Förslag till avgörande av generaladvokat Verica Trstenjak föredraget den 18 februari 2009

1 Originalspråk: tyska.

2 EUT L 58, s. 42.

3 EUT L 58, s. 1.

4 EGT L 89, s. 11.

5 Meddelande från kommissionen till sockerbets- och sockerproducenter av den 3 februari 2006 (EUT C 27, s. 8).

6 Dom av den 8 maj 2008 i de förenade målen C-5/06 och C-23/06–C-36/06 Zuckerfabrik m.fl. (REG 2008, s. I-3231).

7 De gemensamma marknadsordningarna för socker kännetecknades tidigare av ett system med prisstöd och tilldelning av kvoter. Ungefär 70 procent av de jordbruksprodukter (spannmål, socker, mjölkprodukter, kött, vissa frukt- och grönsakssorter samt bordsvin) som produceras i gemenskapen omfattas av prisstödssystem (se Brú Purón, C.M., Exégesis conjunta de los tratados vigentes y constitucional europeos, Cizur Menor, 2005, artikel 34, s. 777). Den kvotregim som upprättades år 1967 genom den gemensamma organisationen av marknaden för socker gör det möjligt att behålla relativt höga priser utan att producera överskott. Kvotregimen skulle ursprungligen endast vara temporär och upphöra år 1975, den har emellertid förlängts flera gånger. Den har senare gjorts mer flexibel för att möjliggöra en höjning av kvoten för mer konkurrenskraftiga sockerproducenter (se Olmi, G., Politique agricole commune, Bryssel, 1991, s. 173, Priebe, R., i Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, München, 2008, volym I, artikel 34, punkt 57).

8 Se, avseende reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken som beslutades av Europeiska rådet den 26 mars 1999 i Berlin som inleddes genom antagandet av Agenda 2000, punkt 45 och följande punkter i mitt förslag till avgörande av den 3 februari 2009 i målet Horvath (C-428/07), som ännu inte har avgjorts av domstolen.

9 Se, för ett liknande resonemang, Ehlers, D., Allgemeines Verwaltungsrecht (utgiven av von H.-U. Erichsen m.fl.), 2 § I 6, s. 59, punkt 14. Generaladvokaten Léger utgick i sitt förslag till avgörande av den 28 september 2004 i mål C-350/03, Schulte (REG 2005, s. I-9215), punkt 84 och följande punkt, från att bokstavstolkning har företräde när han påpekade att en tolkning enligt ändamålet endast används i de fall då den ifrågavarande bestämmelsen kan komma att bli föremål för flera olika tolkningar eller när den ifrågavarande texten är svårtolkad utifrån ordalydelsen på grund av att den är tvetydig. Baldus, C., och Vogel, F., har i Gedanken zu einer europäischen Auslegungslehre: grammatikalisches und historisches Element, Fiat iustitia – Recht als Aufgabe der Vernunft, Festschrift für Peter Krause zum 70. Geburtstag, Berlin 2006, sidan 247 och följande sida, inte bestridit att den bokstavliga tolkningen är utgångspunkt för tolkningen av varje gemenskapsrättslig bestämmelse. De har emellertid påpekat att det med avseende på den språkliga mångfalden i gemenskapen är svårt att finna en tillförlitlig tolkning, vilket kräver att andra tolkningsmetoder tillämpas, som den teleologiska och den historiska tolkningen.

10 En annan slutsats kan inte dras av en jämförelse av flera språkversioner. Såväl i den tyska (Unternehmen, denen eine Quote zugeteilt worden ist), den danska (virksomheder, der har fået tildelt en kvote), den engelska (undertakings to which a quota has been allocated), den franska (entreprises qui détiennent un quota), den italienska (imprese a cui è stata assegnata una quota), den portugisiska (empresas às quais tiverem sido atribuídas quotas), den nederländska (ondernemingen waaraan een quotum is toegekend), den svenska (företag som har tilldelats en kvot) och den spanska språkversionen (empresas a las que se haya concedido una cuota) anknyts till den kvot som tilldelats företaget.

