introduceras i de svenska kommunerna, och förändringsarbetet intensifierades i slutet av decenniet. Bakom detta låg dels en kritik mot en centralstyrd och byråkratisk offentlig sektor, dels ett ökande budgetunderskott med åtföljande besparingspolitik och effektivitetskrav. Man började separera politik och produktion i s.k. beställar–utförar-modeller, skapade resultatenheter med ökat ekonomiskt ansvar och interna marknader, som stimulerade konkurrens mellan enheter. Även inom landstingen skedde stora förändringar. Flertalet landsting frångick den traditionella anslagsstyrningen till förmån för mer marknadsorienterad prestationsstyrning, och också i landstingen blev beställar–utförar-modellen en vanlig organisationsform (Antman 1994; Montin 1997; Gustafsson 2000).

Konkurrensutsättning och privatisering, som också är centrala inslag i New Public Management, fick störst genomslag efter det borgerliga regeringstillträdet 1991, då man proklamerade en

”valfrihetsrevolution inom välfärdssystemen” och genomförde en rad strategiska lagändringar för att underlätta entreprenadisering av den offentliga verksamheten (Antman 1994). Den borgerliga regeringen kunde då bygga vidare på den väg som huvudsakligen stakats ut av den socialdemokratiska regeringen under de sista åren på 1980-talet – ett systemskifte i kommuner och landsting hade till stor del redan kommit till stånd. De borgerliga regimerna i kommuner och landsting gjorde en starkare markering av att öka konkurrensen, skapa köp- och säljmodeller, öka inslagen av privata entreprenörer och uppmuntra privata alternativ inom skola, vård och omsorg (Montin 1997).

Efter det socialdemokratiska maktövertagandet vid valet 1994 har det dock inte skett någon omfattande tillbakagång till tidigare system. Vid senare delen av 1990-talet hade New Public Management-filosofin fått genomslag i flertalet av landets kommuner och landsting, men i olika omfattning, och ganska oberoende av majoritetsförhållanden i riksdagen eller kommunerna (Montin 1997; Blomqvist & Rothstein 2001). I vissa kommuner sägs det råda närmast en total samsyn om att alternativ till drift i kommunal regi är önskvärda – diskussionen gäller främst i vilka former detta skall genomföras (Blom & Hallgren 1999).

I den aktuella politiska debatten är dock frågan om i vilken omfattning offentlig verksamhet kan och bör utföras av privata producenter med vinstintresse fortfarande mycket omstridd och det råder starkt delade meningar mellan partierna, men också inom det socialdemokratiska partiet (Blomqvist & Rothstein 2001). En sådan diskussion har gällt om friskolor och akutsjukhus skall få drivas med vinstintresse (Nilsson 2000). I äldreomsorgen däremot tycks frågan om entreprenader och konkurrensutsättning inte längre vara så laddad, och de partipolitiska meningsskiljaktigheterna uppges ha mattats (Socialstyrelsen 2000a).

2.1.1 Saknas: en samlad bild av privatiseringens omfattning och karaktär

Med tanke på att den ideologiska diskussionen om välfärdstjänsternas privatisering har varit intensiv, finns det förvånansvärt litet kunskap om hur utvecklingen ser ut i kvantitativa termer: hur stor del av välfärdstjänsterna som faktiskt drivs i alternativ regi, hur vanligt förekommande kooperativa lösningar och andra ideella

företagsformer är, och hur mycket av verksamheterna som drivs i vinstsyfte. En grundläggande kartläggning redovisades dock i en ESO-rapport 1995 (Loord-Gynne & Mann 1995), där man jämförde förekomsten av olika enskilda driftformer i välfärdssystemen vid fyra tillfällen mellan november 1988 och juni 1994. Man fann att omfattningen av enskilt drivna verksamheter fortfarande vid 1990-talets mitt var blygsam (5,5 procent av samtliga anställda), men att det fanns tecken på att utvecklingen var i sin linda och skulle komma att accelerera. Aktiebolagen hade dominerat under hela perioden och också ökat sin andel med 50 procent. Ideella föreningar och stiftelser hade ökat relativt måttligt, medan ekonomiska föreningar (den vanligaste företagsformen för brukarkooperativ av olika slag) hade haft den snabbaste tillväxten under perioden. Man såg en klar tendens till ökning av antalet kommuner med verksamheter i enskild regi, och konstaterade att storstäderna hade mer av enskilda alternativ än övriga delar av landet.

Utöver denna ESO-rapport har det inte funnits någon samlad bild av privatiseringens omfattning på välfärdstjänsternas område och inte heller av den alternativa driftens fördelning på vinstsyftande (”for profit”) och icke vinstsyftande (”nonprofit”) företag. Den s.k. kommunkontoutredningen (SOU 1999:133) analyserade antalet sysselsatta 1991 och 1997 inom elva verksamheter som traditionellt betraktats som kommunala/ landstingskommunala, dock utan att skilja på företagstyp. Detta har heller inte Socialstyrelsen och Skolverket gjort i sina kartläggningar av specifika områden som äldreomsorg, skola och barnomsorg (se t.ex. Skolverket 2000b; 2001a; Socialstyrelsen 2000a). Svenska Kommunförbundet har intresserat sig för den ekonomiska betydelsen av alternativa driftformer samt effekterna av konkurrensutsättning i de svenska kommunerna (Blom & Hallgren 2000; Svenska Kommunförbundet 2001). Däremot har Statistiska Centralbyrån inte bidragit med någon kartläggning av de alternativa driftformerna i den offentliga statistiken.

2.1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna studie är att kartlägga och analysera utvecklingen av olika alternativa driftformer för välfärdstjänsterna i Sverige under 1990-talet, ett syfte som genererar en rad frågor: N Hur har utvecklingen sett ut inom de olika välfärdstjänsterna?

Är alternativ drift vanligare i vissa typer av tjänster än i andra? N Hur ser fördelningen mellan vinstsyftande (”for profit”) och

icke vinstsyftande (”nonprofit”) företag ut i de olika tjänstesektorerna?

N Vilken juridisk form har företagen inom välfärdsområdet, hur

stora är de, och vilka företagsformer dominerar inom de olika

välfärdstjänsterna? Hur vanligt förekommande är offentligt ägda

(”avknoppade”) bolag? N Hur skiljer sig kommunerna åt när det gäller förekomsten av

privat drift, och vad kännetecknar de kommuner som har stor

andel privat drift?

2.2 Material och mått

Som mått på omfattningen av alternativ drift har vi valt att använda antalet anställda personer i de olika välfärdstjänsterna efter deras arbetsgivare – offentliga myndigheter eller enskilt ägda företag i olika juridiska former. Eftersom det inte finns någon officiell statistik som direkt avser välfärdstjänsternas fördelning på olika driftformer, har vi fått söka andra informationsvägar och använda statistik som är framtagen för andra syften. Det datamaterial som undersökningen bygger på är hämtat från Statistiska Centralbyråns Företagsregister och avser antalet anställda inom hela välfärdsområdet, fördelat på kommun, näringsgren och juridisk form för företaget. Som företag räknas såväl offentliga myndigheter som enskilt ägda företag och organisationer av olika slag. För att ett företag skall bli redovisat i statistiken skall det vara aktivt, dvs. antingen vara arbetsgivareregistrerat, momsregistrerat eller Fskatteregistrerat. Alla aktiva företag skall ha minst ett arbetsställe, där det förekommer någon typ av verksamhet under en längre tid. Med antal anställda menas det faktiska antalet personer som har sin

1 Vi ansluter oss här till den tidigare nämnda ESO-rapporten om de enskilda alternativen inom skolan, vården och omsorgen (Loord-Gynne & Mann 1995:20 ff.).

huvudsakliga anställning i företaget. Uppgift om antalet anställda grundar sig på de kontrolluppgifter som företaget lämnat men också på uppgifter som infordrats via enkäter (gäller företag med fler än ett arbetsställe). Företagsregistret uppdateras var 14:e dag, medan uppdateringen av antalet anställda görs en gång per år (SCB 2001).

SCB använder sig av Svensk standard för näringsgrensindelning, SNI, och vi har varit hänvisade till att följa denna indelning av välfärdstjänsterna. Antalet anställda är summerat från arbetsställen med respektive SNI-kod i varje kommun. Vår ambition har varit att spegla utvecklingen under hela 1990-talet, men detta har stött på mättekniska problem, eftersom näringsgrensindelningen har ändrats under denna tid. Den gamla, SNI69, ansågs föråldrad och ersattes från och med 1994 av SNI92, som har EU:s näringsgrensstandard som bas och är mera detaljerad (SCB 1999). För 1993 redovisade Företagsregistret näringsgrenarna enligt både SNI69 och SNI92. Uppgifterna visade sig vara så disparata att en jämförelse mellan tiden före och efter 1993 inte är meningsfull. Vi har därför fått begränsa oss till att redovisa utvecklingen från 1993 och framåt. Av andra studier har framgått, att omfattningen av de alternativa driftformerna var relativt blygsam före 1993, och att utvecklingen på flera av välfärdsområdena tog fart först en bit in på 1990talet, sedan lagstiftning och ändrade statsbidragsregler underlättat sådana reformer (Fridolf 1993; Loord-Gynne & Mann, 1995; Montin 1997; Socialstyrelsen 2000a; Svensson & Edebalk 2001). Eftersom vi haft tillgång till data även för år 2000, har vi låtit tidsserierna sträcka sig också över detta år, för att följa pågående tendenser. De mera ingående analyserna görs dock på förhållandena i välfärdstjänsterna år 1999.

2 Personal från s.k. bemanningsföretag ingår inte i statistiken över anställda i välfärdstjänsterna. 3 En viss osäkerhet kan finnas när det gäller anställda med kommunen som arbetsgivare. Enligt muntlig uppgift från SCB förekommer det att kommuner anmäler alla sina anställda under den näringsgren som har flest antal anställda i kommunen, och att viss personal därför blir felkodad. Inom ”Individ- och familjeomsorg”, som omfattar den kommunala socialtjänstens arbete bland annat med socialbidragshandläggning, hade närmare hälften av landets kommuner inte anmält någon kommunalt anställd, vilket uppenbarligen inte är korrekt. Andelen anställda i alternativ drift på detta område blir därigenom också missvisande, varför särredovisning av området ”Individ- och familjeomsorg” tyvärr har fått utgå. Området ingår dock i ”Välfärdstjänsterna sammantagna”. 4 Exempelvis har den gamla SNI-koden ”Hälso- och sjukvård” delats upp i 8 underavdelningar. Andra verksamheter har flyttats från en näringsgren till en annan; exempelvis återfanns ”Barnomsorg inom förskola” tidigare under avdelningen ”Undervisning”, medan ”Annan barnomsorg” fanns under ”Barnavård och ungdomsvård”.

De verksamhetsområden som studeras är följande: N Barnomsorg N Skola (grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxen-

utbildning) N Hälso- och sjukvård, tandvård N Äldre- och handikappomsorg N Vård och behandling i hem för vård eller boende (”HVB”) N Välfärdstjänsterna totalt (där utöver ovanstående tjänste-

områden också individ- och familjeomsorg samt vissa andra sociala och humanitära tjänster ingår)

För information om Sveriges kommuner har använts databasen ”Kfakta 2000”, som sammanställts vid Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet. Vidare har vissa uppgifter hämtats från ”Jämförelsetal för socialtjänsten”, som årligen ges ut av Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån. Uppgifter om mandatfördelningen inom landstingen har erhållits från Statskontoret.

För den kommunanalys som görs på de olika välfärdstjänsteområdena, har vi valt följande indikatorer på strukturella och politiska förhållanden i kommunerna: N Strukturella variabler: Kommuntyp , folkmängd, andelen

tätortsboende och andelen lågutbildade i befolkningen samt antal skattekronor per innevånare;

N Politiska variabler: Kommunal skattesats, kommunens service-

utbud i form av ett index, som speglar täckningsgraden för ett tiotal kommunala tjänster med riksgenomsnittet satt till 100, samt, som en indikator på politisk ”färg” i kommunen, andelen röster på moderata samlingspartiet respektive socialdemokratiska partiet i kommunvalet 1998.

Valet av M-röster och S-röster motiveras av att alternativet, politisk majoritet i kommunfullmäktige, kan vara svårtolkat med många lokala partier och olika allianser över partigränserna, men också av att privatiseringsfrågan varit mest intensiv i dessa två partier.

5 Kommungruppsindelningen är den som används av SCB och utgår från folkmängd, läge,

2 tätortsgrad, antal invånare per km och näringsstruktur. 6 I indexet har vägts in kommunala tjänster från områdena fritid, kultur, barnomsorg, utbildning, socialtjänst i form av socialbidrag samt äldre- och handikappomsorg (se vidare Svenska Kommunförbundet & SCB 1998).

Sambandet mellan andelen anställda i privat drift å ena sidan och de strukturella och politiska faktorerna å den andra undersöks bivariat med Pearson’s korrelationskoefficient. Med hjälp av partiell korrelation undersöker vi också om sambanden kvarstår när vi kontrollerar för övriga i analysen ingående variabler.

2.3 Nya företeelser och begrepp på välfärdstjänsternas område

2.3.1 Vad är privatisering?

I strikt mening innebär privatisering att offentliga myndigheter – stat, landsting eller kommuner – överlåter såväl finansiering som drift och kontroll av en verksamhet till någon utomstående. Privatisering i denna strikta bemärkelse är på det kommunala området egentligen bara möjlig för verksamheter inom den fakultativa, frivilliga sektorn, och inte för verksamheter som kommunen har ett lagstadgat eller förväntat ansvar för, som skola, barnomsorg, äldreomsorg (Loord-Gynne & Mann 1995; Blom & Hallgren 1999). En form av privatisering, där varken finansiering, utförande eller kontroll finns kvar inom det offentliga åtagandet, kan dock nämnas från äldreomsorgens område. I vissa kommuner beviljar man inte äldre personer hemhjälp i form av städning och matinköp, utan hänvisar dem till att köpa dessa tjänster på den privata marknaden, alternativt förlita sig på anhörighjälp (Szebehely 1999).

Det förekommer också vidare tolkningar av begreppet privatisering. I årsrapporten från SNS:s välfärdspolitiska råd menar man med privatisering varje form av ökat inflytande för privata aktörer i den offentliga verksamheten, inklusive ett ökat inflytande för brukarna av offentliga tjänster (Söderström, Andersson, Edebalk & Kruse 2001). De under 1990-talet höjda brukaravgifterna, främst för barnomsorg och äldreomsorg, men också för tandvård och läkemedel, har även betraktats som en stegvis privatisering av välfärdstjänsternas finansiering (SOU 2000:3).

I denna studie har begreppet privatisering använts för att beteckna att utförandet (eller produktionen) av tjänster, som tidigare utförts av den offentliga sektorn, har lämnats över till den privata sektorn – till en firma, ett bolag, ett kooperativ eller en ideell organisation – men med bibehållen offentlig finansiering och kontroll.

2.3.2 Alternativa driftformer

Ett parallellt begrepp är ”alternativa driftformer” för välfärdstjänsterna. På det kommunala området innebär detta, att en verksamhet som har drivits eller kan drivas i förvaltningsform i stället drivs av någon annan än kommunen eller landstinget, som regel en privaträttslig organisation, medan kommunen fortfarande svarar helt eller delvis för finansiering och kontroll av verksamheten (Blom & Hallgren 1999).

De vanligaste formerna för alternativ drift på välfärdstjänsteområdet är följande, som nedan skall beskrivas något mera utförligt: N offentligt ägda företag N driftentreprenader N bidragsfinansierad enskild verksamhet N kundvalssystem med enskild utförare N köp av platser på enskild institution N köp av stödfunktioner

En kommun eller ett landsting kan föra över – ”knoppa av” – en del av verksamheten till ett kommunalt företag. Genom bolagsbildningen avgränsas uppgifter, ekonomi, inflytande och kontroll, och verksamhetens intäkter och kostnader separeras från övrig verksamhet. Bolagiseringen kan vara ett led i en medveten utförsäljnings- eller privatiseringsstrategi och ett sätt att få ut marknadsvärde för den kommunala egendomen vid en försäljning till utomstående intressenter. Fastighetsförvaltning, teknik och kommunikationer har varit de vanligaste kommunala områdena att bolagisera; ett mindre men ökande antal kommunala företag har dock på senare år bildats på välfärdstjänsteområdet, t.ex. inom hälso- och sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg/skola (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997).

De kommunala driftentreprenaderna har varit i fokus för diskussionen om privatiseringen av välfärdstjänsterna. En entreprenad föreligger när kommunen, ofta efter konkurrens- och anbudsförfarande, avtalar med en extern entreprenör att för kommunens räkning, varaktigt och självständigt, utföra en eller flera tjänster i en sammanhållen verksamhet (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet och svarar för uppföljning och

utvärdering; kommunen behåller således sitt ansvar gentemot de kommuninvånare som utnyttjar tjänsterna.

Entreprenadformen dominerar inom kommunernas ”mjuka” verksamhetsområden. År 1999 uppgick kommunernas sammantagna entreprenadutnyttjande till drygt 36 miljarder kronor, varav ca 85 procent inom skola, vård och omsorg. På dessa områden har andelen entreprenader ökat under den senaste 5-årsperioden, pedagogisk verksamhet från 7 till 11 procent av driftkostnaderna, och vård/omsorg från 11 till 12 procent; i absoluta tal med sammanlagt drygt 13 miljarder kronor (Svenska Kommunförbundet 2001).

Bidragsfinansierad enskild verksamhet är sådan verksamhet som inte bedrivs på uppdrag av kommunen, men som ändå tilldelas kommunala bidrag eller annat stöd. Oftast rör det sig om ideella organisationer som får bidrag till att bedriva en verksamhet utan att det har föregåtts av något upphandlingsförfarande. Exempel på denna driftform är skolor och barnomsorg som drivs av föräldrakooperativ.

Kommunala kundvalssystem, i form av ”check” eller ”peng” är en alternativ driftform som innebär att kommunen inbjuder privata utförare att på lika villkor konkurrera med verksamhet i kommunens egen regi. Kommunen prövar de privata utförarnas lämplighet utifrån fastställda kriterier och ger dem som bedöms lämpliga ”auktorisation”. De kommuninvånare som har rätt till en viss tjänst eller omsorgsinsats får välja fritt mellan kommunala och privata utförare. Utförarna får ersättning från kommunen med det belopp som kommunen fastställt (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Kundvalssystem förekommer sedan början av 1990-talet inom skolan och barnomsorgen i form av skolpeng och barnomsorgspeng. Inom äldre- och handikappomsorgen har man i några kommuner infört checksystem för hemtjänsten, och fler kommuner är på väg att införa någon form av kundvalssystem i äldreomsorgen. I Stockholms stad föreligger nu ett förslag till kundvalsmodell, både när det gäller hemtjänst och särskilda boendeformer för äldre (Stockholms stad 2001).

Köp av platser på enskild institution är en alternativ driftform som kan gälla t.ex. plats i hem för vård eller boende (HVB) för missbrukare eller för omhändertagna barn och ungdomar. Platserna

7 Ca 40 procent av entreprenadvolymen utgörs av köp av tjänster från den offentliga sektorn; exempelvis är andra kommuner stora entreprenörer inom gymnasieskolan (Svenska Kommunförbundet 2001).

köps för en enskild klient genom ett individuellt avtal, eller genom s.k. avrop från ett ramavtal som slutits med en särskild institution (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Denna form för alternativ drift förekommer också inom äldreomsorgen – ca 40 procent av landets kommuner köper platser i särskilda boenden, som drivs t.ex. av stiftelser eller organisationer (Socialstyrelsen 2000a).

Alternativa driftformer förekommer också i ökande grad i form av köp av stödfunktioner till den egentliga verksamheten. Det kan gälla städning, måltidsverksamhet och persontransporter inom t.ex. skola, barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård.

2.3.3 Konkurrensutsättning

På det kommunala området brukar man med konkurrensutsättning avse ett upphandlingsförfarande, där externa anbudsgivare ges möjlighet att lämna anbud i konkurrens med varandra och/eller med en kommunal egenregi-enhet. Konkurrensutsättning kan också äga rum utan anbudskonkurrens, när kommunen beslutar att utge bidrag till enskilda huvudmän, t.ex. föräldrakooperativ i barnomsorgen, som då anses konkurrera med och utmana den kommunala egenregiverksamheten. De s.k. kundvalssystemen anses innefatta en permanent konkurrens mellan offentliga och enskilda utförare. Konkurrensen uppstår i det fallet genom att brukarna kan välja fritt mellan kommunala utförare och av kommunen auktoriserade privata utförare. Däremot räknas det inte som konkurrensutsättning när det förekommer interna förhandlingar mellan en beställarenhet och en utförarenhet inom kommuner eller landsting (Blom & Hallgren 1999).

2.3.4 “Välfärdsföretagens” juridiska form

Det förekommer en rad olika företagsformer på välfärdstjänsternas område. I Tabell 1 har de juridiska formerna delats in i tre kategorier. Det är dels offentliga, dels privaträttsliga organisationer. Till de offentliga hör statliga enheter, kommuner, landsting och kommunalförbund. Hit har också förts offentligt ägda aktiebolag, s.k. “avknoppade” enheter exempelvis inom sjukvården, som har bolagiserats men fortfarande ägs av kommunen/landstinget.

Tabell 1. Kategorisering av företag i välfärdstjänstebranschen efter juridisk form

Offentliga organisationer Privaträttsliga organisationer

Icke vinstsyftande Vinstsyftande

Statliga enheter Ideella föreningar Enskild firma (fysisk person) Primärkommuner Ekonomiska föreningar Handelsbolag, kommanditbolag Kommunalförbund Stiftelser Privat ägda aktiebolag Landsting Regionala statliga enheter Offentligt ägda aktiebolag

De privaträttsliga företagen har i vår undersökning delats in i två kategorier – icke vinstsyftande (”nonprofit”) och vinstsyftande (”for profit”). Till de förra räknas ideella föreningar, som också kan ha anställd personal för att utföra tjänster på välfärdsarenan. Exempelvis driver Röda Korset sjukhus, Stadsmissionen härbärgen för hemlösa, handikappföreningar dagliga verksamheter för personer med funktionshinder. Ekonomiska föreningar är den vanligaste företagsformen vid kooperativa lösningar, t.ex. föräldrakooperativ i förskola och skola liksom brukarkooperativ inom äldre- och handikappomsorgen. En ekonomisk förening bildas för att främja medlemmarnas intressen genom en verksamhet, där medlemmarna deltar t.ex. genom att begagna föreningens tjänster eller med egen arbetsinsats. Stiftelser är inte någon form av bolag eller förening, utan bildas genom att egendom enligt ett förordnande avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet, bunden till ett bestämt ändamål. Fristående skolor och privata daghem drivs ofta i stiftelseform, t.ex. Waldorf- eller Montessoriskolor. Också inom vård- och omsorgsområdet förekommer stiftelseägda sjukhem och äldreboenden (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997; Lundström & Wijkström 1997; Socialstyrelsen 2000a).

Till de vinstsyftande företagen räknas här enskild firma, handelsbolag/kommanditbolag och privat ägda aktiebolag. Den enskilda firman skiljer sig från de andra företagsformerna genom att den inte är en juridisk person, utan det är en fysisk person som driver

en viss näringsverksamhet – firmans ägare svarar själv obegränsat för avtal som ingåtts med företaget.

Åtskilliga entreprenörer inom välfärdstjänsterna bedriver sin verksamhet i handelsbolagsform. Ett handelsbolag, som är en juridisk person, bildas när två eller flera personer avtalar om att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag, och detta har blivit infört i handelsregistret. Formen lämpar sig mindre väl för en större delägarkrets eller för en omfattande verksamhet. Ett kommanditbolag är en form av handelsbolag men skiljer sig något när det gäller ägaransvaret. I handelsbolag är delägarna solidariskt ansvariga för bolagets eventuella skulder, medan s.k. kommanditdelägare endast svarar för belopp som de utfäst sig att sätta in i bolaget. Kommanditbolag är numera en sällsynt företagsform (Loord-Gynne & Mann 1995).

Aktiebolaget är den vanligaste företagsformen i vårt land och den viktigaste privaträttsliga organisationsformen i näringslivet, antalsmässigt och ekonomiskt. Den som äger aktier i ett företag är delägare i bolaget och har rösträtt i förhållande till sitt aktieinnehav. Varje aktie berättigar till andel i bolagets vinst (utdelning på aktierna). Stora bolag har som regel tusentals delägare men kan domineras av några få röststarka ägare, t.ex. institutioner som banker och försäkringsbolag. Små aktiebolag är ofta familjeägda med några få eller en enskild ägare, s.k. fåmansföretag och familjeföretag (Bonniers stora lexikon). Aktiebolagsformen har utvecklats för att bedriva affärsmässig verksamhet och utgår från att ägaren generellt sett syftar till maximal utdelning på sitt kapital. Till de fördelar som angetts med aktiebolagsformen i kommunala sammanhang hör att den ger ett väl beprövat, välkänt och smidigt regelverk – jämfört med t.ex. stiftelser – medan som nackdelar har angivits bristande insyn och begränsade kontrollmöjligheter jämfört med offentligt drivna verksamheter (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997).

2.3.5 Den rättsliga grunden för alternativ drift av välfärdstjänster

Grundlagsstöd för myndigheters rätt att anlita externa utförare av tjänster finns i Regeringsformen (KK 1974:152). Vidare stadgar Kommunallagen (SFS 1991:900) att en kommun får lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett

handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild individ. Särskilt lagstöd för alternativ drift inom de olika välfärdstjänsteområdena finns sedan i speciallagstiftningen, t.ex. Skollagen (SFS 1985:1100), Hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763) och Socialtjänstlagen (SFS 1980:620). Exempelvis stadgas i Socialtjänstlagens 4 § att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Ett undantag är uppgifter som innebär myndighetsutövning , som inte får överlämnas till ett bolag, en förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det innebär exempelvis att beslut enligt Socialtjänstlagen om bistånd i form av hemhjälp, beslut om omhändertagande av barn och ungdom eller tvångsvård för vuxna missbrukare inte får lämnas till en entreprenör, medan utförandet av själva tjänsten kan överlämnas till en sådan (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Frågan om också utredningar inom socialtjänsten, t.ex. en barnavårdsutredning, kan läggas ut på entreprenad har aktualiserats bl.a. i Stockholm. Justitieombudsmannen (JO) har tagit upp principfrågan under våren 2001. Eftersom lagen säger att myndighetsutövning inte kan lämnas över till någon annan, hävdar JO att inte heller de utredningar som föregår besluten kan hanteras på detta sätt. JO menar att det inte går att skilja på beredningen av och beslutet i ett ärende (Kommunaktuellt 2001-04-05).

2.4 Utvecklingen av alternativa driftformer under 1990-talet

Här skall nu redovisas hur de alternativa driftformerna för välfärdstjänsterna har utvecklats i Sverige under 1990-talet, som det speglas i antalet anställda i olika former av enskilda företag respektive i offentliga verksamheter. Som tidigare framgått, har förändringarna i näringsgrensindelningen inneburit att vi börjar redovisningen med år 1993. Ett undantag gäller skolan, där data för 1993 är så osäkra, att redovisningen i stället startar med 1994 års siffror.

Eftersom utvecklingen varierar mycket mellan de olika välfärdstjänsterna, görs en kartläggning av varje område för sig, därefter följer en överblick över alla välfärdstjänsterna sammantagna. Redovisningarna följer ett gemensamt mönster och innefattar antalet och andelen anställda i offentliga verksamheter, i vinstsyftande företag och i icke vinstsyftande företag 1993–2000.

8 Dvs. att bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet för den enskilde.

Vidare redogörs för situationen 1999 när det gäller de enskilda företagens juridiska form och antalet anställda i de olika företagsformerna, liksom företagens storleksordning på de olika välfärdsområdena. Ett inte obetydligt antal företag uppges ha noll anställda, men eftersom en förutsättning för att komma med i statistiken är att företaget är aktivt och bedriver verksamhet, har dessa redovisats som ”enmansföretag” i tabellen över antalet verksamma i olika juridiska former. I samma tabell särredovisas också antalet anställda i offentligt ägda aktiebolag; dessa inkluderas i övriga tabeller och figurer i de offentligt anställda. Slutligen redovisas resultatet av analyser på kommunnivå.

2.4.1 Barnomsorg

Till området barnomsorg räknas här daghem och andra former av förskola, sexårsklasserna inräknade, men också annan barnomsorg, t.ex. familjedaghem (”dagmammor”), fritidshem och parklek.

Barnomsorg som drivs av någon annan än kommunen är inget nytt i Sverige – privata daghem och dagmammor har funnits länge. Genom nya statsbidragsregler 1984 blev det möjligt för ickekommunala daghem att få kommunala driftsbidrag, om de drevs av exempelvis föräldrakooperativ eller erbjöd en särskild form av pedagogik. Under den borgerliga regeringen 1991 – 1994 öppnades möjligheterna för vinstsyftande företag att driva offentligt finansierade daghem – då upphävdes den statliga förordning som hindrat kommunala bidrag till sådan verksamhet. Efter regeringsskiftet 1994 avskaffades lagen om etableringsfrihet, och varje kommun fick rätt att besluta om en privat förskola skall erhålla kommunala bidrag eller inte (se även Bergqvists och Nybergs kapitel i denna volym).

Skolverket (2000a) redovisar en ökande andel barn i barnomsorg i enskild regi, framför allt inom förskolan, där 15 procent av barnen var inskrivna i enskilda förskolor 1999 (att jämföra med 12 procent 1995). Barn i enskilda familjedaghem utgjorde 5 procent och i fritidshem 7 procent.

9 Sedan 1998 är förskoleklasser för sexåringar en egen skolform. Förskoleklassen omfattas av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo94 (Skolverket 2000a).

Figur 1. Antal anställda inom barnomsorg i offentlig respektive privat drift, 1993–2000

160 000 140 000 120 000 Vinstsyftande

Icke vinstsyftande 100 000

Offentliga

80 000

60 000

40 000

20 000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Som framgår av Figur 1 har antalet anställda inom barnomsorgen minskat avsevärt under den redovisade tidsperioden, från 137 000 till 110 000, en minskning med närmare 20 procent. De offentligt anställda har minskat med mer än 30 000 personer, medan de enskilda alternativen har ökat med 6 000 anställda, en ökning med närmare 25 procent. Det är de vinstsyftande företagen som visar den starkaste ökningstakten.

Figur 2. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom barnomsorgen, 1993–2000

2,7

2,5

8 2,3

t 1,9

1,6

6 1,3

ocen

Pr 0,9

4 0,3 7,5

6,7 7,0

5,7 6,1

5,3

4,5

2 3,6

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

Av Figur 2 framgår att det inom barnomsorgen är de icke vinstsyftande företagen som dominerar bland de privata driftformerna, främst ekonomiska föreningar, som är den företagsform som är vanligast och mest lämpad för föräldrakooperativ (Loord Gynne & Mann 1995). Denna företagsform har 1999 lika många anställda som alla andra juridiska former för alternativ drift sammantagna (Tabell 2). Bland de vinstsyftande företagen är det de privat ägda aktiebolagen som har flest anställda vid slutet av 1990-talet. Däremot är offentligt ägda aktiebolag inte någon alternativ driftform som används inom barnomsorgen – i hela riket fanns 1999 endast

20 anställda redovisade, från en kommun.

Tabell 2. Antal verksamma inom barnomsorgen i olika former av alternativ drift, 1999

I Figur 3 redovisas de privat ägda företagen efter storleksklass (observera att denna figur redovisar företag, inte anställda). Det är små företag som är vanligast i barnomsorgen. Den största gruppen är företag med en till nio anställda – de utgör två tredjedelar av de drygt 2 000 enskilda företag som finns inom branschen. Näst största gruppen (22 procent) är företag med noll anställda – det är rimligt att tänka sig att här återfinns dagmammor, som inte har kommunal anställning. Medelstora företag, med 10–99 anställda, utgör drygt 10 procent av de enskilt drivna företagen; endast ett företag i den högsta storleksklassen finns redovisat, men det har i gengäld mer än 500 anställda.

Figur 3. De privata företagens storleksklass inom barnomsorgen i procent efter antalet anställda, 1999. Antal företag = 2 023

100-

10-99

0% 0

11%

22%

1-9

67%

Kommunala skillnader

Av landets 289 kommuner var det vid 1990-talets slut 84 kommuner som inte hade någon alternativ drift i barnomsorgen, övriga hade det i varierande grad, mellan 1 och 47 procent av de anställda.

Om vi studerar fördelningen på olika kommuntyper (Figur 4), framgår det att anställda i privat drift i barnomsorgen är vanligast i de tre största städerna och deras förorter (ca 13 procent). Minst vanligt är det i industrikommuner (mindre än 4 procent) och det som kallas övriga större och övriga mindre kommuner (5 respektive 6 procent), medan andelen i privat drift ligger närmare 8 procent i glesbygd, landsbygd och medelstora städer.

Figur 4. Procentandelen anställda i privat drift inom barnomsorg, fördelat efter kommuntyp, 1999

Sthlm-Gbg-Malmö

Förorter

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner Övriga större kommuner Övriga mindre kommuner

0 2 4 6 8 10 12 14

Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde

Hur hänger då andelen anställda i privat drift samman med några andra strukturella variabler och med politiska förhållanden i kommunerna? En beräkning av sådana samband för barnomsorgen redovisas i Tabell 3. Bland de strukturella variablerna är det utbildningsnivån i befolkningen som har det tydligaste sambandet: kommuner med hög andel lågutbildade har låg andel anställda i privat drift i barnomsorgen, vilket kanske kan tolkas som att det främst är högutbildade föräldrar som bildar föräldrakooperativa daghem (jfr Bergqvists och Nybergs kapitel i denna volym). Kommuner med hög andel moderatröster har hög andel privat drift i barnomsorgen, medan det motsatta sambandet finns för andelen socialdemokratiska röster – detta senare försvinner dock när vi kontrollerar för övriga variabler (se kolumnen för partiell korrelation i Tabell 3). Slutligen ser vi ett negativt samband med kommunens serviceutbud: ju lägre nivå på serviceutbudet, desto högre andel anställda i privat drift i barnomsorgen. Detta skulle kunna tolkas som att kommuner som inte har ekonomi att bygga upp servicen har lagt ut barnomsorgen på alternativ drift av ekonomiska skäl, alternativt att kommuner som satsar på om-

fattande service till sina invånare vill hålla barnomsorgsdriften i egen regi.

Tabell 3. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift i barnomsorgen, 1999

Korrelations- Partiell koefficient korrelation (Pearson’s )

Folkmängd i tusental ,163** ,028 Tätortsboende, andel ,036 ,030 Antal skattekronor/invånare ,103 ,003 Lågutbildade i befolkningen, andel –,315*** –,212** M-röster i valet 1998, andel ,347*** ,188** S-röster i valet 1998, andel –,198** –,068 Kommunal skattesats –,014 ,016 Serviceutbud, index –,162** –,158* *** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05

Sammanfattningsvis, inom barnomsorgen har antalet anställda minskat under 1990-talet, men anställda i privata driftformer har ökat, mest de vinstsyftande företagen. Detta är annars de icke vinstsyftande företagens bransch. Den ekonomiska föreningen, som är anpassad för föräldrakooperativ, är den vanligaste företagsformen, och det är småföretag som dominerar – närmare 90 procent av företagen har färre än 10 anställda. Barnomsorg i privat drift är vanligast i de tre storstäderna och deras förorter, minst vanligt är det i industrikommuner. Kommuner som har hög andel anställda i privat drift kännetecknas av hög utbildningsnivå i befolkningen, hög andel moderata väljare och låg kommunal servicenivå.

10

Här redovisas resultatet av signifikanstest (p-värden), även om de i totalundersökningar, som här, mera får anses visa precisionen i sambanden.

2.4.2 Skola

I detta avsnitt redovisas de anställda inom olika skol- och utbildningsformer sammantaget: grundskola (inkl. specialskolor och särskola), gymnasial utbildning (såväl studieförberedande som yrkesinriktad) samt kommunal vuxenutbildning. På grund av osäkerhet i data för år 1993, tvingas vi utelämna detta år och välja 1994 som startår.

Förvisso har det funnits privata skolor i Sverige lika länge som det har funnits skolor, men de har under 1900-talet haft en blygsam omfattning; det svenska skolsystemet var vid 1980-talets början i det närmaste ett offentligt monopol (Skolverket 2000b; Blomqvist & Rothstein, 2001). Under senare delen av 1980-talet pågick en intensiv politisk debatt om de fristående skolorna. Riksdagen tog 1988, på förslag av den dåvarande socialdemokratiska regeringen, beslut om att fristående skolor i princip skulle vara berättigade till statsbidrag; villkoret var att skolan i något bestämt avseende skulle skilja sig från (och komplettera) den offentliga skolan. Men den stora förändringen för de fristående skolorna kom efter ett riksdagsbeslut 1992. På förslag av den nytillträdda borgerliga regeringen gjordes ett tillägg till skollagen enligt vilket kommunerna skulle fördela sina resurser för skolan till såväl kommunala som fristående grundskolor så att elevernas och föräldrarnas valfrihet blev så stor som möjligt. De nya bidragsreglerna, den s.k. ”skolpengen”, innebar att kommunerna var skyldiga att tilldela de fristående skolorna lägst 85 procent av vad en elev i den kommunala grundskolan i genomsnitt kostar. När socialdemokraterna återkom i regeringsställning 1994 sänktes bidraget till 75 procent, men sedan 1996 gäller att friskolorna skall verka på samma villkor som de kommunala skolorna och bidraget skall således motsvara hela den kommunala skolkostnaden per elev. Detta skall gälla såväl grund- och gymnasieskolan som den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan (Loord-Gynne & Mann 1995; Blomqvist & Rothstein 2001). Kommunen har också möjlighet att lägga ut vuxenutbildning på entreprenad, t.ex. inom det s.k. Kunskapslyftet (Skolverket 2000b).

Det är Skolverket som prövar om en friskola skall beviljas bidrag. Till skillnad från exempelvis barnomsorgen är det således inte den enskilda kommunen som beslutar att ge bidrag till skolor med

11

Det som i dagligt tal kallas privata skolor heter i lagstiftningen ”fristående skolor”. Ett annat ord för samma sak är friskolor.

alternativ drift. I början av 2001 fanns det 350 godkända fristående grundskolor och 90 fristående gymnasieskolor. De fristående särskolorna är 25 till antalet och gymnasiesärskolorna 15. Av landets alla elever går ca tre procent i en fristående skola (Skolverket 2001a).

Figur 5. Antal anställda inom skolan (grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning) i offentlig respektive privat drift, 1994–2000

250 000

200 000

Vinstsyftande

150 000

Icke vinstsyftande

Offentliga

100 000

50 000

0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Till skillnad från barnomsorgen har antalet anställda inom grundskolan, gymnasieskolan och kommunala vuxenutbildningen sammantaget legat relativt stabilt på omkring 215 000 anställda under den studerade perioden, med undantag för en mindre nedgång 1995 och en viss uppgång år 2000 (Figur 5). Det är förhållandevis få (drygt 6 000 personer 1999) som är anställda i skolor med enskild regi, men antalet och andelen är i växande, och den relativt sett stora ökningen mellan 1999 och 2000 kan måhända ses som en trend (se Figur 6). Skolverket (2001b) rapporterar våren 2001 om ett rekordstort antal ansökningar om att få starta fristående skolor, såväl grundskolor som gymnasieskolor, särskolor och gymnasiesärskolor (485 ansökningar vilket motsvarar 15 procent fler ansökningar än tidigare år; en tendens tycks vara att vissa

företag ansöker om att få starta skolor i flera – ända upp till 30 – kommuner).

Figur 6. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom skolan, 1994–2000

3,5

3,0

1,0

2,5

0,7

0,4 0,5

t 2,0

0,3

ocen

Pr 1,5 0,2

0,1 2,3

1,0 2,0

1,9 1,9

1,6

1,3

1,1

0,5

0,0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

Av Figur 6 och Tabell 4 framgår att det också på skolans och utbildningens område är de icke vinstsyftande företagen som är vanligast. Här är företagsformen inte ekonomiska föreningar som i barnomsorgen, utan ideella föreningar eller stiftelser, som ofta driver skolor med särskild ideologisk eller pedagogisk inriktning, som Waldorf och Montessori. Bland de vinstsyftande företagen är aktiebolagen helt dominerande, och i ökande. Det finns också ett litet antal anställda i offentligt ägda aktiebolag.

Tabell 4. Antal verksamma inom skolan i olika former av alternativ drift, 1999

Stiftelse 2 398

Inom skolan är de privata företagen som regel större än inom barnomsorgen – föga förvånande, eftersom man måste erbjuda verksamhet för flera årskurser och stadier. Mer än hälften ligger i storleksklassen 10–99 anställda (Figur 7). Det finns dessutom sex företag som har mer än 100 anställda. Men det finns också små enskilt drivna skolor och utbildare; en tredjedel av företagen har färre än 10 anställda, och var åttonde har inga anställda – det kan vara små utbildningsföretag exempelvis inom Kunskapslyftet.

Figur 7. De privata företagens storleksklass inom skolan i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 359

100-

2%

13%

10-99

1-9

52%

33%

Kommunala skillnader

Inte heller inom skola och utbildning är förekomsten av privat drift jämnt fördelad över landet. Av de 289 kommunerna har 93 någon form av alternativ drift inom grundskolan och 33 inom gymnasieskolan. Hur fördelningen ser ut efter kommuntyper framgår av Figur 8.

Figur 8. Procentandelen anställda i privat drift inom skolan, fördelat efter kommuntyp, 1999

Sthlm-Gbg-Malmö

Förorter

Större städer Medelstora städer

Industrikommuner Landsbygdskommuner Glesbygdskommuner Övriga större kommuner

Övriga mindre kommuner

0 1 2 3 4 5 6 7

Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde

Också på skolans område är det i de tre storstäderna och i förortskommunerna som det är vanligast med privat drift. I glesbygd, större kommuner och medelstora städer är – till skillnad från barnomsorgen – förekomsten mycket liten.

Undersökningen av samband mellan strukturella och politiska förhållanden i kommunen och andel anställda i privat drift visar på skolans område endast några svaga tendenser (se Tabell 5). Liksom på barnomsorgens område tycks utbildningsnivå i befolkningen ha en viss betydelse – ju fler lågutbildade desto lägre andel alternativ drift i skolan. Möjligen kan samma tolkning gälla här, att det främst är högutbildade föräldrar som efterfrågar friskolor för sina barn (jfr Skolverket 2000c) – alternativt att företag som vill driva friskolor söker sig till kommuner med hög utbildningsnivå i befolkningen.

Det finns också på skolans område ett negativt samband med serviceutbudet – ju mindre utbud av kommunal service, desto högre andel privat drift i skolan. När det gäller politisk färg finner vi inget samband, när vi tagit hänsyn till skillnader mellan kommunerna i övriga avseenden (bivariat korrelation = 0,178; signifikant på 1-procentsnivån; partiell korrelation = 0,039; ej

signifikant). Detta har måhända sin förklaring i att beslut om friskolor tas centralt, av myndigheten Skolverket, och att de lokala politikerna har mycket mindre inflytande på privatiseringen inom skolan jämfört med övriga välfärdstjänster.

Tabell 5. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom skolan, 1999

Korrelations- Partiell koefficient korrelation (Pearson’s )

Folkmängd i tusental ,146* ,081 Tätortsboende, andel –,023 –,067 Antal skattekronor/invånare ,101 ,068 Lågutbildade i befolkningen, andel –,159** –,135* M-röster i valet 1998, andel ,178** ,039 S-röster i valet 1998, andel –,075 ,006 Kommunal skattesats ,010 ,004 Serviceutbud, index –,149* –,178** *** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05

Sammanfattningsvis, inom skolan har antalet anställda legat stabilt under 1990-talet, och andelen anställda i alternativ drift är fortfarande ganska liten, om än i ökande. Ideella föreningar, stiftelser och privat ägda aktiebolag är de företagsformer som är vanligast, och merparten av företagen är relativt stora. Det är i storstäderna och förorterna som de flesta skolor med privat drift finns, liksom i kommuner med liten andel lågutbildade i befolkningen och i kommuner med låg servicenivå. Den politiska färgen i kommunen tycks däremot inte ha något samband med förekomsten av privat drift i skolan – beslutet om bidrag till friskolor fattas inte på den kommunala nivån.

2.4.3 Hälso- och sjukvård

Redovisningen av utvecklingen inom hälso- och sjukvårdsområdet har delats upp i två delar. Först redovisas det vi kanske först tänker på när vi talar om vården, den öppna och slutna hälso- och sjukvården, som omfattar anställda vid polikliniker och mottagningar,

dagvård, sjukhus och i detta sammanhang även sjukhem (formellt en särskild boendeform i den kommunala äldreomsorgen). Andra grenar av hälso- och sjukvården utgörs av tandvård och det som kallas ”annan hälso- och sjukvård”. Till det sistnämnda räknas medicinska laboratorier, paramedicinsk vård, dvs. sjukgymnaster, arbetsterapeuter och liknande, liksom alternativmedicinska verksamheter som fotvård och zonterapi. Inom dessa områden har enskild drift funnits länge, och utvecklingen visar upp ett helt annat mönster än inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården och redovisas därför separat, i avsnitt 2.4.4.

Den svenska sjukvårdens marknadsorientering tog sin början 1990, efter att tidigare genomgående ha varit av offentlig karaktär. Förändringen har skett stegvis och decentraliserat, den har ”inte styrts av någon central generalplan” (Blomqvist & Rothstein 2001:193). Under 1980-talets senare år hade s.k. interna marknader stimulerats och skilda beställar- och utförarfunktioner tillskapats, och efter den borgerliga valsegern 1991 intensifierades reformerna med bl.a. konkurrens mellan offentliga och privata vårdgivare och ökad valfrihet för patienterna som framträdande inslag. 1992 och 1993 ändrades lagstiftningen så att det blev möjligt för landstingen att kontraktera ut verksamheter till privat entreprenad. 1993 genomfördes också husläkarreformen, och 1994 infördes fri etableringsrätt för privatpraktiserande läkare, reformer som inskränktes respektive upphävdes av den socialdemokratiska regeringen efter maktskiftet 1994 (Blomqvist & Rothstein 2001).

Efter 1995 har dock marknadsstyrningen av sjukvården inte övergetts, men det finns stora regionala skillnader i synen på privata vårdgivare. I många landsting har entusiasmen svalnat medan i andra har privat entreprenad stimulerats aktivt, särskilt i de borgerligt styrda landstingen (Blomqvist & Rothstein 2001). För första gången såldes år 2000 ett akutsjukhus, S:t Görans sjukhus i Stockholm, till ett vinstsyftande företag, och planer finns på att sälja ut även andra storsjukhus inom Stockholmslandstinget. En intensiv politisk debatt har följt, och regeringen har tillfälligt stoppat försäljningen av akutsjukhus genom lag (SFS 2000:1440) och också tillsatt en offentlig utredning om vårdens ägarformer (Socialdepartementet 2000).

Figur 9. Antal anställda inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i offentlig respektive privat drift, 1993–2000

400 000 350 000 300 000

Vinstsyftande 250 000 Icke vinstsyftande

Offentliga 200 000 150 000 100 000 50 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vi ser av Figur 9 att antalet anställda inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården har minskat med så mycket som 65 000 personer mellan 1993 och 2000, och även här är det de offentligt anställda som har minskat. De icke vinstsyftande företagen står för en relativt blygsam andel, som har minskat marginellt under perioden (med drygt 1 00 personer; från 1,4 till 1,3 procent). Däremot har anställda i vinstsyftande företag ökat i antal och andel, från 12 00 till 17 00, från 3,4 till 5,9 procent av samtliga anställda (Figur 10).

Figur 10. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, 1993–2000

t

5,9

ocen 4,0 4,9 5,0

4,6 4,8

Pr

3,4 3,8

1 1,7

1,4 1,2 1,2 1,3 1,2 1,3

1,1

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

Av Tabell 6 framgår att det är privat ägda aktiebolag som dominerar bilden, men det finns också exempelvis läkarmottagningar som drivs som handelsbolag eller enskild firma. De offentligt ägda aktiebolagen hade fortfarande 1999 relativt få anställda; antalet ökar betydligt år 2000 då flera stora sjukhus ”avknoppas” och drivs som landstingsägda aktiebolag (se vidare Figur 24 i avsnitt 2.4.7).

Tabell 6. Antal verksamma inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i olika former av alternativ drift, 1999

Typ av företag Antal anställda

Enskild firma 177 Handelsbolag/kommanditbolag 556

Stiftelse 1 610

När det gäller de privatägda företagens storlek (Figur 11), var det 1999 hälften som inte hade några anställda; exempel på sådana är privatläkarmottagningar där en läkare arbetar ensam, utan annan personal anställd. Den andra ytterligheten, företag med minst 100 anställda, utgjorde ca en procent av samtliga företag – det fanns 1999 ett trettiotal stora företag i branschen. Ca 40 procent av företagen har mellan en och nio anställda, och något mindre än 10 procent har mellan 10 och 99 anställda.

Figur 11. De privata företagens storleksklass inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 3291

100-

10-99

1%

8%

0

50%

1-9

41%

Kommunala skillnader

Alternativ drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården fanns i merparten av Sveriges kommuner 1999. Det var endast 47 kommuner, motsvarande ca 16 procent, som hade uteslutande offentligt anställd personal. De tre storstäderna med förorter, som samtliga har borgerligt styrda landsting, har den största utbredningen av alternativ drift, men också i landsbygds- och industrikommuner liksom i övriga större kommuner är det förhållandevis stor andel (se Figur 12).

12

Det bör återigen påpekas här, att SCB till SNI-koden sluten sjukvård också räknar sjukhemmen, som organisatoriskt tillhör den kommunala äldreomsorgen. Det går inte att särskilja dem i datamaterialet, och vi kan alltså inte säga något om andelen sjukhem respektive andra former av hälso- och sjukvård med privat drift belägna i de olika kommunerna.

Välfärdstjänster till salu

Figur 12. Procentandelen anställda i privat drift inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, fördelat efter kommuntyp, 1999

Sthlm-Gbg-Malmö

Förorter

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner

Övriga större kommuner

Övriga mindre kommuner

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde

I Tabell 7 redovisas en motsvarande analys som för barnomsorg och skola av sambandet mellan strukturella och politiska variabler på kommunnivå och andelen anställda i privat drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården. Vi ser att ett starkt sådant samband finns med andelen moderatröster i kommunalvalet, och det

finns även ett samband med kommunens nivå på serviceutbud.

Eftersom stora delar av hälso- och sjukvården är ett landstingskommunalt ansvarsområde, har en kompletterande sambandsanalys gjorts med avseende på den politiska färgen i det landsting som kommunen tillhör, mätt med andelen mandat i landstingsfullmäktige för moderata samlingspartiet respektive socialdemokraterna. Resultatet blir likartat: det finns ett signifikant positivt samband mellan andelen anställda i privat drift och andelen moderata mandat i landstinget, ett samband som kvarstår efter kontroll för övriga variabler som ingår i analysen (partiell korrelation = 0,284; signifikant på 0,1 procentsnivå). Ett svagare negativt samband som finns med andelen socialdemokratiska mandat i landstinget, försvinner efter kontroll för övriga variabler.

Tabell 7. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i alternativ drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården, 1999

Korrelations- Partiell koefficient korrelation (Pearson’s )

Folkmängd i tusental ,037 –,106 Tätortsboende, andel ,036 ,005 Antal skattekronor/invånare ,063 ,038 Lågutbildade i befolkningen, andel –,042 –,011 M-röster i kommunalvalet 1998, andel ,453*** ,230*** S-röster i kommunalvalet 1998, andel –,096 –,007 Kommunal skattesats –,010 –,014 Serviceutbud, index –,239*** –,166** *** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05

Sammanfattningsvis, antalet anställda i den öppna och slutna hälsooch sjukvården har minskat avsevärt under 1990-talet, och det är de offentligt anställda som har minskat. Icke vinstsyftande företag står för en oförändrad men liten andel, medan de vinstsyftande företagen har ökat, särskilt de privat ägda aktiebolagen. Små företag är vanligast förekommande inom branschen. Storstäderna med förorter har flest anställda i privat drift, och den politiska färgen i landsting och kommuner har betydelse: det är i moderatdominerade kommuner och landsting som andelen i privat drift är störst.

2.4.4 Tandvård och ”annan hälso- och sjukvård”

Som en jämförelse med den öppna och slutna hälso- och sjukvården skall här redovisas antalet anställda inom tandvården tillsammans med den hälso- och sjukvård som bedrivs av paramedicinsk personal, vid medicinska laboratorier och inom alternativmedicinska verksamheter. Vissa av dessa verksamheter har (till en del) offentlig finansiering, t.ex. laboratorieverksamhet och sjukgymnastisk behandling, men många av dessa tjänster har varit

och är helt privat finansierade, och vi får en avsevärt annorlunda bild jämfört med den ”reguljära” hälso- och sjukvården.

Figur 13. Antal anställda inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i offentlig respektive privat drift, 1993–2000

45 000 40 000 35 000

Vinstsyftande 30 000

Icke vinstsyftande 25 000 Offentliga 20 000 15 000 10 000

5 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Inom dessa områden har enskild drift funnits sedan länge – privatpraktiserande tandläkare och sjukgymnaster har varit en naturlig del av utbudet. Fotvårdare, naprapater, zonterapeuter etc. har som regel drivit sina mottagningar utanför det offentliga systemet. Men det finns också vissa likheter i utvecklingen med den tidigare redovisade öppna och slutna hälso- och sjukvården. Antalet anställda har minskat avsevärt, främst de offentligt anställda , och vi ser i Figur 14 att också på detta område har de vinstsyftande företagen ökat sin andel påtagligt (ca 80 procents ökning sedan 1993). År 2000 återfinns så gott som hälften av alla anställda i branschen inom denna typ av företag. De icke vinstsyftande företagen svarar för en relativt blygsam del under hela tidsperioden, omkring tre procent.

14

En närmare analys visar att det är uteslutande inom den offentliga tandvården som minskningen av antalet anställda har skett.

Figur 14. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård”, 1993–2000

60

50

40

t

30 ocen 49,2 Pr 40,2 42,1 41,4 41,8

37,3 20

27,2 28,7 10

3,1 3,0 3,8 3,7 3,4 3,5 3,3 2,8

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

Tabell 8. Antalet verksamma inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i olika former av alternativ drift, 1999

När det gäller företagsform dominerar de privat ägda aktiebolagen stort. Vi ser också att det inom dessa tjänsteområden är mycket vanligt med det vi kallat ”enmansföretag”, dvs. företag som drivs av ägaren utan några anställda. Det innebär att den totala omfattningen av privat drift inom detta område är betydligt större än vad som framgår av Figur 14, där endast den anställda personalen redovisas.

Figur 15. De privata företagens storleksklass inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i procent efter antalet anställda, 1999. Antal företag = 9 914

10-99

1% 100-

0%

1-9

25%

0

74%

Merparten är små företag: så gott som tre av fyra driver verksamheten utan några anställda, och en fjärdedel har en till nio anställda. De största företagen med mer än 100 anställda är 11 till antalet. Trots att de utgör endast en mycket liten andel av antalet företag inom området, svarar de ändå för ett relativt stort antal anställda.

2.4.5 Äldre- och handikappomsorg

Till äldre- och handikappomsorgen räknas här hemtjänst och dagverksamhet till såväl äldre som funktionshindrade yngre personer, liksom vård och service till personer som bor i servicehus, servicelägenheter och ålderdomshem. Vård av psykiskt utvecklingsstörda i gruppbostäder och liknande räknas också in liksom handikapptransporter.

Det måste påpekas att det råder en osäkerhet i dataunderlaget för äldre- och handikappomsorgen. De kommunala sjukhemmen, som efter Ädelreformen 1992 formellt räknas som en särskild boendeform enligt Socialtjänstlagen, räknas i Svensk näringsgrensindelning (SNI) till den slutna sjukvården. Eftersom entreprenader i äldreomsorgen oftast avser drift av särskilda boendeformer (Socialstyrelsen 2000a), blir uppgifterna om antalet anställda i alternativ drift inom området äldre- och handikappomsorg underskattad i vår redovisning. De anställda vid sjukhem återfinns i stället som anställda i ”Öppen och sluten hälso- och sjukvård”, se avsnitt 2.4.3.

Fram till slutet av 1980-talet hade entreprenader och alternativ drift en blygsam omfattning i den kommunala äldreomsorgen, och avsåg oftast köp av stödtjänster i form av storstädning, fönsterputs, storkök inom äldreboenden etc. Tiden mellan 1991 och 1995 blev en genombrottsperiod med en kraftig expansion av framför allt entreprenader – deras andel av kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen fyrfaldigades. Senare hälften av 1990-talet kännetecknas av en alltmer etablerad mix av offentlig egenregi och entreprenaddrift, med mera omfattande entreprenader och stora företag bland entreprenörerna. Det är främst äldreboenden som läggs ut på entreprenad, men också drift av hemtjänstområden och hjälp med vissa tjänster som städning, inköp och matdistribution (Socialstyrelsen 2000a).

Utöver entreprenad förekommer det också att kommuner köper enstaka platser av privata företag för äldre personer som behöver vård i särskild boendeform – detta förekommer i 40 procent av rikets kommuner. Kundvalssystem med ”hemtjänstcheck” förekommer än så länge i ett litet antal kommuner, men övervägs på flera håll, bl.a. i Stockholm.

År 1999 var det sex procent av hjälptagarna inom hemtjänsten och nio procent i de särskilda boendeformerna för äldre (65+) som hade hjälp utförd i enskild regi (Socialstyrelsen 2000b). Bland

personer under 65 år förekom enskild regi i fem procent av fallen när det gäller hemhjälp och bland 18 procent av de boende med särskilt stöd (Socialstyrelsen 2000c).

Figur 16. Antal anställda inom äldre- och handikappomsorg i offentlig respektive privat drift, 1993–2000

250 000

200 000

Vinstsyftande 150 000 Icke vinstsyftande

Offentliga 100 000

50 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Som framgår av Figur 16 har antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen, i motsats till tidigare redovisade välfärdsområden, ökat under den redovisade tidsperioden, en ökning med drygt 50 000 personer eller 37 procent. Man måste dock komma ihåg, att det finns många deltidsanställda inom äldre- och handikappomsorgen, och att redovisningen ovan avser anställda personer, inte årsarbetare eller heltidstjänster.

Också på detta område har ökningen av privat drift varit avsevärd under tidsperioden (se Figur 17). De vinstsyftande företagen har mer än tiodubblat sin andel; i absoluta tal har anställda i dessa företag ökat med närmare 18 000 personer (sjukhemsanställda oräknade). De icke vinstsyftande företagen har också ökat till dubbla andelen eller med 4 000 personer.

Figur 17. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom äldre- och handikappomsorgen, 1993–2000

t 9,5

7,8

7,0

ocen

6 5,8

Pr

4,7

4,2

4 2,9

0,7

2 3,4 3,6 3,4

2,7 2,9 3,2

2,5

1,8

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

När det gäller företagstyper är det de privat ägda aktiebolagen som har ojämförligt flest anställda (Tabell 9). Bland de icke vinstsyftande företagen är ideella föreningar vanligast, men också ekonomiska föreningar (personal- och brukarkooperativ) och stiftelser är relativt ofta förekommande. Endast 37 personer rapporteras arbeta inom offentligt ägda aktiebolag i äldre- och handikappomsorgen.

Tabell 9. Antal verksamma inom äldre- och handikappomsorg i olika former av alternativ drift, 1999

Vi ser i Figur 18 att äldre- och handikappomsorgen är det område bland välfärdstjänsterna som har de största företagen. Hälften av företagen har mer än 10 anställda och åtta procent har minst 100. Socialstyrelsen (2000a) visar att drygt 70 procent av ”marknaden”, med kostnader som mått, domineras av de nio största företagen, och att utvecklingen under 1990-talet har gått mot allt större företag. Drygt 100 företag har dock inga anställda – här torde återfinnas mindre vårdboenden exempelvis inom handikappomsorgen.

Figur 18. De privata företagens storleksklass inom äldre- och handikappomsorg i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 539

100-

8% 0

20%

10-99

40%

1-9

32%

Kommunala skillnader

När det gäller skillnaden mellan olika kommuntyper inom äldreoch handikappomsorgen ser vi i Figur 19 ett likartat mönster som i flertalet andra välfärdstjänster: det är storstäderna och förorterna som har högst andel privat drift, och landsbygds-, glesbygds- och industrikommuner lägst. På detta område är dock den privata driften mera omfattande – i de tre storstäderna finns i genomsnitt 27 procent av personalen i äldre- och handikappomsorgen i enskild regi att jämföra med barnomsorgens 13 procent, och skolans 6 procent och hälso- och sjukvårdens 15 procent. Av landets 289 kommuner har ungefär hälften privat drift i någon form inom äldre- och handikappomsorgen; i var femte kommun är mer än 20 procent av personalen anställd av någon annan än kommunen.

Figur 19. Procentandelen anställda i privat drift inom äldre- och handikappomsorg, fördelat efter kommuntyp, 1999

Sthlm-Gbg-Malmö

Förorter

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner Övriga större kommuner Övriga mindre kommuner

0 5 10 15 20 25 30

Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde

Inom äldre- och handikappomsorgen ser vi de tydligaste sambanden mellan några av de strukturella och politiska faktorerna och andelen anställda i privat drift (Tabell 10). Strukturella kännetecken för kommuner med hög andel privat drift är stor folkmängd (det är framför allt Stockholm som drar upp siffrorna) och liten andel lågutbildade invånare. Kommuner med stor andel moderatväljare har privatiserat äldre- och handikappomsorgen i hög grad, medan vi inte finner något (negativt) samband med andelen socialdemokratiska väljare sedan vi kontrollerat för övriga variabler. På äldre- och handikappomsorgens område finner vi ett något svagare samband med nivån på serviceutbudet i kommunen jämfört med barnomsorgen, skolan och hälso- och sjukvården

Tabell 10. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom äldre- och handikappomsorgen, 1999

Korrelations- Partiell koefficient korrelation (Pearson’s )

Folkmängd i tusental ,329*** ,126* Tätortsboende, andel ,093 ,031 Antal skattekronor/invånare ,263*** ,106 Lågutbildade i befolkningen, andel –,463*** –,261*** M-röster i valet 1998, andel ,436*** ,224*** S-röster i valet 1998, andel –,126* –,018 Kommunal skattesats –,110 –,120 Serviceutbud, index –,094 –,153* *** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05

Sammanfattningsvis, inom äldre- och handikappomsorgen har de anställda ökat i antal under den studerade tidsperioden; vinstsyftande företag har ökat allra mest. Privatägda aktiebolag dominerar, och det är här som vi hittar företagen med flest anställda. Storstäder och förorter har gått längst när det gäller alternativ drift. Kännetecknande för kommuner med hög andel privat drift är dessutom liten andel invånare med låg utbildning samt stor andel moderatväljare.

