SOU 2001:95

Att motverka hemlöshet. En sammanhållen strategi för samhället

Typ: SOU
Datum: 2001-12-01
Källa: www.regeringen.se

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 december 1998 statsrådet Lars Engqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som under en treårsperiod har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet.

Kommittén har antagit namnet Kommittén för hemlösa. I kapitel 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta. Kommitténs direktiv (dir. 1998:108) återges i bilaga 1.

Som ordförande i kommittén förordnades den 22 december 1998 förre riksdagsledamoten Widar Andersson. Statsrådet Lars Engqvist beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. den 3 augusti 1999: Cinnika Beiming, Kristina Axén Olin, Erling Bager, Annica Dominius (t.o.m. den 31 januari 2001), Hardy Hedman, Thomas Julin (t.o.m. den 30 september 2001) samt Sten Lundström. Som nya ledamöter utsågs Anki Elken fr.o.m. den 1 februari 2001 och Lasse Flygare fr.o.m. den 1 oktober 2001. Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 departementssekreteraren Per-Erik Rinsell (t.o.m. den 31 januari 2000), departementssekreteraren Kenneth Sjöstrand (t.o.m. den 3 november 1999), departementssekreteraren Tomas Karlsson fr.o.m. den 4 november 1999 t.o.m den 9 maj 2000, departementssekreteraren Annika Mansnérus fr.o.m. den 10 maj 2000. Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 samhällspedagog Kaj Forsberg, projektchef Stina Holmberg (t.o.m. den 30 september 2000), kriminalvårdsinspektör Kaj Kadar,

utredningssekreterare Leif Klingensjö samt utredare Margareta Liljeqvist. Sedan den 1 oktober 2000 är docent Claes-Göran Stefansson förordnad som expert i kommittén.

Ann-Charlotte McCarthy har t.o.m. den 31 oktober 2000 tjänstgjort som assistent åt kommittén. Fr.o.m. den 1 november 2000 tjänstgör Malin William-Olsson som kommitténs assistent.

Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. den 25 januari 1999 Ann-Christin Martens (t.o.m. den 30 september 1999). Fr.o.m. den 1 december 1999 förordnades socionomen Weddig Runquist till ny sekreterare i kommittén (t.o.m. den 31 mars 2000). Fr.o.m. den 1 maj 2001 har Weddig Runquist åter förordnats som sekreterare i kommittén.

Kommittén överlämnade den 31 mars 2000 sitt delbetänkande Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14). Kommittén har initierat utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000) med Weddig Runquist och Hans Swärd som antologiredaktörer.

Kommittén för hemlösa överlämnar härmed sitt slutbetänkande Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället (SOU 2001:95). Reservation mot delar av kommitténs förslag har lämnats gemensamt av ledamöterna Kristina Axén Olin, Erling Bager, Anki Elken och Hardy Hedman. Särskilt yttrande har lämnats av experten Leif Klingensjö.

Utredningens uppdrag är genom överlämnandet av detta betänkande slutfört.

Stockholm i december 2001.

Widar Andersson

Kristina Axén Olin Erling Bager Cinnika Beiming

Anki Elken Lasse Flygare Hardy Hedman

Sten Lundström

/Weddig Runquist

Bilagor:

Bilaga 2 Bidrag till olika projekt som efter beredning av Bilaga 3 Bakgrund till statistiska analysmodeller som

använts vid beräkningar i SOU 2001:95, avsnitt

1 Kommitténs uppdrag och verksamhet

1.1 Inledning

Hemlöshet är ett sammansatt och komplicerat samhällsproblem. Det finns inga enkla lösningar. Framför allt finns det inte bara En Lösning.

Våra förslag till åtgärder syftar till att såväl förebygga hemlöshet som till att på ett bättre och mer genomtänkt sätt bistå de medborgare som redan i dag är hemlösa. Hemlöshetsfrågans komplexitet innebär att den berör såväl välfärdspolitik av mer generell natur likaväl som riktade och specialiserade insatser. Våra förslag är därför av både direkt och indirekt karaktär.

En av de riktigt stora och avgörande drivkrafterna för hemlöshetsutvecklingen är det närmast obefintliga byggandet av hyresbostäder i landets tillväxt- och inflyttningsregioner. En annan grundläggande fråga är kvalitén, omfattningen och långsiktigheten i det sociala arbetet. Utvecklingen inom båda dessa samhällsområden har både direkt och indirekt betydelse för hemlöshetsfrågan i sin helhet.

Kommittén har arbetat i nära samverkan med kommuner, forskare, frivilligorganisationer, länkrörelser, bostadsföretag, landsting, statliga myndigheter och med enskilda personer med erfarenhet av hemlöshet. Vår öppna och breda genomgång av de delar av vårt samhälle som enligt vår mening har betydelse för hemlösheten och för hemlösa, har visat på behov av förnyelse och förändring inom många områden.

I de delar av vårt slutbetänkande som omfattar det sociala arbetet riktar sig förslagen i huvudsak till samhället i stort. Vi har inte funnit några stora behov att föreslå omfattande förändringar av de nu gällande lagarna. Socialpolitiker, fältarbetare och tjänstemän i kommuner, organisationer och landsting kan dock finna många intres-

santa och tänkvärda förslag i det betänkande som vi nu publicerar. Kommitténs utredningsarbete har bland annat visat på stora behov att utveckla samhällets attityder till och insatser för hemlösa kvinnor. Kommittén understryker vikten av att myndigheter och organisationer mer organiserat beaktar barn- och familjeperspektivet i hemlöshetsarbetet. Inom det socialpolitiska området föreslår vi dessutom att regeringen skall lägga förslag som gör det lagligt och möjligt att bilda gemensamma nämnder mellan i första hand kommuner och landsting. Genom de gemensamma nämnderna kan mycket av dagens ineffektiva rundgång mellan olika huvudmän undvikas och förebyggas. Ansvaret för olika former av hälso- och sjukvård, missbrukarvård, boenden och omsorg som vänder sig till de mest utsatta bör, enligt våra förslag, organiseras under en gemensam och lokal huvudman.

Kommittén har också funnit det angeläget att i sitt betänkande rikta uppmärksamheten på arbetsmarknaden och dess betydelse för många hemlösas återhämtning och rehabilitering till värdiga och självständiga livsvillkor.

Det är dock inom det bostadssociala området som vi funnit mest anledning att lägga förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag om att bistånd enligt den nya socialtjänstlag som träder i kraft den 1 januari 2002 även skall innefatta rätt till bistånd till fast bostad för personer som är att betrakta som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Andra förslag är inriktade på att exempelvis förebygga vräkningar.

Andra bland de hemlösa lider, utöver bostadsfrågan, av brist på kvalificerad och persontillvänd vård och omsorg. Därför finns inbyggt i vårt slutbetänkande ett grundläggande förslag om en utveckling av det lokala ansvaret för såväl en väl fungerande vård och omsorgsverksamhet som en väl fungerande bostadsmarknad.

Frivilligorganisationer och sociala rörelser i stort är av stor betydelse för hemlöshetsfrågan och dess lösning. På samma sätt är agerandet från privata och offentliga bostadsföretag oerhört viktigt. De förslag om förändringar av gällande lagstiftning som vi presenterar i detta betänkande, har alla inriktningen att försöka underlätta positiva insatser från de olika samhällsaktörerna. En utveckling som kan minimera hemlösheten i allmänhet och fasa ut långtidshemlösheten i synnerhet, kräver nämligen deltagande och engage-

mang från en mängd intressen, myndigheter och organisationer i samhället.

Framför allt eftersträvar vi genom våra förslag en mer långsiktig och kontinuerlig uppmärksamhet på hemlöshetsfrågan. Hemlöshetsintresset har hittills varit alltför trendkänsligt och många insatser har lidit brist på kunskapsunderbyggnad, uppföljning och tålmodighet.

1.2 Sammanfattande förslag

Kapitel 1: Kommitténs uppdrag och verksamhet

Kommittén för hemlösa föreslår att förberedelsearbetet för en registerbaserade FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper med en svag position på bostadsmarknaden.

Kapitel 3: Behov av kunskap och metodutveckling

Riksdagen har för åren 2002–2004 anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insatser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jämlik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångspunkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisationer.

Kapitel 4: Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

Kommittén föreslår att den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket.

Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.

Kapitel 5: Rätt till bostad

Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

Kapitel 6: Staten och hemlösheten

Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande

regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning.

Kommittén föreslår vidare att regeringen som en generellt stödjande åtgärd framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter.

Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.

Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.

Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.

Kapitel 7: Kommunerna och hemlösheten

Kommittén för hemlösa framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsföretaget Byggnads AB Mimer har utvecklat under hösten 2001. Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall tillämpas.

Kommittén för hemlösa vill dock i första hand uppmana kommuner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klienter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att på sikt leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras.

Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal på obestämd tid. Kommittén vill framhålla, att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exempel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal på begränsad tid.

Kapitel 8: Vården och hemlösheten

Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom vårdoch omsorgsområdet i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterat i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).

Kapitel 9: Kriminalvården och hemlösheten

Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.

Kapitel 10: Arbetsmarknaden och hemlösheten

Kommittén rekommenderar arbetsförmedlingen och socialtjänsten att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

Kapital 11: Vräkning – utveckling och praxis

Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.

Kapitel 12: Hyresvärdarna och hemlösheten

Kommittén föreslår följande: − En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överfö-

res till hyresnämnden. − Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra

veckor. − Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till

hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller

störningar. − Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i

boendet”.

Kapitel 13: Frivilligorganisationerna och hemlösheten

Kommittén föreslår att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor som rör hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.

Kapitel 15: Forskarsamhället och hemlösheten

Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta medel för ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning knutet till Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

1.3 Uppdrag och direktiv

Regeringen beslöt den 22 december 1998 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hemlöshet. Direktiven (1998:108) framgår av bilaga 1. Kommittén har enligt direktiven haft två centrala uppgifter:

Arbetet skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet, vilket skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För detta ändamål har riksdagen avsatt 10 miljoner kronor för vardera budgetåren 1999–2001. Kommittén har berett ärendena och dess förslag har utgjort underlag för regeringens beslut om fördelning av projektmedel ur anslaget 18:3 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa.

En annan uppgift enligt kommitténs direktiv har varit att arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.

1.4 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl.

Som underlag för kommitténs ställningstaganden till projektansökningar från kommuner och frivilligorganisationer har kommittén utgått från följande interna riktlinjer, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: N Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga föränd-

ringar och förbättringar för de hemlösa. N Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommu-

nala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan

kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer.

N Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet

med olika målgrupper som till exempel kvinnor, missbrukare

och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad

gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsaker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsut-

vecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall

läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som

görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan

tänkas påverka hemlösheten. N Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt ange-

lägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén

eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är

att de beviljade projekten skall ha något ”unikt” och nyskapande inslag över sig.

Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskussioner med många aktörer i kommunerna. Avsikten med dessa sonderande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommunen. Viktiga deltagare i dessa diskussioner har varit kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hemlösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska föreningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukarvården och fastighetsägare.

Projekten har formerats i två huvudgrupper: 1. Åtta kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö, Karlstad,

Västerås, Örebro, Linköping och Södertälje) har ingått i ett

särskilt projekt – Kommunprojektet – med uppgift att pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt har varit att de har utgått från behovet av samverkan med andra intressenter för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten har varit inriktade på olika grupper av hemlösa: kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade. Projekten har spänt över ett brett fält – alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. Kopplat till sistnämnda projekt har kommittén efter sedvanligt upphandlingsförfarande engagerat Stegvis Livsstilsförändring HB i Uppsala för att bistå kommittén i arbetet med att genomföra en fristående utvärdering av kommunernas insatser i förhållande till deras målbeskrivningar. Utvärderingen har genomförts av psykologerna Örjan Sundin, Andreas Karlsson och Göran Semb. Avsikten med utvärderingen har varit att ge kommittén och deltagande kommuner en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på dels i förebyggande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte har varit att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Utvärderarna har under arbetets gång utgjort en kontaktyta mellan kommuner och kommitté, och även deltagit i samtliga gemensamma möten med Kommunprojektet. En samlad rapport om bland annat effekterna av de lokala kommunprojekten har utarbetats av Sundin, Karlsson och Semb och återfinns i slutbetänkandets separata bilagedel. 2. Den andra gruppen av projekt, vilka inte har ingått i Kommunprojektet, består bland annat av tre forskningsinriktade projekt: Sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet har erhållit medel för att genomföra en undersökning om dels vräkningar i praktiken, dels bostadslösas erfarenheter av myndighetskontakter. Dessa två rapporter av Löfstrand respektive Sahlin & Löfstrand återfinns i slutbetänkandets bilagedel. Därutöver har en tvärvetenskaplig forskargrupp vid universitetsinstitutioner runt om i landet erhållit bidrag för att utarbeta underlag för en ansökan till forskningsråden.

I bilaga 2 redovisas de projektbidrag som har beviljats av regeringen efter beredning av Kommittén för hemlösa.

1.5 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll

Kommitténs andra huvuduppgift har varit att arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. Det har förutom via projekten skett genom att kommitténs sekretariat och ledamöter deltagit i debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och om hemlösas situation. Kommittén har också genomfört besök och överläggningar i en rad olika kommuner och med frivilligorganisationer som inte tidigare har haft kontakt med kommittén, eftersom dessa inte har ansökt om projektmedel.

Därutöver har kommittén anordnat heldagskonferenser om hemlöshet i Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg. Konferensen i Stockholm – med efterföljande tvärvetenskapligt forskningsseminarium – resulterade bland annat i den av kommittén initierade utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000). Övriga konferenser i Göteborg, Malmö, Stockholm och Helsingborg har haft karaktären av s.k. goda exempel-seminarier, där företrädare för olika kommunala verksamheter och frivilligorganisationer har berättat om sina erfarenheter av specifika insatser för hemlösa. Tillsammans med Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, har kommittén varit medarrangör av ett heldagsseminarium om hemlöshet i samband med ”Bostadsveckan 2001”.

Utöver dessa konferenser har kommittén tillsammans med Ersta Sköndal högskola anordnat seminariet Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället, där författarna Robert McLiam Wilson och Majgull Axelsson samt regissören och dokumentärfilmaren Mikael Wiström medverkade.

Kommittén har vidare arrangerat en seminariedag på olika orter i landet på temat Exempel och erfarenheter från Bergsjöhöjds äldreboende tillsammans med Irma Maria Ekström, f.d. föreståndare på detta äldreboende.

1.6 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet

I delbetänkandet Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14) framförde Kommittén för hemlösa fem förslag inför sin fortsatta beredning och arbete med slutbetänkandet. I det följande redovisas vart och ett av dessa utredningsförslag jämte en nulägesbeskrivning. 1. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka

möjligheten att i samband med förberedandet för och

genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostads-

räkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans

för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper

som har en svag position på bostadsmarknaden.

Kommentar: I delbetänkandet (kapitel 5) förs en diskussion

kring metod- och definitionsfrågor utifrån grupper som har

en svag ställning på bostadsmarknaden. En viktig

utgångspunkt för denna diskussion utgörs av den modell

som utvecklats av Anders Gullberg och Martin Börjeson vid

EpC/Socialstyrelsen och som innebär att data från Folk- och

Bostadsräkningarna (FoB) används för att analysera olika

gruppers ställning på bostadsmarknaden (för en redogörelse

av denna modell, se vidare Gullberg & Börjeson 2000a-b).

Den modell som Gullberg & Börjeson har utvecklat ger

goda möjligheter att följa olika gruppers ställning på

bostadsmarknaden, liksom att analysera orsaker till och kon-

sekvenser av olika gruppers rörelser. Ett avgörande problem i

sammanhanget är dock att det inte genomförts någon Folk-

och Bostadsräkning sedan 1990, och även om en utredning i

början av 2000 presenterade förslag på den lagstiftning som

krävs för att genomföra en s.k. registerbaserad FoB 2005, har

beslut ännu inte fattats i denna fråga.

En nyorientering av FoB-räkningarna i enlighet med de

förslag som hittills redovisats skulle döppna nya möjligheter

att ge sig i kast med räkningar och beskrivningar av de marginella bostadsformerna och deras invånare. Under det se-

naste decenniet har en lång rad nya institutionella former och

organisatoriska arrangemang kommit till stånd på den ”marginella” bostadsmarknaden. Med ett ambitiöst utvecklingsar-

bete för att identifiera, karaktärisera och klassificera alla

1 Statistikregelgruppen: En ny FoB-lag. Ds 2000:17.

dessa skiftande bostadsformer skulle kunskapsläget på denna tidigare styvmoderligt behandlade del av marknaden väsentligt kunna förbättras. En sådan insats måste naturligtvis följas av intensiva insatser för att vid kommande FoB:ar placera ifrågavarande hushåll i adekvata kategorier. Inom ramen för kommitténs arbete förekom också överläggningar i denna fråga med företrädare för Socialstyrelsen, SCB och Riksskatteverket, vilka samtliga förhöll sig positiva till förslaget. Förberedelserna för en folk- och bostadsräkning år 2005 har emellertid avbrutits och berörda myndigheter ser på regeringens uppdrag över förslaget. Detta betyder att en räkning allra tidigast kan komma till stånd år 2007 och kanske inte förrän 2010. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att frågan om möjligheterna att belysa villkoren för svaga grupper på bostadsmarknaden tillvaratas i det pågående förberedelsearbetet för en kommande FoB. Kommittén för hemlösa föreslår därför att förberedelsearbetet för en registerbaserad FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen återigen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden.

2. Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logimarknad och sekundära bostadsmarknad som många hemlösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att varje år samla in information som gör det möjligt att uppskatta omfattningen och hur den förändras över tid. Kommentar: Kommittén föreslår i kapitel 3 att det inom Socialstyrelsen byggs upp en verksamhet som i nära samarbete med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. I detta uppdrag ingår som en naturlig del att också bevaka och analysera omfattningen av den sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden. För att underlätta fortsatt statistikinhämtning inom denna sfär tog kommittén under sommaren 2000 initiativ till en omarbetning av

Boverkets formulär (enkätbilaga 5) för dess årliga bostadsmarknadsenkät. Boverket använde den reviderade enkäten första gången i samband med bostadsmarknadsenkäten år 2001.

3. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes under 1999 för att kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. Kommentar: Undersökningen har ännu inte kommit till stånd, men det är fortfarande angeläget att genomföra en grundlig undersökning av vräkningspopulationen och av socialtjänstens insatser på området för att dels erhålla en ökad kunskap om populationen och vad som händer efter verkställd avhysning, dels för att kunna utveckla preventiva strategier för att minimera antalet vräkningar men också för att följa upp personer som blivit vräkta från sina bostäder.

4. Kommittén föreslog att regeringen skulle låta analysera hur hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes vid halvårsskiftet 1993. Kommentar: Uppdraget är inte längre aktuellt eftersom dels Allbokommittén i sitt slutbetänkande SOU 2001:27 presenterade data från en egen uppföljning, dels har lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trätt i kraft fr.o.m. den 1 januari 2001.

5. Kommittén föreslog att regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition skulle uppdra åt Socialvetenskapliga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden inom detta område. Kommentar: Förutvarande Socialvetenskapliga forskningsrådet ingår numera som en del i det nybildade Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen betonade i sin forskningspolitiska proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) vikten av att förbättra statens

löpande uppföljning av den kommunala verksamheten.

”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter

av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommit-

téns betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska”,

konstaterar regeringen. För att stimulera forskning på områ-

det beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag

till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets

främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till

forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sist-

nämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal

politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av

FAS styrelse när ärendet avgjordes i november 2001. I kapitel

15 om forskarsamhället och hemlösheten argumenterar kommittén, med hänvisning till forskningsrådets avslagsmo-

tivering, för att regeringen skall avsätta medel till ett särskilt

programstöd för hemlöshetsforskning vid berörda forskningsråd.

1.7 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden

Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhetspolitiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Enligt Kriminalvårdsstyrelsen och BRÅ saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslöshet är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fortsatta rehabiliteringen. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsförebyggande arbete visavi tidigare intagna på kriminalvårdsanstalter.

2 Prop. 2000/01:3, s. 217.

Jämställdhetspolitiska konsekvenser

Kommittén för hemlösa noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant under 90-talet, och uppgår till 21 % enligt Socialstyrelsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit ”osynliga” när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. Under senare delen av 1990-talet har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärksammats i allt högre utsträckning. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvinnor.

Regionalpolitiska konsekvenser

Socialstyrelsens rikstäckande kartläggningar har visat att hemlöshetsproblematiken till övervägande del är koncentrerad till storstadsregionerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i Stockholm, Göteborg eller Malmö. Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kartläggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10 000 invånare. Vid kommitténs forskningsseminarium i augusti 1999 ventilerades hemlöshetsproblematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande ortsstudier utanför storstadsområdena, och denna inriktning hade även forskarnätverkets forskningsansökan ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” (se avsnitt 1.6 punkt 5).

2 Perspektiv och utgångspunkter

2.1 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa

Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som under senare delen av 1990-talet har ägnats en allt större uppmärksamhet. Synen på och föreställningar om hemlöshet och hemlösa är beroende av grundläggande förhållningssätt eller perspektiv, vilket i sin tur påverkar antaganden om orsakerna till hemlöshet.

Allmänhetens uppfattning om hemlösa människor formas till stor del av det egna mötet med hemlösa på gator och torg, samt av massmediers reportage om hemlösa. Medborgarnas egna möten gäller naturligtvis i första hand i de större och medelstora städerna, där hemlösheten har blivit mer påtaglig och synlig under 1990-talet jämfört med tidigare. Hemlösa i gatubilden kan uppfattas som förvirrade och psykiskt störda med grava missbruksproblem. Denna bild förstärks ofta av massmediernas reportage och frivilligorganisationernas insamlingskampanjer, där hemlöshet ofta individualiseras och personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna. Mer sällsynt är att dessa människors öden sätts in i ett samhälleligt sammanhang – orsakssambanden är nästan undantagslöst individbaserade i massmediernas reportage.

Man kan ifrågasätta hur relevant det är att försöka kategorisera hemlösa i olika fack, dvs. om man kan tillskriva dessa personer vissa allmänna egenskaper eller att de uppvisar likartade beteenden. Människor som har hamnat i hemlöshet tillhör inte en homogen grupp, lika lite som exempelvis invandrare gör det. Socialstyrelsens undersökningar visar att 60 % har varit hemlösa under längre tid än ett år. Skulle man i stället utöka mätperioden och dessutom vidga

1 Swärd (2001), s. 152.

gruppen till att gälla människor med en svag ställning på bostadsmarknaden eller risk att hamna i hemlöshet, blir bilden sannolikt en annan. En longitudinell undersökning av socialbidragstagare i Malmö (MLS) visar att bara 13 av 769 personer hade varit hemlösa både vid den första och senare perioder med socialbidrag under mätperioden maj 1995 t.o.m. december 1998 (Giertz 2000). Slutsatsen är att gruppen hemlösa/bostadslösa inte är statisk över en längre tidsperiod; boendesituationen förändras och samma personer är inte hemlösa hela tiden.

Ett sätt att se på hemlöshetens orsaker är att koppla hemlösas situation och belägenhet till vederbörandes individuella problem och tillkortakommanden. Med detta synsätt negligeras strukturella orsaker som kan ha medverkat till eller t.o.m. vara det främsta skälet till den enskildes hemlöshet. Detta betraktelsesätt leder till att samhällets och frivilligorganisationernas insatser ensidigt koncentreras på den enskilde individen, medan samhällsperspektivet kommer i bakgrunden. Åtgärder av ad hoc-karaktär leder i bästa fall till en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: att de permanentar eller i varje fall förlänger hemlöshetsperioden, eftersom de inte kombineras med preventiva eller generella åtgärder.

Mot det individuella synsättet står ett mer samhällsorienterat som riktar intresset mot brister i välfärdssamhället eller på bostadsmarknaden. Det samhällsorienterade perspektivet betonar den enskildes rättigheter och insatser av generell natur.

Kommittén anser för sin del att åtgärder och insatser måste utgå från både ett strukturellt och individuellt perspektiv. Den finska sociologen Margaretha Järvinen konstaterade för cirka tio år sedan, efter att ha gått igenom ett stort antal nordiska studier om hemlöshet/bostadslöshet, att

hemlösheten sannolikt bäst (kan) förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller.

Hemlöshet bör därför ses som en kombination av strukturella och individuella tillkortakommanden.

2 Järvinen (1992), s. 45 f.

2.2 Behov av bredare definition

I kommitténs delbetänkande Adressat okänd (SOU 2000:14) framhölls att det är av central betydelse hur hemlöshet definieras och uppfattas, inte minst eftersom definitionen av hemlöshet har betydelse för vilken typ av insatser som kommunen väljer att prioritera och genomföra. I delbetänkandet belystes olika metodproblem när det gäller definitioner av hemlös och hemlöshet. Kommittén har därför i sitt fortsatta arbete utgått från en bredare definition än den klient-/patientbaserade definition som Socialstyrelsen använde sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfattning. Vår definition av hemlöshet lyder:

En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad

och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en

reguljär bostad.

Definitionen utgår alltså från det grundläggande förhållandet att den enskilde saknar en egen bostad. Skälet till att så är fallet kan variera från individ till individ, men som en gemensam nämnare gäller att den enskildes livsvillkor är sådana att han eller hon är utestängd från den reguljära bostadsmarknaden.

2.3 Hemlös – bostadslös

Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I Bostadsförmedlingsutredningen definierades bostadslösa som ”personer, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande” (SOU 1967:1). Forskaren Maj-Britt Hanström (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har ägande-, bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andrahandskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör Malmö stad, som årligen gör återkommande kartläggningar av antalet bostadslösa som per den 1 oktober är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bostadslösa definieras som ”samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten”. Betoningen av ofrivilligt innebär att som bostadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfälliga och kanske kortvariga lösningar för sitt boende.

Kommittén ser ”bostadslös” som ett vidare begrepp än ”hemlös”, som ingår som en delmängd bland de bostadslösa. Detta är det mest vanligt förekommande synsättet. Människor kan enligt denna definition vara bostadslösa men inte hemlösa, till exempel studenter som fortfarande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort.

Forskarna Anders Gullberg och Martin Börjeson anser att en dikotomisering, dvs. bostadslös – ej bostadslös, oundvikligen leder till en förenkling av problematiken som ”hotar (…) utlösa en fruktlös strid om var gränsen bör dras”. I stället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på ”bostads- /övernattningsmarknaderna”. Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, teknisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt forskarna bör vara den grundläggande dimensionen för att avgöra individens eller hushållets ställning på bostadsmarknaden. Ett exempel på en sådan skala är den som anges i tabell 2.1 där kategorierna A– K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan L–M är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden.

3 Gullberg & Börjeson (2000a), s. 19.

Tabell 2.1. Positioner inom respektive utanför den reguljära bostadsmarknaden

Aa Saknar, accepterar ej/accepteras ej till buds stående, ordnade övernattningsmöjligheter för kommande natt. Ab Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, från dag till dag. Ac Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, på något längre sikt. B Bor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt J–L (t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskrivning eller frigivning). C Bor tillfälligt hos egna barn, f.d. sambo, andra anhöriga eller bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvikit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsanstalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller platser vid institutioner). D Bor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet etc. (t.ex. socialtjänstens försökslägenheter). E Bor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. F Bor stadigvarande hos barn, f.d. partner eller bekanta utan kontrakt. G Bor stadigvarande eller för lång tid på institution med inskränkt förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgsverksamhet, gruppboende etc.). H Bor som vuxen i föräldrarnas bostad. I Bor inneboende med kontrakt. J Bor i tjänste- eller kategoribostad med restriktioner i förfoganderätten. K Bor i andra hand med kontrakt. L Bor med hyresrätt. M Bor med ägande- eller bostadsrätt. Källa: Gullberg & Börjeson (2000b), s. 294.

Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är med andra ord en avsevärt större grupp än den som brukar definieras som

hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Professor Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf) vid Uppsala universitet, anser att just kombinationen låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden (Turner 2000).

3 Behov av kunskap och metodutveckling

Kommitténs förslag:

Kommittén för hemlösa har i linje med regeringens direktiv arbetat mycket utåtriktat. Kommittén har i projektform utvecklat partnerskap med ett stort antal kommuner, landsting och frivilligorganisationer. Under kommitténs arbete, som redovisas på annan plats i betänkandet, har ett tydligt och mer långsiktigt intresse för hemlöshetsfrågan växt fram runt om i landet. Kommitténs samarbete med åtta kommuner i Kommunprojektet har varit värdefullt och tillfört deltagarna ny kunskap på området samtidigt som det har skett ett erfarenhetsutbyte kommunerna emellan. Kommunerna och kommittén har i Kommunprojektet understötts av professionella utvärderare och uppföljare som har samarbetat med kommunerna i det lokala arbetet.

Kommunprojektet har regelbundet samlats till arbetsseminarier. Ett öppet och förutsättningslöst samarbete har utvecklats. Flera av de deltagande kommunerna har i sina projekt haft nära samarbete med organisationer och föreningar av olika slag. I slutrapporten från Kommunprojektet, vilken ingår i slutbetänkandets bilagedel, redovisas resultat, erfarenheter och slutsatser från de externt anlitade utvärderarna.

Kommitténs påverkan på det faktiska och praktiska hemlöshetsarbetet i Sverige har också understrukits av det stora antal kunskaps- och erfarenhetsseminarier som har anordnats i samverkan med flera kommuner. Seminarierna, uppmärksamheten i medier och projekten har tillsammans bidragit till att öka intresset för att förbättra och utveckla såväl de förebyggande som de mer direkt stödjande insatserna i hemlöshetsarbetet.

Kommitténs förslag om en särskild enhet för hemlöshet vid Socialstyrelsen baseras på erfarenheterna från den nu beskrivna utvecklingen. Det lokala hemlöshetsarbetet i kommunerna behöver ytterligare några år av den särskilda stimulans som ett organiserat och operativt samarbete har inneburit. Som framgår av bland annat rapporten från kommitténs kommunprojekt är samverkan ett nyckelbegrepp för långsiktigt framgångsrika hemlöshetsinsatser. Enheten bör därför särskilt stödja och följa upp verksamheter som bygger på en utvecklad samverkan mellan till exempel hemlösa medborgare, kommuner, landsting, organisationer och statliga myndigheter.

I slutbetänkandet konstaterar kommittén att hemlöshet är ett mycket sammansatt och komplext problem. Hur kommuner och landsting väljer att organisera sin myndighetsutövning, hur bostadsföretagen agerar, hur organisationer och föreningar bedriver sin verksamhet och hur enskilda människor förhåller sig till hemlösa medmänniskor är därför av mycket stor betydelse för hemlöshetsfrågans lösning. Verksamhetens sammansättning bör tydligt spegla hemlöshetsfrågans komplexitet. Kommittén har i beredningen av detta förslag informellt efterhört olika samhällsaktörers eventuella intressen av att delta i enhetens arbete under åren 2002–2004. Resultatet av vår informella förfrågan bland kommuner, landsting och organisationer vittnar om ett stort intresse för medverkan i den nya verksamhetens arbete.

Kommittén föreslår därför att det till verksamheten knyts en referensgrupp där kommuner, landsting och frivilligorganisationer ingår.

4 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

Kommitténs förslag:

Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Kommitténs bedömning:

4.1 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten

Professor Hans Swärd vid Socialhögskolan i Lund har i en tidigare refererad forskningsartikel beskrivit vissa allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten under 1980- och 90-talen jämfört med utvecklingen under 1960- och 70-talen. I tabell 4.1 sammanfattas denna utveckling, som visserligen kan sägas vara förenklad men

som ändå ger en bild av de utvecklingstrender som har varit tydliga och markanta under de senaste decennierna.

Tabell 4.1. Allmän utveckling av hemlösheten sedan 1960-talet

1960–70-talen 1980–90-talen Avinstitutionalisering Reinstitutionalisering Integration Exklusion – Reintegration Hjälp och behandling Behovsprövning – Motkrav för hjälp Statens ansvar Individens ansvar Alla skall behandlas lika Ökad kategorisering – Kommunala olikheter

Källa: Swärd (2001), s. 150.

Medan institutioner lades ner under 1960- och 70-talen har de framför allt under 1990-talet återuppstått i form av kategoriboenden för exempelvis hemlösa med dubbeldiagnosproblematik, härbärgen etc. Medan man på 1960- och 70-talen aktivt försökte integrera hemlösa i samhället, exempelvis i bostäder som byggts inom ramen för det s.k. miljonprogrammet, har utvecklingen därefter gått i riktning mot en ökad exklusion. Denna utestängningsmekanism är även påtaglig i det offentliga rummet, vilket blivit alltmer privat. Försäljarna av hemlösas tidning i Göteborg, Faktum, har exempelvis blivit utkörda från en inbyggd bussterminal respektive ett inbyggt torg i Göteborg i samband med försäljningen av tidningen, i olika städer finns en ”City-samverkan” mellan affärsidkare och socialtjänst som riktar sig mot ”tiggare” eftersom dessa bedöms göra stadskärnan otrygg och osäker för vanliga medborgare, osv. Socialtjänsten betonar i högre grad än tidigare ”individens ansvar” och dennes motprestation i form av exempelvis drogfrihet för att erhålla en bostad, plats på inackorderingshem, sysselsättningsaktivitet, deltagande i öppenvårdsbehandling mot missbruk etc.

Se exempelvis Carlberg (2000, s. 366) som återger ett uttalande av Socialstyrelsens generaldirektör i DN 5.12.98: ”Det är häpnadsväckande att personal inom socialtjänsten diskuterat att motarbeta människor som de faktiskt är anställda att hjälpa. I stället borde de ta sig en allvarlig funderare och fråga sig vad det är som gör att människor förnedrar sig att tigga i stället för att komma till oss och be om hjälp.” Inställningen till tiggare och tiggeri hos socialtjänsten i Stockholm framgår exempelvis av Ulla Beijers rapport Tiggeri – ett nygammalt fenomen (1999). Om nolltoleransen mot tiggare i Stockholm, se också Sahlins uppsats i NAD:s antologi Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk (2001).

4.2 Kartläggning av antalet hemlösa m. m.

Socialstyrelsen har vid två tillfällen, 1993 och 1999, genomfört rikstäckande undersökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation en given vecka. Enligt 1993 års undersökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10 000 personer. Vid 1999 års hemlöshetsundersökning användes en snävare definition i kombination med ett bredare urval av uppgiftslämnare vilket gör att det inte utan vidare går att jämföra resultaten från dessa båda kartläggningar. I kommitténs delbetänkande SOU 2000:14, kapitel 4, diskuteras och redovisas utförligt resultaten från Socialstyrelsens båda undersökningar. Enligt Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshetens omfattning under en kalendervecka våren 1999, uppgick antalet inrapporterade hemlösa till 8 440 personer. I figur 4.1 nedan redovisas den geografiska fördelningen per 10 000 invånare.

Vissa kommuner genomför egna undersökningar av antalet hemlösa. I några fall använder man sig av egna definitioner av vem som är att anse som hemlös (exempelvis Stockholm och Malmö), medan andra kommuner (exempelvis Västerås) utgår från samma definition och metodik som Socialstyrelsen använde sig av våren 1999. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor vikt, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Figur 4.1. Hemlöshetens geografiska spridning utifrån antal hemlösa per 10 000 invånare

Hemlösa 1999

per 10000 invånare

17,0 till 32,8 (13)

8,0 till 16,9 (43)

4,0 till 7,9 (61)

0,1 till 3,9 (95)

0 (77)

Källa: Statistik som bearbetats av SCB, baserat på Socialstyrelsens kartläggning 1999.

Som framgår av kartbilden är fördelningen av hemlöshet per 10 000 invånare koncentrerad till vissa orter och regioner, företrädesvis Malmö-, Göteborgs- och Stockholmsregionerna men också till vissa storstadscentra utanför dessa tre regioner. I de två högsta intervallen återfinns 56 av landets kommuner enligt följande länsvisa fördelning (tabell 4.2):

2 Höör och Ekerö uppvisar ett högt antal hemlösa per 10 000 invånare till följd av att det i dessa två kommuner finns ett relativt stort antal LVM-institutioner respektive kriminalvårdsanstalter i förhållande till kommunernas invånarantal.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

Tabell 4.2. Länsvis fördelning av kommuner med hemlöshet om minst 8,0 per 10 000 invånare, baserad på Socialstyrelsens kartläggning 1999

Län Hemlöshet 8,0–16,9 Hemlöshet 17,0–32,8 Stockholms län Haninge Upplands Väsby

Upplands Bro Huddinge

Nacka Botkyrka

Solna Sollentuna

Vaxholm Stockholm

Norrtälje Södertälje

Sigtuna Sundbyberg

Nynäshamn Ekerö Uppsala län Uppsala

Enköping Södermanlands län Eskilstuna Östergötlands län Mjölby Norrköping Jönköpings län Jönköping

Värnamo

Tranås Kalmar län Västervik Gotland s län Gotland Skåne län Lund Höör

Helsingborg Malmö

Ystad

Ängelholm Västra Götalands län Stenungsund Partille

Vänersborg Göteborg

Trollhättan

Alingsås

Åmål

Mariestad

Tidaholm

Falköping Värmlands län Karlstad

Kristinehamn Örebro län Karlskoga

Lindesberg Västmanlands län Hallstahammar

Västerås

Fagersta Dalarnas län Borlänge Gävleborgs län Gävle

Sandviken Västernorrlands län Härnösand

Sundsvall Jämtlands län Östersund Västerbottens län Umeå

Utifrån landets statistiska indelning i olika regioner fördelas antalet hemlösa i följande regioner. Tabell 4.3. Antal hemlösa i olika regioner

Region	Folkmängd Antal hemlösa Hemlös per		10 000
Stockholms A-region	1 731 888	2 801	16,2
Göteborgs A-region	829 149	1 251	15,1

Malmö/Lund/Trelleborgs

A-region	514 639	620	12,0
H-region 3	3 148 487	2 602	8,3
H-region 4	1 647 262	766	4,7
H-region 5	481 178	217	4,5
H-region 6	501 719	85	1,7
Totalt	8 854 322	8 342	9,4

Statistiskbearbetning: Lena Brandt.

H-region 3 = Kommuner med mer än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum. H-region 4 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 5 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mindre än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 6 = Kommuner med mindre än 27 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum.

4.3 Framtida kartläggningsbehov

Även om Socialstyrelsens hemlöshetsdefinition och tillämpad metod för att genomföra denna typ av undersökning kan och bör diskuteras, anser Kommittén för hemlösa att denna typ av kartläggning bör genomföras även i framtiden. Det är väsentligt att använda samma typ av definition för att möjliggöra jämförelser över tid. Kartläggningen bör dock vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Det är då viktigt att förändringar av definitioner och respondenturval

görs med försiktighet. Epidemiologiskt Centrum (EpC) vid Socialstyrelsen konstaterar i Social Rapport 2001:

Med undantag för enstaka kommuner som med jämförbara metoder

kartlagt hemlösheten vid återkommande tillfällen, är möjligheterna att göra jämförelser mellan de studier som genomförts starkt begränsade. Detta beror delvis på att olika studier haft skilda syften, men också på att det är ett område där metodproblemen är mycket stora.

Genom en löpande kartläggning finns det förutsättningar för berörda myndigheter att bygga upp, utveckla och bibehålla spetskompetens på området. Kommittén har noterat att Socialstyrelsens särskilda enhet för nationell uppföljning och utvärdering har upphört efter genomförandet av det senaste regeringsuppdraget samtidigt som medarbetarna har gått över till andra arbetsuppgifter inom och utanför myndigheten. Kommittén vill för sin del understryka vikten av att arbetet med att följa hemlöshetens utveckling inte får den ad hoc-karaktär som det hittills har haft.

En kontinuerlig uppföljning vart tredje år förefaller vara rimligt. Därutöver bör denna typ av undersökning utföras gemensamt av Socialstyrelsen och Boverket för att säkerställa att hemlöshetsfrågan blir allsidigt belyst utifrån såväl bostads- som sociala aspekter.

4.4 Hemlöshetsgenererande faktorer

Orsakerna bakom hemlöshet är ofta komplexa, men några utvecklingsvägar brukar nämnas särskilt ofta och i dessa spelar följande faktorer och händelseförlopp in: ekonomiska, sociala och individrelaterade. Det är inte möjligt att empiriskt peka ut förändringar i enskilda strukturella faktorer i välfärdsutvecklingen som kan sägas vara direkt eller indirekt hemlöshetsgenererande. Däremot kan man generellt peka ut olika samverkande faktorer som med stor sannolikhet har betydelse för hemlöshetens utveckling: N Arbetslöshet. N Hushållens disponibla inkomst. N Socialförsäkringssystemets ersättningsnivåer och ersättnings-

perioder. N Bostadspolitik/bostadsmarknad (boendekostnad, ägarformer,

upplåtelseformer, tillgång på bostäder etc.). N Missbrukarvårdens utformning.

3 Socialstyrelsen (2001), s. 187.

N Socialbidragets utformning och villkor.

Arbetslöshet, ökade boendekostnader och försämringar i välfärdssystemet är strukturella faktorer som ökar risken för hemlöshet bland ekonomiskt svaga grupper i samhället. Detta innebär att vissa grupper i befolkningen har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden och hotas av marginalisering.

Socialstyrelsens Epidemiologiskt Centrum (EpC) följer kontinuerligt utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. I EpC:s skrift Social Rapport 2001 tecknas bland annat följande bild av utsatta gruppers situation i dagens Sverige:

N Under 1990-talet skedde omfattande förändringar som påver-

kade olika gruppers försörjningsvillkor. Den förändrade arbetsmarknadssituationen men också de många förändringarna i

olika delar av socialförsäkringssystemet innebar att allt fler

hamnade i en ekonomiskt utsatt situation. Bland de grupper där ökningen var särskilt markant fanns ungdomar, invandrare och ensamförsörjande föräldrar.

N Under 1990-talet har inkomstskillnaderna ökat i samhället. De

grupper som haft svårast att ta sig ur fattigdomen är framför

allt vissa invandrargrupper, ensamstående både med och utan

barn samt övriga personer med svag anknytning till arbetsmarknaden.

N Boendesegregationen genererar s.k. områdeseffekter, vilket

innebär att de sociala problemen skärps ytterligare och bidrar till att skapa nya problem.

Trots att det enligt Socialstyrelsens mätning från 1999 föreligger ett starkt samband mellan hemlöshet och andra sociala problem, är det som EpC framhöll i Social Rapport 2001 ”vanskligt att uttala sig om orsak respektive verkan, dvs. i vilken mån missbruk och/eller psykisk sjukdom utgör en orsak till hemlöshet eller om sambanden går i den andra riktningen”.

Eftersom de kartläggningar som genomförts så gott som uteslutande är tvärsnittsstudier ger dessa begränsade möjligheter att följa individer över tid, vilket är en förutsättning för att analysera orsakssammanhang. Senare års forskning om hemlöshetens orsaker och konsekvenser

4 Socialstyrelsen (2001), s. 8–13.

har i hög grad utgått från att man sett hemlöshet som en process där

strukturella förändringar och myndighetsbeslut i samverkan med den

hemlöses eget handlande ger kedje- eller dominoeffekter, vilket till slut

kan leda till hemlöshet.

Kommittén för hemlösa vill framhålla att orsakerna till hemlöshet sällan låter sig förklaras av en enda orsak. I stället är det ofta en kombination av både individuella och strukturella skäl som ligger bakom att en person har blivit hemlös. Som framgår av kapitel 2 betonade den finska sociologen Margaretha Järvinen för cirka tio år sedan i en nordisk antologi om hemlöshet, att ”hemlösheten kan sannolikt bäst förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller”.

4.5 Hemlösa kvinnor

4.5.1 Omfattning och orsakssamband

Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens FoU-enhet i Stockholm har i sina undersökningar visat att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa har ökat. Även om undersökningarna inte är jämförbara måste denna ökning bedömas som relativt måttlig och inte statistiskt säkerställd (från 17 till 21 % mellan åren 1993 och 1999 enligt Socialstyrelsens nationella kartläggningar). Av FoU-enhetens mätningar framgår att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa i Stockholm uppgår till cirka 25 %. I ett europeiskt perspektiv är det vanligt att kvinnor utgör 11–17 % av uteliggare och härbärgesboende (street homeless population) och mellan 25 till 30 % av alla hemlösa.

En förklaring till ökningen kan ha att göra med det som statsvetaren Nils Hertting (2000) benämner statistik-paradoxen, vilket innebär att hemlöshetstalen ökar ju mer insatser som görs för hemlösa, bland annat genom att det öppnas nya härbärgen och andra inrättningar. Genom att uppsöka dessa blir klienterna mer synliga och registrerade som gäster i statistiken. Tre projekt inom ramen för kommitténs Kommunprojekt vänder sig för övrigt specifikt till hemlösa kvinnor (Stockholm, Västerås, Malmö).

5 Socialstyrelsen (2001), s. 190. 6 Järvinen (1992), s. 45 f. 7 Edgar & Doherty (2001), s. 32.

Sociologen Margaretha Järvinen hävdar i en undersökning i början av 1990-talet om hemlösa kvinnor i Köpenhamn, att om man skulle isolera en utlösande orsak till att kvinnor blir hemlösa, är det förekomsten av familjevåld, vilket dock inte innebär att detta har ökat utan snarare att det har synliggjorts och uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare. En del av dessa kvinnor kan söka sig akut till en kvinnojour eller motsvarande, men även här brukar finnas en selektionsprocess genom att man inte tar emot aktivt missbrukande kvinnor med eller utan psykiska problem. Järvinens resultat från Köpenhamn understryks också i FEANTSA:s senaste transnationella rapport om hemlösa kvinnor. Våld inom familjen som riktas mot kvinnan är en mycket dominant orsak till att i varje fall unga kvinnor blir hemlösa, och detta är en generell bild i samtliga undersökta EU-länder.

4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet

Ett återkommande tema under 1990-talet har varit hemlösa kvinnors utsatthet och specifika behov, vilka har definierats som annorlunda än männens. Hemlösa kvinnor har uppmärksammats på ett annat sätt än tidigare. Symtomatiskt är att Stockholms kommun i slutet av 1960-talet startade en specialenhet med benämningen Byrån för bostadslösa män. En medelålders alkoholiserad man har länge varit, och är så fortfarande för en del, sinnebilden för en människa som är hemlös. Inte förrän 1994 bildades en särskild kvinnosektion inom det som är nuvarande Enheten för hemlösa. Hemlösa kvinnor och deras behov var tidigare ett icke-existerande problem utifrån hjälpsystemets synvinkel. Men detta behöver inte innebära att det är en fördel att ”bli sedd” – som hemlös.

Sociologen Catharina Thörn menar att detta uttryck – att bli sedd – kan upplevas som att man betraktas som en icke-individ. ”De människor som passerar ser inte personen utan en kategori”. Hennes slutsats utifrån en rad intervjuer med hemlösa kvinnor är att alla dessa tvärtemot har betonat att de inte vill bli sedda som hemlösa när de rör sig i de offentliga rummen. ”Detta tar sig ut-

8 Järvinen (1993). 9 Beijer (2000) nämner exempelvis att den av Stockholms stad drivna Kriscentrum inte tar emot hemlösa kvinnor med denna bakgrund. 10

Edgar & Doherty (2001), s. 40–45. 11

Beijer (2000), s. 215. 12

Thörn (2000), s. 239.

tryck i att de utvecklar olika strategier för att dölja sin hemlöshet när det är möjligt – vilket gör att deras hemlöshet i en bemärkelse är osynlig”, framhåller Thörn. Så länge kvinnorna offentligt slipper att bli sedda som hemlösa betraktar dem det som en framgång, och för att upprätthålla denna fasad är det viktigt för dem ”att se snygg ut och att kunna känna sig fräsch”. Att dölja hemlösheten är dock bara möjligt till en viss punkt:

De skäms över att behöva bli sedda när de sover i någons trapphus el-

ler på en toalett. Anna söker sig ofta till skyddsrum om nätterna för

där vet hon att hon får vara ifred och att hon inte heller blir sedd.

I olika sammanhang beskrivs hemlösa kvinnor som prostituerade, missbrukare och utsatta för sexuella övergrepp och misshandel. Kvinnorna ”lever med och genom männen”, som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har uttryckt saken. I en PM om insatser och resurser för hemlösa kvinnor i Stockholm uttalas bland annat, att ”specifikt för kvinnorna är, att de långa tider logerar hos någon man, som underhåller henne men också utnyttjar henne”. Detta är en verklighet som många hemlösa kvinnor tvingas leva i, dock inte alla. Att vara hemlös och kvinna antas av en del inom hjälpsystemet innebära att kvinnan därmed också är prostituerad eller att hon sexuellt utnyttjas av män. För att skapa uppmärksamhet kring hemlösa kvinnor har vissa organisationer i sin opinionsbildning slaget an på detta tema. Budskapet på en uppmärksammad affisch som Stadsmissionen i Stockholm lät framställa för några år sedan var följande: ”För en hemlös kvinna finns det alltid någonstans att sova. Om hon betalar” (illustreras med en bild av en använd kondom). En av de kvinnor som Thörn har intervjuat förklarar att ”många gånger när jag kom upp till socialkontoret hade de förutfattade meningar att jag var prostituerad för att ha någonstans att ta vägen. Men det var helt uteslutet och jag blev så förbannad över att de över huvud taget kunde tro något sådant”.

Hemlösa kvinnor är lika lite som hemlösa män en homogen grupp. De har alla olika bakgrund och erfarenheter. Etnologen Annette Rosengren, som följt ett stort antal hemlösa kvinnor sedan 1998, anser att hemlösa kvinnor, paradoxalt nog, inte är så olika andra kvinnor i Sverige. ”I mycket tänker och värderar de som

Thörn (2000), s. 241. 14

Thörn (2000), s. 242. 15

Beijer (2000), s. 224. 16

Thörn (2001), s 225.

andra kvinnor och har ungefär samma grundläggande normer när det gäller relationer till barn, föräldrar och partner och till moral och etik människor emellan”, framhåller Rosengren i en kommande bok om hemlösa kvinnor i Stockholm. Hon förmedlar en motbild till den gängse och traditionella bilden av utnyttjande och underordnade kvinnor. I hennes berättelser framträder i stället en bild av självständiga kvinnor med en långt utvecklad överlevnadsstrategi:

Jag skulle säga att kvinnorna i Stockholm ungefär som männen är

mångsysslare och har förmåga att ta vara på tillfällen som dyker upp.

Marginalerna är snäva men de hittar nischer där de kan fungera och

valet av försörjningssätt är beroende av hur mycket pengar de behöver

och vilka förutsättningar som finns.

4.5.3 ”På männens villkor”

Ulla Beijer (1998) har i en studie om hemlösa kvinnor i Stockholm visat hur hemlösa kvinnors behov historiskt sett har kommit i skymundan, och att hemlösa kvinnor tidigare kunde vara utsatta för övergrepp och kränkningar från männens sida på mansdominerade kategoriboenden. Bland annat Beijer anser att omhändertagande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på ”männens villkor”. Denna situation förefaller ha förändrats till det bättre under de senaste åren, inte minst till följd av den uppmärksamhet som ägnats hemlösa kvinnor. Hemlösa kvinnor är för socialtjänsten i många kommuner en prioriterad grupp, eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ.

4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor

Sociologerna Ingrid Sahlin och Catharina Thörn har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i Sverige. De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas

Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 18

Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 19

Socialstyrelsen 2000, s. 106. 20

Den svenska rapporten av Sahlin och Thörn (2000) är framtagen inom ramen för FEANTSA:s belysning av hemlösa kvinnor i EU:s medlemsstater. FEANTSA publicerade hösten 2001 en s.k. transnationell rapport i form av en antologi som baseras på de olika nationella rapporterna (Egdar & Doherty 2001). Catharina Thörns bidrag har titeln (In-) visibility and shame: the stigma of being a woman and homeless in Sweden.

stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En intervjuad socialarbetare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande:

Vi har nattpersonal som åker runt flera gånger per natt. Dom är i

trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och

dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i

lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört.

Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som under månader bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått behandling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktualiserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot sådana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se till den enskilda kvinnans behov, så som de definierats av socialarbetarna själva. Under 1990-talet har det, som framgår ovan, blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på ”mäns villkor”. Frågan är på vems villkor de i stället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden.

Ett aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via socialtjänstens omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och vem som definierar dessa. Definitionen överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: ”Den boendeform som kvinnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet”, men detta överensstämde inte med den boendekarriär som socialtjänsten hade utstakat för dessa kvinnor. I sin kommande bok Mellan ilska och hopp – om kvinnor, hemlöshet och att vara utsatt återger Annette Rosengren (2002) erfarenheter och slutsatser från sina möten med ett sextiotal hemlösa kvinnor i Stockholm som alla har extremt svåra och instabila boendeförhållanden. Hon menar att kvinnorna i förhållande till det professionella hjälpsystemet är i underläge, och att deras stra-

Sahlin & Thörn (2000), s. 49. 22

Beijer (1998), s. 78.

tegi antingen kan vara att ”underordna sig, provocera eller – vilket är vanligt – dra sig undan till den värld där de känner sig hemma”.

Kvinnornas motdrag blir att neka, provocera och stiga av den discipli-

neringstrappa, som efter många års träning och uppvisad drogfrihet

skulle ge dem en egen lägenhet. De lämnar inackorderingshem, hotell-

hem och kommunens härbärgen när myndigheternas krav på kontroll

och på hur de skall leva, vad de inte får göra och vad de måste göra blir

för stora intrång i integriteten. De är vuxna människor och det finns

en gräns för vad de finner sig i. Lite högre upp på disciplineringstrap-

pan kan de avvisas från andrahandslägenheter för att de inte står ut

med ensamheten, reglerna och inte hittar möjlighet att leva ett meningsfullt liv i drogfrihet.

