Ett ändamålsenligt samhällsskydd

Ett ändamålsenligt samhällsskydd

Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen

Volym 1

Betänkande av Utredningen om påföljder, återfall och verkställighet

Stockholm 2024

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Omslagsbild: Henrik Witt Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0964-7 (tryck) ISBN 978-91-525-0965-4 (pdf) ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att uppdra åt en särskild utredare att överväga och föreslå ändringar bland annat i lagstiftningen om villkorlig frigivning och skyddstillsyn som kan innebära ett förstärkt samhällsskydd vid allvarlig och upprepad brottslighet, minska risken för återfall i brott, leda till ökad trygghet för brottsoffer samt medföra skärpta reaktioner vid misskötsamhet eller återfall i brott (dir. 2022:95). Samma dag förordnades justitierådet Stefan Reimer som särskild utredare.

Genom tilläggsdirektiv den 1 juni 2023 fick utredaren bland annat i uppdrag att överväga om det bör införas en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på hur en sådan påföljd kan utformas. Utredaren skulle också, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall och föreslå kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställigheten av vissa frihetsberövanden. Utredaren skulle vidare, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning som huvudregel inte beviljas, annat än om det finns särskilda skäl, och att villkorlig frigivning i så fall kan ske tidigast efter tre fjärdedelar av strafftiden. Uppdraget vidgades också till att omfatta vissa frågor om prövotid och övervakning i samband med villkorlig frigivning, permission och särskilda utslussningsåtgärder. Utredningstiden förlängdes med sex månader (dir. 2023:74).

Som sakkunnig i utredningen förordnades den 21 september 2022 dåvarande vid Justitiedepartementet rättssakkunniga sedermera kanslirådet, numera rådmannen vid Eskilstuna tingsrätt, Charlotte Eklund Rimsten. Som experter att biträda utredningen förordades samma dag advokaten Helena Backlund (Sveriges Advokatsamfund), verksjuristen

Olof Larsson (Rättsmedicinalverket), rättschefen och avdelningschefen på Rättsavdelningen Caroline Oredsson (Kriminalvården), universitetsadjunkten Hanna Palhamn Szabó (Nationellt Centrum för kvinnofrid), chefsrådmannen Martin Persson (Helsingborgs tingsrätt), tillsynschefen Henrik Rasmusson (Åklagarmyndigheten), enhetschefen David Shannon (Brottsförebyggande rådet), docenten och universitetslektorn Annika Suominen (Stockholms universitet), frivårdschefen Göran Törnblom (Kriminalvården) och jur. dr Anna Wergens (Brottsoffermyndigheten).

Den 18 januari 2024 entledigades Charlotte Eklund Rimsten och rättssakkunniga Elin Dalenius och Simon Rosdahl (Justitiedepartementet) förordnades i stället som sakkunniga.

Tingsfiskalen Jenny Samuelsson Kääntä har varit utredningens sekreterare sedan den 2 augusti 2022.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om påföljder, återfall och verkställighet (Ju 2022:10).

Experterna och de sakkunniga har i de flesta delarna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Experterna Hanna Palhamn Szabó och Helena Backlund har dock avgett ett särskilt yttrande när det gäller frågan om en ny tidsobestämd påföljd. Det särskilda yttrandet fogas till betänkandet.

Härmed överlämnas betänkandet Ett ändamålsenligt samhälls-

skydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen (SOU 2024:48). Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i juli 2024

Stefan Reimer

/Jenny Samuelsson Kääntä

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att lämna förslag som särskilt vid allvarlig och upprepad brottslighet ökar samhällsskyddet, minskar risken för återfall i brott, leder till ökad trygghet för brottsoffer samt medför skärpta reaktioner vid återfall i brott.

Vi har i det sammanhanget haft i uppdrag att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag samt fullständiga författningsförslag om 1. en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd, 2. en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning endast

beviljas om det finns särskilda skäl, och i så fall som tidigast efter

att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats, samt de ändringar

som behövs för att säkerställa att stöd och kontroll, till exempel

i form av övervakning, kan komma till stånd även i de fall villkorlig

frigivning inte sker, 3. ändringar angående prövotid efter villkorlig frigivning som be-

hövs för att säkerställa att den dömde kan bli föremål för effektiva

kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt

lång tid, 4. en ny brottspåföljd om vistelseförbud och en reglering av över-

trädelse av ett sådant förbud, 5. ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet av

skyddstillsyn och vid återfall i brott, 6. ändringar som innebär att tillämpningsområdet utvidgas för regeln

som möjliggör överstigande av straffskalan för brottet i vissa åter-

fallssituationer (26 kap. 3 § brottsbalken),

7. kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställigheten av

ett fängelsestraff, sluten ungdomsvård, beslut om häktning på grund

av misstanke om brott och beslut om förvar avseende utlänningar, 8. ändringar i reglerna om permission i syfte att inskränka rätten till

och skärpa villkoren för permission och annan tillfällig vistelse utan-

för anstalt, och 9. ändringar som innebär en tydligare koppling mellan beviljande av

permission och särskilda utslussningsåtgärder och deltagande i åter-

fallsförebyggande åtgärder.

Därtill har vi haft i uppdrag att överväga, och om lämpligt, föreslå ändringar av regelsystemet i en del andra frågor, bland annat angående om villkorlig frigivning på nytt ska ske från reststraffet när förverkande av villkorligt medgiven frihet har beslutats, om allmänna fängelseminimum ska höjas och om det bör införas en möjlighet att meddela en särskild föreskrift som förbjuder den dömde att kontakta brottsoffret.

Ett ändamålsenligt samhällsskydd

Utredningens lagförslag i korthet

• En ny tidsobestämd påföljd, säkerhetsstraff, avsett för särskilt all-

varliga situationer av återfall eller flerfaldig brottslighet av synner-

ligen allvarlig karaktär vid brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och

där det finns en påtaglig risk för återfall i sådan brottslighet, ska

införas. • Systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett flertal hän-

seenden, men presumtionen för villkorlig frigivning ska behållas,

liksom kvotdelen om två tredjedelar som måste avtjänas i anstalt

innan villkorlig frigivning. De skärpande inslagen är att – allmänna fängelseminimum ska höjas till en månad,

– alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av

systemet med villkorlig frigivning, – prövotiden ska förlängas till minst två år, – det ska finnas en presumtion för övervakning,

– presumtionen för att hela reststraffet ska förverkas vid återfall

i brott ska förtydligas, och

– det ska inte längre ske någon ny villkorlig frigivning från ett rest-

straff som förklarats förverkat med anledning av misskötsam-

het eller återfall i brott. • Reaktionerna vid misskötsamhet under skyddstillsyn ska skärpas

och beslutas snabbare. • Användningsområdet för skyddstillsyn i kombination med fäng-

else enligt 28 kap. 3 § brottsbalken ska utökas. • En ny verkställighetsform – avtjänande av fängelsestraff i kon-

trollerat boende med elektronisk övervakning – ska införas. • En vistelseföreskrift enligt 26 kap. 16 § 7 brottsbalken ska kunna

beslutas i syfte att skydda brottsoffret. • Reglerna i 26 kap. 3 och 29 kap. 4 §§ brottsbalken, som är tillämp-

liga i återfallssituationer, ska ändras i skärpande riktning. • Det ska förtydligas att deltagande i återfallsförebyggande åtgärder

ska beaktas vid prövningen av om permission eller särskilda ut-

slussningsåtgärder ska beviljas. • Om förslagen genomförs beräknas de årliga kostnadsökningarna

uppgå till 766 miljoner kronor för Kriminalvården och för Rätts-

medicinalverket 6,3 miljoner kronor. Rättsmedicinalverket behö-

ver därtill tilldelas ett belopp om 9,7 miljoner kronor som ett en-

gångsbelopp. • Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026, dock inte säker-

hetstraffet som föreslås införas den 1 januari 2028.

Alternativa lagförslag utifrån direktiven som utredningen inte förordar

• En reglering som säkerställer att villkorlig frigivning endast be-

viljas vid särskilda skäl samt i så fall efter att tre fjärdedelar av straff-

tiden har avtjänats. Därtill presenteras ytterligare en modell, som

enligt utredningens uppfattning är mer ändamålsenlig än en regler-

ing som bygger på särskilda skäl, vilken innebär att domstol i vissa

fall kan besluta om villkorlig frigivning enligt en högre kvotdel

(tre fjärdedelar). • Hur övervakning kan ordnas också för de som inte blir villkorligt

frigivna. • En ny påföljd, eller tilläggssanktion, vistelseförbud, och kriminali-

sering av överträdelse av ett sådant förbud. • Kriminalisering av rymning. • Minskad rätt till permission för vissa dömda. • Om de alternativa förslagen genomförs beräknas de årliga kostnads-

ökningarna uppgå till 7,1 miljarder kronor för Kriminalvården. För

de övriga rättsvårdande myndigheterna är de tillkommande kost-

naderna sådana att de ryms inom befintliga kostnadsramar. • De alternativa lagförslagen förslås vad gäller villkorlig frigivning

träda i kraft den 1 januari 2030 och i övrigt den 1 juli 2026.

Samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Enligt utredningens direktiv är en utgångspunkt att de förslag som lämnas ska öka samhällsskyddet samt leda till ökad trygghet för brottsoffer. Vi har därför ansett att det varit angeläget att ge dessa begrepp ett mer konkret innehåll och på så sätt klargöra de egentliga grunderna och målen för åtgärder som föreslås i samhällsskyddets och brottsoffrens intresse.

Samhällsskydd handlar om att staten i vissa fall har ett ansvar för att skydda sina medborgare från en persons (fortsatta) brottslighet. Samhällsskydd handlar således om ett skydd för samhället i kollektiv bemärkelse. I vissa fall är brottsligheten av sådant slag att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt.

Vi konstaterar inledningsvis i betänkandet att samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov av skydd mot (ytterligare) brottslighet, redan i dag är en integrerad del av det straffrättsliga systemet och att det är självklart att påföljdssystemet ska vara uppbyggt så att det bidrar till ett effektivt och rättssäkert samhällsskydd.

Brottsofferperspektivet är främst kopplat till en rad individuella rättigheter som erkännande, stöd och information i processen enligt till exempel EU:s brottsofferdirektiv, men också de rättigheter som

finns i Europakonventionen som handlar om rätten att i vissa fall skyddas från brott. Brottsofferundersökningar och annan forskning ger inget stöd för att det är just samhällsskyddsaspekter, i den mer inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer främst efterfrågar. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga väl i linje med brottsoffrens intresse av att på lång sikt åstadkomma ett samhällsskydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åtgärder kan vara ett sätt att öka potentiella brottsoffers förtroende för rättsväsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen.

Det som har varit vägledande i vårt arbete och våra överväganden har varit frågan hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska brottsligheten över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas i realiteten samt på ett robust och bestående sätt. Ett återfallsförebyggande arbete i syfte att anpassa den dömde till samhället och samhällsskydd bör inte ses som varandras motsatser utan som delar som överlappar varandra. En sådan inriktning står inte heller i konflikt med brottsofferperspektivet, utan leder tvärtom till att det stärks.

Villkorlig frigivning och frågor relaterade till fängelsestraff

Presumtionen för villkorlig frigivning och kravet på avtjänad kvotdel

Enligt gällande regelverk ska den dömde villkorligt friges efter att två tredjedelar av straffet, dock minst 30 dagar, har avtjänats. Tidpunkten ska dock skjutas upp om det finns särskilda skäl. Vår bedömning är att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett antal avseenden.

Den villkorliga frigivningen har funnits i svensk rätt sedan början av 1900-talet och fungerar i huvudsak väl. Återfallsstatistiken visar till exempel att andelen som återfaller i brott efter avslutad fängelseverkställighet har gått ner över tid. Genom den villkorliga frigivningen ställs den dömde under övervakning och villkor samt får därigenom stöd och kontrolleras under den dokumenterat svåra tiden som en övergång från ett liv i anstalt till ett liv i frihet innebär. Förutsättningarna för att han eller hon ska anpassas i samhället ökar genom att övergången är successiv och eftersom det vilar ett latent hot om

återintagning i anstalt vid misskötsamhet talar mycket för att den villkorliga frigivningen fungerar brottsavhållande.

Vår bedömning är att därför att den villkorliga frigivningen bidrar till ett ökat samhällsskydd. Utifrån statistik, undersökningar och kriminologisk forskning har vi inte kunnat finna något stöd för att en minskad rätt till villkorlig frigivning skulle minska brottsligheten ens i ett kortare perspektiv, med undantag för den längre tid under vilken individen hålls inlåst.

Det är snarare mycket som talar för att det kommer att bli tvärtom, det vill säga att brottsligheten riskerar att öka om villkorlig frigivning blir ett undantag i stället för en huvudregel. Ändringen framstår som särskilt allvarlig för lagöverträdare under 18 år om reformen att sluten ungdomsvård ska utmönstras och ersättas av fängelsestraff genomförs. Vi avråder därför från en sådan förändring.

Även kostnadsmässiga skäl talar starkt emot ett genomförande. Den årliga kostnadsökningen för Kriminalvården i ett system där villkorlig frigivning endast beviljas vid särskilda skäl samt i så fall efter tre fjärdedelar beräknas totalt uppgå till drygt 7 miljarder kronor.

Eftersom vi enligt direktiven är ålagda att lämna ett förslag som innebär att villkorlig frigivning endast beviljas om det finns särskilda skäl, och i så fall som tidigast efter att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats, lämnar vi ett sådant förslag i kapitel 21.

Särskilda skäl för villkorlig frigivning ska enligt förslaget vara att den dömde har deltagit i återfallsförebyggande åtgärder eller följt de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Kriminalvården ska avgöra om förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda.

För att också de som inte villkorligt friges ska kunna bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder även efter frigivningen föreslås att en prövotid om ett år, det vill säga även i de fall som villkorlig frigivning inte sker, ska följa på alla tidsbestämda fängelsestraff om ändringen genomförs.

Vi redovisar ett ytterligare alternativt förslag, som vi inte förordar men som vi menar är mer träffsäkert, lämpligt och kostnadseffektivt än det förslag som vi är ålagda att lämna. Enligt detta ska merparten av de dömda alltjämt villkorligt friges efter att två tredjedelar, men minst 30 dagar av strafftiden har avtjänats, men domstolen ska i vissa kvalificerade fall kunna besluta om en annan kvotdel (3/4) i brottmålsdomen.

Fler träffsäkra åtgärder avseende villkorlig frigivning

Vår bedömning är att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett antal avseenden.

Vi föreslår att det ska tydliggöras att villkorlig frigivning inte innebär en straffavkortning. I stället är det så att straffet fortsatt avtjänas, men den dömde är inte intagen i anstalt utan ute i samhället, dock under sträng kontroll och ibland underkastad ingripande villkor. För att råda bot på den felaktiga förståelsen av villkorlig frigivning föreslår vi att det ska införas en bestämmelse i brottsbalken som innehåller en närmare beskrivning av vad den villkorliga frigivningen innebär och syftar till.

En skärpande åtgärd som vi förordar och bedömer är träffsäker är att det inte längre ska ske någon villkorlig frigivning efter det att övervakningsnämnd eller domstol förverkat hela eller delar av ett reststraff på grund av misskötsamhet eller vid återfall i brott. Vid sådana beslut om förverkande ska således hela den förverkade tiden avtjänas i anstalt, vilket innebär rejält förlängda anstaltstider, men utan att de fördelar som villkorlig frigivning innebär går förlorade.

I syfte att säkerställa att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid efter den villkorliga frigivningen föreslår vi också att prövotiden alltid ska vara minst två år, i stället för nuvarande ett år, i de fall den inte korresponderar med den återstående strafftiden.

På så sätt sträcks också tiden ut under vilken det är möjligt att bland annat förverka villkorligt medgiven frihet. Även det innebär en skärpning.

I linje med vår utgångspunkt att det tydligare ska framgå att straffet fortsatt avtjänas under villkorlig frigivning lämnar vi också ett förslag om att det ska föreligga en presumtion för övervakning av den som är villkorligt frigiven. Övervakning ska kunna underlåtas om det saknas anledning att anta att den dömde kommer att återfalla i brott eller om det finns särskilda skäl, till exempel för att den dömde redan är under övervakning med anledning av en annan påföljd.

Samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning och allmänna straffminimum ska höjas till 30 dagar

Vår bedömning är att systemet med villkorlig frigivning för med sig så många fördelar att det bör omfatta alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff. Vi föreslår därför att den så kallade minimitiden om minst 30 dagars avtjänade ska tas bort.

För att motverka alltför korta avtjänandetider bör dock allmänna fängelseminimum höjas från 14 dagar till 30 dagar i samband med en sådan ändring. Möjligheten att använda bötesstraff bör ökas i viss mån för att i några fall kunna ersätta fängelsestraff som understiger 30 dagar i det nuvarande systemet.

Påföljdsfrågor

Säkerhetsstraff – en ny tidsobestämd påföljd

Frågan om att återinföra en tidsobestämd frihetsberövande påföljd inrymmer mycket svåra etiska och rättsstatliga avvägningar och ställningstaganden som ytterst handlar om att finna en godtagbar avvägning mellan å ena sidan det legitima kravet på skydd mot framtida allvarliga gärningar från gärningspersonens sida och å andra sidan att samhällets ingripande så långt som möjligt ska stå i proportion till den begångna gärningen, det vill säga svara mot brottslighetens allvar.

Vi föreslår att en ny tidsobestämd påföljd – säkerhetsstraff – ska införas i brottsbalken. Straffet ska kunna dömas ut i stället för fängelse på viss tid i vissa väl avgränsade och särskilt allvarliga fall av djupt integritetskränkande brottslighet mot någons liv, hälsa, frihet eller frid.

Om brottet eller den samlade brottsligheten har ett straffvärde som motsvarar fängelse på livstid, eller om förutsättningarna är sådana att den dömde ska överlämnas till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, ska de påföljderna väljas i första hand. Detta eftersom det i de fallen sker en riskbedömning inför frigivningen varför samhällsskyddsaspekterna redan är tillräckligt tillgodosedda.

Vi motiverar vårt ställningstagande utifrån att det i de mest allvarliga fallen där återfallsrisken är påtaglig framstår som motiverat med ett mer riskbaserat, preventivt ingripande som sträcker sig utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vi är också

öppna med att det är fråga om en avvikelse från den grundläggande straffrättsliga principen att ingripandet ska stå i proportion till gärningens allvar. Straffet motiveras av att det behövs för att möta ett särskilt stort behov av samhällsskydd.

Vår bedömning är att nuvarande straffskalor – även med beaktande av de straffskalehöjande reglerna i 26 kap. 2 och 3 §§ och den särskilda återfallsregleringen i 29 kap. 4 § brottsbalken – inte räcker till i ett begränsat antal särskilt allvarliga fall.

Enligt förslaget ska säkerhetsstraff kunna aktualiseras i två typfall: återfallssituationen och flerbrottsfallet.

I återfallssituationen ska den dömde ha dömts till ett fängelsestraff om minst fyra år för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och därefter återfalla i minst lika allvarlig brottslighet av samma typ. I flerbrottsfallet ska den dömde i stället vid ett och samma tillfälle dömas för flerfaldig brottslighet, så kallad seriebrottslighet, som sammantaget är synnerligen allvarlig. Det kan vara serievåldtäktsmän eller gärningspersoner som begår mycket allvarliga våldsbrott mot en partner eller ett barn. I flerbrottsfallet ska krävas att straffvärdet motsvarar omkring sex års fängelse.

För båda fallen ska därtill krävas att det är fråga om brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid samt att det finns en påtaglig risk för återfall i sådan allvarlig brottslighet. Det betyder att ekonomisk brottslighet, vapenbrott och narkotikabrott inte kommer att kunna leda till ett säkerhetstraff.

Rätten ska ha möjlighet att inhämta en utredning om risk för återfall i brott innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff. Rättsmedicinalverket ska ansvara för riskutredningen.

Om påföljden bestäms till säkerhetsstraff ska rätten fastställa en minimitid som ska motsvara längden på det straff som skulle ha dömts ut om fängelse på viss tid hade valts som påföljd. Under denna tid ska den dömde alltid vara frihetsberövad och det ska inte ske någon villkorlig frigivning.

Rätten ska också fastställa en maximitid för den totala tid under vilken säkerhetsstraffet ska verkställas. Maximitiden ska vara högst 18 år, men får vara upp till 24 år om det för brottet eller något av brotten finns fängelse på livstid i straffskalan. Genom en sådan tidsram tydliggörs att utgångspunkten är att straffet inte ska pågå längre än under den tiden och avsikten är också att ordningen ska minska de skadeverkningar som tidsobestämdheten kan innebära.

Tidsobestämdheten består av att maximitiden ska kunna förlängas med upp till tre år åt gången om ett fortsatt frihetsberövande är oundgängligen påkallat för att tillgodose behovet av samhällsskydd. Den så kallade förlängningsventilen är således avsedd att användas endast i exceptionella fall och ska alltid beslutas av allmän domstol. Ett säkerhetsstraff får aldrig förlängas utan att en särskild utredning om den dömdes återfallsrisk har inhämtats från Rättsmedicinalverket.

Säkerhetsstraffet har således utformats för att tillgodose en ordning som innebär att de allra flesta friges innan maximitiden är slut. För att det ska vara möjligt krävs att verkställigheten redan från början är inriktad på att förbereda den dömde för ett liv utanför anstalt. Det kan handla om behandling, andra återfallsförebyggande åtgärder eller deltagande i annan verksamhet.

Kriminalvården ska utse en koordinator för den dömde som ska ge henne eller honom erforderligt stöd under tiden som säkerhetsstraffet avtjänas. Efter en viss tid, men alltid minst två år, ska den dömde kunna beviljas tillstånd till kortare permissioner, i princip undantagslöst under sträng bevakning av medföljande personal.

Efter minimitidens utgång ska den dömde, efter tillstånd från allmän domstol, kunna slussas ut i samhället genom en åtgärd som vi benämner villkorad utslussning. Ett sådant tillstånd får inte meddelas utan att det har inhämtats en särskild utredning om den dömdes återfallsrisk från Rättsmedicinalverket. Om det behövs för att tiden för utslussning ska bli tillräckligt lång för att tillgodose behovet av samhällsskydd ska maximitiden även kunna förlängas av det skälet, också i de fallen efter beslut av domstol.

Om tillstånd till villkorad utslussning beviljas ska Kriminalvården noga, utifrån identifierade risker och behov hos den dömde, anordna en gradvis och säker utslussning till ett liv utanför anstalt. Inledningsvis ska tiden utanför anstalt vara mycket kort och under övervakning eller bevakning om det behövs, men den kan därefter successivt trappas upp vid goda resultat och så småningom ersättas med vistelser utanför anstalt på egen hand under elektronisk övervakning.

Villkor ska regelmässigt beslutas. Utslussningen ska ske under säkerhetsmässigt försvarliga former, vilket innebär att behovet av samhällsskydd ska vara avgörande för alla åtgärder som beslutas. Här bedömer vi att de erfarenheter som Kriminalvården har avseende utslussningsarbete av de livstidsdömda och andra långtidsdömda kommer att vara värdefulla.

Om den dömde missköter sig ska han eller hon omedelbart kunna återintas i anstalt dels av Kriminalvården, dels efter beslut att upphäva tillståndet till villkorad utslussning av övervakningsnämnd eller i vissa fall domstol. I första hand ska dock mindre allvarlig misskötsamhet hanteras genom att formerna för utslussningen förändras i enlighet med vad Kriminalvården beslutar.

Vid ny eller nyupptäckt brottslighet ska särskilda regler i 34 kap. brottsbalken gälla eftersom säkerhetsstraffets tidsobestämda karaktär gör att reglerna om ny påföljdsbestämning måste vara mer flexibla än i fråga om vad som gäller för tidsbestämda straff. I första hand ska rätten besluta att det tidigare ådömda säkerhetsstraffet ska avse också tillkommande brottslighet, men det ska finnas vissa möjligheter att undanröja säkerhetsstraffet och i stället döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Rätten ska också kunna besluta om en ny minimitid om det är fråga om allvarligare brottslighet, och i vissa fall, även kunna besluta om förlängd maximitid. Ett säkerhetsstraff är tillfullo avtjänat när maximitiden är slut.

Vi anser inte att gärningspersoner som var under 18 år när brottet begicks ska kunna dömas till säkerhetsstraff. Däremot ska brott före 18 års ålder kunna beaktas om den dömde därefter på nytt begår sådan allvarlig brottslighet som kan leda till säkerhetsstraff.

Vår bedömning är att den föreslagna konstruktionen svarar såväl mot de krav som gäller enligt art. 5.1 a i Europakonventionen som mot de krav för tidsobestämda påföljder som följer av Europadomstolens praxis.

Skärpta reaktioner under skyddstillsyn samt utökad användning av skyddstillsyn och fängelse

Vi föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i 28 kap. brottsbalken som ger domstolen bättre vägledning i bedömningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. På så sätt menar vi att det kommer att bli tydligare när det är fråga om så allvarlig misskötsamhet att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan påföljd. Det ska också bli svårare för domstol att underlåta ett undanröjande när åklagaren väl har väckt en sådan talan.

Vi föreslår vidare att det ska införas ett skyndsamhetskrav i lagtexten för mål om undanröjande av skyddstillsyn. Även om det inte

ska införas någon lagstadgad frist anser vi att målsättningen för domstolarnas handläggning ska vara att målet om undanröjande ska avgöras inom två månader från det att ansökan kom in till domstolen.

Mot bakgrund av den allvarliga beläggningsgraden i landets anstalter, men också för att det i övrigt finns goda skäl för en utökad användning särskilt för unga lagöverträdare, föreslår vi vidare att det ska vara möjligt att i fler fall förena en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff (gränsen ska höjas från tre till sex månader och minimitiden höjas från 14 dagar till en månad som en följd av att vi föreslår en sådan höjning av allmänna fängelseminimum).

Vistelseförbud

Vår bedömning är att det finns något behov av ytterligare möjligheter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. Såväl för de som dömts till skyddstillsyn som för de som är villkorligt frigivna efter ett fängelsestraff finns det möjlighet att med stöd av 26 kap. 16 § 7 brottsbalken besluta om en vistelseföreskrift. Ett sådant förbud kan också övervakas elektroniskt. Dessutom finns möjlighet att dels meddela preventiva vistelseförbud utan brottsmisstanke enligt lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud, dels möjlighet att besluta om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud samt därutöver ytterligare ett antal administrativa förbud.

Vi bedömer dock att det finns skäl att förtydliga att en vistelseföreskrift enligt 26 kap. 16 § 7 brottsbalken får beslutas också för att tillgodose målsägandens behov av trygghet och föreslår därför en sådan utvidgning.

Då det följer av våra direktiv att vi ska lämna ett förslag på ytterligare vistelseförbud gör vi det i kapitel 20. I enlighet med vad som anges i våra direktiv har vi låtit den danska bestämmelsen om uppehållsförbud (opholdsforbud) enligt 79 a § straffeloven tjäna som utgångspunkt för förslaget. I vissa fall ska domstolen samtidigt som ett fängelsestraff döms ut kunna besluta om ett särskilt vistelseförbud som ska gälla när den dömde friges från fängelsestraffet.

Förbudet ska kunna övervakas elektroniskt och den som bryter mot förbudet ska kunna dömas för överträdelse av särskilt vistelseförbud till fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd

eller kan fortgå, ska kunna dömas för hindrande av elektronisk övervakning av särskilt vistelseförbud till böter eller fängelse i högst ett år.

Föreskrift om förbud att kontakta brottsoffret

Även om det vid en första anblick framstår som självklart att det ska finnas en möjlighet att besluta om en föreskrift som innebär ett förbud för den dömde att kontakta målsäganden är vår slutsats att nackdelarna med ett sådan ordning väger så tungt att det inte är lämpligt.

Den mest uppenbara nackdelen är att det inte är möjligt att på ett tillräckligt effektivt sätt kontrollera en föreskrift om förbud att kontakta brottsoffret. Många kontakter kommer att ske digitalt och sådana kontakter kan inte övervakas med nuvarande teknik. En föreskrift som inte går att kontrollera riskerar att bli helt tandlös och ge målsäganden en falsk känsla av trygghet i stället för en reell trygghet, vilket vi inte kan förorda.

I stället bör kontaktförbud eller vistelseföreskrift med elektronisk övervakning användas om målsäganden behöver sådant skydd. Här bör också beaktas att Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (SOU 2024:13) har föreslagit vissa ändringar som bedöms leda till att ansökta och beviljade kontaktförbud kommer att öka med 30–40 procent.

Återfall i brott

En skärpt återfallsreglering

Regeln om återfallsskärpning i 29 kap. 4 § brottsbalken föreslås för det första få en ny lagteknisk struktur i syfte att underlätta för rättstillämparen och därmed öka användandet av bestämmelsen i de fall det bedöms påkallat. Bestämmelsen ska också tydliggöras på ett sätt som bland annat Lagrådet förordat. Det ska framgå att rätten i skärpande riktning vid straffmätningen ska ta hänsyn till om det är fråga om återfall i de fall den tidigare brottsligheten inte i tillräcklig utsträckning har beaktats genom påföljdvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Tidigare gav lagtexten uttryck av att ”i tillräcklig utsträckning” endast tog sikte på förverkande av

villkorligt medgiven frihet, vilket vi ändrar på. Även detta bedöms leda till att bestämmelsen tillämpas i fler fall.

Gällande 26 kap. 3 § brottsbalken, som innebär att straffskalan kan överskridas i vissa flagranta återfallssituationer, lämnar vi ett förslag som innebär dels att bestämmelsen kommer vara tillämplig i fler fall, dels att straffskalan ska kunna överskridas med sex år i stället för som för närvarande fyra år.

Även gällande 34 kap. 5 § brottsbalken föreslår vi förtydliganden i två avseenden. Vår bedömning är att detta innebär en skärpning på så sätt att domstolarna i fler fall kommer att besluta om att förverka hela den villkorligt medgivna friheten (det reststraff som återstod vid den villkorliga frigivningen).

Det ska för det första tydligare framgå att det föreligger en presumtion för att hela reststraffet (den villkorligt medgivna friheten) ska förklaras förverkat vid återfall i brott under prövotiden. Rätten ska således anföra skäl för att förverka endast del eller för att helt underlåta att förverka.

För det andra ska det framgå av lagtexten att det också är relevant att beakta tiden mellan frigivning från fängelsestraff och återfall vid bedömningen av om det finns skäl för att förverka del eller underlåta förverkande av den villkorligt medgivna friheten. Detta har gällt sedan tidigare enligt Högsta domstolens praxis, men vi bedömer att det är en fördel att det anges i lagtext.

Straffverkställighet

Permission

Vi anser inte att reglerna om permission bör förändras då vi inte har funnit några skäl som talar för att det behövs eller är lämpligt. Permission är en viktig del i såväl den dömdes anpassning i samhället som i Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete. Det är också mycket ovanligt med misskötsamhet under permissioner.

Det finns däremot skäl att ändra lagtexten i syfte att skapa en tydligare koppling mellan beviljande av permission samt särskilda utslussningsåtgärder å ena sidan och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder å andra sidan. Förslaget innebär att det ska tydliggöras i lagtexten att deltagande i åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat främja den dömdes anpassning i samhället

utgör en del av permissionsprövningen. Även att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten ska kunna beaktas.

Då vi är ålagda att lämna ett förslag som innebär att rätten till permission inskränks och villkoren för permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt skärps i vissa fall finns ett sådant förslag i kapitel 22. Det innebär att det vid permissionsprövningen, liksom då eventuella villkor beslutas, särskilt ska beaktas om den intagne är involverad i en kriminell gruppering eller motsvarande.

Vid en sådan koppling ska det inte heller vara möjligt att vid särskilda skäl bevilja permission innan den så kallade kvalifikationstiden (alltid en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader) har avtjänats.

Särskilda utslussningsåtgärder

Avseende de särskilda utslussningsåtgärderna i 11 kap. fängelselagen föreslår vi att de ska döpas om till frigivningsförberedande åtgärder. Syftet är att namnet bättre ska avspegla åtgärdernas egentliga innebörd. Det ska heller inte längre pekas ut fyra olika åtgärder i lagtexten utan i stället ska det vara upp till Kriminalvården att besluta om lämpliga frigivningsförberedande åtgärder utifrån varje intagens individuella behov. Vår bedömning är att denna ordning är positiv såväl ur ett återfallsförebyggande som ur ett kontrollperspektiv eftersom den bidrar till en mer individualiserad övergång från livet i anstalt till livet i frihet.

Frigivningsförberedande åtgärder ska kunna beviljas när minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats. Det ska dock införas en ventil som möjliggör åtgärder redan dessförinnan i vissa fall.

Övriga frågor

Kriminalisering av rymning

Mot bakgrund av att det är så få rymningar och andra avvikelser anser utredningen inte att det finns tillräckliga skäl för att kriminalisera rymning och andra avvikelser från anstalt, häkte, särskilda ungdomshem eller förvar. Ett förslag i enlighet med direktiven lämnas dock i

kapitel 23. Det innebär att det blir straffbart att rymma från verkställigheten av ett fängelsestraff, sluten ungdomsvård, beslut om häktning på grund av misstanke om brott och beslut om förvar avseende utlänningar.

Straffet för den nya brottstypen rymning ska vara fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Gärningen ska inte utgöra brott, om den med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig.

En ny verkställighetsform samt utökad möjlighet att avtjäna straffet

i eget boende med elektronisk övervakning

Den nuvarande beläggningssituationen i landets anstalter är sådan att det finns ett uppenbart behov av ytterligare alternativ till verkställighet av fängelsestraff i anstalt. Vi föreslår därför en ny verkställighetsform: avtjänande av fängelsestraff i ett kontrollerat boende med elektronisk övervakning.

Kriminalvården ska kunna besluta om att fängelsestraff upp till ett och halvt år ska kunna avtjänas på detta sätt. Avtjänandeformen är i princip lika ingripande som verkställighet i fängelse och betydligt mer ingripande än avtjänande med elektronisk kontroll i den dömdes bostad (s.k. IÖV). Vi bedömer att det är ett trovärdigt och ändamålsenligt alternativ till verkställighet i fängelse som tillgodoser brottsofferintressen genom att uppfylla höga krav på samhällsskydd och förebygga återfall i brott.

Av samma skäl föreslår vi att gränsen för när Kriminalvården kan besluta om avtjänande av fängelsestraff i den enskildes bostad med elektronisk kontroll ska höjas från strafftider upp till sex månader till strafftider upp till nio månader.

DEL 1 Författningsförslag

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till säkerhetsstrafflag (2028:000)

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Vid verkställighet av säkerhetsstraff enligt 33 kap. brottsbalken gäller denna lag samt följande bestämmelser i fängelselagen (2010:610):

1 kap. 4–6 §§ om verkställighetens mål och utformning, 2 kap. 1–2, 4–5 §§ om placering,

3–9 kap. om sysselsättning, ersättning, fritid, personliga tillhörigheter, vistelse i gemensamhet och avskildhet, besök och andra kontakter, särskilda kontroll- och tvångsåtgärder samt hälso-och sjukvård,

10 kap. 2–3 §§ om särskild permission och inställelse vid domstol eller annan myndighet,

12 kap. 1, 3–4 §§ om varning och handläggning, 12 a kap. om avbrott i verkställigheten, och 15 kap. 1–4 a §§ om straff och förpassning m.m.

2 § Bestämmelser om när säkerhetsstraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas finns i strafftidslagen (2018:1251).

2 kap. Verkställighetens innehåll

1 § Vid verkställighetens utformning enligt 1 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610) ska särskild vikt läggas vid att minska risken för ny brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid.

2 § Kriminalvården ska förordna en särskild koordinator för den intagne. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den intagne och träffa henne eller honom under verkställigheten.

Koordinatorn ska genom kontroll, stöd och hjälp verka för att verkställighetsplanen följs.

Till särskild koordinator ska tjänsteman eller annan lämplig person förordnas.

Om det finns skäl för det får Kriminalvården entlediga koordinatorn och i stället förordna någon annan.

3 § Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt får vistas utanför anstalten under verkställigheten i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag eller enligt de bestämmelser i fängelselagen som är tillämpliga enligt 1 kap. 1 §.

En intagen får under verkställigheten även vistas utanför anstalten

1. om han eller hon ska genomgå en utredning om risk för återfall i brott enligt 4 kap. 1 eller 2 §§, dock endast i den utsträckning som den myndighet som ansvarar för utredningen bedömer är nödvändigt för att utredningen ska kunna genomföras, och

2. om det sker med stöd av bestämmelser i annan lag om tillfälligt överförande av frihetsberövade personer till en annan stat.

Som vistelse utanför anstalt anses inte att en intagen, genom Kriminalvårdens försorg, transporteras utanför en anstalt med anledning av att ett beslut enligt lagen ska verkställas.

4 § För att underlätta den intagnes anpassning i samhället får han eller hon beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission) om

1. minst tre fjärdedelar, dock minst två år, av minimitiden har avtjänats,

2. det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt misssköta sig, och

3. samhällsskyddet kan upprätthållas.

5 § En intagen som inte har beviljats tillstånd till villkorad utslussning enligt 33 kap. 3 § brottsbalken ska, om det inte är uppenbart obehövligt, stå under bevakning då han eller hon vistas utanför anstalt.

6 § Ett tillstånd till vistelse utanför anstalt enligt 3–4 §§ ska förenas med de villkor som behövs.

Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att meddelade villkor följs.

7 § Vid prövning enligt denna lag ska sådana villkor som uppställs för överförande av straffverkställighet från en annan stat till Sverige följas.

8 § I anslutning till en vistelse utanför anstalt enligt denna lag, 4 kap. 29, 29 a och 31 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål samt 2 kap. 12 § och 3 kap. 3 § lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder får en intagen tillfälligt placeras i häkte, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller med hänsyn till transportförhållandena.

3 kap. Förlängning av säkerhetsstraffets maximitid och villkorad utslussning

1 § I 33 kap. 3–5 §§ brottsbalken finns bestämmelser om att säkerhetsstraffet (maximitiden) kan förlängas och att den dömde kan beviljas tillstånd till villkorad utslussning.

2 § En ansökan om förlängning av maximitiden ska göras av åklagare. Kriminalvården ska anmäla till åklagare om det finns skäl att ansöka om förlängning.

3 § Om ansökan om förlängning inte görs senast sex månader före det att maximitiden löper ut, upphör säkerhetsstraffet vid maximitidens utgång. Har ansökan gjorts i rätt tid får rätten besluta att säkerhetsstraffet ska fortgå till dess att saken är slutligt avgjord.

4 § En ansökan om tillstånd till villkorad utslussning får göras av den dömde eller av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut att ansöka om tillstånd till villkorad utslussning får inte överklagas.

5 § En ansökan om tillstånd till villkorad utslussning får göras tidigast ett år före minimitidens utgång. Om en ansökan från den dömde avslås, får en ny ansökan av henne eller honom göras tidigast ett år efter det att beslutet fått laga kraft.

6 § En ansökan om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska vara skriftlig och tas upp av den tingsrätt som först avgjort det mål där säkerhetsstraffet dömts ut eller av den tingsrätt inom vars domkrets den anstalt som den dömde är inskriven i är belägen.

Åklagaren ska vara den dömdes motpart.

7 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska den dömde ha rätt till ett offentligt biträde, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

8 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska parterna ges tillfälle att yttra sig över det som tillförts ärendet genom någon annan.

Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det om det inte är uppenbart obehövligt.

9 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska rätten, om det inte är uppenbart obehövligt, inhämta yttrande från Kriminalvården.

10 § Frågor om förlängning av säkerhetsstraff och tillstånd till villkorad utslussning ska handläggas skyndsamt.

11 § När tingsrätten avgör en fråga om förlängning av säkerhetsstraff eller om tillstånd till villkorad utslussning ska den bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Rättens avgörande sker genom beslut.

I övrigt gäller vad som föreskrivs om brottmål i rättegångsbalken.

4 kap. Om särskild riskutredning

1 § I brottmål får rätten, innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff enligt 33 kap. 1 § brottsbalken, besluta om att inhämta en särskild utredning med utlåtande om risken för att den tilltalade begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid (särskild riskutredning).

Beslut om att inhämta en särskild riskutredning får bara meddelas, om övertygande bevisning har presenterats om att den tilltalade har begått brott som kan föranleda att påföljden bestäms till säkerhetsstraff.

2 § Rätten ska besluta om att inhämta en särskild riskutredning i ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och i ärenden om tillstånd till villkorad utslussning. En sådan utredning behöver dock inte inhämtas om det är uppenbart obehövligt.

En ansökan om förlängning av säkerhetsstraff eller tillstånd till villkorad utslussning får inte bifallas utan att en sådan utredning har inhämtats.

3 § En särskild riskutredning som beslutats enligt 1 eller 2 §§ ska utföras med största möjliga skyndsamhet.

Ett utlåtande avseende risken för att den tilltalade eller den dömde begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid samt de omständigheter som bedömningen grundas på ska utan dröjsmål ges in till rätten när undersökningsarbetet har avslutats. Utlåtandet ska ges in inom fyra veckor, om den misstänkte är häktad, och annars inom sex veckor från det att beslutet om riskutredning kom in till ansvarig myndighet.

Rätten får medge anstånd, om det finns synnerliga skäl.

4 § En tilltalad som inte är häktad är skyldig att inställa sig för utredning på tid och plats som den som ska avge utlåtandet över bedömningen bestämmer. Såvitt möjligt ska utredningen genomföras så att den tilltalade inte hindras i sin förvärvsverksamhet eller utsätts för någon annan olägenhet.

På begäran av den som ska avge utlåtande enligt 1 § ska Polismyndigheten, om den tilltalade är på fri fot, lämna biträde för att inställa den misstänkte till riskutredningen.

5 § Sådana uppgifter om den tilltalade eller dömde som behövs för genomförandet av en riskutredning enligt 1–2 §§ ska lämnas ut av

1. Försäkringskassan, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

2. Arbetsförmedlingen, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 11 eller 12 § samma lag,

3. Kriminalvården, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 35 kap. 15 § samma lag,

4. Migrationsverket, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § samma lag,

5. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 38 kap. 1 § första stycket 1, 2, 3 eller 5 samma lag, och

6. den som bedriver verksamhet där det gäller sekretess enligt 25 kap. 1–5 §§ eller 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller tystnadsplikt enligt 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) eller 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659), trots sekretess eller tystnadsplikt.

6 § Ett urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov får tas på en person som genomgår en riskutredning om det behövs för att kunna bedöma personens psykiska eller kroppsliga tillstånd.

En urinprovtagning får inte utföras eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska.

5 kap. Krav på den dömde under villkorad utslussning

1 § Den som genomgår villkorad utslussning ska ställas under övervakning. Om inte annat beslutas upphör övervakningen vid maximitidens utgång.

Kriminalvården får besluta att övervakningen ska upphöra vid en tidigare tidpunkt, men endast om behovet av samhällsskydd kan tillgodoses utan övervakning och det inte finns en beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.

2 § Vad som föreskrivs i 26 kap. 11 §, 13–17 §§, 18 § första stycket och 19 § första stycket brottsbalken ska tillämpas även beträffande den som är under villkorad utslussning. Därutöver får en särskild föreskrift avse hur och på vilket sätt den dömde får använda elektronisk kommunikationsutrustning.

Vid tillämpningen av 26 kap. 11 och 18 §§ brottsbalken ska det som föreskrivs om prövotid i stället avse maximitiden.

Om det behövs för att underlätta övergången till verkställighet utanför anstalt får Kriminalvården även besluta om sådana åtgärder som finns i 11 kap. fängelselagen (2010:610).

6 kap. Upphävande av tillstånd till villkorad utslussning

1 § Ett beslut om tillstånd till villkorad utslussning ska upphävas om den dömde allvarligt åsidosätter vad som åligger henne eller honom enligt denna lag eller enligt särskilda föreskrifter som meddelats med stöd av 5 kap. 2 §.

Frågan om upphävande av tillståndet enligt första stycket prövas av övervakningsnämnden efter anmälan av Kriminalvården.

Bestämmelser om åtgärder när den som dömts till säkerhetsstraff har begått ett annat brott finns i 34 kap. brottsbalken.

2 § Frågor som avses i detta kapitel ska avgöras skyndsamt och prövas av den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde den anstalt ligger där den dömde är intagen.

Om det finns särskilda skäl, får även en annan övervakningsnämnd pröva sådana frågor.

3 § Övervakningsnämndens beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.

Den dömde får hos allmän domstol inom vars domkrets den anstalt ligger där den dömde är inskriven överklaga ett beslut som fattats av en övervakningsnämnd enligt denna lag.

Övervakningsnämnden ska inte vara part i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till hovrätten.

7 kap. Övriga bestämmelser

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om verkställighet som sker enligt denna lag.

Föreskrifter om genomförande av en särskild riskutredning som avses i 4 kap. och gällande ansökan, utredning eller beslut enligt lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

2 § Om inte annat framgår, fattas beslut om verkställighet enligt denna lag av Kriminalvården. Besluten gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.

Beslut enligt första stycket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol inom vars domkrets den anstalt är belägen som den intagne var inskriven i när det beslut som överklagas fattades.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3 § Ett beslut får inte överklagas enligt 2 § innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått henne eller honom emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.

Vid omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel.

4 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. I begäran om omprövning ska den klagande ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär.

Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den klagande felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.

5 § I fråga om den som avtjänar säkerhetsstraff och som ska utvisas med anledning av brott efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får verkställighet av beslutet ske om

1. det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet, och 2. den dömde har beviljats tillstånd till villkorad utslussning enligt

33 kap. 3 § brottsbalken.

Säkerhetsstraffet upphör när beslutet om utvisning har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1.2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken (1962:700)

dels att rubriken till 26 kap. ska ha följande lydelse,

dels att 1 kap. 3 och 5 §§, 25 kap. 2 och 6 §§, 26 kap. 1, 3–4, 6, 8, 10, 12–13, 16, 21, 23 och 25 §§, 27 kap. 2 §, 28 kap. 2–3, 6 b, 8–9 §§, 29 kap. 4 §, 30 kap. 1 och 6 §§, 34 kap. 1 och 5 §§ och 38 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 33 kap., av följande lydelse,

dels att det ska införas 5 nya paragrafer, 26 kap. 4 a §, 28 kap. 8 a § och 34 kap. 9–11 §§ av följande lydelse,

dels att det närmast före 26 kap. 1, 4, 10 och 21 §§, 33 kap. 1 § och 34 kap. 9 § ska införas nya rubriker av följande lydelse.

1 kap.

3 §

5 §

25 kap.

2 §

Senaste lydelse 1988:942. Senaste lydelse 1988:942. Senaste lydelse 2006:574.

Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med femtio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.

Minsta bötesbelopp är sjuhundrafemtio kronor.

6 §

Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter, om något av brotten bör föranleda dagsböter.

Som gemensamt straff får dags- Som gemensamt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av böter bestämmas till ett antal av

högst tvåhundra och penning- högst tvåhundrafemtio och pen-

böter till ett belopp av högst tio- ningböter till ett belopp av högst tusen kronor. tiotusen kronor.

Om det för något av brotten är föreskrivet ett visst lägsta bötesstraff, får detta inte underskridas.

26 kap. Om fängelse Om fängelsestraff

Om straffskalans utformning

1 §

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för brottet.

Fängelse på viss tid får inte Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte understiga en månad och inte överstiga tio år. Om fängelse på överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om är föreskrivet för brottet eller om det följer av 2, 3 eller 3 a §, får det följer av 2, 3 eller 3 a §, får dock fängelse på viss tid bestäm- dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år. När fäng- mas till högst arton år. När fängelse i förening med skyddstillsyn else i förening med skyddstillsyn döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller i fråga om tiden för fängelse- i fråga om tiden för fängelse-

4 Senaste lydelse 2006:574. 5 Senaste lydelse 2023:257.

straffet vad som föreskrivs i den straffet vad som föreskrivs i den paragrafen. paragrafen.

I fråga om fängelse som förvandlingsstraff för böter finns särskilda föreskrifter.

3 §

Har någon dömts till fängelse Har någon dömts till fängelse i lägst två år och begår han eller i lägst två år och begår han eller hon, sedan domen har fått laga hon, sedan domen har fått laga kraft, brott som är belagt med kraft, brott för vilket är föreskrifängelse i mer än sex år, får för vet fängelse i sex år eller mer, får återfallet dömas till fängelse på för återfallet dömas till fängelse viss tid som med fyra år över- på viss tid som med sex år överstiger det högsta straff som kan stiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten. Straffet 2 § kan följa på brotten. Straffet får dock inte överstiga arton år. får dock inte överstiga arton år.

Brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år får inte läggas till grund för en sådan förhöjning som anges i första stycket.

En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk.

Om verkställighet av fängelsestraff och om villkorlig frigivning

4 §

Den som dömts till fängelse Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet ska för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om berövas friheten genom att tas in i inte annat är särskilt föreskrivet. kriminalvårdsanstalt om inte

annat är särskilt föreskrivet.

Det finns särskilda bestämmelser om att fängelsestraff kan verkställas i häkte, genom elektronisk

6 Senaste lydelse 2018:1253. 7 Senaste lydelse 2018:1253.

övervakning i eget boende eller kontrollerat boende, i en frigivningsförberedande åtgärd eller under

prövotid vid villkorlig frigivning.

4 a § Den som dömts till fängelse på viss tid får beviljas villkorlig frigivning i syfte att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället och därigenom minska risken för

återfall i brott.

Villkorlig frigivning innebär att den dömde får avtjäna viss tid av ett fängelsestraff utanför anstalt under

kontroll och villkor.

Förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär att den dömde på grund av misskötsamhet eller återfall i brott helt eller delvis får avtjäna det straff som återstod då han eller hon villkorligt frigavs från

anstalt (reststraffet).

6 §

När två tredjedelar av ett tids- När två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst bestämt fängelsestraff har avtjätrettio dagar, har avtjänats ska nats ska den dömde, om inte annat den dömde friges villkorligt. följer av 6 a §, villkorligt friges.

Om en utländsk dom verkställs i Sverige och det framgår att den dömde kommer att vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställighet hade skett i den andra staten, ska villkorlig frigivning ske vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av första stycket.

Villkorlig frigivning får inte Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett ut enligt 28 kap. 3 §, från ett förförvandlingsstraff för böter. vandlingsstraff för böter eller från

ett reststraff som förklarats helt eller

8 Senaste lydelse 2018:1253.

delvis förverkat med stöd av 19 §

andra stycket eller 34 kap. 5 §.

8 §

Om flera fängelsestraff verk- Om flera fängelsestraff verkställs samtidigt, ska vid tillämp- ställs samtidigt, ska vid tillämpning av 6 § första stycket hänsyn ning av 6 § första stycket hänsyn tas till den sammanlagda fängelse- tas till den sammanlagda fängelsetiden. Detta gäller dock inte tid tiden. Detta gäller dock inte tid för fängelse som verkställs med för fängelse som verkställs tillämpning av 6 § andra stycket 1. med tillämpning av 6 § andra eller som dömts ut enligt 28 kap. stycket, 3 § eller förvandlingsstraff för böter. 2. efter dom enligt 28 kap. 3 §,

3. som förvandlingsstraff för böter, eller 4. på grund av beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 19 § andra stycket eller

34 kap. 5 §.

Såsom avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande.

Om prövotid, övervakning och särskilda föreskrifter

10 §

Efter den villkorliga frigiv- Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som ningen gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som åter- motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst står vid frigivningen, dock minst trehundrasextiofem dagar. två år.

Straffet är helt verkställt vid Ett fängelsestraff är helt verkprövotidens utgång förutsatt att ställt vid prövotidens utgång om villkorligt medgiven frihet inte villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad. längre kan förklaras förverkad.

9 Senaste lydelse 2018:1253. 10

Senaste lydelse 2019:464.

12 §

Den som är villkorligt frigiven Den som villkorligt friges ska ska ställas under övervakning om ställas under övervakning.

det behövs för att minska risken att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning

i samhället.

Beslut i fråga om övervakning Kriminalvården får besluta att

meddelas av Kriminalvården. den som villkorligt friges inte ska

ställas under övervakning, om det saknas anledning att befara att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet eller om

det finns särskilda skäl.

Om inte annat har beslutats upp- Övervakningen upphör vid

hör övervakningen vid prövotidens prövotidens utgång, när straffet är

utgång. helt verkställt eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården be-

slutar.

13 §

Övervakningen och kriminal- Kriminalvården ansvarar för

vården i frihet i övrigt bedrivs under den fortsatta verkställigheten av ledning av Kriminalvården. fängelsestraffet efter villkorlig fri-

givning från anstalt.

Kriminalvården förordnar övervakare och får förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen.

16 §

Om det behövs för att minska Om det behövs för att minska risken att den som står under risken att den som står under övervakning begår nya brott eller övervakning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i sam- hans eller hennes anpassning i samhället, får Kriminalvården besluta hället, får Kriminalvården besluta om en särskild föreskrift som ska om särskilda föreskrifter som ska

11 Senaste lydelse 2019:464. 12 Senaste lydelse 2019:464. 13 Senaste lydelse 2021:249.

följas av den övervakade. En så- följas av den övervakade. En föredan föreskrift ska beslutas för en skrift enligt tredje stycket 7 får även viss tid, högst ett år åt gången. beslutas om det kan antas behövas

för att tillgodose målsägandens be-

hov av trygghet.

En särskild föreskrift får avse En särskild föreskrift ska be-

slutas för en viss tid, högst ett år åt gången, och får avse

1. på vilket sätt och i vilken 1. på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården, eller Kriminalvården,

2. skyldighet för den överva- 2. skyldighet för den övervakade att lämna underrättelse till kade att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet föreskriften angiven verksamhet eller inrättning, eller inrättning,

3. deltagande i återfallsföre- 3. deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad byggande eller missbruksrelaterad programverksamhet, programverksamhet,

4. missbruksvård, psykiatrisk 4. missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling, vård eller annan behandling,

5. arbete, utbildning eller annan 5. arbete, utbildning eller annan sysselsättning, sysselsättning,

6. kontrollerat boende eller 6. anvisat boende eller andra

andra anvisningar om boendet, anvisningar om boendet,

7. vistelseort eller andra an- 7. vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller visningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller ska vistas eller inte får vistas, eller

8. skyldighet att lämna blod-, 8. skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- urin-, utandnings-, saliv-, svetteller hår-prov för kontroll av att eller hår-prov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad den övervakade inte är påverkad av alkohol, andra beroendefram- av alkohol, andra beroendeframkallande medel, något sådant kallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen medel som avses i 1 § lagen

(1991:1969) om förbud mot vissa (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon så- dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen dan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. hälsofarliga varor.

Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyldigheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får beslutas endast i den utsträckning det inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället, med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter.

Övriga bestämmelser

21 §

Bestämmelser om förverkande Bestämmelser om förverkande av villkorligt medgiven frihet när av villkorligt medgiven frihet när den som dömts till fängelse har den som dömts till fängelse har begått ett annat brott finns i begått ett nytt brott under prövo- 34 kap. tid finns i 34 kap.

23 §

Förklaras villkorligt medgiven Vid frågor om när fängelsestraff frihet helt eller delvis förverkad, får verkställas och vid strafftidsska med avseende på frågan om ny beräkning enligt strafftidslagen villkorlig frigivning vad som för- (2018:1251) ska vad som förververkats anses som nytt fängelse- kats av villkorligt medgiven frihet straff. Detsamma ska gälla vid anses som ett fängelsestraff.

beräkning av strafftid enligt straff-

tidslagen (2018:1251).

25 §

Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.

14 Senaste lydelse 2019:464. 15 Senaste lydelse 2018:1253. 16 Senaste lydelse 2020:617.

Vad som föreskrivs avseende dom på fängelse på livstid ska även

gälla vid dom på säkerhetsstraff.

Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska fängelsestraffet träda i stället för den andra påföljden.

27 kap.

2 §

Villkorlig dom får förenas med Villkorlig dom får förenas med dagsböter, högst tvåhundra, vare dagsböter, högst tvåhundrafemtio, sig böter har föreskrivits för brot- vare sig böter är föreskrivet för tet eller inte. brottet eller inte.

28 kap.

2 §

Skyddstillsyn får förenas med Skyddstillsyn får förenas med dagsböter, högst tvåhundra, vare dagsböter, högst tvåhundrafemtio, sig böter har föreskrivits för vare sig böter är föreskrivet för brottet eller inte. brottet eller inte.

3 §

Skyddstillsyn får förenas med Skyddstillsyn får förenas med fängelse i lägst fjorton dagar och fängelse i lägst en och högst sex högst tre månader. månader.

Om rätten förenar skyddstillsyn med fängelse, får den inte samtidigt döma till böter enligt 2 § eller meddela föreskrift om samhällstjänst.

Om förhållandena kräver det, Om förhållandena kräver det, får rätten förordna att domen på får rätten förordna att domen på fängelse skall gå i verkställighet fängelse kan verkställas trots att trots att den inte har vunnit laga den inte fått laga kraft. kraft.

17

Senaste lydelse 1991:240. 18

Senaste lydelse 1991:240. 19

Senaste lydelse 1998:604.

6 b §

I fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 ska rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

I ett sådant fall ska det vidare i domen alltid beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa.

I samband med en sådan be- Den som ansvarar för behand-

handlingsplan får det beslutas att lingen ska anmäla till Kriminalvården som ansvarar för behand- den och åklagaren, om den dömde lingen ska anmäla till Kriminal- allvarligt åsidosätter sina skyldigvården och åklagaren, om den heter enligt behandlingsplanen. dömde allvarligt åsidosätter sina skyldigheter enligt planen.

8 §

Om den dömde på ett allvar- Om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som ligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne och gäller för henne eller honom och det kan antas att han eller hon det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminal- någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta, ska myndigheten vården kan vidta, ska myndigheten begära att åklagare vid domstol skyndsamt begära att åklagare vid för talan om att skyddstillsynen domstol för talan om att skyddsska undanröjas. Även utan be- tillsynen ska undanröjas. Även gäran från Kriminalvården får en utan begäran från Kriminalvården sådan talan väckas, om den dömde får en sådan talan väckas, om den i fall som avses i 6 b § första dömde i fall som avses i 6 b § stycket på ett allvarligt sätt har första stycket på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller enligt har brutit mot vad som gäller hans eller hennes behandlings- enligt hans eller hennes behandplan. lingsplan.

Talan ska anhängiggöras före prövotidens utgång.

20 Senaste lydelse 2019:464. 21 Senaste lydelse 2021:249.

8 a § Prövningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för henne eller honom enligt skyddstillsynen ska ske genom en helhetsbedömning. Det ska då särskilt beaktas om han eller hon 1. inte har medverkat till att

övervakningen kan verkställas,

2. har brutit mot de beslutade föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten, eller 3. trots att varning har med-

delats, har fortsatt att missköta sig.

Om det vid bedömningen enligt första stycket är uppenbart att den dömde inte har för avsikt att följa det som gäller för henne eller honom ska misskötsamheten alltid

anses som allvarlig.

9 §

Om skyddstillsynen undanröjs, ska rätten bestämma en annan påföljd för brottet och då ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut enligt 2 eller 3 §. I ett sådant fall får rätten döma till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket eller 6 b § första stycket lämnats i domen ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms.

Om det inte finns tillräckliga Föreligger synnerliga skäl får skäl för att undanröja skyddstill- rätten i stället för att undanröja synen, får rätten i stället besluta skyddstillsynen besluta om åtgärd om åtgärd som avses i 7 §. En så- som avses i 7 §. En sådan åtgärd dan åtgärd får inte beslutas efter får inte beslutas efter prövotidens prövotidens utgång. utgång.

22

Senaste lydelse 2020:373.

29 kap.

4 §

Vid straffmätningen ska rätten, Utöver brottets straffvärde

utöver brottets straffvärde, i ska rätten vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte för- sig skyldig till brott. Det gäller hållandet beaktas genom påföljds- dock endast om den tidigare brottsvalet eller i tillräcklig utsträckning ligheten inte i tillräcklig utsträckgenom förverkande av villkorligt ning beaktas genom påföljdsvalet medgiven frihet. Vid denna bedöm- eller genom att villkorligt medning ska särskilt beaktas vilken given frihet förklaras förverkad.

omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i

båda fallen är särskilt allvarlig.

Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse för straffmätningen ska särskilt beaktas 1. vilken omfattning den tidi-

gare brottsligheten haft,

2. vilken tid som förflutit mellan brotten eller mellan tidpunkten för villkorlig frigivning och den nya

brottsligheten,

3. om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad, och 4. om brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig eller om den nya brottsligheten är mer allvarlig

än den tidigare brottsligheten.

23 Senaste lydelse 2010:370.

30 kap.

1 §

Vid val av påföljd är fängelse Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd och säkerhetsstraff att anse som en än villkorlig dom och skydds- svårare påföljd än villkorlig dom tillsyn. och skyddstillsyn. Säkerhetsstraff

är att anse som ett svårare straff än fängelse med undantag för fäng-

else på livstid.

Bestämmelser om använd- Bestämmelser om användningen av överlämnande till sär- ningen av överlämnande till särskild vård finns i 31 och 32 kap. skild vård samt om säkerhetsstraff

finns i 31, 32 och 33 kap.

6 §

Den som har begått ett brott Den som har begått ett brott under påverkan av en allvarlig under påverkan av en allvarlig psykisk störning ska i första hand psykisk störning ska i första hand dömas till en annan påföljd än dömas till en annan påföljd än fängelse. Rätten får döma till fäng- fängelse eller säkerhetsstraff. Rätelse endast om det finns synner- ten får döma till fängelse eller liga skäl. Vid bedömningen av om säkerhetsstraff endast om det finns det finns sådana skäl ska rätten synnerliga skäl. Vid bedömningen beakta av om det finns sådana skäl ska

rätten beakta

1. om brottet har ett högt 1. om brottet har ett högt straffvärde, straffvärde,

2. om den tilltalade saknar eller 2. om den tilltalade saknar eller har ett begränsat behov av psykiat- har ett begränsat behov av psykiatrisk vård, risk vård,

3. om den tilltalade i anslut- 3. om den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat ning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt, samt något annat liknande sätt, samt

4. omständigheterna i övrigt. 4. omständigheterna i övrigt.

Rätten får inte döma till fäng- Rätten får inte döma till fängelse, om den tilltalade till följd av else eller säkerhetsstraff, om den

24

Senaste lydelse 2006:891. 25

Senaste lydelse 2008:320.

den allvarliga psykiska störningen tilltalade till följd av den allvarhar saknat förmåga att inse gär- liga psykiska störningen har sakningens innebörd eller att anpassa nat förmåga att inse gärningens sitt handlande efter en sådan in- innebörd eller att anpassa sitt sikt. Detta gäller dock inte om den handlande efter en sådan insikt. tilltalade har vållat sin bristande Detta gäller dock inte om den förmåga på det sätt som anges i tilltalade har vållat sin bristande första stycket 3. förmåga på det sätt som anges i

första stycket 3.

Om rätten i fall som avses i första eller andra stycket finner att någon påföljd inte bör dömas ut, ska den tilltalade vara fri från påföljd.

33 kap. Om säkerhetsstraff

1 § Den som 1. tidigare har dömts till fängelse i lägst fyra år för ett eller flera brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, och därefter återfaller i sådan brottslighet av minst lika allvarligt slag, eller 2. vid ett och samma tillfälle ska dömas för upprepad brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid och som sammantaget är synnerligen allvarlig, får, om påföljden inte ska bestämmas till fängelse på

livstid eller rättspsykiatrisk vård,

dömas till säkerhetsstraff om det finns en påtaglig risk för att han eller hon återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid likartat slag och ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder inte är tillräckliga för att tillgodose

behovet av samhällsskydd.