2.4.6 Hem för vård eller boende, ”HVB”

Vård och behandling i hem för vård eller boende inom socialtjänsten (”HVB”) omfattar barnhem, jourhem, behandlingshem för omhändertagna ungdomar samt behandlingshem för missbrukare. Det finns en tradition av ideella organisationer och stiftelser som huvudmän för denna typ av institutioner, som ofta drivs efter en speciell behandlingsideologi eller pedagogik. Till denna grupp hör också de s.k. storfosterhemmen, enskilda familjer som tar emot barn och ungdomar som omhändertagits genom socialtjänsten. Dessa bedrivs ofta i bolagsform.

I november 1999 var det 13 500 barn och ungdomar och cirka 4 000 vuxna som fick behandling och vård i någon form av HVB (Socialstyrelsen 2000d; Socialstyrelsen 2000e). Av dessa har drygt

60 procent vårdats på en institution med enskild drift (SOU 2000:3).

Figur 20. Antal anställda inom hem för vård eller boende i offentlig respektive privat drift, 1993–2000

16 000 14 000 12 000

Vinstsyftande 10 000

Icke vinstsyftande 8 000 Offentliga 6 000 4 000 2 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vi ser av Figur 20 att antalet anställda totalt inom hem för vård eller boende ligger på samma nivå 2000 som det gjorde 1993, men att fördelningen mellan offentlig och alternativ drift har förändrats. Anställda i de vinstsyftande företagen har ökat i omfattning – de har mer än tredubblats mellan 1993 och 2000 – medan icke vinstsyftande och offentlig verksamhet har minskat. Mest har de offentligt anställda minskat, med en femtedel.

Figur 21. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom hem för vård eller boende, 1993–2000

t

27,2 20 16,9 ocen 19,6 20,8 Pr 13,4

11,4 15 7,8

8,2

11,1 10,1 10,5 10,6 5 9,0 8,5 8,1 8,7

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Vinstsyftande

Icke vinstsyftande

Det är de privat ägda bolagen som har flest anställda inom HVB, följt av stiftelser och ideella föreningar (Tabell 11). Offentligt ägda aktiebolag däremot har mycket få anställda, och ekonomisk förening är inte heller någon vanlig företagsform inom detta område. Tänkbart vore annars att personal- eller brukarkooperativ skulle kunna ha tagit över driften av ett hem inom missbrukarvården exempelvis, men detta tycks inte vara fallet.

Tabell 11. Antal verksamma inom hem för vård eller boende i olika former av alternativ drift, 1999

Detta är också de små och medelstora företagens bransch (jfr Sallnäs 2000). Tre fjärdedelar av företagen har mindre än 10 anställda, varav en knapp fjärdedel (107 företag) utgörs av ”enmansföretag” utan några anställda – här återfinner vi sannolikt en del av de s.k. storfosterhemmen. Knappt var fjärde anställd finns inom större företag (10–99 anställda) och så finns det ett litet antal (tre) företag med minst 100 anställda.

Figur 22. De privata företagens storleksklass inom hem för vård eller boende i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 471

100-

1% 0

10-99

23% 23%

1-9

53%

På HVB-området redovisar vi inte några uppgifter om utbredningen i kommunerna. Det beror på att ett behandlingshem, som ligger i en kommun, inte enbart har platser för den egna kommunens invånare, och en analys på kommunnivå skulle därför inte vara meningsfull.

2.4.7 Välfärdstjänsterna totalt

Som en sammanfattande överblick skall här redovisas antalet anställda i alla välfärdstjänster sammantagna. Utöver de välfärdsområden som redovisats i tidigare avsnitt, ingår också anställda från andra områden. Det är individ- och familjeomsorg, som omfattar handläggning av socialbidragsärenden samt utredning och handläggning av andra ärenden enligt Socialtjänstlagen, t.ex. rörande missbrukarvård, barna- och ungdomsvård, vårdnadstvister, adoptioner, liksom fältarbete och familjerådgivning. Vidare ingår drift av flyktingförläggningar, inackorderingshem och humanitära tjänster i

övrigt, liksom centralköksverksamhet för skolor och vård- och omsorgsinstitutioner.

Redovisningen har samma uppläggning som de tidigare avsnitten men med den skillnaden att här också inkluderas ”enmansföretagen” i de vinstsyftande företagen (det rör sig om ca 2 500 personer 1993 och drygt 12 000 personer 2000). I Figur 24 särredovisar vi dessutom anställda i de offentligt ägda bolagen, en alternativ driftform som ökat i betydelse – från ca 1 000 personer 1993 till närmare 13 000 personer år 2000.

Ser vi till välfärdstjänsterna totalt, har antalet anställda minskat under tidsperioden med närmare 40 000 personer (Figur 23).

Figur 23. Antal verksamma (anställda och beräknat antal verksamma i ”enmansföretag”) inom välfärdstjänsterna totalt i offentlig och privat drift, 1993–2000

1 000 000

900 000 800 000 Vinstsyftande inkl.

"enmansföretag" 700 000 600 000 Icke vinstsyftande 500 000

Offentligt 400 000 300 000 200 000 100 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

De offentligt anställda dominerar stort, men det är dessa som har minskat i antal under tidsperioden, medan det har skett en ökning av anställda i privat drift. De vinstsyftande företagen visar den största ökningen – de har mer än fördubblat sin andel av de anställda (se Figur 24).

15

Varje företag med noll anställda har skattats omfatta en verksam person. Det är möjligt att ett antal av dessa företag ägs och drivs av mer än en person, vilket innebär att vi sannolikt underskattar det verkliga antalet verksamma i alternativa driftformer.

Figur 24. Andelen verksamma (anställda och beräknad andel verksamma i “enmansföretag”) i alternativa driftformer inom välfärdstjänsterna totalt 1993–2000. Andelen anställda i offentligt ägda aktiebolag redovisas särskilt

14

12 1,5

0,3

10

0,4

0,4

0,4

t 8

0,5

8,1

ocen 0,4 6,9

0,1 6,4

Pr 6 5,8

5,3

4,7

4,1

4 3,9

2

2,8 2,8 3,0 3,1 3,2 3,2

2,2 2,3

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Offentligt ägda bolag

Vinstsyftande inkl. "enmansföretag"

Icke vinstsyftande

Av Figur 24 framgår också att de offentliga aktiebolagen, avknoppade från kommuner och landsting, står för en liten del av de anställda, men de har ökat avsevärt mellan 1999 och 2000 – en ökning som nästan uteslutande är en följd av att några stora sjukhus har bolagiserats.

Som framgår av Tabell 12 fanns det år 1999 närmare 80 000 anställda i olika former av enskilda företag inom välfärdstjänsterna. Dessutom tillkommer de som är verksamma i företag som inte har några anställda, men som har beräknats till ca 10 000 personer. Bland de vinstsyftande företagen står de privat ägda aktiebolagen för den absoluta merparten, mer än 95 procent finns inom denna företagsform. Bland de icke vinstsyftande företagen är det en ganska jämn fördelning mellan ekonomiska föreningar, stiftelser och ideella föreningar med en viss dominans för de sistnämnda.

Tabell 12. Antal verksamma inom välfärdstjänsterna totalt i olika former av alternativ drift, 1999

Om vi ser till storleken på de privata företagen, så har den visat sig variera betydligt på de olika välfärdstjänsteområdena. Av sammanställningen i Figur 25 framgår, att det är inom de två hälso- och sjukvårdsområdena som företag utan några anställda är vanligast. Merparten av dessa ”enmansföretag” utgörs av läkar- och tandläkarmottagningar samt mottagningar för sjukgymnastik, fotvård, zonterapi etc. Inom skolan och inom äldre- och handikappomsorgen återfinns de största företagen medan inom barnomsorg och hem för vård eller boende är det vanligast med en till nio anställda.

Figur 25. De privata företagens storleksklass inom respektive

välfärdssektor efter antalet anställda, 1999. Procent

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Barnomsorg Skola Hälso- och Tandvård m.m. Äldre- o. Hem för vård

sjukvård handik.omsorg eller boende

0 anställda 1-9 anställda 10-99 anställda 100- anställda

Kommunala skillnader

Det finns i Sverige vid 1990-talets slut bara fyra kommuner som

endast har offentligt anställda inom välfärdstjänsterna. I övriga

285 kommuner varierar andelen anställda i privat drift mellan 1 och

32 procent och medelvärdet ligger på 9 procent. Det är dock stor

skillnad mellan de olika kommuntyperna, som framgår av Figur 26.

Det är de tre storstäderna och deras förorter som har högst andel

anställda i privat drift, 15 respektive 13 procent i genomsnitt. Det

är dock stor variation också mellan de tre storstäderna: Stockholm

har 25 procent anställda i privat drift, Göteborg 11 och Malmö

13 procent (redovisas ej i figuren). Lägst andel anställda i privat

drift har industrikommunerna med fyra procent – övriga kommun-

typer varierar mellan fem och åtta procent av de anställda i välfärdstjänsterna.

Figur 26. Procentandelen anställda i privat drift inom alla välfärdstjänster sammantagna, fördelat efter kommuntyp, 1999

Sthlm-Gbg-Malmö

Förorter

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner Övriga större kommuner Övriga mindre kommuner

0 2 4 6 8 10 12 14 16

Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde

I likhet med tidigare sambandsanalyser för de olika välfärdstjänsteområdena redovisas i Tabell 13 sambandet mellan ett antal strukturella och politiska variabler och andelen anställda i privat drift för välfärdstjänsterna sammantagna. Andelen lågutbildade i befolkningen är den strukturella variabel som ger utslag också här. Inte heller här kvarstår något samband med folkmängd, tätortsgrad, antal skattekronor, kommunal skattesats och andelen S-röster, sedan vi kontrollerat för övriga variabler. Däremot finns det ett signifikant samband med andelen M-röster – ju högre andel moderatröster i valet 1998, desto större andel av välfärdstjänsterna i privat drift. Vi ser också att kommuner med hög nivå på serviceutbudet har låg andel anställda i privat drift också inom välfärdstjänsterna sammantagna.

Tabell 13. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom välfärdstjänsterna totalt, 1999

Korrelations- Partiell koefficient korrelation (Pearson’s )

Folkmängd i tusental ,292*** ,067 Tätortsboende, andel ,054 ,000 Antal skattekronor/invånare ,194** ,110 Lågutbildade i befolkningen, andel –,346*** –,212** M-röster i valet 1998, andel ,453*** ,252*** S-röster i valet 1998, andel –,184* –,041 Kommunal skattesats –,067 –,065 Serviceutbud, index –,273*** –,295*** ***p<0,001 **p<0,01 *p<0,05

Avslutningsvis presenteras en översikt i tabellform (Tabell 14) över utvecklingen 1993–2000 av antalet verksamma på de olika välfärdsområdena och i välfärdstjänsterna sammantagna samt antalet och andelen verksamma i alternativ drift. Den procentuella ökningen av andelen verksamma i alternativ drift mellan 1993 och 2000 redovisas likaså. För att fånga in all alternativ drift har till antalet anställda i privat drift också lagts det skattade antalet personer verksamma i ”enmansföretag” och, till skillnad från tidigare redovisningar, även de anställda i offentligt ägda aktiebolag.

16

Varje företag som rapporterat noll anställda har skattats omfatta en verksam person.

Välfärdstjänster till salu

Tabell 14. Antal och andel verksamma totalt och i alternativa driftformer inom välfärdstjänsterna (anställda i privat drift, beräknat antal verksamma i ”enmansföretag” och anställda i offentligt ägda aktiebolag) samt den procentuella ökningen av andelen verksamma i alternativa driftformer mellan 1993 och 2000

Antal verksamma Antal verksamma i Andel verksamma i Procentuell

totalt alternativ drift alternativ drift, ökning av procent andelen verksamma i alternativ drift

År 1993 2000 1993 2000 1993 2000 1993-2000

Barnomsorg 137 661 111 473 5 553 11 988 4,0 10,8 170

Skola 215 246 219 251 2 638 7 442 1,2 3,4 183 Öppen och sluten hälso- och sjukvård 350 698 294 032 18 744 35 357 5,3 12,0 126 Tandvård och ”annan hälso- och 41 979 37 367 13 826 23 870 32,9 63,9 94 sjukvård” Äldre- och handikappomsorg 144 194 197 936 3 617 25 654 2,5 12,9 416 Hem för vård eller boende 11 922 12 003 2 276 4 455 19,1 37,1 94

Välfärdstjänsterna totalt 919 767 891 265 55 937 113 061 6,1 12,7 108

För skolan avser jämförelsen 1994 och 2000 p.g.a. osäkerhet i data för 1993

Av Tabell 14 framgår att inom välfärdstjänsterna totalt har antalet och andelen anställda i alternativ drift mer än fördubblats mellan åren 1993 och 2000, och att det skett en påtaglig ökning på alla välfärdsområdena. Det är inom äldre- och handikappomsorgen som ökningen varit allra störst – en ökning med mer än 400 procent. Också inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola har ökningen av alternativ drift varit avsevärd. Inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” liksom inom hem för vård eller boende har ökningstakten varit mindre dramatisk, men detta hänger delvis samman med att dessa områden startade från en högre nivå 1993.

2.5 Sammanfattande diskussion

Avsikten med studien har varit att kartlägga och analysera utvecklingen av de alternativa driftformerna för olika välfärdstjänster i Sverige under 1990-talet. Inom välfärdstjänsterna sammantagna är vid decenniets slut närmare 13 procent verksamma i alternativ drift – mer än en fördubbling på sju år – och av dessa finns ungefär en fjärdedel i icke vinstsyftande företag och tre fjärdedelar i vinstsyftande företag eller offentligt ägda bolag. Det är de privatägda aktiebolagen som dominerar bland företagsformerna. Privat drift är vanligast förekommande i storstadsområdena.

Men denna gemensamma bild döljer det faktum, att de olika välfärdstjänsterna skiljer sig åt avsevärt, när det gäller omfattningen av anställda i alternativ drift. Ett av områdena, tandvård jämte paramedicinsk och alternativmedicinsk verksamhet, har av tradition många privatpraktiserande utövare och där är betydligt mer än hälften verksamma i privat drift, företrädesvis i vinstsyftande företag. Hem för vård och boende (HVB) är ett annat tjänsteområde där alternativ drift är omfattande och motsvarar drygt en tredjedel av de verksamma. Den andra ytterligheten är – än så länge – skolan, där år 2000 tre procent av de verksamma finns i privat drift. Barnomsorgen, öppen och sluten hälso- och sjukvård samt äldre- och handikappomsorg återfinns mellan dessa ytterligheter. Barnomsorgen och skolan skiljer ut sig genom att de icke vinstsyftande företagen där har en starkare ställning – det är föräldrakooperativen, drivna som ekonomiska föreningar, jämte ideella organisationer och stiftelser som står för merparten av den alternativa driften. Genomgående är det olika mönster för olika välfärdsområden, således.

Den gemensamma bilden döljer också det faktum att andelen anställda i alternativ drift varierar påtagligt mellan olika kommuner och kommuntyper. Välfärdstjänsterna är i huvudsak primärkommunala och landstingskommunala ansvarsområden, och de kommunala variationerna skall ses i ljuset av det starka kommunala självstyret i Sverige (se Bergmarks kapitel i denna volym). I drygt hälften av Sveriges kommuner var 1999 mindre än fem procent av personalen inom välfärdstjänsterna anställda i alternativ drift, medan det i tolv kommuner var mellan 20 och 30 procent. Inom några av välfärdstjänsteområdena, t.ex. äldre- och handikappomsorgen, finns det kommuner som har privatiserat närmare hälften av verksamheten. Storstäderna med förorter dominerar på

de flesta områden, men mindre uttalat inom barnomsorgen och den öppna och slutna hälso- och sjukvården, där privat drift förekommer i relativt stor omfattning också i andra kommuntyper. Analyser har också visat att privatisering av välfärdstjänsterna har ett positivt samband med andelen moderatröster i kommunen, utom på skolans område, där rätten att besluta om alternativ drift ligger på central myndighetsnivå, och alltså inte direkt kan påverkas av lokala politiker.

Vad som däremot är gemensamt för de olika välfärdstjänsterna är tendenserna i utvecklingen. Det är de vinstsyftande företagen som ökar på alla områden och ökningen är särskilt stor vid decenniets slut, mellan 1999 och 2000 – en ökning med närmare 150 procent sedan 1993 (se Figur 27). År 2000 arbetade ca 70 000 personer i denna typ av företag, jämfört med knappt 30 000 i de icke vinstsyftande företagen. Allra mest ökar de privat ägda aktiebolagen, som år 2000 har mer än 55 000 anställda, vilket motsvarar ca sex procent av alla som arbetar inom välfärdstjänsterna. Också de offentligt ägda aktiebolagen har ökat avsevärt år 2000 i samband med ett antal sjukhus bolagiserats. De icke vinstsyftande företagen ökar också, men i blygsammare omfattning, och de offentligt anställdas andel minskar i motsvarande grad inom välfärdstjänsterna.

Figur 27. Antalet verksamma i icke vinstsyftande och vinstsyftande företag (inkl beräknat andel verksamma i ”enmansföretag”) samt offentligt ägda bolag i alla välfärdstjänster sammantagna 1993 –2000

80 000 70 000

Vinstsyftande inkl 60 000 enmansföretag

Icke vinstsyftande 50 000 40 000 Offentligt ägda bolag 30 000 20 000 10 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

1 P.g.a. osäkerhet i datamaterialet för skolan 1993 har data för detta år skattats = 1994.

I gruppen icke vinstsyftande företag är det ekonomiska föreningar – bl.a. föräldrakooperativ inom barnomsorg och skola – som visar den tydligaste ökningen (Figur 28). Men det är ideella föreningar som är den vanligaste icke vinstsyftande företagsformen under hela 1990-talet – de ökade med ca 30 procent i mitten av 1990-talet och har sedan legat på en oförändrad nivå. Stiftelser är vid decenniets slut den minst vanliga företagsformen i gruppen. Mindre än 8 000 personer arbetade i stiftelseägda företag år 2000.

Figur 28. Antalet anställda i olika former av icke vinstsyftande företag inom alla välfärdstjänster sammantagna 1993 –2000

14 000

12 000

Ideella

föreningar

10 000

Ekonomiska

8 000 föreningar

Stiftelser

6 000

4 000

2 000

0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

1 P.g.a. osäkerhet i datamaterialet för skolan 1993 har data för detta år skattats=1994.

Hur skall då denna utveckling tolkas? Montin (1997) ställer sig samma fråga när det gäller utvecklingen av New Public Management i de svenska kommunerna, och menar att det finns olika tolkningar, beroende på hur man ser på förhållandet mellan förändring och kontinuitet. Överfört på ämnet för denna studie skulle en historieskrivning som betonar kontinuiteten hävda att det egentligen inte har hänt så mycket när det gäller alternativa driftformer på välfärdsområdet. Att en del av välfärdstjänsterna, som tidigare offentligt anställda svarat för, nu i stället utförs i privat regi ändrar inte det faktum att den offentliga sektorn fortfarande är helt dominerande när det gäller utförandet av tjänster. Dessutom finansieras och kontrolleras de privat utförda tjänsterna fortfarande av det offentliga.

En annan historieskrivning betonar förändringsprocessen, som, när det gäller välfärdstjänsterna, har visat sig fortgå i ungefär samma riktning, oavsett politisk majoritet i regering och riksdag. De alternativa driftformerna har efter sitt genomslag i början av 1990-talet successivt fått allt större omfattning och allt tydligare dominans av privat ägda aktiebolag, på några områden stora,

internationella bolag. Detta sker på samtliga välfärdsområden, och förändringstakten accelererar vid övergången till 2000-talet. Marknadstänkandet har också förts över på de offentligt drivna verksamheterna, som blir resultatenheter på en konkurrensutsatt marknad med krav på produktivitet och effektivitet och med kvalitetsmätningar av sina ”produkter”.

Argumenten talar för den senare tolkningen. Denna studie har visat att utvecklingen under 1990-talet har präglats av en ökande och accelererande privatisering av utförandet av välfärdstjänsterna och av att vinstsyftande företag tar allt större ”marknadsandelar”. Båda dessa trender måste sägas utgöra en genomgripande förändring av den tidigare svenska modellen med i huvudsak offentligt utförda välfärdstjänster, en förändring som inte tycks ha påverkats i särskilt hög grad av den förda politiken i regering och riksdag utan snarare av politik på lokal nivå. Att undersöka vad denna förändring i välfärdstjänsterna innebär för medborgarna, för välfärdspersonalen och för socialpolitiken har inte varit syftet med denna kartläggning, men är angelägna frågor för fortsatta studier.

Referenser

Antman, P. 1994. ”Vägen till systemskiftet”, i Gustafsson, R. Å.

(red.), Köp och sälj, var god svälj? Vårdens nya ekonomistyrningssystem i ett arbetsmiljöperspektiv. Stockholm: Arbetsmiljöfonden, rapportserien.

Blom, H. & T. Hallgren, 1999. Konkurrens för fortsatt välfärd? Om

förekomst, omfattning, effekter och erfarenheter av konkurrens-

utsättning och alternativa driftformer. Stockholm: Svenska

Kommunförbundet – Kommentus förlag. Blomqvist, P. & B. Rothstein, 2001. Välfärdens nya ansikte.

Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm: Agora.

Bonniers stora lexikon, CD-romversion. Fridolf, M. 1993. Alternativa produktionsformer i kommunal verk-

samhet. Vem utför och på vilka villkor? En rapport utarbetad på

uppdrag av Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Civildepartementet, Ds 1993:27.

Gustafsson, R. Å. 2000. Välfärdstjänstearbetet. Dragkampen mellan

offentligt och privat i ett historie-sociologiskt perspektiv. Göteborg: Daidalos.

Hallgren, T., I. Hilborn & L. Sandström, 1997. Kommunala drift-

entreprenader. Konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola, fritid och kultur. Stockholm: Svenska Kommunförbundet – Kommentus förlag.

Kommunaktuellt, 2001-04-05. ”JO säger nej till utredningar på

entreprenad”. Loord-Gynne, U. & C-O. Mann, 1995. Vad blev det av de enskilda

alternativen? En kartläggning av verksamheten inom skolan,

vården och omsorgen. Stockholm: ESO-rapport; Ds Fi 1995:25. Lundström, T. & F. Wijkström, 1997. The nonprofit sector in

Sweden. John Hopkins Nonprofit Sector Series 11. Manchester: Manchester University Press.

Montin, S. 1997. ”New Public Management på svenska”, Politica

29:261–278. Nilsson, L. 2000. ”Välfärd i obalans”, i Holmberg, S. & L. Weibull

(red.), Det nya samhället. SOM-rapport nr 24. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet.

Sallnäs, M. 2000. Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi och

struktur. Rapport i socialt arbete 2000:96. Stockholm:

Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete.

Skolverket, 2000a. Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för huvud-

män, del 1. Organisation, personal, resultat. Stockholm: Skolverket.

Skolverket, 2000b. Utbildning på entreprenad. Nationella kvalitets-

granskningar 2000. Särtryck ur skolverkets rapport nr 190.

Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000c. Kartläggning av elever i fristående skolor.

Stockholm: Skolverket 2000:686. Skolverket, 2001a. Fakta om fristående skolor i Sverige. Stockholm:

Skolverket, Internetsida. Skolverket, 2001b. Rekordmånga vill starta fristående skola.

Pressmeddelande 2001-04-10. Stockholm: Skolverket. Socialdepartementet, 2000. Medborgarnas inflytande m.m. vid

förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården. Dir. 2000:103.

Socialstyrelsen, 2000a. Konkurrensutsättning och entreprenader inom

äldreomsorgen. Äldreuppdraget 99:6. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 2000b. Vård och omsorg om äldre 1999. Statistik

socialtjänst 2000:5. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000c. Insatser för personer med funktionshinder

1999. Statistik socialtjänst 2000:7. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000d. Insatser för barn och unga 1999. Statistik

socialtjänst 2000:9. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen 2000e. Vårdinsatser för vuxna missbrukare och övriga

vuxna 1999. Statistik socialtjänst 2000:6. Stockholm: Socialstyrelsen.

SOU 1993:133. Kommunkontosystemet och rättvisan – momsen,

kommunerna och konkurrensen. Slutbetänkande från utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.

Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm:

Fritzes. Statistiska Centralbyrån, 1999. SNI 92. Standard för svensk närings-

grensindelning 1992. Innehållsbeskrivningar och nycklar. Meddelanden i samordningsfrågor 1992:6. Örebro: SCB.

Statistiska Centralbyrån, 2001. SCB:s Företagsregister 2001.

Örebro: SCB.

Stockholms stad, 2001. Valfrihet inom äldreomsorg och omsorgen om

funktionshindrade. Stadsledningskontorets förslag till beslut,

tjänsteutlåtande 2001-03-26. Svedberg Nilsson, K. 2000. ”Marknadens decennium – gräns-

dragande reformer i den offentliga sektorn under 1990-talet”, i

Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38.

Stockholm: Fritzes. Svenska Kommunförbundet, 2001. Kommunernas marknads-

utnyttjande 1995–1999 – en faktasammanställning. Stockholm:

Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet & Statistiska Centralbyrån, 1998. Vad

kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut 1997. Stockholm:

Kommentus förlag. Svensson, M. & P.G. Edebalk, 2001. 90-talets anbudskonkurrens i

äldreomsorgen – några utvecklingstendenser. Lund: IHE arbetsrapport 2001:1.

Szebehely, M. 1999. ”Omsorgsarbetets olika former – nya klas-

skillnader och gamla könsmönster i äldreomsorgen” Sociologisk

forskning, 1:7–32. Söderström, L., F. Andersson, P.G. Edebalk & A. Kruse, 2001.

Välfärdspolitiska rådets rapport 2000. Privatiseringens gränser.

Perspektiv på välfärdspolitiken. Stockholm: SNS förlag.

3 Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd?

Lars Svedberg

Ideella och informella insatser har ofta bara en fotnotsposition vid granskningar och beskrivningar av svensk välfärd. Tidigare fanns knappast någon systematisk kunskap om området, men möjligheterna att diskutera sådana insatser och deras betydelse är nu betydligt större än för bara ett årtionde sedan.

Det här kapitlet behandlar ideella och informella insatser i Sverige – hur de aktualiseras i politik och forskning, vilken omfattning de har, vad de handlar om, om de har förändrats under 1990talet samt vilken betydelse vi bör ge dessa insatser för att nå en ökad förståelse av den svenska välfärden. I ett första avsnitt görs några begreppsbestämningar av uttryck såsom till exempel ideell respektive informell.

3.1 Språkbruk och begrepp

I kapitlet används uttryck som ideell insats, frivillig organisation, frivillig sektor samt informell insats. Till viss del har vi en gemensam vardagsspråklig förståelse av dessa begrepp. Men i det här sammanhanget bör man precisera deras betydelse.

Uttrycket ideell insats, eller som det ibland också kallas ideellt arbete, knyter an till ett folkrörelseförankrat svenskt språkbruk och avser arbetsuppgifter som utförs obetalt och inom ramen för en organisation eller förening. Uttrycket ideell organisation – vilket

1 Viktiga synpunkter på denna text har erhållits från Erik Blennberger, Emilia Forssell, Magnus Jegermalm, Gerdt Sundström, Filip Wijkström och Kommittén Välfärdsbokslut – speciellt av ledamöterna Åke Bergmark och Marta Szebehely. 2 Det bör understrykas att kunskapen fortfarande är knapphändig och fragmentarisk, inte minst vad gäller förändringar över tid. Detta påverkar naturligtvis nedanstående presentation. 3 I den klassiska folkrörelsetraditionen har intresset framför allt inriktats mot å ena sidan medlemskap och å andra sidan styrelseuppdrag, men inte mot andra typer av insatser (se t.ex. Johansson 1980). Under senare år har också ett visst intresse, framför allt från statsvetenskapligt håll, riktats mot aktiviteter, till exempel närvaro vid årsmöte, deltagande i

inkluderar till exempel föreningar, riksorganisationer och stiftelser – har flera betydelseaspekter, men en kärnbetydelse är att det inte finns privata vinstintressen i organisationens verksamhet. Det innebär dock inte nödvändigtvis att verksamheten bygger på ideella oavlönade insatser. Många tusen svenskar har sitt förvärvsarbete inom en ideell organisation. En synonym till begreppet ideell organisation är uttrycket frivillig organisation. På motsvarande sätt blir ideell sektor och frivilligsektor synonyma. Med uttrycket frivillig knyter vi an till en internationell begreppsapparat som fått allt större genomslag, bland annat inom nordisk och övrig internationell forskningsvärld. Både begreppen ideell och frivillig för med sig vissa komplikationer men de har fått en etablerad användning inom både fält och forskning (för begreppsdiskussion, se Blennberger 1993a och Lorentzen 1998).

Med informell insats avses i detta sammanhang oavlönad hjälp eller stöd som utförs på regelbunden basis. Det avser med andra ord anhörigas, vänners, grannars och arbetskamraters insatser. I kapitlet görs en åtskillnad mellan informella insatser som görs för någon utanför respektive inom det egna hushållet. Informella insatser avgränsas både från ideellt obetalt arbete som utförs inom den ideella eller frivilliga sektorn, och från förvärvsarbete mot lön samt från ordinärt hushållsarbete (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999). Detta följer en inom samhällsvetenskapen vanlig indelning mellan olika typer av arbete/insatser (se t.ex. Tilly & Tilly 1994 samt Wilson & Musick 1997). Icke desto mindre kan det vara svårt att göra vissa klassificeringar. Det kan till exempel vara svårt att skilja mellan informella insatser och ordinärt hushållsarbete, särskilt när insatsen utförs inom det egna hushållet.

Tyngdpunkten i detta kapitel ligger på beskrivningar av ideella och informella insatser som i intention och handling har en primär välfärdsinriktning. Dessa insatser ses som uttryck för att med-

studiecirkel eller korplag, men också specifika insatser som riktas till någon/något utöver en själv (se t.ex. Petersson, Westholm & Blomberg 1989 samt Petersson m.fl. 1998). Man kan säga att folkrörelsetraditionens inriktning mot påverkan och i viss mån deltagande styrt intresset i angiven riktning. Den ansats att granska målinriktade insatser som här står i centrum för intresset får ofrånkomligen en snävare och mer nyttoinriktad inriktning som är mer i linje med internationell forskning på området (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999). 4 Inom denna sfär av insatser med primär välfärdsinriktning kan ytterligare en åtskillnad göras när det gäller de ideella insatserna, nämligen mellan sådana som har direkt eller indirekt social inriktning (se Blennberger 1993 b). Tyngdpunkten i detta kapitel ligger på insatser med direkt social inriktning och direkt relation till ”brukare”, men insatser med indirekt social inriktning, som att bedriva opinionsbildande arbete eller företräda någon grupp, beskrivs och kommenteras också.

borgarna har en aktiv samhällsroll. Under senare år har sådana här aktiviteter börjat beskrivas som en del i ett modernt utvidgat medborgarskap. Det är ett medborgarskap som går utöver den enskildes tillhörighet till en statsbildning och som innefattar ett antal

5 6 olika roller, bland annat i det civila samhället.

3.2 Ideella och informella insatser i socialpolitik och välfärdslitteratur

Fram till i början av 1990-talet förbigicks ideella och informella insatser i stort med tystnad, både i debatt och i texter, inom den parlamentariska nationella politikens sfär. När det gäller ideella insatser uppmärksammades i någon mån vad som kallades ett folkrörelse- och föreningsengagemang samt organisationernas uppgift att företräda vissa medborgargrupper.

På den lokala kommunala arenan har man i relativt liten utsträckning utvecklat mer målmedvetna eller omfattande program, medan det i sak skett snabba förändringar. Det gäller framförallt i samspelet med ideell sektor, men också i samspelet med dem som gör informella insatser.

Om man ser till ett vidare nationellt politiskt sammanhang – och inbegriper medierna – kan man emellertid konstatera att en förändring i debatten inträffade i mitten av 1980-talet. Den kom att beröra det civila samhället i stort, och inte minst de slag av ideella och informella insatser som här kommer att diskuteras. Denna debatt hade i huvudsak politiska och i någon mån samhällsvetenskapliga utgångspunkter. Det är viktigt att med Trägårdh (1999 och

5 För en mer ingående diskussion om detta slags medborgarskap hänvisas till t.ex. Bulmer & Rees 1996 och Jeppsson Grassman & Svedberg 1999. 6 Detta begrepp har under 1990-talets gång fått en mer neutral innebörd än tidigare och används ofta för att avgränsa vissa konstellationer, framförallt frivilliga organisationer och informella nätverk samt alla de aktiviteter som pågår där. Dessa skiljs ut från kärnfamiljen, staten och marknaden och de aktiviteter som pågår inom dessa sfärer (se t.ex. Keane (red.) 1988 och Janoski 1998). I en sådan avgränsning kan en del av det som här kallas informella insatser ingå, medan annat faller utanför. Det är med denna inriktning begreppet här används. En oenighet finns om huruvida familjens och släktens samvaro bör räknas till det civila samhället. En bredare deskriptiv definition där också familjen ingår har fått genomslag i den svenska debatten – se Trägårdh 1999 för en genomgång – och i det internationella samtalet (se t.ex. Cohen & Arato 1995 samt Giddens 1999). 7 Det finns ett fåtal undantag, till exempel det pionjärarbete avseende informella insatser som Sekretariatet för framtidsstudier genomförde (Tid för omsorg 1982). 8 Se t.ex. betänkandet från 1986 års folkrörelseutredning (SOU 1987:33). 9 Se t.ex. Isaksson 1993; Bergmark 1994; Johansson 1998; Johansson 1999; Bring 1999; Hansson, Jegermalm & Whitaker 2000; Jegermalm & Whitaker 2000; Olsson 2000 samt Zetterberg 2000.

2000) understryka att nyupptäckten av det civila samhället, de organisationer som finns där och de insatser som görs, kom från både höger och vänster.

Sammanfattningsvis kan man säga att de nya perspektiven och synsätten fick en viss genomslagskraft i början av 1990-talet. Efterhand kom samtalet om framför allt de ideella insatserna och den frivilliga sektorn att bli något tydligare. Debattörerna har i ett annat sammanhang (se Svedberg 1996) delats in i en ”tillskyndarlinje”, en ”motståndarlinje” och en ”tredje ståndpunktens linje”. Debatten fick dock ingen större omfattning i Sverige, till skillnad mot i till exempel Danmark och Norge. Där har uppmärksamheten kring dessa frågor varit betydligt större och mer långvarig, bland både de borgerliga och de socialdemokratiska partierna. Frivilligsektorn i sin helhet, inklusive de ideella obetalda insatserna, har inte erövrat någon plats på den politiska dagordningen i Sverige i början av 2000-talet. Möjligen sker nu en förändring genom att regeringen i årets budgetproposition markerar ett mer bestämt intresse både för det som kallas civilt samhälle och för det som kallas social ekonomi.

En av förklaringarna till det här beskrivna förloppet kan ha att göra med att tidpunkten för det nya intresset sammanföll med en era av vissa nedskärningar i de sociala välfärdssystemen. Denna uppmärksamhet kunde förknippas med helt andra och oönskade samhällsbetingelser, inte minst för en grupp medelålders och äldre svenskar med egna eller förmedlade minnen och erfarenheter av ett Sverige präglat av större klassklyftor och större utsatthet och där en paternalistisk välgörenhet utgjorde ett ofrånkomligt men oönskat inslag i mångas liv.

Går man därpå över till den socialpolitiska litteraturen kan det konstateras att det bland några av de mest använda läroböckerna knappast finns ett ord om ideella obetalda insatser, informella insatser eller frivilliga organisationer. Här kan till exempel hänvisas

10

Se proposition 2000/01:1 – Budgetproposition för 2000. Detta arbete kan sägas ha påbörjats under det sena 1990-talet, t.ex. genomfördes ett utredningsarbete av en arbetsgrupp inom Kulturdepartementet. Slutrapporten (Social ekonomi: en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt?) utgavs emellertid inte i någon av de gängse departementsserierna. Därmed fick den inte någon officiell status (se också Wijkström 2000b). 11

Meeuwisse har beskrivit det på följande sätt: ”Det som ibland tolkats som motstånd mot socialt arbete utanför stat och kommun har dock förmodligen snarare riktat sig mot välgörenhet och privatisering, än mot folkrörelser och frivilligorganisationer.” (1999:27).

Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd?

till en närmast klassisk lärobok som ”Svensk socialpolitik” som

nästan inte alls uppmärksammar dessa fenomen. Läggs tyngdpunkten på forskning om välfärd och välfärdsstater finner man att de fenomen som här diskuteras inte heller uppmärk-

sammats, mer än i mycket begränsad utsträckning. En relativt omfattande kritik, inte minst från nordiska genusforskare, har gällt att de flesta modeller endast avser vad som ibland kallats social-

försäkringsstater och inte sociala servicestater. En effekt blir att insatser, av vilket slag de vara månde, knappast fått någon uppmärksamhet. Lite hårddraget kan man få intryck av att det som gjorts för och av de svenska medborgarna endast är betalda insatser

och att dessa så gott som uteslutande skett inom offentlig sektor. I ett statsdominerat och omfattande välfärdssystem som det svenska har det varit lätt att förbise de insatser som gjorts utanför detta system. Vid beskrivningar av och forskning om de skandinaviska välfärdsstaterna har man helt enkelt förbigått ideella och informella insatser. Det är också viktigt att påpeka att en konceptualisering och ett hänsynstagande till dessa insatser och aktiviteter medför avsevärda teoretiska och metodologiska svårigheter för forskningen. Ofta har till exempel ideella och informella insatser andra utgångspunkter och betingelser men ibland också andra mål än professionella

insatser. Sett i ett helhetsperspektiv har också dessa insatser haft en oklar mellanställning med en inte sällan begränsad men kanske

Se Elmér m.fl. 2000. Ett undantag utgörs av t.ex. Holgerssons bok ”Socialpolitik och socialt arbete” från 1997.

Se t.ex. Esping-Andersen 1990 och 1996 (red.). I ett arbete från 1999 uppmärksammar visserligen Esping-Andersen familjen men inte de informella insatsernas omfattning i länder av Sveriges typ, liksom inte heller den ideella sektorn. När t.ex. Kautto, Heikkilä, Hvinden, Marklund & Ploug (1998) granskar insatser i de nordiska länderna slås allt som inte är offentligt i äldrestöd och barnomsorg – det vill säga vinstdrivna vårdföretag, ideella stiftelser, föräldrakooperativ och informella insatser – samman under beteckningen ”private providers”.

Se t.ex. Anttonen & Sipilä 1996 samt Anttonen 1998. När t.ex. Stephens (1996) utifrån ett internationellt perspektiv granskar de insatser som

görs i Sverige framträder en sådan bild tydligt.

Försök till teoretiskt baserade analyser som fokuserar frivilliga verksamheter och insatser inom ramen för olika slags välfärdsstater och välfärdssystem lyser också i stort med sin frånvaro. Emellertid har t.ex. Janoski (1998) utifrån välfärdsstatsforskning intresserat sig för den frivilliga sektorns roll i olika välfärdssystem. Salamon (1987) har intresserat sig för frivilligsektorns roll i amerikansk välfärd och välfärdspolitik. På nordisk botten har t.ex. Kuhnle & Selle (1992) respektive Lundström & Wijkström (1995 och 1997) fokuserat samspelet mellan stat och frivilligsektor. I de nordiska ansatserna har det också funnits ett tydligt historiskt perspektiv. Alla dessa ansatser har emellertid rört överordnade system- och organisationsnivåer. Jeppsson Grassman & Svedberg (1999 och 2001) har mer specifikt försökt knyta ideella och informella insatser till teorier om medborgarskap och socialt kapital.

framför allt oviss räckvidd. Under välfärdsstatens guldålder fick vi också historiska beskrivningar av de socialt inriktade delarna av frivilligsektorn och dess traditioner, som starkt och ensidigt betonade det paternalistiska och filantropiska. I ett historiskt skede med en närmast oreserverad tilltro till alla slags vårdprofessioner sågs de flesta ideella och informella insatser dessutom som en rest från en svunnen tid som snarast borde ersättas med professionella insatser. Sammantaget har detta skymt sikten för den mångfald av insatser som hela tiden gjorts.

3.3 Aktuell forskning

Civilt samhälle och socialt kapital blev två av de mest uppmärk– sammade begreppen i internationell samhällsvetenskaplig forskning under 1990-talet. I Sverige kom motsvarande forskningsintresse att främst tematiseras under begreppen den ideella sektorn och frivilligt socialt arbete. Framför allt gäller det studier av sektorns funktioner/roller, samspelet mellan offentlig och frivillig sektor samt omfattningen av olika slags insatser. Det handlar om en ny svensk forskningstradition med stark internationell förankring som försöker att fånga in, avgränsa och karaktärisera hela den frivilliga sektorn ur olika perspektiv – studien ”The nonprofit sector in Sweden” utgör här ett pionjärarbete (Lundström & Wijkström 1997), liksom de befolkningsstudier som presenteras nedan. Det rör sig också om mer avgränsade studier av inte minst de socialt inriktade delarna av frivilligsektorn och olika verksamheter och typer av insatser som pågår där. Åtskilliga av dessa studier har haft sin förankring vid Sköndalsinstitutet och Handelshögskolan i Stockholm. Dessutom finns det ett nytt intresse för att studera fenomen som mer specifikt knyter an till begreppet civilt samhälle men också för hur tillgången till socialt kapital ser ut och hur det genereras samt ett nygammalt intresse för hur samhället struktureras. I förståelsen av det sistnämnda intar frivilligorganisationer, både teoretiskt och empiriskt, en central plats.

17

Se t.ex. Qvarsell (1993) som diskuterat detta faktum. 18

Det finns en inbyggd motsättning mellan vård-, omsorgs- och socialarbetarpersonals professionaliseringssträvanden och de ideella samt informella insatser som präglas av ”amatörism”, det vill säga sådana insatser som inte följer professionella föreställningar och professionell standard (se också Meeuwisse & Sunesson 1998). Dessutom råder det knappast någon tvekan om att det i våra typer av moderna samhällen finns en grundläggande drift mot professionalisering av en del ideella insatser, inte minst under senare skeden av en organisations eller verksamhets utveckling (se t.ex. Ahrne 1996 & Olsson 1998).

Sammantaget har detta givit oss helt ny och systematisk kunskap om till exempel den frivilliga sektorns omfattning och roller samt de obetalda och betalda insatser som sker inom frivilliga organisationers verksamheter. Denna kunskap har också fördjupat och lagt nya aspekter till tidigare vetande. Studierna kompletterar en äldre svensk forskningstradition som främst studerat de frivilliga organisationernas/folkrörelsernas betydelse för demokratin och välfärdens framväxt samt hur banden mellan stat och organisationer utformas.

När det gäller de informella insatserna är kunskaperna än mindre. I flera sammanhang har konstaterats att kunskapsläget är mycket svagt inte minst på övergripande empirisk nivå och när det gäller eventuella förändringar. Under 1990-talet har emellertid några större empiriska studier publicerats som i viss utsträckning gör det möjligt att både göra vissa jämförelser över tid och att i någon mån jämföra med andra länder. Övrig forskning som funnits har i huvudsak rört specifika typer av anhöriginsatser, till exempel till dementa. Genell Andrén & Johansson (1998) konstaterar i sin kunskapsgenomgång av vad som där kallas närståendeinsatser att det mesta av den forskning som finns har tagit sin utgångspunkt i den offentliga vården och omsorgen. Den har ofta utgått från ett professionsperspektiv med ett specifikt medicinskt fokus eller omvårdnadsfokus. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den samhällsvetenskapliga forskningen inom detta område fortfarande befinner sig i sin linda och att det inte finns någon äldre forskningstradition att luta sig mot. Däremot finns det internationell forskning på området som bland annat knutit an till modern familjeforskning, genusforskning och forskning om sociala rättigheter.

Informella insatser och aktiviteter har ofta en dubbelhet och tvetydighet genom att de innefattar dels samvaro och ”naturlig”

19

För presentationer och diskussioner, se t.ex. Ahrne 1990; Sjöstrand 1995; Ahrne, Roman & Franzen 1996; Lundström & Wijkström 1997; Lundström & Svedberg 1998; Rothstein 1998; SOU 1999:84 – Civilsamhället; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 och 2001; Trägårdh 1999 och 2000 samt Wijkström 1999. 20

Se t.ex. Genell Andrén & Johansson 1998; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999; SOU 2000:3; Hansson, Jegermalm & Whitaker 2000 samt Jegermalm & Whitaker 2000. 21

Se framför allt Jeppsson Grassman 1993; Busch Zetterberg 1996; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999; Sundström 1994a och b samt Sundström & Hassing 2000. 22

En viktig kunskapskälla är emellertid forskning som tagit utgångspunkt i mottagarens perspektiv. Den avser i huvudsak studier av de äldres betingelser (se framför allt Sundström 1994a och b samt Sundström & Hassing 2000). 23

För en genomgång, se t.ex. Hansson, Jegermalm & Whitaker 2000 men också exempelvis Finch 1996 samt Rees 1996.

gemenskap, dels stöd och hjälpinsatser. Forskning har visat att detta inte sällan utgör ett kännetecken också för de obetalda ideella insatserna i Sverige. Denna dubbelhet ger en del teoretiska, empiriska och metodologiska problem inom forskningen. Det blir tydligt när man till exempel utgår från eller skall knyta an till den nordiska välfärdsforskningstraditionen. I denna använder man sig av utgångspunkter och ställer frågor som bara till begränsad del är relevanta om vi vill få en fördjupad förståelse för aktiviteter utanför det offentligas och professionellas sfär.

I det nedanstående presenteras först några uppgifter om ideella insatser i allmänhet och därpå mer specifika uppgifter om socialt inriktade verksamheter och insatser.

3.4 Många medborgare gör ideella insatser

I denna text görs en åtskillnad mellan å ena sidan medlemskap och deltagande/aktivitet och å den andra insatser i allmänhet och direkt socialt inriktade insatser i synnerhet. Här uppmärksammas i huvudsak de två sistnämnda.

I samband med ett uppdrag åt Socialtjänstkommittén att undersöka vad som kallades det frivilliga sociala arbetet genomfördes den första befolkningsstudien med inriktning på olika slags ideella insatser 1992. Genom en förnyad befolkningsundersökning som utfördes på uppdrag av Demokratiutredningen 1998/1999 kunde resultaten från början av decenniet följas upp. Genom nedanstående tabell, som bygger på data från de båda befolkningsstudierna, får vi en bild av utvecklingen under 1990-talet.

24

Den första befolkningsstudien (1992) bestod av ett riksrepresentativt urval av befolkningen. Nettourvalet utgjordes av 1 461 personer varav 1 045 intervjuades. Detta motsvarar en svarsfrekvens på 71 procent. Även uppföljningsstudien bestod av ett riksrepresentativt urval. Nettourvalet var 1 580 personer, varav 1 104 intervjuades. Detta ger en svarsfrekvens på 70 procent.

Tabell 1. De ideella insatsernas omfattning 1992 och 1998/1999. Andel (%) som utfört ideell insats, samt det genomsnittliga antalet insatstimmar. Totalt samt efter kön, 16–74 år

1992 1998/1999 Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor

Ideella insatser 48 52 44 52 53 50 (%) Antal timmar/ 13 14 12 12 13 10 månad

Den första befolkningsundersökningen av ideella insatser publicerades i SOU 1993:82, ”Frivilligt socialt arbete i Sverige. Kartläggning och kunskapsöversikt”. Där konstaterade Jeppsson Grassman att nästan hälften av alla svenskar i åldern 16–74 år hade bistått med något ideellt obetalt arbete inom en organiserad frivilligverksamhet under året före intervjutillfället. De flesta gjorde insatser inom idrotts-, kultur-, fack- och boendeföreningar, och insatserna utfördes oftast av dem mellan 30 och 44 år. Något fler män än kvinnor var aktiva, som vi ser i Tabell 1, och flest insatser gjordes av dem som hade arbete, barn i hemmet och ägde sin bostad. Vi ser också att man i genomsnitt gjorde insatser under 13 timmar per månad. Resultaten visade också att 20 procent hade gjort en insats inom en organisation med direkt social inriktning.

Tabellen visar vidare att medborgarnas engagemang i form av ideella insatser förblev stabilt under ett på många sätt turbulent decennium. I den studie där resultaten från den förnyade befolkningsundersökningen publicerades, konstaterade Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) att kvinnorna stod för den begränsade ökning som hade skett. Dessa hade ökat sitt deltagande såväl i ”traditionella kvinnliga” organisationstyper, till exempel humanitära organisationer, som i idrottsföreningar.

När man under 1990-talet följer vad människor gör i föreningslivet verkar det finnas ett stabilt mönster, samtidigt som vissa förändringar tycks ha inträffat. Detta man kan se i nedanstående tabell som är hämtad ur Jeppsson Grassman och Svedberg (1999:134):

25

Uppgiften konfirmerades av andra data (se Häll 1994).

Tabell 2. Den ideella insatsens karaktär 1992 och 1998/1999. Andel (%) som ägnat sig åt olika typer av insatser i den organisation där den aktive givit mest tid

1992 1998/1999 Utbildning eller ledarskap 24 21 Styrelseuppdrag/administration 58 56 Information/opinionsbildning 14 15 Penninginsamling 26 20 Direkta hjälpinsatser 12 12 Andra insatser 3 16

Tabellen visar att en stor del av de insatser som görs riktas inåt och utförs i och för organisationen, föreningen eller verksamheten. Det har också skett en snabb tillväxt av ”andra insatser”. Det tycks röra sig om dels uppgifter som till exempel skjutsning, dels tillfälliga insatser av olika slag. Inget tyder på att insatser i aktionsgrupper eller liknande skulle ha ökat över decenniet.

I en komparativ europeisk befolkningsundersökning som genomfördes 1994 (se Gaskin & Davis Smith 1995) visade sig ideella insatser vara vanligast i Holland, Sverige, Storbritannien och Belgien, i nu nämnd ordning. I till exempel Tyskland var de av betydligt mindre omfattning. Jeppsson Grassman & Svedberg (1995 och 1996) som ansvarade för den svenska delen av studien visade att det inte fanns några enkla samband mellan å ena sidan omfattningen på befolkningens ideella insatser och å den andra den frivilliga sektorns storlek och inriktning. Trots en gemensam hög andel ideellt verksamma i befolkningen visade de förstnämnda länderna upp skillnader vad gällde frivilligsektorns andel av och ansvar för den totala välfärdsproduktionen, liksom vad gällde samspelet mellan stat och frivilligsektor. En slutsats var att för att bättre förstå dessa stora skillnader måste man ta hänsyn till å ena sidan komplexa historiskt/politiska och kulturella förhållanden och å andra sidan till den frivilliga sektorns traditioner samt status och ställning.

Av den europeiska studien framgår att ett särskilt utmärkande drag för de svenskar som gjorde ideella insatser var att de också var medlemmar i den organisation där aktiviteten utfördes. I de två ovan nämnda nationella befolkningsstudierna kan man se att omkring 85 procent av alla som gör insatser också är medlemmar i den förening eller organisation där uppgifterna utförs och att denna

andel inte verkar sjunka. Detta pekar på att medlemskapet – i linje med svensk folkrörelsetradition – fortfarande verkar utgöra utgångspunkt och nav för mycket av de verksamheter som pågår.

I de komparativa studierna framstod svenskarna, jämte bland andra holländare och engelsmän, men också norrmän samt amerikaner, som mycket aktiva medborgare och utförare av ett omfattande ideellt arbete (se också Lundström & Wijkström 1997). Detta motsade föreställningar om att svenskarna hade blivit passiviserade medborgare, inte minst på grund av en allomfattande välfärdsstat.

Sammantaget utkristalliseras ett folkrörelseinspirerat mönster där inflytandet från folkrörelsetraditionen fortfarande är starkt samtidigt som nya typer av engagemang och insatser får ett tydligt genomslag. En del i detta är att många medborgare fortsätter att göra obetalda ideella insatser. Data från den ovan redovisade uppföljningsundersökningen 1998/1999 visar att sådana insatser motsvarar mer än 200 000 helårsarbeten. Det sociala engagemanget, avspeglat bland annat i uppgifterna i Tabell 2 om direkta hjälpinsatser, utgör ytterligare en begränsad, men ändock stabil del i mönstret. Totalt sett verkar omkring en halv miljon vuxna svenskar göra direkta hjälpinsatser varje år. En fortsatt central uppgift är också att agera som företrädare och ombud för olika grupper.

Eftersom uppgiften här i huvudsak är att belysa ideella insatser med primär välfärdsinriktning finns det anledning att påpeka att föreningslivet samtidigt fyller andra och kanske än viktigare funktioner för både individer och samhälle, som till exempel att vara identitetsskapande, att ge glädje och eufori, att skapa sammanhang och tillhörighet, att lära sig samverka och få möjlighet att påverka samt att upprätthålla och skapa socialt kapital.

26

Se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999. Observera att uppgifterna i Tabell 2 endast visar hur insatserna fördelar sig i den organisation där de aktiva gör den mest omfattande insatsen i tid, inte fördelningen av samtliga ideella insatser. 27

Se t.ex. SOU 1987:33; Proposition 1999/2000:79 – Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Wijkström 2000a. Samtidigt måste det sägas att den frivilliga sektorn i sin faktiska utformning och i sina faktiska funktioner inte till fullo, eller ibland ens till en del, stämmer in på ovanstående idealtypiska beskrivningar (se t.ex. Antman 1993; Eneroth 1993), liksom att den kan inrymma och bidra till att i samhället utveckla betydligt mörkare sidor (se Wijkström 1998 och 2000a). Den sistnämnde har på ett intressant sätt dels diskuterat några av de mer ljusskygga verksamheter som återfinns inom sektorn, t.ex. vissa typer av motorcykelklubbarr, dels diskuterat skillnaderna mellan olika sorter av socialt kapital. Författaren anknyter vad gäller socialt kapital till den internationella diskussionen om ”bonding” respektive ”bridging”. Bonding kan både binda samman och skapa slutna grupperingar, medan bridging illustrerar alla de människor som agerar ”brobyggare” mellan olika grupperingar och samhällsgrupper. Gundelach & Torpe (1997) menar i linje med detta

Amnå (1995) betecknar föreningslivet som ett mångtydigt mellanrum i samhället – ett slags frizon mellan stat, kommun, marknad och familj.

Det finns också anledning att påpeka att den frivilliga sektorn kontinuerligt förändras och att två inriktningar nu tycks vara på väg att ta större plats än tidigare. Det gäller å ena sidan en intresseorganisering som bygger på direkt ekonomiskt egenintresse och å andra sidan en typ av organisering där sektorn används som arena för självförverkligande genom olika aktiviteter .

Sammanfattningsvis kan sägas att ideella insatser har en stor och stabil omfattning i Sverige och att det verkar ha skett en viss, om än relativt liten, ökning under 1990-talet. Här har visats att detta ideella arbete med sina olika inriktningar och funktioner får betydelse för medborgarnas välfärd, både direkt och indirekt.

3.5 Socialt inriktade insatser som görs av ideellt verksamma och anställda

I detta avsnitt är avsikten att beskriva inom vilka slags sammanhang socialt inriktade insatser görs och vad de kan bestå av. Fokus ligger fortsatt på obetalda ideella insatser men dessa utformas inte sällan inom verksamheter och i organisationer som också har anställda. I någon mån beskrivs också dessa.

Drygt en miljon svenskar uppgav 1992 att de hade gjort obetalda ideella insatser i en socialt inriktad frivilligorganisation under det år som föregick intervjutillfället. I nedanstående tabell, som baseras på uppgifter från de båda ovan nämnda befolkningsundersökningarna, ges en bild av utvecklingen under 1990-talet.

att man måste göra en tydlig åtskillnad mellan föreningsdeltagande och demokratisk integration samt mellan socialt och politiskt kapital. Även Rothstein (2000) har uppmärksammat detta. 28

Se t.ex. Wijkström 2000a; Selle 1996 samt Wollebaeck, Selle & Lorentzen 2000. 29

Här avses de organisationer som både har en uttalad social målsättning och vad Blennberger (1993b) kallat en primär välfärdsinriktning. Det sistnämnda behöver emellertid inte gälla hela organisationens verksamhet.

Tabell 3. Andel (%) som utfört ideella insatser i socialt inriktade organisationer 1992 och 1998/1999. Totalt samt efter kön, 16–74 år

1992 1998/1999

Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Ideella 20 18 24 22 17 26 insatser (%)

Som vi ser i Tabell 3 har den grupp som gör insatser i socialt inriktade organisationer blivit något större under 1990-talet. Vi ser också att vid båda tidpunkterna är denna typ av insatser betydligt vanligare bland kvinnor än män. Insatserna fördelas vid slutet av 1990-talet så att 12 procent av befolkningen gör ideellt arbete i organisationer som i första hand gör insatser för andra, 8 procent i organisationer som bygger på egenorganisering medan 2 procent utför insatser i offentlig regi (för beskrivning och diskussion av dessa tre typer av socialt inriktade organisationer, se nedan). Den ökning som skett verkar helt och hållet äga rum i den förstnämnda typen av organisation. Den tid man ägnar åt insatser verkar inte ha förändrats under 1990-talet. Däremot kan det påpekas att de aktiva i organisationer som bygger på egenorganisering i genomsnitt gör en liten tidsinsats.

Inför den fortsatta presentationen skall det sägas att forskningen om den socialt inriktade delen av frivilligsektorn har visat att man bör ta hänsyn till två grundläggande betingelser: dels den svenska folkrörelsetraditionen med sina specifika karaktäristika, dels den välfärdsstatsmodell som Sverige utvecklat och som med sin övergripande karaktär och utformning får betydelse för de socialt inriktade frivilligorganisationernas struktur, utbredning, inriktning och utformning.

Verksamheterna inom denna del av den frivilliga sektorn utgår från högst olika premisser och har mycket olikartad inriktning och utformning. Det blir därför av vikt att försöka skilja mellan olika typer av sådana verksamheter. En första grov indelning kan göras mellan å ena sidan verksamheter och insatser som tar sin utgångspunkt i egenorganisering och självhjälp (det vill säga sådant arbete som utförs i till exempel handikapp-, nykterhets- och pensionärsorganisationer), och å andra sidan sådana aktiviteter och insatser

30

Se t.ex. Lundström 1995a och b; Lundström & Wijkström 1997 samt Svedberg 1996 och 2000.

som i första hand är inriktade på att göra insatser för andra och som i sin tur sker i till exempel humanitära organisationer och religiösa församlingar. I tredje hand har vi också frivillig organisering och insatser som sker i offentliga verksamheter.

I avsikt att försöka precisera och klargöra med vilka skilda utgångspunkter och betingelser sådant här arbete bedrivs och samtidigt antyda ett antal viktiga funktioner görs här en skissartad presentation av tre analytiskt åtskilda organisationstyper.

Den första ges beteckningen en skandinavisk icke-professionell och demokratisk styrd organisation och karaktäriseras på nedanstående sätt:

Grundläggande betingelser och inriktning

N egenorganisering/intresseorganisering N folkrörelseinriktning/demokratiska beslutsstrukturer N ideologisk medvetenhet och enhetlighet N självhjälpsinriktning i första hand N huvudsakligen obetalda ideella insatser N ”aktiviteten” är primärt utåtriktad N ”ideologin” är till en del förändringsinriktad

Verksamhetsområden

N företrädar- och ombudsmannaarbete N utbildnings- och informationsaktivitet N allmänna sociala aktiviteter och rekreationsaktiviteter N direkta sociala insatser De stora pensionärsorganisationerna kan stå som prototyp för denna första organisationsmodell.

31

För översikter se till exempel Svedberg 1993; Lundström & Svedberg 1998. 32

Avsikten är att för ett teoretiskt syfte lyfta fram och renodla centrala drag och dimensioner. Ingen av de här typerna kan i sin fulla vidd förväntas återfinnas bland faktiska organisationer, annat än undantagsvis (se också Sjöstrand 1995). Indelningen bygger vidare på tidigare typologiseringsförsök (se Svedberg 2000 och Lundström & Svedberg 1998). Detta typologiseringsförsök tar för det första utgångspunkt i grundläggande betingelser och inriktning samt avser för det andra att peka ut organisationernas centrala verksamhetsområden. Dessutom förhåller vi oss till en teoretiskt skapad typologi som Selle och Øymyr (1995) har presenterat för att fånga upp förändringar i det skandinaviska frivilligorganisationsväsendet. En första dimension avser aktivitet – här skiljer man mellan utåtriktade och inåtvända organisationer. En andra avser organisationens ideologi – här skiljer man mellan förändringsinriktade eller status quo-inriktade organisationer. En tredje avser organisationssocialisering – här skiljer man mellan om organisationen får en stark och betydelsefull ställning i den enskildes liv eller om den är begränsad och svag. Den sistnämnda beaktas inte här. Det empiriska underlaget för ovanstående indelning baseras på ett antal studier som genomförts av socialt inriktade frivilligverksamheter/organisationer (se Svedberg 1993; Jeppsson Grassman & Svedberg 1993, 1995, 1996; Johansson 1997a och b samt 1998; Nordfeldt 1994 och 1999).

Den andra organisationstypen ges beteckningen en frivilligorganisation av anglosaxisk typ, och kan kortfattat karaktäriseras på följande sätt:

Grundläggande betingelser och inriktning

N idéburen men inte i en folkrörelsetradition/inga demokratiska

beslutsstrukturer N ideologisk medvetenhet, i huvudsak enhetlig N insatser för andra N professionella verksamheter med få/inga ideellt verksamma N ”aktiviteten” entydigt utåtriktad N ”ideologin” i huvudsak icke-förändringsinriktad Verksamhetsområden: N direkta sociala insatser av humanitärt slag N direkta sociala insatser med tydliga professionella anslag De stadsmissioner som finns i Sverige kan stå som prototyp för denna organisationsmodell.