Det finns många exempel på att hemlösa, kvinnor som män, i vissa situationer har valt att bryta med hjälpsystemet hellre än att underkasta eller underordna sig hjälpsystemets normer och regelsystem för att exempelvis komma ifråga för ekonomiskt bistånd, plats på ett boende etc. Detta utvecklas även i en underlagsrapport som Ingrid Sahlin och Cecilia Löfstrand har skrivit på uppdrag av kommittén, och som återges i slutbetänkandets bilagedel. Det förhållandet att exempelvis hemlösa kvinnor väljer att avbryta myndighetskontakter med hjälpsystemet är en allvarlig indikation på att hemlösa upplever sig orättvist eller orättfärdigt bemötta i dessa kontakter.

4.6 Ett barn- och familjeperspektiv

I en studie som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har gjort av 341 kvinnor vid kvinnohärbärget Hvilan mellan åren 1995 och 1996 hade en tredjedel minderåriga barn. Flertalet av barnen bodde hos sina pappor eller var placerade i familjehem. Socialstyrelsen konstaterar i sin kartläggning 1999 att en stor andel av hemlösa också är föräldrar, vilket framgår mer specifikt av tabell 4.4.

Rosengren (under publ. 2002, manus (kap. Efterord). 24

Beijer (1998), s. 129.

Tabell 4.4. Procentuell fördelning över andelen män respektive kvinnor som har barn och som är vårdnadshavare

Förälder Vårdnadshavare Män 28 4 Kvinnor 43 21

Källa: Socialstyrelsen (2000), s. 37.

Socialstyrelsen noterar också att ju längre hemlösheten har pågått, desto ovanligare är det att föräldern som är hemlös har vårdnaden om barn. Beijer (2000) betonar att det ofta är en traumatisk upplevelse att få sitt barn omhändertaget, även om kvinnan samtycker till åtgärden. Beijer anser att samhällets hjälpsystem inte tar någon hänsyn till den hemlösa mammans trauman, sorgen över moderskapet och det ”förlorade” barnet. Hon exemplifierar de problem som en hemlös mamma kan möta när hon vill besöka sitt barn som är placerat i familjehem:

Förutom den ångest och skam hon kan uppleva över att inte själv ha

klarat av att ta hand om barnet eller att inte ha hälsat på barnet till-

räckligt ofta, skall olika praktiska moment ordnas innan besöket.

Detta kan ske på olika sätt från fall till fall. Ibland sker kontakten

mellan familjehem och mamma relativt smärtfritt. I sådana fall kan

kvinnan hälsa på barnet regelbundet och kanske komma på besök själv,

utan att någon från socialtjänsten är med. I andra fall kan det vara mer

komplicerat. Ett scenario som kan uppstå är följande: Mamman har

kanske inte besökt sitt barn på länge. Familjehemmet ligger långt bort

och den hemlösa kvinnans socialsekreterare och barnets familjehems-

sekreterare skall tillsammans med kvinnan och familjehemmet göra

upp en passande besöksdag. Går barnet på dagis kanske barnet skall

vara hemma den dagen och daghemmet underrättas om detta. /---/ I

takt med att besöksdagen närmar sig ökar ångesten hos kvinnan och

hon återfaller i missbruk. När socialsekreteraren kommer för att hämta

henne till besöket har kvinnan lämnat inackorderingshemmet. Den

hemlösa kvinnan har på nytt ”misslyckats” i sin roll som mamma och

socialsekreteraren, familjehemssekreteraren, familjehemmet och kan-

ske också barnet kan konstatera att hon inte, ”denna gången heller”,

kunde genomföra besöket.

Trots att en mycket stor andel av hemlösa män och kvinnor har minderåriga barn, är det uppenbart att hjälpsystemen inte har anpassat sig till detta förhållande. Hemlösa som bor på institutioner eller institutionsliknande miljöer kan ha svårt att upprätthålla ett

Beijer (2000), s. 222–.223.

fungerande umgänge med sina barn, eftersom miljön inte är anpassad efter barns behov eller kan upplevas som skrämmande för barn att vistas i. För hemlösa som har ett specialkontrakt i form av exempelvis en tränings- eller försökslägenhet finns ofta vidhängande (oskäliga) hyresvillkor som innebär att de inte får ha ”nattgäster” eller ”inneboende” hos sig, vilket även inkluderar deras egna barn.

Förälderns umgänge med barnet kan därmed upphöra i praktiken, vilket är en förödande utveckling utifrån barnets behov av en nära och regelbunden kontakt med båda sina föräldrar. I detta sammanhang finns det skäl att referera till den internationellt ansedde professorn David Fanshel, Columbia University i New York, som i ett samtal med Kerstin Vinterhed betonade, att ”det är bättre att veta vem ens mamma är, även om hon är berusad när hon kommer på besök, även om hon är prostituerad, bisarr och avvikande. Det är bättre att arbeta med verklighetens problem än med den fantasifigur som annars träder i verklighetens ställe”. Barnet har ett behov av att uppleva ett föräldraskap, även om denna förälder inte har vårdnaden om barnet.

Utomlands är det inte ovanligt att familjer tvingas leva på exempelvis härbärgen. Norges byggforskningsinstitutt genomförde 1997 en studie av hemlösheten i fyra norska kommuner och det framkom då att det fanns cirka 200 barn som levde med sina bostadslösa föräldrar på härbärgen, huvudsakligen familjer med utländskt ursprung. I en undersökning i London av hemlösa vuxna som var inhysta i hotellrum (varav 65 % bodde med minderåriga barn) fann Victor (1992) att psykisk ohälsa förekom mer än dubbelt så ofta bland dessa jämfört med personer i grannskapet som hade fast bostad. Health Visitors Association och Bayswater Proect i Storbritannien bekräftar i sin forskning att barn drabbas fysiskt, känslomässigt och utbildningsmässigt när de bor på enheter av typ ”bed & breakfast”. Bland annat var det vanligt med depressioner, sömnstörningar, dålig aptit, hyperaktivitet, sängvätning och analinkontinens, toaletträningsproblem, raseriutbrott och aggressioner.

Det sociala arbetet utgick länge från ett ensidigt vuxenperspektiv. Mot detta står ett mer uttalat barnperspektiv som innebär att vuxna ”ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa”. Sedan 1998 har social-

Vinterhed(1992), s. 145. 27

Ulfrstad (1999), s. 50-52. 28

Drennan & Stearn (1986), Hutson (1999). 29

SOU 1997:116, s. 139; Hindberg (2001), s. 41.

tjänstlagen kompletterats med en bestämmelse där det stagdas att ”när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver” (1 §; 1 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen). Lagbestämmelsens utformning ger ingen direkt vägledning i utformningen av det sociala arbetets praktik, men i Barnkommitténs (dir. 1996:15) utredning om implementeringen av FN-konventionen i svensk rätt, underströk kommittén att ”förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa”.

Kommittén för hemlösa vill mot bakgrund av vad som anförts ovan, understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt.

Kommittén vill i detta sammanhang också lyfta fram behovet av ett familjeperspektiv i synen på hemlösa. Många hemlösa lever i parrelationer, men hjälpsystemen är ofta negativt inställda till parrelationer och förutsätter att relationen är destruktiv utifrån kvinnans synvinkel. Det senare ger snarare uttryck för ett paternalistiskt synsätt som innebär att socialarbetarens eller organisationens handlande bestäms med hänvisning till klientens bästa – utan att klienten själv är tillfrågad, än mindre har lämnat sitt medgivande eller samtycke. Den professionelle antas veta bäst. Experten visavi klienten. Dess motsats är empowerment där klienten och dennes integritet är i fokus.

På senare tid har vissa kommuner börjat öppna boendeenheter som även tillåter parrelationer, exempelvis Stockholm.

4.7 Överväganden och förslag

SOU 1997:116, s. 138. 31

Se exempelvis beskrivningen i Löfstrand (2001a), s. 54-57.

Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser för hemlösa även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill också peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.

5 Rätt till bostad

Kommitténs förslag:

5.1 Inledning

I debatten om välfärds- och socialpolitiken används ofta ett rättighetsbegrepp. Det kan gälla rätten till arbete, bostad eller trygghet osv. ”Att bostaden är en social rättighet har länge fungerat som en portalformulering över svensk bostadspolitik”, konstaterar statsvetaren Bo Bengtsson. Men, noterar han samtidigt: ”innebörden är långt ifrån självklar och bostadspolitikens kritiker avvisar gärna formuleringen som en tom floskel”. Hans slutsats är att denna rättighet inte är av individuell natur, utan i stället skall ses som ”ett statens långsiktiga ansvar gentemot samhället i stort”.

Rättighetsbegreppet används alltså i sådana sammanhang på ett betydligt friare sätt än det vanligen är fråga om när man avser juridiska rättigheter. Man talar om en rättighet i mer strikt, juridisk (främst civilrättslig) mening när det föreligger en mot denna rättighet svarande konkret skyldighet för någon. När man inte kan konstatera en rättighet i strikt juridisk mening – med motsvarande omedelbara skyldighet – men ändå väljer att tala om den enskildes rätt till något, syftar man vanligen på ett spektrum av juridiska och andra konstruktioner som avser att tillgodose den enskildes behov.

1 Bengtsson (2001), s. 49, 87.

När det friare rättighetsbegreppet används verkar det dock som om det alltid läggs in i detta att det finns något slag av skyldighet för någon eller några gentemot ”rättighetshavaren”. Åtminstone så att det finns en moralisk och/eller politisk skyldighet att agera för att ”rättigheten” skall konkretiseras. Det kan gälla att politiker och andra skall verka för att rättigheten tillgodoses genom lagstiftning och penninganslag, vilka åtgärder kommer ”rättighetshavaren” till godo. Rättighets- och skyddslagstiftningen ur principiell synvinkel har behandlats av Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97 del A, s. 173). Där framhåller kommittén, att den skyldighet som regleras ofta tar sikte på ansvaret för den enskilde huvudmannen. I socialtjänstlagen finns exempelvis regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter. Hur verksamheten skall bedrivas avgör kommunen.

Det kan naturligtvis konstateras att det pragmatiskt sett är betydelsefullt hur en ”rättighet” konstruerats. Rätten till sjukvård, i form av till exempel en operation, får helt olika innebörd för medborgaren beroende på hur han kan agera för att tillgodose sin rätt, om han nekas operationen. Har han rätt att få domstolsbeslut på att operationen skall genomföras jämte skadestånd? Eller innebär hans rätt endast att de förtroendevalda politikerna skall verka för att han, och andra, i framtiden kommer att få tillgång till behandlingen?

I detta kapitel behandlas främst frågan om i vilken utsträckning rätten till en bostad reglerats som en egentlig rättighet, dvs. i mer strikt juridisk mening.

Frågan om den enskildes rätt till en bostad kan för tydlighetens skull delas upp i två beroende på mot vilken rätten kan tänkas vara riktad. Den kan gälla dels i förhållande till det allmänna, dvs. stat och kommun, dels i förhållande till enskilda rättssubjekt, dvs. främst fastighetsägarna. Frågan om rätten till en bostad ställer sig olika beroende på om det gäller en person som söker en bostad eller en person som redan har en bostad. Det sist sagda gäller dock främst i den enskilda individens förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Rätten till en bostad i förhållande till det allmänna – i enlighet med den friare användningen av rättighetsbegreppet – tillgodoses ofta på ett mer indirekt sätt, genom att man med olika medel försöker förbättra förutsättningarna för den enskilde på bostadsmarknaden, utan att han ges någon egentlig rätt.

5.2 Rättigheter gentemot det allmänna

5.2.1 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen

I regeringsformen anges att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till en god bostad samt att verka för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Denna grundlagsbestämmelse, om den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, tillkom vid 1976 års författningsrevision. Det är fråga om ett program- och målsättningsstadgande. Stadgandet har inte karaktär av en rättsligt bindande föreskrift. Det innebär att den enskilde inte på grundval av bestämmelsen genom domstol kan få till stånd ett ingripande mot det allmänna, dvs. staten eller kommunen. De mål som anges för den samhälleliga verksamheten kan däremot ha politisk betydelse och deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll (prop. 1973:90 s. 194 f, SOU 1975:75 s. 184, prop. 1975/76:209 s. 128). Bestämmelsens mest väsentliga funktion har av Fri- och rättighetsutredningen angivits vara att den ålägger det allmänna att positivt verka för att rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (SOU 1975:75 s. 184).

I propositionen till den beskrivna förändringen av regeringsformen anförde regeringen i fråga om de sociala rättigheterna bland annat, att i det moderna välfärdssamhället intar dessa en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden angavs i själva verket ha kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten. Det ansågs därför naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning fick komma till uttryck i grundlagen. Som ytterligare skäl för detta anförde regeringen, att en viss materiell standard för de enskilda individerna utgör en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande.

5.2.2 Konkretisering av bostadspolitiken

De mål som i dag gäller för bostadspolitiken antogs våren 1998 av riksdagen, på förslag av bostadsutskottet. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den senaste större allmänna bostadspolitiska propositionen, vilken lades fram våren 1998 (prop. 1997/98:119), redovisade regeringen sin bedömning av hur de övergripande målen för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades

dock inte till riksdagen i detta avseende. Vid sin behandling av propositionen fann dock utskottet att målsättningen, sådan den formulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningens betänkande på vilket regeringens proposition byggde (SOU 1996:156). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riksdagspartier med undantag av Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksdagen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propositionen. Enligt utskottets mening var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål. De bostadspolitiska målen formuleras således i dag på följande sätt:

Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förut-

sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i

en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Bo-

endemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och

särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

När det däremot gällde frågan om valet av de medel med vilka de uppsatta målen skall nås konstaterade bostadsutskottet att skiljaktigheterna mellan partierna är stora (bet. 1997/98:BoU10, se även bet. 2000/01:BoU1, s. 28 ff.).

I olika sammanhang har grundlagsstadgandet om rätten till bostad blivit åberopat. I fråga om till exempel behovet av en särskild lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar fann bostadsutskottet hösten 2000 skäl att påminna om lagrummets existens. (Regeringen hade i propositionen inte funnit skäl att, i vart fall uttryckligen, åberopa lagrummet.) Vid upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag, vilket skedde 1993, underströks att lagens avskaffande inte innebar någon förändring av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Kommunernas bostadspolitiska ansvar har därefter i allt väsentligt kommit att styras endast av kommunallagen, socialtjänstlagen och plan- och bygglagen. Bostadsutskottet konstaterade – hösten 2000 – att trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats visade situationen på bostadsmarknaden att många kommuner inte längre tog detta ansvar. Bostadsutskottet erinrade om, liksom tidigare (senast dessförinnan i betänkande 1998/99:BoU11), att det enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall särskilt åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet sades

vara ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Även det av riksdagen fastlagda målet för bostadspolitiken avsågs ge uttryck för samma ambitioner. Utskottet erinrade om att detta mål bland annat innehåller följande formulering: Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Utskottets ställningstagande i frågan om den nya bostadsförsörjningslagen angavs ”naturligen” ske mot denna bakgrund (bet. 2000/01:BoU2).

Ett annat exempel är när riksdagen behandlade regeringens proposition 1998/99:122 om kommunala bostadsföretag. Regeringen föreslog att de då gällande bestämmelserna om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder skulle ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget var att, under tiden då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utreddes, motverka att bostadsföretagen skulle säljas ut eller att pengar skulle föras över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen (den s.k. stopplagen vars giltighet förlängts en gång och som enligt regeringens förslag i prop. 2001/02:58 kommer att ersättas av en lag om förvärvstillstånd). Grundlagstadgandet åberopades av bostadsutskottet och var ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Utskottets ställningstagande gjordes därför ”naturligen” mot bakgrund av detta stadgande (bet. BoU 1998/99:BoU11).

För att tillgodose den på enbart politiska åtgärder vilande rätten till en god bostad finns och har funnits olika typer av lagstiftning och annan författningsreglering. Viktiga sådana regleringar utgörs av plan- och bygglagen som innehåller planinstrument m.m. för bebyggelsen, vilka instrument utgör grundvalen för att ett bostadsbyggande skall kunna ske. Ekonomiska subventioner har under de senaste decennierna i större eller mindre omfattning utgått till bostadsbyggandet. Nu senast har ett särskilt investeringsbidrag för hyresbostäder införts (prop. 2000/01:100, yttr. 2000/01:BoU6y). Särskild lagstiftning har dessutom gett kommunerna möjlighet att trots kommunallagens likabehandlingsprincip ge enskilda personer ekonomiskt stöd till sitt boende. Numera gäller en särskild lag enligt vilken en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad (lagen, 1993:406, om kommunalt stöd till boendet). En bostadsförsörjningslag har nyligen återinförts (lagen,

2000:1383, om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Tidigare har det funnits en bostadsanvisningsrättslag som bland annat syftat till att det skall finnas lägenheter till kommunal förmedling bland de bostadssökande. Därutöver har viktig grundläggande lagstiftning införts som tillförsäkrat de enskilda vissa rättigheter i fråga om bostaden. De har sedan länge kunnat få bidrag till sitt boende i form av ett schabloniserat försörjningsstöd (lagen, 1993:737, om bostadsbidrag). Socialtjänstlagen utgör för medborgarna en garanti för sin försörjning.

5.2.3 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen

Lagen (1993:737) om bostadsbidrag ger den enskilde en rätt att erhålla bidrag under i lagen angivna förutsättningar. Bidraget är beroende på inkomst, hushållets sammansättning, bostadskostnadernas storlek och bostadens yta. Att märka är att i bostadsbidragslagens inledande paragraf anges att den enskilde kan få bidrag enligt lagen. Först i en följande paragraf talas om rätten till bostadsbidrag. Bidraget ges till den enskilde oavsett vilken upplåtelseform bostaden har (egnahem, bostadsrätt eller hyresrätt). Försäkringskassan beslutar om bostadsbidrag. Dess beslut kan överklagas till domstol.

Också socialtjänstlagen ger den enskilde en rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning. Försörjningsstödet skall lämnas för skäliga kostnader för boende (6 § och 6 b § socialtjänstlagen; 4 kap. 1 och 3 §§ den nya socialtjänstlagen). Det föreligger också rätt till bistånd för den enskildes livsföring i övrigt, s.k. annat bistånd (6 § socialtjänstlagen; 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen). Med annat bistånd avses för närvarande endast hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § socialtjänstlagen). Från den 1 januari 2002 finns inte längre denna begränsning (jfr 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen med övriga bestämmelser i samma kapitel).

Den enskilde har möjlighet att med domstols hjälp tvinga kommunen att lämna det bistånd i form av försörjningsstöd och annat bistånd som stadgas i socialtjänstlagen. En begäran om kontant stöd eller annat bistånd, till exempel i form av bostad, kan i sådana fall fullföljas till högre instans. En socialnämnd får ge bistånd i annan form än försörjningsstöd och annat bistånd, om det finns skäl

för det (6 g § socialtjänstlagen; 4 kap. 2 § den nya socialtjänstlagen). Nämnden får också gå utöver vad som lagen bestämmer om försörjningsstöd och annat stöd. Ett beslut genom vilket ett sådant ”frivilligt” stöd vägras kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. En begränsad överprövning av ett sådant beslut kan dock ske enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning.

I detta sammanhang bör uppmärksammas att länsstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 2000 fått ökad möjlighet att ingripa mot domstolstrots (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14). Enligt 68 a § socialtjänstlagen (13 kap. 7 § den nya socialtjänstlagen) får länsstyrelsen förelägga en kommun vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till försörjningsstöd och annat bistånd enligt vad som följer av 6 b och 6 f §§ socialtjänstlagen (4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen).

De senaste förändringarna av den nu gällande socialtjänstlagen kan generellt sett sägas innebära en förstärkning av den enskildes rättigheter gentemot det allmänna (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18). När det gäller bistånd i form av en konkret bostad till andra än äldre och funktionshindrade synes statens kontroll av kommunerna genom domstolsprövning ha försvagats. Det kan sättas ifråga om socialnämnden i dag under motsvarande förutsättningar hade ålagts att tillhandahålla en permanentbostad, vilket skedde genom ett avgörande av Regeringsrätten år 1990 (RÅ 1990 ref. 119). Fallet avsåg tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen i den lydelse den hade före den 1 januari 1998. En frånskild romer med fyra minderåriga barn hade ansökt om bistånd med bostad. Hennes ansökan avslogs med motiveringen att man inte disponerade över den form av bistånd kvinnan begärde. I stället ordnades en husvagn. I Regeringsrättens avgörande återgavs ur lagmotiven att socialtjänsten var skyldig att hjälpa den enskilde när han hade svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. Detta gällde i synnerhet grupper av hjälpbehövande som på grund av sin utsatta situation ibland saknade tillräcklig initiativkraft för att nå rätt i det komplicerade samhället. Domstolen fann att kvinnan tillhörde en sådan utsatt grupp som kunde behöva särskild hjälp till exempel för att skaffa bostad. Nämnden ålades därför att tillhandahålla kvinnan en bostad som fyllde kraven på skälig levnadsnivå eller på annat sätt ombesörja att hon fick tillgång till en sådan bostad.

5.3 Överväganden och förslag

Osäkerheten om huruvida rätten till bistånd också omfattar rätten till bistånd till en bostad utgör en grundläggande svaghet i samhällets uttalade ambition att hjälpa utsatta och hemlösa människor till en skälig levnadsnivå. Den nya socialtjänstlagens bestämmelser bör därför kunna kompletteras med en särskild föreskrift i 4 kap. 1 § om att rätten till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

Ett utökat ansvar för kommunen att tillhandahålla bostäder ställer naturligtvis upp frågor om hur kommunen rent faktiskt skall kunna fullgöra denna skyldighet. Frågan är särskilt viktig i förhållande till sådana kommuner som har en bostadsmarknad som inte är i balans.

Det kan inte uteslutas att den föreslagna regleringen kommer att ge kommuner med stor eller mycket stor bostadsbrist omfattande problem med att uppfylla socialtjänstlagens ökade krav. I vissa lägen kan det komma att bli omöjligt för kommunen att tillgodose en enskilds bostadsbehov. Det kan därför behövas kompletterande regler som ger kommunen rimliga möjligheter att verka i lagens anda. Rätten till bistånd till en fast bostad kan till exempel inte behöva materialiseras omedelbart och kommunen bör därför ha möjlighet att under lagarna bistå den enskilde med bostäder av mindre fast karaktär under den tid som bedöms vara skälig för att införskaffa en fast bostad. Kommunen bör också ha möjlighet att i samråd med den enskilde och en annan kommun, kunna tillgodose behovet av en fast bostad i en annan kommun än hemkommunen. Kommittén anser inte att sådana kompletterande regler förtar förslagets grundläggande fördelar.

I storstadsregionerna framstår det dessutom som alltmer uppenbart att det kommunala planmonopolet skulle behöva kompletteras med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar. Med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar utvidgas arenan för såväl den sociala bostadspolitiken som för den enskilde medborgaren i behov av bistånd till en fast bostad.

6 Staten och hemlösheten

Kommitténs förslag:

N Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för

att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att

stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter,

långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en

svag ställning på bostadsmarknaden. N Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostads-

anvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostads-

anvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala

bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslä-

genheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan

överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna

besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs

för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. N Kommittén föreslår vidare att regeringen, som en generellt

stödjande åtgärd, framlägger förslag som starkt reducerar eller

avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter.

N Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstå-

ende, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda

möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så

att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka

om bostadsbidrag.. N Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyse-

rar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt la-

gen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att

också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets

ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

N Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder

möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra

hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.

N Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen

mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs parti-

ellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall

ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett

kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få

kommunen direkt som hyresvärd.

6.1 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund

Sverige har en i internationell jämförelse mycket hög andel hyreslägenheter i bostadsbeståndet. Den goda tillgången på hyreslägenheter utan krav på personlig kapitalinsats har på många sätt bidragit positivt till medborgarnas möjligheter att röra sig mellan olika arbetsmarknader och studieorter. Av stor betydelse för den sociala bostadsplaneringen har varit att en avsevärd andel av lägenheterna har producerats och förvaltats av kommunernas egna bostadsbolag. Medborgare med låga eller obefintliga inkomster och/eller med sociala belastningar som exkluderat dem från den privata hyresmarknaden och ägda bostäder har, vid sidan av miljoner andra hushåll, kunnat finna en bostad i det kommunala beståndet.

Fram till början av 1990-talet var den svenska bostadspolitiken en sammanhållen och väl fungerande helhet. Staten var en aktiv och viktig aktör vid finansiering av nybyggnation, både i form av lån och genom de så kallade räntebidragen. Räntebidragen innebar att staten gick in och garanterade en viss (låg) räntesats, och skillnaden mellan denna och marknadsräntan betalades av staten. Dessa kraftiga subventioneringar hade tillsammans med långa perioder av hög inflation i ekonomin en positiv effekt på bostadsbyggandet, men var samtidigt en källa till problem. I början av 1990-talet påbörjades och färdigställdes ett rekordhögt antal bostäder, vilket på sina håll medförde att produktionen i vissa delar av landet översteg det lång-

siktiga behovet av bostäder. De statliga bostadssubventionerna var så omfattande att de enligt vissa bedömare utgjorde ”en så stor belastning på statsbudgeten att en avveckling av de generella subventionerna ansågs oundviklig”.

Saneringen av statsfinanserna i kombination med skattereformen 1991 förutsatte att statens del av de framtida kostnaderna för boendet skulle minska. Skattereformen finansierades i hög grad via bostadssektorn. Den dåvarande regeringen tillsatte i december 1991 en enmansutredare med uppgift att utreda statens stöd för bostadsfinansiering. Målet med bostadspolitiken ansågs fortfarande vara att ”alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris”, men medlet för att uppnå detta var inte längre statlig reglering och statliga subventioner. Genom att marknaden skulle pressa priserna antogs producenterna utforma och förvalta bostäder på ett sådant sätt att de ändå tillgodosåg de boendes intressen och värderingar. Utgångspunkten var att bostadssektorn inte skulle vara ”avskärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden som gäller i samhället i övrigt”, dvs. att bostadspolitiken skulle bli mer marknadsanpassad. I sitt första delbetänkande Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24) skrev utredaren, att ”erfarenheterna från hittillsvarande subventionssystem är att det förstärker kostnadshöjningar, skapar ett omfattande regelsystem och påverkar statsbudgeten negativt”. Utredningen ansåg att en fortsatt bidragsgivning med oförändrade regler riskerade att ”undergräva statens finanser på ett sätt som kan få förödande effekter för landets ekonomi”. Regeringens proposition (1991/ 92:150 bil. I:5) utgick i allt väsentligt från utredningens förslag, och riksdagens beslut om nya regler för statens stöd till bostadsfinansiering kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993. Samtidigt verkade dåvarande regeringen för att minska den statliga regleringen av kommunernas ansvar för boendefrågor.

Utgifterna för de mest omfattande stöden inom bostadssektorn, räntebidragen till ny- och ombyggnad, har sjunkit avsevärt sedan 1993 – från 33,8 miljarder kronor 1992/93 till knappt 4 miljarder kronor år 2000 (uttryckt i nominella termer), för att år 2002 nå ett

1 Prop. 1997/98:119, s. 11. 2 Ericson och Johansson (1994), s. 125. 3 SOU 1992:47, s. 11. 4 SOU 1992:24, s. 12. 5 SOU 1992:24, s. 7. 6 SOU 1992:24, s. 19.

prognostiserat värde av cirka 1,5 miljarder kronor. Den stora minskningen av utgifterna för räntebidrag har tidigare framför allt berott på lägre räntenivå och en extremt låg volym på bostadsbyggandet. Statens och kommunernas totala nettoutgifter för bostadssektorn (som andel av BNP) har minskat från i genomsnitt 3–4 % under perioden 1970–94 till att 1998 uppgå till 1 %. Innevarande år beräknas andelen ligga nära noll.

Bostadspolitiska mål och aktörer

De nu gällande bostadspolitiska målen antogs av riksdagen våren 1998 efter förslag från bostadsutskottet (se vidare kapitel 5):

Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förut-

sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i

en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Bo-

endemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och

särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

Staten har i detta sammanhang en lagstiftande och reglerande funktion – och innan avregleringen under 1990-talet också en mycket uttalad finansiell funktion – medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för planering och genomförande av bostadspolitiken. Ansvaret för bostadsförsörjningen är en kommunal uppgift. I kapitel 7 utvecklas innebörden av det kommunala ansvaret mer i detalj.

6.2 Kompensation för ökande boendekostnader

En effekt av 1991 års skattereform och de stigande räntekostnaderna var att hushållens boendekostnader ökade. Fram till 1990 ökade boendeutgifterna i samma takt som den övriga konsumtionen och den disponibla inkomsten. Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) konstaterade vid en avstämning 1995 att boendeutgifterna efter 1990 hade börjat öka mer än andra priser (t.o.m. 1994). Realt steg hyrorna med nästan 40 % mellan åren 1990 och

7 Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 30. 8 Prop. 1997/98:119, s. 33. 9

Uppgifterna huvudsakligen hämtade ur Sveriges nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, avsnitt 2.2. 10

SOU 1995:98, s. 25.

1998. Hyresandelen (nettohyra efter bostadsbidrag som andel av den disponibla inkomsten) har under perioden 1982–97 visat en påtaglig ökning och har ökat från 17–18 till 32–33 %, varvid ökningen har varit som högst efter 1991. Både nivån och hyresandelen är som störst för ensamstående hushåll, vilka 1999 uppgick till nästan 30 %.

Kombinationen av låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden. Problemet är enligt Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf), att statsmakterna inte genomfört några politiska motåtgärder för att neutralisera subventionsavvecklingens fördelningseffekter (Turner 2001).

De ökade boendekostnaderna kan för vissa ekonomiskt svaga och utsatta grupper kompenseras genom ett riktat bostadsbidrag, vilket också har visat sig vara en oerhört effektiv åtgärd, konstaterar Enström och Turner (2001) i en forskningsrapport. För den som kommer i åtnjutande av bidraget har det visat sig ”att bostadsbidragen i sin praktiska tillämpning har en betydande utjämningseffekt – antingen i form av en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, eller i form av utjämnad bostadskonsumtion mellan olika inkomstgrupper och hushållstyper”. Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen har i sin rapport Knapphetens boningar (2000) kommit fram till samma slutsats. Dessa slutsatser står i bjärt kontrast till Familjeutredningens förslag i slutbetänkandet Ur fattigdomsfällan (2001:24), där man anser – tvärtemot vad som framkommer i Enström och Turners forskningsrapport och trots att den utgör en bilaga till slutbetänkandet – ”att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelägen” och ”att man bör pröva om det [bostadsbidraget] helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat”.

Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 28. 12

Enström och Turner (2001). Rapporten Bostadsbidrag och prisbildning ingår som bilaga 6 i Familjeutredningens slutbetänkande Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24). 13

Enström och Turner (2001), s. 404. 14

SOU 2001:24, s. 129.

6.2.1 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag

Reglerna för bostadsbidragen ändrades fr.o.m. 1997 till följd av kostnadsökningen, men också utifrån en strävan att öka bidragens

15 16 träffsäkerhet. Förändringarna innebar i korthet följande N Bostadsbidraget slopades helt för barnlösa hushåll över 28 år. N Förändrade gränser i lägsta och högsta bidragsberättigade hy-

resnivåer. N Begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. N Striktare inkomstgränser, i synnerhet för samboende föräldrar. N Nytt system för inkomstprövning.

Utgångspunkten för de nya reglerna var att barnfamiljer med lägsta betalningsförmågan skulle prioriteras medan övriga hushåll skulle erhålla lägre bidrag. Samtidigt har en undersökning som Boverket gjort av bostadsbidragen under 1990-talet i tre län visat att antalet samboende föräldrar med bostadsbidrag har minskat kraftigt mellan åren 1992 och 1999. Bostadsbidragen har fått en inriktning mot ensamföräldrar. ”Sammanboende föräldrar kan få ett högre bostadsbidrag om de separerar, och den andre föräldern kan då även få bidrag som umgängesrättsfamilj”, konstaterar Boverket. Sammanboende föräldrar får ett lägre bostadsbidrag än vad ensamföräldrar får trots att makarna har fler barn än vad ensamföräldrarna har, har bidragsgrundande inkomster som är i nivå med ensamföräldrarnas inkomster, samt har högre bidragsgrundande bostadskostnader än ensamföräldrarna.

Cirka 82 % av samtliga bostadsbidragshushåll var bidragsåret 1999 barnfamiljer (290 000 hushåll). Det finns en tydlig övervikt av kvinnor bland bostadsbidragstagarna (91 % av de 152 090 ensamstående som i maj 2000 fick bostadsbidrag). När det gäller hushåll som får bidrag för enbart umgängesbarn är männen i kraftig majoritet (74 %). Närmare 40 % av bostadsbidragshushållen hade socialbidrag någon gång under 1997 (i genomsnitt under sju månader), varav drygt 80 % av dessa var barnfamiljer. I Torbjörn Hjorts och Tapio Salonens studie, som baseras på en studie av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag

Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU1, s. 45. 16

Hjort och Salonen (2000), s. 20. 17

Boverket (2000a), s. 4. 18

Boverket (2000a), s. 5. 19

RFV Anser 2001:2, s. 49. 20

RFV Anser 1999:6, s. 16.

under 1994/95 fram till början av 2000, framkommer bland annat hushållens oro om trygghetssystemens utformning, eftersom merparten av försörjningen för dessa hushåll utgörs av socialbidrag och bostadsbidrag. ”I detta ligger även en otrygghet i och med att det har visat sig att dessa system är föränderliga och till vissa delar oförutsägbara. Denna upplevelse av osäkerhet är återkommande i hushållens berättelse”, konstaterar de båda forskarna.

Men denna osäkerhet finns också hos exempelvis bostadsföretagen. På samma gång som bostadsbidraget kan innebära en möjlighet för en bostadssökande att erhålla en bostad, kan ovissheten om bidragets fortsatta utformning och existens leda till att en person inte accepteras som hyresgäst på grund av (misstanke om) bristande betalningsförmåga. För de hushåll som trots en svag ekonomi har erhållit en bostad är tacksamhet och lojalitet mot bostadsföretagen viktiga, framhåller Hjort och Salonen. ”Därför blir skötsamhet, lojalitet, inbetalning av hyra i rätt tid oerhört viktigt, förlorar man detta har man inget ’kapital’ kvar”.

Bostadsbidraget betalas ut löpande som preliminärt bidrag, medan slutgiltigt bidrag bestäms i efterhand genom avstämning av faktisk inkomst för varje kalenderår. Efter avstämning mellan uppgiven inkomst och taxerad inkomst kan den som erhållit för lite i bidrag få överskjutande del, medan den som erhållit för mycket i bidrag blir återbetalningsskyldig. Effekterna av denna ordning har kritiserats från olika håll. I en debattartikel i SvD sommaren 2001 pekade exempelvis ekonomen Leif Vindevåg på att ”det nuvarande systemet missgynnar /---/ systematiskt och mycket påtagligt alla hushåll som av någon anledning, till exempel arbetslöshet eller sjukdom, får kraftiga inkomständringar under loppet av året”. Det finns skäl att befara, att det finns ett okänt antal hushåll som inte ansöker om bostadsbidrag, trots att de uppfyller villkoren vid ansökningstillfället, just för att undvika att de i ett senare skede blir återbetalningsskyldiga.

Enligt bostadsbidragslagen (BoL) finns vissa möjligheter att besluta om eftergift av återbetalningskrav. Förutsättningen för att komma i fråga för eftergift är emellertid att anmälningsskyldigheten till försäkringskassan är uppfylld och att uppgifterna som lämnats är korrekta. Om hushållet inte fullgjort sin anmälningsskyl-

Hjort och Salonen (2000), s. 10. 22

Hjort och Salonen (2000), s. 85. 23

SvD 28.7.2001.

dighet skall kravet på återbetalning inte efterges. Bidragstagarens anmälningsskyldighet omfattar alla förändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden (dvs. bostadskostnaden och hushållets sammansättning) som kan antas innebära att det slutliga bostadsbidraget inte kommer att beviljas, eller kommer att beviljas med ett lägre belopp än det preliminära bostadsbidraget.

RFV gjorde år 2000 en uppföljning av den ändrade eftergiftsregeln. RFV fann då att syftet med ändringen i 28 § BoL inte hade uppnåtts. RFV betonade att det i huvudsak berodde på lagstiftningens konstruktion, eftersom eftergiftsprövningen sker i två steg: först kontrolleras om anmälningsplikten har uppfyllts, och först när så har skett beaktas om betalningsförmåga finns hos hushållet. Om den återbetalningsskyldige inte uppfyllt anmälningsskyldigheten avslås eftergiftsansökan – oavsett om den återbetalningsskyldige har möjligheter att betala tillbaka bostadsbidraget eller inte. RFV konstaterade att den vanligaste orsaken till avslag är att bidragstagaren inte uppfyllt anmälningsskyldigheten till försäkringskassan. Totalt 92 % av avslagen under 1999 berodde på detta.

RFV föreslog regeringen att ändringar bör göras i 28 § BoL på följande sätt:

En eftergiftsprövning skall även fortsättningsvis ske när det finns sär-

skilda skäl. Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt

beaktas sökandens – och i förekommande fall, dennes medsökandes –

ekonomiska eller personliga förhållanden. Även i de situationer då sökanden, och dennes medsökande, skäligen inte borde ha insett att anmälningsskyldighet förelåg under det kalenderår som preliminärt bostadsbidrag utgick, bör eftergift kunna prövas.

Med en sådan konstruktion blir anmälningsskyldigheten inte det

nålsöga som måste passeras innan en eftergiftsprövning över huvud taget kan komma i fråga.

RFV pekade på flera situationer då verket anser det vara oskäligt att kräva att anmälningsskyldigheten till fullo skall vara uppfylld för att kassan skall kunna pröva rätten till eftergift. Det gäller främst N hushåll som fått inkomständringar under kalenderåret vilka in-

träffat efter det att bidraget upphört, N hushåll som uppbär både bostadsbidrag och socialbidrag och

som på grund av en inkomstökning får lägre socialbidrag och

därigenom en i princip oförändrad ekonomisk situation trots

en inkomstökning på pappret, samt

RFV Anser 2000:4.

N hushåll som under bidragsåret beviljas annan ersättning från

försäkringskassan.

Vidare ansåg RFV i sitt svar till regeringen att det är lämpligare att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp (i utsökningsbalken) vid bedömning av om betalningsförmåga finns, än nuvarande socialbidragsnivå. Det främsta skälet till detta är att socialbidragsnormen inte är avsedd att vara en standard som ett hushåll skall leva på under en längre tid. Socialbidragets syfte är att vara det yttersta skyddsnätet för människor i tillfällig ekonomisk kris och är ett stöd som garanterar konsumtion på en viss skälig levnadsnivå. Att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp, som i stället garanterar en viss inkomststandard, förefaller enligt RFV tillräckligt vid bedömning av betalningsförmåga i samband med en eftergiftsprövning enligt BoL.

RFV pekade också på behov av ett förtydligande om personliga förhållanden kan beaktas vid en eftergiftsprövning. Enligt RFV finns det fördelar med att paragrafen utformas på ett sätt där det tydligt framgår att hänsyn kan tas till sådana förhållanden. Konstruktionen skulle då mer komma att likna andra eftergiftsregler inom socialförsäkringsområdet och därmed bli mer förutsägbar för medborgarna.

I regeringens proposition Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:7) föreslås, att rätten att få ansökan om eftergift prövad vid återbetalning av bostadsbidrag, skall vidgas. Detta skall ske på det sätt RFV har föreslagit, nämligen att en eftergiftsprövning kan ske om den återbetalningsskyldige skäligen inte borde ha insett att han/hon var anmälningsskyldig. Tre situationer som nämns särskilt i propositionen är de som har berörts ovan i punktform. I propositionen sägs vidare att det även kan finnas andra situationer där underlåtenhet att lämna riktiga uppgifter är ursäktligt. I regeringsförslaget berörs dock inte personliga förhållanden, varken som anledning att skälighetspröva om den enskilde förstått att han eller hon var anmälningsskyldig, eller om sådana förhållanden kan utgöra särskilda skäl för att bevilja eftergift. Inte heller RFV:s förslag om att bedöma hushållets ekonomiska förmåga utifrån beneficiumreglerna i stället för socialbidragsnormen berörs i regeringens proposition.

Jfr exempelvis 20 kap. 4 § AFL samt 20 och 35 §§ USL.

Även om regeringen har lagt fram en proposition i ärendet föreslår kommittén, att regeringen framöver nogsamt bör analysera effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt bostadsbidragslagen. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende

Den förälder som enbart tidvis har barn boende i sitt hem (s.k. umgängesrättsbarn) har enligt 10 § 3 BoL rätt till bidrag för bostadskostnaden. Förutsättningen är att denne förälder bor i en bostad som omfattar minst två rum och kök eller kokvrå, samt att bostadsytan inte understiger 40 kvm. Såväl hemlösa män som kvinnor har i stor utsträckning minderåriga barn, och för dessa blir reglerna tillämpliga. Om de hyr en bostad i andra hand gäller särskilda villkor, vilka kommenteras nedan.

Rätten till bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader i samband med ”tidvis” umgänge med sitt barn, förutsätter att sökanden bor i en egen bostad, dvs. en bostad som sökanden äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt. Enligt Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1998:10) gäller detta också en bostad som hyrs i andra hand, men som villkor gäller bland annat att avtalet skall gälla för en tid av minst tre månader. RFV kommenterar detta i sina allmänna råd:

Det förekommer att kommuner hyr ut bostäder till hyresgäster där

hyresavtalen löper för en månad i taget. RFV rekommenderar att ett

sådant hyresavtal betraktas som en godkänd andrahandsupplåtelse när en bidragssökande bott i bostaden i tre månader. Rätt till bostadsbidrag föreligger från och med den fjärde månaden.

Hyresgäster på stora delar av den sekundära bostadsmarknaden (se vidare kapitel 7) har med andra ord dels en längre kvalifikationstid för att erhålla bostadsbidrag (tre månader), dels har man inte rätt till bidraget om varje enskild hyresavtal understiger en månad, vilket är fallet i en stor del av landets kommuner. Det är uppenbart att personer med denna upplåtelseform missgynnas av nuvarande regelsystem, vilket bland annat hänger samman med den ytterst begränsade avtalsperioden. Det faktum att hyresförhållandet avses

RFV:s allmänna råd 1998:10, s. 53.

pågå under längre tid än varje avtalsperiod för sig beaktas inte vid försäkringskassornas tillämpning av regelsystemet. Riksförsäkringsverket genomför för närvarande en översyn av tremånaderskravet vid andrahandsboende, vilket kan komma att innebära att regeln tas bort. En sådan förändring påverkar dock inte nuvarande regel om att varje hyresperiod skall uppgå till minst en månad, trots att det sammanlagda hyresförhållanden kan överstiga en månad.

6.3 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder

Effekterna av den nya bostadspolitik som introducerades i början av 1990-talet är en allt mindre statlig subventionering av vanligt bostadsbyggande, ökade byggkostnader och ökad beskattning. Sammantaget har detta inneburit ett extremt lågt bostadsbyggande; man måste i princip gå tillbaka till 1920- och 30-talet för att notera motsvarande låga siffra. Antalet nybyggda lägenheter per år och tusen invånare sjönk från nästan 8 (1990) till 1,5 (1995) och 1,3 (1999). Denna nivå är även sedd ur ett internationellt perspektiv exceptionellt låg. Såväl 1995 som 1999 uppvisade Sverige den lägsta nybyggnationen av lägenheter av EU:s samtliga medlemsländer. Detta gäller vid en tidpunkt när det råder bostadsbrist i 61 kommuner med tillsammans 45 % av landets befolkning. År 2000 ökade nybyggnationen något, men uppgick fortfarande bara till strax under 2 per 1 000 invånare. Bostadsbyggandet ökade under 1999 och 2000, men enligt Boverket utgörs närmare två tredjedelar av landets planerade nyproduktion av hyresrätter av specialbostäder för äldre och människor med funktionshinder, vilket innebär att det byggs relativt få vanliga hyresrätter. Antalet vanliga hyresbostäder är alltså betydligt mindre, och beräknas i år uppgå till 2 000 i landet som helhet.

För att öka nybyggnationen av hyresbostäder beslöt riksdagen i juni 2001 att ett nytt investeringsbidrag (totalt 2,5 miljarder kronor) skulle införas under den närmaste femårsperioden för att stimulera byggandet av hyresrätter i områden med bostadsbrist. Syftet är främst att bygga små eller medelstora lägenheter (prop.

Housing in the European Union 2000, tabell 3.8. 28

Prop. 2000/01:100, s. 165. 29

Bostadsutskottets yttrande 2000/01:BoU6y, s. 15. (Uppgift från Ulrika Hägred, Boverket, i samband med bostadsutskottets offentliga utfrågning den 6 mars 2001 på temat Varför byggs det

så få hyresbostäder i Sverige?)

2000/01:100, FiU27, BoU6y, rskr. 279). Som ett av villkoren för att erhålla bidrag gäller att de bostäder som byggs skall förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kommunerna. Efter den första ansökningstidens utgång den 30 september 2001 har Boverket fördelat 170 miljoner kronor till inkomna ansökningar. Tidigare har ett motsvarande investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter införts efter beslut av riksdagen i juni 2000 (prop. 1999/2000:100, FiU27, BoU9y, rskr. 262). Bidragsbestämmelserna innebär bland annat, att bidrag kan lämnas upp till 15 % av ett bidragsunderlag; maximalt 40 000 kronor för varje nytt studentrum i lägenhet för en eller två studenter.

Statens roll som tredje part mellan konsument och producent på hyresmarknaden är i denna modell avsevärt mer begränsad och selektiv än tidigare. Investeringsbidraget vänder sig till särskilda segment av nybyggnationen på ungefär samma sätt som bidrag tidigare riktats till byggnationen av särskilda boenden av olika slag. Kommittén föreslår att en väsentlig del av investeringsbidraget används för byggande av hyresrätter som kan anvisas till bostadssökande med en svag ställning på bostadsmarknaden. I detta sammanhang kan erinras om att Stockholms stads FoU-enhet gör bedömningen att cirka en tredjedel av de 2 800 personer som 1999 rapporterats som hemlösa omgående bör kunna erhålla ett förstahandskontrakt i stället för att som nu leva i osäkra och otrygga boendeformer och upplåtelseformer. Med dessa mindre och medelstora bostadslägenheter skulle en stor andel av de som nu är hemlösa kunna erhålla en permanent och värdig bostad.

6.4 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden

6.4.1 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning

Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt avskaffades vid halvårsskiftet 1993 samtidigt med 1947 års bostadsförsörjningslag. Anvisningslagen innehöll bestämmelser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostadsrätt (prop. 1987/88:35,

Finne (2001). Definitionen av hemlöshet och urvalet av uppgiftslämnare skiljer sig från den metodik som Socialstyrelsen använde sig av 1999, men detta är av mindre intresse i detta sammanhang. Den refererade bedömningen har gjorts av Erik Finne vid en föredragning för kommitténs sekretariat.

bet. 1987/88:BoU4). Den gällde dock inte upplåtelse för fritidsändamål. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om anvisningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fastighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. Hyresnämnden fick inte fatta ett sådant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet som kunde förenas med vite innebar bland annat ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen.

Bostadsanvisningsrättslagen hade haft en föregångare, bostadsanvisningslagen (1980:94), som trätt i kraft år 1980 (prop. 1979/ 80:72, bet. 1979/80:CU12). Även den lagen avsågs tjäna som ett påtryckningsmedel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Lagstiftningen skulle utgöra ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i kommunernas bostadsområden. Kommunen hade rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området (med vissa undantag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägarna blev genom beslutet skyldiga att underrätta kommunen, om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden blev inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Hyresvärden var däremot skyldig att upplåta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand.

Före anvisningslagarna hade bostadslåneförfattningarnas bestämmelser som villkorat kommunal anvisningsrätt som en förutsättning för lånen utgjort det främsta vapnet mot segregationen. Också en bestämmelse i 1947 års bostadsförsörjningslag om att kommunen hade befogenhet att ställa upp villkor för sin bostadsanvisning och -förmedling hade haft ett sådant syfte.

Enligt 1947 års bostadsförsörjningslag fick en kommun besluta att anvisning eller förmedling av bostad genom kommunal bostadsförmedling skulle ske under villkor att den bostadssökande medverkade till att den bostad (hyresrätt eller bostadsrätt) som han

lämnade i samband med inflyttningen i den nya bostaden, skulle överlåtas på en bostadssökande som kommunen anvisade (5 §).

Gällde det en hyresrätt kunde kommunen med stöd av 35 § hyreslagen föra talan om tillstånd till lägenhetsbyte. I allmänhet bestod hyresgästens medverkan i att han bad hyresvärden om en s.k. värdförbindelse vilken var en skriftlig utfästelse att hyra ut den lägenhet som blev ledig till någon som anvisades den av den kommunala bostadsförmedlingen. Det sagda gällde dock endast förutsättning av att värden kunde godta den anvisade som hyresgäst.

Bestämmelsen infördes i 1947 års bostadsförsörjningslag år 1973 (prop. 1973:23, bet. 1973:LU13). Det var inte någon saklig nyhet i förhållande till vad som tillämpats tidigare men det ansågs innebära en styrka för bostadsförmedlingarna att kunna hänvisa till en lagbestämmelse när de krävde förmedlingsrätt.

I propositionen om att avskaffa 1947 års bostadsförsörjningslag sågs dess bestämmelser om bostadsförmedling och bestämmelserna i bostadsanvisningsrättslagen som en enhet. Avskaffandet av dessa båda lagar angavs innebära att kommunen själv fick besluta om den skulle bedriva bostadsförmedling och om vilka avgifter som skulle tas ut för förmedlingens tjänster. Hyreslagens regler om begränsade avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling gjordes samtidigt tillämpliga även i fråga om kommunernas avgiftsuttag.

Regeringen var enig om en grundläggande tanke med både Bostadsstödsutredningen (SOU 1992:47) och Bostadsförmedlingsutredningen (SOU 1992:71) som gällde att kommunerna själva borde få avgöra om de skulle bedriva bostadsförmedling. En hänvisning skedde till att förhållandena i kommunerna var mycket olika beroende deras storlek, struktur och bostadsbestånd. Frågan om bostadsförmedling skulle därför avgöras lokalt. Bostadsstödsutredningen och Bostadsförmedlingsutredningen hade intagit olika ståndpunkter i frågan om lagen om bostadsanvisningsrätt skulle behållas. Den senare förordade att lagen skulle behållas medan den förstnämnda ansåg att den skulle upphävas. Bland de förslag som återfanns i propositionen var detta det förslag där remissbehandlingen hade givit det mest blandade utslaget. Kritikerna hävdade att ett upphävande skulle försvåra kommunernas bostadsförmedling och öka segregationen.

Regeringen ansåg med en kort motivering att bostadsanvisningsrättslagen borde upphävas. Lagen betraktades som ett hinder för att utveckla nya former för bostadsförmedlingsverksamhet. Det ansågs

angeläget att hinder av detta slag undanröjdes, inte minst av hänsyn till bostadskonsumenterna.

6.4.2 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga överenskommelser

När den tidigare lagstiftningen som gav kommunerna möjlighet att anvisa och fördela begränsade delar av bostadsbeståndet upphävdes 1993, bestämde dåvarande regering att i stället ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. För att följa utvecklingen på området tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll på bostadsmarknaden. Arbetsgruppens (Fi 1993:C) slutsats i juni 1995 var att kommunerna hade klarat att få fram bostäder åt svaga grupper. Något närmare underlag som underbyggde denna slutsats presenterades emellertid inte. Samtidigt noterade gruppen att ”nedläggningen av de kommunala bostadsförmedlingarna kan på vissa håll ha inneburit att det blivit svårare särskilt för hushåll i ’gråzonen’ att få en bostad”. Arbetsgruppens samlade slutsats i juni 1995 var att det för närvarande inte fanns något skäl att lämna förslag till särskilda statliga åtgärder för att förbättra kommunernas tillgång till lägenheter. ”Det finns dock anledning”, betonade arbetsgruppen, ”att med uppmärksamhet följa frågan även fortsättningsvis, inte minst gäller det situationen i storstadsområdena”.

I regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 våren 1998 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 – från produktionstill boendepolitik (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregleringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överenskommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå ”goda resultat” när det gällde att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av ”att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter”.

Regeringen var samtidigt inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: ”Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en

PM 1995-06-13/Ag med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Näringsdepartementet, s. 17. 32

Prop. 1997/98:119, s. 60.

annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras” (s. 60).

Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedömningen, att ”många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen”. Denna bild bekräftas för övrigt också av de intervjuer som Socialstyrelsen har genomfört inom ramen för sin kartläggning 1999 av hemlösheten i Sverige: ”I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster”.

Allbo-kommittén gjorde i sitt slutbetänkande (SOU 2001:27) bedömningen att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte borde införas under de närmaste åren med hänvisning till i första hand en utbredd tveksamhet i kommunerna. Kommittén önskade avvakta försök med frivilliga överenskommelser på området.

En genomgående trend har varit att det funnits en övertro hos statsmakterna och i det statliga utredningsväsendet när det gäller parternas möjlighet och vilja att ingå frivilliga överenskommelser som skulle säkerställa svaga gruppers behov och tillgång av lämpliga bostäder. Det faktiska läget har varit ett annat, vilket Boverket har kunnat visa i sin årliga publikation Bostadsmarknadsläget och förväntat bostadsbyggande. För år 2000 framgår exempelvis, att det är allt färre kommuner som tillämpar någon form av förturssystem (35 % jfr med 49 % 1996). Två tredjedelar av kommunerna uppgav att de hade ett regelbundet samarbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men bara var femte hade motsvarande samarbete med privata fastighetsägare. Till detta kommer att antalet kommunala bostadsförmedlingar drastiskt har minskat under 1990-talet. Enligt Boverket fanns det i början av 2000 kommunal bostadsförmedling eller delvis kommunägd bo-

Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i dess betänkande På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet (SOU 1999:148), s. 121–22. 34

Socialstyrelsen (2000), s. 73.

stadsförmedling i 15 kommuner, medan det i 85 % av kommunerna helt saknades en samordnad förmedling av bostäder.