Den som har begått brott innan han eller hon fyllt arton år får inte dömas till säkerhetsstraff. Brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år får dock beaktas vid prövningen enligt första stycket

om det finns särskilda skäl.

2 § När rätten bestämmer påföljden till säkerhetsstraff ska den i domslutet fastställa den minsta tiden för frihetsberövande i kriminalvårdsanstalt (minimitiden) och den tid som verkställigheten av säker-

hetsstraffet ska pågå (maximitiden).

Minimitiden ska motsvara längden av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället

hade valts som påföljd.

Maximitiden ska bestämmas till lägst 10 år och högst 18 år, eller högst 24 år om det för brottet, eller något av brotten, finns fängelse på

livstid i straffskalan.

Maximitiden kan förlängas en-

ligt vad som framgår av 5 §.

3 § Rätten får besluta om tillstånd till villkorad utslussning. Ett sådant tillstånd innebär att Kriminalvården får besluta att den dömde får vistas utanför anstalt med särskilt stöd och under kontroll. Några utslussningsåtgärder får dock inte ske

före minimitidens utgång.

I den utsträckning det är möjligt, utan att behovet av samhälls-

skydd eftersätts, ska utslussningen särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att minska risken för återfall i brott och underlätta den

dömdes anpassning i samhället.

4 § Vid prövning av om tillstånd till villkorad utslussning ska beviljas ska rätten särskilt beakta 1. risken för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot

annans liv, hälsa, frihet eller frid,

2. den tid som den dömde har

avtjänat,

3. vad som av domen framgår

om brottslighetens karaktär,

4. om den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten, och 5. om den dömde har medverkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja hans eller hennes

anpassning i samhället.

5 § Säkerhetsstraffets maximitid får förlängas om ett fortsatt frihetsberövande är oundgängligen påkallat för att tillgodose behovet av

samhällsskydd.

Maximitiden får också förlängas om det behövs för att villkorad utslussning enligt 3 § ska kunna pågå under tillräckligt lång tid för att tillgodose behovet av samhälls-

skydd.

Maximitiden får förlängas med

högst tre år vid varje tillfälle.

6 § Ytterligare bestämmelser om säkerhetsstraff finns i säkerhetsstraff-

lagen (2028:000).

34 kap.

1 §

Om den som har dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård har begått ett annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller om den dömde begår ett nytt brott efter domen men innan påföljden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.

I stället för att bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten får rätten, i de fall som avses i 3 och 4 §§, besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den brottsligheten, eller undanröja den utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

Undergår den dömde fängelse på livstid får rätten endast besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den tillkommande brottsligheten.

För den som undergår säkerhetsstraff finns särskilda bestämmelser

i 9–11 §§.

5 §

Tillämpas 1 § första stycket Om 1 § första stycket tilläm-

eller 3 § i fråga om någon som vill- pas avseende ny brottslighet under korligt frigetts från fängelse, ska, prövotid för någon som villkorom brottet har begåtts under prövo- ligt frigetts från fängelse, ska hela tiden, den villkorligt medgivna den villkorligt medgivna friheten friheten eller en del av denna för- förklaras förverkad om inte särklaras förverkad om inte särskilda skilda skäl talar mot det. skäl talar mot det.

26

Senaste lydelse 2020:617. 27

Senaste lydelse 2019:464.

Som särskilda skäl för att inte Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka en- förverka eller för att endast fördast en del av villkorligt med- verka en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta given frihet får rätten beakta

1. om den nya brottsligheten 1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, av lindrig beskaffenhet,

2. om lång tid har förflutit mel- 2. om lång tid har förflutit mel-

lan brotten, eller lan brotten eller mellan tidpunkten för den villkorliga frigivningen och den nya brottsligheten, eller

3. om ett förverkande annars 3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. skulle framstå som oskäligt.

Om påföljden bestäms till säkerhetstraff ska villkorligt medgiven

frihet inte förverkas.

Om rätten inte beslutar om Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § första stycket avses i 26 kap. 19 § första stycket eller förlänga prövotiden med eller förlänga prövotiden med högst trehundrasextiofem dagar ut- högst ett år utöver den tid som över den tid som följer av 26 kap. följer av 26 kap. 10 §. Rätten får 10 §. Rätten får dock inte besluta dock inte besluta om elektronisk om elektronisk övervakning en- övervakning enligt 26 kap. 17 §. ligt 26 kap. 17 §.

En åtgärd enligt tredje stycket En åtgärd enligt fjärde stycket får beslutas endast före prövo- får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får be- tidens utgång och inte i något fall slutas endast om frågan tas upp i om påföljden bestäms till säkerhetsett mål där den frigivne häktats straff. Förverkande av villkorligt eller fått del av åtal inom ett år medgiven frihet får beslutas enfrån prövotidens utgång. dast om frågan tas upp i ett mål

där den frigivne häktats eller fått

del av åtal inom ett år från prövo-

tidens utgång.

Särskilda bestämmelser om den dömde undergår säkerhetsstraff

9 § Om den som undergår säkerhetsstraff ska dömas för ny eller nyupptäckt brottslighet, ska rätten besluta att det tidigare utdömda säkerhetsstraffet ska avse också den

tillkommande brottsligheten.

Om det föreligger särskilda skäl får rätten i stället undanröja säkerhetsstraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottslig-

heten.

10 § När rätten beslutar att ett tidigare utdömt säkerhetsstraff ska avse också tillkommande brottslighet och det är fråga om ny brottslighet ska en ny minimitid fastställas, om det är påkallat med hänsyn till den nya

brottslighetens allvar.

Är det fråga om nyupptäckt brottslighet får rätten fastställa en ny minimitid endast i de fall den nyupptäckta brottsligheten påtagligt skulle ha påverkat säkerhetsstraffets längd, om det hade dömts

ut för den samlade brottsligheten.

Om minimitiden förlängs får även maximitiden förlängas, dock endast om den tillkommande brottsligheten är av sådan beskaffenhet som avses i 33 kap. 1 § första

stycket 1.

11 § Om rätten fastställer en ny minimitid som med minst ett år överstiger den tidigare minimitiden ska ett tillstånd till villkorad utslussning upphävas, om inte syn-

nerliga skäl talar emot det.

38 kap.

19 §

Mål om uppskjuten villkorlig Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ ska handläggas skyndsamt 7 §§ ska handläggas skyndsamt av domstolen. av domstolen. Detsamma gäller

mål om undanröjande av skydds-

tillsyn enligt 28 kap. 8–9 §§.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026, dock inte reglerna i 1 kap. 3 och 5 §§, 26 kap. 25 §, 30 kap. 1 och 6 §§, 33 kap., 34 kap. 1, 5 §§ tredje och femte stycket och 34 kap. 9–11 §§ som träder i kraft den 1 januari 2028.

2. Bestämmelsen i 26 kap. 6 § första stycket i dess nya lydelse ska tillämpas även för fängelsestraff som har dömts ut före ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i 26 kap. 6 § tredje stycket, 8 och 10 §§ i sin nya lydelse tillämpas inte för fängelsestraff som dömts ut före ikraftträdandet.

28 Senaste lydelse 2021:249.

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom ska ha följande lydelse.

12 §

Har frihetsberövande påföljd ådömts genom den utländska domen, får rätten inte bestämma strängare påföljd än i denna dom. Detta gäller även om den ådömda påföljden är lindrigare än den lindrigaste påföljd som enligt svensk lag kan följa på brottet eller brotten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

1

Senaste lydelse 2009:1429.

1.4 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)

Härigenom föreskrivs att 7 och 12 §§ passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse.

7 §

Senaste lydelse 2015:486.

der inom Europeiska unionen och der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- åklagare inte har lämnat medgivande, ande,

6. sökanden är efterlyst och 6. sökanden är efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid ska omhändertas omedelbart vid anträffandet, anträffandet,

7. sökanden genom en dom 7. sökanden genom en dom som har fått laga kraft har dömts som har fått laga kraft har dömts till frihetsberövande påföljd, som till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta det finns sannolika skäl att anta att han eller hon har för avsikt att att han eller hon har för avsikt att undandra sig verkställigheten, undandra sig verkställigheten,

8. sökanden avtjänar fängelse- 8. sökanden avtjänar fängelsestraff och den sammanlagda tiden straff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett att avtjäna är fängelse i minst ett år och sökanden inte har villkor- år och sökanden inte har villkorligt frigivits, ligt frigivits,

9. sökanden avtjänar säkerhets-

straff,

9. sökanden genomgår sluten 10. sökanden genomgår sluten

ungdomsvård och den samman- ungdomsvård och den sammanlagda vårdtiden är minst ett år, lagda vårdtiden är minst ett år,

10. sökanden genomgår rätts- 11. sökanden genomgår rätts-

psykiatrisk vård med särskild ut- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning enligt lagen skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller vård, eller

11. sökanden enligt 2 kap. 12 § 12. sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen eller 6 kap. 6 § konkurslagen (1987:672) är ålagd att lämna ifrån (1987:672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att ut- sig sitt pass eller förbud att utfärda pass för sökanden har med- färda pass för sökanden har meddelats enligt samma bestämmelser. delats enligt samma bestämmelser.

12 §

Passmyndigheten ska återkalla Passmyndigheten ska återkalla ett gällande pass, om ett gällande pass, om

1. passinnehavaren har förlorat 1. passinnehavaren har förlorat eller efter ansökan har befriats eller efter ansökan har befriats från sitt svenska medborgarskap, från sitt svenska medborgarskap,

2. passet avser barn under 2. passet avser barn under arton år och barnets vårdnads- arton år och barnets vårdnadshavare eller, om barnet vistas här havare eller, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad i landet och står under vårdnad av båda föräldrarna, en av dem av båda föräldrarna, en av dem begär att passet ska återkallas och begär att passet ska återkallas och det inte finns synnerliga skäl mot det inte finns synnerliga skäl mot återkallelse, återkallelse,

3. en passinnehavare, som är 3. en passinnehavare, som är efterlyst och ska omhändertas efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid anträffandet, uppe- omedelbart vid anträffandet, uppehåller sig utomlands och det av håller sig utomlands och det av särskilda skäl är motiverat att särskilda skäl är motiverat att passet återkallas, passet återkallas,

4. passinnehavaren genom en 4. passinnehavaren genom en dom som har fått laga kraft har dom som har fått laga kraft har dömts till frihetsberövande på- dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verk- följd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika ställas, och det finns sannolika skäl att anta att han eller hon har skäl att anta att han eller hon har för avsikt att undandra sig verk- för avsikt att undandra sig verkställigheten, ställigheten,

5. passinnehavaren avtjänar 5. passinnehavaren avtjänar fängelsestraff och den samman- fängelsestraff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse lagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år och innehavaren inte i minst ett år och innehavaren inte har villkorligt frigetts, har villkorligt frigetts,

6. passinnehavaren avtjänar

säkerhetsstraff,

6. passinnehavaren genomgår 7. passinnehavaren genomgår

sluten ungdomsvård och den sam- sluten ungdomsvård och den sammanlagda vårdtiden är minst ett år, manlagda vårdtiden är minst ett år,

2 Senaste lydelse 2020:351.

7. passinnehavaren genomgår 8. passinnehavaren genomgår

rättspsykiatrisk vård med särskild rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning enligt lagen utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, vård,

8. det fanns hinder mot att be- 9. det fanns hinder mot att bevilja passansökan enligt 7 § vid vilja passansökan enligt 7 § vid tiden för passets utfärdande och tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består, hindret fortfarande består,

9. någon annan än den för vil- 10. någon annan än den för

ken passet är utställt förfogar över vilken passet är utställt förfogar passet, eller över passet, eller

10. passinnehavaren är under- 11. passinnehavaren är under-

kastad ett utreseförbud enligt kastad ett utreseförbud enligt 31 a § lagen (1990:52) med sär- 31 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av skilda bestämmelser om vård av unga eller ett tillfälligt utreseför- unga eller ett tillfälligt utreseförbud enligt 31 d § samma lag. bud enligt 31 d § samma lag.

Ett särskilt pass ska dessutom återkallas, när de skäl som har föranlett passets utfärdande inte längre finns.

Vad som sägs i första stycket 2 ska inte gälla i det fall pass har utfärdats utan vårdnadshavares medgivande enligt 11 § andra stycket.

Vad som sägs i första stycket 10 ska inte gälla i det fall pass har utfärdats enligt 7 a § andra stycket eller 11 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs följande i fråga om lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

dels att den nya 8 a § ska betecknas 8 g §, dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse,

dels att 8 a och 14 §§ i stället för lydelsen enligt lagen (2022:734) om ändring i den lagen ska ha följande lydelser,

dels att 1, 2–4, 5–8, 9–17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas 8 nya paragrafer, 1 a, 4 a, 8 a–f §§, av följande lydelse.

1 §

Senaste lydelse 2005:42.

allvarligt missköta sig, eller om det annars finns särskilda skäl mot att straffet avtjänas med elektronisk

övervakning.

1 a § Kriminalvården ansvarar för verkställighet av fängelsestraff med

stöd av denna lag.

2 §

I fall som avses i 1 § får det Avtjänande av fängelsestraff med beslutas att fängelsestraffet ska verk- elektronisk övervakning sker anställas utanför anstalt. Ett sådant tingen i den enskildes bostad eller beslut får inte fattas, om den dömde genom att den dömde är placerad vid tidpunkten för prövningen är i ett kontrollerat boende.

häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som prövningen avser eller om särskilda skäl annars talar mot

verkställighet utanför anstalt.

Verkställigheten ska förenas med ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden eller det kontrollerade boendet annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, utbildning, vård, behandling, brottsoch missbruksrelaterad program-

verksamhet och nödvändiga inköp.

Om den dömde tidigare har Den dömde kan också om det

avtjänat ett straff utanför anstalt i är lämpligt, för att underlätta hans form av intensivövervakning, får eller hennes anpassning i samett nytt beslut om sådan verkstäl- hället, för andra ändamål tillåtas lighet fattas först efter att det för- att för viss kort tid vistas utanför flutit en period av minst tre år bostaden eller det kontrollerade under vilken den dömde inte be- boendet.

2 Senaste lydelse 2022:1097.

gått något brott som har lett till

strängare påföljd än böter.

För verkställigheten utanför an- Efterlevnaden av förbudet ska stalt gäller denna lag. Verkställig- kontrolleras med elektroniska hjälpheten bedrivs under ledning av medel. Kriminalvården.

3 §

Verkställigheten utanför an- Kriminalvården får besluta att

stalt sker i form av intensivöver- fängelsestraff ska avtjänas med elekvakning i förening med ett förbud tronisk övervakning i den enskilför den dömde att vistas utanför des bostad, om den dömde ska avbostaden annat än på särskilt an- tjäna fängelse i högst nio månader, givna tider och för bestämda ända- eller i ett kontrollerat boende, om mål såsom förvärvsarbete, utbild- den dömde ska avtjäna fängelse i ning, vård, nödvändiga inköp och högst ett år och sex månader.

liknande. Efterlevnaden av förbudet skall kontrolleras med elek-

troniska hjälpmedel.

Kriminalvården får besluta att avtjänande av fängelse i ett kontrollerat boende får övergå till att verkställas i den enskildes bostad

när halva strafftiden har avtjänats.

Om den dömde tidigare har avtjänat fängelsestraff med elektronisk övervakning, får ett nytt beslut om sådan verkställighet fattas först efter att det förflutit en period av minst tre år under vilken den dömde inte begått något brott som har lett till strängare påföljd än

böter.

Det som anges i tredje stycket utgör inte hinder mot att den som avtjänat fängelsestraff med elektronisk övervakning i sin bostad får avtjäna nytt fängelsestraff med elek-

3 Senaste lydelse 1994:451.

tronisk övervakning i ett kontrol-

lerat boende.

4 §

Den dömde ska under verk- Den dömde ska under verkställigheten utanför anstalt iaktta ställigheten iaktta skötsamhet, skötsamhet, efter förmåga söka efter förmåga försöka försörja sig försörja sig samt i övrigt rätta sig och rätta sig efter vad som åligger efter vad som åligger honom en- henne eller honom enligt denna ligt denna lag och enligt föreskrift lag och enligt föreskrifter som som meddelats med stöd av lagen. meddelats med stöd av lagen.

Han eller hon ska avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, sådana medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel samt sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot

vissa hälsofarliga varor.

Den dömde är, om inte annat Under verkställigheten ska den

motiveras av medicinska eller lik- dömde avhålla sig från alkohol nande skäl, skyldig att under verk- och andra beroendeframkallande ställigheten på begäran lämna blod-, medel, sådana medel som avses i urin-, utandnings-, saliv-, svett- 1 § lagen (1991:1969) om förbud eller hårprov för kontroll av att mot vissa dopningsmedel samt såhan eller hon inte är påverkad av dana varor som omfattas av lagen sådana medel eller varor som av- (1999:42) om förbud mot vissa ses i första stycket andra meningen. hälsofarliga varor.

Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att under verk-

ställigheten på begäran lämna blod-,

urin-, utandnings-, saliv-, svetteller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana medel eller varor som avses i

andra stycket.

4 Senaste lydelse 2008:37.

Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde avhåller sig från alkohol.

4 a § Vid verkställighet i kontrollerat boende får den dömde inte placeras så att han eller hon vistas tillsam-

mans med dömda av motsatt kön.

En dömd får dock medges att vistas med dömda av motsatt kön om det är lämpligt och de övriga dömda som vistas på det kontrollerade bo-

endet samtycker till det.

En dömd person som är under arton år får inte placeras så att han eller hon vistas tillsammans med dömda över arton år, om det inte kan anses vara till hans eller hen-

nes bästa.

En dömd person får medges att ha sitt spädbarn hos sig, om det

kan anses vara till barnets bästa.

5 §

Den dömde ska betala en av- Vid verkställighet i den enskil-

gift, om det är motiverat med hän- des bostad ska den dömde betala syn till hans eller hennes möjlig- en avgift, om det är motiverat heter att få inkomst under verk- med hänsyn till hans eller hennes ställigheten utanför anstalt. möjligheter att få inkomst under

verkställigheten.

Avgiften uppgår till 100 kro- Avgiften uppgår till 100 kronor per dag som verkställigheten nor per dag som verkställigheten ska pågå, dock högst 12 000 kro- ska pågå, dock högst 18 000 kronor för hela verkställighetsperio- nor för hela verkställighetsperioden. Avgiften ska betalas i förskott den. Avgiften ska betalas i förskott och tillföras brottsofferfonden. och tillföras brottsofferfonden.

5 Senaste lydelse 2022:1868.

6 §

Kriminalvården skall under den Under den tid verkställigheten tid verkställigheten utanför anstalt pågår ska Kriminalvården utöva pågår utöva noggrann tillsyn över noggrann tillsyn över den dömde den dömde och fortlöpande hålla och fortlöpande hålla sig undersig underrättad om hans förhål- rättad om hans eller hennes förlanden. hållanden.

Myndigheten skall också ge- Verkställigheten ska utformas så

nom förmedling av stöd och hjälp att den dömdes anpassning i samverka för att den dömde inte hället främjas och i den mån kravet fortsätter att begå brott och för att på samhällsskydd inte eftersätts hans anpassning i samhället även särskilt inriktas på åtgärder som är i övrigt främjas. ägnade att förebygga återfall i brott.

För den dömde ska det upprättas en individuellt utformad verkställig-

hetsplan.

Kriminalvården kan vid behov förordna en eller flera personer att

biträda vid tillsynen.

7 §

Den dömde skall under verk- Den dömde ska under verkställigheten utanför anstalt hålla ställigheten i sin bostad hålla Kri- Kriminalvården underrättad om minalvården underrättad om förförhållanden som har betydelse hållanden som har betydelse för för verkställigheten, på kallelse verkställigheten, på kallelse inställa inställa sig hos myndigheten och sig hos myndigheten och i övrigt i övrigt enligt myndighetens an- enligt myndighetens anvisningar visningar upprätthålla förbindelse upprätthålla förbindelse med med denna. I den mån Kriminal- denna.

vården har bestämt det, gäller vad som nu sagts om myndigheten även den som förordnats att biträda vid

tillsynen.

Kriminalvården kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid tillsynen. I den mån

6 Senaste lydelse 2005:981. 7 Senaste lydelse 2005:981.

Kriminalvården har bestämt det,

gäller vad som nu sagts om myndigheten även den som förordnats

att biträda vid tillsynen.

8 §

Vid verkställighet utanför an- Kriminalvården ska besluta om

stalt ska Kriminalvården besluta särskilda föreskrifter gällande

om särskilda föreskrifter som ska avse

1. vilken bostad den dömde ska 1. vilken bostad eller vilket konha under verkställighetstiden, trollerat boende den dömde ska ha

eller vara placerad i under verk-

ställighetstiden,

2. vad som ska gälla i fråga om 2. vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvs- arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan verksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning, sådan sysselsättning,

3. under vilka tider och för 3. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vis- vilka ändamål den dömde får vistas utanför bostaden, tas utanför bostaden eller det kon-

trollerade boendet,

4. på vilket sätt och i vilken 4. på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla omfattning den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och kontakt med Kriminalvården och den som enligt 7 § förordnats att den som enligt 7 § förordnats att biträda vid tillsynen, och biträda vid tillsynen, och

5. det belopp som enligt 5 § 5. det belopp som den dömde den dömde ska betala och när be- ska betala enligt 5 § och när betalning ska ske. talning ska ske.

Särskilda föreskrifter får också Särskilda föreskrifter får också avse avse

1. en skyldighet för den dömde 1. en skyldighet för den dömde att delta i läkarvård, nykterhets- att delta i läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behand- vård eller annan vård eller behandling eller i särskilt anordnade pro- ling eller i särskilt anordnade program eller verksamheter som med gram eller verksamheter som med

8 Senaste lydelse 2022:1097.

hänsyn till den dömdes förhållan- hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga, och den framstår som lämpliga, 2. förbud för den dömde att 2. förbud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet om- eller inom ett särskilt angivet område. råde, och

3. hur och på vilket sätt den dömde får använda elektronisk

kommunikationsutrustning. Elektroniska hjälpmedel får Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att en användas för att kontrollera att en föreskrift enligt andra stycket följs. föreskrift enligt andra stycket 2 följs.

8 a § För den som ska avtjäna fängelsestraff i ett kontrollerat boende ska Kriminalvården tillse att den dömde ges möjlighet till sysselsätt-

ning.

Den dömde har rätt till ersättning från Kriminalvården om han eller hon har utfört eller deltagit i sysselsättning som anordnats av Kriminalvården och ersättning för sysselsättningen inte betalas ut av

någon annan.

I fråga om ersättning tillämpas även 3 kap. 4–6 §§ fängelselagen

(2010:610).

8 b § Vid verkställighet i kontrollerat boende ska den dömde ges möjlighet att på lämpligt sätt 1. ägna sig åt fysisk aktivitet och

annan fritidssysselsättning,

2. följa vad som händer i om-

världen,

3. utöva sin religion, och 4. sammanträda med andra intagna för överläggning i frågor som är av gemensamt intresse för de som vistas på det kontrollerade boendet (förtroenderåd). Ett förtroenderåd ska ges möjlighet att på lämpligt sätt överlägga med ledningen för det

kontrollerade boendet.

8 c § Vid verkställighet i kontrollerat boende ska i fråga om personliga tillhörigheter 5 kap. fängelselagen

(2010:610) tillämpas.

8 d § Vid verkställighet i kontrollerat boende ska de dömda vistas i gemen-

samhet.

Dömda får placeras i enrum.

Två eller flera dömda får placeras i samma rum. Kriminalvården beslutar om placering utifrån vad som

är lämpligt.

De dömda får hållas avskilda från varandra i anslutning till

dygnsvilan.

8 e § Vid verkställighet i kontrollerat boende ska i fråga om besök och försändelser 7 kap. 1–3 och 7–10 §§ fängelselagen (2010:610) tillämpas och i fråga om kontroll- och tvångsåtgärder ska bestämmelserna i 8 kap. 1–11 och 13 §§ fängelse-

lagen tillämpas.

8 f § Vid verkställighet i kontrollerat boende ska i fråga om hälsooch sjukvård 9 kap. fängelselagen

(2010:610) tillämpas.

8 g §

Vid verkställighet utanför an- Vid verkställighet enligt denna stalt av en dom på fängelse i sex lag av en dom på fängelse i lägst månader ska Kriminalvården före- sex månader ska Kriminalvården lägga den dömde att lämna finger- förelägga den dömde att lämna avtryck, om den dömde inte finns fingeravtryck, om den dömde inte i det fingeravtrycksregister som finns i det fingeravtrycksregister förs av Polismyndigheten enligt som förs av Polismyndigheten enlagen (2018:1693) om polisens ligt lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. inom brottsdatalagens område. Fingeravtrycken ska lämnas så Fingeravtrycken ska lämnas så snart som möjligt efter det att snart som möjligt efter det att verkställigheten har inletts. Av verkställigheten har inletts. Av föreläggandet ska det framgå att föreläggandet ska det framgå att beslutet om verkställighet utanför beslutet om verkställighet enligt anstalt kan komma att upphävas denna lag kan komma att upphävas om föreläggandet inte följs. om föreläggandet inte följs.

Kriminalvården får förelägga den dömde att lämna fingeravtryck på nytt, om det finns särskilda skäl.

Fingeravtrycken ska tas av Polismyndigheten.

9 §

Kriminalvården prövar, på Kriminalvården prövar, på skriftlig ansökan av den dömde skriftlig ansökan av den dömde eller på eget initiativ, om ett fäng- eller på eget initiativ, om ett fängelsestraff ska verkställas utanför elsestraff ska verkställas enligt anstalt. denna lag.

9 Lydelse enligt 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer). 10

Senaste lydelse 2022:1097.

Kriminalvårdens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

10 §

Kriminalvården skall informera Kriminalvården ska informera

dömda som avses i 1 § om inne- dömda som avses i 1 och 3 §§ om hållet i denna lag. innehållet i denna lag.

11 §

Har den dömde ansökt om att Har den dömde ansökt om att få undergå verkställighet av dom få avtjäna fängelsestraff enligt denna på fängelse utanför anstalt, får han lag, får han eller hon inte tas in i eller hon inte tas in i en kriminal- en kriminalvårdsanstalt för att påvårdsanstalt för att påbörja verk- börja verkställigheten innan Kriställigheten innan Kriminalvården minalvården prövat ansökan.

prövat ansökan. Den dömde får Den dömde får dock dessför-

dock dessförinnan tas in i en kri- innan tas in i en kriminalvårdsminalvårdsanstalt för verkställig- anstalt för verkställighet av straf-

het av straffet, om fet, om

1. ansökan har gjorts efter den 1. ansökan har gjorts efter den dag han eller hon enligt föreläg- dag han eller hon enligt föreläg-

gande som avses i 6 § första gande som avses i 6 § första

stycket strafftidslagen (2018:1251) stycket strafftidslagen (2018:1251) senast skulle ha inställt sig vid en senast skulle ha inställt sig vid en kriminalvårdsanstalt för verkstäl- kriminalvårdsanstalt för verkställighet av straffet, lighet av straffet,

2. han eller hon tidigare har 2. han eller hon tidigare har

gjort en ansökan om att få undergå gjort en ansökan om att få avtjäna verkställighet av straffet utanför straffet enligt denna lag, anstalt,

3. det är uppenbart att ansökan 3. det är uppenbart att ansökan inte gäller ett fall som avses i 1 § inte gäller ett fall som avses i 1 och denna lag, 3 §§,

4. det är uppenbart att ansökan 4. det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas på grund av be- inte kan bifallas på grund av be-

11 Senaste lydelse 2005:981. 12 Senaste lydelse 2018:1256.

stämmelsen i 2 § andra stycket, stämmelsen i 3 § tredje stycket,

eller eller

5. han eller hon är häktad. 5. han eller hon är häktad.

12 §

Bestämmelser om när fäng- Bestämmelser om när fängelsestraff får verkställas och hur elsestraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas finns i straff- strafftid ska beräknas finns i strafftidslagen (2018:1251). Bestäm- tidslagen (2018:1251). Bestämmelserna i 6 § andra och tredje melserna i 6 § andra och tredje styckena, 7 § första stycket 1 och 2 styckena, 7 § första stycket 1 och 2 och andra stycket samt 14–16 §§ och andra stycket samt 14–16 §§ i den lagen om förpassning, an- i den lagen om förpassning, anstånd och uppskov med verkstäl- stånd och uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga lighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt om verkställighet enligt denna lag. enligt denna lag.

Vid tillämpning av 6 § första Vid tillämpning av 6 § första stycket strafftidslagen på verkstäl- stycket strafftidslagen på verkställighet utanför anstalt enligt denna lighet enligt denna lag ska den lag ska den dömde föreläggas att dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bo- – i sin bostad en viss dag påstad en viss dag. Strafftiden ska börja verkställigheten av straffet,

räknas från och med den dagen. eller

Bestämmelsen i 19 § strafftidslagen – en viss dag inställa sig vid det om sammanläggning av fängelse- kontrollerade boendet där straffet straff ska inte tillämpas under verk- ska verkställas.

ställigheten utanför anstalt om den sammanlagda fängelsetiden då kommer att överstiga etthundraåttio

dagar.

För den som verkställer ett straff i sin bostad ska strafftiden räknas från och med den dag som av-

ses i andra stycket.

Bestämmelsen i 19 § strafftidslagen om sammanläggning av fängelsestraff ska inte tillämpas under

13

Senaste lydelse 2018:1256.

verkställigheten enligt denna lag om den sammanlagda fängelsetiden då kommer att överstiga 1. 9 månader vad avser straff

som avtjänas i den enskildes bostad,

eller 2. 1 år och 6 månader vad avser straff som avtjänas i kontrolle-

rat boende.

I fråga om avbrott i verkställigheten utanför anstalt ska 12 a kap. 1–3 §§ fängelselagen tillämpas.

13 §

Kriminalvården beslutar om Kriminalvården tar emot och

föreskrifter enligt 8 §. Myndig- redovisar den i 5 § angivna avheten tar emot och redovisar den giften. i 5 § angivna avgiften.

Om den dömdes personliga Om den dömdes personliga förhållanden föranleder det, får förhållanden föranleder det, får Kriminalvården ändra en före- Kriminalvården ändra en föreskrift enligt 8 § första stycket skrift enligt 8 § första stycket eller ändra, upphäva eller med- eller ändra, upphäva eller meddela en ny föreskrift enligt 8 § dela nya föreskrifter enligt 8 § andra stycket. andra stycket.

Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart om inte annat förordnas.

14 §

Beslutet om verkställighet Beslutet om verkställighet utanför anstalt ska upphävas, om enligt denna lag ska upphävas, om den elektroniska kontroll som av- den elektroniska övervakningen ses i 3 § annat än tillfälligt blir annat än tillfälligt blir omöjlig att omöjlig att upprätthålla. Vistelse upprätthålla. Vistelse på sjukhus på sjukhus eller därmed jämför- eller därmed jämförlig inrättning lig inrättning ska dock inte för- ska dock inte föranleda upphävanleda upphävande av beslut om ande av beslut om verkställighet verkställighet utanför anstalt. enligt denna lag.

14 Senaste lydelse 2005:981 (upphör att gälla den dag som regeringen bestämmer). 15 Senaste lydelse 2018:1256.

Beslut om verkställighet utan- Beslut om verkställighet enligt för anstalt ska upphävas om den denna lag ska upphävas om den dömde dömde

1. åsidosätter vad som åligger 1. åsidosätter sina skyldigheter honom eller henne enligt denna enligt denna lag eller enligt en förlag eller enligt en föreskrift som eskrift som meddelats med stöd meddelats med stöd av lagen och av lagen och det som ligger henne det som ligger honom eller henne eller honom till last inte är av till last inte är av mindre betydelse, mindre betydelse,

2. begär att så ska ske, 2. begär att så ska ske,

3. inte följer föreläggandet att 3. inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminal- häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anled- vårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det ning än för verkställighet av det straff som beslutet avser, eller straff som beslutet avser, eller

4. innan verkställigheten har 4. innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § brottsbalken på sådan tid att han brottsbalken på sådan tid att han eller hon ska avtjäna fängelse i eller hon ska avtjäna fängelse i mer än etthundraåttio dagar. mer än nio månader vad avser av-

tjänande i egen bostad, och mer än

18 månader vad avser avtjänande

i kontrollerat boende.

14 §

Beslutet om verkställighet Beslutet om verkställighet utanför anstalt ska upphävas, om enligt denna lag ska upphävas, om den elektroniska kontrollen som den elektroniska övervakningen avses i 3 § annat än tillfälligt blir annat än tillfälligt blir omöjlig att omöjlig att upprätthålla. Vistelse upprätthålla. Vistelse på sjukhus på sjukhus eller därmed jämför- eller därmed jämförlig inrättning lig inrättning ska dock inte leda ska dock inte föranleda upp-

16

Lydelse 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer).

till att ett beslut om verkställig- hävande av beslut om verkställighet utanför anstalt upphävs. het enligt denna lag.

Beslut om verkställighet utan- Beslut om verkställighet enligt för anstalt ska upphävas om den denna lag ska upphävas om den dömde dömde

1. åsidosätter sina skyldigheter 1. åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt en enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger stöd av lagen och det som ligger honom eller henne till last inte är honom eller henne till last inte är av mindre betydelse, av mindre betydelse,

2. begär att så ska ske, 2. begär att så ska ske,

3. inte följer föreläggandet att 3. inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminal- häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan an- vårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av ledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser, det straff som beslutet avser,

4. innan verkställigheten har 4. innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § brottsbalken på sådan tid att han brottsbalken på sådan tid att han eller hon ska avtjäna fängelse i mer eller hon ska avtjäna fängelse i mer än etthundraåttio dagar, eller än nio månader vad avser avtjä-

nande i egen bostad, och mer än

18 månader vad avser avtjänande i kontrollerat boende, eller

5. inte följer ett föreläggande 5. inte följer ett föreläggande enligt 8 a § att lämna fingeravtryck. enligt 8 g § att lämna fingeravtryck.

15 §

Övervakningsnämnden prö- Övervakningsnämnden prövar, efter anmälan av Kriminal- var, efter anmälan av Kriminalvården, frågan om upphävande vården, frågan om upphävande av beslut om verkställighet utan- av beslut om verkställighet enligt

17 Senaste lydelse 2018:1256.

för anstalt. Nämnden får också denna lag. Nämnden får också

självmant ta upp frågan till pröv- självmant ta upp frågan till prövning. Om det finns synnerliga ning. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att som belöper på tid efter det att verkställigheten utanför anstalt verkställigheten enligt denna lag upphört. upphört.

Beslutet om verkställighet Beslutet om verkställighet utanför anstalt får inte upphävas enligt denna lag får inte upphävas efter den fastställda dagen för efter den fastställda dagen för strafftidens slut. strafftidens slut.

16 §

Uppkommer fråga om att upp- Uppkommer fråga om att upphäva beslut om verkställighet utan- häva beslut om verkställighet enför anstalt, får Kriminalvården ligt denna lag, får Kriminalvården bestämma att beslutet tills vidare bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla. Kriminalvårdens be- inte ska gälla. Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart. Övervak- slut gäller omedelbart. Övervak-

ningsnämnden skall senast den ningsnämnden ska senast den

första arbetsdagen efter den dag första arbetsdagen efter den dag då ett sådant beslut meddelats då ett sådant beslut meddelats pröva om det skall bestå. Faststäl- pröva om det ska bestå. Fastställer inte nämnden beslutet inom ler inte nämnden beslutet inom den tiden, upphör det att gälla. den tiden, upphör det att gälla.

I fall då beslut om verkställig- Om ett beslut om verkställighet utanför anstalt tills vidare inte het enligt denna lag tills vidare skall gälla skall övervaknings- inte ska gälla ska övervakningsnämnden skyndsamt ta upp frå- nämnden skyndsamt ta upp frågan om upphävande av beslutet gan om upphävande av beslutet till slutlig prövning. till slutlig prövning.

Beslut enligt denna paragraf får inte meddelas efter den fastställda dagen för strafftidens slut.

18

Senaste lydelse 2005:981.

17 §

Om övervakningsnämnden be- Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verk- stämmer att beslutet om verkställighet utanför anstalt ska upp- ställighet enligt denna lag ska upphävas eller om det bestäms att hävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde, om verkställig- ska den dömde, om verkställigheten har påbörjats, föras till en heten har påbörjats, föras till en kriminalvårdsanstalt för fortsatt kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet. verkställighet av fängelsestraffet. Polismyndigheten ska förpassa Polismyndigheten ska förpassa den dömde till en sådan anstalt. den dömde till en sådan anstalt.

Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde undandrar sig verkställighet, får Polismyndigheten förelägga honom eller henne att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom eller henne dit.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

2. Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande för de som fått ett beslut om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll före ikraftträdandet.

19 Senaste lydelse 2018:1256.

1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1998:630) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

17 §

Senaste lydelse 2024:8.

5. sluten ungdomsvård gallras 6. sluten ungdomsvård gallras

tio år efter det att påföljden helt tio år efter det att påföljden helt verkställts, verkställts,

6. ungdomsvård, ungdoms- 7. ungdomsvård, ungdoms-

tjänst eller ungdomsövervakning tjänst eller ungdomsövervakning gallras gallras

a) tio år efter domen eller be- a) tio år efter domen eller beslutet, eller slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en per- slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tid- son som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten, punkten för brottet eller brotten,

7. överlämnande till vård en- 8. överlämnande till vård en-

ligt lagen (1988:870) om vård av ligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras missbrukare i vissa fall gallras

a) tio år efter domen eller be- a) tio år efter domen eller beslutet, eller slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en per- slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tid- son som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten, punkten för brottet eller brotten,

8. överlämnande till rättspsyk- 9. överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras tio år efter ut- iatrisk vård gallras tio år efter utskrivningen, skrivningen,

9. böter gallras fem år efter 10. böter gallras fem år efter

domen, beslutet eller godkännan- domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller före- det av strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot, läggandet av ordningsbot,

10. att någon enligt 30 kap. 11. att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras fri från påföljd gallras

a) tio år efter domen eller be- a) tio år efter domen eller beslutet, eller slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en per- slutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tid- son som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten, punkten för brottet eller brotten,

11. åklagares beslut att inte 12. åklagares beslut att inte

åtala för brott gallras åtala för brott gallras

a) tio år efter beslutet, eller a) tio år efter beslutet, eller

b) tre år efter beslutet, om upp- b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var giften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för under 18 år vid tidpunkten för brottet, brottet,

12. beslut om kontaktförbud 13. beslut om kontaktförbud

enligt lagen (1988:688) om kon- enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud och förbud enligt taktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder gallras europeisk skyddsorder gallras tio år efter beslutet, tio år efter beslutet,

13. beslut om tillträdesförbud 14. beslut om tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om till- enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrange- trädesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2021:34) om till- mang och lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, bad- trädesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek gall- anläggningar och bibliotek gallras fem år efter beslutet, och ras fem år efter beslutet, och

14. beslut om vistelseförbud 15. beslut om vistelseförbud

enligt lagen (2024:7) om preven- enligt lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud gallras tiva vistelseförbud gallras

a) tio år efter beslutet, eller a) tio år efter beslutet, eller

b) fem år efter beslutet, om b) fem år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för under 18 år vid tidpunkten för beslutet. beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska ha följande lydelse.

4 §

Denna lag träder i kraft 1 januari 2028.

Senaste lydelse 1998:714.

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 29 a och 31 a §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ska ha följande lydelse.

4 kap.

29 a §

31 a §

Senaste lydelse 2013:836. Senaste lydelse 2013:836.

frihetsberövade samtycker till att berövade samtycker till att överöverföras. föras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1.9 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 35 kap. 13 och 17 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

35 kap.

13 §

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

17 §

Senaste lydelse 2009:400. Senaste lydelse 2009:400.

den enskilde eller någon närstå- om en enskilds hälsotillstånd eller ende till denne lider men om upp- andra personliga förhållanden, om giften röjs. Motsvarande sekretess det av särskild anledning kan angäller även hos en myndighet som tas att den enskilde eller någon lämnar biträde i sådana ärenden. närstående till denne lider men

om uppgiften röjs. Motsvarande

sekretess gäller även hos en myn-

dighet som lämnar biträde i så-

dana ärenden.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1.10 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610)

dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 1–6 §§ ska utgå,

dels att 1 kap. 1 och 7–8 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1–11 §§ och 13 kap. 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken till 11 kap. ska ha följande lydelse.

1 kap.

1 §

Senaste lydelse 2010:610.

– beslut och överklagande – beslut och överklagande m.m. (13–15 kap.). m.m. (13–15 kap.).

7 §

För en intagen som avtjänar För en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år ska det, fängelse i lägst fyra år ska det, om det inte är uppenbart obe- om det inte är uppenbart obehövligt, beslutas om de särskilda hövligt, beslutas om de särskilda villkor som av säkerhetsskäl är villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga när det gäller nödvändiga när det gäller

1. placering i anstalt, 1. placering i anstalt,

2. vistelse utanför anstalt en- 2. vistelse utanför anstalt enligt 10 kap. 1 och 2 §§, och ligt 10 kap. 1 och 2 §§, och

3. särskilda utslussningsåtgär- 3. frigivningsförberedande åtder enligt 11 kap. 1 §. gärder enligt 11 kap. 1 §.

Om det finns särskilda skäl ska villkor enligt första stycket också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.

8 §

Prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten enligt 7 § ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns anledning till det.

Ett beslut om placering, per- Ett beslut om placering, permission, särskild permission eller mission, särskild permission eller särskilda utslussningsåtgärder får frigivningsförberedande åtgärder inte meddelas i strid med de sär- får inte meddelas i strid med de skilda villkoren. särskilda villkoren.

10 kap.

1 §

En intagen får, för att under- För att underlätta den intagnes lätta hans eller hennes anpassning anpassning i samhället får han eller i samhället, beviljas tillstånd att hon beviljas tillstånd att vistas vistas utanför anstalt för viss utanför anstalt för viss kort tid kort tid (permission) om (permission) om

2 Senaste lydelse 2010:610. 3 Senaste lydelse 2010:610. 4 Senaste lydelse 2010:610.

1. minst en fjärdedel av straff- 1. minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, tiden, dock minst två månader, har avtjänats, och har avtjänats, och

2. det inte finns en påtaglig 2. det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straf- att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat fets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. sätt missköta sig.

I prövningen ska särskilt beaktas om den intagne 1. inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller 2. annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och vill-

kor som gäller för verkställigheten.

För en intagen som avtjänar ett livstidsstraff ska tiden enligt första stycket 1 bestämmas som om strafftiden är arton år.

Om det finns särskilda skäl får permission beviljas trots att den tid som avses i första stycket 1 inte förflutit.

11 kap. Särskilda utslussningsåtgärder Frigivningsförberedande åtgärder

1 §

En intagen får, för att minska För att minska risken för att en risken för att han eller hon åter- intagen återfaller i brott eller för att faller i brott eller för att på annat på annat sätt underlätta hans eller sätt underlätta hans eller hennes hennes anpassning i samhället får anpassning i samhället, beviljas Kriminalvården bevilja den intillstånd till vistelse utanför an- tagne en frigivningsförberedande stalt genom följande utslussnings- åtgärd, vilket innebär att den in-

åtgärder: tagne får tillstånd att avtjäna en del 1. frigång enligt 2 §, av fängelsestraffet utanför anstalt

2. vårdvistelse enligt 3 §, under kontrollerade former.

5 Senaste lydelse 2010:610.

3. vistelse i halvvägshus enligt Vid bedömningen av om en fri-

4 §, och givningsförberedande åtgärd ska

4. utökad frigång enligt 5 §. beviljas ska särskilt beaktas om den

intagne har behov av 1. introduktion i arbetslivet eller i annan verksamhet som kan främja

en stabil tillvaro efter frigivningen,

2. vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller mot något annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, vilket inte på ett tillfredställande sätt kan behandlas i anstalt, eller 3. särskilt stöd eller tillsyn på ett sätt som inte kan tillgodoses på

ett tillfredsställande sätt i anstalt.

Den intagne får också beviljas en frigivningsförberedande åtgärd om han eller hon har tillgång till bostad samt arbetar, får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Åtgärden ska inledningsvis kombineras med elektronisk kontroll

under högst sex månader.

Vistelse utanför anstalt enligt första stycket 2–4 ska planeras så att den kan pågå fram till tidpunk-

ten för villkorlig frigivning.

2 §

Frigång innebär att en intagen En frigivningsförberedande åtunder dagtid utanför anstalt utför gärd får inte beviljas om det finns arbete, får behandling eller deltar en beaktansvärd risk för att den ini utbildning eller särskilt anord- tagne kommer att begå brott,

nad verksamhet. undandra sig fängelsestraffets full-

6 Senaste lydelse 2010:610.

görande eller på annat sätt allvarligt missköta sig under den tid som fängelsestraffet verkställs utanför anstalt. I denna bedömning ska särskilt beaktas om den intagne 1. inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans

eller hennes anpassning i samhället,

eller 2. annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställig-

heten.

Frigång får beviljas en intagen som har behov av introduktion i arbetslivet eller i annan verksamhet som kan främja en stabil tillvaro efter frigivningen, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att han

eller hon kommer att begå brott,

undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt miss-

sköta sig.

3 §

Vårdvistelse innebär att en in- En frigivningsföreberedande åttagen är placerad i ett sådant hem gärd får beviljas när minst halva som avses i 6 kap. 1 § socialtjänst- strafftiden, dock minst tre månader, lagen har avtjänats.

Om det finns särskilda skäl får en sådan åtgärd beviljas trots att den tid som avses i första stycket

inte har förflutit.

Vårdvistelse får beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av bero-

7 Senaste lydelse 2010:610.

endeframkallande medel eller mot något annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt all-

varligt missköta sig.

4 §

Vistelse i halvvägshus innebär En frigivningsförberedande åtatt en intagen är placerad i ett av gärd ska planeras så att den kan Kriminalvården kontrollerat hem pågå fram till tidpunkten för villsom är anpassat för att ge intagna korlig frigivning. särskilt stöd och tillsyn.

Vistelse i halvvägshus får beviljas en intagen som har behov av särskilt stöd eller tillsyn om 1. minst halva strafftiden, dock

minst tre månader, har avtjänats,

2. det inte finns någon beaktansvärd risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig, och

3. han eller hon utför arbete,

får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verk-

samhet.

Den intagne får inte vistas utanför halvvägshuset annat än på sär-

skilt bestämda tider.

8 Senaste lydelse 2010:610.

5 §

Utökad frigång innebär att en En frigivningsförberedande åt-

intagen under kontrollerade for- gärd ska förenas med de villkor som mer avtjänar fängelsestraffet i sin behövs för att syftet med den frigiv-

bostad. ningsförberedande åtgärden ska uppnås eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig

kontroll.

Kriminalvården ska kontrollera att den dömde följer villkoren. Elektroniska hjälpmedel får användas för

att kontrollera meddelade villkor.

Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården besluta om villkor om missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling som ska gälla för tiden efter villkorlig fri-

givning.

Kriminalvården får ändra, upphäva eller besluta nya villkor om det på grund av nya omständig-

heter finns skäl för det.

Utökad frigång får beviljas om 1. minst halva strafftiden, dock

minst tre månader, har avtjänats,

2. det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på

annat sätt allvarligt missköta sig,

3. han eller hon har tillgång till bostad, och

4. han eller hon utför arbete,

får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad

verksamhet.

9 Senaste lydelse 2010:610.

6 §

Ett tillstånd till en utslussnings- Om en frigivningsförberedande åtgärd ska förenas med de villkor åtgärd innebär att den intagne plasom behövs för att syftet med åt- ceras i eget boende, ett anvisat bogärden ska uppnås eller för att ende, på ett behandlingshem eller Kriminalvården ska kunna utöva på annan institution får han eller nödvändig kontroll. Elektroniska hon inte lämna boendet annat än hjälpmedel får användas för att på särskilt bestämda tider. kontrollera meddelade villkor.

Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra, upphäva

eller besluta nya villkor.

Om det finns särskilda skäl, får Kriminalvården förena en vårdvistelse enligt 3 § med en föreskrift enligt 26 kap. 16 § andra stycket 4 brottsbalken som ska gälla för tiden efter villkorlig frigivning. Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra, upphäva eller be-

sluta en ny föreskrift.

7 §

Den som är beviljad en ut- Den som är beviljad en frigiv-

slussningsåtgärd är skyldig att på ningsförberedande åtgärd är skyldig begäran lämna urin-, utandnings-, att på begäran lämna urin-, utandsaliv-, svett-, blod- eller hårprov nings-, saliv-, svett-, blod- eller för kontroll av att han eller hon hårprov för kontroll av att han inte är påverkad av alkohol, nar- eller hon inte är påverkad av alkokotika, något annat berusnings- hol, narkotika, något annat berusmedel, något sådant medel som ningsmedel, något sådant medel avses i 1 § lagen (1991:1969) om som avses i 1 § lagen (1991:1969) förbud mot vissa dopningsmedel om förbud mot vissa dopningseller någon sådan vara som om- medel eller någon sådan vara som

10 Senaste lydelse 2010:610. 11 Senaste lydelse 2010:610.

fattas av lagen (1999:42) om för- omfattas av lagen (1999:42) om bud mot vissa hälsofarliga varor. förbud mot vissa hälsofarliga varor.

8 §

Ett tillstånd till en utslussnings- En frigivningsförberedande åt-

åtgärd ska upphävas om gärd ska upphävas och den intagne

1. det inte längre finns förut- omedelbart föras till en anstalt för sättningar för åtgärden, eller fortsatt verkställighet av fängelse-

2. den intagne inte rättar sig straffet i anstalten om efter de villkor som meddelats 1. det inte längre finns föreller fullgör de skyldigheter som utsättningar för åtgärden, eller gäller för utslussningsåtgärden. 2. den intagne inte rättar sig

efter de villkor som meddelats

eller fullgör de skyldigheter som

gäller för åtgärden och det som ligger henne eller honom till last

inte är av mindre betydelse.

9 §

Om ett tillstånd till en påbör- Kriminalvården får anlita ett jad utslussningsåtgärd upphävs, bolag, en förening, en samfällighet ska den intagne omedelbart föras eller en stiftelse för verksamhet i till en anstalt för fortsatt verkstäl- ett kontrollerat hem som är anpaslighet av straffet i anstalten. sat för att ge intagna särskilt stöd

och tillsyn.

10 §

Kriminalvården får anlita ett Den som bedriver verksamhet

bolag, en förening, en samfällighet i ett kontrollerat hem i enskild regi eller en stiftelse för verksamhet med enligt 9 § eller ett hem för vård

halvvägshus. enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska 1. fortlöpande hålla Kriminalvården underrättad om hur verk-

samheten fortskrider,

12

Senaste lydelse 2010:610. 13

Senaste lydelse 2010:610. 14

Senaste lydelse 2010:610.

2. samråda med Kriminalvården i frågor av större vikt, och 3. omedelbart anmäla om den intagne inte rättar sig efter de villkor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för den fri-

givningsförberedande åtgärden.

11 §

Den som bedriver ett halvvägs- Den som är anställd av eller har hus i enskild regi enligt 10 § eller ett uppdrag hos ett bolag, en föreett hem för vårdvistelse enligt 6 kap. ning, en samfällighet eller en stif- 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska telse som bedriver ett kontrollerat

1. fortlöpande hålla Kriminal- hem eller annan verksamhet som vården underrättad om hur verk- innebär vård eller behandling mot

samheten fortskrider, missbruk av beroendeframkallande

2. samråda med Kriminalvår- medel eller liknande, får inte obeden i frågor av större vikt, och hörigen röja eller utnyttja vad han

3. omedelbart anmäla om den eller hon på grund av sin anställintagne inte rättar sig efter de vill- ning eller sitt uppdrag har fått veta kor som meddelats eller fullgör de om en enskilds personliga förhålskyldigheter som gäller för utsluss- landen eller förhållanden av betyningsåtgärden. delse för att utreda och lagföra brott.

13 kap.

3 §

En fråga om att upphäva ett En fråga om att upphäva ett tillstånd till en påbörjad vårdvist- tillstånd till en frigivningsförberedelse, en vistelse i halvvägshus eller ande åtgärd prövas av en överen utökad frigång prövas av en vakningsnämnd efter en anmälan övervakningsnämnd efter en an- av Kriminalvården. Nämnden får mälan av Kriminalvården. Nämn- också självmant ta upp frågan till den får också självmant ta upp prövning. frågan till prövning.

15 Senaste lydelse 2010:610. 16 Senaste lydelse 2010:610.

5 §

En fråga om att upphäva ett En fråga om att upphäva ett tillstånd till en utslussningsåtgärd tillstånd till en frigivningsförberedenligt 3 och 4 §§ prövas av den ande åtgärd enligt 3 och 4 §§ pröövervakningsnämnd inom vars vas av den övervakningsnämnd verksamhetsområde det frivårds- inom vars verksamhetsområde det kontor där den intagne är in- frivårdskontor där den intagne är skriven är beläget. Om det finns inskriven är beläget. Om det finns särskilda skäl, får en annan över- särskilda skäl, får en annan övervakningsnämnd pröva en sådan vakningsnämnd pröva en sådan fråga. fråga.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

17

Senaste lydelse 2010:610.

1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 3 kap. 12 och 21 §§ i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

1 kap.

4 §

3 kap.

12 §

Om den frihetsberövande påföljden i den utländska domen behö-

ver anpassas för att kunna verkställas i Sverige, ska Kriminalvården

1. besluta i fråga om påföljdens art eller längd, eller

2. överlämna åt Åklagarmyndigheten att göra en ansökan hos tings-

rätten om att en ny påföljd ska bestämmas.

Beslut enligt första stycket 1 får meddelas endast om

anpassningen av påföljden är av enklare slag.

Senaste lydelse 2015:96. Senaste lydelse 2015:96.

rättspsykiatrisk vård eller sluten lämnande till rättspsykiatrisk vård ungdomsvård. eller sluten ungdomsvård.

En frihetsberövande påföljd som har anpassats enligt första stycket får inte bli strängare än den ursprungliga frihetsberövande påföljden.

21 §

Verkställighet i Sverige ska ske Verkställighet i Sverige ska ske enligt vad som gäller vid verkstäl- enligt vad som gäller vid verkställighet av fängelse, sluten ung- lighet av fängelse, säkerhetsstraff, domsvård eller överlämnande till sluten ungdomsvård eller överrättspsykiatrisk vård, om inte lämnande till rättspsykiatrisk vård, annat följer av denna lag. om inte annat följer av denna lag.

Verkställighet får ske även om påföljden är strängare än vad som enligt svensk lag hade kunnat följa på brottet eller brotten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

3 Senaste lydelse 2018:1261.

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska ha följande lydelse.

2 §

Tillgodoräknande ska dock inte ske om

1. tiden för frihetsberövandet redan tillgodoräknats den dömde,

2. den dömde samtidigt avtjänat sådan frihetsberövande påföljd i

Villkor som uppställts vid överförande av verkställighet från en

annan stat till Sverige ska gälla vid tillämpning av denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

Senaste lydelse 2018:1250.

1.13 Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251)

Härigenom föreskrivs att 1, 18–19 och 21 §§ i strafftidslagen (2018:1251) ska ha följande lydelse.

1 §

18 §

19 §

Om flera fängelsestraff på viss tid verkställs samtidigt, ska den sammanlagda fängelsetiden i dagar läggas till grund för beräkningen av strafftiden.

Detta gäller dock inte tid för fängelse som verkställs enligt följande bestämmelser i brottsbalken (1962:700)

1. med tillämpning av 26 kap.

6 § andra stycket,

2. efter dom enligt 28 kap. 3 §,

1 Senaste lydelse 2018:1251. 2 Senaste lydelse 2018:1251. 3 Senaste lydelse 2018:1251.

3. som förvandlingsstraff för böter, eller 4. på grund av beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 19 § andra stycket eller

34 kap. 5 § (reststraff).

21 §

En dömd ska meddelas ett En dömd ska meddelas ett strafftidsbeslut som fastställer strafftidsbeslut som fastställer

1. dagen för strafftidens början, 1. dagen för strafftidens början,

2. fängelsestraffets längd i dagar, 2. fängelsestraffets längd i dagar,

3. antalet dagar som ska till- 3. antalet dagar som ska tillgodoräknas av tidigare frihets- godoräknas av tidigare frihetsberövande, och berövande,

4. dagen för strafftidens slut. 4. dagen för strafftidens slut,

5. tidigaste dag för villkorlig fri-

givning,

6. återstående strafftid i dagar,

och

7. dagen för prövotidens utgång.

Om fängelsestraffet uppgår till Om ett beslut enligt första stycket mer än trettio dagar, ska beslutet avser ett fängelsestraff på livstid, ska

även fastställa beslutet fastställa

1. tidigaste dag för villkorlig fri- 1. dagen för strafftidens början,

givning, och

2. återstående strafftid i dagar, 2. antalet dagar som ska tillgodo-

och räknas av tidigare frihetsberövande

3. dagen för prövotidens utgång. om straffet tidsbestäms.

Om ett beslut enligt första stycket Om ett beslut enligt första stycket avser ett fängelsestraff på livstid, avser ett säkerhetsstraff, ska beslutet

ska beslutet fastställa fastställa

1. dagen för strafftidens början, 1. dagen för strafftidens början,

och

4 Senaste lydelse 2018:1251.

2. antalet dagar som ska till- 2. minimitidens längd i dagar,

godoräknas av tidigare frihets-

berövande om straffet tidsbestäms.

. 3. antalet dagar som ska tillgodo-

räknas av tidigare frihetsberövande,

och

4. dagen för maximitidens slut.

Beslutet ska meddelas utan dröjsmål.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026 i fråga om 19 § och 21 § första och andra stycket och i övrigt den 1 januari 2028.

2. 19 § i den äldre lydelsen gäller fortfarande för de som har dömts till fängelse före ikraftträdandet.

1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 7 och 8 §§ lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

4 kap.

7 §

Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig

verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de be-

handlas i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ären-

Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be-

handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer-

ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha

samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det

är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre än

fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes. Om

en ny registrering beträffande personens anknytning till brottslig

verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de person-

uppgifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge

någon av uppgifterna får behandlas.

Senaste lydelse 2018:1693.

8 §

Personuppgifter som behandlas i samband med sådan övervakning som avses i 3 kap. 2 § första stycket 2 får inte behandlas längre än tio år efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen avseende personen gjordes.

Den tid då en övervakad per- Den tid då en övervakad person avtjänar ett fängelsestraff eller son avtjänar ett fängelsestraff, ett genomgår sluten ungdomsvård säkerhetsstraff eller genomgår slueller rättspsykiatrisk vård med ten ungdomsvård eller rättspsyksärskild utskrivningsprövning ska iatrisk vård med särskild utskrivinte räknas med vid beräkningen ningsprövning ska inte räknas med av den tidsfrist som anges i första vid beräkningen av den tidsfrist stycket. som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2 Senaste lydelse 2018:1693.

1.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 8 och 9 §§ lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

4 kap.

8 §

Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig

verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de behand-

las i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet

Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be-

handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer-

ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha

samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket

det är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre

än fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes.

Om en ny registrering beträffande personens anknytning till brotts-

lig verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de upp-

gifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge

någon av uppgifterna får behandlas.

Senaste lydelse 2018:1694.

9 §

Personuppgifter som behandlas i samband med sådan övervakning som avses i 3 kap. 2 § första stycket 2 får inte behandlas längre än tio år efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen avseende personen gjordes.

Den tid då en övervakad per- Den tid då en övervakad person avtjänar ett fängelsestraff eller son avtjänar ett fängelsestraff, ett genomgår sluten ungdomsvård säkerhetsstraff eller genomgår slueller rättspsykiatrisk vård med sär- ten ungdomsvård eller rättspsykskild utskrivningsprövning ska iatrisk vård med särskild utskrivinte räknas med vid beräkningen ningsprövning ska inte räknas med av den tidsfrist som anges i första vid beräkningen av den tidsfrist stycket. som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2 Senaste lydelse 2018:1694.

1.16 Förslag till säkerhetsstrafförordning (2028:000)

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar säkerhetsstrafflagen (2028:000).

Därtill gäller vad som föreskrivs i fängelseförordningen (2010:2010).

Yttrande från Kriminalvården

2 § Kriminalvårdens yttrande enligt 3 kap. 9 § säkerhetstrafflagen (2028:00) ska innehålla en redogörelse för verkställigheten av straffet och för andra omständigheter som kan vara av betydelse för rättens bedömning.

När Kriminalvården lämnar yttrandet ska även de handlingar som är relevanta för frågan om förlängning av säkerhetsstraffet eller tillstånd till villkorad utslussning överlämnas till rätten.

Särskild riskutredning

3 § Rättsmedicinalverket ansvarar för genomförandet av en särskild riskutredning enligt 4 kap. 1 och 2 §§ säkerhetsstrafflagen (2028:000).

När rätten har meddelat beslut om att inhämta en sådan riskutredning ska rätten underrätta Rättsmedicinalverket om beslutet och överlämna de handlingar i ärendet som behövs för genomförandet av utredningen.

4 § Utredningen ska innehålla ett utlåtande med bedömning av risken för att den tilltalade eller den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Om risk för återfall konstateras ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken.

Ett utlåtande som avses i första stycket avges av en läkare, psykolog eller någon annan som deltagit i utredningen och som med hänsyn till utbildning och erfarenhet är lämpad för uppgiften.

Utredningen ska lämnas till rätten och Kriminalvården.

5 § Kriminalvården svarar för kostnader med anledning av den dömdes inställelse till Rättsmedicinalverket.

6 § Rätten får inhämta yttrande från Socialstyrelsen över en särskild riskutredning.

Om det behövs ska Socialstyrelsen komplettera utredningen.

Socialstyrelsen ska till den som på styrelsens uppdrag kompletterar en utförd utredning, betala ersättning av allmänna medel med belopp som styrelsen bestämmer.

7 § Det som anges i 4 kap. 5 § säkerhetsstrafflagen (2028:000) om utlämnande av uppgifter från verksamhet där sekretess eller tystnadsplikt annars gäller, är tillämpligt även för Socialstyrelsen i de fall styrelsen kompletterar en genomförd utredning.

Underrättelser och övriga bestämmelser

8 § När en ansökan från den dömde om villkorad utslussning kommit in till domstolen ska rätten utan dröjsmål underrätta Kriminalvården och Åklagarmyndigheten om ansökan.

9 § När ett beslut att inhämta en särskild riskutredning enligt 4 kap. säkerhetsstrafflagen (2028:000) har meddelats ska rätten underrätta den tilltalade eller den dömde, Kriminalvården och Åklagarmyndigheten om beslutet.

10 § Om det finns ett förordnande om utvisning i brottmålsdomen ska rätten underrätta Polismyndigheten när ett beslut om tillstånd till villkorad utslussning har meddelats.

11 § Rättsmedicinalverket får meddela närmare föreskrifter om

1. genomförandet av särskilda riskutredningar som avses i 4 kap. säkerhetsstrafflagen (2028:000),

2. innehåll och utformning av sådant utlåtande som enligt 4 § första stycket ska ingå i utredningen, och

3. kompetenskrav för den som enligt 4 § andra stycket får avge utlåtande om risk för återfall i brottslighet.

Innan Rättsmedicinalverket meddelar föreskrifter enligt första stycket 3 ska verket samråda med Socialstyrelsen.