Den tredje typen av organisering ges beteckningen en kvasiideell verksamhet inom ramen för en offentlig organisation, och kan ges följande attribut: Grundläggande betingelser och inriktning: N ofta utgångspunkt i lagstiftning N ursprungligt idébaserad N ej ideologiskt förankrad i den offentliga administrationen N olikartade beslutsstrukturer N snävt uppgiftsorienterad i avsikt att göra insatser för andra N de facto professionellt ansvariga med ideellt och mer eller

mindre yrkesmässigt verksamma utförare N ”aktiviteten” är entydigt utåtriktad och ”ideologin” är icke-för-

ändringsinriktad

Verksamhetsområden

N socialt stöd och direkta sociala insatser

33

Ett försök att karaktärisera dessa verksamheter försvåras av att det finns överordnade lagstiftningar som innefattar tydliga idéburna avsikter om medborgerligt deltagande och om behov av lekmannainsatser, samtidigt som dessa lagstiftningsambitioner lokalt skall organiseras av professionella vård- och omsorgsarbetare, vilket många varken verkar vara idémässigt eller kunskapsmässigt skolade för (för översikt, se Hammare 2001).

De kontaktfamilj- och kontaktpersonverksamheter som finns i den kommunala socialtjänsten, liksom övervakarna i kriminalvården kan få illustrera utförarna i denna tredje typ av organisering.

Vi vill dock understryka att svenska socialt inriktade frivilligorganisationer i sin konkreta utformning sällan är renodlade till sin karaktär. Organisationer av så olika slag som å ena sidan handikapporganisationer och å den andra Röda Korset och Rädda Barnen har drag av både den första och den andra organisationstypen. Den tredje typen av organisering avviker från de övriga, samtidigt som den är väl förankrad i svensk socialpolitisk tradition.

I en totalundersökning från 1993 av svenska riksorganisationer som gör direkta sociala insatser visade sig dessa organisationer sammanlagt ha omkring 2,5 miljoner medlemmar. Uppskattningsvis 500 000 beräknades vara aktiva och göra insatser på reguljär basis. Av dessa uppskattades i sin tur nästan 200 000 göra direkta sociala insatser. Mycket lågt räknat utförde de sist nämnda arbetsinsatser motsvarande 10 000 helårsarbeten. Därtill kommer de anställda som gör direkta sociala insatser inom dessa organisationer, vilka utgör knappt 10 000 personer – beräknat på helårsarbeten. Om vi till detta lägger de insatser som medborgarna enligt befolkningsstudien från 1992 visade sig göra som ideellt verksamma inom offentlig sektor, samt de insatser med direkt social inriktning som utförs av anställda i vad som här kallats frivilligorganisationer av anglosaxisk typ, når vi upp till minst 25 000 helårsarbeten. Därmed kan det läggas fast att de direkta sociala insatser som sammantaget görs av ideellt verksamma och anställda inom socialt inriktade frivilligorganisationer och av ideellt verksamma i offentlig sektor har en betydande volym, både i absoluta och relativa termer.

Vad består då dessa omdebatterade socialt inriktade insatser av? Inledningsvis skall sägas att socialt inriktade insatser är svåra att avgränsa, bland annat därför att det i en svensk förenings- och folkrörelsetradition inte alltid – eller kanske ens oftast – artikuleras som sociala. I den ovan nämnda riksorganisationsstudien visade det sig dock att så gott som alla organisationer har stödverksamheter

34

De här organisationerna har drag av framförallt den första men också av den andra av de ovan redovisade organisationstyperna. 35

Se Svedberg (1993) men också Jeppsson Grassman (1993) och Lundström & Wijkström (1997). 36

I den ovan anförda europeiska komparativa studien framkom också att framför allt vedertagna internationella begrepp såsom ”service” och ”klient”, men också ”insats”, ofta saknar relevans i svensk frivillighet, åtminstone på lokalplanet (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995).

av olika slag; till exempel öppethusaktiviteter, insatser med stödpersoner och uppsökande verksamheter. Aktiviteterna är ibland mindre strikt organiserade och snarast uttryck för vänskapsrelationer inom föreningslivet. Därutöver bedriver en majoritet av organisationerna biståndsverksamheter; till exempel i form av rättshjälp eller ekonomiska bidrag. Nära hälften av organisationerna bedriver dessutom behandlings- och omsorgsverksamheter; till exempel behandlingshem för alkoholmissbrukare och eftervårdsverksamheter av olika slag. Inom det sistnämnda området är både antalet och andelen anställda större än inom de andra verksamhetsfälten. Samma studie visade vidare att de direkt socialt inriktade insatserna ibland har en stor och till och med avgörande betydelse inom vissa nischer av det sociala fältet, som till exempel i ungdomsverksamhet, i arbetet med alkohol- och narkotikamissbrukare, i stöd, kris- och rådgivningsverksamhet, i kontaktarbete av olika slag – inte minst för utsatta barn och familjer samt för utsatta grupper, som flyktingar, hemlösa och misshandlade kvinnor (se Svedberg 1993).

För att få en uppfattning om hur detta bistånd når ut kan man för ett ögonblick byta perspektiv. I befolkningsundersökningen från 1998/1999 undersökte Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) i vilken utsträckning medborgarna fått del av insatser eller stöd från någon förening eller organisation – inkluderat Svenska kyrkan – under det senaste året. Så många som 12 procent svarade att så varit fallet. Sammanlagt omkring en halv miljon människor hade fått stöd från en socialt inriktad organisation och flera hundra tusen från en fackförening eller annan intresseorganisation – en ansenlig del av befolkningen.

I samma studie konstaterades att 75 procent av alla som gör en ideell insats i en socialt inriktad organisation också är medlemmar. Detta är, som vi sett, en något lägre andel än för dem som gör ideella insatser i allmänhet, men tyder ändå på att medlemskap och allmänt deltagande i föreningslivet verkar vara viktiga villkor för att mycket av de socialt inriktade insatserna skall komma till stånd.

Möjligen är det så att de mer lösligt strukturerade, eller till och med informellt baserade, aktiviteterna som uppstår spontant inom föreningslivets ramar har minst lika stor betydelse för välfärden som de ovan nämnda. Det sociala stödet eller den ömsesidiga hjälpen verkar vara mer eller mindre integrerade i övriga föreningsverksamheter och består nästan uteslutande av icke-professionella aktiviteter. En viss grad av ömsesidighet tycks utvecklas inom

organisationer inriktade såväl på egenorganisering som på insatser för andra. En slutsats är att en del av det som kan kallas sociala insatser eller hjälp och stöd inte fångas upp med de förståelseramar som karaktäriserar både svensk välfärdsforskning och internationell frivilligforskning.

För att man inte skall luras att tro att verksamheterna i socialt inriktade organisationer karaktäriseras av massiva och målinriktade insatser eller av strikt organiserade egenaktiviteter är det värt understryka att den totalt sett vanligaste verksamheten verkar vara allmänna sociala och rekreationsinriktade aktiviteter. De aktiva är, vid sidan av att bistå med stöd och hembesök, också i hög grad sysselsatta med inkomstbringande verksamheter, som tillverkning för försäljning, försäljning av lotter med mer.

De dominerande verksamheterna och insatserna kan karaktäriseras som folkrörelsebaserade sociala insatser som fyller komplementära funktioner – närmast i meningen av att vara en extra välfärdsförstärkare – gentemot familj och offentliga verksamheter. Detta arbete har en ansenlig omfattning. Men vi har också sett att i Sverige, precis som i resten av Europa, utför frivilligorganisationerna mer fundamentala och grundläggande insatser för vissa begränsade grupper. Utifrån ett välfärdsperspektiv blir det av stor vikt om alla de olika slagen av insatser och ömsesidigt stöd bidrar till att förbättra välfärden – eller ibland kanske snarare minska ofärden – och om de är unika eller lätta att ersätta med andra slags insatser. Om detta vet man i dag mycket litet. Dessa frågeställningar är svagt belysta när det gäller offentliga insatser, men i än högre grad frivilliginsatser. Den knappa forskning som finns pekar mot att det finns unika inslag i vissa verksamheter som knappast låter sig ersättas med något annat, som till exempel det erfarenhetsbaserade ömsesidiga stöd som där kan utvecklas. Vad som också tycks skilja ut vissa frivilligverksamheter – framförallt sådana som riktas mot mycket utsatta – från mycket av de offentliga insatserna verkar paradoxalt nog vara kontinuiteten, att

37

Se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995. Detta utgör naturligtvis också en grundläggande svårighet för den typ av ansatser som här refereras och som försöker avgränsa och beräkna omfattningen av insatser. Det knyter också an till de tidigare resonemangen om risken för att sektorn beskrivs och tolkas i paradigm som inte är avpassade efter dess egna förutsättningar. 38

Dessa uppgifter är från studier av socialt inriktade organisationer genomförda 1994 (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995), men det finns knappast anledning att tro att dessa förhållanden på något avgörande sätt skulle ha förändrats.

någon finns på plats när människor efterfrågar hjälp och att tid ställs till förfogande.

Under senare år har också rollen som ombud för enskilda medborgare blivit allt viktigare, inte minst i förhållande till offentliga verksamheter. Till exempel kvinnojourerna, handikapprörelsen och pensionärsorganisationerna – men också en del humanitära organisationer – fyller en central roll som företrädare vid sidan av att vara utförare av direkta sociala insatser. Handikapp- , pensionärs- och barnavårdsorganisationer har under de senaste årtiondena starkt bidragit till att få till stånd förändringar i både lagstiftning och praxis som förbättrat både handikappades och äldres men också utsatta barns villkor. Samtidigt finns det i de verksamheter och insatser som här beskrivits uppenbara begränsningar och tillkortakommanden sett ur ett vidare samhällsperspektiv. Den slutsats som kan dras från de internationellt komparativa studier där Sverige deltagit är att svenska frivilligorganisationer inte har den roll som serviceproducenter inom välfärdsstatens kärnområden som frivilliga eller så kallade nonprofit organisationer har i många andra länder (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1996 samt Lundström & Wijkström 1997).

Man kan dra några övergripande slutsatser: N För det första har de socialt inriktade verksamheterna inom

frivilligsektorn en betydande bredd – det gäller såväl direkta

insatser som opinionsbildande och förebyggande verksamhet –

och ibland en direkt avgörande betydelse, speciellt för vissa

utsatta gruppers välfärd. N För det andra är omfattningen av socialt inriktade service-

insatser med avlönad personal inom den ideella sektorn

begränsad, sett ur ett vidare samhällsperspektiv och ur ett europeiskt jämförande perspektiv.

N För det tredje verkar andelen av befolkningen som gör insatser i

socialt inriktade frivilligorganisationer ha ökat något under

1990-talet.

39

Se Jess (1998 och 2001) fallstudier av frivilliginsatser från ett brukarperspektiv, liksom Jeppsson Grassman & Svedberg 1993; Nordfeldt 1994; Helmersson Bergmark 1996; Karlsson 2000 och Bodin 2001. 40

Det stora behovet av ombud illustreras i t.ex. länsstyrelsernas tillsyn av den kommunala socialtjänsten, se Socialstyrelsen 2000.

3.6 Åtskilliga medborgare gör informella insatser

Låt oss nu för ett ögonblick lämna de ideella insatserna och i stället vända uppmärksamheten mot de informella insatser som utförs bland medborgarna. Här skall inledningsvis nämnas att dessa insatser ofta äger rum i, eller i anslutning till, någons bostad men att de naturligtvis kan ske på helt andra håll som till exempel på arbetsplatser eller i det offentliga rummet.

Jeppsson Grassman fann i befolkningsstudien från 1992 att en oväntat hög andel medborgare utförde sådana insatser. I undersökningen ställdes frågan om man regelbundet utför oavlönade insatser för anhöriga, grannar, vänner eller arbetskamrater som man inte bor med. Dessa insatser förutsätts äga rum utanför det organisations- och föreningsliv som tidigare beskrivits, men det finns anledning att återigen poängtera att det kan vara svårt att dra gränser i vissa fall, till exempel mellan den väntjänstverksamhet som en pensionärsorganisation anordnar och där en medlem både regelbundet ringer till någon annan klubbmedlem och gör informella insatser utanför föreningens regi för samma person. Genom nedanstående tabell, som är hämtad ur Jeppsson Grassman & Svedberg (1999:154), får vi en bild av utvecklingen under 1990talet.

Tabell 4. Omfattningen på regelbundna informella stöd och hjälpinsatser för någon utanför det egna hemmet, 1992 och 1998/1999. Andel (%) samt genomsnittligt antal insatstimmar. Totalt samt efter kön, 16–74 år

1992 1998/1999

Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Informella 28 29 27 30 28 31 stödinsatser (%) Antal timmar/ 12 9 15 12 11 13 månad

Andelen som gör informella insatser är, som vi ser i tabellen, stor och stabil under 1990-talet. Något fler verkar göra insatser vid slutet av decenniet än vid dess början. Totalt sett gör också kvinnorna en något större insats. Av dem som gör insatser är det tre fjärdedelar som ger stöd och hjälp till anhöriga som man inte lever med. Samtidigt är det en tredjedel som hjälper andra än

anhöriga eller både andra och anhöriga. En annan befolkningsstudie som genomfördes 1994 pekar mot att huvuddelen av det här slaget av insatser riktas mot äldre (se Busch Zetterberg 1996). Vad det främst handlar om är till exempel matinköp, städning, tvätt, trädgårdsskötsel och skjutsning. Det kan emellertid också vara mer renodlade vård- och omsorgsinsatser, liksom insatser som är av ett helt annat slag och som vänder sig till andra grupper. Här kan barnomsorgsinsatser från mor- och farföräldrar nämnas.

Jeppsson Grassman och Svedbergs data från 1998/1999 visar att andelen bland dem mellan 60–74 år som gör regelbundna insatser är ännu större – 35 procent. Antalet insatstimmar per månad är 18 inom denna grupp, att jämföras med den övriga befolkningens genomsnittliga insats om 12 timmar per månad. Bland dessa äldre görs så mycket som hälften av insatserna för någon som man inte är släkt med. När det gäller de allra äldsta finns inga uppgifter över tid men både Sundströms och Hassings studie från 2000, jämte Jeppsson Grassman och Svedbergs data från 1998/1999, visar att påfallande många säger sig göra sådana här insatser.

Dessa insatser kan ses både som resurser, förpliktelser och handlingar. Genom att utföra dessa handlingar får man kontakter, uppskattning och erkänsla. Dessutom blir man delaktig och handlingarna kan ge mening, inte bara för den som får del av dem utan också för den som utför handlingarna. Men de äldres situation är sammansatt. Jeppsson Grassman och Svedberg (1999:159) beskriver den till exempel på följande sätt: “Kanske rör det sig för de äldre vid slutet av detta sekel om ett komplext samspel mellan att vara en resursstark grupp äldre med en stark tradition i ryggen, en potential samt vilja att göra insatser å ena sidan och att å andra sidan utsättas för ett visst och möjligen ökande tryck att hjälpa andra, till exempel förvärvsarbetande barn som är pressade i

41

Denna undersökning baseras på ett riksrepresentativt urval för 16–89-åringar. 42

Både uppgifter från SCB (1992 och bearbetade av Rydenstam & Wadenskog 1997) och från Busch Zetterbergs tidigare citerade studie ligger i linje med dessa data men på något lägre nivåer. 43

Sundström och Hassings undersökning består av ett riksrepresentativt urval av personer som var 75 år och äldre och som var vad som kallas hemmaboende. Både Jeppsson Grassman & Svedberg och Sundström & Hassing har frågat de äldsta om regelbundna insatser för någon man inte bor med – de förra med en mer allmän frågeställning och de senare med specifikationen ”som är sjuk, handikappad eller äldre”. Det blir rätt stora skillnader i svarsfrekvenser. Detta exempel illustrerar väl de analysrelaterade vanskligheter som genast uppstår när man försöker jämföra data som samlats in med olika frågeformuleringar. När precisionen i frågeställningen ökas på ovanstående sätt, verkar det mer än halvera antalet jasvar. Till detta skall läggas problemet med de stora bortfall som vidhäftar flera undersökningar av de allra äldsta åldersgrupperna.

arbetslivet och jämnåriga som inte får den hjälp och det stöd man egentligen behöver.”

Till skillnad mot de uppgifter som hittills presenterats och där det har varit möjligt att uttala sig om förändringar under 1990-talet finns det inga identiska uppföljningsundersökningar av hela befolkningens insatser av det slag som görs regelbundet för någon

som man bor tillsammans med och som är gammal, sjuk eller

handikappad. Det är naturligtvis både på teoretiska och på empiriska grunder viktigt att skilja mellan insatser som görs för någon man är släkt med och insatser som görs för andra än släktingar, liksom mellan insatser som görs inom respektive utom det egna hemmet. Dessa olika slag av stöd- och hjälpinsatser bedrivs på delvis olika grunder och under delvis olika betingelser. Av de studier som genomförts under 1990-talet kan vi ändå dra slutsatsen att mellan 5 procent och 7 procent av den vuxna befolkningen gör regelbundna insatser för någon i det egna hemmet. Bland de äldsta verkar det, naturligt nog, vara fler: nästan 10 procent i denna kategori tycks gör sådana insatser. I det senare fallet är det fråga om lika många män som kvinnor, och dessa gör mer omfattande insatser än yngre. Framför allt återfinns en grupp äldre kvinnor som gör stora insatser, mätt i tid. En överväldigande majoritet av de aktiva säger sig däremot inte ha ökat sina insatser under 1990-talet.

Om vi ser till hela den grupp i den vuxna befolkningen som gör en informell insats, i eller utanför det egna hemmet, är det i genomsnitt en begränsad insats i tid som görs. Sannolikt är detta en mycket viktig betingelse för att en så stor grupp som en tredjedel av den vuxna befolkningen ger sådan här hjälp och sådant stöd på regelbunden basis. Dessutom utförs naturligtvis sådana här insatser ofta i samspel med andra.

När man jämför med andra länder finner man en del studier som haft någorlunda lika utgångspunkter och likartade frågeställningar. Det visar sig att en ungefär lika stor andel av den danska befolkningen verkar göra sådana här insatser, liksom av den brittiska befolkningen. Busch Zetterberg (1996) har med jämförbara data kunnat visa att andelen som gör en insats för någon sjuk, handikappad eller gammal i det egna hemmet verkar vara mindre i Storbritannien än i Sverige. Svenskarna verkar alltså göra informella insatser i minst lika hög utsträckning som befolkningar i andra

44

Se Busch Zetterberg 1996; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Sundström & Hassing 2000.

jämförbara europeiska länder. Den amerikanska befolkningen verkar däremot göra sådana här insatser i högre utsträckning än många andra.

Vi vet att den kommunala hemhjälpen för äldre numera når betydligt färre än tidigare. Det genomsnittliga antalet timmar som medborgarna gjort insatser verkar dock, som vi sett, inte ha ökat mellan början och slutet av 1990-talet. Inte heller tycks andelen i befolkningen som säger sig göra stora insatser ha ökat under decenniet, varken bland män eller bland kvinnor (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999). Både Genell Andrén & Johansson (1998) och Szebehely (1994) poängterar att det under 1990-talet skett en informalisering av omsorgen bland de sammanboende äldre, såtillvida att en något större andel av de anhöriga själva får göra alla insatser. Huruvida detta lett till att en större andel av befolkningen gör regelbundna anhöriginsatser vet vi emellertid ingenting om. Vad man kan säga är att huvuddelen av de äldre sammanboende, som gör insatser för någon i det egna hemmet vid intervjutillfället, säger att de inte utökat sitt eget stöd under 1990-talet. En mindre grupp – omkring 20 procent – tycks emellertid ha ökat sina insatser.

Situationen verkar sammansatt. Å ena sidan drar Jeppsson Grassman och Svedberg (1999:164) följande allmänna slutsats: ”Våra data tyder på att det ’sociala kontrakt’ som finns mellan anhöriga inte har genomgått några större förändringar under 1990talet. Om det funnits försök att skriva om det kontrakt som vuxit fram mellan anhöriga och staten – här i form av kommuner och landsting – kan vi konstatera att detta inte verkar ha fått något tydligt utslag på befolkningsnivå.”. Å andra sidan drar de som undersökt de äldstas hjälpbehov slutsatsen att: ”… andra former av omsorg än den klassiska hemhjälpen – både från andra offentliga insatser och hjälp från anhöriga m.fl. – täcker tomrummet efter den hemhjälp som ’försvunnit’.” (Sundström & Hassing 2000:56.) Med utgångspunkt från sina data menar de också att fördelningen mellan informella insatser och formella insatser tycks ha förskjutits något under den andra delen av 1990-talet.

45

Se t.ex. Anker & Koch Nielsen 1995; 1997 National Survey on Voluntary Activity (The United Kingdom). Technical Report 1998; Davis Smith 1998 samt Wilson & Musick 1997. 46

Uppgifter som talar i samma riktning men som har andra utgångspunkter visar att bland dem som får hjälp från hemtjänsten i Stockholm har andelen som uppger att de får kompletterande hjälp från annat håll ökat från 38 procent till 52 procent mellan 1995 till 1998 (se Fried 1998).

Det finns – vilket till exempel Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2000:3) påpekat – så gott som ingen svensk forskning som mer ingående försökt ringa in samspelet mellan informella och formella insatser för de allra äldsta, varken på mikro- eller makronivå. Med utgångspunkt i de begränsade studier som dock utförts i Norden finns det inte anledning att i första hand betrakta relationen mellan informella insatser och den offentliga sektorns välfärdsinsatser som kommunicerande kärl. Lingsom (1998) fann i stället att andelen anhöriginsatser i Norge verkar relativt opåverkad av satsningar eller neddragningar inom den offentliga omsorgen. Trots detta torde det vara rimligt att anta att mer omfattande förändringar inom till exempel offentlig äldreomsorg kommer att få något genomslag i andra slags insatser, bland annat i de informella (se också Szebehely 1999). Kanske utgör ökningen – visserligen modest men ändock – av anhöriginsatser för de äldsta hemmaboende medborgarna ett exempel på detta.

Diskussionen om de äldre och deras behov av stöd och hjälp kan tyckas paradoxal. Å ena sidan har de informella insatserna knappast alls uppmärksammats förrän under de sista åren. Å andra sidan har under dessa år ibland ett budskap förmedlats om att vad som ofta kallas anhöriginsatser är större eller till och med mycket större till omfattningen än de formella insatserna. Dessa påståenden kan granskas lite närmare. Johansson (1991) visade i ett banbrytande arbete att relationen mellan informella och formella insatser var 2 till 1 för de hemmaboende äldre. De befolkningsstudier som genomförts under 1990-talet ger något bättre möjligheter än tidigare att försöka göra en uppskattning av hur stora de regelbundet informella insatserna sammantaget skulle kunna vara. För att man skall kunna jämföra med anställdas insatser omvandlas den sammanlagda tid som medborgarna rapporterar till helårsarbeten. Man finner då att den totala mängden regelbundet utförda informella insatser för till exempel 1998/1999 skulle kunna uppskattas till att motsvara omkring 200 000 helårsarbeten. Om man också försöker ta hänsyn till hur stor del av dessa informella insatser som enligt tillgängliga data verkar ägnas äldre kan andelen uppskattas till mellan 120 000–150 000 helårsarbeten. Detta kan i sin tur jämföras med att omkring 200 000 personer samma år var

47

Från att från början ha varit en diskussion om insatserna för de hemmaboende äldre (se t.ex. SOU 1994:139) så har det glidit över till att röra alla slags insatser för de äldre. Detta är fallet i en rapport från t.ex. Svenska Kommunförbundet (Bring 1999) och i proposition 1997/98:113 – Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.

anställda inom alla de olika delarna av äldreomsorgen och hos olika typer av arbetsgivare inom området. Om man drar bort dem som utförde administrativt arbete eller ledningsarbete och räknar om de anställdas tjänster till helårsarbeten finner man att det uppskattningsvis var mellan 110 000–130 000 heltidsanställda som hade direkta vård- och omsorgsuppgifter. Till detta kan läggas färdtjänstinsatser och andra slag av insatser. På grund av de osäkra och inte helt jämförbara underlagen bör man visserligen vara försiktig, men en tentativ slutsats är att det tycks finnas en någorlunda jämn balans mellan mängden informella och professionella insatser för de äldre, antagligen med viss övervikt för de informella.

Det bör understrykas att de informella insatserna uppstår i en annan sfär och utformas i en annan rationalitet och under andra betingelser än professionella insatser i offentlig eller annan regi. De olika typerna av insatser – informella och formella – är inte på något enkelt sätt utbytbara, och ansatsen att se dem som komplement – i meningen parallell resurs – till varandra har visserligen ett värde, men ett begränsat sådant.

De data och uppgifter som presenterats kan sammanfattas i två påståenden:

N För det första kan vi slå fast att de informella insatserna har

avgörande betydelse för att skapa och upprätthålla välfärden för

gamla människor i Sverige. Man kan också, på grundval av de

uppgifter som finns att tillgå, utgå från att de har stor betydelse

även för funktionshindrade eller sjuka i andra åldrar.

48

Det här försöket till att klargöra insatsvolymerna skall närmast ses som ett räkneexperiment, samtidigt som de data som nu finns tillgängliga har en större täckning än vad som hittills varit fallet (se Busch Zetterberg 1996; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Sundström & Hassing 2000). Beräkningarna utgår också konsekvent från dem som gör insatser. I de underlag som används här finns naturligtvis ett antal felkällor, både avseende informella och professionella insatser. Samtidigt är det värt att påpeka att uppgifter om hur stor andel av personalen som arbetar med äldreomsorg och hur stor andel som utför arbetsledande uppgifter samt sysslar med administrativt arbete, liksom hur deltidsrespektive heltidssysselsättningen ser ut verkar bygga på relativt tillförlitliga uppskattningar (Socialstyrelsen 1999 samt muntliga uppgifter från Svenska Kommunförbundet 2001). Ett sådant här försök till överslagsberäkning omintetgörs om man börjar värdera eller skilja på olika slag av insatser, samtidigt som det möjligen framstår som metodologiskt och empiriskt aningen dubiöst att jämställa t.ex. trädgårdsskötsel i anslutning till en gammal persons hem med omvårdnad i så kallat äldreboende. Andersson (1993 och 1994) tycks vara en av de få som tidigare försökt beräkna de totala insatserna. Författarens slutsats är att de offentliga insatserna är större. 49

Det finns anmärkningsvärt lite skrivet om detta på svensk botten. För översikt se Hansson, Jegermalm och Whitaker 2000 samt avseende en internationell diskussion t.ex. Horowitz 1985 och Finch & Mason 1990.

N För det andra verkar de informella insatserna i sin helhet

utmärkas av stabilitet, både vad gäller antal personer som gör insatser och vad gäller omfattningen på dessa, samtidigt som insatserna verkar öka något för vissa grupper under 1990-talet.

3.7 Medborgarnas syn på ideella och informella insatser

Mot bakgrund av den debatt som uppkom i början på 1990-talet ställdes i befolkningsstudien från 1992 en del frågor om medborgarnas syn på ideella insatser och på frivilligsektorn (se Jeppsson Grassman 1993). Sammanfattningsvis visade resultaten att svenskarna utryckte en starkt negativ inställning till att frivilliga organisationer skulle ta över offentliga vård och omsorgsuppgifter. Däremot uttryckte en stor majoritet att det var viktigt att engagera sig själv för att lösa olika samhällsproblem.

I den europeiskt jämförande studien från 1994 ställdes återigen frågor om synen på ideellt arbete (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995 och 1996). Där framkom att svenskarna mer än de flesta andra betonade det ideella arbetets egenvärde och den frivilliga sektorns roll som egen självständig kraft. En tolkning var att detta kunde ses som en återspegling av en fortsatt livskraftig folkrörelsetradition men kunde kanske i huvudsak förklaras med att den svenska frivilligsektorns tyngdpunkt återfinns i sport- och fritidsverksamheter och i till exempel fackliga verksamheter och boendesammanhang. Vid uppföljningsundersökningen från 1998/1999 av ideella insatser ställdes återigen samma frågor. Resultatet visar att synen på det ideella arbetets egenvärde och som demokratiskapande kraft verkar ha förstärkts under 1990-talets andra hälft (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999).

I detta kapitel har betonats att traditionella välfärdsstatliga forskningsansatser har ett begränsat värde om man vill försöka förstå ideella och informella insatser och deras plats i välfärdsbygget. Ett viktigt exempel på detta är de attitydundersökningar som under 1990-talet presenterat data om svenska folkets syn på välfärd och vilken form av stöd de skulle föredra vid eventuella framtida behov av insatser. Ett avgörande bekymmer med dessa studier är att frågeställningarna och de centrala begreppen utgår från ett välfärdsstatsparadigm som explicit eller implicit förutsätter professionella – ofta offentliga – insatser. Följande exempel

tydliggör detta: När Svallfors (se t.ex. 1996 och 1999), med utgångspunkt i den forskning som han bedrivit och som haft avgörande betydelse för vår förståelse av medborgarnas inställning till välfärdsfrågor och till välfärdstatens utformning, ställde frågor om medborgarnas syn på vem man ansåg vara bäst lämpad att sköta en viss insats användes endast begreppet service för att ange vad för slags hjälp, stöd eller insats det antogs handla om. Begreppet service är närmast entydigt förknippat med professionella insatser. Varför någon då vad gäller hjälp exempelvis till en äldre skulle välja eller föredra en anhöriginsats – detta anges som ett alternativ – framstår närmast som en motsägelse. Skälet till detta är att informella och ideella insatser ytterst sällan, vare sig i vardagsspråk eller något annat sammanhang, beskrivs eller förstås som service. Att medborgarna mot bakgrund av sina erfarenheter och syn på ideella organisationer – också detta anges som alternativ under ett par olika beteckningar – skulle välja ett sådant alternativ för olika typer av ”servicebehov” framstår knappast heller som möjligt. Detta förutsätter ett klargörande om att sådana verksamheter skulle komma att utföras på lika villkor som till exempel det offentligas – med för mottagaren garanterade insatser av visst slag utifrån ett politiskt uppdrag. Men så är inte fallet. Att medborgarna såsom Svallfors visar har en stark tilltro till offentliga insatser, liksom en allmänt negativ hållning till att ersätta sådana insatser med till exempel ideella eller informella insatser av olika slag, kan inte betvivlas. Men med det tillvägagångssätt som beskrivits här får vi veta litet, om något, om medborgarnas inställning till informella insatser. Det gäller också för hur medborgarna ser på att frivilligorganisationer utför service och omsorgsuppgifter som kontrakterade utförare med offentlig finansiering, liksom hur man ser på insatser från frivilligorganisationer som komplement, alter-

51 52 nativ eller utförare av pionjäruppgifter.

50

I Nationalencyklopedin (1998) och i Nationalencyklopedins ordbok (2000) beskrivs service som en åtgärd eller aktivitet som utförs för att betjäna kunder och som en uppsättning tjänster som ställs till förfogande för allmänheten eller kundkretsen. 51

När t.ex. ett representativt urval av Stockholms befolkning 1998 tillfrågades om hur de såg på Ersta Diakonisällskap ställdes följande fråga: ”Ersta Diakonisällskap är en ideell förening som bedriver sjukvård, socialvård och vårdutbildningar. Anser Du att det behövs sådana alternativa vårdinrättningar i dagens samhälle eller anser Du inte det? På denna fråga svarade 91 procent ja, 5 procent nej och 4 procent var tveksamma (se SIFO 1998). 52

Ytterligare ett exempel är Andersson (1993) som i anslutning till en så kallad Eurobarometer har ställt frågan till ett riksrepresentativt urval av befolkningen 60 år och äldre, boende i hemmet: ”Om du som gammal skulle få behov av hjälp och sjukvård under en längre tid … vem skulle Du föredra att ta emot den nödvändiga hjälpen eller sjukvården av?” Utan preciseringar eller tillägg anges familj, kommun/landsting, frivilligorganisation och

Med en lite annorlunda optik kan man få andra resultat. När Sundström & Hassing (2000) i en befolkningsstudie bland de äldsta under 2000 med mer precisa och språkligt neutrala frågor undersöker vilket slags hjälp dessa föredrar för olika behov visar sig en överväldigande majoritet vilja ha hjälp från anhöriga vid kortare insatsbehov och knappt hälften vilja ha stöd från någon annan än det offentliga vid långvariga hjälpbehov, främst från den egna makan/maken.

Sammantaget kan man konstatera att kunskaperna är små vad gäller medborgarnas syn på ideella och informella insatser. Data pekar möjligen också på att det verkar ha ett begränsat värde att jämställa och jämföra ideella och informella insatser med till exempel offentliga insatser. Skall sådana jämförelser göras krävs ett hänsynstagande till de specifika betingelser som gäller för sådana slags insatser som här beskrivs.

3.8 Betingelser för att göra ideella och informella insatser

De befolkningsstudier som genomförts 1992 och 1998/1999 och som tidigare redovisats visar att drygt tre miljoner svenskar hade gjort en ideell insats inom en organisation under föregående år och att drygt två miljoner hade gjort regelbundna informella insatser. Till dels är det fråga om människor som gör insatser på olika områden samtidigt, men totalt sett innebär detta att två tredjedelar av alla medborgare mellan 16 och 74 år gör något slags oavlönad insats utanför det egna hemmet. Det betyder att dessa insatser utförs av alla slags medborgare, från alla slags klasskikt, i alla åldrar och under mycket olikartade betingelser. Det finns anledning att påminna om detta inför nedanstående redovisning. I detta avsnitt diskuteras betingelser och motiv för att göra ideella respektive informella insatser.

Vi har ingen säker kunskap om de direkta orsakerna till varför medborgarna gör insatser av de slag som här diskuteras. Det går endast att redovisa vissa bestämningsfaktorer som ökar sanno-

andra som svarsalternativ. Som bekant kan de flesta familjer inte ge sjukvård, och det finns ett mycket litet antal frivilligorganisationer som sysslar med sjukvård i vårt land. Författaren konstaterar att det offentliga får ett massivt stöd. Frågeställningen som använts utgör emellertid inte grund för att dra några slutsatser om vem/vilka de gamla föredrar att få hjälp av. Vad studien antagligen visar är att de äldsta ger den offentliga sjukvården ett starkt stöd.

likheten för att någon skall utföra ideella eller informella insatser samt att diskutera motiv och mönster.

Jeppsson Grassman (1993) fann i den första befolkningsstudien av ideella insatser från 1992 ett mönster som visade på ett relativt starkt positivt samband mellan människors allmänna grad av social exponering och att man faktiskt utförde insatser. Det som utmärkte de aktiva var därmed att de hade vad författaren kallat tillgång till sociala arenor, något som bland annat framgick av att nästan två tredjedelar av alla som gjorde insatser hade blivit ombedda att komma med i verksamheten. Liksom vid andra undersökningar av frivilligsektorn (se t.ex. Häll 1994) kunde Jeppsson Grassman också belägga ett annat mönster – inte särskilt starkt men ändå tydligt – som hade att göra med socioekonomisk tillhörighet. Det visade att LO-medlemmar, liksom de som bodde i hyreslägenheter, i något mindre utsträckning än andra gjorde insatser. Offentliganställda gjorde fler insatser än privatanställda. De som utförde ideellt arbete gjorde i större utsträckning också informella insatser. Frågan om vilka som gör vad i organisationerna besvaras så här: ”Litet tillspetsat kan man dock hävda att medan de resursstarkaste, frivilligt aktiva utövar makten och styr organisationerna så är det de mindre resursstarka – äldre, kvinnor med låg utbildning och människor i hyreslägenheter – som bär upp den tidskrävande verksamheten på gräsrotsnivå genom penninginsamling och hjälpinsatser.” (Jeppsson Grassman 1993:83). Trots att frivilligsektorn av tradition utgjort ett område där också svaga grupper kunnat få tillträde och komma till tals utgör den därmed ingen fredad zon från de köns- och klasstrukturer som styr samhället i övrigt. Parentetiskt skall sägas att dessa viktiga aspekter i liten utsträckning hittills har uppmärksammats av forskningen.

I den uppföljningsundersökning som Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) genomförde under 1998/1999 bekräftades de ovan nämnda mönstren av dem som gör ideella insatser men med vissa förändringar. Det starkaste sambandet fanns nu mellan utbildning och ideella insatser. En förklaring som anges har att göra med att anspråksnivån och kraven på kompetens verkar ha ökat inom frivilligsektorn. I undersökningen konstateras också att det är de högutbildade som främst ökar sitt engagemang och i synnerhet kvinnor. Invånarna i storstäder tenderar nu också att vara mindre

53

Starks och Hamréns (2000) nyligen påbörjade forskning utgör ett undantag. I en angelägen kunskapsgenomgång och granskning av tidigare forskning inom detta område intar de ett konsekvent genusperspektiv.

aktiva än de som bor i andra ortstyper. Studien visar vidare att det finns ett tydligt positivt samband mellan föräldrars ideella insatser och de vuxna barnens benägenhet att själva göra sådana insatser. Det finns slående likheter mellan dem som gör insatser i socialt inriktade organisationer, oberoende av om de görs inom till exempel kvinno- och handikapporganisationer eller i humanitära och kristna organisationer. Prototypen för dessa aktivister beskrivs som en resursstark men inte ekonomiskt privilegierad lite äldre kvinna som är aktiv både i socialt inriktade sammanhang och i andra sammanhang.

Under 1990-talet tycks medelåldern ha ökat för den grupp som gör de mest omfattande ideella insatserna. Författarna tolkar det som ett generationsfenomen. I den åldersgrupp där ideella insatser är vanligast – nämligen bland 45–54-åringarna – har man erfarenhet av att kunna påverka och förändra förhållanden samtidigt som många fostrats i en folkrörelsetradition. Detta verkar utgöra grogrund för ett långsiktigt och fortsatt engagemang. Det är däremot bland de äldre – gruppen mellan 60–74 år – som engagemanget växer snabbast. Insatserna ökar allra mest inom det vi här kallat socialt inriktade organisationer, inte minst i pensionärsorganisationer och humanitära organisationer, men också inom idrotten. Också bland de allra äldsta – det vill säga de som är 75 år och äldre – verkar omkring en fjärdedel av alla vara aktiva och göra insatser.

De direkta individuella motiven för att göra ideella insatser låter sig inte enkelt fångas upp. Av den begränsade svenska forskning som finns om att göra insatser inom socialt inriktade organisationer framgår komplexiteten. Jeppsson Grassman (1997:102) beskriver det så här: ”Genomförandet av det existentiella projektet är drivkraften – individens behov av att få något uträttat, hjälpa andra och gestalta sig själv.” I en stor nordisk studie från mitten av 1990-talet av ideellt verksamma får fem motivdimensioner följande stöd bland de svenska deltagarna i studien:

54

En parallell till denna utveckling tycks finnas I USA där Putnam (2000) visat på en ”gyllene generation” av aktiva engagerade amerikaner. De flesta är födda från 1910-tal fram till 1940-tal, med tyngdpunkten på 1920-talet. Putnam visar också hur specifika betingelser och erfarenheter kan bidra till att förklara detta stora engagemang bland människor ur dessa generationer. 55

De sistnämnda uppgifterna för de äldsta baseras dels på Sundström & Hassing 2000 och Jeppsson Grassman & Svedberg 1999.

- värdegrund/altruistisk hållning - mycket starkt stöd - lärande/personlig utveckling - starkt stöd - självuppfattning/självkänsla - starkt stöd - sociala förväntningar - måttligt stöd - arbetsmarknad/karriär - litet stöd

Om man för ett ögonblick lämnar de ideellt verksamma och granskar bakgrundsfaktorer för dem som gör informella insatser i 1998/1999 års befolkningsundersökning finns ett oväntat positivt samband mellan att ha högre utbildning och att göra insatser både utanför och i det egna hemmet. Naturligt nog slår också ålder igenom, så att insatserna ökar ju äldre man är. För den stora grupp medborgare som gör regelbundna insatser för någon eller några man inte bor med framstår dessutom, och återigen oväntat, inkomst som en viktig faktor. Sambandet skall tolkas så att ju högre inkomst man har, desto oftare tycks man vara benägen att göra regelbundna informella insatser för en släkting, vän, granne eller arbetskamrat. För dem som gör insatser för någon i det egna hemmet finns ett samband med ortstyp. Det visar sig att de som bor i storstäder gör betydligt färre insatser än andra.

När det gäller bakgrundsfaktorer som visar ett positivt samband med att man utför en aktivitet konstaterar Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) sammanfattningsvis att det verkar finnas en hel del grundläggande likheter mellan de olika typerna av insatser men också vissa olikheter. Det är värt att återigen påpeka att de fenomen som granskas här har en bred förankring i stora samhällsskikt. Det innebär också att det inte tycks finnas några stora skillnader mellan invandrare och svenskfödda eller mellan arbetslösa och dem i arbete när det gäller att göra ideella och informella insatser. Omvänt verkar det vara en knapp tredjedel av alla vuxna i befolkningen som inte utför någon av de här beskrivna insatserna. I denna kategori är det vanligare att man är lågutbildad, låginkomsttagare som bor i storstad och som dessutom haft föräldrar som inte varit aktiva i föreningslivet.

Sammantaget verkar det finnas vissa grundläggande dimensioner som synes bidra till att öka förståelsen för att människor utför

56

Se Svedberg (red.) 2001. 57

Det skall emellertid sägas att det finns ett positivt samband, inte särskilt starkt med ändock, mellan att vara invandrare och att göra något mer informella insatser för någon i det egna hemmet, liksom det finns ett positivt samband, inte heller det särskilt starkt, mellan att vara arbetslös kvinna och att bistå med mer omfattande hjälp och stödinsatser för någon man inte bor med.

insatser av olika slag. Några av dessa tycks vara: tillgång till egna resurser, tillgång till sociala arenor och traditioner.

Jeppsson Grassman & Svedberg (1999:172) finner också att åtskilliga individer har en aktiv samhällsroll som karaktäriseras på följande sätt: ”Medborgarskapets gestaltning i form av frivilligt arbete och informella insatser verkar inte vara istället för några andra aktiviteter, utan tycks snarare ofta ha karaktären av ett både och; att både ingå i informella nätverk och ha ett frivilligengagemang, att både göra informella och frivilliga insatser, att helt enkelt ha eller skaffa sig tillgång till flera arenor …”. Med detta sagt finns det anledning att betona att insatser också kan leda till en motsatt utveckling. Det sistnämnda gäller kanske för den grupp av äldre sammanboende som tar ett omfattande ansvar för någon i det egna hemmet. Detta ansvarstagande verkar kopplat till större isolering och mindre delaktighet, det vill säga man har glesare informella nätverk och gör betydligt mindre ideella och andra informella insatser än andra i samma ålder. Detta utgör möjligen ett exempel på när för stora åtaganden och ett för stort ansvar för den enskilde tenderar att urgröpa istället för att utveckla medborgarskapet.

Sammanfattningsvis kan man å ena sidan tala om resurser och handlingar som i ett växelspel förefaller generera kraft från varandra och mellan olika sfärer i det civila samhället. Detta kan antas skapa tillhörighet och bidra till ett inneslutande medan en frånvaro av samma resurser, handlingar och tillhörighet kan förväntas förstärka tendenser som kanske redan och på andra arenor verkar för ett uteslutande och en social marginalisering. Det här tycks bli till ett allvarligt och möjligen förstärkt dilemma. Å andra sidan finns det skäl att påminna om att en del av den svenska och nordiska frivilligsektorns signum varit att man verkat som ”röst” för dem som riskerar att marginaliseras och utestängas, samtidigt som dessa grupper själva deltagit som medlemmar och aktivister. Detta skiljer i viss utsträckning ut svensk frivilligsektor från stora delar av det övriga Europas. De ovan nämnda processerna tycks också fortsätta verka. Under 1990-talet har till exempel de som gör informella insatser – framför allt de så kallade anhörigvårdarna – organiserat sig i föreningar i långt större utsträckning än tidigare,

58

Vad gäller en eventuell social marginalisering kan hänvisas till Svedberg 1998. Till exempel Maktutredningen (SOU 1990:44) har emellertid pekat på att ett karaktäristiskt drag för Sverige har varit att grupper, som i omställningstider tenderat att halka efter, så småningom åter kunnat förstärka sin ställning.

dels för att söka stöd hos varandra, dels för att ge ”röst”, både åt sin egen utsatta situation och åt de närstående man hjälper (se Gaskin & Davis Smith 1995 & Forssell 1998).

3.9 Diskussion

Uppgiften i detta kapitel har varit att beskriva omfattning av och inriktning på ideella och informella insatser samt där så varit möjligt beskriva förändringar som ägt rum under 1990-talet. I detta avsnitt presenteras först några viktiga resultat i punktform. Därefter diskuteras några av de rön och slutsatser som finns i texten, liksom ett par viktiga forskningsaspekter och slutligen kommenteras en hållning till framförallt ideella men också informella insatser som man nu kan skönja huvuddragen av.

Några av de centrala resultaten från den forskning som diskuterats kan summeras på följande sätt. N Ideella insatser har en stor och stabil omfattning i Sverige, och

en liten ökning tycks ha skett under 1990-talet. Också de

informella insatserna har en stor och stabil omfattning, sam-

tidigt som de verkar öka något bland vissa avgränsade grupper.

Totalt sett innebär det att 2/3 av befolkningen mellan 16–74 år

gör något slags oavlönad insats utanför det egna hemmet under

ett år. N De flesta aktiva individer gör en begränsad insats, räknat i tid.

Det gäller både för dem som gör ideella och för dem som gör

informella insatser. N De ideella insatserna har avsevärd betydelse för medborgarnas

välfärd, både direkt och indirekt. N De insatser som utformas inom de socialt inriktade verk-

samheterna i frivilligsektorn har en betydande bredd och ibland

direkt avgörande betydelse för vissa utsatta gruppers välfärd.

Däremot är omfattningen av socialt inriktade serviceinsatser

mycket begränsad. N De informella insatser som utförs har avgörande betydelse för

att skapa och upprätthålla välfärden för gamla människor i

Sverige, men de är också viktiga för andra grupper, t.ex.

funktionshindrade och sjuka. N Omfattande ideella insatser görs i alla åldersgrupper men under

1990-talet framträder ett generationsfenomen. De som är födda

på 1940-talet framstår som den mest aktiva åldersgruppen. De

äldre gör i högre utsträckning informella insatser än de yngre, både inom och utanför det egna hushållet.

N Sammantaget framstår de äldre medborgarna som en allt

handlingskraftigare grupp som gör alltfler ideella insatser av

olika slag. Dessa insatser har i högre utsträckning än för andra grupper en direkt social inriktning.

N Ideella och informella insatser görs av alla slags medborgare från

alla slags klasskikt men den enskildes utbildningsnivå verkar under 1990-talet ha blivit en mer betydelsefull och särskiljande

faktor. Det innebär att ju högre utbildningsnivå någon har,

desto större är möjligheten att hon/han gör såväl ideella som informella insatser.

N Den grupp som inte gör några insatser karaktäriseras i större

utsträckning än andra av att man har låg utbildning, låga

inkomster, bor i storstäder och har haft föräldrar som inte själva var aktiva i föreningslivet.

N Medborgarna betonar det ideella arbetets egenvärde och

frivilligsektorns roll som en egen självständig kraft. Hur medborgarna ser på informella insatser finns det föga kunskaper om.

Vid sidan av direkta stöd- och hjälpinsatser görs helt andra typer av insatser som har ett grundläggande värde för välfärden. Ett viktigt exempel på detta är att aktiva medborgare och organisationer agerar som företrädare och ”röst” för utsatta. Detta sker både bland dem som gör ideella insatser och bland dem som gör informella insatser. Ett annat exempel är att insatser av olika slag kan bidra till att skapa gemenskap mellan människor.

I kapitlet har det samtidigt poängterats att detta relativt omfattande försök att redovisa, beräkna och kategorisera aktiviteter som ideella och informella insatser medför ett grundläggande tillkortakommande, såtillvida att en del av de aktiviteter som pågår såväl inom frivilligsektorn som inom den informella sektorn varken kan ses eller förstås utifrån begrepp som service eller ens insats. Den i kapitlet beskrivna dubbelhet och tvetydighet mellan å ena sidan samvaro och gemenskap och å den andra stöd och hjälpinsatser utgör ett särdrag, inte bara för många av de informella insatserna, utan också för avsevärda delar av de ideella insatser som kommer till stånd. I ett professions- eller serviceperspektiv får dessa insatser en oviss mellanställning med en ofta oklar räckvidd. Det skapar svårigheter med förståelsen av dessa insatser, inte minst från vård och omsorgsprofessionernas sida. Detta utgör antagligen

också en del av förklaringen till varför dessa insatser i så liten utsträckning uppmärksammats av svensk välfärdsforskning. Men de ovan nämnda betingelserna skapar också svårigheter för den typ av forskning som här presenterats.

I denna text har utgångspunkten varit att de ideella och informella insatserna kan ses som uttryck för att medborgarna har en aktiv samhällsroll, samt att mycket av de aktiviteter som här beskrivits äger rum i det civila samhället men också inom familjen och i den offentliga sektorn. Resurser och handlingar har antagits samspela med och förstärka varandra. Ytterligare en typ av komponenter som lyfts fram är förpliktelser, traditioner och värdegrund. Det finns skäl att anta att sådana betingelser har betydelse både för dem som gör ideella och för dem som gör informella insatser, fastän med olika betoning för respektive insats. Det har emellertid också betonats att det inte blir begripligt att så mycket insatser görs – både ideella och informella – om man inte samtidigt påminner om att dessa aktiviteter ger delaktighet, mening och tillhörighet.

Det finns ett grundläggande värde i att man försöker förstå och förklara de insatser som här varit i blickfånget i dessas egen kontext. Det gäller inte minst informella insatser som görs av olika anhöriga och andra närstående. Det är viktigt att detta kan ske från för ändamålet anpassade teoretiska utgångspunkter och med specifika metodologiska anslag, vilka i sin tur kan generera såväl breda som djupgående empiriska studier. Så har hittills inte varit fallet i någon större utsträckning. I kapitlet har istället visats att mycket av forskningen om ideella och informella insatser tagit utgångspunkt i professions- och serviceperspektiv. Men de informella insatserna fyller komplexa funktioner och ingår i sammanhang som når långt utöver vad som framkommer vid den slags presentation som givits här. De slag av data som presenterats i detta sammanhang kan möjligen frammana bilden av en entydig givare som gör tydliga avgränsade insatser för en entydig mottagare. Handlingar och möten inom ramen för vad som här kallats informella insatser äger i stället rum i en sammansatt väv av långsiktigt verkande betingelser med komplexa innebörder där förväntningar, förpliktelser och traditioner utgör några viktiga faktorer. Ömsesidighet utgör inte sällan en viktig komponent. Dessutom kommer aktiviteterna till stånd och utformas i ett psykologiskt sammanhang där vänskap, kärlek, respekt, plikt, skuld och återgäldande kan förväntas ha stor betydelse.

Att betrakta ideella och informella insatser som komplement, det vill säga som parallell resurs till offentliga insatser eller som extra välfärdsförstärkare, verkar ha en viss men begränsad räckvidd. Det finns visserligen skäl att anta att medborgare och organisationer gör insatser utifrån komplementaritetsantaganden av olika slag. Läsaren har dock kunnat se hur ideella och informella insatser inte sällan verkar ha andra utgångspunkter och mål än offentliga insatser samt ske under andra betingelser. En slutsats blir att det bör få vara en empirisk fråga hur viktiga de offentliga välfärdsåtagandenas räckvidd och utformning de facto är för medborgarnas villighet att göra ideella och informella insatser.

I anslutning till vad som framkommit i detta kapitel blir det viktigt att de ideella och informella insatserna blir synliggjorda och får legitimitet. Ingen är dock betjänt av att de idealiseras, allra minst den svagare mottagande parten. Framför allt finns det ingen anledning att tillskriva de ideella och informella insatserna ett antal för sant hållna, och i sig goda, egenskaper som ställs i motsättning till avsaknaden av just dessa karaktäristika hos de offentliga insatserna. Hur det verkligen förhåller sig bör i stället betraktas som ytterligare en empirisk fråga, och man kan konstatera att det knappast finns någon mer inträngande forskning kring dessa komplexa frågeställningar.

Det finns starka skäl att tro att både tillskyndare och motståndare till frivilliga verksamheter och informella insatser har underskattat den övergripande och långsiktiga stabiliteten i offentliga eller på offentligt uppdrag bedrivna verksamheter. Det finns inte heller något i de data som här presenterats som pekar på att de som gör ideella eller informella insatser skulle vilja eller ens kunna göra mycket större insatser inom välfärdens kärnområden än vad som redan görs. Man kan konstatera att en hel del ensidigt ideologibaserade ställningstaganden bland både tillskyndare och motståndare har saknat egentligt empiriskt stöd. Det tycks inte heller alltid ha varit de frivilliga verksamheterna eller de informella insatserna som orsakat intresset. Ibland verkar i stället dessa insatser ha satts i blickfånget för att utgöra ett av flera ideologiska verktyg i kampen om välfärdspolitikens framtida inriktning.

Mycket av svensk och skandinavisk forskning kring den frivilliga sektorn pekar på att samspelet med staten och kommunerna under lång tid skett på någorlunda jämlika villkor och med en relativt sett stor autonomi för organisationerna. De senaste årens forskning visar att detta håller på att förändras. Det är inte företrädarrollen

eller inflytande- och demokratiaspekterna som uppmärksammas på samma sätt som tidigare, utan istället de målinriktade insatserna. Men det är inte heller sådana insatser i allmänhet som intresset egentligen riktas mot, utan snarare sådana specifika insatser som antas kunna utgöra komplement, alternativ eller ersättning till offentliga eller på offentligt uppdrag utförda insatser. Lundström och Wijkström (1995) har beskrivit detta som en rörelse ”från röst till service” medan Demokratiutredningen några år senare – 2000 – talar om offentliga beslutsfattares klåfingrighet och benägenhet att lägga sig i verksamheter. Ett nyttoperspektiv kan sägas ha fått en mer framträdande plats, först i samtalen om svensk frivillighet och därpå i handling. De begränsade studier som finns av kommuners agerande pekar mot att det finns en ökad beredskap att försöka använda medborgarnas engagemang och genuina relationer för vad som antas vara en överordnad samhällsnytta. Forskningen visar att insatser och engagemang är specifika och inte enkelt överflyttningsbara eller manipulerbara. I detta kapitel har betonats att det kanske just är den relativt sett begränsade insats som görs av de flesta som utgör det grundläggande villkoret för åtagandet. Det kan antas gälla både för dem som gör informella insatser och för dem som gör ideella insatser. Att på något enkelt sätt förändra det som här kallats folkrörelsebaserade sociala insatser mot ensartade nyttoinriktade insatser låter sig knappast göras. Det är inte självklart vilka möjligheterna överhuvudtaget är att styra frivilligorganisationernas verksamheter och medborgarnas ideella insatser.

Vad gäller frivilliga organisationer som driver verksamheter med anställd personal är det möjligt att en del större och väletablerade sådana organisationer i något högre utsträckning än hittills kommer att driva verksamheter med kontrakterad offentlig finansiering i olika former. Forskning pekar mot att en hel del av dem därmed antagligen kommer att likna andra stora professionella vård och omsorgsorganisationer. Vissa verkar också få svårt att behålla sin autonomi och identitet. Men det kan också innebära att de i större skala kan genomföra det som redan från början varit organisationens grundidé. De fåtal uppgifter som finns tycks peka mot att medborgarna ser ett värde i att det finns alternativa utförare av vård, omsorg och service. Mot bakgrund av de uppgifter som presenterats i detta kapitel finns det samtidigt anledning att betona att lejonparten av den frivilligsektor som här beskrivits tycks fortsätta att fylla sina viktigaste funktioner genom att skapa gemenskap mellan människor och genom att obetalda ideella

insatser utförs, samtidigt som sektorns representanter fortsätter att agera ombud och företrädare både för sårbara grupper och för enskilda utsatta.

Sammanfattningsvis kan sägas att de empiriska resultat som redovisats visar att det inte finns någon principiell eller grundläggande motsättning mellan en väl utbyggd välfärdsstat av skandinavisk modell och ett omfattande folkligt engagemang när det gäller att göra ideella insatser eller informella insatser. Data pekar också på att både inriktning och omfattning påverkas av andra aktörer – framförallt offentliga insatser – samtidigt som en hel del av aktiviteterna synes utformas utifrån sina egna utgångspunkter och målsättningar, samt ske på sina egna villkor. Denna dubbelhet utgör en grundläggande betingelse både för att förstå de ideella insatserna och de informella insatserna i ett land som Sverige.

Till sist: detta kapitel har främst handlat om ideella och informella insatser och i viss mån om dem som utför dessa. Hur de medborgare som blir brukare av dessa insatser ser på dem vet vi endast lite om, som påtalats i kapitlet. Det är naturligtvis av grundläggande vikt att få reda på hur deras erfarenheter ser ut och hur de bedömer kvaliteter, brister, möjligheter och begränsningar i sådana insatser.

Referenser

1997 National Survey of Voluntary Activity (The United Kingdom).

Technical Report (1998). Ahrne, G. 1990. Agency and Organization: Towards an

Organizational Theory of Society. London: Sage. Ahrne, G., C. Roman & M. Franzén, 1996. Det sociala landskapet.

En sociologisk beskrivning av Sverige från 50-tal till 90-tal. Göteborg: Bokförlaget Korpen.

Amnå, E. (red.), 1995. Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om

ideell verksamhet. Örebro: Libris. Amnå, E. 1995. ”Det mångtydiga mellanrummet”, i Amnå, E.

(red.), Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om ideell

verksamhet. Örebro: Libris. Andersson, L. 1993. Äldre i Sverige och Europa. Resultat från en

Eurobarometer. Ädelutvärderingen 93:4, Socialstyrelsen. Andersson, L. 1994. Äldre och äldreomsorg i Norden och Europa.

Ädelutvärderingen 94:2, Socialstyrelsen. Anker, J. & I. Nielsen, 1995. Det frivillige arbejde. Köpenhamn:

Socialforskningsinstituttet. Antman, P. (red.), 1993. Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter.

Stockholm: Carlsson Bokförlag. Antman, P. 1993. ”Det livsfarliga föreningslivet”, i Antman, P.

(red.), Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter. Stockholm: Carlsson Bokförlag.

Anttonen, A. 1998. ”Den sociala servicestaten som feministiskt

kampbegrepp”, i Eliasson-Lappalainen, R. & M. Szebehely (red.), Vad förgår och vad består? Lund: Arkiv förlag.

Anttonen, A. & J. Sipilä, 1996. ”European Social Care Services: Is

It Possible to Identify Models?” Journal of European Social Policy, 6, 87-100.

Bergmark, Å. 1994. Från bidrag till ersättning? Om kommunernas

stöd till de frivilliga organisationerna inom den sociala sektorn. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 1, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.

Blennberger, E. 1993a. ”Språkbruk och ordval”, i SOU 1993:82

Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. Blennberger, E. 1993b. ”Begrepp och modeller”, i SOU: 1993:82

Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.

Bodin, M. 2001. Församlingars utdelning av ekonomisk hjälp till

behövande – ett uttryck för diakoni i Stockholms stad. Magister-

uppsats. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Bring, S. 1999. Välfärd i samverkan: om kommunerna och frivillig-

sektorn. Svenska kommunförbundet. Stockholm: Kommentus

förlag. Bulmer, M. & M.A. Rees (red.), 1996. Citizenship Today. The

Contemporary Relevance of T.H. Marshall. London: UCL Press. Busch Zetterberg K. 1996. Det civila samhället i socialstaten.

Inkomstkällor, privata transfereringar, omsorgsvård. Stockholm:

City University Press. Cohen, J. & A. Arato, 1995. Det civila samhället och den politiska

teorin. Göteborg: Bokförlaget Daidalos. Davis Smith, J. 1998. 1997 National Survey of Voluntary Activity.

London: The National Centre for Volunteering. Eliasson, R. & M. Szebehely, (red.) 1998. Vad förgår och vad består? Lund: Arkiv förlag Elmér, Å. m.fl. 2000. Svensk socialpolitik. Lund: Studentlitteratur. Eneroth, T. 1993. ”Nu föds de nya folkrörelserna”, i Antman, P.

(red.) Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter. Stockholm: Carlsson

Bokförlag. Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism.

Cambridge: The Polity Press. Esping-Andersen, G. (red.) 1996. Welfare States in Transition.

National Adaptations in Global Economies. London: Sage. Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial

Economies. Oxford: Oxford University Press. Finch, J. 1996. ”Family Responsibilities and Rights”, i Bulmer, M.

& A. M. Rees (red.), Citizenship Today. The Contemporary

Relevance of T. H. Marshall. London: UCL Press. Finch J. & J. Mason, 1990. ”Filial Obligations and Kin Support for

Elderly People”, Ageing and Society, 10, 151–175. Folkrörelse- och föreningsguiden, 1999. Stockholm: Utbildnings-

förlaget Brevskolan. Forssell, E. 1998. Anhörigas organisering – en studie av två

anhörigföreningar. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 6,

Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Fried, R. 1998. Hemtjänsten i Stockholm 1998 – en enkät till

hjälptagarna och jämförelser med 1995. Utvärdering av SDNreformen, rapport nr 19, Stockholms stad.

Gaskin, K. & J. Davies Smith, 1995. A New Civic Europe. London:

The Volunteer Centre. Genell Andrén, K. & L. Johansson, 1998. Att utveckla anhörigstöd.

Sos-rapport 1998:9, Socialstyrelsen. Giddens, A. 2000. Tredje vägen. Om socialdemokratins förnyelse.

Stockholm: Atlas förlag. Gundelach, P. & L. Torpe, 1997. ”Social Reflexivity and New

Types of Citizen Involvement in Denmark”, i Van Deth, J. W.

(red.), Private Groups and Public Life. Social Participation,

Voluntary Associations and Political Involvement. London:

Routledge. Hammare, U. 2001. Medmänsklighet i offentlig regi. Ansökan till

Vetenskapsrådet. Hansson, J.-H., M. Jegermalm & A. Whitaker, 2000. Att ge och ta

emot hjälp. Anhöriginsatser för äldre och anhörigstöd – en

kunskapsöversikt. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 15,

Skönalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Helmersson Bergmark, K. 1995. Anonyma alkoholister i Sverige.

Stockholm studies in sociology N.S. 1. Diss. Sociologiska

institutionen, Stockholms universitet. Holgersson, L. 1997. Socialpolitik och socialt arbete. Historia och

idéer. Stockholm: Norstedts Juridik AB. Horowitz, A. 1985. ”Family Caregiving to the Frail Elderly”,

Annual Review of Gerontology and Geriatrics, 5, 194–245. Häll, L. 1994. Föreningslivet i Sverige – en statistisk belysning.

Rapport nr. 86. Statistiska Centralbyrån och Ideella beredningen.

Isaksson, K. 1993. ”Socialtjänsten och frivilliga organisationer i

Västerås och Gällivare”, i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.