Den nu beskrivna utvecklingen ledde fram till att regeringen ansåg det nödvändigt att lagstifta om riktlinjer för den kommunala bostadsförsörjningen. Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001, och enligt denna skall program för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige. I sitt slutbetänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) föreslog Allbo-utredningen att lagen borde föreskriva att denna typ av riktlinjer antogs av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod för att säkerställa en mer omfattande debatt och för att frågan skall ges en självständig behandling i fullmäktige med en viss regelbundenhet. Regeringen har i sin proposition om allmännyttiga bostadsföretag (prop. 2001/02:58) bland annat föreslagit en ändring i ovannämnda lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som i princip överensstämmer med Allbo-utredningens förslag, dvs. att kommunfullmäktige skall besluta om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen minst en gång per mandatperiod. Kommittén för hemlösa välkomnar denna författningsändring.

Utvecklingen sedan den förutvarande lagstiftningen upphävdes 1993 har visat att bostadsförsörjningen för kommunerna skulle underlättas om det fanns en tvingande lagstiftning om anvisningsrätt som kommunerna kunde åberopa och använda sig av om frivilliga överenskommelser inte är möjliga att ingås med motparten. Reglerna skulle därmed kunna fungera som ett påtryckningsmedel för att frivilliga överenskommelser skall komma till stånd. Den förutvarande lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt fungerande i praktiken på detta sätt. Ingen av landets hyresnämnder behandlade ett sådant ärende så länge lagen var i kraft, vilket tyder på att lagstiftarens intentioner hade avsedd effekt.

Boverket (2000b), s. 26. 36

SOU 2001:27, s. 191. 37

SOU 2001:27, s. 167.

6.5 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad

Tillgången på lägenheter möjliga att efterfråga och förmedla också till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och/eller till hushåll som i dag är exkluderade, är av central betydelse för möjligheten att långsiktigt åtgärda hemlösheten. Enligt kommitténs mening är nybyggnation av bostadslägenheter i tillväxtområden med bostadsbrist en grundläggande förutsättning för att kommunerna skall kunna anvisa och förmedla lägenheter.

Byggandet av bostadslägenheter har varierande effekter på hemlösheten beroende på i vilka delar av bostadsmarknaden de byggs och beroende på pris, upplåtelseform och hur de förmedlas. Lägenheter som byggs och förvaltas direkt för i dag hemlösa medborgare får förstås mer direkt effekt än ”lyxlägenheter” som först på lång sikt – genom de flöden av omflyttningar i beståndet som uppkommer – kan tänkas bidra till bostadsförsörjningen för hushåll med svaga positioner på bostadsmarknaden.

Medborgarnas respekt för kommunala anvisningsmöjligheter är också beroende av tillgången på lägenheter. Kommittén anser därför att möjligheten att framgångsrikt kunna förmedla lägenheter till behövande hushåll förstärks av ett ökat utbud av lägenheter på hela bostadsmarknaden. Flera olika modeller och förslag är tänkbara för att öka tillgången på lägenheter, vilka antingen har en direkt eller indirekt påverkan på hemlösas människors möjligheter att beredas en egen bostad. Några av de modeller som diskuterats är följande, den ena utesluter naturligtvis inte den andra: N Ett förslag gäller möjligheten att inrymma olika upplåtelsefor-

mer i samma fastighet, s.k. tredimensionell fastighetsindelning,

vilket på sikt skulle kunna öka tillgången av bostadslägenheter.

Enligt nuvarande bestämmelser i jordabalken är fastighetsin-

delningen tvådimensionell, dvs. enskilda fastigheter avgränsas

mot varandra genom vertikala gränser i markplanet. Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i sitt be-

tänkande Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87)

föreslagit en tredimensionell fastighetsindelning enligt vilken

fastigheter skall kunna avgränsas mot varandra också genom

horisontella gränser över eller under markytan. Kommittén ansluter sig till detta förslag.

N Genom en modell med tredimensionell fastighetsindelning

finns det också möjlighet för en hyresgäst som bor i en fastig-

het att behålla det kommunala bostadsbolaget som hyresvärd

om denna inte försäljs utan bibehålls i bolagets ägo. För att en

hyresgäst skall kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag

som hyresvärd i samband med fastighetens ombildning till bostadsrätt bör nuvarande förbudet i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse upphävas partiellt.

N Vid sidan om hyresrätt och bostadsrätt kan det vara aktuellt att

införa kooperativ hyresrätt som en helt ny upplåtelseform, där den enskilde med en insats bidrar till fastighetens kapitalbildning men där den enskilde inte kan omsätta sin lägenhet utanför kooperativet. Kooperativ hyresrätt är en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Regeringen har den 1 november 2001 överlämnat en lagrådsremiss där man introducerar just

denna nya upplåtelseform. Regeringens förslag grundar sig på

betänkandet Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) där utredningen föreslog att denna upplåtelseform, som hittills bedrivits

som en försöksverksamhet, skall permanentas. Ett av motiven

är att de boende ges ett större inflytande över sitt boende genom en ökad grad av självförvaltning. Hyresvärden är en koo-

perativ hyresrättsförening där hyresgästerna är medlemmar. I

lagrådsremissen föreslås två huvudtyper av föreningar: Ägar-

modellen där föreningen äger det hus där lägenheterna finns,

samt hyresmodellen där föreningen hyr lägenheterna av fastighetsägaren. Föreningen skall själv bestämma hyran för lägenheterna. Bostaden skall inte kunna säljas på samma sätt som en

bostadsrätt, vilket innebär att det inte finns samma utsikt till

vinst som vid försäljning av en bostadsrätt. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2002.

6.6 Överväganden och förslag

Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidragen för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande

Som en generellt stödjande åtgärd bör regeringen även överväga att starkt reducera eller avskaffa nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. Kommittén för hemlösa ansluter sig i denna del till Fastighetsbeskattningskommitténs förslag i dess slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34).

7 Kommunerna och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill kommittén för hemlösa framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsföretaget Byggnads AB Mimer har utvecklat under hösten 2001. Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. Kommittén för hemlösa vill dock i första hand uppmana kommuner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klienter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att på sikt leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras. Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal på obestämd tid. Kommittén vill framhålla att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exem-

pel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal på begränsad tid.

7.1 Centrala uppgifter för den kommunala bostadspolitiken

Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) hade enligt sina direktiv i uppdrag att bland annat kartlägga kommunernas bostadspolitiska ansvar i den framtida bostadspolitiken samt överväga vilka medel kommunerna behövde för att kunna uppfylla sitt ansvar. På grundval av den övergripande bostadspolitiska målsättningen (se kapitel 5-6) ansåg kommittén att det ”framträder fyra centrala uppgifter för den kommunala bostadspolitiken” (SOU 1996:156, s. 240–41):

N Skapa goda boendemiljöer för alla: Bostadspolitiska utredningen

framhöll att det framöver krävs stora kommunala insatser i

framför allt de mest utsatta bostadsområdena för att kunna leva

upp till de bostadspolitiska målen och PBL:s portalparagraf.

N Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i

boendet eller en svag ställning på bostadsmarknaden: Bostadspolitiska utredningen betonade att ansvaret för bostadsförsörj-

ningen även innefattar ”människor som är hemlösa eller hotas

av vräkning” och för att leva upp till detta ansvar krävs ”en nära

koppling mellan bostadspolitik och socialpolitik samt ett väl

fungerande samarbete mellan bostadsföretag, kronofogde och

socialtjänst (s. 240)”.

N Ta ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen: Bostadspoli-

tiska utredningen framhöll att ”i flertalet kommuner” behöver

det övergripande kommunala ansvaret för bostadsförsörj-

ningen, också omfatta åtgärder som underlättar för människor

att söka bostäder. ”En centralt organiserad förmedlingsverk-

samhet kan spela en viktig bostadspolitisk roll i särskilt större

kommuner där efterfrågan på bostäder är växande”, konstaterade kommittén i sitt slutbetänkande (s. 241).

N Främja ett integrerat boende: Under 1990-talet har utvecklingen

i de tre storstadsregionerna kännetecknats av en fördjupade

boendesegregation. En allmängiltig definition av begreppet

segregation är människors åtskillnad i rummet på sociala, ekonomiska eller etniska grunder. Omfattningen och konsekvenserna av boendesegregationen beskrivs ingående i Social Rapport 2001, utgiven av EpC vid Socialstyrelsen. En av segrega-

tionens effekter är att hushåll med mindre goda ekonomiska

och sociala förutsättningar samt mindre möjligheter att påverka

samhällsutvecklingen tenderar att samlas i de minst attraktiva

bostadsområdena. ”Utsatta grupper i samhället hänvisas till utsatta bostadsområden”, konstaterade Bostadspolitiska utredningen i sitt slutbetänkande. Som tillhörande en socioekonomiskt resurssvag grupp finns en förhöjd risk för att de drabbas av bostadslöshet och hemlöshet till följd av obetalda hyres-

skulder. För att motverka boendesegregation krävs även att

kommunerna skapar förutsättningar ”för ett integrerat boende

med allsidigt sammansatta bostadsområden” (s. 241).

I den nya bostadspolitiska miljön krävs att befintliga kommunala styrmedel används både aktivt och flexibelt. ”Varje kommun bör ha en klar bild av vilka styrmedel som står till förfogande för en kommunal bostadspolitik samt hur dessa kan och bör användas på den nya bostadsmarknad som trätt fram”, betonade Bostadspolitiska utredningen i sitt slutbetänkande (s. 242). Kommittén ansåg i denna del att ”kommunerna kan driva en aktiv bostadspolitik genom att utveckla och använda befintliga styrmedel” och att det inte ”i nuläget” var motiverat med någon ytterligare lagreglering av kommunernas bostadspolitiska ansvar. Samtidigt konstaterade kommittén följande:

Kommittén vill dock framhålla att hänsynen till de utsatta hushållen

kräver att kommuner och fastighetsägare kommer överens om förmedlingen av bostäder. Om kommunernas förmåga att uppfylla sitt bo-

stadssociala ansvar allvarligt hotas och förutsättningar för en lösning i

samförstånd med fastighetsägarna inte finns, bör kommunerna återfå en

lagstödd möjlighet att nå förmedlingsrätt [till privata hyresbostäder].

1 Bland annat betonas att boendesegregation i Sverige huvudsakligen framstår som en åtskillnad mellan ”svensktäta” respektive ”svenskglesa” bostadsområden (Social Rapport 2001, s. 203). 2 SOU 1996:156, s. 139.

7.2 Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruksproblem

I Socialstyrelsens kartläggning 1999 fick uppgiftslämnarna bedöma vilka problem som hemlösa hade utifrån behovet av behandling eller omvårdnad i samband med bland annat psykiska problem och missbruksproblem. Det ligger i sakens natur att andelen klienter med denna problematik är betydande, eftersom det just är socialtjänsten, kriminalvården och psykiatrin som är uppgiftslämnare. Klienter och patienter med denna svåra problematik tillhör på ett naturligt sätt dessa myndigheters ansvarsområden. Kommitténs aktgenomgång av samtliga personer (totalt 80) som under 1998 bodde i s.k. träningslägenheter i Västerås bekräftar också bilden av att en absolut majoritet antingen har haft eller fortfarande har mångåriga och svåra missbruksproblem, i många fall i kombination med psykisk ohälsa även om detta inte är liktydigt med att alla lider av en allvarlig psykisk störning. Genomgången visar samtidigt att tillgång till en egen bostad är av stor vikt för den enskildes återhämtning och återintegration i samhället.

Men det handlar inte bara om att dessa människor har allvarliga och långvariga missbruksproblem och att de saknar tillgång till en bostad på den reguljära bostadsmarknaden och ett stadigvarande arbete. Flertalet av dessa människor är socialt utestängda (socialt exkluderade) från samhället: de lever vid sidan av samhället i stället för som en del av samhället (Edgren-Schori 2000). I Social Rapport 2001 (kapitel 2) diskuteras utförligt innebörden av detta begrepp med hänvisning till aktuell forskning på området.

Hemlöshet kan sägas vara en extrem form av social utestängning (Edgar & Doherty 2001), eftersom exkluderingen gäller en rad olika arenor och sektorer av samhället. Det rör sig om människor som antingen aldrig har släppts in på de ”samhällsarenor” som borgar för trygghet och ett självständigt liv, eller som har utestängts från dessa arenor. Edgren-Schori (2000) har i sin licentiatavhandling beskrivit hur denna process tar sig uttryck i två undersökta bostadsområden med avseende på de sociala, kulturella, ekonomiska och politiska sfärerna. Hon betonar att faktorer som har lett till utestängning från en samhällsarena också kan leda till utestängning från andra områden; de bildar tillsammans en ödesdiger kedje-

3 Kommittén anför i sitt delbetänkande SOU 2000:14 (s. 60–62) principiella synpunkter på frågeställningen om ”psykiska problem/sjukdomar”.

reaktion. I Social Rapport 2001 förmedlas samma bild. Här refereras till en rapport som EG redovisade 1991 om fattigdomen i Europa där man menar att fattigdomen har ändrat karaktär. Tidigare var fattigdom liktydigt med att hushåll levde under existensminimum, men numera har utestängningen från arbetsmarknaden – och andra samhällssektorer – kommit att framstå som det främsta fattigdomsproblemet.

Hemlösa med allvarliga och långvariga missbruksproblem har nästan undantagslöst haft regelbunden kontakt med socialtjänsten. Tidigare refererad aktgenomgång i Västerås visar att dessa personer under åren lopp har genomgått ett otal olika ”insatser” eller ”åtgärder” på skilda områden, ofta manifesterade i arbets- eller behandlingsplaner. Det kan röra sig om missbruksbehandling eller aktivitetsprogram. Jämsides kan dessa klienter ha erhållit någon typ av ”boende” med socialtjänsten som huvudman eller hyresvärd. Men det finns också exempel på personer som utestängts, ”straffat ut sig”, från härbärgen och andra korttidsboenden, och som därmed i realiteten inte omfattas av bestämmelsen i 3 § socialtjänstlagen om att ”kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver”. Det finns därför skäl för kommittén att erinra om att Kammarrätten i Stockholm i november 2001 har avkunnat en dom enligt vilken man tydligt klargör att kommunen är skyldig att ge det stöd och den hjälp som behövs för att undanröja ett nödläge som en person kan ha hamnat i (exempelvis bistånd för att kunna få en akut logiplats på ett natthärbärge), alldeles oberoende av om den enskilde själv kan sägas ha förorsakat situationen.

Boendeinsatser som riktas till missbrukare har ofta en tydlig dominoeffekt: om klienten återfaller i missbruk eller bedöms misssköta sig utestängs han eller hon från exempelvis sysselsättningsaktiviteten, vilket riskerar att också leda till att man går miste om sin plats i boendet. I förlängningen kan rätten till försörjningsstöd äventyras under kortare eller längre period eftersom klienten inte följer den upprättade arbetsplanen.

4 Social Rapport 2001, s. 30. 5 Grunderna för att utestänga en klient från exempelvis ett härbärge kan variera. Det kan röra sig om verbala hot eller våld från klientens sida, men det kan också bero på bagatellartade företeelser. Se vidare Remaeus uppsats De spärrade (1995). 6 Kammarrätten i Stockholm, mål nr 33-2001 (2001-11-19). Målet avsåg en hemlös kvinna som av socialjouren i Stockholm hade vägrats ekonomiskt bistånd till en logiplats för en natt på ett härbärge.

En väsentlig frågeställning är vad som bidrar till en positiv och framgångsrik återhämtning hos klienten. Kommittén för hemlösa har valt att använda begreppet återhämtning (Topor 2001) i stället för rehabilitering för att understryka att det här rör sig om en process på många olika livsområden, och att den kan ske helt eller delvis. Forskningsledaren Alain Topor har formulerat begreppet återhämtning utifrån en studie av personer med svåra psykiska störningar. Forskningen om återhämtning kan även överföras på många hemlösa klienter, inte minst eftersom många uppvisar samma typ av psykiska störningar. Några i Topors empiriska studie har betecknande nog haft erfarenhet av hemlöshet. Från socialtjänstens sida kan det emellertid finnas en osäkerhet om ”viljans förmåga” när det gäller en missbrukares intentioner att vilja upphöra med missbruket. Osäkerheten kan grunda sig på ständigt återkommande misslyckanden.

Frågan om återhämtning berörs även av Arne Kristiansen som i sin avhandling i Fri från narkotika (2000) har undersökt vilka faktorer som varit betydelsefulla när ett antal narkomaner, med långvarigt och tungt missbruk bakom sig, lyckats upphöra med sitt missbruk och leva ett ”vanligt liv”. Alla underströk betydelsen av ”förtroendefulla relationer till personer som kunde se och möta dem i deras inledningsvis bräckliga förändringssträvanden” (Kristiansen 2001). Socialarbetare kan göra viktiga insatser i en förändringsprocess. Problemet med missbrukarvården generellt sett är dock att den är ”brist- och problemorienterad” och man kan därför anta att ”det ofta finns ett glapp mellan vad klienten respektive missbrukarvården anser är det primära problemet. Det är dock vanligtvis missbrukarvårdens definition av problemet som kommer att styra hur behandlingen kommer att utformas” (Kristiansen 2001). Det som utmärker den missbrukarvård som ”börjar där klienten står” är att den är flexibel och individualiserad och ser förändringen som en långsiktig process.

Den utgår inte ifrån hur man brukar göra eller vad man tror sig veta är bäst för klienten, utan ifrån klientens personliga behov och hur hon eller han definierar problemen för att på så sätt förstärka och på sikt utvidga hennes eller hans förändringsambitioner. /---/ En bostadslös narkotikamissbrukare som vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp med bostad kommer förmodligen i de flesta svenska kommuner att mötas av kravet på att hon eller han först måste bli drogfri för att komma ifråga för en lägenhet, vilket oreflekterat kan tyckas vara ett rimligt krav. Men i stället är det ofta ett exempel på hur man kan hindra missbrukare från att förändra sitt liv. Det är nämligen inte ett

orimligt antagande att en lösning av bostadsproblemet kan bidra till en lösning av missbruksproblemet (Kristiansen 2001).

Dessa villkor som socialtjänsten kan sätta upp för att hjälpa en hemlös alkohol- eller drogberoende klient att erhålla ett tillfälligt ”boende” på exempelvis ett inackorderingshem, bottnar i en uppfattning att ”boendet” snarare ingår som en del i en behandlingskedja än utgör en social rättighet. Det är mer regel än undantag att en klient som återfaller i missbruk, eller som aldrig upphör med sitt missbruk, mister sin plats på inackorderingshemmet eller träningslägenheten eller annat boende som socialtjänsten kan ha anvisat. Eller så erhåller de inte en sådan plats utifrån dogmen ”först drogfri – sedan bostad”. Denna inställning torde vara den gängse förekommande hos socialtjänsten i storstadsregionerna. Det finns starka skäl att ifrågasätta denna hållning. Annika Remaeus (1995) menar utifrån sina erfarenheter av arbete med hemlösa på dåvarande Kammakargatans planeringshem i Stockholm, att hjälpsystemet ibland ställer alltför höga krav på klienten utan att ta hänsyn till var klienten befinner sig. Detta kan medföra, som Remaeus påpekar, att ”klienten snabbt gör sig omöjlig för fortsatt boende /---/. Överlag har institutionerna haft en för hög kravnivå för många av de hemlösa t.ex. med absolut nykterhetskrav”.

Vikten av att erbjuda hjälp på klientens egna villkor understryks i den kliniska pilotstudien av 35 hemlösa i Stockholm som genomfördes hösten 2000 av Avdelningen för socialmedicin vid Karolinska Institutet och socialmedicinska enheten vid Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting (se vidare avsnitt 8.2.5). I slutrapporten framhålls bland annat följande:

För att lyckas med vård och behandling till människor som hamnat i utanförskap och hemlöshet och som på grund av detta ofta känner sig berättigat svikna av samhällets officiella myndigheter är det nödvändigt att så långt som möjligt erbjuda hjälp på klienternas egna villkor. Detta ställningstagande visade sig också av flera skäl för projektet vara mycket lyckosamt. (Halldin m.fl. 2001, s. 85).

7 I avsnittet 7.4 om den sekundära bostadsmarknaden diskuteras begreppet ”behandling” i socialt arbete, och den kritik som både yrkesutövare och forskare i socialt arbete har riktat mot uppfattningen att socialarbetare skulle ägna sig åt ”behandling” med tanke på att ett socialkontor till största delen är organiserat för ”handläggning av förvaltningsärenden och utövandet av judiciell tvångsmakt och inte för ett socialt behandlingsarbete” (Levin, Sunesson och Swärd 1998, s. 189). 8 Remaeus (1995), s. 49.

Samma synsätt präglar Projekt Basstation i Stockholm som är en boendeenhet med omvårdnad och öppenvård och som kommer starta i början av 2002 i samarbete mellan Stockholms stad, Beroendecentrum och Stadsmissionen. Den planerade verksamheten vänder sig till 18 av de mest utsatta hemlösa personer, vilka

… trots olika insatser från både Beroendecentrum och Enheten för hemlösa lever i sociala misär. De saknar boenden som fungerar, de har svårt att tillgodogöra sig vård och är i stort behov av medicinska och sociala insatser. De flesta har varit tvångsintagna på LVM och LPT vid flertal tillfällen. De skulle kunna klassificeras som de personer som alla myndigheter uppfattar som det är svårast att finna mer varaktiga boende- och vårdformer för. Ett par personer klarar inte av härbärgesboenden utan är uteliggare.

Basstationen skall fungera som en bas för ett tryggt boende, vård och social omsorg. Vederbörande skall kunna bo på enheten under en längre tid och ha tillgång till medicinsk kompetens på basstationen. Samtidigt skall sociala handlingsplaner utarbetas av behandlingspersonalen. En viktig utgångspunkt och som knyter av till förhållningssättet att hjälpa hemlösa på deras egna villkor, är att de boende inte skall kunna straffa ut sig genom att vara alkohol- eller drogpåverkade. En annan utgångspunkt är att team- och samarbete mellan olika huvudmän och kompetensen ”leder till ett nytänkande och att det därigenom skapas nya former av metoder och förhållningssätt”. Till verksamheten kommer kopplas en oberoende forsknings- och uppföljningsinsats.

En mer villkorslöst stödjande och relationsskapande insats med utgångspunkt i den situation som klienten/patienten befinner sig, har större förutsättningar att leda till en varaktig återhämtning för den enskilde. Ett exempel på det senare är H 13 i Hannover, som är benämningen på ett projekt som har drivits i Hannover sedan augusti 1994. Fastigheten uppfördes på uppdrag av Soziale Wohnraumshilfe Hannover (SWH) vars huvudsakliga uppgift är att anvisa permanenta bostäder med egna hyreskontrakt till hemlösa människor. När lägenheterna fördelades kom endast de hemlösa ifråga som tidigare hade haft ett tillfälligt boende på institutioner för ensamstående hemlösa med särskild problematik, dvs. i praktiken de som hade varit härbärgesboende. Hyresgästerna erbjöds stödinsatser, men detta var inget villkor för att erhålla en egen bostad. En vetenskaplig utvärdering av verksamheten har gjorts av so-

9 Ur socialtjänstförvaltningens skrivelse 2001-06-18. 10

Ur socialtjänstförvaltningens skrivelse 2001-06-18.

ciologen Volker Busch-Geertsema vid GISS (Gesellschaft für Innovative Sozialforschung und Sozialplanung) i Bremen, baserad på de första 2,5 åren efter inflyttningsfasen. Därefter har en ytterligare uppföljning skett våren 2001. Resultatet av den första utvärderingsperioden presenterades och diskuterades av Volker Busch- Geertsema vid kommitténs konferens På väg mot ett hem i november 2000. Utvärderingen 2,5 år senare visade att av totalt 16 boende i H 13 kunde 15 framgångsrikt integreras i en normal bostad med eget kontrakt. Vid den uppföljning som ägde rum våren 2001 är resultatet fortfarande mycket positivt. Volker Busch-Geertsemas anförande har efter konferensen i Malmö bearbetats och återges separat i slutbetänkandets bilagedel.

7.3 Kommunernas ansvar för en väl fungerande bostadsmarknad

7.3.1 Kommunala instrument för en fungerande bostadsplanering och bostadsförsörjning

Syftet med det bostadspolitiska regelverket är att stödja kommunerna i deras strävan att föra en aktiv bostadspolitik. Detta berördes redan i början av 1980-talet i regeringens direktiv till den av regeringen tillsatta bostadskommittén: ”Delvis bygger kommunernas handlande på lagstiftning, som ger kommunerna möjligheter att föra en aktiv bostadspolitik. Hur dessa möjligheter utnyttjas är beroende av kommunala beslut” (SOU 1984:34, s. 135). De instrument som står till kommunernas förfogande är framför allt följande: N Villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal. N Kommunalt bostadsförsörjningsansvar.

Villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal

Kommunerna har enligt plan- och bygglagen (PBL) ett planmonopol. Kommunen fastställer översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utformning. I exploateringsavtalet träffar kommunen och byggherren överenskommelse om exempelvis bebyggelsen av ett blivande bostadsområde. Exploateringsavtal kan också som Allbo-utredningen påpekar i sitt slutbe-

Personlig kommunikation augusti 2001 med Busch-Geertsema.

tänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) användas i bostadssociala syften för att kunna säkra lägenheter till socialtjänstens behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbebyggelsen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform. Allbo-utredningen exemplifierar det senare med den standardiserade mall som Tyresö kommun använder sig av:

Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hyresrätter. Antalet varierar från 50 procent till samtliga bostäder. Kommunen kräver dessutom att få fortsatt förmedlingsrätt till 50 procent av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd.

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och det kommunala

bostadsföretagets roll

Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001. Enligt lagen skall riktlinjer för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige. Lagen skall ses mot bakgrund av att allt färre kommuner har upprättat bostadsförsörjningsprogram. Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät år 2000 utarbetade endast 10 % (28 st) av kommunerna ett bostadsförsörjningsprogram som underställs kommunfullmäktige. I stället valde 48 % av kommunerna (138 st) att hänskjuta ärendet till översiktsplanen eller fördjupningar av översiktsplanen. Slutligen uppgav 31 % (90 st) att de inte aktivt arbetade med bostadsförsörjningsplanering.

Samtidigt med denna utveckling har antalet kommunala bostadsförmedlingar minskat oerhört kraftigt, och motsvarade 5 % år 2000 (15 kommuner inklusive de kommuner som redovisar delvis kommunägda förmedlingar). I den mån en kommun inrättar en kommunal bostadsförmedling är det dock upp till varje förmedling att fastställa principerna för sin lägenhetsförmedling till bostadssökande. Minst 85 % av kommunerna saknar över huvud taget en samordnad förmedling av bostäder. Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling kan varannan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande, men var fjärde kommun uppgav samma år att de inte gav någon service alls till bostadssökande.

Även om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen är densamma som när tidigare lagstiftning upphävdes 1993, ”visar situa-

SOU 2001:27, s. 158. 13

I prop. 2001/02:58 föreslås i enlighet med Allbo-kommitténs förslag, att kommunfullmäktige skall beslut om dessa riktlinjer under varje mandatperiod.

tionen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen”, betonades det i prop. 2000/01:26 som föregick den nya lagstiftningen på området.

Antalet kommuner som tillämpar någon form av förturssystem till personer som behöver det av framför allt sociala och medicinska skäl, har minskat betydligt under den senaste femårsperioden. Eftersom allt fler kommuner överlämnar förmedlingsverksamhet till ett privaträttsligt organ, måste förtursverksamheten fortsätta att handläggas av kommunen eftersom det senare innebär en myndighetsutövning.

Det kommunala bostadsbolaget har en avgörande roll för att kommunerna skall kunna ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Allmännyttiga bostadsföretag. Kommunerna äger genom sina egna bostadsföretag en stor del av fastighetsbeståndet: 22 % av bostäderna i alla upplåtelseformer och cirka 55 % av hyreslägenheterna. Var femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bostadsföretag. Regeringens förslag i prop. 2001/02:58 vidgar begreppet ”allmännyttigt bostadsföretag” och innebär att även andra aktörer än kommunerna helt eller delvis skall kunna äga allmännyttiga bostadsföretag. Kommittén för hemlösa ställer sig bakom detta förslag, eftersom fler aktörer i samhället än enbart kommunen därmed engageras i en solidarisk bostadsförsörjning.

Det är samtidigt viktigt att slå vakt om allmännyttans unika roll, vilket Kommittén för hemlösa anser vara av avgörande betydelse för den framtida bostadsförsörjningen, bland annat för att underlätta förmedlingen av bostäder till grupper med en svag ställning på den vanliga bostadsmarknaden. I propositionen har regeringen därför föreslagit att en tillståndsplikt införs vid överlåtelse av vissa allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder. Det innebär att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag måste godkännas av länsstyrelsen. Detta gäller även vid överlåtelser av hela eller delar av kommunens eller ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter. Kommittén för hemlösa ställer sig där bakom de tankegångar och förslag som redovisas i regeringens proposition 2001/02:58.

Genom en aktiv ägarstyrning kan det allmännyttiga bostadsföretaget kombinera en affärsmässig inriktning med en tydlig social

Karlén (1998), s. 41. 15

SOU 2001:27, s. 160.

profil. Ett exempel är Byggnads AB Mimer i Västerås som under våren 2001 erhöll kompletterande ägardirektiv med en uttalad bostadssocial dimension. I Mimers nya ägardirektiv framgår bland annat följande:

2. Inriktning /---/ Företaget ska aktivt motverka segregation. Det sociala ansvarsta-

gandet måste delas av alla aktörer på bostadsmarknaden. Mimer som

stor fastighetsägare är normbildare.

3. Uppgift

/---/ Verksamheten ska utifrån en social grund och på långsiktiga och

affärsmässiga principer skapa den kommunnytta som gör det

motiverat för Västerås stad att äga bolaget.

Kommittén för hemlösa vill betona vikten av att kommunerna i större utsträckning använder sig av ägardirektiv för att det kommunala bostadsföretaget aktivt skall ta ett bostadssocialt ansvar och därmed ha en viktig roll för att kommunerna skall kunna fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen gentemot alla kommuninvånare.

7.3.2 Tillgång på bostäder

Antalet kommuner med bostadsbrist har ökat under 90-talet. År 1994 bodde 4 % av landets invånare i en kommun med bostadsbrist, idag är motsvarande siffra 45 %. Samtidigt ökade antalet lediga lägenheter för omedelbar uthyrning mycket kraftigt fram till 1998. I mars 1990 uppgick antalet sådana lägenheter till totalt 3 500 för att året därefter nå upp till toppnoteringen 62 250. Sedan 1999 har antalet sådana lägenheter återigen minskat: i mars 2000 var antalet 48 700 och 2001 närmare 37 800 hyreslägenheter.

Allmännyttan hade den 1 mars 2001 en större andel lägenheter till uthyrning (3,1 %) jämfört med privata fastighetsägare (1,9 %). Motsvarande andel i mars 2000 var 4 respektive 2,4 %. Andelen outhyrda lägenheter var i mars 2001 3,6 % för allmännyttan och

Detta utvecklas i Svenska Kommunförbundets skrift Ägarstyrningens struktur och verktyg (2000), som ingår som en delrapport i förbundets projekt ”Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag”. 17

Lägenheter lediga för omedelbar uthyrning ingår som en del i samlingsbegreppet outhyrda lägenheter, vilket består av delmängderna lägenheter lediga till uthyrning (vilket är den statistik som kommittén refererar till i det aktuella avsnittet), utrymda för reparation eller ombyggnad, utrymda på grund av förestående rivning samt outhyrda av annan orsak. 18

SCB (2001).

2,4 % för privata bostadsföretag, och denna andel outhyrda lägenheter motsvarar på årsbasis cirka 2,2 miljarder kronor i uteblivna hyresintäkter.

Bristen på bostäder är till stor del koncentrerad till tillväxtregioner och högskoleorter, medan lediga lägenheter huvudsakligen finns i kommuner utanför storstadsregionerna. Cirka 32 000 (84 %) av de lägenheter som i mars 2001 var lediga för uthyrning fanns i kommuner med färre än 75 000 invånare.

Utvecklingen i Sverige har inneburit en regional polarisering när det gäller befolkningsutveckling och bostadstillgång. Å ena sidan finns ett mindre antal expansiva kommuner och regioner med befolkningsökning och brist på bostäder. Å andra sidan har flertalet kommuner en befolkningsminskning och oftast också överskott på bostäder.

Hemlöshet är dock inte, vilket kan förefalla paradoxalt, enbart begränsad till kommuner med bostadsbrist, utan även i kommuner som har ett överskott på lägenheter kan bostadsföretagen välja att inte hyra ut till hushåll som har en svag ställning på bostadsmarknaden. Detta illustreras av det faktum att av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt Socialstyrelsens kartläggning, tillhörde endast hälften någon av de 32 kommuner som enligt Boverkets inventering från april 1999 uppvisade någon bostadsbrist. Trots att det i hälften av landets kommuner som då hade flest antal hemlösa inte existerade någon bostadsbrist, valde bostadsföretagen att inte hyra ut till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

7.3.3 Kommunens ansvar för särskilda grupper

Äldre och funktionshindrade

Enligt socialtjänstlagen 7 §, andra stycket, skall socialnämnden i sin verksamhet bland annat ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad. Den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2002 innebär ingen förändring i detta avseende. En vanligt förekommande missuppfattning är att detta lagrum skulle möjliggöra för en enskild att åberopa en ”rätt till bostad” genom soci-

SCB (2001). 20

Sveriges nationalrapport /---/, s. 17. 21

Socialstyrelsen (2000), s. 29; Boverket (1999), s. 3. Bearbetningen av myndigheternas uppgifter har gjorts av Sahlin och Thörn (2000), s. 7. 22

SoL 7 §, andra stycket, motsvaras av 3 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).

altjänstens försorg, men så är inte fallet vilket kommittén utförligt belyser i kapitel 5. I den aktuella paragrafen framhålls enbart att socialnämnden skall ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad, vilket inte är liktydigt med att socialnämnden har en allmän skyldighet att tillhandahålla en bostad. Dåvarande Socialtjänstkommittén (dir. 1991:50) betonade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), att socialtjänstens ansvar för boendefrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. ”Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder /---/ ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter”.

Socialtjänstens särskilda åtaganden avser alltså äldre samt psykiskt och fysiskt funktionshandikappade människor. Lagbestämmelsernas utformning är desamma i ”gamla” som i nya socialtjänstlagen med ikraftträdande fr.o.m. den 1 januari 2002.

För äldre stadgas i nuvarande SoL 19–20 §§:

19 §

Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att

leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. 20 §

Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder

och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.

När insatserna i hemmet är otillräckliga skall de äldre erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Till kommunernas skyldighet att inrätta särskilda boendeformer räknas bland annat ålderdomshem och olika former av servicebostäder. Lägenhet i servicehus hyrs på samma sätt som ”vanliga” bostäder. Det bör tilläggas att riksdagen i maj 1985 godkände ett program för förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85:142, bet. 1984/95:BoU24, rskr. 1984/ 85:347), där det i ett av målen bland annat slogs fast att ”alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad”; departementschefen gjorde en åtskillnad mellan å ena sidan ett insti-

SOU 1994:139, s. 309. 24

SoL 19–20 §§ motsvaras av 5 kap. 4-5 §§ i nya socialtjänstlagen (2001:453).

tutionsboende och å andra sidan ”ett självständigt boende”, där det senare förutsätter att bostaden upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt och där stöd, hjälp och vård ”lämnas med respekt för den boendes integritet och självbestämmanderätt” (prop. 1984/85:142, s. 10). I den utredning som föregick regeringens förslag, Bo på egna villkor (SOU 1984:78), pekade arbetsgruppen på att många människor under lång tid vistas på olika slags institutioner ”utan att i egentlig mening betraktas som boende”:

De allra flesta av dem har ingen egen bostad utanför den institution där de vistas. De saknar ofta den grundläggande rätten att rå sig själva och de har bara begränsade möjligheter att umgås med egna vänner och anhöriga om omge sig med egna tillhörigheter.

Även i regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) betonades integritet som en av tre grundläggande principer för äldreomsorgen: integritet, trygghet och valfrihet. Valfriheten lyftes fram för att markera äldres rätt att utforma sitt eget liv, att kunna välja bostad osv. Det är mot denna bakgrund man skall se dåvarande ändringen av socialtjänstlagen 19 §, som trädde i kraft den 1 januari 1998 (1997:313), där det betonas att äldre skall leva och bo självständigt ”och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet”.

För fysiskt och psykiskt funktionshindrade stadgas i nuvarande SoL 21 §:

Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.

Den vanligaste formen av ”bostad med särskild service” är gruppbostad. År 1998 bodde 4 000 personer med psykiska funktionshinder i särskilda boendeformer. Samtidigt ”är det uppenbart att personer med svåra funktionshinder inte får sina behov tillgodosedda i full utsträckning”, konstaterar Grunewald & Leczinsky (2001, s.

I tidigare lydelse stadgades ”…leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra”. 26

SoL 21 § motsvaras av 5 kap. 7 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).

168). Dels kan det bero på domstolstrots från kommunernas sida i samband med verkställighet av en dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt socialtjänstlagen eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt utredningen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) har de flesta fallen av domstolstrots förekommit inom LSS-området. Ett annat skäl är att de personer som omfattas av LSS personkrets inte har sökt eller fått den aktuella insatsen.

LSS kan beskrivas som en rättighetslag där syftet är att tillförsäkra personer med livslånga eller med mycket långvariga funktionshinder det särksilda stöd de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga andra mäniskors (prop. 1992/93:159). De insats som LSS avser tillgodose är bland anant personlig assistans eller kontaktperson samt bostad med särskild service. Förutsättningen för att omfattas av LSS är att den enskilde tillhör någon av lagens tre personkretsar. De två första är desamma som den tidigare Omsorgslagen, dvs. utvecklingsstörning (personkrets 1) och begåvningshandikapp till följd av hjärnskada (personkrets 2). För personer med psykiska funktionshinder är främst personkrets 3 tillämpbar. Psykiatriutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Välfärd och valfrihet (SOU 1992:73) att kriterierna för psykiskt funktionshindrade att omfattas av LSS skulle utvidgas. I Socialstyrelsens slutrapport om utvärderingen av psykiatrireformen är slutsatsen att LSS bör stärkas. Socialstyrelsen pekar på att människor med mycket omfattande behov som exempelvis psykiskt störda missbrukare ”så gott som helt [saknar] insatser enligt LSS”. Fördelen för en psykiskt funktionshindrad att omfattas av LSS i stället för socialtjänstlagen är bland annat att rätten till insatsen är starkare och att insatserna med vissa undantag är kostnadsfria.

Övriga personer med svag ställning på bostadsmarknaden

Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är, som påpekades i kapitel 2, en avsevärt större grupp än de som brukar definieras som hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Personer som tillhör denna kategori befinner sig alltså i farozonen för att under någon eller några perioder av sitt liv hamna i hemlöshet enligt gängse definition.

En svag ställning på bostadsmarknaden innebär att den enskilde inte kan eller har stora svårigheter att erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden, eller löper en överhängande risk att bli av med sin befintliga bostad. Svårigheten att erhålla en bostad hänger samman med att såväl privata som allmännyttiga bostadsföretag ställer allt högre krav på bostadssökande, vilket är möjligt eftersom dessa i dag har en oinskränkt rätt att sätta upp egna villkor som bostadssökanden måste uppfylla för att komma ifråga för en bostad, förutsatt att dessa inte strider mot gällande lagstiftning.

För dessa människor återstår det att ansöka om ”bistånd i annan form” enligt socialtjänstlagen 6 g §. Men möjligheten för en enskild person som vare sig tillhör kategorin äldre eller funktionshindrade, att beviljas bistånd för att erhålla en bostad ändrades 1998 från att ha varit en uttalad rättighet för den enskilde till att bli en ”befogenhet men inte skyldighet” för kommunen att lämna bistånd, samtidigt som den enskilde klienten under åren 1998–2001 har saknat möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga det materiella innehållet i beslut som rör 6 g §. En person som exempelvis har ansökt om bistånd för ”boende” eller för att reglera en hyresskuld för att undgå vräkning eller som en förutsättning för att erhålla en bostad, har med andra ord haft en betydligt mer försvagad position gentemot kommunens socialtjänst jämfört med tidigare.

Fr.o.m. den 1 januari 2002 ändras bestämmelserna om rätten till bistånd så att hittillsvarande begränsningar om rätt till annat bistånd utmönstras ur lagen. Den nya socialtjänstlagen innebär därmed, i princip, en återgång till vad som gällde före den 1 januari 1998. I samband därmed kan alla former av biståndsbeslut överklagas genom förvaltningsbesvär. Denna förändring innebär sammantaget att klientens position stärks. Men det innebär å andra sidan inte att den enskilde klienten därmed har en stark ställning i förhållande till socialtjänsten, eftersom socialtjänsten inte har en ovillkorlig skyldighet att bistå med en bostad i likhet med vad fallet är beträffande äldre och funktionshindrade, inte ens om vederbörande hotas av vräkning. Som framgår av kapitel 5 föreslår kommittén att socialtjänstlagen skall kompletteras med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för människor som är att betrakta

Förbud mot exempelvis etnisk diskriminering återfinns i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering och förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken. 28

Uppdelning av olika former av bistånd infördes i SoL fr.o.m. den 1 januari 1998. Denna uppdelning upphör fr.o.m. den 1 januari 2002 när den nya socialtjänstlagen träder i kraft. 29

Socialtjänstutredningens uttryck i dess slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), s. 84.

som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

7.4 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser

7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning

Med en sekundär bostadsmarknad avses i detta sammanhang att socialtjänsten hyr ut en bostadslägenhet ”i andra hand” (andrahandsupplåtelse) – kombinerat med särskilda tilläggsvillkor – till en person som inte själv kan erhålla ett förstahandskontrakt på den vanliga bostadsmarknaden. Upplåtelseformen innebär bland annat att hyresgästen saknar det besittningsskydd som ”vanliga” hyresgäster har. I avsnitt 7.4.5 ges en närmare beskrivning av rättsläget vid andrahandsupplåtelse i allmänhet och på den sekundära bostadsmarknaden i synnerhet.

Den sekundära bostadsmarknaden kan grovt delas in i följande boendeformer, som i sin tur bildar steg i en ”boendetrappa” (Sahlin 1998, 2000). Det finns många lokala varianter avseende såväl innehåll som beteckningar. I själva verket kan två kommuner använda samma begrepp för olika typer av boendeform. N Grupp- eller kategoribostäder omfattar det som tidigare kallades

ungkarlshotell men utgörs också av sådana sammanhängande

grupper av bostäder i trappuppgångar eller hela hus som etablerats sedan slutet av 1980-talet för missbrukare och/eller psy-

kiskt funktionshindrade och där de boende hyr lägenheter av

socialtjänsten. N Träningslägenheter ses ofta som ett led i en utslussningsverk-

samhet. Dessa lägenheter hyrs ofta ut möblerade. Avsikten är

inte att hyresgästen skall överta bostaden permanent. Lägenheterna kan vara insprängda i vanliga hyreshus.

N Sociala kontrakt innebär att klienten hyr bostad i andra hand av

socialförvaltningen (försökslägenheter, kommunala kontrakt,

övergångslägenheter etc.). Målet är ofta att klienten skall överta

kontraktet.

I exempelvis Västerås överensstämmer innebörden och syftet med träningslägenheter med ovannämnda definition av ”sociala kontrakt”.

Boverkets kartläggning år 2001 visar att 242 av landets kommuner (85 %) har en sekundär bostadsmarknad och/eller en logimarknad. Inom en kommun förekommer flyttningar mellan den sekundära bostadsmarknaden och den s.k. logimarknaden, dvs. härbärgen, hotell och jourlägenheter som upplåts helt utan hyreskontrakt. I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av antalet från 1964 (uppgivet behov) fram till 2001.

Tabell 7.1. Utvecklingen av sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden 1964 (uppgivet behov), 1973, 1990 och 2001 (utbud)

År	Kategoriebostäder m.m.+ Sociala kontrakt + trä- Totala antal specialkontr. härbärgesplatser	ningslägenheter m.m. + härbärgesplatser
1964 (behov) 3 053		1 303	4 356
1973 (utbud) 3 816		772	4 588
1990 (utbud) 3 128		6 752	9 880
2001 (utbud) 6 414		10 766	17 180

Källor: Sahlin (1996), s. 223 och Boverket (2001). Uppgifterna för 1964 baseras på Nykterhetsvårdsundersökningens betänkande SOU 1967:36-37. År 1973 utgår från resultat redovisade i Socialstyrelsens rapport Specialbostäder för missbrukare (1975). År 1990 baseras resultatet på Sahlins (1996) avhandling. För år 2001 grundar sig resultatet på data från Boverkets bostadsmarknadsenkät.

När uppgifterna för 2001 bryts ner per boendeform framkommer, att 65 % av landets kommuner har försöks-/övergångslägenheter/motsvarande, 35 % har träningslägenheter/motsvarande, 40 % har kategoriboende/gruppboende/motsvarande och 45 % har härbärgen/korttidsboenden/jourlägenheter och annan form av tillfällig logi. Samtidigt finns kommuner som trots registrerad hemlöshet inte ägnar sig åt andrahandsupplåtelse utan i stället har kunnat erbjuda förstahandskontrakt via företrädesvis det kommunala bostadsföretaget.

I figur 7.1 redovisas omfattningen av specialkontrakt per 10 000 invånare i landets olika kommuner.

Resultatet av Boverkets kartläggning för år 2001 har inte publicerats i skrift, men delar återfinns på myndighetens hemsida (www.boverket.se). Kommittén har fått tillgång till underlagsmaterialet, och därmed kunnat bearbeta det ytterligare. Kommittén för hemlösa har kompletterat med uppgifter från de kommuner som inte ursprungligen har besvarat enkäten i den del som bl.a. gäller sekundära bostadsmarknaden.

Figur 7.1. Specialkontrakt per 10 000 invånare i landets kommuner

Specialkontrakt

per 10 000 invånare

28,0 till 114,4 (21)

14,0 till 27,9 (58)

7,0 till 13,9 (67)

0,1 till 6,9 (73)

0 (70)

Källa: Statistik bearbetad av SCB, baserat på Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2001

Följande kommuner har mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare vilket skall jämföras med samma kommuners antal hemlösa per 10 000 invånare:

Tabell 7.2. Kommuner med mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare (2001)

Kommun Specialkontrakt Antal hemlösa

	per 10 000 inv.	per 10 000 inv.
Karlskoga 114,4		14,37
Vallentuna 66,6		5,77
Sundbyberg 54,3		27,69
Uppsala	39,7	9,40
Älvkarleby 39,2		3,32
Ljungby	39,1	0,73
Tjörn	38,7	0,00
Öckerö	38,0	4,28
Helsingborg 36,3		16,93
Tyresö	34,6	4,99
Järfälla	34,4	7,52
Torsby	34,2	0,00
Mölndal	33,8	5,25
Kristianstad 33,8		5,28
Gävle	33,3	8,77
Västerås	33,0	14,67
Hofors	32,9	0,00
Sölvesborg 32,8		1,81
Nordanstig 31,1		0,00
Sundsvall	30,1	10,43

Den sekundära bostadsmarknadens huvudsyften är att ge någon form av bostad åt hemlösa samt att ge dem träning i eget boende och/eller referenser så att de skall kunna (åter)-integreras på den reguljära bostadsmarknaden. Specialkontrakt i kommunen – här liktydigt med försöks- och träningslägenheter, kategoribostäder och liknande bostäder som socialtjänsten upplåter med andra-

handskontrakt till ”svårplacerade hushåll” – är huvudsakligen det man menar med sekundär bostadsmarknad. Tabell 7:2 visar sambandet mellan antalet specialkontrakt enligt Boverkets enkät 2001 per 10 000 invånare och antalet hemlösa i Socialstyrelsens inventering från 1999 per 10 000 invånare i de 30 kommuner där flest specialkontrakt tecknats. Ett positivt samband kan konstateras vilket betyder att där det finns många specialkontrakt i relation till befolkningen finns det också många hemlösa i relation till befolkningen. Det bör noteras att de som har någon form av specialkontrakt inte räknats som hemlösa i Socialstyrelsens undersökning. I en vidare analys (med samtliga kommuner) fann man att detta förhållande inte förändrades även om man tog hänsyn till skillnader mellan kommunerna beträffande, medianinkomst, regiontillhörighet m.m.

Uppfattningen att specialkontrakt motverkar hemlöshet får alltså inget stöd, snarare tyder beräkningarna på det motsatta förhållandet.

7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad

Den sekundära bostadsmarknaden växte fram i slutet på 1980-talet och har permanentats och fortsatt att växa under 1990-talet. Genom att anvisa specialkontrakt till klienter som inte kunde erhålla bostäder på den reguljära bostadsmarknaden uppnådde såväl bostadsföretagen som socialtjänsten fördelar, fast från skilda utgångspunkter: För bostadsföretagen kan det vara ett sätt att upprätthålla sina krav på bostadssökande och ändå få hyresintäkter från dem som inte godkänns. Samtidigt kan dessa fördelar uppnås relativt riskfritt genom att kommunen garanterar hyreskostnaden vid betalningsförsummelse och att specialkontraktets utformning leder till hyresgästens omedelbara vräkning vid fall av störningar, och att detta t.o.m. sker på socialtjänstens bekostnad och ansvar. För socialtjänsten och socialnämnden har det varit viktigt att visa att man inte lämnar kommunens invånare åt sitt öde, utan att alla har ”tak-över-huvudet”.

Spridningseffekten till ett allt större antal kommuner kan i första hand tillskrivas en imitationsprocess där kommun A har en tendens att ”ta efter” en viss metod eller modell som tillämpas i kommun B

Se vidare bilaga 3, ”Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner”.

och C, alldeles oavsett om det finns oberoende utvärderingar som visar nackdelar och negativa effekter. Flera studier visar nämligen att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har något garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav (Sahlin 1996). Dessa erfarenheter finns även i Norge, vilket Evelyn Dyb vid Norges Byggforskningsinstitutt har visat i en rapport som presenterades tidigare i år vid första nordiska seminariet om hemlöshetsforskning. I slutänden blir det en ansamling av klienter som fortsätter att inneha andrahandskontrakt eftersom de inte kan erhålla förstahandskontrakt, trots att de har skött sina boenden klanderfritt och utan anmärkning. Men det hindrar inte att boendetrappan har blivit ”populär” bland många av landets kommuner, dock inte alla. Det finns som påtalades tidigare fortfarande exempel på kommuner som trots hemlöshet och annan social problematik har valt att inte introducera boendetrappan och därmed en sekundär bostadsmarknad, utan i stället arbetar med lösningar som inte inskränker hyresgästens besittningsskydd.

7.4.3 Föreställningen att ”klara eget boende”

Socialtjänsten har genom att agera som hyresvärd tagit på sig den dubbla och samtidigt motstridiga rollen att vara både hjälpare och hyresvärd åt de klienter som är utestängda från den reguljära bostadsmarknaden. Skälen till denna exkludering kan variera, men en viktig förklaring är att de inte blir godkända av hyresvärdarna på grund av bristande betalningsförmåga, betalningsanmärkningar, hyresskulder, anmärkningar hos tidigare hyresvärdar, osv.

Enligt Boendesociala beredningens bedömning 1999 är det svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad, alldeles oavsett om det råder en generell brist eller ett överskott på bostäder i kommunen. Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen (2000) konstaterar i en undersökning av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag, att ”hushåll med knapp ekonomi idag möter fler barriärer eller hinder då de agerar på bostadsmarkanden. Krav på fast anställning, borgen, rätt etnisk bakgrund, ’rimligt’ antal barn, samt en viss skepsis mot ensamstående med barn är hinder

Dyb (2001).

vi tidigare kände till och som bekräftats [i forskarnas intervjuundersökning]”.

Denna bild bekräftas också av de intervjuer som Socialstyrelsen genomförde 1999 inom ramen för sin kartläggning av hemlösheten i Sverige. I flera av kommunerna är det svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster, konstaterar man, och nämner som exempel kommuner där bostadsbolaget inte accepterar socialbidragstagare som hyresgäster med mindre att det finns en borgensman som kan garantera hyran. I andra kommuner finns exempel på bostadsbolag som inte accepterar hyresgäster som uppbär försörjningsstöd, även om de kan ordna en borgensförbindelse. ”För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till Salem är därmed enda möjligheten att se till att få ett socialt kontrakt genom socialtjänsten”, konstaterar Socialstyrelsen.

Möjligheten att erhålla en bostad med andrahandskontrakt styrs inte enbart av klientens behov, utan också av att han eller hon bedöms ”klara eget boende” samt förbinder sig att genomgå olika typer av aktiviteter. Bostaden blir ofta ett behandlingsmässigt medel för att uppnå vissa mål som formulerats i en särskild ”arbetsplan”, ibland uttryckt som ”behandlingsplan”. Bostaden blir därmed inte en social rättighet, som riksdagen har formulerat i de bostadspolitiska målen, utan har en funktion i det sociala arbetet ”som lockbete, hållhake och som en plats för kontroll” som sociologen Ingrid Sahlin (2000) har formulerat det.

Man kan till exempel ställa en bostad med specialkontrakt i utsikt för

missbrukare om de håller sig nyktra en viss tid, och man kan hota med

att ta den ifrån dem om de avbryter en behandlingsplan eller använder

droger eller alkohol.

I de förutvarande villkoren för att erhålla en träningslägenhet i Västerås framgick att: ”Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet” (punkt 8 i andrahandskontraktet). Vid kommitténs aktstudie i Västerås var detta ett centralt tema i socialsekreterarens kontakt gentemot klienten:

Jag säger att vi skall göra en arbetsplan kopplad till boendet i träningslägenhet och där ingår sysselsättning. (1:980924)…både försörjnings-

Hjort och Salonen (2000), s. 45. 35

Socialstyrelsen (2000), s. 73. 36

Sahlin (2000), s. 119.

stödet och träningslägenheten är knutet till någon form av åtgärd då

syftet är att [1] på sikt skall få ett eget kontrakt samt att bli självförsörjande.