11 Reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker är en reaktion från gemenskapen på ett beslut från Världshandelsorganisationens tvistlösningssystem (Dispute Settlement Body) av den 28 april 2005 (se Report of the Appellate Body, European Communities – Export on Sugar, förfarandena WT/DS265/AB/R, WT/DS266/AB/R, WT/DS283/AB/R), i vilket vissa överträdelser från gemenskapens sida mot det jordbruksavtal som är ett resultat av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (Agreement on Agriculture) fastställdes.

12 Se, för ett liknande resonemang, även Middeke, A., i Handbuch des Rechtsschutzes der Europäischen Union, 2 uppl., München, 2003, 10 §, punkt 40, s. 227. En nationell domstol kan till exempel fastställa att begäran om förhandsavgörande endast ska avse vissa giltighetsgrunder, som domstolen ska lägga till grund för sin prövning (se dom av den 29 maj 1997 i mål C-26/96, Rotexchemie, REG 1997, s. I-2817, och av den 11 november 1997 i mål C-408/95, Eurotunnel, REG 1997, s. I-6315). Lenaerts, K., Arts, D., och Maselis, I., Procedural Law of the European Union, 2 uppl., London, 2006, punkt 10-012, s. 361, utgår uppenbarligen också från att frågan i begäran om förhandsavgörande är utgångspunkten för fastställandet av omfattningen av prövningen inom ramen för en begäran om förhandsavgörande som avser giltigheten av en gemenskapsbestämmelse.

13 En omständighet som talar för tolkningen av en tolkningsfråga som avser prövningen av giltigheten av en gemenskapsbestämmelse och antingen är allmänt eller oprecist formulerad är de invändningar som gjorts gällande av sökanden i målet vid den nationella domstolen (se dom av den 25 oktober 1978 i de förenade målen 103/77 och 145/77, Royal Scholten Honig (REG 1978, s. 2037), punkterna 16 och 17.

14 Dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 13, av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl. (REG 1994, s. I-4863), punkt 41, av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkt 81, och av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkt 97.

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet (REG 1980, s. 3333; svensk specialutgåva, volym 5, s. 405), punkt 25, och av den 6 juli 2000 i mål C-289/97, Eridania (REG 2000, s. I-5409), punkt 48. Se dessutom dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl. (REG 2005, s. I-10423), punkt 69, och domen i målet Spanien mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 96, samt generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande av den 26 oktober 2006 i mål C-441/05, Roquette Frères (REG 2007, s. I-1993), punkt 72.

16 Dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 22, domen i målet Fedesa m.fl. (ovan fotnot 14), punkterna 8 och 14, domen i målet Eridania (ovan fotnot 15), punkt 49, domen i målet Jippes m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 80, dom av den 9 september 2004 i mål C-304/01, Spanien mot kommissionen (REG 2004, s. I-7655), punkt 23, domen i målet Spanien mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 96, dom av den 4 oktober 2007 i mål C-375/05, Geuting (REG 2007, s. I-7983), punkt 44, och dom av den 17 januari 2008 i de förenade målen C-37/06 och C-58/06, Viamex m.fl. (REG 2008, s. I-69), punkt 34, samt generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Roquette Frères (ovan fotnot 15), punkt 72.

17 Domen i målet Fedesa m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 14, domen i målet Crispoltoni m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 42, domen i målet Jippes m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 83, dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I-403), punkt 80, domen i målet Spanien mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 98, och domen i målet Geuting (ovan fotnot 16), punkt 46.

18 Domen i målet Jippes m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 83, domen i målet Spanien mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 99, och domen i målet Geuting (ovan fotnot 16), punkt 47. Såsom generaladvokaten emellertid med rätta har angett i sitt förslag till avgörande av den 14 juni 2007 i mål C-5/06, Zuckerfabrik Jülich (ovan fotnot 6), punkt 65, kan denna rättspraxis inte heller tolkas så, att domstolen har gett gemenskapslagstiftaren carte blanche i detta avseende. Domstolen har inte undantagit institutionernas utövning av det stora utrymmet för skönsmässig bedömning från rättslig prövning. Generaladvokaten ansåg att det måste vara möjligt för domstolen att ingripa när en oproportionerlig börda skulle läggas på producenterna.