Janoski, T. 1998. Citizenship and Civil Society. Cambridge:

Cambridge University Press. Jegermalm, M. & A. Whitaker, 2000. Upptäckten av anhöriga?

Kommuners och frivilliga organisationers stöd till äldre anhöriga i

Stockholms län. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 17,

Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jeppsson Grassman, E. 1993. ”Frivilliga insatser i Sverige. En

befolkningsstudie”, i SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete.

Kartläggning och kunskapsöversikt.

Jeppsson Grassman, E. 1997. För andra och för mig. Det frivilliga

arbetets innebörder. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 8,

Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1993. ”Frivillig verksamhet

på fältet – en närstudie av sju organisationer”, i SOU 1993:82

Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1995. ”Frivilligt socialt

arbete i Sverige – både mer och mindre”, i Amnå, E. (red.),

Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om ideell verksamhet. Örebro: Libris.

Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1996. ”Voluntary Action in

a Scandinavian Social Welfare Context: The Case of Sweden”,

Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 25, 415–427. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1999. ”Medborgarskapets

gestaltningar”, i SOU 1999:84 Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8.

Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 2001. ”Civic Participation in

the Welfare State: Patterns in Postmodern Sweden”, i Boje, T.

(red.), Civil Society and The Welfare State. Oxford: Oxford

University Press (under utgivning). Jess, K. 1998. Kvalitet för brukare – frivilligt socialt arbete ur ett

brukarperspektiv. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 8,

Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jess, K. 2001. Effektivitet, brukarmedverkan och kommunala bidrag.

En utvärdering av mål, resurser, insatser och brukar-

kommunikation inom sociala frivilligorganisationer i Stockholm.

Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 20, Sköndalsinstitutet,

Ersta Sköndal högskola. Johansson, G. 1997a. Möta hiv, möta sig själv. En studie av arbetet

vid Stiftelsen Noaks Ark-Röda korset. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 5, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.

Johansson, G. 1997b. För mycke jag, för lite Jesus. LP-stiftelsens vård

av missbrukare ur ett socialantropologiskt perspektiv. Sköndals-

institutets skriftserie nr 7, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal

högskola. Johansson, G. 1998. Det lilla extra – om frivilligcentralen i Tyresö.

Sköndalsinstitutets skriftserie nr 11, Sköndalsinstitutet, Ersta

Sköndal högskola. Johansson, H. 1980. Folkrörelserna i Sverige. Stockholm: Sober

Förlags AB.

Karlsson, M. 2000. Delade erfarenheter. Om självhjälpsgrupper i

Sverige. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 14, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola

Johansson, L. 1991. Caring for the next of kin. Diss.

Socialmedicinska institutionen, Uppsala universitet. Johansson, S. 1999. ”Självständiga aktörer eller pålitliga under-

leverantörer? En analys av offentliga organisationers inflytande på ideella organisationer inom kris och missbruk”, i Papers presenterade vid nordisk forskningskonferens. Social ekonomi och civilt samhälle. Stockholm den 20–22 oktober 1999.

Kautto, M., M. Heikkilä, B. Hvinden, S. Marklund & N. Ploug

(red.), 1999. Nordic Welfare Policy Changing Welfare States. London: Routledge.

Keane, J. (red.), 1989. Civil Society and the State. London: Verso. Klausen, K.K. & P. Selle (red.). Frivillig organisering i Norden.

Oslo: Tano. Kuhnle S. & P. Selle, 1992. Government and Voluntary

Organizations. Aldershot: Avebury. Kuhnle S. & P. Selle, 1992. “Government and Voluntary

Organizations: a Relational Perspective”, i Kuhnle, S. & P. Selle (red.), Government and Voluntary Organizations. Aldershot: Avebury.

Lingsom S. 1998. The Substitution Issue. Care Policies and Their

Consequenses for Family Care. Diss. Oslo: NOVA. Lorentzen, H. 1998. “Normative forståelser av sivile sammen-

slutninger”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 244–267. Lundström, T. 1995a. “Frivilligt socialt arbete under omprövning”,

Socialvetenskaplig tidskrift, 2, 39–59. Lundström, T. 1995b. “Staten och det frivilliga sociala arbetet”, i

Klausen, K.K. & P. Selle (red.) Frivillig organisering i Norden. Oslo:Tano.

Lundström, T. & L. Svedberg, 1998.”Svensk frivillighet i inter-

nationell belysning – en inledning”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 106–127.

Lundström, T. & F. Wijkström, 1995. Från röst till service.

Sköndalsinstitutets skriftserie nr 4, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.

Lundström, T. & F. Wijkström, 1997. The Nonprofit Sector in

Sweden. Manchester:Manchester University Press.

Meeuwisse, A. 1999. Debatten om välfärdssamhället och det civila

samhället. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 11,

Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Meuwisse, A. & S. Sunesson, 1998. ”Frivilliga organisationer,

socialt arbete och expertis”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 172–193.

Nationalencyklopedin, 1998. Höganäs: Bra böcker Nationalencyklopedins ordbok, 2000. Höganäs: Bra böcker. Nordfeldt, M. 1994 Frivilliga organisationers insatser för hemlösa.

Sköndalsinstitutets skriftserie nr 3, Sköndalsinstitutet, Ersta

Sköndal högskola. Nordfeldt, M. 1999, Hemlöshet i välfärdsstaden. Geografiska

regionstudier nr 39. Diss. Kulturgeografiska institutionen,

Uppsala Universitet. Olsson, L.-E. 1999. Från idé till handling. En sociologisk studie av

frivilliga organisationers uppkomst och fallstudier av: Noaks Ark, 5i12-rörelsen, Farsor och morsor på stan. Stockholm studies in sociology, N.S. 8, Diss. Sociologiska institutionen, Stockholms universitet.

Olsson, L.-E. 2000. På olika villkor – samverkan mellan kommun

och frivilligorganisation. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie

nr 12, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Parker, G. 1993. ”Informal Care of Older People in Great Britain:

The 1985 General Household Survey”, i Twigg, J. (red.)

Informal Care in Europe. The Social Policy Research Unit, The University of York.

Petersson, O., A. Westholm & G. Blomberg, 1989. Medborgarnas

makt. Stockholm: Carlssons. Petersson, O. m.fl. 1998. Demokrati och medborgarskap.

Demokratirådets rapport. Stockholm: SNS förlag. Proposition 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldre-

politiken. Proposition 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en

nationell handlingsplan för handikappolitiken. Proposition 2000/01:1. Budgetproposition för 2001. Putnam, R. 2000. Bowling Alone. New York: Simon & Schuster. Qvarsell, R. 1993. ”Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt

arbete – en historisk översikt”, i SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.

Rees, A. M. 1996. ”T.H. Marshall and the process of citizenship”, i

Bulmer, M. & A. M. Rees (red.), Citizenship Today. The

Contemporary Relevance of T. H. Marshall. London: UCL Press. Rothstein, B. 1998. Social Capital in the Social Democratic State.

The Swedish Model and Civil Society. Paper presenterat vid The Paris Group on Political Theory and Social Policy, Paris, 8–10/5 1998.

Rothstein, B. 2000. Förtroende för andra och förtroende för politiska

institutioner. Opublicerat papper. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Rydenstam, K. & A.Wadeskog, 1997. ”Vardagens organisation”, i

Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975–1995. Levnads-

förhållanden, Rapport nr 91. Stockholm: Statistiska

Centralbyrån. Salamon, L. 1987. ”Partners in Public Service: The Scope and

Theory of Government-Nonprofit Relations”, i W. Powell

(red.), The Nonprofit Sector. A Research Handbook. New Haven: Yale University Press.

SCB, 1992. I tid och otid. En undersökning av kvinnors och mäns

tidsanvänding 1990/91. Levnadsförhållanden, Rapport 79. Selle, P. 1996. Frivillige organisasjoner i nye omgjevnader. Bergen:

Alma Mater. Selle, P. & B. Øymyr, 1995. Frivillig organisering og demokrati. Det

frivillige organisasjonssamfunnet endrar seg 1940–1990. Oslo:

Samlaget. SIFO AB, 1998. Synen på Ersta Diakonisällskap. Dokument

nummer 3282350. Sjöstrand S.-E. 1995. ”I samspel med andra. Om organisering av

ideell verksamhet”, i Amnå, E. (red.), Medmänsklighet att hyra? Örebro: Libris.

Smelser, N. & R. Swedberg (red.), 1994. Handbook of Economic

Sociology. Princeton: Princeton University Press. Social ekonomi: en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt?

1999. Stockholm: Fakta info direkt. Socialstyrelsen, 1999. Socialtjänsten i Sverige 1999. Behov – insatser

– utveckling. Socialstyrelsen, 2000. Social tillsyn 1999 – Resultat av länstyrelsernas

tillsyn. SOU 1987:33 Ju mer vi är tillsammans. Betänkande från 1986 års

folkrörelseutredning.

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens

huvudrapport. SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps-

översikt. Rapport av Socialtjänstkommittén. SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag. Socialtjänstkommitténs huvudbetänkande. SOU 1999:84 Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8. SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyre på 2000-

talet. Demokratiutredningens betänkande. SOU 2000:3 Välfärd vid vägkäl. Utvecklingen under 1990-talet.

Delbetänkande av Kommittén Välfärdsbokslut. Stark, A. & R. Hamrén, 2000. Frivilligarbetets kön. En översikt.

Àjour nr 5, Svenska Kommunförbundet. Stephens, J. 1996. ”The Scandinavian Welfare States:

Achievements, Crisis and Prospects”, i Esping-Andersen, G. (red.), Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies. London:Sage.

Sundström, G. 1994a. Hemma på äldre da’r. Ädelrapport 94:17,

Socialstyrelsen. Sundström, G. 1994b. ”Care by families: An Overview of Trends”,

i Caring for Frail Elderly People, Social Policy Studies No 14, OECD.

Sundström, G. & L. Hassing, 2000. Bo hemma på äldre da’r. Ädel-

uppdraget 2000:11, Socialstyrelsen Svallfors, S. 1996. Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärds-

opinionen i 90-talets Sverige. Umeå: Boréa Bokförlag. Svallfors, S. 1999. Mellan risk och tilltro. Umeå Studies in Sociology

No 114. Sociologiska institutionen, Umeå universitet. Svedberg, L. 1993. ”Socialt inriktade frivilligorganisationer”, i SOU

1993:82 Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.

Svedberg, L. 1996. ”Frivillighet som ideologiskt slagträ och faktisk

verksamhet”, i Ojämlikhet från vaggan till graven, på väg in i 2/3samhället. FKF Fakta.

Svedberg, L. 1998. Marginella positioner. Kritisk diskussion om

begrepp, teori och empiri. Epidemiologiskt centrum, Socialstyrelsen.

Svedberg, L. 2000. ”A Scandinavian Voluntary Tradition in

Transformation – The Case of Sweden”, i Amnå, E., T.

Lundström & L. Svedberg, Three Essays on Volunteerism and Voluntary Organisations. Sköndal Institute Working Papers No 9, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.

Svedberg, L. (red.), 2001. Volunteers’ Motives – A Nordic Study

(fortcoming). Szebehely, M. 1994. ”Ger minskad offentlig omsorg varmare

relationer?”, Socialvetenskaplig tidskrift, 1, 326–346. Szebehely, M. 1999. ”Omsorgsarbetets olika former. Nya klass-

killnader och gamla könsmönster i äldreomsorgen”, Sociologisk forskning, 36, 7–32.

Tid för omsorg, 1982. Slutrapport från projektet ”Omsorgen i sam-

hället”. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm: Liber

förlag. Tilly, C. & C. Tilly, 1994. ”Capitalist Work and Labor Markets”, i

Smelser, N. & R. Swedberg (red.), Handbook of Economic

Sociology. Princeton: Princeton University Press. Trägårdh, L. 1999. ”Det civila samhället som analytiskt begrepp

och politisk slogan”, i SOU 1999:84 Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8.

Trägårdh, L. 2000. Empowerment och egenmakt. Stockholm:

Timbro. Twigg, J. & K. Atkin (red.), 1993. Informal Care in Europe. The

Social Policy Research Unit, The University of York. Twigg, J. & K. Atkin, 1993. ”Factors Mediating the Relationship

Between Carers and Service Provision”, i Twigg, J. (red.),

Informal Care in Europe. The Social Policy Research Unit, The University of York.

Van Deth, J. W. (red.), Private Groups and Public Life. Social

Participation, Voluntary Associations and Political Movement. London: Routledge.

Wijkström, F. 1998. Different Faces of Civil Society. Diss. EFI,

Handelshögskolan i Stockholm. Wijkström, F. 1999. ”Svenskt organisationsliv”, i Folkrörelse- och

föreningsguiden. Stockholm: Utbildningsförlaget Brevskolan. Wijkström, F. 2000a. ”Grilla ensam”, Moderna tider, oktober,

26–30

Wijkström, F. 2000b. ”Politik är att vilja … inte att vela”, Social

Ekonomi, 2, 1, 4. Wilson, J. & M. Musick, 1997. ”Who Cares? Toward an Integrated

Theory of Volunteer Work”, American Sociological Review, 62,

694–713. Wollebaeck, D., P. Selle & H. Lorentzen, 2000. Frivillig innsats.

Social integrasjon, demokrati og ekonomi. Bergen: Fagbokforlaget.

Zetterberg, K. 2000. Hur kan man se på frivilligt socialt arbete från

olika politiska perspektiv? C- uppsats, Sköndalsinstitutet, Ersta

Sköndal högskola.

4 Med välfärdsstaten som arbetsgivare

– arbetsmiljön och dess konsekvenser inom välfärdstjänsteområdet på 1990-talet

Olof Bäckman

4.1 Bakgrund och syfte

De studier av arbetsmiljön under 1990-talet som publicerats under senare år visar på en för samhällsvetenskaperna ovanligt stor samstämmighet när det gäller utnämnandet av den psykosociala arbetsmiljön som decenniets stora arbetsmiljöproblem (t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Aronsson & Bejerot 2000; Bäckman & Edling 2000; Fritzell & Lundberg 2000; Tegsjö, Hedin & Eklund 2000; Socialstyrelsen 2001a). Exponeringen för denna typ av arbetsmiljöproblem tycks ha ökat i samtliga grupper på arbetsmarknaden (Bäckman & Edling 2000). Därutöver kan också konstateras att överlag är skillnaderna mellan olika grupper tämligen konstant under årtiondet. Två viktiga undantag från denna stabila utveckling utgörs emellertid av kvinnor och kommunal- och landstingsanställda (a.a.). Dessa har en klart sämre utveckling än övriga på denna punkt. Trots de senare årens privatiserings- och bolagiseringstendenser (se Trydegårds kapitel i denna volym) är det kvinnor i kommun och landsting som står för den absolut största andelen av de samlade välfärdstjänsterna i landet.

Ett kännetecken för de flesta tjänsteproducerande verksamheter och i synnerhet för välfärdstjänsteproduktion är att arbetet för de anställda inom dessa områden sker i en relation till mottagaren av tjänsten. Denna relation har inom välfärdstjänsteområdet ofta en känslomässig karaktär, som t.ex. den mellan barnomsorgspersonal och barn. Kvaliteten på den relationen kan på goda grunder antas vara beroende av bl.a. personalens arbetsförhållanden. Om exempelvis den negativa stressen inom dessa yrken ökar är det rimligt att anta att detta kommer att påverka kvaliteten i verksamheten. Om sådan stress dessutom leder till omfattande sjukskrivningar störs verksamheten även på detta sätt. Arbetsförhållandena inom välfärdstjänsteområdet kan därför i ett välfärdsperspektiv granskas utifrån flera infallsvinklar. För det första är det en fråga om den

individuella välfärden för de anställda inom dessa sektorer. För det andra handlar det om kvaliteten på välfärdstjänsterna och för det tredje ger ökade sjukskrivningar inom ett område som sysselsätter så pass stor del av arbetskraften ett stort avtryck i arbetsgivarnas och statens utgifter för sjuklön respektive sjukpenning.

Syftet med denna studie är i första hand explorativt, nämligen att ge en beskrivning av utvecklingen av arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär för de anställda inom vård, skola och omsorg under 1990-talet samt relatera detta till utvecklingen av sjukfrånvaron inom dessa områden. Särskilt fokus riktas mot bristande psykosocial arbetsmiljö och dess följdverkningar.

I de närmast följande avsnitten ges en kortfattad beskrivning av organisationsförändingar samt arbetsmiljö- och sjukfrånvaroutvecklingen under 1990-talet inom vård, skola och omsorg med utgångspunkt i befintliga studier. Därefter diskuteras undersökningens datamaterial, metod och metodproblem. I resultatdelen redovisas analyser av dels arbetsmiljöexponering, dels arbetsrelaterade besvär. Någon egen undersökning av sjukfrånvaro genomförs inte. Sjukfrånvaroutvecklingen kopplas istället endast via resultat från tidigare studier till de redovisade resultaten. Kapitlet avslutas med en diskussion.

4.2 Organisatoriska förändringar inom välfärdstjänsteområdet under 1990-talet

För välfärdstjänsteområdet har 1990-talet varit ett decennium präglat av decentralisering, omorganiseringar och nedskärningar. Kommunerna har tagit över allt mer av verksamheterna från stat och landsting. Enbart Ädelreformen 1992 då kommunerna tog över ansvaret för hela äldreomsorgen innebar att drygt 30 000 sjukhemsoch långvårdsplatser fördes över från landstings- till primärkommunal regi (Szebehely 2000). Dessutom har statens sätt att styra kommunerna förändrats genom att man övergått från ett system med öronmärkta pengar (resurs- och regelstyrning) till ett system med generella statsbidrag, den s.k. påsen, där kommunerna i stor utsträckning själva kan avgöra hur pengarna ska användas för att uppnå vissa resultat och mål (mål- och resultatstyrning). År 1992 ändrades också kommunallagen på ett sätt som gjorde det möjligt för kommunerna att själva bestämma om t.ex. nämndorganisation och driftsformer. Denna lagändring kom att leda till

snabba förändringar av den kommunala sektorns organisation, en utveckling som har fortsatt genom hela decenniet (se Bergmarks kapitel i denna volym). En viktig del av denna utveckling är det ökade inslaget av marknadsinfluerade lösningar när det gäller organiseringen av välfärdstjänsterna, så som beställar- utförarmodell och vouchersystem (SOU 2000:3). Dessa omorganiseringar skedde samtidigt som kommunerna tvingades till nedskärningar pga. minskade resurser. Resurserna reducerades genom minskade statsbidrag, men också genom arbetslöshetskrisen som innebar en minskad skattebas för kommunerna. Arbetslöshetskrisen medförde också ett ökat antal socialbidragstagare (se t.ex. Socialstyrelsen 2001b), vilket tog resurser i anspråk som annars skulle ha kunnat användas till verksamheterna (Svenska Kommunförbundet 2000).

Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar har antalet heloch deltidsanställda inom det primärkommunala området minskat med 56 000 (9 procent) mellan 1990 och 1997 (Svenska Kommunförbundet 2000). Störst har sysselsättningsminskningen varit bland teknisk personal. Inom välfärdstjänsteområdet är det bland barnsomsorgspersonalen som den största minskningen skett (a.a.). I förskolan har barngruppernas genomsnittliga storlek ökat från 13,8 till 16,5 mellan 1990 och 1998, bl.a. som ett resultat av den lagstadgade barnomsorgsgarantin som infördes 1995. Antalet barn per årsarbetare har ökat från 4,4 till 5,6 under samma period (SOU 2000:3).

Också inom grundskolan och gymnasieskolan har antalet elever ökat, dels som ett resultat av ett ökat antal barn i åldern 7–15 år, dels därför att de tidigare tvååriga linjerna inom gymnasieskolan blivit treåriga (Svenska Kommunförbundet 2000). Lärartätheten inom grundskolan har minskat från 9,1 lärare per 100 elever 1991 till 7,5 lärare per 100 elever 1998 (SOU 2000:3).

Även landstingen har under decenniet genomfört rationaliseringar och personalnedskärningar. Antalet årsarbetare inom den sjukvård som landstinget bedriver minskade från 20,4 till 18,0 per 1 000 invånare mellan 1992 och 1998. Minskningen kan helt förklaras av en reducering av personalgrupper med omvårdande funktioner, som t.ex. sjukvårdsbiträden (Lundberg 2000). Sammantaget har antalet anställda inom äldreomsorg och sjukvård minskat med ca 15 procent från 1990 till 1998. Samtidigt har befolkningen i genomsnitt blivit allt äldre och därmed också mer vårdkrävande (SOU 2000:3).

Vid decenniets slut ska alltså, totalt sett, ett mindre antal anställda ge service till ett större antal brukare än vad som var fallet 10 år tidigare. Det finns starka skäl att anta att den utveckling inom arbetsmiljö- och hälsoområdet som redovisas i denna och andra studier åtminstone delvis har sin orsak i dessa ganska omfattande organisatoriska förändringar inom välfärdstjänsteområdet.

4.3 Arbetsmiljö, arbetsrelaterade besvär och sjukfrånvaro inom välfärdstjänsteområdet – befintlig forskning

4.3.1 Arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär

Som nämndes inledningsvis är den allmänt återkommande bilden i olika studier att det är kvinnor i offentlig sektor som är värst drabbade av 1990-talets negativa utveckling av den psykosociala arbetsmiljön. Bäckman & Edling (2000) visar exempelvis med data från Arbetsmiljöundersökningen att andelen exponerande för arbetsmiljö med hög anspänning inom kommunal sektor (inklusive landsting) ökat med 50 procent mellan 1991 och 1997. Mot svarande ökning för privat och statlig sektor är 20 respektive 10 procent. För fysiska besvär konstateras att det endast är inom kommunal sektor som andelen med tunga lyft ökat. Det resultatet bör dock tolkas med försiktighet eftersom frågeformuleringen i Arbetsmiljöundersökningen ändrats under perioden på ett sätt som har stor betydelse för hur personal inom barnomsorg svarar på frågan (se vidare nedan), vilket kan tänkas slå igenom för hela gruppen.

I Fritzells och Lundbergs (2000) analys av SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) framträder också en påtaglig stabilitet i förekomsten av fysiskt ansträngande arbeten. Även skillnaden mellan mäns och kvinnors utsatthet för högstressarbeten (arbeten med en kombination av höga krav och låg kontroll) tycks förbli oförändrad under 1990-talet i denna studie. Däremot påvisas i Fritzells och Lundbergs analys en påtaglig ökning av könsskillnaderna med avseende på jäktigt arbete. I början av 1990talet kunde endast en liten överrisk för att ha ett jäktigt arbete noteras för kvinnor. I decenniets slutskede (1997/1998) hade kvinnorna en överrisk på 30 procent.

I en analys av arbetsmiljöundersökningen 1991 och 1997 finner Tegsjö, Hedin & Eklund (2000) att andelarna med arbeten med

hög anspänning (arbeten med en kombination av höga krav och låg kontroll) räknat i procentenheter ökat mest bland anställda inom hälso- och sjukvård. Den största relativa ökningen av sådana arbeten finner författarna dock bland äldreomsorgens personal. Utanför utbildnings- och vård och omsorgssektorerna är det endast inom tillverkningsindustrin som en signifikant ökning kan iakttas. Den ökningen är dock långt från den storleksordning man finner inom vård, skola och omsorg.

I det s.k. MOA-projektets kvalitativa delar framträder en bild av arbetena inom offentlig sektor som avkvalificerade, dvs. att intervjupersonerna uppfattade sin egen kompetens som underutnyttjad. Sjuksköterskor som utför omvårdande sysslor och förskollärare som städar är bara två exempel. De intervjuade uppger att detta har lett till att de har fått allt mindre tid till sådant de är utbildade för, och trots ansträngningar att inte låta nedskärningar gå ut över brukarna känner de sig ofta otillräckliga. Allt detta gör i sin tur att arbetet upplevs som mindre meningsfullt än tidigare (Härenstam m.fl. 2000). I dess kvantitativa analyser visas i MOAprojektet att andelen som upplever ”hinder” (dvs. att en anställd måste dra in på raster, arbeta övertid m.m. för att hinna med) och mental överbelastning är klart större inom s.k. människoyrken än i andra grupper. Detta är särskilt tydligt för kvinnor (a.a.). MOAprojektets analyser bygger visserligen på små urval, men tendenserna i de avseenden som redovisas här får ändå anses tydliga. Liknande resultat har också påvisats i ett flertal studier (se t.ex. SCB/Arbetarskyddsstyrelsen 1997; Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Aronsson & Bejerot 2000; Ds 2000:54; Stockholms läns landsting 2000; le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001; Socialstyrelsen 2001a).

4.3.2 Sjukfrånvaro

Som nämnts ovan har arbetsmiljöproblem inom välfärdstjänsteområdet en potential att inte bara drabba de anställda utan även dem som utnyttjar de tjänster som produceras där. Att empiriskt koppla arbetsmiljö till kvaliteten på verksamheten är dock problematiskt och att särskilja direkta effekter av försämrad arbetsmiljö från direkta effekter av nedskärningar är sannolikt än mer svårgörligt. Ett sätt att komma runt detta problem kan vara att studera

1 Detta trots den allmänna trenden mot alltmer kvalificerade arbeten som påvisats i andra studier (t.ex. Fritzell & Lundberg 2000; le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001).

sjukfrånvaro. Om sjukfrånvaron inom ett ”människoyrke”, av den typ som välfärdstjänsteyrkena är, är hög kan detta betraktas som ett kvalitetsproblem i sig. I den mån vikarier sätts in vid sjukdom leder nämligen hög sjukfrånvaro till hög omsättning på personal från dag till dag och kontinuiteten i verksamheten kan gå förlorad. I den mån vikarier inte sätts in störs verksamheten sannolikt i ännu högre grad. I detta sammanhang är det emellertid viktigt att påpeka att en låg sjukfrånvaro inte nödvändigtvis är eftersträvansvärd. Att vara närvarande på arbetet trots upplevd sjuklighet kan få negativa hälsokonsekvenser på lång sikt. Det har visat sig att det är just inom vårdande och lärande yrken som sådan ”sjuknärvaro” är som högst (Aronsson, Gustafsson & Dallner 1999).

Sambandet mellan arbetsmiljö och sjukfrånvaro är därmed inte helt lättolkat. Det kan dessutom hävdas att en tillåtande attityd på arbetsplatsen gentemot tillfällig sjukfrånvaro kan betraktas som en positiv aspekt av arbetsmiljön, i så måtto att viss återhämtningsfrånvaro tillåts (se Bäckman 1998 för en mer utförlig diskussion). Trots dessa invändningar måste ändå de senaste årens kraftigt ökande sjukfrånvaro ses som ett övergripande välfärdsproblem som har konsekvenser såväl för de individer som direkt drabbas som för statsbudgeten. I och med att ökningarna är särskilt stora bland landstings- och kommunalanställda (SOU 2000:121) är det också ett problem som kan ha konsekvenser för kvaliteten på välfärdstjänsterna.

Mellan 1997 och 2000 har sjuktalet (antalet sjukdagar per försäkrad och år) för män ökat från 8,7 till 15,3. Motsvarande ökning för kvinnor är från 13,6 till 27,0. Den största delen av ökningen står således kvinnorna för. Trots ökningen under decenniets sista år når inte siffrorna upp till toppnoteringen 1988 då männens sjuktal var 22,0 och kvinnornas 28,7 (RFV 2001). Då ska man emellertid komma ihåg att sedan 1992 ingår inte de första 14 dagarna i sjuktalet, vilket gör att jämförelsen före och efter 1992 haltar något. Ser vi endast till antalet sjukfall som varat minst 30 dagar passerades dock 1988 års noteringar redan 1999 för såväl kvinnor som män (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).

Förutom att vara mer jämförbar över tid är statistiken över långvarig sjukskrivning också ur ett arbetsmiljöperspektiv mer intres-

2 Den s.k. arbetsgivarperioden om 14 dagar infördes 1992. Under 1997 och första kvartalet 1998 var arbetsgivarperioden 28 dagar, varför även jämförelsen mellan 1997 och 2000 haltar något. Skattningar baserade på SCB:s Arbetskraftsundersökningar uppvisar dock samma mönster som RFV-statistiken (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).

sant än korttidsfrånvaro. Det kan med fog hävdas att långvarig sjukskrivning i högre utsträckning än kortvarig är hälsobetingad. Dessutom är sambandet mellan långvarig sjukskrivning och arbetsmiljöindikatorer tydligare än det mellan kortvarig sjukskrivning och arbetsmiljöindikatorer (se t.ex. Vogel, Kindlund & Diderichsen 1992; Nilsson 1994). Därför finns det anledning att här närmare studera de långvariga sjukskrivningarnas utveckling och karaktäristik under 1990-talet. Det är dock viktigt att hålla i minnet att även långtidssjukskrivning är ett resultat av en mängd olika faktorer. På aggregerad nivå brukar framför allt försäkringssystemets utformning och ekonomisk konjunktur framhållas som förklaringsfaktorer till sjukskrivning (se t.ex. Bäckman 1998). På individnivå är, förutom jobbkaraktäristika, kön, ålder, socioekonomisk grupptillhörighet och givetvis hälsotillstånd ofta förekommande förklaringsfaktorer. Det kan också konstateras att andelen som blir förtidspensionerade har minskat under 1990-talet, vilket sannolikt bidragit till ökningen av antalet långtidssjukskrivna (Olkiewicz & Lidwall 2000).

Den nyligen avslutade Sjukförsäkringsutredningen (SOU 2000:121) har låtit undersöka i vilken mån de långa sjukskrivningarna och de långtidssjukskrivna i slutet av 1990-talet skiljer sig från desamma i slutet av 1980-talet. Ett första viktigt konstaterande är att mellan 1992 och 1999 har det totala antalet långa sjukfall (minst 60 dagar) ökat med 21 000 (från 154 000 till 175 000). Bland kvinnor har antalet ökat med 25 000 samtidigt som antalet bland män minskat med 4 000 (Olkiewicz & Lidwall 2000). Därmed har också andelen kvinnor bland de långtidssjukskrivna ökat i slutet av 1990-talet jämfört med situationen tio år tidigare, från 58 till 63 procent. De långtidssjukskrivna i slutet av 1990-talet är också i genomsnitt äldre än sina föregångare vid 1980-talets slutskede: andelen personer som var 55 år och äldre ökade från 22 till 27 procent. Det faktum att de långtidssjukskrivna genomsnittligt sett blivit äldre, samtidigt som deras sysselsättning minskade under 1990-talet, gör att återetableringen på arbetsmarknaden sannolikt blivit svårare (a.a.). Beräkningar gjorda av Socialstyrelsen visar dessutom att sannolikheten för personer med ”omfattande sjukskrivning” 1992, enligt en definition utifrån inkomstdata, att vara etablerade på arbetsmarknaden fem år senare var mycket liten (Socialstyrelsen 2001b). Socialstyrelsens beräk-

3 Sett från 1997 och framåt sker dock en ökning även för männen (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).

ningar ger visserligen ingen grund för att kunna uttala sig om detta som ett 1990-talsproblem, men de ger ändå en fingervisning om problemets omfattning. Ytterligare en viktig skillnad mellan 1990talets och 1980-talets långtidssjukskrivna är att det bland kvinnor skett en signifikant ökning av diagnosgruppen psykiska sjukdomar; från 13 procent vid 1980-talets slut, till 18 procent 1999. Någon motsvarande förändring finner man inte för männen (Olkiewicz & Lidwall 2000).

I sin bilaga till sjukförsäkringsutredningens slutbetänkande redovisar Andersson (2000) resultat från en samkörning mellan Arbetsmiljöundersökningen 1999 och sjukskrivningsdata från Riksförsäkringsverket. Detta torde vara den mest aktuella sambandsanalysen av arbetsmiljö och sjukfrånvaro. Studien baseras på ett tvärsnitt, vilket gör att det är svårt att uttala sig om orsaksförhållanden. De som av olika skäl, inklusive sjukdom, inte varit närvarande på arbetsplatsen de tre senaste månaderna ingår inte i urvalet, vilket innebär att effekterna av olika typer av exponering sannolikt underskattas. Studiens aktualitet ger dock anledning att i detta sammanhang redovisa de viktigaste resultaten. Dessa kan dessutom i viss utsträckning jämföras med resultat från en tidigare studie av sjukfrånvaron 1975–1989 (Vogel, Kindlund & Diderichsen1992).

En fysiskt påfrestande arbetsmiljö är i slutet av 1990-talet en viktig förklaringsfaktor för långa sjukskrivningar. Andelen med mer än 60 sjukdagar under 1999 är drygt 30 procent högre bland dem som uppger att de minst halva tiden arbetar ”rent kroppsligt”. I studien av Vogel, Kindlund & Diderichsen (1992) används ett annat utfallsmått än i Anderssons studie, nämligen antalet sjukdagar i sjukfall av olika längd per år. För de sammanslagna årgångarna 1986–1989 av SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) har de som inte är exponerade för något av fem fysiska arbetsmiljöproblem i genomsnitt 12,1 dagar per år medan de som är utsatta för minst ett av dessa problem har igenomsnitt 25,4 dagar per år. Motsvarande siffror för genomsnittligt antal dagar i långa sjukfall (minst 89 dagar) är 4,7 för de oexponerade och 11,2 för dem som är exponerade för minst ett problem. Skillnaderna i definitioner omöjliggör en exakt jämförelse, men klart är att överrisken för dem som är exponerade för en fysiskt krävande arbetsmiljö kvarstår i slutet av 1990-talet. Som redan nämnts, och som vi ska se nedan (Figur 1), är dock andelen exponerade för fysiskt påfrestande arbetsmiljö i princip oförändrad

under 1990-talet. Även om det kan ske vissa förskjutningar i effekter av arbetsmiljöpåfrestning över tid är det svårt att se hur dessa skulle kunna vara av den storleksordningen att de i någon nämnvärd utsträckning kan påverka sjukfrånvaroutvecklingen.

Desto intressantare ur ett 1990-tals perspektiv är då sambandet mellan den psykosociala arbetsmiljön och sjukfrånvaro. I Anderssons studie är det en dubbelt så stor andel bland dem med en kombination av höga krav och låg kontroll i arbetet som har haft minst 60 dagar med sjukpenning (ingen större skillnad mellan män och kvinnor). I studien av Vogel m.fl. (1992) är det genomsnittliga antalet sjukdagar per år 1986–1989 för dem som har ett både jäktigt och enformigt arbete ungefär dubbelt så stort jämfört med övriga (något mer än dubbelt för kvinnor och något mindre än dubbelt för män). Motsvarande skillnad för de långa fallen är än större, närmare 2,5 gånger fler sjukdagar för dem med jäktigt och enformigt arbete. Kvinnor exponerade för jäktigt och enformigt arbete har nästan tre gånger fler dagar i denna typ av fall 1986–1989. Givetvis går det inte heller här att göra någon exakt jämförelse mellan de båda studierna. En rimlig bedömning är dock att sambandets storlek åtminstone inte minskat. I ljuset av den samstämmighet som råder om den psykosociala arbetsmiljöns negativa utvecklingen under 1990-talet kvarstår därför denna faktor som en potentiell förklaringsfaktor (bland flera) till sjukfrånvarons kraftiga ökning i 1990-talets slutskede.

Sambandet mellan yrkessektor och sjukfrånvaro har förändrats under 1990-talet. Siffror baserade på SCB:s arbetskraftsunderökningar visar att vid decenniets inledning låg sjukfrånvaron bland kommunal- och privatanställda på ungefär samma nivå, med statligt anställda något under. För kvinnor var sjukfrånvaron högst i privat sektor, medan den inte skilde sig mellan statlig och kommunal sektor (SOU 2000:72). Sjukfrånvaron sjunker sedan i samtliga grupper fram till 1996. Därefter sker åter en ökning fram till 1999, som fortfarande håller i sig (RFV 2001). För kvinnor drar, under denna ökningsperiod, kommunalanställda ifrån jämfört med de övriga två grupperna. År 1999 är det inom den kommunala sektorn som vi finner den högsta sjukfrånvaron. En stor del av den kraftigare ökningen för denna grupp förklaras dock av en förändrad åldersstruktur. Åldersstandardiserade serier visar ingen skillnad i nivån mellan privat och kommunal sektor för kvinnor, men ökningstakten från 1996 är fortfarande högst i den sistnämnda sektorn (SOU 2000:121).

4.4 Att mäta arbetsmiljö

Det finns i princip två huvudvägar att gå när man vill mäta arbetsmiljöindikatorer: Den ”subjektiva” respektive den ”objektiva”, eller den ”individuella-” respektive ”jobbmetoden” (se Kristensen 1996). I den individuella metoden mäter man arbetsmiljö genom direkta frågor till individer om vilka arbetsmiljöproblem de är utsatta för. Med den tekniken finns dock en risk för s.k. positiv informationsbias, som innebär att personer med psykiska eller somatiska problem tenderar att överrapportera exponering. Det här kan leda till en överskattning av styrkan i samband mellan arbetsmiljöproblem och ohälsosymptom.

Jobbmetoden går ut på att man ger olika yrken värden på en skala som mäter någon sorts genomsnittlig exponering varefter man tilldelar individen det värde som dennes yrke har. Problemet här är att arbeten inom en och samma kategori tenderar att vara tämligen olikartade med avseende på exponering. Att komma runt detta problem skulle kräva extremt detaljerade nivåer för yrkesklassificering.

I det datamaterial som används för denna studie, Arbetsmiljöundersökningen (AMU), ställs frågor direkt till respondenterna om deras exponering för arbetsmiljöproblem. Det är således den individuella metoden som används här. Mätproblemen kan påverka nivåerna av rapporterad exponering, men eftersom intresset främst gäller utvecklingen över tid och skillnader mellan grupper, är riskerna för felaktiga slutsatser utifrån redovisningen av exponeringsnivåer mindre. Valideringsstudier visar dessutom att den typ av frågor om individens arbetsmiljö som kommer att analyseras är relativt tillförlitliga (Wikman 1991). Det finns därför ingen anledning att anta annat än att de speglar faktiska arbetsmiljöförhållanden tämligen väl. Det metodutvecklingsarbete som genomförts vid SCB har dessutom genererat frågor vars betydelse och innehåll inte anses förändras över tid genom t.ex. förändrat språkbruk (Marklund & Wikman 2000).

Detta till trots kvarstår problemet med positiv informationsbias i analyserna av sambandet mellan arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär. Om de som lider av arbetsrelaterade besvär av denna anledning är mer benägna än sina arbetskamrater att uppge att de är exponerade för arbetsmiljöproblem, kommer effekten av arbetsmiljö på besvär att överskattas. Det faktum att besvärsfrågorna i Arbetsmiljöunderökningen i de flesta fall är ställda på ett sätt att

det tydligt framgår att det är just besvär orsakade av arbetet som efterfrågas kan förvärra överskattningen, i och med att frågorna därför kan uppfattas som arbetsmiljöfrågor snarare än frågor om besvär.

För att åtminstone komma närmare en uppskattning av hur mycket effekterna överskattas kommer kompletterande analyser enligt jobbmetoden att genomföras. Här används en psykosocial s.k. yrkesexponeringsmatris utarbetad av Fredlund, Hallqvist & Diderichsen (2000). Denna är en uppdatering av en motsvarande matris från slutet av 1970-talet. Den nya matrisen baseras på arbetsmiljöundersökningarna 1989–1997, vilka slagits samman till ett material för att komma upp i tillräckligt stort antal undersökningspersoner inom respektive jobbkategori. Materialet har dessutom delats efter variablerna kön, ålder och tid i yrket. Genom att ta fram medelvärden för exponering av krav, kontroll och stöd för respektive yrke (tresiffrig NYK-kod), uppdelat på var och en av de tre ytterligare faktorerna, skapades en matris med jobbspecifik exponering som kan samköras med material som innehåller dessa uppgifter.

Det finns två problem med att använda jobbmetoden. Det ena har redan nämnts. Mycket information går förlorad i och med att man går miste om variationer inom yrken, vilket leder till att estimat i sambandsanalyser sannolikt blir underskattade. Därutöver skulle det vara olyckligt att i en studie där fokus ligger på utvecklingen under 1990-talet använda ett mått som innebär att arbetsmiljöexponeringen inom respektive yrke inte kan variera under den studerade perioden. Därför används analysen med yrkesexponeringsmatrisen endast i kompletterande syfte. Eftersom det endast är psykosocial arbetsmiljö som täcks är det givetvis endast dessa variabler som kan kompletteras med hjälp av matrisen. I 1999 års arbetsmiljöundersökning upphör den s.k. NYK-kodningen av yrken och ersätts helt av SSYK (se nedan). Eftersom matrisen baseras på NYK-koder kan den endast användas för analyser fram t.o.m. 1997.

4.5 Data och metod

Det datamaterial som används är, som nämnts, SCB:s arbetsmiljöundersökningar (AMU). AMU genomförs vartannat år sedan 1989 och urvalet bygger på arbetskraftsundersökningarna (AKU). Det

rör sig om upprepade tvärsnitt och avsaknaden av möjligheter att följa individer över tid gör att vi inte kan komma åt orsaksförhållanden på det sätt som skulle ha varit önskvärt. Dessutom innebär tvärsnittsansatsen att vi inte vet hur selektionen av personer till undersökningen ser ut. För att bli utvald till AMUurvalet krävs att man i AKU blir klassad som tillhörande arbetskraften. Det medför att de som varit frånvarande från jobbet i minst tre månader inte kommer med. Långtidssjukskrivna kommer således inte med i AMU, vilket innebär att vi riskerar en underskattning av exempelvis sambandet mellan arbetsmiljö och symptom. Risken för underskattning av sambandet ökar också med ökat antal långtidssjukskrivna.

I denna studie används data från undersökningsåren 1991, 1993, 1995, 1997 och 1999. Urvalet består av ca 14 000 personer vid varje undersökningstillfälle. Bortfallet i den postenkät som utgör huvuddelen av AMU har ökat från knappt 20 procent 1991 till drygt 30 procent 1999. Storleken på de svarandegrupper som används respektive år i den här studien framgår av Tabell A i Bilaga 1.

AMU innehåller ett ganska vitt spektrum av frågor rörande arbetsförhållanden, vilket gör att man kan konstruera förhållandevis goda mått på de arbetsmiljöförhållanden och arbetsrelaterade besvär som är av intresse här.

Materialet delas upp på vård, skola, äldre- och handikappomsorg, barnomsorg och övriga förvärvsarbetande. Vi jämför således fyra grupper av välfärdstjänstepersonal med resten av arbetskraften.

Under undersökningsperioden sker det ett byte av yrkesklassificering från NYK till SSYK. NYK finns för 1991–1997 och SSYK finns för 1995–1999. Dessa två yrkesklassificeringssystem är inte helt kompatibla vilket orsakar en del problem. I och med överlappningen 1995–1997 går det ändå att skapa tämligen identiska grupper.

Av Tabell A i Bilaga 1 framgår att skillnaden i fördelningen mellan yrkesgrupperna i de två klassificeringar som konstruerats inte är särskilt stor. Fortsättningsvis används därför klassificeringen utifrån NYK-koder 1991–1993 och klassificeringen utifrån SSYK-koder därefter (i Bilaga 2 framgår vilka yrken och yrkeskoder som ingår i respektive yrkesgrupp).

De arbetsmiljöfaktorer som studeras är tunga lyft, olämplig arbetsställning och negativ stress/hög anspänning (för en närmare beskrivning av variabelkonstruktioner, se Bilaga 2). Samtliga faktorer konstrueras som dummyvariabler med värdet 1 vid förekomst

av arbetsmiljöproblemet, annars 0. Variabeln ”Tunga lyft” konstrueras utifrån en fråga om hur ofta man lyfter 15–25 kg i arbetet. Arbete med ”Olämplig arbetsställning” anses den ha som svarar att hon arbetar framåtböjd utan stöd eller arbetar i ”vriden ställning” minst halva tiden.

Negativ stress/hög anspänning operationaliseras utifrån den s.k. krav-kontroll modellen (Karasek & Theorell 1990). Denna modell postulerar att det är kombinationen av psykologiska krav och graden av kontroll över arbetssituationen som är avgörande för hur psykologiskt pressande ett jobb är. Kombinationen höga krav och låg kontroll innebär störst hälsorisker. De bästa jobben är de med höga krav kombinerat med hög kontroll. Detta skapar en positiv stress som är utvecklande för individen (a.a.).

Kravdimensionen mäts genom frågor om huruvida arbetet kräver ständig koncentration, i vilken mån man har möjlighet att prata med arbetskamrater under arbetstiden, en fråga om övertidsarbete och en fråga om man anser sig ha alldeles för mycket att göra på arbetet. För kontrolldimensionen skapas på samma sätt en variabel genom att kombinera frågor om möjlighet att bestämma arbetets uppläggning, om möjlighet att bestämma när olika arbetsuppgifter ska utföras, om möjlighet att själv bestämma arbetstakten samt en fråga om graden av inflytande på arbetsplatsen. Som arbeten med negativ stress/hög anspänning definieras de som ställer höga psykiska krav och samtidigt innebär låg kontroll över arbetssituationen (se Tegsjö, Hedin & Eklund 2000). Eftersom det har visat sig svårt att finna belägg för den interaktionseffekt som modellen postulerar kan det finnas anledning att redovisa krav och kontroll separat (se Nilsson 1994; Bäckman & Edling 2000). Även en av variablerna som ingår i kravindexet, nämligen andelen som instämmer helt eller delvis i påståendet att de har för mycket att göra, redovisas separat. Orsaken till att denna variabel redovisas separat är att andelarna som rapporterar detta arbetsmiljöproblem är särskilt höga och variabeln dominerar därmed kravindexet.

De arbetsrelaterade besvär som redovisas är värk, oro samt trötthet och utmattning. Även de är skapade som dummyvariabler. Den förstnämnda kan i första hand förväntas vara en följd av fysisk belastning. Oro kan främst förväntas vara resultat av psykisk/psykosocial belastning medan trötthet och utmattning framför allt torde vara beroende av båda dessa typer av belastning. Dessa

4 Åren 1991–1993 gäller frågan ofta man lyfter 20 kg.

antaganden har också visat sig stämma ganska väl (Bäckman & Edling 2000). Det kan också nämnas att de här tre faktorerna faller ut som tydliga dimensioner i en faktoranalys av AMU 1991–1997 (a.a.). Utöver yrkesgrupp, arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär förs i de multivariata analyserna ett antal bakgrundsfaktorer in.

Analysen genomförs i två steg. Först redovisas den allmänna utvecklingen 1991–1999 av de olika arbetsmiljö- och besvärsvariablerna efter yrkesområde. I dessa figurer redovisas män och kvinnor tillsammans. De skillnader som nämns i texten är signifikanstestade med ensidiga test med 95-procentigt konfidensintervall.

Därefter genomförs multivariata analyser i form av logistiska regressioner där oddsen för att vara utsatt för de olika arbetsrelaterade besvären utgör beroende variabler. Dessa analyser genomförs i två dimensioner. Dels analyseras utfallen i modeller där alla undersökningsår slagits ihop. Här ges bl.a. svar på i vilken utsträckning skillnader i arbetsmiljö kan förklara skillnader vad gäller arbetsrelaterade besvär mellan de olika yrkesgrupperna. Dels undersöks interaktionseffekter mellan år och yrkesgrupp på de olika utfallsvariablerna. Dessa analyser ger framför allt svar på frågor om huruvida de utvecklingstendenser och skillnader mellan yrkesgrupper som framträder i de bivariata analyserna kan förklaras av de övriga faktorerna i modellerna.

4.6 Resultat

4.6.1 Arbetsmiljö

I Figur 1 redovisas ett antal grafer över utvecklingen av några arbetsmiljöindikatorer under 1990-talet för anställda inom sjukvård, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg, skola samt inom övriga sektorer. Om vi först studerar utvecklingen av den fysiskt belastande arbetsmiljön, indikerat av andelen med tunga lyft (Figur 1a) samt olämplig arbetsställning (Figur 1b) inom respektive yrkesgrupp, ser vi att nivåerna legat ganska konstant för samtliga grupper. Den ökning av andelen med tunga lyft som kan iakttas för anställda inom barnsomsorgen mellan 1993 och 1995 beror på att frågeformuleringen ändras 1995. Fram till 1993 gällde frågan hur ofta respondenten lyfter 20 kg. Fr.o.m. 1995 gäller frågan hur ofta man lyfter 15–25 kg. Det här gör att de barnomsorgsanställda i

högre utsträckning svarar att de ofta lyfter tungt eftersom de yngre barnen i allmänhet väger under 20 kg, men ofta över 15 kg.

Ser vi till nivåerna ligger kurvan för såväl tunga lyft som olämplig arbetsställning högre för sjukvårds- och äldreomsorgspersonal än för övriga grupper. Förutom nedgången av andelen med olämplig arbetsställning 1991–1995 inom skolan går det inte att finna några statistiskt signifikanta förändringar över tid.

De fyra sista graferna i Figur 1 (Figur 1c–f) visar utvecklingen av några aspekter av den psykosociala arbetsmiljön. Låg kontroll och höga krav utgör de två dimensionerna i krav-kontroll modellen. Hög anspänning betecknar kombinationen av höga krav och låg kontroll, dvs. den cell där krav-kontroll modellen postulerar att de sämsta jobben finns. Även andelen som uppger att de har för mycket att göra på jobbet redovisas separat. Denna fråga utgör, som nämnts, en del av kravindexet.

Inom samtliga välfärdsyrkesgrupper är andelen med låg kontroll högre än i gruppen ”övriga”. Av dessa är anställda inom sjukvården den grupp som i högst grad upplever låg kontroll (Figur 1c). Det sker dock inte några större förändringar i detta avseende under årtiondet för gruppen. Däremot sker det en ökning för anställda inom de andra välfärdsområdena, vilket leder till att dessa närmar sig de sjukvårdsanställda. Mest påtaglig är den negativa utvecklingen för anställda inom skolområdet. Andelen skolanställda som rapporterar låg kontroll över sin arbetssituation har ökat från ca 45 procent 1991/1993 till 62 procent 1999. Anställda utanför välfärdstjänsteområdet (övriga) ligger kvar på en lägre nivå genom hela perioden.

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

Figur 1a–f. Utveckling av några arbetsmiljöindikatorer bland förvärvsarbetande i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke.

a) Tunga lyft

60 50

Sjukvård t 40 Barnomsorg 30 Äldre o.handik.

ocen

Pr Skola 20

Övriga 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

b) Olämplig arbetsställning

60 50 Sjukvård

Barnomsorg t 40

Äldre o.handik. ocen 30 Skola Pr Övriga 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

c) Låg kontroll

90 80

70 Sjukvård

60

t Barnomsorg

50

Äldre o.handik.

ocen 40

Pr Skola

30

Övriga

20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

d) Höga krav

90 80 70 Sjukvård 60 Barnomsorg

t

50 Äldre o.handik. ocen 40 Skola Pr Övriga 30 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

e) För mycket att göra

90 80

Sjukvård 70

Barnomsorg 60 50 Äldre o.handik. 40 Skola Procent 30 Övriga 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

f) Hög anspänning

60 50 Sjukvård

Barnomsorg 40 t Äldre o.handik. 30 Skola

ocen

Pr Övriga 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

Skolpersonal ligger klart över övriga grupper när det gäller andelar som upplever höga krav i arbetet (Figur 1d). Några större förändringar sker dock inte under årtiondet. Den mest negativa utvecklingen ser vi för sjukvårdsanställda 1991–1999 och för barnomsorgsanställda 1991–1997. Den förbättring för barnomsorgspersonal mellan 1997 och 1999 som framträder i figuren är inte statistiskt signifikant. Anställda inom äldre- och handikappomsorgen har den lägsta andelen som upplever höga krav i arbetet. Denna grupp ligger även lägst när det gäller att ha ”för mycket att göra” som ju ingår i kravvariabeln. Kurvorna i denna graf liknar i stora drag dem som kan iakttas för höga krav (Figur 1e). Skolpersonalen utgör dock ett undantag. Utvecklingen för denna grupp när vi endast tittar på ”för mycket att göra” är klart sämre än när vi tittar på den sammansatta variabeln ”höga krav”. Under 1997 och 1999 är det drygt 80 procent av de skolanställda som anser att de har för mycket att göra på arbetet. Relativt sett är dock ökningen inom skolområdet på samma nivå som inom sjukvården och klart mindre än inom barnomsorgen. När det gäller ”för mycket att göra” är förändringarna mellan 1991 och 1999 statistiskt signifikanta för alla de undersökta grupperna.

Även utvecklingen av andelen med hög anspänning (Figur 1f), dvs. kombinationen av höga krav och låg kontroll, är negativ för samtliga grupper. Anställda inom sjukvården och inom skolan har den högsta andelen med hög anspänning genom hela perioden. Lägst nivå finner vi bland anställda inom äldre- och handikappomsorg samt bland ”övriga”. Barnomsorgspersonalen intar en mellanposition. Den relativa ökningen 1991 till 1999 ligger igenomsnitt kring 50 procent. Sjukvårdsanställda har den största ökningen med drygt 60 procent. Den lägsta ökningen finner vi bland ”övriga” med en ökning på drygt 40 procent. Det sker därmed en viss polarisering mellan välfärdsyrkena och ”övrigas” psykosociala arbetsmiljö på så sätt att den negativa utveckling som kan iakttas för samtliga grupper som studeras här är brantare för välfärdsyrkena. Samtliga dessa välfärdsyrkesgrupper utom anställda inom äldre- och handikappomsorg går dessutom in i 1990-talet på högre nivåer än övriga anställda. Det bör dock poängteras att gruppen ”övriga” är mycket heterogen när det gäller sammansättningen av yrken. Inom gruppen ryms flera yrken som har visat sig ha en situation liknande den som kan iakttas för anställda i välfärdsyrken här. Kassapersonal samt köks- och restaurangbiträden är exempel på sådana yrken (t.ex. SCB 2000).

Den yrkesklassificering som används här innebär att sjukhemspersonal, som oftast brukar hänföras till äldreomsorgen, i de här analyserna definieras som sjukvårdspersonal. Fördelen med en sådan kategorisering är att effekterna av 1992 års Ädelreform då sjukhemsvården fördes över från landstings- till primärkommunal regi och ca 50 000 personer bytte arbetsgivare inte behöver korrigeras i analyserna. Nackdelen är att sjukhemspersonalens arbetsförhållanden sannolikt avviker från såväl den övrig sjukvårds som övrig äldreomsorgspersonals och detta riskerar att döljas med den klassificering som använts här. I Figur A i Bilaga 3 redovisas arbetsmiljöutvecklingen för dessa tre grupper separat; dvs. anställda inom sjukhemsvård, övrig sjukhusvård samt övrig äldre- och handikappomsorg. Indelningen har gjorts genom att sjukvårdsanställda med primärkommunal arbetsgivare har definierats som sjukhemspersonal. I figuren framgår att när det gäller tunga lyft ligger sjukhemspersonalens exponering klart över de övriga två grupperna. Det är också tydligt hur den övriga sjukvårdspersonalens exponering sjunker mellan 1991 och 1993 då de tyngre sjukhemsjobben försvinner. Från 1993 och framåt ligger sjukhuspersonalens exponering t.o.m. något under den inom övrig äldre- och handikappmsorg. Även exponeringen för ”olämplig arbetsställning” sjunker för personal inom övrig sjukhusvård då sjukhemspersonalen lyfts bort från kategorin. Någon större skillnad mellan nivåerna för personalen inom övrig äldre- och handikappomsorg respektive sjukhemspersonalen framträder inte. Däremot tycks utvecklingen för den senare kategorin vara mer negativ med en stadig uppgång av andelen exponerade mellan 1993 och 1999. Därmed är sjukhemspersonalen den enda yrkesgruppen, av dem som studeras här, för vilka vi kan se en negativ utveckling i detta avseende.

Om vi istället studerar de fyra grafer som speglar utvecklingen av den psykosociala arbetsmiljön framträder ett något annorlunda mönster. Här ligger exponeringsgraden överlag högre för personal inom sjukhusvården. Det är bara på den enskilda indikatorn ”för mycket att göra” som sjukhemspersonalen kommer upp i samma nivåer som de sjukhusanställda. Personal inom övrig äldre- och handikappomsorg har den lägsta exponeringsgraden på samtliga av dessa indikatorer.

5 Privatanställda utgår från dessa analyser eftersom gruppen är för liten i materialet för att redovisa separat. De ingår dock i övriga analyser.

De sjukhemsanställda tycks således dra upp den observerade exponering för sjukvårdsanställda, så som det redovisas i Figur 1, vad gäller fysiskt belastande arbetsmiljö. När det gäller psykosociala arbetsmiljöproblem tycks dock förhållandet vara det motsatta, dvs. den observerade exponeringen för kategorin ”sjukvård” i Figur 1 underskattas något pga. att sjukhemsanställda ingår i kategorin.

4.6.2 Resultat från regressioner på arbetsmiljö

I Tabell 1 redovisas resultaten från regressioner med två arbetsmiljövariabler som beroende variabel: tunga lyft och hög anspänning. Tre modeller för respektive utfall har estimerats. I den första har endast intervjuår och yrkesgrupp inkluderats. I den andra modellen har kontroll för ålder införts och i den tredje inkluderas ytterligare bakgrundsfaktorer. Analyserna är gjorda endast på kvinnor, eftersom antalet män i datamaterialet inom framför allt vård- och omsorgsyrkena är för lågt (se Bilaga 1). Estimaten i tabellen är oddskvoter som betecknar den relativa avvikelsen i odds från referenskategorin för respektive övrig kategori. Odds definieras som sannolikheten eller risken att befinna sig i ett tillstånd (t.ex. att ha besvär av värk) dividerat med sannolikheten eller risken att inte göra det. Odds förhåller sig därmed till risk (eller sannolikhet) på så sätt att oddset för en händelse alltid är högre än risken. Ju vanligare händelse desto större är skillnaden mellan odds och risk.

Dessa modeller ska inte betraktas som några kausala modeller där vi söker efter orsakssamband. Det är givetvis inte så att exempelvis ålder kan orsaka dålig arbetsmiljö. Däremot kan vi tänka oss att ålder kan påverka dels hur man uppfattar sin arbetsmiljö, dels hur man uppfattar och besvarar en fråga. I sådana fall skulle alltså variabeln ålder kunna ha en effekt på variabeln tunga lyft. Dessutom skulle en sådan effekt kunna innebära att de variationer mellan yrkesgrupper som kan iakttas egentligen beror på skillnader i ålderssammansättning. Det är alltså på detta sätt som modellerna i Tabell 1 ska ses.

6 Av de två indikatorerna på fysisk belastning har ”Tunga lyft” valts eftersom det är där vi noterar de största skillnaderna mellan yrkesgrupperna (Figur 1). 7 odds=risk/(1-risk).

I linje med det som visas i Figur 1 ser vi i modellerna för tunga lyft att effekterna av intervjuår är små. Det är endast 1995 som en signifikant ökning kan iakttas. Vad denna ökning beror på är svårt att svara på. Förändringen av frågeformulering från och med 1995 kan vara en delförklaring, dock inte hela eftersom oddskvoterna faller tillbaka igen de följande åren. Dessutom visar Figur 1a att det framför allt är bland barnsomsorgspersonalen som förändringen av frågeformuleringen slår igenom, medan regressionsresultaten antyder att det finns en generell sådan effekt. Om vi antar att den största delen av nivåhöjningen 1995 är ett resultat av förändringen av frågeformuleringen, måste den sjunkande trenden efter 1995 tolkas som en generell nedgång av exponeringen för tunga lyft under 1990-talet.

Ytterligare ett viktigt resultat från regressionerna i Tabell 1 är att utvecklingstendenserna inte påverkas av den successiva kontrollen för övriga faktorer. Det betyder att utvecklingen inte kan förklaras av förändrad ålderssammansättning, förändrat antal deltids- eller tillfälligt anställda eller förändrad sammansättning när det gäller hushållstyp. Detta gäller för såväl tunga lyft som för hög anspänning. Det framgår också av tabellen att yngre i högre utsträckning än äldre har arbeten med tunga lyft.

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

Tabell 1. Resultat från logistiska regressioner på sannolikhet att vara exponerad för tunga lyft respektive hög anspänning. Oddskvoter. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år

Tunga lyft Hög anspänning 1991 1 1 1 1 1 1

** ** ** 1993 0,93 0,95 0,95 1,13 1,12 1,13

*** * *** *** *** *** 1995 1,24 1,28 1,28 1,21 1,21 1,22

*** *** *** 1997 1,07 1,11 1,12 1,55 1,55 1,56

*** *** *** 1999 1,01 1,07 1,07 1,64 1,63 1,65 Övriga 1 1 1 1 1 1

*** *** *** *** *** *** Sjukvård 6,42 6,54 6,46 1,79 1,78 1,77

*** *** *** *** *** *** Barnomsorg 3,87 3,84 3,79 1,25 1,24 1,25

*** *** *** *** *** *** Äldre o. handik. 5,12 5,15 5,11 0,82 0,82 0,82

*** *** *** *** *** *** Skola 0,18 0,19 0,19 2,23 2,22 2,25

*** *** * 16-24 1,80 1,98 0,90 0,93

** *** 25-34 1,61 1,57 1,01 1,01

** 35-44 1,17 1,11 1,03 1,00 45-54 1 1 1 1 55-64 1,00 1,03 0,93 0,93 Heltid 1 1 Deltid 1,01 1,04 Fast anställd 1 1

** Tillf. anställd 1,06 1,14 Sambo u. barn 1 1 Sambo m. barn 1,09 1,07

* Ensamst. u. barn 0,88 1,08 Ensamst. m. barn 1,13 1,09

*** *** *** *** *** *** Konstant 0,08 0,06 0,06 0,29 0,29 0,24 n 26 016 26 016 26 016 24 826 24 826 24 826

* ** ***

p<0,05; p<0,01; p<0,001

Som vi också kunde förvänta oss utifrån mönstret i Figur 1f är skillnaderna över tid påtagligt starkare i analysen av hög anspänning. Den generella risken (egentligen oddset) ökar med ca

65 procent mellan 1991 och 1999. Att sjukvård, barnomsorg och skola skulle ligga högre (skola allra högst) i odds kunde vi också förvänta oss utifrån Figur 1f. Däremot är det signifikant lägre oddset för äldre- och handikappomsorgen inte helt i linje med vad som kunde iakttas i Figur 1f. Som vi ska se nedan är detta framför allt en effekt av att män uteslutits från regressionsanalyserna. Värt att notera är att inte heller i modellerna för hög anspänning

påverkas effekten av yrkesgrupp när övriga faktorer inkluderas i modellen, vilket bl.a. betyder att mönstret i Figur 1f inte kan förklaras av exempelvis förändrad ålderssammansättning. Det finns en signifikant effekt för tillfälligt anställda, vilket tyder på att oberoende av yrkeskategori återfinns tillfälligt anställda i högre utsträckning än fast anställda i positioner med hög anspänning.