12 § Kriminalvården får meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet enligt säkerhetsstrafflagen (2028:000) och denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs följande i fråga om förordningen (1994:1060) om verkställighet av intensivövervakning med elektronisk kontroll

dels att rubriken ska ha följande lydelse, dels att 1–12 §§ ska ha följande lydelse.

1 §

Sådan information behöver dock inte lämnas om den redan har lämnats av en lägre domstol.

2 §

Senaste lydelse 2007:103. Senaste lydelse 2019:99.

läggande om inställelse vid krimi- kontrollerat boende behöver det nalvårdsanstalt enligt 6 § första inte utfärdas ett föreläggande om stycket strafftidslagen (2018:1251) inställelse vid kriminalvårdsanstalt förrän Kriminalvården fått till- enligt 6 § första stycket strafftidsfälle att informera den dömde om lagen (2018:1251) förrän Krimiinnehållet i lagen om intensivöver- nalvården fått tillfälle att inforvakning med elektronisk kontroll. mera den dömde om innehållet i

den nämnda lagen.

3 §

Meddelar en allmän förvalt- Meddelar en allmän förvaltningsdomstol eller en övervak- ningsdomstol eller en övervakningsnämnd beslut i mål eller ningsnämnd beslut i mål eller ärende enligt lagen (1994:451) om ärende enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- avtjänande av fängelsestraff med nisk kontroll, ska en kopia av be- elektronisk övervakning i den enslutet utan dröjsmål skickas till skildes bostad eller i ett kontrol- Kriminalvården. lerat boende, ska en kopia av be-

slutet utan dröjsmål skickas till

Kriminalvården.

4 §

Har verkställighet utanför an- Har verkställighet enligt lagen stalt enligt lagen (1994:451) om (1994:451) avtjänande av fängintensivövervakning med elektro- elsestraff med elektronisk övervaknisk kontroll påbörjats och beslu- ning i den enskildes bostad eller i tar övervakningsnämnden att be- ett kontrollerat boende påbörjats slutet om sådan verkställighet ska och beslutar övervakningsnämnupphävas eller beslutar Kriminal- den att beslutet om sådan verkvården att beslutet tills vidare inte ställighet ska upphävas eller besluska gälla, ska nämnden eller myn- tar Kriminalvården att beslutet digheten underrätta Polismyndig- tills vidare inte ska gälla, ska nämnheten. Underrättelsen ska innehålla den eller myndigheten underrätta uppgift om den ort där den dömde Polismyndigheten.

vistas eller senast har vistats eller har sin hemort. När Polismyndigheten omhändertar den dömde för

3 Senaste lydelse 2011:145. 4 Senaste lydelse 2019:99.

förpassning till en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte, ska myndigheten omedelbart underrätta övervakningsnämnden och Kriminalvården om datum och tidpunkt för

omhändertagandet.

Meddelar Kriminalvården ett Underrättelsen ska innehålla

sådant beslut som avses i första uppgift om den ort där den dömde stycket, ska myndigheten underrätta vistas eller senast har vistats eller den aktuella övervakningsnämn- har sin hemort. När Polismyndigden. Om beslutet meddelas under heten omhändertar den dömde för en sådan dag som anges i 5 § eller förpassning till en kriminalvårdsnära inpå en sådan dag, ska under- anstalt eller ett häkte, ska myndigrättelse också lämnas till den över- heten omedelbart underrätta övervakningsnämnd som har eller kom- vakningsnämnden och Kriminalmer att ha beredskap. Denna nämnd vården om datum och tidpunkt för behöver dock inte underrättas om omhändertagandet.

beslutet meddelas nära inpå en

arbetsdag.

Meddelar Kriminalvården ett sådant beslut som avses i första stycket, ska myndigheten underrätta den aktuella övervakningsnämnden. Om beslutet meddelas under en sådan dag som anges i

5 § eller nära inpå en sådan dag,

ska underrättelse också lämnas till den övervakningsnämnd som har

eller kommer att ha beredskap.

Denna nämnd behöver dock inte underrättas om beslutet meddelas

nära inpå en arbetsdag.

5 §

Mellan kl. 09.00 och 13.00 Mellan kl. 09.00 och 13.00 under söndag, annan allmän helg- under söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, jul- dag, lördag, midsommarafton, julafton och nyårsafton skall övervak- afton och nyårsafton ska övervak-

5 Senaste lydelse 1996:1088.

ningsnämnderna ha beredskap för ningsnämnderna ha beredskap för prövning av frågor om upphäv- prövning av frågor om upphävande av beslut om verkställighet ande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Beredskapen skall utanför anstalt. Beredskapen ska fullgöras av ordförandena i nämn- fullgöras av ordförandena i nämnderna. derna.

6 §

Kriminalvården indelar över- Kriminalvården indelar övervakningsnämnderna i tre bered- vakningsnämnderna i tre beredskapsområden. En övervaknings- skapsområden. En övervakningsnämnd i varje beredskapsområde nämnd i varje beredskapsområde skall ha beredskap under tid som ska ha beredskap under tid som anges i 5 §. anges i 5 §.

7 §

Den övervakningsnämnd som Den övervakningsnämnd som

Kriminalvården bestämmer skall Kriminalvården bestämmer ska

svara för samordningen av bered- svara för samordningen av beredskapen inom beredskapsområdet. skapen inom beredskapsområdet.

Övervakningsnämnderna inom beredskapsområdet fördelar beredskapen mellan sig. Om nämnderna inte kan enas om fördelningen avgörs frågan av Kriminalvården.

8 §

En övervakningsnämnd som En övervakningsnämnd som

har beredskap skall underrätta har beredskap ska underrätta

andra övervakningsnämnder om andra övervakningsnämnder om sin befattning med ärenden som sin befattning med ärenden som normalt skulle ha handlagts av normalt skulle ha handlagts av dessa nämnder. dessa nämnder.

9 §

Kriminalvården får meddela Kriminalvården får meddela närmare föreskrifter om bered- närmare föreskrifter om beredskapen i övrigt samt ytterligare skapen i övrigt samt ytterligare

6 Senaste lydelse 2005:1012. 7 Senaste lydelse 2005:1012. 8 Senaste lydelse 1996:1088. 9 Senaste lydelse 2005:1012.

föreskrifter om verkställigheten föreskrifter om verkställigheten av lagen (1994:451) om intensiv- av lagen (1994:451) om avtjänande övervakning med elektronisk kon- av fängelsestraff med elektronisk

troll. övervakning i den enskildes bostad eller i ett kontrollerat boende

10 §

Om Kriminalvården beslutar Om Kriminalvården beslutar att en person som är dömd för att en person som är dömd för ett brott som har riktat sig mot ett brott som har riktat sig mot någons liv, hälsa, frihet eller frid någons liv, hälsa, frihet eller frid ska verkställa fängelsestraffet ge- ska verkställa fängelsestraffet i nom intensivövervakning med elek- sin bostad eller i ett kontrollerat tronisk kontroll, ska Kriminal- boende, ska Kriminalvården undervården underrätta målsäganden rätta målsäganden om beslutet. om beslutet.

Underrättelsen ska utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den ska innehålla information om de regler som gäller för meddelande av kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud.

11 §

Bestämmelserna i förordningen Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- (1989:929) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst av den som utför samhällstjänst skall också tillämpas på skada som ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- orsakats av den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift lönat arbete enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 8 § som meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elek- om avtjänande av fängelsestraff med tronisk kontroll. elektronisk övervakning i den en-

skildes bostad eller i ett kontrol-

lerat boende.

10

Senaste lydelse 2011:971. 11

Senaste lydelse 2007:103.

12 §

För varje person som under- För varje person som undergår verkställighet genom inten- går verkställighet av sitt fängelsesivövervakning med elektronisk straff i den egna bostaden eller i kontroll skall föras journal enligt kontrollerat boende med elektroföreskrifter som Kriminalvården nisk kontroll ska det föras journal meddelar. enligt föreskrifter som Kriminal-

vården meddelar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

12 Senaste lydelse 2005:1012.

1.18 Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 a § förordningen (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

2 kap.

1 a §

Om det enligt lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen finns förutsättningar för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas, ska den dömde upplysas om detta om han eller hon befinner sig i Sverige. Den dömde ska även upplysas om innebörden av att domen erkänns och verkställs i den andra staten.

Denna lag träder i kraft 1 januari 2028.

1

Senaste lydelse 2020:387.

1.19 Förslag till förordning om ändring i fängelseförordningen (2010:2010)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelseförordningen (2010:2010)

dels att 6, 9, 32–35 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 32 § ska ha följande lydelse.

6 §

Vid utformningen av verkställighetsplanen ska hänsyn tas till an-

staltstidens längd och den intagnes motivation till förändring. Hän-

syn ska också tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställig-

Verkställighetsplanen ska följas upp fortlöpande och ändras när

9 §

Senaste lydelse 2010:2010. Senaste lydelse 2020:292.

Till övervakare ska en tjänste- En tjänsteman vid Kriminal-

man vid Kriminalvården eller vården eller annan lämplig person annan lämplig person förordnas. ska utses till övervakare.

Särskilda utslussningsåtgärder Frigivningsförberedande åtgärder

32 §

Bestämmelserna i förordningen Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- (1989:929) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- orsakats av den som utför oavlönat arbete inom ramen för en lönat arbete inom ramen för en sådan utslussningsåtgärd som sådan frigivningsförberedande åtavses i 11 kap. 1 § fängelselagen gärd som avses i 11 kap. fängelse- (2010:610) lagen (2010:610).

33 §

Vid utökad frigång får Krimi- Vid en frigivningsförberedande

nalvården förordna att andra lämp- åtgärd enligt 11 kap. 1 § tredje liga personer än anställda vid myn- stycket får Kriminalvården fördigheten ska biträda vid kontrollen ordna att andra lämpliga persoav att den intagne rättar sig efter ner än anställda vid myndigheten de villkor som har meddelats och ska biträda vid kontrollen av att i övrigt fullgör de skyldigheter den intagne rättar sig efter de som gäller för utslussningsåtgärden. villkor som har meddelats och i

övrigt fullgör de skyldigheter som

gäller för åtgärden.

34 §

Om ett tillstånd till en utsluss- Om ett tillstånd till en frigivningsåtgärd upphävs, ska myn- ningsförberedande åtgärd upphävs, digheten som har fattat beslutet ska myndigheten som har fattat underrätta Polismyndigheten. beslutet underrätta Polismyndig- Underrättelsen ska innehålla upp- heten. Underrättelsen ska inne-

3 Senaste lydelse 2010:2010. 4 Senaste lydelse 2010:2010. 5 Senaste lydelse 2014:1183.

gift om den ort där den intagne hålla uppgift om den ort där den vistas, senast har vistats eller har intagne vistas, senast har vistats sin hemort. eller har sin hemort.

Polismyndigheten ska förpassa Polismyndigheten ska förpassa den intagne för fortsatt verkstäl- den intagne för fortsatt verkställighet till den anstalt som Krimi- lighet av fängelsestraffet till den nalvården anger. anstalt som Kriminalvården anger.

Polismyndigheten ska omedelbart underrätta Kriminalvården när den intagne har omhändertagits för förpassning enligt första stycket.

35 §

Om en intagen avtjänar straff Om en intagen avtjänar fäng-

för ett brott som har riktats mot elsestraff eller säkerhetsstraff för någons liv, hälsa, frihet eller frid, ett brott som har riktats mot ska målsäganden tillfrågas om han någons liv, hälsa, frihet eller frid, eller hon vill bli underrättad om ska målsäganden tillfrågas om han

eller hon vill bli underrättad om

1. i vilken anstalt den intagne 1. i vilken anstalt den intagne är placerad, är placerad,

2. den intagne förflyttas till 2. den intagne förflyttas till en annan anstalt eller överförs till en annan anstalt eller överförs till en annan stat för verkställighet en annan stat för verkställighet av straffet där, av straffet där,

3. den intagne vistas utanför 3. den intagne vistas utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap. anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap. 1–4 §§ eller 11 kap. 1 § fängelse- 1 § eller 11 kap. 1 § fängelselagen lagen (2010:610), (2010:610),

4. den intagne, eller Kriminal- 4. den intagne, eller Kriminalvården, ansöker om omvandling vården, ansöker om omvandling enligt lagen (2006:45) om om- enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, vandling av fängelse på livstid,

. 5. den intagne, eller Kriminal-

vården, ansöker om tillstånd till

villkorad utslussning enligt 33 kap.

brottsbalken,

5. den intagne friges, 6. den intagne friges,

6. den intagne rymmer eller 7. den intagne rymmer eller

fritas, eller fritas, eller

6 Senaste lydelse 2015:115.

7. den intagne uteblir efter per- 8. den intagne uteblir efter permission eller någon annan vistelse mission eller någon annan vistelse utanför anstalten utanför anstalten.

En begärd underrättelse om en planerad vistelse utanför anstalten behöver inte lämnas i de fall en underrättelse på grund av beslutad bevakning eller andra förhållanden framstår som uppenbart obehövlig. Detsamma gäller när en underrättelse kan befaras medföra fara för den intagnes liv eller hälsa.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028 i fråga om 35 § 5–8 och i övrigt den 1 juli 2026

DEL 2 Bakgrund

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att uppdra åt en särskild utredare att överväga och föreslå ändringar i bland annat lagstiftningen om villkorlig frigivning och skyddstillsyn som kan innebära ett förstärkt samhällsskydd vid allvarlig och upprepad brottslighet, minska risken för återfall i brott, leda till ökad trygghet för brottsoffer samt medföra skärpta reaktioner vid misskötsamhet eller återfall i brott. En fullständig uppdragsbeskrivning finns i våra direktiv (dir. 2022:95), som bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

Den 1 juni 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredaren (dir. 2023:74). Genom dessa fick utredaren bland annat i uppdrag att överväga om det bör införas en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på hur en sådan påföljd kan utformas.

Utredaren skulle också, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall och föreslå kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställigheten av vissa frihetsberövanden.

Utredaren skulle vidare, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning som huvudregel inte beviljas, annat än om det finns särskilda skäl, och i så fall tidigast efter tre fjärdedelar av strafftiden.

Uppdraget vidgades också till att omfatta vissa frågor om prövotid och övervakning i samband med villkorlig frigivning, permission och särskilda utslussningsåtgärder. Utredningstiden förlängdes med sex månader. Tilläggsdirektiven, där uppdraget i denna del beskrivs närmare, bifogas som bilaga 2.

2.2 Utredningens arbete

Vårt arbete har bedrivits enligt sedvanlig metod för utredningsarbete och med regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen haft tio protokollförda sammanträden och därutöver två tvådagars internatsammanträden. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter förekommit mellan den särskilde utredaren, sekreteraren samt utredningens sakkunniga och experter. Genom expertgruppen har information löpande utbytts med de myndigheter som varit representerade i expertgruppen.

Under arbetet har vi inhämtat statistik och annan information som vi bedömt relevant från Brottsförebyggande rådet (Brå) och Kriminalvården. Övervägandena om de ekonomiska konsekvenserna med anledning av våra författningsförslag samt de förslag vi är ålagda att lämna har skett i dialog med Kriminalvården.

Vi har också studerat lagstiftningen i de nordiska länderna och för vissa frågor även lagstiftningen i Tyskland samt England och Wales. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten och praxis liksom annan information har inhämtats från officiella webbplatser men främst genom biblioteksstudier.

Vi har hållit oss informerade om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på för vårt uppdrag relevanta områden genom sakkunnigrepresentanterna i utredningen, men vi har därutöver samrått med Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga (Ju 2021:17), Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (Ju 2022:14) och Straffreformutredningen (Ju 2023:14) samt med den utredare som har haft i uppdrag att utreda vissa särskilda befogenheter vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (S 2022:C).

Den särskilde utredaren och sekreteraren har även samrått med representanter från Rättsmedicinalverket om de frågeställningar som kan förväntas uppstå med anledning av att myndigheten förordas ansvara för de riskbedömningar som ska genomföras inom ramen för det föreslagna säkerhetsstraffet.

Utredningen har vid ett expertgruppsmöte fått en redogörelse för Kriminalvårdens arbete med beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a § brottsbalken av Åsa Nilsson, Lisa Gezelius, Malin Pegers och Linnéa Carnrot Eriksson som arbetar med dessa frågor vid Kriminalvårdens huvudkontor.

Utredningens sekreterare har deltagit vid ett lunchseminarium i straffrätt vid Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet samt vid ett kammarseminarium vid Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, där också den särskilde utredaren och sekreteraren har presenterat utvalda delar av utredningens arbete vid ett högre seminarium i straffrätt. Sekreteraren har därtill deltagit vid ett seminarium med temat riskbaserat ingripande – reformbehov och rättsutveckling med forskargruppen Centrum för etik, juridik och mental hälsa (CELAM) vid Göteborgs universitet, vid vilket delar av utredningens arbete med anledning av det föreslagna säkerhetsstraffet presenterades och diskuterades.

Vid seminariet deltog också representanter från Kalla Fall-gruppen vid Polisregion Syd, med vilka utredningen även därutöver har utbytt erfarenheter under utredningens gång. Frågan har gällt hur ett begränsat klientel med hög återfallsrisk, och där nuvarande lagstiftning inte räcker till för att möta upp med adekvata skyddsåtgärder och lösningar, skulle kunna hanteras i ett reformerat system. Fokus har varit på vad som behövs för att dessa personer inte ska återfalla i brottslighet.

Den särskilde utredaren och sekreteraren har haft ett möte med professorn i straffrätt vid Bergens universitet, Linda Gröning, och därigenom tagit del av de norska erfarenheterna av förvaringsstraffet. Sekreteraren har också haft kontakt med Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) i Norge avseende vissa statistiska uppgifter. Vissa särskilda frågor har också ställts via mejl till det norska Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), sektionen för straffegjennomføringsrett.

2.3 Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller 26 kapitel och är uppdelat i två volymer, varav kapitel 1–11 finns i den första och kapitel 12–26 i den andra.

Våra lagförslag finns i betänkandets första kapitel. I kapitel 2 (detta kapitel) redogör vi för utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3–6 finns ett antal bakgrundskapitel, som vi menar är relevanta för att våra ställningstaganden ska bli så ändamålsenliga och träffsäkra som möjligt.

I kapitel 3 beskrivs den svenska brottsutvecklingen över tid, främst utifrån statistiska uppgifter från Brå och Kriminalvården. Kapitel 4 innehåller en text om samhällsskydd och brottsofferperspektiv. I kapitel 5 beskriver vi fängelsepopulationen, Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete och den så kallade upphörandeforskningen; en teoribildning som fokuserar på vilka faktorer som kan vara avgörande för en persons beslut att sluta begå brott. I kapitel 6 finns en genomgång av riskbedömningar och med vilken grad av säkerhet det utifrån det nuvarande forskningsläget går att förutsäga återfall i brott.

Därefter behandlas i kapitel 7–15 var och en av de frågeställningar som vi har haft att analysera och ta ställning till. Kapitel 7–11 handlar om påföljdsfrågor, kapitel 12–14 om straffverkställighet och kapitel 15 om kriminalisering av rymning. Varje kapitel inleds med en beskrivning av gällande rätt, som också innehåller en redogörelse för sådana grundläggande fri- och rättigheter som aktualiseras med anledning av den aktuella frågan. Inte sällan följer en historisk beskrivning av reglernas framväxt, i syfte att ge läsaren en djupare förståelse för de frågekomplex som analyseras. Regler tillkommer i ett sammanhang och det sammanhanget är ofta av betydelse för en förståelse av den gällande straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Därefter redovisas i vart och ett av kapitlen hur de nordiska länderna, samt ibland även hur Tyskland samt England och Wales, har löst den fråga som analyseras. Redogörelsen över andra länders regleringar gör inte anspråk på att vara fullständig.

I kapitel 7 behandlas frågan om skärpta reaktioner under skyddstillsyn och i kapitel 8 analyseras om det finns behov av ytterligare möjligheter att kunna bestämma var en dömd person får eller inte får vistas. Kapitel 9 ägnas åt frågan om en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd och i kapitel 10 behandlas ett antal frågeställningar som har koppling till tidsbestämda fängelsestraff. I kapitel 11 analyseras återfallsregleringen i 26 kap. 3 §, 29 kap. 4 § och 34 kap. 5 § brottsbalken.

I kapitel 12 behandlas frågan om villkorlig frigivning och i kapitel 13 frågor om permission och särskilda utslussningsåtgärder. En ny verkställighetsform – avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i ett kontrollerat boende – föreslås i kapitel 14. Våra överväganden om kriminalisering av rymning finns i kapitel 15.

I kapitel 16 redovisas konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar och står bakom. Kapitel 17 innehåller utredningens

överväganden i fråga om lagstiftningens ikraftträdande och behovet av övergångsbestämmelser.

Författningskommentaren finns i kapitel 18.

Därefter följer fem kapitel med förslag som utredningen, oavsett ställningstagande i sak, är ålagda att lämna. Dessa kapitel innehåller även överväganden om hur förslagen bör utformas. I kapitel 19 finns författningsförslagen, i kapitel 20 ett förslag om en ny brottspåföljd om vistelseförbud, liksom kriminalisering av överträdelse av ett sådant förbud. Ett förslag som innebär att villkorlig frigivning endast ska beviljas vid särskilda skäl samt i sådana fall först efter att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats finns i kapitel 21. Här presenteras också ett ytterligare förslag som utredningen menar är att föredra framför ett sådant system som efterfrågas i tilläggsdirektiven. Ett förslag som innebär minskad rätt till permission för vissa dömda finns i kapitel 22 och kapitel 23 innehåller ett förslag om kriminalisering av rymning.

I kapitel 24 redovisas konsekvenserna av de alternativa förslagen i kapitel 19–23 och kapitel 25 innehåller överväganden i fråga om ikraftträdande och behovet av övergångsbestämmelser avseende samma förslag. Författningskommentaren till de alternativa förslagen finns i kapitel 26.

Betänkandet avslutas med ett särskilt yttrande och de fyra bilagor som fogats till betänkandet. Bilaga 1 och 2 innehåller som redan påpekats direktiv och tilläggsdirektiv, medan de tillkännagivanden som utredningen har beaktat i sina överväganden är sammanfattade i bilaga 3. Där anges också i vilket kapitel respektive tillkännagivande behandlas.

I bilaga 4 finns en kort bakgrundsteckning av de tidigare tidsobestämda påföljderna förvaring och internering som funnits i svensk rätt, en genomgång av Europakonventionen och Europadomstolens praxis avseende tidsobestämda påföljder samt en presentation av vissa närliggande regleringar i Norden och Tyskland samt England och Wales.

3 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

3.1 Lägesbild avseende brottsutvecklingen i Sverige

3.1.1 Inledning

Den här utredningen har tillsatts för att lämna förslag som ökar skyddet mot allvarlig och upprepad brottslighet samt minskar och förhindrar

återfall i brott. I direktiven anges också att det kan finnas behov av att genomföra vissa justeringar av påföljdssystemet för att möta de utmaningar som gängkriminaliteten innebär. Utredningen har således fått sitt uppdrag mot bakgrund av de senare årens brottsutveckling, där den grova våldsbrottsligheten i form av skjutningar samt sprängningar har ökat och den organiserade brottsligheten påverkar allt fler delar av samhället. Polisen bedömer i sin

senaste lägesbild att 14 000 personer är aktiva i kriminella nätverk. Brottsligheten drabbar i större utsträckning tredje man samt innebär betydande kostnader för samhället, såväl i ekonomiska termer som i

lidande bland de brottsutsatta.

Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet, se prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JuU1och rskr. 1997/98:87. Regeringen har antagit en nationell strategi för att stärka det brottsförebyggande arbetet, se skr. 2023/24:68. Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, Lägesbild över aktiva gängkriminella i Sverige. År 2023 var folkmängden i Sverige 10 551 707 enligt SCB, varför det på befolkningsnivå motsvarar 0,13 procent. I Sverige drabbades minst 46 utomstående i 36 skjutningar och sprängningar, varav 14 avled och 32 skadades under 2011–2020. Det var dock endast fyra individer de första tre åren men 24 de sista tre åren, vilket visar en femfaldig ökning. Sett över tid har det varit ungefär fem utomstående personer årligen som drabbats av fysiska skador och död genom skjutningar och sprängningar som sker i den kriminella miljön, se Polismyndigheten, Skjutningar och beslag av skjutvapen i Polisregion Stockholm under 2020 s. 27 med vidare hänvisning till Sturup, Risken för tredje man att skadas eller dödas i skjutningar och sprängningar i kriminella miljöer i Sverige 2011 till 2020. Se också Europol, Serious and organised crime threat assessment s. 10 och Polisregion Stockholm, Underrättelseenheten, Kriminella nätverk inom den organiserade brottsligheten i polisregion Stockholm (2019) s. 12.

Organiserad brottslighet var 2023 för andra året i rad ett av de områden som allmänheten oroar sig mest för. I den Nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2023 uppgav drygt 85 procent av de som svarade att de tror att brottsligheten i Sverige ökat kraftigt eller något de senaste tre åren (2022 var motsvarande andel 80 procent).

Samtidigt var nivån av självrapporterad utsatthet för brott mot enskild person 20,1 procent år 2023, vilket förvisso å ena sidan var en ökning från 2022 då det var 19,5 procent, men å andra sidan var andelen 2022 den lägsta sedan 2016. Trenden över tid är i stället att den självrapporterade utsattheten för brott minskar. Det finns således en diskrepans mellan allmänhetens bild av brottsligheten och den upplevda brottsligheten. I detta kapitel är därför målet att skapa en nyanserad och saklig bild över hur det faktiskt förhåller sig med brottsutvecklingen i Sverige. En sådan analys är nödvändig om det ska vara möjligt att analysera om föreslagna åtgärder (eller sådana åtgärder som vi är ålagda att lämna förslag om) är effektiva sätt att möta det allvarliga samhällsproblem som den organiserade brottsligheten ostridigt utgör.

3.1.2 Kort om kriminalstatistiken

Det är Brottsförebyggande rådet, Brå, som ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige. Den anmälningsstatistik som ingår i kriminalstatistiken redovisar inflödet av brott till rättsväsendet. Brottsliga gärningar som inte kommer till rättsväsendets kännedom ingår

4 SOM-institutet, Göteborgs universitet, Svenska trender: 1986–2022 s. 17. Frågeformuleringen var “Om du ser till läget i dag, hur oroande upplever du själv följande inför framtiden?” Av de som besvarade frågan svarade 60 procent att de anser att den organiserade brottsligheten är mycket oroande. Det syntes dock en nedgång från 2021, då det var 67 procent. Se också NTU 2023, där 53 procent uppgav att de är oroliga över brottsligheten, vilket var en ökning från 2019 då det var 43 procent och den högsta nivån sedan mätningarna startade. År 2022 var det 46 procent. 5 Nationella trygghetsundersökningen (NTU) är en frågeundersökning som sedan 2006 genomförs årligen av Brottsförebyggande rådet (Brå). Undersökningen riktar frågor om utsatthet för brott, upplevelse av trygghet samt förtroende för och erfarenheter av rättsväsendet till ett slumpmässigt urval av personer mellan 16 och 84 år i befolkningen. 6 NTU 2023. 12,7 procent av hushållen uppgav att de hade utsatts för egendomsbrott, 2,8 procent av befolkningen uppgav att de utsatts för misshandel, 7,7 procent för hot, 4,7 procent för sexualbrott och 1 procent för personrån. 7 Även i prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 beskrivs att den sammantagna brottsutvecklingen uppvisar två parallella trender som pekar åt olika håll, se s. 37: ”Dels en negativ och mycket allvarlig utveckling vad gäller organiserad brottslighet, där det dödliga skjutvapenvåldet ökar och fler barn och unga involveras i och utnyttjas av kriminella nätverk. Samtidigt syns en positiv utveckling genom att den självrapporterade utsattheten för brott mot person och egendom sjunker och att färre ungdomar uppger att de utsatts för eller varit delaktiga i brott.”

således inte i anmälningsstatistiken (men kan i stället fångas upp av brottsofferundersökningen NTU t.ex.). Därtill påverkas kriminalstatistiken av upptäcktsrisken och anmälningsbenägenheten, vilka är två faktorer som varierar över tid. Dessutom är anmälningsbenägenheten lägre ju lindrigare brott det är fråga om, varför de grövre brotten är överrepresenterade i kriminalstatistiken. Det är slutligen ovanligare att brott som begås av närstående anmäls, varför den typen av brott i stället är underrepresenterade.

Gällande de flesta brottstyper är det därför vanskligt att anta att anmälningsstatistiken speglar den faktiska brottsutvecklingen. Den kunskap som finns genom kriminalstatistiken gällande merparten av den allvarliga brottsligheten är således bristfällig och frågan om brottsligheten i Sverige ökar eller minskar – den faktiska brottsutvecklingen – är därmed mycket svår att besvara.

Ett undantag är det dödliga våldet, där Brottsförebyggande rådets statistikrapporter om Konstaterade fall av dödligt våld ger en tillförlitlig bild av utvecklingen. Tillförlitligheten beror dels på att det är mycket ovanligt att fall av dödligt våld inte anmäls till polisen, dels på att statistiken bygger på en detaljerad granskning av uppgifter i samtliga ärenden för att utesluta de fall som inte handlar om dödligt våld (t.ex. fall där det vid utredning visar sig att dödsfallet berodde på en olycka, naturliga orsaker eller självmord). Det finns också alternativa statistiska källor som kan användas för att få en mer tillförlitlig bild av det allvarliga, icke-dödliga våldets utveckling än den som framgår av kriminalstatistiken. Det handlar framför allt om uppgifter från patientregistret, som ger en relativt tillförlitlig bild över utvecklingen av antalet personer som sökt vård för skador med anledning av våld.

För att kompensera för kriminalstatistikens brister som indikator på brottsutvecklingen används också frågeundersökningar, där stora delar av befolkningen tillfrågas om vilka brott de drabbats av, för att analysera utvecklingen av vissa brottstyper. De viktigaste är NTU

8 Se t.ex. Sarnecki och Carlsson, Brottsligheten och samhället kap. 2, som förklarar vilka svårigheter som är förknippade med att studera brottslighetens omfattning och karaktär. 9 Brå, Kortanalys 5/2022 – Brottsutvecklingen till och med 2021 s. 6, Brå-rapport 2019:5, Indikatorer på sexualbrottsutvecklingen 2005–2017 s. 7 och Brå-rapport 2014:8, Brott i nära relationer. En nationell kartläggning samt Nationellt centrum för kvinnofrid, Rapport 2014:1, Våld och hälsa. En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa s. 67.

och Skolundersökningen om brott (SUB). I avsnittet nedan redogörs för vissa viktiga iakttagelser utifrån de nu nämnda undersökningarna där så anses erforderligt, men i huvudsak används den officiella kriminalstatistiken från Brå.

3.1.3 Brottsutvecklingen i allmänhet

Utvecklingen av de dödliga kriminella konflikterna som beskrivs närmare i nästa avsnitt har bidragit till en motsägelsefull våldsutveckling i Sverige. Den totala våldsnivån har nämligen inte ökat sedan början av 1990-talet, utan det är i stället just skjutvapenvåldet som såväl har ökat som blivit grövre.

Även om det som framhållits just ovan är vanskligt att uttala sig om brottsutvecklingen på ett generellt plan finns det mycket som tyder på att den samlade brottsligheten i Sverige har planat ut över tid, snarare än ökat. Antalet anmälda brott under 2022 minskade med två procent jämfört med året innan och anmälda brott mot person minskade med 6 procent under samma år. Tillgreppsbrotten, som har minskat kontinuerligt över tid, var den enda brottskategori där antalet anmälningar ökade marginellt under 2022 jämfört med 2021 (+1,2 procent). De anmälda personrånen minskade i stället med 11 procent jämfört med 2021. Bostadsinbrotten har blivit färre, kortbedrägerierna likaså, medan försäljningsbedrägerierna ökat. Ur ett längre tidsperspektiv så anmäldes 26 procent färre brott 2022 jämfört med 2013.

Sexualbrottslagstiftningen har förändrats vid flera tillfällen under 2000-talet, med nya brottstyper och flera utvidgningar av vad som

10 Enligt senaste SUB (2021) uppgav hälften (50,2 procent) av eleverna att de begått något brott (stöldbrott, våldsbrott, skadegörelse eller provat narkotika) vid minst ett tillfälle under de senaste tolv månaderna. Det är något lägre än vid den föregående mätningen 2019, då andelen uppgick till 51,7 procent. 11 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar 369 s. 8 med vidare hänvisning till Sarnecki, Våldsutvecklingen i Sverige, i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige. Se också Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 där det framkommer att antalet inkomna brottsmisstankar avseende mord och dråp (inklusive försöksbrott) ökade med 53 procent mellan 2022 och 2023, se s. 18. 12 Se t.ex. Tham, Kriminalpolitik. Brott och straff i Sverige sedan 1965 s. 41 ff. I Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2023 framgår också att antal inkomna brottsmisstankar var lägre 2023 (388 381) än 2022 (390 012) och betydligt lägre än 2019 (436 717). 13 Brå, Kriminalstatistik, Anmälda brott. Slutlig statistik 2022. Jämfört med 2006 har de anmälda bedrägeribrotten ökat med 270 procent, se Polismyndigheten, De dödliga bedrägerierna s. 21. 14 Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 8.

definieras som våldtäkt. Den faktiska utvecklingen av sexualbrotten är därför särskilt svårbedömd. De anmälda sexualbrotten minskade under 2022 med 11 procent jämfört med 2021, men dessförinnan hade de ökat kontinuerligt mellan 2016 och 2021. Brå sammanfattar utvecklingen på följande sätt.

En samlad bedömning är att det kan ha skett ökningar av framför allt de

mindre grova sexualbrotten, där det inte förekommer våld eller tvång,

under perioden efter 2012, men att det samtidigt också skett föränd-

ringar, möjligen i både ökande och minskande riktning, i sexualbrotts-

utsattas benägenhet att berätta om sin utsatthet i frågeundersökningar.

Även sett till Åklagarmyndighetens statistik över antal brottsmisstankar som lett till lagföring under 2019–2023 är trenden svagt nedåtgående avseende sexualbrott: 2020 var det 5 175, 2021 var det 5 860, 2022 var det 5 662 och 2023 var det 4 985.

Det finns varken statistik eller forskning som tyder på en generellt ökad ungdomsbrottslighet, utan den har tvärtom enligt flera studier minskat. Det som i stället har förändrats är just det dödliga våldet bland unga män i kriminella miljöer (se nedan). Antalet inkomna brottsmisstankar avseende ungdomsbrott (15–18 år) till Åklagarmyndigheten ökade dock med 7 procent 2023. Detsamma gällde antal brottsmisstankar som ledde till lagföring.

I en nyligen genomförd rapport av Brå, Grovt våld i skolan. En beskrivning av omfattning, karaktär och utveckling fram till och med 2022, är slutsatsen att det grova skolvåldet inte har ökat under de senaste 15 åren. Det är också ett begränsat fenomen: tre av fyra skolor har inte haft någon händelse av grovt våld under det senaste läsåret. Nio av tio gärningspersoner är pojkar. Det finns dock resultat som vittnar om att grovt skolvåld är ett delvis allvarligare och delvis annorlunda problem nu jämfört med på 00-talet. I Brås förra rapport (2009) om grövre skolvåld konstaterades att Sverige varit i princip förskonat från dödliga våldsdåd i skolan, men i denna rapport har sju fall av

15

Brå, Brottsutvecklingen till och med 2021, kortanalys 5/2022. 16

Brå, a.rapport s. 34. Se också prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 9 f. 17

Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 32. 18

SiS, Kapacitetsrapport, Sis återrapportering 2023 (dnr S2023/03077) s. 25 f. med vidare hänvisning till Svensson, Changing routine activities and the decline of youth crime: A repeated cross-sectional analysis of self-reported delinquency in Sweden, 1999–2017, Criminology, Volume 59, Issue 2 s. 351–386. Se också Estrada m.fl., Den svenska ungdomsbrottsligheten. 19

Ökningen är särskilt stor bland barn under 15 år. Under 2023 ökade antalet pågående förundersökningar om mord eller dråp (inklusive försök) hos Åklagarmyndigheten med 77 procent, se Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 42. 20

Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 43.

fullbordat dödligt våld i skolmiljö identifierats för perioden 2010–2022. Antalet är enligt Brå för litet för att det ska vara möjligt att uttala sig om någon särskild utveckling inom perioden, men resultaten visar på en ökad förekomst av särskilt allvarliga fall.

3.1.4 Det dödliga våldet, särskilt skjutvapenvåldet

Under 1990-talet uppgick det dödliga våldet i Sverige till i genomsnitt 100 fall per år, en nivå som under 2000-talet minskade till 91 fall per år. Minskningen fortsatte några år in på 2010-talet, men därefter vände antalet uppåt. Under slutet av 2010-talet och inledningen av 2020talet (2018–2022) har det genomsnittliga antalet legat på 114 fall per år. År 2022 var det 116 fall av dödligt våld i Sverige och 2023 var det 121 fall.

Sett till andelen fall per 100 000 invånare så minskade det dödliga våldet från 1,1 till 0,71 dödade per 100 000 invånare mellan 2002 och 2012. Från 2013 ökade våldet och uppgick 2023 till 1,15 dödade per 100 000 invånare.

Av de totala 116 fallen av dödligt våld 2022 användes skjutvapen i 63 fall, vilket utgör 54 procent. 2023 var det en minskning till 53 fall och 44 procent. Motsvarande utfall för 2021 var 45 fall (40 %). Offret var en man eller en pojke i 98 procent av fallen och ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet finns främst bland män under 29 år. Enligt uppgifter från Socialstyrelsens patientregister har antalet personer som vårdas i sluten eller specialiserad öppenvård till följd av skottskada ökat de senaste tio åren från 82 personer 2013 till 107 personer 2022, och av dessa är en majoritet män. Antalet har dock minskat sedan 2018, då det var 148 personer som vårdades.

21 Brå-rapport 2024:3. I rapporten definieras grovt skolvåld som fysiskt våld som lett till någon typ av vårdbehov, vilket i första hand avser grov misshandel eller mord och dråp, inklusive försök och förberedelse. 22 Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f. och 10. 23 Brå, tabell 22. Konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts samt kön på brottsoffret, i hela landet, 2013–2022 och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld. En granskning av anmält dödligt våld 2023 s. 3. 24 Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 14 samt avseende 2023 s. 4. 25 Brå, a. rapport s. 15 och Sturup m.fl., Increased Gun Violence Among Young Males in Sweden: A Descriptive National Survey and International Comparison. Eur J Crim Pol Res (2019) 25 s. 365–378. Den trenden är global, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 23.

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

I världen begås omkring 40 procent av alla mord med skjutvapen

och drygt 20 procent begås i gängkontext. I Sverige anses åtta av tio

fall av dödligt skjutvapenvåld ske i den kriminella miljön. Nära hälften (48 %) av alla offer för dödligt skjutvapenvåld i landet mellan 2008–2013 anses ha varit en del av en kriminell konflikt. Motsvar-

ande för perioden 1990–1995 var mindre än en femtedel (18 %). Ungefär 40 procent av skjutningarna har koppling till utsatta om-

råden. En tredjedel av alla offer har själva varit misstänka för lik-

nande brottslighet. Det dödliga skjutvapenvåldet är med andra ord i stor utsträckning synonymt med dödligt våld i kriminella miljöer.

Figur 3.1 Dödligt våld och användning av skjutvapen

Antal konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts eller inte, 2013–2022

Källa: Figur ur Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 15.

UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 13 och 20. UNODC, a. rapport s. 2023 s. 119. Brå-rapport 2017:5, Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2015 s. 259.

Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2021 s. 15. Polismyndigheten har identifierat omkring 60 utsatta områden, varav omkring 20 är särskilt utsatta. Ett utsatt område är ett geografiskt avgränsat område som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status och där kriminella har en inverkan på lokalsamhället. Inverkan är snarare knuten till den sociala kontexten i området än till de kriminellas utstuderade vilja att ta makten och kontrollera lokalsamhället. Effekten blir att de boende i området upplever otrygghet, vilket i sin tur leder till en minskad benägenhet att anmäla brott och att medverka i rättsprocessen. Särskilt utsatta områden kännetecknas av en allmän obenägenhet att delta i rättsprocessen. Det kan även förekomma systematiska hot och våldshandlingar mot vittnen, målsägande och anmälare i området. Situationen i området innebär att det är svårt eller nästintill omöjligt för polisen att fullfölja sitt uppdrag, vilket kräver regelmässig anpassning av arbetssätt eller utrustning. Många gånger har det skett en normalisering vilket lett till att varken polisen eller de boende reflekterar över det avvikande läget i området. Se Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Regeringsuppdrag 2021 samt 2023.

Brå-rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 75.

Som figuren visar har det dödliga skjutvapenvåldet ökat medan det dödliga våldet utan skjutvapen i själva verket har minskat.

Trots ökningen är den generella nivån av dödligt våld sett till befolkningens storlek dock inte högre än i början på 1990-talet och mycket låg i ett globalt perspektiv. I världen var det 5,8 dödade per 100 000 invånare 2021, i Europa 2,2 mot Sveriges 1,08 dödade per 100 000 invånare samma år.

Sett över längre tid följer den svenska utvecklingen vad gäller dödligt skjutvapenvåld utvecklingen i andra länder (Danmark, Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Österrike, Frankrike, England och Wales), men skiljer sig åt från år 2012 vad gäller ökningen av det dödliga våldet i kriminella miljöer. Det gäller i synnerhet dödligt våld med skjutvapen mot 20–29-åringar. En liknande utveckling syns, eller förutses, dock även i vissa delar av övriga Europa.

Enligt Brå är de senare årens utveckling av det dödliga skjutvapenvåldet i kriminella miljöer svår att förklara utifrån mer traditionella faktorer, men en rimlig slutsats är enligt myndigheten att ökningen handlar om en särskild gruppdynamik i den kriminella miljön, där skjutningar utlöser varandra (s.k. social contagion). Varför en sådan dynamik har uppstått just i Sverige är dock i stor utsträckning oklart. Andra faktorer som nämns är bristande brottsbekämpning och förebyggande arbete, konflikter om narkotikamarknader, bristande integration samt ökade socioekonomiska klyftor i samhället. Även vapensmuggling och tillfällesstrukturer (tillgång till vapen) samt bristande förtroende för rättsväsendet kan vara av betydelse för utvecklingen.

31 Brå-rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 13 och 30. 32 Bland männen är siffran i USA 15 och i Afrika 12,7, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 10 och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f., 10 och 118. Se också Brårapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 24. År 2020 var det 12 avlidna per miljon i Sverige och 1990 var det 14–15 personer. 33 SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar nr. 369 s. 8 med vidare hänvisning till Brå, Rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder. En jämförande studie av nivåer, trender och våldsmetoder och Westfelt, Den svenska våldsbrottsutvecklingen i ett europeiskt perspektiv i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige. 34 UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 118 ff. och t.ex. Interpol, Interpol global crime trend summary report, Europol spotlight – the use of volent organized crime groups och Europarådet, The EU’s fight against organized crime. 35 Brå 2021:8 Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 8 ff. och 66 ff. med vidare hänvisningar till forskning samt rapporter från Polismyndigheten. Se också SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna (publikation nr. 369) s. 8.

Antalet sprängdåd har ökat över tid: 2023 registrerades totalt 350 sprängningar (varav 149 fullbordade, 62 försök och 140 förberedelser). År 2022 registrerades 191 sprängningar (varav 90 fullbordade detonationer, 33 försök och 68 förberedelser), medan motsvarade siffror 2018 var totalt 154 sprängningar (varav 90 fullbordade, 12 försök och 52 förberedelser).

3.1.5 Särskilt om dödligt våld mot kvinnor

Under 2023 var offret en kvinna i 33 av de totalt 121 fallen av dödligt våld som registrerades, vilket innebär en andel om 27 procent. Det konstaterades tio fall av dödligt våld där offer och förövare hade en parrelation vid tidpunkten för brottet eller tidigare, vilket andelsmässigt var åtta procent av samtliga fall av dödligt våld. Motsvarande andel 2021 var 17 procent (19 fall).

I Polismyndighetens årsredovisning för 2023 konstaterar myndigheten att i flera polisregioner är mäns våld mot kvinnor dödligare än skjutvapenvåldet. Det betyder att det i flera polisregioner är fler kvinnor som dör till följd av våld begånget antingen av en man, som kvinnan har eller har haft en relation med, eller våld begånget av en obekant (dödligt våld som inte är partnervåld), än personer som dör till följd av skjutvapenvåld. Det konstateras vidare att det inte finns några geografiska skillnader i våldet och att storstad, småstad och glesbygd är lika drabbade. I rapporten bedöms också att Polismyndighetens arbete inte nämnvärt har minskat mäns våld mot kvinnor under året samt att större delen av arbetet har varit reaktivt snarare än förebyggande. Att utreda och lagföra männen anses minska våldet på kort sikt genom inlåsning, men bedöms inte minska våldsanvändningen på lång sikt. Däremot har polisen möjlighet att i det förebyggande arbetet tillsammans med andra samhällsaktörer bidra till att skapa långsiktiga reducerande effekter på våldet. Det förebyggande arbetet avseende mäns våld mot kvinnor anses ha varit relativt underutvecklat i myndigheten.

36

Polismyndigheten, Dur 2/Status – Brk: 1312 (detonation) – 1313 (försök/förberedelse). Statistik från myndighetens hemsida. 37

Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2023 s. 3. 38

Brå, a. rapport s. 4. 39

Polismyndigheten, Årsredovisning 2023 s. 64.

3.1.6 Antalet mord i övriga Norden

Som en jämförelse kan det vara intressant att se hur många mord som begås per år i övriga Norden (Island är undantaget då det är väldigt ovanligt med allvarlig brottslighet där). År 2022 var det 29 mord i Norge (35 år 2023). Befolkningen i Norge är dock mindre än i Sverige och uppgår till omkring 5,5 miljoner. I Danmark redovisas statistiken för mord och försök till mord samlat och 2022 var det 166 domar som avsåg något av dessa. En sökning i den nationella statistikdatabasen ger vid handen att 52 av dessa var fullbordade mord (dråp). I Danmark uppgår befolkningen till 5,9 miljoner. I Finland var det 79 fall med dödlig utgång (dråp, mord samt dråp under förmildrande omständigheter) under 2022. Även i Finland är befolkningen ungefär 5,6 miljoner.

Sveriges befolkning uppgår till drygt 10,5 miljoner, vilket alltså är betydligt fler än i de andra nordiska länderna. Sett per antal invånare är således inte antalet mord högre i Sverige än i övriga nordiska länder. Det som särskiljer Sverige är däremot att skjutvapen användes i över hälften av de 116 fallen av dödligt våld 2022, liksom att en mycket stor andel skedde inom ramen för kriminella konflikter. Om dödsskjutningarna i kriminella miljöer räknades bort skulle dock Sverige ligga på lägre nivåer av dödligt våld än Finland och Danmark, sett till befolkningens storlek.

3.1.7 Andelen utredda brott minskar

Ytterligare ett sätt att granska de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förbygga och bekämpa den beskrivna brottsligheten är att se till statistiken över handlagda brott. Av Brås rapport över handlagda brott för 2022 kan utläsas att i 49 procent av de handlagda brotten hade en utredning bedrivits medan resterande hade direktavskrivits. Jämfört med året innan var det en minskning med två pro-

40 Politiet, Drap i Norge 2013–2023, Nasjonal drapsoversikt s. 6. 41 Uppgifter om befolkning är hämtade från Nordic Statistics, https://pxweb.nordicstatistics.org/pxweb/en/Nordic%20Statistics/?rxid=4bd7ba15-3c4a- 4793-8711-6db1fc878223 den 6 mars 2024. 42 Danmarks Statistik, Kriminalitet 2022 s. 25. 43 https://www.statistikbanken.dk (uppgift hämtad den 4 mars 2024). För tidigare år, se Justitsministeriets forskningskontor, Drab i Danmark 2017–2021. 44 https://www.stat.fi/tup/suoluk/suoluk_vaesto_sv.html#utvecklingen-vissa-typer-brott (uppgift hämtad den 4 mars 2024).

cent av andelen utredda brott och en ökning om två procent av andelen direktavskrivna brott.

Andelen handlagda brott som resulterade i en utredning, det vill säga förundersökning, förenklad utredning eller utredning enligt lagen om unga lagöverträdare minskade med åtta procent jämfört med året innan. Denna minskning noterades i samtliga brottskategorier. Personuppklarade brott, det vill säga brott där minst en misstänkt person har lagförts genom beslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse minskade med tio procent jämfört med 2021. Antalet personuppklarade brott minskade för samtliga redovisade brottskategorier. Jämfört med 2014 minskade antalet personuppklarade brott med 15 procent. Andelen brottsmisstankar som ledde till lagföring ökade dock 2023 med 0,3 procentenheter jämfört med året innan och 2 000 fler personer lagfördes för brott 2023 jämfört med 2022.

Även uppklaringsgraden av brott som inneburit dödligt våld har minskat över tid. Under 2014 till 2017 klarades 68 procent av alla fall av dödligt våld upp, vilket kan jämföras med en uppklaringsgrad om mellan cirka 75 och 90 procent under perioden 1990–2010.

45

De handlagda brotten beskriver ett årligt utflöde av anmälda brott från myndigheterna där olika beslut som avslutar handläggningen av brotten har fattats, se Brå, Handlagda brott. Slutlig statistik 2022. Av Polismyndighetens årsredovisning 2023 framgår att antalet direktavslutade ärenden ökade med 4,2 % 2023 (749 196 brott av 1 254 523 inkomna ärenden direktavslutades, vilket motsvarar 60 %), se s. 46. 46

Brå, Handlagda brott. Slutlig statistik 2022 s. 21. 47

Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 34. 48

Brå-rapport 2023:4 s. 17. Se också Brå-rapport 2020:4 och 2021:8.

Figur 3.2 Procentuell utveckling sedan 2007 av antalet skäligen misstänkta personer, ärenden redovisade till åklagare, personuppklarade brott och lagförda personer hos Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten

Källa: Officiell kriminalstatistik samt Polismyndighetens, Ekobrottsmyndighetens och

49 Åklagarmyndighetens årsredovisningar, bild ur prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 20.

3.1.8 Straffmassan ökar, liksom medelbeläggningen i anstalt

Antalet utdömda fängelseår, den så kallade straffmassan, som döms ut varje år har ökat kraftigt över tid. Mellan åren 2017 till 2022 ökade straffmassan med omkring 63 procent (från omkring 8 000 fängelseår till 13 000 fängelseår).

Straffmassan påverkas såväl av längden på fängelsestraffen som av hur många som döms till fängelse. Den genomsnittligt utdömda fängelsetiden har under samma period ökat från 9 till 13 månader, vilket är en ökning med 44 procent. Antalet utdömda fängelsestraff har ökat från 10 441 till 12 556, vilket är en ökning med 20 procent. Ökningen i straffmassan beror således främst på att längden på fängelsestraffen har ökat och inte på att fler har dömts till fängelse.

49 Definitionen av personuppklarade brott förändrades något i och med en revidering av statistiken 2014. Detta medförde en generell nivåhöjning av antalet personuppklarade brott. Jämförelser mellan perioden 2007–2013 och perioden 2014–2022 ska därför göras med försiktighet. Observera också att den procentuella ökningen 2014–2022 i figur 3.2 är i relation till nivån 2007, som är beräknad enligt den tidigare definitionen av personuppklarade brott. 50 Brå, tabell 40 F, Domslut med påföljd fängelse, efter fängelsetidens längd i månader, 1975–2022.

Figur 3.3 Utdömd straffmassa i antal fängelseår samt medelbeläggning i anstalt

Straffmassa (antal fängelseår) samt medelbeläggning (antal personer)

Källa: Officiell kriminalstatistik samt Kriminalvård och statistik 2022 och Kriminalvårdens årsredovisning. Figur ur prop. 2023/24:1 s. 25.

3.2 Återfall i brott

3.2.1 Allmänt om återfallsstatistiken

Vår statistikredovisning nedan bygger, om inte annat anges, på Brås slutliga statistikrapport från 2023 som avser återfall bland personer med en så kallad ingångshändelse 2016 (se nedan om begreppet ingångshändelse). Detta är den senaste slutliga återfallsstatistiken som finns att tillgå. Brå har därtill biträtt utredningen med ett särskilt statistikuttag och även Kriminalvårdens återfallsstatistik redovisas i vissa delar. Där avser i stället senaste tillgängliga statistik de som frigavs från anstalt eller påbörjade en frivårdsverkställighet 2019 eller tidigare (Kriminalvårdens uppföljningsperiod är tre år; se vidare nedan om skillnaderna mellan Brås och Kriminalvårdens statistik).

Återfallsstatistiken som publiceras av Brå har som primärt syfte att ge en övergripande bild av nivån, strukturen och utvecklingen för

51

Det finns därtill en preliminär statistikrapport för 2020, dock redovisas endast andelen personer som inom loppet av ett år efter en ingångshändelse återfallit i ett nytt lagfört brott. Slutlig återfallsstatistik för 2017 presenterades 30 maj 2024, liksom preliminär statistik för 2021. Denna har dock av skäl hänförliga till tryck- och layoutprocessen inte kunnat beaktas i detta betänkande.

de återfall i brott som registreras och lagförs i Sverige. Det är dock viktigt att ha med sig att statistiken endast utgår från återfall som kommit till rättsväsendets kännedom och som lett till lagföring. Inte heller återfallsstatistiken ger således en bild av alla återfall i brott som sker i samhället, precis som lagföringsstatistiken inte ger en bild av alla brott som begås.

I den statistik som Brå redovisar är begreppet ingångshändelse centralt. Den population som studeras utgörs av samtliga personer som under ett kalenderår frigivits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja) eller fått andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare. Dessa händelser kallas i statistiken ingångshändelser. Lagföringar som omfattar brott med endast penningböter i straffskalan och ordningsbotsföreläggandet är dock exkluderade. Därtill inräknas endast personer som var folkbokförda i Sverige den 31 december respektive referensår i populationen. Personer som avlidit under uppföljningsperioden ingår i populationen fram till dess att de har avlidit.

Vid tidpunkten för ingångshändelsen startar en uppföljningsperiod om tre år, inom vilka återfall i nya lagförda brott, så kallade återfallshändelser, studeras. Varje uppföljningsperiod är därmed individuell för varje ingångshändelse. En återfallshändelse motsvarar ett brott som lagförts genom en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande eller en utfärdad åtalsunderlåtelse. Villkoren för att ett brott ska inräknas som en återfallshändelse är således att det skett under uppföljningstiden om tre år och att domen vunnit laga kraft.

Då det kan ta olika lång tid från att ett brott begås till att domen vinner laga kraft eller till att ett lagföringsbeslut tas, till exempel på grund av överklagande till högre instans, tillämpas en så kallad buffertperiod efter uppföljningsperiodens slut. På så sätt hinner så många som möjligt av de brott som begåtts under uppföljningsperioden resultera i lagakraftvunna domar. I den slutliga statistiken är buffertperioden efter uppföljningsperioden tre år, medan den i den preliminära är ett år. Detta innebär att fler domar hinner få laga kraft och komma med i den slutliga statistiken jämfört med den preliminära statistiken. Det är således på grund av uppföljnings- och buffertperioderna som den senaste statistiken som finns att tillgå avser ingångshändelser från 2016.

52 Brå, Återfall i brott, Slutlig statistik för 2010 s. 7.

Statistiken ger dock vid handen att den totala andelen som återfaller visar mycket små förändringar över tid. Variationen har varit som störst två procentenheter under de senaste tio åren. Även om det just nu är såväl en speciell kriminalpolitisk tid som en oroande brottsutveckling i vissa miljöer finns det mot bakgrund av den stabilitet som visat sig över tid skäl att tro att återfallsstatistiken kommer att vara relativt stadig även framöver.

Brås återfallsstatistik visar generellt högre nivåer än Kriminalvårdens. Detta har dock flera olika förklaringar och är inte konstigt, bland annat eftersom myndigheterna har olika syften och delvis olika sätt att mäta återfall.

Brås kriminalstatistik bygger på lagförda brott medan Kriminalvården redovisar hur många av Kriminalvårdens klienter som återkommer för att avtjäna en ny påföljd i anstalt eller frivård. Kriminalvårdens undersökningspopulation är avgränsad till att omfatta personer som avtjänat en kriminalvårdspåföljd under ett kalenderår (referensår). Därtill mäter Brå återfallet till ny lagföring medan Kriminalvården mäter återfallet till en ny kriminalvårdspåföljd. Brå redovisar vidare återfall i andra lagföringar än fängelse och frivårdspåföljd, det vill säga även till exempel böter. En annan skillnad gäller populationen. I Brå ingår endast de som är folkbokförda den 31 december det aktuella referensåret, och större hänsyn tas till dödsfall. Brå har också en längre buffertperiod samt mäter återfall från det att intensivövervakning med elektronisk kontroll avslutats medan Kriminalvården börjar mätningen när verkställigheten påbörjas. Även buffertperioden skiljer sig åt och är kortare hos Kriminalvården (mellan 8 och 21 månader).

3.2.2 Återfall i brott totalt sett enligt den senaste statistiken

Allmänt

Enligt Brås statistik har som sagt andelen återfall i brott inom tre år efter frigivning från anstalt eller påbörjad frivårdspåföljd varit stabil över tid. Av drygt 66 000 personer som hade en ingångshändelse 2016

53

Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 9. 54

Även i vårt särskilda statistikuttag från Brå är skillnaden i återfall mellan perioderna 2007–2011 respektive 2012–2016 närmast försumbara. 55

Brå, Utvecklingen av återfall efter fängelse. Beskrivning av Brås och Kriminalvårdens statistik och analys av en möjlig förklaring till minskningen, kortanalys 4/2017 s. 7 ff. där skillnaderna noga förklaras.

var det 26 302 (40 %) som återföll i något brott minst en gång under uppföljningsperioden på tre år. Av kvinnorna var det 28 procent som återföll och av männen 43 procent. Återfallsrisken är 59 procent högre för män än för kvinnor. Återfallen var som störst bland de mellan 15–17 år (38 %) och de mellan 18–20 år (50 %). Endast en femtedel av de över 60 år återföll inom tre år. Tillsammans stod de som återföll för cirka 152 000 återfallsbrott, vilket motsvarar 5,8 återfallsbrott per person. Av dem som återföll gjorde en majoritet (62 %) det inom ett år från ingångshändelsen (mediantid 8 månader och en vecka).

Kriminalvårdens statistik avseende återfall i brott visar i stället en minskning över tid av antalet återfall inom tre år efter avslutade fängelseverkställigheter och påbörjade verkställigheter i frivård. Från att i början av 1990-talet ha legat på 40 procent har andelen minskat sedan 1999 och från 2016 legat stabilt på 30 procent. Av de fängelsedömda är det fler som återfaller (se vidare nedan) och av de skyddstillsynsdömda något färre. Av de som avtjänat sitt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll återfaller endast drygt tio procent inom tre år. Här ses en tydlig nedgång; 2010 var det nästan 20 procent. Av de som avtjänat villkorlig dom återfaller mindre än tio procent inom tre år.

Brottstypens och tidigare belastningars betydelse för återfall

Återfallsstatistiken visar att brottstypen spelar roll för återfallsfrekvensen. Störst andel återfall finns bland dem som lagförts för brott mot narkotikastrafflagen. Här ses dock den största minskningen sedan 2007 till 2016; från 66 till 53 procent. Minst andel återfall fanns bland dem som dömts för brott mot allmänheten (22 %) och sexualbrott (19 %) som grövsta brott.

Även enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik återfaller personer med sexualbrott som huvudbrott betydligt mer sällan än personer med

56 Vid en jämförelse med den preliminära statistiken för 2020 syns relativt stora skillnader, men där är uppföljningsperioden samt buffertperioden som sagt endast ett år. Det var t.ex. 17 925 personer, eller 24 procent, som återföll i brott inom ett år. Dessa stod för 50 015 återfall i brott, vilket motsvarade 2,8 återfallsbrott per person. Andelen återfall ökade tydligt med antalet belastningar fem år före ingångshändelsen. Bland personer med 9 eller fler tidigare belastningar återföll 77 procent. Bland personer utan tidigare belastning låg andelen återfall på 12 procent. Se Brå, Återfall i brott. Preliminär statistik 2020. 57 Kriminalvården, KOS 2022 s. 89 f.

andra brottstyper som huvudbrott (omkring 10 procent, medan det vid trafikbrott är 60 % och vid tillgreppsbrott nära 50 %).

Andelen återfall ökar tydligt med tidigare belastningar. Av de personer som hade minst nio tidigare belastningar återföll 91 procent i brott inom tre år. Även bland dem som hade 4–8 tidigare belastningar var andelen som återföll hög, 79 procent inom tre år. Drygt hälften av alla personer med en ingångshändelse hade inte någon tidigare belastning, och av dem återföll en femtedel i brott någon gång under den treåriga uppföljningsperioden. Statistiken visar således att personer med nio eller fler tidigare belastningar löper 20 gånger högre risk att återfalla i brott än de utan tidigare belastning.

Att återfallssannolikheten ökar i takt med antalet verkställigheter i anstalt eller frivård framgår också av Kriminalvårdens statistik. Ungefär 20 procent av de som inte tidigare har en verkställighet inom Kriminalvården återfaller i brott inom tre år. Av de som har en tidigare verkställighet återfaller 40 procent, av de som har 2–3 tidigare verkställigheter återfaller 60 procent och av de som har 6 eller fler tidigare verkställigheter återfaller 90 procent.

3.2.3 Närmare om återfall i brott efter avtjänat fängelsestraff

En tydlig minskning av återfallen över tid

I såväl Brås som Kriminalvårdens statistik har återfallen minskat stadigt över tid sedan början av 00-talet bland de som friges från anstalt och så i samtliga strafftidsintervall. Minskningen är dock mindre i Brås statistik, det vill säga avseende lagföringar jämfört med ny kriminalvårdspåföljd. I stora drag ser dock utvecklingen likadan ut i de båda myndigheternas återfallsstatistik. År 2019 var dock andelen som återföll i brott enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik den högsta sedan 2011.

Kriminalvårdens statistik visar att i slutet av 1990-talet återföll omkring 55 procent av de som frigivits från anstalt i brott som ledde till en ny kriminalvårdspåföljd inom tre år efter avslutad fängelse-

58

Kriminalvården, KOS 2022 s. 94. 59

Kriminalvården, KOS 2022 s. 92. Samma resultat ses i Finland, se RP 119/2018 rd s. 6. 60

Kriminalvården, KOS 2022 s. 96.

verkställighet, men att det efter en stadig minskning sedan början av 2000-talet nu är omkring 40 procent som återfaller inom tre år.

Figur 3.4 Andel återfall med frigivning från anstalt som ingångshändelse 1994–2014

Brås preliminära statistik (1 års uppföljningstid), respektive Kriminalvårdens statistik (3 års uppföljningstid)

Källa: Figur ur Brå, Kortanalys 4/2017 s. 10.

Utfallet skiljer sig åt beroende på anstaltspopulationen

Andelen återfall efter avslutat fängelsestraff varierar stort beroende på flera faktorer. Män återfaller till exempel i större utsträckning än kvinnor och personer som avtjänat fängelsestraff på två månader upp till ett år återfaller i större utsträckning än personer som avtjänat korta fängelsestraff (upp till en månad) och personer som avtjänat långa straff (två år eller mer). Därtill återfaller personer över 50 år i mindre utsträckning än yngre personer. Även brottstyp spelar roll: personer som avtjänat fängelsestraff för olika sexualbrott återfaller i mindre utsträckning medan personer som avtjänat fängelsestraff för tillgreppsbrott eller narkotikabrott återfaller i större utsträckning. Anstaltspopulationens sammansättning, i betydelsen vilka brott de begått samt deras ålder, har därmed en mycket stark påverkan på den

61 Kriminalvården, KOS 2022 s. 96 och Brå, Kortanalys 4/2017 s. 10 f. Brås slutliga statistik visar samma utveckling som den preliminära statistiken.

totala andelen återfall i brott. I en kortanalys från Brå kunde man till exempel se en stark samvariation mellan andelen äldre nyintagna och andelen återfall bland samtliga intagna efter avtjänat straff under åren 2003 till 2010.