19 Se generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Zuckerfabrik Jülich (ovan fotnot 18), punkt 65.

20 Det ska i detta sammanhang inledningsvis hänvisas till artikel 268.3 EG i vilken principen om att gemenskapens budget ska vara balanserad föreskrivs. Enligt denna bestämmelse ska budgetens inkomster och utgifter balansera varandra. Det ska således säkerställas att de utgifter som föreskrivs kan betalas genom de inkomster som står till förfogande (se, för ett liknande resonemang, även Schoo, J., EU-Kommentar (utgiven av J. Schwarze), Baden-Baden, 2000, artikel 268, punkt 19, s. 2198). Se även The Common Agricultural Policy, Sheffield, 2000, s. 78, i vilken det anses att principen om att gemenskapens budget ska vara balanserad utgör en regel. Ett budgetunderskott är följaktligen inte tillåtet. Denna regel ska även beaktas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Europeiska investeringsbanken får visserligen ge kredit för investeringsprojektet, men den får inte ge kredit för att finansiera gemenskapsutgifter. Enligt författarens uppfattning eftersträvade fördragets författare målet att inte ge gemenskapen och framför allt kommissionen en enkel lösning vid fastställandet av utgifter och inkomster. Omstruktureringsbeloppet utgör enligt skäl 4 visserligen en avsatt utgift, denna omständighet innebär inte att gemenskapsinstitutionerna inte måste beakta denna princip. I kommissionens förslag till en förordning av rådet om den gemensamma organisationen av marknaden för socker av den 22 juni 2005, KOM(2005)0263, s. 9, hänvisades uttryckligen till målet att ordningen för omstrukturering skulle vara självfinansierat.

21 Av denna redovisning framgår att inkomsten under regleringsåret 2006/2007 uppgick till 2,145 miljoner euro. Utgifterna uppgick i sin tur till 1,358 miljoner euro. Balansräkningen för regleringsåret 2006/2007 uppgick således till 787 miljoner euro, som användes för att finansiera omstruktureringen de följande åren.

22 Se i detta avseende resonemanget i punkterna 39–42 i detta förslag till avgörande.

23 Kvotsystem innebär visserligen inte att produktionen begränsas till vissa mängder genom att ytterligare produktion förbjuds utan genom att enskilda producenter kan påföras sanktionsåtgärder för överproduktion (till exempel förbud mot att släppa ut produkterna på marknaden i gemenskapen, betalning av avgifter) och all produktionsutvidgning skulle följaktligen vara orimlig i ekonomiskt hänseende. Det är emellertid viktigt att nämna att särskilda bestämmelser gäller vart och ett av de existerande kvotsystemen (särskilt socker, fisk, mjölk, bearbetade tomater) enligt de berörda produkternas behov. Sockerkvoter finns förvisso även i marknadsordningen för socker. Ingen avgift ska dock betalas om kvoten överskrids. Producenten har ingen rätt till exportbidrag för ytterligare producerade mängder (se Van Rijn, T., Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar (utgiven av H. von der Groeben och J. Schwarze), volym 1, 6 uppl., artikel 34, punkt 35, s. 1207).

24 Se sidan 9 i begäran om förhandsavgörande.

25 Se punkt 40 i detta förslag till avgörande.

26 Domstolen har redan vid prövningen av giltigheten av en förordning hänvisat till vissa omsorgsplikter som berörda har i form av en skyldighet att motverka skada (se dom av den 14 mars 1973 i mål 57/72, Westzucker (REG 1973, s. 321), punkt 20.

27 I meddelandet från kommissionen till producenterna av sockerbetor och socker av den 3 februari 2006 (EUT C 27, s. 8) anges följande: Kommissionen vill härigenom uppmärksamma sockerbets- och sockerproducenterna på den situation som väntas råda på gemenskapens sockermarknad under regleringsåret 2006/2007. Till följd av de lager som har ackumulerats under regleringsåret 2004/2005 och de regler och begränsningar som Världshandelsorganisationen har infört när det gäller export, kan det hända att regleringsåret 2006/2007 inleds med avsevärda kvantiteter socker tillgängliga i lager, samtidigt som avsättningsmöjligheterna är mindre än tidigare. Reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker och den omstrukturering av sockerproduktionen som den innebär är, under dessa omständigheter, inte tillräckligt genomgripande för att garantera marknadsbalans under regleringsåret 2006/2007. Kommissionen kan alltså bli tvungen att vidta särskilda förvaltningsåtgärder för sockerbetor som är avsedda att skördas under 2006/2007. Åtgärderna skulle i så fall vara övergångsåtgärder och antas inom ramen för de befogenheter som rådet får överlåta till kommissionen. De kan komma att omfatta den produktionskvantitet som ingår i kvoten för regleringsåret 2006/2007 och bestämmelserna om avsättning av C-socker under regleringsåret 2005/2006.