Figur 2. Interaktionseffekt (p<0,05) mellan intervjuår och yrkesgrupper på hög anspänning. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform och hushållstyp. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år (n=24 826)

1,2

1,0

Sjukvård 0,8

Barnomsorg

Äldre o hk 0,6

Skola 0,4 Övriga

0,2

0,0

1991 1993 1995 1997 1999

I Figur 2 visas interaktionseffekten mellan intervjuår och yrkesgrupp grafiskt. I figuren är de relativa oddskvoterna omräknade till absoluta odds. Det mönster som framträder avviker på vissa punkter från det som visas i Figur 1. Exempelvis ligger äldre- och handikappomsorg här lägre än kategorin ”övriga” under hela perioden. Dessutom ligger barnomsorgen på ungefär samma nivå som ”övriga”. Huvudorsaken till dessa skillnader är att vi här endast analyserar kvinnor medan Figur 1f visar utvecklingen för båda könen. När männen tas ur analysen ökar den genomsnittliga exponeringen för gruppen ”övriga”. Välfärdstjänsteyrkena förblir emellertid i princip oförändrade pga. av deras låga andel män. I figuren framgår också att gapet mellan i synnerhet skola å ena sidan

och övriga kategorier å den andra accentueras något efter kontroll för övriga faktorer.

I modellen för tunga lyft har inga interaktionseffekter beräknats. Delvis eftersom studiens fokus ligger på den psykosociala arbetsmiljön, men framför allt eftersom effekten av förändringen av frågeformuleringen på barnomsorgspersonalens svar på frågan om tunga lyft skulle skapa svårigheter att tolka en sådan interaktionseffekt.

Sammanfattningsvis framträder inga överraskningar i regressionsanalyserna på tunga lyft och hög anspänning. De avvikelser från mönstren i Figur 1 som kan iakttas beror i högre utsträckning på att män uteslutits ur analysen än på att kontroller för ett antal faktorer införts. Trots att ålder har signifikanta effekter på tunga lyft, på så sätt att yngre tenderar att ha tyngre arbeten än äldre, sker ingen justering av yrkeseffekterna då åldersvariabeln införs. Det betyder att skillnaderna mellan yrkesgrupper avseende exponeringen för tunga lyft är oberoende av ålderssammansättningen inom respektive yrkesgrupp.

Även om effekten av anställningsform ligger utanför studiens direkta fokus är det intressant att notera att tillfälligt anställda oberoende av yrkesgrupp har en överrisk för hög anspänning. Det är också intressant att notera att det är inom äldre- och handikappomsorgen som vi finner den högsta andelen tillfälligt anställda och att denna grupp trots detta ligger lägre än övriga grupper vad gäller exponering för hög anspänning. Effekten för äldre- och handikappomsorg förblir också oförändrad vid kontroll för anställningsform, vilket är något överraskande.

4.6.3 Arbetsrelaterade besvär

Trots att andelen med tunga lyft och olämplig arbetsställning överlag är tämligen konstant under årtiondet, är tendensen den att andelen med problem av värk ökar (se Figur 3a). Ett undantag utgörs av skolpersonalen, vilka ligger på en oförändrad nivå under hela perioden. För ”övriga” noteras också endast en måttlig ökning av andelen med besvär av värk. Den största relativa ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda som ökar sina andelar med 75 procent

8 Ett test av interaktionseffekten mellan yrke och anställningsform visar att det endast är inom sjukvård och skola som effekten av att vara deltidsanställd är signifikant. Inom skolan på så sätt att deltidsanställda har högre risk för hög anspänning och inom sjukvården på så sätt att deltidsanställda, något förvånande, har lägre risk.

från 1991 till 1999. Dessa hamnar därmed på samma nivå som anställda inom äldre- och handikappomsorgen som är den grupp som sett över hela perioden har högst andel med besvär av värk.

När vi ser till absoluta förändringar av andelen som känner oro pga. arbetet finner vi den i särklass största ökningen bland skolpersonalen vars andelar ökar från drygt 15 procent 1991 till knappt 26 procent 1999 (Figur 3b). I relativa termer ökar dock andelen med besvär av oro mest bland barnomsorgspersonalen, där andelen mer än fördubblas under perioden (från knappt 8 procent 1991 till 16,5 procent 1999). De relativa ökningarna är överlag ganska stora när det gäller oro. De lägsta finner vi bland anställda inom äldreoch handikappomsorgen och bland ”övriga”, men dessa ökningar ligger ändå på ca 50 procent.

För andelen som rapporterar besvär av trötthet och utmattning framträder samma mönster (Figur 3c). Den största relativa ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda som därmed ”kommer ifatt” anställda inom äldre- och handikappomsorgen. Till skillnad från när det gäller besvär av värk sker här en ökning även bland skolpersonalen. Ökningen bland välfärdsyrkena är i samtliga fall större än den för ”övriga”.

Även för arbetsrelaterade besvär har en kompletterande analys där sjukhemspersonal lyfts ut från kategorin sjukvårdsanställda genomförts. Resultaten redovisas i Figur B i Bilaga 3. I den graf som visar andelen med besvär av värk, framgår att under perioden ökar de sjukhemsanställdas nivå från de sjukhusanställdas nivå till de som gäller för de anställda inom den övriga äldre- och handikappomsorgen. Sett över hela perioden ligger de sistnämnda högst på denna variabel. Även för trötthet och utmattning ligger de sjukhemsanställda över de sjukhusanställdas nivåer. För oro däremot ligger alla de tre grupperna samlade kring 10 procent. Sammantaget tycks ändå det faktum att sjukhemsanställda ingår i kategorin ”Sjukvård” dra upp den i Figur 3 observerade utsattheten för denna grupp.

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

Figur 3a–c. Utveckling av några arbetsrelaterade besvär bland förvärvsarbetande i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke

a) Värk

Sjukvård 20 Barnomsorg

t

Äldre o.handik. 15

ocen

Pr Skola 10

Övriga

1991 1993 1995 1997 1999

b) Oro

25 Sjukvård 20 Barnomsorg

t

Äldre o.handik. 15

ocen

Skola

Pr

Övriga 5

1991 1993 1995 1997 1999

c) Trötthet och utmattning

25 Sjukvård 20 Barnomsorg

t

Äldre o.handik. 15

ocen

Pr Skola 10

Övriga 5

1991 1993 1995 1997 1999

4.6.4 Resultat från regressioner på arbetsrelaterade besvär

I Tabell 2 redovisas resultat från logistiska regressioner på besvärsvariablerna värk, oro samt trötthet och utmattning. Liksom ovan är analyserna gjorda endast på kvinnor. För varje besvärsvariabel redovisas tre modeller, en med endast intervjuår och yrkesgrupp, den andra med kontroll för bakgrundsfaktorer och i den tredje förs arbetsmiljövariablerna in.

I den första modellen för värk ser vi att endast anställda inom äldre- och handikappomsorg har högre risk än ”övriga”. Denna överrisk reduceras något vid kontroll för ålder, anställningsförhållanden och hushållstyp, och förbyts mot en underrisk när arbetsmiljövariablerna förs in i modellen. Personal inom skolan, barnomsorgen och sjukvården har lägre risker i den första modellen. I den andra modellen där ålder m.m. inkluderats är inte längre effekten för barnomsorgspersonalen signifikant, vilket sannolikt beror på att underrisken i den första modellen förklaras av den genomsnittligt yngre personalen i denna kategori (i Figur C i Bilaga 3 visas åldersfördelningen efter yrkesgrupp och år). I den modell där arbetsmiljö är konstanthållet sjunker oddsen för samtliga kategorier (jämfört med föregående modell), vilket syns som ett lägre värde på konstanten. Inom välfärdstjänsteyrkena sjunker dock oddsen i högre utsträckning än bland övriga. Ett annat sätt att uttrycka detta är att personalen i välfärdstjänsteyrkena har en låg andel med värk givet deras arbetsmiljö och andra faktorer.

Tabell 2. Resultat från logistiska regressioner på arbetsrelaterade besvär. Oddskvoter. Kontrollerat för ålder. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år

Värk Oro Trötthet och utmattning

1991 1 1 1 1 1 1 1 1 1

* ** * 1993 1,01 0,98 0,97 0,89 0,85 0,83 0,90 0,90 0,87

* * ** ** 1995 1,14 1,10 1,06 1,16 1,12 1,07 1,18 1,16 1,12

** * *** *** ** *** ** 1997 1,16 1,12 1,06 1,43 1,36 1,24 1,23 1,21 1,12

*** *** *** *** *** *** *** *** *** 1999 1,41 1,34 1,27 1,78 1,66 1,50 1,41 1,38 1,28

Övrigt 1 1 1 1 1 1 1 1 1

* * *** * *** *** *** Sjukvård 0,89 0,86 0,60 0,98 1,05 0,84 1,21 1,24 0,83

** *** * ** Barnomsorg 0,81 0,88 0,77 1,12 1,16 1,08 0,90 0,97 0,84

* * * * *** *** *** Äldre o. hk. 1,16 1,13 0,85 1,06 1,17 1,10 1,40 1,38 1,05

** *** *** *** *** *** *** Skola 0,78 0,69 0,60 2,40 2,07 1,74 0,91 0,86 0,74

*** *** *** *** *** *** 16-24 0,38 0,30 0,36 0,34 0,76 0,62

*** *** *** *** *** *** 25-34 0,46 0,40 0,59 0,57 0,70 0,63

*** *** *** *** *** *** 35-44 0,65 0,62 0,74 0,74 0,79 0,76 45-54 1 1 1 1 1 1

*** *** * *** *** 55-64 1,28 1,31 1,13 1,14 1,37 1,41

Heltid 1 1 1 1 1 1

*** * *** *** Deltid 1,17 1,09 0,73 0,70 1,04 0,98 Fast anst. 1 1 1 1 1 1 Tillf.anst. 1,07 1,06 0,94 0,92 1,02 1,01

Sambo u. barn 1 1 1 1 1 1

** ** Sambo m. barn 0,87 0,86 0,95 0,94 0,95 0,94 Ensamst. u. barn 0,96 0,97 1,11 1,09 1,09 1,10

* * *** *** Ensamst. m. barn 1,18 1,17 1,24 1,20 1,54 1,53 Ej tunga lyft 1 1 1

Ej hög anspänning 1 1 1

*** *** *** Hög anspänning 1,62 2,47 1,98

*** *** *** *** *** *** *** *** *** Konstant 0,22 0,28 0,21 0,09 0,14 0,10 0,16 0,17 0,11 n 22 253 22 253 22 253 24 462 24 462 24 462 23 726 23 726 23 726

* ** *** p<0,05; p<0,01; p<0,001

Av arbetsmiljövariablerna har ”olämplig arbetsställning” den starkaste effekten på värk. Värd att notera är den tydliga effekt som den psykosociala arbetsmiljöindikatorn ”hög anspänning” har på risken att ha besvär av värk. Effekten av hög anspänning på värk kan därmed delvis förklara varför det sker en ökning av andelen

som rapporterar besvär av värk, trots att ingen ökning kan iakttas vad gäller exponering för tunga lyft och olämplig arbetsställning.

Precis som man kunde förvänta sig utifrån Figur 3b har skolpersonalen en kraftig överrisk för att ha besvär av oro under 1990talet. Överrisken reduceras något vid kontroll för övriga faktorer, men oddset är i modellen där arbetsmiljö kontrolleras fortfarande närmare 75 procent högre än för referenskategorin. Detta innebär att överrisken endast delvis kan förklaras av de arbetsmiljöfaktorer som inkluderats i modellen. För anställda inom barnomsorgen framträder en överrisk för oro i den andra modellen, vilket återigen sannolikt beror på åldersfördelningen i gruppen. Effekten försvinner när vi även kontrollerar för arbetsmiljö. Sjukvårdspersonalens odds avviker inte från gruppen övriga i första och andra modellen. I den tredje modellen där arbetsmiljö inkluderats har denna grupp signifikant lägre odds än referenskategorin ”övriga”, vilket innebär att denna grupp har en låg andel personal med besvär av oro, givet deras arbetsmiljöbelastning. Av arbetsmiljövariablerna är det, inte helt överraskande, hög anspänning som har den största effekten på besvär av oro.

I de två första modellerna för trötthet och utmattning finner vi en överrisk för sjukvårdspersonal och för äldre- och handikappomsorgspersonal. Även detta är något som man skulle kunna förvänta sig utifrån Figur 3. Dessa överrisker försvinner emellertid vid kontroll för arbetsmiljö, och för sjukvården blir effekten istället en underrisk. I modellen med kontroll för arbetsmiljö finner vi underrisker även för barnomsorgs- och skolpersonalen. Detta kan tolkas som att alla dessa yrkesgrupper har en lägre andel som är trötta och utmattade än vad man skulle förvänta sig utifrån deras arbetsmiljöbelastning. Olämplig arbetsställning är den arbetsmiljövariabel som har störst effekt. Som förväntat har dock samtliga arbetsmiljövariabler tydliga effekter.

Studerar vi effekten av de variabler som indikerar intervjuår finner vi som förväntat en ökad risk under perioden. Estimaten kan, i den första modellen för respektive utfallsvariabel, tolkas som hur stor den relativa ökningen i odds från 1991 skulle vara om sammansättningen avseende yrkesgrupp inte hade förändrats under perioden. Likaledes säger estimaten i de följande modellerna hur den relativa ökningen skulle ha sett ut om sammansättningen och effekterna av de inkluderade variablerna inte förändrats över perioden. I modellerna för oro påverkas oddskvoterna för intervjuår endast marginellt neråt. Även i modellerna för värk är

nedjusteringen begränsad. Det betyder att de faktorer som inkluderats i dessa analyser endast i mycket liten utsträckning kan förklara den ökande andelen personer med besvär av värk eller oro under 1990-talet. I analysen av trötthet och utmattning reduceras dock oddskvoterna i något högre utsträckning vid kontroll för arbetsmiljö, vilket följaktligen tyder på att arbetsmiljöutvecklingen i högre grad förklarar utvecklingen för trötthet och utmattning än för övriga utfallsvariabler.

Som nämndes i avsnitt 4.4 löper man med individmetoden en stor risk att överskatta effekter av arbetsmiljö på besvär. För att få en uppfattning om i vilken utsträckning detta är fallet även i denna studie har modellerna för värk, oro och trötthet ovan också estimerats enligt jobbmetoden. De nya modellerna som redovisas i Tabell 3 täcker endast åren 1991–1997 eftersom matrisen är skapad utifrån NYK-koder och dessa saknas i 1999 års undersökning. I dessa modeller används en indikator på hög anspänning som skapats utifrån den yrkesexponeringsmatris som redogjordes för ovan (Fredlund, Hallqvist & Diderichsen 2000). Inga andra arbetsmiljöindikatorer har tagits med i modellerna. I övrigt är modellerna desamma som i Tabell 2.

Tabell 3. Resultat från logistiska regressioner på arbetsrelaterade besvär. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform, hushållstyp. Oddskvoter. Hög anspänning definierat utifrån yrkesexponeringsmatris. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år

Trötthet och

Värk Oro

utmattning

1991 1 1 1 1 1 1

* * ** ** 1993 0,95 0,95 0,85 0,85 0,85 0,85

* * 1995 1,09 1,09 1,17 1,17 1,11 1,11

*** *** *** *** 1997 1,12 1,12 1,42 1,42 1,23 1,23 Övrigt 1 1 1 1 1 1

*** *** Sjukvård 1,01 1,01 1,03 1,03 1,44 1,44

* * Barnomsorg 1,05 1,05 1,12 1,11 1,18 1,19

*** *** * *** *** Äldre o. handik. 1,38 1,38 1,19 1,18 1,71 1,72

* * *** *** Skola 0,84 0,83 1,99 2,02 0,97 0,96 Ej hög anspänning 1 1 1 Hög anspänning 1,01 0,95 1,04

*** *** *** *** *** *** Konstant 0,26 0,26 0,14 0,14 0,16 0,16 n 16 659 16 659 18 311 18 311 17 708 17 708

Två viktiga iakttagelser kan göras i Tabell 3. För det första ser vi att effekten av hög anspänning uteblir i samtliga modeller. För det andra sker det ingen som helst reduktion av effekterna av yrkesgrupp, vilket givetvis är en följd av den första iakttagelsen. Ska man då utifrån detta resultat dra slutsatsen att de samband som påvisas i Tabell 2 är skensamband, dvs. att resultaten bara är en effekt av att de med besvär har en tendens att redovisa högre exponering för bristfällig arbetsmiljö oavsett verklig exponering? Sannolikt vore det en förhastad slutsats. Som nämndes i metoddiskussionen ovan är den stora risken då man använder jobbmetoden att man istället underskattar effekter eftersom variationen inom yrken och över tid då går förlorad. Sannolikt är det fallet också här. Med stöd i en omfattande forskningslitteratur kan man med fog påstå att det förefaller osannolikt att arbeten med kombinationen höga krav och låg kontroll inte skulle innebära någon ökad risk för framför allt oro respektive trötthet och utmattning. Det visar sig också i en preliminär analys som inte redovisas här att andelen som rapporterar att de under någon del av mätveckan (i AKU) varit frånvarande pga. sjukdom (inkl. läkarbesök och tandläkarbesök) t.o.m. är lägre bland dem som har ett jobb med hög anspänning enligt jobbmetoden än för övriga. Det omvända förhållandet råder när vi istället använder individuella metoden. Även om resultaten baserade på jobbmetoden inte medför att vi kan förkasta resultaten i Tabell 2, understryker de samtidigt risken att resultaten i Tabell 2 är överskattade och att de bör tolkas med försiktighet.

9 Effekten uteblir även om alla andra variabler utesluts ur modellen.

De resultat från regressionsanalyserna av besvär som redovisats hittills ger ingen information om hur utvecklingen under 1990-talet ser ut för de olika yrkesgrupperna vid kontroll för andra variabler. Estimaten i Tabell 2 talar exempelvis endast om hur skillnaderna mellan yrkesgrupper sett ut oavsett undersökningsår och i vilken grad skillnader mellan yrkesgrupper kan förklaras av arbetsmiljöfaktorer. För att djupare kunna studera hur utvecklingen sett ut har interaktionseffekter mellan år och yrkesgrupp testats för modellerna i Tabell 2. Det visar sig att det endast är i modellen för trötthet och utmattning som det finns en statistiskt signifikant interaktionseffekt. Denna redovisas grafiskt i Figur 4.

Figur 4. Interaktionseffekt (p<0,05) mellan yrke och år på trötthet och utmattning. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform, hushållstyp och arbetsmiljö. Förvärvsarbetande Kvinnor 16–64 år n=23 726

0,16 0,14 0,12

Sjukvård 0,1 Barnomsorg 0,08 Äldre o.handik.

Odds

0,06 Skola 0,04 Övriga 0,02

0

1991 1993 1995 1997 1999

Här ser vi att mönstret avviker en del från den utveckling över tid som visas i Figur 3c. Anställda inom äldre- och handikappomsorgen har enligt båda figurerna en högre risk än övriga, men enligt Figur 4 faller risken från 1995 och framåt. Detta kan bero på att hushållstyp är konstanthållet i den modell som producerat resultaten i Figur 4. Ensamstående med barn, vilka har en signifikant överrisk för trötthet och utmattning, är överrepresenterade bland anställda inom äldre- och handikappomsorgen. Andelen minskar fram till 1995 för att därefter åter öka. Ett slående mönster

10

Här påverkas inte mönstret nämnvärt av att männen utesluts.

i Figur 4 är annars hur skillnaderna mellan grupperna minskar under årtiondet. Det är svårt att avgöra vad som orsakar detta mönster. Kurvorna i Figur 4 visar hur utvecklingen skulle ha sett ut om yrkesgrupperna hade varit lika med avseende på de variabler som inkluderats i analysen. Det betyder att mönstret i Figur 4 bör ha uppkommit pga. att effekten på trötthet och utmattning av någon eller några variabler har ökat över perioden. En närmare granskning av data visar att den enda variabel vars effekt ökar över tid är ”anställningsform”. Det visar sig också att det finns en interaktionseffekt mellan yrkesgrupp och anställningsform som verkar på så sätt att inom välfärdsyrkena är tillfälliga anställningar förknippade med ökad trötthet och utmattning, medan det omvända förhållandet råder inom gruppen ”övriga”. Där är de tillfälligt anställda mindre trötta och utmattade än de heltidsanställda. Om orsaken till detta kan vi endast spekulera, men en förklaring kan vara att den variabel som används här inte gör någon skillnad på olika typer av tillfällig anställning. Aronsson, Gustafsson & Dallner (2000) har genom ett specialurval i SCB:s arbetskraftsundersökningar kunnat klassificera de tillfälligt anställda utifrån deras avstånd till den fast anställda kärnarbetskraften. Det visar sig att behovs- och vikariatsanställda är de grupper som i en multivariat analys har högst odds för att känna sig trötta och håglösa, en variabel som ingår i det här använda indexet på trötthet och utmattning. Grupperna behovs- och vikariatsanställda domineras av anställda inom den sociala sektorn samt vård och omsorg. Den ökande effekten av anställningsform skulle således kunna förklara det uppkomna mönstret i Figur 4. Det är dock viktigt att påpeka att detta är en preliminär slutsats som kräver ytterligare analyser för att kunna beläggas.

Med undantag för skolpersonalens upplevelse av oro visar regressionerna på arbetsrelaterade besvär att de överrisker som noteras i de första modellerna försvinner och t.o.m. förbyts till underrisker vid kontroll för arbetsmiljövariablerna. Detta bör tolkas som att överriskerna i stor utsträckning förklaras av problem i arbetsmiljön för dessa yrkesgrupper. När det gäller oron inom skolan kan alltså inte överrisken förklaras av de arbetsmiljövariabler som inkluderats här. Det betyder emellertid inte nödvändigtvis att arbetsmiljön inte har någon betydelse utan kan lika gärna bero på att de indikatorer på arbetsmiljö som analyserats inte fångar upp de aspekter av lärarnas arbetsmiljö som har betydelse för oro.

Dessa tolkningar gäller dock under förutsättning att estimaten för arbetsmiljövariablerna och reduktionerna av ”yrkesestimaten” inte helt beror på den ”positiva informationsbias” som diskuterades i metodavsnittet ovan (dvs. att de som har besvär av olika slag har en benägenhet att i högre utsträckning rapportera utsatthet för arbetsmiljöproblem än de som inte upplever några arbetsrelaterade besvär). Den kompletterande analysen enligt jobbmetoden som redovisas i Tabell 3 antyder att så skulle kunna vara fallet. Det kan dock med fog hävdas, särskilt som de med hög anspänning enligt yrkesmatrisdefinitionen har lägre frånvaro pga. sjukdom (inkl. läkarbesök och tandläkarbesök) än övriga, att de estimat som jobbmetoden producerar är kraftigt underskattade. Det antyder att vi åtminstone kan betrakta kraftiga arbetsmiljöeffekter och nedjusteringar av oddskvoter i Tabell 2 som befintliga, även om vi inte kan vara säkra på storleksordningen av vare sig arbetsmiljöeffekterna eller nedjusteringarna av yrkeseffekterna när arbetsmiljö kontrolleras i analyserna.

4.7 Diskussion

Sammantaget har arbetsmiljöutvecklingen för anställda inom vård, skola och omsorg framför allt inom det psykosociala området varit sämre än för den övriga arbetande befolkningen under 1990-talet. Det finns dock stora variationer inom gruppen. För det mest sammanfattande måttet på psykosocial arbetsmiljö, hög anspänning, ökar andelen utsatta inom samtliga studerade grupper. Minst är ökningen inom gruppen ”övriga”, dvs. de yrken som inte ingår i välfärdstjänsterna. Den största ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda (inklusive sjukhemspersonal). Personalen inom sjukvården har också, tillsammans med skolpersonalen, den högsta andelen utsatta för hög anspänning i arbetet. Det finns en tendens till polarisering mellan vård, skola och omsorg å den ena sidan och å den andra sidan den övriga arbetande befolkningen under 1990talet. Personalen inom välfärdstjänsteområdet som gick in i årtiondet på högre nivåer har också haft en sämre utveckling.

När det gäller fysisk arbetsmiljöbelastning ligger nivåerna tämligen stabila över perioden, vilket är i linje med tidigare studier (t.ex. Bäckman & Edling 2000; Fritzell & Lundberg 2000). Ett viktigt undantag från detta mönster framträder dock. När vi lyfter ut sjukhemspersonal ur gruppen sjukvårdsanställda visar det sig att

denna grupp, som den enda av de här studerade yrkeskategorierna, har en reell ökning av andelen med olämplig arbetsställning.

Skillnaderna mellan yrkesgrupper bekräftas i regressionsanalyserna på arbetsmiljöindikatorerna tunga lyft och hög anspänning. När det gäller tunga lyft visar analyserna kraftiga överrisker för samtliga välfärdsyrkesgrupper förutom skolpersonal. Sjukvårdspersonalen har, sett över hela 1990-talet, ett 6,5 gånger högre odds än ”övriga”. Motsvarande siffror för anställda inom äldre- och handikappomsorg och barnomsorg är drygt 5 gånger respektive närmare 4 gånger högre. Skolpersonalen har ca 80 procent lägre risk än ”övriga”. Dessa siffror påverkas inte av att bakgrundsfaktorer förs in i modellerna.

Inte heller i modellen för hög anspänning påverkas olika välfärdsyrkens överrisker av att kontroll för bakgrundsfaktorer införs. Här är dock överriskerna för välfärdsyrkena på en lägre nivå. Anställda inom äldre- och handikappomsorg (exklusive sjukhemspersonal) har en lägre oddskvot än referenskategorin.

När det gäller de arbetsrelaterade besvären ökar andelen utsatta under 1990-talet, med några få undantag, på samtliga här studerade indikatorer (värk, oro samt trötthet och utmattning). Sjukvårdsanställda redovisar den kraftigaste ökningen av andelen med besvär av värk, men den största delen av denna ökning förklaras av ökningen inom gruppen sjukhemsanställda (se Figur B i Bilaga 3). Sett över hela perioden är det anställda inom äldre- och handikappomsorgen som har den största andelen med besvär av värk. Även när det gäller besvär av trötthet och utmattning finner vi den största ökningen bland sjukvårdspersonalen, men liksom för besvär av värk förklaras en stor del av denna ökning av ökningen bland sjukhemspersonalen. Den största absoluta ökningen av andelen med besvär av oro sker bland skolpersonalen där var fjärde anställd rapporterar sådana besvär 1999. I relativa termer är dock ökningen större bland barnomsorgspersonalen, för vilka andelen mer än fördubblas under perioden.

I de multivariata analyserna på arbetsrelaterade besvär (Tabell 2) visar det sig att en stor del av överriskerna bland välfärdstjänstepersonalen förklaras av dessa gruppers större utsatthet för arbetsmiljöproblem. De överrisker som redovisas för äldre- och handikappomsorgspersonal för värk, för barnomsorgspersonal när det gäller oro, och för anställda inom sjukvård och äldre- och handikappomsorg när det gäller trötthet och utmattning, försvinner eller förbyts till underrisker när indikatorerna på

arbetsmiljöproblem förs in i modellen. Detta kan tolkas som att om dessa personalgrupper hade haft samma exponering för negativa arbetsmiljöfaktorer som övriga yrkesgrupper, hade de inte haft högre utsatthet för de besvär som analyserats här. Den enda överrisk som kvarstår efter denna kontroll är den för skolpersonal när det gäller oro. Här är således även andra faktorer än de som studeras här verksamma. Det bör också påpekas att i analysen av värk är oddsen för skolpersonalen lägre än för referenskategorin ”övriga” även i de modeller där arbetsmiljö inte är konstanthållet.

Storleken på effekterna av arbetsmiljöindikatorerna och nedjusteringen av effekterna av yrkesgrupp bör dock tolkas med försiktighet. Även om effekterna av hög anspänning i den modell som skapats enligt den s.k. jobbmetoden sannolikt är underskattade, ger de resultaten ändå en fingervisning om att man bör vara försiktig med att tolka de andra resultaten ”bokstavligt”.

I inledningen av kapitlet nämndes tre aspekter av arbetsmiljöutvecklingen inom välfärdsyrkena. För det första som ett individuellt problem för de anställda, för det andra som ett potentiellt kvalitetsproblem för brukarna och för det tredje som ett kostnadsproblem för stat och arbetsgivare.

När det gäller den första aspekten, dålig arbetsmiljö som ett välfärdsproblem för de drabbade, är beläggen ganska klara. Kopplingen mellan dålig arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär framstår som tydlig, trots de invändningar som kan riktas mot den s.k. individmetoden i detta avseende. Vi har funnit överrisker för flera välfärdsyrkesgrupper för såväl exponering för dålig arbetsmiljö som för arbetsrelaterade besvär. I det senare fallet reduceras också överriskerna, i flera fall kraftigt, när arbetsmiljövariablerna förs in i respektive analys. I den mån exponering och besvär leder till långvarig sjukskrivning blir resultatet en välfärdsförlust för de anställda som drabbas, inte bara som förlorad hälsa, utan på sikt även ekonomiskt och socialt eftersom vi vet att personer med omfattande sjukskrivning har svårt att komma tillbaka till arbetslivet (Socialstyrelsen 2001b).

Den andra aspekten, kvaliteten på verksamheten, är det svårare att säga något om. Det finns vissa indikationer på att kvaliteten i vissa fall försämrats (t.ex. Socialstyrelsen 1998; Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Gustafsson & Szebehely 2001), men det är svårt att säga i vad mån detta beror på arbetsmiljöproblem eller organisationsförändringar per se.

Arbetarskyddsstyrelsen gör ändå en koppling mellan kvalitet och arbetsmiljöproblem i en rapport om sjukvårds- och omsorgspersonalens arbetsförhållanden (Arbetarskyddsstyrelsen 2000). Rapporten bygger på arbetsmiljöinspektörernas iakttagelser och hävdar bl.a. att de anställda har fått alltmer att göra pga. personalminskningar och att de därför t.ex. fått svårigheter att leva upp till verksamhetsmålen.

Riksförsäkringsverket (RFV) rapporterar att 1999 var kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning 27,9 miljarder kronor. Det är en ökning med 12 miljarder eller 75 procent bara sedan 1997 (RFV 2000). Då är alltså inte arbetsgivarnas utgifter inräknade. Som nämndes ovan står kommun och landsting för en stor del av ökningarna av sjukfallen under senare år (SOU 2000:121). Det förtjänar också att upprepas att kvinnor står för hela ökningen av de långvariga sjukfallen mellan 1992 och 1999. Med tanke på den negativa utvecklingen av framför allt den psykosociala arbetsmiljön ligger det nära till hands att göra en kausal koppling mellan dessa utvecklingstrender. Säkert är det också så att de i viss mån hänger ihop, men precis som när det gäller att orsaksbestämma kvalitetsförändringar är det oerhört svårt att hålla isär effekterna av att vara utsatt för de förändringar som nedskärningarna inneburit och ”rena” arbetsmiljöeffekter.

En naturlig fråga att ställa sig i detta sammanhang är om den försämrade arbetsmiljön inom vård, skola och omsorg beror på nedskärningarna. Även här ligger det nära till hands att dra slutsatsen att sambandet mellan nedskärningar och arbetsmiljöproblem över tid är ett orsakssamband. Sjukförsäkringsutredningen gör denna koppling med samvarierande trender av sjukfrånvaro respektive nedskärningar som enda belägg (SOU 2000:121). Detta är dock inte tillräckligt för att tala om orsakssamband. Det finns gott om trender som samvarierar utan att vara det minsta orsaksmässigt kopplade till varandra. När det gäller sjukfrånvaron kan åtminstone en del av ökningen sannolikt förklaras av konjunkturcykeln, vilken vi sedan tidigare vet har effekter på sjukfrånvaron (se t.ex. Bäckman 1998). Det är emellertid svårt att tänka sig att de kraftigt ökande långvariga sjukskrivningarna, som ju dessutom kräver läkarintyg, helt skulle kunna vara en effekt av högkonjunkturen.

Två tänkbara sätt att närma sig frågan om orsaksförhållandena är att dels se på diagnoser för långvariga sjukskrivningar, dels studera yrken på en mycket fin detaljeringsnivå för att kunna finna arbeten

där det skett förändringar av arbetsmiljön, men inte några nedskärningar och vice versa. Den senare strategin skulle dock kräva mycket stora longitudinella material där uppgifter om arbetsmiljö ingår, och framstår därför som ett svårgenomförbart alternativ. Det första alternativet är dock en mer framkomlig väg. Uppgifter om diagnoser samlas in av bl.a. RFV. Det visar sig att sjukskrivningar pga. någon form av psykiska besvär ökat bland kvinnor under 1990talet (Olkiewicz & Lidwall 2000). Vi vet att det framför allt är dålig psykosocial arbetsmiljö som orsakar den typen av besvär och att denna typ av arbetsmiljöproblem har ökat kraftigt i framför allt de grupper som också ökat sin sjukfrånvaro mest. Eftersom det också är dessa grupper genomlidit de största nedskärningarna, kan det därför finnas visst fog för påståendet om orsakssamband.

Referenser

Andersson, A. 2000. ”Arbetsförhållanden och sjukskrivning med

ersättning”, SOU 2000:121, Sjukförsäkring och sjukskrivning –

fakta och förslag, bilaga 7. Stockholm: Fritzes. Arbetarskyddsstyrelsen, 2000. Stress och belastning i vård och

omsorg. Verksgemensamt tillsynsprojekt 1998 och 1999. Solna:

Arbetarskyddsstyrelsen. Aronsson, G. & E. Bejerot, 2000. ”Psykiskt och fysiskt tröttande

arbete – tendenser under 1990-talet”, i S. Marklund (red.),

Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och

Arbetslivsinstitutet. Aronsson, G., K. Gustafsson & M. Dallner, 1999. ”Sjuk och på

jobbet. En empirisk studie av sjuknärvaro.” Arbetsmarknad och

arbetsliv. 5 (1):27–43. Aronsson, G., K. Gustafsson & M. Dallner, 2000. ”Anställnings-

former, arbetsmiljö och hälsa i ett centrumperiferiperspektiv.”

Arbete och Hälsa, nr 2000:9. Bäckman, O. 1998. Longitudinal Studies on Sickness Absence in

Sweden. Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Bäckman, O. & C. Edling, 2000. ”Arbetsmiljö och arbetsrelaterade

besvär under 1990-talet”, i S. Marklund (red.), Arbetsliv och

hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet.

Ds 2000:54. Ett föränderligt arbetsliv på gott och ont. Utvecklingen

av den stressrelaterade ohälsan. Stockholm: Näringsdepartementet.

Fredlund, P., J. Hallqvist & F. Diderichsen, 2000. ”Psykosocial

yrkesexponeringsmatris. En uppdatering av ett klassifikationssystem för yrkesrelaterade psykosociala exponeringar” Arbete och Hälsa, nr 2000:11.

Fritzell, J. & O. Lundberg, 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet.

SOU 2000:41. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

le Grand, C., R. Szulkin & M. Tåhlin, 2001. ”Har jobben blivit

bättre? En analys av arbetsinnehållet under tre decennier”, i J.

Fritzell, M. Gähler och O. Lundberg (red.), Välfärd och arbete i

arbetslöshetens årtionde. SOU 2001:53. Antologi från

Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Gustafsson, R. Å. & M. Szebehely, 2001. Arbetsvillkor och

välfärdsopinion inom äldreomsorgen – en enkätbaserad fallstudie bland personal och politiker. Arbetslivsrapport 2001:9. Solna: Arbetslivsinstitutet.

Härenstam, A., H. Westberg, L. Karlqvist, O. Leijon, A. Rydbeck,

K. Waldenström, P. Wiklund, G. Nise & C. Jansson, 2000. ”Hur

kan könsskillnader i arbets- och livsvillkor förstås?

Metodologiska och strategiska aspekter samt sammanfattning av MOA-projektets resultat ur ett könsperspektiv”, Arbete och hälsa. Nr 2000:15.

Karasek, R. A., Jr. & T. Theorell, 1990. Healthy Work. Stress,

Productivity, and the Reconstruction of Working Life. New York: Basic Books.

Kristensen, T. S. 1996. ”Job Stress and Cardiovascular Disease: A

Theoretical Critical review”, Journal of Occupational Health Psychology. 1(3):246–60.

Lidwall, U. & P. Skogman Thoursie, 2000. ”Sjukskrivning och

förtidspensionering under de senaste decennierna”, i S.

Marklund (red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet.

Lundberg, O. 2000. ”Sjukvård och vårdutnyttjande”, i M.

Szebehely (red.), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38.

Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Olkiewicz, E. & U. Lidwall, 2000. ”Långtidssjukskrivna. Bakgrund,

diagnos och återgång i arbete. En beskrivning av utvecklingen

från slutet av 1980-talet till 1999.” SOU 2000:121,

Sjukförsäkring och sjukskrivning – fakta och förslag, bilaga 7. Stockholm: Fritzes.

Marklund, S. & A. Wikman, 2000. ”Inledning”, i S. Marklund

(red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen

och Arbetslivsinstitutet. Nilsson, A. 1994. Arbetsmiljö och sjukfrånvaro – en prövning av

krav-kontroll modellen. C-uppsats. Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

RFV, 2000. Socialförsäkringsboken 2000. Stockholm: Riks-

försäkringsverket. RFV, 2001. http://www.rfv.se/stati/sjukh/sjtal.htm. SCB, 1990. Systematisk förteckning över yrken. Folk- och

bostadsräkningen 1985. Stockholm: Statistiska centralbyrån. SCB, 1998. SSYK 96. Standard för svensk yrkesklassificering 1996.

MIS 1998:3. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 2000. Arbetsmiljön 1999. AM 68, SM 0001. Stockholm:

Statistiska centralbyrån. SCB/Arbetarskyddsstyrelsen, 1997. Negativ stress i arbetet. De mest

utsatta yrkena. Information om utbildning och arbetsmarknad 1997:1. Stockholm: Statistiska centralbyrån/ Arbetarskyddsstyrelsen.

Socialstyrelsen, 1998. Ädelparadoxen. Sjukhemmen före och efter

ädelreformen. Äldreuppdraget 1998:11. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 2001a. Folkhälsorapport 2001. Stockholm: Social-

styrelsen. Socialstyrelsen, 2001b. Social rapport 2001. Stockholm: Social-

styrelsen. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Delbetänkade från Kommittén

Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:72. Sjukförsäkringen – Basfakta och utvecklings-

möjligheter. Delbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:121. Sjukförsäkring och sjukskrivning – fakta och

förslag. Slutbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen.

Stockholm: Fritzes. Stockholms läns landsting, 2000. Vårdens arbetshälsorapport.

Stockholm: Stockholms läns landsting. Svenska Kommunförbundet, 2000. Hälsoutvecklingen för

kommunalt anställda. Ett diskussionsunderlag. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Szebehely, M. 2000. ”Äldreomsorg i förändring – knappare resurser

och nya organisationsformer”, i M. Szebehely (red.), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Tegsjö B., G. Hedin & I. Eklund, 2000. Kartläggning av magra

organisationer. Stockholm: Rådet för arbetslivsforskning. Vogel, J., H. Kindlund och F. Diderichsen, 1992. Arbetsför-

hållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975–1989. Levnadsförhållanden. Rapport 78. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Wikman, A. 1991. Att utveckla sociala indikatorer. Urval –

Skriftserie utgiven av Statistiska centralbyrån, nr 21. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Bilaga 1: Fördelning efter kön och yrke

Tabell A. Fördelning av förvärvsarbetande män och kvinnor 16-64 år över yrkesgrupper. Arbetsmiljöundersökningen 1991–1999. Antal personer samt procent inom parentes.

1991 1993 1995 1997 1999

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor NYK- Övriga 5757 4053 5358 3795 5010 3410 4753 3427 yrke (95,5) (69,4) (95,6) (67,4) (95,6) (65,7) (95,3) (67,9) Sjukvård 40 563 31 614 32 629 30. 586

(0,7) (9,6) (0,6) (10,9) (0,6) (12,1) (0,6) (11,6) Barnomsorg 28 498 23 482 21 442 25 383

(0,5) (8,5) (0,4) (8,6) (0,4) (8,5) (0,5) (7,6) Äldre. o. 42 441 45 480 48 429 43 376 Handik. (0,7) (7,5) (0,8) (8,5) (0,9) (8,3) (0,9) (7,4) Skola 162 289 147 257 131 282 139 277

(2,7) (4,9) (2,6) (4,6) (2,5) (5,4) (2,8) (5,5) Totalt 6029 5628 5604 5628 5242 5192 4990 5049

(100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100)

SSYK- Övriga 4997 3350 4738 3368 4300 3176 yrke (95,3) (64,5) (95,1) (66,8) (94,4) (64,9) Sjukvård 42 663 38 620 33 628

(0,8) (12,3) (0,8) (12,3) (0,7) (12,8) Barnomsorg 27 460 29 397 32 433

(0,5) (8,9) (0,6) (7,9) (0,7) (8,8) Äldre. o. 50 438 50 388 52 360 Handik. (1,0) (8,4) (1,0) (7,7) (1,1) (7,4) Skola 126 279 127 272 140 299

(2,4) (5,4) (2,5) (5,4) (3,1) (6,1) Totalt 5242 4896 4982 5045 4557 4896

(100) (100) (100) (100) (100) (100)

Bilaga 2: Variabelkonstruktioner

Yrkesgrupper

I tablån nedan framgår vilka NYK- respektive SSYK-koder som har förts till de olika yrkesgrupperna (för NYK se SCB 1990; för SSYK se SCB 1998). Åren 1991–93 har NYK-koder använts och 1995–99 har SSYK-koder använts för klassificering.

Koder: NYK SSYK Yrkesgrupp:

Sjukvård 103 (sjuksköterskor); 2231-2236, 3230-3239

104 (barnmorskor); (sjuksköterskor,

107 (undersköterskor, barnmorskor);

sjukvårdsbiträden) 5132 (undersköterskor,

sjukvårdsbiträden)

Barnomsorg 36 (förskollär., 3310 (förskollär.,

fritidsped.); fritidsped.);

153 (barnskötare m.fl.) 5131 (barnskötare m.fl.)

Äldre- o. 106 (skötare psyk.); 5133 (vårdbitr, pers. ass.

handikapp 154 (vårdbitr, m.fl.);

hemvårdare); 5134 (skötare, vårdare)

155 (vårdare m.fl. inst.

för psyk.utv.störda)

Skola 32-35 (Lärare, ej högsk.) 2300-2309, 2311-2340

(Lärare, ej högsk.)

Övriga Övriga NYK-koder Övriga SSYK-koder

< 990 < 9999

Tunga lyft

Den som svarar ”varje dag” på fråga om man flera gånger om dagen måste lyfta minst 20 kg (1991–93) eller 15–25 kg (1995–97) får värdet 1 på variabeln ”Tunga lyft”, annars 0.

Olämplig arbetsställning

Den som svara att de minst halva tiden arbetar framåtböjd och inte stödjer sig med händerna eller arbetar i vriden ställning får värdet 1 på variabeln, annars 0.

Krav-kontrollindex

Kravindexet skapas utifrån fyra dummyvariabler som skapas utifrån lika många frågor: i) Kräver arbetet hela din uppmärksamhet och koncentration? Svaret ”Nästan hela tiden” ger värdet 1 på dummyvariabeln ii) Har du ibland så mycket att göra att du ibland blir tvungen att dra in på luncher, arbeta över eller ta med jobb hem? Den som svarar att så är fallet åtminstone ett par dagar får vecka får värdet 1 på dummyvariabeln. iii) Har du vissa tider så stressigt att du inte hinner prata om eller ens tänka på något annat än arbetet? Den som svarar att så är fallet minst halva tiden får värdet 1 på dummyvariabeln. iv) De som instämmer helt eller delvis i påståendet att de har alldeles för mycket att göra får värdet 1 på den fjärde dummyvariabeln.

Den som har värdet 1 på minst två av dessa dummyvariabler anses ha höga krav i arbetet.

Kontrollindexet skapas också utifrån fyra dummyvariabler skapade av fyra frågor: i) Kan du delvis bestämma själv när olika arbetsuppgifter ska göras (t ex genom att välja att jobba lite fortare vissa dagar och ta det lite lugnare andra dagar)? Svaren ”För det mesta inte” och ”Aldrig” ger värdet 1 på dummyvariabeln. ii) Händer det att du är med och beslutar om uppläggningen av ditt arbete (t.ex. vad som ska göras, hur det ska göras eller vilka som skall arbeta tillsammans med dig)? Svaren ”För det mesta inte” och ”Aldrig” ger värdet 1 på dummyvariabeln. iii) Har du själv möjlighet att bestämma arbetstakten? Den som svara att så är fallet högst halva tiden får värdet 1 på dummyvariabeln. iv) De som

instämmer helt eller delvis i påståendet att de har alldeles för lite inflytande på arbetet får värdet 1 på den fjärde dummyvariabeln.

Den som har värdet 1 på minst två av dessa dummyvariabler anses ha låg kontroll över arbetet.

Den som har både höga krav och låg kontroll enligt dessa definitioner anses ha ett arbete med hög anspänning och får värdet 1 på den variabeln.

Värk

De som svarar att de varje dag efter arbetet har ont i övre delen av ryggen eller nacken, i nedre delen av ryggen, i axlar eller armar, i handleder eller händer eller i höfter, ben, knän eller fötter får värdet 1 på variabeln ”Värk”, annars 0.

Oro

De som svarar att de minst ett par dagar per vecka under de tre senaste månaderna har haft svårigheter att sova pga. av tankar på jobbet, misströstat eller känt sig illa till mods pga. svårigheter på jobbet eller misströstat eller känt sig illa till mods pga. kritik de fått på jobbet får värdet 1 på variabeln ”Oro”, annars 0.

Trötthet och utmattning

De som svarar att de ”så här års” varje dag känner sig uttröttad i kroppen eller att de under ”de senaste tre månaderna” haft halsbränna, sura uppstötningar, sveda i maggropen eller orolig mage eller varit trött och håglös eller haft huvudvärk får värdet 1 på variabeln ”Trötthet och utmattning”, annars 0.

Arbetstid

De som i AKU uppger att de arbetar deltid (oavsett omfattning) får värdet 1, heltid ger värdet 0.

Anställningsform

De som i AKU uppger att de är tillfälligt anställda (oavsett typ av tillfällig anställning) får värdet 1, fast anställning ger värdet 0.

Hushållstyp

Hushållstyp delas in i fyra kategorier: i) Sambo eller gifta utan barn; ii) Sambo eller gifta med barn; iii) Ensamstående utan barn; iv) Ensamstående med barn. I regressionsanalyserna utgör den första kategorin referensgrupp.

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

Bilaga 3: Arbetsmiljö- och besvärsutveckling inom sjukhus– vård, sjukhemsvård och övrig äldre- och handikappomsorg samt åldersfördelning efter år och yrke

Figur A a–f. Utveckling av några arbetsmiljöindikatorer bland förvärvsarbetande inom sjukhusvård, sjukhemsvård samt öriga äldre- och handikappsomsorg i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke

a) Tunga lyft

60 50 t 40 Sjukhusvård 30 Hemtjänst m.m.

ocen

Pr Sjukhem m.m. 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

b) Olämplig arbetsställning

60 50 t 40 Sjukhusvård 30 Hemtjänst m.m.

ocen

Pr 20 Sjukhem m.m. 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

c) Låg kontroll

100 80

Sjukhusvård

t

Hemtjänst m.m.

ocen

40 Sjukhem m.m.

Pr

20 0

1991 1993 1995 1997 1999

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

d) Höga krav

90 80 70 60 Sjukhusvård

t

50 Hemtjänst m.m. ocen 40

Sjukhem m.m.

Pr

30 20 10

1991 1993 1995 1997 1999

e) För mycket att göra

90 80 70 60 Sjukhusvård

t

50 Hemtjänst m.m. ocen 40

Sjukhem m.m.

Pr

30 20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

f) Hög anspänning

60 50

Sjukhusvård 40 t Hemtjänst m.m. 30 Sjukhem m.m.

ocen Pr

20 10 0

1991 1993 1995 1997 1999

Med välfärdsstaten som arbetsgivare

Figur B a–c. Utveckling av några arbetsrelaterade besvär bland förvärvsarbetande inom sjukhusvård, sjukhemsvård samt övrig äldre- och handikappomsorg i Sverige 1991–1999, 16–64 år efter yrke

a) Värk

30 25 Sjukhusvård t 20 Hemtjänst m.m. 15

ocen

Sjukhem m.m. Pr 10 5 0 1991 1993 1995 1997 1999

b) Oro

16 14 12 t Sjukhusvård 10 8 Hemtjänst m.m.

ocen

Pr 6 Sjukhem m.m. 4 2 0 1991 1993 1995 1997 1999

c) Trötthet och utmattning

30 25 Sjukhusvård t 20 Hemtjänst m.m. 15 ocen Sjukhem m.m.

Pr

10 5 0 1991 1993 1995 1997 1999

Figur C. Åldersfördelning efter yrke. Förvärvsarbetande kvinnor och män 16–64 år.

Sjukvård

Barnomsorg 40

Äldre o.handik.

Skola 35

Medelålder

Övriga 30

1991 1993 1995 1997 1999

5 Den svenska barnomsorgsmodellen

– kontinuitet och förändring under 1990-talet

Christina Bergqvist & Anita Nyberg

5.1 Inledning

Offentlig barnomsorg av hög kvalitet utgör ett av kärnområdena i den svenska välfärdspolitiken. En analys av den offentliga barnomsorgen säger därmed en hel del om den svenska välfärdsmodellen. Trots det har barnomsorgssektorn och barnomsorgspolitiken, med undantag för genusforskningen, ofta förbisetts i forskning om olika välfärdsstater. Givet 1990-talets situation – med hög arbetslöshet, åtstramningar i de offentliga finanserna, globalisering och ett uppsving för nyliberala idéer – är det rimligt att tänka sig att en omstrukturering av den svenska barnomsorgsmodellen har ägt rum. Syftet med detta kapitel är att beskriva och analysera om och i så fall hur den svenska barnomsorgen, som en viktig del av den svenska välfärdsmodellen, förändrats under 1990-talet.

Barnomsorgspolitiken befinner sig i skärningspunkten mellan en rad olika politikområden såsom arbetsmarknads-, jämställdhets-, utbildnings-, familje- och socialpolitik. Barnomsorgen ska bidra till att uppfylla såväl mer övergripande samhällspolitiska målsättningar som målsättningar direkt relaterade till barnomsorgsverksamheten i sig. Barnomsorgspolitiken har vid olika tidpunkter setts som ett politiskt verktyg för att öka sysselsättningen, jämställdheten mellan könen och jämlikheten mellan olika samhällsgrupper. Samtidigt är naturligtvis målsättningen för verksamheten att ge barnen omsorg, trygghet och pedagogisk stimulans (Leira 1993; Szebehely 1998; Bergqvist 1999).

Sysselsättnings- och jämställdhetsmålen kommer framförallt till uttryck i idealet om tvåförsörjarfamiljen. Till skillnad från många andra välfärdsstater institutionaliserade Sverige under 1960- och

1 Vi vill tacka Felipe Estrada, Joakim Palme, Lena Sommestad, Marta Szebehely, Irene Wennemo och deltagarna på Välfärdskommitténs seminarium för initierade kommentarer och synpunkter.

1970-talen en politik som lade grunden för en tvåförsörjarmodell snarare än en manlig enförsörjarmodell. En ny syn på könen som jämlika både vad gäller förvärvsarbete och ansvar för barn och hem slog igenom i lagstiftningen (om än inte alltid i praktiken). I tvåförsörjarmodellen utgör individen snarare än familjen eller det gifta paret den grundläggande enheten. Denna modell bygger på tre politiska fundament: särbeskattningen, föräldraförsäkringen och barnomsorgen (Sainsbury 1996; Bergqvist 2001). En viktig princip i den svenska välfärdsmodellen är således att alla vuxna ska ha möjlighet att försörja sig själva. Offentlig barnomsorg utgör en del av den sociala infrastruktur som ska göra detta möjligt.

I litteratur om nedskärningar och omstruktureringar av välfärdsstaten betonas att finansiella åtstramningar bara är en sida av saken. Förutom den finansiella sidan bör analyser av omvandling innehålla undersökningar av politiska och strukturella förändringar (Pierson 1996:157). I enlighet med detta bygger vår analys på en kombination av kvantitativa och kvalitativa data. Vi undersöker barnomsorgssektorns omvandling i relation till fem kriterier som, i jämförande välfärdsstatsforskning, brukar associeras med den svenska välfärdsmodellen. Dessa är 1) generös offentlig finansiering, 2) universalism, 3) hög kvalitet på de offentliga tjänsterna, 4) begränsat spelrum för den privata sektorn och 5) jämlikhet (se t.ex. Esping-Andersen & Korpi 1987; Esping-Andersen 1990; 1999; Pierson 1996; Sainsbury 1999).

Frågan är om vi kan finna genomgripande förändringar i dessa kriterier som tyder på att den svenska barnomsorgsmodellen är under omvandling. Vi bör hålla i minnet att omvandling inte behöver vara detsamma som nedmontering. Som denna analys kommer att visa är det i fallet barnomsorgen snarare frågan om både omvandling, nedskärningar och expansion. Med det första kriteriet, offentlig finansiering, vill vi helt enkelt ge ett kvantitativt mått på huruvida resurserna till barnomsorgen minskat eller ökat under 1990-talet. Frågan om den svenska barnomsorgen är universell handlar om vilka som är berättigade till förskoleplats, och hur stor andel av förskolebarnen som är inkluderade i barnomsorgssystemet. Det tredje kriteriet gäller barnomsorgens kvalitet och är det som är svårast att uttala sig om beroende på mätsvårigheter och brist på undersökningar. För det fjärde diskuterar vi vad privata inslag i barnomsorgssektorn faktiskt betyder och om de privata inslagen ökat eller ej. Vårt femte kriterium gäller jämlikheten mellan såväl olika grupper i samhället som mellan kommuner. En analys av

om och hur dessa kriterier förändrats under 1990-talet ger oss en bild av den svenska barnomsorgsmodellen och en indikation på åt vilket håll den svenska välfärdsstaten är på väg.

Avslutningsvis sätter vi in den svenska barnomsorgsmodellen i ett internationellt perspektiv och därefter sammanfattar vi våra resultat.

5.1.1 Vad innefattas i det svenska barnomsorgssystemet?

Det råder en viss begreppsförvirring när det gäller olika typer av barnomsorg och vi gör därför en kort redovisning av de vanligaste termerna. Terminologin har varierat en hel del över tiden. I det vardagliga språket pratar många av oss om ”dagis” eller daghem. Denna term finns inte längre i offentliga dokument utan har ersatts av termen förskola. Figur 1 är en sammanställning av de termer som i dag används för de olika barnomsorgsverksamheter som omfattas av offentlig finansiering och reglering.

Figur 1. Det svenska barnomsorgssystemet

Förskoleverksamhet Skolbarnomsorg

Förskola Familje- Öppen Fritidshem Familje- Öppen fritids-

daghem förskola daghem verksamhet Källa: Utbildningsdepartementet 1999

När vi i detta kapitel talar om offentlig barnomsorg refererar vi främst till förskola (daghem), fritidshem och familjedaghem. I annat fall framgår det av texten vad vi avser. När vi beskriver barnomsorgshistoriken kommer vi i regel att använda oss av den terminologi som då var rådande. Analytiskt skulle begreppet offentlig barnomsorgspolitik också kunna användas på ett bredare sätt, och t.ex. innefatta offentligt stöd riktad direkt till någon av föräldrarna i form av föräldrapenning och vårdnadsbidrag. Detta berörs endast kortfattat i vår analys.

2 ”Regeringen anser att organisationsformerna daghem och deltidsgrupp skall utgå som benämningar ur skollagen och att förskola skall vara den enda benämningen för dessa verksamheter” (ur prop. 1997/98:93).

5.2 Den offentliga barnomsorgens utveckling

Framväxten av svensk offentlig barnomsorg är historiskt sett ett relativt nytt fenomen. Frågan om samhällets ansvar aktualiserades på allvar under 1930-talet, men först 1944 infördes de första statliga bidragen till barnomsorg. Bidragen var blygsamma och barnomsorgen fortsatte som tidigare att vara en i det stora hela privat angelägenhet. De institutioner som fanns drevs oftast på ideell basis, ibland med kommunalt bistånd. Även om gränserna inte alltid var knivskarpa så förekom två huvudsakliga former av institutioner; barnkrubbor och barnträdgårdar. Målgruppen för barnkrubborna var barn till fattiga, ofta ensamstående mödrar, som var tvungna att arbeta. Denna typ av barnomsorg var en del av socialvården och kunde också innefatta familjedaghem eller fosterhemsplacering. Barnträdgårdar (kindergarten) riktade sig snarare till hemarbetande mödrars barn och bedrevs på deltid (Hatje 1999; Nyberg 2000).

Trots det successivt ökande offentliga stödet till barnomsorg har tillgången på barnomsorgsplatser regelmässigt understigit efterfrågan. År 1970 hade t.ex. bara 7–8 procent av förskolebarnen tillgång till offentlig barnomsorg, samtidigt som nästan hälften av mödrarna till barn i förskoleåldern förvärvsarbetade. Många småbarnsmammor var således yrkesaktiva långt innan den offentliga barnomsorgen var utbyggd (Nyberg 2000). Det var först under 1970-talet som en mer ambitiös barnomsorgspolitik började ta form.

Ett första steg mot en allmän förskola togs 1973. Riksdagen beslutade då att kommunerna år 1975 skulle åläggas att tillhandahålla minst 525 timmar avgiftsfri förskola per år för alla sexåringar (prop. 1973:136; bet. 1973:SoU30; rskr. 1973:372). Tre år senare – 1976 – beslutade riksdagen om ett omfattande utbyggnadsprogram (prop. 1975/76:92; bet. 1975/76:SoU28; rskr. 1975/76:219). Programmet omfattade en utbyggnad av 100 000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem samt fler platser i kommunala familjedaghem. I en lag om barnomsorg (SFS 1976:381) blev barnomsorgen en lagfäst kommunal uppgift och statsbidragen höjdes väsentligt. Från 1980 kom barnomsorgslagen att ingå i den nya socialtjänstlagen (SFS 1980:620).

Den kommunala barnomsorgen beredde plats för barn till yrkesarbetande/studerande föräldrar eller barn med särskilda behov, men köerna var ofta långa. Fram till en bit in på 1980-talet fick majori-

teten av föräldrarna fortsätta att ordna barnomsorgen inom ramen för den informella sektorn (Utbildningsdepartementet 1999; Nyberg 2000). Efterfrågan fortsatte således att överstiga utbudet och 1985 utlovade den socialdemokratiska regeringen åter ökade satsningar på utbyggnaden. Målet var att 1991 kunna erbjuda alla barn mellan 18 månader och sex år en barnomsorgsplats då deras föräldrar arbetade eller studerade. För barn i familjedaghem och för hemmavarande barn, skulle kommunen tillhandahålla öppna förskolor eller plats i deltidsgrupp (prop. 1984/85:209; bet. 1985/86:SoU5; rskr. 1985/86:27; Bengtsson 1995). I förlängningen ville regeringen återkomma med en lagstiftad rätt till förskola för alla barn. Den innefattade bland annat att den allmänna förskolan successivt utvidgades till att omfatta barn från fyra års ålder (SOU 1990:80).

Den offentliga barnomsorgen expanderade kraftigt under perioden 1975–1990. Daghem var då den vanligaste formen av barnomsorg, men familjedaghem (dagmamma) var också av stor betydelse. År 1975 var endast 17 procent av barnen mellan ett och sex år inskrivna i den kommunala barnomsorgen. Bara tio år senare var motsvarande siffra 52 procent och femton år senare, 1990, hade 57 procent av denna grupp barn barnomsorg. Under den senare delen av perioden tillkom också satsningar på skolbarnomsorgen i form av fritidshem (se Tabell 1).

3 Åldersgränsen ett och ett halvt år valdes eftersom avsikten var att förlänga föräldraförsäkringen till 18 månader, men av besparingsskäl blev aldrig denna förlängning av.

Tabell 1. Daghem, familjedaghem (inkl trefamiljesystem) och fritidshem 1975–1990. Andel inskrivna barn i procent av befolkningen i respektive åldrar. Hela riket

År Inskrivna barn i procent av samtliga barn i befolkningen i respektive åldrar

1 1

Daghem och familjedaghem Fritidshem och familjedaghem

1-2 år 3-6 år 1-6 år 7-9 år 10-12 år

Totalt Därav Totalt Därav Totalt

Daghem Familje– Fritids– Familje–

daghem hem daghem 1975 16 17 17 10 7 9 5 4 1 1980 31 38 36 21 15 22 13 9 3 1985 45 55 52 32 19 37 22 15 5 1990 44 64 57 40 17 49 35 14 8 1 Inkl. trefamiljesystem Källa: Skolverket 1998b

Under 1970- och 1980-talet var utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen ett förhållandevis allmänt accepterat politiskt mål. Det rådde också relativt stor politisk enighet om statens ekonomiska åtaganden (Uddhammar 1993; Gustafsson & Antman 1996). Från den borgerliga sidan förespråkades visserligen vårdnadsbidrag framför fortsatt utbyggnad av kollektiva barnomsorgsformer, och i princip motsatte man sig alltför mycket av offentliga åtaganden rörande familjen. Men åsikterna inom det borgerliga blocket skiljde sig en hel del och de borgerliga regeringarna på 1970-talet förde i sak en liknade politik som de tidigare socialdemokratiska regeringarna. Under 1980-talet uppstod i spåren av nyliberala vindar och ett försämrat statsfinansiellt läge emellertid en debatt om valfrihet och privata alternativ (Hinnfors 1992:kap. 7).