Boendetrappan bygger på uppfattningen att klienten skall avancera och nå allt högre nivåer och slutligen kunna kvalificera sig för ett eget kontrakt (Sahlin 1996), dvs. visa att han eller hon kan klara av att leva under ordnade sociala förhållanden, ej uppträda störande gentemot grannar och sköta sina månatliga hyresinbetalningar. I den skriftliga information som andrahandshyresgästen får i samband med tecknandet av socialt kontrakt förespeglas ofta möjligheten av att överta förstahandskontraktet. En stadsdelsnämnd, som kommittén har haft kontakt med, ger skriftlig information till andrahandshyresgästerna med bland annat följande innehåll:

Om man sköter sitt boende och sina inbetalningar kan det efter ett år

finnas möjlighet att överta förstahandskontraktet. Om fastighetsägaren inte går med på detta, kan bostadssekreteraren och fastighetsäga-

ren stå som referenter vid sökandet av annan bostad. Dessutom kan

skriftlig verifikation över att hyresinbetalningarna skötts ges.

Citatet är ett exempel på att hemlösa kan bli inkapslade i socialtjänstens sfär, vilket motverkar den enskildes normalisering, oberoende och frigörelse från klientrollen. Även om hyresgästerna ”klarar eget boende” och uppträtt klanderfritt är det inte ovanligt att fastighetsägaren motsätter sig att de övertar kontraktet, eftersom de fortfarande inte uppfyller kriterierna för att accepteras som förstahandshyresgäst på grund av att de till exempel saknar fast inkomst eller har en obetald hyresskuld, men också för att socialtjänsten i allmänhet är den säkrast tänkbara hyresbetalaren eller för att bostadsbolaget förbundit sig att upplåta ett visst antal lägenheter till socialtjänsten och då gärna ser att de bebos av problemfria hyresgäster. I en skrivelse till kommittén har SDF Centrum i Malmö kommun gett följande lägesbeskrivning:

SDF Centrum hade den 1 oktober [2001] 47 övergångslägenheter som

var uthyrda till klienter. /---/ Av de 22 klienter som bott i övergångs-

lägenhet mer än 36 månader har 8 st. varit boende i mellan 6–9 år och

14 st. i mellan 3–5 år. Många av de 22 klienter som varit boende länge

bor i ett par fastigheter där det under de senaste 5–6 åren bytts fastig-

Även om socialtjänsten åtar sig att i förhållande till hyresgästen svara för inbetalning av hyran innebär detta inte automatiskt, att det skulle frita hyresgästen från ansvaret i förhållande till bostadsbolaget för eventuellt sent inbetalda hyror (RBD 1994:10), men domstolen kan bedöma saken väsentligt annorlunda om socialtjänstens åtagande har riktats direkt till hyresvärden (RH 1995:114). Se vidare SOU 1996:148, s. 110–11.

hetsägare 3–4 gånger, vilket varit ett hinder för möjligheten till eget

kontrakt. Ett antal förfrågningar om eget hyresavtal för de klienter

som klarat boendet enligt hyreslagens bestämmelser har gjorts av såväl

klienten själv som av personal inom Socialtjänsten utan resultat. Kraven på egen försörjning genom i första hand arbete eller eventuell pension har under de senaste åren blivit allt mer uttalade från fastig-

hetsägarnas sida. Det har därför blivit svårare att få såväl bostad på

marknaden som eget hyresavtal efter boende i övergångslägenhet för

klienter hos socialtjänsten. Det händer givetvis att klienter erhåller

eget kontrakt, vilket har varit något lättare hos MKB. Samtidigt som

MKB likväl som andra fastighetsägare meddelat att vissa boende med

psykiskt funktionshinder aldrig kommer att få eget hyresavtal hos

dem. Under de senaste två åren har ca 10 st. av 60 boende erhållit eget

kontrakt.

Det är också så att merparten av de boende i övergångslägenhet ej

har någon strävan efter eget kontrakt, då Socialtjänsten som fastighetsägare oftast har haft och har större tolerans vid störningar och bristande hyresbetalningar. Redan på mitten av 1990-talet slutade de större privata fastighets-

ägarna att hyra ut till socialtjänsten. Några enstaka klienter har dock

lyckats få en lägenhet i andra hand hos dessa fastighetsägare (handikapplägenhet och några där vi tagit över hyresavtalet för uppsagda klienter). Vi har under den senaste tiden märkt att allt fler av de fastighets-

ägare som vi har övergångslägenheter hos vill ha tillbaka lägenheterna,

då de har stor efterfrågan från mer väletablerade hyresgäster på marknaden.

Socialtjänstens kontroll utövas under förespegling av ”stöd”, som dock inte sker på hyresgästens initiativ eller villkor, utan baseras på socialtjänstens och hyresvärdarnas intresse av kontroll och tillsyn. Socialtjänstens primära mål är att klienten skall lära sig leva ett socialt ordnat och normalt liv. Olika studier visar att hemlösa människor i mycket liten utsträckning efterfrågar den typ av ”stöd” som hjälpsystemet erbjuder dem. Den engelska forskaren Susan Hutson har i en undersökning av ensamstående hemlösa visat att en majoritet ansåg sig ha kontroll över sina liv, men att det stora problemet var deras ekonomiska situation. De flesta (71 %) ville inte ha stöd etc. i bostaden utöver eventuell ekonomisk hjälp. En liten andel av de tillfrågade ville ha praktisk hjälp i hushållet. Begreppet normalisering kan inom socialt arbete avse antingen att man försöker påverka människor så att deras beteende blir så normalt som möjligt eller att man skapar förutsättningar för ett

Hutson (1999), s. 216-217.

normalt liv. En bostad på den sekundära bostadsmarknaden kan vara ett led i normaliseringsarbetet i båda dessa avseenden, men socialtjänsten förefaller lägga tonvikten vid det förra. Det framstår med andra ord som viktigare att normalisera livsföringen än att ge den hemlöse en normal bostad. Denna prioritering framgår dels av de föga ”normala” tilläggsvillkoren i andrahandskontrakten, dels av socialtjänstens krav på att hemlösa i princip skall vara nyktra och drogfria, sköta sig, bevisa att de ”klarar eget boende” innan de ens kan påräkna en träningsbostad etc. Det kan med andra ord finnas en tendens hos socialtjänsten att enbart värdesätta normaliseringen när det gäller klientens livsföring, medan man alltså bortser från normaliseringen när det gäller den enskildes boende. Ett exempel på det senare är att brister i den enskildes beteende leder till att klienten placeras i ”onormala boendesituationer”, exempelvis på härbärge eller ställs på gatan och därmed själv får klara upp sin egen boendesituation. Målet att normalisera den enskildes boende sätts därmed i andra hand eller försummas helt.

Andrahandskontrakten upplåts ofta med tilläggsvillkor som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger; det är vanligt med kontrakt som innebär att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott (Sahlin 1996). Dels finns det exempel på regler i andrahandskontraktet som kan vara direkt kontraproduktiva för normaliseringen av klientens boende. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att andrahandshyresgästen inte får ha husdjur i bostaden, att socialtjänsten i många fall kräver att vid behov kunna gå in i lägenheten med egen nyckel, att hyresgästen inte får ha gäster i lägenheten efter ett visst klockslag, osv. I en av storstäderna som kommitténs sekretariat har besökt finns en regel om att ”tillsyn” av lägenheten skall ske minst varannan vecka. I en skriftlig information till hyresgästen betonas vidare följande:

Om man inte är hemma på överenskommen tid lägger vi en lapp i

brevlådan om att vi varit där och besked om ny tid (vi går aldrig in i

detta skede). Är man inte hemma denna tid heller, går vi in i lägenhe-

ten för att kontrollera att inget inträffat. Därefter kommer en skriftlig

varning att skickas och om man inte är hemma vid nästa tillsynstillfälle

sägs kontraktet upp.

Sahlin (1999) med ref. till Mallander, Meeuwisse och Sunesson (1998), s. 158 f. 40

Sahlin (1999), s. 13–14. 41

Topor (2001) har uppmärksammat husdjurs betydelse för återhämtningen hos människor med allvarlig psykisk störning.

Lotten Karlén framhåller i sin licentiatavhandling att denna typ av ordningsföreskrifter ofta har ett sådant innehåll att de inte skulle godtas i ett normalt hyresförhållande, vilket också har understrukits av hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, som på uppdrag av kommitténs sekretariat granskat hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås (se avsnitt 7.4.5).

7.4.4 Bristande måluppfyllelse

För många kommuner fungerar inte boendetrappan som den är avsedd. Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt. Det finns en obalans redan i socialtjänstens respektive klientens/hyresgästens skyldigheter och åtaganden. För klienten är deltagande i olika arbetsprojekt, drogfrihet etc. nästan undantagslöst ett krav för att denne skall kunna erhålla men också för att behålla sitt andrahandskontrakt. Socialtjänstens åtagande däremot är vagt formulerat, och innebär ingen motsvarande rättighet för hyresgästen. Även om klienten har uppfyllt sin del av överenskommelsen – dvs. klarat eget boende, varit drogfri etc. enligt upprättad arbets- eller behandlingsplan – är det inte säkert att han eller hon får en bostad med förstahandskontrakt. Denna obalans bidrar knappast till att öka klientens tillit och förtroende för socialtjänsten som hyresvärd.

Sahlin (1996) anser att en viktig orsak till den bristande måluppfyllelsen är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästen överta kontraktet samtidigt som de är restriktiva med att upplåta vanliga och bra bostäder för specialkontrakt om de har andra, prickfria hyresgäster att välja på. Därigenom leder boendetrappan till att hyresgäster som trots att de har skött sitt boende klanderfritt nekas förstahandskontrakt och därmed under obegränsad tid tvingas underkasta sig onormala hyresvillkor. Detta anser Kommittén för hemlösa vara mycket betänkligt.

Som bristande måluppfyllelse kan även hänföras det faktum, att socialtjänstens andrahandskontrakt med dess inskränkningar av hyresgästens integritet och autonomi, knappast ger utrymme för en känsla av att ”höra hemma någonstans”. Just denna känsla är, framhöll Psykiatriutredningen i sitt delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92), en nödvändig utgångspunkt för självkänsla och trygghet i

Karlén (1998), s. 69.

tillvaron, vilket också ger förutsättningar att växa och utvecklas som människa tillsammans med andra. I slutrapporten från det lokala projekt i Göteborg som har ingått i kommitténs Kommunprojekt, konstaterar projektgruppen att de flesta långvarigt hemlösa som man har haft kontakt med tidigare har bott i kommunala eller frivilligorganisationernas boendesystem, men klienterna ”kan inte tänka sig att återgå att bo inom dessa system”. Författarna återger i sin rapport några exempel på de olika orsaker som hemlösa klienter har framfört: – Att inte kunna tänka sig att bli kontrollerad, och ej ha några rättig-

heter i sitt boende. – Att ha upplevt att de blivit illa bemötta eller orättvist behandlade. – Att de inte kan tänka sig att bo ”ihopklumpade” med andra miss-

brukare. – Att det sällan ges klara besked om när och hur de kan avancera i bo-

endetrappan. – Att det är omöjligt att genomgå hela boendetrappan, man blir fast i

systemet. – Att de inte vill betala en stor del av sin inkomst/pension för ett bo-

ende de själva inte valt. – Att inte vilja sluta missbruka.

Den kritik och de synpunkter som hemlösa själva har framfört på olika boendeformer bör föranleda en omprövning av hur dessa boendeformer skall organiseras i framtiden för att stärka den enskildes självständighet och autonomi.

I Västerås har socialtjänsten och det kommunala bostadsföretaget Mimer under hösten 2001 kommit överens om en ny gemensam plattform när det gäller systemet med träningslägenheter; Västerås har ingått som en av åtta kommuner i kommitténs Kommunprojekt. Denna överenskommelse kan ses som en naturlig fortsättning på det samarbetsavtal som socialtjänsten och bland annat Mimer tidigare under hösten har träffat om den sociala bostadsförsörjningen. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. Detta är något av ett paradigmskifte, eftersom hyresperioderna vid andrahandsupplåtelse till hemlösa brukar utgöras

SOU 1991:92, s. 53. 44

Barkman, Bergström, Bergström-Bunner & Siring (2001), s. 13. 45

I slutbetänkandets bilagedel finns en rapport av Weddig Runquist som behandlar systemet med träningslägenheter i Västerås.

av extremt korta hyrestider. Efter tolv månaders boende i träningslägenhet är avsikten – liksom idag – att hyresgästen skall få ett eget förstahandskontrakt i form av ett s.k. boendestödsavtal under ytterligare ett år. Under den tid som boendestödsavtalet löper lämnar kommunen en hyresgaranti till bostadsföretaget.

7.4.5 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet

Hyra är en nyttjanderätt som har sin rättsliga reglering i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Lagstiftningen om hyra har en utpräglad social skyddskaraktär, vilket bland annat innebär att en grundpelare i den rättsliga regleringen är det s.k. besittningsskyddet, i princip en grundläggande rätt att få frågan om hyresavtalets förlängning prövad när hyresvärden säger upp avtalet till upphörande. I sakens natur ligger emellertid att hyresavtalet i vissa situationer måste kunna bringas att upphöra efter uppsägning från hyresvärdens sida. Hit hör av naturliga skäl fall där hyresgästen förbrutit sig mot hyresavtalets bestämmelser i något väsentligt hänseende, till exempel försummat sina hyresbetalningar eller gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet som är till men för hyresvärden eller på annat sätt relevant för själva hyresförhållandet.

Att vara hemlös innebär enligt kommitténs definition att en person befinner sig i vissa ogynnsamma sociala förhållanden och på grund härav har svårt att finna en bostad åt sig på den vanliga bostadsmarknaden. Sådana personer får ändå ibland möjlighet att med kommunen teckna ett hyresavtal för en lägenhet. Lägenheten ägs oftast av någon annan än kommunen och detta medför att upplåtelsen till den hemlöse sker i andra hand med fastighetsägarens godkännande. Genom andrahandskontraktet uppstår ett hyresförhållande mellan å ena sidan andrahandshyresgästen och å andra sidan förstahandshyresgästen, som i detta hyresförhållande har ställningen som hyresvärd.

En upplåtelse i andra hand innebär bland annat att hyresgästen under de två första åren saknar besittningsskydd och därmed förlängningsrätt av hyresavtalet (45 § första stycket 1). Dessutom tecknas oftast ett särskilt avtal mellan kommunen och hyresgästen om att avstå från besittningsskyddet under tre år eller för obegrän-

Detta avsnitt baseras bland annat på utdrag ur en PM som hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, har utarbetat på uppdrag av kommitténs sekretariat.

sad tid. För sin giltighet kräver detta hyresnämndens godkännande (45 § andra stycket). Hyresnämnden godkänner också i regel dessa avtal.

Avsikten med de hyresavtal som tecknas på detta sätt är att en hemlös person skall erhålla ett tillfälligt boende för att förhoppningsvis senare slussas ut till en permanent bostad. Den fastighetsägare som tillhandahåller lägenheter för dessa ändamål kräver normalt av kommunen att denna tecknar ett avståendeavtal med hyresgästen för att inte riskera en förlängning av avtalet vid uppsägning från kommunens sida.

De hyresavtal som tecknas mellan kommunen och en hemlös har som regel korta uppsägningstider och förlängningstider. Det är inte ovanligt att hyrestiden är så kort som en vecka i taget med tjugofyra timmars uppsägningstid. Sådana avtal är tillåtna enligt hyreslagen (4 § andra stycket 1). Det bör dock klargöras att det inte är tillåtet att, som förekommit, ”låsa lägenheten” om hyresgästen inte avflyttar frivilligt. JO har med anledning av ett ärende i en kommun klargjort, att:

… förvaltningen i enlighet med vad som har anförts ovan, inte [har]

någon laglig möjlighet att avhysa J. H, från bostaden genom byte av

låscylinder. Om en avflyttning inte hade skett på frivillig väg återstod

för den ansvariga nämnden (hyresvärden) att ansöka om avhysning,

varvid bland annat frågan om hyresavtalets upphörande hade blivit fö-

remål för prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. (JO:s

beslut 2001-04-26; dnr 590-2000).

Det nu sagda innebär att en uppsägning under angivna förhållanden som regel medför att hyresgästen vid andrahandskontrakt inte har rätt till förlängning av avtalet utan att något skäl för uppsägningen behöver anges. Hyresgästen måste därför lämna lägenheten vid en uppsägning. En annan sak är att det krävs av kommunen som hyresvärd att uppsägningen sker på rätt sätt och inom rätt tid, bland annat att uppsägning sker skriftligen om hyresförhållandet har varat i mer än tre månader och att den delges hyresgästen (8 §). Vidare medför uppsägningen inte heller någon rätt för hyresgästen att få sin sak prövad av hyresnämnden, eftersom avsaknaden av besittningsskydd inte ger hyresgästen en sådan rätt enligt 4 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH-lagen). Prövningar av uppsägningarna sker i stället i allmän domstol eller stannar hos kronofogdemyndigheten efter ansökan om handräckning.

Hemlösa som slussas till ett normalt boende och erhåller regelrätta hyresavtal med fullt besittningsskydd riskerar ändå att bli uppsagda vid bland annat misskötsamhet av något slag – relaterat till hyresförhållandet – exempelvis vid störningar eller försummelser med hyresbetalningarna. Besittningsskyddet innebär dock att hyresgästen inte behöver flytta förrän hans sak efter ansökan av hyresvärden har prövats av hyresnämnd och hyresgästen behåller också sin lägenhet tills ett beslut av nämnden om avflyttning vinner laga kraft (50 §). Trots besittningsskydd kan hyresrätten förverkas och hyresvärden vara berättigad att säga upp avtalet i förtid (42 §). För detta krävs emellertid som regel vid till exempel störningar eller betalningsförsummelser att hyresgästen får möjlighet att vidta rättelse och att socialnämnden underrättas (42 § första stycket 1 och 6, samt 43–44 §§). Undantag görs vid särskilt allvarliga störningar där hyresvärden har möjlighet att säga upp avtalet utan föregående rättelseanmaningar och underrättelser till socialnämnden (42 § fjärde stycket).

Uppsägningar i förtid prövas inte heller av hyresnämnden utan av allmän domstol eller kronofogdemyndigheten på samma sätt som när besittningsskydd saknas (4 § LAH-lagen). Här gäller dock den väsentliga skillnaden att det i förstnämnda fallet vid bestridande av hyresgästen krävs bevisning av hyresvärden för påstådd misskötsamhet, medan det när besittningsskydd saknas inte behöver anges något skäl över huvud taget för uppsägning.

Hyresavtal som ingås med hemlösa

Kommunen genom socialtjänsten upprättar i regel hyresavtal med en hemlös klient. Hyrestiderna är ofta kortare än den planerade boendetiden för att kunna minimera uppsägningstiden, även om den avtalade tiden i hyreslagens mening är tillåten. Till hyresavtalet är fogat villkor av olika slag som den enskilde har att iaktta. Boendet kan även vara beroende av att bistånd enligt socialtjänstlagen beviljats och en förutsättning för ett sådant bistånd är att den enskilde fullföljer en särskild överenskommen handlingsplan. Detta medför i praktiken att den boende har att fullfölja både villkoren i avtalet och den särskilda handlingsplanen för att inte riskera en uppsägning av avtalet. Ibland finns hänvisningar i hyresavtalet till särskilda överenskommelser, vilket medför svårigheter att avgöra vilka villkor som gäller. Ur hyreslagens synvinkel är samtliga villkor

som är förknippade med förutsättningar för boendet att betrakta som hyresvillkor.

När det gäller hyresvillkor finns regler i hyreslagen som ger en hyresgäst rätt att hos hyresnämnden få prövat om villkoret är skäligt eller inte och hyresnämnden kan vid en sådan prövning besluta att ett visst villkor inte skall gälla om det befinns oskäligt (54–55 §§ hyreslagen). Någon prövning av sådana villkor som finns i hyresavtalen med de hemlösa har såvitt framkommit inte skett.

En närmare granskning har skett av de hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Västerås. Riktlinjerna för försöks- och träningslägenheter som utarbetats av socialtjänstförvaltningen i Stockholm har också studerats. Socialtjänsten i Västerås har hösten 2001 beslutat förändra utformningen av sina andrahandskontrakt och tillhörande avtalsvillkor av ordningskaraktär.

Som nämnts ovan är både hyrestider och uppsägningstider som regel korta, vilket är tillåtet enligt hyreslagen. Vidare skall hyran enligt samtliga avtal alltid betalas i förskott, vilket också föreskrivs i hyreslagen (20 §). Inga av dessa villkor kan därför anses oskäliga. I ett fall ingås tillsvidareavtal med en månads uppsägningstid (Göteborg), vilket är olyckligt eftersom en hyresgäst i den situationen har rätt till tre månaders uppsägningstid (4 §). När det gäller övriga villkor förekommer en rad villkor som kan ifrågasättas ur hyreslagens perspektiv. Exempelvis finns regler om att den boende inte får ha inneboende (Uppsala, Västerås, Malmö och Göteborg) och att hyresvärden har rätt till tillträde till lägenheten (samtliga avtal). Hyreslagen ger en hyresgäst rätt att ha inneboende om det inte innebär men för hyresvärden (41 §) och en hyresvärd har endast rätt till tillträde för att utöva nödvändig tillsyn eller utföra brådskande förbättringsarbeten (26 §). Därför kan skäligheten av nyssnämnda villkor ifrågasättas. Stockholms stad har dock gjort det tillägget att tillträde är beroende av hyresgästens medgivande, som skall inhämtas före tillträdet, vilket medför att villkoret om tillträde i dessa avtal torde vara skäliga.

Vidare förekommer en rad villkor som tar sikte på hyresgästens skötsamhet. Det kan gälla till exempel störningar och här är avtalen lite olika utformade. Gemensamt för avtalen är dock att närmare preciseringar till vilken omfattning och frekvens som kan medföra rätt till uppsägning saknas. I Västerås har det tillägget gjorts att hyresgästen måste få tillfälle att vidta rättelse innan boende får ”avbrytas” på grund av störningar. I dessa fall vet man inte om hyres-

lagens regler om rätt till uppsägningar på grund av störningar gäller eller om det är andra regler som avses. I brist på sådan kunskap får antas att det är hyreslagens regler som gäller och då kan villkoren inte heller anses oskäliga.

Slutligen finns en rad regler, som närmast kan betraktas som ordningsregler, men som vid överträdelse medföra risk för uppsägning. Det kan gälla förbud att ha husdjur, att röka eller att vara drogfri. Sådana begränsningar i boendet finns inte reglerat på annat sätt i hyreslagen än att hyresgästen skall iaktta allt som fordras för att bevara sundhet ordning och skick i lägenheten (25 §) och att hyresvärden kan ha rätt att säga upp avtalet om hyresgästen åsidosätter denna regel eller annan avtalsenlig skyldighet, som går utöver hans skyldigheter enligt hyreslagen, och det måste vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten fullgörs (42 § första stycket 8). Det får därför avgöras från fall till fall vad som kan anses vara skäligt eller inte. Det måste dock understrykas att synnerlig vikt innebär att lagstiftaren markerat att bagatellartade förseelser inte skall medföra rätt till uppsägning på grund av avtalsbrott.

7.4.6 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse

I slutbetänkandet av 1997 års hyreslagstiftningsutredning (SOU 2000:76) har föreslagits att hyresgästens besittningsskydd vid andrahandsupplåtelse skall stärkas. Regeringen har nyligen lagt fram en proposition (2001/02:41) som i stort sett överensstämmer med utredningens förslag. En hyresgäst som hyr en bostadslägenhet i andra hand av en hyresvärd som har hyrt lägenheten genom ett s.k. blockhyresavtal skall ha besittningsskydd som en förstahandshyresgäst, även under de två första åren av hyresförhållandet, förutsatt att det har skett ”genom ett och samma avtal” som det uttrycks i propositionen (s. 72). Motivet för förslaget är enligt utredningen att det kan förekomma – och i några enstaka fall har förekommit – missbruk av bestämmelserna om besittningsskydd (SOU 2000:76, s. 172 ff.). Regeringen menar att upplåtelser av lägenheter som omfattas av blockhyresavtal ”i flera avseenden (kan) jämställas med upplåtelser som görs direkt av en fastighetsägare”. I propositionen

Blockhyresavtal innebär att en hyresgäst hyr minst tre bostadslägenheter för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand (1 § sjätte stycket hyreslagen). 48

Detta innebär att om förstahandshyresgästen ingår ett avtal dag 1 och ytterligare ett avtal dag 2 kan man inte addera antalet lägenheter i dessa avtal för att avgöra om de faller under regeln om blockuthyrning. Varje avtal skall betraktas självständigt (”ett och samma avtal”).

exemplifieras att blockuthyrning främst förekommer i samband med upplåtelser ”som riktas till särskilda kategorier av hyresgäster såsom studenter, äldre, psykiskt sjuka, missbrukare och anställda i ett företag eller av en myndighet” och enligt regeringen ”finns det inte anledning att ge dessa kategorier av boende – som i många fall redan har en socialt utsatt situation – ett sämre besittningsskydd än andra hyresgäster” (s. 36).

7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende

Härbärge är en boendeform som ofta endast tillåter boende för en natt i taget, och där gästen måste ha lämnat härbärget tidigt morgonen därpå. Man får inte vistas på härbärget under dagtid. Klienten är inte garanterad någon sovplats för nästkommande natt, än mindre kan han eller hon förhandsboka en plats. Klienten måste i fysisk mening ställa sig i kö någon gång under senare delen av eftermiddagen för att eventuellt kunna få en ny sovplats, oavsett i vilket psykiskt eller fysiskt tillstånd som den enskilde befinner sig. Gästen får inte lämna kvar sina personliga tillhörigheter eller ägodelar och skulle det ändå ske tar personalen inget ansvar för tillhörigheterna. På ett härbärge i en mellansvensk stad är man noga att markera att inte enbart den hemlöse skall befinna sig utanför entrén senast kl. 09.00 på morgonen, utan detsamma gäller allt som kan förknippas med den hemlöse. Härbärget som en osäker, otrygg och extremt tillfällig boendeform understryks av följande anslag som gästerna möts av på nu nämnda härbärge:

NATTGÄSTER Ta med era tillhörigheter när ni går härifrån. Kvarglömda saker kommer utan undantag att ställas utanför entrén.

Personalen

Gunnar Ågren framhöll i början av 1990-talet att samhället borde undvika att satsa på ”kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas”. Men, som Ingrid Sahlin har visat i sin forskning, härbärgesboende är ofta förenat med oproportionerligt stränga villkor som gästen måste efterleva för att få stanna kvar på härbärget. På det tidigare refererade härbärget har personalen utformat följande ”Härbärgesregler”:

Ågren (1992), s. 93. För en historik utifrån ett Stockholmsperspektiv, se Franér, Hansson & Ågren (1988).

N Man får ej vistas i huset under dagtid. Om du vill hälsa på någon i

huset får det ske efter inskrivning (kl. 18.30).

N Man får ej ta in alkohol i huset. Det beslagtas och avstängning

sker i 14 dagar. N Den som synligt dricker eller tar droger utanför huset blir inte inskriven den kvällen. N Den som ”langar” till våra boende i huset blir portad från härbärget och huset i 14 dagar. Den som under portning påträffas i huset får ytterligare 1 veckas portning per gång.

N Går man härifrån efter inskrivning eller går ut och dricker blir

man portad i 14 dagar. N Uppstår det bråk eller slagsmål efter inskrivning får alla inblandade gå härifrån för kvällen.

N Är man hotfull eller aggressiv mot personal är man inte längre

välkommen hit.

Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget.

Olika undersökningar i Storbritannien visar att hemlösa själva upplever miljön på härbärgen som otrygg och hotfull, och en undersökning visar att 40 % av uteliggarna i London skulle inte acceptera en härbärgesplats, även om den fanns tillgänglig, med hänvisning till bland annat riskerna att dela ett boende med okända människor.

Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1999 var 14 % (av totalt 8 440) att betrakta som uteliggare eller härbärgesboende. Samma undersökning visar, att antalet ökar ju längre hemlöshetsperioden har pågått. Av dem som varit hemlösa mindre än två är var det knappt 10 % som tillhörde sistnämnda kategori, medan motsvarande andel bland de som varit hemlösa mellan fyra och sex år var 18 %.

Härbärget brukar beskrivas som första steget i en boendetrappa som består av alltmer ”attraktiva” boendeformer, och där det översta steget utgörs av ett eget förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte ”misslyckas” eftersom deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra

Hutson (1999), s. 212–213. Hon refererar här till en studie av Randall & Brown (1996) som dessa har gjort av Rough Sleepers Initiative i London (för en kort beskrivning av detta projekt, se avsnitt 14.4 i slutbetänkandet).

boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. De som inte bedöms vara ”förändringsbenägna” eller ”motiverade” får inte heller avancera i boendetrappan, utan tvingas alternera mellan olika typer av korttids- och jourboenden (Löfstrand 2001a). Sociologen Cecilia Löfstrand (2001a) har i en undersökning om uteliggare kunnat visa att många av de klienter som idag är uteliggare tidigare bodde i olika kommunala boendeenheter i Göteborg.

Hemlösa kan också straffa ut sig från exempelvis korttids- och jourboende eller härbärge och därmed vara, som framgår av ovan refererade exempel från en mellansvensk stad, ”portade” eller ”spärrade” under en viss tid. Det finns skäl att påpeka, att kommunens ansvar och skyldigheter enligt socialtjänstlagen 3 § även gäller de personer som man medvetet väljer att exkludera från att få tak över huvudet under nattetid. Det är aldrig acceptabelt att en människa tvingas att sova utan tak över huvudet, vilket för övrigt Kammarrätten i Stockholm fastslog i en dom i november 2001 (se vidare avsnitt 7.2 jämte nothänvisning).

För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boendeform – en utveckling som kan noteras i såväl Sverige som utomlands. Enligt Swärd (1998) visar den internationella forskningen att härbärgesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. Härbärget omgärdas av en – för att använda Hans Swärds uttryck – ”hemlöshetskultur” som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Remaeus (1995) framhåller i sin studie att ”de akuta boendealternativen löser inte problemen på sikt utan kan i värsta fall försvåra dem genom att en grupp fastnar i denna boendeform och kommer inte vidare”. Långvarigt hemlösa tenderar att socialiseras in i en asocial livsstil. I en tillsynsrapport från Länsstyrelsen i Skåne län (april 2001) konstateras efter ett tillsynsbesök på ett härbärge i Malmö, att ”klienterna ’fastnar’ på Vallhem. Som exempel kan nämnas en man som placerades (…) 1994 och bor där fortfarande”.

Remaeus (1995), s. 49. 52

Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr 502-3760-01).

I en rapport år 2000 från socialtjänstförvaltningen om s.k. långliggare på natthärbärgen har följande synpunkter framkommit från dessa hemlösa: N Önskemål om egna bostäder bland annat för att kunna umgås

med barn. N Önskemål om egen bostad med boendestöd, kombinerat med

vårdinsatser. N Hjälpen från socialtjänsten har varit otillräcklig. N Missbruk är nödvändigt för att orka bo på härbärgen. N Förhoppningarna om en bättre livssituation är små och många

förutspår fortsatt boende på härbärgen.

7.5 Överväganden och förslag

Resultatet av olika forskningsstudier och det sociala arbetets praktik visar entydigt på negativa effekter när socialtjänsten agerar både i rollerna som hyresvärd och som hjälpare gentemot den enskilde klienten. Flera studier visar att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har någon garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt.

Kommittén för hemlösa anser därför att socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen. Dessa människors behov av en bostad bör tillgodoses genom förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget, men detta avtal kan initialt ha karaktären av ett s.k. provkontrakt, dvs. att hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Avtal på bestämd tid upphör att gälla automatiskt vid hyrestidens utgång om hyresförhållandet har varat mindre än nio månader och avtalet inte innehåller någon klausul om att uppsägning skall ske vid hyrestidens utgång. Om avtalet däremot har varat mer än nio månader i följd måste emellertid avtalet sägas upp för att upphöra att gälla (3 § andra stycket hyreslagen).

Johansson (2000), s. 11–12. Rapporten anmäldes i Stockholm stads Socialtjänstnämnd, 2001- 02-20. 54

Med hyresförhållande avses den sammanhängande tid som hyresgästen genom eget kontrakt har disponerat lägenheten, vilket alltså kan inkludera olika förlängningsperioder av avtalet.

Hyresavtal på bestämd tid har den fördelen, jämfört med dagens ordning med andrahandsupplåtelse på den sekundära bostadsmarknaden, att hyresavtalet träffas direkt mellan hyresgäst och fastighetsägare/bostadsföretag och att hyreslagens bestämmelser om exempelvis skäliga avtalsvillkor gäller fullt ut. En annan fördel jämfört med det system som idag tillämpas i ett stort antal kommuner är att hyresavtalet inte längre villkoras med exempelvis deltagande i olika typer av aktiviteter eller att hyresgästen måste acceptera långtgående intrång i sin integritet för att erhålla bostad i andra hand (exempelvis påtvingad tillsyn/kontroll från socialtjänstens och hyresvärdarnas sida).

Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när fastighetsägaren/ bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett sedvanligt hyresavtal på obestämd tid. Enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd eller ersättning via socialförsäkringssystemet, utgör enligt kommitténs uppfattning inte ett godtagbart skäl för att ingå ett avtal på bestämd tid. Däremot kan det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella tillfredsställande bostadsreferenser vara ett skäl till att ingå ett hyresavtal på begränsad tid. Detsamma gäller om den bostadssökande har blivit avhyst från tidigare lägenhet till följd av någon av de grunder som anges i hyreslagen. Ingenting hindrar att kommunen går in som borgensman för att garantera hyran så länge provkontraktet löper.

Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och autonomin i boendet för andrahandshyresgästen genom att bland annat tilllämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Kommittén vill som ett gott exempel framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsbolaget Byggnads AB Mimer har utvecklat hösten 2001 avseende kommunens träningslägenheter. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla.

8 Vården och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom kommunernas och landstingens vård- och omsorgsområde i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterats i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).

I detta kapitel används vården som ett samlingsbegrepp för dels den samlade missbrukarvård som kommun och landsting tillhandahåller, dels hälso- och sjukvård inom landstinget.

8.1 Missbrukarvården

Socialstyrelsens kartläggning från 1999 visar att de personer som har rapporterats som hemlösa i stor utsträckning har alkohol- och drogproblem. Alkoholister och tunga drogmissbrukare, dvs. personer som regelbundet injicerar narkotika, uppvisar både en hög översjuklighet i största allmänhet, men också en avsevärt högre överdödlighet jämfört med normalbefolkningen som helhet. Denna fråga belyses utförligt i bland annat Socialberedningens betänkande Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget (SOU 1987:22) till vilken vi hänvisar.

Narkotikakommissionen (dir. 1998:18) refererar i en av sina underlagspromemorier till studier som visar att överdödligheten för en intravenös heroinmissbrukare är 20 till 30 gånger högre än för icke-narkotikamissbrukare. Det är här frågan om en genomsnittlig siffra; överdödligheten är betydligt högre i de lägre åldersklasserna för att sedan sjunka med stigande ålder. Antalet narkotikarelaterade dödsfall uppgår till cirka 250 per år. Ökningen av de narkoti-

1 Narkotikakommissionen (PM nr 3, 1999), s. 2; SOU 1999:90, s. 55; SOU 2000:126 s. 162.

karelaterade dödsfallen hänger i stort sett samman med försämrad hälsa och stigande ålder. Däremot har, konstaterar Narkotikakommissionen i sitt slutbetänkande, de akuta dödsfallen i samband med heroininjektion legat relativt konstant i Stockholm under en tioårsperiod och enligt kommissionen talar mycket för att förhållandet är likartat i övriga delar av landet.

Bland de missbrukare som blir föremål för vård och behandling med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), dvs. som tillhör kategorin ”tunga missbrukare”, är en relativt hög andel bostadslösa även om samtidigt en stor andel har egen bostad. Utvecklingen under perioden 1998–2000 framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1. Huvudsaklig boendeform vid intagningstillfället för klienter på LVM-institution perioden 1998–2000 (uttryckt i procent).

Boendeform 1998 1999 2000

Egen bostad	49 47 47
Andrahands eller inneboende	6 5 5
Boendekollektiv	2 2 1
Försöks/tränings-lägenhet	1 1 1

Institution eller kategoriboende 11 10 7

Familjevård	0 1 1
Fängelse	1 1 1
Hotell	0 0 0
Föräldrar	6 6 7
Släktingar	1 1 1
Bostadslös	17 13 17
Annat	2 4 2
Internt bortfall	4 8 9
TOTALT	100 100 100
N =	1 126 1 031 970

Källa: Uppgifterna hämtade ur DOK-systemet vid Statens institutionsstyrelse.

Socialstyrelsen har i sin kartläggning 1999 av antalet hemlösa i Sverige gjort bedömningen att 53 % av samtliga manliga missbrukare som den 1 november 1998 var intagna med stöd av LVM, totalt 392

2 SOU 2000:126, s. 162.

personer, året därpå var hemlösa. Motsvarande andel bland kvinnliga missbrukare var 50 %. De hemlösas andel av den samlade tvångsvården för missbrukare är alltså stor. Denna vårdform är ovanligare ju äldre klienterna är.

Missbrukarvårdens innehåll och utformning är av central betydelse för den stora grupp hemlösa som fångas upp genom Socialstyrelsens nationella kartläggning. På grund av brister i den officiella statistiken är det svårt att få en bred och korrekt genomlysning av missbrukarvårdens utveckling under 1990-talet. Det finns alltför många osäkerhetsfaktorer för att man skall kunna dra några tvärsäkra slutsatser. Tvångsvården har sedan 1994 genomgått en remarkabel utveckling: antalet vårdplatser har minskat från 793 till 350 mellan åren 1994 och den 31 december 2000 samtidigt som antalet LVM-institutioner har minskat från 25 till 15 under samma period. Den procentuella minskningen under denna period är 56 % i antalet platser och 10 % vad avser antalet institutioner. Sedan 1998 har utvecklingen stabiliserats och antal LVM-hem och platser motsvarar i stort nuvarande antal. En intressant utveckling är att andelen kvinnor har ökat medan andelen män har minskat: År 1994 var fördelningen mellan intagna män och kvinnor 71 respektive 29 %, för att år 2000 vara 67 respektive 33 %.

Kommunerna ser inte länge institutionsvården som det enda vårdalternativet. ”Kanske har också den ambitionen reviderats, att de äldre socialt utslagna missbrukarna fullständigt skall kunna rehabiliteras”, framhöll Socialstyrelsen i en rapport från 1996. Istället har denna kategori missbrukare i ökad utsträckning erbjudits ”omvårdnad på ’hemmaplan’ med insatser i skyddat boende och daglig verksamhet”. Man kan anta att hemlösa med uttalade alkohol- och drogproblem ingår som en del i denna klientgrupp. Denna typ av insatser förespråkas av en del praktiker med motiveringen att det är viktigare att skapa en kontrollerad social situation än att i alla lägen eftersträva nykterhet och drogfrihet. En motsvarande uppfattning framförde alkoholforskaren Lars Lindström för några år sedan, där hans rekommendation kan sammanfattas med devisen omsorg i stället för behandling. ”Omsorg i vid mening syftar på stödinsatser av enklare slag som tar sikte på den behövande personens hela livs-

3 Socialstyrelsen (1999a), tabell 3, s. 25. 4 Socialstyrelsen (2000), s 59. 5

SiS (2001), s. 23 (tabell 2:1). Antalet baseras på genomsnittet för respektive år. Genomsnittet för år 1994 är beräknat på endast fem månader. Det faktiska antalet LVM-institutioner per den 31 december 2000 är 14. 6 Socialstyrelsen (1996a), s. 41.

situation och sträcker sig över lång tid”, skriver Lindström. En eftersatt grupp är bland annat äldre med missbruksproblem vilka i större utsträckning än vad fallet är i dag borde erbjudas permanent omvårdnadsboende av den typ och med den inriktning som Bergsjöhöjd särskilda äldreboende har i Göteborg. Kommittén har under 2001 anordnat uppskattade seminarier i ett stort antal kommuner med f.d. föreståndaren Irma Maria Ekström för att sprida mer kunskap om denna typ av värdigt omvårdnadsboende för äldre missbrukare, vilka många har en långvarig hemlöshet bakom sig.

Socialstyrelsen belyste i en rapport från 1998 kvaliteten i den öppna missbrukarvården som vänder sig till tunga missbrukare i två län. Dessa program var ofta ambitiöst upplagda och med ett brett utbud av olika stödinsatser. Men de insatser som dessa missbrukare kom i åtnjutande av var ganska få samtidigt som det var sällsynt med uppföljning av kommunernas insatser (Socialstyrelsen 1999b).

8.2 Hälso- och sjukvården

8.2.1 Psykiatrin och hemlösheten – avinstitutionaliseringens effekter

Ett återkommande tema i debatten om effekterna av avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården är att många av dessa patienter efter utskrivningen från slutenvården har blivit hemlösa. Avinstitutionalisering kan i detta sammanhang ha två olika betydelser: (a) utflyttning från och nedläggning av psykiatriska institutioner (framför allt mentalsjukhus), samt (b) förändring av de attityder och maktförhållanden som rått på mentalsjukhusen och i samhället visavi de psykiskt funktionshindrade.

Det finns hos vissa debattörer en tendens att försköna livet på mentalsjukhusen, men utifrån brukarnas eget perspektiv var detta en tid som var liktydig med minimala möjligheter till självständighet och oberoende. Brukarna kan se insatser som har varit nödvändiga och som har bidragit till deras partiella återhämtning, men kan också se en vårdmiljö som i många fall har varit hämmande för deras utveckling (Topor 2001). Lena Steinholtz Ekecrantz (1995) har utifrån en svensk kontext, beskrivit patienters möte med mentalsjukhuset från 1945 fram till början av 1990-talet, och hon visar hur rutiner och ritualer har formats för att kontrollera och disciplinera

7 Lindström (1993), s. 38.

patienterna. I sin berömda essäsamling Totala institutioner (1973) om livet på amerikanska mentalsjukhus i slutet av 1950-talet, menar Erving Goffman att detta var en värld som präglades av kontroll, godtycke och objektifiering. Under perioden 1945 fram till mitten av 1970-talet publicerades ett antal forskningsrapporter som pekade på sambandet mellan vistelse på mentalsjukhus och utvecklingen av institutionsskador samt på mentalsjukhusets kontrollfunktion.

Avinstitutionaliseringen är emellertid inte en process som påbörjades i och med psykiatrireformens successiva genomförande i januari 1995, utan flera årtionden tidigare. I USA påbörjades ”den stora utflyttningen” strax efter andra världskrigets slut, medan den i Sverige inte tog fart förrän 1967 när landstingen övertog huvudmannaskapet för mentalsjukvården. Redan före avinstitutionaliseringen kunde Gunnar Inghe (1962) rapportera om att en stor andel av de hemlösa i Stockholm led av allvarliga somatiska besvär och allvarlig psykisk sjukdom. Härje Åsander visade i sin avhandling från 1976 att det inte hade skett någon allmän försämring av den psykiska och fysiska hälsan bland de hemlösa sedan Inghe publicerade sin undersökning i början av 1960-talet.

Antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrisk vård började minska kraftigt – i slutet av 1960-talet vårdades cirka 26 000 patienter på mentalsjukhus och totalt 35 000 i sluten psykiatrisk vård. Socialstyrelsens endagsinventeringar av inneliggande patienter mellan 1979 och 1997 visar att antalet patienter vid vuxenpsykiatriska kliniker (inklusive mentalsjukhus) minskade från 20 224 till 4 767, dvs. en minskning med 76 %. Dessutom minskade även antalet inneliggande patienter vid andra psykiatriska institutionstyper (tabell 8.2).

8 Observera att psykiatrisk slutenvård inte bara omfattar mentalsjukhus utan också enskilda vårdhem, sjukhem och psykiatriska kliniker. 9

Topor & Karebo Larsén (2000) beskriver utvecklingen med exempel från Västra Stockholms psykiatriska sektor.

Tabell 8.2. Inneliggande patienter vid Socialstyrelsens endagsinventeringar åren 1979–1997 fördelade på institutionstyp

Institution 1979 1991 1994 1997

Vuxenpsykiatriska kliniker inkl.

mentalsjukhus 20 224 8 483 6 499 4 767

Sjukhem och behandlingshem inom

psykiatrin	5 090 3 604 2 310 849
Enskilda sjukhem	2 975 2 494 2 481 2 700
TOTALT	28 289 14 581 11 290 8 316

Källa: Bearbetning av uppgifter i SOU 1992:37 s. 86, samt uppgifter som lämnats av Socialstyrelsen.

Olika studier har under årens lopp gjorts för att följa upp vad som har hänt med patienter som skrivits ut från mentalsjukhus: N I USA har Rivlin (1986) visat att 20–30 % av de hemlösa har

varit patienter som varit inlagda på psykiatriska kliniker. Resultaten från Storbritannien pekar emellertid i en annan rikt-

ning: undersökningar har visat att bara 1–2 % av de patienter

som varit intagna under längre perioder på psykiatriska klini-

ker sedan blivit hemlösa (HMSO 1995). Erfarenheterna från

avinstitutionalisering utomlands varierar och måste beaktas

utifrån den sociala kontexten i varje land. N Kommunförbundet i Stockholms län (KSL) och Hälso- och

sjukvårdsnämnden, Stockholms läns landsting, genomförde i

samband med psykiatrireformens genomförande 1995 en om-

fattande inventering i länets kommuner och inom psykiatrin

för att få en uppfattning om bland annat aktuell livssituation

och levnadsförhållanden för psykiatrireformens målgrupp,

som huvudsakligen utgörs av människor som lider av psykosproblematik. I regeringens proposition definierades målgrup-

pen som ”framför allt personer med långvariga och allvarliga

psykiska störningar” (prop. 1993/94:218). Socialstyrelsen har

uppskattat antalet personer med sådana funktionshinder till

0,6 % av den totala befolkningen (cirka 40 000-46 000 människor). När det gällde boende/bostadssituationen för målgruppen i Stockholms län visade inventeringen följande resultat:

Socialstyrelsen (1998), s. 20.

Tabell 8.3. Bostads-/boendesituation för 12 140 personer i Stockholms län tillhörande psykiatrireformens målgrupp och som var kända av socialtjänst och/eller psykiatrin våren/hösten 1997

Bostads-/boendesituation* Antal Andel Egen bostad (förstahandskontrakt) 7 551 62,2 Egen bostad (andrahandskontrakt)** 388 3,0

Inneboende-föräldrar	503 4,1
Inneboende- annan	228 1,9
Försökslägenhet	158 1,3
Träningslägenhet	362 3,0

Kommunens särskilda

boendeformer	722 6,0
Hotellhem/Inackorderingshem	234 1,9
Institution***	135 9,4
Ingen ordnad bostad ****	889 7,3

TOTALT***** 12 140 100,1 *) Bedömd av patientens/klientens närstående personal. **) I allmänhet kommunen med förstahandskontrakt. ***) Sjuk-, vård-, behandlingshem, kriminalvård, psykiatrisk familjevård, HVB-hem (dock ej inackorderingshem). ****) I de flesta fallen bostadslös. *****) Bortfall 127 personer (1 %).

Källa: Bearbetning av material vid Socialstyrelsen.

En mycket stor andel hade redan 1997 egen bostad. Drygt 70 % hade antingen egen bostad, tränings- eller försökslägenhet. Drygt 7,3 % bedömdes inte ha någon ”ordnad bostad”, vilket i flertalet fall kan jämställas med bostadslöshet. Men samtidigt är kriterierna svagare jämfört med Socialstyrelsens definition av hemlöshet varför dessa två begrepp inte rakt över kan likställas. Vidare framgår inte av materialet vid vilken tidpunkt som dessa personer skrev ut från psykiatrin; det är rimligt att anta att för den absoluta majoriteten har vårdtillfällena varit intermittenta och att utskrivningen från slutenvården inte har något samband med psykiatrireformens genomförande. En av förklaringarna till deras hemlöshet kan vara att de blivit vräkta från sin bostad alternativt aldrig har erhållit en bostad på den vanliga bostadsmarknaden. Som framgår av avsnitt 8.2.3

nedan har både Socialstyrelsen och forskarna Janne Flyghed och Sten-Åke Stenberg kunnat påvisa att gruppen psykiskt funktionshindrade är överrepresenterade bland vräkta hushåll. Sedan inventeringen 1997 har boendestödet utvecklats och byggts ut inom socialtjänsten, varför det finns anledning att tro att andelen hemlösa bland psykiatrireformens målgrupp i dag är väsentligt lägre.

N Socialstyrelsen undersökte i början av 1999 vad som hade hänt

med de drygt 2 200 patienter som 1995 hade anmälts till kom-

munerna som medicinskt färdigbehandlade. Av dessa hade en

stor andel avlidit (26,6 %), den största andelen hade särskilda

boendeformer (32,3 %), många vårdades på enskilt sjukhem

eller sjukhem eller HVB-institution (26 %). Endast drygt 11 %

hade ”eget boende”. I stället för en avinstitutionalisering har

det snarare skett en transinstitutionalisering – kroniker har

överförts från mentalsjukhus till slutenvårdsinstitutioner i primärkommunal eller privat regi. Enligt Socialstyrelsens årsrap-

port 1998 om psykiatrireformen går det inte att påvisa att den

ökade andelen psykiskt störda bland de hemlösa skulle vara en

effekt av avinstitutionaliseringen. Från inventeringarna av de

medicinskt färdigbehandlade finns i dag, framhåller Socialsty-

relsen, inget som tyder på att dessa människor saknar bostad

efter överföringen till kommunerna. Däremot är andelen per-

soner med psykiska funktionshinder överrepresenterade bland

personer som blivit vräkta från sina bostäder, vilket är en indikation på att kommunens boendestödsverksamhet inte är utbyggd eller inte fungerar tillfredsställande.

N Erik Forsberg och Bengt Starrin m.fl. vid Centrum för folkhäl-

soforskning, Karlstads universitet, genomförde 1991 en inter-

vjuundersökning med 61 personer som efter minst fem års

vårdtid vid Mariebergs mentalsjukhus i Kristinehamn, under

perioden 1979–1989 hade skrivits ut till eget boende. Flertalet

hade varit intagna i mer än 20 år och cirka 80 % hade vårdats

under diagnosen schizofreni. Vid utskrivningen från mentalsjukhuset hade samtliga i undersökningsgruppen sin bostads-

situation ordnad. Samtliga bodde i moderna bostäder. Flertalet

(69 %) hade kontakt med social hemtjänst minst en gång i

veckan. Endast fyra personer förklarade sig vilja flytta tillbaka

Socialstyrelsen (1999c), s 94–95. 12

Socialstyrelsen (1998). 13

Forsberg och Starrin (1991); Forsberg (1994).

till mentalsjukhuset. Det som de framför allt värdesatte var friheten och oberoendet. Forsberg refererar också till andra uppföljningar som hade genomförts t.o.m. 1991 och som alla visade att inte en enda patient hade skrivits ut från mentalsjukhuset direkt till hemlöshet.

N Merete Nordentoft framhåller i sin doktorsavhandling, att avinstitutionaliseringar har lett till en ökning av antalet hemlösa psykiskt sjuka (Nordentoft 1994), samtidigt som det är svårt att säga om det är avinstitutionaliseringen i sig som har orsakat detta. Det kan handla om andra bakomliggande samhälleliga processer i form av ökad arbetslöshet, försämringar av socialförsäkringssystemet, ökad fattigdom etc. Det är dock uppenbart att kombinationen omfattande avinstitutionaliseringar och nedskärningar inom välfärdssystemet innebär en betydande risk för ett ökat antal hemlösa med psykisk störning. Jan Halldin (2000) anser som en sammanfattande kommentar att det i dag inte går att avgöra betydelsen av avinstitutionaliseringen för utvecklingen av hemlösheten, vare sig i USA, våra nordiska grannländer eller i Sverige.

Dessutom har den svenska massmediala hemlöshetsdebatten un-

der de senaste åren varit fokuserad på just hemlösa med psykisk

störning, varför sannolikt vårdgivare inom bland annat socialtjänst blivit mer uppmärksammade på denna kategori. Detta kan i

sin tur ha medfört att vårdgivarna oftare i dag jämfört med

tidigare identifierar psykisk störning hos sina hemlösa. (Halldin

2000, s. 144).