Brå menar således att den minskning som kan ses i återfallen från 2003 till 2010 framför allt tycks hänga samman med den förändrade klientsammansättningen. Enligt analysen är det under dessa år framför allt förändringarna i klientpopulationens ålder, tidigare belastning, typ av brottslighet och utdömd strafftid som tycks ha påverkat nedgången. Under 2011 till 2014 är det däremot mindre klart utifrån Brås analys vad som drivit nedgången.

I den aktuella analysen undersöktes inte om förbättrade insatser under tiden i anstalt, till exempel bättre verkställighetsplanering, mer och bättre utbildning i anstalt, fler och mer effektiva program eller bättre utslussningsåtgärder kan ha bidragit till minskningen i återfall. Analysens resultat tyder ändå på att dessa faktorer inte hade någon avgörande betydelse för återfallsminskningen under 2003 till 2010, samtidigt som det inte kan uteslutas att förbättringar i Kriminalvårdens insatser kan ha spelat större roll för minskningen under 2011 till 2014.

Kort om den preliminära statistiken

Även i den preliminära statistiken, som finns från 2020 i senaste version i skrivande stund, syns en positiv trend vad gäller återfall i brott efter avslutad fängelsepåföljd. Enligt den preliminära statistiken återföll 54 procent av dem som frigavs från fängelse 2003 inom ett år, jämfört med 44 procent bland dem som frigavs 2020 (vilket är en ökning från 2019 då det var 43 procent).

62

Brå, Kortanalys 4/2017 s. 11. Ökningen under 1996–1998 som syns i figuren ovan är ett mycket tydligt exempel på detta och har att göra med utvecklingen av intensivövervakning med elektronisk kontroll. I och med denna blev klientelet med hög risk för återfall i brott kvar i anstalt medan de andra avtjänade med IÖV och således ökade återfallen bland dem som frigavs från anstalt med 13 procentenheter. 63

Brå, a.rapport s. 11. 64

Brå, a. rapport s. 16. 65

Brå, a.st.

Figur 3.5 Andel frigivna från anstalt som återfaller i brott inom ett år

Källa: Figur ur prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 26.

Specifikt om den senaste slutliga statistiken från Brå

Särskilt om strafftid och återfall

År 2016 frigavs 5 956 personer från anstalt, varav 92 procent var män. Av dömda med ingångshändelsen fängelsestraff 2016 återföll 63 procent inom tre år, vilket jämfört med 2007 var en minskning med sex procentenheter. Av de som dömts till sluten ungdomsvård återföll 76 procent, vilket jämfört med 2007 var en minskning med sju procentenheter.

Återfallen varierar kraftigt med den utdömda strafftiden (se tabell nedan). Återfallen är som lägst bland dem med strafftider längre än fyra år (37 %), vid strafftider mellan två och fyra år (45 %) och som högst bland dem med strafftider mellan två och sex månader (över 70 %). Som tidigare framhållits är dock trenden över tid nedåtgående i alla strafftidskategorier.

Tabell 3.1 Andel personer som återfallit i brott inom tre år av samtliga som frigivits från anstalt 2016 samt förändring jämfört med 2007

Källa: Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 15.

Utifrån Kriminalvårdens återfallsstatistik är återfallen i brott efter avslutad fängelseverkställighet 2011–2019 efter strafftid fördelade enligt följande.

Tabell 3.2 Återfall i brott inom tre år efter avslutad fängelseverkställighet efter strafftid

År 2011–2019

Strafftid 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

< 2 mån Antal 1066 1139 1100 1121 999 985 1036 1053 1012

Andel 40 % 38 % 39 % 41 % 38 % 38 % 39 % 37% 38 % < 2 mån Antal 1 224 1 286 1211 1067 1 025 964 899 920 910 < 6 mån Andel 54 % 53 % 49 % 49 % 49 % 49 % 47 % 48 % 48 % < 6 mån Antal 699 646 607 570 517 551 509 487 520 < 1 år Andel 42 % 40 % 41 % 42 % 39 % 41 % 41 % 42 % 42 % < 1 år Antal 390 368 322 316 357 300 296 294 313 < 2 år Andel 42 % 38 % 38 % 39 % 41 % 38 % 36 % 36 % 36 % > 2 år Antal 332 362 298 250 263 267 252 294 336

Andel 26 % 27 % 24 % 22 % 23 % 25 % 23 % 26 % 28 %

Källa: KOS 2022 s. 101 (KVR).

Tid till första återfallet

Av den slutliga statistiken avseende de som frigavs från anstalt 2016 framgår vidare att mediantiden till den första återfallshändelsen efter fängelse som påföljd var 157 dagar, det vill säga lite drygt fem månader. Mediantiden till återfall har ökat sedan 2007, då den var 126 dagar.

Det är också tydligt att ett högre antal tidigare belastningar samvarierar med en kortare tid till ett första återfall i brott, men över tid har tiden fram till första återfallet ökat. Det nu sagda gäller alla som dömts, de vill säga inte enbart de fängelsedömda. Återfallsintensiteten minskar också över tid. Den är som störst direkt efter en ingångshändelse, men efter sju månader har den halverats och efter ytterligare ungefär ett år är den endast en fjärdedel av den ursprungliga intensiteten. Personer som dömts till fängelse och andra frihetsberövande påföljder uppvisar den största återfallsintensiteten under hela uppföljningsperioden. Skillnaden mot de andra påföljderna är störst i början och minskar över tid.

Figur 3.6 Återfallsintensitet per månad bland samtliga personer med en ingångshändelse 2016 efter påföljd

Källa: Bild ur Brå, Slutlig återfallsstatistik 2016 s. 27.

66 Mediantiden till första återfallshändelse för alla påföljder (inte endast fängelse) var cirka åtta månader och en vecka (253 dagar). 67 Brå, tabell 835. Median av antal dagar till första återfall inom 3 år för samtliga personer som återfallit efter en ingångshändelse 2007–2016 efter mest ingripande påföljd i ingångshändelsen.

3.2.4 Särskilt om återfall under övervakning

I en kortanalys från Brå undersöktes särskilt återfall i brott bland de i frivård, det vill säga de som ställts under övervakning i samband den villkorliga frigivningen, de som verkställt sitt fängelsestraff genom intensivövervakning samt de skyddstillsynsdömda. Då detta är den enda studie från senare år som undersöker återfall under övervakning finns skäl att redovisa några resultat från studien, trots att den nu är några år gammal.

Av alla de som stod under övervakning någon gång under 2008–2017 var det totalt 37 procent som lagfördes för nya brott under övervakningen. Motsvarande andel för de intensivövervakade var 1,5 procent. Siffrorna är dock inte direkt jämförbara eftersom övervakning pågår även efter intensivövervakningen. Tas hänsyn till tidsaspekten begicks i genomsnitt 2,5 lagförda brott per personår med övervakning, jämfört med 0,2 brott per personår med intensivövervakning. Män återföll i större utsträckning än kvinnor. Andelen återfall var som störst i den yngsta åldersgruppen (15–24 år; drygt 45 procent) och avtog mycket kraftigt med stigande ålder (35 procent i gruppen 35–44 år).

Även i denna studie syntes en generell minskning i återfallen mellan 2008 och 2013. Andelen som lagfördes för brott under övervakning minskade från 31 till 27 procent (antalet lagföringsbeslut minskade dock under samma tid varför det inte är fråga om någon faktisk minskning).

Narkotikabrott (ringa) var den vanligaste brottstypen att återfalla i, därefter följde olovlig körning och tillgreppsbrott (oftast stöld). Dessa tre brottstyper stod för 73 procent av lagförda brott under övervakning. Detta visar att återfallen ofta inte sker i särskilt allvarlig brottslighet.

Bland dem som begick brott under övervakning inträffade det första återfallsbrottet i genomsnitt efter 134 dagar (median 108 dagar).

68

Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 12 ff. Texten i detta avsnitt härrör från rapporten så länge inget annat anges. Huvudpopulationerna i kortanalysen var personer som hade pågående övervakning (n = 80 898) eller intensivövervakning (n = 22 791) någon gång 2008–2017. I en separat analys undersöktes även villkorligt frigivna 2008–2017 (n = 45 147). De följdes upp i lagföringsregistret, som innehåller fällande domar, godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser. 69

Det finns så vitt känt endast en ytterligare studie som undersökt brott under övervakning i Sverige och även internationellt är urvalet skralt, se Brå, a.rapport vid not 10. 70

Uträkningen bygger på antalet personår som totalt ingick i undersökningen och togs fram genom att alla individers totala antal dagar med t.ex. intensivövervakning adderades med varandra för att sedan räknas om till år.

Sannolikheten för återfall i brott var som störst under de första månaderna med övervakning och avtog därefter successivt bland dem som ännu inte återfallit.

Även i denna studie stod det klart att återfallsfrekvensen beror på tidigare kriminalvårdsverkställigheter (dvs. i anstalt eller frivård). De med sex eller fler verkställigheter återföll mer än fyra gånger så ofta jämfört med dem utan någon tidigare verkställighet. Näst störst skillnad syntes mellan personer dömda för olika huvudbrott, framför allt då dömda för trafikbrott återföll i brott nästan fyra gånger så ofta som sexualbrottsdömda. Därefter var skillnaden störst mellan olika åldersgrupper, då de yngsta mer än tre gånger så ofta begick nya brott jämfört med den äldsta åldersgruppen.

3.2.5 Finns särskild statistik avseende återfall för de som ingår kriminella nätverk?

Det finns ännu ingen allmänt vedertagen definition eller någon legaldefinition varken av begreppet organiserad brottslighet eller kriminella gäng i svensk rätt. Det saknas officiell statistik om hur ofta personer som har en sådan koppling återfaller i brott.

Enligt Kriminalvården medför dock kopplingar till ett nätverk där till exempel organiserad brottslighet förekommer generellt en ökad risk för återfall i allvarlig brottslighet. Enligt Polismyndigheten visar uppföljningen över tid att det är mycket sannolikt att en strategisk person återkommer som aktiv inom organiserad brottslighet efter en tids inkapacitering genom fängelsedom eller av någon annan anledning minskad kapacitet. Kriminalvården anser också att de dömda som befinner sig i den organiserade brottslighetens högre skikt har en förhöjd risk att fortsätta brottslighet, fritas och anstifta våldsbrott. Dessa individer bedöms vidare ha en hög avsikt och förmåga att fortsätta sin brottslighet och påverka lokalsamhället på utsidan även

71 Se t.ex. Brå 2002:7, Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk s. 47, Brårapport 2011:20, Bekämpning av organiserad brottslighet s. 43 med vidare hänvisningar till den internationella debatten, SBU-rapport nr. 369 s. 9, SOU 2014:63 s. 43 f. och SOU 2021:35 s. 76. Gängforskning, och då främst med koppling till ungdomskriminalitet, har bedrivits länge främst av amerikanska kriminologer. Se t.ex. Thrasher (1927), The gang samt vidare hänvisningar i Sarnecki och Carlsson, Brottsligheten och samhället s. 100 ff. 72 SOU 2021:68 s. 391 not 27 med vidare hänvisning till Kriminalvården, Kriminalvårdens strategi för det återfallsförebyggande arbetet mot organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och hedersrelaterade brott s. 7. 73 Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022 s. 30.

under frihetsberövandet. De har slutligen en hög förmåga att infiltrera samt utöva otillåten påverkan på medarbetarna i Kriminalvården för att bland annat kunna komma i kontakt med personer utanför anstalten.

3.2.6 Återfall i allvarlig brottslighet samt efter längre strafftider

Allmänt om statistiken

Brå har bistått utredningen med viss statistik och den redovisas i relevanta delar i detta avsnitt. Statistikuttaget tar särskilt sikte på återfall i sådan brottslighet som utredningen utifrån straffrättslig och kriminologisk konvention bedömt som allvarlig. Urvalet har skett utifrån kapitel, paragrafer samt stycken i brottsbalken och specialstraffrätten. Endast undantagsvis ingår brottstyper med minimistraff understigande ett år. Den allvarliga brottsligheten är uppdelad i fyra kategorier enligt följande.

Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa

Mord, dråp, barnadråp, grov misshandel, grov misshandel (synnerligen grovt brott), vållande till annans död (grovt brott), vållande till kroppsskada (grovt brott), rån, grovt rån, mordbrand och mordbrand (grovt brott).

Allvarligt brott mot frihet och frid

Olaga frihetsberövande, grovt barnfridsbrott, grov fridskränkning, grov kvinnofridskränkning, olaga förföljelse, hedersförtryck, grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grovt olaga integritetsintrång.

74

Kriminalvården, KOS 2022 s. 73.

Allvarligt sexualbrott

Våldtäkt, våldtäkt (mindre grovt brott), grov våldtäkt, oaktsam våldtäkt, grovt sexuellt övergrepp, oaktsamt sexuellt övergrepp, våldtäkt mot barn, grov våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling och grovt sexuellt ofredande mot barn.

Allvarligt brott som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Människorov, koppleri, grovt koppleri, människohandel, övergrepp i rättssak, grovt övergrepp i rättssak, grov mened, utpressning, grov utpressning, allmänfarlig ödeläggelse, grov allmänfarlig ödeläggelse, brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor enligt 29 a § (grovt samt synnerligen grovt brott), vapenbrott (ej ringa brott), grovt vapenbrott, synnerligen grovt vapenbrott, narkotikabrott, grovt narkotikabrott, grov smuggling, narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling, grovt penningtvättsbrott och näringspenningtvätt (grovt brott).

Allmänna anmärkningar

Det är det grövsta brottet som redovisas, både i ingångshändelsen och i återfallshändelsen.

Återfall i allvarligt brott mot liv eller hälsa

I tabell 3.3–3.6 nedan redovisas antal och andel återfall inom tre år med en ingångshändelse 2012–2016 (femårsperiod) för de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet som räknats upp just ovan.

I tabellernas första kolumn redovisas det totala antalet ingångshändelser inom respektive kategori, det vill säga oberoende av om ett återfall skett eller inte. I den andra kolumnen redovisas det totala antalet återfall i brott som skett inom tre år efter en ingångshändelse inom respektive kategori. I den här kolumnen behöver inte återfallen

75 Dessa brottstyper begås givetvis även utanför den organiserade brottsligheten – det är svårt att hitta brottstyper som är indikatorer på just organiserad brottslighet.

tillhöra någon av kategorierna, utan det är fråga om återfall i vilken brottslighet som helst. De återfall som tillhör någon av de särskilda kategorierna redovisas i stället i kolumn 3–6. I den sista kolumnen redovisas summan av antalet återfall inom de fyra kategorierna, liksom andelen utifrån det totala antalet ingångshändelser.

Tabell 3.3 Återfall efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och iprocent

Ingångshändelser (t.ex. fri- Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom givning från anstalt) respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall

Totalt 7 305 som avsåg Återfall Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarlig allvarliga brott mot liv i brott brott mot brott mot sexual- brott som brottslighet och hälsa totalt liv och frihet och brott utgjort led i totalt

hälsa frid organiserad

brottslighet Antal 4 623 826 104 29 713 1 672

Andel 63 % 11 % 1 % 0 % 10 % 23 %

Av tabell 3.3 framgår att det under åren 2012–2016 var drygt 7 300 fall av allvarlig brottslighet mot liv och hälsa som ingångshändelser, givet de kriterier (brottstyper) som använts för statistikuttaget. Med ingångshändelse avses samtliga personer som under ett kalenderår frigivits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll eller erhållit andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare.

I ungefär två tredjedelar av fallen (4 623 återfall i brott) konstaterades återfall i någon form av brottslighet inom tre år (det vill säga även t.ex. bötesbrottslighet). Den övervägande återfallsbrottsligheten var dock varken i allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa eller i någon av de andra tre formerna av allvarlig brottslighet. Återfall i någon kategori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i närmare en fjärdedel av fallen (23 %).

Återfallsnivån i allvarliga brott mot liv och hälsa var 11 procent under hela perioden (826 återfallshändelser) medan 29 återfallshändelser inom tre år avsåg allvarligt sexualbrott.

Återfall i allvarligt brott mot frihet och frid

Tabell 3.4 Återfall efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri- Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom

givning från anstalt) respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall

Totalt 2 165 som avsåg Återfall i Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarlig allvarligt brott mot frihet brott totalt brott mot brott mot sexual- brott som brottslighet

Som framgår av tabell 3.4 var det under åren 2012–2016 nästan 2 200 fall av allvarliga brott mot frihet eller frid som ingångshändelser. I ungefär 40 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är ganska mycket lägre än för de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Återfall i någon kategori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i drygt en tiondel av fallen (13 %), vilket också är lägre jämfört med föregående kategori (brott mot liv eller hälsa).

Återfallsnivån såväl i allvarliga brott mot frihet eller frid som liv och hälsa var fyra procent under hela perioden (totalt 76 respektive 79 återfallshändelser). Även här är skillnaden mot de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse påtaglig. Antalet återfall efter allvarliga brott mot frihet och frid är således betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa.

Återfall i allvarlig sexualbrottslighet

Tabell 3.5 Återfall efter allvarlig sexualbrottslighet

Återfall inom tre år efter allvarlig sexualbrottslighet som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och iprocent

Ingångshändelser (t.ex. fri- Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom

givning från anstalt) respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall Allvarlig sexualbrottslighet

Totalt 1 614 som avsåg Återfall i Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarlig allvarlig sexualbrottslighet brott totalt brott mot brott mot sexualbrott brott som brottslighet

liv och frihet och utgjort led i totalt hälsa frid organiserad

brottslighet

Antal 370 21 7 29 27 84

Andel 23 % 1 % 0 % 2 % 2 % 5 %

Som framgår av tabell 3.5 var det under åren 2012–2016 omkring 1 600 fall med allvarliga sexualbrott som ingångshändelser. I drygt 20 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa samt mycket lägre än brott mot frihet och frid. Återfall i någon kategori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i fem procent av fallen, också det mycket lägre än de brottskategorier som gåtts igenom ovan.

Återfallsnivån i allvarliga sexualbrott var endast två procent under hela perioden (29 återfallshändelser inom tre år) och återfallsnivån i övrig brottslighet också låg – mellan sju och 27 återfallshändelser inom tre år. Det är således mycket ovanligt att de som friges efter att ha avtjänat ett straff för sexualbrottslighet återfaller i brott. Återfallsnivåerna efter allvarliga sexualbrott är betydligt lägre än såväl vid brott mot liv eller hälsa som vid brott mot frihet eller frid.

Återfall i allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Tabell 3.6 Återfall efter allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet som utgjort led iorganiserad brottslighet som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri- Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom givning från anstalt) respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall Allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Totalt 20 790 som avsåg Återfall i Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarligt Allvarlig sådan allvarlig brottslighet brott brott mot brott mot sexualbrott brott som brottslighet som kan ha begåtts inom totalt liv och frihet och utgjort led i totalt

Tabell 3.6 visar att det var nästan 21 000 allvarliga brott som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet under åren 2012–2016, givet de kriterier som använts när brottstyperna valts ut. Återigen bör påpekas att dessa brottstyper i stor utsträckning också begås utanför den organiserade brottsligheten.

Återfall i vilken brottslighet som helst konstaterades i ungefär 60 procent av fallen, vilket är i linje med de som hade brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Under de fem åren var det 3 346 återfall i samma form av brottslighet, vilket innebär en andel om 16 procent. Det är således vanligare med återfall i likartad brottslighet i dessa fall jämfört med brott mot liv eller hälsa (där var det 11 %).

Sett till procentsatserna är återfallsfrekvenserna i gruppen allvarliga brott mot liv eller hälsa och gruppen för allvarlig brottslighet som utgjort led i organiserad brottslighet relativt lika. Det är dock ovanligare att den som dömts för brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet återfaller i brott mot liv eller hälsa (11 % respektive 4 %).

Återfallsstatistik efter längre strafftider

Återfall efter utdömd strafftid om minst två år

I tabell 3.7 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt 2012–2016, med en utdömd strafftid på två år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Här ingår alla typer av brott och statistiken tar i stället för brottstyper sikte på just allvarligheten, genom att endast gälla strafftider på två år eller mer vad avser ingångsbrottsligheten. Återfall inom ett, två och tre år från frigivning redovisas. Detsamma gäller avseende tabell 3.9, men där är strafftiden i stället fyra år.

Den utdömda strafftiden i återfallshändelsen är indelad i fem kategorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem år. Dessa kategorier är heltäckande och samtliga återfall redovisas i den tredje kolumnen ”återfall samtliga”.

Tabell 3.7 Återfall efter utdömd strafftid på minst 2 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2012–2016 med en utdömd strafftid på 2 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent

Antal frigivna Utdömd strafftid i återfallshändelsen från anstalt med strafftid > 2 år

5 203 frigivna Återfall Återfall Återfall Återfall Återfall Återfall

samtliga fängelse fängelse fängelse fängelse fängelse

T <= 2 år 2 år > T 3 år > T 4 år >T T > 5 år

< = 3 år < = 4 år < = 5 år

Det kan här noteras att antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda strafftiden var minst två år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet för att redovisa särskilt.

Av tabell 3.7 framgår att det var drygt 5 200 personer som frigavs från anstalt med strafftider från två år och uppåt under åren 2012–2016. Under den aktuella perioden hade 23 procent återfallit i något slags brott inom ett år, 30 procent inom två år och 33 procent inom tre år.

Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast omkring 100 återfall i sådan brottslighet, vilket ger en andel om ett par procent såväl efter ett, två som tre år.

I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en procent av de som avtjänat strafftid om två år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en procent som återfallit inom tre år.

I tabell 3.8 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser 2012–2016 med en utdömd strafftid om minst två år.

Tabell 3.8 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse 2012–2016 bestående av fängelseom minst två år

Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt

Allvarligt brott som kan ha utgjort led

De allra flesta återfallen avser således inte sådan allvarlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inledningen till avsnitt 3.2.6).

För perioden 2007–2011 var det 5 740 personer som frigavs från anstalt efter strafftid om två år eller mer. Av dessa återföll 21 procent inom ett år, 25 procent inom två år och 27 procent inom tre år.

Återfall efter utdömd strafftid om minst 4 år

I tabell 3.9 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt 2012–2016 med en utdömd strafftid på fyra år eller mer utifrån utdömd strafftid i återfallshändelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Även i detta fall är den utdömda strafftiden i återfallshändelsen indelad i fem kategorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem år. Dessa kategorier är heltäckande och summeringen redovisas i kolumnen ”Återfall samtliga”.

Tabell 3.9 Återfall efter utdömd strafftid på minst 4 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2012–2016 med en utdömd strafftid på 4 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt ochi procent

Antal frigivna Utdömd strafftid i återfallshändelsen från anstalt med strafftid > 4 år

1 689 Återfall Återfall Återfall Återfall Återfall Återfall

samtliga fängelse fängelse fängelse fängelse fängelse

T < = 2 år 2 år > T 3 år > T 4 år > T T > 5 år

< = 3 år < = 4 år < = 5 år

Av tabell 3.9 framgår att det var nästan 1 700 personer som frigavs från anstalt med strafftider från fyra år och uppåt under åren 2012– 2016. Under den aktuella perioden hade 17 procent återfallit i brott inom ett år, 24 procent inom två år och 27 procent inom tre år.

Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast en eller ett

78

Antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda strafftiden var minst fyra år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet. Därför har kategorierna ”mer än fem år och högst sex år” samt ”minst sex år” slagits ihop till ”mer än fem år”. 79

För perioden 2007–2011 var det 1 857 som frigavs från anstalt med strafftid om fyra år eller mer. Av dessa återföll 17 procent inom ett år, 21 procent inom tre år och 23 procent inom tre år.

par procent som återfaller i så allvarlig brottslighet såväl efter ett, två som tre år.

I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en procent av de som avtjänat strafftid om fyra år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en procent som återfallit inom tre år.

I tabell 3.10 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser 2012–2016 med en utdömd strafftid om minst fyra år.

Tabell 3.10 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse 2012–2016 bestående av fängelseom minst fyra år

Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt

i organiserad brottslighet Övriga återfall och ej återfall 1 439 85 %

Totalt 1 689 100 %

Även på denna straffnivå avser de allra flesta återfallen inte sådan allvarlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inledningen till avsnitt 3.2.6).

3.3 Våra reflektioner med anledning av brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet och sprängningarna i främst kriminella miljöer har drivit på den kriminalpolitiska debatten och lett till strängare straff under en längre tid. Det råder ingen tvekan om att utvecklingen utgör ett allvarligt samhällsproblem som måste tas om hand. Flera remissinstanser, till exempel Riksdagens ombudsmän (JO), JK och Advokatsamfundet, men även Lagrådet har dock tidigare påpekat dels att effekterna av redan genomförda utredningar inte utvärderats, dels att det är svårt att utvärdera hur stor den kumulerade effekten av straffskärpningar och andra ändringar blivit. Försiktighet har påkallats.

Kriminalvården bedömer därtill att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet.

Det är inte helt självklart att denna tämligen specifika brottsutveckling, som därtill redan har påverkat graden av straffrättslig repression under relativt lång tid, ska påverka utformningen av påföljds- och verkställighetslagstiftningen över hela linjen. Noggranna överväganden behövs, liksom träffsäkra förslag.

Om målet till exempel är att minska antalet brott och antalet återfall är det mycket som talar för att det i stället för repressiva åtgärder är mer adekvat att rikta fokus mot att öka uppklarningen, särskilt i den kriminella miljön. Entydig forskning visar att det som tydligast avskräcker individer från att begå brott är just upptäcktsrisken och risken för lagföringen som sådan – inte strängare straff. Det är

80

Se t.ex. avsnitt 4.3.2 i prop. 2022/23:53 där inte mindre än tio skärpande propositioner som antagits sedan 2016 räknas upp. Det gäller dock inte bara straffrätten, utan också användningen av processuella tvångsmedel och andra verktyg för att bekämpa brottsligheten, se t.ex. prop. 2017/ 18:231 s. 83 avseende utökad användning av kameraövervakning. Se också prop. 2023/24:102 samt Lagrådets yttrande däri och prop. 2023/24:108 samt Lagrådets yttrande däri. 81

Remisskritiken återgiven i prop. 2022/23:53 s. 36 ff. Se också Lagrådets yttrande, bilaga 5 i a.prop, samt t.ex. JK:s remissyttrande över promemorian Säkerhetszoner – ökade möjligheter för polisen att visitera för att förebygga brott (Ds 2023:31), dnr 2023/9783. 82

SOU 2024:30 s. 138. 83

Detta ligger också i linje med vad den danske kriminologen David Sausdal framhåller om de danska framgångarna mot ”gängen”. De straffinriktade åtgärderna är de minst effektiva och i stället är det som bidragit till den positiva utvecklingen dels sociala insatser för att förbättra livssituationen i utsatta områden, dels över trettio års arbete med gängbrottsligheten och riktade polisiära insatser som gett en bättre uppklarningsprocent på gängrelaterade brott (intervju i SVT nyheter 25 februari 2022). Se också densamme, Kära Sverige: Bli inte för förälskade i den danska kriminalpolitiken! i Tidskrift för kriminalvård, där han också framhåller att kriminalpolitiken ytterst är en nödlösning samt Soei, Sverige gör om Danmarks största misstag mot gängen, DN-debatt 7 april 2024.

också effektivare att använda insatser av typen fokuserad avskräckning som kan minska skjutvapenvåld med en fjärdedel, över en tid av i genomsnitt cirka tre år.

Även Polismyndigheten har framhållit att det finns en risk med att samhällets gemensamma kraft riktas mot den direkta problembilden, i stället för att motverka nyrekryteringen, främja avhopparverksamheten och arbeta systematiskt och strategiskt för att motverka tillgången till skjutvapen i samhället.

I Polismyndighetens lägesrapport över de utsatta områdena i Sverige understryks att det för att på sikt minska brottsligheten och öka tryggheten i utsatta områden, där gängkriminaliteten i huvudsak opererar, är avgörande att bedriva långsiktiga och förebyggande åtgärder i samverkan med andra aktörer i samhället på strategisk nivå.

I den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet var myndigheterna i sin rapport 2021 överens om en relativ förflyttning till att arbeta mer brottsförebyggande och med brottsfenomen då det sågs som en viktig väg framåt för att förstärka det gemensamma arbetet.

Regeringen lade i mars 2024 fram skrivelsen Barriärer mot brott – en socialpreventiv strategi mot kriminella nätverk och annan brottslighet, där den presenterade sin inriktning för det brottsförebyggande arbetet. I den framhålls att straffrättsliga åtgärder och satsningar på rättsväsendets förmåga att upptäcka, utreda och lagföra brott behöver kombineras med och i högre utsträckning inriktas mot ett proaktivt arbete för att förebygga att brott alls begås. Ett särskilt fokus ska enligt regeringen riktas mot behovet av insatser för att förebygga rekryteringen till och socialisering in i kriminella nätverk, att förebygga att barn och unga involveras och utnyttjas i kriminalitet och att bryta

84 SBU-rapport 369 s. 5 och 34 ff. Fokuserad avskräckning bygger på teorin om att brott kan förebyggas om gärningspersonen uppfattar att nackdelarna med brottet överväger fördelarna. Metoderna Gruppvåldsintervention (GVI eller Sluta skjut!) och Trefas är exempel på fokuserad avskräckning. Flera utvärderingar tyder på goda resultat, se t.ex. Kvillemo m.fl., Processutvärdering av TREFAS – förstärkt samverkan och Brå m.fl., Slutredovisning av regeringsuppdraget Ju2021/03330, Sprida strategin gruppvåldsintervention (GVI) i Sverige. 85 Polismyndigheten, Skjutningar och beslag av skjutvapen i Polisregion Stockholm under 2020 s. 6. Se också Polisregion Stockholm, Underrättelseenheten, Kriminella nätverk inom den organiserade brottsligheten i polisregion Stockholm (2019) s. 14, där det konstateras att de riktade insatserna som skett mot de kriminella nätverken (frihetsberövanden, omfattande beslag och administrativa åtgärder) i vissa fall har påverkat deras struktur och brottsliga verksamhet negativt, om än temporärt. De flesta nätverk har dock kunnat anpassa sig till dessa oönskade förändringar och därmed bibehållit sin struktur och organisationsförmåga i stora delar. 86 Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Ett regeringsuppdrag 2021 s. 5. 87 Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2021 samt 2022 (dnr A644.668/ 2021 respektive A615.858/2022).

en kriminell bana. Vi vill för vår del instämma i detta. Långsiktiga, förebyggande åtgärder blir också på lång sikt brottsofferstödjande.

Vad gäller återfallsstatistiken visar den att många av de som avtjänat ett fängelsestraff eller annan kriminalvårdspåföljd återfaller i brott. Det är bland dem som döms till frihetsberövade påföljder som återfallsfrekvensen är som högst och risken ökar tydligt med antalet lagföringar. Samtidigt är det viktigt att framhålla att det är relativt ovanligt att en person som begått ett allvarligt brott återfaller i ett allvarligt brott. Ser man till de som frigivits från fängelsestraff som är minst fyra år långa är det sju procent som inom tre år har återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år (128 av 1 689 frigivna). Av de som har dömts för allvarlig sexualbrottslighet (enligt de kriterier som använts i denna utredning) är det endast två procent (29 av 1 614) som återfallit i ett liknande brott inom tre år. Nämnas kan också att återfallsfrekvenserna i Sverige har varit mycket högre tidigare – utvecklingen har under en längre tid varit nedåtgående. Än så länge saknas särskild statistik över i vilken utsträckning de som är aktiva i kriminella nätverk återfaller varför det inte är möjligt att uttala sig specifikt om den gruppen.

Slutligen vill vi framhålla att i straffrätten står enskilda gärningar, snarare än olika verksamheter, tillhörigheter, lojaliteteter eller gängbildningar, i blickfånget. Förslag som lämnas i straffrättslig kontext bör därför i så stor utsträckning som möjligt vara generella och inte specifikt knutna till personer som anses tillhöra kriminella nätverk. Relativt nyligen har det till exempel framgått att det finns en tydlig koppling mellan bedrägeri och skjutvapenvåld, vilket visar att det finns

88

Skr. 2023/24:68 s. 4. Se också Barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige (CRC/C/ SWE/CO/6–7) där Sveriges rekommenderas att utarbeta en strategi för att förebygga ungdomsbrottslighet baserad på forskning om och analys av de bakomliggande orsakerna till barns inblandning i brottslighet, särskilt organiserad brottslighet, och säkerställa att den omfattar tidiga insatser som riktar sig till barn i riskzonen eller i utsatta situationer, samt stöd till deras familjer.

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

en risk med att rikta in sig på vissa brottstyper. En utgångspunkt för oss är därför att förslag som lämnas bör vara så generella som möjligt, men samtidigt riktas mot sådant som kan förväntas vara effektiva åtgärder för att nå syftet att öka samhällsskyddet. I nästa kapitel övergår vi till att analysera begreppet samhällsskydd och hur det är sammankopplat med brottsofferperspektivet.

Det finns enligt Polismyndigheten ett samband mellan bedrägeribrotten och skjutvapenvåldet (försök, förberedelse och stämpling till mord eller dråp med användning av skjutvapen) i Sverige. Genom en undersökning omfattande perioden 2018–2021 står det klart att ungefär 48 procent av de individer som varit skäligen misstänkta för någon form av skjutvapenvåld även har varit skäligen misstänkta för bedrägerier (omfattar kriminaliserade handlingar enligt 9 kap. BrB, men också häleri, ocker, utpressning och bidragsbrottslagen). Det står också klart att den kraftiga ökningen av skjutvapenvåld och bedrägerier under 2000-talet sammanfaller i tid, se Polismyndigheten, De dödliga bedrägerierna. En rapport om bedrägeribrottslighet och skjutvapenvåldet s. 4 och Polismyndigheten, Nationellt bedrägericentrum, De organiserade bedrägerierna: En rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer (dnr A354.340/ 2021). Exkluderas häleri och utpressning uppgår andelen till 27 procent. Den ekonomiska brottsligheten i vid bemärkelse har traditionellt inte kopplats till den organiserade brottsligheten. I SOU 2014:63 angavs till exempel att mycket talade för att den organiserade brottsligheten skulle utvidga sin verksamhet till att även omfatta ekonomisk brottslighet (med sådan brottslighet avsågs brottslighet i vid bemärkelse inom ramen för en näringsverksamhet och i första hand sådana brott som sker för vinnings skull inom ramen för ett lagligt bedrivet företag), se a.bet. s. 57 f. med vidare hänvisning till Brottslighet och trygghet i Malmö, Stockholm och Göteborg. Se också t.ex. SOU 2021:68 s. 71 och 161 samt prop. 2002/23:53 s. 41 där det framgår att kopplingen inte varit helt känd.

4 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.1 Inledning

En utgångspunkt enligt utredningens direktiv är att de förslag som lämnas ska öka samhällsskyddet. Som exempel nämns att hindra brottslighet och därigenom öka tryggheten för bland annat brottsoffer, men begreppet konkretiseras inte mer än så. I regeringens budgetproposition för 2024 betonas att fokus flyttas från gärningsmannen till brottsoffer och samhällsskydd, vilket anses innebära ett grundläggande perspektivskifte i hur regeringen ser på brott och straff.

Om intresset av samhällsskydd ska ligga till grund för straffrättsliga åtgärder och om vi ska kunna lämna förslag som är träffsäkra samt kan förväntas vara i någon mån effektiva måste dock begreppet ges ett mer konkret innehåll. Som påpekats i tidigare utredningar är det också viktigt att klargöra de egentliga grunderna och målen för åtgärder som föreslås i samhällsskyddets intresse. I detta avsnitt undersöks därför vad som närmare ligger i begreppet samhällsskydd och hur det kan och bör förstås i straffrätten, såväl i påföljdsbestämningen som under den tid som straffet verkställs.

Samhällsskyddsaspekten har också en koppling till brottsofferperspektivet, vilket bland annat framgår av direktiven som anger att utredningen ska föreslå ändringar som ska leda till ökad trygghet för brottsoffer. Men även om brottsofferperspektivet allt oftare förs fram under senare tid åtföljs det sällan av några förtydliganden om vad det faktiskt innebär. Ett mål med detta kapitel är därför att utifrån ett antal internationella rättsakter om brottsoffers rättigheter samt brottsofferforskningen förtydliga begreppet och besvara frågan om vad som på bästa sätt ökar brottsoffers och potentiella brottsoffers trygghet. Vad

1 Prop. 2023/24:1 utgiftsområde 4 s. 51 och skr. 2023/24:68 s. 4. 2 Se t.ex. SOU 2002:3 s. 268.

ligger i begreppen samhällsskydd och brottsofferperspektiv och vad förenar dessa begrepp?

4.2 Samhällsskydd som begrepp

Allmänspråkligt är begreppet samhällsskydd kopplat till andra åtgärder än straffrättsliga. Som exempel kan nämnas att inga träffar dyker upp vid en sökning i Nationalencyklopedins uppslagsverk, däremot sker en koppling till bland annat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten och sprängämnen. Även vid en sökning i rättsdatabasen Juno är de mest relevanta träffarna hänförliga till liknande områden och en sökning i Rikstermbanken ger inte någon träff.

I lagstiftningssammanhang har vi funnit att ordet användes redan på 1920-talet. I ett betänkande med förslag till lag om vård av sinnessjuka (SOU 1923:74) anses till exempel att vissa sinnessjuka behöver omhändertas i samhällsskyddets intresse för att de är samhällsvådliga eller i högre grad samhällsbesvärliga (”verkliga landsplågor”). Genom att sinnessjuka brottslingar skickades hem vid strafftidens slut utan erforderlig vård och inte sällan snabbt återföll i brott ansågs kravet på samhällsskyddets tillgodoseende vara bristfälligt. I betänkandet synliggörs också den avvägning som det inte sällan handlar om i straffrättsliga sammanhang: ”mot varandra väga de krav, som uppställas å ena sidan från den personliga frihetens och den å andra sidan från samhällsskyddets synpunkt.” Redan i dessa äldre förarbeten framhålls också vikten av adekvat vård och effektiva hjälp- och övervakningsåtgärder som en del i att öka samhällsskyddet.

3 SOU 1923:74 s. 111, 125, 264 och 270. Se också SOU 1926:9, Betänkande med förslag till lag om behandling av vissa arbetsovilliga och samhällsvådliga m.fl. författningar och SOU 1929:9 som är ett betänkande med förslag till lagstiftning om åtgärder mot lösdriveri samt åtgärder mot sedeslöst leverne av samhällsskadlig art. 4 SOU 1923:74 s. 286. Begreppet tycks i någon mån kunna kopplas till den på straffrätten inflytelserika psykiatrikern Olof Kinberg enligt vad som närmare framgår i a.bet. 5 Se t.ex. 1926:9 s. 53.

4.3 Möjligheter att beakta samhällsskyddsaspekter i det nuvarande straffrättssystemet

4.3.1 Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning

Det enda sätt på vilket skyddsaspekter, i betydelsen risk för återfall, kan tillmätas självständig betydelse i dagens påföljdsbestämning är när påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Av 31 kap. 3 § första stycket brottsbalken framgår när rätten får överlämna den dömde till rättspsykiatrisk vård. I andra stycket anges att rätten får besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag.

I förarbetena motiveras den särskilda utskrivningsprövningen av att det är angeläget att det i vissa fall finns en ordning som särskilt syftar till att behovet av samhällsskydd blir tillgodosett. Det framhålls att skyddsaspekterna måste beaktas noga i de fall där det finns en beaktansvärd risk för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Det konstateras vidare att bedömningar av detta slag är vanskliga att göra och att det därför är väsentligt att det sker en grannlaga prövning efter noggranna kriterier.

4.3.2 Omvandling av fängelse på livstid samt ansökan om nåd

Enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvandlingslagen) har den som dömts till fängelse på livstid möjlighet att ansöka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid. Även Kriminalvården får ansöka om omvandling för en livstidsdömd om det finns särskilda skäl (2 §). En ansökan får göras först när den dömde har avtjänat minst tio år av livstidsstraffet (3 §).

Lagen trädde i kraft 2006 för att förbättra förutsebarheten, öka tryggheten i systemet, stärka rättssäkerheten samt öka de livstidsdömdas incitament att själva främja sin frigivning och anpassning i samhället. Innan lagen infördes fanns endast möjlighet att söka nåd hos regeringen.

6 Prop. 1990/91:58 s. 465 f. 7 Prop. 2005/06:35 s. 19 f.

I förarbetena motiveras livstidsstraffets fortsatta existens och den valda ordningen med möjlighet till tidsbestämning av straffet av att det utifrån ett samhällsskyddsperspektiv måste konstateras att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd inte bör friges, trots att avtjänandet pågått under lång tid. Det anses vara en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet och som har en hög risk för att återfalla kan hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställande förutsättningar för frigivning föreligger. En intresseavvägning mellan behovet av samhällsskydd och den intagnes befogade intresse av att friges får då avgöra frågan om frigivning.

Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska bland annat beaktas om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. Kriteriet motiveras i förarbetena på så sätt att det är av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av samhällsskydd eftersätts samt att ett huvudsakligt syfte med ett sådant krav är att söka minska risken för att den dömde begår ytterligare brott.

Med risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag ska förstås en konkret och beaktansvärd risk för återfall i sådan brottslighet. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall. En konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet ska leda till att ansökan avslås.

Slutligen bör också nämnas att den dömdes återfallsrisk bedöms vid prövning om nåd enligt 12 kap. 9 § regeringsformen.

4.3.3 Samhällsskydd i fängelselagen och vid sluten ungdomsvård

I direktiven till det betänkande som sedermera ledde till kriminalvårdsreformen 2005 används begreppet samhällsskydd flitigt. Kommittén skulle till exempel särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts och överväga hur en individualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts.

8 Prop. 2005/06:35 s. 19. 9 A.prop. s. 38 f. 10 A.st. samt s. 60. 11 Se t.ex. a.prop. s. 69. 12 Dir. 2002:90 och 2004:33.

I sin genomgång av påföljdssystemet och dess straffteorier påstår kommittén att dessa kan delas in i två huvudgrupper: vedergällning och samhällsskydd. Den sistnämnda teorin anses vara den som gäller i dag och utmärks enligt kommittén av att straffet är ett medel för att uppnå ett visst mål. Straffteorier utifrån samhällsskydd påstås också utgöra en så kallad relativ straffteori, vilket enligt kommittén innebär att straffet rättfärdigas utifrån mer rationella grunder, nämligen att upprätthålla ordningen i samhället och att skydda den enskilde mot övergrepp. Samhällsskyddet kräver enligt kommittén att samhället ska skyddas från eventuell fortsatt brottslig verksamhet, särskilt allvarlig sådan (kravet på samhällsskydd beskrivs vara större vid längre strafftider än vid korta).

Enligt 1 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610) ska verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd efterges, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Verkställigheten i anstalt ska redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalt. Lagtexten ger uttryck för Kriminalvårdens uppgift att bedriva återfallsförebyggande arbete, men skrivningen anses också tydliggöra Kriminalvårdens dubbla uppgift att tillgodose såväl den individualpreventiva behandlingstanken som kraven på säkerhet och samhällsskydd.

Behandlingstanken anses utgöra en utgångspunkt för fängelselagen, men var en grundtanke redan i 1974 års kriminalvårdsreform. Det angavs i förarbetena till 1974 års reform att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten, men endast i den utsträckning det kunde ske utan att kravet på samhällsskydd eftersattes. Det ansågs självklart att en av de största utmaningarna med kriminalvård är att hitta de rätta formerna för att bedriva ett verkningsfullt återfallsförebyggande arbete, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd och rättssäkerhet eftersätts.

13

SOU 2005:54 s. 141. Kommitténs förståelse av straffteorierna är något avvikande från den gängse, se t.ex. Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära del II kap. 8–11. 14

A.bet. s. 462 och 586, där det också framhålls att det inte är motiverat med särregleringar för alla långtidsdömda, utan särskilt för de som ägnar sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet, vilket kan vara grov narkotikabrottslighet, men också allvarliga förmögenhetsbrott och brott med internationell anknytning. 15

Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården. 16

Prop. 2009/10:135 s. 62 och prop. 1974:20 s. 83. 17

Prop. 1974:20 s. 83 (se 4 § lagen om kriminalvård i anstalt). 18

Prop. 2009/10:135 s. 62.

Samhällsskyddstanken motiverar också möjligheterna att enligt 1 kap. 7 § fängelselagen föreskriva särskilda villkor för de långtidsdömda (de som avtjänar fängelse i minst 4 år, eller vid särskilda skäl 2 år), liksom att permission endast får beviljas om det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Särbehandling genom särskilda villkor motiverades i förarbetena av att det finns en grupp intagna som på grund av sin kriminella belastning och sin personliga läggning, dels är svårbehandlade, dels är farliga för sin omgivning och rymningsbenägna. Av hänsyn till samhällsskyddet och den allmänna laglydnaden ansåg lagstiftaren att denna grupp måste behandlas mer restriktivt än normalklientelet. Dessa individer kan också placeras på anstalter med hög säkerhet och säkerhetsaspekter beaktas särskilt vid olika överväganden med anledning av verkställigheten.

När verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i slutet av strafftiden infördes på försök i början av 2000-talet (då IÖV-utsluss, numera utökad frigång) angavs i förarbetena att samhällsskyddsaspekterna måste tillmätas stor vikt och att riskbedömningar måste utgöra en viktig del av den individuella prövningen.

Enligt 18 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i samhället eller finns andra särskilda skäl. Vad som anges med samhällsskydd preciseras inte närmare i förarbetena.

I SOU 2023:44 – En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga – konstateras att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet samhällsskydd och att det därför används med olika betydelser. I utredningens sammanhang, som alltså var en översyn av frihetsberövande påföljder för unga, avsågs i första hand verksamhetens förutsättningar att hindra rymningar och stå emot fritagningar samt skapa förutsättningar för att skydda såväl intagna som personal mot hot och våld.

19 A. prop. s. 16 och 122. Även bestämmelsen om placering i 2 kap. 1 § fängelselagen, där det anges att intagna inte får placeras så att hon eller han underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, anses ge uttryck för en avvägning mellan den dömdes behov av frihet och behovet av samhällsskydd samt ordning i anstalterna, se SOU 2005:54 s. 326 och 328. 20 Då 33 a § KvaL, i kraft 1 oktober 2001, se prop. 2000/01:76 s. 20 ff. och 37. 21 Se prop. 1997/98:96. 22 SOU 2023:44 s. 276 f.

Sammanfattningsvis kan konstateras att vad som närmare menas

med samhällsskydd inte redovisas i något djupare hänseende i förarbetena till fängelselagen, dess föregångare eller i viss anslutande lagstiftning. Det är dock tydligt att det handlar om att skydda samhället mot fortsatt allvarlig brottslighet från den dömdes sida. Det finns skrivningar om samhällsskydd i förarbeten som rör påföljdssystemet i ett större perspektiv. I propositionen Vissa reformer av påföljdssystemet anges till exempel att ”Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet.”

4.4 Samhällsskydd i några utvalda betänkanden

4.4.1 Inledning

Samhällsskyddsfrågorna har historiskt sett främst varit sammankopplade med samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot personer som på grund av sitt psykiska tillstånd anses samhällsfarliga. Kontexten har således varit de psykiskt störda lagöverträdarna, behovet av psykiatrisk vård samt hur risken för återfall i brott eller annat fortsatt olämpligt beteende ska hanteras. Intressant nog är det även under senare år just i relation till de psykiskt störda lagöverträdarna som begreppet samhällsskydd främst har kommit till användning. Fokus har varit på samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot personer som har en hög benägenhet att återfalla i allvarliga och integritetskränkande brott på grund av sitt psykiska tillstånd. I det kommande avsnittet redovisas kortfattat tre betänkanden där samhällsskyddsaspekter har varit föremål för analys och överväganden.

23

Prop. 1997/98:96 s. 76. 24

SOU 1996:185, SOU 2002:3 och SOU 2012:17. Samtliga utredningar har också föreslagit att tillräknelighet ska återinföras som ett krav för straffrättsligt ansvar, om än med lite olika utformningar. Den frågan berörs dock inte vidare i detta betänkande. Tillräknelighet kan generellt förklaras som straffrättslig ansvarsförmåga, och kopplas ofta till att man kan förstå vad man gör och/eller kontrollera sina handlingar – varvid otillräknelighet är avsaknaden av en sådan ansvarsförmåga. I svensk rätt beaktas i stället psykisk sjukdom vid straffmätningen och påföljdsbestämningen, se särskilt 30 kap. 6 § brottsbalken. För vidare läsning i denna fråga, se t.ex. Lavett, Tillräknelighet som straffrättslig ansvarsförutsättning (ak. avh.).

4.4.2 Straffansvarsutredningen, Psykansvarskommittén och Psykiatrilagsutredningen

Straffansvarsutredningen utarbetade i betänkandet Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) vissa modellförslag avseende ett nytt straffsystem för hanteringen av psykiskt störda lagöverträdare. Utredningen var först ut i en serie av tre med att dela upp sina förslag i tre delar för att tydligare kunna koppla olika hänsyn till olika delar: straffrätt, vård och samhällsskydd. Förslaget innebar i korthet att det skulle öppnas en möjlighet att tillgripa tvångsåtgärder enbart utifrån samhällsskyddsaspekter i fråga om personer som bedömdes som farliga med hänsyn till att det förelåg en påtaglig risk för att de till följd av sitt psykiska tillstånd skulle begå nya straffbelagda gärningar av allvarligt slag. Den brottspreventiva tvångsåtgärden var i princip tidsobestämd men skulle kontinuerligt omprövas av domstol.

Psykansvarskommittén föreslog i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att samhällsskyddsåtgärder skulle införas som en särskild form av reaktion i det straffrättsliga systemet. Förslaget innebar att åtgärden skulle kunna dömas ut som en form av tidsobestämd påföljd i stället för fängelse vid synnerligen allvarliga brott som varit riktade mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa.

Kommittén uppehåller sig något vid samhällsskydd och konstaterar att det är ett begrepp som är nära förknippat med brottsprevention. Syftet med samhällsskyddsåtgärder måste vara att på olika sätt förebygga och därmed förhindra nya brott. Andra relevanta begrepp är enligt kommittén ”social/samhällelig kontroll” och ”risk”. Enligt kommittén är det uppenbart att individrelaterade åtgärder som grundar sig på samhällsskydd innefattar riskbedömningar och att samhällsskyddsåtgärder delvis är av kontrollkaraktär (genom riskhantering).

25 Se SOU 1996:185, särskilt avsnitt 16.7.5. En strävan att hålla isär vårdbehov och samhällsskydd har också präglat den psykiatriska tvångslagstiftningen och ledde till omfattande reformer under 1990-talet, se t.ex. SOU 1984:64 s. 206 ff., SOU 1998:32 s. 260, prop. 1990/91:58 s. 3 och prop. 1994/95:194 s. 34. Omgivningsskyddet anses inte vara en självständig uppgift för psykiatrin, men det anses inte heller möjligt att hävda en alldeles strikt gräns mellan patientens vårdbehov och skyddet för närstående och andra. Sett ur ett straffrättsligt perspektiv föreligger det helt klart i rättspsykiatrin ett slags spänningsförhållande mellan straffrättens bakåtblickande krav på klandervärdhet och framåtblickande intressen gällande vårdbehov och samhällsskydd, se t.ex. Bennet, Straffansvar vid atypiska sinnestillstånd. Skuldprövningen vid allvarlig psykisk störning och tillfällig sinnesförvirring (ak. avh.) s. 28 samt Vetenskapsrådet, Kartläggning av rättspsykiatrisk forskning s. 9. 26 SOU 2002:3 s. 274 ff. 27 A.bet. s. 268.

Psykiatrilagsutredningen hade därefter att utgå från att det skulle genomföras en större reform med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs förslag. I Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) föreslogs att ett system med särskilda skyddsåtgärder skulle införas. I utredningen framhålls att samhället har legitima skäl att ta hänsyn till samhällsskyddsaspekten, framför allt vid grova brott mot liv eller hälsa om återfallsrisken bedöms som påtaglig. I dessa situationer kan man enligt kommittén försvara att samhällsskyddet beaktas särskilt, till exempel genom mer preventiva åtgärder.

Enligt förslaget skulle åtgärderna kallas för särskilda skyddsåtgärder i stället för det enligt utredningen olämpliga begreppet samhällsskyddsåtgärder. Utredningen ansåg att benämningen samhällssyddsåtgärder kan tolkas som att åtgärderna syftar till att skydda samhället mot allvarliga samhällsfarliga brott eller gärningar, till exempel uppror. En ytterligare viktig skillnad jämfört med Psykansvarsutredningens förslag är att Psykiatrilagsutredningen föreslog att systemet med särskilda skyddsåtgärder skulle vara fristående och placeras utanför det straffrättsliga påföljdssystemet. Detta just för att frågor och straff och skydd inte bör blandas samman.

4.4.3 Strafftidsutredningen och Frigivningsutredningen

I betänkandet En ny strafftidslag (SOU 2016:18) samt i den efterföljande propositionen med samma namn (prop. 2017/18:250) diskuteras samhällsskyddet i relation till möjligheten att bevilja uppskov med verkställighet av ett fängelsestraff. Utöver vissa förutsättningar som inte redogörs för här får uppskov beviljas endast i den utsträckning som intresset av samhällsskydd medger det. I betänkandet anges följande om innebörden.

Vad det således ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreligg-

ande omständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde

28

SOU 2012:17 kap. 10. Förslagen har i vissa delar lett till lagstiftning, se t.ex. prop. 2013/14:222 och prop. 2013/14:119, men de särskilda skyddsåtgärderna behandlas alltjämt inom Regeringskansliet. 29

SOU 2012:17 s. 306. 30

A.bet. kap. 10. 31

Grundprincipen är att en dom på fängelse får verkställas när den har fått laga kraft i den del som avser fängelsestraff mot den dömde (2 § strafftidslagen). En grundläggande utgångspunkt är vidare att verkställigheten ska påbörjas så snart som möjligt efter det att straffet blivit verkställbart.

ska ställas mot samhällets krav och intressen. Det innebär när det gäller

det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen, som t.ex. brottsoffer-

perspektiv eller fortsatt brottsaktivitet hos den dömde, ska beaktas. Att

prövningen omfattar även behovet av samhällsskydd bör uttryckligen

anges i bestämmelsen. Det innebär att den omständigheten att det finns

risk för att den dömde kommer att avvika eller att begå nya brott som

regel ska leda till att uppskov inte beviljas.

I författningskommentaren anges att samhällsskyddsintressen är sådant som rymningsrisk, risk för fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller hänsyn till brottsoffer. I den efterföljande propositionen framför regeringen att kravet på samhällsskydd fått en ökad betydelse över tid. Det borde därför framgå av lagtext att kravet kan utgöra ett skäl mot uppskov. Gällande prövningen uttalar regeringen följande.

Vad det ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreliggande om-

ständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde av att

inte beviljas uppskov får ställas mot samhällets krav och intressen. Det

innebär när det gäller det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen,

som t.ex. fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller brottsofferper-

spektiv, bör beaktas vid prövningen av om uppskov ska beviljas. Att pröv-

ningen redan i dag i viss utsträckning omfattar sådana intressen kommer

till uttryck i den nuvarande regleringens andra stycke. Således föreskrivs

där att uppskov inte får beviljas om det finns skälig anledning att anta att

den dömde kommer att avvika. Enligt regeringens bedömning finns det

skäl att modernisera och ytterligare lyfta fram betydelsen av sådana in-

tressen. Regeringen föreslår därför att det direkt av bestämmelsen ska

framgå att prövningen ska ske även mot intresset av samhällsskydd. […]

Det innebär att sådana omständigheter som t.ex. att det finns risk för att

den dömde kommer att avvika eller begå brott som regel inte ska leda till

att uppskov beviljas.

Även i betänkandet Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott (SOU 2017:61) berördes frågan om samhällsskydd. I denna utredning kopplas begreppet främst till de intagna i anstalt som även vid frigivningstidpunkten har en hög risk att återfalla i allvarlig brottslighet. I utredningen konstateras att intresset av samhällsskydd inte fullt ut kan tillgodoses inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff.

32 SOU 2016:18 s. 174. 33 A.bet. s. 298 f. 34 Prop. 2017/18:250 s. 47 och 95. 35 A.prop. s. 96 f. 36 SOU 2017:61 särskilt s. 170 ff.

I det tidsbestämda straffet ligger nämligen att strafftiden är ändlig; så småningom ska den dömde friges.

Enligt Frigivningsutredningens bedömning bör det inte införas regler som innebär att risk för återfall kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning. Men om sådana regler ändå införs framhöll utredningen att de borde inskränkas till fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt, vilket ansågs vara när det finns risk för att den dömde återfaller i allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som ingått som ett led i en organiserad brottslighet.

4.5 Närmare om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.5.1 Inledning

När ett brott begås, och särskilt vid den typ av brottslighet som just nu står i blickfånget i den kriminalpolitiska debatten samt i utredningens direktiv, utsätts alltid minst en enskild människa för fysisk eller psykisk skada. Han eller hon blir då ett brottsoffer och intar såsom målsägande – vilket är den juridiska term som används i svensk rätt – en central roll i rättsprocessen. Målsäganden kan föra talan om skadestånd, biträda åtalet, ibland väcka enskilt åtal samt har rätt att överklaga domen, såväl i skuld- som påföljdsfrågan.

I detta avsnitt står samhällsskyddsaspekterna i fokus och huvudfrågan är hur samhällsskydd kan förstås ur ett brottsofferperspektiv. Hur ska straffsystemet vara utformat för att på bästa sätt tillgodose brottsoffrens behov, sett i ljuset av just samhällsskydd?

Som påpekats redan inledningsvis uttrycks i direktiven till utredningen att trygghet för brottsoffer är ett angeläget samhällsskyddsintresse, vilket knappast kan ifrågasättas. En aspekt av samhällsskyddet är att staten har en positiv skyldighet att skydda sina medborgare från brott. Här finns också en växande praxis från Europadomstolen. Det nu sagda gäller såväl för de som är direkt drabbade, som målsägande, men också de som är potentiella brottsoffer och lever i en miljö där hot, våld och utpressning är vanligt förekommande och där det finns

37

A.bet s. 187. 38

Enligt 20 kap. 8 § 3 stycket rättegångsbalken är en målsägande den mot vilket ett brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. För gränsdragningsfrågor, se t.ex. NJA 1978 s. 3 och NJA 1969 s. 364. I denna text bortses från ekonomisk brottslighet.

en risk för att tredje man skadas. Tilläggas bör också att de som begår brott inom ramen för kriminella nätverk inte sällan även är brottsoffer och i sådana fall har samma rätt att få sina grundläggande rättigheter tillgodosedda i sin egenskap av brottsoffer, precis som alla andra brottsoffer.

Traditionellt har främst de brottsoffer som riskerar att drabbas fallit under begreppet samhällsskydd. Vi vill dock framhålla att skydd mot brott endast är en aspekt av brottsofferperspektivet. Ytterligare en aspekt tar i stället sikte på att straffsystemet ska vara uppbyggt så att det tillgodoser de grundläggande rättigheter som brottsoffer, utifrån vad som framkommit i forskning och erfarenheter om brottsoffers behov, har. Dessa rättigheter har formulerats i FN:s brottsofferdeklaration och i EU:s brottsofferdirektiv samt andra rättsakter och bygger på att brottsoffer ska ges tillgång till rättvisa, bland annat genom att få information på sitt eget språk, stöd och rättshjälp samt att de som är i kontakt med brottsoffer under rättsprocessen ska ha lämplig utbildning. Och eftersom brottsoffer har tillerkänts rättigheter för att de ska skyddas från upprepad och sekundär viktimisering, överlappar således samhällsskyddet och brottsofferperspektivet i vissa avseenden varandra. Brottsofferperspektivet handlar dock mer om individuella rättigheter och avser inte bara rättstrygghet och skydd från brott utan också om stöd i den efterföljande rättsprocessen. För att stärka förtroendet för rättsväsendet och rättsstaten måste således båda dessa dimensioner inkluderas i brottsofferperspektivet.

39 Dessa rättsakter presenteras vidare nedan. 40 Med sekundär viktimisering menas den psykiska stress som uppstår till följd av att omgivningen reagerar på ett för offret negativt sätt efter brottet. Omgivningens brist på förståelse kan förstärka eller förvärra brottsoffrets krisreaktioner. Det kan vara lika illa att bagatellisera eller nonchalera det inträffade som att förstora upp händelsen, se SOU 1998:40 s. 76 ff. Det kan också handla om ytterligare skada och kränkning orsakad av rättsväsendets representanter, se Wergens, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 156 och FN, Centre for International Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 9.

4.5.2 FN:s brottsofferdeklaration

FN:s brottsofferdeklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk antogs 1985. Deklarationen har utgjort en modell för andra rättsakter om brottsoffers rättigheter och anses i den juridiska litteraturen innehålla en vedertagen definition av vem som är brottsoffer. Enligt art. A1 i tilläggsprotokollet (annex) är ett offer en person som enskilt eller gemensamt har lidit skada eller har fått en väsentlig försämring av sina rättigheter genom handlingar eller underlåtelser som strider mot strafflagarna i medlemsstaterna. Skadan kan vara av fysisk, psykisk, känslomässig eller ekonomisk karaktär. Deklarationen anses ge uttryck för att brottsoffer har rätt till fyra olika delar: tillgång till rättvisa och en rättvis behandling, rätt till ersättning från gärningspersonen eller tredje person, rätt till kompensation från staten samt psykisk och social hjälp. Det framhålls också att det är av vikt att brottsoffret har kännedom om sina rättigheter och rätt att få rätt att komma till tals i en process (art. A6 i tilläggsprotokollet).

4.5.3 Statens ansvar att förebygga, utreda och lagföra brott

Att staten har en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda enskilda från brott följer av till exempel Europakonventionen, Istanbulkonventionen och Barnkonventionen. Det finns också en växande praxis från Europadomstolen som handlar dels om en rätt att i vissa fall skyddas mot brott, dels om det skydd som brottsoffer har genom de grundläggande mänskliga rättigheterna i Europakonventionen.

Av artikel 2 i Europakonventionen följer att rätten till liv ska skyddas genom lag. Rätten till liv anses vara den mest grundläggande av rättigheterna i Europakonventionen och staten har en skyldighet att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv. Den positiva för-

41

Se t.ex. Wergens, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 160. 42

Wergens, a.a. s. 166. 43

Även Europarådet har utfärdat rekommendationer om brottsoffers ställning i det straffrättsliga och straffprocessuella förfarandet, se rekommendationerna R (2006)8 och R (1985) 11. 44

Istanbulkonventionen, som trädde i kraft i Sverige 2014, syftar till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, se t.ex. SOU 2024:13 s. 93 ff. och Ds 2022:18 s. 31 ff. 45

European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of the European Convention on Human Rights. Right to life s. 6, och Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights – Law of the European Convention on Human Rights s. 205 samt Kotilainen m.fl. mot Finland p. 65.

pliktelsen kan delas in i två: skyldigheten att ha relevant lagstiftning och skyldigheten att vidta vissa förebyggande åtgärder. Statens ansvar har kommit att omfatta positiva skyldigheter att vidta lämpliga åtgärder för att skydda individer. Det kan till exempel handla om att rättsväsendet effektivt lagför våldsbrott med dödlig utgång. Om en person utsätts för livsfara kan det också åligga myndigheterna att förse personen med särskilt skydd. Staten är vidare skyldig att bedöma om risken som ledde till ett visst brott kvarstår och om den gör det vidta skyddsåtgärder för att motverka den risken.