5.2.1 Val och utmaningar under 1990-talet

Innan vi går in på de kriterier vi valt att studera närmare redovisas här några av de lag- och policyförändringar som infördes under 1990-talet. Under slutet av 1980-talet intensifierades – främst från borgerligt håll, men också från socialdemokratiska företrädare – kraven på förändringar i den offentliga sektorn. Förslag om avregleringar, marknadsstyrning och decentralisering introducerades. Den borgerliga regeringen, som tillträdde 1991, deklarerade som ett

av sina främsta mål att man ville genomföra en valfrihetsrevolution inom den offentliga sektorn (Blomqvist & Rothstein 2001:9). På barnomsorgsområdet fördes återigen vårdnadsbidraget fram som ett alternativ som skulle ge valfrihet och rättvisa mellan olika föräldragrupper. I juli 1994, bara några månader innan kommande allmänna val, infördes ett vårdnadsbidrag. Syftet med detta sades vara att ge någon av föräldrarna större möjligheter att vara hemma med sina barn en längre period än vad föräldraförsäkringen medgav. Denna reform kom att få liten praktisk betydelse eftersom vårdnadsbidraget togs bort på initiativ av den socialdemokratiska regeringen som tillträdde efter valet i september 1994.

Däremot bibehölls andra förändringar som införts under den borgerliga fyrpartiregeringens tid. En sådan förändring var den nya barnomsorgslagen, som skärpte kraven på kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg utan dröjsmål för alla barn mellan ett och tolv år. Det var emellertid inte fråga om att ge alla barn obetingad rätt till en plats i barnomsorgen. Huvudkravet var fortfarande att föräldrarna studerade eller arbetade eller att barnet hade speciella behov (prop. 1993/94:11). En annan förändring som bibehållits är att enskild barnomsorg i hög grad jämställts med kommunal barnomsorg.

Barnomsorgslagen var ett led i den generella process från statlig detaljstyrning till ett mer decentraliserat beslutsfattande med marknadsliknande inslag som kännetecknade 1990-talet. Under expansionsfasen under 1970- och 1980-talen fick kommunerna specialdestinerade statsbidrag till barnomsorgen. I samband med den borgerliga barnomsorgsreformen ersattes dessa statsbidrag, tillsammans med ett stort antal andra statsbidrag riktade till skilda verksamheter, med ett generellt statligt utjämningsbidrag till kommunerna. Samtidigt med kravet på att kommunerna ska tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål fick kommunerna större frihet att bestämma hur barnomsorgen ska organiseras (se t.ex. Johansson 2000 och Bergmark i denna volym).

Utifrån denna bakgrundsbeskrivning av barnomsorgens framväxt och situation analyseras i den följande barnomsorgens utveckling under 1990-talet utifrån de fem kriterier vi angav i inledningen.

4 Fullt vårdnadsbidrag utgick med 2 000 kronor per månad för barn mellan ett och tre år. För barn med plats inom kommunal barnomsorg eller enskild barnomsorg med kommunala bidrag reducerades bidraget. Avhängigt antalet timmar i den kommunala barnomsorgen minskades vårdnadsbidraget för att helt upphöra om barnet vistades där mer än 30 timmar per vecka (SFS 1994:553 om vårdnadsbidrag). Reformen innebar att vårdnadsbidraget ersatte de 90 garantibeloppsdagarna inom föräldraförsäkringen.

5.3 Mindre generös offentlig finansiering?

Ett vanligt kriterium för att urskilja olika typer av välfärdsstater är nivån på utgifterna för offentliga tjänster. I Sverige används i internationell jämförelse en stor andel av bruttonationalprodukten (BNP) till offentliga tjänster. Syftet med tillhandahållandet av offentlig barnomsorg av hög kvalitet är bland annat att bidra till en god start i livet för barn med olika social bakgrund och att stödja föräldrarna, särskilt mödrarna, att hantera spänningen mellan lönearbete och vårdansvar. Förändringar i omfattningen av den offentliga finansieringen av barnomsorgen kan därmed ses som en indikator på åt vilket håll den svenska välfärdsstaten är på väg och hur stödet för tvåförsörjarmodellen utvecklas.

Det vanligaste måttet av den offentliga sektorns omfattning är dess andel av BNP. Mätt på detta sätt har barnomsorgen fått ökad betydelse i den svenska ekonomin. Den offentliga barnomsorgens bidrag till BNP har ökat från 0,2 procent omkring 1970, till 1,68 procent 1980 och 2,4 procent 1990. Bidraget till BNP är större än jordbrukets och jämförbar i storlek med kemisk industri (Kjulin 1995 III:2; Edebalk et.al. 1998:134; SCB 2000). Detta visar att offentligt stöd till barnomsorg prioriteras högt, åtminstone fram till 1990 när Sverige gick in i en svår ekonomisk kris.

Givet den ekonomiska krisen, den växande arbetslösheten, de ökade samhälleliga utgifterna och försämringen av de offentliga finanserna i början av 1990-talet; skulle man ha kunnat förvänta sig nedskärningar och besparingar i den offentliga barnomsorgen. Kostnaden för offentlig barnomsorg, mätt som andel av BNP, ökade dock alldeles i början av 1990-talet för att därefter falla tillbaka (se Figur 2). Men dessa förändringar kan vara ett resultat av såväl förändringar i BNP som i storleken på de resurser som används till barnomsorg. Den främsta anledningen till att andelen ökade i början av decenniet är just att BNP då minskade. Därefter ökar BNP och barnomsorgens andel sjunker.

Undersöker vi i stället utvecklingen av de totala bruttokostnaderna i fasta priser, finner vi att beloppet var ungefär detsamma i början av 1990 som 1996–97, med en svacka däremellan. Data för 1998 och 1999 är inte jämförbara med tidigare år, eftersom förskoleklass som tidigare ingick i barnomsorgen inte längre redovisas under den rubriken. De åren ökade dock brutto-

kostnaderna (exklusive förskoleklass), vilket skulle kunna tyda på att offentlig barnomsorg har fortsatt hög prioritet.

Tar vi antalet barn inom barnomsorgen (daghem, familjedaghem och fritidshem) i beaktande får vi emellertid delvis en annan bild. Mellan 1990 och 1997 ökade antalet barn med ca 191 000, för att därefter minska med 16–17 000 barn fram t.o.m. 2000 (se Tabell 2 nedan). Eftersom bruttokostnaderna totalt sett var av ungefär samma storlek 1990 som 1997, innebär det mindre resurser per barn.

I Figur 2 syns utvecklingen av antal barn i förskolan samt kostnaden per heltidsbarn i förskolan. Det tycks finnas ett samband mellan dessa två trender. I början av decenniet ökade antalet barn kraftigt, samtidigt som kostnaden sjönk; omkring mitten av decenniet förblir antalet barn relativt konstant, liksom kostnaderna; och mot slutet minskade antalet barn, besparingstrenden bröts och resurserna per barn ökade. Ökningen bör dock ses mot bakgrund av de kraftiga kostnadsminskningarna under första delen av 1990-talet. Kostnadsnivån per heltidsbarn i förskolan var 1999 fortfarande något lägre än 1991 (Skolverket 2000a:55).

5 Kommunernas bruttokostnad för hela barnomsorgen uppgick 1999 till 39,7 miljarder kronor, vilket i fasta priser är lika mycket som 1998. Förskolan stod 1999 för 26,1 miljarder kr, fritidshemmen för 8,5 miljarder kr och familjedaghemmen för 4,6 miljarder kr. De öppna verksamheterna – öppen förskola och öppen fritidsverksamhet för 10-12-åringar – svarar tillsammans för 0,4 miljarder kr (Skolverket 2000b:19).

Figur 2. Kostnaden för offentlig barnomsorg som andel av BNP, bruttokostnader i fasta priser för offentlig barnomsorg, antal barn i offentlig barnomsorg, index 1990 = 100, antal barn i förskolan och kostnaden per heltidsbarn i daghem/förskola, index 1991 = 100

140 130 Antal barn i

barnomsorgen 120

Antal barn i

förskola 110

Bruttokostnad 100

Andel av BNP 90

Kostnad per 80

barn 70 60

1990 1992 1994 1996 1998 2000

1 Observera att samtliga uppgifter utom antal barn i förskolan och kostnaden per heltidsbarn gäller barnomsorgen totalt dvs. daghem/förskola, fritidshem, familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar. Källa: Andel av BNP och bruttokostnad – SCB 2000; Kostnad per heltidsbarn – Skolverket 2000c:Diagram 4 (kostnad per timme 1991–1995 respektive per heltidsbarn 1996–1999); Antal barn 1990–1996 – Statistisk årsbok: Tabell 352, 1994–1999 – Skolverket 2000d; 2000 – Skolverket 2001:10.

Det framgår inte av Figur 2, men utvecklingen är inte densamma i fritidshemmen som i förskolan. Medan kostnadsnivån i förskolan i huvudsak återställts, gäller detta inte fritidshemmen. De sistnämnda har varit utsatta för besparingar som har fortsatt under hela decenniet (Skolverket 2000b:19ff). Samtidigt har fritidshemmen knutits allt närmare skolan och de båda verksamheterna har samordnats organisatoriskt. Det förefaller i dag svårt att avgöra var fritidshemmen börjar och skolan slutar, som titeln på en utvärdering av fritidshemmen antyder – Finns fritids? Av denna framgår att fritidspedagogerna håller egna lektioner i skolan i ämnen som bild, musik och svenska eller att de ansvarar för IT-

6 Kostnaden per inskrivet barn (dvs. inte per heltidsbarn som i Figur 1) i fasta priser har ökat från 71 126 kronor 1997 till 79 600 kronor 1999 (12 procent), i familjedaghem från 56 279 kronor till 60 800 kronor (8 procent), men minskat i fritidshemmen från 27 788 kronor till 27 000 kronor (-3 procent) (Skolverket 2000b:Tabell 10 omräknat till fasta priser).

frågor. Fritidspedagogerna menar att de står för ”den praktiska delen av undervisningen”, och det är också vanligt att de vikarierar för lärarna (Skolverket 1999a:19 och 60). Hösten 2000 hade drygt en fjärdedel av fritidspedagogerna arbetstid förlagd i både fritidshem och grundskola (Skolverket 2001:13).

I en annan studie med fokus på integrationen mellan barnomsorg och skola fann man att i praktiskt taget samtliga skolor var fritidshem och skola lokalintegrerade. Samverkan mellan personal var också vanlig, framför allt under skoldagen. Förskollärare och fritidspedagoger går in i skolverksamheten, men det hör till undantagen att lärare går in i fritidshemmen. Sänkta lokalkostnader genom samutnyttjande var en av de tydligare effekterna av verksamhetsintegrationen, och samordning av personalresurserna ansågs av många som resursmässigt effektivt (Skolverket 1998a).

Sammantaget kan man av det ovanstående dra två slutsatser. För det första, att det förefaller svårt att avgöra huruvida kostnader skall hänföras till fritidshemmen eller till skolan och i vilka proportioner. För det andra, att det är rimligt att förvänta sig att kostnaden per fritidsbarn har minskat genom att integreringen av lokaler och personal möjliggjort effektivitetsvinster. Även taget detta i beaktande, så har med stor sannolikhet de reella resurserna per fritidshemsbarn minskat. Några beräkningar gällande fritidsbarn liknande de för heltidsbarn i förskolan har vi emellertid inte funnit.

Förutom att kostnaderna per barn var lägre i slutet av 1990-talet än i början, så bidrar också föräldrar med en större andel. År 1990 stod föräldraavgifterna för 10 procent av de totala bruttokostnaderna. Denna andel hade ökat till 18 procent 1999. Graden av avgiftsfinansiering är högst i fritidshemmen. Där stod föräldraavgifterna för nästan en fjärdedel av bruttokostnaden (24 procent), att jämföra med 16 procent i förskolan. (Skolverket 2000b:21). Sammanfattningsvis innebär det att den offentligt finansierade andelen av de medel som används till barnomsorg minskat.

Flertalet kommuner har höjt avgifterna under 1990-talet och många har infört tids- och inkomstrelaterade taxor. Detta har ibland medfört kraftiga marginaleffekter när familjens arbetsinkomst och/eller arbetstid ökat. Det är en av anledningarna till förslaget och beslutet om maxtaxa (Ds 1999:53:4). Maxtaxa i barn-

omsorgen införs 2002 för de kommuner som väljer att tillämpa systemet (Pressmeddelande 17 november, 2000).

Av de mått vi haft tillgång till för att göra en bedömning av huruvida den offentliga finansieringen av barnomsorgen blivit mindre generös eller inte under 1990-talet, är det lämpligaste måttet kostnaden per heltidsbarn i förskolan. Mätt på detta sätt minskade generositeten i den offentliga finansieringen av förskolan kraftigt i början av 1990-talet, för att därefter förbli relativt konstant och sedan åter öka under senare delen av decenniet (se Figur 2). År 1999 var kostnaden per heltidsbarn i förskolan uppe i 95 procent av 1991 års nivå. Därtill kommer att föräldrar betalade en större andel av kostnaden i slutet av decenniet än i början, och att den besparingstrend, som brutits i förskolan, har fortsatt i fritidshemmen åtminstone fram t.o.m. 1999. Sammantaget och mätt på detta sätt innebär det att vad gäller barnomsorgen så var den svenska välfärdsmodellen mindre generös vid slutet av 1990talet än vid decenniets början.

5.4 Är den offentliga barnomsorgen universell?

Sociala rättigheter och bidrag delas vanligtvis in i kategorierna universella, arbetsmarknadsrelaterade eller inkomst/behovsprövade. Universalism i strikt mening betyder att alla medborgare eller individer i en specifik kategori (t.ex. en åldersgrupp) får samma förmåner och rättigheter utan några restriktioner baserade på behov eller arbetsmarknadsstatus. Barnbidrag för alla barn upp till och med 15 år är ett exempel på ett genuint universellt bidrag; medan grundskoleutbildningen kan ses som en universellt utformad social rättighet till en offentligt finansierad tjänst.

I ett jämförande perspektiv beskrivs det svenska socialförsäkringssystemet som universellt, och offentliga tjänster uppfattas ofta som universella, men i praktiken är många sociala för-

7 Maxtaxan medför att kostnaden blir lägre för flertalet föräldrar och framför allt för höginkomsttagarna. Den innebär att ingen ska behöva betala mer än tre procent av inkomsten före skatt i avgift för ett barn. För barn nummer två i syskonskaran är avgiften högst två procent och för barn nummer tre en procent. För barn nummer fyra är det ingen avgift alls. Det finns dock ett tak. Ingen, oavsett inkomst, betalar mer än 1 140 kronor för det första barnet, 760 kr för det andra barnet och 380 kr för det tredje barnet. Den högsta avgiften en flerbarnsfamilj kan betala är med andra ord 2 280 kronor. Maxtaxan i skolbarnomsorgen skall högst uppgå till två procent av inkomsten för barn nummer ett, dock högst 760 kr/mån, för barn två och tre till en procent av inkomsten vardera, dock högst 380 kr/mån per barn, för barn fyra betalas ingen avgift (Pressmeddelande 17 november, 2000).

måner baserade på arbetsmarknadsdeltagande (Anttonen & Sipilä 1996; Clayton & Pontusson 1998). Mer specifikt består de viktigaste sociala programmen vanligtvis av en universell komponent baserad på medborgarskap eller bostadsort och en mer generös del som är kopplad till deltagande på arbetsmarknaden. Föräldraförsäkringen t.ex. medför att alla medborgare och permanent boende som blir föräldrar har rätt till föräldraledighet en viss tidsperiod och med ett lågt, enhetligt garantibelopp. Den som varit anställd under de senaste åtta månaderna innan barnet föds, har rätt till ett mer generöst inkomstrelaterat belopp. Så länge som så gott som alla – inklusive kvinnor – är sysselsatta, så är den stora majoriteten av medborgarna också berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen. När arbetslösheten stiger, som den gjorde under 1990-talet, ökar antalet medborgare som i stället blir beroende av de mindre generösa, enhetliga bidragsbeloppen (SOU 2000:3).

Rätten till barnomsorg har, som vi sett, aldrig varit universell på samma sätt som utbildning. Utöver några timmars förskola för sexåringar har rätten till offentligt finansierad barnomsorg varit begränsad till barn vars föräldrar studerar eller lönearbetar och till barn med särskilda behov. Arbetsmarknadsdeltagande eller behov har således utgjort basen för kvalifikation till offentligt finansierad barnomsorg, inte universalism. Dessutom har efterfrågan på offentlig barnomsorg alltid varit större än utbudet, vilket medfört att inte heller alla föräldrar med anställning har kunnat få den barnomsorg de efterfrågat.

I nedskärningstider skulle man kunna man förvänta sig att rätten till barnomsorg begränsas som ett sätt att spara pengar. Det har emellertid inte varit den väg man valt i Sverige. Faktum är att fler barn än någonsin har fått tillgång till offentligt finansierad barnomsorg under 1990-talet. Antalet inskrivna barn ökade från ca 532 000 till 720 000, dvs. med omkring 188 000 barn (se Tabell 2).

Tabell 2. Antal barn i daghem, fritidshem och familjedaghem, 1990–1999 År Daghem Fritidshem Familjedaghem Summa

Ökning

1990–1999 51 189 223 575 86 591 188 173

Källa: 1990 – SÅ Tab 357; 1991–1993 SÅ Tab 352; 1994–1999 Skolverket 2000d

År 1990 fanns 44 procent av samtliga 1–2-åringar i barnomsorgen, 64 procent av 3–6-åringarna, 49 procent av 7–9-åringarna (se Tabell 3). Inom samtliga dessa ålderskategorier har andelen och antalet ökat fram till och med 1999. För barn i åldern 1–9 år med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar är barnomsorgen i dag i det närmaste fullt utbyggd. De flesta kan få en plats i förskola, fritidshem eller familjedaghem utan alltför långa väntetider. I Skolverkets uppföljning våren 1998 kunde 275 kommuner, eller 95 procent, erbjuda platser till förskolebarn inom 3–4 månader (Skolverket 2000b s 17).

8 I början av 2001 har dock såväl Huddinge kommun som Stockholm kritiserats av Skolverket för att väntetiderna är för långa. Skollagen säger att en kommun ska erbjuda plats i barnomsorgen utan oskäligt dröjsmål. I lagens förarbete står det att en viss varseltid kan accepteras ibland och att den kan få vara 3-4 månader lång. I Huddinge får föräldrar som frågat efter plats i januari besked om att de kan få plats tidigast till hösten. I Stockholm stad räknas varseltiden, inte från det att föräldern har hört av sig till kommunen, utan från det datum då föräldern önskar att barnet skall börja i barnomsorgen (Skolverket Pressmeddelande 2001-02-14 och 2001-03-05).

Bland 10–12-åringarna är däremot andelen i skolbarnomsorg ungefär densamma 1999 som 1990. Detta trots att fritidshemmen är den verksamhet som ökat mest under 1990-talet (se Tabell 3). År 1999 fanns 332 000 barn i fritidshemmen, vilket är mer än tre gånger så många som 1990. Ökningen har varit särskilt stor de senaste åren och hänger samman både med stora barnkullar och med att allt fler sexåringar går i fritidshem, vilket i sin tur har samband med skapandet av förskoleklasser. År 1990 var sexåringarna inskrivna på daghem i den mån de fanns inom barnomsorgen.

Tabell 3. Andel inskrivna barn i procent av befolkningen i respektive åldrar i daghem, fritidshem och familjedaghem

1990 1999 Ålder Andel Antal Andel Antal

1-2 år 44 103 391 60 107 806

inklusive några barn under ett år Källa: 1990 – andel – Skolverket 1998b Tabell 2; antal – beräknat från SÅ 1992 Tab 352 och 354;1999 – beräknat från Skolverket 2000d Tabell 1.1A och 1.1B

Även om efterfrågan på barnomsorg för barn 1–9 år till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar i det närmaste är tillfredställd finns fortfarande en otillfredsställd efterfrågan bland arbetslösa och föräldralediga. I åldersgruppen 1–5 år hade enligt en föräldraenkät 63 procent av de arbetslösas barn barnomsorgsplats, och 28 procent av de föräldraledigas. Nyefterfrågan motsvarade sammantaget i båda grupperna 10 procent av barnen. Bland de yngsta skolbarnen – 6–9-åringarna – hade 45 procent av de arbetslösas barn plats, och 18 procent av de föräldraledigas. Här motsvarade nyefterfrågan 8 procent av barnen. (Skolverket 2000b:17). Även bland förvärvsarbetande eller studerande föräldrar till 10–12åringarna fanns en otillfredsställd efterfrågan. Föräldrarna efterfrågade skolbarnomsorg (inklusive öppen fritidsverksamhet) för ytterligare 7 procent av barnen, eller cirka 24 000 barn (Skolverket 2000e).

I motsats till vad man kunde förvänta sig i nedskärningstider, så har således universalismen inom barnomsorgen stärkts under 1990-talet genom att en växande andel barn inom respektive åldersgrupp fått tillgång till förskole- och skolbarnomsorgsverksamhet. En bidragande orsak till detta var den nya barnomsorgslagen 1995, som skärpte kraven på kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg utan dröjsmål för alla barn mellan ett och tolv år (se ovan).

5.4.1 Allmän förskola och livslångt lärande

Processen mot en allmän förskola speglar det under slutet av 1990-talet ökande intresset för ett livslångt lärande. Målet med offentlig barnomsorg är inte endast att bistå förvärvsarbetande föräldrar, utan också att utbilda och stödja barns utveckling. Alla barn nås naturligtvis inte om barnomsorgen är knuten till föräldrarnas arbetsmarknadsdeltagande. Särskilt angeläget är här att nå barn till arbetslösa föräldrar. Dessa barn får inte samma stöd och tidiga utbildning som de barn som, genom att deras föräldrar är sysselsatta, är kvalificerade för offentlig barnomsorg.

Som ett steg i riktning mot ett universellt förskolesystem, har ansvaret för barnomsorgspolitiken på nationell nivå flyttats från socialdepartementet till utbildningsdepartementet i juli 1996. Detta inledde en process för att integrera förskola och skola inom samma lagstiftning. I offentliga dokument har termen daghem ersatts och i stället används begreppen förskola och förskoleaktiviteter. Lagstiftningen för hela barnomsorgssektorn har införlivats i skollagen och Skolverket har det övergripande tillsynsansvaret för verksamheten. Ytterligare ett viktigt steg i denna process var 1998 års införande av förskoleklasser och egen läroplan för förskola (Läroplan för förskolan 1–5 år, Lpfö 98). Förskoleklassen är en skolform inom det offentliga skolväsendet där över 90 procent av alla sexåringar, som inte redan börjat årskurs ett, deltar.

Dessutom har, som nämnts, ytterligare reformer beslutats, vilka ökar universalismen inom barnomsorgen. Till dessa hör förskola för barn till arbetslösa, en universell och avgiftsfri förskola för alla fyra- och femåringar samt införandet av maxtaxa (Ds 1999:53; prop. 1999/2000:129). I november 2000 beslöt riksdagen att

9 Det finns inga nationella riktlinjer gällande barn till arbetslösa och därför är de regionala skillnaderna substantiella. Vi analyserar dessa skillnader i ett kommande avsnitt.

genomföra de förslagna reformerna under den kommande treårsperioden. Allt fler grupper av barn inkluderas således i förskolan oavsett föräldrarnas sysselsättning eller barnens sociala behov. Frågan om universalism är naturligtvis också kopplad till jämlikhetsaspekten som vi diskuterar längre fram.

5.5 Har kvaliteten sänkts?

Ytterligare ett kriterium för att urskilja olika typer av välfärdsmodeller är den offentliga tjänsteproduktionens kvalitet. Den svenska välfärdsstatens produktion kännetecknas av att kvaliteten är hög, i jämförelse med andra länder. Frågor om kvaliteten inom barnomsorgen har dock fått ökad aktualitet i och med kostnadsminskningarna på 1990-talet.

5.5.1 Kvalitet och kostnader

Det är inte någon lätt uppgift att definiera vad som är kvalitet. Det är inte heller lätt att mäta hur den har förändrats under 1990-talet. Ett vanligt mått är dock att studera resursförbrukningen, där mindre resurser/lägre kostnader antas innebära lägre kvalitet och mer resurser/högre kostnader högre kvalitet. Med en sådan tolkning minskade kvaliteten i förskolan kraftigt i början av 1990-talet, när kostnaden per heltidsbarn i förskolan minskade (se Figur 2). Den stabiliserades sedan under mitten av decenniet, när kostnadsminskningen avtog, för att åter öka mot slutet i takt med att kostnaderna steg.

Ett problem med en sådan tolkning är att kostnaden per heltidsbarn i förskolan i Figur 2 är justerad med KPI (konsumentprisindex) (Skolverket 2000c). Kostnader som justeras med hjälp av KPI kan jämföras med kostnader för andra konsumtionsvaror, tjänster eller verksamheter i samhället som helhet. De säger dock inget om hur de faktiska resurserna eller volymerna, som är tillgängliga för barnen, har förändrats. Priserna för dessa verksamheter kan ju ha utvecklats annorlunda än konsumentpriserna i allmänhet; dvs. löner, hyror osv. inom barnomsorgen kan ha utvecklats annor-

10

Det socialdemokratiska regeringspartiet fick stöd av vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna. De fyra borgerliga partierna föreslog i stället ett barnomsorgskonto à 40 000 kronor för barn i förskoleåldern samt rätt att göra skatteavdrag för barnomsorgskostnader upp till 50 000 kronor.

lunda än KPI totalt. För att få fram ett mått, som visar förändringen av den faktiska resursanvändningen inom barnomsorgen, måste kostnaderna justeras för prisutvecklingen på exakt de varor och tjänster som konsumeras i barnomsorgen.

Sådana beräkningar har Skolverket utfört för två år – 1991 och 1999. De visar att kostnaden justerad med KPI per heltidsbarn i förskolan var 5 procent lägre 1999 än 1991, och justerad med ett verksamhetsindex för barnomsorg ca 18 procent lägre (Skolverket 2000c:Diagram 3). Det betyder att priserna på de varor och tjänster som förbrukas i barnomsorgen har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Det innebär också att de tillgängliga resurserna minskat betydligt mer mellan 1991 och 1999, än vad kostnadsutvecklingen justerad med KPI i Figur 2 visar.

5.5.2 Kvalitet, personaltäthet och barngruppernas storlek

En annat vanligt sätt att undersöka hur den reella resursförbrukningen har förändrats, och som antas spegla utvecklingen vad gäller kvaliteten, är antalet barn per personal och barngruppernas storlek.

När Socialstyrelsen var tillsynsmyndighet reglerade de personaltätheten. I daghem var utgångspunkten för små barn (0,5–2 år) två heltidsanställda för fem barn och för större barn (3–6 år) en heltidsanställd för fem barn. För skolbarn beräknades en heltidsanställd för sex barn (Johansson & Åstedt 1996:204). År 1991 fanns det 4,5 inskrivna barn per årsarbetare i daghem (se Tabell 4). År 1999 hade antalet barn per årsarbetare ökat till 5,4, en ökning med 21 procent; vilket på ett ungefär motsvarar kostnadsminskningen för heltidsbarn i förskolan, justerat för ett verksamhetsindex för barnomsorgen.

11

Detta beror delvis på att personalens löner ökat på senare år. Men samtidigt skall påpekas att barnomsorgspersonalens löner är bland de lägsta och de har ökat mindre än genomsnittet på hela arbetsmarknaden (Bo Arvidsson, Lärarförbundet; LO 2000).

Tabell 4. Genomsnittligt antal inskrivna barn per årsarbetare på daghem/förskola och fritidshem, samt antal barn per dagbarnvårdare i familjedaghem

År Daghem Fritidshem Familjedaghem 1990 4,2 8,3 1991 4,5 1992 4,9 11,5 1993 5,2 1994 5,2 10,6 5,8 1995 5,5 11,5 5,8 1996 5,5 11,5 5,7 1997 5,7 12,4 5,7 1998 5,7 15,5 5,6 1999 5,4 17,8 5,5 2000 5,4 17,5 5,5 Källa: Daghem/förskola 1990–1993 – VälfärdsBulletinen nr 6 1994; 1994– 1999 – Skolverket 2000d:Tabell 1.7A; Fritidshem 1990, 1996–1998 – Skolverket 1999a s 10; 1992 – Regeringens skrivelse 1998/99:97:Tabell 8.2; 1994–1999 – Skolverket 2000d:Tabell 1.15 A; Familjedaghem 1994–1999 – Skolverket 2000d Tabell 1.13A; 2000 – Skolverket 2001:11 och 13.

I fritidshemmen ökade antalet barn per personal under hela 1990-talet, men minskade något mellan 1999 och 2000. Antalet inskrivna barn per årsarbetare mer än fördubblades under decenniet. I familjedaghemmen är utvecklingen den motsatta, där har antalet barn per dagbarnvårdare minskat.

Även när det gäller gruppstorlek har det tidigare funnits normer. Barnstugeutredningen (SOU 1972:27) förordade maximalt 20 barn i syskongrupper. Men både förskolepersonal och Socialstyrelsen önskade mindre grupper, och i Bra daghem för små barn (SOU 1981:25) rekommenderade man stor försiktighet med inrättandet av syskongrupper med fler än 15 barn. När statsbidragssystemet 1984 ändrades till bidrag per barn i stället för – som tidigare – per godkänd plats försvann Socialstyrelsens gruppnormer (Sjöberg 1995).

Den genomsnittliga gruppstorleken i kommunala daghem var 13,8 barn 1990, 15,1 barn 1991, 16,9 barn 1996 och 16,5 barn 1998. Den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen har ökat

12

Antal barn per årsarbetare totalt = antalet inskrivna barn per årsarbetare (oavsett utbildning) (Skolverket 2000d:38).

från 17,8 barn 1990, 18,9 barn 1991, 24,5 barn 1996 till 29,4 1998. Barngrupperna har således blivit större och det gäller särskilt fritidshemmen (Socialstyrelsen 1997:32; Skolverket 1999a:10; Skolverket 2000a:18; SOU 2000:3:116).

Att placera fler barn i redan existerande grupper har varit ett enkelt och billigt sätt att utan tidsfördröjning tillgodose det ökande behovet av platser inom barnomsorgen som babyboomen åren runt 1990 medförde. När sedan antalet förskolebarn minskade under slutet av decenniet, minskade antalet barn per personal, medan det fortsätter öka i fritidshemmen i takt med att de stora barnkullarna uppnår skolåldern.

5.5.3 Personalens utbildningsnivå

En annan vanlig indikator på kvaliteten i barnomsorgen är personalens utbildningsnivå, där man tänker sig att kvaliteten är högre ju högre utbildningsnivån är. Inom barnomsorgen är personalens utbildningsnivå genomgående hög. Nästan all personal i förskola och fritidshem har någon form av utbildning för arbete med barn, och i såväl förskolor som fritidshem har andelen årsarbetare med pedagogisk högskoleutbildning stigit under 1990-talet, bortsett från de senaste åren (Skolverket 2000b:18). Andelen med pedagogisk utbildning på högskolenivå är 54 procent i förskolan och 68 procent i fritidshem (Skolverket 2000a:49).

Utbildningsnivån är lägst bland dagbarnvårdarna, men under 1990-talet har den höjts även i denna grupp. År 1999 hade 71 procent utbildning för arbete med barn, vilket kan jämföras med 41 procent 1990. Det vanligaste är att dagbarnvårdarna har någon form av barnavårds- eller barnskötarutbildning (Skolverket 2000b:18).

Sammantaget innebär detta att barnomsorgen under 1990-talet har professionaliserats; både genom att andelen barn i familjedaghem, där utbildningsnivån är lägst, minskat, medan andelen barn i förskola och fritidshem, där utbildningsnivån är högre, ökat, och genom att personalens utbildningsnivå inom samtliga tre omsorgsformer har höjts.

13

En mycket viktig kvalitetsindikator i barnomsorgen är kontinuitet i barn- och personalgrupper. Några data för att belysa utvecklingen på detta område har vi dock inte funnit.

5.5.4 Personal, föräldrar och barn

Det saknas studier på nationell nivå, som visar vad minskade resurser, sänkt personaltäthet, större barngrupper, höjd utbildningsnivå tillsammans med andra förändringar inom barnomsorgen har inneburit för personal, föräldrar och barn. Sedan 1997 skall visserligen skolor och kommuner upprätta årliga kvalitetsredovisningar, men varken förskoleverksamheten eller skolbarnomsorgen nämns i det sammanhanget. Detta har Skolverket uppmärksammat regeringen på (uppgift enligt e-post, Ulla Nordenstam, Skolverket 16 februari 2001). Nedan refereras översiktligt några av de studier som genomförts på området.

Förskolan hade tidigare en förhållandevis jämlik arbetsstruktur då man arbetade i arbetslag i enlighet med Barnstugeutredningens (SOU 1972:26) intentioner. I början av 1990-talet förändrades detta och en tydligare uttalad ledarroll infördes. Tjänstetiteln ändrades i många fall från föreståndare till förskolechef. Förskolecheferna fick ökat ansvar och ökade befogenheter, men upplevde trots detta inte att det administrativa arbetet blev mer betungande, enligt två större studier i Stockholm. Snarare menade de att de fick en bättre överblick genom att de mer självständigt disponerade över medel. De menade dessutom att det pedagogiska arbetet hade fått en starkare ställning, och 90 procent av förskolecheferna var mycket nöjda och önskade inte en återgång till det gamla systemet (Lundström 1995; Johansson 1995).

De två ovannämnda Stockholmsstudierna ger en relativt samstämmig positiv bild av situationen och utvecklingen för förskolecheferna. När det gäller avdelningspersonalen går resultaten isär. Den ena studien sammanfattas med konstaterandet att resultaten inte talar för att förändringarna haft negativa konsekvenser för förskolechefer och personal (Lundström 1995:72). Den andra studien bedömer däremot sammantaget förändringarna i verksamheten som försämringar av arbetsvillkoren, särskilt bland förskollärarna (Johansson 1995:sammanfattning). De skilda slutsatserna kan sannolikt förklaras av att personalen är relativt nöjd med vissa delar av verksamheten och mindre nöjd med andra, och av att utvärderaren har betonat olika delar av verksamheten. Personalen var t.ex. nöjd med relationerna med arbetskamraterna, sam-

14

Enligt uppgift från Skolverket kommer en studie rörande kvaliteten i förskolan att presenteras i början av sommaren 2001. Däremot finns redan i dag flera studier om produktivitetsutvecklingen i barnomsorgen som visar att produktiviteten har ökat (se t.ex. Ds Fi 1988:1; Ds 1994:24; Socialstyrelsen 1997a; Svenska Kommunförbundet 1998).

arbetet på arbetsplatsen och att man hade stor frihet att bestämma över hur det egna arbetet skall utföras. Missnöjet gällde framför allt att barngrupperna var för stora.

Föräldrar är mer nöjda med den kommunala barnomsorgen än vad personalen är (Farago 1994). Olika undersökningar visar att en mycket hög andel föräldrar – vanligtvis omkring 80–90 procent – är nöjda. Den andelen tycks inte ha förändrats särskilt mycket under 1990-talet, trots minskad personaltäthet och större barngrupper. Även om en stor andel är nöjda på ett allmänt plan, är det vanligt att föräldrar ger kritik när frågorna ställs mer konkret. Så uppgav, t.ex., runt 60 procent av föräldrarna med barn i fritidshem att barngruppen inte var av lämplig storlek, och lika många ansåg att det inte fanns tillräckligt mycket personal. Samtidigt var drygt 80 procent nöjda med fritidshemsverksamheten på ett övergripande plan. När specifika frågor ställs om utvecklingen tycker en majoritet att det inte skett någon förändring, medan andra (omkring 30 procent) tycker det blivit sämre och åter andra att det blivit bättre (omkring 15 procent) (Skolverket 1999a:49). Framför allt är man nöjd med personalens insatser, medan i den mån man är missnöjd gäller det gruppstorlek och personaltäthet (Sundell & Ståhle 1996:16ff; Hagnell & Edholm 1998; www.usk.stockholm.se/ internet/ publ/utr-rapp/forskola.htm).

I en kunskapsöversikt för Skolverket av betydelsen bl.a. av barngruppens storlek, visas att i större barngrupper (13–18 barn) har barn mer kommunikation och dialog med varandra och mindre samspel med vuxna än i mindre barngrupper (7–12 barn). Man fann att det var mer fri lek och social samvaro i stora barngrupper, men det observerades även att vissa barn var mer passiva. I mindre barngrupper ägnades mer tid åt rutinaktiviteter såsom påklädning, mellanmål etc. Den pedagogiska ledningsstrukturen skilde sig inte mellan grupperna, dvs. det pedagogiska arbetet var inte mera barnorienterat i mindre grupper vilket man kunde ha förväntat sig (Asplund Carlsson m.fl. 2001:22).

Barn i grupper med hög personaltäthet (2–4 barn per heltidstjänst) hade mer kontakt och dialog med vuxna, vid låg personaltäthet (5–10 barn per heltidstjänst) var barn mer aktiva på egen hand och hade mer kommunikation med varandra. Inga tydliga skillnader framträdde i pedagogisk och social aktivitet, förutom att man i grupper med högre personaltäthet, samt i grupper med få barn, ägnade mer tid åt rutinaktiviteter. Där personaltätheten var hög deltog också barn i fler och i fler olika typer av aktiviteter.

Dessutom leddes aktiviteterna av flera vuxna tillsammans. I grupper med låg personaltäthet var det oftast bara en vuxen som ledde en aktivitet (Asplund Carlsson m.fl. 2001:22).

Enligt Skolverkets utvärdering av integrationen mellan fritidshem och skola menade personalen att barnen har vunnit på utvecklingen. Barnen erbjuds en verksamhet som är mer barncentrerad, en helhetssyn på barnen har utvecklats, verksamhetens kvalitet har höjts för det stora flertalet barn (Skolverket 1998a:11ff). I Skolverkets utvärdering av fritidsverksamheten menar man däremot att man, likaväl som att utse barnen till vinnare, kan man se dem som förlorare (Skolverket 1999a:60). Barnen vill vara på fritids och de tycker att det är roligt. Men de uttrycker också vid många fritidshem att det är jobbigt med allt bråk och skrik som ger upphov till huvudvärk, med alla konflikter som uppstår mellan barnen när personalen inte är i närheten, och när det inte finns någonstans där man kan gå undan. Barnen verkar inte heller uppleva att de kan påverka den verksamhet som de är en del av (Skolverket 1999a:41).

Hur personalens och barnens trivsel och föräldrarnas tillfredsställelse med barnomsorgen har förändrats under 1990-talet är svårt att uttala sig om eftersom resultaten är svåra att tolka. Vad betyder t.ex. det faktum att 80–90 procent av föräldrarna är nöjda med barnomsorgen, samtidigt som många tycker att barngrupperna är för stora och att det finns för lite personal? Gunni Kärrby, som följt utvecklingen av kvaliteten i förskolan under lång tid, menar att det inte är personaltätheten eller barngruppsstorleken i sig (inom rimliga gränser får man anta) som avgör kvaliteten på barnomsorgen. Det är i stället samstämmigheten mellan ledning och personal, samt inom arbetslaget, om hur arbetet skall bedrivas. Hon betonar den pedagogiska ledningens betydelse för kvaliteten. När föreståndaren är aktiv i sin pedagogiska ledning är personalen mer nöjd med sin arbetssituation, och all personal på förskolan är mer samstämmig i synen på mål och arbetssätt. Detta sammanfaller också med personalens trivsel, det allmänna ”klimatet” eller ”stämningen”, och även med föräldrarnas omdömen om kvaliteten på omsorgen (Kärrby 1992; Asplund m.fl. 2001).

För barnen är det sannolikt, inom rimliga gränser för gruppstorlek och personaltäthet, i hög grad de andra barnen som avgör barnomsorgens kvalitet; på liknande sätt som Blomqvist och Rothstein (2001:95) menar att de andra barnen i klassrummet i skolan är den kanske allra viktigaste faktorn för undervisningens

kvalitet. Betydelsen av kontinuitet i barngruppen, gruppstorlek, ålderssammansättning mm för barnens upplevelse av barnomsorgen tycks dock inte vara något man forskar mycket om.

En annan anledning till de svårtolkade resultaten är att det inte endast är personaltäthet och gruppstorlek som är avgörande. Av stor betydelse för verksamhetens kvalitet är även pedagogernas förhållningssätt till barnen, förekomst av mål, samarbete med föräldrarna och ledarskapet på förskolan (Kärrby 1992). Dessutom beror vad som är lämplig gruppstorlek och personaltäthet på barngruppens sammansättning med avseende på ålder, språkkunskaper, mm. En tredje anledning är att variationerna mellan olika kommuner är stora. Vad gäller t.ex. personaltäthet varierade antalet barn per årsarbetare mellan 3,7 och 8,6, och i fritidshemmen mellan 7 och 43 barn per årsarbetare år 2000 (Skolverket 2001:13ff). Ser man personaltätheten som en indikation på kvaliteten inom barnomsorgen, så är den således hög i vissa kommuner och låg i andra.

Sammanfattningsvis har de reella kostnaderna per barn i förskolan minskat med närmare 20 procent, samtidigt som antalet heltidsbarn per årsarbetare i förskolan har ökat lika mycket. I fritidshemmen har antalet barn per personal i genomsnitt mer än fördubblats. Men eftersom skola och fritidshem har integrerats är dessa siffror svåra att tyda. I familjedaghemmen har antalet barn per dagbarnvårdare minskat. Samtidigt har utbildningsnivån höjts i samtliga tre omsorgsformer, beslutsfattandet inom verksamheten har decentraliserats och arbetsorganisationen förändrats. Det är möjligt att dessa sistnämnda omdaningar har befrämjat effektiviteten i resursanvändningen och motverkat eventuella försämringar i kvaliteten beroende på större barngrupper och minskad personaltäthet. Mycket tyder dock på att kvaliteten har försämrats inom förskolan och i fritidshemmen, men inte i familjedaghemmen. Det tycks också som förskolechefer är relativt nöjda, personalen i viss utsträckning är missnöjd, föräldrarna är nöjda, men tycker att barngrupperna är för stora och personaltätheten för låg. Vad barnen tycker vet vi inte mycket om.

5.6 Ökat utrymme för den privata sektorn?

Ytterligare en dimension av skillnader mellan olika välfärdsregimer är den privata sektorns roll i relation till den offentliga sektorn. Karaktäristiskt för den svenska välfärdsstaten har, relativt andra länder, varit att erbjuda ”högkvalitativ offentlig service som förebygger behovet av kompletterande privata lösningar” (Mahon 1997:385, vår översättning). Under de senaste decennierna av 1900-talet har dock en privatiseringstrend svept över världen. Denna har inte lämnat Sverige oberörd och den märks också i baromsorgen.

Privata lösningar kan vara av olika slag. Barnomsorg kan köpas från vinstdrivande företag eller icke-vinstdrivande organisationer eller den kan sörjas för av familjen. Implikationerna av privatisering blir olika beroende på huruvida privatiseringen betyder ökad roll för kommersiella företag, icke-vinstdrivande organisationer och/eller familjen. Under början av 1990-talet introducerade den dåvarande borgerliga regeringen vårdnadsbidrag som ett sätt att försöka privatisera barnomsorgen till familjen. När socialdemokraterna återkom till makten avskaffades vårdnadsbidraget.

Privatisering till vinstdrivande eller icke-vinstdrivande organisationer har varit mer framgångsrik. Sådan privatisering kan delas upp i tre aspekter: huvudmannaskap, finansiering och reglering. Svensk barnomsorg i dag är, även när den är ”privat”, offentligt reglerad och, förutom föräldraavgifterna, offentligt finansierad. Privat, eller enskild, barnomsorg – som här betyder att det inte är kommunerna som driver verksamheten – är inget nytt i Sverige. Enskilda daghem existerade under en lång period. Den vanligaste formen av enskild barnomsorg i Sverige, som i andra länder, fram till 1990-talet var privata, oregistrerade, dagmammor.

Redan i slutet av 1980-talet ökade antalet enskilda förskolor i form av föräldrakooperativ snabbt. Ökningen kan främst förklaras med brist på barnomsorgsplatser samt nya statsbidragsregler från och med 1984. De innebar att icke-kommunala daghem var berättigade till offentliga subventioner, så länge som de levde upp till vissa krav. Daghemmet skulle drivas av en icke-vinstdrivande

15

Den högsta andelen av enskilda (icke-kommunala) daghem fanns under den första hälften av 1900-talet, när nästan 100 procent var enskilda. Det högsta antalet före 1990-talet fanns under 1950-talet. Under 1960- och 1970-talen, däremot, försvann nästan alla enskilda daghem. En viktig orsak till detta var förändringar i reglerna för statliga bidrag. Av nästan 9 000 daghem 1981 drevs endast 64 – mindre än 1 procent – av en icke-kommunal organisation (Nyberg 1995).

organisation, som föräldrakooperativ, eller erbjuda en särskild form av pedagogik. År 1988 likställdes föräldrakooperativ med kommunala förskolor och tre år senare också personalkooperativ (Sundell & Ståhle 1996).

Den ideologiska skillnaden mellan socialdemokrater och borgerliga partier har inte rört daghem drivna av icke-vinstdrivande organisationer som föräldrakooperativ, utan vinstdrivande, företagsdrivna daghem. De borgerliga partierna öppnade för offentliga subventioner till vinstdrivande daghem under sin regeringstid i början av 1990-talet. Socialdemokraterna rev inte upp detta beslut när de kom tillbaka till makten. I dag är det upp till respektive kommun att besluta om en enskild förskola ska erhålla kommunala bidrag eller inte.

Barnomsorg i enskild regi har blivit vanligare under 1990-talet (se även diskussion i Trydegårds kapitel i denna volym). Andelen barn i enskilda förskolor ökade från 5 procent 1990 till 15 procent 2000 (SOU 2000:3; Skolverket 2001:14). De flesta enskilda förskolorna drivs av icke-vinstdrivande organisationer. Den vanligaste formen är föräldrakooperativ. År 1998 stod dessa för 46 procent av alla barn i enskild barnomsorg. I denna form av barnomsorg anställer föräldrarna personalen, och de deltar också ofta själva på en roterande basis i arbetet vid daghemmet. Nästan en fjärdedel av alla barn i enskilda förskolor går i dag i bolagsdrivna förskolor, medan personalkooperativ och föreningsdrivna förskolor vardera står för ca 10 procent av barnen (Skolverket 1999c:Tabell 1.2). Omkring 7 procent av fritidshemsbarnen går i ett enskilt fritidshem, medan 5 procent av barnen finns i enskilt drivna familjedaghem (se Tabell 5). Även vad gäller fritidshemsbarnen går de flesta i föräldrakooperativ, därefter kommer föreningsdrivna och bolagsdrivna fritidshem.

Tabell 5. Antal och andel barn i respektive kategori, %, som är inskrivna i enskilda förskolor, familjedaghem och fritidshem

År Daghem/förskolor Familjedaghem Fritidshem

Antal Andel Antal Andel Antal Andel

2000 15,0 7,0 1 Uppgifterna för 1995–1997 avser daghem medan 1998–1999 avser förskola Källa: 1995–1999 – Skolverket 2000b:16; 2000 – Skolverket 2001:14.

Ett annat sätt att privatisera finansieringen av barnomsorgen är att höja föräldraavgifterna och att strukturera om avgiftssystemet. Under 1990-talet höjde en majoritet av kommunerna avgiftsnivån och många införde tids- och inkomstrelaterade avgifter. Skillnaden mellan olika kommuner är stor. En familj med två barn och en genomsnittlig inkomst kan betala så lite som 1 300 kronor, och så mycket som 3 400 kronor, per månad i olika kommuner (Ds 1999:53:4). Som redan nämnts stod föräldraavgifterna för 10 procent av de totala bruttokostnaderna 1990 och för 18 procent 1999.

Sammanfattningsvis har barnomsorgen privatiserats i den meningen att icke-kommunalt huvudmannaskap har blivit vanligare under 1990-talet, därtill kommer att finansieringen också kan sägas ha privatiserats i och med att föräldraavgifterna står för en större andel av kostnaderna för barnomsorgen. I det avseendet innebär maxtaxereformen ett trendbrott.

16

Den allmänna uppfattningen är att den enskilda sektorn inom barnomsorgen har ökat i ett historiskt perspektiv. Detta kan emellertid ifrågasättas. Andelen barn i privat barnomsorg av alla barn är mindre i dag än i början på 1980-talet. Privat barnomsorg är också mindre ”privat” i dag eftersom den i dag är offentligt reglerad och finansierad. Med andra ord, den stora skillnaden mellan 1980-talet och i dag är att behovet av oreglerad barnomsorg, organiserad och finansierat privat av föräldrarna, i form av ”svarta dagmammor” har trängts ut av offentlig finansierad barnomsorg. Den stora majoriteten barnomsorg drivs i dag av kommunerna. Samtidigt har möjligheter öppnats för offentliga subvention till både ickevinstdrivande och vinstdrivande barnomsorg.

5.6.1 Skillnader mellan olika förskoleformer

Förespråkarna för privatisering och konkurrens inom barnomsorgen argumenterar för att detta ökar brukarnas valfrihet och inflytande samtidigt som resurserna utnyttjas effektivare. Kritikerna, å sin sida, hävdar att privatisering och konkurrens ökar ojämlikheten och den sociala segregationen (Blomqvist & Rothstein 2001). Utvecklingen under 1990-talet, då andelen barn i enskild barnomsorg har expanderat, skulle således kunna påverka två av de andra kriterier vi analyserar i denna artikel, nämligen barnomsorgens kvalitet och jämlikheten. Detta diskuteras nedan utifrån en studie av Sundell och Ståhle (1996) gällande Stockholm vid början av 1990-talet. Resultaten bygger på en undersökning av 32 förskolor. Av dessa tillhörde åtta Pysslingen förskolor AB, åtta var fristående aktiebolag (hädanefter AB-förskolor), åtta var kommunala och åtta var föräldrakooperativ.

Större möjligheter att starta och arbeta i enskilda förskolor av olika slag kan sägas öka, inte bara föräldrars och barns valmöjligheter, utan också personalens. De vanligaste motiven för att starta en privat förskola var att det ökar möjligheterna att förverkliga en pedagogisk vision och att ägaren själv kan välja personal. 23 av 24 icke-kommunala förskolechefer uppgav att den annorlunda organisationen gav dem möjlighet att göra något nytt. Av de kommunala förskolecheferna var det däremot endast tre av åtta som uppgav detta motiv (Sundell & Ståhle 1996:55).

Föräldrarnas motiv för att placera sitt barn i den aktuella förskolan framgår av Tabell 6 nedan. Framför allt Pysslingförskolor, men också kommunala förskolor, kännetecknas av att föräldrarna valt dessa därför att de ligger nära hemmet och att förskolan gjort ett positivt intryck vid besök. Det gäller också AB-förskolorna, men där har den pedagogiska inriktningen större betydelse än i de andra förskoleformerna. Bland föräldrar med barn i föräldrakooperativa förskolor var det främsta motivet en önskan om att ha sitt barn just i en föräldrakooperativ förskola, men också där har pedagogisk inriktning stor betydelse. Svarsmönstret för föräldrar som valt Pysslingförskola respektive kommunal förskola, liknar varandra, medan föräldrar som valt föräldrakooperativ avviker och föräldrar med barn i AB-förskolor placerar sig däremellan.

Den svenska barnomsorgsmodellen

Tabell 6. Val av barnomsorg (%) (fler alternativ möjliga)

Pyssling- Kommunal AB- Föräldra-

förskola förskola förskola kooperativ

Källa: Sundell & Ståhle 1996:Tabell 4:3

Man fann inga skillnader i föräldrarnas socialgruppstillhörighet mellan de vinstdrivna och de kommunala förskolorna. Föräldrakooperativens föräldrar skiljer sig däremot från de övriga genom att betydligt fler är egna företagare och högre tjänstemän och färre är arbetare (Sundell & Ståhle 1996:47). De skiljer också ut sig på det viset att de är mest nöjda med sin barnomsorg. Medan endast 35 procent av föräldrarna i Stockholm 1999 som helhetsomdöme gav sin barnomsorg högsta betyg, så gav 70 procent av dem med barn i föräldrakooperativ (eller familjedaghem) detta betyg (www.usk.stockholm.se/internet/publi/utr-rapp/forskola.htm). Det kan i detta sammanhang vara värt att påpeka att enskilda förskolor inte är jämnt spridda över Stockholm. De är betydligt mer vanligt förekommande i innerstaden än i förorter. I innerstadsområdena Norrmalm och Maria-Gamla Stan är t.ex. mer än hälften av förskolorna enskilda, och på Kungsholmen, Östermalm och Katarina-Sofia nästan hälften. I ytterområden som Rinkeby, Hägersten och Skärholmen är däremot endast omkring 15–17 procent av förskolorna enskilda (beräknat från Telefonkatalogen 2001).

Sundell & Ståhle (1996) fann i sin studie att resurseffektiviteten var högre i de enskilda förskolorna än i de kommunala. Det kan möjligen vara en illusion beroende på att föräldrarnas oavlönade

arbetsinsats i de föräldrakooperativa förskolorna inte räknas in i statistiken. En annan orsak till en eventuell högre resurseffektivitet, särskilt i AB-förskolorna, kan vara att förskolecheferna/ägarna i dessa exploaterar sig själva. De uppvisar nämligen de längsta arbetsdagarna av förskolecheferna och trots detta är de företagsekonomiska resultaten mycket magra.

Sammanfattningsvis går en betydligt större andel barn i enskilt drivna förskolor och fritidshem i dag än i början av 1990-talet. Ett argument för privatisering och konkurrens är att valfriheten ökar. Det kan sägas gälla såväl föräldrar och barn som personal. Huruvida resurserna därmed också utnyttjas effektivare, vilket är ett annat argument, är svårt att avgöra. I föräldrakooperativen utgör dock föräldrars oavlönade arbete en resurs och i ABförskolorna tycks förskolecheferna/ägarna arbeta hårt men ha svårt att få verksamheten att gå runt. Argumenten mot enskild barnomsorg är att den kan öka ojämlikheten och den sociala segregationen. Den viktigaste formen av enskild barnomsorg är föräldrakooperativen. En möjlig målkonflikt är att det är främst i föräldrakooperativen som föräldrarna är delaktiga och har inflytande; samtidigt som de kan sägas bidra till minskad jämlikhet och ökad social segregation. Detta är ju den form av förskola där barn med invandrarbakgrund, med ensamstående föräldrar och barn till låginkomsttagare är mest underrepresenterade, kanske främst beroende på att denna form av barnomsorg framför allt etableras i stadsdelar och områden där högutbildade, högavlönade, sammanboende, svenskfödda föräldrar bor. Dessutom är föräldrar med barn i föräldrakooperativa förskolor nöjdare med sin barnomsorg än föräldrar med barn i annan barnomsorg, vilket kan ses som ett tecken på att föräldrarna menar att kvaliteten är hög.

5.7 Har jämlikheten minskat?

Enligt Esping-Andersen har den socialdemokratiska modellen och egalitarianism (jämlikhet) i stort sett kommit att bli synonyma: ”För många är det egalitära elementet helt enkelt universalismens praktik: alla åtnjuter samma rättigheter och förmåner, oavsett om man är rik eller fattig. För andra syftar det till aktivt främjande av välfärd och livschanser – kanske som tydligast för kvinnor. Åter andra likställer egalitarianism med omfördelning och eliminering av fattigdom” (Esping-Andersen 1999:80, vår översättning). Offentlig

barnomsorg innehåller alla dessa tre element. Här skall vi undersöka om ökningen i antal platser inom den offentligt finansierade och reglerade barnomsorgen har påverkat fördelningen av offentlig barnomsorg mellan olika grupper i samhället. Har jämlikheten ökat eller minskat? I det sammanhanget har begreppet jämlikhet en vidare betydelse än den traditionella, rörande skillnader mellan olika klasser. Vi jämför tillgången till offentlig barnomsorg efter civilstånd, utbildningsnivå, etnicitet m.m.

5.7.1 Arbetare, tjänstemän och akademiker

Under den första hälften av 1900-talet var barnomsorg på heltid klart förknippat med fattigdom och daghem hade inte gott rykte. Den huvudsakliga uppgiften var att se till barnen medan deras mödrar, av nödvändighet, lönearbetade. När daghemmens roll utökades till att stimulera och utbilda barnen, och förvärvsarbete bland medelklassmödrar blev allt vanligare, blev medelklassföräldrar intresserade. Detta avspeglade sig i en snabb ökning av andelen medelklassbarn och en motsvarande minskning i andelen (men inte antalet) arbetarklassbarn i offentlig barnomsorg under 1960- och 1970-talen. I början av 1980-talet, hade 18 procent av föräldrar anslutna till LO plats på daghem. Motsvarande andel var 26 procent bland föräldrar anslutna till TCO och 43 procent av förskolebarnen till föräldrar anslutna till SACO. Tar man dessutom hänsyn till antal barn i kommunala familjedaghem blir andelen 44 procent bland LO-föräldrarna, 59 procent av TCOföräldrarna och 79 procent av SACO-föräldrarna (se Figur 3).

17

Kategoriseringen är baserad på den fackförening som den intervjuade föräldern var ansluten till.

Figur 3. Andel barn 2–6 år i offentlig barnomsorg

90

82

79 80 75

72

70 70 63

59 59 60

LO 50 44

TCO 40 SACO 30 20 10 0

1982/1983 1990/1991 1994/1995

Källa: LO 1996

På 1980-talet diskuterades det faktum att inte alla barn i lämplig ålder hade plats i den offentliga barnomsorgen, antingen därför att de inte efterfrågade den eller därför att det var brist på platser. Den stora subventioneringen av en del, men inte alla, familjer med små barn, kunde ses som orättvis. För att göra saken värre så var det i hög grad höginkomstfamiljer (tillsammans med ensamstående mödrar) som var de huvudsakliga förmånstagarna. Offentlig barnomsorg kunde därför sägas bidra till ökade skillnader mellan föräldrar och barn från olika klasser. När den offentliga barnomsorgen expanderade under 1990-talet ökade emellertid andelen LO-barn snabbare än de andra två kategorierna. Läsåret 1994/95 hade skillnaderna mellan de olika grupperna minskat som visas i Figur 3. Men fortfarande var andelen i barnomsorgen högre bland SACOoch TCO-barn än bland LO-barn.

Den huvudsakliga anledningen till skillnaden mellan arbetares, tjänstemäns och akademikers tillgång till barnomsorg är skillnader i mödrarnas arbetstid. Offentlig barnomsorg används framför allt av familjer där föräldrarna arbetar heltid. Daghem var från början tänkt som heltidsomsorg. Familjer som inte behövde barnomsorg på heltid gavs inte samma prioritet. Kommunerna ville inte ha deltidsbarn i barnomsorgen eftersom de minskade de statliga anslagen och familjerna själva undvek ofta barnomsorg eftersom

avgiften var hög i relation till den barnomsorgstid de behövde. Anslagssystemet organiserades om i slutet av 1980-talet och många kommuner införde mer flexibla avgiftssystem (Antman 1996). I dag finns tim-, deltids- och heltidsavgifter och avgifter beroende på tidpunkt på dagen, vilket kan ha bidragit till att arbetarklassföräldrar i högre grad utnyttjar kommunal barnomsorg. Däremot kan det ha ökat kostnaderna för ensamstående föräldrar som i allmänhet själva måste hämta och lämna barnen. I den mån de nya systemen innebär att avgiften är högre tidigt på morgonen och sen eftermiddag t.ex. så slår det hårdare mot dem med oregelbundna arbetstider, varav många tillhör LO-kollektivet.

5.7.2 Ensamstående och sammanboende mödrar

Ensamstående mödrar har länge haft tillgång till offentlig barnomsorg i högre grad än sammanboende mödrar. År 1966 var 46 procent av barnen på daghem barn till ensamstående mödrar, vilket var långt över deras andel av befolkningen. Från 1970-talet till 1990-talet minskade andelen. År 1994 var endast 16 procent av barnen i offentlig barnomsorg barn till ensamstående mödrar. Detta avspeglar den stora ökningen av antalet barn till sammanboende/gifta mödrar i offentlig barnomsorg och inte en minskning i tillgång för ensamstående mödrar. Även för barn till ensamstående mödrar har tillgången ökat. 1975 var 56 procent av förskolebarnen till ensamstående mödrar i offentlig barnomsorg, men 74 procent 1994 (Antman 1996:148).

Ensamstående föräldrar som arbetar heltid har normalt sina barn i offentligt finansierad barnomsorg och de utnyttjar den i högre grad än sammanboende föräldrar. År 1996 hade 83 procent av de sammanboende, förvärvsarbetande föräldrarna sina barn i offentlig barnomsorg, jämfört med 91 procent av de ensamstående förvärvsarbetande föräldrarna (SCB 1997: Översiktstabell 6). Gifta/samboende föräldrar utnyttjar dock enskild förskola till sina barn i dubbelt så hög utsträckning som ensamstående föräldrar (9 procent jämfört med 5 procent) (Skolverket 2000e).

18

Traditionellt har ensamstående mödrar förvärvsarbetat i högre grad än sammanboende. I dag är emellertid ensamstående mödrar i högre grad arbetslösa än gifta/sammanboende mödrar. Ensamstående mödrar har också större svårigheter att försörja sig själva genom lönearbete och de har i genomsnitt lägre inkomster än sammanboende mödrar (Nyberg 1997).

Även skolbarnomsorgen utnyttjas i något högre grad av barn till ensamstående än av barn till gifta/samboende. Skillnaden är störst för 10–12-åringarna. Sammantaget deltar 19 procent av alla 10–12-åringar med ensamstående förälder i någon form av skolbarnsomsorg, jämfört med 12 procent av dem vars föräldrar är gifta/samboende (Skolverket 2000e).

5.7.3 Utbildningsnivå

En föräldraenkät visar att föräldrarnas utbildningsnivå har ett samband med barnets omsorg. Barn vars föräldrar har eftergymnasial utbildning är oftare inskrivna i förskoleverksamhet än barn vars föräldrar har kortare utbildning. Exempelvis är 72 procent av barnen vars föräldrar endast har grundskola inskrivna, jämfört med 80 procent av barnen vars föräldrar har minst en treårig eftergymnasial utbildning. Ännu större är skillnaderna mellan utbildningsgrupperna när det gäller i vilken form av förskoleverksamhet som barnet är inskrivet. Andelen barn som går i förskola är högst bland barn vars föräldrar har en eftergymnasial utbildning (73 procent), och lägst bland barn vars föräldrar har grundskola (61 procent). Det omvända gäller för familjedaghem (Skolverket 2000e).

Den största skillnaden gäller dock valet av, eller tillgången till, enskild förskola. Ju längre utbildning föräldrarna har, desto vanligare är det att barnet går i en förskola som drivs i enskild regi. Endast 3 procent av barnen vars föräldrar har förgymnasial utbildning går i en enskild förskola, jämfört med 18 procent av dem vars föräldrar har eftergymnasial utbildning längre än tre år.