N Mosher och Burti (1995) hävdar med exempel från USA att avinstitutionaliseringen knappast i sig leder till hemlöshet, men att hemlöshet i sig alstrar oerhörda påfrestningar för den enskilde vilket påverkar hälsotillståndet i vid bemärkelse, inte minst omfattningen av psykisk ohälsa. Det finns utländska undersökningar som visar att så många som 50 % av alla hemlösa kan ha någon form av psykisk störning (Scott 1993). I Storbritannien (Victor 1992) har man uppskattat att minst dubbelt så många hemlösa jämfört med personer som har en bostad, har någon typ av psykiska störningar och att de hemlösas psykiska störningar generellt sett är att betrakta som allvarligare. Hemlöshetens längd står dessutom i proportion till problemens omfattning och tyngd: ju svårare problemen blir, desto svårare blir det att avhjälpa dem. Det är knappast förvånande att en så-

dan extremt problemtyngd grupp som uteliggare och härbärgesboende i mycket hög grad lider av svåra vanföreställningar och desorientering och att de är tillbakadragna och undviker kontakt med ”hjälpsystemet” (Fischer & Breakey 1986). N Härbärgesboendes och uteliggares extrema utsatthet kan också illustreras med resultatet av en undersökning från slutet av 1980-talet avseende 223 nyanlända hemlösa män vid New York Citys kommunala härbärgen (Susser, Struening & Conover 1989). Med hjälp av bland annat intervjuer anpassade till den psykiatriska diagnosmanualen DSM-III-R fick man en uppfattning om männens psykiatriska tillstånd. En slutsats var att de som hade en kort tid av hemlöshet bakom sig uppvisade färre psykiatriska störningar jämfört med de män som hade varit oavbrutet hemlösa under minst fem år. Bland gruppen långvarigt hemlösa var förekomsten av psykoser betydligt mer vanlig. Undersökningar av människor på härbärgen och liknande inrättningar har visat att den totala psykosprevalensen var 30–50 % och att majoriteten av de psykiskt sjuka led av schizofreni (Scott 1993). N Chefsöverläkaren Olle Lönnerberg, verksam vid en av Stockholms läns landstings psykiatriska sektorer, gjorde i början av 1990-talet en studie av hemlösa psykotiska människor i Stockholm, och fann bland annat att de uppvisade en högre frekvens av psykiska störningar av psykotisk svårighetsgrad ”än man skulle förvänta sig”, och tydligast var detta beträffande schizofreni. De flesta som intervjuades hade tidigare varit inlagda på sjukhus och många hade stora psykosociala problem med anknytning till sjukdomen som i hög grad försvårade deras dagliga liv. N Bland psykiskt sjuka hemlösa är de sociala nätverken begränsade. De kontakter som förekommer är oftast ytliga och begränsade till personer i den omedelbara närheten, dvs. andra boende i härbärget (Stark m.fl. 1989). Starks studie visade också att ju längre människor är hemlösa, desto färre sociala kontakter lyckas de behålla. N I en undersökning av Linn m.fl. (1989) fanns det en särskilt tydlig korrelation mellan psykiska besvär bland de hemlösa och arbetslöshet, större alkoholkonsumtion, dålig fysisk hälsa, avsaknad av socialt stöd och oro över svårigheterna att få medi-

cinsk vård. Andelen personer som avsiktligt skadar sig själva

kan vara sju gånger högre bland hemlösa jämfört med människor i allmänhet.

Sammanfattningsvis finns det ingen forskning som ger stöd för antagandet att avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården i Sverige isolerat skulle ha gett upphov till en ökad hemlöshet. En anledning till detta kan vara den satsning som har skett i kommunerna på boendestöd till psykiskt funktionshindrade. Detta stöd är dels väsentligt för att undvika isolering och ensamhet, men är också en förebyggande åtgärd för att hindra risken för vräkningar från bostaden.

Risken för hemlösa att utveckla allvarliga psykiska sjukdomstillstånd har ett samband med hemlöshetens längd och under vilka livsvillkor som den enskilde lever i. Forskningen har visat att människor som under lång tid i bokstavlig mening har levt på gatan riskerar att drabbas av svåra psykiska problem: ju svårare problem, desto svårare blir det att avhjälpa dem.

8.2.2 Psykiskt störda missbrukare

Av den kartläggning som FoU-enheten i Stockholms stad genomför varje år framgår att det finns cirka 4 000 av hjälpsystemet kända missbrukare. Andelen missbrukare med psykiskt funktionshinder har ökat från 20 till 32 % under perioden 1994–1999. Andelen hemlösa av missbrukarpopulatonen har hållit sig relativt konstant sedan 1993, och utgör cirka 38 %. En relativt hög andel av misbrukarna är således både hemlösa och lider av en psykisk störning.

Samsjuklighet i form av svår psykisk störning och missbruks- /beroendeproblem leder till ett väsentligt ökat hjälpbehov, en svår social problematik samt ett sämre förlopp med stor risk för utslagning och för tidig död (Socialstyrelsen 1999c, Öjehagen 1998 och 1999). Utifrån klinisk erfarenhet är det välkänt att klientens psykiatriska problembild respektive aktiva alkohol-/drogmissbruk över tid har en förödande och förvärrande effekt på varandra.

Erfarenheter runt om i landet visar att dessa människor ofta är kända inom socialtjänsten respektive psykiatrin, som dock var för sig handlägger frågor om missbruk eller psykiatrisk störning. Om

Finne (2001), s. 6.

den dubbla problematiken över huvud taget identifieras så sker behandlingarna efter varandra. Mycket sällan sker det integrerat och parallellt, trots att det finns ett massivt vetenskapligt stöd för att så måste ske om insatserna skall bli framgångsrika. Av Socialstyrelsens uppföljningsrapport Svårt psykiskt störda missbrukare (1996b) framgår utifrån en systematisk genomgång av journaler och akter inom såväl psykiatrin som socialtjänsten, att psykiatrin hade betydligt fler personer registrerade än socialtjänsten med den aktuella dubbeldiagnosen och att mycket få klienter och patienter är gemensamma mellan de båda huvudmännen.

I propositionen Tvångsvård av vuxna missbrukare m.m. (prop 1987/88:147) poängterade regeringen, att det inte fick råda någon tvekan om att psykiatrin har ett självklart vårdansvar för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik. I Psykiatriutredningens delbetänkande Psykiskt stördas situation i kommunerna – en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv (SOU 1992:3) redovisades resultatet av en enkätundersökning enligt vilken det fanns en genomgående kritik från socialtjänsten över att psykiatrin inte gav tillräckligt stöd vid bedömning och behandling av patienter/klienter med dubbeldiagnoser. I Psykiatriutredningens slutbetänkande påpekas, att ”allmänpsykiatrin har många gånger dålig kunskap när det gäller missbrukare och hänskjuter ofta även psykiskt svårt störda och t.o.m. psykotiska patienter till hem för vård eller boende, som i sin tur inte sällan avvisar dem”. Utredningen föreslog bland annat att ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och landsting borde förtydligas och att vårdinsatserna borde förstärkas.

Inom ramen för psykiatrireformen avsatte staten 45 miljoner kronor för att förstärka samarbetet. En treårig försöksverksamhet genomfördes på tio orter för att pröva olika samverkansmodeller när det gällde gruppen svårt psykiskt störda missbrukare. Verksamheterna har utvärderats av Agneta Öjehagen och redovisats i en rapport från Socialstyrelsen (1999d). Uppföljningspopulationen (288 personer i tio kommuner) hade genomgående en svag social integration: 85 % var ensamstående, 75 % saknade arbete, 65 % saknade utbildning utöver grundskola. En fjärdedel saknade eget boende eller bostad. En stor andel (44 %) hade förtidspension eller sjukbidrag (24 %). För de personer som ingick i projektet kunde man notera positiva förändringar. Den psykiska hälsan liksom livs-

SOU 1992:73, s. 422.

kvaliteten hade förbättrats, psykiska symtom hade minskat liksom problemtyngd och hjälpbehov. Efter 18 månader kvarstod hjälpbehov inom flera områden: arbete/försörjning, relationer samt fysiskoch psykisk hälsa. Socialstyrelsen gjorde för sin del bedömningen att förbättringarna som konstaterats förmodligen var ett resultat av den samverkan som initierats i försöksverksamheterna.

En av de enheter som deltog i projektet var Spindeln i Västerås som är ett särskilt boende för psykiskt funktionshindrade med missbruksproblem. Boendeenheten är integrerad med en behandlingsenhet, som är samfinansierad mellan kommunen och psykiatrin. Teamet arbetar med utredning och bedömning av såväl missbruk som förekomst av psykiatrisk störning, och föreslår vilka insatser som behöver göras. Åtskilliga av de boenden har efterhand kunnat slussas till egna lägenheter. Ytterligare två separata boendeenheter som vänder sig till personer med dubbeldiagnosproblematik kommer att starta 2002 och 2003. Alla som kan hänföras till denna problematik är inte hemlösa, utan några bor på institutioner av olika slag, en del har egna lägenheter, och några är att betrakta som hemlösa.

Ett exempel på ett stödboende som enbart vänder sig till hemlösa kvinnor med samtidigt missbruk och psykisk störning är Västan i Stockholms stad. Klienterna behöver inte vara drogfria, även om det är ett mål som man eftersträvar. I en uppföljningsrapport menar en av socialsekreterarna, att ”kräver man absolut drogfrihet från början så stänger man dem ute. Så är det bara, det är inget att hymla om. Börjar man att avvisa från Västan för att någon har tänt på så försvinner grundtanken. Då är det bara att ha rak tillgång till avgiftningsplatser och om man har sin plats kvar Inte skriva ut”. Pia Jarnling vid Enheten för hemlösas kvinnosektion, menar att det i denna typ av verksamhet alltid finns en inbyggd risk att efterhand ”höja ribban”, dvs. frångå sin ursprungliga målsättning och låta sig påverkas av personalens eller (drogfria) boendes synpunkter att övriga gäster skulle vara ”besvärliga”. Det är lätt att det i ett sådant läge uppstår krav på utestängning av boende eller krav på ändring av verksamheten. Personalgruppen måste, inte minst i en s.k. lågtröskelverksamhet, vara medveten om denna typ av process och hålla den ursprungliga verksamhetsidén levande. Därför är det också viktigt att personalen har kontinuerlig handledning.

Murray (2001). 17

Murray (2001), s. 10.

Risken för en sådan utveckling besannades för övrigt i åtminstone ett av de projekt som ingick i kommitténs Kommunprojekt (se vidare Örjan Sundins m.fl. uppsats i slutbetänkandets bilagedel).

Personer med samsjuklighet i form av missbruk/beroende och psykisk störning tillhör i många avseenden en högriskgrupp. När det gäller risken för överdödlighet tillhör alkoholmissbrukare med psykiska sjukdomar en högriskgrupp för självmord och självmordsförsök. ”Näst efter depressioner utgör alkoholmissbruk den vanligaste psykiatriska diagnosen vid självmord, mellan 25 och 40 av dem som tar livet av sig har alkoholproblem”, framhåller Öjehagen (1999). I ovan refererade studie som Öjehagen har genomfört hade 60 % gjort minst ett självmordsförsök, 30 % hade gjort tre eller flera tidigare försök (Socialstyrelsen 1999d). Dessa förhållanden är viktiga att beakta vid behandlingsplaneringen.

Hemlösa med en svår psykisk störning, med eller utan ett pågående missbruk, är en klientgrupp vars problematik skapar stora svårigheter för socialtjänsten och sjukvården genom att flera av dem bland annat uteblir från bokade besök hos socialsekreterare, avbryter påbörjade behandlingar, saknar förmåga att verbalt beskriva sina problem för socialsekreterare eller läkare (Beijer 1997). I en studie från 1994 riktade Gunnar Ågren m.fl. (1994) hård kritik mot psykiatrin för att den selekterade bort de svårast sjuka och mest socialt utsatta patienterna.

8.2.3 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: upplevda problemområden

Erfarenheterna av kommunernas samarbete med psykiatrin när det gäller hemlösa med en psykisk störning varierar naturligtvis. I den vinjettstudie som kommittén genomförde i Västerås i maj 2001 framkom att såväl socialtjänsten som fastighetsägarna var missnöjda med samarbetet med psykiatrin. Socialtjänsten uppfattade psykiatrin som alltför medicinskt inriktad och att psykiatrin inte var helhetsinriktade.

I Stockholm har bland annat Enheten för hemlösa vid Socialtjänstförvaltningen pekat på att det ofta förekommer tvister mellan olika psykiatriska sektorer om vem som skall ha ansvaret för vård och behandling. Landstingets krav på tillhörighet utifrån mantalsskrivningsort upplevs som ett stort problem när det gäller hemlösa.

Socialtjänsten arbetar efter det s.k. vistelsebegreppet, dvs. den som vistas i Stockholm har rätt till bistånd av socialtjänsten oavsett mantalsskrivningsort. Cirka 10 % av de hemlösa kvinnorna i staden är mantalsskrivna utanför Stockholms län. Dessa kvinnor har i regel vistats länge i staden, men har inte haft någon stadigvarande adress att skriva sig på. Dessa kolliderande regelsystem försvårar samarbetet mellan kommunen och psykiatrin. Chefen för kvinnosektionen vid Enheten för hemlösa menar att även om ”rätt” sektor tar hand om patienten är denna sektor inte sällan ovillig att ta sig an en sjuk hemlös person som inte till fullo är motiverad och medveten om sin egen problematik.

8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för psykiskt funktionshindrade

Psykiskt funktionshindrade människor har en svag ställning på bostadsmarknaden och är inte så sällan hänvisade till kollektiva boendeformer. Hemlösa med psykisk störning, med eller utan missbruksproblem, har ännu svårare att få tillgång till en värdig bostad. Ändå är just bostaden ett avgörande moment för en framgångsrik integrering i samhället av människor med psykisk störning. Den egna bostaden har blivit ”en sinnesbild för vad det innebär att leva ett normalt liv”, för att citera forskarna Jan-Håkan Hansson och Tommy Svensson:

Där skall privatlivet gestalta sig och den egna lägenheten kan man

också se som det rumsliga uttrycket för en mycket långt driven indivi-

dualisering. /---/ Boendet i en egen lägenhet får helt andra förtecken

om och när representanter för det offentliga har ”fri” tillgång till bostaden. Rätten till ett normalt socialt liv uttrycks ofta i termer av rät-

ten till en egen bostad och med en egen bostad avses här oftast en egen

lägenhet eller ett eget hus.

I en intervjuserie med personer som har återhämtat sig från svår psykisk störning, framkommer att den egna bostaden ofta utgör en plattform för ett fortsatt återhämtningsarbete (Topor 2001). Samtidigt kan bostaden vara en plats från vilken man vill fly för att kunna bryta en påtvingad isolering. I vilken riktning bostaden utvecklas beror inte så sällan på vilka sociala relationer som brukarna lyckas utveckla – med familj och anhöriga, med andra brukare, med

Hansson & Svensson (1998), s. 34.

personal på träfflokaler etc., med boendestödjare. I en begränsad intervjuundersökning med några brukare i Stockholm påtalas vikten av just ett fungerande boendestöd (Runquist 2001). Boendestödet är ofta skillnaden mellan påtvingad isolering och en fungerande social vardag. Boendestödjarna tillhör organisatoriskt socialtjänsten. Stödformen förutsätter ett biståndsbeslut som reglerar bland annat omfattningen i tid. Boendestödet har som sin utgångspunkt i arbetet att det är brukaren som är uppdragsgivaren, vilket kan leda till konflikter både i förhållande till den egna myndigheten och brukarnas anhöriga.

Erfarenheterna av fungerande boendestöd visar att även människor med en svår psykisk störning, dvs. som har vårdats för exempelvis personlighetsstörning eller en psykos, kan leva ett fungerande socialt liv i egen bostad. Boendestödjarnas täta kontakt gör att de på ett tidigt stadium kan upptäcka om brukaren håller på att återinsjukna och kan därmed slå larm till psykiatrin. Ett aktivt boendestöd kan i många fall förhindra att vederbörande blir vräkt på grund av störningar. I olika undersökningar har det uppmärksammats att personer som behandlats för psykiska problem är överrepresenterade bland de vräkta (Flyghed & Stenberg 1993). Socialstyrelsen gjorde i samband med utvärderingen av psykiatrireformen en uppföljning av vräkningsförekomsten hos personer med psykiska funktionshinder. Resultatet visar att risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger högre för en person med erfarenhet från psykiatrisk slutenvård och med en psykosdiagnos jämfört med befolkningen som helhet. Anmälningarna om vräkning har ofta initierats en kort tid efter den enskildes utskrivning från psykiatrisk slutenvård, vilket tyder på att uppföljningen från kommunens och psykiatrins sida har varit otillräcklig. Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten, psykiatrin, kronofogdemyndigheten och hyresvärden är av stor betydelse för att kunna minska antalet ansökningar för denna grupp av människor.

8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa

Vissa hemlösas levnadsförhållanden och brist på permanent boende, framför allt härbärgesboenden och uteliggare, leder till att de drabbas av en ansamling av hälsoproblem, såväl psykiska som fysiska. Enligt en engelsk undersökning är andelen dödsfall minst tre gånger högre bland hemlösa jämfört med personer som har fast

bostad (Royal College of Physicians 1994). Trots detta är det bara 20–50 % av dem som bor på härbärgen som söker eller får vård för något av de hälsoproblem som de uppgivit.

Personer som har varit långvarigt hemlösa uppvisar i olika internationella undersökningar vissa sjukdomsmönster som kräver mer omfattande vård än genomsnittet (Royal College of Physicians 1994, Shanks 1983). Kronisk ohälsa drabbar upp till 15 % av hemlösa under 30 år och över 50 % av dem som är 50 år eller äldre (Stark m.fl. 1989). Av de hemlösa som tas emot på akutavdelningar har en oproportionerligt stor andel (14–33 %) skador som orsakats av trauman. I 50 % av fallen rör det sig om återkommande trauman och ofta är detta ett resultat av fysiskt eller sexuellt våld (Kelly 1985). Vanligt förekommande är också infektioner, särskilt i andningsorganen (5–15 % av dem som ingick i studien hade aktiv tuberkulos), liksom skabb och löss, perifer kärlsjukdom, bensår och frostskador.

Under tre månader hösten 2000 genomförde Avdelningen för samhällsmedicin vid Karolinska Institutet och socialmedicinska enheten vis Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting, en klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i Stockholm; gruppen bestod av uteliggare och härbärgesboende och lever med andra ord under extremt utsatta och svåra livsförhållanden. Syftet var att finna optimala och lämpliga undersökningsinstrument och genomföranderutiner samt skapa underlag för diskussion om interventionsmetoder Resultatet av pilotstuden publicerades i början av december 2001, och ger värdefull och viktig kunskap om denna grupp extremt utsatta hemlösa (Halldin m.fl. 2001). I pilotstudien gjordes både en läkarundersökning och en undersökning av patienternas tandstatus. På ett tidigt stadium bedömdes det som viktigt att ha en multidisciplinär ansats i form av medarbetare med kunskap och erfarenheter från både hälso- och sjukvård, tandvård och socialtjänst. Ett betydelsefullt resultat är att många i pilotstudien motiverades att delta utifrån att de fick genomgå en odontologisk undersökning. Resultatet visar i korthet följande: N Drygt hälften hade varit hemlösa fem år eller längre. Missbruk

och infektionssjukdomar är vanligt förekommande. Hemlösa

har sammansatta och sammanvävda sjukdomstillstånd och

vårdbehov av medicinsk, odontologisk, missbruks- och social

natur.

Karlsson (2001).

N Totalt 16 av 35 var smittade av hepatit C, 12 respektive 13 hade

en genomgången hepatit B- respektive hepatit A-infektion. Tre var HIV-infekterade, varav en tidigare okänd. Ingen i undersökningsgruppen hade tuberkulos.

N Var fjärde var ordinerad daglig läkemedelsbehandling varav

hälften hade tillgångt till medicinerna. N Tre fjärdedelar saknade regelbunden läkarkontakt. N Hälften hade en potentiell psykisk störning varav nästan alla

med samtidig alkohol/narkotikaanvändning. N Tandläkarundersökningen visade att två saknade egna tänder;

29 av 31 var i behov av tandvård och 17 behövde omfattande protetisk behandling.

Ett annat resultat från pilotstudien är, som projektledaren Jan Halldin och medarbetare skriver i sin slutrapport, att ”det behövs en tvärdisciplinärt uppbyggd forskningsbas med kopplingar till klinisk kompetens för den eftersatta kliniska hemlöshetsforskningen”.

Resultatet av pilotstudien visar således, att vissa grupper av hemlösa har ett stort vårdbehov och att en samlad bedömning bör göras utifrån en somatisk, psykiatrisk och social synvinkel. Mot denna bakgrund startade Stockholms läns landsting i augusti 2001 en särskild öppenvårdsmottagning (Hållpunkt Maria) på Södermalm vilken vänder sig till denna utsatta grupp av hemlösa. Mottagningen är inrymd i samma lokaler som Mobila teamet med sin uppsökande verksamhet, och denna samordning och det samarbete som vuxit fram har haft positiva effekter för att kunna nå ut till hemlösa. Mobila teamet länkar vidare till öppenvårdsmottagningen. Gensvaret från målgruppen har varit stort och dagligen har man 7–8 läkarbesök utöver alla såromläggningar som handläggs vid mottagningen. Under de första tre månaderna har man haft 200 besök fördelade på drygt 140 patienter. Ett av skälen till det stora intresset att söka upp mottagningen kan vara att mottagningen har ett uttalat patientperspektiv som kan sammanfattas i följande allmänna principer för verksamheten: N Hemlösa tas emot på sina egna villkor: mottagningen fungerar

som en öppen mottagning utan krav på tidsbeställning.

Halldin m.fl. (2001), s. 7.

N Hemlösa måste ibland sökas upp på härbärgen eller andra plat-

ser där de vistas.

N Hemlösa kan söka akut och även tas emot på udda tider.

Utifrån erfarenheterna från pilotstudien kommer det till öppenvårdsverksamheten även knytas en tandläkare och en fotvårdsspecialist.

8.3 Överväganden och förslag

I Samverkansutredningens (dir. 1999:42) betänkande Samverkan (SOU 2000:114) diskuterades olika vägar att förbättra möjligheterna till samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg. Samverkanskommittén föreslog att ett landsting och de kommuner som ingår i detta får möjlighet att bilda en gemensam nämnd för att gemensamt fullgöra uppgifter på vård- och omsorgsområdet. En sådan ordning skulle kunna underlätta en gemensam finansiering och prioritering mellan parterna, betonade Samverkansutredningen.

Därmed blir det också möjligt för kommuner och landsting att inom ramen för en gemensam nämnd gemensamt fatta beslut i sådana frågor

som annars enligt kommunallagens kompetensbestämmelser enbart

kan handhas av den andra kommunen eller det andra landstinget, exempelvis frågor inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

I dagsläget ger 3 kap. 3 a § kommunallagen möjlighet för kommuner och landsting att samverka genom en gemensam nämnd, men denna samverkan begränsas av att uppgifterna måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna och landstingen. Med en gemensam nämnd enligt Samverkansutredningens förslag finns möjligheter för hälso- och sjukvården och socialtjänsten att etablera gemensamt finansierade verksamheter inom exempelvis missbrukarvården.

Kommittén för hemlösa anser att en sådan ordning är en viktig förutsättning för att kunna erhålla en fungerande samverkan mellan hälso- och sjukvård och kommunen. Den skisserade samverkan måste naturligtvis baseras på att det mellan parterna finns ett gemensamt förtroende och en gemensam målsättning. I likhet med

SOU 2000:114, s. 172. 22

SOU 2000:114, s. 86; Paulsson, Riberdahl och Westerling (1997), s. 120.

Samverkansutredningen vill Kommittén för hemlösa i detta sammanhang poängtera vikten av långsiktighet och att inte verksamheter avbryts på grund av oenighet i finansieringsfrågan.

9 Kriminalvården och hemlösheten

Kommitténs förslag:

9.1 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt

En viktig förutsättning för att intagna inte skall återfalla i ny brottslighet är att den sociala situationen är ordnad när de friges. Men trots denna vetskap är andelen bostadslösa bland anstaltsklienterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltsklient som friges är bostadslös (jämfört med cirka 10 % av hela frivårdsklientelet), nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för frivårdsklienterna i stort) och ytterligare 15 % har annan stadigvarande bostad (frivårdsklientelet 24 %). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hemlösa enligt kommitténs definition, vilka av frivårdens totala antal klienter utgör cirka 10 %. Klienter som kommer från ett utomeuropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen.

Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag ställning på bostadsmarknaden.

Anders Nilsson och Henrik Tham vid kriminologiska institutionen, Stockholms universitet, har gjort en levnadsnivåundersökning om fångars levnadsförhållanden, vilken visar att av samtliga fångar

1 BRÅ (1998), s. 7, 13.

var 15 % bostadslösa före frihetsberövandet. Av de bostadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under minst ett år. En hög andel hade någon gång blivit vräkt från sin bostad: bland männen var det 27 %, medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre (45 %).

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har nyligen slutfört projektet Från anstalt till livet i frihet, där syftet var att undersöka kriminalvårdens arbete inför frigivning från anstalt. Undersökningen har omfattat 95 slumpmässigt utvalda klienter av en grupp på 557, personer vilka hade dömts till minst sex månaders fängelse och som skulle friges under perioden november–december 1999, och därefter ställas under övervakning efter frigivningen. Den första delen av undersökningen baserades på hur de intagnas sociala och personliga situation såg ut cirka en månad före frigivningen, och i vilken mån anstalterna hade varit behjälpliga att ordna upp den sociala situationen inför frigivningen. Cirka 25 % av de intagna har uppgivit att de hade egen bostad, en tredjedel uppgav att de inte visste hur deras boendesituation skulle utvecklas vid tidpunkten för frigivningen. Övriga skulle bo hos sina föräldrar, dela bostad med någon annan som hade kontrakt eller vara inneboende.

Under uppföljningsperioden sex månader efter villkorlig frigivning hade bostadssituationen förbättrats, vilket för övrigt var det enda område där det hade skett någon påtaglig förbättring sedan frigivningen. Enligt frivården hade något mer än 40 % en egen bostad jämfört med 20 % ett halvår tidigare. Sju procent var bostadslösa. Den hjälp som frivården bidragit med gällde i första hand samarbete med socialtjänsten för att ordna bostad och förmedling av kontakter om vart klienterna kunde vända sig för att söka bostad.

9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag

I Socialstyrelsens kartläggning av hemlösheten 1999 redovisar Socialstyrelsen resultatet av intervjuer med företrädare för kriminalvården, socialtjänsten och bostadsföretag på olika orter runt om i Sverige. Anna Qvarlander har på uppdrag av Kommittén för hemlösa

2 Nilsson & Tham (1999). Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). 3 BRÅ (2000), s. 15. 4 BRÅ (2001), s. 23.

kompletterat dessa gruppvisa intervjuer med motsvarande undersökning i Västerås i maj 2001.

Av intervjuerna framkommer att socialtjänsten i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är mycket svårt att på egen hand kunna ordna en bostad, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hyresvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har begått vålds- eller narkotikabrott.

9.3 Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället

Två av projekten som fått ekonomiskt bidrag via Kommittén för hemlösa har på olika sätt haft fokus på att underlätta utslussningen av fångar ut i samhället.

KRIS (Kriminellas revansch i samhället) har påvisat bristerna i dagens samhälle där fångar som friges från fängelserna i värsta fall hamnar rakt ut på gatan: utan bostad, utan placering och utan hopp. KRIS i Stockholm startade våren 2000 HVB-institutionen Lilla Gungan som delvis fungerar som ett halvvägshus med möjlighet att ta emot § 34-placeringar. Fram till början av september 2001 har man hittills haft 13 boenden på Lilla Gungan av vilka man bedömer att det har skett en positiv förändring av livssituationen hos tio av dem.

Det andra projektet som kommittén har stött ekonomiskt är S:t Clara kyrka i Stockholm som bedrivit en verksamhet för att slussa frigivna interner tillbaka ut i samhället. Projektet bygger på att de präster, pastorer och diakoner som arbetar på fängelserna i Stor- Stockholm skall hjälpa villkorligt frigivna att få ett människovärdigt liv som ansvarstagande medborgare med bostad, arbete och sociala relationer.

Utöver dessa projekt kan det finnas skäl att kortfattat beröra den verksamhet som Basta Arbetskooperativ bedriver i Nykvarn, som har visat sig vara ett väl fungerande alternativ för fångar med missbruksbakgrund som är utan bostad och arbete. Verksamheten startade hösten 1994 och sysselsätter idag ett 60-tal personer.

Verksamheten vänder sig till missbrukare som nästan undantagslöst är kriminellt belastade. Många placeras på Basta via kriminalvården, antingen i form av kontraktsvård eller s.k. § 34-placering, men verksamheten har även medgivits att ta emot människor som dömts till över två års fängelse. I genomsnitt är mellan två och fem personer placerade från kriminalvården. Erfarenheten av dessa placeringar är lika positiva jämfört med de som frivilligt söker sig till Basta. Hälften av de personer som placerats genom kriminalvårdens försorg stannar kvar efter det att straffverkställigheten är avslutad. Under det första året har dessa status som lärlingar och under denna tid betalar socialtjänsten eller kriminalvården en viss dygnsavgift. Lärlingen erhåller bostad och arbete, och som motprestation skall denne hålla sig drogfri och aktivt delta i arbetet på Basta. Samtliga lärlingar erbjuds yrkesutbildning. Efter det första inledande året kan lärlingen välja att stanna kvar i gemenskapen, samtidigt som remittentens betalningsansvar upphör.

9.4 Internationella erfarenheter: exemplet Storbritannien

I mitten av 1990-talet genomförde Centre for Housing Policy vid University of York en studie av fängelsedömda fångar i England, såväl före som efter frigivningen. Utifrån intervjuerna när fångarna var intagna framkom bland annat följande: N Vissa interner förlorade sin bostad i onödan på grund av

ineffektiv praxis. N Socialt stöd var en avgörande faktor för i vilken mån interner-

na behöll sina bostäder. N Det fanns inga insatser med målet att underlätta för internerna

att hålla kontakten med sina familjer.

Efter frigivningen visade det sig bland annat följande: N De som dömts till mindre än tolv månaders fängelse drabba-

des ofta av ”svängdörrssyndromet”: de kom tillbaka till fäng-

5 Kontraktsvård är en särskild form av skyddstillsyn som innebär att vederbörande i stället för ett fängelsestraff får vård eller behandling enligt en särskild plan som domstolen fastställer. S.k. § 34-vistelse utgår från 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, enligt vilken en intagen kan vistas utanför anstalten på behandlingshem, utbildning etc. Placeringen sker normalt i slutet av verkställighetstiden. 6 Detta avsnitt baseras på Jane Carlisles studie The housing needs of ex-prisoners (1996).

elset på grund av en rad olika problem – dåligt boende, dåligt socialt stöd, inget arbete.

N Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har

samhället inte finansierat eftervård av personer som dömts

till mindre än tolv månaders fängelse. N Före detta interner ansågs inte tillhöra kategorin ”utsatta”

(vulnerable) inom ramen för lagen Housing Act 1985 och prioriterades av den anledningen inte i fråga om anskaffande av ny bostad.

N Det boende som erbjöds före detta interner var i allmänhet

på härbärgen, men av olika skäl var många ovilliga att acceptera en härbärgesplats.

Personalen inom kriminalvården och de före detta internerna hade olika åsikter om den boendeinformation som tillhandahölls inom fängelsesystemet. Åtgärderna för att ordna boende motsvarade inte behovet, och de personer som förlorat sin bostad under fängelsetiden hade sällan goda erfarenheter av tiden efter frigivningen.

Det var inte särskilt vanligt att fängelspersonalen tyckte att det var viktigt för internerna att behålla sina eventuella bostäder fram till frigivningen. I stort sett gick fängelsepersonalens strategi ut på att lägga över alla boendeproblem på övervakaren utanför fängelset.

Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har emellertid övervakarna på fältet inte haft något lagstadgat ansvar gentemot före detta fångar som inte omfattas av ett övervakningsförordnande (supervision order). Detta innebär normalt att de som avtjänar ett straff mindre än tolv månader inte erbjuds någon hjälp. Ansvaret för dessa personer har därigenom åter kommit att åvila fängelsepersonalen.

En del övervakare på fängelserna har lämnat ifrån sig ansvaret för boendefrågan till andra personalkategorier, exempelvis socialarbetare och företrädare för välgörenhetsorganisationen NACRO (National Association for the Care and Resettlement of Offenders). De insatser som gjordes av dessa personer var i stor utsträckning beroende av deras personliga inställning till internernas behov och på den allmänna andan på respektive fängelse – två faktorer där skillnaderna mellan de undersökta anstalterna var enorma, särskilt mellan mans- och kvinnofängelserna.

En del av de berörda personerna tog sitt nya ansvar på allvar: de upprättade register över bostäder och gjorde stora ansträngningar att ordna boende för interner som snart skulle friges. Andra var däremot övertygade om att alla internerna hade ett hem att återvända till och att det därför inte fanns något behov av att hjälpa dem att hitta bostäder. Det var sällsynt att fångarna uppgav att de hade fått hjälp av någon som arbetade på fängelset. För flertalet som hade fått hjälp att hitta en bostad var det övervakaren på hemorten som hade bistått dem.

Många av de som driver härbärgen i den frivilliga sektorn medgav att de före detta internerna inte gärna ville bo på härbärge. En del var inriktade på att erbjuda härbärgen av traditionellt snitt, där de kunde ge de boende ett omfattande stöd eftersom en stor del av finansieringen var nära knuten till bostadsbidrag för villkorligt frigivna (PAG, probation accomodation grant). För att få denna finansiering måste härbärgena ha en beläggning på 75 %, vilket visade sig vara svårt att uppnå eftersom de berörda personerna föredrog andra typer av boenden som gav större möjlighet till ett eget privatliv och mindre kontakt med andra ”före detta”.

De härbärgen inom den frivilliga sektorn som tillhandahöll en hög stödnivå fick också den mest omfattande lagstadgade finansieringen, vilket kan medföra att de organisationer som driver dem inte så gärna vill ändra inriktningen. En del frivilligorganisationer ansåg dock att deras framtid låg i att erbjuda den typ av boende som de före detta internerna själva ville ha: utan undantag ett eget, avskilt boende där de kunde känna sig ostörda och oberoende. Samtidigt uttalade många före detta fångar att de behövde någon form av stöd, så att de kunde känna sig säkra på att de omedelbart skulle kunna få hjälp om de råkade i svårigheter.

Av de 61 före detta interner för vilka boenderesultatet var känt hade 23 behållit sin bostad under tiden i fängelset. De interner som ägde sin bostad var upprörda över vad de ansåg vara diskriminering: medan hyresgästerna bland internerna fick bostadsbidrag under fängelsevistelsen och på så sätt kunde behålla sina bostäder, erhöll de som ägde sin bostad inte något motsvarande ekonomiskt stöd. En del andra interner som hade återvänt till sina tidigare bostäder höll på att förlora dem, oftast på grund av att deras förhållanden med partners hade brutit samman till följd av fängelsevistelsen.

Av de 49 före detta interner som kontaktades för en uppföljningsintervju hade 27 förlorat sin bostad under fängelsevistelsen. Av de tolv personer varsboenderesultat var känt men som det inte

hade gått att få tag på, hade tio blivit av med sin bostad. Om detta kan extrapoleras till de återstående 103 personer som uppgivit adresser men som inte hade kunnat nåss, skulle det tyda på att över 83 % av frigivna intern riskerar att bli av med sin bostad.

9.5 Överväganden och förslag

Kommittén för hemlösa har noterat betydande hinder i arbetet att återintegrera frigivna från fängelserna, trots att framgångsrika insatser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åtgärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och arbetssituationen. Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.

Vissa kommuner utger ekonomiskt bistånd till hyreskostnader för personer som under en begränsad tid har dömts till fängelse (upp till sex månader), vilket kommittén vill framhålla som en viktig förebyggande insats för att undvika hemlöshet.

10 Arbetsmarknaden och hemlösheten

Kommitténs bedömning:

Kommittén rekommenderar arbetsförmedling och socialtjänst att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

10.1 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden

Människor som tvingas leva med extremt osäkra och instabila bostadsförhållanden under en längre period har också begränsade möjligheter att få och behålla ett arbete. Många i gruppen långvarigt hemlösa har som sin främsta försörjningskälla annat än förvärvsarbete: socialbidrag, sjukbidrag eller förtidspension. Av FoUenhetens årliga kartläggning av antalet hemlösa i Stockholm framgår att andelen som uppbär lön av förvärvsarbete har minskat påtagligt sedan 1993 (från 13 till 4 % 1999), medan andelen med sjukbidrag/förtidspension har ökat från 27 till 46 % under samma tidsperiod. Andelen med socialbidrag har minskat obetydligt (från 40 till 36 %).

Närmare 70 % av de personer med arbetshandikapp eller en nedsatt arbetsförmåga som i slutet av 1996 stod utanför arbetskraften, var förtidspensionerade (Ds 2000:69). Bland företrädesvis långvarigt hemlösa torde det vara en hög andelen som är förtidspensionerade, uppbär sjukbidrag eller socialbidrag. Men nedsatt arbetsförmåga behöver inte nödvändigtvis vara en generell och livslång be-

gränsning. Genom ett aktivt samhällsstöd skulle många kunna återintegreras i samhället och därmed också i arbetslivet.

Många människor som i dag är långvarigt hemlösa har tidigare haft ett arbete. Engelska studier av livet före hemlösheten har visat att de flesta hemlösa män har förvärvsarbetat någon gång men att de haft ett instabilt arbetsliv. Exempelvis hade 30 % inte kunnat behålla ett arbete längre än två år (Stark m.fl. 1989). Det finns betydande skillnader i utbildningsnivå mellan hemlösa och personer med fast bostad: majoriteten av de hemlösa har bara haft okvalificerade arbeten (Fernandez 1984, Stark m.fl. 1989). På grund av den minskade efterfrågan på okvalificerad arbetskraft löper dessa personer särskilt stor risk att bli arbetslösa.

För många i gruppen långvarigt hemlösa är vägen från en instabil och otrygg livssituation till bostad och arbete oändligt lång. I dagsläget anordnar många kommuner särskild arbetsträning för långvarigt arbetslösa, även om många bland långvarigt hemlösa inte har varit registrerade arbetslösa. Målsättningen för åtskilliga kan vara en ordnad daglig sysselsättning inom ramen för en fungerande social vardag, även om det inte är liktydigt med förvärvsarbete. För andra kan olika typer av skyddat arbete komma ifråga.

Situation Stockholms projekt ”Hjälp till självhjälp” som vänder sig till hemlösa visar att många bland dem trots allt besitter en arbetsförmåga. Basen för verksamheten är tidningsförsäljningen. I september 2001 fanns 76 registrerade tidningsförsäljare, av vilka ett femtiotal dagligen har kontakt med och besöker Situations Stockholm. Även om projektet har bedrivits i liten skala under 2001, anser kommittén att det är ett lovvärt initiativ och att det visar på vikten av att samhället prövar alternativa vägar i rehabiliteringen och integreringen av långvarigt hemlösa.

För att på bred front nå resultat är det också väsentligt att i högre grad engagera arbetsförmedlingen i arbetet med att återintegrera hemlösa i samhället. Kommittén rekommenderar därför arbetsförmedlingen och socialtjänsten i kommuner med många hemlösa att på lokal nivå genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning.

10.2 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam

I sex av landets kommuner bedrivs sedan några år tillbaka en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst – Socsam. Målet med Soc-

sam är att åstadkomma en effektivare samordning mellan huvudmännens resurser, så att risken för att klienten eller patienten skall ”falla mellan stolarna” minimeras. Huvudmännen i vart och ett av de sex försöksområdena har därför bildat en gemensam politiskt tillsatt ledningsnämnd med uppgift att styra och leda verksamheterna.

Socialförsäkringsutskottet har i december 2001 uttalat ”att samhällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. /---/ Det är därför angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov”. Utskottet anser därför att regeringen under våren 2002 bör återkomma till riksdagen med förslag om en finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna.

Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

11 Vräkning – utveckling och praxis

Kommitténs bedömning:

Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.

11.1 Omfattning

I början av 1970-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till drygt 2 000 årligen. Antalet ökade sedan kraftigt och uppgick under 1980-talet och fram t.o.m. 1992 till cirka 5 000 årligen. Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt under första hälften av 1990-talet. Under mitten av 1990-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till cirka 7 500 per år för att därefter minska i antal. År 2000 var antalet drygt 5 000, vilket var det lägsta antalet sedan år 1990. Men samtidigt var detta en nivå som vida översteg 1980-talets. År 1986 förekom det dittills högsta antalet verkställda avhysningar under 1900-talet: 5 057. Sistnämnda antal överensstämmer nästan exakt med antalet verkställda vräkningar under förra året.

Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshetens storlek och den försämring i ersättningsnivån som skett i socialförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och

hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsumtion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar Turner (2000), marginella grupper på bostadsmarknaden som är ”inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende”. Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlöshet.

Om vi enbart studerar perioden januari – augusti under de tre senaste åren (1999–2001) kan vi notera en kraftig minskning av antalet registrerade avhysningar medan antalet verkställda faktiskt har ökat något det senaste året.

Tabell 11.1. Antal registrerade/verkställda avhysningar, januari – augusti 1999–2001

År Registrerade Verkställda

1999 (jan – aug) 10 523	3 758
2000 (jan – aug) 9 350	3 009
2001 (jan – aug) 8 507	3 079

Källa: Riksskatteverket.

Men den alltjämt höga avhysningsnivån kan också, som Bostadspolitiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande från 1996, ses mot bakgrund av att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl i början av 1990-talet började tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att ”en hyresskuld leder i dag snabbare till vräkning”.

11.2 Vem vräks – och vilka får bo kvar?

En väsentlig fråga i sammanhanget är: Vilka människor vräks och vilka får bo kvar? Denna fråga har på uppdrag av Kommittén för hemlösa studerats av forskaren Cecilia Löfstrand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet. I slutbetänkandets separata bilagedel återges rapporten i sin helhet. I det följande skall enbart

1 Turner (2000), s. 21. 2 SOU 1996:156, s. 250.

pekas på några intressanta resultat i Löfstrands rapport, vilken avser förhållandena i ett antal kommuner. En av intervjupersonerna för ett bostadsföretag förefaller uppfatta det som legitimt att vräka dem han definierar som ”problemhushåll”, men däremot inte ”normala” hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, ”normalfamiljer”. En av de intervjuade representanterna för ett kommunalt bostadsföretag har gjort en undersökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast.

Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyres-

gäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik

och därmed stört andra hyresgäster om nätterna. Samtidigt är det

mycket ovanligt att ungdomar vräks eftersom både hyresvärd och hy-

resgäster i området har överseende med ungdomar som har fest.

Denna person har upprättat ett eget ”störningsregister” som används

för att ”kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som

vi inte vill ha in” och för att dokumentera ”bevis” som hyresvärden kan

använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i

syfte att vräka hyresgästen.

Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns

”normala hyresgäster”, å andra sidan ”felaktiga hyresgäster”. De ”felaktiga” är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträ-

der som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för

företaget, respektive som en ”risk” som bostadsföretaget vill eliminera

genom sin gränskontroll. /---/

Utifrån hyresvärdens perspektiv är det alltså legitimt att vräka dessa

människor, eftersom socialtjänsten tillskrivs ansvaret för deras boen-

desituation. Socialtjänsten förväntas betala hyresskulden eller ordna

någon annan form av boende. (Löfstrand 2001b)

Det är då intressant att studera i vilka fall socialtjänsten anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp för att undgå vräkning. Det sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hushållen, framhåller Löfstrand. Hon menar att man i och för sig inte kan undvika kategorisering av och differentiering mellan klienter, men att deras implikationer – ”på vilka grunder kategoriseringarna görs samt vad dessa får för konsekvenser” – är viktiga att undersöka.

Ett ”hederskodex” främst för socialarbetarna och förrättningsmännen

är att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt. Det anses däremot legitimt att

vägra ”ensamstående” och ”friska” hyresgäster hjälp att undvika en av-

hysning (eftersom de ”borde kunnat” betala hyran). Detsamma gäller

för dem som faller inom kategorin ”knarkare, pundare och missbru-

kare” liksom ”gamla och sjuka”. Dessa anses behöva ”hjälp” (men inte

bostad) och bedöms inte ”klara eget boende” (Sahlin 1996). Sådana

vräkningar kan beskrivas som ”positiva” och ”nödvändiga” för individens eget bästa. /---/

I de fall då socialarbetarna inte kan undvika att handla tvärs emot

institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan

de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera

bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis

föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen ”blir” de vuxna

”ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand. (Löfstrand 2001b)

Löfstrands undersökning visar att hyresvärdar som vill vräka hyresgäster som betraktas som störande ibland gör det informellt, dvs. utan att hyresvärden behöver föra ärendet vidare till tingsrätt eller hyresnämnd för avgörande. Hyresvärden blir på så vis snabbt av med en oönskad hyresgäst.

Om hyresgästen i stället för att flytta på uppmaning hävdar sin kon-

traktsenliga rätt att bo kvar (åtminstone under uppsägningstiden)

måste hyresvärden vända sig till tingsrätten eller hyresnämnden för att

få ärendet prövat. Enligt intervjuerna med tjänstemän och representanter för bostadsföretag uppmanas hyresgäster som har försenade hyresinbetalningar eller upplevs som ”störande” inte sällan att flytta ”fri-

villigt”. Dessa tjänstemän framhållet det positiva för hyresgästen som

därigenom undgår att en vräkningsdom registreras. Det är dock viktigt

att framhålla att det knappast är hyresgästerna som tjänar på dessa in-

formella avhysningar. Det är ju inte säkert att värden skulle vinna

tvisten. Att hyresgästen inte har en registrerad vräkningsdom underlättar inte heller nämnvärt deras möjligheter att erhålla en annan bo-

stad på den reguljära bostadsmarknaden. Om de har en hyresskuld har

de sannolikt en betalningsanmärkning i UC:s och kronofogdens re-

gister, vilket är ett hinder för att teckna ett nytt hyreskontrakt

(Löfstrand 2001b).

Vid informella avhysningar blir det aldrig prövat om hyresvärden har en rättslig grund för uppsägningen och avhysningen. Man kan förmoda, poängterar Löfstrand, att de hyresgäster som utsätts för sådana informella avhysningar upplever en maktlöshet som gör att de sällan hävdar sina rättigheter. Kommittén för hemlösa har dessutom funnit anledning att analysera de problem som kan uppkomma till följd av att hyresavier och betalningspåminnelser inte regelbundet sänds ut till hyresgästen. Betalningsförsummelser som på goda grunder kan antas ha

uppstått därför att exempelvis hyresgästen antingen inte fått avier och/eller påminnelser eller därför att hyresgästens autogirobetalning av hyran inte styrts om då fastigheten försålts till ny ägare, kan innebära att vräkningar såväl registreras som verkställs. Kommittén saknar inom sig utredningsresurser för att specialgranska denna detaljfråga. Kommittén anser därför att regeringen i en särskild utredning borde pröva om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser skulle kunna minska antalet registrerade och verkställda vräkningar.

11.3 Vräkning till vad?

Många som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bostadssituation, antingen på egen hand eller med hjälp av socialtjänsten. Socialstyrelsen visar dock i 1999 års kartläggning av hemlösheten i Sverige, att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett förstahandskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I vissa fall kan de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kontrakt) genom socialtjänstens försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostadsmarknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lägenheten som följd. Jämfört med våren 1993, när Flyghed och Stenberg gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt.

Flyghed och Stenberg (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i Stockholms län (314 hyresgäster). Uppföljningen skedde drygt ett år senare och baserades på intervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande sökningsarbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100 icke-lokaliserade skilde sig markant från gruppen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i polisens person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård. Icke-lokaliserade kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i genomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. Flertalet eller två tredjedelar av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstående män inom åldersintervallet 25–40 år och närmare 70 % är svenska medborgare. Majoriteten (85 %) vräktes på grund av obetalda hy-

ror och ytterligare 10 % till följd av att de frekvent har betalt hyran för sent, och 5 % på grund av störningar (Flyghed och Stenberg, 1993).

En av Flygheds slutsatser är att gruppen icke-lokaliserade är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att undersökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes under 2000 (cirka 5 000) kommer 500 hushåll inte att kunna lokaliseras ett år efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de efter 12 månader har passerat en av amerikanska forskare observerad ”kritisk gräns”; personer som inte dessförinnan har lyckats erhålla en ny bostad och en ordnad social tillvaro riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Colson och Grossman, 1988). I Sverige kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlöshetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det. ”Sannolikheten för att denna marginaliserade grupp återkommer på bostadsmarknaden är liten. De som får en ny chans finner vi främst bland de lokaliserade”, framhåller Flyghed. Han anser vidare att vräkningsproblematiken är av särskild betydelse när man diskuterar faktorer som genererar hemlöshet.

I många fall lyckas socialtjänsten förhindra att ansökningar om vräkningar går till verkställighet. Förändringar i socialtjänstens möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sannolikhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. I början av 1990-talet var andelen verkställda vräkningar högt, vilket överensstämmer med tidigare studier av socialtjänstens praxis i avhysningsärenden. Studier visar att socialtjänsten fr.o.m. 1991 blev alltmer restriktiv till att betala hyresskulder (Flyghed 1994). Men samtidigt är det absoluta antalet ickeverkställda vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att socialtjänsten, trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verkställighetsfrekvens.

3 Flyghed (1995), s. 106.

Socialtjänstens attityd till hyresskulder var huvudsakligen oförändrad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade fr.o.m. 1991 blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysningshotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte socialtjänsten med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av Socialstyrelsens nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip att inte betala hyresskulder.

Kommittén för hemlösa vill dock understryka att den typen av ”princip” inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prövas individuellt. Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt socialtjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyresskuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (2 kap. 2 §).

11.4 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag

I de tidigare refererade enkätundersökningarna som Socialstyrelsen genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad socialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. Socialtjänsten tog i större utsträckning kontakt med kronofogdemyndigheten 1994 (57 %) jämfört med 1989 (36 %), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större utsträckning kontakt med missbrukare och psykiskt sjuka (ökning från 4 till 30 %). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till 22 %). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första påseende, men kan möjligen förklaras av att socialtjänsten med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt ut-

satta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kontakt för att erhålla hjälp.

En verkningsfull förebyggande åtgärd är att på ett tidigt stadium ha kontakt med det hushåll som släpar efter med hyresinbetalningen, bland annat för att minimera risken för vräkning till följd av ackumulerade skulder. Samverkan mellan socialtjänst och bostadsföretag är dock inte alltid problemfritt vilket tydligt framgår av Cecilia Löfstrands undersökning.

11.5 Överväganden och förslag

I olika kommuner runt om i landet bedrivs en organiserad samverkan mellan socialtjänst och hyresvärdar för att på ett tidigt stadium fånga upp hyreshåll som av olika skäl inte har betalat sin hyra eller som har en ackumulerad hyresskuld. Målsättningen är att undvika vräkning och att vid behov bistå hushållen med stöd av olika slag. Denna samverkan kan ta sig olika former.

Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning.

12 Hyresvärdarna och hemlösheten

Kommitténs förslag:

N En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning över-

föres till hyresnämnden. N Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra

veckor. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar.

N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”.

12.1 Inledning

Bostadsföretagen har en central roll på bostadsmarknaden, både som byggherre och för att avgöra vem som skall få tillgång till en bostad och vem som skall få lämna sin bostad. På bostadsmarknaden saknas det i förstnämnda fallet i princip några tvingande bestämmelser som styr vem som skall få hyra en bostadslägenhet, utöver allmänna lagregler om förbud mot olaga diskriminering (16 kap. 9 § brottsbalken), medan det finns detaljerade bestämmelser i hyreslagen (12 kap. jordabalken) som rör förverkande av hyresrätten och uppsägning av hyresavtalet av annan anledning. I detta kapitel belyses närmare dessa två frågor, samt orsaker till och konsekvenser av den höga andelen verkställda avhysningar (”vräkningar”) och hur detta kan förväntas påverka hemlöshetens

utveckling. Begreppen avhysning och vräkning används här synonymt.

12.2 Avhysning från bostaden

Enligt hyreslagen kan en hyresgäst i vissa fall bli uppsagd från sitt hyresavtal mot sin vilja, vilket antingen kan ske i förtid eller till hyrestidens utgång. I båda fallen kan konsekvensen bli densamma – hyresgästen förlorar rätten av bo kvar i sin lägenhet och kronofogdemyndigheten kan genom vräkning verkställa beslutet. De formella förutsättningarna skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter. Här skall uppmärksammas de två vanligaste skälen bakom uppsägning, nämligen betalningsförsummelse och störande i boendet.

12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran

Bestämmelserna i hyreslagen om förverkande av hyresrätten till lägenheten på grund av dröjsmål med betalningen av hyran ändrades den 1 juli 1993. Förändringen innebar att förverkandefristen förlängdes från två dagar till en vecka. Huvudregeln i 42 § första stycket 1, är att hyresrätten är förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet i förtid om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än en vecka efter förfallodagen. Som en grundläggande civilrättslig princip för att häva avtalet gäller att kontraktsbrottet är väsentligt, vilket också framgår av 42 § femte stycket. Om hyresgästen betalar sin skuld innan hyresvärden formellt säger upp avtalet får han dock bo kvar i bostadslägenheten (43 § första stycket). I sistnämnda fall förverkas hyresrätten även utan en rättelseanmaning (42 § fjärde stycket).

Efter att hyresavtalet har förverkats har hyresvärden möjlighet att säga upp hyresavtalet i förtid. I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran inom tre veckor återvinner hyresrätten. Samtidigt måste hyresvärden skicka socialnämnden ett

1 Vissa undantag finns från denna regel, men är av mindre intresse i detta sammanhang. 2 Underrättelsen behöver enbart adresseras, i rekommenderad försändelse, till kommunens socialnämnd, alldeles oberoende av om kommunens nämndorganisation ser annorlunda ut. Detta kan innebära att underrättelsen blir försenad innan den når till exempel stadsdelsnämnd eller motsvarande.

meddelande om uppsägningen och anledningen till denna (44 § första stycket 1).

Hyresgästen kan också ”återvinna” hyresrätten om socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyresvärden att den åtar sig betalningsansvaret för hyran, men även efter fristen kan hyresgästen göra detta om vederbörande på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd händelse har varit förhindrad att betala hyran under återvinningsfristen (44 § fjärde stycket 1–2). Enligt Holmqvist (2000) är innebörden av punkten 1 något oklar. ”Det torde vara uppenbart”, konstaterar han, ”att värden vid utebliven betalning avseende viss åtagen hyra kan föra talan mot endera socialnämnd eller hyresgäst alternativt båda”. Det är enbart åtagandet från socialnämnden som måste ske före fristens utgång, inte betalningen i sig.