Enligt de så kallade Osmanprinciperna (se Europadomstolens dom i Osman mot Storbritannien den 24 mars 2011) kan dock staten bryta mot artikel 2 och skyldigheten att skydda den materiella rätten till liv som enskilda har endast om myndigheterna kände till eller borde känt till att det vid en viss tidpunkt förelåg en konkret och omedelbar risk för en utpekad individs liv och myndigheterna underlät att vidta relevanta åtgärder som rimligen kunde förväntas för att motverka den identifierade risken. Osmanprinciperna innebär vidare att staternas positiva förpliktelser inte ska tolkas på ett sätt som innebär att det ställs omöjliga eller oproportionerliga krav på myndigheterna mot bakgrund av deras tillgängliga resurser. Det måste också säkerställas att respekten för andra mänskliga rättigheter upprätthålls, till exempel rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8).

Osmanprinciperna har över tid kommit att tillämpas av Europadomstolen i många olika situationer. Genom avgörandet Opuz mot Turkiet (dom den 9 juni 2009) utsträcktes tillämpningsområdet till våld i nära relationer.

Enligt artikel 3 kan allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därmed utgöra brott mot artikeln. Artikeln anses positivt förplikta staterna att ge medborgare skydd mot sådan behandling, till exempel

46 Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 79 f. 47 Se t.ex. Opuz mot Storbritannien (23452/94) där domstolen avseende partnervåld undersökte ”om de nationella myndigheterna har vidtagit alla rimliga åtgärder för att förhindra återkommande våldsamma attacker mot offrets fysiska integritet”. Det är i viss mån problematiskt att kontaktförbudslagstiftningen inte används helt ändamålsenligt i Sverige, se bl.a. Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet. 48 Se vidare i rättsfallen Kurt mot Österrike, dom den 15 juni 2021, Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022 samt Volodina mot Ryssland, nr 1 och 2, dom den 9 juli 2019 respektive den 14 september 2021.

genom att kriminalisera sådana handlingar som kan omfattas av artikeln. Det kan också handla om en skyldighet att utreda och beivra brott samt se till att gärningspersonerna straffas på ett proportionerligt sätt eller drabbas av andra adekvata påföljder såsom skadestånd.

En del av den positiva förpliktelsen att skydda från våld som också följer av artikel 8 är att se till att den som utsatts för övergrepp tillhandahålls en möjlighet att få upprättelse genom rättsväsendet, det vill säga en rätt till effektiva rättsmedel (se t.ex. X och Y mot Nederländerna, dom den 26 mars 1985).

Ytterligare en viktig del i utvecklingen av brottsoffers rättigheter är begreppet due diligence som beskriver att staten måste hålla en viss måttstock eller standard (även ”tillbörlig aktsamhet”) i förhållande till enskilda när deras mänskliga rättigheter kränkts. Staten måste förebygga, undersöka, bestraffa och ge upprättelse när någon utsatts för brott.

Skyddet av brottsoffer som utvecklats av Europadomstolen och som alltså härletts från rättigheterna i konventionen (de som ger rätt till säkerhet) kan summeras som skyldigheten att: • förebygga kränkningar genom lagstiftning, • vidta förebyggande operativa åtgärder,

• utreda brott med vederbörlig aktsamhet, • ge skydd inom ramen för en rättvis rättegång, • tillgängliggöra straffrättsliga medel för allvarliga överträdelser av

konventionen,

49

Danelius m.fl., a.a. s. 102 och Jacobs m.fl., The European Convention on Human Rights, 7:e uppl., 2017 s. 213. Även artikel 3 anses omfatta en skyldighet att skydda mot våld i nära relationer, i vart fall om det är fråga om våld av viss dignitet och omfattning, se t.ex. Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl. s. 275. 50

Är det fråga om kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts enligt artikel 3, kan i stället artikel 8 om rätten till respekt för sitt privatliv vara tillämplig. Även enligt denna artikel måste staten vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär, t.ex. genom lagstiftning eller andra skyddsåtgärder, som framstår som rimliga. Det som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens samt att de rättsvårdande myndigheterna kontrollerar att dessa lagar respekteras. Enligt Europadomstolen har staten också en viss tolkningsmarginal, margin of appreciation, i fråga om vilka åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att artikel 8 efterlevs. Den fysiska integriteten är en viktig aspekt av skyddet för privatlivet. Staten har därför en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda sina medborgare från brott såsom misshandel m.m., men även trakasserier och andra icke-fysiska övergrepp omfattas.

• upprätthålla det processuella kravet att ge brottsoffren informa-

tion om utredningen och slutligen, • ha mekanismer för att fastställa ansvar för handlingar och försum-

melser som innebär brott mot konventionens rättigheter.

Vidare har domstolen under senare år utvidgat kravet att skydda enskilda som identifieras som potentiella mål för dödliga handlingar och skyldigheten att ge ett allmänt samhällsskydd. I det senare sammanhanget har domstolen betonat den plikt som statliga myndigheter har när de bedömer den risk som vissa individer och deras potentiella handlingar kan utgöra och det allmänna skydd för rätten till liv, till exempel i sammanhang som rör beviljande av tillfällig vistelse utanför fängelse eller annan behandling av ”farliga” dömda.

Barnkonventionen gäller liksom Europakonventionen som lag i Sverige. Av den följer att konventionsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att skydda barn mot brott. Enligt artikel 19.1 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt alla administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp. Av artikel 19.2 följer att sådana skyddsåtgärder, där så är lämpligt, bland annat bör innefatta effektiva förfaranden för förebyggande och för identifiering och rapportering av fall där barn behandlas illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

Artikel 19 ska också tolkas i ljuset av konventionen som helhet, det vill säga mot bakgrund av principen om barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att bli hörd (artikel 12).

51 Se t.ex. Mastromatteo mot Italien (stor kammare), särskilt p. 69, 72 och 76. Rättsfallet genomgås i bilaga 4. Se också Wergens, Human rights for victims of non-state crime: taking victims seriously?, Diss., Proefschrift Tilburg, Tilburg Universiteit, 2014. 52 Sedan den 1 januari 2020, se prop. 2017/18:186 och lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

4.5.4 EU:s brottsofferdirektiv

Brottsofferdirektivet (direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF) antogs 2012. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden.

Enligt direktivet är ett brott en oförrätt mot samhället och en kränkning av brottsoffrens individuella ställning. Medlemsstaterna ska därför säkerställa att brottsoffer erkänns och behandlas på ett respektfullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och icke-diskriminerande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksamheter för stöd till brottsoffer och verksamheter för så kallad reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrättsliga förfaranden. Brottsoffren bör också skyddas mot sekundär och upprepad viktimisering, mot hot och mot vedergällning, erhålla lämpligt stöd för att underlätta återhämtningen och garanteras adekvat tillgång till rättslig prövning. När brottsoffret är ett barn ska medlemsstaterna dessutom säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att deras behov bedöms individuellt.

I artikel 2 finns definitioner av centrala begrepp, till exempel vem som är att anse som brottsoffer, familjemedlem och barn i direktivets mening. Med brottsoffer avses en fysisk person som lidit fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott. Det anges också att med reparativ rättvisa avses alla processer som gör det möjligt för brottsoffer och förövare som samtyckt till det att tillsammans med en opartisk tredje part nå en lösning kring frågor som rör brottet.

I direktivet nämns också vissa grupper av brottsoffer som tenderar att bli särskilt utsatta för sekundär eller upprepad viktimisering, hot eller vedergällning. Bland dem finns dels de brottsoffer som nämns i våra direktiv; det vill säga offer för organiserad brottslighet liksom offer för våld i nära relation, sexuellt våld eller sexuell exploatering och

53

Victim Support Europe har utvärderat hur väl Sverige uppfyller EU:s brottsofferdirektiv och resultaten var i huvudsak positiva, men det finns också förbättringsområden, till exempel att den lagstiftning som finns inte alltid fungerar tillfredsställande i praktiken samt att det saknas en tydlig bild över brottsoffers situation. Se Vociare, National Report Sweden.

offer för könsrelaterat våld. Därutöver nämns i direktiven andra grupper av brottsoffer, bland annat barn.

Under 2022 presenterade kommissionen ett meddelande om en EU-strategi om brottsoffers rättigheter för åren 2020–2025 med fokus på två målsättningar: dels att stärka den som utsätts för brott, dels att stärka samarbetet på alla nivåer för brottsoffers rättigheter. Efter en utvärdering av brottsofferdirektivet, där främst brister i den praktiska tillämpningen av direktivet identifierades, föreslog kommissionen under 2023 därtill ändringar i brottsofferdirektivet. Förslaget omfattar såväl nya artiklar som ändringar och tillägg i befintliga artiklar i det ursprungliga direktivet.

Förutom att medlemsstaterna ska bli bättre på att i god tid bedöma brottsoffrens behov av skydd och stöd på en individuell nivå föreslås särskilt vad gäller det straffrättsliga förfarandet en ny artikel om att det på domstolarna ska finnas tillgång till information och emotionellt stöd till brottsoffer (10 a). Ytterligare en ny artikel ska ge brottsoffer rätt till omprövning av vissa beslut fattade under domstolsförfarandet (10 b). Bestämmelsen innebär i huvudsak att brottsoffer utan dröjsmål ska informeras om beslut som fattas under domstolsförfarandet som direkt berör dem och ha rätt att få besluten omprövade. Rätten att få beslut omprövade ska enligt förslaget åtminstone omfatta beslut med grund i artikel 7.1 om tolkning samt artikel 23.3 som bland annat rör åtgärder för att undvika kontakt mellan brottsoffer och gärningsperson i domstolsprocessen. Vidare föreslås att regleringen i artikel 16 om ersättning till brottsoffer ska ersättas av ett nytt förslag som innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att brottsoffer kan få ett skadeståndsanspråk mot gärningspersonen prövat under det straffrättsliga förfarandet. Det föreslås också en bestämmelse med innebörden att berörda myndigheter ska

54 Se bl.a. skäl 17 och 18 i ingressen. 55 COM(2023) 424, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF. 56 Se härtill t.ex. rättsfallet Doorson mot Nederländerna (20524/92, särskilt p. 70) där Europadomstolen framhåller att det kan vara så att liv, frihet eller personlig säkerhet kan stå på spel hos brottsoffer som kallas att vittna och att det måste vägas mot den tilltalades och försvarets intressen för att principen om rättvis rättegång enligt art. 6 ska vara uppfylld. Det är således inte självklart att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång alltid går före ett brottsoffers rätt till sina grundläggande rättigheter såsom rätten till liv, frihet och säkerhet.

betala utdömd ersättning direkt till brottsoffret och överta brottsoffrets rätt att kräva gärningspersonen på beloppet.

4.5.5 Särskilt om mäns våld mot kvinnor

Som påpekats ovan finns ett antal internationella konventioner och överenskommelser som Sverige har åtagit sig att efterleva vilka också ålägger staten ett ansvar för att agera mot våld. Vissa av dessa handlar om särskilt utsatta och sårbara brottsoffer, till exempel kvinnor, barn, äldre, HBTQi-personer, utrikes födda kvinnor och personer med funktionsnedsättning.

Vad särskilt gäller mäns våld mot kvinnor visar många studier och undersökningar att det är ett utbrett samhällsproblem. Världshälsoorganisationen (WHO) har i flera publikationer funnit att 35 procent av alla kvinnor har utsatts för fysiskt eller sexuellt våld av en partner och/eller sexuellt våld av en annan person än en partner.

Ett av de första dokumenten som gällde just mäns våld mot kvinnor är FN:s deklaration om avskaffandet av allt våld mot kvinnor som antogs av FN:s generalförsamling 1993. Deklarationen är inte juridiskt bindande. Våld mot kvinnor definieras av FN som ”varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i, eller sannolikt kommer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnan, innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, vare sig det sker i det offentliga eller privata livet” (art. 1). Enligt deklarationen har staterna en skyldighet att bekämpa våldet bland annat genom att motverka, utreda och beivra brott samt lagföra de som utövar våld mot kvinnor (art. 4 c.).

57

Regeringskansliet faktapromemoria 2022/23:FPM132, Ändringar av EU:s brottsofferdirektiv s. 3. En utredning som ska ta ställning till bl.a. om brottsoffer ska ha rätt till brottsskadeersättning redan när en dom på skadestånd får laga kraft är tillsatt, se dir. 2023:94. 58

Se t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll som Sverige ratificerade 2008. Enligt artikel 16 ska konventionsstaterna vidta alla ändamålsenliga lagstiftnings- och utbildningsåtgärder samt administrativa, sociala och andra åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp, inklusive könsrelaterat utnyttjande, våld och övergrepp. Vidare ska konventionsstaterna införa effektiv lagstiftning och ändamålsenliga riktlinjer som är inriktade på kvinnor och barn, för att säkerställa att fall av utnyttjande, våld och övergrepp mot personer med funktions-nedsättning identifieras, utreds och i förekommande fall lagförs. 59

Se Ds 2022:18 kapitel 4 med vidare hänvisningar, också till svenska befolkningsundersökningar. 60

Det saknas dock referenser till mäns våld mot kvinnor i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), som antogs 1979 och trädde i kraft 1981.

Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, den så kallade Istanbulkonventionen, antogs av Europarådet den 7 april 2011, ratificerades av Sverige den 1 juli 2014 och trädde i kraft den 1 november 2014. Den våldsförståelse som kommer till uttryck i Istanbulkonventionen ligger nära FN:s. Det framhålls särskilt att våld mot kvinnor är ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor som avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang. Enligt artikel 5.2 har de anslutande staterna skyldighet att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att med tillbörlig aktsamhet förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som faller inom ramen för konventionen och som begås av ickestatliga aktörer.

Även i FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), som antogs av medlemsstaterna 2015, ska enligt mål 5.2 alla former av våld mot kvinnor och flickor avskaffas och enligt mål 16.2 ska alla barn få växa upp utan våld, tortyr och övergrepp.

Slutligen bör nämnas att EU-kommissionen i början av 2022 lade fram ett förslag till direktiv i syfte att fastställa ett heltäckande skydd för att effektivt bekämpa våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Detta är det första EU-direktivet som specifikt tar upp våld mot kvinnor. Förslaget innehåller bland annat bestämmelser om brott som rör sexuell exploatering av kvinnor och barn samt it-brottslighet, om skydd för brottsoffer och tillgång till rättslig prövning samt om stöd

61 En konvention är ett juridiskt bindande avtal och en typ av internationell överenskommelse mellan stater som tillträtt densamma. Genom ratificering av en konvention blir en stat folkrättsligt bunden av den och Sverige är därför, liksom övriga konventionsstater, skyldigt att fullgöra förpliktelser enligt de konventioner landet har tillträtt. Av Wienkonventionen om traktaträtten framgår att en stat inte kan åsidosätta konventionsförpliktelser till förmån för regleringar i den interna rättsordningen (artikel 27). En stat kan alltså inte hänvisa till bestämmelser i sin interna rättsordning som skäl för att inte uppfylla en konventionsförpliktelse på det folkrättsliga planet. För att bli en del av den nationella rätten krävs dock att konventionen införlivas i svensk rätt genom transformering eller inkorporering. 62 Så också den våldsförståelse som uttrycks i EU:s brottsofferdirektiv, se ingressen skäl 17. 63 Knuten till Istanbulkonvention är en expertgrupp för bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (The Group of Experts on action against violence against women and domestic violence, också kallad Grevio). I ett antal rapporter, varav den första kom 2019, har Sverige fått ett antal rekommendationer, se vidare om detta i Ds 2022:18 s. 32–33. 64 Proposal for a directive of the European parliament and of the council on combating violence against women and domestic violence.

till brottsoffer och förebyggande arbete. Den 9 juni 2023 enades Rådet om sin ståndpunkt om förslaget till direktiv och den 6 februari 2024 nådde Rådet och Europaparlamentet en överenskommelse.

4.5.6 Brottsofferperspektivet i en svensk straff- och processrättslig kontext

Brottsofferperspektivets framväxt i Sverige

Även om brottsofferintressen numera är ett av flera intressen som tillvaratas i rättssystemet har det inte varit så särskilt länge. Det var inte förrän under slutet av 1970-talet som lagstiftaren på allvar började att intressera sig för brottsoffret och det är då termen gör entré i det svenska språket. Som exempel kan nämnas att brottsskadelagen, som gav möjlighet till ersättning för personskador som orsakats genom brott, trädde i kraft 1978. Därefter infördes en möjlighet till ersättning på grund av kränkning genom brott 1988. Samma år trädde lagen (1988:609) om målsägandebiträde i kraft, liksom lagen (1988:688) om besöksförbud (numera kontaktförbud). År 1994 bildades Brottsoffermyndigheten (som ersatte den tidigare Brottsskadenämnden) och 1998 inrättades brottsofferfonden. Enligt 1 § förordningen med instruktion för Brottsoffermyndigheten är en uppgift för myndigheten att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärksamma deras behov och intressen. Här ingår att besluta i brottsskadeärenden och att betala ut brottsskadeersättning.

I början av 2000-talet presenterade regeringen en strategi för det fortsatta brottsofferarbetet, som bland annat innebar satsningar på

65

Termen brottsoffer används till exempel i lagen (1994:419) om brottsofferfond, i förordningen (2007:1171) med instruktion för Brottsoffermyndigheten och i socialtjänstlagen (2001:453), men det finns däremot ingen legaldefinition av begreppet brottsoffer i svensk rätt. Som Lagrådet påpekat är förhållandet mellan begreppet målsägande och brottsoffer oklar, se yttrandet i prop. 2014/15:77 s. 49 f. I straffprocessen används i stället målsägande. Enligt 20 kap. 8 § fjärde stycket rättegångsbalken är målsäganden den, mot vilket brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. 66

Tham, Brottsoffrets uppkomst och framtid, i Åkerström och Sahlin (red.), Det motspänstiga offret s. 27–45, Lindstedt Cronberg, Från målsägande till brottsoffer. Milstolpar och kursändringar längs med vägen s. 1, Friberg, Kränkningsersättning. Skadestånd för kränkning genom brott s. 415 ff. och Lewin, Vem bryr sig? Om osynlighet och rättssäkerhet för brottsoffer med funktionshinder s. 11. Forskningen, såväl i Sverige som internationellt, tog dock fart först på mitten av 1990-talet, se Granström och Mannelqvist (red.) Brottsoffer – rättsliga perspektiv (2 uppl.) s. 16. 67

SOU 1977:36 och prop. 1977/78:126. 68

Prop. 1987/88:92. 69

Brottsoffermyndigheten har fått ett uppdrag att kartlägga det samlade stödet till brottsoffer i Sverige, se regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Brottsoffermyndigheten.

utbildning för alla som arbetar inom rättsväsendet och som kommer i kontakt med brottsoffer, ett bättre utvecklat samarbete mellan myndigheterna i rättskedjan och andra aktörer, ett vidgat och fördjupat forsknings- och utvecklingsarbete samt ytterligare åtgärder för att stärka skyddet för och stödet till utsatta kvinnor, barn och ungdomar. Det var också nu kommunerna gavs ett uttryckligt ansvar för de som utsatts för brott (se socialtjänstlagen [2001:453]).

När 1978 års brottsskadelag ersattes av en ny brottsskadelag 2014 uttalades i förarbetena att ekonomisk ersättning till brottsdrabbade är en viktig del i arbetet med att minska skadeverkningarna av brott och att hjälpa de brottsdrabbade. I en svensk kontext har fokuseringen på kränkning genom brott kommit att utmärka brottsofferdiskursen och ersättningsfrågorna varit i fokus. Upprättelsemomentet, som beskrivs närmare nedan, har till exempel länge varit en del i bestämmandet av kränkningsersättning. Högsta domstolen uttalade i NJA 1991 s. 766 att ersättningen ska uppgå till ett belopp som åtminstone i någon mån kan bidra till att ge brottsoffret upprättelse för det lidande som han eller hon drabbats av. Sedan 2022 anges detta också uttryckligen i 5 kap. 6 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt bestämmelsen ska skadestånd med anledning av kränkning bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet och på ett sätt som även innebär att den kränkte får upprättelse för angreppet.

Brottsofferperspektivet är således, som visats ovan, en del av folkrätten. Det är en viktig del av de mänskliga fri- och rättigheterna som finns i till exempel Europakonventionen och därutöver har brottsoffer tillerkänts en rad specifika rättigheter som handlar om information och stöd för att få tillgång till rättvisa (access to justice). Som ytterligare exempel kan nämnas att det i Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen finns bestämmelser om tre olika former av gottgörelse till brottsoffer: restitution, ersättning och rehabilitering (art. 75.1).

70 Prop. 2000/01:79. 71 Prop. 2013/14:94 s. 17. 72 Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer, s. 70 med vidare hänvisning till Rytterbro m.fl., Brottskadeersättning ur brottsofferperspektiv. En komparativ studie av Danmark och Sverige s. 106. Se också Granström och Mannelqvist a.a. s. 194. 73 Se också t.ex. prop. 2000/01:68 s. 48, prop. 2005/06:166 s. 24 och NJA 2013 s. 1046. 74 Prop. 2021/22:198 (SFS 2022:754).

Om intresseavvägningar i straffprocessen

Straffprocessens funktion kan beskrivas som två poler, bestående av brottsbekämpning (förverkliga det straffrättsliga ansvaret) och (den misstänktes) rättssäkerhet eller rättsskydd. I den första ligger att realisera straffhotet så att de materiella reglerna i främst brottsbalken får genomslag, medan det i den andra handlar om att säkerställa ett rättssäkert förfarande. Att detta är två ibland oförenliga intressen ligger i öppen dag – staten har ett behov av effektiv brottsbekämpning samt att säkerställa rättstrygghet, men mot detta måste ställas den enskildes rätt att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten. Historiskt sett har det sistnämnda prioriterats högst och straffprocessen har varit koncentrerad främst kring gärningen och i vissa fall också gärningspersonen, vilket givetvis har att göra med att straffprocessen innefattar utövande av statens våldsmonopol. Det är staten som uteslutande har befogenhet att bestämma vilka straffrättsliga sanktioner som kan följa på ett brott och att verkställa sanktionerna. Den samhälleliga maktutövningen, som kan innebära att människor fängslas på livstid, måste helt enkelt omgärdas av gedigna rättssäkerhetsgarantier. Legalitetsprincipen, oskyldighetspresumtionen, rätten till en offentlig försvarare och principen om att hellre fria än fälla är alla exempel på sådana garantier.

Under senare år har brottsofferperspektivet kommit att få ett större inflytande även i den svenska straffprocessen och det är numera självklart att brottsoffers rättigheter ska beaktas i bedömningen av hur de olika parternas intressen i rättsprocessen ska balanseras. En central aspekt i den svenska kriminalpolitiken och debatten om straffskärpningar har varit att brottsoffer förtjänar upprättelse. Här ställs inte sällan brottsoffrets intressen och behov mot den dömdes rätt till en rättvis rättegång. Vilka brottsofferintressen det närmare handlar om, eller vad som närmare menas med upprättelse, klarläggs dock sällan

75

Ekelöf, Rättegång. Första häftet s. 30, med vidare hänvisning till Lindblom, Festskrift till Strömholm s. 606. Se också Niemi, Offerkunskap, offerretorik eller offrets rättigheter s. 71. 76

Jfr SOU 2012:34 s. 138. 77

Se t.ex. Asp, Straffrätten igår, i dag och imorgon, Granström och Mannelqvist a.a. s. 16, Mellqvist, Processrätt – grunderna för domstolsprocessen s. 120, Wergens a.a. s. 172 och Garland, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society.

och det finns en juridisk och tvärvetenskaplig diskussion på temat. Det får dock sägas stå klart att bestraffningen numera anses syfta till att i viss mån också tillgodose intressen hos den som blivit utsatt för den brottsliga gärningen, men möjligen på något oklar grund samt i oklar usträckning. I de kommande avsnitten försöker vi ringa in vilka brottsofferintressen som finns och hur de i så fall kan tas tillvara i brottmålsprocessen och under straffets verkställighet. Vi inleder dock med vissa reflektioner kring brottsoffers inställning till just straffande, eftersom det så ofta framhålls att straff ska skärpas av hänsyn till brottsoffer.

Vad har brottsoffer för inställning till straffande?

Som har framhållits i den juridiska litteraturen finns det en viss fara i att i allt för stor utsträckning fokusera på brottsoffers intressen, då en sådan diskurs kan användas för att främja andra ändamål än sådana som leder till reella förbättringar av offrens ställning. Även om det i den viktimologiska litteraturen finns studier om hur brottsoffer ser på rättvisa råder det brist på svenska studier om brottsoffers inställning till just straffande. I två studier från Brå, där det undersökts vilken inställning brottsutsatta har till elektronisk övervakning i stället för att fängelsestraffet avtjänas i anstalt, framkom dock att det viktiga för brottsoffer inte är hur straffet avtjänas, utan att gärningspersonen får en fällande dom. Detta framhålls också i den förklarande handboken till FN:s deklaration om brottsoffers rättigheter: i de fall gärningspersonen döms för brottet så är straffet som sådant av liten relevans för brottsoffret vid sidan av att gärningspersonen faktiskt

78 Brottsofferforskning benämns också viktimologi och syftar till att identifiera, definiera och lyfta fram på vilket sätt människor som utsatts för brott påverkas av brottet. Forskningen inriktas på att undersöka det lidande – socialt, fysiskt, psykiskt eller ekonomiskt – som drabbar den som utsatts för brott, samt på om insatser för att hjälpa olika grupper av brottsoffer fungerar i praktiken, och vilken effekt de i sådana fall ger, se Enarsson, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsvetenskaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 35 vid not 92 med vidare hänvisningar. 79 Se t.ex. SOU 2017:7 s. 44. 80 Niemi, Offerskunskap, offerretorik eller offrets rättigheter? s. 68 f., där det framhålls att sympatin och fokuseringen på brottsoffer lätt kan användas för att främja andra ändamål än en reell förbättring av offrens ställning. 81 Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 18. Se också Wemmers, The Meaning of Justice for Victims i International Handbook of Victimology: ”In essence, it is not enough that justice be done; justice must be seen to be done.” 82 Brå-rapport 2007:19, Utökad användning av fotboja inom Kriminalvården och Brå-rapport 2010:8, Utökad frigång och återfall. Slutrapport om 2007 års reform av utslussning i Kriminalvården.

blev dömd. Ett sätt som brottsoffrets intresse tillvaratas är således genom den utdömda påföljden och dess längd, men detta har inte nödvändigtvis varken samma eller särskilt stor betydelse för alla brottsoffer.

I studien Svenskarnas syn på straff, som är från 2010, undersöktes vad det allmänna rättsmedvetandet (d.v.s. ”folkviljan” och inte bara brottsutsatta) egentligen tycker om strängare straff. Här framkom en bild av att det generella rättsmedvetandet, vid frågor som ”anser du att straffen är för milda i Sverige?” vill ha hårdare straff. Men när allmänheten fick ta ställning till mer utförliga beskrivningar av rättsfall blev bilden en annan. De svarande fick ange vilket straff de trodde skulle dömas ut i en domstol och vilket straff de själva tyckte var rimligt. Dessa bedömningar ställdes sedan mot en bedömning som gjorts av nio rådmän vid tre olika tingsrätter. Då visade det sig att allmänheten genomgående tror att domstolarna dömer mycket mildare än de gör, men när allmänheten föreslår vilket straff som är lämpligt ligger det straffet i fem av sex fall under det straff som de tillfrågade domarna föreslagit. I mellan omkring 15 och 30 procent av fallen föreslog de svarande en icke frihetsberövande påföljd medan domarna däremot dömde till fängelse i de flesta fallen. När människor önskar strängare straff gör de således det utan att ha insikt i de faktiska straffens stränghet.

I en amerikansk enkätstudie från Texas av brottsoffers syn på straff från 2016 föredrog 60 procent av de tillfrågade kortare fängelsestraff, investeringar i brottsförebyggande insatser och rehabilitering framför långa fängelsestraff. 75 procent föredrog alternativa påföljder i stället för fängelse.

83

FN, Centre for International Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 1. 84

Se t.ex. McGlynn m.fl., Kaleiodscopic Justice: Sexual Violence and Victim-Survivor’s Perceptions of Justice, Social & Legal Studies, 28(2) 2019 s. 179–201. 85

Jerre och Tham, Svenskarnas syn på straff, Kriminologiska institutionen vid Stockholms universitet. 86

En liknande studie har nyligen genomförts i Norge och visar resultat som stämmer väl överens med de svenska, se Nova-rapport nr 9/22, Frøyland m.fl., Rettsoppfatning i Norge. Holdninger til straff og straffegjennomføring i den norske befolkningen. I den norska undersökningen framkommer också stort stöd för alternativa påföljder till fängelse, liksom att en viktig del av straffandet är att försöka förbättra den dömde genom vård under verkställigheten. 87

Alliance for Safety and Justice, Crime survivors speak: The first-ever national survey of victim’s views on safety and justice (hämtad via https://allianceforsafetyandjustice.org/wpcontent/uploads/2019/04/201904-ASJ-Texas-Report-Full-FINAL.pdf den 7 mars).

I en finsk studie tillfrågades allmänheten om vilket straff de föredrog för en misshandel på en restaurang efter att också ha fått information om brottet och gärningspersonen. I valet mellan fängelse och intensivövervakning med elektronisk kontroll valde majoriteten det sistnämnda alternativet. Som skäl för sitt val angav de att intensivövervakningen kan fungera både som ett straff och vara rehabiliterande. Slutsatsen i studien är att allmänheten dels vill att den dömde straffas, dels att han eller hon ges möjlighet att rehabiliteras.

Brottsofferundersökningar i Västeuropa och Nordamerika visar också att brottsoffren själva inte kräver en mer repressiv lagstiftning än människor i allmänhet utan snarare uttrycker önskemål om att bli lyssnade på och synliggjorda – processuell rättvisa – och därigenom få ett slags upprättelse.

Vad innebär upprättelse och hur kan sådan nås?

Ett intresse som ofta nämns i samband med brottsofferperspektiv och straffprocessen är alltså upprättelse. Anledningen till det är att det inom brottsofferforskningen finns ett tydligt stöd för att många av de behov som brottsoffer har kan mötas genom det som kallas gottgörelse eller upprättelse, samt genom skydd och stöd. Sammanfattande handlar upprättelse om vad samhället, rättsväsendet eller förövaren kan göra för att reparera de skador som offret lidit på grund av brottet. Det handlar om att få chans att bearbeta det trauma som det innebär att bli utsatt för brott, men det är också viktigt för tilltron till rättssystemet att brottsoffret kan få upprättelse för det brott han eller hon blivit utsatt för. Genom en reell möjlighet till upprättelse känner sig brottsoffret rättvist behandlat av rättssystemet och på så sätt befästs tilltron till systemet som sådant. Vedergällning eller hämnd är dock i allmänhet inte brottsoffrens primära dragkraft. Det som i stället anses viktigast är just att få höras och att komma till

88 Lähteenmäki, Electoring monitoring as a non-custodial sanction: implementation, experiences and Nordic criminal policy, i NTfK nr 1 2022 s. 42. 89 Se t.ex. Van Dijk, Free the victim: A critique of the western conception of victimhood s. 20 f. och Laxminarayan och Pemberton, The interaction of criminal procedure and outcome, Int J Law Psychiatry 2014 Nov-Dec;37(6) s. 564–71. 90 Granström och Mannelqvist a.a. s. 23, Wergens, Barn som brottsoffer – ett rättighetsperspektiv i Granström och Mannelqvist a.a. s. 160, Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer s. 68 och Enarsson, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsvetenskaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 14 och 36. 91 Burman, Brottsoffer i straffrätten s. 287 f. och Van Dijk, a.a. s. 20 f.

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

tals i en domstolsprocess där staten utdelar klander och därigenom

nå en känsla av upprättelse. Rätten till målsägandebiträde utgör en viktig aspekt i detta och är ett sätt på vilket målsägandens intressen tas tillvara. Ett målsägandebiträde bidrar till att målsägandens rätt till

processuell rättvisa tas tillvara under straffprocessen. Det är viktigt att ha med sig att betydelsen och känslan av upprättelse är individuell, och att den kan bestå av flera saker: till exempel att gärningspersonen döms för brottet eller att brottsoffret

får kompensation genom kränkningsersättning. Brottsoffers intressen är mångfacetterade eftersom det inte är fråga om en homogen grupp som alla tycker samma sak. Under senare år har det alltmer betonats att brottsoffers behov av stöd ska bedömas utifrån den en-

skildes situation. Det nuvarande brottsofferdirektivet bygger på ett individualiserat synsätt och även förslaget till nytt direktiv bygger på samma förhållningssätt då de ändringar som föreslås innebär att behovet av stöd ska bedömas individualiserat. Andra omständigheter som kan leda till upprättelse är att brotten

utreds. Här spelar inte sällan målsägandens medverkan en stor roll,

och viljan att medverka styrs av ett stort antal faktorer. I en studie från Brå där motiv för medverkan i rättsprocesser undersöktes var att få upprättelse det viktigaste motivet för medverkan (60 %). I andra hand kom att straffa gärningspersonen (49 %) och i tredje hand egen

Se t.ex. Van Dijk, a.a. och BasVan Stokkom, Victims’ needs and participation in justice: is there a role for vengeance?, Restorative Justice. An International Journal, 2013, 1 (2) s. 169–189 samt Victims’ needs, well-being and ‘closure’: is revenge therapeutic? i Erez m.fl. (red.), Therapeutic Jurisprudence and Victim Participation in Justice: International Perspectives 2011 s. 207–228.

En utredning har tillsatts för att se över bl.a. hur rätten till målsägandebiträde i överrätt kan stärkas, se dir. 2024:39.

SOU 2021:64 s. 149 och Enarsson, a.st.

På detta tema, se Lernestedt, Brottsofferskepnader s. 522 och Granström och Mannelqvist a.a s. 22 f. med vidare hänvisningar till Einarsson a.a. och ten Boom m.fl. Victims’ needs as basic human needs, i International Review of Victimology, (2012:18 s. 155–179) särskilt s. 165.

Prop. 2021/22:198 s. 19. För att brott ska utredas krävs att de anmäls. Det som generellt påverkar anmälningsbenägenheten är omständigheterna kring brottet (brottstyp, brottets allvar, om det utfördes i hemmet eller var yrkesrelaterat), vilket ligger i linje med teorin som stipulerar att beslut om polisanmälan i första hand baseras på rationella överväganden, se Brå-rapport 2021:1 s. 25.

Det är vanligt att anmälningar om brott i nära relation läggs ned. När Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten granskade relationsvåldsärenden i en gemensam tillsyn under 2019 konstaterade de att förundersökningen lades ned i 78 procent av fallen, se Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, Tillsynsrapport – Våldsbrott i nära relationer och sexualbrott mot vuxna s. 64. I ungefär en fjärdedel av fallen berodde det på att den som anmält brottet sedan inte ville medverka, se Petersson och Strand, Victim retraction from police investigations of intimate partner violence” (2023) och Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet.

säkerhet (48 %), tätt följd av att ”gå vidare” (43 %). Skadestånd var ett motiv endast hos 26 procent av brottsoffren.

Även hur de rättsvårdande myndigheterna agerar är av stor betydelse för tillvaratagandet av brottsofferintressen. Socialstyrelsen har i sin utredning av vissa skador och dödsfall 2018–2021 funnit att Polismyndigheten inte arbetar tillräckligt aktivt för att möjliggöra för brottsoffret att medverka med anledning av våldsutsatthet i nära relation. Det leder till att brottsoffer inte vågar göra polisanmälan eller medverka i en förundersökning. Polisen har i flera fall inte gjort någon riskbedömning eller till exempel erbjudit brottsofferstöd eller skydd, vilket enligt Socialstyrelsen skulle ha kunnat bidra till att brottsoffret velat, kunnat eller vågat medverka. Rapporten visar också att stödbevisning inte samlas in i tillräcklig utsträckning.

Upprättelsen är således inte bara kopplad till ekonomisk kompensation, utan också till en bekräftelse av att det man blivit utsatt för var en orätt samt att stöd ges så att sådan bekräftelse är möjlig. Just polisanmälan beskrivs av våldsutsatta kvinnor som en omständighet som möjliggör upprättelse. Det handlar om en yttre bekräftelse på att kvinnan utsatts från våld i nära relation och att det är brottsligt, vilket bekräftas genom att anmälan tas upp. Även den efterföljande rättegången samt en fällande dom kan vara en del i upprättelsen. Många kvinnor upplever dock att en polisanmälan kan ha motsatt effekt, eftersom en rättsprocess innebär att männen är kvar i deras liv under en ytterligare tid. Kvinnan kanske har lämnat den destruktiva, våldsfyllda relationen men tvingas att under rättsprocessen ha mannen i sitt liv igen.

Rättsprocessen måste därför också vara uppbyggd på ett sådant sätt att den som utsatts för brottet känner sig bekväm att medverka. Här spelar ett målsägandebiträde ofta en helt avgörande roll. På ett mer praktiskt plan är det viktigt att målsäganden känner sig trygg när han eller hon befinner sig i domstolens lokaler. För förtroendet för domstolarna och den rättskipande verksamheten är det vidare av vikt att den rädsla som parter och vittnen känner tas på allvar. För att förbättra detta har relativt nyligen införts utökade möjligheter för måls-

98 Brå-rapport 2016:8 s. 37. 99 Socialstyrelsen, Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021 s. 80 ff. Se också Brå-rapport 2024:4, Brott i nära relation. Kartläggning av utsatthet under 2022 och under livstiden där det konstateras att det är få som anmäler våld i nära relationer. 100

Se Brännvall, Frigörelse med förhinder: om polisanmälan när kvinnor tar sig ur mäns våld i nära relationer (ak. avh.).

äganden att delta i huvudförhandling genom videokonferens. Att få ett avgörande inom rimlig tid, det vill säga en snabb lagföring, anses också medföra fördelar ur ett brottsofferperspektiv.

Vid en genomgång av EU:s brottsofferdirektiv framträder, som visats ovan, en bild av att det är av vikt att brottsoffret förstår och kan ta till sig av den straffrättsliga processen. I den viktimologiska forskningen framhålls däröver att en rättsprocess som ger brottsoffer rättvisa genom information samt ett gott bemötande som är individuellt anpassat till den enskildes behov är viktiga faktorer för att tillgodose brottsoffrens behov. Det är således inte bara den juridiska eller formella rättssäkerheten som är av betydelse. Det bemötande som målsäganden får under brottmålsprocessen är också av väldigt stor betydelse. Detsamma kan sägas gällande rätten att få komma till tals och bli lyssnad på samt tagen på allvar. Att brottsoffret får stöd före, under och efter processen är avgörande för känslan av upprättelse.

I en rapport från 2016 konstaterade Brå att målsägandens stödbehov under och efter rättsprocessen inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt av rättsväsendet. Brå lyfte också fram att ett ökat förtroende för rättsväsendet och rättssystemet är centralt. I en senare genomförd rapport gällande rättsväsendets arbete med våldtäktsärenden framhåller Brå att det vid sidan av uppklaring också kan vara viktigt att ha ett mått på framgång som mer direkt har målsägandens upplevelse av rättsprocessen i fokus. En förundersökning och en eventuell rättegång som inte leder till fällande dom kan påverka målsäganden på olika sätt. I värsta fall kan en sådan process upplevas som ytterligare ett trauma, men den har också en potential att stärka målsäganden och bidra till läkande – trots att den misstänkte inte blir straffad. Enligt Brå är det viktigt med ett respektfullt och empatiskt bemötande från polis samt åklagare vid förhör och andra kontakter med målsäganden, att utredningen går så fort som möjligt, att återkoppling ges löpande och att skydd erbjuds om den misstänkte är hotfull. Det är viktigt att det läggs stor vikt vid att empatiskt och pedagogiskt förklara att värnandet om rättssäkerheten medför att det ställs

101

Se prop. 2018/19:81, särskilt s. 24 ff., vilket också framhålls i Brå-rapport 2016:8 s. 10. 102

SOU 2017:7 s. 146 och Brå-rapport 2016:8 s. 9 och 98. 103

SOU 2013:17 s. 265 och Enarsson, a.a. s. 14. Se också Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Bemötande av brottsoffer. Rättslig vägledning 2022:10. 104

Brå-rapport 2016:8 s. 7 och 109. 105

Rapport 2019:9 s. 130.

mycket höga krav på bevisning och att kraven för en fällande dom därför är högt ställda.

De skyldigheter som finns att informera målsäganden, till exempel under förundersökningen, vid villkorlig frigivning eller vid permission, är också viktiga ur ett brottsofferperspektiv. Enligt Kriminalvården handlar ett brottsofferperspektiv under verkställigheten främst om att vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att brottsoffer inte ska utsättas för hot, våld eller annan otillbörlig påverkan under den tid då klienten står under övervakning.

En relativt ny figur i den svenska straffrätten är institutet medling enligt lagen (2002:445) om medling. Institutet används i relation till lagöverträdare under 21 år. I förarbetena anses att den rättsfilosofi som medling på grund av brott främst grundar sig på kallas Restorative Justice (reparativ rättvisa), vilken kan definieras som en process i vilken parter som berörs av ett brott samlas för att tillsammans lösa hur man ska hantera följderna av brottet och dess verkningar i framtiden. Medling beskrivs som ett alternativ till traditionell konfliktlösning.

Med medling avses enligt 2 § lagen om medling med anledning av brott att en gärningsperson och en målsägande möts inför en medlare för att tala om brottet och följderna av detta. Medling ska enligt 3 § ske i bägge parters intresse och målet ska vara att minska de negativa följderna av brottet. Medlingen ska enligt andra stycket i samma bestämmelse syfta till att gärningspersonen ska få ökad insikt om brottets konsekvenser och att målsäganden ges möjlighet att bearbeta sina upplevelser. Till medlare ska enligt 4 § en kompetent och rättrådig person utses. Medlaren ska vara opartisk. I 5 § föreskrivs att medling ska vara frivillig. Medlingen nämns här som ett exempel på hur den viktimologiska forskningen har bidragit till att andra sätt att nå upprättelse än genom den traditionella straffprocessen har införts i den svenska straffrätten. Exemplet belyser på ett klargörande sätt att strängare straff inte nödvändigtvis är vägen fram mot en mer brottsofferinriktad straffrätt.

106

A.rapport s. 131. 107

Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 24. 108

Prop. 2001/02:126 s. 10 och SOU 2000:15.

4.6 Våra sammanfattande slutsatser om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Samhällsskydd bör enligt vår mening förstås som att staten i vissa kvalificerade fall har ett ansvar för att skydda sina medborgare från en persons (fortsatta) brottslighet. Enligt vad som följer av Europadomstolens praxis och andra internationella dokument finns det i vissa fall en sådan skyldighet. Samhällsskydd handlar således om ett skydd för samhället i kollektiv bemärkelse och en skyldighet att hindra en person från att begå ytterligare brottsliga gärningar mot de individer som utgör samhället. Utifrån att allvarliga gärningar har begåtts kan det helt enkelt stå klart att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt.

Brottsofferperspektivet är först och främst kopplat till en rad individuella rättigheter enligt vad som ovan visats. Det handlar här om erkännande, stöd och information med mera enligt till exempel brottsofferdirektivet, men också om de rättigheter som finns i Europakonventionen och som handlar om att skyddas från brott samt att brott ska leda till lagföring. Det finns således en viss överlappning mellan dessa olika rättighetsbildningar, som har det gemensamt att de båda tillerkänner brottsoffer rättigheter.

Av genomgången i detta kapitel står det förhoppningsvis klart att samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov av skydd mot (ytterligare) brottslighet, redan i dag är en integrerad del av det straffrättsliga systemet. Samhällsskyddsaspekter har påverkat hur vissa straffrättsliga frågor har hanterats, till exempel vad gäller omvandling av fängelse på livstid, men också regler i fängelselagen och vad gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Någon nymodighet är det alltså rent krasst inte fråga om. Tvärtom framhölls det redan under tidigt 1900-tal att det i många frågor handlar om en intresseavvägning mellan en persons berättigade intresse av frihet och samhällsskyddet. I den avvägningen ingår numera också att se till den aspekt av brottsofferperspektivet som handlar om att skydda individer från brott. Det skydd och de rättigheter som brottsoffer har genom Europadomstolens praxis och genom de rättighetsakter som tillkommit i FN och på EU-nivå ska beaktas, men det står samtidigt

109

Se t.ex. Ds 1993:29 s. 11 där det framhålls ”att gärningsmannen stått i centrum för brottsofferpolitiken och att brottsoffren har kommit i skymundan”. Se också SOU 1990:92 s. 69 där det framhålls att ”Hänsynen till gärningsmannen får inte gå före hänsynen till offret.”

klart att just dessa rättigheter sällan inkräktar på gärningspersonens frihet utan i stället handlar om annat skydd och andra rättigheter.

Vi vet helt enkelt att påföljdssystemet, inklusive reglerna om straffets avtjänande, ofrånkomligen måste vara en kompromiss mellan vissa intressen. Det är dock inte säkert att de aktuella intressena står i så stark motsättning till varandra som det hävdas såväl i den allmänna debatten som i regeringens nuvarande kriminalpolitik. Det handlar snarare om hur de olika parternas intressen – brottsoffrets, gärningspersonens och samhällets intresse av att dels beivra brott, dels skydda medborgarna mot brottsliga gärningar – ska balanseras. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga i brottsoffrens intresse för att på lång sikt åstadkomma ett samhällsskydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åtgärder kan vara ett sätt att öka brottsoffers förtroende för rättsväsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen. Frågan handlar ytterst om vad de straffrättsliga reglerna syftar till och hur de bör konstrueras för att i så stor utsträckning som möjligt bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten (eller de andra mål som beslutas).

Det är således, menar vi, självklart att påföljdssystemet ska vara uppbyggt så att det innebär ett effektivt och rättssäkert samhällsskydd. Påföljdsvalet, liksom straffets avtjänande, bör i det enskilda fallet på bästa sätt verka brottsavhållande. Hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas är däremot en svårare fråga. Detsamma gäller vilken betydelse samhällsskyddsaspekter bör ges och på vilka grunder. Enligt vår mening måste det också kunna förutses att ändringar, som motiveras av att samhällsskyddet ska ökas, i rimlig utsträckning kan tillgodose just det. Vi instämmer i det som nyligen framhållits av Statens beredning för medicinsk och social utvärdering: ”Att insatserna som genomförs faktiskt förebygger brott är etiskt centralt. Utöver att ineffektiva metoder är ett slöseri med resurser krävs det att insatsen är effektiv för att det ska vara försvarbart att behandla människor olika och att

110

Jfr i denna del SOU 2017:61 där det gällde regler om uppskjuten villkorlig frigivning med anledning av återfallsrisk. I betänkandet konstaterades att möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd är ytterst begränsad. Ett fängelsestraff är alltid tidsbegränsat och strafftiden därmed ändlig – så småningom ska den dömde alltid friges, även om det då finns en återfallsrisk.

använda tvångsåtgärder.” Vi vill utöver detta också framhålla ett antal utgångspunkter som legat till grund för våra överväganden.

Genom strängare straff eller längre tider i anstalt åstadkommer man endast en temporär inlåsningseffekt som motsvarar den ökade strafftiden. Alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska förr eller senare återvända till samhället. Därmed är en sådan lösning kortsiktig och angriper symtomen snarare än orsakerna. Samhällsskyddsintresset kan därför inte annat än i begränsad utsträckning tillgodoses genom åtgärder som förlänger inlåsningstiderna. Även andra åtgärder, som angriper orsaker snarare än symtom, behövs.

Den viktigaste frågan är enligt vår mening hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska antalet återfall i brott över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas på längre sikt. Med en sådan vision stärks också brottsofferperspektivet. Vi menar att en viktig aspekt av samhällsskyddet är att samhället, utöver att låsa in de dömda, även tar ett ansvar för att arbeta återfallsförebyggande med de mest återfallsbenägna klienterna. De anstaltsintagna har i dag möjlighet att delta i behandlingsprogram och insatser som är anpassade utifrån individuella behov i syfte att minska risken för återfall i brott. Det är rimligt att samhället fortsättningsvis tar ett särskilt ansvar för att minska risken för återfall i brott så länge verkställigheten av ett fängelsestraff pågår. Även detta ligger i linje med brottsoffers intressen. Vi menar att det ökar samhällsskyddet att det återfallsförebyggande arbetet i anstalt är intensivt för de som bedöms ha en hög risk att återfalla i brott. Det är sedan länge känt i den kriminologiska forskningen att en mycket liten del av befolkningen står för en stor del av den samlade brottsligheten. I vuxen ålder är det en procent av befolkningen som står för 63 procent av alla fällande domar avseende våldsbrott i Sverige. Det är därför angeläget att arbeta för att färre personer som begår brott ska återfalla i ny brottslighet. Rehabilitering och återanpassning, och en fängelsevistelse som inspirerar till en förändringsresa, måste därför även framöver vara ledorden för

111

SBU-rapport 369 s. 70. 112

Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 9. 113

Se t.ex. Brå, Kortanalys 4/2017 s. 18, Brå-rapport 2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s. 14 och Bäckman m.fl., Den ojämlika brottsligheten. Lagföringsutvecklingen i demografiska och socioekonomiska grupper 1973–2017 s. 69 och 90. 114

SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan kriminalitet: en systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (2019), rapport 303 s. 17 med vidare hänvisning till Falk m.fl., The 1% of the population accountable for 63 % of all violent crime convictions, Soc Psychiatry Epidemiol 2014;49 s. 559–71.

den kriminalvård som bedrivs i svenska anstalter. Detta följer också av Kriminalvårdens instruktion. Myndigheten ska förebygga återfall i brott och särskilt vidta åtgärder som syftar till att individanpassa verkställigheten och förbereda frigivningen.

Eftersom alla som döms till tidsbestämda straff ska återvända till samhället är en meningsfull tillvaro i anstalt som på bästa sätt resocialiserar den dömde en helt nödvändig del för att leva upp till målet med fängelsestraff – att skydda samhället från brott. Återanpassning samt återfallsförebyggande arbete och samhällsskydd bör därför inte ses som motsatser utan som delar som är direkt beroende av varandra.

Ett ökat samhällsskydd kan inte heller uppnås genom en enda åtgärd, utan är tvärtom beroende av flera olika åtgärder. Det är korrekt att fängelsestraffet som sådant förhindrar den dömde att återfalla i brott ute i samhället under anstaltsvistelsen, men det är också korrekt att en anstaltsvistelse för med sig negativa effekter. En långvarig fängelsevistelse leder till institutionalisering som försvårar en återgång till livet i frihet. Det är därtill förenat med stora kostnader att hålla personer frihetsberövade. Samhällsskydd kan uppnås genom en kvalitativ och väl kontrollerad verkställighet av påföljder inom frivården som är väl anpassad efter den dömdes risker, behov samt mottaglighet för återfallsförebyggande insatser. Forskning visar att psykosociala insatser till de som tillhör kriminella gäng under frivård (t.ex. substansbruksbehandling, stöd att söka arbete, utbildning, hälsorådgivning och bostad) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats. Fängelsestraff bör användas i de allvarligaste fallen där det framstår som helt nödvändigt med ett frihetsberövande för att tillgodose samhällsskyddet.

Det finns vidare gott forskningsstöd för att större brottsförebyggande effekter uppnås genom ökning av polisiär närvaro och upp-

115

Se t.ex. Holmberg, Straffvärde som rättslig konstruktion (ak. avh.) s. 94 f. där författaren framhåller individualpreventionen som människosyn och att en straffverkställighet bör utformas på så sätt att en potential till resocialisering av den dömde kan realiseras. 116

Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården. Myndigheten arbetar därför enligt devisen ”Bättre ut”. 117

SBU-rapport 369 s. 5 och 47 ff., där SBU dragit den slutsatsen efter att ha gått igenom den samlade litteraturen på området. Som vanligt är de flesta studierna genomförda i USA, vilket kan påverka resultatens relevans i Sverige. Enligt SBU kan dock det positiva resultatet av frivård i de amerikanska studierna kanske närmast betraktas som en bekräftelse för att den svenska modellen ger bättre resultat. En omfattande översikt över systematiska översikter visar på svaga effekter av övervakning med några få procents minskad risk för återfall medan olika behandlingsprogram ger bättre resultat, se SBU-rapport 369 s. 69 med vidare hänvisning till Lipsey och Cullen, The Effectiveness of Correctional Rehabilitation: A Review of Systematic Reviews. Annu Rev Law Soc Sci 2007;3(1) s. 297–320.

klarning, snarare än genom inlåsning (se vidare om detta i kapitel 12). Resultaten av de internationella och nordiska forskningsstudier som finns avseende straffskärpningars effektivitet varierar också, vilket visar att det inte går att förutsätta att straffskärpningar minskar brottsligheten. Detta gäller särskilt de långa strafftiderna. Hur inlåsningens effektivitet ska balanseras mot individuella, ekonomiska och sociala kostnader är en central aspekt som måste ges utrymme i de överväganden som vi gör.

Hittills har det rått enighet om att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt vid allvarliga brott mot liv och hälsa samt återfall i sådan brottslighet. Det är också sådan brottslighet som påverkar samhället just nu. I dessa fall måste samhället kunna reagera adekvat eftersom människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet. Den inriktning som valts i liknande utredningssammanhang, nämligen att i huvudsak fokusera på allvarliga vålds- och sexualbrott samt brott som utgjort led i en organiserad eller systematisk brottslighet, är enligt vår mening fortfarande välavvägd.

Brottsoffers behov av upprättelse har i mycket stor utsträckning använts som ett argument för att genomföra flertalet straffskärpningar och andra lagändringar under senare år. Nu betonas också från regeringens håll att fokus flyttas från gärningsmannen till brottsoffer och samhällsskydd. Vid en första anblick kan det framstå som självklart att det ligger i brottsoffrens intresse att straffen är så stränga som möjligt. Det har dock visat sig vara en alltför enkel analys. Det kan konstateras att begreppet upprättelse rymmer en rad olika former av gottgörelse och att det kan ha olika betydelse för olika brottsoffer. Även om brottsofferforskningen är mycket omfattande ger den nämligen inte något entydigt svar på vad som är det viktigaste för brottsoffret i straffprocessen. Det finns ingen forskning som visar att det är just samhällsskyddsaspekter, i den inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer behöver eller ens efterfrågar. I detta sammanhang är de kortanalyser som genomförts av Brå, och som visar att verkställighetsformen är underordnad straffet som sådant, av särskilt intresse.

118

Det handlar här i någon mån om den så kallade ”kärnstraffrätten”, till vilken allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen, räknas. Se t.ex. SOU 2013:38 s. 479. Uppdelningen i mala in se – det onda i sig, och mala prohibita – det som är ont, för att det är förbjudet, kan också tjäna som utgångspunkt. 119

Se om detta i t.ex. Granström och Mannelqvist, a.a.

Den upprättelse som straffet kan innebära är ett sätt på vilket trygghet för brottsoffer kan nås. Straffet och hur det avtjänas ingår som en del i lagföringsprocessen och processen som sådan kan bidra till brottsoffers upprättelse. Straffets längd som sådant har dock inte nödvändigtvis samma betydelse för brottsoffer. Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen samt straffets verkställande betydelse i brottsoffrets intresse kan därför enligt vår mening inte reduceras till att enbart handla om straffets stränghet. Det handlar i stället om flera, samverkande faktorer. Det är vidare viktigt att åtgärder som genomförs för att gagna brottsoffer bygger på vetenskaplig, empirisk grund och verkligen leder till en förbättring av offrens ställning och inte enbart används för att främja andra (politiska) ändamål.

Brottsoffers känsla av upprättelse genom straffprocessen är alltid unik. Det är för övrigt en stridsfråga även i brottsofferforskningen om brottsförebyggande arbete ska ingå bland det som nämns rättigheter för brottsoffer. Motståndarna hävdar att brottsförebyggande arbete gäller alla individer och inte bara brottsoffer. Vi menar dock att det finns skäl att inkludera det brottsförebyggande arbetet som en del av brottsoffers intresse i en vidare bemärkelse (som en del av samhällsskyddet). Det handlar då om potentiella brottsoffer, det vill säga om oss alla. Detta utesluter dock inte att dessa två olika grupper av brottsoffer – de som är direkt drabbade av brott och de som riskerar att drabbas – kan ha olika intressen som behöver tillgodoses. Som vi visat ovan handlar brottsofferperspektivet också om flertalet individuella rättigheter och inte bara om att skyddas mot brott.

En ordning som innebär att brottsoffret är den som avgör vad som är en lämplig sanktion för ett brott är sedan mycket länge utmönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta beror på att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sanktion som motsvarar det lidande som brottet har orsakat (den s.k. talionsprincipen: öga för öga, tand för tand). Straffet ska i stället vara en del i en sammanhängande rättsordning som upplevs som rättvis för alla iblandade och ge uttryck för det allvar med vilket staten ser på gärningen och kommunicera det klandret till gärningspersonen. Att påföljdsbestämning aldrig kan reduceras till vedergällning (hämnd) och att det måste vara en sak för staten att bestämma straffets ingripandegrad betyder dock inte på något sätt att brottsoffrens per-

120

Wergens, a.a. s. 167 med vidare hänvisningar. 121

SOU 2012:34 s. 138.

spektiv inte ska beaktas vid utformningen av påföljdssystemet. Även ur ett brottsofferperspektiv måste straffet, liksom hur det verkställs, uppfattas som rättvist och trovärdigt.

5 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

5.1 Inledning

Inledningen av detta kapitel ägnas åt att beskriva fängelsepopulationens levnadsförhållanden. Därefter följer en övergripande beskrivning av de ackrediterade behandlingsprogram som finns inom Kriminalvården. Det kontroll- och stödarbete som bedrivs inom frivården under den tid den dömde står under övervakning beskrivs också kort. Kapitlet avslutas med en översiktlig beskrivning av den så kallade upphörandeforskningen, i vilken det fokuseras på vilka faktorer som kan bidra till att en individ lämnar ett kriminellt livssammanhang.

5.2 Kort om fängelsepopulationen

5.2.1 Allmänt

Under 2023 hade Kriminalvården i genomsnitt cirka 3 100 personer i häkte, 6 300 fängelseklienter och 14 750 klienter inom frivården.

Klientsammansättningen har förändrats under senare år och under 2021 hanterade Kriminalvården betydligt fler individer från organiserad

3 4 brottslighet. Ökningen fortsatte under 2022 och 2023. Kriminal-

1 Som det uttryckts i den kriminologiska litteraturen: ”Desistance research takes success stories seriously.” 2 Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 23, 31 och 39. Motsvarande siffor för 2022 var 2 200 i häkte, 6 000 fängelseklienter och 13 100 klienter inom frivården, se Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan 2023–2026 s. 77. 3 Kriminalvården, Årsredovisning 2021 s. 8. Denna ökning syns möjligen också i Kriminalvårdens rapporterade timmar i samverkansprojektet Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten: 2016 rapporterades 5 300 timmar, 2020 rapporterades 7 800 timmar och 2021 rapporterades 12 000 timmar. Se Årsredovisning 2021 s. 64. 4 Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 73 och Årsredovisning 2023 s. 74.

vården bedömer att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet. Detta kan jämföras med 2013 då Kriminalvårdens underrättelsetjänst bedömde att omkring tre procent av klienterna som var i anstalt det året hade en bekräftad positiv relation till grov organiserad brottslighet.

Mot slutet av 2023 fanns det 140 identifierade intagna med kopplingar till den våldsbejakande extremistiska miljön, varav knappt 90 bedömdes kopplade till den våldsbejakande islamistiska extremismmiljön.

5.2.2 Fängelsepopulationens levnadsförhållanden

Det finns en tydlig koppling mellan levnadsförhållanden och kriminalitet. De fängelsedömdas levnadsförhållanden ligger långt under genomsnittet i befolkningen. De som döms till fängelse kommer från utsatta förhållanden och är redan innan en anstaltsplacering marginaliserade i högre utsträckning. De har lägre utbildning och inkomst, svagare arbetsmarknadsanknytning, historik av våldsamhet och utsatthet, missbruksproblematik samt sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Nästan tre av fem intagna bedöms ha haft problem med någon form av missbruk före frihetsberövandet. Det är något mer vanligt bland män än kvinnor.

Den senaste undersökningen av den svenska fängelsepopulationen genomfördes 2013, men nyare internationella undersökningar be-

5 SOU 2024:30 s. 138. 6 Som måttstock används en EU-definition som består av 11 kriterier, varav minst sex ska vara uppfyllda. Se Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 41. 7 Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 75. Det är en liten ökning från 2022, se Årsredovisning 2022 s. 73. 8 Kriminalvården, FoU-rapport om straffskärpningar s. 17 med vidare hänvisningar till Wakefield och Uggen, 2010 och Western m.fl., 2015. Se också Brå-rapport 2020:15 s. 18, Grönqvist m.fl., Hur påverkar strängare straff risken för kriminalitet och andra utfall? s. 7 f., Inslussningsutredningen, Inslussning – en idéskiss. Rapport från inslussningsutredningen (Ju 2016:E) och Nilsson, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.), där resultaten av studien visade att skillnaderna mellan fångar och andra medborgare är avsevärda inom samtliga de välfärdsområden som ingår i levnadsnivåundersökningar; d.v.s. utbildning, sysselsättning, ekonomi, boende, hälsa, sociala relationer, politiska resurser och utsatthet för brott. För norsk del, se Revold, Innsattes levekår 2014: Før, under og etter soning (Statistisk sentralbyrå) och för dansk del, Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærksomhedsforstyrrelse.

kräftar den bild som framkommer i den undersökningen. Urvalet i rapporten bestod av 2 142 klienter, varav 41 procent hade varit i anstalt, sju procent hade verkställt sitt straff genom intensivövervakning, 35 procent hade haft någon form av skyddstillsyn och 17 procent var villkorligt frigivna med övervakning.

Vålds- och narkotikabrott var de vanligaste huvudbrotten och ungefär två tredjedelar hade en eller flera tidigare gånger dömts till någon form av kriminalvårdspåföljd. 71 procent var svenska medborgare.

Undersökningen visade att de som verkställde straff i genomsnitt hade problem inom tre av något av de nio undersökta områdena missbruk, boende, sysselsättning och försörjning, skulder, familj, utbildning, hälsa, kriminella attityder och värderingar samt umgänge och nätverk.

Klienterna hade ofta en svag koppling till det omgivande samhället. Utbildningsnivån var låg och ungefär hälften hade nioårig grundskola/folkskola eller inte någon fullföljd utbildning alls. För riket var motsvarande andel 20 procent. 21 procent hade fullföljt en gymnasieutbildning och sex procent hade en eftergymnasial utbildning. Endast en fjärdedel hade direkt koppling till arbetsmarknaden. Hälften hade egen bostad och 12 procent var bostadslösa eller hade en tillfällig bostad.