Föräldrarnas utbildningsnivå har betydelse även för skolbarnens omsorg. Ju längre utbildning föräldrarna har desto vanligare är det att 6–9-åringar är inskrivna i fritidshem. Närmare 80 procent av alla 6–9-åringar vars föräldrar har minst treårig eftergymnasial utbildning finns i skolbarnomsorgen, jämfört med drygt 50 procent av barnen till föräldrar med förgymnasial utbildning.

Bland 10–12-åringarna är mönstret inte lika tydligt. Andelen barn i fritidshem eller familjedaghem är ungefär densamma oavsett föräldrarnas utbildning. Däremot är det vanligare att 10–12-åringar utnyttjar öppen fritidsverksamhet när föräldrarna har lång utbildning och även att de klarar sig själva. Föräldrar med kortare

utbildning uppger i stället oftare att de turas om att vara hemma med barnet (Skolverket 2000e).

5.7.4 Etnicitet och utsatta stadsdelar

I Sverige har jämlikhet traditionellt diskuterats i termer av klass och senare, kön (jämställdhet). I dag har betydelsen av att befrämja jämlikheten utvidgats att inkludera också etnisk bakgrund.

Det finns också ett samband mellan etnicitet och arbetslöshet. Invandrare har i genomsnitt högre arbetslöshet än svenskfödda, vilket betyder att barn från redan utsatta grupper är utestängda från offentlig barnomsorg. Barn till arbetslösa har ingen automatisk rätt till kommunal barnomsorg. En nyligen genomförd studie fann att i 40 procent av kommunerna förlorade barnen sin plats i barnomsorgen när en förälder förlorade sitt arbete, 49 procent erbjöd barnomsorg ett begränsat antal timmar till barn med arbetslösa föräldrar och ett fåtal kommuner erbjuder särskild korttidsbarnomsorg till arbetslösa föräldrar för att hjälpa dem i deras ansträngningar att hitta ett arbete. Det bör påpekas att antalet barn med arbetslösa föräldrar i dag är en större grupp än antalet barn med en ”hemmamamma” (Skolverket 2000e: Tabell 1). Regeringen har nu emellertid fattat ett beslut som från år 2001 garanterar barn till arbetslösa föräldrar åtminstone tre timmar om dagen eller 15 timmar i veckan i förskola.

Barn med en förälder född i Sverige och en utrikesfödd har ungefär samma ”barnomsorgsmönster” som barn vars båda föräldrar är födda i Sverige. De är inskrivna i förskola och familjedaghem i ungefär samma utsträckning och de skiljer sig inte åt när det gäller kommunal eller enskild förskola. Samma mönster gäller för äldre barn inskrivna i fritidshem och familjedaghem (Skolverket 2000e).

Två utrikesfödda föräldrar har barnomsorg något mindre ofta än andra barn. Det kan inte enbart förklaras av att föräldrarna oftare är arbetslösa. Också när föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar går barnen i förskola eller familjedaghem mindre ofta om båda föräldrarna är utrikesfödda än om någon är född i Sverige. För barn till arbetslösa gäller det omvända. De går oftare i förskola eller familjedaghem om föräldrarna är födda utomlands än om båda föräldrarna är svenskfödda.

Barn vars båda föräldrar är födda utomlands är i större utsträckning inskrivna i kommunal förskola än andra barn och mer sällan i familjedaghem. Detta kan hänga ihop med att de oftare bor i storstadsregioner, där förskola är en betydligt vanligare omsorgsform än familjedaghem. De går inte i enskilda förskolor lika ofta (3 procent) som barn som har minst en förälder som är född i Sverige (10 procent) (Skolverket 2000e: Tabell 4).

Barn vars båda föräldrar är födda utomlands är också mindre ofta inskrivna i fritidshem. De är i stället oftare hemma än andra barn. Att 6–9-åringar med utrikesfödda föräldrar finns i skolbarnomsorgen i mindre utsträckning än andra, hänger inte ihop med att föräldrarna oftare är arbetslösa – även i de fall föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar är barnen i mindre utsträckning i fritidshem. Barn i 10–12-årsåldern vars båda föräldrar är födda utomlands och som förvärvsarbetar eller studerar uppvisar samma mönster som de yngre skolbarnen (Skolverket 2000e).

Ovanstående uppgifter gäller i riket i genomsnitt. Utgår man i stället ifrån invandrartäta stadsdelar, som man gjorde i Storstadsutredningen, får man delvis en annan bild. Den visar att betydligt färre barn i de utsatta stadsdelarna hade någon form av barnomsorg, både i jämförelse med riket och med storstadskommunerna i sin helhet. Våren 1996 hade endast 55 procent av samtliga barn i åldern 1–6 år barnomsorg i de fem stadsdelar som ingick i Storstadskommitténs stadsdelsstudie. Genomsnittet för hela landet år 1995 låg på 72 procent och för de berörda storstadskommunerna på 73 procent (SOU 1997:61:73).

5.7.5 Kommunala skillnader?

Under 1980-talet började nya arrangemang utarbetas mellan stat och kommuner för att ge de sistnämnda större möjligheter att anpassa nationella lagar till lokala förhållanden. Några ansåg att detta var ett sätt att introducera mer marknadsorientering i den offentliga sektorn, medan andra talade om brukarinflytande och medborgarmakt. Beslutsmakten har under 1990-talet i ökande grad flyttats från staten till kommunerna. Detta har lett till en situation där barnomsorg, som en gång bedrevs efter samma regler i hela landet, kan variera avsevärt mellan kommuner. Frågan är om barnomsorg skiljer sig åt mellan borgerligt styrda och social-

demokratiskt styrda kommuner. Är offentlig barnomsorg mer universell, jämlik och mindre orienterad mot enskild barnomsorg i socialdemokratiska kommuner än i de där de borgerliga partierna har majoritet?

Det finns några indikationer på att så är fallet. Jämlikhet förefaller vara ett vanligare mål i socialdemokratiska kommuner än i borgerliga. Ett exempel är att det är vanligare att barn till arbetslösa föräldrar får behålla sin plats i den offentliga barnomsorgen i kommuner med socialdemokratisk/vänsterpartistisk majoritet (58 procent) än i borgerligt styrda kommuner (39 procent) (Skolverket 2000b:9). Enskild barnomsorg är däremot vanligare i borgerligt styrda än i socialistiskt styrda kommuner. I 68 procent av de socialdemokratiska kommunerna, jämfört med 86 procent av de borgerliga, finns det alternativ till kommunal barnomsorg (beräknat från data från Skolverket).

Politikens inriktning har också ett samband med storleken på föräldraavgiften och skattenivån. I kommuner med en socialistisk majoritet är de kommunala skatterna i genomsnitt högre och föräldraavgiften lägre än i kommuner med borgerlig majoritet. Sambandet är starkast med avseende på ensamstående föräldrar, som är den familjetyp som har den lägsta inkomsten. Av den fjärdedel av kommuner som har de lägsta avgifterna i genomsnitt för ensamstående föräldrar, har 64 procent en socialistisk majoritet och endast 7 procent en borgerlig. Av den fjärdedel som har de högsta avgifterna har 56 procent borgerlig och 17 procent socialistisk majoritet (Skolverket 1999b:10).

I genomsnitt tenderar antalet barn per personal att vara lägre i förskolan i borgerligt styrda kommuner än i socialistiska (5,3 respektive 5,7). Vad gäller fritidshemmen är dock personaltätheten densamma i borgerligt och socialistiskt styrda kommuner, nämligen 17,8 barn per personal i genomsnitt (beräknat från Skolstyrelsen 2001a).

Sammanfattningsvis har jämlikheten ökat i barnomsorgen i så måtto att skillnader i tillgång till barnomsorg bland barn till ensamstående/sammanboende, akademiker/tjänstemän/arbetare, invandrare/svenskfödda osv. har minskat under 1990-talet. Samtidigt har emellertid nya skillnader uppstått så att barn till samman-

19

I 114 kommuner har socialdemokraterna/vänsterpartiet majoritet, i 92 har de borgerliga partierna majoritet och i 83 finns ingen majoritet. 20

Till en liknande slutsats kommer Trydegård i denna volym. 21

I 64 av 289 kommuner fanns endast kommunala daghem.

boende, akademiker, svenskfödda osv. i högre grad finns i enskilda förskolor, och särskilt i föräldrakooperativ, medan barn till ensamstående, lågutbildade, invandrare osv. i högre grad finns i kommunala förskolor och fritidshem. Tidigare rådde brist på kvantitativ jämlikhet, som bestod i att en del barn hade en plats i den kommunala förskolan, medan andra inte hade det även om de hade föräldrar som förvärvsarbetade eller studerade. Däremot präglades under 1980-talet och tidigare de platser som fanns i barnomsorgen av en jämn och likvärdig kvalitet och relativt stor homogenitet. I dag har den kvalitativa jämlikheten sannolikt minskat, dvs. personaltäthet, gruppstorlek, utbildningsnivå, föräldraavgiftens storlek m.m. varierar mellan olika kommuner, och mellan enskilda och kommunala förskolor och fritidshem.

5.8 Barnomsorg i andra länder

Till skillnad från i många andra välfärdsstater har barnomsorgspolitiken i Sverige sedan 1970-talet varit ett viktigt element i jämställdhetsarbetet. Barnomsorgspolitiken syftar, som vi sett, till att uppfylla såväl mål om god tillsyn, omsorg och pedagogik, som mål om jämställdhet mellan könen. En kärnpunkt i den svenska jämställdhetsmodellen är att både kvinnor och män ska kunna förena familj och deltagande på arbetsmarknaden. En förutsättning för detta har varit tillgången till offentligt finansierad heltidsomsorg. I många andra länder har barnomsorgssystemet inte alls utvecklats med tanke på två förvärvsarbetande föräldrar. Barnomsorgen har behållit karaktären av kindergarten och har inte varit direkt avsedd att möjliggöra för båda föräldrarna att förena familj och arbete. Även ensamstående mödrar har i många länder kunnat erhålla någon form av vårdnadsbidrag för att själv ta hand om barnen. Generellt sett har barnomsorg ofta betraktats som en privat snarare än en politisk fråga. Men som detta avsnitt kommer att visa är detta under förändring. Barnomsorgen är ett av de välfärdspolitiska områden som snarare ökat än minskat i betydelse under 1990-talet, både inom EU och bland många andra OECDländer. Detta hänger bland annat, vilket vi kommer tillbaka till, samman med en uppluckring av traditionella könsmönster.

Vi kan grovt urskilja tre barnomsorgsmodeller i analogi med Esping-Andersens klassiska indelning i en liberal, en konservativ och en socialdemokratisk välfärdsregim. I sin senare forskning har

Esping-Andersen också i högre grad integrerat familjen i sin analys, vilket ligger i linje med vad några av hans feministiska kritiker tidigare efterlyst. En välfärdsstatsregim kännetecknas av olika grader av ’defamilialization’, det vill säga i vilken grad familjens eller hushållets välfärds- och omsorgsansvar mildras genom tillgång på antingen offentlig service eller marknadsbaserad service (Esping-Andersen 1990; 1999:51).

I den liberala välfärdsregimen är marknadsinslaget viktigt. Offentligt stöd till barnomsorg ges främst i form av skatteavdrag, vilket är minst gynnsamt för låginkomsttagare. Skatteavdrag bidrar till att stimulera uppkomsten av en barnomsorgsmarknad. Eventuella offentliga barnomsorgsprogram riktar sig i första hand till dem som inte kan ordna barnomsorgen genom familjen eller marknaden. Den liberala regimen är genom sitt gynnande av marknaden öppen för en högre grad av ’defamilialization’ än den konservativa välfärdsregimen. Typfallet här är USA med en relativt hög andel yrkesarbetande småbarnsmödrar och många olika informella och privata barnomsorgsalternativ.

Den konservativa välfärdsregimen är den som i högst grad förutsätter att familjen utgör den främsta källan till barnomsorg. Till skillnad från den liberala modellen är det familjepolitiska stödet relativt generöst, men det är utformat så att det gynnar en manlig försörjarmodell. Vårdnadsbidrag föredras framför offentligt understödd barnomsorg. Förskoleverksamhet bedrivs i första hand på deltid och förutsätter att någon vuxen finns hemma större delen av dagen. Tyskland (speciellt gamla Västtyskland) är prototypen.

I den socialdemokratiska välfärdsregimen, som vi beskrev i inledningen, är barnomsorgspolitiken en del av den sociala infrastrukturen. Förutom Sverige utgör också Danmark ett typexempel på denna regim. De övriga nordiska länderna hör i många avseenden hit, men har också tydligare drag av de andra modellerna.

Som antyddes inledningsvis har 1990-talets utveckling i allt högre grad kommit att undergräva den manliga enförsörjarfamiljen. Kvinnors förvärvsfrekvens ökar och genom bland annat kvinnornas politiska och fackliga delaktighet har frågor om barnomsorg och föräldraledighet fått ökad politisk aktualitet. I det följande redogörs kortfattat för utvecklingen i Norden och inom EU-området. Det finns inte här möjlighet att göra några uttömmande och

22

Underlaget till följande avsnitt finns i Gustafsson 1994; Mahon 2001.

systematiska jämförelser, utan vi vill endast peka på några övergripande tendenser.

5.8.1 Norden

Någon enhetlig nordisk barnomsorgsmodell har aldrig funnits, men det finns en tendens till ökad barnomsorgspolitisk konvergens. Traditionellt har Danmark, Finland och Sverige satsat på heldagsomsorg medan Island och Norge lagt tyngdpunkten vid deltidsförskolor. Riktningen har under 1990-talet varit ett utökat offentligt åtagande för barnomsorg. Detta har skett både i form av utbyggnad av barnomsorgsinstitutioner och i form av mer generös föräldraledighet och vårdnadsbidrag. På en övergripande nivå har det offentliga ansvaret för barnomsorgen stärkts, samtidigt som utrymmet för individuella och privata lösningar ökat (NOSOSKO 2000).

I Tabell 7 ser vi att andelen barn inskrivna i förskoleverksamhet ökat i alla åldersgrupper, med ett undantag. Undantaget utgörs av finska barn under två år, vilket förklaras av att Finland under tidigt 1990-tal införde ett vårdnadsbidrag för barn under tre år. För att motverka att det institutionella barnomsorgssystemet urholkades infördes också en garanterad rätt till barnomsorgsplats för de föräldrar som så önskade (Bergqvist, Kuusipalo & Styrkarsdóttir 1999).

Tabell 7. Barn inskrivna i förskoleverksamhet (daghem, familjedagvårdare) efter ålder i procent av respektive åldersgrupper 1990 och 1998

1 2 3 Danmark Finland Island Norge Sverige 1990

Förändring i procentenheter

Från 1995 enbart barn i åldern 0–5 år. Från 1997 enbart barn i åldern 0–5 år. Från och med 1998 finns särskilda förskoleklasser för 6-åringar. Dessa barn är inte medräknade om de inte också har en plats i barnomsorgen.

Statistiken i tabellen är något missvisande då det inte framgår att barn under ett år är en mycket liten del av barnen mellan 0–2 år som är i barnomsorg. Detta hänger bl.a. samman med längden på föräldraledigheten och nivån på ersättningen. Med vissa undantag är föräldraledigheten förhållandevis generös i de nordiska länderna. Även gruppen sexåringar håller på att försvinna ifrån denna statistik. I Island är redan alla sexåringar skolpliktiga. I de övriga länderna har sexåringarna under 1990-talet mer och mer slussats in i olika förskoleförberedande verksamheter.

5.8.2 EU

Hittills har barnomsorg legat utanför eller i utkanten av EU:s dagordning, men detta är på väg att förändras. De enskilda medlemsländernas barnomsorgssystem uppvisar mycket stora skillnader. Tyngdpunkten ligger på barn över tre år. I bland annat

Belgien, Frankrike och Italien råder full behovstäckning för denna åldersgrupp, men ofta endast för deltid. Gemensamt för allt fler EU-medborgare är att de ställs inför dilemmat att försöka förena familj och yrkesliv. Detta tycks tillsammans med den allt lägre nativiteten och den åldrande befolkningen driva fram en ny syn på familjepolitiken. Den demografiska situationen innebär inom en snar framtid arbetskraftsbrist på en rad områden. På många håll, speciellt utanför Norden, utgör kvinnorna en arbetskraftsreserv. En utbyggd barnomsorg och förbättrad ersättning vid föräldraledighet uppmuntrar kvinnor att öka sitt deltagande på arbetsmarknaden och att inte lämna arbetsmarknaden i samband med barnafödsel. Både EU och institutioner som OECD har i allt högre utsträckning uppmärksammat denna problematik (OECD 1997; Randall 2000; Hantrais 2000).

5.9 Slutsatser

Under 1990-talets gång har den svenska välfärdsmodellen ibland förklarats död, emellertid pekar den jämförande forskningen på att många välfärdsprogram åtnjutit en förvånansvärd hög stabilitet (Pierson 1996; Stephens 1996). Vår analys av svensk, offentligt finansierad, barnomsorg visar att det inte heller här är fråga om några större nedmonteringar, utan snarare en fråga om både kontinuitet och förändring.

Nedan summerar vi kort våra resultat gällande förändringar i de fem kriterier vi undersökt vad gäller det svenska barnomsorgssystemets utveckling under 1990-talet. Karaktäriseras barnomsorgen fortfarande av 1) generös offentlig finansiering, 2) universalism, 3) hög kvalitet på de sociala tjänsterna, 4) begränsat spelrum för den privata sektorn och 5) jämlikhet?

Resurserna till förskola och fritidshem räknat per barn minskade under 1990-talet. Denna minskning bör relateras till den ökning i antalet barn som kom att efterfråga en förskoleplats. En ”mini babyboom” ökade temporärt efterfrågan samtidigt som kommunerna brottades med finansiella åtstramningar. Under slutet av 1990-talet förbättrades den finansiella situationen för förskolan, men inte för skolbarnomsorgen som även fortsättningsvis varit utsatt för besparingar.

Ett kanske förvånande resultat är att universalismen har stärkts under 1990-talet. Detta blir tydligt i den förskjutning av fokus från barnomsorg som en service för förvärvsarbetande föräldrar (och för barn med särskilda behov) till förskolan som en social och medborgerlig rättighet för allt fler grupper av förskolebarn. Generellt sett har ambitionerna med förskolan stärkts och allt fler och större andelar barn fick under 1990-talet plats i förskolan. En del av denna utveckling kan också ses i att barnomsorgen numera sorterar under utbildningspolitiken och inte socialpolitiken. Intressant nog har därmed en av den svenska välfärdsmodellens grundpelare, universalismen, fördjupats.

Då det saknas studier på nationell nivå om kvalitetsutvecklingen under 1990-talet, är det i dag svårt att avgöra vad som faktiskt hänt med kvaliteten i barnomsorgen på en övergripande nivå. Den ovan beskrivna finansiella utvecklingen ledde till minskad personaltäthet och större barngrupper. En uttunning av resurser har troligen haft negativa effekter för kvaliteten, men drabbar olika grupper olika hårt. De kvalitativa skillnaderna mellan kommuner och stadsdelar är stora, vilket vi återkommer till under diskussionen om jämlikhet.

Inslagen av privatisering inom ramen för det offentligt finansierade barnomsorgssystemet har ökat. Visserligen är fortfarande antalet barn i enskilda vinstdrivande förskolor litet, men icke desto mindre har acceptansen för privata och enskilda ”barnomsorgsproducenter” ökat. De flesta barn i enskilda förskolor finns i föräldrakooperativ. En annan form av privatisering är att föräldraavgifterna andel av kostnaderna för barnomsorgen ökat.

Är tillgången på barnomsorg jämlikt fördelad? Vi har undersökt jämlikheten utifrån civilstånd, klass, utbildningsnivå, arbetskraftsstatus och etnicitet. Kort sagt har vi funnit att på aggregerad nivå har skillnaderna mellan dessa olika grupper minskat vad gäller tillgång till barnomsorgsplats. Men samtidigt är de geografiska skillnaderna stora och därmed kan klyftorna mellan olika kommuner och stadsdelar ha ökat. En generell trend under 1990talet har varit decentralisering av ansvar från staten till kommunerna och från regelstyrning till en målstyrd och resultatorienterad verksamhet. Kommunerna fick därmed större frihet att bestämma över verksamhetens innehåll och hur barnomsorgen ska organiseras (jämför även Bergmarks kapitel i denna volym). Det går att hitta både goda och dåliga exempel på barnomsorgsverksamhet.

Decentraliseringen understödjer olikhet mellan kommuner. På vissa håll har man generösa regler vad gäller t.ex. tillgången till barnomsorg för barn till arbetslösa och föräldralediga. På andra håll mister dessa barn sin plats. Under 1990-talet ökade arbetslösheten. Inte minst drabbades många invandrargrupper hårt. Redan utsatta grupper miste därigenom det stöd barnomsorgen kan utgöra för t.ex. barns sociala och språkliga utveckling. Även vad gäller föräldraavgifter är variationerna stora.

Vår tolkning av utvecklingen under 1990-talet är att den är ett resultat av en kombination av ekonomiska, demografiska och politiska faktorer som tar sig uttryck i såväl kontinuitet som förändring, snarare än en nedmontering av den svenska barnomsorgsoch tvåförsörjarmodellen. I en internationell kontext blir detta ännu tydligare. Det finns inga tecken på att Sverige närmar sig de liberala eller konservativa välfärdsregimernas barnomsorgsmodeller eller den manliga enförsörjarmodellen. Mot att så skulle vara fallet talar också de beslut som fattades i slutet av 1990-talet; och som innebär att maxtaxa och allmän förskola för fyra- och femåringar införs, samt att barn till arbetslösa och föräldralediga ges rätt till en plats i förskolan. Det betyder inte att den svenska barnomsorgen är utan problem, men även problemen präglas av såväl kontinuitet som förändring. Om skillnaden tidigare gick mellan dem som hade daghemsplats och dem som inte hade det, går den i dag snarare mellan dem som har barnomsorg av hög kvalitet och dem som har barnomsorg av låg kvalitet.

Referenser

Antman, P. 1996. Barn och äldreomsorg i Tyskland och Sverige.

Välfärdsprojektet. Sverigedelen. Stockholm: Socialdepartementet. Anttonen, A. & J. Sipilä, 1996. ”European Social Care Services: Is it

Possible to Identify Models?”, Journal of European Social Policy, vol. 6 no.2.

Arvidsson, B., Lärarförbundet, Stockholm, e-post 16 mars 2001. Asplund Carlsson, M. & G. Kärrby & I. Pramling Samuelsson.

2001 (kommande). Strukturella faktorer och pedagogisk kvalitet i barnomsorg och skola. En kunskapsöversikt. Stockholm: Skolverket

Bengtsson, H. 1995. Förskolereformen. En studie i implementering

av svensk välfärdspolitik1985–1991. Lund: Political Studies. Bergqvist, C. & J. Kuusipalo & A. Styrkarsdóttir, 1999. “Debatten

om barnomsorgspolitiken”, i Bergqvist, C. et al. (red.), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.

Bergqvist, C. 1999. ”Modeller för barnomsorg och

föräldraledighet”, i Bergqvist, C. et al. (red.), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.

Bergqvist, C. 2001. ”Jämställdhetspolitiska idéer och strategier”,

Arbetsmarknad & Arbetsliv, 7:15–29. Blomqvist, P. & B. Rothstein, 2001. Välfärdsstatens nya ansikte.

Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm: Agora.

Clayton, R. & J. Pontusson, 1998. ”Welfare-State Retrenchment

Revisited. Entitlement Cuts, Public Sector Restructuring and Inegalitarian Trends in Advanced Capitalist Societies”, World Politics 51:67–98

Ds 1999:53, Valfrihetsrevolutionen i praktiken. Stockholm:

Socialdepartementet. Edebalk, P. G., A-C. Ståhlberg & E. Wadensjö, 1998.

Socialförsäkringarna: ett samhällsekonomiskt perspektiv. Stockholm: SNS.

Esping-Andersen, G. & W. Korpi, 1987. ”From Poor Relief to

Institutional Welfare States”, i Erikson, R. et al. (eds.), The Scandinavian Model. New York: Sharpe.

Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism.

Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial

Economies. Oxford: Oxford University Press. Farago, L. 1994. Barnomsorgens kvalitet. En metodbok för ut-

värdering. Stockholm. Liber Utbildning. Gustafsson, R. Å. & P. Antman, 1996. ”Välfärd på entreprenad”, i

Palme, J. & I. Wennemo (red.), Generell välfärd. Hot och möjligheter? Stockholm: Socialdepartementet.

Gustafsson, S. 1994. ”Childcare and Types of Welfare States”, i

Sainsbury D. (red.) Gendering Welfare States. London: SAGE. Hagnell, A. & M. Edholm, 1998. Förändringar av kvalitet och

produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg. 90 studier om 90-talet. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Kommentus.

Hatje, A-K. 1999. Från treklang till triangeldrama. Barnträdgården

som ett kvinnligt samhällsprojekt under 1880–1940-talen. Lund: Historiska Media.

Hinnfors, J. 1999. ”Stability through Change: The pervasiveness of

Political Ideas”, Journal of Public Policy, 19:293–312. Hinnfors, J. 1992. Familjepolitik: samhällsförändringar och

partistrategier 1960–1990. Stockholm: Almquist & Wiksell

International. Johansson, I. 1995. Nya förutsättningar i förskolan. Förskolechefers

och förskollärares erfarenheter av arbete i resultatenhet. FoUrapport 1995:4. Stockholm: Forsknings- och utvecklingsbyrån, Stockholms socialtjänst.

Johansson, S. 2000. Genusstrukturer och lokala välfärdsmodeller.

Fyra kommuner möter omvandlingen av den offentliga sektorn. Regionstudier nr 40. Uppsala: Uppsala Universitet.

Kjulin, U. 1995. Economic Perspectives on Child Care. Nr 56

avhandling. Ekonomiska studier utgivna av Nationalekonomiska

institutionen. Göteborg: Handelshögskolan vid Göteborgs

universitet. Kärrby, G. 1992. Kvalitet i pedagogiskt arbete med barn. Nya vägar

inom barnomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen. Leira, A. 1993. ”The ’Woman-Friendly’ Welfare State: The Case of

Norway and Sweden”, i Lewis, J. (red.), Women and Social Policies in Europe. Aldershot: Edward Elgar Publishing Limited.

LO, 1996. Barnomsorg, förvärvsarbete och jämställdhet. Ett

faktamaterial om förhållandena vid 1990-talets mitt. Nr 29. Stockholm: LO.

LO, 2000. Löner år 2000. Löneutvecklingen de två senaste

avtalsrörelserna mellan 1994 och 2000. Stockholm Lundström, U. 1995. Förskolan, också en arbetsplats. Hur påverkar

resurser och arbetsledning personalen i kommunala och privata förskolor? FoU-rapport 1995:11. Stockholm: Forsknings- och utvecklingsbyrå.

Läroplan för förskolan 1–5 år, Lpfö 98 Mahon, R., 1997. “Child Care in Canada and Sweden: Policy and

Politics”, Social Politics, Oxford University Press, Fall 1997. Mahon, R. & S. Michel, (red.) 2001. Child Care at the Crossroads:

Gender and Welfare State Restructuring. Routledge (under utgivning).

NOSOSKO, 2000. Social tryghed i de nordiske lande. Omfang,

udgifter og finansiering 1998. København: Nordisk Socialstatistisk Komité nr. 13:00.

Nordenstam, U., Skolverket, e-post 16 februari 2001. Nyberg, A. 1995. ”Barnomsorgen. Ett kvinnligt nollsummespel

eller?” i Erik Amnå (red.) Medmänsklighet att hyra? Örebro: Bokförlaget Libris.

Nyberg, A. 1997. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och

ekonomiskt oberoende. SOU 1997:87. Stockholm: Fritzes. Nyberg, A. 2000. “From Foster Mothers to Child Care Centers: A

History of Working Mothers and Child Care in Sweden” in Feminst Economics, No. 1. 2000

OECD, 1997. Family, Market and Community. Equity and

Efficiency in Social Policy. Social Policy Studies No. 21. Paris: OECD.

Pierson, P. (1996) ”The New Politics of the Welfare State”, World

Politics 48 Pressmeddelande 17 november, 2000. Maxtaxan får stöd av

utbildningsutskottet. Stockholm: Riksdagens informationsenhet. Regeringens skrivelse 1998/99:97. Utvecklingen inom den

kommunala sektorn. Riksdagstrycket Sainsbury, D. red. 1999. Gender and Welfare State Regimes. Oxford:

Oxford University Press. SCB, 1997. Barnomsorgsundersökningen, Hösten 1996. Hela Riket.

SCB: Stockholm.

SCB, 2000. Kommunernas finanser, Nationalräkenskaper. SCB:

Örebro. SFS 1976:381 Lag om barnomsorg SFS 1994:553 Lag om vårdnadsbidrag Sjöberg, E. 1995. Rapport från barnomsorgens insida. Observationer

av barn samt föräldrars synpunkter på barnomsorgens resultatenheter. RES-projektet 5, FoU-rapport 1995:5. Stockholm: Stockholms socialtjänsts Forsknings- och Utvecklingsbyrå.

Skolverket, 1998a. Integration mellan barnomsorg och skola. Beslut,

genomförande och ekonomiska konsekvenser i tolv kommuner. Stockholm: Skolverket.

Skolverket, 1998b. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal.

Skolverkets rapport nr 152. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 1999a. Finns fritids? En utvärdering av kvalitet i

fritidshem. Skolverkets rapport nr 186. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 1999b. Avgifter i förskola och fritidshem 1999.

Skolverkets rapport 174. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000a. Barnomsorg och skola 2000. Skolverkets

lägesbedömning. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000b. Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000.

Skolverkets rapport nr 192. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000c. Barnomsorg och skola, jämförelse tal för

huvudmän, del 2. Skolverkets rapport nr 189. Stockholm: Skolverket.

Skolverket, 2000d. Barnomsorg och skola i siffror 2000: Del 2 –

Barn, personal, elever och lärare. Skolverkets rapport nr 185. Stockholm: Skolverket.

Skolverket, 2000e. Tillgång och efterfrågan på barnomsorg. Enkät till

föräldrar med barn i åldern 1–12 år. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2001a. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.

Jämförelsetal för huvudmän. Del 1 Organisation – Personal –

Resultat, Rapport 196. Stockholm: Skolverket.

Socialstyrelsen, 1997. Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen

1991–1996. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 1972:26 Barnstugeutredningen SOU 1981:25 Bra daghem för små barn SOU 1990:80 Förskola för alla barn 1991 – Hur blir det? SOU 1997:61 Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om

barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta

områden från Storstadskommittén. SOU 2000:3 Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.

Statistisk Årsbok 2000. Stockholm: Statistiska Centralbyrån. Stephens, J. D. 1996. “The Scandinavian Welfare States:

Achievements, Crisis, and Prospects”, i, Esping-Andersen, G.

(red.). Welfare States in Transition. National adaptations in

Global Economies. London: Sage Publications. Sundell, K. & Y. Ståhle, 1996. På vinst och förlust? Hur fungerar

vinstdrivna förskolor? FoU-rapport 1996:5. Stockholm:

Stockholms Socialtjänst. Svenska Dagbladet, 14 januari, 1999 Svenska Kommunförbundet, 1998. Förändringar av kvalitet och

produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Szebehely, M. 1998. ”Changing Divisions of Care-work: Caring for

Children and Frail Elderly People in Sweden”, i Lewis, J. Gender, Social Care and Welfare State Restructuring in Europe. Aldershot: Ashgate.

Telefonkatalogen, 2001. Stockholmsdelen. Uddhammar, E. 1993. Partierna och den stora staten: en analys av

statsteorier och svensk politik under 1900-talet, Stockholm: City University Press.

Utbildningsdepartementet, 1999. Early Childhood Education and

Care Policy in Sweden. Background report prepared for the OECD Thematic Review of Early Childhood Education and

Care Policy. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

www.usk.stockholm.se/internet/publ/utr-rapp/forskola.htm VälfärdsBulletinen, 1994. Nr 6. Stockholm: SCB.

6 Omhändertagande av barn under 1990-talet

Tommy Lundström & Bo Vinnerljung

6.1 Inledning

Det här kapitlet handlar om socialtjänstens insatser för barn och unga och då särskilt omhändertaganden för samhällsvård. Skälet till att rapporten skrivs är att antalet barn och ungdomar i samhällsvård ökat under 1990-talet. Det är ett brott i en tidigare utveckling där antalet minskat ända sedan mitten av 1930-talet. Tanken med rapporten är att ge en relativt noggrann bild av förändringarna under 1990-talet.

En annan bakgrund till rapporten är att det uttryckts en mer allmän oro för att barn i ökad utsträckning far illa, eller annorlunda uttryckt att barns och ungas utsatthet ökar. Uppgång i antalet polisanmälningar om barnmisshandel, fler och fler telefonsamtal till BRIS, oroande rapporter om mobbning, ökat våld och stigande bruk av alkohol och narkotika bland ungdomar samt fler anmälningar till socialtjänsten är några tecken som pekar i den riktningen. Det är emellertid inte alldeles givet hur man skall tolka dessa siffror. Man kan tänka sig att bakom dessa förändringar ligger försämringar i barnfamiljernas situation och att besparingarna inom den offentliga sektorn bidragit till att barns och ungas uppväxtvillkor faktiskt försämrats. Men det är också möjligt att exempelvis fler samtal till Bris och ökat antal anmälningar till polis och socialtjänst åtminstone delvis kan bero på att allmänheten och professionella i högre grad uppmärksammar barns problem. Benägenheten att anmäla kan alltså ha ökat, både i situationer när barn far illa på grund av problem i hemmet och när unga bryter mot samhällets normer exempelvis i skolan (se www.bris.se; Estrada 1999; Lundström 2000).

1 Stort och varmt tack till Maria Öman vid Socialstyrelsens statistikenhet. Hon har tagit fram stora delar av det statistiska underlaget och har även på andra sätt medverkat till att studien genomfördes.

Omhändertaganden för samhällsvård görs av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Man brukar använda beteckningen social barnavård eller barnavård för den del av socialtjänsten som sysslar med dessa uppgifter. Den sociala barnavårdens verksamhet regleras i Socialtjänstlagen (SFS1980:620) och LVU (Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, SFS 1990:52). Socialtjänstlagen styr all kommunal individ- och familjeomsorg – förutom social barnavård också missbrukarvård och socialbidragshantering. Kommunen har ett övergripande ansvar för barn och ungas uppväxtvillkor, men framförallt en skyldighet att utreda och, när det är befogat, ingripa i situationer när enskilda barn och unga misstänks fara illa. I huvudsak är den sociala barnavården en individinriktad verksamhet där enskilda barn och föräldrar efter anmälningar eller ansökningar utreds och erbjuds olika typer av insatser, om de anses vara i behov av barnavårdens stöd.

Större delen av den barnavårdande insatsrepertoar som beslutas med stöd av socialtjänstlagen utgörs av olika typer av öppenvårdsinsatser. Här finner vi dock också omhändertaganden där barn och unga, med eget och/eller föräldrars samtycke, för längre eller kortare tid placeras i fosterhem (familjehem) eller i institutionsvård. LVU är en speciallag som reglerar de tvångsomhändertaganden som kan göras när barn och unga far illa på grund av föräldrarnas problem eller på grund av de ungas eget beteende. I praktiken motiveras tvångsomhändertaganden av små barn ofta av föräldrars missbruk, psykiska problem och sådana andra föräldrarelaterade problem som brukar gå under samlingsbeteckningen brister i omsorgen. När det gäller tonåringar är kriminalitet och missbruk de vanligaste motiven till tvångsingripanden.

Omhändertaganden – eller dygnsvård (vi kommer att växla mellan begreppen) – kan innebära mycket långtgående ingripanden i familjers liv och detta gäller både sådana som genomförs frivilligt och med stöd av tvångslagstiftning. Frivilliga omhändertaganden är idag mycket vanligare än tvångsomhändertaganden (även om frivilligheten kan vara illusorisk för en förälder som inte upplever sig ha något eget alternativ eller där hotet om ett tvångsomhändertagande finns med i bakgrunden; se t.ex. Hessle 1998). Omkring hälften av omhändertagandena inleds idag med en placering i någon form av institutionsvård. Vid LVU-placeringar är institutionsvård vanligast. För små barn som placeras för längre tid är fosterhemsplacering huvudalternativet (Lundström 1993; Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999).

Trots dess residuala karaktär kommer många barn och ungdomar på olika sätt i kontakt med den sociala barnavården. Tidigare undersökningar har visat att 3 till 3,5 procent av alla födda under 1970-talet (och boende i landet när de är 18 år) någon gång före vuxen ålder har varit i fosterhem eller institutionsvård (Vinnerljung 1996c). Andelen barn och unga som någon gång möter barnavården, t.ex. i form av en kontaktfamilj, genom att man träffar en socialsekreterare i samband med en polisanmälan eller någon annan form av barnavårdsutredning, är givetvis mycket större. Till detta skall läggas att för en relativt stor del av de unga som kommer i kontakt med barnavården rör det sig om insatser av mycket ingripande och långvarig karaktär, det kan t.ex. handla om en fosterbarnsplacering som varar i flera år. På så sätt är den sociala barnavården mycket viktig för enskilda individer.

Den här rapporten behandlar inte effekter av omhändertaganden, vare sig för föräldrar eller för barn/unga. För sådana diskussioner hänvisar vi till annan forskning. Dygnsvård är nämligen den mest omdiskuterade insatsen inom den sociala barnavården och även jämförelsevis välbeforskad. Fosterbarnsforskningens moderna svenska rötter går att söka i det så kallade ”Barn i kris-projektet” (i sin tur med bakgrund i forskningen vid Barnbyn Skå, se Hessle 1988; Börjeson & Håkansson 1990; Cederström 1990). Här skall inte närmare redogöras för forskningsresultaten (för en fyllig genomgång av svensk forskning om fosterbarnsvård, se Vinnerljung 1996a; b). Grovt sett kan ändå sägas att det finns en ökande skepsis mot familjehemsvård under de senaste tjugo åren. Denna tveksamhet baseras på forskningsresultat som pekar på inga eller svaga positiva, långsiktiga effekter av längre placeringar i dygnsvård (se översikt i Vinnerljung 1996a).

När det gäller effekter av institutionsvård är det sämre ställt med svensk forskning. Ett undantag är Gunvor Anderssons (1984; 1995) undersökningar av små barn på barnhem, vilka också de visar på svårigheterna att åstadkomma positiva resultat i dygnsvård. För ungdomsvårdens del kan hänvisas till Claes Levins (1998) undersökning av vården på ett så kallat särskilt ungdomshem. Studien ger en mycket negativ bild av förutsättningarna att bedriva behandling och stoppa kriminalitet/missbruk bland de ungdomar som vistas där.

2 Särskilda ungdomshem är de institutioner där de svåraste ungdomarna placeras. De kallas även för §12-hem (tidigare ungdomsvårdsskolor) och drivs idag av Statens institutionsstyrelse, SiS.

Syftet med den här rapporten är att på olika sätt belysa vilka förändringar som skett under 1990-talet när det gäller dygnsvårdens och öppenvårdens omfattning, samt beskriva vilka som blir placerade. De frågor vi ställer kan sammanfattas på följande vis: N Hur har antalet för samhällsvård omhändertagna barn och unga

förändrats under 1990-talet och hur kan denna förändring relateras till andra insatser inom den sociala barnavården?

N Vilka förändringar har skett i sammansättningen av de barn som

placeras med avseende på kön, ålder och invandrarbakgrund? N Hur skiljer sig omhändertaganden och förebyggande insatser

mellan olika kommuner? N Hur hänger 1990-talets förändringar i omhändertaganden ihop

med förhållanden inom och utom socialtjänsten? Vilken roll spelar skillnader mellan kommunernas sätt att bedriva barnavård, ändringar i lagstiftningen, förändrade strukturella villkor för barn och unga? På denna punkt kommer våra diskussioner med nödvändighet att vara spekulativa. Mycket litet är känt om

hur yttre och inre förhållanden påverkar utfall i form av

omhändertaganden av barn och ungdomar.

Empiriskt bygger kapitlet framförallt på bearbetningar av Socialstyrelsens register över den sociala barnavårdens insatser och demografisk statistik från SCB, speciellt framtagen för denna rapport. Socialstyrelsens register baseras på uppgifter som årligen inhämtas från landets kommuner. Dessa datas tillförlitlighet har diskuterats utförligt på andra ställen (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999; Socialstyrelsen 1999; 2000). De problem som främst berör vår studie är under- och överrapportering från kommunerna. Storleken på underrapporteringen är okänd, och varierar sannolikt mycket mellan olika kommuner (se Sundell & Humlesjö 1997). I en studie av tonårsplaceringar 1991 fann forskarna en 11-procentig överrapportering, det vill säga kommunerna hade registrerat placeringar som aldrig blivit gjorda (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande; diskuteras i Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Det är omöjligt idag att uppskatta i hur hög grad under- och överrapportering balanserar varandra. Registret har förbättrats i flera omgångar under 1990talet och ansvariga på Socialstyrelsen har funnit att fel av olika slag

3 För aktuella genomgångar av den sociala barnavårdens organisering, resurser, insatser, metoder och resultat mot bakgrund av forskningen på området se Hessle & Vinnerljung (1999) och Lundström (2000).

successivt minskat (Socialstyrelsen 1999). Vi har dock antagit att över- respektive underrapporteringen inte förändrats i avgörande omfattning över tid. Men det blir viktigt att främst uppmärksamma tydliga förändringar över tid, och bortse från svaga tendenser, eftersom dessa kan vara statistiska artefakter. För en del av resultaten som redovisas här har eventuella fel i registret troligen liten eller ingen betydelse. Det är inte sannolikt att det finns systematiska fel som exempelvis leder till över/underskattning av en åldersgrupp jämfört med en annan, eller av ungdomar med/utan invandrarbakgrund. SCB:s befolkningsstatistik betraktas av oss som tillförlitlig, eftersom den bygger på folkbokföringsuppgifter. Däremot finns det ett par ofrånkomliga felkällor i våra konstruktioner, exempelvis att barns vårderfarenhet utomlands inte kan registreras och att barn som emigrerat från Sverige inte räknas i vissa tabeller, men vi bedömer dessa fel som av marginell betydelse.

I den första delen av kapitlet analyseras vilka förändringar som skett över tid. Vi diskuterar 1990-talets ökningar av omhändertaganden och hur man kan se på dem i ett längre historiskt perspektiv, samt sätter ökningen i relation till andra insatser från socialtjänstens sida. Vi går vidare med att analysera vilka barn som blir omhändertagna och de förändringar som skett i detta avseende. Därefter beskrivs hur förändringarna ser ut på kommunal nivå och vilka faktorer som påverkar kommunala skillnader. Avslutningsvis diskuteras tänkbara orsaker till förändringarna under 1990-talet.

6.2 Hur många barn blir omhändertagna?

Följande mycket enkla figur (Figur 1) är utgångspunkten för den här rapporten. Den visar förändringar i årliga påbörjade omhändertaganden under 1990-talet. Liksom i de kommande figurerna som analyserar påbörjade åtgärder under enskilda kalenderår, kan varje barn registreras för påbörjat omhändertagande en gång per år. Samma barn kan dock (teoretiskt) återkomma flera år i rad om han eller hon omhändertas många gånger. Påbörjade insatser tar fasta på barnavårdens insatser (man genomför ett omhändertagande eller en annan åtgärd) och är därför ett bra mått vid analyser av förändringar i omfattning och inriktning av socialtjänstens insatser över tid.

Från att ha legat stilla eller till och med minskat under en följd av år har påbörjade omhändertaganden gått upp under 1990-talet. År

1990 påbörjades dygnsvård för 1,8 barn per tusen, medan andelen år 1999 var 2,4 per tusen. Detta innebär en kraftig procentuell ökning – 33 procent – men sett till hela befolkningen i åldersspannet 0–21 år – 2,8 miljoner – handlar det om relativt få barn och unga. 1999 påbörjades omhändertaganden för totalt 6 000 unga individer.

Figur 1. Antal barn och unga (0–21 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, 1990–1999

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

De flesta omhändertaganden varar relativt kort tid. Drygt hälften av de frivilliga omhändertaganden som avslutades år 1999 hade pågått ett halvår eller mindre och medianvårdtiden var 4,4 månader. Tvångsomhändertaganden tenderar att ha längre varaktighet, endast 16 procent pågick kortare tid än ett halvår och medianvårdtiden var 20,7 månader. Sett i ett längre tidsperspektiv har sannolikt omhändertaganden blivit mer kortvariga, bland annat på grund av att tvångsomhändertagandenas andel har minskat. Varaktighet och rörelser in och ut ur åtgärdssystemet och mellan olika insatser är emellertid ett relativt outforskat fält (se dock Vinnerljung m.fl. 2000).

Större delen av de påbörjade omhändertagandena berör idag ungdomar och inte små barn. Omkring 2 500 av de barn för vilka omhändertaganden påbörjades år 1999 var under 13 år, medan

4 I detta fall baseras beräkningarna av omhändertaganden på befolkningen 0-21 år (ett omhändertagande kan vara högst till denna ålder). I de övriga avsnitten kommer vi framförallt att räkna på åldersgruppen 0-17 år. Detta förklarar lägre totalsummor i en del av de kommande avsnitten.

3 500 var tretton år eller äldre. Det är också i åldersgruppen 13 år och uppåt som omhändertagande ökat mest. Räknat i relativa tal var andelen påbörjade omhändertaganden i åldersgruppen 13 till 17 år 5,2 per tusen år 1999 – vilket måste betraktas som en anmärkningsvärt hög siffra – medan den för förskolebarnen (0–6 år) var 1,7 per tusen. Vi skall återkomma till dessa stora skillnader mellan åldrar, men det kan vara värt att hålla i minnet under den fortsatta diskussionen att andelen omhändertaganden är högst bland tonåringar.

Ett annat sätt att presentera förändringarna under 1990-talet är att som i Figur 2 utgå från andelen barn som någon gång under ett år är föremål för dygnsvård. Här inkluderas således både barn vars placering påbörjade det aktuella året och sådana som placerats tidigare och är kvar i dygnsvård. Också i detta fall är ökningen tydlig och stadig, från 6,1 barn/unga per tusen till 7,3 år 1999 (i absoluta tal var 17 500 barn/unga föremål för dygnsvård år 1999). Den procentuella ökningen från början till slutet av 1990-talet är dock mindre kraftig – sexton procent – än för påbörjade omhändertaganden. Det sistnämnda har att göra med att andelen barn som befinner sig i vård endast långsamt påverkas av en ökning av påbörjade omhändertaganden eftersom många av de ”gamla” placeringarna ligger kvar. Andelen omhändertagna barn mätt på detta sätt påverkas således också av beslut om avslutande av vård. Det gör siffrorna svårtolkade. På grund av osäkerhet om hur förändringar i denna tidsserie skall tolkas kommer vi framförallt att använda oss av påbörjade omhändertaganden i analysen av vad som hänt under 1990-talet.

Figur 2. Antal barn och unga (0–21 år) per tusen med dygnsvård någon gång under året, 1990–1999

8,0

7,5

7,0

6,5

6,0

5,5

5,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Med dessa reservationer bör det ändå noteras att de senaste årens ökning i andelen barn som är föremål för omhändertaganden någon gång under året, utgör ett brott i en mycket långvarig trend. Barn i dygnsvård har stadigt minskat ända sedan 1930-talet. Minskningen fortsatte även under 1980-talet men med en viss stabilisering i slutet av årtiondet (det kan finnas en del fel i den historiska statistiken, men inte så att det påverkar denna övergripande slutsats, se Lundström 1993). Ökningen sedan 1993 kan med andra ord indikera en mer långsiktig trendförskjutning, och är därför värd att ta på högsta allvar när vi diskutera barns villkor.

6.2.1 Öppenvårdsinsatser

Vid sidan av dygnsvård utförs inom den sociala barnavården en serie olika så kallade öppenvårdsinsatser. Kunskaperna om dessa är mindre än för dygnsvård. Det gäller såväl insatsernas omfattning som deras kvalitet. Vår avsikt är här endast att relatera de förebyggande åtgärderna till dygnsvården. Vi utgår också i detta avseende från Socialstyrelsens statistik.

Insatsen kontaktperson/-familj, som är vanligast bland öppenvårdsåtgärderna, baseras på tanken att socialtjänsten skall kunna erbjuda avlastning och socialt stöd genom att i första hand engagera lekmän som hjälper barn och föräldrar på olika sätt. Det kan

t.ex. handla om att ha någon att prata med, att en tonåring får hjälp med fritidssysselsättning eller att en familj låter en syskonskara bo över varannan vecka för att avlasta en ensamstående mamma. Ersättning till kontaktpersonerna är ofta mycket låga eftersom det är tänkt att insatsen skall utföras av lekmän. Det finns dock uppgifter som tyder på att detta – åtminstone i storstadsområdena – är en åtgärd som håller på att professionaliseras på så sätt att utbildad personal anlitas till högre ersättningar. Detta är en av de mycket få stödformer (om man nu kan tala om detta som en enhetlig insats) inom den sociala barnavården som erbjuds av alla eller nästan alla kommuner (se Bergmark & Lundström 1998).

Omkring en procent av alla svenska barn (0–18 år) hade kontaktperson/-familj någon gång under 1999 (vanligast var insatsen i åldersgruppen under 13 år). Detta är också en insats som ökat kraftigt i omfattning under 1990-talet: år 1990 påbörjades 4 400 insatser av detta slag, medan motsvarande siffra för 1997 var 7 500. Det rör sig om en drygt 60 procentig uppgång om siffrorna relateras till befolkningen. Alltså en ökning som är mycket större än för dygnsvården (Socialstyrelsen 1998; 1999; 2000). Med tanke på att det är en mycket väletablerad åtgärd finns förvånansvärt litet forskning på området, och effektutvärderingar saknas helt. De studier som gjorts tyder emellertid på att detta är en mycket uppskattad insats såväl från klienternas som från kontaktfamiljernas sida, även om den förutom att ha som uppgift att stötta barn och föräldrar också kan ha inslag av övervakning och kontroll (Andersson 1992; Sundell, Humlesjö & Carlsson 1994).

Tidigare har Socialstyrelsen i sin årligt återkommande barnavårdsstatistik endast redovisat dygnsvård och kontaktperson/-familj. Från och med statistikåret 1998 redovisas också antalet barn och unga med andra insatstyper. Detta görs under två överordnade rubriker: strukturerade öppenvårdsprogram och behovsprövat personligt stöd. Omkring 4 500 barn och unga har deltagit i så kallade strukturerade öppenvårdsprogram under 1999. Det kanske är inom detta område man hittar mest nytänkande och de mest spektakulära – men ibland också ifrågasatta – projekten (allt från äventyrsläger för stökiga ungdomar till mer traditionella utbildningssatsningar). Omkring 16 000 barn och ungdomar har

5 Det är svårt att jämföra Socialstyrelsens statistikserie över kontaktperson/familj före och efter 1997 eftersom den fram till och med 1997 byggde på individdata och därefter på en inrapportering av det totala antalet kommunvis. De angivna siffrorna är de som vi använt för beräkningar i senare avsnitt.

fått del av det som kallas behovsprövat personligt stöd. Personligt stöd kan innebära familjeterapi, att barnets familj har en så kallad hemma-hos-terapeut som besöker familjen regelbundet, eller att barnet fått en förtursplats på förskola. Vare sig när det gäller öppenvårdsprogram eller personligt stöd finns det några systematiska studier om vad dessa åtgärder innefattar (Socialstyrelsen 2000).

Enligt Socialstyrelsen har sammanlagt 26 500 barn och ungdomar (0–20 år) någon gång under 1999 varit föremål för förebyggande åtgärder. Det motsvarar 12 per tusen och överstiger motsvarande andel för barn och unga i dygnsvård (sju per tusen). Pojkar utgör 56 procent bland de barn/unga som har förebyggande insatser och är därmed svagt överrepresenterade i förhållande till sin andel av befolkningen. Störst är överrepresentationen för pojkar bland de tonåringar som får del av de strukturerade öppenvårdsprogrammen (vi skall återkomma till de könsmässiga skillnaderna i dygnsvård). Liksom för personligt stöd är kontaktperson/familj vanligast för barn under 13 år. Drygt 60 procent av de som någon gång under 1999 fick del av kontaktperson/familj var under 13 år. Motsvarande siffra för personligt stöd var omkring 50 procent och för strukturerade öppenvårdsinsatser 40 procent. Sammantaget innebär det att de små barnen dominerar bland dem som får del av förebyggande insatser (Socialstyrelsen 2000).

Mot bakgrund av att antalet barn med kontaktperson/familj stadigt ökat under 1990-talet, och att inget talar för att övriga förebyggande insatser minskat är det möjligt att slå fast att inte bara dygnsvården utan även den sociala barnavårdens öppenvårdsinsatser ökat under 1990-talet.

6.2.2 Summering

N Såväl andelen påbörjade (det vill säga under året nya)

omhändertaganden som under året pågående omhändertaganden, har ökat under 1990-talet. Ökningen av påbörjade omhändertaganden är – även om det rör sig om små siffror sett

till befolkningen i sin helhet – anmärkningsvärt stor för

tonåringar. Ökningen i pågående omhändertaganden utgör ett brott i en mycket långvarig nedåtgående trend.

N Dygnsvård har inte ersatt öppenvårdsinsatser i den sociala

barnavården. I stället kan man med stor säkerhet hävda att både

omhändertaganden och öppenvård ökat under 1990-talet. Vi vet det säkert när det gäller dygnsvård och den vanligaste förebyggande insatsen – kontaktpersoner. Den sistnämnda insatsen har ökat mycket mer än omhändertaganden. Ingenting talar heller för att strukturerade öppenvårdsprogram eller behovsprövat personligt stöd har minskat under detta årtionde. Man kan med fog hävda att det totalt sett skett en ökning av de insatser som den sociala barnavården har att förfoga över.

N Social barnavård är således inte något område där det gjorts

besparingar. Tvärtom kan man tala om en utbyggd verksamhet där fler barn och unga blir föremål för insatser. Inom dygnsvården tenderar dessutom sannolikt placeringarna att bli dyrare på grund av att fler och fler barn inledningsvis placeras i de, jämfört med fosterhem, dyra institutionerna (se Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999; Lundström 2000; Sallnäs 2000).

6.3 Vilka barn blir omhändertagna: Ålder, kön och invandrarbakgrund

Svensk nationell statistik innehåller i princip inga användbara data om skälen till att barn och ungdomar blir omhändertagna. Detta i motsats till exempelvis administrativa databaser i amerikansk barnavård, ofta omfattande flera delstater, som genererat en omfattande forskning (se t.ex. tidskriften Child Welfare nr 5, 2000 som helt ägnas åt sådana studier).

De data som finns från svensk forskning består närmast av sammansatta fragment från en rad olika mindre studier av geografiskt begränsade urval, främst gällande placeringar i familjehem. Dessa uppgifter är dessutom idag alltför gamla för att vara till någon större nytta för våra frågor om vad som hänt på 1990-talet (se översikt i Vinnerljung 1996b; Hessle & Vinnerljung 1999).

För tonårsplaceringar finns det däremot en stor studie av 13–16-åringar som placerades i dygnsvård 1991 i hela riket. Urvalet motsvarar 70 procent av alla placerade 13–16-åringar 1991 (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). Data visar att drygt 40 procent (52 procent av pojkarna, 31 procent av flickorna) placerades på grund av eget problematiskt eller oönskat socialt beteende, men för en tredjedel (32 procent för både pojkar och flickor) fanns även brister i omsorgen hemma som skäl för

interventionen. Fler flickor kom i vård på grund av kroniska ”relationsproblem” i hemmet (42 procent jämfört med 31 procent för pojkar). Mindre könsskillnader fanns för den lilla gruppen som placerades efter rymning eller utstötning från hemmet eller en annan vårdmiljö (10 procent), och – märkligt nog – på grund av övergrepp (9 procent). För pojkarnas del handlade det om fysisk misshandel och för flickorna om sexuella övergrepp. Om vi ser till information om hela uppväxten, visade aktdata m.m. att 26 procent av flickorna någon gång hade varit utsatta för konstaterade/ allvarligt misstänkta övergrepp, vanligtvis av sexuell art. Detta var mindre vanligt bland pojkarna (15 procent) och rörde då nästan uteslutande fysisk misshandel.

Majoriteten av de placerade tonåringarna hade någon form av beteendeproblem vid placeringen (78 procent av pojkarnas placeringar och 59 procent av flickornas). Några exempel: i en klar majoritet av pojkplaceringarna (58 procent) och i en avsevärt mindre – men långt ifrån negligerbar – del av flickplaceringarna (32 procent) ingick någon form av asocialt beteende i bakgrundsbilden. Med ”asocialt beteende” menas kriminalitet och/eller missbruk och/eller våldsamt beteende. I 25 procent av placeringarna fanns någon form av dokumenterat missbruk i bakgrunden som skäl för ingripandet (samma siffra för pojkar och flickor). Allvarligt ”våld” (t.ex. misshandel i skolan eller mot jämnåriga var ett ganska vanligt bakgrundsproblem för pojkar (28 procent), men mycket ovanligt för flickor (4 procent). I närmare 60 procent av alla tonårsplaceringarna fanns skolproblem i bakgrunden, antingen i form av kroniskt skolk eller så störande beteende i skolan att det utgjorde ett medverkande skäl för dygnsvård. Detta gällde två av tre pojkplaceringar (65 procent) och varannan flickplacering (49 procent). I vilken mån omhändertagandena av tonåringar med beteendeproblem blivit fler eller färre under 1990-talet är omöjligt att säga.

Placering i dygnsvård har annars, enligt såväl internationell som svensk forskning, starka epidemiologiska samband med fattigdom, ensamstående föräldraskap hos kvinnor och minoritetstillhörighet (t.ex. Bebbington & Miles 1989; Höglund-Davila & Landgren- Möller 1991, Lindsey 1992; Lundström 1999). I Sverige har barn med invandrarbakgrund (minst en av föräldrarna födda utom-

lands) varit tvåfaldigt överrepresenterade bland barn som varit i familjehem någon gång under ett visst år, från 1980-talet till början av 1990-talet (Socialstyrelsen 1995). Överrepresentationen har dock främst varit koncentrerad till finska barn.

Bland tonåringar i dygnsvård är överrepresentationen av barn med invandrarbakgrund mer påtaglig, särskilt gäller detta finska barn men även tonåringar med rötter i Latinamerika och Afrika (Socialstyrelsen 1998b; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande; se även Bergström & Sarnecki 1996). Detta sägs dock utifrån mätningar under enstaka år under 1990-talet. Det finns oss veterligt inga publicerade data som visat på överrepresentationens utveckling över tid, något som dock är möjligt att belysa med hjälp av nationellt registermaterial.

För att söka mer information om förändringarna under 1990talet har vi använt de få enkla variabler som idag är tillgängliga i Socialstyrelsens databas över insatser för barn och unga, dvs. ålder, kön, ”invandrarbakgrund” och omhändertagandets lagmässiga bakgrund.

6.3.1 Ökningen relaterad till ålder och kön

Vi har i det följande (Figur 3) använt befolkningsrelaterade tal för att vidare undersöka ökningen av påbörjade placeringar under 1990-talet. Här gör vi en grov uppdelning mellan yngre barn och tonåringar (0–12 år respektive 13–17 år) för att se hur ökningen är fördelad mellan dessa åldersgrupper.

6 Detta är en grov och bristfällig definition av invandrarbakgrund, men är den som huvudsakligen har använts på barn och ungdomsområdet, se diskussion om olika definitioner i SOU 1996:55.

Figur 3. Antal barn per tusen med påbörjad dygnsvård, efter ålder, 1990–1999

6,0

5,0

4,0 0-12 år

13-17 år 3,0

2,0

1,0

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Figur 3 visar att antalet tonåringar som placeras i samhällsvård ökar kraftigt under 1990 talet. I decenniets sista två år utgör de, i absoluta tal, majoriteten av alla påbörjade placeringar. Utvecklingen är en markant förändring av en åldersfördelning som varit överraskande stabil sedan 1983 (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999).

I flera av de beräkningar som görs framöver jämförs talen från 1990–1992 med motsvarande för 1997–1999, det vill säga treårsperioderna i början respektive slutet av decenniet. Eftersom vi analyserar utvecklingen i hela landet är det tillräckligt med treårsperioder för att få stabilitet i talen. Statistiken – även efter uppdelningar i olika undergrupper – visar dessutom att dessa båda treårsperioder är relativt stabila. Beräknat på dessa två treårsperioder kan vi se att påbörjade placeringar för yngre barn ökat marginellt (1,5 procent) medan tonårsplaceringarna blivit 42 procent fler. Om vi istället gör jämförelsen mellan första och andra halvan av 1990-talet är ökningen för de yngre barnen 3 procent och för tonåringar 29 procent. Men oavsett hur vi jämför, är det uppenbart att 1990-talets ökning av barn som placerats i dygnsvård

utgörs nästan helt av tonårsplaceringar. För denna grupp handlar det om en kraftig ökning och ett klart trendbrott.

När vi studerar materialet närmare framkommer marginella skillnader mellan pojkar och flickor. Pojkarnas majoritet i den yngre åldersgruppen pendlar mellan drygt 50 och 56 procent och i den äldre mellan drygt 50 och 53 procent utan någon klar tendens över tid.

Sammanfattningsvis vet vi nu att ökningen av omhändertaganden under 1990-talet till allra största delen handlar om att tonårsplaceringarna ökat kraftigt, och att detta gäller såväl pojkar som flickor. Det finns inga tydliga trender över tid avseende könsskillnader.

6.3.2 Invandrarbarn i dygnsvården

Vi har undersökt om förekomsten av barn med invandrarbakgrund som placeras i dygnsvård har förändrats i befolkningsrelaterade tal (per 1000 barn) under 1990-talet, och hur eventuella förändringar härvid kan förklara ökningen av främst tonårsplaceringar under perioden. Vi har valt att göra en mycket grov uppdelning där barn med svenskfödda föräldrar jämförs dels med barn med en förälder född utomlands, dels med barn vars båda föräldrar är födda utomlands. Barnen har med andra ord indelats i tre grupper: N båda föräldrarna födda i Sverige (eller en förälder född i Sverige

om den andra är okänd) N en förälder är född i Sverige, den andra utanför Sverige N båda föräldrarna är födda utanför Sverige (eller en förälder född

utanför Sverige om den andra är okänd)

Som vi tidigare visat har antalet yngre barn (0–12 år) som placerats i dygnsvård inte ändrat sig nämnvärt under 1990-talet, när siffrorna relateras till befolkningstal. I Figur 4 delas denna åldersgrupp efter invandrarskap. Om vi jämför de tre första och de tre sista åren i decenniet är det nära nog exakt samma nivå för ”helsvenska” barn (-1 procent). Det finns en mindre ökning för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder (+11 procent), men en liten minskning för barn med båda föräldrarna födda utomlands (-5 procent).