Om hyresgästen motsätter sig att hyresavtalet sägs upp i förtid förs talan om avhysning vid antingen tingsrätt eller kronofogdemyndighet enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Den summariska processen innebär att hyresvärden hos kronofogdemyndigheten antingen kan ansöka om betalningsföreläggande och yrka både att få ut obetald hyra och avhysning, eller ansöka om vanlig handräckning och yrka avhysning. Men hyresvärden kan också välja att genom stämning vid tingsrätten yrka att hyresgästen avhyses på grund av att hyresrätten är förverkad. Vare sig kronofogdemyndighet eller allmän domstol gör en skälighetsprövning, dvs. prövar hyresgästens intresse av att bo kvar visavi hyresvärdens intresse av avhysning. Om det konstateras att hyresavtalet är förverkat utan att ha återvunnits m.m., bifalles regelmässigt hyresvärdens ansökan om avhysning.

Förverkandetalan kan också komma att avgöras av hyresnämnden om hyresvärden väljer att säga upp hyresavtalet till hyrestidens utgång och därvid göra gällande att hyresrätten är förverkad. Förverkandetalan prövas i sådana fall inom ramen för en förlängningstvist enligt 46 § första stycket 1. Hyreslagens bestämmelser om bostadshyresgästens besittningsskydd är därmed tillämpliga (46 §).

Dröjsmål med betalningen kan leda till att hyresvärden säger upp hyresgästen till hyrestidens utgång även om hyresrätten inte är förverkad; se 46 § första stycket 2 (”…i annat fall åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen icke bör förlängas”). Ärendet handläggs då som en förlängningstvist av hyresnämnden som kan göra en allsidig skälighetsprövning. Uppsägningstiderna i

4 § är i sådana fall tillämpliga, och innebär vanligen att hyresavtalet skall sägas upp minst tre månader i förväg. Detta kan bli aktuellt när det rör sig om en hyresgäst som trots påpekanden vid upprepade tillfällen inte har betalt hyran i tid. Upprepade försenade hyresbetalningar medför i regel att besittningsskyddet bryts (RBD 8:90), under förutsättning att hyresvärden aktivt har reagerat genom att skicka betalningspåminnelser och varningar till hyresgästen om att hyresavtalet riskerar att sägas upp. Till skillnad från vad som gäller i en förverkandetvist behöver hyresvärden inte skicka ett meddelande till socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt 46 § första stycket 2.

12.2.2 Störningar i boendet

Hyreslagens bestämmelser om störningar i boendet skärptes betydligt genom en lagändring den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:115, bet. 1992/93:BoU24, rskr. 1992/93:350) med det uttalade syftet att påskynda möjligheten att avhysa vad som uppfattas vara störande grannar. För att understryka vikten av en snabb hantering i ärenden som rör ”störande grannar” infördes det samtidigt – efter förslag från 1989 års Hyreslagskommitté – en bestämmelse i hyreslagen enligt vilken ”hyrestvister som rör störningar i boendet skall handläggas särskilt skyndsamt” (72 §). Lagregeln torde vara unik. Enligt 26 § lag (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH) skall nämligen alla ärenden handläggas skyndsamt, men störningar i boendet skall med andra ord ”handläggas särskilt skyndsamt”.

I propositionen uttalade statsrådet, att det är ”helt oacceptabelt att boende under relativt lång tid utsätts för påfrestande störningar som rent av kan innebära sanitär olägenhet”, och ansåg därför ”att frågor om störningar i boendet bör få en mer framträdande plats i hyreslagen” (s. 19). I 25 § infördes ett nytt avsnitt där det regleras om störningar som kan vara skadliga för de boendes hälsa eller avsevärt försämra deras boendemiljö. Dessa två rekvisit kan tillsammans eller vart och ett för sig vara tillämpligt för att bedöma om det, i lagens mening, anses föreligga en oacceptabel störning (Holmqvist 2000).

Men samtidigt är det inte alla störningar som samhället finner oacceptabla och som leder till att den ”störande grannen” vräks. I förarbetena gör statsrådet nämligen en åtskillnad mellan å ena sidan

störningar ”som måste accepteras” och å andra sidan störningar som bör föranleda avhysning:

När man bedömer vilka störningar som måste accepteras får man söka

stöd i den allmänna uppfattningen om vilka störningar den som bor i

ett flerfamiljshus skall behöva tåla. Någon särskild hänsyn till människor som är känsligare än normalt kan följaktligen inte tas (s. 31).

Socialt acceptabla respektive icke-acceptabla störningar i boendet är således i första hand en fråga om vilka normer som vid en viss given tidpunkt är dominerande i samhället. Lagändringen 1993 skall därför ses mot denna bakgrund. I början av 1980-talet skärpte framför allt allmännyttiga bostadsföretag sina krav på både potentiella och befintliga hyresgäster, bland annat till följd av det dåliga rykte som allmännyttan fått genom en mediedebatt om ”tomma lägenheter”, ”bostadsområden i kris”, ”koncentration av problemhushåll till allmännyttan”, etc. (Sahlin 1996). I Stockholms stad tog dåvarande fastighetsborgarrådet initiativ till handlingsprogrammet Störande grannar (1985) för att ”komma till rätta med störningar i boendet”. Ett krav var att hyreslagen skulle ändras så att det skulle bli lättare att avhysa denna kategori av hyresgäster. Störande hyresgäster borde enligt handlingsprogrammet vräkas och i stället erhålla ”alternativa boendeformer” med socialtjänsten som huvudman. Programmet fick t.o.m. ett så pass starkt genomslag att det i princip låg till grund för 1989 års Hyreslagskommitténs argumentering och analys av störningar i boendet och senare även regeringens proposition 1992/93:115.

I propositionen som föregick 1993 års lagändring definieras två situationer som kan föranleda att hyresgästen förverkar sin hyresrätt ”med omedelbar verkan”:

N I det ena fallet handlar det om en hyresgäst som gjort sig skyl-

dig till ”allvarlig brottslighet som har samband med boendet,

exempelvis mordbrand /---/”. N I det andra fallet rör det sig om ”störningar som kan betecknas

som outhärdliga för de närboende. Framför allt gäller det sär-

skilt omfattande störningar. Sådana förekommer ibland när en

hyresgäst inte klarar av ett eget boende. Det kan vara fråga om

kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande

problem” (prop. 1992/93:115 s. 21). Bostadsutskottet underströk för sin del att det saknade betydelse vilka orsakerna är till

de uppkomna störningarna, exempelvis psykisk sjukdom och

allvarlig psykisk störning (bet. 1992/93:BoU24, s. 12).

Denna situation ansågs vara så pass allvarlig, eller ”outhärdlig” för att citera statsrådets benämning, att ”starka skäl talar för att hyresvärden genast bör få säga upp hyresavtalet att upphöra omedelbart, dvs. utan föregående varningsbrev eller underrättelse till socialnämnden” (s. 21). Bestämmelse med denna innebörd inarbetades därför i 25 § tredje stycket när det gäller ”särskilt allvarliga störningar”. I dessa fall har alltså hyresvärden rätt att säga upp avtalet utan att ge hyresgästen tillsägelse eller underrätta socialnämnden. Det enda som krävs är att socialnämnden får en kopia av uppsägningen, men detta är å andra sidan inte en förutsättning för förverkandet (Holmqvist 2000, s. 274).

Vid övriga fall av störningar skall hyresvärden skicka en underrättelse till socialnämnden samtidigt som värden uppmanar den störande hyresgästen att upphöra med störningarna (25 § andra stycket). Underrättelsen till socialnämnden är här ett formkrav och en förutsättning för att hyresrätten skall anses vara förverkad. I sistnämnda fall av störningar ”bör normalt [en hyresgäst] kunna avhysas bara om störningarna fortsätter efter underrättelsen” (prop. 1992/93:115, s. 20). Om rättelse inte sker genast – dock senast innan hyresvärden säger upp avtalet – är hyresrätten förverkad (43 § första stycket 1).

12.3 Överväganden och förslag

12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden

Många ledande jurister har hävdat att hävning (dvs. förverkandeinstitutet) inte är rimligt som en förstahandspåföljd i ett kontraktsförhållande som avser bostadslägenheten, eftersom avhysning ofta är ”den kännbaraste civilrättsliga påföljd som kan hota en privatperson”, som professorn och förutvarande justitierådet Bertil Bengtsson framhåller i sitt verk Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kontraktsbrott (1967). ”Disproportionen mellan kontraktsbrottet och flyttningspåföljden är alltför stor”, anser professor

3 Kopia av uppsägningen skall dock skickas till socialnämnden. 4 Citatet återgivet i Christensen (1994), s. 162.

Anna Christensen (1994). Mot bakgrund av att frågan om avhysning i hög grad har ett direkt samband med möjligheten att förebygga uppkomsten av hemlöshet, finns det anledning att inledningsvis uppmärksamma detta förhållande.

Som framgått av tidigare redovisning behandlas frågor som rör förverkande av hyresrätten respektive uppsägning av hyresavtalet vid hyrestidens slut till följd av betalningsdröjsmål och störningar i boendet, av olika myndigheter och utifrån olika utgångspunkter. Det är inte orimligt att exempelvis anta, att en allmän domstol i sin formella prövning av kontraktsbrottet kommer till en strängare slutsats än hyresnämnden som även har att väga in parternas, hyresgästens och hyresvärdens, intressen. Professorerna Bertil Bengtsson och Anders Victorin gör i detta sammanhang följande reflektion i sin bok Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom (2000):

Att märka är att billighetshänsyn spelar en viss roll vid tillämpningen av reglerna om besittningsskydd. Därför kan alltför hårda påföljder undvikas. I fråga om uppsägning på grund av hyresrättens förverkande har domstolarna traditionellt inte anlagt något sådant betraktelsesätt. När de bedömer om ett kontraktsbrott, till exempel dröjsmål med hyran eller vanvård, är väsentligt, har man oftast sett frågan ur hyresvärdens perspektiv utan att ta hänsyn till om det kan synas orimligt strängt att hyresgästen skulle få lämna lägenheten på grund av det inträffade kontraktsbrottet, som kanske är ganska ursäktligt (s. 190).

Förfarandet vid exempelvis betalningsförsummelse skiljer sig åt beroende på om det rör sig om förverkande av hyresrätten eller om det rör sig om uppsägning av avtalet till hyrestidens slut utan att förverkande görs gällande. I det ena fallet sker enbart en strikt prövning utifrån att det har skett ett allvarligt kontraktsbrott, medan det i andra fallet sker en avvägning mellan partsintressena. Mot bakgrund av att flertalet ärenden drivs som förverkande av hyresrätten, innebär detta att hyresgästens position är ytterst svag. ”Utrymmet för domstolen att ta sociala hänsyn är begränsat”, som professor Anna Christensen påpekar i Hemrätt i hyreshuset (1994). Olikheterna i hanteringen har uppmärksammats och kritiserats av ledande jurister, men också av Hyresgästernas Riksförbund. Bengtsson och Victorin (2000) framhåller följande:

Det är väl inte omöjligt att ett mera ”socialt” betraktelsesätt kommer att göra sig gällande när man prövar också förverkandefallen. Också där borde man kunna ta större hänsyn till totalbilden av hyresgästens

förhållanden, inte bara till om ett enskilt kontraktsbrott kan synas betydande. Ett sådant sätt att resonera skulle i varje fall stämma bäst med den inriktning som den nuvarande hyreslagstiftningen fått i andra avseenden. I HD:s praxis har dock sällan framträtt synpunkter av detta slag. Särskilt har de hårda reglerna om dröjsmål med hyran kritiserats. Av det skälet har nya regler om dröjsmål med hyran förts in i 12:42 och 12:44 JB, dock utan att man därigenom tycks ge något ökat utrymme för en skälighetsbedömning (s. 190).

1989 års Hyreslagskommitté (dir. 1989:44) utredde bland annat denna frågeställning och föreslog i sitt delbetänkande Ny hyreslag (SOU 1991:86) att den rättsliga prövningen av avhysningsfrågan enbart skulle ske vid hyresnämnden. Enligt den bedömning som Hyreslagskommittén gjorde skulle den föreslagna ordningen medföra ”att avhysningar i viss utsträckning kan undvikas” (s. 94). ”Det kan nämligen förutses”, betonade kommittén, ”att parterna vid hyresnämnden genom medlingen i vissa fall kan komma överens om lösningar som innebär att hyresgästen får bo kvar.” Hyreslagskommittén sammanfattade med att påpeka, att en prövning inför hyresnämnden också har den fördelen att frågor om hyresförhållandets upplösning på grund av betalningsförsummelser kommer att handläggas vid samma myndighet. Kommitténs förslag i denna del blev emellertid aldrig föremål för ett regeringsförslag.

Frågan har också prövats av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55) som i sitt slutbetänkande Översyn av förvärvslagen och hyreslagen. Borgen och pant (SOU 1996:148) inte ansåg att det förelåg något behov av att väga in skälighetsaspekter vid förverkande med hänvisning till de förlängda tidsfristerna och de utökade möjligheterna att återvinna hyresrätten.

Kommittén för hemlösa anser emellertid i likhet med 1989 års Hyreslagskommitté, att det är väsentligt att skapa ett mer enhetligt system i ärenden som gäller avhysning till följd av dröjsmål med hyresbetalningen och störningar i boendet. Oavsett om frågan gäller förverkande av hyresrätten eller uppsägning vid hyrestidens slut, är det väsentligt att det sker en allsidig skälighetsavvägning mellan å ena sidan hyresgästens och å andra sidans hyresvärdens intressen, eftersom denna prövning ligger i linje med den sociala hyreslagstiftningens inriktning i övrigt. Hyresnämnden i Stockholm belyser konsekvenserna av nuvarande ordning i sitt remissyttrande över betänkandet Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besitt-

ningsskydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor (SOU 2000:76):

Som systemet nu är utformat kan till exempel en enstaka hyresförsummelse leda till förverkande, medan bestämmelsen i 12 kap. 46 § 2 jordabalken förutsätter åtskilligt mer för att hyresavtalet skall upplösas. När det gäller störningar och andra åsidosättanden av hyresavtalet borde vidare bedömningarna grundas på enhetliga bestämmelser och inte vara beroende av om hyresvärden måhända anser att det går snabbare vid hyresnämnden att ”bli av med” en hyresgäst än vid tingsrätten.

Kommittén för hemlösa föreslår därför att ärenden om avhysning på grund av betalningsförsummelse och störningar i boendet överförs från tingsrätterna till hyresnämnderna. Samtidigt föreslås det att hyreslagen kompletteras med en bestämmelse enligt vilken hyresnämnden även i förverkandefallen har möjlighet att kunna göra en skälighetsprövning. Det senare är idag inte möjligt med hänvisning till att Bostadsdomstolen har i RBD 40:81 uttalat, att om hyresrätten är förverkad finns inte utrymme för att beakta personliga omständigheter. Förverkandereglerna sätter alltså genom punkten 1 i 46 § en gräns för besittningsskyddet också i en förlängningstvist (Christensen 1994, s. 154–55).

12.3.2 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist

I den dåvarande regeringens proposition 1992/93:115 föreslogs en utökad förverkandefrist från två dagar till en vecka med motiveringen att ”reglerna kan göras generösare mot hyresgästen genom att man något förlänger förverkandefristen i hyreslagen” (s. 16). Återvinningsfristen ansåg dock inte det föredragande statsrådet att det fanns skäl att utöka, eftersom hon för sin del ansåg ”att den redan i dag är så pass lång att socialnämnderna får rimlig tid på sig att agera i syfte att hjälpa hyresgästen att behålla sin bostad och ta sig ur den uppkomna situationen” (s. 16). Efter förslag från Bostadsutskottet utökades dock fristen till tre veckor (bet.

5 Remissyttrande 2001-01-12 av Hyresnämnden i Stockholm. 6 Förverkande- och återvinningsfristerna var före 1993 års ändringar i hyreslagen uttryckta i antal vardagar. Förverkandefristen utgjordes av två vardagar, och denna respit hade fram till 1993 varit oförändrad sedan 1907 års nyttjanderättslag. Återvinningsfristen uppgick till tolv vardagar, men eftersom förverkandefristen kom att bestämmas till en vecka ansåg föredragande statsrådet att återvinningsfristen skulle bestämmas till två veckor, vilket inte innebar en utökning av fristens längd (prop. 1992/93:115 s. 16).

1992/93:BoU24), dvs. i enlighet med Hyreslagskommitténs förslag i betänkandet Ny hyreslag (SOU 1991:86). Den utsträckta tiden motiverade utskottet med att hyresgästen därmed skulle hinna få ytterligare en månadslön och socialnämnden skulle få tillräckligt med tid att hinna kontakta hyresgästen. Detta blev också riksdagens beslut.

Frågan om eventuell förlängning av återvinningsfristen utreddes också av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55). Den dåvarande kommittén genomförde en enkätundersökning till lokala hyresgästföreningar, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar, hyresnämnder, kronofogdemyndigheter, tingsrätter och socialnämnder. Resultatet har översiktligt och summariskt redovisats i slutbetänkandet SOU 1996:148, men det är samtidigt svårt att värdera eftersom svarsfrekvensen inte har redovisats – vare sig totalt eller per svarskategori – och inte heller om resultatet skiljer sig mellan de olika kategorierna av respondenter. I sitt slutbetänkande konstaterar utredningen bland annat följande:

På frågan, om de förlängda fristerna i 42 och 44 §§ hyreslagen (från två respektive tolv vardagar till en respektive tre veckor) har haft någon betydelse för antalet avhysningar, svarar en stor majoritet att de antingen inte har någon uppfattning eller att den har haft liten eller ingen betydelse. De som har svarat nej menar att en förlängning av fristerna inte har någon betydelse när hyresgästen ändå inte kan betala och att en ytterligare förlängning skulle orsaka större förluster för hyresvärdarna och större hyresskulder för hyresgästerna. Flera kronofogdemyndigheter har påpekat att hyresskulden vid avhysning i allmänhet avser mer än en månadshyra.

De som har svarat ja menar att förlängningen av fristerna har haft betydelse på så sätt att den har gett hyresgästerna och socialförvaltningarna extra tid att agera. Några menar att fristerna trots förlängningen ändå är för korta.

I prop. 1997/98:46 gjorde regeringen bedömningen att en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka ”inte annat än undantagsvis” skulle få någon effekt i de fall som idag leder till avhysning. Vidare framhöll departementschefen:

Vid de allra flesta avhysningar har hyresgästen inte endast en månads hyresskuld utan flera månaders skulder. Flertalet hyresgäster som blir avhysta har därför inte alls några praktiska möjligheter att betala hyresskulden. För dem är återvinningsfristens längd utan betydelse. En

7 SOU 1996:148, s. 119.

förlängning av avhysningsförfarandet, exempelvis genom en längre

återvinningsfrist, kan för sådana hyresgäster förväntas medföra endast att hyresskulden ökar ytterligare, något som inte löser deras problem (prop. 1997/98:46, s. 30).

Även om flertalet avhysningar är föranledda av ackumulerade hyresskulder (se exempelvis Flygheds och Stenbergs undersökning i Stockholms län; Vräkt i laga ordning, 1993) är det likväl ett betydande antal människor som inte uppvisar detta mönster. Kommittén för hemlösas aktgenomgång i Västerås stad bekräftar denna bild. Kommittén för hemlösa delar inte uppfattningen att en förlängning med ytterligare en vecka enbart ”inte annat än undantagsvis” skulle ha en effekt i de ärenden som idag går till avhysning. Återvinningsfristens längd är trots allt inte ovidkommande för vare sig den enskilde hyresgästen eller socialtjänsten. Nuvarande frist är inte så sällan för snävt tilltagen för att socialtjänsten skall hinna med att utreda och besluta i ärendet, eftersom bistånd enligt socialtjänstlagen 6 § vid fall av ackumulerade skulder ofta inte fattas på tjänstemannanivå utan av socialnämnden eller dess arbetsutskott. Kommitténs bedömning skiljer sig alltså i detta avseende från 1995 års Hyreslagstiftningsutredning som konkluderade utifrån en genomförd enkätundersökning till bland annat socialnämnderna, att ”av svaren /---/ torde kunna utläsas att återvinningsfristen är tillräckligt lång för att socialnämnderna skall hinna agera”. Viktigt att påpeka i detta sammanhang är emellertid, vilket inte redovisades av Hyreslagstiftningsutredningen i dess slutbetänkande SOU 1996:148, att undersökningen till sin omfattning var ytterst begränsad och inskränkte sig till sex orter samtidigt som inte alla tillfrågade socialnämnder och bostadsföretag besvarade enkäten.

Effekten av en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka kan inte prognostiseras med en vetenskaplig exakthet. Kommitténs undersökning av socialtjänstens uppfattning i ett urval av landets storstäder ger dock vid handen, att en förlängd återvinningsfrist skulle ha en faktisk inverkan på socialtjänstens möjligheter att åta sig betalningsansvaret och därmed återvinna förverkad

8 SOU 1996:148, s. 119. 9 Enkätundersökningen omfattade hyresnämnder, tingsrätter, kronofogdemyndigheter, socialnämnder, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar och hyresgästföreningar på sex orter i landet (Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Örebro). Från socialnämnderna inkom svar endast från Malmö, Sundsvall, fyra stadsdelsnämnder i Göteborg samt Jönköping. Vidare har endast fyra bostadsföretag besvarat enkäten. Se vidare Hyreslagstiftningsutredningens PM 22 (1995-06-07). Materialet finns deponerat i Riksarkivet.

hyresrätt. Vid tidpunkten för den undersökning som 1995 års Hyreslagstiftningsutredning gjorde var det inte ”särskilt vanligt” att socialnämnden gick in och tog på sig betalningsansvaret för hyran, vilket naturligtvis kan bero på just det förhållandet att fristen är för snävt tilltagen med hänsyn till beslutsordningen hos flertalet av landets socialnämnder.

Kommittén för hemlösa föreslår därför att återvinningsfristen enligt 44 § utökas till fyra veckor.

12.3.3 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång

Till skillnad från vad som gäller för förverkande behöver, som redovisats ovan, hyresvärden vid uppsägning till hyrestidens utgång på grund av betalningsdröjsmål och störningar i boendet som prövas enligt 46 § första stycket 2, vare sig skicka en underrättelse till socialnämnden eller rättelseanmaning till hyresgästen. Hyreslagstiftningsutredningen (dir. 1995:55) hade enligt sina direktiv bland annat till uppgift att överväga om underrättelse från hyresvärden till socialnämnden även borde skickas i denna typ av ärende, eftersom Hyresgästernas Riksförbund i en skrivelse till Justitiedepartementet hade framfört såsom sin uppfattning, att oavsett på vilket sätt hyresvärden går till väga för att försöka få ett hyresavtal att upphöra torde det finnas behov av insatser från socialnämndens sida. Hyreslagstiftningsutredningen kom i sitt slutbetänkande SOU 1996:148 fram till att ”behovet av underrättelse till socialnämnden /---/ framstår /---/ ur den uppsagda hyresgästens synvinkel som betydligt mindre än motsvarande behov när en uppsägning sker i förtid”. Anledningen till detta ställningstagande var att hyresgästen ansågs ha betydligt bättre möjligheter att under den tid som löpte fram dess hyresavtalet upphörde, ”vidta erforderliga åtgärder” såsom att själv försöka ordna en ny bostad eller själv kontakta de sociala myndigheterna. Ytterligare ett skäl som Hyreslagstiftningsutredningen anförde var ”att socialnämndernas resurser redan i dag torde vara otillräckliga för att hjälpa de hyresgäster som de får underrättelse om enligt gällande bestämmelser” (s. 130).

SOU 1996:148, s. 130.

I prop. 1997/98:46 påminde regeringen att det vid sedvanlig uppsägning av hyresavtalet inte finns någon formell möjlighet att vidta rättelse för att undgå att besittningsskyddet bryts. Departementschefen framhöll följande (s. 31):

En underrättelseskyldighet för hyresvärden skulle visserligen göra det

möjligt för socialnämnden att agera också i sådana fall då hyresgästen

inte själv tar kontakt med nämnden. Den praktiska betydelsen av detta

torde emellertid vara begränsad och inte stå i proportion till den administrativa omgång underrättelseskyldigheten skulle innebära för hyres-

värden. Det kan tilläggas att om ärendet sedermera går till avhysning,

kronofogdemyndigheten alltid underrättar socialnämnden innan av-

hysningen verkställs (se 16 kap. 2 § utsökningsförordningen

[1981:981]).

Som Kommittén för hemlösa har påpekat ovan behöver hyresvärden före en uppsägning som prövas enligt 46 § första stycket 2, inte underrätta socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt nämnda lagrum. Kommittén anser att hyresgästen, på samma sätt som i förverkandefallen, skall kunna vidta rättelse inom tre veckor och därmed undgå uppsägning av hyresavtalet. Uppsägningen skall föregås av en skriftlig anmodan att vidta rättelse. Vidare bör socialnämnden skriftligen underrättas om uppsägningen. Genom dessa lagändringar öppnas det upp en möjlighet för hyresgästen att vidta en rättelse och för socialtjänsten att ge stöd, och därmed behålla bostadslägenheten.

12.3.4 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”

Vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet” har hyresvärden rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande, utan att ge hyresgästen en tillsägelse och rättelseanmaning eller underrätta socialnämnden (25 § tredje stycket). Det räcker att hyresvärden skickar en kopia av uppsägningen till socialnämnden, men detta är samtidigt inte ett formkrav varför den inte blir ogiltig enbart av det skälet att hyresvärden underlåter att skicka en kopia till nämnden.

Det finns möjlighet för hyresvärden att i stället säga upp hyresgästen med iakttagande av vanlig uppsägningstid (46 § första stycket 1).

Kommittén för hemlösa finner utformningen av denna lagbestämmelse anmärkningsvärd. Människor som enligt lagens förarbeten har gjort sig skyldiga till denna typ av grava störningar i boendet är tveklöst i stort behov av insatser från socialtjänstens sida. Störningarna kan vara ett utslag av allvarliga missförhållanden i familjen, eller vittna om allvarligt sjukdomstillstånd. Det kan också bero på brottslighet som har samband med boendet.

Men i stället för att skyndsamt underrätta socialtjänsten i syfte att se till att hyresgästen erhåller adekvata stöd- eller behandlingsinsatser och därmed ges en möjlighet att ha kvar sin bostad, lämnas de mest utsatta hyresgästerna utan socialt skyddsnät. I prop. 1992/93:115 anges för övrigt endast ett exempel på när en hyresgäst ”inte klarar av ett eget boende” till följd av sitt störande beteende, nämligen när det är frågan om ”kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem” (s. 21). I stället för att till varje pris se till att dessa människor avhyses, måste målsättningen från socialtjänstens och andra myndigheters sida vara att erbjuda de hjälpinsatser som behövs i en akut krissituation i syfte att den enskilde skall kunna bo kvar i sin bostad.

Vid brottslighet som har samband med boendet borde det i ett första skede vara tillfyllest att det brottsliga förfarandet avbryts genom polisanmälan. Även brottsligheten, exempelvis mordbrand, kan bero på allvarlig psykisk störning som kräver en omedelbar behandlingsinsats.

Det kan tyckas att den nuvarande lagbestämmelsen är ett obyråkratiskt och smidigt sätt för hyresvärden att bli av med hyresgäster som gjort sig skyldiga till ”särskilt allvarliga störningar i boendet”, men i själva verket kan processen utvecklas till det motsatta. Bengtsson och Victorin (2000) betecknar förfarandet närmast som ”riskfyllt” även för hyresvärden:

Även om störningarna varit allvarliga kanske de inte når upp till den

nivå som lagen kräver, och uppsägningen kan då förklaras ogiltig. En

annan konsekvens kan naturligtvis vara att det tar ännu längre tid in-

nan störningarna upphör, eftersom förfarandet måste göras om

(s. 208).

Från både hyresgästens och hyresvärdens utgångspunkt är det därför, enligt Kommittén för hemlösa, av största vikt att nuvarande undantagsregler i 25 § tredje stycket utmönstras, och att fall av

En principiell kritik har också framförts av professor Anna Christensen i Hemrätt i hyreshuset (1994) s. 166 ff.

”särskilt allvarliga störningar i boendet” hanteras på samma sätt som störningar i boendet i övrigt, dvs. hyresvärden översänder en rättelseanmaning till hyresgästen och underrättar socialnämnden om att det förekommer störningar i boendet.

13 Frivilligorganisationerna och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.

13.1 Frivilligt socialt arbete

I Socialtjänstkommitténs rapport Frivilligt socialt arbete (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar begreppet frivillig organisation. En sådan organisation kännetecknas av att den N har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen, N har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk

form, N kan bildas och upplösas utan beslut från myndighet, N bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i

någon form, samt N inte syftar till privat ekonomisk vinst.

Organisationerna är frivilliga genom att de, utan uppmaning från myndighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa organisationer väljer att delta i de verksamheter som organisationen anordnar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i

SOU 1993:82, s. 36.

179

det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete.

Forskarna Eva Jeppsson Grassman och Lars Svedberg har delat in sociala frivilliga organisationer i två huvudgrupper: organisationer som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisationer vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insatser åt andra. Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg.

I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivilligsektorn relativt liten i Sverige. Om man enbart tar hänsyn till den andel av frivilligsektorn som driver verksamheter inom välfärdsstatens kärnområden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i Sverige endast till 27 % jämfört med 57 % i Storbritannien och 84 % i USA. Detta beror på att den generella välfärdsnivån i Sverige är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder.

13.2 Frivilligorganisationernas roll

Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som till exempel driver särskilda boendeenheter, har egna uppsökarteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myndigheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar utifrån konkreta uppdrag från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade arbetsuppgifter.

Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. Socialstyrelsen har till exempel visat att ett icke oansenligt antal hemlösa är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i Socialstyrelsens kartläggning 1993 hade 12 % av alla hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppenbarligen hellre till de mer öppna organisationerna än till myndigheterna, vilket också riksdagens socialutskott starkt betonade i ett

2 Ref. av Nordfeldt (1999), s. 81. Nordfeldt (1999), s. 80.

180

av sina betänkanden vid 1997/98 års riksmöte: ”…deras insatser är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser. Utskottet anser att socialtjänsten måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med socialtjänsten”.

Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är därför viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som frivilligorganisationerna erbjuder en möjlighet för enskilda människor i stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att kanaliseras.

De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån hemlösas perspektiv. Härigenom förebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlöshet förutsätter att medborgarna i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en till stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlösheten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda socialmedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i konkurrensen om den politiska uppmärksamheten.

Kommittén för hemlösa finner det angeläget att även andra nätverk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fackliga organisationer, invandrarföreningar, miljögrupper, kvinnoorganisationer, idrottsföreningar och studentorganisationer är exempel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlöshetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort.

Kulturgeografen Marie Nordfeldt gör i sin avhandling Hemlöshet i Välfärdsstaden (1999) intressanta jämförelser mellan Göteborgs Kyrkliga Stadsmission och Stadsmissionen i Stockholm. Detta resonemang är även intressant ur principiell synvinkel. Hon pekar på att medan Stadsmissionen i Göteborg i hög grad är integrerad i de

Socialutskottets betänkande 1997/98:SoU17, s. 20.

181

sociala myndigheternas insatser, så har Stadsmissionen i Stockholm valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhetsform. En av Nordfeldts slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga organisationerna möjligheter att påverka den kommunala politiken, samtidigt som en alltför nära allians mellan den frivilliga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga organisationerna förlorar sin traditionella, opinionsbildande roll. ”Man riskerar också att förlora sin avantgardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan”, sammanfattar Nordfeldt i sin avhandling.

Det finns skäl att påpeka att redan Socialtjänstkommittén fann anledning att i sitt huvudbetänkande betona, att ”socialtjänstens stöd till utomstående organisationer får inte medverka till att styra de frivilliga organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet”. Socialtjänstkommittén varnade för en utveckling som man redan i mitten av 1990-talet kunde se ”vissa tecken på”, nämligen ”att kommunerna utvecklar strategier för att få mer ’valuta för pengarna’. Denna utveckling ger oss anledning att på nytt slå vakt om ett rikt och oberoende föreningsliv. Om socialtjänsten av en eller annan anledning vill ställa ensidiga villkor för hur en prestation skall utföras ligger det enligt vår mening närmast till hands att välja entreprenadformen i stället för bidrag” (s. 386). Enligt en undersökning av forskarna Tommy Lundström och Filip Wijkström har kommunerna blivit allt mer målinriktade och vill bara ge stöd för speciella syften; benägenheten att ge generellt stöd har minskat och tendensen är att ge ett mer prestationsrelaterat stöd.

Denna utveckling föranleder forskaren Staffan Johansson vid CEFOS, Göteborgs universitet, att fråga sig om de ideella organisationerna är ”självständiga rörelser eller kommunala underleverantörer”. Hans undersökning baseras på ett antal frivilligorganisationer i Göteborg. Utvecklingen under 1990-talet har gått mot en ”genomsnittseuropeisk modell”, som han uttrycker saken, vilket innebär att den offentliga sektorn har ökat sina styrambitioner och frivilligorganisationerna i allt större utsträckning fungerar som ett

5 Nordfeldt (1999), s. 186. 6 SOU 1994:139, s. 386. 7 Johansson (2001), s. 23, med ref. till Lundström & Wijkström (1997): The nonprofit sector in Sweden (Manchester University Press). Johansson (2001) där frågeställningen också utgör bokens titel.

182

alternativ och en ersättning för offentlig service. Johansson menar att svaret på hans fråga är att det finns organisationer som representerar positioner över hela spektrat. Organisationerna har generellt sett blivit mindre utmanande, vilket kan förklaras med att det övergripande målet har utvecklats mot överlevnad i takt med att organisationerna har anställt personal och därmed iklätt sig en arbetsgivarroll. Det innebär dock inte att organisationerna reservationslöst ”dansar efter kommunens pipa”, utan Staffan Johansson betonar att det finns inslag av självständighet som motverkar integration.

13.3 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt

Stadmissionen i Göteborg är svensk medlemsorganisation i den europeiska sammanslutningen av organisationer som arbetar för hemlösa – FEANTSA. Stadsmissionen har tagit initiativ till att bilda nätverket FEANTSA Sverige, som är en paraplyorganisation för svenska frivilligorganisationer. Nätverket har under våren 2001 utarbetat en handlingsplan över boendefrågor i Sverige och genomfört konferensen ”Access to housing for excluded people” i Götegborg i maj 2001. Kommittén har bistått nätverket ekonomiskt för att ge det möjlighet att utveckla sin verksamhet.

I FEANTSA Sveriges handlingsplan har man valt att fokusera på följande prioriterade områden: N Rätt till bostad. N Ökad nybyggnation av bostäder. N Utveckling av sociala indikatorer. N Bibehållande av allmännyttiga bostadsbolag. N Inrättande av kommunala bostadsförmedlingar. N Förtursystem för människor som är utestängda från bostads-

marknaden. N Lag om bostadsanvisning. N Laglig rätt till boendestöd till personer som befinner sig i en

hemlöshetssituation. N Kommunerna bör ta ett heltäckande bostadsförsörjningsansvar

i en lokal bostadsmyndighet. N Förändring av nuvarande lagstiftning om vräkning.

Johansson (2001), s. 123.

183

Den svenska handlingsplanen utgör ett komplement till FEANTSA:s breda programförklaring ”Främja social integration genom tillgång till bostäder” som organisationen tillkännagav i oktober 2001. Programförklaringen är FEANTA:s första bidrag till den nya EU-strategin för social integration som antogs av Europeiska Rådet vid dess möte i Lissabon i mars 2000 (se vidare avsnitt 14.3).

13.4 Överväganden och förslag

184

14 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

14.1 Europarådet

Europarätten innehåller ett antal fördrag, konventioner och andra rättskällor som berör frågan om rätten till bostad och socialt utsatta gruppers situation. Ett centralt dokument är den av Europarådet 1996 antagna reviderade europeiska sociala stadgan, som för Sveriges del trädde i kraft den 1 juli 1999. Hänvisningar till den sociala stadgan har genom EU:s Amsterdamfördrag skett både i ingressen till Mastrichtfördraget och i inledningen till det socialpolitiska kapitlet i EG-fördraget. Två av stadgans artiklar, vilka båda är nytillkomna, är av särskilt intresse:

N Artikel 30 behandlas rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning, och har följande lydelse:

För att trygga den enskildes rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning åtar sig parterna a) att vidta åtgärder inom ramen för en samordnad helhetssyn för att

främja att personer som lever i eller som riskerar att komma i ett

läge av social utslagning eller fattigdom, liksom deras familjer,

faktiskt får tillgång särskilt till sysselsättning, bostad, yrkesutbildning, utbildning kultur samt rätt till social och medicinsk hjälp,

b) att göra en översyn av dessa åtgärder för att vid behov kunna

anpassa dem.

N Artikel 31 behandlar rätten till bostad:

För att trygga att den enskilde i praktiken kommer i åtnjutande av rätt till bostad, åtar sig parterna att vidta åtgärder som syftar till 1. att främja tillgången till bostäder med rimlig standard,

2. att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt

undanröja den,

1 Svensk lydelse enligt Europeisk social stadga (reviderad) Strasbourg den 3 maj 1996 (Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1998:35).

3. att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar

tillräckliga medel.

I regeringens proposition om Europarådets sociala stadga (prop. 1997/98:82) uttalade departementschefen, att ”vi välkomnar att grundläggande rättigheter på det sociala området, som rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning och rätten till bostad också har getts en plats i stadgan”. Regeringen ansåg det viktigt att den reviderade stadgan kunde träda i kraft ”så fort som möjligt”, varför ”omfattningen av de åtaganden som nu föreslås därför bör utgå från gällande svensk lagstiftning”. I propositionen klargjordes att ”några ytterligare åtaganden som vore önskvärda men som kräver lagstiftning har alltså nu inte övervägts”.

Bestämmelserna i artikel 30 uppfylls genom framför allt bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620) om socialnämndens ansvar, vilka har överförts till den nya socialtjänstlag (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2001. Bestämmelserna i artikel 31 om rätten till bostad uppfylls enligt regeringen av de bostadspolitiska mål som riksdagen redan har antagit. Vidare finns det en skyldighet för det allmänna att trygga rätten till bostad utifrån RF 1 kap. 2 § andra stycket (se vidare avsnitt 5.1.1 för en diskussion om innebörden av RF:s bestämmelse). I prop. 1997/98:82 påminde departementschefen också om det svenska kravet på ett godtagande av målet ”Rätt till en rimlig bostad för alla” i samband med FN:s andra världskonferens 1996 om boende, bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II), vilket också blev konferensens resultat. ”Ett åtagande på bostadspolitikens område inom ramen för den reviderade europeiska stadgan ter sig därför naturligt”, framhölls det i propositionen.

Genom fastslagen praxis anses Europarådets konvention om de mänskliga fri- och rättigheterna också ha ”viss betydelse” för de sociala och ekonomiska rättigheterna enligt konventionen. Konventionen anses enligt forskare på området ha ”verkat styrande på rättsutvecklingen” i de medlemsstater som ratificerat konventionen.

2 Ds 2001:10, s. 98. En nyöversättning av konventionen jämte tilläggsprotokoll finns i SFS 1998:712. 3 Bernitz och Kjellgren (2000), s. 7. Konventionen är sedan 1995 införlivad med svensk rätt (SOU 1993:40 del B, prop. 1993/94:117). Europakonventionen har i och för sig inte något generellt företräde framför intern svensk rätt, men i praktiken framhåller professor Ulf Bernitz ”synes dock de svenska domstolarna vara mycket lojala mot Europakonventionen, framför allt genom fördragskonform tolkning” (Bernitz 2000, s. 119).

14.2 EU- och EG-rätten

EG-fördraget, dvs. det ursprungliga Romfördraget med efterföljande ändringar och tillägg, ger i artikel 13 möjlighet för EU:s råd att vidta ”lämpliga åtgärder” för att bekämpa olika typer av diskriminering. Rådet har med stöd av denna artikel utfärdat ett direktiv (2000/43/EG) som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung och som bland annat tar sikte på tillhandahållandet av varor och tjänster, däribland tillhandahållandet av bostäder. Hur denna bestämmelse skall införlivas i svensk lagstiftning är en fråga som för närvarande är föremål för särskild utredning (dir. 2000:106) inom regeringskansliet.

Därutöver bör nämnas att EG-fördraget genom tillkomsten av Amsterdamfördraget (1997) numera även innefattar en särskild avdelning som bland annat berör socialpolitiska frågeställningar. I artikel 137 klargörs att gemenskapens och medlemsländernas mål är att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. Ministerrådet kan besluta om ”åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter för att bekämpa social utslagning”.

14.3 Handlingsplan mot social utslagning

Under Nicemötet i december 2000 proklamerades Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2000/C 364/01), som gemensamt utarbetats av medlemsländerna, kommissionen och Europaparlamentet. Stadgan påminner innehållsmässigt om Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter, men slår fast en rad rättigheter utöver vad som följer av konventionen, framför allt med utgångspunkt i EG-rättens etablerade principer. Stadgan är för närvarande inte juridiskt bindande. Icke desto mindre finns det skäl att tro att stadgan kommer att bli ett viktigt tolkningsdokument för bland annat EG-domstolen. I artikel 7 fastslås att ”var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer”. I stadgan finns

4 EU:s ministerråd har under år 2000 även antagit ett direktiv (2000/78/EG) mot diskriminering i arbetslivet, men det berörs inte närmare i detta sammanhang. 5 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 7. 6 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 6–7.

vidare en artikel om förbud mot diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, funktionshinder, ålder etc.

Däremot saknas det i stadgan en uttrycklig formulering om ”rätt till bostad” (jfr Europarådets sociala stadga artikel 31). I artikel 34 finns enbart en skrivning om finansiellt stöd ”i syfte att bekämpa social utslagning och fattigdom”. Skälet till detta är att det folkrättsligt inte existerar någon ”rätt till bostad” (right to housing), men väl ”en rätt till lämplig bostad” (a right to adequate housing). Sistnämnda rättighet finns stadgad i artikel 25 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt i artikel 11 i konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna från 1966. Diskussionen om rätt till bostad knyter an till diskussionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall ges samma rang som de medborgerliga och politiska. En skillnad är att de förstnämnda är progressiva till skillnad från de medborgerliga och politiska. I arbetet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, har Sveriges officiella linje varit att ”rätt till bostad” inte faller inom EU:s kompetensområde och därmed inte bör införlivas i denna typ av stadga.

Vid EU:s regeringskonferens i Nice i december 2000 proklamerades fyra mål i kampen mot fattigdom och social utslagning. Medlemsländerna uppmanades att för perioden 2001–2003 utveckla sina egna prioriteringar i förhållande till målen i nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning. Bakgrunden är det strategiska mål som sattes av Europeiska Rådet i Lissabon i mars 2000, att fram till 2010 åstadkomma en större social sammanhållning i medlemsstaterna och EU. EU-kommissionen har för sin del beskrivit social utslagning som ”en av de största utmaningarna för vår ekonomi och vårt samhälle”. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är betydande. ”Balansen mellan faktorer som bidrar till utslagning varierar mellan olika personer, mellan kvinnor och män och mellan medlemsstater”, som kommissionen uttrycker det. Kommissionen pekar på en del strukturella tendenser och betonar att:

7 I detta avsnitt används termen social utslagning eftersom det är den som regeringen använt i den antagna ”Handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning” (maj 2001). 8 Europeiska Gemenskapernas Kommission (2000): Meddelande från Kommissionen. Att bygga ett Europa för alla, s. 4. KOM (2000) 79 slutlig.

Ekonomisk utveckling medför inte automatiskt fördelar för alla.

Ojämt fördelade förmåner och kostnader är sidoeffekter av

marknadskrafterna, som skapar vinnare och förlorare (ibid, s. 7).

De fastställda målen i kampen mot social utslagning skall leda till att: N Främja sysselsättningen och allas tillgång till resurser, rättig-

heter, varor och tjänster. N Förebygga risker för utslagning. N Agera för de mest utsatta. N Mobilisera samtliga aktörer.

Den svenska handlingsplanen antogs av regeringen i maj 2001. I handlingsplanen ges inledningsvis en sammanfattande beskrivning av utvecklingen inom ovanstående fyra målområden utifrån ett svenskt perspektiv, bland annat vad gäller ”de mest utsatta”. I avsnittet om Strategisk ansats och väsentliga mål lyfter regeringen fram ett antal punkter för att öka rättvisan i samhället. Bland annat understryks vikten av att förbättra stödet till de mest utsatta. ”Det handlar om att förebygga och behandla missbruk av alkohol och narkotika, minska antalet hemlösa”, framhålls det i planen. Vidare finns ett avsnitt om sociala indikatorer som ett verktyg för att beskriva utvecklingen inom olika områden och för att kunna utvärdera resultatet i förhållande till uppsatta mål.

Vid sitt möte den 3 december 2001 ställde sig Ministerrådet bakom ett förslag om sociala indikatorer som Kommittén för Social Trygghet har utarbetat, och som kommer att bekräftas av Europeiska Rådet vid dess möte i Leken senare i december. Ingen av indikatorerna avser särskilt hemlöshet, men i dokumentet påpekas bland annat att det är angeläget att förbättra underlaget för jämförbar information och rapportering om ”anständiga bostäder, bostadskostnader och hemlöshet”. Kommittén för hemlösa vill för sin del understryka betydelsen av att det utarbetas denna typ av jämförande indikatorer för att underlätta uppföljningen av genomförda insatser. I den svenska handlingsplanen klargörs några centrala krav som kan ställas på denna typ av indikatorer, nämligen att de skall vara: N Väldefinierade, dvs. tydligt avgränsade och bygga på statistik

som framställs enligt vetenskapligt beprövade metoder.

9 Sveriges handlingsplan mot fattigdom och social utslagning, s. 27.

N Välfärdsrelevanta, dvs. de skall belysa förhållanden som är vik-

tiga för individers välfärd och livschanser samtidigt som de är

socialpolitiskt påverkbara. N Lätta att kommunicera, dvs. tydliga ochrelativt få till antalet. N Lätta att följa upp, dvs. tillgängliga med kort tidsfördröjning

och möjliga att relatera till politiska beslut.

14.4 Kampen mot hemlöshet – ”goda exempel” från Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien

Som lämpliga exempel på urvalet, analysen och dokumentationen av exempel på ansatser i andra medlemsstater i Europeiska unionen har både övergripande koncept och enskilda åtgärder tagits med i detta avsnitt. Av exemplen som valts ut presenteras nedan sju intressanta exempel från Belgien, Danmark, Finland och Storbritannien. De gäller framför allt frågor om tillhandahållande av bostäder och åtföljande sociala stödåtgärder, och dessa kan delas in i fem olika åtgärdstyper: 1. Lagstiftning om tillhandahållande av bostäder till hemlösa. 2. Handlingsprogram. 3. Bostadsförmedlingar. 4. Särskilda boendeformer (”servicebostäder”). 5. Samordnad rådgivning.

Som exempel på området lagstiftning har lagstiftningen om hemlösa i Storbritannien undersökts, vilken sedan 1977 ålägger kommunerna att under vissa förutsättningar förse hemlösa som har ”prioriterade behov” (i synnerhet familjer och ”utsatta” ensamstående) med bostäder och ger de berörda individuella lagliga rättigheter. Till dess att bostadslagstiftningen för England och Wales ändrades år 1996 avsåg kommunernas skyldigheter gentemot grupperna med förtursbehov förmedling av permanenta bostäder (fram till idag gällande lagstiftning för Skottland). År 1996 begränsades skyldigheten enligt lag till tillfällig inhysning av bostadslösa. Bostadslösa med ”priority need” skall emellertid fortfarande få ”rimlig” förtur vid tilldelning av socialbostäder (social housing). En utvidgning av målgruppsdefinitionen med ensamstående som, på grund av att de

Detta avsnitt baseras på en sammanfattning av Volker Busch-Geertsemas bok Wohnungslosenpolitik in anderen EU-ländern (2001).

är unga eller har skrivits ut från institutioner, klassas som särskilt utsatta var planerad för 2001. Den brittiska lagstiftningen om hemlösa har – trots all kritik av detaljer i lagstiftningen och administrationen – väsentligt bidragit till att integrering i normala bostäder av ett stort antal hemlösa familjer och särskilt hjälpbehövande ensamstående kunnat säkerställas och förankras som en angelägen bostadspolitisk uppgift för kommunerna. Den var under många år enastående i Europa, eftersom den gav bostadslösa laglig rätt till normala bostäder.

Ett särskilt ambitiöst aktionsprogram för att minska antalet hemlösa på gatorna (dvs. i praktiken uteliggare), först i London och senare i stora delar av Storbritannine, är den brittiska regeringens Rough Sleepers Initiative (RSI), som genomfördes och utvärderades i tre faser mellan 1991 och 1999. Därefter avlöstes initiativet av ett nyutformat aktionsprogram som har som mål att ytterligare minska antalet uteliggare. Inom ramen för RSI stöddes uppsökande socialt arbete, nödbostäder, projekt för återintegrering och åtgärder för försörjning med bostäder på medellång och permanent sikt. I den andra och tredje fasen förstärktes samordningen av enskilda åtgärder med målet att på längre sikt återanpassa hemlösa från gatorna i enskilda normala bostäder (permanenta individuella bostäder), och en konsekvent inriktning enbart på hemlösa med entydiga erfarenheter från gatan genomdrevs.

Till de väsentliga resultaten av programmet hör den påtagliga minskningen av antalet hemlösa i London framför allt under den första fasen av RSI och uppbyggnaden av ett avsevärt bostadsbestånd, som står till förfogande speciellt för att tillhandahålla permanenta hyreskontrakt till tidigare hemlösa från gatorna (och vid behov åtföljande stöd). I London förmedlades inom loppet av nio år över 5 500 före detta hemlösa från gatorna till normala bostäder

För det första kritiseras att vissa grupper utesluts, som inte klassas som in priority need, samt de i lag fastställda förutsättningarna för rättsanspråket: De hemlösa får inte avsiktligt ha framkallat problemsituationen, och de måste styrka lokal anknytning för att få förtur. Därutöver kan det bristande sambandet mellan det individuella rättsanspråket och ett rimligt och tillräckligt utbud av bostäder och strategier inom andra områden av social- och bostadspolitiken ses som speciellt problematisk. Brittiska forskare har beklagat ”residualiseringen” av det kommunala bostadsbeståndet genom en av de centrala myndigheterna genomdriven och subventionerad omfattande försäljning å ena sidan och kommunernas strikta skyldighet att försörja särskilt missgynnade (jfr. Forrest & Murrie 1991). Litteraturen om den brittiska lagstiftningen om hemlösa är synnerligen omfattande. Här nämns endast som exempel Karlén (1998), Clapham m.fl. (1990), Evans (1999), Lowe (1998) och Sommerville (1999). 12

Jfr Randall & Brown (1994, 1995, 1996, 1999), Dane (1998) och Alexander & Ruggieri (1998). 13

Jfr Social Exclusion Unit (1998), RSU (2000).

som var tillgängliga speciellt för denna grupp av personer, och antalet uteliggare minskades genom ett paket av olika åtgärder som var noga anpassade till varandra. Intressanta är också resultaten av utvärderingarna, vilka ger viktiga upplysningar om målgruppens hjälpbehov och om strategierna för framgångsrik återanpassning av hemlösa i normala bostäder.

Som bostadsförmedlingar har två exempel från Belgien och Finland dokumenterats, som båda siktar på en starkare kvantitativ utvidgning av försöken och av vilka det finns liknande också i Tyskland: förmedlande organ som målinriktat söker individuella bostäder för särskilt missgynnade, i synnerhet också hemlösa, där dessa till övervägande del kan bo med normala hyreskontrakt och vid behov kan få ytterligare personligt stöd.

Exemplet från Belgien gäller allmännyttiga ”Sociala förmedlingar”, som – för det mesta som mellanhyresvärdar – framför allt gör privata bostäder tillgängliga för missgynnade hushåll och vid behov ordnar personlig hjälp för de boende. I en del fall görs också tomma lägenheter beboeliga igen med inbegripande av sysselsättnings- och träningsåtgärder. Intressant är här i synnerhet att de tre belgiska storregionerna har utfärdat lagar som ekonomiskt stöder och reglerar ytterligare utbyggnad av sådana förmedlingar och som skall sörja för heltäckande utbredning. 1999 uppskattades antalet sociala uthyrningsagenturer till cirka 100 och lägenhetsbeståndet som de förvaltar till över 3 200 bostadsenheter.

Exemplet från Finland avser Y-stiftelsen som verkar i hela landet. Denna stiftelse, som grundades 1985, finansieras av det finska kommunförbundet, de fem största städerna, Röda korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet och de centrala byggfacken. Organisationen som subventioneras med statliga och kommunala medel och Lotto-medel, köper – om möjligt med regional spridning – små lägenheter med god standard i bostadsbeståndet och överlåter dem till målgruppen med fullt besittningsskydd. Förvaltningen av bostadsbeståndet och anskaffningen av nya bostadsenheter sker på ett centralt beläget kontor i Helsingfors. Förmedlingen till målgruppen av lägenheterna, som anskaffas och förvaltas av Y-stiftelsen, organiseras via kommuner och församlingar, vilka för det mesta uppträder som mellanuthyrare och eventuellt också ansvarar för ytterligare hjälp. Sommaren 2000 hade Y-stiftelsen anskaffat cirka 4 000 lägenheter i 48 kommuner speciellt för

Jfr De Decker (1998). 15

Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998).

hemlösa och flyktingar, och cirka 5 000 personer var hyresgäster i dessa lägenheter.

Särskilda boendeformer och innovativa ansatser inom området stöd till före detta hemlösa vid återanpassning i normala bostäder representeras här av två ovanliga försök från Danmark och Finland.