28 Enligt artikel 1.2 i förordning nr 318/2006 ska regleringsåret för de produkter som anges i punkt 1 börja den 1 oktober och sluta den 30 september påföljande år. Regleringsåret 2006/2007 ska emellertid enligt artikel 1.2 andra stycket börja den 1 juli 2006 och sluta den 30 september 2007.

29 Domstolen har i fast rättspraxis förklarat att det gemenskapsrättsliga diskrimineringsförbudet i artikel 34.2 EG är ett specifikt uttryck för den allmänna principen om likabehandling, vilken hör till gemenskapsrättens grundläggande principer och enligt vilken lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Se, avseende det allmänna men även avseende det särskilda diskrimineringsförbudet i artikel 34.2 EG, dom av den 23 oktober 2007 i mål C-273/04, Polen mot rådet (REG 2007, s. I-8925), punkt 86, av den 22 juni 2006 i mål C-182/03, Belgien mot kommissionen (REG 2006, s. I-5479), punkt 170, av den 30 mars 2006 i de förenade målen C-87/03 och C-100/03, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-2915), punkt 48, av den 6 mars 2003 i mål C-14/01, Niemann (REG 2003, s. I-2279), punkt 49, av den 13 april 2000 i mål C-292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I-2737), punkt 39, av den 10 mars 1998 i mål C-122/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-973), punkt 62, av den 17 april 1997 i mål C-15/95, EARL de Kerlast (REG 1997, s. I-1961), punkt 35, av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl. (REG 1995, s. I-3115), punkt 46, av den 27 januari 1994 i mål C-98/91, Herbrink (REG 1994, s. I-223), punkt 27, av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn (REG 1992, s. I-35), punkt 18, av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88–C-285/88, Wuidart m.fl. (REG 1990, s. I-435), punkt 13, av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 25, av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch (REG 1986, s. 3477; svensk specialutgåva, volym 8, s. 729), punkt 9, av den 27 mars 1980 i de förenade målen 66/79, 127/79 och 128/79, Salumi m.fl. (REG 1980, s. 1237; svensk specialutgåva, volym 5, s. 163), punkt 14, av den 19 oktober 1977 i de förenade målen 117/76 och 16/77, Ruckdeschel och Ströh (REG 1977, s. 1753; svensk specialutgåva, volym 3, s. 421), punkt 7, och domen i de förenade målen 124/76 och 20/77, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson och Providence agricole de la Champagne (REG 1977, s. 1795), punkt 16, av den 25 oktober 1978 i mål 125/77, Koninklijke Scholten-Honig und De Bijenkorf (REG 1978, s. 1991), punkt 26, och domen i målet Royal Scholten-Honig och Tunnel Refineries (ovan fotnot 13), punkt 26, samt punkt 99 och följande punkt i mitt förslag till avgörande av den 3 februari 2009 i målet Horvath (ovan fotnot 18).

30 Domen i målet Spanien mot rådet (ovan fotnot 29), punkt 25, dom av den 19 mars 1992 i mål C-311/90, Hierl (REG 1992, s. I-2061), punkt 18, och av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-171), punkt 67.

31 Domen i målen Wuidart m.fl. (ovan fotnot 28), punkt 14.

32 Rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 178, s. 1).

33 Kommissionens förordning (EG) nr 1541/2006 av den 13 oktober 2006 om fastställande av koefficienten för beräkning av det tröskelvärde för återtag som avses i artikel 3 i förordning (EG) nr 493/2006 (EUT L 283, s. 22).