Omhändertagande av barn under 1990-talet

Figur 4. Antal barn (0–12 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999

4,5

4,0

Båda föräldrar 3,5 födda utanför

Sverige

3,0

En förälder född 2,5 i Sverige, den

andra utanför

2,0

Båda föräldrar 1,5 födda i Sverige

1,0

0,5

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1997–1999 hade antalet 13–17-åriga barn per tusen som placerats i dygnsvård gått upp med 46 procent för gruppen med två svenskfödda föräldrar, med 38 procent för gruppen med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder och med 20 procent för gruppen vars föräldrar var födda utomlands (Figur 5). Ökningen har med andra ord varit störst för de ”helsvenska”, även om nivån är mycket lägre än för gruppen med två utlandsfödda föräldrar.

Figur 5. Antal barn (13–17 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999

16,0

14,0

Båda föräldrar 12,0

födda utanför

Sverige 10,0

En förälder född i 8,0

Sverige, den andra

utanför 6,0

Båda föräldrar 4,0

födda i Sverige 2,0 0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Måttet relativ risk (RR) är ett vanligt sätt att beskriva skillnader mellan olika grupper avseende förekomst i extrema utfall, exempelvis mortalitet (Vinnerljung 1995; Lagerberg & Sundelin, 2000 m.fl.). Vi låter här gruppen barn med två svenskfödda föräldrar vara referensgrupp, vilket innebär att RR är 1,0 under hela perioden. Ett RR-tal på 2,0 för en av grupperna med invandrarbakgrund innebär då att risken för att bli placerad i dygnsvård ett under ett visst år är två gånger så stor som för ”helsvenska” barn.

Figur 6 visar utvecklingen för yngre barn (0–12 år). Risken att hamna i dygnsvård under ett visst år är mellan 2–2,5 gånger större för barn med invandrarbakgrund än för barn med båda föräldrarna födda i landet, och har varit så under hela 1990-talet. Det finns en svag uppgående tendens för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder.

Figur 6. Relativ risk (RR) för påbörjad dygnsvård, barn (0–12 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999

3,0

2,5

Båda föräldrar

födda utanför 2,0 k Sverige

is

En förälder född 1,5

i Sverige, den

andra utanför

Relativ r

1,0

Båda föräldrar

födda i Sverige 0,5

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

För tonårsgruppen är skillnaderna större mellan barn med två svenskfödda respektive två utlandsfödda föräldrar (Figur 7). Här är överrisken för de senare 3–3,5 gånger större, fast med en vikande trend under de sista två åren. Observera att denna minskning främst beror på att antalet omhändertagna barn med två svenskfödda föräldrar blivit proportionellt fler. De vikande RR-talen för invandrarbarnsgruppen innebär att skillnaden har minskat. Alla tre grupper har blivit fler i dygnsvården, i förhållande till befolkningstal.

Figur 7. Relativ risk (RR) för påbörjad dygnsvård, barn (13–17 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999

4,0

3,5

Båda föräldrar

3,0

födda utanför

Sverige k 2,5

is

En förälder född i

2,0 Sverige, den andra

utanför

Relativ r 1,5

Båda föräldrar

födda i Sverige

1,0

0,5

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

6.3.3 Relativ risk relaterad till ålder och invandrarbakgrund

Risken för en tonåring att hamna i dygnsvård under ett visst år jämfört med ett yngre barn var dubbelt så stor (RR=2,1) under de första tre åren av 1990-talet, när vi räknar på alla barn oavsett nationell bakgrund. Denna överrisk ökade sedan successivt till att bli nästan trefaldig under decenniets tre sista åren (RR=2,9). Skiljer sig denna överrisk när vi kontrollerar för invandrarbakgrund, och hur förändras den över tid?

Figur 8. Relativ risk för tonåringar (13–17 år) att komma i dygnsvård jämfört med yngre barn, (0–12 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999

4,0

3,5

Båda föräldrar

födda utanför 3,0

Sverige k 2,5 is En förälder född i

Sverige, den andra 2,0

utanför Relativ r 1,5

Båda föräldrar

födda i Sverige 1,0

0,5

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

I Figur 8 jämförs risken för en tonåring att bli placerad i dygnsvård under ett kalenderår jämfört med yngre barn, inom de tre grupperna som konstruerats efter föräldrars födelseland. Tonåringar med båda föräldrar födda i Sverige jämförs således med yngre barn vars båda föräldrar också är svenskfödda etc.

Figuren visar att överrisken för tonåringar ökar i alla grupperna, men att den är tydligt större i gruppen med två utlandsfödda föräldrar. I den sistnämnda är överrisken för tonåringar jämfört med yngre barn 3–4 gånger högre under större delen av perioden. För barn med svenskfödda föräldrar, och gruppen med en förälder född utomlands, är den 2–3 gånger större.

6.3.4 Ökat antal tvångsingripanden?

Vi har konstaterat att ökningen av påbörjade omhändertaganden framförallt handlar om tonåringar. Utifrån detta kunde man förvänta sig att andelen tvångsomhändertaganden skulle öka på bekostnad av de frivilliga. Detta eftersom ungdomar ofta blir omhändertagna på grund av asocialt beteende (missbruk, brottslighet osv.) som man kunde förvänta sig leder till tvångs-

ingripanden. Fördelningen mellan frivilliga och tvångsplaceringar i tonårsgruppen är emellertid mycket stabil (vi har räknat på varje individs första placering, i de fall samma individ omhändertagits både med tvång och frivilligt under samma år). Andelen tvångsplaceringar av samtliga omhändertaganden varierar mellan 22 och 25 procent under hela 1990-talet och för åtta av åren mellan 22 och 23 procent. Det får närmast betraktas som anmärkningsvärt att fördelningen mellan tvång och frivillighet inte förändrats mot bakgrund av den stora volymökningen.

Ökningen av tonårsplaceringar på 1990-talet har med andra ord inte inneburit en utökad användning av tvångsvårdslagstiftningen. Samma sak gäller för övrigt omhändertaganden i den yngre åldersgruppen. Könsskillnaderna är försumbara i båda åldersgrupperna, det vill säga tvångsomhändertaganden har inte ökat mer för pojkar än för flickor. Vi skall återkomma till en diskussion av dessa ”förväntade men uteblivna” förändringar senare.

6.3.5 Överlämnad till vård inom socialtjänsten – en förklaring?

I den avslutande diskussionen skall vi återkomma till mer spekulativa förklaringar av ökningen av dygnsvård för tonåringar. Redan här skall emellertid pekas på ett faktum som vi uppfattar som uppenbart relaterat till dygnsvårdens ökning. Uppgången under 1990-talet av antal tonåringar som placerats i dygnsvård uppvisar nämligen samma förändring som en annan kurva: den radikala ökningen på kort tid av antal ungdomar 15–17 år som av domstolarna överlämnats till vård inom socialtjänsten för begångna brott (Figur 9). Tillgänglig statistik visar endast utvecklingen fram till 1998, men bilden är mycket tydlig (källa: opublicerad årsstatistik från BRÅ; jfr BRÅ-rapport 2000:7). En jämförelse mellan åren 1990–1992 och 1996–1998 visar att antalet ungdomar ökat med 63 procent och antalet domar med 74 procent.

Figur 9. Av domstol överlämnade till vård inom socialtjänsten: Antal individer och domar, 1990–1998

2500

2000

Domar 1500

Individer

1000

500

0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Idag saknas möjligheter att statistiskt koppla dessa påföljder på individnivå med faktiska insatser utförda inom socialtjänsten vare sig på nationell eller på lokal nivå. Man vet således inte vad som händer med de individer som får domarna, vilket i sig är anmärkningsvärt. Därför vet vi inte hur mycket denna förändring under 1990-talet kan förklara 1990-talets ökning av antalet tonåringar som placeras i dygnsvård. Men påföljden innebär ett direkt uppdrag till socialtjänsten, som måste utföras på något sätt. Det verkar därför sannolikt att socialtjänsten påverkats indirekt av externa förändringar, i rättspraxis och i attityder till ungdomsbrottslighet (jfr Estrada 1999; BRÅ-rapport 2000:7), även om vi i dagsläget inte kan kvantifiera detta.

6.4 Kohortstudie

I det här avsnittet kompletterar vi tidigare redovisade analyser genom att undersöka erfarenheten av dygnsvård i olika födelsekohorter under 1990 talet (enligt uppgifter i Socialstyrelsens ”historiska barnavårdsregister”). Vi ställer frågan ”har det blivit vanligare under 1990-talet att 6-åringar, 12-åringar och 18-åringar någon gång under sin uppväxt har varit i fosterhem eller på

institution?” Ansatsen har tidigare använts bland annat för att undersöka variationer i ungdomsbrottsligheten över tid (von Hofer, Lenke & Thorsson 1987; von Hofer 1997) och förekomst av samhällsvårdserfarenhet under uppväxten (Vinnerljung 1996c; Vinnerljung m.fl. 2000). Resultat från undersökningar om samhällsvårdserfarenhet i Sverige har visat att 3,0–3,5 procent av alla födda under 1970-talet (och boende i landet när de är 18 år) någon gång före vuxen ålder har varit i fosterhem eller institutionsvård. Föreliggande studier är dock den första i litteraturen, oss veterligt, som undersöker prevalensen av vårderfarenhet i olika åldrar över tid. ”Förekomst av vårderfarenhet vid en viss ålder” är ett intressant och robust (men grovt) alternativt mått på omfattningen av dygnsvården, och även på förändringar över tid av hur många i befolkningen som berörs av dessa interventioner. Måttet ”påbörjade omhändertaganden” fokuserar socialtjänstens agerande och svarar på frågan hur många barn som omhändertas per år. Måttet ”förekomst av vårderfarenhet” riktar i stället uppmärksamheten på barnen och svarar på frågan hur många barn som någon gång varit omhändertagna (jfr von Hofer, Lenke & Thorsson 1987 och von Hofer 1997 om ungdomsbrottslighet; Salonen 1993 om socialbidrag). Resultaten visas i Figur 10 nedan.

Figur 10. Procentandel av 6-, 12- och 18-åringar med erfarenhet av dygnsvård, 1990–1999

4,0 3,5 3,0 2,5 6-åringar 2,0 12-åringar

18-åringar 1,5 1,0 0,5 0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Siffran är stabil för 6-åringar under hela 1990-talet (0,9–1,0 procent). En av hundra har någon gång varit i fosterhem eller på institution, och det finns till och med en svag tendens över tid att andelen sjunker. Könsskillnaderna är försumbara. Även i 12års ålder är siffran stabil: 1,7 procent av alla 12-åringar i Sverige har någon gång under uppväxten varit i dygnsvård och detta förändrar sig inte över tid. Andelen med vårderfarenhet är något högre för pojkar, runt 1,8 procent jämfört med 1,6 procent för flickor, men återigen oförändrad över tid. Mellan 12 och 18 år sker nära nog en fördubbling av andelen i kohorterna som någon gång varit placerad av Socialtjänsten i fosterhem eller på institution. Siffran pendlar nu mellan 3,0 och 3,5 procent under 1990-talet, närmare den undre gränsen under åren 1992–1995. Skillnaderna pojkar/flickor är återigen försumbara.

Kohortstudien visar på stabila tal avseende förekomst av samhällsvårdserfarenhet i befolkningen vid 6, 12 och 18-års ålder under hela 1990-talet. Det har inte skett några radikala förändringar i omfattningen av socialtjänstens interventioner som lett till att märkbart fler barn i befolkningen fått erfarenhet av dygnsvård.

Kurvan för vårderfarenhet vid 18 års ålder gick ner under mitten av decenniet och svagt upp igen mot slutet. Men hur går detta ihop med de ökningar av tonårsplaceringar som faktiskt ägt rum? Det finns två troliga förklaringar till de motsägelsefulla resultaten.

För det första finns det en eftersläpning i kohortstudien, eftersom ”vårderfarenhet vid 18 år” innefattar samlade händelser under hela uppväxten. Fler placeringar av yngre tonåringar – som kommer i vård för första gången – visar sig inte i detta statistiska mått förrän 3–5 år senare. Om vi tittar närmare på när ökningen av tonåringsplaceringar börjar vet vi att det är först 1993 som kurvan vänder uppåt. Om ökningen främst handlar om yngre tonåringar innebär det att kohortkurvan för 18-åringarna i figuren ovan (Figur 10) bör vända uppåt först 1996 då de äldsta av de ungdomar som var 13–15 år 1993 har nått 18 års ålder. Detta är också fallet.

Men det är sannolikt inte den enda förklaringen. Resultaten blir också förklarliga om det har blivit allt vanligare att ungdomar med tidigare vårderfarenhet återkommer till samhällsvården, och om det finns en över tid växande grupp som flyttas mellan olika vårdmiljöer (minns att samma barn kan återkomma år efter år i statistiken över påbörjade omhändertaganden). Mycket tyder på att det blivit vanligare med flera placeringar och byten mellan vårdmiljöer. I en analys av utvecklingen 1990–1996, fann Social-

styrelsen att ökningen av tonårsplaceringar i stor utsträckning bestod av fler korta, tillfälliga placeringar där ungdomarna återvände hem eller flyttade till andra vårdmiljöer efter kort tid (Socialstyrelsen 1998b). Återintagning till vård efter hemflyttning är vanligast bland ungdomar som placeras i tidiga tonår (13–14 år) på grund av asocialt beteende (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle- Westermark, kommande). Föryngringen över tid av ungdomarna som placeras vid så kallade §12-hem tyder på att denna grupp faktiskt har blivit större under 1990-talet (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999), och det är sannolikt att återintagningen också växer i andra vårdformer eftersom §12-hemsvården är den sociala barnavårdens sista utpost. Tonåringar i §12-hemsvård har vanligtvis tidigare varit placerade i andra vårdformer, och har ofta ”skickats vidare” när sådana placeringar havererat (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). Eftersom sammanbrott är mycket vanliga vid tonårsplaceringar (40–50 procent i vissa vårdformer, ibid.) kan det förutsättas att många placeringar inte går som planerat vilket ofta leder till nya placeringar.

6.5 Skillnader och förändring på kommunal nivå

I detta avsnitt diskuterar vi variationer i antalet omhändertaganden mellan olika kommuner och tittar särskilt på hur 1990-talets ökning av omhändertagande slår på kommunal nivå. Sådana data ger andra möjligheter än individbaserade data när det gäller att studera vilket inflytande strukturella förhållanden, i form av olika typer av socioekonomiska variabler som varierar mellan kommunerna, har på omhändertaganden. Analyser på kommunnivå ger också utrymme för diskussion av den kommunbaserade socialtjänstorganisationens betydelse, dvs. hur arbetets organisering och skillnader i det sociala arbetets metoder (och förändringar i dessa) påverkar antalet omhändertaganden. Även om det sistnämnda är en ofta diskuterad fråga bland socialarbetare och beslutsfattare finns det förvånansvärt få studier som diskuterar hur de faktiska skillnaderna ser ut och vad de beror på (se dock Bergmark i denna volym; Brunnberg 1993; Wåhlander 1994; Lundström 1999). Vårt bidrag får ses som ett försök att peka ut tämligen grova mönster och säga något om förändringarna under 1990-talet.

I USA finns en stark forskningstradition som medvetet tagit fasta på problemskapande faktorer i familjernas omgivning och

undersökt hur barnavårdsproblem varierar mellan olika geografiska områden (ofta amerikanska counties). James Garbarino och andra amerikanska forskare har utifrån ett så kallat ekologiskt perspektiv intresserat sig för sambandet mellan å ena sidan olika mått på antalet barn som far illa samt å andra sidan demografiska faktorer, socioekonomiska förhållanden och andra stressfaktorer i familjernas miljö. Studiernas population är inte individer eller familjer utan geografiska enheter. Man har kunnat visa att antalet barn som far illa samvarierar med områdenas inkomststruktur, familjesammansättning (andel ensamstående kvinnor med barn hänger samman med andel barn som far illa) samt instabilitet i områdenas nätverk mätt som befolkningens rörlighet i form av flyttningar (Garbarino 1976; Garbarino & Crouter 1978; Garbarino & Sherman 1980; Garbarino 1992a; Garbarino 1992b;). Andra studier i samma tradition har pekat på betydelsen av faktorer som urbaniseringsgrad, förekomst av narkotikaproblem och policybeslut. Man har också sökt identifiera strukturella faktorer som påverkar förändringar i antalet barn som far illa över tid (Spearly & Lauderdale 1983; Zuravin & Taylor 1987; Albert & Barth 1996).

Vi har tidigare visat (Lundström 1999) att det går att återfinna klara samband mellan å ena sidan andelen vårddygn i kommunerna (det vill säga det antal dygn som barn vårdats enligt SoL och LVU i förhållande till befolkningens storlek) och å andra sidan strukturella förhållanden i kommunerna. Hög andel vårddygn uppvisar starka bivariata samband med: N hög andel ensamstående kvinnor med barn i kommunerna. N hög andel ensamstående män i kommunerna. N hög andel utomnordiska invandrare i kommunerna. N höga socialbidragskostnader per kommuninnevånare i kommu-

nerna.

Frågan är hur man skall tolka sådana samband. Är det så att det faktum att (relativt sett) många ensamstående mödrar får sina barn omhändertagna leder till att kommuner med många sådana familjekonstellationer har höga omhändertagandesiffror? Det går givetvis inte att utesluta att det är på det viset. Tvärtom, när man studerar individärenden så är ensamstående mödrar kraftigt överrepresente-

7 Prövade i en linjär regressionsmodell visar sig variablerna andel ensamstående kvinnor med barn, andel ensamstående män, ohälsotal (andel sjukskrivna och sjukpensionerade) och kostnader för socialbidrag per invånare ha samband med högt antal vårddygn. Modellens förklarade varians (r2) är 0,34.

rade bland dem som får sina barn omhändertagna. Rent teoretiskt kan man emellertid tänka sig kommuner med höga omhändertagandesiffror och många ensamstående mödrar, men där alla barn som omhändertas bor i traditionella kärnfamiljer. En alternativ, eller kompletterande, (ekologisk) tolkning av sambanden är att faktorer som antalet ensamstående mödrar och socialbidragstagare istället är indikatorer på specifika förhållanden i kommunerna, som i sin tur hänger samman med socialtjänstens insatser. Skall man försöka sätta ord på hur sambanden ser ut i en sådan tolkning kan man tala om en samvariation mellan barnomhändertaganden och socioekonomiska stressfaktorer i kommunerna, dvs. barn som växer upp i oroliga områden löper större risk att bli omhändertagna än andra barn (se Garbarino & Crouter 1978; Garbarino 1992).

Sambandsstrukturen är dock komplicerad och variabler som man i första påseende skulle förvänta sig hänga ihop med höga omhändertagandesiffror på kommunal nivå visar sig inte ha något samband. Det tycks exempelvis inte finnas några entydiga kopplingar mellan barnomhändertaganden och kommunernas ekonomi (mätt i kommuninnevånarnas ekonomiska resurser) eller arbetslöshetsnivån. Korrelationen mellan andelen vårddygn och andelen arbetslösa är till och med svagt negativ. Detta motsäger inte att det är fattiga familjer och familjer med arbetslösa föräldrar som får sina barn och ungdomar omhändertagna. Tvärtom vet vi från individrelaterade data att sådana familjer är kraftigt överrepresenterade i alla undersökningar av vilka barn som blir omhändertagna. Men om vi vill hitta kommuner där många barn blir omhändertagna skall vi inte i första hand leta bland dem som har hög arbetslöshet eller där innevånarna tjänar lite pengar (se Lundström 1999; 2000).

Det går alltså att finna vissa belägg för att barnomhändertaganden varierar med yttre förhållanden i kommunerna. Vi vill emellertid understryka dels att sambandstrukturerna är mycket komplexa, dels att man endast tycks kunna förklara en del av skillnaderna på detta sätt. Vid sidan av socioekonomiska variabler kan skillnader i kommunernas sätt att organisera socialtjänsten, i de metoder som tillämpas av socialarbetarna och i kommunernas policy, ha betydelse för nivån på omhändertaganden. Vi vill i det sammanhanget peka på en undersökning av Ellinor Brunnberg (1993) från början av 1990-talet. Hon jämför där Linköping, Norrköping, Västerås och Örebro och konstaterar att den sistnämnda kommunen har långt högre omhändertagandesiffror än de andra. Skillnaderna kan knappast förklaras med olikheter i

problemförekomst (exempelvis variationer i brottslighet), socioekonomiska förhållanden eller demografiska faktorer. I en studie av förhållandena i Örebro finner hon i stället att det faktum att Örebro hade fler socialsekreterare (fler kan upptäcka mer och göra mer) och förändringar över tid i socialarbetarkultur (under de aktuella åren drevs bland annat kampanjer om hårda tag mot narkotikamissbrukare) kan ha bidragit till att förklara skillnaderna.

6.5.1 Kommunala förändringar under 1990-talet

Skillnaderna i andel omhändertagna barn mellan svenska kommuner är ansenliga. År 1999 påbörjade genomsnittskommunen omhändertaganden för 2,2 barn per tusen, medan den kommun som gjorde flest omhändertaganden i förhållande till befolkningen inledde placeringar för nära tre gånger så många barn (6,1 barn per tusen). I omkring tio kommuner påbörjades inga omhändertaganden alls detta år. När vi räknat på kommunala förändringar under 1990-talet, har vi delat upp årtiondet i två delar och jämför den första halvan (1990–1994) med den andra (1995–1999). Om man räknar på enskilda år riskerar nämligen tillfälliga variationer, särskilt i de små kommunerna (som ju väger lika mycket som de stora i en sådan här analys), att spela alltför stor roll. Med detta sätt att räkna har genomsnittskommunen ökat med 16 procent, från period ett till period två (jämför man år 1990 med år 1999 är ökningen 25 procent).

I Figur 11 visas förhållandet mellan den första och den andra halvan av 1990-talet. Varje punkt representerar en kommun. På x-axeln markeras dess placering period 1 och på y-axeln period 2. Som framgår är sambandet mellan den första och andra perioden förhållandevis starkt (r=0,65). Det kanske är värt att påminna att de siffror vi använder oss av är påbörjade omhändertaganden, alltså sådana som ”borde” variera över tid. Det är med andra ord en förvånansvärt stabil bild som tonar fram. De kommuner som hade höga omhändertagandetal vid decenniets början hade det också vid dess slut. Av figuren framgår också att det finns ett antal kommuner som ligger mycket högt under hela 1990-talet (de som finns längst upp till höger i figuren) och att det är några som ökat från låga omhändertagandetal till höga (övre vänstra delen av

8 Beräkningen baseras på 284 kommuner. Ändringar i kommunindelningar och andra faktorer gör att det inte går att räkna på dagens 289 kommuner.

figuren), medan det är mindre vanligt att andelen omhändertaganden minskat.

Figur 11. Svenska kommuner efter antal påbörjade omhändertaganden per tusen barn (0–17 år), 1990–1994 respektive 1995–1999

Md=1,96 7

6

5

r=0,65 4

1995-1999 3

Md=2,27 2

1

0

0 1 2 3 4 5 6 7

1990-1994

Bland de kommuner som har den högsta andelen påbörjade omhändertaganden under sista halvan av 1990-talet (de som återfinns längst upp i figuren) kan man se ett relativt tydligt mönster om man studerar de enskilda kommunerna. Hälften av de tjugo som ligger högst är förortskommuner (enligt kommunförbundets indelning) och en stor del återfinns i Stockholmsområdet. De flesta av dessa kommuner ligger högt med avseende på sådana strukturella variabler som hänger ihop med omhändertaganden (se ovan). De har med andra ord höga utbetalningar av socialbidrag per invånare, stor andel ensamstående kvinnor med barn och hög andel utomnordiska invandrare. Omkring hälften av de tjugo kommunerna fanns med bland den fjärdedel av landets samtliga

kommuner som hade högst andel ensamstående kvinnor med barn, utomnordiska invandrare och socialbidrag per invånare i mitten av 1990-talet.

Som vi tidigare visat räcker emellertid de strukturella variablerna bara till för att förklara en del av sambandet med höga omhändertagandetal. Vid sidan av socioekonomiska faktorer kan man tänka sig att andra faktorer i kommunerna kan bidra. Det starka sambandet mellan period 1 och 2 kan tyda på att stabilitet eller trögrörlighet i organisationsförankrade faktorer, som resursfördelning, insatsrepertoar och socialarbetarkultur, kan spela roll i sammanhanget. De kommuner som tenderar göra många omhändertaganden fortsätter helt enkelt att göra det (se Lundström & Sunesson 2000; Trydegård 2000, den sistnämnda visar hur institutionella förhållanden kan bidra till att förklara stabilitet i äldreomsorg).

Vi har på olika sätt försökt titta närmare på de kommuner som ökat sina påbörjade omhändertaganden mest under 1990-talet (de kommuner där skillnaden mellan period 1 och period 2 är störst). Den kommun som gått upp mest från period 1 till period 2 har ökat med 3,7 barn per tusen. Knappt tio kommuner ökar med mer än 2 barn per tusen och omkring femtio, eller drygt femton procent, med mer än ett barn per tusen. Detta måste ses som en ganska väsentlig förändring med tanke på att genomsnittsiffran är drygt två påbörjade omhändertaganden per tusen. Bland de kommuner som ökar mycket är emellertid bilden långt ifrån lika tydlig som bland dem som ligger högt. Trots ett antal olika försök att systematisera materialet har vi inte återfunnit några tydliga, urskiljbara mönster för faktorer som kommuntyp eller socioekonomiska förhållanden. Vi har även per telefon kontaktat tjänstemän i några av de kommuner som ökat mest för att få en bild av hur man ser på uppgången och de förändringar som skett de senaste åren. Många pekar på tonårs-, gäng- och skolrelaterade problem och en del på att de förebyggande åtgärderna inte varit tillräckliga, men sammantaget är det svårt att finna någon systematik i orsaker till ökning när man fokuserar enskilda kommuner. Det tycks med andra ord vara lättare att återfinna strukturella förklaringar till att enskilda kommuner ligger högt i statistiken över påbörjade omhändertaganden än till att de ökar.

9 Jämförelsen baseras på uppgifter i Lundström, 1999, valet av dessa tre variabler motiveras av att dessa har högt samband med omhändertaganden, att de förefaller vara tämligen stabila över tid och att de inte är starkt korrelerade med varandra.

6.5.2 Förebyggande åtgärder

Vi har tidigare visat att antalet omhändertaganden gått upp kraftigt samtidigt som antalet förebyggande åtgärder ökat. Omhändertaganden har således inte ersatt öppenvård. I stället har det blivit mer av allt. Fram till och med 1997 var kontaktperson/kontaktfamilj den enda förebyggande åtgärd som registrerades i den offentliga statistiken. År 1998 har två andra statistikposter – individuellt förebyggande insatser och strukturerade öppenvårdsinsatser – tillkommit. Tillsammans skall dessa tre statistikposter täcka alla individuellt förebyggande åtgärder för barn och unga. En svaghet i de tre statistikserierna är emellertid att de inte är individrelaterade. De tillåter med andra ord inte den typ av analyser av vilka barn/unga som är föremål för insatser som vi gjort i denna rapport. Eftersom rapportering av förebyggande insatser enligt nuvarande principer inte finns tillgänglig för mer än två år, och olikheter i inrapporteringen försvårar jämförelser med tiden efter 1997, nöjer vi oss här med att kort peka på kommunala förändringar över tid av antalet påbörjade insatser med kontaktperson/familj och att säga något om sambandet mellan denna förebyggande åtgärd och påbörjade omhändertaganden.

I relativa tal påbörjade genomsnittskommunen insatser med kontaktperson/familj för 3,6 barn/unga per tusen medan motsvarande siffra för den kommun som hade flest insatser av detta slag var 13,2. När vi räknat på förändringar under 1990-talet har vi delat upp årtiondet i två delar och jämför perioden 1990–1993 med 1994–1997. Genomsnittskommunen har ökat med 1,1 barn per tusen eller nära 50 procent, alltså långt mer än ökningen för omhändertaganden (16 procent) (här räknar vi dock på olika perioder, så jämförelserna haltar en smula). Den kommun som gått upp mest har ökat med åtta barn per tusen.

10

Detta eftersom statistikserien är bruten efter 1997 (se ovan).

Figur 12. Svenska kommuner efter antal påbörjade insatser med kontaktperson/familj per tusen barn (0–17 år), 1990–1993 respektive 1994–1997

Md=2,38 10

9

8

r=0,55 7

6

5

1994-1997

4

Md=3,48 3

2

1

0

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1990-1993

I Figur 12 jämförs antalet påbörjade insatser med kontaktperson/familj under de första åren av 1990-talet (1990–1993) och de senare (1993–1997). Liksom för påbörjade omhändertaganden är sambandet mellan period 1 och period 2 relativt starkt och även här märks ett antal kommuner där omhändertagandena ökat kraftigt och kommuner som ligger högt under hela perioden. Om man tittar närmare på de enskilda kommuner som har hög andel kontaktperson/familj så är bilden svårare att tolka än motsvarande siffror för påbörjad dygnsvård. Här finns inte alls samma dominans av Stockholmsförorter. Inte heller verkar de socioekonomiska förhållandena ha samma starka samband med hög andel insatser med kontaktperson/familj.

11

Det bör dock sägas att det faktum att man räknar på sju år innebär att sambandet borde blir starkare än för omhändertaganden där vi räknat på tio år.

Det verkar med andra ord inte vara samma typ av bakgrundsförhållanden som hänger ihop med kontaktperson/familj som med påbörjade omhändertaganden. En intressant fråga blir därför vilket samband det finns mellan de båda insatstyperna. Man skulle kanske kunna förvänta sig att de olika insatserna utgör reaktioner på och reflekterar liknande bakgrundsförhållanden, även om man naturligtvis bör tänka sig att graden av problem i de enskilda fallen är större vid omhändertaganden. En alternativ hypotes är att det finns ett omvänt samband mellan omhändertaganden och kontaktmannaskap. Det vill säga att det skulle vara vanligt med kommuner som har höga siffror på kontaktmannaskap och låga på omhändertaganden (alltså kommuner som medvetet arbetar förebyggande och/eller har god tillgång på kontaktpersoner/familjer), men även det omvända – kommuner som omhändertar för att man inte kan eller vill arbeta förebyggande.

I Figur 13 jämförs de båda insatstyperna kommunvis för åren 1994 till 1997. Som framgår av bilden är sambandet förhållandevis svagt. ”Träffbilden” är samlad runt medianerna med svagt positiv lutning och korrelationen är jämförelsevis låg (0,3). Det finns heller ingenting som talar för att hypotes nummer två (att låg andel omhändertaganden har samband med hög andel kontaktperson/familj) skulle ha något fog för sig. Då skulle sambandet ha varit negativt (vilket inte motsäger att det faktiskt finns kommuner som befinner sig i nedre högra respektive övre vänstra hörnet av figuren).

Figur 13. Svenska kommuner efter antal påbörjade omhändertaganden respektive insatser med kontaktperson/familj per tusen barn (0–17 år), 1994–1997

Md=3,48

n

nde 6

ga rta

nde hä

m 4 o r=0,297

de

rja 3

bö

Md=1,88

l på

nta A

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Antal påbörjade insatser med kontaktperson/familj

En möjlig förklaring till det svaga sambandet är att kontaktperson/familj i större utsträckning än dygnsvård påverkas av utbudet, av tillgången på tjänsten. Det faktum att andelen kontaktmannaskap inte lika tydligt hänger ihop med strukturella faktorer skulle med andra ord ha att göra med att det relativt sett finns större tillgång på kontaktpersoner och kontaktfamiljer i kommuner utanför storstäderna. Dygnsvård bedrivs inte alltid i ursprungsfamiljernas närhet och är därför inte på samma sätt beroende av lokal tillgång. Sammanfattningsvis kan sägas att tidigare forskning och denna studie visar att det finns ett tydligt samband mellan dygnsvård och socioekonomiska bakgrundsförhållanden i kommunerna. Kommuner som tenderar att ligga högt i andel omhändertagna barn är ofta förortskommuner med många socialbidragstagare, hög andel utom-

nordiska invandrare och många ensamstående mödrar. De strukturella förhållandena är emellertid långt ifrån tillräckliga för att förklara varför somliga kommuner omhändertar många barn. En ganska hög grad av stabilitet över tid i såväl antal påbörjade omhändertaganden som kontaktperson/familj, tyder på att institutionella faktorer kan bidra till att förklara skillnader mellan kommuner. Kommuner som ligger högt respektive lågt i omhändertaganden eller kontaktperson/familj tenderar helt enkelt att fortsätta göra det under en följd av år, kanske på grund av en särskild inriktning av det sociala arbetet eller policybeslut (eller frånvaron av sådana). För att få klart för sig vad som påverkar nivån i de enskilda kommunerna krävs närmare studier av såväl bakgrundsfaktorer (innevånarnas sammansättning, specifika ungdomsproblem etc.) som institutionella förhållanden (kommunal organisering, policy, socialarbetarkulturer, specifika metoder i socialt arbete osv.).

6.6 Sammanfattande diskussion och ett par rekommendationer

Omhändertaganden av barn har ökat kraftigt under 1990-talet hur man än räknar. Uppgången slår emellertid inte jämnt över åldersgrupperna, utan består nära nog helt av att fler tonåringar placerats i vård utom hemmet. För ungdomarnas del rör det sig om en rejäl ökning på drygt 40 procent av påbörjade omhändertaganden, om man jämför decenniets tre första och tre sista år med varandra. Däremot är ökningen av placeringar för små barn närmast försumbar (+1,5 procent för samma tid). Svensk dygnsvård domineras numera av tonåringar, oavsett om man räknar placeringar som påbörjas eller pågår en viss dag. Uppgången i tonårsplaceringarna har inte inneburit en utvidgad användning av tvångsvårdslagstiftningen. Frivilliga placeringar visar nämligen samma ökningstakt som tvångsingripanden.

Omhändertagandena har inte ersatt öppenvårdsinsatser. Socialtjänsten omhändertar inte i stället för att arbeta förebyggande. Tvärtom, uppgången av antalet förebyggande åtgärder har varit mycket större än för omhändertaganden. Om man jämför åren 1990 och 1997 har andelen påbörjade omhändertaganden ökat med knappt 30 procent medan motsvarande ökning för den vanligaste öppenvårdsinsatsen, kontaktperson/familj, är drygt 60 procent.

När det gäller förebyggande insatser tillkommer dessutom en serie andra åtgärder utöver kontaktperson/familj, och antalet unga med öppenvårdsinsatser är betydligt större än antalet omhändertagna. Den starka dominansen av tonåringar gäller inte förebyggande insatser där i stället barn under tretton år är de som oftast får del av insatserna.

Ökningen av tonårsplaceringar under 1990-talet kan inte förklaras av att fler invandrarungdomar kommit i samhällsvård. Tvärtom är ökningen störst för barn med två svenskfödda föräldrar. Men resultaten visar på en hög överrisk för invandrarbarn och invandrarungdomar att placeras i dygnsvård jämfört med ”helsvenska” barn. Vår analys pekar också på att överrisken att placeras i dygnsvård under ett visst år, för tonåringar jämfört med yngre barn, också är större bland tonåringar med båda föräldrarna födda utomlands. Men här är det dags för två mycket viktiga reservationer. För det första: vår grova definition av ”invandrarbakgrund” för samman en rad olika grupper där vi vet att risken för barnomhändertaganden, enligt andra studier, har varierat stort (t.ex. Socialstyrelsen 1995; 1998; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle- Westermark, kommande). När resultaten från andra undersökningar ställs bredvid våra, förefaller det troligt att överrisken för tonåringar jämfört med yngre barn skulle bli mycket hög i vissa undergrupper men liten för andra. Studier av årsstatistik med snäva indelningar av nationell bakgrund resulterar dock i små undergrupper, vilket är skälet till att vi inte har gjort så i denna undersökning.

För det andra: vi har inte kunnat kontrollera för social eller geografisk bakgrund. Jämförelserna tar inte hänsyn till att ”invandrarfamiljer” oftare har lägre inkomster, sämre anknytning på arbetsmarknaden och bor i mer belastade bostadsområden etc. (jfr Estrada 1999:131f). Forskning från USA om ungdomskriminalitet och etnisk bakgrund illustrerar tydligt problemet (Hawkins, Laub & Lauritsen 1998). Studier som kontrollerat för bostadsområdestillhörighet har funnit att de annars så stora skillnaderna mellan vita och svarta ungdomar försvinner helt (t.ex. Peebles & Loeber 1994). Oss veterligt finns det bara en svensk barnavårdsstudie som använt en liknande ansats. Felipe Faria med medarbetare (1984) undersökte barnavårdsingripanden i ett representativt urval av 2 500 barn från Malmö kommun. I den

tyngsta gruppen interventioner – tvingande övervakningar och dygnsvård – var differenserna invandrare/svenskar små, när grupperna jämfördes inom samma bostadsområde.

Den kohortstudie vi genomfört visar att andelen i befolkningen som någon gång under uppväxten varit i samhällsvård har varit förvånansvärt stabil under 1990-talet för 6- och 12-åringar samt visar bara mindre variationer över tid för 18-åringar. Alltså: ökningen av antalet tonårsplaceringar innebär inte att dessa starkt ingripande samhällsinterventioner utvidgats till en radikalt större grupp i befolkningen under 1990-talet. En förklaring är helt enkelt eftersläpning. Ökningen i påbörjade placeringar har inte hunnit slå igenom i vissa åldersgrupper. Resultaten från kohortstudien pekar emellertid också på att uppgången i påbörjade omhändertaganden till viss del består av barn som tidigare varit i vård och en ökande omfattning av flyttningar mellan olika vårdmiljöer, med andra ord en form av rundgång i systemet. Eftersom återintagningar till vård och havererade placeringar är mycket vanligare bland tonårsplaceringar tenderar dessa typer av insatser att reproducera sig själv (Vinnerljung m.fl. 2000; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande).

Bakom den stora ökningen av omhändertaganden under 1990talet tycks med andra ord finnas två parallella trender. För det första en ökning av andelen barn/unga som någon gång under sin uppväxt blir placerade i dygnsvård. Sådana förändringar slår igenom långsamt i kohortstatistiken och det mesta talar för att en eventuell kohortstudie en bit in på 2000-talet kommer att visa på en fortsatt ökning till följd av uppgången under 1990-talet. För det andra en ökning av antalet omhändertaganden (där samma barn kan vara föremål för omhändertaganden flera gånger). Både det faktum at gruppens storlek som sådan ökar och att antalet omhändertaganden inom gruppen går upp borde kunna förstås mot bakgrund av de förhållanden som diskuteras fortsättningsvis.

6.6.1 Faktiska förändringar

Underlaget för att diskutera orsakerna till att socialtjänsten genomför fler omhändertaganden av tonåringar är mycket begränsat. Sannolikt samspelar en rad olika faktorer, såväl faktiska förändringar i samhället och av ungdomars beteendemönster, som

12

Övervakningar enligt den tidigare Barnavårdslagen.

förändringar i ”samhällsklimatet”, i lagstiftningen och inte minst de institutionella arrangemangen för att hantera tonåringar med oönskat socialt beteende. I andra sammanhang (se t.ex. Lundström 2000) har vi pekat på att ökad anmälningsbenägenhet, nedskärningar och ökat tryck på andra delar av välfärdssystemen (tydligast när det gäller skolans elevvård och barnpsykiatrin) och mer allmänna försämringar av barns och barnfamiljers livsvillkor under 1990-talet sannolikt påverkar socialtjänsten genom ökat tryck utifrån. Vi har dock inga eller få empiriska data som visar om, i vilken utsträckning och hur denna utveckling påverkar antalet placeringar i dygnsvård. Internationella forskningserfarenheter visar att variationer i omhändertaganden påverkas både av strukturella faktorer, som barnfamiljers ekonomiska villkor, och kulturella faktorer som förändrad syn på barnmisshandel eller sexuella övergrepp (vilket kan leda till fler anmälningar, befogade såväl som obefogade).

Skillnaderna i andelen omhändertagna barn och unga mellan svenska kommuner visar att socioekonomiska faktorer har betydelse för i vilken omfattning barn omhändertas. Kommuner med många ensamstående mödrar med barn, hög andel utomnordiska invandrare och höga socialbidragskostnader har fler barn i dygnsvård. Om man studerar förändringarna för enskilda kommuner under 1990-talet blir emellertid bilden förvånansvärt stabil. Visserligen har de flesta kommuner ökat sin andel omhändertagna barn men de kommuner som ligger högt i början av perioden tenderar att fortsätta göra det. Antagligen har, förutom varaktighet i den faktiska problembilden, relativ stadga i kommunalt förankrad policy, organisatoriska förutsättningar och arbetsmetoder betydelse för denna stabilitet. Det är svårt att hitta rimliga förklaringar till att vissa kommuner faktiskt ökat mer än andra, vare sig man tittar på kommuntyper eller socioekonomiska variabler.

Om vi går över till problembilden bland de unga själva tyder kriminologisk forskning på att ungdomars faktiska brottslighet inte har ökat under 1990-talet eller förvärrats i sin karaktär (se Estrada 2001). Flera rapporter, dock inte alla, har pekat på en ökning av alkohol- och narkotikaanvändning bland tonåringar (Estrada 1999; CAN 2001; Sundell 2001). Vi vet att det skett en påtaglig föryngring av elever på §12-hem under de sista 20 åren (bl.a. Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Men sammantaget verkar det nödvändigt att söka andra förklaringar än ”mer/värre

problem hos ungdomar” till den stigande kurvan av tonårsomhändertaganden under 1990-talet.

Könsskillnaderna är obetydliga i utvecklingen bland omhändertagna barn under 1990-talet, vilket är förvånande. Om de allt fler tonårsplaceringarna huvudsakligen har sin bakgrund i asocialt beteende borde man se en dominans av pojkar, eftersom pojkar begår mer brott än flickor. Vi har inga data som kan förklara detta. Ökningen av tonårsplaceringar kan emellertid innehålla olika könsspecifika undergrupper som bara kan urskiljas i mer ingående studier. I en undersökning av tonårsplaceringar, påbörjade 1991, noterades en tydlig dominans av flickor i gruppen som placerades på grund av kroniska relationsproblem barn-föräldrar, rymningar och utstötningar från föräldrahemmet (a.a.; jfr Socialstyrelsen 1998b). Det är möjligt att även denna typ av (flickdominerade) placeringar har ökat under 1990-talet parallellt med (pojkdominerade) omhändertaganden på grund av asocialt beteende. Visst stöd för detta finns i en enkätundersökning till landets kommuner, som Socialstyrelsen gjorde 1996 (Socialstyrelsen 1998b). Man får heller inte glömma att också många av de tonårsflickor som omhändertas uppvisar sociala beteendeproblem.

Om den eventuella ökningen av tonårsplaceringar som sker på grund av haverier i barn/föräldrarelationerna kan kopplas till en mer övergripande samhällsförändring under 1990-talet och exempelvis ses som effekter av tilltagande ”ekonomisk stress” bland barnfamiljer är svårt att säga något säkert om. Vad som emellertid är ett faktum är att det i befolkningen som helhet – särskilt i de yngre åldersgrupperna – finns ett ökande antal som uppger att de känner ängslan, oro eller ångest (se Fritzell & Lundberg 2000). Det är rimligt att anta att det finns kopplingar mellan detta och ökat tryck på den sociala barnavården.

6.6.2 Förändringar i samhällsklimat och lagstiftning samt förändringar i institutionsvården

Ökningen av placeringar i vård under 1990-talet har med största sannolikhet ett samband med politiska beslut om förändringar i samhällets hantering av ungdomar med oönskat socialt beteende. Ändringar i lagstiftning och politisk viljeinriktning borde rimligen få effekter i socialtjänstens arbete. Särskilt när det gäller

ingripanden mot tonåringar har det i politiskt avseende skett en del viktiga förändringar under 1990-talet.

Allmänt talat har det skett en viss förskjutning från en behandlingsideologi till förmån för ett ökat strafftänkande i samhället som helhet. Detta har haft en del effekter också i den sociala barnavårdens regelverk. År 1990 fick vi en ny LVU-lagstiftning där en av de viktigaste förändringarna var att ribban för omhändertaganden i så kallade beteendefall (det vill säga då ungas eget beteende, missbruk, kriminalitet osv., ligger till grund för åtgärden) sänktes genom att begreppet ”allvarlig fara” byttes ut mot ”påtaglig risk” (proposition 1989/90:28, se även Lundström 1993). Förändringar i regler och praxis för åtalsunderlåtelse i mitten av 1990-talet tillsammans med en hårdnande attityd till ungdomsbrottslighet har gjort att antalet ungdomar som av domstol överlämnats till vård enligt socialtjänstlagen har ökat mycket kraftigt under senare halvan av 1990-talet (Brå-rapport 2000: 7), vilket även visats i denna rapport. Detta måste rimligtvis ha påverkat även antalet omhändertaganden.

En annan förändring rör de särskilda ungdomshemmen eller §12hemmen, vars historia går tillbaka till de gamla ungdomsvårdsskolorna. I mitten av 1990-talet överfördes dessa från kommun och landsting till staten (Statens institutionsstyrelse, SiS) och därmed ökade också tillgången till vårdplatser för kriminella och missbrukande unga. Sverige fick ett centraliserat vårdsystem för de mest problembelastade tonåringarna, med samordnad, central intagning. Förändringen av huvudmannaskapet skedde efter omfattande kritik från primärkommunerna som menade att det var mycket svårt att få tillgång till vårdplatser vid de tidigare närmast autonoma landstings- och kommunägda institutionerna (Socialstyrelsen 1990). Det är möjligt att ett uppdämt behov från kommunerna av §12-hemsvård delvis kan förklara att placeringar i denna vårdform ökade 1993 och framåt (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Till det kommer att till SiS har knutits resurser i form av forsknings- och utvecklingsmedel i en omfattning som är tämligen unik för svensk social barnavård. Möjligen kan det ha bidragit till att öka legitimiteten för en vårdform av det här slaget (utan att det ännu föreligger några mer omfattande utvärderingar).

En relativt färsk förändring av lagstiftningen har gjort det möjligt för domstolar att döma ungdomar till tidsbegränsade frihetsberövanden som skall avtjänas på §12-hem, bland annat med motivet att de unga inte skall blandas med vuxna brottslingar

(Korpi 1996; Proposition 1997/98:96). Denna förändring kan knappast direkt ha påverkat de siffror vi redovisar i denna rapport, men kan ses som en del i en allmänt sett hårdnande attityd gentemot ungdomars avvikelser. Man kan spekulera i om de här förändringarna av politik och ideologi inte bara påverkar §12hemsvården utan att de också kan ”spilla över” i ökningar av de vanliga omhändertaganden som genomförs utanför ungdomsvårdsskolorna.

Det förefaller rimligt att tänka sig att den typ av samhällsförändringar vi pekat på i det ovanstående resonemanget påverkar såväl antalet omhändertaganden som storleken på den grupp som utsätts. Det vill säga, fler ingripanden av rättsväsendet och ökad stress på barnfamiljerna kan leda både till att samma barn blir omhändertagna flera gånger och till en ökning av antalet barn som någon gång blir omhändertagna. Det förstnämnda förhållandet kan emellertid också påverkas av ”systemfel” i form av att vården som sådan inte fungerar.

6.6.3 Hur ska vi värdera utvecklingen?

Ökningen av omhändertaganden för ungdomar och av förebyggande åtgärder för barn och unga är omfattande och har pågått i flera år. Det är med andra ord inte en tillfällig eller svag trend som vi har analyserat och diskuterat. Det finns all anledning att ta denna utveckling på allvar särskilt för omhändertagandena eftersom de innebär stora ingrepp i familjers liv. Men hur ska vi värdera utvecklingen? Som forskare avstår vi från normativa svar. Det är möjligt att ingripandena i form av dygnsvård mot ungdomar har allmänpreventiva avskräckningseffekter, vilket hävdats om den gamla barnavården på 1930–1960-talet (Swärd 1993). Nuvarande lagkonstruktion varken avser eller medger emellertid ingripanden på denna grund. Det är också möjligt att placeringar har inkapaciteringseffekter (ungdomarna kan inte, eller har i vart fall svårt att begå brott under den tid de vårdas). Men den centrala frågan är givetvis om dygnsvårdplaceringarna har en bestående påverkan på ungdomars beteende. Gör vården utom hemmet att placerade tonåringar ”lär sig ta ansvar för sina handlingar”, att de ”upphör med brottslighet”, ”slutar med missbruk”, ”sköter sin skola”, ”utbildar sig”, att de får ”bättre relationer med föräldrar och med vuxenvärlden” etc.? Sådana målsättningar är vanliga i

tonåringars vårdplaner och i institutioners reklamblad. I dagsläget vet vi lite om i vilken utsträckning dessa mål uppfylls. Det vi däremot vet är att en stor del av placeringarna inte ens går att genomföra som avsett. De havererar, bryter samman, avslutas mot socialtjänstens vilja. Detta gäller – enligt en färsk studie av ett stort nationellt urval – exempelvis 60–70 procent av familjehemsplaceringar av tonåringar med asocialt beteende i bakgrunden (den vanligaste typen av tonårsplacering) och 50 procent av alla tonårsplaceringar på små enskilda institutioner. Undantagen är främst placeringar i släktinghem och i §12-hemsvård, där sammanbrottsfrekvensen är 20 procent eller mindre, oavsett problembakgrund (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande).

6.6.4 Två rimliga rekommendationer

1. Bevaka utvecklingen av dygnsvårdens omfattning under de

kommande åren. Det handlar om stora förändringar och om

rejäla ökningar av kostsamma insatser där de långsiktiga positiva

effekterna oftast är små eller inga alls i de få fall vi har någon

sådan kunskap. Mestadels vet vi dock mycket lite om bestående

”resultat” av tonårsplaceringar i dygnsvård. En sådan bevakning

stöter också snabbt på problem med avsaknaden av nationella

data på flera områden, av gemensamma definitioner, av

statistiska kopplingar mellan domstolsbeslut och socialtjänst-

insatser m.m. Att beskriva och förklara förändringar över tid

kräver därför mycket arbete. Möjligen kan mer avancerade

samkörningar av olika databaser ge en del svar (här pågår visst

arbete vid CUS/Socialstyrelsen). Förutom uppföljningar på

nationell nivå krävs också ingående lokala (fall) studier för att

lära mer om vad det är för faktorer som påverkar omhändertaganden.

2. Eftersom det är så svårt att värdera utvecklingens konsekvenser

för berörda ungdomar, blir det ofrånkomligt att understryka

betydelsen av att den rika flora av dygnsvård som nu finns (och

växer), i ökande omfattning utvärderas. Siffrorna om samman-

brott i dessa placeringar är alarmerande, och reser till och med

frågor om hur lönt det är att genomföra utvärderingar av vissa

vårdmiljöer. SiS långsiktiga mål är tydligt inriktade mot att

arbetet på §12-hemmen ska baseras på utvärderade metoder.

Men SiS ambitioner berör bara en mindre del av tonårsvården.

Det finns mycket kvar att göra. Här kan statsmakten spela en avgörande roll genom att exempelvis kräva att varje institution – oavsett ägandeform – ska redovisa en hygglig utvärdering eller rimliga utvärderingsplaner för att få nytt eller fortsatt verksamhetstillstånd från länsstyrelse eller kommun.

Referenser

Albert, V.N. & R.P. Barth, 1996. ”Predicting Growth in Child

Abuse and Neglect Reports in Urban, Suburban and Rural

Counties”, Social Service Review, 70:58–82. Andersson, G. 1984. Små barn på barnhem. Malmö: Liber-

Förlag/Gleerup. Andersson, G. 1992. Stöd och avlastning: om insatsen kontakt-

person/-familj. Lund: Socialhögskolan. Andersson, G. 1995. Barn i samhällsvård. Lund: Studentlitteratur. Bebbington, A. & J. Miles, 1989. ”The Background of Children

who enter Local Authority Care”, British Journal of Social

Work, 19:349–368. Bergmark, Å. & T. Lundström, 1998. ”Metoder i socialt arbete”,

Socialvetenskaplig tidskrift, 5:291–314. Bergström, B. & J. Sarnecki, 1996. ”Invandrarungdomar på sär-

skilda ungdomshem i Stockholms län åren 1990–1994”, i

Armelius, B.Å., S. Bengtzon, P.A. Rydelius, J. Sarnecki & K.S.

Carpelan (red.), Vård av ungdomar med sociala problem. En

forskningsöversikt. Stockholm: Statens institutionsstyrelse. Brunnberg, E. 1993. Omhändertagen i onödan eller lämnad i sticket.

Om skillnader mellan några kommuner när det gäller

socialtjänstens insatser för barn och unga. Örebro: Högskolan i

Örebro. Brå, 2000. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Brå-rapport

2000:7. Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Börjeson, B. & H. Håkansson, 1990. Hotade försummade över-

givna: är familjehemsplacering en möjlighet för barnen? En bok för

socialarbetare i den sociala barnomsorgen. Stockholm: Rabén &

Sjögren. CAN, 2001. Skolelevers drogvanor 2000. Preliminär samman-

fattning. Nätversion www.can.se 010313. Cederström, A. 1990. Fosterbarns anpassning – en relations-

problematik: om 25 barn i åldrarna 4–12 år som har placerats i

fosterhem. En delstudie i Barn i kris-projektet. Stockholm: Pedagogiska institutionen, Stockholms Universitet.

Child Welfare, vol., LXXIX, 5:2000. ”Special issue. Using admini-

strative data in Child Welfare”. Claezon, I. 1987. Bättre beslut. Umeå Universitet: Studier i socialt

arbete 5.

Estrada, F. 1999. Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem.

Utveckling, uppmärksamhet och reaktion. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms Universitet.

Estrada, F. 2001. ”Ungdomsbrottslighetens utveckling”, i Estrada,

F. & J. Flyghed (red.), Den svenska ungdomsbrottsligheten. Lund: Studentliteratur.

Faria, F., W. Lillesaar, K. Meurle-Hallberg & H. Swedner, 1984.

Invandrarbarn i Malmö. Stockholm: LiberFörlag/DSF- rapport 1984:1.

Fritzell, J. & O. Lundberg. 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet.

Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:41. Stockholm: Fritzes. Garbarino, J. 1976. ”A Preliminary Study of Some Ecological

Correlates of Child Abuse: The Impact of Socioeconomic Stress on Mothers”, Child Development, 47:178–185.

Garbarino, J. 1992a. Children in Danger: coping with the

consequences of community violence. San Fransisco: Jossey-Bass Publishers.

Garbarino, J. 1992b. Children and families in the social environment.

New York: Aldine de Gruyter. Garbarino, J. & A. Crouter, 1978. ”Defining the Community

Context for Parent-Child Relations: The Correlates of Child Maltreatment”, Child Development, 49:604–616.

Garbarino, J. & D. Sherman, 1980. ”High-Risk Neighborhoods and

High-Risk Families: The Human Ecology of Child Maltreatment”, Child Development, 51:188–198.

Hawkins, D., J. Laub & J. Lauritsen, 1998. ”Race, ethnicity and

serious juvenile offending”, i Loeber, R. & D. Farrington (red.), Serious & violent juvenile offenders. Risk factors and successful interventions. Thousand Oaks: Sage Publ.

Hessle, S. & B. Vinnerljung, 1999. Child welfare in Sweden – an

Overview. Stockholm: Socialhögskolan, Stockholms Universitet.

Hessle, S. 1988. Familjer i sönderfall: en rapport från samhälls-

vården. Stockholm: Norstedts. von Hofer, H., L. Lenke & U. Thorsson, 1987. Kriminalitets-

utveckling och belastning belyst genom födelsekohortstatistik, SCB PM 1987:12. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

von Hofer, H. 1997. Kohortstatistik – ett bra sätt att studera unga

lagöverträdare och ungdomsbrottslighet. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms Universitet.

Höglund-Davila, B. & E. Landgren-Möller, 1991. ”Vilka barn

omhändertas av samhället?”, i Hoem, B. m.fl. (red.), Livsförloppsanalys. Örebro: Statistiska centralbyrån.

Korpi, S. 1996. ”Samhällets insatser för ungdomar”, i Armelius,

B.Å., S. Bengtzon, P.A. Rydelius, J. Sarnecki & K.S. Carpelan

(red.), Vård av ungdomar med sociala problem. En forskningsöversikt. Stockholm: Statens institutionsstyrelse.

Levin, C. 1998. Uppfostringsanstalten: om tvång i föräldrars ställe.

Lund: Arkiv. Lindsey, D. 1992. ”Adequacy of income and the foster care

placement decision: using an odds-ratio approach to examine

client variables”, Social Work Research & Abstracts, 28:29–36. Lundström, T. 1993. Tvångsomhändertagande av barn. En studie av

lagarna professionerna och praktiken under 1900-talet. Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms Universitet.

Lundström, T. 1999. ”Barnomhändertaganden – en analys av

kommunala variationer”, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Lundström, T. 2000. ”Om kommunernas sociala barnavård”, i

Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38.

Stockholm: Fritzes. Lundström, T. & S. Sunesson, 2000. ”Socialt arbete utförs inom

organisationer”, i Meuwisse, A., H. Swärd & S. Sunesson (red.), Socialt arbete en grundbok. Stockholm: Natur och kultur.

Peeples, F. & R. Loeber, 1994. ”Do individual factors and

neighborhood context explain ethnic differences in juvenile

delinquency?” Journal of Quantitative Criminology, 10,

s. 141–158. Proposition 1989/90:28. Proposition 1994/95:12. Proposition, 1997/98:96. Sallnäs, M. 2000. Barnavårdens institutioner: framväxt ideologi och

struktur. Stockholm: Institutionen för socialt arbete,

Stockholms universitet. Salonen, T. 1993. Margins of Welfare. Hällestad: Hällestad Press. SFS 1990:52 LVU. SFS 1980:620 Socialtjänstlagen. Socialstyrelsen, 1995. Invandrarbarn i familjehem. SoS-rapport

1995:7. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1998a. Insatser för barn och unga 1997. Statistik Socialtjänst 1998:10. Stockholm: Socialstyrelsen,.

Socialstyrelsen, 1998b Individ- och familjeomsorgens arbete med

unga. SoS-rapport 1998:5. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1999. Insatser för barn och unga 1998. Statistik

socialtjänst 1999:7. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000. Insatser för barn och unga 1999. Statistik

socialtjänst 2000:9. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 1996:55 Sverige, mångfalden och framtiden. Betänkande från

invandrarpolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes. Spearly, J.L. & M. Lauderdale, 1983. ”Community Characteristics

and Ethnicity in the Prediction of Child Maltreatment Rates”,

Child abuse and Neglect, 7:91–105. Sundell, K. 2001. Stockholmsungdomars drog- och riskbeteenden.

Resultat från fyra drogvaneinventeringar mellan 1993 och 2000. FoU-rapport 2001:2. Stockholm: Socialtjänsten.

Sundell, K. & E. Humlesjö, 1997. Steg för steg. Den dokumenterade

sociala barnavården 1990 och 1996 i två socialdistrikt. FoUrapport 1997:23. Stockholm: Socialtjänsten.

Sundell, K., E. Humlesjö & M. Carlsson, 1994. Att hjälpa sin nästa.

En undersökning av kontaktfamiljer i Stockholm. FoU-rapport

1994:15. Stockholm: Socialtjänsten. Swärd, H. 1993. Mångenstädes svårt vanartad… Om problemen med

det uppväxande släktet. Floda: Zenon. Trydegård, G-B. 2000. Tradition, change and variation: past and

present trends in public old-age care. Stockholm: Institutionen

för socialt arbete, Stockholms universitet. Vinnerljung, B. 1995. ”Mortalitet bland fosterbarn som placerats

före tonåren”, Socialvetenskaplig Tidskrift, 2:2:60–72. Vinnerljung, B. 1996a. Fosterbarn som vuxna. Lund: Arkiv. Vinnerljung, B. 1996b. Svensk forskning om fosterbarnsvård: en

översikt. Stockholm: Centrum för utvärdering av socialt

arbete/Liber utbildning. Vinnerljung, B. 1996c. ”Hur vanligt är det att ha varit fosterbarn?”

Socialvetenskaplig Tidskrift, 3:3:166–179. Vinnerljung, B., P. Langlet, A.K. Zaar & T. Gunnarsson, 2000.

Prevalens av långa vårdtider m.m. bland barn som placerats i

dygnsvård – en kohortstudie. i SOU 2000:77, Omhändertagen.

Samhällets ansvar för utsatta barn och unga, bilaga 3. Stockholm:

Fritzes. Vinnerljung, B., M. Sallnäs & P. Kyhle-Westermark, kommande.

Sammanbrott i dygnsvården. Stockholm: Socialstyrelsen.

Vinnerljung, B., M. Sallnäs & L. Oscarsson, 1999. ”Dygnsvård för

barn och ungdom 1983–1995: förändringar i vårdlandskapet

sedan Socialtjänstlagens tillkomst”, Socionomens forskningssupplement, 11:1–20.

Wåhlander, E. 1994. Att allsidigt belysa barns sociala situation. En

undersökning av barnavårdsutredningar vid tre socialdistrikt i

Stockholm. Stockholm: FoU-byrån, Socialtjänsten, Stockholms

stad. Zuravin, S.J. & R. Taylor, 1987. ”The ecology of Child

Maltreatment: Identifying and Characterizing High-Risk

Neighborhoods”, Child Welfare, 66:497–506.

Författarna

Docent Åke Bergmark Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm aake.bergmark@socarb.su.se Docent Christina Bergqvist Arbetslivsinstitutet Programmet Svensk modell i förändring Kyrkogårdsgatan 2 B 753 12 Uppsala christina.bergqvist@niwl.se Fil.dr. Olof Bäckman Kommittén Välfärdsbokslut Regeringsgatan 30-32 103 33 Stockholm olof.backman@social.ministry.se Docent Tommy Lundström Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm tommy.lundstrom@socarb.su.se Professor Anita Nyberg Arbetslivsinstitutet Programmet Svensk modell i förändring 112 79 Stockholm anita.nyberg@niwl.se Docent Lars Svedberg Sköndalsinstitutet Ersta Sköndal högskola 128 85 Sköndal l.svedberg@sssd.se

Fil.dr. Gun-Britt Trydegård Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm gun-britt.trydegard@socarb.su.se

Docent Bo Vinnerljung Socialstyrelsen/CUS 106 30 Stockholm bo.vinnerljung@sos.se