Från Danmark finns ett försök som pläderar för tolerans av okonventionella boendeformer och bostadsområden, som framför allt har uppkommit genom (otillåtet) permanent utnyttjande av trädgårdsbodar, fiskarstugor, byggvagnar, husbåtar och självbyggen. De informella nätverken och den höga toleransen i sådana områden gentemot personer som annars är svåra att integrera och är potentiellt bostadslösa, har lett till rekommendationer om att i framtiden ta större hänsyn i planering och strategier till sådana oplanerade och illegala former av bostadsanskaffning, om att tolerera överträdelser av regler eller till och med anvisa områden där man avstår från gängse byggnads- och ordningsföreskrifter. I begränsad omfattning ser man i detta också en möjlighet till försörjning för hemlösa som annars skulle ha stort behov av formell hjälp och små möjligheter till integration. 1999 lade den danska regeringen till och med fram ett program där okonventionella boendeformer för utslagna befolkningsgrupper (”Skæve huse til skæve existenser”) stöds av staten. Projektet har numera permanentats, så att nya utvalda projekt varje år kan få startfinansiering via detta.

I Finland finns ett exempel som gäller åtföljande stöd genom frivilliga till f.d. i bostäder. Viktiga grundprinciper för detta försök är att det ideella engagemanget organiseras och övervakas av betalda specialister och att professionell hjälp härigenom inte skall ersättas utan kompletteras. De frivilliga får ingen lön, endast ersättning för utlägg. De får en grundläggande utbildning och kan delta i åtföljande utbildningsåtgärder. Mellan de boende, kommunens och organisationens professionella socialarbetare som organiserar de frivilligas stöd lokalt, ingås ett avtal som reglerar hjälpens mål, form, innehåll och varaktighet. I det ideella arbetet gäller det framför allt att bistå de boende i deras vardagssysslor, ta itu med centrala problem som ensamhet och social isolering och hjälpa till vid problem med att sköta hushållet och att vänja sig vid vardagslivet i en egen lägenhet. Hjälp med att handla, försörja sig och gemen-

Jfr Sørensen (1993), Kristensen (1999), Jensen m.fl. (1997). 17

Busch-Geertsema har direkt på platsen intervjuat olika ansvariga och delaktiga om programmet och bedömningen av detta. 18

Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998). Många kunskaper om detta och det föregående exemplet från Finland är baserade på en rad intervjuer som jag själv har genomfört direkt på platsen.

samma fritidsaktiviteter är typiska uppgifter för de frivilliga. Det är i första hand frågan om relationsarbete. Detta försök som inte förrän på sistone utvecklats också i Finland har snabbt fått stor spridning, och enligt försiktiga uppskattningar drev man år 2000 sådana projekt i mer än 20 städer med en kapacitet för att stödja upp till 300 personer.

I staden Bristol, Storbritannien, lämnas rådgivning under samverkan mellan olika offentliga organ och fria huvudmän vid en central kontaktpunkt för ensamstående hemlösa, där sammanlagt tio huvudmän för olika typer av rådgivning och tjänster samarbetar. Kommunala myndigheter som vanligtvis arbetar skilda från varandra handlägger ansökningar om bostadsbidrag, ansökningar om betalning av deposition och ansökningar om inkvartering enligt lagen om hemlösa, och de erbjuder stöd av två socialarbetare vid utredning av ytterligare hjälpbehov. Anställda vid socialförvaltningen handlägger ansökningar om socialhjälp, personal vid arbetsförmedlingen förmedlar arbete, träning och utbildning för myndiga och ytterligare ett organ förmedlar ungdomar till utbildning, träning och arbete. Förvaltningsområdets hälsovårdsnämnd förmedlar hjälp när det gäller hälsovård. Två fria huvudmän för hjälp till hemlösa har ansvar för mottagning och vidareförmedling inom kontaktpunkten och för rådgivning om lagliga rättigheter i tvistefrågor. Alla anställda arbetar direkt på platsen, men personalkostnaderna finansieras av respektive huvudmannaorganisation.

15 Forskarsamhället och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta särskilda medel för ett programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

Hemlöshetsforskning utgör i dagsläget inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, samtidigt som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. Hemlöshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling.

Det finns många faktorer som har bidragit till detta tillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med miljonprogrammets fullbordan på 1970-talet. Därmed avfördes frågan från agendan. Fokuseringen på hemlöshetsproblemet sedan 1980-talet har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att utveckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlöshetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifikationen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet.

För att underlätta denna kunskapsuppbyggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är viktiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. I regeringens forskningspolitiska proposition

Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) betonades vikten av att förbättra statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. ”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommitténs betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska” (s. 217).

I syfte att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av styrelsen för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap när ärendet avgjordes i november 2001. I beslutsunderlaget till styrelsen framfördes att ”forskargruppen är mycket väl meriterad inom området. Den flerdisciplinära ansatsen och analysmodellen med flera nivåer är tilltalande drag. Projektet har dock en påtaglig ’programkaraktär’.” Mot denna bakgrund finner kommittén det angeläget att regeringen avsätter särskilda medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.

Reservation och särskilt yttrande

Reservation

Undertecknande Kristina Axén Olin (m), Hardy Hedman (kd), Erling Bager (fp) och Anki Elken (c) reserverar oss på följande punkter mot Kommittén för hemlösas slutbetänkande:

Hemlöshetsproblem löser man bara delvis med bostadsbyggande

I arbetet med att motverka hemlösheten är det av stor vikt att så många aktörer som möjligt får möjlighet att deltaga. Enligt vår mening har utredningen på ett mångsidigt sätt belyst vägen in i och ut ur hemlöshet. Däremot är utredningens förslag i alltför hög grad inriktade på den allmänna bostadspolitiken och på förslag till lagändringar inom området.

I förhållningssättet till hemlöshet bör man, som utredningen framhåller, väga in både individuella orsaker och ett mer samhällsorienterat synsätt. Det är en kombination av strukturella, sociala och individuella faktorer som skapar hemlöshet. Hemlöshet är ett komplext problem och några enkla lösningar på problemet finns inte. Hemlöshet och bostadslöshet är inte explicit samma sak. Förändringar av enbart bostadssituationen i Sverige skulle inte lösa problemet fullt ut.

Det civila samhället måste engageras

Frivilligorganisationernas arbete är ovärderligt både när det gäller att förebygga hemlöshet och i fråga om att bygga upp det mänskliga nätverk som krävs för att många av de hemlösa stegvis ska

kunna ta ansvar för ett eget hem. Detsamma gäller anhöriga, vänkretsen, tidigare arbetskamrater etc till den som blivit hemlös. Stat och kommun kan säkerligen finna en bostad åt den hemlöse. Men ett mänskligt engagemang från det civila samhället behövs för att bostaden så småningom ska bli ett bestående och tryggt hem.

Ett brett utbud av metoder och insatser behövs för att möta det mångfasetterade behov som finns hos de hemlösa. En del hemlösa har under längre tid varit i kontakt med offentliga myndigheter och har gradvis genom åren tappat förtroendet för dessa. Till inte obetydlig del kan detta bero på det bemötande som den biståndsbehövande möter inom socialtjänsten och andra myndigheter. Frivilligorganisationer och övriga delar av det civila samhället kan här spela en utomordentligt viktig roll, bland annat med att återknyta kontakten med de sociala myndigheterna. Kommunen bör därför ha möjlighet att om så är lämpligt direkt upphandla delar av verksamheten som syftar till att stödja de hemlösa. För att bistå hemlösa och skapa kontinuitet i kontakten med olika myndigheter bör man överväga att införa personliga ombud för varje hemlös som så önskar.

Ett förslag som kommittén framför i kapitel 3 (Behov av kunskap och metodutveckling) borde enligt vår mening knytas starkare till frivilligorganisationerna och det civila samhället. Enligt kommittén bör regeringen ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet.

Vi anser att verksamheten istället bör bedrivas i frivilligorganisationernas regi. Gruppen av frivilligorganisationer som på olika sätt arbetar för att motverka hemlöshet borde sedan få ett årligt statligt bidrag för utveckling, genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet. Till gruppen, som skulle bli en slags ”paraplyorganisation” för dessa frivilligorganisationer borde knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och forskning. Det är viktigt att gruppen får en bred, öppen och mångfasetterad sammansättning som inte utesluter nya initiativ och nybildade organisationers medverkan.

Samverkan mellan ”proffs” och frivilliga måste bli bättre

Målet måste vara att preventivt motverka hemlöshet och att ge de hemlösa de bästa möjligheter till stöd, vård, omsorg och hjälp till ett liv efter hemlösheten. Här krävs alltså ett intimt samarbete mellan å ena sidan experter på socialt och medicinskt arbete och å andra sidan ett brett mänskligt kontaktnät av frivilliga och närstående. När det gäller de professionella insatser som betalas med skattemedel kan dessa arbetsuppgifter med fördel genomföras i annan regi än det offentligas.

Gruppen hemlösa är inte i ett större perspektiv en statisk grupp och de hemlösa har precis som alla människor olika behov, problem och förutsättningar. Med anledning av gruppens heterogenitet är det viktigt att det finns en mångfald av huvudmän som kan hjälpas åt att hitta lösningar. Psykiatrireformen som inom flera områden skapat en bättre situation för de psykiskt funktionshindrade har tyvärr också blivit en orsak till hemlöshet.

Ökad samverkan krävs också mellan olika offentliga huvudmän och en renodling av ansvarsområden. Möjligheter till gemensamt huvudmannaskap mellan kommun och landsting skulle underlätta arbetet med de grupper av medborgare som har behov av åtgärder både från landstingets och primärkommunens sida. Kommittén föreslår möjligheten att bilda gemensamma nämnder, vilket vi anser vara ett bra första steg i samarbetet.

Viktig orsak till bostadsbristen: hög skatt på nybyggnation och regelkrångel

Kommittén målar i sitt slutbetänkande ut bostadsbristen som den stora orsaken till hemlösheten. Bostadsbristens främsta orsak är den massiva beskattning som sker på nybyggnation. Skatterna utgör närmare 60% av kostnaderna vid nyproduktion och är den i särklass största orsaken till bostadsbristen i Sveriges tillväxtregioner. Regeringen fördelar i dag 2,5 mdr över 5 år i bidrag till nyproduktion. Samtidigt tar regeringen i fastighetsskatt in nästan 20 mdr. De första stegen för ett ökat byggande bör vara att gradvis avskaffa fastighetsskatten, inte bara på hyresfastigheter utan på alla bostäder.

Även olika typer av regleringar av bostadsmarkanden bidrar till bostadsbristen – om än i mindre grad än höga skatter på nybygg-

nation. Regelverket bör ses över och rationaliseras i syfte att göra det mindre omfattande och enklare att förstå. Kommittén föreslår snarare ytterligare regleringar på ett antal punkter.

Vi motsätter oss kommitténs förslag att kommunen ges en lagstiftad rätt att hyra sådana lägenheter som en fastighetsägare utbjuder på markanden till förhyrning. En sådan rätt skulle ge kommunen möjligheter som skulle uppfattas som konfiskatoriska. Detta skulle motverka det gemensamma arbetet för hela samhället – även det civila samhället – att engagera sig för att lösa hemlösheten. Kommunen bör istället på frivillig grund stifta avtal med fastighetsägarna om möjligheten att förhyra lägenheter för sociala behov av skilda slag. Kommunen bör alltså ej med lagstöd ges en särskild anvisningsrätt.

Hur hjälper man bäst de hemlösa till en bostad?

Kommunens breda, sociala ansvar finns uttryckt i socialtjänstlagen, statens i regeringsformen. Vi vill understryka att lagstiftningen sammantaget redan uttrycker allas rätt till en bostad. Ingen ska behöva leva utan en bostad i Sverige. Så här är det uttryckt i regeringsformen 1 kap 2 §:

Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete,

bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet

och för en god levnadsmiljö.

Kommitténs förslag att komplettera socialtjänstlagen med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för alla, löser enligt vår mening inte problemet utan förvärrar situationen. På en bostadsmarknad där det råder regional bostadsbrist kan en sådan särskild föreskrift få omfattande negativa konsekvenser. Rätten som föreslås är diffust utformad och svårtolkad. Hur ska målgruppen avgränsas och vad menas med en fast bostad? Det skulle leda till omfattande tvister kring socialtjänstlagens vistelsebegrepp. Ett sådant lagförslag innebär inte heller fler bostäder utan enbart risk för att kommuner med stor attraktionskraft, oftast i storstadsområdena, skulle få avsevärda problem av avväga olika bostadssökande grupper mot varandra. I storstadsregionerna borde man, som kommittén också anför, överväga ett regionalt ansvar för rätten till en bostad.

Om många av kommitténs övriga förslag och idéer genomförs, är det vår övertygelse att rätten till en bostad inte behöver ytterligare lagreglering. Kommitténs arbete har visat att det finns en gemensam vilja över parti-, organisations- och myndighetsgränser att bygga hållbara vägar ut ur hemlösheten till en trygg bostad för den som är hemlös.

Den temporära bostadslösning som härbärgen i regi av kommuner eller frivilligorganisationer utgör är ett fungerande komplement och ett viktigt inslag i politiken för att motverka hemlöshet. Härbärgen skall givetvis inte fungera som annat än temporära lösningar. Att erbjuda tak över huvudet är dock en första del av det offentligas ansvar att ”trygga rätten till bostad”. Ett avskaffande av möjligheterna att erbjuda härbärgesplatser skulle kunna få katastrofala följder, framförallt på de orter där bostadsmarknaden är i kraftig obalans. Istället borde kommittén ha dragit nytta av en del av de projekt som bedrivits i olika kommuner. Där framgår hur härbärgena kan kompletteras med ”trappstegsboende” och andra sätt att få den hemlöses självtillit att växa.

Hur kan kommunen få loss lägenheter för olika sociala ändamål?

Kommittén föreslår att förbudet mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet skall upphävas. Det skulle möjliggöra för en hyresgäst i fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen som direkt hyresvärd. Detta förslag ökar enligt vår mening varken risken att någon blir bostadslös eller hemlösas möjlighet att få en bostad. Den som är hyresgäst i en bostadsrättsförening har samma rättigheter som en hyresgäst i ett hyreshus.

Förslaget är dessutom enligt vår mening en onödig omväg. Om regeringen snabbt förelade riksdagen ett förslag till lagstiftning om tredimensionell fastighetsbildning, skulle det bli möjligt att ha två eller flera ägare i samma hus. Det skulle göra det möjligt att i ett stort hus ha både kommunalt ägda lägenheter, privatägda hyresbostäder och bostadsrätter. Med en sådan lagstiftning kunde möjligheterna att skaffa lägenheter också för hemlösa öka.

I många städer och tätorter i landet köper kommunen bostadsrättslägenheter för skilda sociala ändamål. Det är viktigt att dessa

inköp sprids i så många delar av staden/tätorten som möjligt för att undvika segregation. Regeringen bör överväga att införa en ändring i bostadsrättslagstiftningen innebärande att en bostadsrättsförening inte ska behöva bli oäkta förening därför att kommunen äger ett antal lägenheter.

Utöver ovanstående förslag bör det offentliga inte genom lagstiftning ges utökade möjligheter att involvera sig i bostadsmarkanden.

Samverkan mellan Boförmedlare och fastighetsägare på frivillig grund har i bland annat Stockholm visat sig effektivt. Genom den frivilliga överenskommelse som finns i Stockholm på detta område har fler lägenheter lämnats till bostadsförmedlingen än tidigare. Boförmedling är en viktig uppgift men är också en verksamhet som med fördel kan utföras av annan utförare än det offentliga.

Ett pågående projekt i Finland torde kunna vara förebild för motsvarande verksamhet i Sverige. Man har där bildat en stiftelse där bland andra Finska Röda Korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet, finska arbetsgivarföreningen, byggföretagen och de centrala byggfacken samt Finska Lotto samverkar. Man har bildat en stiftelse, Y-stiftelsen, som köper små lägenheter i bostadsbeståndet och överlåter dem till behövande i målgruppen hemlösa. Stiftelsen verkar över hela Finland och hade sommaren 2000 anskaffat 4250 lägenheter i 51 kommuner speciellt för hemlösa och flyktingar. Ca 5 000 personer är hyresgäster i dessa lägenheter. Ett motsvarande projekt i Sverige borde kunna nå liknande resultat. Det skulle också vara ett gott exempel på hur en frivillig samverkan mellan olika grupper i samhället – både ur den offentliga sektorn och det civila samhället – kan ge många hemlösa en bostad.

Förebygg vräkning

Ett nära samarbete mellan fastighetsägare och socialtjänst är av stor vikt för att motverka vräkning. Ett sådant samarbete finns i vissa städer, bland annat i Stockholm och fungerar på frivillig grund bra.

Vi anser dock att kommitténs förslag om en enhetlig hyresprocess i kapitel 13 är en förbättring som motverkar vräkning. Kristina Axén Olin (m) Hardy Hedman (kd) Erling Bager (fp) Anki Elken (c)

Särskilt yttrande av Leif Klingensjö

Rätten till bostad

Jag delar inte utredningens uppfattning att komplettera socialtjänstslagen med en bestämmelse om att rätt till bistånd också ska omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös. Livsvillkoren skall dessutom vara sådana att hon eller han inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Mina skäl är följande: N Från och med 2002 träder en delvis förändrad socialtjänstlag i

kraft. Den innebär en återgång till en öppen rättighetslagstiftning

där allt som har med livsföringen att göra kan komma att prövas

inom ramen för ett individuellt biståndsärende. Hit hör också frå-

gan om rätten till ett boende i enskilda fall. Med andra ord kan en

hemlös få tillgång till ett boende om så bedöms lämpligt. N I utredningen konstateras vidare att hemlöshet i huvudsak är ett

storstadsproblem. Det finns dock många människor som söker

bostad i tillväxtområdena och de skulle enligt utredningens förslag

få försämrade möjligheter till bostad och samtidigt finna ord-

ningen närmast anstötlig utifrån rättvisesynpunkt. Utan en utökat

byggande finns heller inga rimliga förutsättningar att realisera den

föreslagna rätten. N Dessutom anser jag att det finns enskilda som ska ha individuellt

utformat stöd i form av andra insatser än bostad. Att ge alla en rätt

till bostad skulle i vissa fall medföra nya misslyckanden utan att

hänsyn tagits till vad som torde vara den mest adekvata insatsen. N Slutligen anser jag att den föreslagna rättigheten är diffust utfor-

mad och svårtolkad. En betydande svårighet är att avgränsa målgruppen och vad som utgör en fast bostad.

Jag vill avslutningsvis betona behovet av kraftfulla insatser för de hemlösa. Ingen ska i Sverige behöva vara hemlös. Åtgärder mot hemlöshet måste dock ske i ett brett helhetsperspektiv. För att komma tillrätta med hemlösheten är samverkan med bostadsbolagen av avgörande betydelse. Andra mycket viktiga insatser är att utveckla samverkansformerna mellan myndigheter, ge ett ordentligt stöd till organisationslivet samt att utveckla myndigheternas arbetsmetoder.

Referenser

Alexander K & Ruggieri S (1998). Changing lives. Crisis.

Barkman K & Bergström B & Bergström-Bunner M & Siring S

(2001). Rapport Hemlöshetsprojektet Göteborg. Stencil.

Beijer U (1998). Hemlösa kvinnor i Stockholm. FoU-rapport

1998:7. Resursförvaltningens FoU-enhet, Stockholm.

Beijer U (1999). Tiggeri – ett nygammalt fenomen. FoU-rapport

1999:29. Socialtjänstförvaltningen, Stockholm.

Beijer U (2000). På männens villkor – om hemlösa kvinnor i

Stockholm. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en

antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson

bokförlag.

Bengtsson B (1967). Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kont-

raktsbrott. Norstedt.

Bengtsson B & Victorin A (1995). Hyra och annan nyttjanderätt

till fast egendom. Upplaga 5:2. Norstedts juridik.

Bengtsson, B (2001). Bostaden som social rättighet. I: Lindbom, A

(red.). Den nya bostadspolitiken. Boréa.

Bernitz U & Kjellgren A (2000). Europarättens grunder. Upplaga

1:2. Norstedts Juridik.

Borg S (1974). Hemlösa män. En socialpsykiatrisk och klinisk

undersökning. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.

Boverket (1999). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-

byggande år 1999–2000.

Boverket (2000a). Bostadsbidragen under 90-talet. Boverket (2000b). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-

byggande år 2000-2001. Brottsförebyggande rådet (1998). Frigivning från fängelse. BRÅ-

rapport 1998:6. Brottsförebyggande rådet (2000). Från anstalt till livet i frihet.

Före muck. Delrapport 1. BRÅ-rapport 2000:20 Brottsförebyggande rådet (2001). Efter muck. Från anstalt till livet

i frihet. Delrapport 2. BRÅ-rapport 2001:2. Busch-Geertsema V (2001). Wohnungslosenpolitik in anderen EU-

Ländern. VSH Verlag Socziale Hilfe. Carlberg A (2000). Rättigheter istället för repression! I: Runquist

W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Carlisle J (1996). The housing needs of ex-prisoners. Centre for

Housing Policy, The University of York. Christensen A (1994). Hemrätt i hyreshuset. Juristförlaget. Clapham D et al. (1990). Housing and Social Policy. Dane K (1998). Making it last: A report on research into tenancy

outcomes for rough sleepers. Housing Services Agency. De Decker P (1998). The Rise of Social Rental Agencies in

Belgium. The 1997 National Report for the European Observatory on Homelessness. FEANTSA.

Dreman V & Stearn J (1986). Health visitors and homeless

families. Health Visitor 59: 340-42. Ds 2000:17. En ny FoB-lag. Statistikregelgruppen. Ds 2000:69. Alla lika olika – mångfald i arbetslivet.

Dyb E (2001). Bostedsløshet i Norge – forklaringer på marginalise-

ring. Paper framlagt vid nordiskt seminarium om bostadslöshetsforskning, Helsingfors den 31.8 – 2.9.2001.

Edgar B & Doherty J (red.) (2001). Women and homelessness in Europe. The Policy Press/FEANTSA.

Edgren-Schori M (2000). Social exclusion – en kunskapsöversikt

och begreppsanalys. Rapport i socialt arbete nr 98. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.

Enström C & Turner B (2001). Bostadsbidrag och prisbildning –

en kunskapsöversikt. I: Ur fattigdomsfällan. SOU 2001:24,

bilaga 6. Slutbetänkande av Familjeutredningen.

Ericson B, Johansson B-M (1994). Bostadsbyggandet i idé och

praktik.

Evans A (1999). Rationing device or passport to social housing?

The operation of the homelessness legislaton in Britain in the

1990s. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public

policies and private troubles. Continuum.

Fastighetsnämnden (1985). Störande grannar – ett handlings-

program mot störningar i boendet. Utarbetat av en ledningsgrupp tillsatt av fastighetsnämnden i Stockholm (1985-05-20).

Feantsa (2001). Främja social integration genom tillgång till bostä-

der. Programförklaring antagen i oktober 2001.

Fernandez J (1984). In Dublin´s Fair City: the mentally ill of no

fixed abode. Bulletin of the Royal College of Psychiatrists 12:

187-90.

Finne E (2001). Statistik över missbrukare, hemlösa och psykiskt

störda i Stockholm år 1999. FoU-rapport 2001:11. Socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad.

Fischer PJ & Breakey WR (1986). Homelessness and mental

health: An overview. International Journal of Mental Health 14: 6-41.

Flyghed J (1994). Värden, kronofogden, socialtjänsten och de

vräkta. Vräkningar i Sverige 1982–1994. Stencil.

Flyghed J (1995). Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige 1982–

1994. Socialvetenskaplig Tidskrift 1995:2.

Flyghed J, Stenberg SÅ (1993). Vräkt i laga ordning. Konsument-

verket.

Forrest R & Murrie A (1991). Selling the Welfare State – The

Privatisation of Public Housing.

Forsberg E (1994). Den stora utflyttningen – studier av psykiatrins

omvandling. Rapport 1994:3. Institutionen för socialt arbete,

Göteborgs universitet.

Forsberg, E, Starrin B m.fl. (1991). Från långtidsvård på mental-

sjukhus till egen bostad. Utredningsrapport 1991:8. Centrum

för folkhälsoforskning, Karlstad.

Franér P, Hansson K, Ågren G (1988). Härbärgessituationen i

Stockholm. Ett gammalt problem i ny tappning. Rapport 90.

FoU-byrån, Stockholms stads socialförvaltning.

Giertz A (2000). Långvarig och tillfällig bostadslöshet – ett

exempel från Malmö. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Goffman E (1973). Totala institutioner. TEMA/Rabén & Sjögren.

Grunewald K & Leczinsky C (2001). Handikapplagen LSS. Fjärde

uppl. Norstedts Juridik.

Gullberg A, Börjeson M (2000a). Att undersöka grupper i svaga

positioner på bostadsmarknaden. EpC-rapport 2000:4. Socialstyrelsen/EpC.

Gullberg A & Börjeson M (2000b). Att undersöka grupper i

svaga positioner på bostadsmarknaden. I: Runquist W & Swärd

H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och

förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Halldin J (2000). Avinstitutionaliseringens betydelse för hemlös-

heten – myter och fakta. I: Runquist W & Swärd H (red.).

Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Halldin J et al. (2001). En klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i

Stockholm. Avdelningen för socialmedicin, Karolinska Institutet, och Enheten för socialmedicin, Stockholms läns landsting.

Hansson JÅ & Svensson T (1998). Normalitetsproduktion –

teknik eller politik. I: Sjöström S (red.). Nya kulturer i psykiatrin. Studentlitteratur.

Hanström M-B (1991). På glänt? Bostads- och boendeförhållanden

för kvinnor med missbruksproblem. Byggforskningsrådet,

R52:1991.

Health Visitors Association (1989). Homeless families and their

Health. BMA Publishing.

Hertting N (2000). Hemlösa i Europa. I: Runquist W & Swärd H

(red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Hindberg B (2001). När omsorgen sviktar. Andra rev. uppl. Rädda

Barnen.

Hjort T & Salonen T (2000). Knapphetens boningar. Om fattiga

barnfamiljers boende och ekonomi. Meddelanden från Socialhögskolan 2000:8. Lunds universitet.

Holmqvist L (1997). Hyreslagen. En kommentar. 6:e uppl.

Norstedts Juridik.

Hutson S (1999). The experience of ’homeless’ accommodation

and support. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.

Inghe G (1962). Klientelet på ungkarlshotellen. Stencil. Social-

vårdens planeringskommitté, Stockholm.

Jensen M K et al. (1997). Sociale Boformer. SFI.

Johansson K-O (2000). Rapport om “långliggare” på natthär-

bärgen. Socialtjänstförvaltningen i Stockholm.

Johansson S (2001). Självständiga rörelser eller kommunala under-

leverantörer? Ideella organisationers roll i välfärdssystemet.

CEFOS, Göteborgs universitet.

Järvinen M (1993). De nye hjemløse. Kvinder, fattigdom, vold.

SOCPOL.

Karlén L (1998). Rätten till bostad. En komparativ undersökning

av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad. Juristförlaget i Lund.

Karlsson M (2001). Tandvård öppen för hemlösa. Tandläkar-

tidningen 93 (9): 38-41.

Kelley J T (1985). Trauma: With the example of San Francisco´s

shelter programme. I: Brickner P et al. (red.). Health care of

homeless people. Springer Verlag.

Kristensen H (1999). Housing Policy and Homelessness: The

Danish Case. I: Avramov D (red.). Coping with homelessness.

Kristiansen A (2000). Fri från narkotika. Bjurner och Bruno.

Kristiansen A (2001). Om betydelsen av att börja där klienten

befinner sig. Socionomen nr 5/2001.

Kärkkäinen S-L et al. (1998). Services for Homeless People. The

Policy Context from the 1960s until the Present Day and two

Examples of Innovative Services. The 1997 National Report

from Finland. European Observatory on Homelessness.

FEANTSA.

Levin C, Sunesson S & Swärd H (1998). Behandling. I: Denvall V

& Jacobson T (red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts

Juridik.

Lindström L (1993). Socialtjänsten och den hemlöse alkoholisten.

Sociologisk Forskning 1993:1.

Linn L & Gelberg L & Leake B (1990). Substance abuse and mental

health status of homeless and domiciled low-income users of a

mental clinic. Hospital and Community Psychiatry 41: 306-310.

Lowe S (1998). Homelessness and the law. I: Burrows R et al.

(red.). Homelessness and Social Policy. Routledge.

Länsstyrelsen i Skåne län (2001). Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr

502-3760-01).

Löfstrand C (2001a). Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer i

Göteborg. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.

Löfstrand (2001b). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka

får stanna? SOU 2001:95, bilagedelen.

Lönnerberg O (u å). Hemlösa psykotiska människor i Stockholm –

några preliminära iakttagelser. Stencil. Hässelby–Vällingby

Psykiatriska Sektor.

Mallander O, Meevwisse A, Sunesson S (1998). Normalisering. I:

Denvall V, Jacobson T, red. Vardagsbegrepp i socialt arbete.

Norstedts Juridik.

Mosher L, Burti L (1995). Socialpsykiatri. Bonniers.

Narkotikakommissionen (1999). Drugrelated mortality in Sweden.

Stencil.

Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (2001). Sveriges

nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte

(Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, om hållbar

stads- och bebyggelseutveckling i New York, 6-8 juni 2001.

Nilsson A, Tham H (1999). Fångars levnadsförhållanden. Resultat

av en levnadsnivåundersökning. Stockholms universitet, kriminologiska institutionen.

Nordentoft M (1994). Hjemløshed, social integration og livs-

kvalitet hos psykiatriske patienter i Køpenhavn. Foreningen af

Danske Legestuderens Forlag.

Nordfeldt M (1999). Hemlöshet i välfärdsstaden. En studie av

relationerna mellan socialtjänst och frivilliga organisationer i

Stockholm och Göteborg. Akademisk avhandling. Geografiska

regionstudier nr 39, Uppsala universitet.

Näringsdepartementet (1995). Bostadsförsörjningen för svaga hus-

håll. PM 1995-06-13. Stencil. (Rapport av Arbetsgruppen med

uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Fi

1993:C).

Pannell J & Parry S (1998). An appraisal of the Bristol Multi-

Agency approach to the needs of single homeless people.

University of the West of England.

Pannell J & Parry S (1999). Implementing ‘joint up thinking’:

multiagency services for single people in Bristol. I: Kennett P & Marsh A (red.). Homelessness. Exploring the new terrain.

Paulsson I, Riberdahl C, Westerling P (1997). Kommunallagen.

Kommentarer och praxis. Kommentus förlag.

Randall G & Brown S (1994). Private renting for single homeless

people: An evaluation of a pilot rent deposit fund. HMSQ.

Randall G & Brown S (1995). Outreach and resettlement work

with people sleeping rough. DoE.

Randall G & Brown S (1996). From street to home: An evaluation

of Phase 2 of the Rough Sleepers Initiative. HMSQ.

Randall G & Brown S (1999). Homes for street homeless people.

An evaluation of the Rough Sleepers Initiative. DETR.

Regeringen (2001). Sveriges handlingsplan mot fattigdom och

social utslagning. (Maj 2001).

Remaeus A (1995). De spärrade. Uppsats; Stockholms universitet.

Riksförsäkringsverket (1996). Bostadsbidrag till barnfamiljer och

ungdomar. RFV Anser 1999:6.

Riksförsäkringsverket (1998). Bostadsbidrag till barnfamiljer och

ungdomar. Allmänna Råd 1998:10.

Riksförsäkringsverket (2001). Reglerna om eftergift för bostads-

bidrag. RFV Anser 2001:2.

Rivlin L (1986). A new look at the homeless. Social Policy, s. 3-10.

Rosengren A (2002). Mellan ilska och hopp. Om kvinnor, hemlös-

het och att vara utstött. [Under utgivning].

RSU (2000). Coming in from the cold. Delivering the strategy.

DETR.

Runquist W (2001). Om brukares och anhörigas upplevelser och

erfarenheter av psykiatrisk vård och socialpsykiatriska insatser. [Ingår i Stockholms stads revisionskontors rapport: Samverkan i

stödet till psykiskt funktionshindrade i Stockholms stad].

Stencil.

Sahlin I (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,

specialkontrakt. Akademisk avhandling. Arkiv förlag.

Sahlin I (1998). Klara eget boende. I: Denvall V & Jacobson T

(red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.

Sahlin I (1999): Systemskifte på bottenvåningen: från bostad till

”boende”. I: Bengtsson B, Sandstedt E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999.

Sahlin I (2000). Den sekundära bostadsmarknaden och dess

betydelse för 1990-talets hemlöshet. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Sahlin I (2001). Gränskontroll och disciplin – strategier för

kontroll och förändring. I: Ólafsdóttir, H (red.). Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk. NAD-publikation nr 40.

Sahlin I, Thörn C (2000). Women, exclusion and homelessness.

National Report to the European Observatory on Homelessness 1999. FEANTSA.

SCB (2001). Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1

mars 2001. Kommun- och privatägda bostadsföretag. Statistiska meddelanden BO 34 SM 0101.

Scott J (1993). Homelessness and mental illness. British Journal of

Psychiatry 162: 314-24.

Shanks N (1983). Medical provision for the homeless in

Manchester. Journal of the Royal College of General

Practitioners 33: 40-43.

Social Exclusion Unit (1998). Rough Sleeping – Report by the

Social Exclusion Unit.

Socialstyrelsen (1993). Hemlösa i Sverige. SoS följer upp och utvär-

derar 1993:13.

Socialstyrelsen (1994). De bostadslösas situation i Sverige. SoS

följer upp och utvärderar 1994:14.

Socialstyrelsen (1996a). Kursändring i missbrukarvården – mot

öppnare former. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar

1996:3.

Socialstyrelsen (1996b). Svårt psykiskt störda missbrukare – om

vård och samverkan i Göteborgs och Bohus län samt Hallands län. Socialstyrelsens aktiva uppföljning.

Socialstyrelsen (1998). Reformens första tusen dagar. Årsrapport

från psykiatrireformen 1998. Socialstyrelsen följer upp och

utvärderar 1998:4.

Socialstyrelsen (1999a). Vårdinsatser för vuxna missbrukare och

övriga vuxna 1998. Statistik socialtjänst 1999:6.

Socialstyrelsen (1999b). Missbrukarvård. Underlagsrapport till

Kommittén Välfärdsbokslutet. Stencil.

Socialstyrelsen (1999c). Välfärd och valfrihet? Slutrapport från

utvärderingen av 1995 års psykiatrireform. Socialstyrelsen följer

upp och utvärderar 1999:1.

Socialstyrelsen (1999d). Personer med svår psykisk störning och

missbruk. Psykiatriuppföljningen 1999:1. [Rapporten är utarbetad av docent Agneta Öjehagen].

Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999.Vilka är de och

vilken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar

2000:1.

Socialstyrelsen (2001). Social Rapport 2001.

Somerville P (1999). The making and unmaking of homeless

legislation. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness.

Public policies and private troubles. Continuum.

SOU 1945:63. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-

ningen. Del I. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken.

SOU 1947:26. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-

ningen. Del II. Saneringen av stadssamhällenas bebyggelse.

SOU 1967:1. Kommunal bostadsförmedling.

SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. 1973 års Fri- och

rättighetsutredning.

SOU 1984:34. Bostadskommitténs delbetänkande.

SOU 1984:78. Bo på egna villkor. Betänkande från Arbetsgruppen

för vissa boendefrågor avseende äldre- och handikappade m.fl.

SOU 1987:22. Missbrukarna, socialtjänsten, tvånget. Betänkande av

Socialberedningen.

SOU 1991:86. Ny hyreslag. Delbetänkande av 1989 års hyreslags-

kommitté.

SOU 1991:88. Stöd och samordning kring psykiskt störda. Del-

betänkande av Psykiatriutredningen.

SOU 1991:92. Rätten till bostad. Delbetänkande av Psykiatri-

utredningen.

SOU 1992:24. Avreglerad bostadsmarknad. Delbetänkande av

Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen.

SOU 1992:37. Psykiatrin och dess patienter – levnadsförhållanden,

vårdens innehåll och utveckling. Delbetänkande av Psykiatriutredningen.

SOU 1993:82. Frivilligt socialt arbete. Rapport av Socialtjänst-

kommittén.

SOU 1994:27. Vård av alkoholmissbrukare. Delbetänkande av

Alkoholpolitiska kommissionen.

SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Social-

tjänstkommittén.

SOU 1995:98. 1990-talets bostadsmarknad – en första utvärdering.

Delbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.

SOU 1996:87. Tredimensionell fastighetsindelning. Betänkande av

Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande.

SOU 1996:148. Översyn av Förvärvslagen och hyreslagen. Borgen

och pant. Slutbetänkande av 1995 års hyreslagstiftningsutredning.

SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till

boendepolitik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.

SOU 1997:116. Barnets bästa i centrum. Barnkommitténs huvud-

betänkande.

SOU 1998:161. På marginalen. En intervjubok från Socialtjänst-

utredningen.

SOU 1999:90. Narkotikastatistik. Om samhällets behov av infor-

mation om narkotikautvecklingen. Delbetänkande av Narkotikakommissionen.

SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från Social-

tjänstutredningen. Del A.

SOU 1999:148. På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet.

Betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.

SOU 2000:14. Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund,

orsaker och dynamik. Delbetänkande av Kommittén för hemlösa.

SOU 2000:34. Likformig och neutral fastighetsbeskattning. Slut-

betänkande av Fastighetsbeskattningskommittén.

SOU 2000:76. Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besittnings-

skydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor. Slutbetänkande av 1997 års hyreslagstiftningsutredning.

SOU 2000:95. Kooperativ hyresrätt. Betänkande av Utredningen

om kooperativ hyresrätt.

SOU 2000:114. Samverkan. Betänkande av Samverkans-

utredningen.

SOU 2000:126. Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen. Slut-

betänkande av Narkotikakommissionen.

SOU 2001:27. Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas

boendeplanering. Slutbetänkande av Allbo-kommittén.

Stark C & Scott J & Hill M & Morgan W (1989). A survey of the

long-stay users of DSS Resettlement Units. A research report. Department of Social Security.

Statens institutionsstyrelse (2001). Årsbok 2001.

Steinholtz Ekecrantz L (1995). Patienterns psykiatri. En studie av

institutionella erfarenheter. Carlsson bokförlag.

Stenberg S-Å (1990). Vräkt ur folkhemmet. En studie av vräk-

ningarna i Sverige under 1900-talet. Akademisk avhandling.

Carlssons förlag.

Susser E, Conover S, Struening EL (1989). Psychiatric problems in

homeless men. Lifetime psychosis, substance use, and current

distress in new arrivals at New York City shelters. Archives of General Psychiatry 46 (9): 845–850.

Svenska Kommunförbundet (2000). Ägarstyrningens struktur och

verktyg. Rapport 7 i serien ”Ägarstyrning av kommunens

bostadsföretag”.

Swärd H (1998). Hemlöshet – fattigdomsbevis eller välfärds-

dilemma? Studentlitteratur.

Swärd H (2001). Hemlösa och tiggare i det offentliga rummet.

Nordisk Sosialt Arbeid 21 (3): 146–156.

Sørensen P-L ( 1993). “Drømmenes Port. Socialt Udviklingscenter

(SUS).

Thörn C (2000). Utan hem - utanför samhället? I: Runquist W &

Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv

och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Thörn C (2001). (In-)visibility and shame: the stigma of being a

woman and homeless in Sweden. I: Edgar B & Doherty J (red.).

Women and homelessness in Europe. The Policy

Press/FEANTSA.

Topor A (2001). Återhämtning från svåra psykiska störningar.

Natur och Kultur.

Topor A & Karebo Larsén I (2000). Vart har den slutna psykiat-

riska vården tagit vägen? Rapport nr 10/2000. FoU-enheten/

Psykiatri, VSPS.

Turner B (2000). Hemlöshet och bostadspolitik för alla. I:

Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om

olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Turner B (2001). Varför byggs det så lite där efterfrågan är som

störst. Arbetsrapport 2001-02-08. Institutet för bostads- och

urbanforskning, Uppsala universitet. [Även publicerad i Ekonomisk Debatt nr 2/2001].

Ulfrstad L M (1997). Bostedsløshet i Norge. Karlegging av

bostedsløse i kontakt med hjelpeapparatet. Projektrapport 216. Norges byggforskningsinstitutt.

Victor C (1992). Health status of the temporarily homeless

population and residents of North West Thames Region. British Medical Journal 305: 387-91.

Vinterhed K (1992). Ökad kunskap väcker ångest och hopp; vad vi

lärde oss av barn-i-krisprojektet. I: Mether C & Nygren L

(red.). Bortom all förenkling. Daidalos.

Ågren G & Berglund E & Franér P (1994). Hemlösa i Stockholm –

hemlösa med psykisk störning. FoU-rapport 1994:18. Socialtjänsten i Stockholm.

Ågren G (1992). Hemlöshet, ett svenskt perspektiv – kommentar.

I: Järvinen M, Tigerstedt C (red.). Hemlöshet i Norden. NADpublikation nr 22.

Åsander H (1976). En uppföljande studie och klinisk-psykiatrisk

fältundersökning av hemlösa män i Stockholm. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.

Öjehagen A (1998). Samtidigt beroende och psykisk störning – en

aktuell forskningsöversikt. I: Gerdner A, Sundin Ö (red.).

Dubbeltrubbel. Statens institutionsstyrelse/Runnagården

Öjehagen A (1999). Om människor med dubbla diagnoser. I:

Alkohol och narkotika – politik, vård och dilemman. Socialvetenskapliga Forskningsrådet.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir.

Nya former för stöd åt hemlösa

1998:108

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel.

Bakgrund

Situationen för hemlösa har försvårats

Under de senaste åren har hemlösheten uppmärksammats och blivit synligare. Vi kan inte med säkerhet konstatera att problemet blivit vanligare. Men mycket talar för att hemlösheten ökat och att de hemlösas situation försvårats. Oron för att fler personer än tidigare med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera undersökningar och också understrukits av de ideella organisationerna. Andelen psykiskt funktionshindrade kvinnor bland de hemlösa tycks öka liksom personer som förutom att vara psykiskt funktionshindrad också är missbrukare.

Den senaste undersökningen av hemlösheten i Sverige gjordes år 1993.

I rapporten De bostadslösas situation i Sverige (1994:15) konstaterade Socialstyrelsen att det i mars 1993 fanns sammanlagt 10 000 hemlösa personer i landet varav hälften i Stockholm, Göteborg och Malmö. Begreppet hemlösa definieras i rapporten som personer som varken har egen eller hyrd bostad och som inte bor stadigvarande inneboende utan är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller till en tillvaro som uteliggare. Cirka tio procent av alla hemlösa var uteliggare, dvs. cirka 1 000 personer. Av de hemlösa var 83 procent män och 17 procent kvinnor. Hemlösheten var vanligtvis förknippad med allvarliga sociala och medicinska problem och många av de hemlösa hade svårt att få sina behov tillgodosedda. De resurser som fanns var inte tillräckligt anpassade till de hemlösas behov.

Kommunerna har det yttersta ansvaret

Kommunerna har det yttersta ansvaret för att människor i utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver. Enligt socialtjänstlagen (1980:620) är det socialnämndens uppgift att främja den enskildes rätt till bostad och bistå med vård eller andra former av socialt stöd vid behov. Verksamheterna inom den sociala omsorgen regleras i flera olika lagar, bl.a. socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:762), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagen (1988:870) om vård av missbrukare. I kommunerna är man medveten om de ökade svårigheterna för gruppen hemlösa och det pågår ett aktivt utvecklingsarbete för att finna bra och relevanta stödformer.

De ideella organisationerna gör ett betydelsefullt arbete

De ideella organisationernas insatser är ett viktigt komplement till de kommunala åtgärderna. Mycket tyder på att de ideella organisationerna spelar en större roll för de hemlösa än tidigare och på att många hemlösa med svårare problem föredrar att söka sig till dessa organisationer. Vid Socialstyrelsens undersökning i mars 1993 framkom det att tio procent av boendet för hemlösa hade en frivilligorganisation som huvudman. De mest omfattande insatserna görs av Stadsmissionen och Frälsningsarmén som erbjuder möjligheter till tillfällig övernattning eller olika former av tillfälligt

boende Det är vanligt att kommunerna köper sådana platser eller samarbetar på andra sätt med de ideella organisationerna.

Statliga insatser för de hemlösa

Som nämnts vilar samhällets ansvar för de hemlösa ytterst på den kommunala socialtjänsten. Staten har emellertid de senaste åren tagit olika initiativ och satsat resurser i syfte att hjälpa de mest utsatta grupperna. – I mars 1997 beslutade regeringen att under en treårsperiod

avsätta sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna Arvsfonden för ideella organisationers kostnader för att tillsam-

mans med kommunerna utveckla och pröva nya modeller för

stöd till och boende för personer medpsykiska problem. – Regeringen beslutade den 25 juni 1998 om direktiv för en

bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning.

Ett av uppdragen är att följa utvecklingen på det bostadssociala

området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt

utsatta grupper på bostadsmarknaden, bl.a. hemlösa, psykiskt

sjuka och ekonomiskt svaga hushåll. – För att få aktuella kunskaper om problemets omfattning och

vilka insatser som görs av kommunerna och de ideella orga-

nisationerna har Socialstyrelsen fått i uppdrag att kartlägga

omfattningen av hemlösheten i Sverige och redovisa de insat-

ser som görs för hemlösa. Uppdraget skallredovisas den 31

december 1999. – Sverige har även i internationella sammanhang uppmärksam-

mat problemen med hemlöshet. Inför Europeiska rådets möte

i Wien den 11–12 december1998 uttalade Sverige och Stor-

britannien gemensamt att medlemsländerna borde se över och

förbättra sina insatser för de hemlösa som ett led i en politik

för att motverka marginalisering och utslagning av svaga

grupper i samhället. – Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 (prop.

1998/99:1, utgiftsområde 9) föreslagit att medel om samman-

lagt 30 miljoner kronor under tre år avsätts till åtgärder för

hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stöd-

former, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för

lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. För år 1999

har riksdagen beslutat att anslå 10 miljoner kronor. Under

förutsättning av riksdagens godkännande kommer ytterligare

10 miljoner kronor att avsättas för år 2000 respektive år 2001.

Uppdraget

Regeringen vill i samarbete med kommuner och ideella organisationer vidta ytterligare åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa kvinnor och män. De insatser som idag görs på lokal och statlig nivå bör kompletteras med aktiv opinionsbildning och nationell samling för att problemen skall kunna lösas. Ett sådant arbete bör ske inom ramen för en parlamentarisk kommitté. Kommittén skall ha till uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår.

Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en analys för att identifiera problem och orsaker till hemlöshet. Denna analys kan baseras på aktuell forskning och redan gjorda undersökningar samt studier av de hemlösas situation. Även utredningar och forskning inom områdena missbruk och brottslighet kan vara av relevans för en sådan analys. Kommittén kan dessutom utföra särskilda undersökningar, t.ex. genom att intervjua hemlösa och fånga upp deras behov och önskemål. I arbetet med att identifiera problemen skall kommittén ta vara på resultaten från de kartläggningar av hemlösa som gjorts av bl.a. Socialstyrelsen, Stockholms stad och inom andra områden av relevans, t.ex. Brottsförebyggande rådets kartläggning av situationen för frigivna frånfängelse. Kommittén skall vidare följa de kartläggningar som görs av Socialstyrelsen, Boverket och den Bostadssociala beredningen (dir. 1998:56). En viktig del i arbetet är att skapa en bild av pågåendelokalt utvecklingsarbete och ta del av de planer som tagits fram i kommunerna.

Kommittén skall i sitt arbete uppmärksamma bra exempel på boende- och stödformer för hemlösa och se till att erfarenheterna kan spridas tillansvariga huvudmän. Vidare skall kommittén bidra till att utveckla nya metoder för att komma till rätta med hemlösheten. Kvinnors och mäns olika behov skall därvid särskilt uppmärksammas. De ideella organisationerna har pekat på bristen på metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet för att nå personer som saknar bostad eller på annat sätt riskerar att

bli hemlösa. Det behövs också olika stödformer bl.a. i syfte att hjälpa psykiskt funktionshindrade att klara ett eget boende. Att cirka en femtedel av de personer som friges från fängelse kan betraktas som hemlösa är också ett problem som behöver uppmärksammas.

De hemlösa är en mycket heterogen grupp vilket ställer särskilda krav på ett varierat utbud av stödformer. Kommittén skall också bidra till att utveckla metoder för praktiskt samarbete mellan ideella organisationer, kriminalvården, kommuner och landsting i planeringen och genomförandet av stöd och boendeformer.

En viktig uppgift för kommittén är att stimulera och stödja initiativ till nyskapande projekt som kan ge långsiktiga effekter för dagens hemlösa och förhindra hemlöshet för andra. Kommittén skall bereda och till regeringen lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Projektstöden skall beredas i nära samråd med Allmänna Arvsfonden. Underlaget skall innefatta en plan för projektens uppföljning och utvärdering. Projekten skall delfinansieras av ansvariga huvudmän.

Hemlöshet är i ökad utsträckning ett storstadsproblem. Kommittén skall därför uppmärksamma de särskilda problemen i storstäderna. Kommittén skall i denna fråga nära samråda med den storstadsdelegation som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken och särskilt företräda staten vid överläggningar om s.k. lokala utvecklingsavtal för utsatta bostadsområden.

Kommitténs arbete skall syfta till att påverka attityder och att skapa förståelse för och solidaritet med människor i utsatta situationer.

Arbetsformer

Kommittén skall arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.

Det kan bl.a. ske genom konferenser, offentliga utfrågningar, workshops m.m. Kommittén skall utföra sitt uppdrag i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. I sitt arbete bör kommittén samråda med den bostadssociala beredningen (dir. 1998:56) och andra utredningar med anknytning till uppdraget

samt med Boverket, Kriminalvårdsstyrelsen och Brottsförebyggande rådet. Kommittén skall samverka med Socialstyrelsen och ta tillvara erfarenheterna från den kartläggning av hemlösheten som Socialstyrelsen fått regeringens uppdrag att genomföra under år 1999.

Övrigt

Det skall stå kommittén fritt att ta upp andra näraliggande frågor som kan bidra till en positiv utveckling av situationen för de hemlösa. Om kommitténs slutsatser medför författningsreglering skall förslag till sådan lämnas. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas. Innebär förslagen ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas.

Kommittén skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och de brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Tidsplan

Kommittén skall kontinuerligt rapportera till regeringen hur arbetet fortskrider samt lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Den 31 mars år 2000 skall kommittén redovisa de åtgärder som vidtagits till regeringen samt vid behov lämna förslag för att förbättrade hemlösas situation.

Kommittén skall vara verksam till och med utgången av år 2001. I samband med att uppdraget avslutas skall kommittén lämna en samlad redovisning av projektmedlens användning och resultat samt en bedömning av situationen för hemlösa.

(Socialdepartementet)

Bilaga 2

Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringenbeviljats av regeringen beviljats av regeringenbeviljats av regeringen

Projekt	Ht 1999 Vt 2000 Ht 2000 Vt 2001 Ht 2001		Totalt
Malmö	1.000.000	1 000.000	375 000 2 375 000
Stockholm	1.000.000	1 050 000	600.000 2 650 000
Sit. Sthlm	275.000	500.000	300.000 1 075 000

Karlstad 475.000 475.000 950 000 KRIS 255.000 510.000 510.000 1 275 000 Västerås 975.000 975.000 560 000 2 510 000 Livlinan 450.000 450.000 900 000 Linköping 420.000 420.000 200 000 1 040 000 NBN 138.000 138 000 Bromma församling 60.000 60 000 Kristinehamn 340.000 340.000 680 000 Mariestad 528.000 528 000 Örebro 460.000 460.000 230.000 1 150 000 Göteborg 1.300.000 1.300.000 500.000 3 100 000 Stegvis Livs-

stilsförändring	881 750	693 750 300 000 1 875 500
Södertälje	1.224.000	1.000.000	2 224 000
Borlänge	600.000	600.000 300.000 1 500 000
Verdandi	555.000	555.000	1 110 000
Helsingborg	1.300.000	1.000.000	2 300 000

Ersta Sköndal högskola 195.000 195 000 Vårsta 700.000 700 000 Kristinehamn/LO 710.000 710 000 Göteborgs universitet 250 052 200 000 450 052 Värtan 200 000 200 000 Göteborgs Stadsmission 20 000 35 000 55 000 S:a använda projektmedel 29 750 052 Återstår 249 948

Bilaga 3

Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner

une 60

l ko

ta 30

A 20

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34

Antal hemlös/10 000

Statistisk analysmetodik

Som framgår av figuren ovan är hemlöshet inte ett fenomen som är jämt fördelat över Sveriges kommuner. Detta, sammantaget med den starkt varierande storleken hos kommunerna, medför att medelvärden över kommuner och korrelationer är mindre lämpliga mått. Analysmetoder som bygger på normalfördelningsantaganden, som linjär regression, ger missvisande resultat.

Nedan redovisade analysmodeller bygger istället på Poisson regression och logistisk regression och är redovisade som relativa risker samt oddskvoter med 95 procentiga konfidensintervall. Den relativa risken/oddskvoten jämförs med en referenskategori inom

förklaringsvariabeln som ges värdet 1. En relativ risk/oddskvot mellan 0 och 1 innebär att denna kategori har en lägre risk för hemlöshet än referenskategorin och ett värde över 1 innebär en högre risk. Om inte värdet 1 ingår i konfidens intervallet föreligger en signifikant skillnad mellan referenskategorin och den aktuella kategorins relativa risk/oddskvot. Det p-värde som även anges är en signifikansberäkning som omfattar skillnaden mellan alla kategorier i förklaringsvariabeln sammantaget och det är möjligt att få statistisk signifikans, dvs. ett p-värde mindre än 0,05- även om ingen enskild skillnad mellan olika kategorier uppvisar signifikans.

Teknisk beskrivning av statistiska beräkningar

Bakgrundsfaktorer studeras med hjälp av frekvenstabeller och chi-2 analys.

Antalet hemlösa analyseras med poisson regression med logaritmen av invånarantalet som offset. Analysen är beräknad i PROC GENMOD i programpaketet SAS. Överspridning förelåg och är korrigerad med utgångspunkt från deviance per frihetsgrad.