Omkring 70 procent hade missbruksproblematik och en tredjedel varit i kontakt med den öppna beroendevården. Klienterna hade problem med såväl psykisk som fysisk ohälsa. 31 procent hade tre år innan den aktuella påföljden varit i kontakt med den öppna psyki-

9 Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Dessförinnan hade undersökningar genomförts 1994 och 2004. Vid en jämförelse är mycket sig likt, men i den senare undersökningen hade brottsstrukturen förändrats: andelen dömda för våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott hade ökat, medan andelen dömda för tillgreppsbrott, rattfylleri och brott mot allmänheten och staten minskat. Andelen dömda för korta fängelsestraff upp till två månader var lika, men strafftiderna mellan två månader och två år hade minskat medan strafftiderna över två år ökat. I undersökningen från 2013 konstateras således att ”Utan att dra alltför stora slutsatser verkar det inte som att klienterna blir ”värre” och ”sämre” över tid. De sociala strukturerna bland anstaltsklienterna verkar i stora drag oförändrade eller bestå av små förändringar vid en jämförelse mellan dessa två tidpunkter. Den förändring som kan ses är inom brottstrukturen och i strafftiderna.” se s. 91. För nyare studier, se t.ex. Prison Reform Trust, Bromley Briefings Prison Factfile (februari 2024) s. 36 ff. 10

Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff. 11

Brå-rapport 2020:15 med vidare hänvisning till Inslussningsutredningen (2017). Inslussning – en idéskiss. Rapport från Inslussningsutredningen. Ju 2016:E. Regeringskansliet. Justitiedepartementet samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 27 f. 12

Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff.

atrin och fem procent hade vårdats inom den slutna psykiatriska vården. Mer än en tredjedel uttryckte oro för sin psykiska hälsa under verkställigheten. Nästan hälften hade fått en diagnos för psykiska sjukdomar eller syndrom samt beteendestörningar under sin verkställighetstid. 21 procent hade fått missbruksrelaterade psykiska diagnoser. 10 procent hade uttryckt självmordstankar och för sex procent av klienterna fanns det dokumenterat att klienten försökt begå självmord. Kriminalvården bedömde dock att nästan hälften av klienterna hade ett stödjande och positivt nätverk kring sig.

Att de som befinner sig i anstalter mår sämre än befolkningen i övrigt gäller alltjämt och globalt. Därtill blir det psykiska måendet bland de intagna i anstalt allt sämre. Globalt sett blir fängelsepopulationen allt äldre. Forskningen visar att den psykiska ohälsan bland kriminalvårdsklienter både i Sverige och andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än befolkningen i stort. Även om psykisk ohälsa inte är en riskfaktor för återfall i brott, vare sig i våldsbrott eller generell brottslighet, kan den vara kriminogen om den samvarierar med andra riskfaktorer som missbruk.

Gällande ADHD bedömer Kriminalvården att cirka 25 procent av de intagna har en sådan diagnos. Trots satsningar tyder mycket på att många kriminalvårdsklienter med ADHD varken har fått en diagnos eller medicinerar. I en kvalitativ studie genomförd på anstalten Norrtälje fann forskarna att behandlad ADHD ledde till en ökad mottaglighet för påverkansprogram och utbildning i Kriminalvården.

I forskningen framhålls att de som tas in i anstalt för att avtjäna fängelsestraff inte sällan har med sig en risk för att utveckla psykisk

13 Kriminalvården, a.rapport s. 25 f. 14 Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 32 med vidare hänvisningar. Se också General Report of CPT 2021 s. 22. 15 Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 19. 16 Se t.ex. Chang m.fl., Psychiatric disorders and violent reoffending: a national cohort study of convicted prisoners in Sweden (2015), Lancet Psychiatry, 2(10) s. 891–900. 17 Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier. För situationen i Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærksomhedsforstyrrelse, där det framhålls att en ADHD-diagnos kan predicera återfall i brott samt att personer med en sådan diagnos ofta har svårare livsomständigheter än genomsnittsbefolkningen. 18 Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 f.

ohälsa, till exempel på grund av barndomstrauman, som sedan realiseras under anstaltsvistelsen. En annan möjlig förklaring anses vara att häktes- och anstaltsmiljön, som innebär ett socialt stigma, isolering och osäkerhet, leder till sämre mående.

Vissa grupper påverkas mer av forcerad samsittning, dubbelbeläggning och trånga miljöer. Det gäller inte sällan de med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Restriktioner påverkar också den psykiska hälsan. Att sitta isolerad är förknippad med en högre risk för suicid. Det saknas till stor del forskning på hur olika tillstånd av psykisk ohälsa påverkar mottaglighet och effekter av behandling.

Viss statistik visar att det är vanligare att kvinnor som avtjänar straff själva har utsatts för olika trauman, som till exempel sexuella övergrepp eller våld i nära relation. Det finns också problem knutna till att de inte kan få den hjälp de är i behov av för att bearbeta vad de varit med om under sin tid i anstalt. Kvinnor i anstalt har vidare i jämförelse med män en högre förekomst av medicinska, psykiatriska och missbruksrelaterade sjukdomar.

I en svensk registerstudie fann forskarna att en historia av psykiatrisk sjuklighet var mycket vanlig bland frigivna personer och betydligt högre än i normalpopulationen. Mer än hälften av alla frigivna personer hade någon gång fått en psykiatrisk diagnos. Särskilt substansmissbruk, psykotisk sjukdom och personlighetssyndrom var vanligt förekommande. Med undantag för psykotiska sjukdomar var den psykiska ohälsan högre hos frigivna kvinnor jämfört med frigivna män. Bland frigivna kvinnor hade 27,5 procent gjort ett tidigare suicidförsök som krävt observation på sjukhus, medan andelen bland männen var 16,8 procent. Av suicid som begicks inom fem år från frigivning begicks flest det första året efter frigivning och de frigivna personerna begick självmord 18 gånger oftare än kontrollgruppen.

I enlighet med den så kallade normaliseringsprincipen ska vård för ohälsa tillhandahållas av de aktörer som i samhället ger hjälp till alla medborgare. Kriminalvårdens uppgift är således att förmedla sådan

19

Kriminalvården, a.a. s. 2 och 6 med vidare hänvisningar till ett stort antal studier. Detta har konstaterats av t.ex. Psykansvarskommittén – det fanns redan då ett stort och ökande antal intagna i kriminalvårdsanstalt som har psykiska problem och Kriminalvårdens möjligheter att ge vård är begränsade. Det ansågs också svårt att fullt ut tillgodose behoven för kriminalvårdspatienter i den allmänna sjukvården. 20

Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 26. För svensk del, se t.ex. Nilsson, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.) s. 161 f. 21

Kriminalvården, a.a. s. 7. 22

Runeson och Haglund, Självmord efter frigivning från fängelse (Kriminalvården 2013).

hjälp, men Kriminalvården bedriver ändå viss öppen hälso- och sjukvård vid anstalter och häkten. Den vård som tillhandahålls är på primärvårdsnivå och viss psykiatrisk öppenvård.

5.2.3 Våra reflektioner

Av genomgången ovan kan det knappast ifrågasättas att behovet av stöd för de som ska lämna en kriminell bana ofta är omfattande och skiljer sig åt mellan individerna. Det kan röra sig om rent praktiska behov, men också om psykologiska och medicinska. Det är dessutom så att särskilt långvariga frihetsberövanden leder till institutionaliseringseffekter, vilka i sin tur påverkar den dömde i stor utsträckning. Även om det inte råder total enighet om fängelsestraffets betydelse för återfall i brott i den kriminologiska forskningen finns det inte någon som menar att inga negativa effekter förekommer. Och detta utöver att levnadsvillkoren redan från början var sämre. Hjälp och stöd efter en institutionsplacering behövs således för att bibehålla de förändringar som skett under denna, men också för att det är fråga om människor som har sämre förutsättningar att klara sig bra än människor generellt. Det är därför enligt vår mening rimligt att samhället ger dessa individer stöd i samband med frigivningen. För framgång krävs också att flera olika aktörer samverkar då det ofta är fråga om svårigheter inom flera områden. I detta avseende spelar inte sällan frivårdens samordnande roll stor betydelse.

Givetvis har den frigivne ett eget ansvar för sin livssituation och den förändring som måste genomföras, men det utesluter inte att även samhället bör ta ett visst ansvar. Det framgår också av Kriminalvårdens instruktion att myndigheten ska vidta åtgärder som syftar till att förbereda frigivningen och att verkställigheten ska genomföras på ett sätt

23 Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 2 f. 24 Se vidare i kapitel 6 om Kriminalvårdens arbete utifrån de s.k. RBM-principerna och insatser mot den dömdes behov. 25 Se t.ex. Foucault som argumenterar för att fängelset framför allt producerar kriminella och kriminalitet, vilket får stöd av senare års studier av fängelsets kriminogena effekter, se Foucault, Övervakning och straff samt Pettersson, Betydelse av öppenhet under institutionstiden för ungdomar dömda till sluten ungdomsvård. Hur påverkas vardagen vid institutionen och återfall i brott? s. 98 med vidare hänvisning till ett antal internationella studier. 26 Slutsats i Pettersson, a.a. s. 29 med vidare hänvisning till bl.a. Gendreau m.fl., The Effects of Community Sanctions and Incarceration on Recidivism, presenterad vid Forum on Corrections Research, Correctional Service of Canada och Killias m.fl., Does Community Service Rehabilitate Better than Short‐Term Imprisonment? Results of a Controlled Experiment, The Howard Journal of Criminal Justice, 39(1) s. 40–57.

som förebygger återfall i brott. Därtill ska myndigheten särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. Som Kriminalvården konstaterat innebär detta uppdrag att myndigheten behöver ge dömda personer förutsättningar att förändra sina liv. Det är bland annat därför de fängelsedömda ska förberedas för frigivningen under hela frihetsberövandet, under utslussningen och därefter under den villkorliga frigivningen.

5.3 Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete genom behandlingsprogram

5.3.1 Allmänt om behandlingsprogram

Kriminalvårdens kärnuppdrag är att förebygga återfall i brott. En del av Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete är att de dömda som konstateras ha medel eller hög risk för återfall i brott deltar i behandlingsprogram. Det råder konsensus inom den internationella behandlingsforskningen att det finns goda möjligheter att genom programverksamhet minska risken för återfall i brott. Även Kriminalvårdens egna utvärderingar av behandlingsprogrammen (så kallade effektstudier) ger stöd för detta.

Syftet med deltagande i program är att förebygga återfall i brott genom att förbättra klientens kunskaper, färdigheter och insikter. Programmen ska särskilt riktas mot den enskilda individens kriminogena behov.

Kriminalvårdens mål är att så många klienter som möjligt som bedömts ha medelhög eller hög risk att återfalla i brott i den inledande RBM-bedömningen (se vidare kap. 6) ska gå igenom något behandlingsprogram. Under 2023 var det 22 procent av de som bedömts ha medel eller hög risk för återfall i brott som fullföljde ett behandlingsprogram i anstalt och 2022 var det 19 procent. I frivård var motsvarande andel 13 procent (2023) och 11 procent (2022).

27

Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 47. 28

Se vidare kapitel 12. 29

Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 57.

Under 2020 och 2021 bedrev Kriminalvården 14 ackrediterade behandlingsprogram, under 2022 bedrevs 12 och under 2023 bedrevs 11. Att programmen är ackrediterade betyder att de genomgått en vetenskaplig bedömning.

Behandlingsprogrammen är huvudsakligen riktade mot generell kriminalitet, våldsbrott, våld i nära relation och sexualbrott samt missbruk av droger eller alkohol. Vissa genomförs individuellt och en del i grupp. När programmet är genomfört finns också insatser med förstärkande innehåll.Behandlingsprogrammen är baserade på kognitiv beteendeterapi. Behandlingsprogram bedrivs även inom frivården.

5.3.2 Närmare om behandlingsprogrammen

Programmet Puls riktar sig till klienter som har problem med ilska, aggressivitet och våld samt har ett mönster av våldsbrottslighet, dock inte de som uteslutande har våld i nära relation som problematik. Programmet består av fyra moduler som genomförs i grupp (24 sessioner á 90 minuter) samt en modul som genomförs individuellt (sex sessioner á 60 minuter).

Entré är ett behandlingsprogram för klienter som är i behov av och behöver stöd att lämna en kriminell gruppering eller organiserad brottslighet och/eller bryta ett mönster av våldsbrottslighet. Det passar också de som tillhör självmarkerande grupper eller extremismnätverk. Programmet genomförs i individuellt format och behandlingen skräddarsys utifrån den enskilda klientens behov och mottaglighet. Eftersom innehåll och omfattning anpassas utifrån varje enskild klients behov varierar antalet sessioner inom intervallet 25–40 sessioner. Sessionernas längd är mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka.

För de som dömts för våld i nära relationer finns speciellt utformade behandlingsprogram, till exempel Predov (Preventing Domestic Violence) som ackrediterades 2020. Antalet sessioner kan variera

30 Kriminalvården, Årsredovisning för 2023 s. 56. Programmen Puls och Brottsbytet är under avveckling. 31 Behandlingsprogrammen ackrediteras av Kriminalvårdens Vetenskapliga råd som ska se till att forsknings- och utvecklingsarbetet inom Kriminalvården håller en hög vetenskaplig kvalitet. Rådgivarna består av forskare inom bland annat psykiatri, kriminologi, socialt arbete, beteendeforskning, psykologi, genetik och epidemiologi. Effekterna av programmen utvärderas och om ett program inte ger förväntade effekter tas det bort ur Kriminalvårdens behandlingsutbud, se Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56. 32 Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 55 f.

mellan 17–22. Sessionernas längd varierar mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka. Predov är precis som RVP (Relationsvåldsprogrammet) ett individuellt KBT-baserat program för de som dömts för att ha begått brott mot närstående. Predov är mindre omfattande än RVP. Det kan vid behov fokusera på alkohol och narkotika. RVP anpassas också efter de individuella förutsättningarna och antalet sessioner kan variera från 25–40. Sessionernas längd är mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka. RVP kan också användas vid hedersvåldsproblematik.

För de som är dömda för sexualbrott (såväl män som kvinnor) finns sexualbrottsprogrammet Sexualbrottsprogram med individuellt fokus (Seif). Efter avslutat program i anstalt finns en fortsättning i frivården. I programmet fokuseras på riskfaktorer kopplade till återfall i sexualbrott. Seif ersatte 2022 det tidigare programmet Relation och samlevnad. Seif ges både i grupp och individuellt.

Consent är ett manualbaserat sexualbrottsprogram för klienter med medelhög risk för återfall. Programmet, som omfattar 18–26 timmar, bedrivs individuellt och fokuserar på arbete med riskfaktorer för återfall i sexualbrott. Klienterna arbetar bland annat med rollspel och hemuppgifter. De får mot slutet av programmet göra en plan för framtiden som bland annat handlar om hur de ska hantera risksituationer.

Kriminalvården har också vissa behandlingsprogram för de som begått flera olika typer av brott och som således har en generell kriminalitetsproblematik. Brottsbytet modul innefattar såväl individuell behandling som session i grupp. Programmet omfattar 16–20 gruppträffar à två timmar samt åtta individuella träffar à 90 minuter. Programmet genomförs två till tre gånger per vecka.

Oto-Prism är Kriminalvårdens grundprogram i frivård för klienter med medel till hög risk för återfall i brott. Programmet kan också bedrivas i anstalt. Programmet kan genomföras med två olika inriktningar. Oto, som fokuserar på kriminalitet och Prism, som inriktar sig på missbruk och kriminalitet. Oto-Prism består av totalt 20 möten. De första 14 mötena är 90 minuter och möte 15–20 är 60 minuter. Eftersom förändring av beteenden är centralt i all KBT-behandling så ingår uppgifter mellan mötena.

För de som diagnosticerats med ADHD eller som själv upplever

sig ha sådana symtom som förknippas med ADHD finns R&R2 ADHD. Programmet omfattar 15 gruppsessioner, möten med en så

kallad programstödjare samt tre uppföljande, förstärkande sessioner.

Sessionerna är 1,5 timme och genomförs en till två gånger per vecka. Programmet ges i slutna grupper.

För de i missbruk eller beroende har Kriminalvården behandlingsprogrammet Våga välja. Våga välja finns i två versioner – en kortare version som omfattar 27 gruppsessioner och en längre version som omfattar 89 gruppsessioner. Efter den gruppbaserade delen av programmet fortsätter deltagarna med individuella sessioner där de, utifrån en individuell plan, tränar på och underhåller de kunskaper och färdigheter de tillgodogjort sig under programmet.

Vinn är ett förberedande, motiverande program för kvinnor med missbruk eller en kriminell livsstil. Programmet omfattar 14–16 gruppsessioner som genomförs två till tre gånger i veckan.

Under 2023 ackrediterades grundprogrammet Krimfokus av Vetenskapliga rådet. Det har ett brett anslag och bedrivs främst för klienter i anstalt med medel till hög risk för återfall i kriminalitet. Krimfokus utgörs av tre gruppmoduler om vardera sex möten, det vill säga sammanlagt 18 obligatoriska gruppmöten. Varje gruppmöte är 2,5 timmar. Utöver gruppmöten ingår ett individuellt intromöte före modulerna, samt ett individuellt möte efter modulerna. De individuella mötena är 1,5 timmar vardera. En fortsättningsdel, Krimfokus påbyggnad är under utarbetande och ska rikta sig till de som är intagna på anstalt under en längre tid. Det testades på sex pilotanstalter under hösten 2023.

Programmet Vrapt (Virtual reality aggression prevention training) riktar sig till klienter med aggressionsproblem, och bedrivs med stöd av modern interaktiv VR-teknik. En uppföljning av pilotstudien av programmet genomfördes under 2023 och visade att programmet går att implementera i anstaltsmiljön. Programmet fick ett bra mottagande av såväl programledare som klienter. En studie planeras under 2024 och syftar till att undersöka hur VR-teknik kan användas i Kriminalvårdens program Krimfokus.

5.3.3 Återfallsförebyggande arbete i frivård

Enligt 1 § förordningen med instruktion för Kriminalvården ansvarar myndigheten för att verkställa utdömda påföljder, såväl i anstalt som i frivård. Frivård är kriminalvård som sker utanför anstalt, men Frivården är också benämningen på den verksamhetsgren inom Krimi-

33 Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56.

nalvården som ansvarar för just frivård, det vill säga alla verkställigheter utom fängelse. Det innebär att frivårdspersonalen arbetar med ungdomsövervakning, skyddstillsyn med kontraktsvård, övervakning vid skyddstillsyn och efter villkorlig frigivning, skyddstillsyn respektive villkorlig dom med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Frivården har också ansvaret för de klienter som är på någon av utslussningsåtgärderna halvvägshus och vårdvistelse (se vidare kapitel 13). Det finns 32 frivårdskontor i Sverige.

Enligt 8 § ska frivårdsorganisationen vara utformad så att den tillgodoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder för att minska klienternas (de övervakades) risk för återfall i brott. Under övervakningen arbetar frivården därför med såväl stöd som kontroll i syfte att på bästa sätt minska risken för återfall i brott. Klienten är till exempel skyldig att på kallelse inställa sig hos frivården, underrätta myndigheten om personliga förhållanden som är av betydelse för övervakningen samt följa eventuella föreskrifter, som att delta i behandling, lämna drogprov eller inte vistas i vissa områden.

Kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den dömde ska träffa sin frivårdsinspektör (titeln på den tjänsteman som arbetar klientnära i frivården), ska anpassas efter klientens återfallsrisk. Ju högre återfallsrisk, desto tätare besök. Enligt Kriminalvårdens interna riktlinjer är den rekommenderade kontaktfrekvensen vid låg risk en gång var tredje vecka, medelrisk en gång varannan vecka och för högriskklienter en gång per vecka.

Det stödjande arbetet som bedrivs i frivården handlar i första hand om att försöka minska de riskfaktorer för fortsatt brottslighet som identifierats (se i kapitel 6 om arbetet utifrån de s.k. RBM-principerna). Arbetet sker genom deltagande i något behandlingsprogram och/eller vid möten och samtal med frivårdsinspektören. Samtalen sker utifrån KBT och social inlärning med stöd av en modell som heter Krimstics. Den bärande idén är att frivårdsinspektörerna ska lära sig samtalsfärdigheter och samtalstekniker som främjar en livsstil utan kriminalitet (förändra de s.k. prokriminella attityderna) och som förebygger återfall i brott.

Tillämpningen av Krimstics bygger på fyra steg i den strategiska övervakningen av klienten. I ett första steg utreds risk och behov med

34

Kriminalvården, Forskning och utvärdering inom Kriminalvården, Utvärdering av implementeringen av krimstics i svensk kriminalvård 2014–2017 s. 7. 35

Strategic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) infördes 2014. 36

Kriminalvården, a.a. s. 11.

stöd av RBM-B (det riskbedömningsinstrument som används inom kriminalvården, se mer i kapitel 6).

Därefter handlar det i steg två om att skapa en relation som präglas av samarbete och tillit. Aktivt lyssnande, effektiv feedback samt andra tekniker som tydliggör frivårdsinspektörens stöttande och kontrollerande roll används. I steg tre är målet att skapa en gemensam grund för förändringsarbetet. Det handlar om att tillsammans med klienten sätta upp mål för övervakningen, lära klienten kopplingen mellan attityd och beteende samt introducera ett gemensamt språk. I det fjärde och sista steget arbetar frivårdsinspektören och klienten gemensamt med förändring genom att identifiera de attityder och tankemönster som orsakar klientens problembeteenden, identifierar och tränar på prosociala färdigheter samt upprätthåller dessa färdigheter genom övning. Som ett förstärkande inslag kan klienten delta i ett behandlingsprogram under detta steg, och i sådana fall är det också viktigt med samarbete mellan den frivårdsinspektör som arbetar utifrån Krimstics och programledaren i arbetet med klienten.

Krimstics ger frivårdsinspektören ett antal tydliga och konkreta verktyg, baserat på KBT, för att underlätta förändringsarbetet. Modellen betonar den dömdes eget ansvar genom att belysa tankar, känslor och beteenden framför yttre omständigheter.

Forskning visar att övervakning som kombineras med behandlande inslag har starkare återfallsförebyggande effekter än övervakning utan behandling. Insatser som endast är kontrollerande eller som syftar till att avskräcka från brott är ofta ineffektiva men kan också vara riskhöjande, särskilt för kvinnor. Frivården arbetar därför utifrån riktade, insatsrika frivårdspåföljder då det skapar goda förutsättningar för positiva beteendeförändringar. Det handlar om ett strukturerarat och kunskapsbaserat arbetssätt som riktar rätt insats till rätt klient.

37 Kriminalvården, a.a. s. 10 f. 38 Se t.ex. SBU-rapport nr. 369, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna där det framhålls att psykosociala insatser till gängkriminella under frivård (t.ex. missbruksbehandling, stöd att söka arbete) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats. 39 Se t.ex. Andrews m.fl., Risk principle of case classification in correctional treatment: A metaanalytic investigation, International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology, 50(1) s. 88–100 och Lovins m.fl., Application of the risk principle to female offenders, Journal of Contemporary Criminal Justice, 23(4) s. 383–398. 40 Kriminalvården, a.a. s. 9.

5.3.4 Vikten av stöd under steget till ett liv i frihet för att minska återfallen

Det är väl känt att svårigheterna från ett liv i institution till ett liv i frihet är stora. Trots detta är frågan om effekter av just eftervård inte särskilt beforskade varken i Sverige eller internationellt – i vart fall inte med så kallade goda metoder. Vissa studier finns dock. Forskning om institutionsvård ger stöd för att stödet efter frigivning från anstalt är viktigt för att eventuella positiva förändringar under vården i anstalt ska ha en varaktig effekt.

I en metaanalys över 22 studier, som förvisso gällde lagöverträdare med genomsnittsålder mellan 10 och 25 år, fann forskarna följande. – Eftervårdsprogram hade en liten, men positiv, effekt på återfall jäm-

fört med de som inte fått vård eller fått ”treatment as usual”. – Effekten var större för äldre än för yngre. – När det var fler involverade i gäng i populationen var effekterna av

eftervård större. – Drogmissbruk var associerat med sämre utfall. – Endast när populationen huvudsakligen bestod av våldsbrottslingar

kunde en effekt avseende minskat antal återfall påvisas. – Det var högre effektstorlekar när populationen kategoriserades

som en högriskgrupp.

I ytterligare en studie undersöktes effekten av utökad övervakning, till exempel genom elektronisk övervakning och eftervårdsinsatser. Endast intensivövervakning visade sig inte vara relaterat till bättre utfall. Det krävs också mer behandlande inslag. Även en utvärdering av utökad frigång av Brå visade att långtidsdömda som slussats ut med elektronisk fotboja återföll i lägre utsträckning än de som inte slussats ut på detta sätt. Brå konstaterade även att effekten av utslussning

41

Se t.ex. Lundström m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid Sis-institution. Slutrapport. 42

Pettersson, Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utslussning, eftervård och återfall för dömda till sluten ungdomsvård (rapport 2023:9) s. 35. Med goda metoder avses sådana välkontrollerade studier som motsvarar sådana som görs inom medicin eller gällande återfallsförebyggande behandlingsprogram. 43

Pettersson, a.a. s. 29 med vidare hänvisningar till internationell forskning. Stödet för unga anses särskilt viktigt. 44

Se Pettersson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till James m.fl. (2013).

verkade vara störst för dem med tidigare lagföringar som har högst risk för återfall (se vidare om detta i kapitel 13).

Slutligen visar studier av fängelsedömda att det finns stöd för att insatser inom arbetsmarknad, drogbehandling och utbildning har positiva resultat med avseende på återfall i brott. Flera svenska och internationella studier pekar på att missbruksbehandling minskar risken för återfall i brott, även för klienter med psykisk ohälsa.

I en studie undersöktes sambandet mellan deltagande i missbruksbehandling i öppenvården efter frigivning och återfall i brott. Studien fann att minst sex veckors missbruksbehandling var förknippad med lägre risk för återfall i brott mer än fyra år senare. Ju längre tid i regelbunden specialiserad öppenvård för missbruk, desto mindre var risken för återfall i både allmän brottlighet och våldsbrott.

Vidare visar såväl intervjuer med dömda som återfallsstatistiken (återfallen sker relativt fort, ofta inom det första året) att det är viktigt att det finns ett stöd på plats när den dömde friges. Planeringen måste alltså påbörjas i god tid om stödet ska vara effektivt. Snabba insatser är också viktiga för att fånga upp den motivation till förändring som de dömda kan ha fått genom anstaltsvistelsen. Insatserna ska också, som framgår av bland annat de metastudier som finns, vara multidimensionella, individuellt anpassade och rikta sig mot viktiga områden som boende, ekonomi, arbete samt bestå av emotionellt och praktiskt stöd i vardagen.

45 Brå, Brå-rapport 2017:15, Utslussning från anstalt: En uppföljning av Kriminalvårdens arbete med de särskilda utslussningsåtgärderna. 46 Se Pettersson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till underliggande forskningsstudier, bl.a. Travis och Petersilia, (2001), Reentry Reconsidered: A New Look at An Old Question. Crime & Delinquency, 47(3) s. 291–313. 47 Hellner Gumpert m.fl., The Relationship Between Substance Abuse Treatment and Crime Relapse Among Individuals with Suspected Mental Disorder, Substance Abuse, and Antisocial Behavior: Findings from the MSAC Study, International Journal of Forensic Mental Health, (2010) 9(2) s. 82–92. Se också Durbeej, Offenders with mental health problems and problematic substance use: treatment interventions and crime relapse, som fann att fann att deltagande i planerad missbruksvård i svensk öppenvård var förknippat med en signifikant minskad risk för återfall i brott för personer med samsjuklighet i psykopati och missbruk. 48 Andreassen, Institutionsbehandling av ungdomar: Vad säger forskningen? och Lundström m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid Sis-institution. Slutrapport samt James m.fl., Aftercare Programs for Reducing Recidivism among Juvenile and Young Adult Offenders: A Meta-Analytic review, Clinical Psychology Review, 33(2) s. 263–274.

5.4 Om upphörandeforskningen – faktorer av betydelse för att sluta begå brott

5.4.1 Inledning

Brå fick i slutet av 2019 i uppdrag av regeringen att studera de så kallade strategiska brotten. Med strategiska brott avses de brott i 15–17-åringars första lagföring som mer än andra brott är förknippade med upprepade lagföringar under de efterföljande åren, det vill säga sådana brottstyper som starkast indikerar en risk för fortsatt brottslighet. De mest strategiska brotten bland pojkar är rån, grov stöld, våld eller hot mot tjänsteman samt övergrepp i rättssak.

I uppdraget ingick också att ge en kunskapsöversikt över vilka faktorer som ökar möjligheterna för något att lämna ett kriminellt sammanhang. Den så kallade upphörandeforskningen är, även om den växt under senare år, en mindre etablerad forskningstradition jämfört med den omfattande kvantitativa behandlingsforskningen som handlar om evidensbaserade åtgärder för att minska risken för återfall i brott. Den nya forskningstraditionen bör enligt Brå ses som ett komplement till den traditionella behandlingsforskningen.

5.4.2 Upphörande som en process

Med upphörande (s.k. desistance) menas processen när en kriminellt belastad person överger sin kriminella bana och övergår till ett liv utan kriminalitet. Med upphörandefaktorer avses omständigheter som leder till att en person slutar begå brott. Upphörande ses i upphörandeforskningen som en process med många delar, snarare än ett tillstånd. Det kan till exempel vara subjektiva (kognitiva och emotionella) och sociala förändringar som leder till att en individ slutar att begå brott. Sociala vändpunkter kan vara ett nytt jobb, nya vänner, en ny partner eller att bli förälder. Genom sådana förändringar ändras

49

Ju2019/03969/KRIM och Brå-rapport 2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s. 49–94 samt tillhörande kortrapport. 50

Studien visade också att var tionde individ som varit högaktiv 2001–2011 avled före 2018 (totalt 199 individer). De fem vanligaste dödsorsakerna var narkotika- och läkemedelsförgiftningar (52 %), självmord (12 %), dödligt våld (12 %), sjukdomar (10 %) och trafikolyckor (8 %). 51

För upphörandeforskning i nordisk kontext, se t.ex. Villman, Finska fångars ambitioner om att upphöra med brott – från optimism till återfall, Gjeruldsen m.fl., ”Alt er jo egeninnsats” – Kvinners vendepunkter bort fra kriminalitet, Todd-Kvam, Probation practice, desistance and the penal field in Norway och Gålnander, Maintaining Desistance: Barriers and Expectations in Women’s Desistance from Crime.

den dömdes rutiner och genom den sociala kontroll som följer av banden till konventionella sammanhang, förändras hans eller hennes beteende på ett sådant sätt att fortsatt kriminalitet förhindras. De subjektiva förändringarna handlar mer om personlig mognad som en del i att upphöra med brott, där processen förutsätter såväl motivation som en tro på att sluta begå brott.

Det råder oenighet inom forskningsdisciplinen hur länge man måste vara brottsfri för att ha ”upphört” med brott. Processen anses dock innebära mer än avsaknad av återfall i brott, till exempel en förändring av självbilden och hur andra ser på individen. Precis som vid bedömning av återfallsrisk utifrån RBM-principerna (som beskrivs vidare i kapitel 6) talar man inom upphörandeforskningen om riskoch skyddsfaktorer. En riskfaktor skapar, upprätthåller eller till och med ökar brottsaktiviteten, medan skyddsfaktorer kan eliminera, försvaga eller minska brottsaktiviteten.

I forskningen talar man vidare om tre faser i upphörandeprocessen: primär, sekundär och tertiär. Det betonas att det måste finnas ett realistiskt tidsperspektiv – verklig förändring tar tid. Det primära upphörandet, som alltid inleder en upphörandeprocess, är ett avbrott i brottsligheten som kan bero på att den dömde inte längre har möjlighet att begå brott, till exempel på grund av sjukdom eller anstaltsvistelse, men också på att personen har fått en annan syn på brottsliga gärningar och sig själv. Uppbrottet kan vara kort eller långt, avsiktligt eller oavsiktligt men det ger individen ett tankemässigt utrymme till initialt tvivel kring den egna livssituationen.

Det sekundära upphörandet är däremot mera kvalificerat och i detta förändras individens självbild genom att synen på brott förändras. Individen ser sig som åtminstone delvis en annan person än tidigare. I och med den förändring som det sekundära upphörandet innebär tar individen avstånd från sina tidigare handlingar (som klandervärda) och tar ansvar för dem, utan att lägga skulden på någon annan. Detta är en individuell process som handlar om att individen medvetet försöker förändra sitt beteendemönster. Individen är motiverad och agerar för att inte begå ytterligare brott.

Det tertiära upphörandet karaktäriseras av att individens förändring bekräftas av omgivningen. Individens icke-kriminella livsstil bekräftas av andra, utomstående och oberoende personer, och han eller hon bemöts av de andra som en ”upphörare”, en ”icke-kriminell” eller

”vem som helst”. Genom de tre upphörandefaserna blir det tydligt hur upphörandet kan förstås som en process snarare än ett tillstånd.

Systemet med villkorlig frigivning, som innebär en gradvis återgång till ett liv utan kriminalitet utanför anstalt, kan ses som ett viktigt verktyg i arbetet med att få en dömd person att upphöra med brott. I samband med att den individuella verkställighetsplanen tas fram med stöd av de så kallade RBM-principerna – risk, behov och mottaglighet – identifieras just risk- och skyddsfaktorer (se vidare kapitel 6). Den dömde anvisas åtgärder och kanske behandlingsprogram utifrån de identifierade behoven.

Under utslussning samt villkorlig frigivning får det arbete som inletts i anstalt praktiseras av den dömde i praktiken under hans eller hennes återetablering i samhället.

5.4.3 Vilka omständigheter kan underlätta ett upphörande?

Inledning

Omständigheter som underlättar ett upphörande är bland annat ålder. Det är endast en liten minoritet av de unga vuxna som begår brott som fortsätter med högaktiv brottslighet in i vuxen ålder. Brottsaktiviteten är som högst i åldern 15–19 år och en tidig brottsdebut talar normalt sett för en längre period av brottsaktivitet i genomsnitt liksom ett större genomsnittligt antal brott. Upphörandet sker vanligen mellan 20 och 29 års ålder. Interventioner till barn i undre tonåren ger större effekt än om de sker i övre tonåren. Under unga år har uppväxtfamiljen störst inflytande över såväl risk- som skyddsfaktorer, varför familjeinriktade inventioner är viktigast.

En annan faktor är psykologisk mognad, som är en sammanfattande beteckning på flera individuella tanke- och beteendeförändringar som ofta sammanfaller med en stigande biologisk ålder. De två faktorerna går därför hand i hand. Som utvecklingspsykologin visat utvecklas förmågan till konsekvenstänkande med åldern och detsamma gäller

52

Se SOU 2023:44 s. 190. 53

Se t.ex. Brå, Rapport 2024:1, Forskning om ålder och brott samt dess betydelse för brottsprevention s. 39. 54

Brå, a.rapport s. 57 ff. men också Welsh m.fl., Early prevention as an alternative to imprisonment: The research Evidence on Monetary Costs and Benefits, i The Oxford Handbook of Evidence-Based Crime and Justice Policy där det bl.a. framhålls att ekonomiska skäl med styrka talar för att tidiga interventioner är kostnadsbesparande för staten jämfört med fängelsestraff i senare år.

förmågan att se samband mellan orsak och effekt. Kognitiv mognad innebär samtidigt att hjärnan blir mindre känslig för omedelbara positiva belöningar, vilket ökar förmågan att uppfatta risker och förmågan att ta hänsyn till andra människor. Individen kommer att i allt högre utsträckning väga in framtida konsekvenser när han eller hon står inför ett handlingsval. Därtill ökar också förmågan att uppfatta och värdera risker med åldern.

Enligt forskningen kan en ”erfarenhetsmässig mättnad” följa av stigande ålder och det kan leda till att brottsaktiviteten minskar. Det handlar dels om hög stress på grund av upprepade frihetsberövanden, dels ökat medvetande om den försämring av hälsan som följer med stigande ålder. Den brottsaktive konfronteras också med de konsekvenser som brotten leder till, såväl för individen som för närstående och vänner, till exempel att närstående utsätts för hot. Med tiden kan det nu sagda leda till att individen börjar ifrågasätta sitt kriminella livssammanhang och påbörjar en förändringsresa.

Prosocialt umgänge

En viktig faktor för brottslighet är kriminellt umgänge. Forskning har visat att frånvaron av sådant umgänge hänger samman med minskad brottslighet, men också att pro-socialt umgänge (vänner, partners och föräldrar och prosocialt deltagande t.ex. i samhälleliga program eller verksamheter som skolor, idrottsföreningar eller hjälporganisationer) tillför något ytterligare, utöver minskad brottslighet. Ett sådant umgänge är därför en skyddsfaktor i sig, bland annat genom att innebära stöttning och motivering till fortsatta ansträngningar.

En partner kan stödja och bekräfta en redan påbörjad upphörandeprocess. En relation innebär stöd, men ställer också krav. Att bli förälder kan fungera på samma sätt. Studier har visat att bland unga har just prosocialt deltagande det starkaste sambandet med upphörande. Enligt många forskare är det svårt att upphöra med brott bara genom att avsluta sitt kriminella umgänge, det vill säga utan att samtidigt ersätta det med ett prosocialt umgänge.

Arbete anses vara en av de allra viktigaste sociala faktorerna för upphörande. Det kan leda till lagliga inkomster, nytt icke-kriminellt umgänge, vidareutbildning och nya vardagsrutiner. En anställning spelar enligt forskningen större roll för äldre än för unga individer.

Rutinförändrade händelser

Något som också kan påverka en person att upphöra att begå brott är rutinförändrande händelser. Inom framför allt livsförloppskriminologin talar man om så kallade turning points och hooks for change – ett slags vändpunkter. En sådan vändpunkt kan vara en mer eller mindre abrupt förändring i en individs liv och leda till att han eller hon slutar att begå brott. Det kan vara en anställning, en omvälvande händelse eller att flytta till en annan stad. Även negativa rutinförändrande händelser kan påverka individer i riktning mot ett upphörande från brott, till exempel att bli frihetsberövad (i häkte eller fängelse), att själv bli utsatt för brott, att en närstående tar avstånd ifrån en, att man är nära att dö eller att en närstående avlider. Sådana händelser kan inleda upphörandeprocessen genom en paus – ett avbrott i livsrutinerna som ger möjlighet att ifrågasätta det liv som föregått avbrottet.

En överdos av narkotika är ett exempel på en nära-döden-upplevelse som kan leda till den paus och det initiala tvivel som krävs för upphörande. Det kan handla om avbrott från umgänge med ett kriminellt gäng och minskad tillgång till vapen och droger genom flytt till en annan stad. Det kan även uppstå ett behov av att skydda sig från konkreta hot.

Guidning

Inom upphörandeforskningen talar man även om guidning som en beteckning på en grupp faktorer med den gemensamma nämnaren att en aktör försöker påverka den dömde att upphöra med brott.

Positiva förebilder, särskilt för unga lagöverträdare, kan underlätta ett upphörande. En lärare, socialarbetare, idrottsledare eller en religiös ledare – det är fråga om personer som kan vinna individens tillit och därigenom fungera som en motvikt till negativa förebilder.

Det finns studier som visar att ett socialt stöd är den enskilt viktigaste faktorn vid upphörande. Socialt stöd har stor betydelse för det tertiära upphörandet eftersom det består av att andra bekräftar individens förändring. Det kan ske genom kontakt med det konventionella samhället, till exempel genom ett beslut om utbildning eller praktikplats. Det sociala stödet är särskilt viktigt när individen stöter på hinder i upphörandeprocessen som kan resultera i återfall. Återfall i missbruk och återupptaget umgänge med ett kriminellt nätverk medför särskilt

hög risk för avbrott i upphörandeprocessen. Enligt litteraturen är det dock inte det sociala stödet som sådant som är avgörande, utan i stället är det kombinationen av att individen får stöd från omgivningen och att denne känner tillit till den stödjande personen. Det är först då som individen accepterar det stöd som erbjuds. Särskilt viktigt är socialt stöd i det primära upphörandet – när tvivlet om den kriminella banan väl har väckts behövs stöttning i rätt riktning. Även i detta hänseende kan den regelbundna kontakten med frivården vara avgörande för en framgångsrik upphörandeprocess.

5.4.4 Vilka omständigheter kan försvåra ett upphörande?

Svaga föräldraresurser och negativt laddat minoritetsskap

Särskilt vad gäller unga lagöverträdare är faktorer som är nära förknippade med den unges föräldrar och uppväxt viktiga. Här ryms såväl underlättande som försvårande faktorer. De försvårande består inte sällan av olika resursbrister hos föräldrar. Det kan handla om flertaliga uppbrott (till exempel flera familjehemsplaceringar), bristande föräldrauppsikt, avsaknad av föräldrar eller andra omsorgspersoner, konflikter i hemmet, låg anknytningsgrad till föräldrar, missbruk hos föräldrar, bristfällig kommunikation inom familjen, kränkande och /eller kriminellt belastad pappa och kriminellt aktiva syskon. Som redan påpekats ovan är föräldrarna av störst betydelse under unga år.

Studier visar att det är en kombination av genetiska sårbarheter och föräldrarelaterade faktorer som karaktäriserar de som har beteendestörningar i barndomen och fortsätter att begå brott i vuxen ålder. För de som debuterar i tonåren är det i stället ofta fråga om negativa livshändelser. Forskningen visar också att en kombination av neurologiska sårbarheter och negativa föräldrarelaterade erfarenheter tenderar att leda till att den unge utvecklar en kriminell identitet oftare och tidigare. Det finns studier som visar att en vanlig väg in i ett kriminellt nätverk inte bara går via barndomsvänner utan också via familjemedlemmar. Relationerna bygger på hög grad av lojalitet. Detta är givetvis särskilt komplicerat ur ett upphörandeperspektiv. Många unga har här växt upp i miljöer med familjemedlemmar som försörjer sig genom brott. I en sådan kontext framstår ett konventionellt livssammanhang som mer avlägset och diffust. Det saknas så-

55 Se t.ex. Brå-rapport 2023:18 s. 28.

ledes reella förutsättningar för ett icke-kriminellt umgänge (såväl i familjen som med vänner) under de mest formbara åren.

Föräldraresurserna kan även verka skyddande. Vid upphörande från våldsbrott fann forskarna i en studie att de faktorer som starkast kunde knytas till upphörande var god föräldrakontroll, låg grad av stress hos föräldrarna och en god bostadssituation (stadigvarande och utan trångboddhet). Föräldrar som ger stöd vid motgångar som återfall är en positiv faktor i upphörandeprocessen.

Minoritetsskap (även etniska) kan, tillsammans med andra omständigheter, försvåra ett upphörande enligt den forskning som finns. Språk kan till exempel försvåra skolgången och interaktionen med myndigheter. Ett etnisk minoritetsskap tenderar också innebära att uppväxten eller boendet finns i bostadsområden som är tillgängliga för personer med begränsade sociala eller ekonomiska tillgångar. Socioekonomiska resursbrister leder till sämre boendeplatser, som i utsatta bostadsområden där närmiljön kan innebära exponering för jämförelsevis många riskfaktorer för brott.

Särskilt unga kan också se sig själva tillhörande en minoritet och på så sätt känna sig utpekade som negativt avvikande. Detta kan leda till otrygghet som så att säga utgår från samhället: mobbing, misshandel och diskriminering i skola, arbetsliv, i den slutna ungdomsvården och i fängelset.

Utanförskapet kan på så sätt vara både självupplevt och samhälleligt bekräftat. Ett upphörande är då något mer än att sluta begå brott. Det är inte bara att lämna ett kriminellt livsstilssammanhang, utan det krävs också att individen hittar en plats inom ramen för det konventionella majoritetssamhället som tidigare inte varit tillgängligt.

Svaga ekonomiska resurser, boende i socialt utsatta områden, problematisk skolgång och kriminellt umgänge

Att växa upp under svåra ekonomiska förhållanden och bo i socialt utsatta bostadsområden hänger ofta samman samt är omständigheter som har en indirekt inverkan på möjligheterna att upphöra med sin brottslighet. Vanliga försvårande omständigheter är hög stressnivå, svaga skolprestationer, arbetslöshet och begränsade problemlösningsmetoder.

56

Se t.ex. Brå-rapport 2023:3 s. 34.

Skolgången rymmer precis som föräldraskapet såväl risk- som skyddsfaktorer. En ung person kan umgås med jämnåriga som har en lika negativ inställning till skolan. Ett lågt engagemang i skolan och ett kriminellt umgänge för med sig färre kontakter med unga som är framtidsorienterade samt med goda, vuxna förebilder. Den som inte utbildar sig kan få svårt att försörja sig och etablera en konventionell identitet då en sådan ofta är knuten till ett självförsörjande yrke.

Den som växer upp eller lever i ett socialt utsatt område utsätts ofta för missbruk, våld och etablerade gäng. Ett kriminellt umgänge kan då erbjuda relativ trygghet och gemenskap men också försörjning främst för unga som inte ser ett mer konventionellt vuxenliv framför sig, till exempel för att de inte utbildat sig.

Ett kriminellt umgänge ökar risken för att förstärka upplevelsen av utanförskap genom att antikonventionella tankemönster bekräftas. Färre kontakter med konventionella förebilder och prosociala individer innebär därför sämre förutsättningar för upphörande.

Gällande gäng menar forskare att många unga ser gängtillhörigheten som en tillfällig lösning som ersätter något de saknar. Många har en lös anslutning till ett gäng och faktorer kopplade till det kriminella umgänget kan förr eller senare leda till en insikt om att det inte är så man vill leva sitt liv. Det kan vara våld, upplevt eller bevittnat, eller ett frihetsberövande. Av unga personer i gäng är det endast en mycket liten andel som inte känner en sådan tveksamhet.

Ohälsa, andra sårbarheter och missbruk

Ohälsa kan ha inflytande såväl över brottsaktiviteten som val av umgänge. Det gäller särskilt vid psykisk ohälsa, såsom neurologiska sårbarheter och personlighets- och beteendestörningar. Ensamhet kan ses som en brist på sociala skyddsfaktorer som känsla av samhörighet, tillgång till socialt stöd och konventionella ledsagare. Misstro bygger på ett samspel mellan riskfaktorer såsom svag självkänsla, dåligt självförtroende och utanförskap.

Missbruk av alkohol och narkotika spelar enligt forskningen en viktig försvårande roll för upphörandet. Det beror bland annat på att missbruk ökar risken för oplanerade brottsliga handlingar och för brott som syftar till att bekosta ett pågående missbruk. Narkotika och alkohol kan även fungera som ett sätt att ”klara av” att begå vissa brott

som unga i kriminella livssammanhang kan påverkas eller tvingas till av äldre individer.

5.4.5 Rättsliga konsekvenser kan både underlätta och försvåra upphörandeprocessen

Rättsliga konsekvenser som kontakt med polisen och utdömda samt avtjänade straff för begångna brott handlar inte om livsvillkor utan är en konsekvens av brottslighet. Enligt den forskning som Brå sammanställt inom ramen för den studie som vi bygger detta avsnitt på kan effekten av rättsliga konsekvenser variera och alltså såväl underlätta som försvåra upphörandet. Frihetsberövandet som sådant underlättar enligt de studier som finns inte ett upphörande, men en tid i häkte eller anstalt kan fungera som en omvälvande händelse (jämför ovan) och kan hindra individens umgänge med ett tidigare gäng.

Samtidigt kan tid i fängelse inverka negativt på stödet från familjen, pågående utbildning samt ett stabilt arbete. Då dessa tre omständigheter har betydelse för upphörandet kan ett frihetsberövande indirekt få negativ betydelse för upphörandeprocessen. Om yrkesutbildning eller utbildning erbjuds under den tid som straffet avtjänas kan dock de negativa effekterna minska. Att den svenska kriminalvården erbjuder utbildningar som många gånger inte skulle vara tillgängliga för många av de berörda individerna är därför mycket betydelsefullt ur ett upphörandeperspektiv.

5.4.6 Upphörandet kräver förändring av balansen

För att någon ska upphöra med brott krävs en förändring i balansen mellan de försvårande och de underlättande faktorerna som genomgåtts ovan. Att upphöra med brott är ett beslut som individen fattar själv. Beslutet kan dock påverkas av både pådrivande och lockande faktorer som i litteraturen kallas för ”pushes” och ”pulls”.

Pådrivande faktorer är sådana omständigheter i den kriminella livsstilen som upplevs som negativa. Sådana faktorer ökar motivationen att lämna det kriminella livet. Lockande faktorer är däremot sådana positiva effekter som kan följa av ett laglydigt liv, till exempel att ha en bostad, en familj och ett arbete i framtiden. Såväl pushes som pulls

kan bidra till att en person beslutar sig för att lämna ett kriminellt liv och upphöra med brott.

Enligt forskningen finns det tre faktorer som är av särskild betydelse för en sådan balansförändring som krävs för upphörande: tankemönster, aktörskap och motivation.

Med tankemönster menas föreställningar och attityder som direkt eller indirekt gör det lättare eller svårare att upphöra med brott. Två tankemönster som försvårar upphörandet är misstro och negativ självtillit, medan två som underlättar är hopp och accepterande av ansvar. Misstro och negativ självtillit är nära förknippade med skolmisslyckande, psykisk ohälsa, missbruk, faktiskt eller upplevt utanförskap och misstro mot rättsliga och sociala myndigheter.

Hopp och accepterande av ansvar däremot handlar om att personen får en tro på att det går att leva ett liv utan brott och tar ansvar för både sina tidigare handlingar och en framtida förändring. Ett viktigt resultat från upphörandeforskningen är att det sällan är en eller ett par centrala händelser som leder till att någon lämnar ett kriminellt liv. I stället måste man som sagt se upphörandet som en längre process mot ett konventionellt liv fritt från kriminalitet.

Kunskapssammanställningar inom kriminologin visar entydigt att det inte bara finns en väg in i ett kriminellt livssammanhang, och kunskapssammanställningar om upphörandeprocessen visar att det inte heller bara finns en väg ut. Stödinsatserna behöver därför anpassas till var i processen en person befinner sig. Här kan till exempel arbetet inom frivården vara av avgörande betydelse och frivårdsinspektörerna har en mycket viktig del i den dömdes väg mot upphörande.

En särskilt viktig omständighet i upphörandeprocessen är motivationen till förändring. Fokus i arbetet med vård och stöd bör därför riktas mot att förstärka de omständigheter som motiverar den dömde och stärka hans eller hennes kapacitet att förverkliga förändringen. I processen ingår även att arbeta med att försvaga omständigheter som gör det svårare att upphöra med brottslighet. Det är individuellt vilka omständigheter som är viktiga och det är därför väldigt viktigt att kontakten med till exempel frivården utformas utifrån de individuella behoven. Det måste sättas upp realistiska mål inför framtiden eftersom misslyckanden är en försvårande faktor under upphörandeprocessen. Den enskildes motivation till förändring och omgivningens stödjande insatser ska i så stor utsträckning som möjligt förstärka varandra. Även här är arbetet i frivården viktigt, liksom frivårdens

stödjande arbete i att aktivera andra huvudmän, till exempel i sjukvården, socialtjänsten och arbetsförmedlingen, runt den dömde. En stark motivator kan till exempel vara att beviljas en vistelse på ett behandlingshem, att få utredas för sin psykiska ohälsa eller få adekvat medicinering för depression.

Många personer med en kriminell livsstil inleder upphörandeprocessen i ett läge med social och ekonomisk resursbrist. För dem är det särskilt viktigt att erbjuda utbildning, arbete och meningsfulla fritidsaktiviteter. Genom den typen av aktiviteter kan personens egna resurser utvecklas och individen får då lättare att hålla uppe motivationen till förändring och med tiden ersätta brottsligheten med meningsfulla, konventionella, inkomstgivande aktiviteter. I dessa fall är det viktigt med samverkan mellan myndigheterna och det finns ett stort behov av att samordna samhällets insatser för de individer som vill lämna ett destruktivt leverne, oavsett drivkraft, i en struktur och en strategi som skapar förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt arbete på såväl lokal som regional och nationell nivå.

Det är inte ovanligt med återfall eller andra typer av misslyckanden under upphörandeprocessen. För att personer med en kriminell livsstil ska kunna behålla hoppet om förändring behöver de mycket stöd i att bearbeta sådana misslyckanden så att de inte bekräftar en redan negativ självbild.

Forskning visar att det är i stort sett samma omständigheter som påverkar upphörandeprocessen för båda könen. Olika omständigheter kan dock vara olika viktiga för kvinnor respektive män, vilket innebär att stödinsatserna troligen behöver anpassas till det. Som visats tidigare i detta kapitel har kvinnliga lagöverträdare över lag en mer problematisk livssituation än manliga, och de kvinnor som fortsätter att begå brott som vuxna har sämre arbetsmarknadsanknytning, mindre stabila familjeförhållanden och är mer socialt exkluderade än motsvarande grupp bland män.

57

Se t.ex. Slutredovisning av Kriminalvårdens, Polismyndighetens, Statens institutionsstyrelses och Socialstyrelsens uppdrag att ta fram ett nationellt avhopparprogram (KV 2020–1460).

Stödet under upphörandeprocessen behöver därför utformas utifrån könsskillnader i samhällsnormer, fördelning av föräldraansvar och möjligheter på arbetsmarknaden. Brottslighet skapar dessutom ett större socialt stigma för kvinnor, och därmed har de ofta en ännu besvärligare väg fram till en plats i det konventionella samhället. Då antalet kvinnor som döms för brott har ökat markant sedan mitten av 2010-talet är detta ett särskilt viktigt område att arbeta med sett ur en svensk kriminalvårdskontext.

6 Om riskbedömningar avseende återfall i brott

6.1 Inledning

Risk kan definieras som sannolikheten för ett oönskat utfall i framtiden. Som den internationella utblicken i bilaga 4 visar arbetar samtliga länder som använder sig av en slags preventiva, riskbaserade frihetsberövanden, särskilda påföljder eller andra sanktioner för vissa allvarliga återfallssituationer, med en bedömning av risk för återfall i brott eller på annat sätt en bedömning av den dömdes farlighet. Enligt vår mening är det av central betydelse för om en sådan ordning kan godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv i vilken utsträckning risk eller andra farlighetsbedömningar är tillräckligt tillförlitliga. Vid denna bedömning måste också vägas in den svårighet som rent allmänt är förknippad med att förutse människors framtida handlande. Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet på individnivå?

Historiskt finns i Sverige en god tradition av forskning på riskbedömningar, det vill säga effektiviteten av strukturerade bedömningsverktyg för bedömning av risk för framtida brottslighet som genomförts tillsammans med internationellt högrankade forskare. Sådana instrument används också av praktiker inom rättsväsendet runt om i världen. Frågan om riskbedömningars tillförlitlighet har också noga analyserats av Frigivningsutredningen i betänkandet Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott (SOU 2017:61, kapitel 7). Vår redovisning i detta avsnitt bygger i stor utsträckning på den ge-

1 Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 3 med vidare hänvisning till Imrey och Dawid, (2015), A commentary on statistical assessment of violence recidivism risk, Statistics and Public Policy, 2(1) s. 1–18. 2 Vetenskapsrådet, Kartläggning av rättspsykiatrisk forskning s. 19. 3 Kriminalvården, a.a. s. 1. Det finns i forskningslitteraturen ett förslag på hur resultatet av riskbedömning som avser återfall i brott kan standardiseras för att skapa ett gemensamt språk, så att betydelsen blir tydligare och mer enhetlig, se a.a. s. 2.

nomgången, men vi har också efter bästa förmåga tagit del av forskning som skett därefter för att ta reda på om forskningsläget är annorlunda nu. Vi har härutöver samrått med Rättsmedicinalverket och Kriminalvården, som är två myndigheter som är väl insatta i just riskbedömningar och därför också har god insikt i den eventuella utveckling som skett sedan 2017.

6.2 Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv – det aktuella forskningsläget

6.2.1 Allmänt om riskbedömningar

Många riskbedömningar som i dag genomförs tillhör den tredje generationens riskbedömningar – de så kallade strukturerade professionella bedömningarna (eng. structured professional judgment; SPJ). Den tredje generationens riskbedömningar har ersatt de ostrukturerade kliniska bedömningarna som genomfördes på 1960- och 1970-talet (första generationens kliniska riskbedömningar, mer av ”farlighetsbedömningar”) och kompletterar de aktuariskt (historiskt) inriktade bedömningarna som infördes på 1980-talet (andra generationens riskbedömningar), som dock används alltjämt.

De ostrukturerade kliniska bedömningarna, det vill säga den första generationens riskbedömningar, var så kallade farlighetsbedömningar som utfördes av en kliniskt verksam person (en läkare, psykolog, kriminalvårdare eller liknande) utifrån hans eller hennes erfarenhet och

4 För senare forskning som bekräftar det som redovisas i SOU 2017:61 kan hänvisas till bl.a. Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022. I denna har forskarna systematisk utvärderat ett antal valideringsstudier (36) som undersökt elva bedömningsinstrument som används för att bedöma återfallsrisk särskilt i kriminalvård. Se också Levin, The challenges of using structured risk assessment instruments med vidare hänvisningar, Grönwall m.fl., Psykiatrin, tvånget och lagen. En lagkommentar i historisk belysning, § 3 LPT under rubriken Farlig för annan samt SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan kriminalitet. En systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (rapport nr 303). 5 Se, utöver de källor som anges i SOU 2017:61 t.ex. HM Prison och Probabtion Service, Risk of Serious Harm Guidance 2020, Public Ptotection Group march 2022, Prison Reform Trust (Jarman och Vince), Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences och Bonta och Andrews, The psychology of criminal conduct (6 uppl.).

personliga kännedom om den bedömda individen. De saknade i princip vetenskapligt stöd.

Den andra generationens riskbedömningar innebar att flera riskfaktorer hos den unika individen vägdes samman genom en specifik beräkning i stället för att endast en person gjorde en bedömning utifrån sin erfarenhet. Faktorerna var vetenskapligt fastställda utifrån forskning (empiriska data och matematiska analyser). Flera kvantifierade bedömningsinstrument infördes som gav samma grad av tillförlitlighet och utfall, oaktat bedömare. Det finns ett utbrett vetenskapligt stöd för att strukturerade riskbedömningar är mer träffsäkra än ostrukturerade riskbedömningar vad gäller förmågan att förutse framtida utfall. Instrumenten uppfattades emellertid vara alltför ensidiga eftersom deras ingående riskfaktorer är statiska (oföränderliga, så som tidigare brottslighet) och således svåra att använda i aktivt arbete med att minska risken för återfall i våldsbrott.

Den risknivå som bedömningen landade i hade en acceptabel prediktiv validitet (hur väl enskilda faktorer i ett instrument eller en övergripande metod eller bedömning kan predicera (förutse) ett utfall) på gruppnivå, men det fanns ingen möjlighet att dra slutsatser på individnivå utifrån detta resultat. En risknivå om 50 procent predicerade således inte att det var 50 procent säkert att just en viss person skulle återfalla, utan i stället att hälften av medlemmarna i en viss grupp, med samma karaktäristika, skulle återfalla. Några säkra slutsatser på individnivå gick med andra ord inte att dra. Ett antal forskare kom därtill att förespråka att fokus skulle skifta från att predicera farlighet till att bedöma risk för våld.

Som ett led i detta utvecklades tredje generationens riskbedömningar. I dessa vägs riskfaktorer och fallspecifika omständigheter sam-

6 Cocozza och Steadman, Prediction in psychiatry: An example of misplaced confidence in experts, Social Problems, 25(3), s. 265-276 och Ennis och Litwack, Psychiatry and the presumption of expertise: Flipping coins in the courtroom. California Law Review, 62(3) s. 93–752. Fördelen med ostrukturerade bedömningar är att de är flexibla och ger en hög grad av professionellt handlingsutrymme, vilket kan vara gynnsamt i unika, enskilda fall, se Kriminalvården, a.a. s. 5. 7 Monahan och Steadman, Toward a rejuvenation of risk assessment research i Monahan och Steadman (red.), Violence and mental disorder, developments in risk assessment s. 1–17, Mullen, Review. Mental disorder and dangerousness, Australian and New Zealand Journal of Psychiatry, 18 s. 8-17 och Steadman m.fl., Designing a new generation of risk assessment research i Monahan och Steadman (red.) a.a. s. 297–318. 8 Se Kriminalvården, a.a. s. 5 med vidare hänvisningar till internationell forskning. 9 Jarman och Vince, Prison Reform Trust, Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences s. 14. 10

Se t.ex. Litwack m.fl., The assessment of dangerousness and predictions of violence: Recent research and future prospects, Psychiatric Quarterly, 64(3) s. 245–273.

man i en strukturerad professionell bedömning (SPJ). Metoden innefattar ett strukturerat tillvägagångssätt där man utgår från de vetenskapligt identifierade riskfaktorerna från andra generationens forskning, men fokus ligger på de riskfaktorer som är dynamiska, det vill säga föränderliga och teoretiskt möjliga att påverka med återfallsförebyggande insatser. På så sätt är det en blandning av första och andra generationens riskbedömningar.

Metoden beskrivs som en risk- och behovsbedömning eftersom syftet med bedömningarna ändrats från att vara prediktivt till att vara preventivt. Det innebär att de identifierade faktorer som behöver förändras spelar en central roll i bedömningen. Bedömaren väger samman riskfaktorer och fallspecifika omständigheter till en slutgiltig bedömning. Konkret mynnar bedömningen ut i en viss poäng, men sedan viktas de olika riskfaktorerna i fråga utifrån sin förmodade betydelse i det individuella fallet i en strukturerad professionell bedömning. Bedömaren kan alltså beakta andra faktorer som är aktuella hos den unika individen.

De föränderliga – dynamiska – omständigheterna har som sagt blivit allt viktigare i bedömningar om återfall i brott och en redogörelse för insatser som kan minska den identifierade risken för framtida våld ingår alltid i SPJ-bedömningen. Det bör dock noteras att skiftat fokus mot dynamiska faktorer inte nödvändigtvis förbättrar det prediktiva värdet, utan rentav kan försämra träffsäkerheten.

SPJ-modellernas prediktiva validitet utvärderas oftast med en summerad totalpoäng baserad på antalet förekommande riskfaktorer eller genom en sammanvägd bedömning formulerad som risknivåer: låg, mellan eller hög risk. De flesta riskbedömningsmanualer understryker emellertid att SPJ bör användas med en sammanfattande professionell bedömning och inte endast med ett sammanräknande av poäng. Det finns dock en risk för att avvikelser från den strukturerade bedömningen leder till lägre predikativ validitet.

När det gäller riskbedömningar avseende återfall i sexuellt våld är det vetenskapliga läget gällande summerande riskgradering kontra totalpoäng mer osäkert. Enligt den senaste systematiska översikten på

11 SBU-rapport 303 s. 20. 12 A.rapport s. 20. 13 Fazel m.fl., Towards a More Evidence-Based Risk Assessment for People in the Criminal Justice System: The Case of OxRec in the Netherlands, Eur J Crim Pol Res 2022;28(3) s. 397–406. Se också Aelick m.fl., Addressing racial bias in parole decisions: A pre-registered study of the Five-Level Risk and Needs System of risk communication, Psychology, Crime & Law.

området uppvisas jämförbara resultat mellan att använda en sammanvägd professionell bedömning och användningen av totalpoäng. Författarna framhåller emellertid, i linje med tidigare metaanalyser, att framtiden för riskbedömning av sexualförbrytare ligger i utvecklingen av aktuariska instrument innehållandes kliniskt relevanta orsaksfaktorer.

Vissa forskare talar också om den fjärde generationens riskbedömningar. Dessa är mer systematiska och omfattande och omständigheter som kan förändras över tid (dynamiska faktorer) ges ännu större utrymme i bedömningarna. Syftet är inte heller längre att endast bedöma våldsrisk utan också att utarbeta individanpassade riskhanteringsstrategier i kombination med övervakning. Skillnaden mot tredje generationens riskbedömningar är således att dessa även innehåller en konkret plan för riskreducerande åtgärder.

Nu för tiden finns det en enighet bland forskare om att det verkliga målet med risk- och behovsbedömning är att hantera risker, det vill säga prevention, snarare än predikation. Att kunna förutsäga att en person har en förhöjd risk att återfalla är av mindre värde om inget görs för att hantera den förhöjda risken.

6.2.2 Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet?