34 Se sidan 6 i begäran om förhandsavgörande.

35 Domen i målen Klensch (ovan fotnot 28), punkt 10, dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf (REG 1989, s. 2609), punkt 19, av den 11 juli 1989 i de förenade målen 196/88–198/88, Daniel Cornée (REG 1989, s. 2309), punkt 20 och följande punkt, och dom av den 14 juli 1994 i mål C-351/92, Graff (REG 1994, s. I-3361), punkterna 17 och 18.

36 Se, för ett liknande resonemang, Van Rijn, T. (ovan fotnot 22), punkt 59.

37 Se sidan 7 i begäran om förhandsavgörande.

38 En formell ståndpunkt säger följaktligen ingenting om de berörda företagen är lika i materiellt hänseende. Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall (till exempel produktion, efterfrågan, företagets ekonomiska situation och storlek) är detta emellertid sällan eller nästan aldrig fallet. Såsom Schwarze, J., med rätta har angett i European Administrative Law, 1 uppl., Luxemburg, 2006, s. 548, kan inte absolut likhet föreligga utan endast partiell och endast med avseende på vissa egenskaper och förhållanden. En dom i vilken det bekräftas eller utesluts att två objekt som ska jämföras är lika, kan endast göra anspråk på relativ giltighet. Författaren anser att det är helt ologiskt att påstå att två objekt är absolut identiska. Vad gäller förevarande mål har sökanden inte framfört några argument eller kriterier för sin uppfattning att den befinner sig i samma situation som andra berörda företag som producerar socker.

39 Se punkt 69 i beslutet om hänskjutande.

40 Domen i målet Westzucker (ovan fotnot 25), punkt 14.

41 Se dom av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), punkt 31, och av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers’ Union (REG 1997, s. I-4559), punkt 50. I EUV/EGV Kommentar (utgiven av C. Calliess och M. Ruffert), artikel 34, punkt 57, s. 684, hänvisar Thiele, G., till gemenskapslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning på området för den gemensamma jordbrukspolitiken. Nämnde författare utgår från att ett politiskt beslut av detta skäl endast ifrågasätts när det förefaller uppenbart oriktigt mot bakgrund av de omständigheter som föreligger. I Iliopouliou, A., Le principe d’égalité et de non-discrimination, Droit Administratif Européen (utgiven av J.-B. Auby och J. Dutheil de la Rochere), Bryssel, 2007, s. 446, påpekas att domstolen i regel förhåller sig reserverad och att den brukar hänvisa till gemenskapsinstitutionernas stora utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av en komplex ekonomisk situation.

42 Se punkt 53 i kommissionens inlaga.

43 Se punkt 45 i rådets inlaga.

44 Se Halla-Heißen, I., och Nonhoff, F., Marktordnungsrecht – Marktordnungswaren im grenzüberschreitenden Warenverkehr, Köln, 1997, s. 34. Enligt dessa författare kan på grundval av de bestämmelser som antagits på grundval av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken tre väsentliga grundläggande principer fastställas: Enhet på marknaden, gemenskapsföreträde och ekonomisk solidaritet. Enhet på marknaden innebär fri rörlighet för jordbruksprodukter mellan medlemsstaterna. Tullar och handelshinder samt subventioner till vissa medlemsstater för deras jordbruk som kan leda till en snedvridning av konkurrensen, ska uteslutas. Det ska inte göra någon skillnad om fri rörlighet för varor äger rum i en medlemsstat eller på den inre marknaden. Detta förutsätter gemensamma priser och konkurrensbestämmelser.

45 Domstolen slog i domen i målet Eridania (ovan fotnot 15), punkt 20, fast att en uppdelning av de fastställda sockerkvoterna mellan enskilda företag på grundval av deras produktion är rättfärdigad, eftersom en sådan fördelning av bördan är förenlig med principen om regional specialisering på vilken den gemensamma marknaden baseras och kräver att produktionen kan äga rum på den ekonomiskt sett mest gynnsamma orten. Därutöver är den förenlig med principen att producenten ska iaktta solidaritet, eftersom produktionen är ett berättigat kriterium för prövningen av såväl producentens ekonomiska styrka som de fördelar som de drar av systemet.