Enligt den senaste tillgängliga forskningen uppgår den bästa prediktiva validiteten (genomsnittlig säkerhet) för evidensbaserade riskbedömningar avseende framtida våldshandlingar hos patienter inom psykiatrin till 64–72 procent. Det innebär således att det i genomsnitt

14

Tully m.fl., (2013), A systematic review on the effectiveness of sex offender risk assessment tools in predicting sexual recidivism of adult male sex offenders, Clinical Psychology Review, 33(2), s. 287–316 och Hanson och Morton-Bourgon, (2009), The accuracy of recidivism risk assessments for sexual offenders: a meta-analysis of 118 prediction studies. Psychological assessment, 21(1) s. 1 ff. 15

Se t.ex. Bonta, The Psychology of Criminal Conduct s. 186. 16

Se t.ex. Viljoen, Do risk assessment tools help manage and reduce risk of violence and reoffending? A systematic review, Law Hum Behav 2018;42 s. 181-214 och HM Prison & Probation Service Public Protection Group, Risk of Serious Harm Guidance. (https://assets.publishing.service.gov.uk/media/622f4dd8d3bf7f5a87809228/Risk_of_Serios _Harm_Guidance_March_2022.pdf, hämtad den 14 oktober 2022). ”A good risk management plan can allow even a high-risk individual to be released.” Det är också det huvudsakliga målet med all riskbedömning som sker inom Kriminalvården, se Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2. Även en femte generations riskbedömningar, som använder komplex maskininlärning för att bedöma individ-, kontextoch tidsspecifik risk, kan skönjas, se a.a. s. 5. 17

SBU-rapport nr. 303 s. 26.

blir rätt bedömning för 64–72 av 100 individer och fel för 28–36 individer. För kvinnor enskilt däremot, kan varken kliniska bedömningar eller instrument med någon tillförlitlighet förutsäga vilka som kommer begå våldshandlingar senare. Om hög risk för återfall i brott skulle användas som kriterium för till exempel fortsatt frihetsberövande tyder forskningen med andra ord på att mellan 28 och 36 individer av 100 skulle hållas frihetsberövade ”i onödan”.

I en annan aktuell och relevant systematisk översikt av riskbedömningsinstrument som används i just kriminalvård identifieras ett ”tak” för hur precisa instrumenten kan bli. Enligt forskarna visar resultaten, utifrån de mest träffsäkra instrumenten, att personer som faktiskt begår den handling som riskbedömningen försökt förutse i 75 procent av fallen har tillskrivits en högre risk (poäng eller nivå) än de personer som inte begår handlingen.

I en annan metaanalys genomförd av en forskningsgrupp delades riskbedömningsinstrument in i tre subtyper efter vilken brottstyp de primärt konstruerats för: våld, sexuellt våld och generell brottslighet. Studien visade att instrument som utvecklats för att bedöma risk för våld hade högre prediktiv validitet än instrument för sexuellt våld och generell brottslighet, men att osäkerheten ändå är betydande.

Metaanalysen omfattade personer från kriminalvård, rättspsykiatri och psykiatri. För våldsbrott var det genomsnittliga positiva prediktiva värdet (ett mått på andelen av dem som av instrumentet har predicerats få utfallet och som också får det i verkligheten) 41 procent. Bedömningen var alltså ”rätt” i 41 av 100 fall.

Träffsäkerheten beträffande vilka individer som har låg risk att begå våldsbrott var betydligt bättre. Det genomsnittliga negativa prediktiva värdet var 91 procent. Här var bedömningen alltså ”rätt” i 91 av 100 fall. Författarnas slutsats är att riskbedömningsinstrument effektivt kan urskilja vilka individer som inte kommer att begå våldsbrott, men att de är mer osäkra i bedömningar när de gäller vilka individer som kommer att begå våldsbrott. Enligt författarna kan det därför anses

18 Ogonah MGT, m.fl., (2023), Violence risk assessment instruments in forensic psychiatric populations: a systematic review and meta-analysis. Lancet Psychiatry, Oct;10(10) s. 780–789. 19 Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022. 20 Fazel m.fl., (2012), Use of risk assessment instruments to predict violence and antisocial behaviour in 73 samples involving 24 827 people: systematic review and metaanalysis, British Medical Journal 345. Många riskbedömningsinstrument utgår också från en slags ”brandvarnarprincip” och tenderar att överskatta risk. Bedömningen överinkluderar därför personer i riskgrupper och det medför en stor andel falska positiva. Det betyder också att t.ex. Kriminalvården använder resurser där det egentligen inte behövs.

vara korrekt att använda instrument för att underbygga beslut om insatser om vård och behandling, men mer osäkert att använda instrumenten som underlag för beslut om tidsbestämning av straff eller fortsatt tvångsvård. Att riskbedömningsinstrument generellt är mer träffsäkra när det gäller att identifiera de som inte kommer att begå brott stöds också av Kriminalvårdens egna utvärderingar av riskbedömningsinstrumentet RBM-B (varom mer nedan).

Vissa forskare menar också att felbedömningarna ofta drabbar människor som tillhör minoriteter och att riskbedömningar därför tenderar att reproducera samhällets ojämlikheter. Dessutom står socialt utsatta samhällsgrupper ofta i fokus för mer intensiva polisiära åtgärder mot brottslighet, varför brott i utsatta områden och av minoritetsgrupper har bättre förutsättningar att upptäckas.

I en nyligen genomförd finsk studie om möjligheterna att bedöma risk för allvarlig brottslighet konstaterades att det enligt nutida internationella studier är möjligt att förutse en hög och medelhög risk för våldsbrottslighet, men att träffsäkerheten är betydligt högre vad gäller att förutse en låg risknivå. I studien framhålls också att farlighet är ett vagt och problematiskt begrepp, vilket väckt diskussion samt lett till att riskbedömningar i stor utsträckning har ersatt farlighetsbedömningar, särskilt i den medicinska disciplinen. De bedömningsmetoder som nu används och som är evidensbaserade bedömer i stället risken för till exempel våld eller återfall i sexualbrott.

Ett problem med begreppet farlighet är också att det är kategoriskt: antingen så är en gärningsperson farlig eller så är den det inte. Det är också socialt betingat och beror av sammanhang. I stället för att uttala sig om risk för något visst pratar man om en viss sannolikhet för något, vilket kan uttryckas på individnivå genom att risken beskrivs som låg, medel eller hög. En riskbedömning åtföljs som regel också av en bedömning av skyddsfaktorer som kan bidra till att minska riskerna, vilket gör att riskbedömningar är mer etiskt försvarbara är farlighetsbedömningar.

21

Fazel m.fl., 2012 och Kriminalvården, a.a. 22

Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för RBM-B i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd 2014–2015 och Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träffsäker är Kriminalvårdens RBM-bedömning? 23

Se t.ex. Sreenivasan m.fl., Adressing Systematic Bias in Violence Risk Assesment, J Am Acad Psychiatry Law 2022 Dec;50(4) s. 626-635 och Kriminalvården, a.a. s. 17. 24

Tolvanen m.fl., Assessing danger and risk of violence. Publikationsserie 2021:70 för finska regeringens utrednings- och forskningsverksamhet s. 22–23. Detta stöds också av forskning i t.ex. Finland, se Pohjola, Vaarallinen rikoksentekijä? Tutkimus rikoksentekijän vaarallisuuden arvioinnista rikosoikeudellisessa seuraamusjärjestelmässä.

Beträffande unga lagöverträdare noteras att Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) under 2018–2019 genomförde en systematisk översikt av internationell forskning om riskoch behovsbedömningsmetoder avseende våld och annan kriminalitet bland ungdomar. Enligt SBU visar forskningen, i likhet med studierna ovan, att det är möjligt att med stöd av vissa bedömningsinstrument identifiera ungdomar som har låg risk att återfalla i våld och annan kriminalitet.

Enligt SBU finns det etiska mervärden i att kunna identifiera dessa då allt för ingripande insatser kan undvikas för dem. Resultaten visar vidare att det inte går att bedöma om strukturerade risk- och behovsbedömningsmetoder kan identifiera de barn och unga som har medelhög till hög risk att återfalla i våld och annan kriminalitet.

Bland de forskare som har gjort metaanalyser råder konsensus om att riskbedömningar gällande återfall i våldsbrott inte bör användas självständigt i påföljdsbestämning. Även om utvecklingen gått framåt sedan 1960-talet (då det blev fel i två av tre fall) är det fortfarande svårt att bedöma risk för återfall i brott. Numera visar forskningen att det går tre falskt positiva för varje två sant positiva. De bästa instrumenten identifierar alltså felaktigt tre personer som farliga och med en risk för återfall i brott för varje två personer som korrekt identifieras som farliga och som återfaller.

Faktorer som enligt dagens forskning indikerar risk för återfall i brott är antalet tidigare lagföringar, missbruk av alkohol eller narkotika, den dömdes psykopatiska drag, dålig impulskontroll samt bristande förmåga att identifiera och hantera känslor. Riskfaktorerna är också olika för olika typer av brott.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om kunskapsläget kontinuerligt förbättras utifrån ny forskning på riskbedömnings-

25 SBU-rapport nr. 303. 26 Yanf m.fl., The Efficacy of Violence Prediction: A Meta-Analytic Comparison of Nine Risk Assessment Tools, Psychology Bulletin 136 s. 740–67. 27 Morris, The Future of Imprisonment och Monahan, The Clinical Prediction of Violent Behavior, Hart m.fl., Precision of Actuarial Risk Assessment Instruments: Evaluating the 'Margins of Error' of Group v. Individual Predictions of Violence, British Journal of Psychiatry 190 s. 60–65, Campbell m.fl., The Prediction of Violence in Adult Offenders: AMeta-Analytic Comparison of Instruments, Criminal Justice and Behavior 36 s. 567–90 och Tonry, Predictions of Dangerousness in Sentencing: Déjà Vu All Over Again, Crime and Justice nr. 48 (2019) s. 439–482. Det finns också de som menar att riskbedömningar är tillförlitliga, se t.ex. Imrey m.fl., A Commentary on Statistical Assessment of Violence Recidivism Risk, Statistics and Public Policy 2 s. 25–42. 28 Tonry, a.a. 29 Se nedan om de s.k. ”Central Eight”.

området kvarstår många av svårigheterna med att i individuella fall förutse huruvida en person kommer att återfalla i brott och detta oaktat typ av instrument. Därtill uppmärksammas alltmer i den vetenskapliga litteraturen att riskbedömningar baserade på olika instrument ofta inte är förenliga med varandra. Det är således en etisk fråga i vilken utsträckning man i ett straffrättssystem kan acceptera att bedömningar om risk ligger till grund för preventiva åtgärder gentemot enskilda individer. Det föreligger ett synnerligt behov av vidare forskning på området med särskilt beaktande av instrument som baseras på faktiska återfall i svensk kontext.

6.3 Riskbedömningar i praktiken

6.3.1 Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket ansvarar för utredningar om risk för återfall i brottslighet i samband med omvandling av livstidsstraff (3 § förordningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid).

Rättsmedicinalverkets arbete med riskutredningarna regleras i Rättsmedicinalverkets föreskrifter om riskutredning inför prövning av omvandling av fängelse på livstid (HSLF-FS 2018:6). Vid myndigheten finns även en kompletterande handledning till stöd för arbetet med riskutredningarna. Enligt 2 kap. 1 § i föreskrifterna ska riskutredningen utföras av minst två personer och innehålla minst två av följande utredningar: forensisk socialutredning, medicinsk-psykiatrisk utredning eller psykologutredning.

För att utföra en kvalificerad riskbedömning menar Rättsmedicinalverket att det krävs såväl en klinisk avvägning som skattningar enligt strukturerade metoder. När Rättsmedicinalverket får in en begäran om ett utlåtande med riskbedömning hämtar myndigheten inledningsvis in relevanta handlingar såsom till exempel Kriminalvårdens behandlingsjournaler, tidigare domar, personutredningar, rätts-

30

Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2 och 11 där det framhålls att det finns skäl att förhålla sig kritisk till riskbedömningar av etiska skäl. 31

Se t.ex. SBU-rapport 303 s. 100. Det finns de som hävdar att det mot bakgrund av det överväldigande antalet riskbedömningsinstrument som utvecklats finns fog för att rikta större fokus i forskning på att förbättra mätningen och utvärdera innehållet i de instrument som redan används, se t.ex. Shepherd och Lewis, Forensic risk assessment and cultural diversity: Contemporary challenges and future directions. Psychology, Public Policy, and Law, 22(4) s. 427–438.

psykiatriska undersökningar och riskbedömningar som gjorts i tidigare skeden beträffande den livstidsdömde. En riskutredning omfattar normalt också ingående samtal med den dömde. Oftast sker samtalen vid flera tillfällen varvid den dömde och delar av eller hela utredningslaget deltar. Den sammanlagda samtalstiden kan variera mellan fyra och tio timmar. Utredningslaget kan också hämta in referenser från kontaktpersoner, anhöriga eller andra personer.

Arbetet med att identifiera riskfaktorer och skyddsfaktorer för fortsatt brottslighet bedrivs enligt en strukturerad klinisk metod. I denna används kliniska bedömningar och strukturerade riskbedömningsinstrument för bedömningen av återfallsrisken.

Viktigt är att utredningslaget också identifierar enskilda riskfaktorer som kanske inte fångas upp av de strukturerade riskbedömningsinstrument man använder. Handläggningstiden är i normalfallet sex veckor.

Omfattningen av riskutredningen ska anpassas till ärendets karaktär och svårighetsgrad. Har en riskutredning tidigare gjorts ska den nya utredningen i första hand inriktas på om det skett en förändring av risken för återfall sedan den tidigare utredningen.

Som beskrivits ovan ingår i utredningslaget deltagare med olika expertkompetens och de bidrar med kunskap inom sitt område. Den medicinsk-psykiatriska utredningen inriktas på psykisk ohälsa, missbruk/beroende och somatiska sjukdomar samt relevanta medicinskpsykiatrisk risk- och skyddsfaktorer.

I psykologutredningen fokuseras på den dömdes personlighetsmässiga fungerande, intellektuella funktion och i sammanhanget relevanta psykiatriska diagnoser. Psykologiska risk- och skyddsfaktorer anges. Den forensiska socialutredningen ska ge en kortfattad beskrivning av den dömdes levnadsförhållanden före livstidsdomen, av verkställigheten och av aktuella sociala omständigheter. Här anges de sociala risk- och skyddsfaktorer som framkommit i ärendet.

Bedömningen resulterar i ett skriftligt utlåtande med en sammanvägd bedömning av risken för att den dömde återfaller i brottslighet som avses. Av 3 kap. 3 § i föreskrifterna framgår att risken för att den dömde återfaller i brottslighet ska anges som låg, medelhög eller hög.

32 Enligt 2 kap. 6 § HSLF-FS 2018:6 gäller att riskutredningen ska genomföras med hjälp av strukturerade riskbedömningsmetoder som har godkänts av Rättsmedicinalverket. Annan strukturerad riskbedömningsmetod får endast användas om den är framtagen utifrån aktuell vetenskap och beprövad erfarenhet. Stödet för metoden och skälen för att använda densamma ska då redovisas.

I 3 kap. 4 § anges att skälen för bedömningen av risken för återfall i brottslighet ska framgå av utlåtandet. Faktorer som bedöms öka respektive minska risken för återfall i brottslighet ska redovisas. Om risk för återfall i brottslighet konstateras, ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Om det finns omständigheter som försvårar eller medför osäkerhet i bedömningen ska dessa omständigheter redovisas. Om utredningarna inte är entydiga, ska skillnaderna redovisas med angivande av vilken betydelse detta har haft för bedömningen. Om utlåtande tidigare har avgetts och risken för återfall i brottslighet är en annan än i det föregående utlåtandet, ska grunderna för den nya risknivån anges särskilt.

Arbetet med att ange risk- och skyddsfaktorer och väga dem mot varandra är den svåraste delen av riskutredningen. Det kräver kunskap om forskning, klinisk känslighet och ett gott omdöme. Det är inte möjligt att närmare fastslå allmängiltiga anvisningar om vad som är risk- respektive skyddsfaktorer. De olika metoder och riskbedömningsinstrument som används vid bedömningen är framtagna vid forskning på större grupper. En omständighet som utgör en riskfaktor för de allra flesta, till exempel ett bristande socialt nätverk, måste inte nödvändigtvis vara det för den enskilde individen.

Mot bakgrund av att en riskbedömning avser en särskild individ, krävs att bedömningen kompletteras utifrån utredningslagets kliniska erfarenhet, det vill säga långvarig erfarenhet av möten med människor av olika slag och i kliniska sammanhang. De utredare som utför en riskutredning måste ha genomgått utbildning i riskbedömningsmetodik eller ha motsvarande kompetens. De ska också ha inhämtat kunskaper om åtgärder avseende riskhantering som sammanhänger med riskbedömning inför prövningen av omvandling av fängelse på livstid.

Rättsmedicinalverkets arbete med riskbedömningar kvalitetsgranskas löpande och kompetenshöjande utbildningsinsatser genomförs regelbundet.

Rättsmedicinalverket genomför också riskbedömningar i de fall domstolen har begärt att en rättspsykiatrisk undersökning ska omfatta förutsättningarna för vård med särskild utskrivningsprövning. Riskbedömningen avser då om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att personen återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag och utgör underlag vid domstolens påföljdsbestämning. Rättspsykiatriska undersökningar utförs vanligen av ett utredningsteam bestående av rättspsykiater, forensisk socialutredare, psykolog

och omvårdnadspersonal. Behörig att avge utlåtandet är sådan läkare som avses i 3 kap. 5 § socialstyrelsens föreskrifter (HSLF-FS 2018:54) om att utfärda intyg i hälso- och sjukvården (jfr 7 § lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning).

Såväl då Rättsmedicinalverket genomför en rättspsykiatrisk undersökning som då yttrande lämnas enligt omvandlingslagen kan domstolen inhämta Socialstyrelsens yttrande över utredningen (se 12 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 § förordningen om omvandling av fängelse på livstid.).

6.3.2 Riskbedömningar i domstol

Som exempel på riskbedömningar i domstol kan nämnas att risken för återfall i brott kan vara ett skäl för domstols beslut att häkta en person enligt 24 kap. 1 och 3 §§ rättegångsbalken. Bedömningen av om det finns risk att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet ska göras med utgångspunkt i brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet.

Vid val av påföljd ska rätten som skäl för skyddstillsyn enligt 30 kap. 9 § brottsbalken beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.

6.3.3 Riskbedömningar inom Kriminalvården

Inledning

Riskbedömningar utförs i mycket stor utsträckning inom Kriminalvården, till exempel inför beslut om övervakning i frivård, anstaltsplacering, utslussningsåtgärder, permissioner samt besöks- och telefontillstånd.

Under 2016 infördes en enhetlig struktur och ett samlat systemstöd för att bedöma klienternas risk för återfall i brott och behov av återfallsförebyggande insatser. Införandet var en följd av att Kriminalvården sedan 2000-talet arbetat utifrån de tre behandlingsprinciperna om risk-, behov- och mottaglighet (RBM-principerna, se vidare nedan). I praktiken innebär arbetet utifrån principerna att planeringen

33 Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 1.

av innehållet och strukturen för verkställigheten utgår från resultatet av en risk-, behovs-, och mottaglighetsbedömning av den dömde. Syftet med all riskbedömning som genomförs i Kriminalvården är att risken också ska hanteras genom förebyggande insatser, som behandling, eller kontrollåtgärder, som övervakning.

Myndigheten skiljer riskbedömningar som genomförs inom ramen för att ta fram den individuella verkställighetsplanen (se vidare nedan) från säkerhetsbedömningar och andra ostrukturerade riskbedömningar.

En säkerhetsbedömning är en individuell ostrukturerad riskbedömning som upprättas direkt när den dömde inleder sin verkställighet och revideras så snart nya omständigheter tillkommer. Bedömningen grundar sig därför på den senast kända tillgängliga informationen om klienten, till exempel information från domen, tidigare verkställigheter, uppgifter om social situation och psykisk ohälsa samt relevant underrättelseinformation. I dessa bedömningar är det ett större fokus på de så kallade akuta riskfaktorerna. Utifrån säkerhetsbedömningen sätts en säkerhetsnivå mellan 1 och 4 som ligger till grund för hur den dömde hanteras inom skalskyddet på häktet eller i anstalt. Åtgärder för att hantera riskerna kan gälla bemanning, samverkan och hantering vid transport. För att den högsta säkerhetsrisken ska aktualiseras måste risken vara dokumenterad, tydlig och förankrad. Frivården arbetar i stället med kategorierna normal och förhöjd risk.

Närmare om Kriminalvårdens arbete med risk-, behovs- och mottaglighetsprinciperna (RBM)

Inledande om riskfaktorerna

RBM-principerna är vägledande principer som i den svenska kriminalvården ska följas vid behandling och vid genomförande av insatser för att förebygga återfall i brott. De gäller således för mycket mer än behandlingsprogram.

RBM-principerna togs fram av forskare och är en sammanfattning av vad som enligt deras bedömning kännetecknar de mest framgångsrika insatserna för att förebygga återfall i brott. Forskningen visade

34

A.st. 35

Kriminalvården, a.a. s. 5 f. 36

Kriminalvården, a.a. s. 6.

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

att ju bättre principerna följdes, desto effektivare blev den återfalls-

förebyggande insatsen. Numera finns det genom senare forskning i form av metaanalyser och andra studier ett starkt forskningsstöd för att återfallsförebyggande åtgärder som sker utifrån den dömdes risk, behov och mottaglighet samt bygger på kognitiv beteendeterapi (KBT) och social inlär-

ningsteori är effektiva och framgångsrika på så sätt att de minskar

återfall i brott, särskilt om de anpassas efter individens förutsättningar. RBM har sin teoretiska förankring i modellen General Personality and Social Psychological Perspective on Criminal Conduct, som söker förklaringar till kriminellt beteende i individens biologi, personlighet, mentala processer och sociala sammanhang. Utifrån denna teoretiska förankring har forskarna identifierat åtta centrala riskfaktorer (de s.k. ”the Central Eight”) som har inverkan på kriminellt

beteende (riskprincipen). Faktorerna är:

• En historia av kriminellt beteende (antisocial historia),

• Antisocialt personlighetsmönster,

• Prokriminella attityder och värderingar,

• Prokriminellt umgänge,

Ursprungligen i Andrews, Bonta, och Hoge, Classification for Effective Rehabilitation: Rediscovering Psychology, Criminal Justice and Behavior 17, no. 1 1990 s. 19–52. Nu i Bonta och Andrews, The Psychology of Criminal Conduct. Se också Bonta, The Risk-Need-Responsivity model: 1990 to the Present, HM Inspectorate of Probation, Academic Insights 2023/06. En av de bärande tankarna i social inlärningsteori är att socialt beteende uppstår i samspel med andra, exempelvis i familjen, i skolmiljön och i kamratkretsen. Eftersom ett beteende är inlärt kan det också förändras, se Socialstyrelsen, Insatser för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i brott s. 21. Se också SNS-analys 100, Ludwig, Hur beteendevetenskap kan användas för att minska brottslighet och skolavhopp. Det handlar då om att individer genom träning blir bättre på att reflektera över sitt beteende, hantera ilska och fatta beslut. Kriminalvården, RBM – risk-, behov och mottaglighetsprinciperna s. 2 med vidare hänvisningar till bl.a. Koehler m.fl., A systematic review and meta-analysis on the effects of young offender treatment programs in Europe, Journal of Experimental Criminology, 9, s. 19–43, Landenberger och Lipsey, The positive effects of cognitive-behavioral programs for offenders: A meta-analysis of factors associated with effective treatment, Journal of Experimental Criminology, 1, s. 451–476, Lipsey och Cullen, The effectiveness of correctional rehabilitation: A review of systematic reviews, Annual Review of Law and Social Science, 3, s. 297–320 och Bonta, The Risk-Need-Responsivity model: 1990 to the Present (HM Inspectorate of Probation). Teorin framhåller också holistiska förklaringar där genetik, uppväxtförhållanden, personlighet, socialt umgänge såväl som den omedelbara situationen interagerar för att forma ett kriminellt beteende, se Andrews, The Psychology of Criminal Conduct. Riskfaktorerna har i metaanalyser och studier med rigorösa metoder påvisats ha en relativt stark och oberoende inverkan på kriminellt beteende.

• Substansmissbruk samt • Problematiska omständigheter inom områdena familjeförhållanden

(6), arbete/utbildning (7) och fritid/rekreation (8).

Den första riskfaktorn, antisocial historia, syftar i första hand på tidigare brottslighet. Sådant som beteende i barndomen, anpassningssvårigheter i skolan och kontakter med socialtjänsten kan också vara av betydelse. Till antisocialt personlighetsmönster hör en mängd olika sätt att vara och uppträda som ökar risken för kriminalitet. Genomgripande personlighetsstörningar som psykopati och antisocial personlighetsstörning, men även specifika personlighetsdrag som att vara impulsiv, överaktiv eller spänningssökande samt symtom på ADHD kan nämnas som exempel. Prokriminella attityder och värderingar handlar om ett sätt att tänka som stödjer och accepterar kriminella handlingar eller bortförklarar och förminskar betydelsen av brottsligt beteende. Den dömde kan till exempel påstå att brottsligheten är nödvändig för att skydda sig själv eller sin familj. Prokriminellt umgänge handlar om de personer den dömde umgås med – de präglar hans eller hennes beteende och kan utgöra en hög risk om umgänget enbart eller till övervägande del består av andra personer med ett kriminellt beteende. Missbruk och beroende innebär en ökad risk för återfall i brott. Som visats i kapitel tre är narkotikamissbruk mycket vanligare bland personer som begår brott än hos normalbefolkningen.

Instabilitet i nära relationer utgör en riskfaktor för återfall i brott, till exempel om man har många tillfälliga relationer eller ett mönster av avbrutna relationer. Att sakna en fast sysselsättning och legal inkomst ökar risken för att återfalla i brott. Det är vanligt att de som har svårigheter att behålla ett arbete under en längre tid har högre risk att återfalla. Vad gäller fritid och avkoppling så anses en meningsfull tillvaro även på fritiden öka möjligheterna att lämna en kriminell tillvaro.

41

Bonta och Andrews (2017), The psychology of criminal conduct. Icke-kriminogena behov, som ekonomi och bostadslöshet har ett svagare samband med återfall i brott och har därför ur ett kriminalvårdsperspektiv lägre prioritet. Dessa behov ska i stället omhändertas av andra samhällsaktörer genom samverkan. 42

Beskrivningen av riskfaktorerna bygger på Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna.

Om utredningen av riskfaktorerna

En utredning enligt RBM utgår från en strukturerad risk- och behovsbedömning med möjlighet till en slutlig professionell bedömning i enlighet med vad som beskrivits ovan. Den ansvarige bedömaren arbetar klientnära och har särskilt funktionsansvar för verkställighetsplanering (VSP-utredare som genomgått intern utbildning). I bedömningen tas särskilt hänsyn till klientens styrkor och förutsättningar utifrån vad som är känt om honom eller henne. De åtta centrala riskfaktorerna undersöks. Ju fler riskfaktorer som identifieras, desto större är risken för fortsatt kriminalitet. Det är det sammanlagda mönstret av riskfaktorer som avgör risknivån.

Bedömningen mynnar ut i en viss poäng som leder till resultatet låg, medelrisk eller hög risk för återfall utifrån faktorerna i punkterna ovan (de centrala åtta). Risken avser generell kriminalitet, partnervåld och sexualbrottslighet. Gränsvärdena för de olika riskkategorierna har bestämts för att sortera ut ungefär en fjärdedel av klientpopulationen som de med högst risk respektive en fjärdedel som de med lägst risk för återfall i brott. Riskinstrumentet som används av Kriminalvården är med andra ord utvecklat så att ungefär en fjärdedel av klienterna kommer bedömas ha en hög risk att återfalla i brott. Alla riskinstrument som används i dag är utformade på det sättet. En sådan sortering behövs bland annat för att kunna prioritera resurserna till de individer med högst risk och där återfallsförebyggande och andra insatser därför behövs som mest.

Av detta följer även att riskbedömningen dels inte bör beskrivas som en ”farlighetsbedömning”, dels att hög risk inte behöver innebära

43 En risk- och behovsbedömning ska göras för varje intagen och förnyas när det finns anledning till det. Skäl att göra en förnyad risk- eller behovsbedömning kan till exempel uppstå om en intagen döms på nytt under pågående verkställighet eller om ny information framkommer (1 kap. 27 § FARK Fängelse). 44 Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 5. Det finns i forskningslitteraturen ett förslag om en standardiserad klassificering av risk för återfall i brott som förordar en femgradig skala och Kriminalvården har i en slutredovisning av ett regeringsuppdrag bedömt att en standardiserad femgradig skala för att bedöma klienters risk för återfall i brott skulle kunna leda till en mer effektiv användning av resurser, se slutrapport i regeringsbeslut Ju2021/03732. Se också Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 11 ff.

stor sannolikhet för återfall i brott. När riskbedömningsinstrumentet RBM-B utvärderades var det till exempel endast 45 procent av de klienter som bedömts ha hög risk för återfall i generell kriminalitet som återföll i något brott som resulterade i en kriminalvårdspåföljd inom två år. Det var alltså mindre vanligt att återfalla än att återfalla trots att man fått bedömningen hög risk. I en annan utvärdering var det endast 16 procent av högriskklienterna i partnervåldsbrott som återföll i kriminalvårdspåföljd inom två år.

Underlaget för riskbedömningen består av en A-del och en B-del. I A-delen bedöms den första punkten ovan – tidigare kriminellt beteende – utifrån registerinhämtat material (utdrag ur belastningsregistret och kriminalvårdsregistret). I B-delen genomförs en semistrukturerad klientintervju med 72 frågor för att bedöma behovsoch mottaglighetsfaktorer (se strax nedan).

Fördjupade riskbedömningsinstrument kan användas om den grundläggande riskbedömningen inte anses tillräcklig eller om det är ett särskilt svårbedömt och komplext ärende, till exempel vid partnervåld eller sexualbrottslighet. I dessa fall genomförs fördjupade riskbedömningar av regionala utredningsteam där bland annat psykologer ingår eftersom vissa instrument är sådana att bedömaren behöver ha särskild kompetens- eller utbildning.

45

Kriminalvården, a.a. s. 2 och 8. Där poängteras också detta viktiga: ”I vardagliga sammanhang kan ”hög risk” för exempelvis brottsåterfall ibland tolkas som att bedömningen betyder att en individ är ”farlig”. Det finns två problem med en sådan tolkning. Det huvudsakliga problemet är att ”farlighet” inte överensstämmer med vad som faktiskt bedöms och dessutom är mycket svårt att definiera. Det andra problemet är att riskbedömning ofta är uppbyggt på så sätt att bedömningen inte direkt kan överföras till en specifik individ. Det betyder att det inte går att säga att den specifika personen som bedöms har en ”hög risk”, utan att utfallet förväntas inträffa för gruppen individer som klassificeras som hög risk i större utsträckning än gruppen som klassificeras som exempelvis ”medelrisk” eller ”låg risk”. 46

Kriminalvården, a.a. s. 8 samt 19 och Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för RBM-B i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd 2014–2015. 47

Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träffsäker är Kriminalvårdens RBMbedömning? 48

Se om detta i Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4. För klienter med en strafftid som är högst en månad samt klienter med låg risk för återfall bedömd genom A-delen i RBM-B, ersätts den relativt omfattande klientintervjun med ett kortare fokuserat samtal för en koncentrerad behovsbedömning (VSP-grundutredning). 49

Se också Kriminalvårdens riktlinjer för fördjupade risk- och behovsbedömningar 2021:7.

Behovs- och mottaglighetsprinciperna

Behovsprincipen, som kan förstås som en förlängning av riskprincipen, styr innehållet i det återfallsförebyggande arbetet på så sätt att insatserna riktas mot de påverkbara, dynamiska och riskdrivande faktorerna som identifierats. Den behandling och de insatser som planeras syftar till att påverka de riskfaktorer som ligger bakom den dömdes brottslighet. Insatserna ska alltså riktas mot de kriminogena behovsområdena som har identifierats i bedömningen. Insatserna ska vara multimodala, vilket innebär att de ska vara inriktade på flera riskfaktorer. Målet är att påverka riskerna i en prosocial riktning. Om utredaren till exempel finner att den dömde har prokriminella attityder och värderingar, ett narkotikaberoende och svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden så bör han eller hon genomgå behandlingsprogram som riktar sig mot missbruk och kriminalitet samt erbjudas lämplig yrkesutbildning eller yrkespraktik.

Efter att den dömdes risker och behov har identifierats utreds den dömdes mottaglighet för insatser (mottaglighetsprincipen), det vill säga hur de återfallsförebyggande åtgärderna ska genomföras för att den dömde ska ha bäst möjlighet att ta till sig och dra nytta av insatserna. Med generell mottaglighet avses att de behandlingsmetoder och komponenter som enligt forskning ger bäst effekt ska användas. Specifik mottaglighet handlar om att anpassa genomförandet till individens förutsättningar. Det kan finnas språksvårigheter, kognitiva nedsättningar och anpassningssvårigheter eller bristande skolgång som gör att insatsen måste anpassas för att nå den dömde, det vill säga säkerställa att han eller hon är mottaglig för insatsen. Vissa kan också gynnas av individuella insatser snarare än gruppbaserade sådana.

Relationen mellan klienten och personalen är också central för att insatserna ska bli framgångsrika. Kriminalvårdarna och frivårdsinspektörerna måste vara lyhörda och till exempel använda olika metoder och uppgifter för olika personer. Det gäller också att balansera den stödjande och behandlande uppgiften med den kontrollerande uppgiften.

50 Se Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna och Socialstyrelsen, SIG – samverkan i sociala insatsgrupper s. 9. 51 Som en del i att tillämpa RBM i praktiken har Kriminalvården implementerat modellen Strategic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) i frivården enligt vad som beskrivits i kapitel 5.

Genom att förändra ett behovsområde kan risken för återfall i brott sänkas och genom att identifiera så många behovsområden som möjligt parallellt och aktivt arbeta med klienten utifrån dessa kan risken för återfall i brott sänkas ännu mer.

Figur 6.1 RBM-principerna

RISK  Vem ska prioriteras till återfallsförebyggande insatser?

BEHOV  Vad ska den förebyggande insatsen innehålla?

MOTTAGLIGHET  Hur ska insatserna genomföras? Källa: Kriminalvårdens folder om RBM.

Avslutning

Genom arbetet utifrån RBM-principerna säkerställs att klienter med högre risk för återfall i brott prioriteras för mer intensiva återfallsförebyggande insatser som adresserar de identifierade kriminogena behoven. Utifrån riskens intensitet kan avgöras hur många, långa, intensiva och flexibla insatser som behövs. Längden samt intensiteten av insatserna anpassas således efter risknivån. Ju högre risk för återfall i brott, desto fler behov som behöver adresseras och aktivt arbetas med.

Ett annat sätt att uttrycka saken på är med det som i upphörandeforskningen kallas för protective integration (skyddande integration). Målet är att den dömde ska skyddas från ytterligare misslyckanden, stigma och utanförskap samtidigt som samhället ska skyddas från ytterligare skada. Strategierna för återanpassning av den dömde försöker hitta ett balanserat förhållningssätt till riskhantering med fokus på upphörande och rehabilitering, förändra riskbeteenden och att möta den dömdes behov, reducera risker samt på så sätt minska återfallsrisken.

52

Kriminalvården, Utvärdering av implementeringen av krimstics i svensk kriminalvård 2014–2017 s. 10. 53

Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4. 54

Kemsahall, Risk and Desistance: A Blended Approach to Risk Management, HM Inspectorate of Probation, Academic Insights 2021/07 med vidare hänvisning till Kemshall, Understanding the Community Management of High-Risk Offenders och densamme The Historical Evolution of Sex Offender Risk Management i McCartan och Kemshall (red.), Contemporary Sex Offender Management, Vol 1. s. 205–230.

Avslutande om den individuella verkställighetsplanen

Ett konkret exempel där RMB-principerna är av avgörande betydelse är när den individuella verkställighetsplanen tas fram (1 kap. 5 § fängelselagen). Planen, som tas fram och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter, ska vara baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar av betydelse för innehållet i verkställigheten och möjligheterna att minska risken för återfall i brott.

En verkställighetsplan ska enligt 6 § fängelseförordningen grundas på en utredning av den intagnes behov av stöd och kontroll och på vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott. Fokus är på de dynamiska riskfaktorerna eftersom de visar vilka områden som man behöver arbeta med för att förebygga återfall. Den inledande riskbedömningen bildar med andra ord grunden för planeringen av verkställigheten så som den kommer till uttryck i verkställighetsplanen. I planen upptas såväl återfallsförebyggande insatser, till exempel behandlingsprogram eller utbildning, som kontrollåtgärder, vilket kan vara planerad kontaktfrekvens i frivården under villkorlig frigivning.

I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse) anges vidare att verkställighetsplanen ska tas fram i syfte att utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt och förbereda frigivningen. Planen ska vara individuellt utformad efter omständigheterna i det enskilda fallet. Att verkställigheten ska utformas på ett ändamålsenligt innebär att såväl kravet på samhällsskydd som kravet på ordning och säkerhet i anstalt ska tillgodoses samt att åtgärder för att minska risken för återfall i brott, underlätta den intagnes anpassning i samhället och motverka negativa följder av frihetsberövandet ska vidtas. Mot slutet av anstaltstiden är målet att verkställigheten ska vara alltmer inriktad på frigivningsförberedande åtgärder, till exempel genom särskilda utslussningsåtgärder för att på bästa sätt förbereda den dömde för ett liv utanför anstalt.

55 Se t.ex. prop. 2009/10:135 s. 63. För de häktade tas i stället en häktesplan fram.

DEL 3 Påföljdsfrågor

7 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

7.1 Om uppdraget

Enligt direktiven ska vi överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. De huvudsakliga frågorna att besvara är om de materiella bestämmelserna om åtgärder vid misskötsamhet är ändamålsenligt utformade samt vilken nivå av misskötsamhet som bör krävas för att en utdömd skyddstillsyn ska undanröjas.

Detta kapitel inleds med en kort bakgrund till de nuvarande reglerna och en genomgång av gällande rätt. Därefter presenteras vissa statistiska uppgifter om bland annat särskilda föreskrifter. Slutligen redogör vi kort för reglerna i de nordiska länderna vad gäller misskötsamhet när påföljden avtjänas utanför anstalt. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 7.6–7.7. I avsnitt 7.8 redovisar vi en fråga som vi diskuterat i utredningen, men som vi inte lämnar något förslag i.

De tillkännagivanden som utredningen har beaktat i sina överväganden framgår av bilaga tre.

7.2 Om skyddstillsyn

7.2.1 Kort bakgrund till nuvarande ordning

Skyddstillsynen så som vi känner den i dag var ursprungligen en del av den villkorliga domen. Efter förslag av Strafflagberedningen delades den villkorliga domen i och med brottsbalkens införande upp i flera separata frivårdspåföljder: överlämnade till särskild vård blev helt själv-

ständiga påföljder och den villkorliga domen blev vad den är än i dag, samtidigt som skyddstillsynen infördes som en egen påföljd. Tanken var, och är alltjämt, att de som döms för första gången och uppvisar en god prognos att inte återfalla i brott skulle dömas till villkorlig dom och de som var i behov av övervakning och särskilda föreskrifter för att inte begå nya brott skulle dömas till skyddstillsyn. Prövotiden skulle normalt vara tre år och den dömde underkastad övervakning tills sådan inte längre behövdes. Vid misskötsamhet fanns möjlighet att undanröja skyddstillsynen.

Målet med ändringen av de icke frihetsberövande påföljderna vid införandet av brottsbalken var att skapa ändamålsenliga alternativ till frihetsstraffen. I förarbetena uttalas också att anstaltsvård borde begränsas i möjligaste mån och ersättas av trovärdig kriminalvård i frihet. Det framhålls att alternativen måste vara så ingripande och effektiva att även straffets allmänpreventiva synpunkter kan tillgodoses.

I stor utsträckning är dessa utgångspunkter gällande än i dag och det finns i stora delar av världen en strävan efter att minska bruket av fängelsestraff till förmån för frivård, som anses vara både en mer human och mycket billigare avtjänandeform än fängelse i anstalt. Det råder också stor enighet om att möjligheterna att bedriva ett framgångsrikt återfallsförebyggande arbete är betydligt större i frivård än i anstalt. Påföljdssystemet har också kontinuerligt förändrats för att i så stor utsträckning som möjligt innehålla lämpliga och trovärdiga alternativ till fängelsestraffet.

7.2.2 Förutsättningarna för skyddstillsyn

Skyddstillsyn är en straffrättslig påföljd som ådöms personer för att de har begått brott. I detta ligger att skyddstillsynen ska innebära ett visst mått av obehag för den som utsätts för påföljden. Detta obehag består i den frihetsinskränkning som det innebär att vara underkastad övervakning och i förekommande fall tillhörande föreskrifter under den tid som skyddstillsynen verkställs ute i samhället.

1 Prop. 1962:10 del C s. 58 ff. 2 Se t.ex. prop. 1997/98:96 s. 84 genom vilken samhällstjänsten gjordes permanent och det blev möjligt att kombinera en villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst, men också prop. 1987/88:106 s. 17. 3 Jfr SOU 1991:45 s. 85 och 145.

Enligt 30 kap. 1 § brottsbalken anses fängelse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn vid val av påföljd. Även om villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån brottsbalkens systematik är lika svåra påföljder följer av motiven och Högsta domstolens praxis att skyddstillsyn generellt är mer ingripande än villkorlig dom (se NJA 2000 s. 314, NJA 2008 s. 359 och NJA 2014 s. 559). I praktiken har alltså skyddstillsyn ett bredare tillämpningsområde än villkorlig dom som alternativ till fängelse. Skyddstillsyn får förenas med dagsböter och kan också förenas med olika typer av föreskrifter som ger påföljdsalternativet ytterligare skärpa.

Rätten får döma till skyddstillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter (28 kap. 1 § brottsbalken). Syftet med en skyddstillsyn är att påföljden ska bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Vid val av påföljd ska rätten enligt 30 kap. 9 § brottsbalken som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Enligt Högsta domstolen ska bestämmelsen förstås så att skyddstillsyn är utesluten som påföljd bara om det helt saknas anledning att anta att en skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. En skyddstillsyn förutsätter därför inte något övervakningsbehov, men i praktiken är det ofta den tilltalades behov av stöd och kontroll som är avgörande för påföljdsvalet.

Som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, det vill säga när domstolen har funnit att det finns skäl som talar för fängelse (utifrån straffvärde, återfall eller brottets art eller en sammanvägning av dessa), kan rätten beakta: 1. om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller

sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband

med hans brottslighet, 2. om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat för-

hållande som kan antas ha samband med hans brottslighet,

4 Prop. 1987/88:120 s. 46 och prop. 997/98:96 s. 88. Påföljderna är dock i formellt hänseende jämställda och de är heller inte rangordnade i svårhetshänseende i förarbetena, se prop. 1987/88:120 s. 89. I prop. 1997/98:96 framhålls också att villkorlig dom i praktiken är mindre ingripande än en skyddstillsyn eftersom den villkorliga domen inte är förenad med övervakning och inte heller kan förenas med föreskrifter om behandling. 5 Se Högsta domstolens dom i mål B 3692–22 av den 28 december 2023, ”Den positiva utvecklingen”, med vidare hänvisningar till prop. 1987/88:120 s. 105 och ”28:3-fängelse” p. 22.

3. om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat sär-

skilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig

grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade för-

klarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för

honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställig-

heten eller 4. om den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en

föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med

hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.

De två första punkterna, som avser genomförd eller påbörjad rehabilitering, omfattar de fall där en framgångsrikt genomförd eller påbörjad rehabilitering skulle spolieras eller allvarligt försvåras av ett fängelsestraff. Syftet med punkterna är framför allt att man inte ska behöva avbryta en positiv utveckling eller en pågående behandling som är önskvärd, också från samhällssynpunkt. Motiven för bestämmelserna i 30 kap. 9 § andra stycket har beskrivits som en kombination av humanitetshänsyn och individualpreventiva strävanden.

Ett typfall där punkt ett är tillämplig är när en person med mångårigt missbruk, på eget initiativ eller av annat skäl, genomgått en behandling med lyckat resultat. Även andra förändringar, exempelvis när det gäller bostad och arbete, kan beaktas. För att en tillämpning ska kunna aktualiseras krävs att förbättringen är påtaglig och framstår som förhållandevis stabil.

Punkten två avser fall då den tilltalade är föremål för behandling för missbruk eller något annat förhållande och även i detta fall krävs att det kan antas finnas ett samband mellan det förhållande som behandlingen avser och brottsligheten. Enbart det faktum att någon uttrycker en avsikt att påbörja en behandling är dock inte ensamt tillräckligt för att punkten ska vara tillämplig. Till skillnad från punkten 1 krävs däremot inte att någon förbättring rent faktiskt har skett. Punkt tre behandlas nedan i avsnitt 7.2.6.

6 Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra förhållanden kan tala för att välja skyddstillsyn i stället för fängelse, se t.ex. Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 523 f. 7 Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära, 7 uppl. s. 152 f. och Högsta domstolens dom i mål B 3692–22 av den 28 december 2023, ”Den positiva utvecklingen” p. 19. 8 Prop. 1987/88:120 s. 106. 9 A.prop. s. 106.

Enligt punkten fyra kan en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan ska avse skyldighet att arbeta oavlönat i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar. Om skyddstillsynen förenas med samhällstjänst ska rätten i domslutet ange ett så kallat alternativstraff, det vill säga hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd (28 kap. 2 och 2 a §§). Antalet timmar samhällstjänst bestämt utifrån alternativstraffets längd. I förarbetena samt efterföljande praxis framgår att som en tumregel motsvarar 40 timmar en månads alternativt fängelsestraff och antalet timmar ökar sedan med 20 för varje ytterligare månads alternativt fängelsestraff.

Den dömde ska utföra det oavlönade arbetet under sin fritid på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Arbetet ska utföras under en period som motsvarar längden på alternativstraffet. Ett arbetspass motsvarar normalt fyra timmar. Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst när det finns skäl till det.

Skyddstillsyn får också förenas med högst tvåhundra dagsböter även om böter inte är föreskrivet för brottet samt med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader, dock endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den tilltalades tidigare brottslighet (28 kap. 3 § och 30 kap. 11 §). Att även brottslighetens art kan ha betydelse har klargjorts genom NJA 2013 s. 922. I ett sådant fall får rätten dock inte samtidigt döma ut böter eller samhällstjänst. Rätten kan förordna att domen på fängelse ska gå i verkställighet direkt om förhållandena kräver det (28 kap. 3 §). Under 2022 påbörjades 315 verkställigheter av skyddstillsyn förenade med fängelse.

10

Detta är dock inte reglerat i lag men följer av praxis, se t.ex. NJA 2000 s. 256. Skälet är enligt förarbetena att en sådan reglering på ett olyckligt sätt skulle binda upp domstolarna vid bestämmandet av påföljden i det enskilda fallet, se prop. 1997/98:96 s. 92 f. 11

Prop. 1997/98:96 s. 88 och SOU 1995:91. För villkorlig dom gäller i stället att en månads alternativstraff som tumregel motsvaras av 50 timmars samhällstjänst och två månader motsvaras av 75 timmar, se t.ex. NJA 2012 s. 968. 12

KVFS 2011:5, FARK Frivård 5, 6 och 8 §§. Det framgår av förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder 3 kap. 2 § att Kriminalvården ansvarar för att skaffa fram samhällstjänstplatser. 13

Kriminalvården, KOS 2022 s. 65.

7.2.3 Prövotid, övervakning och allmänna skötsamhetskrav

En skyddstillsyn pågår under en prövotid om tre år från den dag då påföljden börjar verkställas, vilket är den dag då domen avkunnas eller meddelas, om inte annat beslutats (28 kap. 4 och 5 §§). Detta innebär att påföljden verkställs från den dagen oberoende av om domen vunnit laga kraft.

Den skyddstillsynsdömde ska under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig och betala skadestånd som har dömts ut på grund av brottet. Han eller hon är under samma tid skyldig att inställa sig hos Kriminalvården efter kallelse (28 kap. 6 § och 26 kap. 11 §). Detta gäller alla skyddstillsynsdömda.

En skyddstillsyn ska därtill vara förenad med övervakning från dagen för domen. Rätten har dock möjlighet att besluta att övervakningen ska börja först när domen vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan högre rätt också besluta om inhibition av verkställigheten, vilket innebär att den avbryts till dess att annat beslutas. Om ett sådant beslut meddelas, men högre rätt ändå dömer till skyddstillsyn, räknas inte den inhiberade tiden in i vare sig övervakningstiden eller prövotiden (28 kap. 5 §).

Övervakningen under prövotiden är det centrala verkställighetsinnehållet i en skyddstillsyn. Under den perioden får den dömde vård och stöd men är också under kontroll i syfte att minska risken för återfall i brott. Övervakningen upphör vid prövotidens utgång eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården beslutar, men den får aldrig understiga ett år (28 kap. 5 §). Om Kriminalvården beslutat att övervakningen ska upphöra i förtid kan den återupptas, till exempel om frivården får indikationer på att den dömde är i behov av övervakning igen. Såväl behovet av övervakning som särskilda föreskrifter bedöms utifrån risk för återfall i brott samt genom en individuell bedömning utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.

14 Denna möjlighet torde i praktiken användas sällan, och enbart efter yrkande från den tilltalade, enligt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 144. 15 När prop. 2018/19:77 behandlades saknades beredningsunderlag att helt likrikta reglerna för villkorlig frigivning och skyddstillsyn. Efter en lagrådsremiss skedde det genom prop. 2020/21:85. Före lagändringen gällde också att övervakningen upphörde automatiskt efter ett år. Regeringen ansåg att det fanns skäl att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra, se a.prop. s. 23. Beslutanderätten om övervakning, sedan domstolen avgjort målet, flyttades också från övervakningsnämnden till Kriminalvården. Reglerna som gällde förlängning av övervakningen togs också bort. 16 KVFS 2011:5, FARK Frivård.

Rätten ska i domen utse en övervakare om inte särskilda skäl talar emot det (28 kap. 6 §). Enligt 2 kap. 3 § frivårdsförordningen ska en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller annan lämplig person utses till övervakare. Det finns också möjlighet att utse en biträdande övervakare, som kan vara en representant från civilsamhället eller en frivårdsinspektör. Detta sker dock endast undantagsvis. När det i texten talas om övervakare är det således en handläggande tjänsteman vid frivården som avses om inget annat anges.

Precis som vid villkorlig frigivning bedrivs övervakningen och kriminalvården i frihet under ledning av Kriminalvården. Myndigheten ska under övervakningen genom stöd och kontroll verka för att den dömde inte begår nya brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § första stycket). Enligt 5 kap. 5 § frivårdsförordningen ska Kriminalvården så snart som möjligt noggrant redogöra för den dömde vad denne har att rätta sig efter under prövotiden samt vad som kan bli följderna av misskötsamhet.

För alla skyddstillsynsdömda som står under övervakning ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Om den dömde fått en föreskrift om samhällstjänst ska den fullgöras enligt en upprättad arbetsplan (28 kap. 6 §, 26 kap. 14 § och 28 kap. 5 a §§ brottsbalken samt 5 kap. 3 § frivårdsförordningen). Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. I planen får Kriminalvården meddela anvisningar för vad som ska gälla under övervakningen (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § andra stycket). Planen tas fram i syfte att utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt och den ska baseras på en sammanställning och bedömning av de identifierade riskerna och behoven samt innehålla de möjligheter (riskreducerande åtgärder) som finns att minska risken för återfall i brott. Risknivån anges i låg, medel eller hög risk.

Den som står under övervakning ska följa verkställighetsplanen och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den övervakade är också skyldig att inställa sig hos övervakaren efter kallelse och i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt dennes anvisningar. I verkställighetsplanen anges också den så kallade kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den övervakade ska träffa sin handläggare på fri-

17

KVFS 2011:5, FARK Frivård 12 och 13 §§. Se vidare i kapitel 6 om de s.k. RBM-principerna.

vården. Ju högre risk för återfall i brott, desto tätare kontaktfrekvens. Det tätaste intervall som kan gälla är en gång i veckan och den glesaste en gång varannan månad. Kriminalvården kan besluta att de nu nämnda skyldigheterna ska gälla mot en anställd vid kriminalvården eller en annan person (28 kap. 6 § och 26 kap. 15 §).

Den genomsnittliga övervakningstiden för skyddstillsynsdömda ökade från 379 dagar under 2022 till 453 dagar under 2023.

Enligt Kriminalvårdens interna regelverk bör en verkställighet av skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst normalt påbörjas inom åtta veckor efter att domen blivit verkställbar. Andelen som påbörjade sin samhällstjänst inom den tiden uppgick till omkring en tredjedel under perioden 2019–2022. Mediantiden från domens verkställbarhet till påbörjandet av samhällstjänsten var 85 dagar år 2022, vilket motsvarar drygt 12 veckor. Kvinnornas mediantid var något kortare. Enligt Kriminalvården kan fördröjningen av verkställighetens inledande bero på att klienten misskött sig eller att det har funnits andra hinder för att verkställa samhällstjänsten. Om den dömde inte kan nås eller inte har följt två skriftliga kallelser bör enligt Kriminalvården prövas om en eller fler åtgärder enligt 28 kap. 7–8 §§ brottsbalken ska vidtas (se vidare nedan).

7.2.4 Särskilda föreskrifter

Om det behövs för att minska risken att den som står under övervakning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, får Kriminalvården besluta om att en (eller flera) särskilda föreskrifter ska följas av den skyddstillsynsdömde (28 kap. 6 och 26 kap. 16 §§). Behovet avgörs efter en individuell bedömning utifrån såväl föreskriftens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion. Enligt i vart fall äldre förarbeten ska föreskrifter meddelas sparsamt och efter en noggrann utredning i varje enskilt fall. De ska alltid vara sakligt motiverade, realistiska och möjliga

18 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 54. 19 Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 34. 20 KVFS 2011:5, FARK Frivård, 4 § allmänna råd. Detsamma gäller vid villkorlig dom samt samhällstjänst, se 3 § allmänna råd. 21 Kriminalvården, KOS 2022 s. 66 f. 22 KVFS 2011:5, FARK Frivård 4 §. 23 KVFS 2011:5, FARK Frivård allmänna råd till 26 kap. 12 och 16 §§ brottsbalken. 24 Prop. 1973:131 s. 44.

att kontrollera. Om föreskrifter beslutas uppstår en skyldighet att följa föreskriften, till exempel genomgå behandling, och det blir därför lättare att ställa krav på den dömde. I andra fall kan frivården endast försöka motivera den dömde att delta i behandling eller annan verksamhet, och om det inte går kan övervakningen bli ganska innehållslös. Med tanke på att skyddstillsyn syftar till att minska risken för återfall i brott och ibland döms ut i stället för fängelse torde det vara sällan vara så att någon form av föreskrift inte behövs och föreskrifter bör i princip beslutas regelmässigt utifrån de risker och behov som finns. Föreskrifterna ger också skyddstillsynen erforderlig skärpa.

En föreskrift ska beslutas för en viss tid och högst ett år åt gången. De särskilda föreskrifterna, som är desamma för de som är villkorligt frigivna, får enligt 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 16 § andra stycket avse: 1. på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kon-

takt med övervakaren eller Kriminalvården, 2. skyldighet för den övervakade att lämna underrättelse till över-

vakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en

arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller

inrättning, 3. deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad pro-

gramverksamhet, 4. missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling, 5. arbete, utbildning eller annan sysselsättning, 6. kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet, 7. vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller inom

vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller 8. skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller

hårprov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alko-

hol, andra beroendeframkallande medel, något sådant medel som

avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel

eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud

mot vissa hälsofarliga varor.

25

Prop. 1982/83:85 s. 96. 26

Se om detta i Brå-rapport 2010:10 s. 32.

Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyldigheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får dock beslutas endast i den utsträckning den inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter. Det krävs dock inte att den dömde har ett behov av en sådan föreskrift (26 kap. 16 § tredje stycket).

I första punkten anges möjligheten att besluta om en föreskrift om kontaktskyldighet med Kriminalvården. Att det finns en sådan skyldighet följer förvisso redan av 26 kap. 15 §, men punkten anses ändå fylla ett syfte i de fall då den dömde inte sköter sig – föreskriften kan då användas för att bryta en negativ spiral. Punkt två behöver ingen ytterligare förklaring, men vad gäller punkt tre kan kort nämnas att det kan vara fråga om vissa program inom frivården, till exempel vid drog- eller spelmissbruk. Det är dock inte fråga om några åtgärder avseende hälso- och sjukvård. Punkten fyra täcker även medicinsk behandling, men för alla medicinska åtgärder krävs att den frigivne samtycker till en sådan åtgärd. Om så inte sker kan det i stället bli aktuellt att föreskriva om ett behandlingsprogram enligt punkt tre. Vad gäller punkt fem är begreppet sysselsättning avsett att tolkas brett och kan avse studier, ideellt arbete eller praktik. Punkt sex möjliggör för föreskrifter om kontrollerat boende, till exempel behandlingshem eller annat stödboende som ett familjehem eller halvvägshus. Punkt sju ger möjlighet att föreskriva om vistelseort, så kallad vistelseföreskrift, och behandlas vidare i avsnitt 8.3.2 och 8.8. Där berörs också elektronisk övervakning. Punkt åtta kräver ingen särskild förklaring.

Av 26 kap. 18 § (som enligt 28 kap. 6 § även gäller de skyddstillsynsdömda) framgår att Kriminalvården kontinuerligt ska ompröva givna föreskrifter och skyndsamt upphäva eller ändra föreskrifter som inte längre fyller något behov. Myndigheten kan också besluta om nya föreskrifter. Denna beslutanderätt har relativt nyligen förts över från övervakningsnämnderna till Kriminalvården. Enligt samma paragraf får övervakaren tillfälligt jämka beslutade föreskrifter och anvisning om vad som i övrigt gäller för övervakningen (dock inte beslut om elektronisk övervakning). Övervakaren får också besluta hur en föreskrift ska verkställas i ett särskilt fall.

Enligt 28 kap. 6 § andra stycket får även rätten i domen till skyddstillsyn besluta om föreskrifter enligt punkt 3–8 ovan samt enligt 26 kap.

27 Prop. 2020/21:85.

18 § tredje stycket (om skadeståndets fullgörande) samt 27 kap. 5 § andra stycket, vilket är en skyldighet att vid skada på egendom i vissa fall biträda den skadelidande med visst arbete. Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift enligt 27 kap. 5 § andra stycket när det finns skäl till det. Skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet samt biträda den skadelidande föreskrivs i princip aldrig.

Som ett allmänt krav gäller att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får beslutas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och en mindre ingripande åtgärd som är tillräcklig ska alltid användas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 a §). Antalet beslut om föreskrifter har ökat stadigt över tid, enligt följande tabell.

Tabell 7.1 Beslut om föreskrifter fattade av övervakningsnämnd samt av frivården från den 1 juni 2020

Avser perioden 2015–2022

Meddelande 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 av föreskrift

Övervakningsnämnd 2 096 2 712 3 328 3 619 3 651 4 238 6 285 6 908 Därav beslut 1 504 5 678 6 886 av frivården Källa: Kriminalvården, Statistikportalen.

I december 2022 såg det ut enligt följande avseende aktuella föreskrifter för skyddstillsynsdömda under övervakning samt övriga klienter i frivård, fördelat på verkställighetsform.

28

Bestämmelsen har följande lydelse: Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke. 29

SOU 2012:34 del II s. 53.

Tabell 7.2 Dömda under övervakning

För perioden december 2022 hade Kriminalvården nedanstående

genomsnittliga antal klienter under övervakning

Föreskrift Skyddstillsyn Villkorligt Skyddstillsyn Total (exkl. frigivna och villkorligt elektronisk frigiven övervakning) Kriminalvården 1 010 1 864 114 2 988

Missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling 251 369 23 644 Deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad programverksamhet 167 607 25 799 Skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett eller hårprov 343 562 47 952 Kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet 2 3 0 5 Vistelseort 7 58 2 67 Arbete, utbildning eller annan sysselsättning 2 1 0 3 Sätt och omfattning för kontakt med övervakare/handläggare 237 258 16 512 Tid och sätt för fullgörande av skadeståndsskyldighet 0 0 0 0 Skyldighet att underrätta övervakaren/handläggare om utevaro från arbetsplats 1 6 0 7 Biträda den skadelidande med visst arbete 0 0 0 0 Elektronisk övervakning (ingår ej i totalen) 0 6 0 6 Källa: Kriminalvården, KVR.

7.2.5 Elektronisk övervakning

Om det behövs för att kontrollera att en föreskrift enligt 16 § följs (se punkt 1–8 strax ovan) får Kriminalvården sedan 2020 besluta om elektronisk övervakning med högst sex månader åt gången.

Se 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 17 §. Prop. 2018/19:77 s. 38. Möjligheterna utvidgades 2021, se prop. 2020/21:85.

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Då elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde är möjligheten avsedd att tillämpas restriktivt och bara i de fall där det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Såväl risknivån som vilken typ av brottslighet som återfallsrisken avser bör beaktas, liksom proportionalitetsprincipen. Ett beslut får inte vara så ingripande att det i praktiken är att jämställa med en sådan begränsning av rörelsefriheten som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Ett beslut om elektronisk övervakning bör normalt endast komma i fråga vid föreskrifter avseende vistelseort eller boende. Möjligheten kan till exempel användas om den övervakade meddelats ett förbud att vistas på eller lämna en viss plats eller ett visst område. Ett beslut om elektronisk övervakning i samband med en föreskrift om boende bör normalt vara inskränkt till kontroll av att den övervakade

befinner sig på boendet nattetid. Även här följer av 26 kap. 18 § att Kriminalvården löpande ska ompröva behovet av den elektroniska övervakningen. Kriminalvårdens beslut om elektronisk övervakning liksom beslut om föreskrifter får överklagas till övervakningsnämnd (37 kap. 7 §). Som framgått av tabellen ovan är det ännu relativt ovanligt med beslut om elektronisk

övervakning.

Prop. 2018/19:77 s. 39 och 63 samt Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 17 § brottsbalken. Lagrådet påpekade att den begränsning av användningen av elektronisk övervakning som kommer till uttryck i förarbetena tydligare borde avspeglas i lagtexten. Regeringen delade inte den bedömningen, bland annat eftersom en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse skulle införas. Denna återfinns nu i 26 kap. 14 a § brottsbalken, se a.prop. s. 39.

Europarådets ministerkommitté har utfärdat rekommendationer om elektronisk övervakning (CM/Rec(2014)4). Målet med rekommendationen är att skapa grundläggande principer för etiska frågor och professionella standarder så att myndigheterna använder olika former av elektronisk övervakning på ett rättvist och effektivt samt proportionerligt sätt. Enligt rekommendationen ska elektronisk övervakning grunda sig på lag (regel 1) och beslutas av domstol eller kunna gå att underställa en domstol för avgörande (regel 2). Elektronisk övervakning ska ordnas så att den inte begränsar den dömdes rättigheter eller friheter i större grand än vad som är nödvändigt (regel 5) och får inte användas på ett diskriminerande sätt (regel 7). Elektronisk övervakning kan användas för att övervaka i syfte att minska brottsligheten, men den bör användas tillsammans med mer mänsklig interaktion då det på ett bättre sätt tillgodoser upphörandeprocessen och den dömdes återanpassning (regel 8). Den kan användas som alternativ till ett fängelsestraff, i samband med villkorlig frigivning eller under en viss tid efter ett fängelsestraff (regel 23–25). I synnerhet i det sistnämnda fallet ska det säkerställas att övervakningen inte väcker onödig uppmärksamhet eller onödigt stör den dömde eller hans eller hennes familjemedlemmar.

7.2.6 Särskilt om skyddstillsyn med kontraktsvård

Som framkommit ovan i avsnitt 7.2.2 kan rätten som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, utöver de redan där presenterade faktorerna, också beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten (30 kap. 9 § andra stycket 3). Det är i dessa fall fråga om vad som brukar kallas för kontraktsvård, som alltså utgör en föreskrift vid skyddstillsyn.

Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, ska rätten enligt 28 kap. 6 b § i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse valts som påföljd (ett alternativstraff). I ett sådant fall ska det också alltid i domen beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde åtagit sig att följa. Det får också beslutas att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina skyldigheter enligt planen (28 kap. 6 b §). Det är dock ovanligt att det föreskrivs om anmälningsplikt till åklagare. I praktiken är det i stället så att den som ansvarar för behandlingen, i enlighet med sitt avtal med Kriminalvården, anmäler misskötsamheten till myndigheten. Uppgiftsskyldigheten är dock inte absolut, så vid mera bagatellartade förhållanden kan underrättelse underlåtas. Ett åsidosättande av kravet på alkohol- och eller drogfrihet ska dock alltid rapporteras.

Är den dömde häktad i målet kan rätten besluta att den dömde i stället ska omhändertas till dess han eller hon överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Ett sådant omhändertagandet får pågå i högst en vecka (28 kap. 6 c §).

Högsta domstolen har i ett avgörande den 28 december 2023, i mål B 7397–22, ”Den ingripande behandlingsplanen”, gjort vissa uttalanden om kontaktvårdens tillämpningsområde men också slagit fast att det förhållandet att den planerade behandlingen framstår som mer

33 Kontraktsvård infördes i brottsbalken efter förslag av Frivårdskommittén i betänkandet SOU 1984:32, se prop. 1986/87:106. Se om benämningen t.ex. Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 30 kap. 9 § 3 brottsbalken. 34 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f.

ingripande än vad som behövs för att motsvara det alternativa fängelsestraffet inte utgör något hinder mot att välja den påföljden.

I rättsfallet konstaterar domstolen att brottslighetens art normalt inte ska tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om skyddstillsyn med kontraktsvård kan komma i fråga. Många av de brott som begås av personer med missbruksproblem, exempelvis narkotikabrott och grovt rattfylleri, är sådana att brottslighetens art har betydelse för påföljdsvalet. Vidare påpekas att skyddstillsyn med kontraktsvård kan användas som alternativ till relativt långa fängelsestraff och att någon fixerad straffvärdegräns inte har angetts. Som utgångspunkt gäller dock att det inte är uteslutet att döma till kontraktsvård när det alternativa fängelsestraffet är upp mot två års fängelse, i undantagsfall också något längre. Med hänsyn till att en kontraktsvård kan utformas på många olika sätt, och att det som utgångspunkt krävs att den planerade behandlingen är tillräckligt ingripande i förhållande till brottslighetens allvar, måste det göras en jämförelse mellan brottsligheten och behandlingsplanens utformning i det enskilda fallet. Om jämförelsen mellan den planerade behandlingen och brottslighetens allvar faller så ut att den planerade behandlingen inte kan anses tillräckligt ingripande får i regel fängelse dömas ut.

7.3 Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn

7.3.1 Den så kallade misskötsamhetstrappan

Vi har i uppdrag att föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. I detta avsnitt redogör vi för hur misskötsamhet hanteras enligt nu gällande regler.

Av 28 kap. 7 § brottsbalken framgår att om den dömde bryter mot vad som gäller för honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn får Kriminalvården vidta en åtgärd enligt 26 kap. 18 § första stycket. De åtgärder som står till buds är att ställa den dömde under övervakning, besluta om särskilda föreskrifter, förordna ytterligare personer att biträda vid övervakningen och att besluta om elektronisk

35

Högsta domstolens dom den 28 december 2023, ”Den ingripande behandlingsplanen” p. 13–17, men se också prop. 1986/87:106 s. 36 och 68 samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 513 ff. 36

Se t.ex. ”Den otillräckliga behandlingsplanen” NJA 2006 s. 212. 37

Den bestämmelsen hänvisar i sin tur vidare till 26 kap. 12, 13 andra stycket, 16 och 17 §§.

övervakning. Sådana åtgärder får endast beslutas under prövotiden. Beslutanderätten har relativt nyligen förts över från övervakningsnämnderna till Kriminalvården i syfte att främja snabbhet och flexibilitet.

Om en sådan åtgärd som beskrivits ovan anses otillräcklig får Kriminalvården därutöver enligt 28 kap. 7 § besluta att den dömde ska meddelas en varning. En varning är ett formellt beslut och ordet varning ska användas i beslutet samt ska enligt 38 kap. 10 § meddelas den dömde personligen utan dröjsmål. Det framgår också av 2 kap. 8 § frivårdsförordningen att den dömde i samband med att varningen meddelas ska få ett skriftligt besked i vilket det bör framgå vad som kan följa om den dömde fortsätter att missköta sig. Att en varning meddelats ska därför alltid tas upp i ett protokoll. Även för varning gäller att en sådan endast får beslutas under prövotiden.

De nu beskrivna åtgärderna tillgrips dock inte så snart den dömde visat minsta misskötsamhet, utan i stället pratar den ansvarige handläggaren vid Kriminalvården i ett första skede med den dömde om vikten av att följa det som föreskrivits i domen. Den dömde kan också kallas till frivården och det kan ske hembesök. Om detta inte hjälper kan Kriminalvården även besluta om mer preciserade föreskrifter, och detta sker i praktiken vid förseelser mot de allmänna skötsamhetskraven. Ofta används en så kallad kontaktföreskrift, vilket innebär att den övervakade ska ha en mer intensifierad kontakt med handläggaren under en tid.

7.3.2 Om Kriminalvårdens hantering av misskötsamhet

För alla som döms till skyddstillsyn gäller som påpekats ett allmänt skötsamhetskrav under hela prövotiden. Samtliga dömda är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Kriminalvården. Det är dock endast de som står under övervakning som mer aktivt kontrolleras av Kriminalvården genom frivården. För de skyddstillsynsdömda innebär det att alla kontrolleras under minst ett år eftersom övervakning enligt 28 kap. 5 § är obligatoriskt under en så lång tid.

38 Se prop. 2020/21:85. Det var till och med 1970-talet även möjligt att förlänga prövotiden till högst fem år, förelägga den dömde att vid vite följa de meddelade föreskrifterna och besluta om behandling i skyddstillsynsanstalt. 39 Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 7 § brottsbalken.

Under övervakningstiden har den dömde vissa skyldigheter och måste själv medverka till att övervakningen kan verkställas enligt den individuella verkställighetsplanen. Enligt Kriminalvården är skötsamhet att den dömde sköter kontakten med frivården och i förekommande fall de föreskrifter som meddelats. Som regel är det således avsteg från dessa krav som hanteras som misskötsamhet och möts av åtgärder, men i princip är det inte uteslutet att vidta åtgärder även vid avsteg från det allmänna skötsamhetskravet.

Misskötsamhet kan bland annat bestå av att klienten missköter sin kontakt med övervakaren, till exempel genom att utebli från två inbokade besök i rad. Det kan också vara misskötsamhet att upprepat boka om besökstider eller att då och då utebli. Vid föreskrifter är det viktigt att innehållet är dokumenterat, tydligt angivet och så konkret som möjligt. Vid föreskrifter om vård eller behandling eller programverksamhet är det misskötsamhet om den dömde upprepat uteblir från träffar eller vägrar genomgå vad som är överenskommet. Detsamma gäller vid föreskrift om sysselsättning. När det handlar om föreskrifter om alkohol- eller drogkontroll måste ses till vilket syfte föreskriften har. Handlar det om kontroll eller stöd? Om det till exempel rör sig om att utreda vilken typ av behandling som den dömde är i behov av behöver inte positiva drogtester vara misskötsamhet. Om den dömde trots anmodan vägrar att lämna drogprov är det misskötsamhet. Detsamma gäller om det finns ett krav på negativa utandningsprover för deltagande i programverksamhet eftersom ett positivt prov då hindrar sådant deltagande. En föreskrift i kontrollsyfte för att påvisa drogfrihet utgör misskötsamhet om den dömde uppvisar ett positivt prov. En föreskrift om boende anses misskött om den dömde inte befinner sig på boendet när han eller hon ska det. Ett vistelseförbud är givetvis misskött om den dömde lämnar ett område som han eller hon inte får lämna, liksom om han eller hon besöker ett område som han eller hon inte får besöka. Det är ofta svårt att kontrollera dessa föreskrifters efterlevnad utan beslut om elektronisk kontroll.

Som framhållits ska den som står under övervakning följa den verkställighetsplan som har upprättas för övervakningen. I den planen kan till exempel meddelas anvisningar om att följa ett visst program eller att besöka frivården regelbundet på vissa tider. Även avvikelser från en verkställighetsplan kan innebära misskötsamhet, men behöver inte

40

Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 101. 41

Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 105.

göra det. Ibland kan planen i stället revideras. Även i den helhetsbedömning som alltid sker i ett misskötsamhetsärende kan avvikelser från planen få betydelse.

Vid misskött kontraktsvård som sker genom institutionsvård anses som regel bland annat följande som allvarlig misskötsamhet: avvikelse från behandlingsenheten, våldsamt eller hotfullt uppträdande under behandlingstiden, medförande av droger, brott mot villkor om drogfrihet och vägran att medverka vid drogkontroll eller i andra obligatoriska behandlingsinslag. I dessa fall meddelas varning i regel snabbare än i fall av annan skyddstillsyn.

Frivården utreder och dokumenterar alla avvikelser i enlighet med vad som krävs enligt förvaltningslagen (2017:900). När misskötsamhet hanteras beaktas proportionalitetsprincipen, vilket innebär att en mindre ingripande åtgärd ska väljas om den är tillräcklig för att komma till rätta med misskötsamheten. Innan åtgärder vidtas har frågan alltid diskuterats i frivårdskollegium (ett möte där fler personalkategorier från frivården deltar) eller med kriminalvårdsinspektör. Först när de mer informella åtgärderna, som ökad stöd- och kontroll samt påminnelser om vad som gäller, är uttömda är det aktuellt att meddela en varning. Varning meddelas som regel endast en gång per dom. Om misskötsamheten fortsätter efter varning kan föreskrifter beslutas, särskilt vid långa övervakningstider. Kontaktföreskrift ska som regel endast meddelas en gång, men undantag kan tänkas vid långa övervakningstider. Om bedömningen faller ut i att det inte finns någon anledning att vidta en alternativ åtgärd ska Kriminalvården anmäla till åklagaren att skyddstillsynen bör undanröjas.

Omständigheterna i det enskilda fallet avgör vilka alternativa åtgärder som bör vidtas. En skyddstillsynsdömd som till exempel är väl medveten om vad som krävs men trots det missköter sig behöver inte meddelas en föreskrift utan kan direkt tilldelas en varning. Om det däremot finns problematik på flera områden kan det finnas behov att meddela flera föreskrifter i syfte att komma till rätta med misskötsamheten. Först när det kan konstateras att tidigare åtgärder inte fått avsedd effekt bör ytterligare åtgärder sättas in. Vid parallella övervakningar kan den nu beskrivna ordningen också behöva frångås.

42 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106. 43 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f. 44 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 115. 45 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 107 ff.

Vid varje verksamhetsområde inom frivården finns det minst ett så kallat beslutssammanträde (frivårdens beslutssammanträde; FBS), vid vilka åtgärder på grund av misskötsamhet beslutas. Den skyddstillsynsdömde kallas till ett sådant sammanträde för att få tillfälle att yttra sig samt för att få besked om vad som beslutas i ärendet. På ett beslutssammanträde kan den dömde således få varning, information om att en undanröjandetalan kommer att inledas samt meddelas nya eller ändrade föreskrifter som en åtgärd mot misskötsamhet. Den dömde kan också kallas till ett sammanträde för åtgärder vid misskötsamhet som inte kräver ett beslut, till exempel ett inskärpande samtal om vad som kommer att följa om misskötsamheten inte upphör. Föreskrifter kan även meddelas utan att ett sammanträde hålls.

En åtgärd om undanröjande av skyddstillsynen beslutas när frivårdens resurser att komma till rätta med misskötsamheten kan anses uttömda. Som regel innebär det att den dömde har fått en varning. När framställan om undanröjande har lämnats till åklagaren är målet att frivården ska fortsätta att ha kontakt med den dömde och frivården fortsätter därför att kalla till möten. Den dömde ska ha möjlighet att sköta sig och det kan också påverka domstolens beslut i frågan om undanröjande om han eller hon börjar sköta sig. Om det är en kontraktsvård som misskötts upphör däremot placeringsavtalet som regel i samband med misskötsamheten.

Om domen inte har vunnit laga kraft kan den inte undanröjas och i de fallen informerar frivården i stället åklagaren om misskötsamheten så att han eller hon kan framföra det i överrättsprocessen. Inte sällan innebär det att påföljden i stället bestäms till fängelse.

7.3.3 Talan om påföljdsomvandling

Den mest allvarliga reaktionen som kan tillgripas vid misskötsamhet i den så kallade misskötsamhetstrappan är att skyddstillsynen undanröjs. Det betyder att skyddstillsynen ersätts av en annan påföljd, som inte sällan är ett fängelsestraff. För att domstolen ska kunna besluta om undanröjande av en skyddstillsyn måste domen på skyddstillsyn ha vunnit laga kraft (se NJA 2000 s. 533). Om den dömde har överklagat domen finns med andra ord ingen möjlighet att undanröja den

46

Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 103. 47

Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 113 ff. 48

Är det fråga om annat brott gäller i stället 34 kap. brottsbalken enligt 28 kap. 10 §.

trots misskötsamhet, men i en sådan situation är det dock troligt att högre rätt i stället bestämmer påföljden till fängelse när överklagandet väl prövas. I dessa fall har frivården, som nyss påpekats, informerat åklagaren om misskötsamheten.

Kriminalvården ska begära att åklagare för talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas när två förutsättningar är uppfyllda: 1. Den dömde ska på ett allvarligt sätt ha brutit mot vad som gäller för

honom eller henne, och 2. Det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en

åtgärd som Kriminalvården kan vidta.

Om det är fråga om skyddstillsyn med kontraktsvård (med ett alternativt fängelsestraff angivet, se ovan avsnitt 7.2.6) får en sådan talan väckas även utan begäran från Kriminalvården om den dömde på att allvarligt sätt har brutit mot det som gäller enligt hans eller hennes behandlingsplan. Innan talan väcks ska dock åklagaren inhämta ett yttrande från övervakningsnämnd eller Kriminalvården enligt 8 § förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. Enligt den rättsvetenskapliga litteraturen finns en presumtion för att en talan om undanröjande ska väckas vid misskötsamhet i kontraktsvårdsfallen. Undantag kan tänkas om det inte är fråga om så allvarlig misskötsamhet och den dömde återupptagit behandlingen. Den behandlingsansvariges synpunkter är också av stor betydelse.

När Kriminalvården överväger att begära att en skyddstillsyn ska undanröjas genomförs en utredning som sedan redovisas till åklagaren. Åklagarens prövning är relativt summarisk och det finns inte möjlighet att inhämta någon ytterligare utredning. Det är således i stor utsträckning Kriminalvårdens underlag som ligger till grund för prövningen i målet.

Talan om undanröjande måste anhängiggöras, vilket innebär att ansökan måste vara delgiven den dömde, före prövotidens utgång (28 kap. 8 § och 38 kap. 5 §), det vill säga normalt inom tre år från det att skyddstillsynen började verkställas (vilket är då dom meddelas om inget annat beslutas). Beslutet om undanröjande kan således meddelas

49 Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken under rubriken ”Särskilt om kontraktsvårdsfallen” samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 255 f.

även om prövotiden har löpt ut, så länge ansökan är delgiven den dömde dessförinnan.

Det är sedan 2022 möjligt att delge den dömde handlingar i ett mål om undanröjande av villkorlig dom enligt 27 kap. 6 § eller av skyddstillsyn enligt 28 kap. 9 § med så kallad tillgänglighetsdelgivning (se 33 kap. 6 b § rättegångsbalken). Informationen om tillgänglighetsdelgivning får delges av en anställd inom Kriminalvården med anledning av myndighetens beslut att anmäla till åklagare, eller begära att åklagare för talan om, att påföljden ska undanröjas.

Om skyddstillsynen undanröjs ska rätten enligt 28 kap. 9 § bestämma en annan påföljd för brottet. Skälig hänsyn ska tas till vad den dömde har genomgått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut i samband med skyddstillsynen och rätten får döma till ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet. Om ett alternativstraff angetts i domslutet ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms. Det är i praktiken ofta fråga om att i stället bestämma påföljden till fängelse, men villkorlig dom, en ny skyddstillsyn eller böter är inte uteslutet. Om den dömde har varit frihetsberövad om en sammanhängande tid om minst 24 timmar ska avräkning ske av frihetsberövandet mot det nya fängelsestraffet (NJA 2012 s. 968). Ärenden om påföljdsomvandling bör handläggas skyndsamt.

Förverkande av villkorlig medgiven frihet kan inte beslutas i ett mål om undanröjande (NJA 1989 s. 165 I och II) utan får hanteras i ett eventuellt nytt brottmål med anledning av återfall i brott under prövotiden. 28 kap. 10 § innehåller också en upplysning om att det finns regler i 34 kap. brottsbalken om den dömdes misskötsamhet består av ny brottslighet.

Om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen får rätten i stället besluta om en sådan åtgärd som anges i 28 kap. 7 § (ställa den dömde under övervakning, förordna övervakare, besluta om föreskrifter, besluta om elektronisk övervakning eller meddela varning). En sådan åtgärd får inte beslutas efter prövotiden utgång.

50

Prop. 2021/22:279 s. 41–43. 51

Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 155.

7.3.4 Omhändertagande

Om frågan om att undanröja skyddstillsynen, vidta en annan åtgärd i 7 § eller åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behandling eller om den dömde undandragit sig övervakningen och omständigheterna föranleder det får såväl övervakningsnämnd som den domstol där talan om undanröjande förs besluta att omhänderta den dömde på lämpligt sätt i väntan på vidare åtgärd (28 kap. 11 §).

Ett omhändertagande är ingen självständig sanktion utan i första hand ett processuellt medel som kan användas när fråga uppkommit om en sanktion behövs. I praktiken förutsätter dock ett beslut om omhändertagande att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden.

Ett omhändertagandebeslut ska omprövas så ofta det finns anledning till det (28 kap. 11 § första stycket).

Sedan 2022 gäller därtill att Kriminalvården under samma förutsättningar får besluta om att tillfälligt omhänderta den dömde (så kallade interimistiska omhändertaganden). Ett sådant beslut gäller omedelbart och ska omprövas om det finns anledning till det. Övervakningsnämnden ska senast dagen därpå pröva om beslutet ska bestå. Om nämnden inte fastställer beslutet inom den tiden upphör det automatiskt (28 kap. 11 § andra stycket).

Ett omhändertagande får inte pågå längre än en vecka, men om det finns synnerliga skäl får ett nytt beslut fattas om att den dömde ska vara omhändertagen ytterligare högst en vecka. Om den dömde är omhändertagen när domstolen meddelat beslut att skyddstillsynen ska undanröjas får domstolen besluta att den dömde ska vara omhändertagen till dess beslutet vunnit laga kraft. Ett omhändertagande får dock aldrig pågå efter prövotidens utgång (28 kap. 11 § tredje–femte stycket).

Övervakningsnämnden har rätt att få hjälp av polismyndigheten när den dömde ska omhändertas, men också till exempel när tvång krävs för att hämta den dömde till nämnden vid ett sammanträde i anledning av misskötsamhet från hans eller hennes sida (38 kap. 12 §). Hämtningsrätten anses behövas särskilt i storstäderna och innebär en möjlighet till ett snabbt ingripande för att återföra den dömde till en

52 Prop. 1982/83:85 s. 95. 53 Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 120. 54 Prop. 2021/22:193.

ordnad tillvaro om han eller hon undandrar sig övervakningen eller på annat sätt bryter mot de regler som gäller.

Övervakningsnämnderna beslutar om omkring 3 000 omhändertaganden per år, varav lite drygt hälften verkställs.

7.3.5 Närmare om kraven för undanröjande av skyddstillsyn

Kort bakgrund

Som nämnts ovan kan en skyddstillsyn undanröjas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne och det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en åtgärd som Kriminalvården kan vidta. Båda dessa omständigheter måste således föreligga för att det ska bli aktuellt med ett undanröjande av en ådömd skyddstillsyn.

Kravet på allvarlig misskötsamhet infördes 1973 efter förslag av Kriminalvårdsberedningen. Fram till dess hade det varit tillräckligt att den skyddstillsynsdömde åsidosatt sina åligganden och att det kunde antas att han eller hon inte skulle låta sig rättas genom annan åtgärd som kunde vidtas av övervakningsnämnd.

Införandet av det kvalificerande rekvisitet allvarligt förstås bäst mot bakgrund av att övervakningsinstitutet, och särskilt användandet av särskilda föreskrifter, hade ifrågasatts som kriminalpolitiskt instrument under 1970-talet. Kritikerna menade att övervakning med tillhörande föreskrifter fungerade som en tilläggssanktion som borde slopas. Då den dömdes motivation till behandling ofta var svag ansågs också chanserna till ett framgångsrikt resultat vara små. Man ansåg också att valet av föreskrift ofta var mindre väl genomtänkt av domstolarna och ofta saknade ett reellt behandlingsinnehåll. Det ansågs däremot lättare att motivera människor till övervakning som ett alternativ till frihetsstraff och i detta avseende ansågs skyddstillsynen viktig.

Kriminalvårdsberedningen, som även föreslog en förkortad prövooch övervakningstid för de skyddstillsynsdömda, menade vidare att

55

Prop. 1982/83:85 s. 96 f. 56

KVR, årsuttag 2015–2022. Statistik erhållen från Kriminalvården. 57

Prop. 1973:131 s. 15 efter förslag i SOU 1972:64, i vilket endast riktlinjer för den kommande kriminalvården i frihet drogs upp – några lagförslag lämnades inte utan finns i Ds Ju 1973:3. Promemorians lagförslag återges i prop. 1973:131. 58

SOU 1972:64 s. 158 och 164.

övervakningsnämnderna beslutade om sanktioner vid misskötsamhet på olika sätt, vilket fått till följd att sanktionssystemet upplevdes som godtyckligt. Beredningen ansåg vidare att föreskrifter endast kan berättigas av att de tillgodoser kontrollbehov och samhällsskydd och därför borde användas restriktivt samt efter noggrann utredning.

Vid nya brott skedde prövningen redan då enligt en särskild ordning av domstol i enlighet med 34 kap. brottsbalken. Beredningen menade att det vid nya brott kunde vara motiverat att under en tid återta klienten i anstalt och att detsamma kunde gälla vid fall av allvarlig misskötsamhet i kombination med överhängande risk för återfall i brott. Med andra ord ansåg beredningen att det ur kontrollsynpunkt kunde vara motiverat att under en kortare tid ta hand om den övervakade under institutionella former.

En utgångspunkt borde dock enligt beredningen vara att en institutionsvistelse vid misskötsamhet, det vill säga utan att det förelåg nya brott, endast borde komma i fråga om frivårdens alla andra resurser kunde anses uttömda. Därtill skulle frihetsberövandet aldrig vara längre än vad som behövdes för att på nytt förbereda den dömde för frivård. Möjligheterna att snabbt erhålla ny villkorlig frigivning respektive en ny period av vård utom anstalt ansågs viktiga. Genom en sådan ingripandemöjlighet menade beredningen att behovet av kontroll och samhällsskydd tillgodosågs tillräckligt. Andra åtgärder ansågs verkningslösa och olämpliga varför beredningen föreslog att såväl varning som vitesföreläggande borde avskaffas.

Avseende omhändertagandeinstitutet menade beredningen att det fyllde en viktig utredningsfunktion och därför borde behållas trots sin repressiva karaktär. Stor restriktivitet skulle dock gälla och omhändertagandena vara så korta som möjligt.

Även i 1973 års statsverksproposition förordades en reform som skulle innebära en övergång till en ordning med kortare och effektivare övervakning vid skyddstillsyn. Då Kriminalvårdsberedningen inte hade föreslagit någon lagtext utarbetades en promemoria inom Justitiedepartementet på grundval av beredningens förslag och de riktlinjer för det fortsatta reformarbetet som dragits upp i den just nämnda propositionen. I promemorian föreslogs att beredningens förespråkade ordning gällande sanktioner skulle komma till uttryck på så sätt att det

59 SOU 1972:64 s. 164 f. 60 Prop. 1973:1 bilaga 4 s. 126 ff.

tydligare skulle markeras att sådana borde användas restriktivt när misskötsamheten inte bestod av ny brottslighet.

Varningsinstitutet kom dock att behållas, med förtydligandet att varning inte ska utnyttjas schablonartat utan tillgripas med återhållsamhet och först efter noggranna överväganden. Vitesföreläggandet avskaffades däremot då det inte hade använts sedan möjligheten infördes genom brottsbalken och således inte någonsin fyllt någon praktisk funktion.

Gällande sanktioner vid misskötsamhet framhölls i propositionen att återintagning i anstalt på grund av misskötsamhet är den mest kännbara sanktionen för den dömde. Departementschefen ansåg därför att det var väl motiverat att, precis som föreslagits i promemorian, göra ändringar i lagtexten för att tydligare markera att en sådan åtgärd inte bör tillgripas annat än i anledning av grov misskötsamhet och det först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Ett krav på att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden infördes därför. Bestämmelsen har inte ändrats i detta hänseende sedan dess och kravet innebär således alltjämt att ett undanröjande endast bör beslutas med anledning av grov misskötsamhet.

Genom det andra kravet – att det kan antas att sådana åtgärder som Kriminalvården får vidta blir utan verkan – finns ett krav på att en så ingripande sanktion som omvandling av påföljden i regel måste ha föregåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamheten. I förarbetena till bestämmelsen anges att det inte kan undvikas att den som konsekvent underlåter att rätta sig efter de regler som gäller för en frivårdspåföljd till slut måste ges en frihetsberövande påföljd, men att en ingripande sanktion i regel måste ha föregåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamhet från den dömdes sida. Det framhålls också att det bara i mycket särpräglade fall kan komma i fråga att väcka talan om undanröjande av skyddstillsynen om den aktuella misskötsamheten endast består i brott mot de allmänna skötsamhetskrav som är förenade med påföljden. Det nu sagda har bekräftats av Högsta domstolen (se nästa avsnitt).

61

Prop. 1973:131 s. 27. 62

A.prop. s. 41. 63

A.prop. s. 42. 64

Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken. 65

Prop. 1982/83:85 s. 93 och 97.

När samhällstjänst infördes på försök 1990 genomfördes inga förändringar i det nu diskuterade avseendet. Det uttalades dock i propositionen att det är viktigt att samhällstjänsten snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde inte fullgör samhällstjänsten enligt den arbetsplan som har upprättats. Dessutom framhölls att det är viktigt att utgångspunkten är att misskötsamhet ska leda till att talan förs om undanröjande eftersom det endast är då som påföljdskombinationen framstår som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Normalt bör därför just misskött samhällstjänst betraktas som ett sådant allvarligt åsidosättande av den dömdes åligganden att påföljden bör omvandlas, men omständigheterna kan vara sådana att övervakningsnämnden kan nöja sig med att meddela den dömde en varning. Även detta synsätt har bekräftats av Högsta domstolen, dock endast i relation till just skyddstillsyn och samhällstjänst, det vill säga inte vid villkorlig dom och samhällstjänst (se i det följande).

Frågan om en överträdelse av villkoren för samhällstjänsten är en allvarlig eller mindre allvarlig förseelse ska således avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. En utgångspunkt är dock att underlåtenhet att följa arbetsplanen ska leda till ett undanröjande. Varje fall av till exempel för sen ankomst, frånvaro eller mindre gott arbetsresultat kan dock självklart enligt förarbetena inte leda till ett undanröjande. Skäl för undanröjande föreligger dock om sådana var för sig mindre överträdelser upprepas i sådan utsträckning att den dömde inte längre kan anses följa arbetsplanen.

När samhällstjänsten blev ett permanent inslag i påföljdssystemet 1999 och även utsträcktes till att kunna kombineras med villkorlig dom, gjordes inga förändringar av reglerna för undanröjande av påföljderna.

Högsta domstolens praxis

Frågan om undanröjande av skyddstillsyn har behandlats av Högsta domstolen vid ett antal tillfällen. I NJA 1986 s. 78 konstaterade domstolen att förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut. I målet fann domstolen att den dömde förvisso åsidosatt sina åligganden allvarligt, men att han efter målets handläggning i tingsrätten

66 Prop. 1989/90:7 s. 28 f. samt avseende kontraktsvård prop. 1986/87:106 s. 42. 67 Prop. 1989/90:7 s. 35. 68 Se prop. 1997/98:96 s. 103 f.

själv hade vidtagit åtgärder för att skaffa arbete och fast bostad. Han hade därmed av egen kraft kunnat anpassa sig i samhället. Domstolen ansåg därför att det inte längre förelåg förutsättningar för att undanröja skyddstillsynen.

I NJA 2011 s. 511 var det fråga om en person som dömts till skyddstillsyn och fängelse i tre månader för bedrägeribrottslighet. En månad efter domen tilldelades han en varning samt fick övervakningstiden förlängd med en månad. Beslutet grundades på att han vid två tillfällen under samma månad uteblivit från besök hos sin övervakare trots att han kallats per post. Det antecknades dock att han haft problem med posten samt inte anmält en ny adress till frivården. Fängelsestraffet avtjänades, men därefter inkom ytterligare en anmälan till övervakningsnämnden att han misskött sin övervakning och Kriminalvården begärde hos åklagare att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den missskötsamhet som åberopades bestod av följande. Den 30 november skulle han ha ringt sin övervakare men gjorde det först påföljande dag. Den 4 december uteblev han från ett möte med sin övervakare. Innan mötet hade han ringt och anmält sig sjuk, varvid han fått beskedet att ringa sin övervakare den 7 december. Den dagen ringde han i stället sin handläggare vid frivården, och påföljande dag ringde han övervakaren. Den 14 december uteblev han från ett möte med sin övervakare och handläggare. Därefter uteblev han från två ytterligare sammanträden med övervakningsnämnden, som därför beslutade att överlämna ärendet om undanröjande till åklagare.

Högsta domstolen knyter i sina domskäl an till propositionsuttalandet från 1973 om att undanröjande är en kännbar sanktion som är avsedd att tillämpas endast vid grov misskötsamhet och först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Den misskötsamhet som övervakningsnämnden åberopat kunde enligt domstolen inte anses utgöra sådan allvarlig misskötsamhet som ska föranleda att skyddstillsynen undanröjs. Den dömdes personliga förhållanden hade därtill förbättrats och stabiliserats på ett betydande sätt jämfört med hans situation vid tiden för domen och den närmaste tiden därefter. Det fanns därför enligt domstolen inte heller skäl att närmare överväga förutsättningarna att meddela honom en varning.

Slutligen har Högsta domstolen i NJA 2015 s. 155 prövat frågan om undanröjande av en skyddstillsyn som förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Brottsligheten bestod av bland annat misshandel och stöld. I målet hade påföljden bestämts till skyddstillsyn med

140 timmars samhällstjänst. Alternativstraffet var fängelse i sex månader. Åklagaren gjorde i sin begäran om undanröjande gällande att den dömde upprepade gånger hade uteblivit från arbetsplatsen för samhällstjänst utan giltiga skäl. Högsta domstolen uttalade att förarbetena till bestämmelsen om undanröjande får uppfattas så att det ska vara en klar skillnad vid bedömningen av om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden såsom dömd till skyddstillsyn och de fall där skyddstillsynen har förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Utgångspunkten ska vara att om en samhällstjänst har misskötts så är det fråga om sådan grov oaktsamhet som kan ligga till grund för ett undanröjande av skyddstillsynen.

I målet hade den dömde vid flera tillfällen brutit mot den plan som gällde för samhällstjänsten utan att ha någon giltig ursäkt för det. Det rådde enligt domstolen ingen tvekan om att han därmed allvarligt hade åsidosatt vad han haft att fullgöra genom domen på skyddstillsyn. Gällande det andra kravet – att det ska kunna antas att åtgärder som övervakningsnämnden (nu Kriminalvården) får vidta blir utan verkan – konstaterade domstolen att några uttalanden om detta inte gjordes när brottsbalken infördes. I viss doktrin har dock uttalats att det inte är en förutsättning för undanröjande att övervakningsnämnden dessförinnan vidtagit någon åtgärd som den skulle kunna vidta, men att det av naturliga skäl sällan kan antas att den dömde inte kommer att låta rätta sig om nämnden inte har försökt med någon åtgärd. Högsta domstolen framhöll följande:

Konstruktionen av samhällstjänsten, som en skärpt form av villkorlig

dom eller skyddstillsyn med ett alternativt fängelsestraff angivet, och de

uttalanden om att samhällstjänstens trovärdighet som påföljdsalternativ

kräver att den snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde

inte fullgör samhällstjänstarbetet enligt sitt åtagande och arbetsplanen får

dock anses innebära, att bedömningar av den dömdes framtida förhåll-

ningssätt och av förutsättningarna för att han eller hon ska följa den

uppgjorda arbetsplanen träder mera i bakgrunden när en samhällstjänst

har misskötts. I stället gäller att domstolen i större utsträckning får

grunda sitt beslut på misskötsamheten som sådan (se p. 21).

Detta betyder emellertid inte att domstolen kan underlåta att bedöma

den i lagen angivna förutsättningen att det kan antas att åtgärder som

övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan. Denna fråga ska be-

dömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger när domstolen

fattar sitt beslut (se NJA 1986 s. 78). Det är en mycket ingripande åtgärd

att ersätta en skyddstillsyn med ett fängelsestraff. I det särskilda fallet kan

också en åtgärd av övervakningsnämnden leda till att samhällstjänsten

faktiskt genomförs och att ett undanröjande kan undvikas. Det bör därför

normalt krävas att övervakningsnämnden har vidtagit åtminstone någon

åtgärd, t.ex. meddelat den dömde en varning, som har visat sig verknings-

lös, för att det ska vara berättigat att undanröja en skyddstillsyn med

samhällstjänst. Övervakningsnämndens åtgärder bör sättas in snabbt i

fall då samhällstjänst har misskötts.

Det kunde i det aktuella fallet inte antas att åtgärder som övervakningsnämnden fick vidta skulle bli utan verkan. Den dömde hade inte tilldelats någon varning och därtill hade den dömdes personliga och sociala situation, drygt ett år efter misskötsamheten, förbättrats så påtagligt att det saknades skäl att anta att han inte skulle rätta sig efter en varning. Skyddstillsynen undanröjdes därför inte.

7.3.6 Något om undanröjande av villkorlig dom som förenats med samhällstjänst

Det är Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av villkorlig dom med samhällstjänst och även i dessa fall upprättas en arbetsplan som den dömde ska följa. Kriminalvården har dock ingen möjlighet att ändra en föreskrift om samhällstjänst, utan så sker av rätten på talan av åklagare när det finns skäl för det. I motiven anges dock att det torde vara mera sällan som det blir aktuellt att ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst vid villkorlig dom utan i stället mer vanligt att påföljden i dess helhet undanröjs. Ett undanröjande kan ske om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den villkorliga domen. I dessa fall ankommer det på åklagare att före prövotidens utgång väcka talan i domstol. Rätten får då enligt 27 kap. 6 § brottsbalken meddela varning, meddela föreskrift om att den dömde ska fullgöra skadeståndsskyldighet eller biträda den skadelidande med visst arbete eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska rätten ta hänsyn till om böter dömts ut samt till vad den dömde undergått till följd av samhällstjänst.

Enligt förarbetena ska misskötsamhet av samhällstjänst i samband med villkorlig dom normalt leda till att talan förs om undanröjande. På samma sätt som vid skyddstillsyn bör också misskött samhällstjänst vid villkorlig dom enligt motiven betraktas som ett allvarligt åsidosät-

69

Domstolen konstaterade i samma mål att den dömde, under vissa förutsättningar, har en principiell rätt till muntlig förhandling också i hovrätten. 70

Prop. 1997/98:96 s. 188.

tande, även om det kan finnas fall där omständigheterna är sådana att det är tillräckligt med en varning.

Det finns i anslutning till detta skäl att påminna om att Högsta domstolens praxis endast tar sikte på de fall där en ådömd skyddstillsyn, samt i förekommande fall samhällstjänst, allvarligt misskötts. Vid undanröjande av en villkorlig dom finns inte heller något krav på att andra åtgärder kan antas bli utan verkan. Förutsättningarna för undanröjande skiljer sig således åt. Det nu sagda innebär enligt vår mening att det finns en mycket stark presumtion för att rätten ska besluta om undanröjande av en villkorlig dom med tillhörande samhällstjänst i de fall den dömde inte iakttagit det som följer av hans eller hennes arbetsplan.

7.3.7 Processuella regler

Av 19 § andra stycket lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken framgår att det som i rättegångsbalken föreskrivs för brottmål ska gälla även vid förfarande om undanröjande av påföljd och utdömande av annan påföljd för brott eller om någon annan åtgärd i fråga om utdömd påföljd, om inget annat är föreskrivet.

Sådana särskilda rättegångsbestämmelser finns i 38 kap. brottsbalken. Talan om undanröjande enligt 38 kap. 8 § väcks vid den tingsrätt inom vars område det frivårdskontor ligger där den skyddstillsynsdömde är inskriven, eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut (38 kap. 3 § andra stycket). Målet får dock också tas upp av den rätt där brottmål mot den dömde är väckt eller där mål om åtgärd enligt 32 kap. 4 § redan tagits upp samt där den dömde mera varaktigt upprätthåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.

Nämndemän ska enligt 38 kap. 6 § delta i beslutet om undanröjande. Tingsrätten ska ge den dömde tillfälle att yttra sig och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det. Rättens avgörande av saken sker genom beslut (38 kap. 8 §). Ett beslut om föreskrifter, övervakning eller prövotid som fattas med stöd av 28 kap. 9 § gäller omedelbart om inte något annat beslutas (38 kap. 9 §).

71 Prop. 1997/98:96 s. 104. 72 Det framgår också att om den dömde är intagen i anstalt eller i särskilt ungdomshem som avses i 32 kap. 5 § brottsbalken för verkställighet av påföljd, ska han eller hon anses som häktad för brottet.

7.4 Vissa statistiska uppgifter avseende skyddstillsyn

7.4.1 Påbörjade verkställigheter och framställningar om undanröjande

Diagrammet nedan visar antalet påbörjade verkställigheter av skyddstillsyn över tid. Under 2022 påbörjades totalt 10 487 verkställigheter inom frivården, vilket jämfört med 2021 var en minskning med drygt 600 verkställigheter. 2021 hade dock det högsta inflödet till frivården sedan 2015. Av dessa nästan 10 500 påbörjade verkställigheter avsåg 5 960 (6 285 år 2021) skyddstillsyn, varav 3 960 var utan något tillägg (fängelse, kontraktsvård och samhällstjänst). Detta innebär att ungefär två tredjedelar av alla utdömda skyddstillsynspåföljder är utan tillägg. I 1 212 fall var skyddstillsynen förenad med samhällstjänst, i 474 fall med kontraktsvård och i 315 fall med fängelse. Andelen som kombineras med kontraktsvård har minskat kraftigt över tid, 2014 var det 856 sådana domar. Ungefär tre fjärdedelar fullföljer sin kontraktsvård.

Drygt hälften som påbörjade skyddstillsyn 2020–2022 var mellan 20 och 34 år. 43 procent hade narkotikabrott/smuggling som huvudbrott, vilket också gällde 2021. År 2013 var motsvarande andel 26 procent. Andra vanligt förekommande huvudbrott 2022 var våldsbrott (16 procent) och tillgreppsbrott (11 procent).

Domstolsverket för ingen särskild statistik över mål om undanröjande av skyddstillsyn och det är inte möjligt att söka fram detaljerade uppgifter i domstolarnas verksamhetsstöd. Genom att söka på en viss måltyp i ärendehanteringssystemet Vera kan man dock få fram att det inkom cirka 1 500 mål om undanröjande och förvandling av påföljd i övrigt till landets tingsrätter 2022.

Från Kriminalvården, som sedan maj 2021 ansvarar för att begära undanröjande i stället för övervakningsnämnderna, noteras följande gällande framställan om undanröjande av skyddstillsyn.

73

KOS 2021 s. 53 och KOS 2022 s. 63 ff. 74

Statistik från Domstolsverket per e-post den 19 december 2022.

Tabell 7.3 Framställan till åklagare om undanröjande av skyddstillsyn

2015–2023 (avseende 2023 är siffrorna preliminära)

Beslut i ÖN 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Antal framställningar 818 748 855 1 039 1 091 938 871 999 1 331 Antal undanröjda – – – – – – 640 711 898 Andel – – – – – – 73 % 71 % 67 % Källa: Kriminalvården, KVR.

Det är svårt att dra några slutsatser utifrån de nu angivna siffrorna över beslut om undanröjande av skyddstillsyn, men det kan noteras att drygt 6 000 verkställigheter av skyddstillsyn påbörjades 2021 samt 2022 och att andelen framställan av undanröjande tycks uppgå till omkring 15 procent av dessa. Det framstår som ett rimligt antagande att begäran om undanröjande sker i ungefär 15 procent av de ådömda skyddstillsynerna, vilket talar för att de flesta av de som döms faktiskt sköter sin verkställighet. I en studie från 2010 där frivårdspåföljderna undersöktes särskilt konstaterades dock att endast tre procent hade fått sin skyddstillsyn undanröjd på grund av missskötsamhet. En relativt kraftig ökning i antalet undanröjanden kan därför skönjas.

7.4.2 Kort om återfall i brott efter skyddstillsyn

Andelen återfall i brott inom tre år efter påbörjad skyddstillsyn har varit relativt stabil över tid och är något över trettio procent enligt Kriminalvårdens statistik.

I Brås statistik görs en uppdelning mellan de som dömts till skyddstillsyn med eller utan samhällstjänst som mest ingripande påföljd. Av de som dömdes till skyddstillsyn som mest ingripande påföljd 2016 hade 61 procent återfallit efter tre år. Det var en minskning med en procentenhet jämfört med 2007. För den preliminära statistiken avseende 2020 uppgår andelen återfall inom ett år till 39 procent, vilket jämfört med 2011 är en minskning med tre procentenheter.

75 Detta ligger i linje med Kriminalvårdens beräkningar i remissvaret till den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstillsynsdömda, se s. 2. 76 Brå-rapport 2010:10 s. 8. 77 Kriminalvården, KOS 2022 s. 98.

För skyddstillsyn med samhällstjänst var motsvarande andel som återfallit inom tre år 45 procent, vilket var en minskning med sex procentenheter jämfört med 2007. För den preliminära statistiken avseende 2020 uppgår andelen återfall inom ett år till 26 procent, vilket jämfört med 2011 är en minskning med fem procentenheter.

7.5 Nordisk utblick

7.5.1 Inledning

Någon direkt motsvarighet till den svenska skyddstillsynen finns inte i de nordiska länderna. Flera länder har i stället ett system med villkorligt fängelse under vilket vissa föreskrifter, som just samhällstjänst, kan beslutas och åtgärder vidtas vid misskötsamhet. Samhällstjänsten är i vissa länder en egen påföljd i stället för ett tilläggsstraff. Särskild försiktighet är därför påkallad vid jämförelser.

7.5.2 Danmark

Regler om samfundstjeneste finns i den danska straffelovens (strl.) 8 kap. I Danmark kan den så kallade betingade domen (i princip villkorligt fängelse) förenas med villkor om samfundstjeneste. Under en sådan gäller att den dömde inte får begå brott under prövotiden samt ska följa föreskrivna villkor. Om den dömde överträder villkoret om samfundstjeneste eller andra villkor kan rätten enligt 8 kap. 66 § strl. i stället besluta om ett fängelsestraff eller bestämma att den betingade domen ska stå kvar, eventuellt i förbindelse med en förlängd genomförandetid för samfundstjenesten.

7.5.3 Norge

Vid misskött samfunnsstraff kan tingsrätten i dom bestämma att hela eller delar av det alternativa fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt (strl. 52 §). Det krävs då att den dömde har brutit mot de villkor som föreskrivits för samhällstjänsten eller har begått ett nytt brott. Innan en sådan åtgärd aktualiseras har kriminalvården ofta kallat den dömde

78

Brå, Statistikrapport återfall 2016 (slutlig) samt Statistikrapport återfall 2020 (preliminär).

till ett möte vid vilket vikten av att följa de uppställda kraven inskärpts (strgjfl. 58 §). Vid samtalet ska den dömde också få klart för sig vilka reaktioner som kan följa på en fortsatt, upprepad misskötsamhet. I de fall där det framstår som nödvändigt för att motverka fortsatt missskötsamhet ska kriminalvården fastställa nya villkor som den dömde ska följa. Om den dömde trots ett sådant inskärpande samtal och nya villkor fortsätter att missköta sig ska saken anmälas till rätten med begäran om att det alternativa straffet i stället ska avtjänas helt eller delvis.

Kriminalvården kan avbryta verkställigheten om den dömde inte kommer till ett inskärpande samtal eller efter ett sådant på nytt bryter mot villkoren. Om en begäran om undanröjande skickas till rätten avbryts verkställigheten från den tidpunkt då begäran når rätten.

7.5.4 Finland

Regler om reaktioner vid misskötsamhet finns i lagen (10.4.2015/400) om verkställighet av samhällspåföljder. Den dömde kan i Finland ges en varning om han eller hon bryter mot de allmänna skyldigheterna som gäller för varje samhällspåföljd, inte lämnar utandnings-, saliveller urinprov, bryter mot särskilda skyldigheter vid samhällstjänst, övervakningsstraff eller övervakning efter villkorlig frigivning samt viss läkemedelsbehandling under densamma (5 kap. 24 a §). I stället för en varning kan den dömde ges en anmärkning, om brottet mot skyldigheterna är ringa och det inte är upprepat.

Vid grovt brott mot skyldigheterna kan påföljden omvandlas till en annan påföljd. En samhällstjänst kan omvandlas till ett övervakningsstraff eller ett ovillkorligt fängelsestraff, den icke avtjänade delen av ett övervakningsstraff eller ett villkorligt fängelsestraff som förenats med övervakning kan förvandlas till ett ovillkorligt fängelsestraff och vid villkorligt medgiven frihet kan beslutas att reststraffet ska avtjänas i anstalt.

Ett brott mot skyldigheterna är enligt lagtexten grovt om den dömde 1) trots varning upprepade gånger bryter mot sina skyldigheter eller 2) underlåter att inleda eller avbryter avtjänandet av påföljden. Ett brott är också grovt om den dömde bryter mot sina skyldigheter på ett sätt som visar uppenbar likgiltighet för avtjänande av straffet.

7.5.5 Island

Vid ovillkorliga straff upp till 12 månader kan straffet efter beslut av Kriminalvården verkställas genom samhällstjänst i form av obetalt arbete mellan 40 och 480 timmar, om detta inte strider mot allmänintresset. En viss del kan också verkställas genom studier, om kriminalvården bestämmer det. Kriminalvården bestämmer det närmare innehållet i samhällstjänsten.

Som allmänt skötsamhetskrav gäller att den dömde inte får återfalla i brott samt samtycker till att bli övervakad av kriminalvården under verkställigheten. Det kan också föreskrivas villkor om bostad, utbildning, arbete och förbud att kontakta vissa personer, liksom förbud att använda alkohol och narkotika.

Om den dömde inte uppfyller de grundläggande kraven för samhällstjänst eller bryter mot föreskrivna villkor kan kriminalvården ändra villkoren, besluta att perioden för genomförandet ska förlängas eller att straffet ska avtjänas i anstalt. Om det är fråga om mindre allvarlig misskötsamhet ska den dömde i stället tilldelas en varning (art. 41 i den isländska verkställighetslagen). När längden av reststraffet fastställs ska det tas hänsyn till hur mycket av samhällstjänsten som genomförts. Från reststraffet kan villkorlig frigivning ske.

7.5.6 Sammanfattande bedömning

I samtliga nordiska länder finns en möjlighet att på något sätt reagera mot misskötsamhet som sker under den tid som påföljder verkställs ute i samhället. Den kanske viktigaste iakttagelsen är att en slags missskötsamhetstrappa används i alla länder. Det är inte så att den dömde vid den allra första rapporterade misskötsamheten måste avtjäna sitt straff i anstalt. Ofta hålls någon form av inskärpande samtal innan en varning delas ut och först vid ytterligare misskötsamhet som bedöms som allvarlig kan påföljden undanröjas. I denna mening ligger de nordiska systemen relativt nära varandra i sitt sätt att hantera missskötsamhet vid verkställighet av påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff.

7.6 Våra överväganden och förslag

Bedömning: För att upprätthålla tilltron till skyddstillsynen som påföljdsalternativ är det viktigt att misskötsamhet under verkställigheten möts av tydliga och adekvata sanktioner. Sett i ljuset av den utgångspunkten finns det skäl att skärpa och förtydliga reglerna som gäller under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Ändringarna bör dock inte ske genom att kravet på den grad av missskötsamhet som krävs för att påföljden ska kunna undanröjas sänks. Kravet på att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne ska därför kvarstå.

7.6.1 Tre utgångspunkter för våra överväganden

Enligt direktiven ska vi överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Den huvudsakliga frågan som vi har att besvara är vilken nivå av misskötsamhet som ska krävas för att en utdömd skyddstillsyn ska undanröjas. Vi har dock inte tolkat våra direktiv som att vi måste föreslå skärpningar som består just av en sänkning av det krav som krävs för undanröjande. Det finns i stället andra, mer ändamålsenliga lösningar, vilka vi presenterar nedan.

Det finns ett antal utgångspunkter som vi menar är viktiga att ta fasta på när reglerna om misskötsamhet under skyddstillsyn utvärderas. För det första är det viktigt att reglerna är uppbyggda på ett sådant sätt att de möjliggör för en snabb reaktion vid konstaterad misskötsamhet. Detta understryks också i de ovan citerade förarbetsuttalandena samt i Högsta domstolens praxis. I frivårdspåföljdernas kärna ligger att den dömde ges ett förtroende, och om det missbrukas ska det alternativa, strängare straffet träda i stället. Snabbheten har ansetts särskilt viktig när skyddstillsynen är förenad med samhällstjänst eller kontraktsvård eftersom den då så tydligt valts i stället för fängelse och den alternativa strafftiden angetts i domslutet. Enligt vår mening är det viktigt att det går fort såväl till det inskärpande samtal som frivården har med klienten, som till eventuella åtgärder i övrigt som till exempel kontaktföreskrift och varning samt i förekommande fall en framställan om undanröjande. Den dömde ska omedelbart få veta vad som väntar vid fortsatt misskötsamhet och mötas av förutsebara och kon-

sekventa reaktioner. Eftersom förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut (NJA 1986 s. 78) är det också viktigt att prövningen kommer snabbt. Snabba och tydliga reaktioner är slutligen avgörande för att skyddstillsynen ska framstå som ett trovärdigt påföljdsalternativ till fängelse.

Kravet på snabbhet leder oss vidare in på att reglerna om reaktioner vid misskötsamhet, för det andra, måste vara enkla att tillämpa. Kriminalvården har i denna del framhållit att systemet i dagsläget är för komplicerat samt efterfrågat förenklingar och förtydliganden av lagstiftningen. Enligt myndigheten är det oklart vad som gäller i tiden mellan skötsamhet och allvarlig misskötsamhet, det vill säga vilken grad av misskötsamhet som krävs för att det ska vara aktuellt att begära hos åklagaren att påföljden ska undanröjas på grund av ett allvarligt åsidosättande av det som gäller. Det finns enligt myndigheten en risk för att reglernas komplicerade struktur leder till en ojämn rättstillämpning mellan de olika frivårdskontoren och att det får till följd att reglerna om undanröjande framstår som godtyckliga och orättvisa för den dömde.

Även mot bakgrund av att uppgiften att framställa begäran om undanröjande relativt nyligen flyttats från övervakningsnämnderna till Kriminalvården är detta en synpunkt som är värd att ta på allvar. Att reglerna är enkla att tillämpa är viktigt. Förarbetena ger i princip ingen ledning gällande vad som ska bedömas som allvarlig misskötsamhet, särskilt inte när det är fråga är om skyddstillsyn som inte har kombinerats med samhällstjänst eller kontraktsvård. Att det är enklare att bedöma misskötsamhet vid skyddstillsyn som är förenad med kontraktsvård eller samhällstjänst följer av att det då finns mer konkreta skyldigheter att bedöma misskötsamheten mot. Det finns alltid en arbetsplan eller en behandlingsplan. Det råder också i dessa fall i princip en presumtion för att en begäran om undanröjande ska framställas när kraven för det är uppfyllda. Men vad som i andra fall krävs för att konstaterad misskötsamhet ska anses allvarlig framstår som mer oklart, vilket är otillfredsställande.

En förklaring till det nu sagda skulle dock kunna vara att reglerna, för det tredje, i viss mån måste vara flexibla och kravet för undanröjande relativt högt ställt. Denna utgångspunkt hänger samman med att det är fråga om en grupp lagöverträdare som har stora utmaningar i jäm-

79

Se också Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 99.

förelse med befolkningen i övrigt. De har ofta en problematisk personlig och social situation inte sällan i kombination med missbruk. De har svagare arbetsmarknadsanknytning och sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Därtill saknar de inte sällan eget boende, sysselsättning och arbete, är skuldsatta och har ett svagt socialt nätverk liksom en svag koppling till omgivande samhället. I en undersökning av Brå framgick till exempel att tre fjärdedelar av de skyddstillsynsdömda hade ett missbruksproblem och nära hälften hade psykisk ohälsa. Endast en fjärdedel försörjde sig genom lön av arbete. De som dömts till skyddstillsyn med samhällstjänst levde däremot i högre grad socialt ordnade liv.

Också forskningen visar att den psykiska ohälsan bland de intagna i kriminalvården såväl i Sverige som i andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom, mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än i befolkningen i stort.

Som ytterligare exempel kan nämnas att drygt hälften av de som påbörjade en skyddstillsyn 2019–2021 var mellan 20 och 34 år. Det är med andra ord fråga om relativt unga människor. Även brottstyperna de döms för tyder på en större problembild med missbruk av alkohol eller droger. 43 procent av de dömda till skyddstillsyn 2021 hade narkotikabrott/smuggling som huvudbrott. Även den förhållandevis stora andelen tillgreppsbrott (11 %) tyder på en besvärlig livssituation. Att det nu sagda innebär att de som ådöms skyddstillsyn kan ha vissa utmaningar med att följa de instruktioner som en skyddstillsyn innebär framstår som självklart. I praktiken är det inte sällan så att domstolen dömer till skyddstillsyn för att den dömde har ett uppenbart behov av stöd och hjälp för att klara av ett liv utan kriminalitet.

Vi menar att detta måste tas i beaktande när skyddstillsynen utvärderas. Att alltför kategoriskt undanröja en skyddstillsyn vid minsta misskötsamhet riskerar att urholka påföljden på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om den då kommer att fylla någon reell funktion.

80 Brå-rapport 2010:10, Frivården i Sverige. En kartläggning s. 23 ff. 81 Se t.ex. Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Detta gäller också internationellt, se t.ex. Gröning, Juridiske perspektiv på endringer i fengselpopulasjonen i Gärtner Westrheim och Kjaersgaard Eide (red.), Kunskapsbasert straffgenomføring i kriminalomsorgen i Norge s. 58 med vidare hänvisning till såväl norska som internationella studier.

Påföljden behövs för de individer som är i behov av den kontroll och det stöd som en dom på skyddstillsyn innebär och just därför måste det också finnas en viss tolerans i systemet. Som framgått har tre fjärdedelar av de skyddstillsynsdömda ett missbruk, och erfarenhetsmässigt går motivationen för att genomgå vård upp och ned. Genom domen till skyddstillsyn ges den dömde som har personliga och sociala problem en chans att arbeta med sina problem på hemmaplan för att förbättra sina möjligheter att inte återfalla i brott. Om vägen till undanröjande kortas finns helt enkelt en risk för att syftet med påföljden tappas bort. Framgångsrik frivård handlar också i stor utsträckning om mötet mellan den dömde och hans eller hennes kontaktperson i frivården, varför det måste finnas ett utrymme och tid för att etablera en god relation som bygger på ömsesidigt förtroende.

I anslutning till detta är det också värt att framhålla att de åtgärder som Kriminalvården får vidta inte främst bör förstås som bestraffningar, utan snarare som medel för att få den dömde att genomföra de insatser som planerats under övervakningen. Att reagera mot misskötsamhet är därför en del av ett effektivt återfallsförebyggande arbete – ett sådant kräver regelbunden kontakt med den dömde och genom en tydlig reaktion kan sannolikheten för att den dömde håller fortsatt kontakt med frivården öka. I förlängningen kan också återfallen bli färre genom att den dömde genom stöd och kontroll kan integreras i samhället på ett förtjänstfullt sätt. I denna mening kan påföljden beskrivas som en slags toleranspåföljd. Den skyddstillsynsdömde testas mot de utmaningar som livet innebär, men under stöd och kontroll. Detsamma gäller i de fall då en skyddstillsyn kombineras med samhällstjänst. I dessa fall ges den dömde en chans att komma in på arbetsmarknaden, vilket kan vara helt avgörande för en anpassning i samhället och ett liv utan kriminalitet. Att frivården har större möjligheter att vidta åtgärder för återanpassning än vad som är möjligt på anstalterna står därtill klart och är i stor utsträckning allmänt accepterat. I denna mening innebär fler genomförda skyddstillsynspåföljder, om de får effekt, ett ökat samhällsskydd.

Mot detta måste givetvis, slutligen, vägas att skyddstillsynen också hos den breda allmänheten måste framstå som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Viktigt att framhålla är också att det finns de som döms till påföljden som inte har en lika bred problembild som tecknats ovan samt att de som tillhör den organiserade brottsligheten sällan blir

82

Se om arbetet utifrån Krimstics i kapitel 5.

aktuella för skyddstillsyn. I detta hänseende är det viktigt att domstolen är lyhörd inför det som kommer till uttryck i personutredningen i målet.

Med hänsyn till att de allra flesta som ådöms skyddstillsyn har en bred problembild och en svår livssituation framstår det enligt vår mening inte som en lämplig väg framåt att sänka kravet på den missskötsamhet som krävs för ett undanröjande. Vi menar i stället att det arbete som sker när misskötsamhet hanteras av frivården är en viktig del av det återfallsförebyggande arbetet. Ett lägre ställt krav riskerar också att komma i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att en mindre ingripande åtgärd alltid ska väljas om den är tillräcklig för att komma till rätta med misskötsamheten.

Däremot anser vi att det finns andra och mer lämpliga möjligheter att ändra reglerna i skärpande och förtydligande riktning. Sådana förslag presenteras därför i de följande avsnitten.

7.6.2 Det ska förtydligas när misskötsamhet är allvarlig

Bedömning: De materiella bestämmelserna om åtgärder vid missskötsamhet är i huvudsak ändamålsenligt utformade, men det finns skäl att förtydliga vad som krävs för att det ska vara fråga om att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. Därtill ska kravet på att det kan antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta endast prövas av myndigheten inför en anmälan till åklagaren om undanröjande och inte på nytt av domstol i misskötsamhetsprövningen.

Förslag: En ny paragraf (28 kap. 8 a §) ska införas för att ge bättre vägledning i bedömningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn.

28 kap. 8 § ska endast vara tillämplig i Kriminalvårdens bedömning av om myndigheten ska begära att åklagare för talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas och inte längre beaktas av rätten i prövningen av om skyddstillsynen ska undanröjas.

Skälen för vår bedömning och vårt förslag

Som redan framgått menar vi att sanktionssystemet vid misskötsamhet under verkställighet av en dom på skyddstillsyn i det stora hela är ändamålsenligt utformat. Det finns goda möjligheter att ingripa med åtgärder som står i proportion till misskötsamheten samt att successivt trappa upp åtgärderna vid fortsatt misskötsamhet. Med tanke på att den mest kännbara reaktionen är ett undanröjande av skyddstillsynen anser vi att det är lämpligt med ett högt ställt krav, i likhet med vad som framfördes när allvarlighetskravet infördes. Som Kriminalvården påpekat under utredningens gång är det dock i viss mån oklart när misskötsamheten är så pass allvarlig att myndigheten ska begära hos åklagare att påföljden ska undanröjas. När är åsidosättandena av vad som gäller så allvarliga att 28 kap. 8 § brottsbalken är tillämplig?

I och med att påföljden oftast bestäms till fängelse i stället för skyddstillsyn handlar frågan ytterst om den dömde ska frihetsberövas eller inte. Det måste därför vara tydligt när ett undanröjande kan aktualiseras. Ett sätt på vilket reglerna kan förtydligas och systemet göras mer förutsebart är genom att det i lagtexten anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om misskötsamheten är allvarlig. Vi föreslår att en ny bestämmelse ska införas där vissa omständigheter som typiskt sett talar för att misskötsamheten är allvarlig tas upp. I nästa avsnitt redogör vi för hur en sådan förtydligande paragraf bör utformas.

I vilka situationer har den dömde på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller för honom eller henne?

Inledning och förtydligande av att frågan ska avgöras genom en helhetsbedömning

Inledningsvis bör framhållas att de omständigheter som tas upp i lagtext i nu berört avseende aldrig kan vara fullständiga. I bestämmelsen måste i stället anges vissa omständigheter som typiskt sett innebär att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skyddstillsyn. På kriminalvårdsnivån kommer den ansvarige handläggaren på frivården ofrånkomligen alltid ha en svår men synnerligen viktig uppgift att på bästa sätt hantera de avvikelser som sker under den tid som skyddstillsynen pågår. Det gäller att se till varje individs förutsättningar och samtidigt värna om viktiga principer som

proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet. Frivårdsinspektörerna är dock särskilt utbildade för att hantera bland annat de skyddstillsynsdömda och de är i egenskap av sin profession bäst rustade för att hantera och bedöma de frågor som aktualiseras under påföljdens avtjänande. De är skickade att på ett rättssäkert sätt hantera den flexibilitet som enligt vår mening krävs om skyddstillsynen ska bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet.

Syftet med att införa den nya paragrafen är att i lagtexten fånga in vissa faktorer som typiskt sett talar för att fråga är om allvarlig missskötsamhet, men också påminna om att det alltid ska ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter i det aktuella fallet, där skäl som talar för respektive emot allvarlig misskötsamhet viktas mot varandra. Det bör därför framgå av lagtexten att det alltid ska ske en helhetsbedömning. Vidare bör det framgå att vissa omständigheter särskilt ska beaktas. Vårt mål är att det på så sätt ska bli lättare för såväl Kriminalvården som domstolarna att avgöra när den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skyddstillsyn.

Vad som gäller för den skyddstillsynsdömde framgår av domslutet, men preciseras och konkretiseras därtill alltid i en individuell verkställighetsplan där de beslutade föreskrifterna framgår. Verkställighetsplanen bör därför, precis som nu, bilda utgångspunkt för bedömningen av misskötsamheten. Den huvudsakliga frågan som ska besvaras är om den dömde på ett tillräckligt allvarligt sätt försummat en eller flera förpliktelser som följer av domen på skyddstillsyn.

Underlåtenhet att medverka till att övervakningen kan verkställas