För att studera kommunerna snarare än antalet hemlösa i sig görs även en logistisk regression. Den beroende variabeln är antal hemlösa per 10 000 över eller under medianvärdet 2,9. Analysen är beräknad med PROC LOGISTIC i programpaketet SAS. Denna analys har relativt låg styrka (power) och tar inte hänsyn till att olika kommuner har olika stort invånarantal.

Tabell A. Poisson-regression med antal hemlösa per invånare i kommunerna som beroende variabel

Univariat Multivariat

Antal Total Hemlösa/ Relativ risk (95% p-värde Relativ risk (95% p-värde

hemlösa befolkning 10 000 konfidensintervall) konfidensintervall)

H-region

Stockholms A-region 2 801 1 731 888 16,2 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.0001 Göteborgs A-region 1 251 829 149 15,1 0,93 (0,73 - 1,19) 0,80 (0,61 1,06) Malmö/Lund/Trelleborgs A-region 620 514 639 12,0 0,74 (0,54 - 1,02) 0,70 (0,51 - 0,97) H-region 3 2 602 3 148 487 8,3 0,51 (0,42 - 0,62) 0,47 (0,37 - 0,61) H-region 4 766 1 647 262 4,7 0,29 (0,21 - 0,38) 0,41 (0,28 - 0,59) H-region 5 217 481 178 4,5 0,28 (0,17 - 0,46) 0,39 (0,24 - 0,63) H-region 6 85 501 719 1,7 0,10 (0,05 - 0,23) 0,22 (0,11 - 0,44) Kommunstorlek 0.0001 0.0001 <30 000 inv 1 036 2 922 467 3,5 referens = 1 referens = 1 ≥30 000 inv 7 306 5 931 855 12,3 3,47 (2,72 - 4,43) 1,63 (1,28 - 2,08)

Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000

165+ 1 665 2 548 502 6,5 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.04 <165 6 677 6 305 820 10,6 1,62 (1,28 - 2,05) 1,26 (1,01 - 1,56)

Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000

<600 955 2 640 995 3,6 referens = 1 0.0001 referens =1 0.0001 600–11 999 2 530 3 395 032 7,5 2,06 (1,62 - 2,63) 1,41 (1,10 - 1,80) 1 200– 4 857 2 818 295 17,2 4,77 (3,8 - 5,98 ) 2,26 (1,67 - 3,07)

Bostadsmarknasläge i kommunen 1998

balans 4 457 3 222 577 13,8 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.47 brist 842 950 883 8,9 0,64 (0,47 - 0,87) 0,91 (0,71 - 1,17) överskott 2 926 4 465 008 6,6 0,47 (0,39 - 0,57) 1,06 (0,82 - 1,38) uppgift saknas 117 215 854 5,4 0,39 (0,18 - 0,83) 0,70 (0,40 - 1,22) Lediga lägenheter i allmännyttan 2001 0.0001 0.55 finns ingen allmännytta 56 161 883 3,5 0,25 (0,09 - 0,69) 0,67 (0,31 - 1,49) inga lediga 1 207 1 144 004 10,6 0,75 (0,58 - 0,96) 1,06 (0,82 - 1,37) <1 % lediga 4 688 3 325 225 14,1 referens = 1 referens = 1 1-5 % lediga 1 277 1 966 901 6,5 0,46 (0,36 - 0,59) 1,04 (0,78 - 1,38) >5 % lediga 1 114 2 256 309 4,9 0,35 (0,27 - 0,45) 1,18 (0,86 - 1,63) Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv 0.0001 0.01 0 843 124 235 2,8 1,34 (1,22 - 1,48) 0,56 (0,38 - 0,84) <10 2 313 105 1475 6,4 referens = 1 referens = 1 10-19 3290476 3755 11,4 1,12 (1,03 - 1,22 ) 1,01 (0,82 - 1,24) 20+ 2407617 2877 11,9 2,18 (2,03 - 2,33 ) 0,89 (0,71 - 1,12) Bostadsförmedlning 0.0001 0.03 ingen 4287312 3859 9,0 referens = 1 referens = 1 kommunal 1715187 2342 13,7 1,52 (1,21 - 1,90 ) 0,72 (0,56 - 0,93 ) annan 2656056 1994 7,5 0,83 (0,66 - 1,06 ) 0,83 (0,70 - 0,98 ) uppgift saknas 195767 147 7,5 0,83 (0,41 - 1,72 ) 0,75 (0,46 - 1,22 )

* Exklusive hyresgaranti och tillfällig logi.

Tabell B. Logistisk regression per kommun med utfall större än 3,0 hemlösa per 10 000 invånare

Univariat Multivariat

Antal ≥3 hemlösa / Oddskvot (95% p-värde Oddskvot (95% p-värde

kommuner 10 000 antal (%) konfidensintervall) konfidensintervall) Region 0,0001 0,11 Sthlms, Gbgs, Malmös A-regioner* 47 34 (72,3%) referens = 1 referens =1 H-region 3 86 50 (58,1%) 0,53 (0,25 - 1,15 ) 0,60 (0,16 - 2,23 ) H-region 4 91 42 (46,2%) 0,33 (0,15 - 0,70 ) 0,48 (0,11 - 2,04 ) H-region 5 och 6* 65 16 (24,6%) 0,12 (0,05 - 0,29 ) 0,22 (0,05 - 0,99 ) Kommunstorlek 0,0001 0,0001 <30 000 inv 212 76 (35,8%) referens =1 referens =1 ≥30 000 inv 77 66 (85,7%) 10,74 (5,35 - 21,56 ) 6,57 (2,85 - 15,12 ) Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000 0,23 0,68 165+ 185 86 (46,5%) referens =1 referens =1 <165 104 56 (53,8%) 0,74 (0,46 - 1,21 ) 1,16 (0,57 - 2,33 )

Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000 0,0001 0,10 <600 159 55 (34,6%) referens =1 referens =1 600-11999 110 69 (62,7%) 3,18 (1,92 - 5,28 ) 1,72 (0,91 - 3,26 ) 1200- 20 18 (90,0%) 17,02 (3,81 - 76,05 ) 4,26 (0,74 - 24,5 ) Bostadsmarknasläge i kommunen 1998 0,04 0,83 balans 56 35 (62,5%) referens =1 referens =1 brist 20 13 (65,0%) 1,11 (0,38 - 3,24 ) 0,73 (0,17 - 3,22 ) överskott 201 89 (44,3%) 0,48 (0,26 - 0,88 ) 1,42 (0,55 - 3,69 ) uppgift saknas 12 5 (41,7%) 0,43 (0,12 - 1,52 ) 1,20 (0,24 - 6,00 ) Lediga lägenheter i allmännyttan 2001 0,0008 0,83 finns ingen allmännytta 9 5 (55,6%) 0,50 (0,11 - 2,19 ) 2,76 (0,48 - 15,8 ) inga lediga 31 20 (64,5%) 0,73 (0,27 - 1,97 ) 1,44 (0,35 - 5,88 ) <1 % lediga 67 34 (50,7%) referens =1 referens =1 1-5 % lediga 140 53 (37,9%) 0,41 (0,18 - 0,94 ) 1,06 (0,36 - 3,12 ) >5 % lediga 42 30 (71,4%) 0,24 (0,11 - 0,52 ) 1,06 (0,35 - 3,19 ) Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv 0,0001 0,01 0 70 18 (25,7%) 0,38 (0,20 - 0,74 ) 0,46 (0,21 - 0,99 ) <10 101 48 (47,5%) referens =1 referens =1 10-19 73 47 (64,4%) 2,00 (1,08 - 3,70 ) 1,78 (0,87 - 3,64 ) 20+ 45 29 (64,4%) 2,00 (0,97 - 4,13 ) 1,03 (0,41 - 2,62 ) Bostadsförmedlning 0,10 ingen 161 83 (51,6%) referens =1 referens =1 kommunal 26 12 (46,2%) 0,81 (0,35 - 1,85 ) 0,47 (0,15 - 1,53 ) annan 95 45 (47,4%) 0,85 (0,51 - 1,41 ) 0,66 (0,34 - 1,27 ) uppgift saknas 7 2 (28,6%) 0,38 (0,07 - 1,99 ) 0,13 (0,02 - 0,99 )

* eftersom denna analys är baserad på antal kommuner och inte på invånarantal måste vissa kategorier slås samman. **exklusive hyresgaranti och tillfällig logi.

Förord

Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.

Stockholm i december 2001.

Widar Andersson

Utanför bostadsmarknaden – myndigheter som motståndare och medspelare

av Ingrid Sahlin och Cecilia Löfstrand

Inledning

Bostadslöshet är inget nytt fenomen i Sverige men under det senaste decenniet har situationen för de bostadslösa förändrats. De flesta som var bostadslösa för femton år sedan kunde uppsöka en kommunal bostadsförmedling och ställa sig i bostadskö, där de i problematiska situationer kunde få förtur genom intyg från socialtjänst eller läkare och efter inte alltför lång väntan erbjudas ett förstahandskontrakt. Sannolikt gällde det då en bostad ägd av ett kommunalt bostadsföretag i ett mindre attraktivt hyreshusområde med hög genomströmning. Men med lika stor sannolikhet var det en vanlig, rymlig och modern lägenhet som uppläts med förstahandskontrakt.

Sedan 1980-talet har dock bostadspolitiken gradvis avvecklats vilket lett till en omförhandling av ansvar, kontakter och kriterier vid fördelning av bostäder. De allmännyttiga bostadsföretagen har utvecklat allt strängare kriterier för nya hyresgäster och nästan alla kommuner har avvecklat sina bostadsförmedlingar (Boverket 2000). Mellan en halv och en miljon vuxna människor är chanslösa på bostadsmarknaden enbart med hänvisning till någon registrerad betalningsanmärkning, och hundratusentals kan avvisas för att de inte har fast arbete eller inte bedöms ha tillräcklig betalningsförmåga för de bostäder som är lediga.

Den enda samhällsinstans som de avvisade i dag kan vända sig till för att få något slags boende är de sociala myndigheterna, i regel deras individ- och familjeomsorgsavdelningar. Bostadslösa som har missbruksproblem har mött även andra sidor och segment av socialtjänsten än den som hanterar socialbidrag, och de som har psykiska problem har i regel erfarenhet av psykiatrin; några har haft kontakt med kriminalvården, många med försäkringskassan och

arbetsförmedlingen. De som saknar tak över huvudet kommer dessutom ofta i kontakt med polisen, medan de som förlorat sin bostad genom avhysning också har erfarenheter av kronofogden. Hur uppfattar och upplever de bostadslösa dessa myndigheter? Vilken hjälp har de fått i olika situationer och vilka problem har de mött i kontakterna?

I denna bilaga redovisas resultatet av en undersökning av bostadslösas erfarenheter av myndigheter, genomförd vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet under 2001 med finansiering av Kommittén för hemlösa. Teman som behandlas i avsnittet är de bostadslösas erfarenheter av hur de blir bemötta och hur deras ansökningar om bistånd, bostad och vård hanteras, vad de uppfattar som hinder för adekvata insatser, på vilket sätt myndigheter skapar eller bidrar till deras problem samt deras uppfattningar om rättvist och rationellt myndighetsagerande. Den handlar alltså om både mötet mellan myndigheter och klienter och om båda parters makt, vilja och ansvar att genomföra de insatser som enligt intervjupersonerna behövs. Att berättelser om möten med och insatser av socialtjänsten dominerar i texten, liksom i samtalsintervjuerna som ligger till grund för dem, speglar att just socialtjänsten tillskrivits en central roll i den kommunala hemlöshetspolitik som vuxit fram och därmed i många av våra intervjupersoners verklighet.

Arbetet har bedrivits med en grounded theory-approach (Glaser & Strauss 1967). Det innebär i korta ordalag att vi haft en stor öppenhet för vad intervjupersonerna själva lyft fram och uppehållit sig vid och att analysen är grundad i intervjuerna i stället för att utgå från teorier och hypoteser som utvecklats i förväg. Några utgångspunkter och avgränsningar var dock definierade från början. För det första var avsikten att tillämpa ett s.k. klientperspektiv. Det innebär här att det är de bostadslösa individernas uppgifter, erfarenheter och upplevelser som de förmedlas i samtalsintervjuer som här tas för ”verkliga”; det är deras förståelse som beskrivs. Myndighetspersoners upplevelser av problem och hinder i verksamheten är tillräckligt dominerande i forskning och utredningar för att det skall vara försvarbart att utesluta dem i denna undersökning.

1 Utöver författarna har här Christer Ahlman bidragit med underlag genom intervjuer inom ramen för en fallstudie av hur bostadslöshet motverkas i Torsby kommun. Vidare har Malin Lindström och Rebecca Claesson vid institutionen för socialt arbete i Göteborg gjort intervjuer som ingått i underlaget.

För det andra söker vi förklaringar till de angivna problemen och bristerna på en kollektiv och strukturell nivå. Inga berättelser behandlas alltså som enskilda vittnesbörd av unika individer om specifika händelser i deras liv eller om specifika myndighetspersoner. Snarare vill vi att de skall läsas tillsammans som en rad bilder, historier och åsikter som tillsammans säger något om både de bostadslösas och deras handläggares situation i allmänhet och om de hinder de möter i sitt delvis gemensamma bostadsprojekt. Samtidigt menar vi med bland andra Scheff (1997) att en analys av en företeelse på samhällsnivå – här myndigheters hantering av bostadslöshetsproblemen – mycket väl kan ta sin utgångspunkt i enskilda berättelser om myndigheters ingripanden och bemötanden, liksom i mikrostudier av interaktioner mellan myndighetspersoner och klienter (se även Sahlin 2001).

För det tredje betraktas materialet naturligtvis inte som representativt för alla medborgares erfarenheter av myndigheter. Dels finns de flesta (men inte alla) intervjupersonerna i Göteborg och har framför allt erfarenhet av myndigheter och den särskilda boendesfären i den staden (se vidare Löfstrand 2001a). Dels får erfarenheter av socialtjänsten det största utrymmet. Dels, slutligen, representerar nästan alla de intervjuade hemlöshetspolitikens misslyckanden – annars skulle de ju inte vara bostadslösa. De befinner sig dessutom i en extremt utsatt position även bland de bostadslösa: de flesta intervjupersonerna visste inte ens var de skulle tillbringa kommande natt. Men just eftersom de i den bemärkelsen utgör graverande exempel på myndigheternas tillkortakommanden inom bostadsförsörjningen, kan deras åsikter och berättelser förhoppningsvis fungera som underlag för en diskussion om hur den rådande hemlöshetspolitiken kan och måste förändras. Rapporten kan dock inte läsas som en utvärdering av myndigheters insatser, handläggning och bemötande av bostadslösa klienter, eftersom det skulle ha krävt en annan design, där även ”lyckade” fall – de som faktiskt fått egna bostäder – inkluderats.

Empiriskt underlag

Underlaget för analysen är 82 bandade och ordagrant utskrivna samtalsintervjuer, som genomförts mellan slutet av år 1999 och sommaren 2001. Av de 76 intervjupersonerna var merparten (nr 1–

2 Fyra av dessa intervjuades två gånger och en tre gånger; därför är antalet intervjuer högre.

58) uteliggare i Göteborg, intervjuade inom ramen för ”Projekt Livsrum”, som bedrivs av det s.k. Kyrknätet i staden. Huruvida intervjupersonerna haft kontakt med olika myndigheter och fått den hjälp de ansåg sig behöva var här ett av frågeområdena, men dessutom gav de intervjuade mycket information och kommentarer om sina myndighetskontakter i anslutning till att de berättade sin ”boendehistoria”.

Detta underlag har sedan kompletterats med fem intervjuer (nr 59–63), varav tre med män intagna på en rättspsykiatrisk avdelning och två med kvinnor som hade lägenheter med sociala kontrakt; ingen av dessa fem personer sov alltså ute vid intervjutillfället. Intervjuerna fokuserades här helt på förväntningar på och erfarenheter av myndighetskontakter. Vidare genomfördes tre intervjuer (nr 64–66) med en man och en kvinna med grava missbruksproblem och en man med s.k. dubbeldiagnos i Torsby kommun. Dessa hade tidigare haft bostadsproblem (vräkningar, hyresskulder) men bodde vid intervjutillfället i egna lägenheter med förstahandskontrakt. Tio ytterligare personer (nr 67–76), uteliggare eller bosatta på korttidsboenden i Göteborg, har därutöver intervjuats om sin ”bostadslöshetskarriär”, varvid kontakter med och erfarenheter av myndigheter i olika skeden och speciellt vid kritiska händelser haft en central plats. Vi har inför denna undersökning kodat och analyserat samtliga intervjuer på nytt.

För att öka informationsunderlaget om en av de grupper som kanske har störst svårigheter på bostadsmarknaden intervjuades slutligen en kommuntjänsteman som fungerar som förvaltare (F1), dvs. som förmyndare, för ett antal bostadslösa personer med psykiska funktionshinder varav flera med dubbeldiagnos. Utöver dessa intervjuer har vi gått igenom femton JO-ärenden och femton tillsynsärenden hos Länsstyrelsen i Västra Götaland (O-län) som behandlat socialtjänstens handläggning av boendeproblem.

3 Intervjuerna gjordes av sex anställda vid de kristna frivilligorganisationer som ingår i Kyrknätet i Göteborg. Samtalsintervjuerna med uteliggare om deras ”boendehistoria”, myndighetskontakter, aktuella problem, hjälpbehov och bostadsönskemål utgjorde den första fasen i ”Projekt Livsrum”, som finansieras av Allmänna arvsfonden (se vidare Sahlin 2000a). 4 Dessa intervjuer gjordes av Rebecca Claesson och Malin Lindström, som också analyserat dem i en C-uppsats (Claesson & Lindström 2001) vid institutionen för socialt arbete i Göteborg. 5 Christer Ahlman, doktorand vid sociologiska institutionen i Göteborg, genomförde dessa intervjuer och har därutöver gjort en mindre fallstudie av den lokala politiken för att motverka hemlöshet i Torsby kommun (se Ahlman 2001). 6 Dessa tio personer liksom citerade tjänstemän intervjuades av Cecilia Löfstrand. Hon har också intervjuat några av uteliggarna i ”Livsrumsundersökningen” på nytt, eftersom informationen i de första intervjuerna av olika skäl varit bristfällig.

Många av intervjupersonerna hade missbruksproblem, vilket delvis beror på att de sökts upp på platser där just missbrukande hemlösa samlas.

Av intervjupersonerna var den övervägande majoriteten medelålders män; av dem som citeras i det följande var nr 18, 42, 62, 63, 69 och 70 kvinnor. Alla personer och platser som omnämns i intervjuerna har anonymiserats. Intervjupersonerna betecknas konsekvent med IP plus nummer och intervjuarna med ”I”. Även städer, stadsdelar, nämnder och förvaltningar, liksom institutioner, boendeenheter och härbärgen (här genomgående kallade korttidsboenden) har anonymiserats. Småord som ”liksom” och ”va” har ibland eliminerats, liksom upprepningar av ord som saknar betydelse för innehållet. Övrig text som uteslutits ur citaten markeras med /.../ medan ... betyder kort paus.

Myndigheter – en precisering

Myndigheter, som enligt SAOL kan definieras som ”samhällsorgan med maktbefogenheter”, används i denna bilaga för offentliga förvaltningar och institutioner med lagreglerade möjligheter att fatta beslut som berör individers liv. Som nämnts dominerar socialtjänsten, men även erfarenheter av hälso- och sjukvård, kriminalvård, polisen, kronofogdemyndigheten, skattemyndigheten, arbetsförmedlingen och försäkringskassan berörs. Vissa företag som vaktbolag, behandlingshem och kommunala bostadsföretag omnämns, liksom kontaktpersoner som förordnats av myndigheter.

Enskilda personers rättssäkerhet i kontakterna med de centrala och lokala förvaltningsmyndigheterna skall garanteras genom förvaltningslagens (FL) bestämmelser om handläggning av ärenden, det vill säga allt från utredning till beslut (men inte själva verkställandet). Med myndighetsutövning avses beslutsfattande enligt lagar och författningar om individer om sådant som förmåner, rättighe-

7 Undantaget är den ovan nämnda förvaltaren, som betecknas F1 samt tre socialarbetare (S1- S3) anställda i ett vräkningsförebyggande projekt, som deltog i en gruppintervju. 8 Bostadslösa erbjuds i dag snarare ”boenden” än bostäder (Sahlin 1999). Med ”boenden” avses i denna bilaga olika slags korttidsboenden, stödboenden, skyddade boenden, kategoribostäder och liknande boendeformer inom ”den särskilda boendesfären”. Detta begrepp betecknar förutom den sekundära bostadsmarknaden, dvs. socialtjänstens andrahandsuthyrning med specialkontrakt, och logimarknaden även de frivilliga organisationernas olika slags härbärgen och stödboenden (Löfstrand 2001a). 9 Med förvaltningsmyndigheter avses självständiga enheter inom den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Det är alltså ett smalare begrepp än myndighet, som också innefattar domstolarna (Nationalencyklopedin, s. 542).

ter, skyldigheter och disciplinära bestraffningar; begreppet uttrycker ”samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna” (Nationalencyklopedin, s. 542).

När en myndighet delegerar beslutsbefogenheter till anställda fungerar dessa som myndigheter. Vi kommer genomgående att kalla tjänstemän anställda vid myndigheter och med beslutsbefogenheter rörande enskilda för myndighetspersoner. Claesson & Lindström (2001, s. 24–26) fann dock att deras intervjupersoner ibland särskilde begreppet myndighet från dess representanter. Tjänstemännen kunde i stället framstå som neutrala förmedlare av förslag och ansökningar – ”budbärare” – till den egentliga beslutsfattaren, som förblev mer eller mindre anonym.

IP62: Polismyndighet, eller ja inte poliser, utan det högre opp /.../ henne (socialsekreterare) vet jag inte direkt, men däremot själva gruppen. För dom, det är ju dom som … såna som beslutar, om man säger så. Det är en myndighet för mig. Om jag går till försäkringskassan och pratar med en, det är inte en myndighet. Däremot gruppen där hon måste fråga ”hur ska vi göra med den människan?” Där är det en myndighet för mig då.

Även om tjänstemännen själva fattar beslut men först vill dryfta det med sina kollegor kan klienten uppfatta det som om de saknar beslutanderätt i ärendet. Och även om alla inte gör denna distinktion explicit är den tänkvärd, eftersom den gör det möjligt att exempelvis känna tillit till sin socialsekreterare men misstro sociala myndigheter eller tycka att enskilda förrättningsmän är trevliga men vara rädd för kronofogden. Denna åtskillnad gör det också möjligt att i någon mån särskilja en generell diskurs om myndigheter från personliga, konkreta erfarenheter. Den kan också tolkas som ett strukturellt synsätt på myndigheter och en medvetenhet om att anställda handläggare, på gott och ont, inte nödvändigtvis är representativa för sin arbetsgivare. Men det finns också en risk att den är ett uttryck för att enskilda myndighetspersoner inte klart redovisar vem som fattat beslutet och kanske hänvisar till någon annan när de förmedlar negativa beslut och därigenom gör ansvaret diffust.

IP62: Jag nästan tog (för) självklart att dom skulle hjälpa mig eftersom jag hade barn /.../ Han (socialsekreteraren) var jättetrevlig, och han ... Som jag förstod så skulle det inte vara några problem. /.../ jag fick intrycket av att jag skulle få en (bostad). Det lät lovande. Jag

tror inte ens dom sa nåt, utan jag har för mig jag fick ett brev hem med avslag då.

Det fanns å andra sidan intervjupersoner som tveklöst identifierade enskilda tjänstemän med myndigheten som sådan, eller med myndigheter i allmänhet. En man som inte fick umgås ensam med sina barn, vilka modern hade vårdnaden om, berättade att ”det får gå genom myndigheter varje gång jag ska träffa dem, men det kan kvitta då. Två timmar med en myndighet bredvid sig då ena ... Jävla krångel” (IP27).

Myndigheter associerades allmänt med ”krångel” och ”pappersarbete” (IP62) och med hårda eller överlägsna attityder; ”dom ser oss som små gräshoppor” (IP63) (se vidare Claesson & Lindström 2001, s. 25). Flera beskrev myndighetspersoner som ”översittartyper” (IP61) som tror ”att dom är förmer på nåt vis” och ”sitter på nåt högre plan” (IP20). Vissa intervjupersoner förknippade begreppet mer med politiker som ”talar om hur vi skall vara” och säger ”så skall du göra” (IP6), eller med makthavare i allmänhet som ”tror att dom får göra precis vad dom vill” och ”utnyttjar alla system dom kan till sin egen förmån, medans dom tar varenda öre dom kan utav alla andra” (IP63).

Inte så få intervjupersoner uttryckte aggressioner eller rentav hat mot myndigheter i allmänhet och berättade att dessa hotat eller trakasserat dem och framför allt inte velat medge om de gjort fel. Några hävdade att rättssäkerheten försämrats: ”sög man bara tag i det så fick man alltid rätt, om man hade rätt i det. Men så är det inte nu, nu gör dom så jävla mycket fel, myndigheterna” (IP27). Andra kände sig förföljda och/eller orättvist behandlade av myndigheter och lastade dem explicit eller implicit för att deras liv blivit eländiga, en man hävdade att ”myndigheterna tar livet av vissa människor” (IP10).

För att undersöka den kritik som kommer till uttryck i intervjuerna är det viktigt att relatera beskrivningar av konkreta kontakter och erfarenheter till de förväntningar och allmänna uppfattningar som dessa erfarenheter explicit eller implicit jämförs med. De intervjuade hade trots allt tydliga positiva förväntningar på vad myndigheter borde stå för. De förväntades ge bistånd och resurser, erbjuda beskydd, trygghet och omsorg och ta ansvar för problem i samhället och lösa dessa korrekt och rationellt. Denna ”produktiva” sida av myndighetsfunktionen kan kontrasteras mot en ”repressiv” sida, där uppgiften i stället är att kontrollera, döma,

straffa och exkludera. Även om balansen mellan dessa två sidor varierar kraftigt finns båda inslagen representerade inom alla myndigheter. Huruvida myndigheternas beslut och handlingar ansågs legitima var relativt oberoende av deras huvudfunktioner. Det innebär att beslut och handlingar som uppfattades som orättvisa eller irrationella föreföll väcka mer harm än de som visserligen gått intervjupersonerna emot men ansågs vara korrekta och logiska utifrån lagstiftningen. Det är med andra ord mot bakgrund av i grunden höga förväntningar på myndigheter som de ofta bittra och besvikna rösterna i denna bilaga skall tolkas.

Disposition

Texten har indelats i fyra avsnitt förutom inledning och avslutande diskussion. Deras ordning går från det mycket konkreta till det mer abstrakta, från det enskilda till det mer allmänna. Rapporten inleds alltså med vad som händer i mötet med enskilda myndighetspersoner och fortsätter med hur en ansökan om hjälp kan utvecklas. Därefter redovisas situationer och insatser där myndigheter enligt intervjupersonerna skapat problem i deras liv, i synnerhet beträffande deras boendesituation, och slutligen diskuteras intervjupersonernas uppfattningar om myndigheters bristande rationalitet och legitimitet.

Det första avsnittet, ”Den personliga kontakten”, behandlar själva mötet mellan myndighet och klient, dvs. olika erfarenheter av och förhållningssätt till konkret interaktion med myndighetspersoner. Förtroendefulla relationer och en helhetssyn på individen och hennes problem framhålls ofta som angelägna för att myndighetspersoner skall kunna stödja och påverka klienter eller patienter. Denna föreställning utmanas här. Vad betyder det att kunna tala ut, tala om och tala med myndighetspersoner – och varför har så många bostadslösa brutit kontakten med de sociala myndigheterna?

Det andra avsnittet, ”Hinder för bistånd”, handlar om de bostadslösas uppfattningar om varför en ansökan om bistånd eller bostad inte ger resultat, även om handläggarna i och för sig håller med dem. Här berörs strukturella och organisatoriska hinder för de sökande och/eller deras handläggare att genomföra sina förslag. Det handlar om dålig passform mellan befintliga åtgärder, inklusive boende- och logiformer, och de bostadslösas problem och perso-

ner, samt myndighetspersonernas bristande inflytande eller oklara ansvarsfördelning.

Det tredje avsnittet, ”Myndigheter som problem”, innehåller berättelser om hur myndigheterna orsakat eller bidragit till intervjupersonernas bostadsproblem. Det tar upp repressiva och exkluderande åtgärder men också oavsedda negativa konsekvenser av myndighetsingripanden och regelsystem för boenden i myndigheternas regi. Även konflikter om vilken åtgärd som bör vidtas och det maktspel mellan de bostadslösa och myndigheterna som kan bli följden behandlas här.

Det fjärde avsnittet, ”Rättssäkerhet och rationalitet” utgår från de bostadslösas berättelser och bedömningar av det lagliga, lämpliga och förnuftiga i myndigheters agerande. Myndigheter förväntas följa lagar och förordningar och fatta rättvisa och rationella beslut på sakliga grunder. Som offentligfinansierade bör de dessutom vara kostnads- och tidseffektiva. Intervjupersonerna beskriver här en rad situationer där de upplevt att deras egna fall eller bostadslöshetsproblematiken i allmänhet hanterats annorlunda. Här redovisas alltså en fjärde grund för förtroendekrisen mellan myndigheter och bostadslösa.

Varje avsnitt avslutas med en kort sammanfattning där vi försöker besvara den övergripande fråga som rör förhållandet mellan de bostadslösa och myndigheterna, som avsnittet behandlar, nämligen: 1. Hur upplever de bostadslösa mötet med myndighetspersoner? 2. Vilka hinder ser de i myndigheternas strävan att avhjälpa deras

bostadsproblem? 3. På vilka sätt har myndigheters agerande motverkat goda

bostadssituationer, dvs. förstärkt deras boendeproblem? 4. Vilken legitimitet har myndigheterna i de bostadslösas ögon

och vilken rättssäkerhet har de själva?

Genom att efter hand besvara dessa frågor kan vi närma oss det möjliga sambandet mellan å ena sidan myndigheternas roll som klientens motståndare respektive medspelare, å andra sidan deras makt eller vanmakt i förhållande till målet att förse de bostadslösa med bostäder. I den avslutande diskussionen skisserar vi en enkel fyrfältsmodell där intressekonflikter respektive intressegemenskap i relationen mellan enskilda klienter och myndighetspersoner å ena sidan, relateras till motsvarande enighet/oenighet mellan och inom myndigheter, å andra sidan. De fyra fälten visar på fyra centrala

brister i den nuvarande hemlöshetspolitiken och vi antyder på vilka nivåer och i vilka riktningar eventuella lösningar bör sökas.

1 Den personliga kontakten

Forskning visar att det är mycket vanligt att klienter känner skam och olust i kontakten med socialarbetare, oavsett hur de blir bemötta, vilket kan bero på egna och allmänna normer och föreställningar om bidrag och om socialtjänstens klienter, men också på den kontroll och personligt inträngande utredning som är förknippad med beslut om socialbidrag (Billquist 1999; Starrin & Jönsson 2000). Vi har funnit uttryck för sådana känslor även i våra intervjuer när bostadslösa berättar om hur de måste presentera sig själva för att få bidrag, men också för att få tak över huvudet eller inträde på den sekundära bostadsmarknaden.

Detta avsnitt handlar om intervjupersonernas konkreta interaktion med myndighetspersoner, framför allt socialarbetare. Vi bortser alltså inledningsvis från vilka beslut och åtgärder kontakten mynnar ut i. Förutom frågor om tillgänglighet tar avsnittet upp intervjupersonernas känslor och tankar förknippade med att ”tala ut” om, respektive ”tala om”, problem och eventuella misslyckanden, vad det innebär att kunna ”prata med” myndighetspersoner samt två alternativ till det ”förtroliga” förhållningssättet, nämligen att ”spela spelet”, respektive att bryta kontakten.

Att komma fram

Uteliggarna i Livsrumsundersökningen uppmanades berätta om sina relationer till vänner, familjer, myndigheter och frivilliga organisationer och om de känt stöd från eller fått hjälp av någon och i så fall vem. Några av dem framhöll då kontaktpersoner eller anställda vid myndigheter.

I: Har du några goda vänner då?

IP22: (Liten paus) Ja, det har jag, (namn) heter hon – du kan göra mig

en tjänst sen när jag lämnar detta tabernakel, eller vad fan det heter.

Ringa henne och säga att jag lever bara. Om du slår upp ”frivården”

sen ... Jag var i morse och ringde på klockan, men jag vågade inte ...

/.../ Det är den bästa kompis jag har haft. Jag har känt henne i tolv år.

Så att det, jag skulle vilja prata med henne. Men jag skäms så in i

helvete för vad jag håller på med, så jag vågar inte vet du. Det är synd

egentligen. I: Fast om hon är din vän så är det ju säkert ...

IP22: För jag respekterar henne så in i helvete va. Du vet, jag vill inte

att hon ska se mig sån här.

IP18: (Namn), hon var avdelningsföreståndare. Det är min kontakt-

man och jag kan ringa henne nu om det skulle vara så, va. ... Det är inte

det, utan jag vill ju inte ringa mitt i natten.

I: Nej nej, men du känner att du skulle kunna göra det om du skulle

behöva? IP18: Ja, ja då kommer hon och hämtar mig, vet du.

I: Ja. Är det nån som ställer upp för dig, som du kan säga att du har

fått hjälp av? /.../

IP47: (Namn) heter han. Han jobbar på narkomanvårdsteamet. Han

jobbar bl.a. på häktet /.../ och han är ganska hög så, och jag har haft

han som kontaktman då under många år, jag har känt han i femton år

ungefär. Och jag har haft han som kontaktman när jag – ja innan, när

jag har missbrukat och jag har vart på behandlingshem. Jag har vart på

/.../ ett par gånger. Och när jag inte vill prata med skyddet själv då va,

så har jag kontakt med han i stället. Går på samtal hos han då, så har

han kontakt med skyddet sen då. /…/ Han betyder väldigt mycket för

mig och även för många andra faktiskt.

Gemensamt för dessa tre intervjuutdrag är att de beskriver långvariga kontakter med myndighetspersoner, som tycks vara villiga att gå utanför de reglerade formerna för klientbesök och tidsbeställning, hålla kontakt även när intervjupersonerna inte är deras formella ”ärenden” och/eller utanför kontorstid. De är uppenbart emotionellt betydelsefulla, samtidigt som de väcker en respekt som gör att individerna är rädda för att visa sig i en situation som kan göra dem besvikna. De kan höra av sig när de vill – men ”vill ju inte ringa mitt i natten” eller ”vill inte att hon ska se mig sån här”. Omvänt förefaller myndighetspersonernas svårtillgänglighet vara ett problem som försämrar de bostadslösas förtroende för dem. Som klienter på socialbyrån hänvisas de till bestämda telefontider då det kan vara svårt att få tag på en telefon eller ens komma fram, och ”ringa socialjouren, det är meningslöst och det är alltid överbelastat” (IP75). Även om man passar angivna tider kanske socialsekreterarna ändå inte finns på plats.

IP58: Jag har ju vid ett flertal tillfällen denna vecka ringt min social-

tjänsteman uppe på X som det heter däruppe i (stadsdel) och inte en

enda dag har jag fått tag på henne. Och jag har en telefontid här mellan

halvtio och halvelva, men då svarar dom bara det att ”ja hon träffas i

morgon, hon träffas i morgon.” Och jag har bett att få lägga medde-

lande till henne och allt det här och ... Ja det kan ju vara en timme som

jag mår jävligt dåligt, som jag faktiskt vill prata med henne, och då

finns det ju inga chanser.

Att socialsekreterarna är svåra att komma i kontakt med, att det är svårt att ens komma fram till tidsbeställningen och att väntetiderna för personliga besök är långa ger upphov till känslor av maktlöshet (Billquist 1997). Att avvisas eller nonchaleras när man söker kontakt kan också kännas förödmjukande och är sannolikt en av orsakerna till att intervjupersonerna ofta beskriver myndighetspersoner som ”överlägsna” eller ”nonchalanta”. ”Dom ska inte se ner på folk, utan dom ska försöka förstå hur människan är och inse att dom måste höra på vad jag har att säga” (IP1).

IP6: I dag skulle jag ha pratat med två stycken, en på skyddet och en

som jobbar på narkomanvårdsenheten, men ingen av dom var anträff-

bar och ... plus att jag var på ganska dåligt humör i morse så jag tänkte:

Åt helvete med dom!

En man som satt inlåst på en rättspsykiatrisk avdelning berättade hur svårt det känts när hans socialsekreterare glömt att besöka honom på en avtalad dag.

IP59: En gång förra året skulle han komma, (men) han varken ringde

eller kom. Jag lever ju här, har inget eget telefonnummer men det går

att få tag på mig hela tiden. Oavsett om jag finns här nu för tiden

betyder det ju inte att man struntar i att höra av sig utan det får man ju

ringa och tala om ... Han tog semester bara. /.../ Vi träffades efteråt ...

han bad mig om ursäkt och så där. Det hjälpte inte, det var ju stor för-

väntan – när man sitter här som vi sitter så det är väldigt viktigt. Det

handlar inte bara om lägenhet utan om att man förväntar sig att de ska

komma. Man blir som ett litet barn och så, man blir väldigt beroende

av att personen ska komma hit och hälsa på. Samtidigt som man sitter

framför telefonen och väntar ...

Ett annat inslag i det som beskrivs som en negativ attityd hos socialarbetare är vad bidragssökande kan uppleva som misstro och överdriven kontroll.

IP63: Och jag förstår såna gamla människor som vägrar gå dit, även

om dom har havregrynsgröt varje dag. Som vägrar sätta sin fot där. Jag

förstår dom. För många blir behandlade som skit. Man blir inte

behandlad som människa. /…/ Dom sätter upp en attityd och trycker

ner folk för att ... Man kommer ju inte dit för att man tycker det är

roligt, men många kommer av olika anledningar, en del kanske bara

behöver tillfällig ekonomisk hjälp, en del kanske har det i flera år va.

Men en del kanske bara behöver det en gång. Men ändå så sitter dom

och trampar ned dom och är lite ... Det är själva attityden, ansiktsut-

trycket som dom har också. Så vänder dom ut och in på vartenda öre

då va. Plånboken och livet och ... så det är förnedrande /.../ Det är väl

den där maktgrejen ... så, jag tror det är det. Dom känner den makten

ja. Dom förändrar la sin personlighet eller nåt, jag vet inte. Eftersom

dom har sådan makt.

Enligt en studie av Hydén (1996) ändrade socialsekreterare sin attityd till socialbidragssökande på flera väsentliga punkter mellan 1990 och 1994. Avsevärt fler av respondenterna ansåg det senare året att socialtjänsten bör kunna kontrollera lämnade uppgifter och ställa villkor om behandling, samtidigt som fler trodde det var vanligt att oriktiga uppgifter lämnades av sökande. Föga överraskande upplevs sådana föreställningar av den andra parten som misstänksamhet och som att betraktas som ”lögnaktig och efterbliven” (IP63), vilket i sin tur kunde hämma kontakten:

IP61: (Myndigheterna) är la inte otrevliga heller så, men det är ... dom

kan vara kortfattade och dom kan vara ... ”så och så är det!”, ungefär.

”Aha, aha säger du så?” Så kanske man inte fattar ändå, och så vågar

man inte säga ändå, eller då vågar man inte börja prata igen då.

Att tala ut, tala om eller tala med

Ömsesidig ärlighet och förtroende är viktiga i socialarbetarkontakten, ansåg de fem hemlösa män som Ring (1998) intervjuade för en uppsats. Det är också något som ofta anges som förutsättningar för förändring i en terapeutisk relation. Men få av intervjupersonerna i vårt material verkar uppleva den öppna, nära och tillitsfulla relation som ofta framställs som norm i det sociala arbetet, och knappast någon sade sig sakna det. Däremot var själva öppenhetsnormen något som flera reflekterade över. Det handlade både om att öppenhet kunde kännas bra för en själv och att ett intryck av

öppenhet kunde gynna ens sak – eftersom man var osäker på vad myndighetspersonen kanske visste genom andra.

IP59: Jag lade korten på bordet, så kan jag inte sitta och ljuga för dom.

(Namn) vet ju, hon är en duktig psykolog. Dessutom så finns det ju

landsmän som sitter hos dom, och dom vet ju en del … sen måste jag

känna mig också själv, att det jag gör är jag. Det är jag som sitter för

brottet … det är jag som sen kommer att leva i den verkligheten. Det

är ju ändå som det är. Ju mer ärlig jag är ju bättre är det.

Denna intervjuperson, för tillfället inlagd på en rättspsykiatrisk avdelning, ansåg i och för sig att det var nyttigt att vara öppen och trodde också att det kunde vara nödvändigt för att få den hjälp med bostad som han behövde. Ändå upplevde han det förödmjukande att behöva berätta sådant man normalt inte ”pratar om när man sitter bland folk på ett fik” eller ”på bussen”.

IP59: Jag känner mig som en jävla flykting när jag satt och berättade

det ena och det andra och så där ... Kände mig så låg (ohörbart).

I: Tycker du att du fick berätta ... saker om dig själv som du inte ville

berätta? Tar dom reda på för mycket om dig? IP59: Bland annat, och då är det ju det huruvida dom är lämpliga per-

soner och hur mycket ska jag berätta om mig själv … hur ska jag ... Jag

är ju redan dömd, jag sitter här, jag sköter mig … (ohörbart) men gör

dom inte det så kan dom inte veta heller. Så det gäller ju att vara ömse-

sidigt ... så att det gör inget. Men ibland kan det kännas: så långt kan

jag berätta, för att få det och det, och så om det knasar sig, då blir det

I: Känns som man gjort allt i onödan då, suttit och berättat och vänt ut

och in på sig själv och så? IP59: Ja hade jag varit en perfekt människa eller frisk så hade jag slup-

pit att göra det här ... Men jag kan tyvärr inte göra någonting åt det.

Det jag har gjort, har jag gjort – kan inte ändra på det.

En ”perfekt människa” hade inte bara sluppit berätta om sina missgärningar och brister, utan också sluppit att över huvud taget berätta om sitt liv för olika boendeteam, kuratorer och andra myndighetspersoner. I det avseendet är kanske själva öppenhetskravet i sig förnedrande. Samtidigt förstod intervjupersonen myndigheternas behov av information om hans person och hans förflutna; ”dom måste ju veta att det är rätt häst dom satsar på”.

IP59: Jag försöker ju besvara deras frågor, så att dom får en helhetsbild

av mig; vad jag har för framtida planer och drömmar, vad jag har för

socialt kontaktnät, vilken kontakt jag har med min dotter – dom vill ju

veta allting. Det är ju det här för grannar och så, man vet ju hur det är

… Sen tror jag dom ställer högre krav här, när man sitter som man

sitter. Men jag skötte ju min hyra tidigare, jag fungerar och … Jag vet,

det är ju många som fått chansen och missat det /.../ Dom kan inte

köpa grisen i säcken, vet du. Det är ju deras ansvar. Går det åt helvete

så åker dom ju på en massa skit

Men att sådan personlig information är viktig för myndigheterna betyder också att öppenheten kan leda till att klienten avvisas – och därpå uppmanas att på nytt berätta om sina personliga problem, misslyckanden och eventuella brott för personalen på nästa institution eller avdelning man söker inträde hos, eller för ett annat team som skall ta ställning till om det skall ta sig an individen. Den ovan citerade mannen hade tidigare avvisats från ett boende han sökt in på efter att ha berättat sin ”livshistoria”. Den gången hade han fått veta att han var ”för frisk för att platsa”. En annan intervjuperson hade ”fått nog”: ”Jag har haft behandlingsassistenter både på fängelser och på, här på soc. och så det ... jag har i stort sett redan berättat hela mitt livs historia så det är ... Jag har inget att tillägga” (IP9).

Något liknande, dvs. risken att behöva berätta om sina problem i onödan, var en annan intervjupersons skäl att helt avstå från kontakt med socialtjänsten.

IP33: Jag vet hur det blir om jag går upp till socialmyndigheterna för

att få hjälp; det första de frågar är: ”Vad tjänade du förra året?”

”286 500 kronor” svarar jag då. ”Ja, men då skulle du ju ha kunnat

klara dig det här året också, du kunde väl ha lagt undan och sparat!”

”Men jag har ju vissa problem…” ”Ja, men det är inte vårt problem”,

säger dom då. Och så ska jag sitta där och berätta mitt livs historia och

ändå inte få någon hjälp.

Det kanske helt enkelt gör mer ont att få avslag eller avvisas sedan man först gjort sig sårbar genom att berätta om sina problem. Flera intervjupersoner noterade också att det främst är egenskaper och handlingar som ställer dem i dålig dager som de förväntas tala öppet om, samtidigt som ovissheten om hur deras berättelse skulle tas emot kunde skapa ångest. En intervjuperson beskrev den spänning han kände inför samtal med sin socialsekreterare – en väldig osäkerhet om han skulle våga säga vad han tänkt eller inte.

IP61: Sen är det ju alltid så när man kommer och ska prata, liksom säga

sin situation och allting, och sen kommer man då och ska sätta sig och

diskutera och då blir det liksom som att man spänner sig på något sätt,

så man kanske inte alla gånger får sagt det man vill ha sagt. Så att det ...

Man ska ju liksom inte kunna, man ska ju inte känna det va. Man ska ju

känna det liksom att ”nu kommer jag här och nu säger jag detta till er

vad jag tycker och tänker om min situation.” Det ska man kunna

/.../ Jag menar att om jag känner att jag har en massa synpunkter på

mina problem ... då säger ju jag dom – då ska jag kunna med att säga

dom. Jag ska kunna känna att jag kan säga det. Jag ska inte behöva sitta

och känna att ”Kan jag med? Vågar jag? Kan jag säga det?”

Även på behandlingsinstitutioner liksom i olika slags samtalsgrupper för och med missbrukare, förväntas gästerna berätta om sina problem och om olika misstag de gjort i sitt liv; en man beskriver detta som en del av en kultur.

IP17: Och så var det möten också, då vi skulle prata. Men då var det

bara gamla historier om hur dom hade supit ner sig och skitit ner sig.

Det var det mötena handlade om. /.../ Men det är ju så med många av

dom här organisationerna som har med alkohol att göra, att man ska

sitta och berätta hur mycket man har gjort bort sig. /.../ jag förstår

inte: om man vill sluta med alkohol, så ska man då bara prata om hur

man har supit och supit och supit? /.../ han som var chef där, han

berättade ju då, han hade varit nykter i – ja jag vet inte hur många år.

Han hade ju haft sina återfall, och ... han berättade hur han hade supit

så han både kissade och sket på sig och så där. ... Det har ju jag aldrig

gjort.

En kvinna hävdade att talet om problem och svårigheter kunde användas som ett sätt att få mer hjälp; ”ju värre du har haft det, desto lättare får du hjälp tror jag”. Men just därför kändes det fel för henne att visa sina känslor inför myndighetspersoner: ”Jag är inte en sån som kan gråta framför nån, eller att ’tyck synd om mig, jag måste ha en lägenhet!’ Jag är nog mer stöddig. /.../ nej grina kan jag göra hemma” (IP62). Rädslan för att pressas på intima detaljer ur sitt liv eller att på eget initiativ tala om något som sedan tolkas fel eller används emot en är inte oförenlig med behovet av att ibland få prata med någon – när man själv känner för det; ”för mig känns det väldigt gott att få sätta sig ner och prata” (IP58). Men den sortens samtal ansågs ändå inte ändra något på lång sikt.

IP35: På (sjukhus) bland annat så hade jag en sån där kontaktperson,

som det kallas då, men att ... Jag pratade ut precis som jag pratar ut nu – det kommer från hela hjärtat här – och ... det känns ju bra för stunden att prata ut så där, det gör det ju. Det gjorde det också då, men sen så efter ett tag så kände jag mig lika deprimerad igen, för då kom jag på andra tankar och så där.

Några tyckte att en bra myndighetsrelation innebär just att man kan ”prata med” vederbörande. ”Nu har jag en övervakare, som jag har en jättebra relation med. Det har jag med mina socialassistenter också, det går att prata med dom och så” (IP30). Men ”prata med” kunde också förknippas med att bli förstådd och begripa på ett mer sakligt plan.

IP61: Försäkringskassan tycker jag är rätt bra att prata med. Inte det

att man får, har med pengar att göra, utan dom är rätt bra, dom är lätta att handskas, hantera och så va.

Puide (1985, s. 122) fann i sin klientenkät att tillfredsställelsen med socialbyråkontakterna varierade med den biståndsform eller åtgärd man varit föremål för. De som fått hjälp att skaffa bostad och social service var mer nöjda än de som varit föremål för åtgärder rörande barns förhållanden eller missbruk. Att det faktiska biståndet är avgörande för bedömningen av myndighetens insatser behöver dock enligt våra intervjupersoner inte i och för sig betyda att avslag eller repressiva insatser upplevs som dåligt bemötande eller kränkande. På frågan om hur han bemötts av polisen svarade intervjuperson nr 60: ”När dom har gripit mig? Nja, dom känner ju mig sedan jag var nio–tio år så dom har alltid skött sig bra. Det har dom gjort.”

Däremot tycks de i allmänhet känna olust inför samtal och utredningar som syftar till att gå djupare in i deras historia och problembild och upplever dessa som ett nödvändigt ont för att beviljas den konkreta hjälp de efterfrågar. Somliga av de intervjuade kunde överse med slarv och nonchalans, förutsatt att myndighetspersonerna ändå uträttade vad de skulle; ”man kan ju förlåta sånt. Oavsett det ska jag ju få mitt eget (boende) nu … och han ska tillstyrka det” (IP59). Omvänt kunde samtal inte ersätta bostad och om de inte heller fungerade som ett redskap för att få bostad framstod de ofta som en del av en rutin eller ritual som ingår i institut som övervakning, bidragssökande eller vaga eftervårdsformer; ”det är ju lite läkarkontakter som man har ... dom hjälper ju inte ... det

är ett samtal och så är det lite medicin, men det är – dom har ju inga lägenheter och sånt att erbjuda” (IP12). Samtal kunde också beskrivas som ett villkor, något klienter måste underkasta sig för att komma i fråga för hjälp.

Vad är då en bra kontakt med myndigheter? Förutom att den resulterat i god hjälp med egendefinierade problem är det några egenskaper som särskilt framhävs eller omnämns i samband med uppskattande omdömen om handläggare eller beviljad hjälp. En väsentlig egenskap hos myndighetspersoner är uppenbarligen att vara snäll.

IP64: (Socialsekreterare), hon är så snäll vid mig, hon har hjälpt mig

till det här. Och jag glömmer aldrig. /.../ Jättesnäll, jag har aldrig hört att dom kan vara så snälla mot nån som dom har varit mot mig.

En annan viktig egenskap är att vara tillgänglig, helst också utanför kontorstid och att hålla fortsatt kontakt även om individen inte längre formellt är ett ärende för den myndighet personen arbetar för. De som man kan ringa ”om det så är mitt i natten” och som fortsätter att bry sig om en fast de bytt tjänst eller position. En tredje egenskap som framhålls som positiv är att vara rak.

IP63: Han kör med raka rör direkt och han vet precis vad han säger

och har sagt och ... han svamlar inte eller nåt, utan det är raka svar

direkt. Och det gillar jag bättre. För då vet man var man har folk.

Saklighet och respekt är andra egenskaper som bedöms positivt.

IP63: En som inte går så långt, som tar reda på fakta, det hon behöver veta. Och så är trevliga, hon lovar kanske ingenting men hon är trevlig och behandlar en med respekt. Har man tur får man en sån.

Men i materialet framskymtar också ett annat uppskattat förhållningssätt, som kan bygga på ömsesidig respekt samtidigt som klienten tillåts bevara sin personliga integritet, nämligen att båda parter lär sig ”spelet” och att myndighetspersonen agerar som klientens medspelare.

Att söka medspelare

Ring (1998) kallar socialarbetarnas maktutövning för tvång och ultimatum och klienternas motmakt för manipulation. Hydén

(1988) talar i stället om ömsesidig vanmakt inför de mäktiga rutinerna och ”blanketten”. Båda perspektiven är tillämpliga även på de intervjuer vi här studerat. Men det finns uppenbarligen också situationer där klient och socialarbetare inte manipulerar varandra, utan samarbetar för att åstadkomma en presentation av klienten som ger det resultat han eller hon önskar, något som möjligen kan kallas att samarbeta för att använda systemet till klientens fördel, i stället för en konkurrens om problemdefinitioner och lösningar. Ett sådant samspel kan innebära att de, för att tala med Goffman (1974), uppträder som ett ”team” gentemot den myndighet som reglerar båda deras handlingsutrymmen.

I sin enklaste form innebär ”spelet” helt enkelt att myndighetspersonerna accepterar en hövlig distans ”jag pratar inte med dom eller så där. Jag hejar och så där, men nån kontakt i den meningen, det har jag inte” (IP46). Till skillnad från normen om den förtroendefulla kontakten innebär det att båda parter tillåter ett visst mått av sken, lögn och om man så vill hyckleri. Det innebär inte att lura varandra, utan att båda parter accepterar att de har delvis skilda roller och intressen, att allt inte blir uttalat och inte heller bör uttalas under mötet och att det i sak väsentliga inte är att presentera klientens själ, utan konstruera en berättelse som håller för ett beslut som är både formellt rimligt och tillfredsställande för klienten.

IP54: Jag får ju ut från sociala, men jag får ut mer än jag ska. I: Jaså, det brukar inte va fallet tycker jag?

IP54: Ja, men så är det i alla fall. För jag har väldigt bra kontakt med

dom /.../ Jag kan alltid ringa och säga: ”Jag har tappat plånboken här

och där.” Dom vet att jag ljuger, men ... I: Du får ändå? IP54: Ja. ... ... Det skulle jag inte berättat!

Alla som arbetat med socialbidrag känner till historien om den tappade plånboken och svårigheterna att bevisa vare sig att den är sann eller falsk. Rutinen är att klienten skall styrka förlusten med en kopia av en polisanmälan (se även Cedersund 1982). Men denna anmälan är naturligtvis också bara grundad på personens egen berättelse, som alltså varken kan beläggas eller motbevisas. Ytterst är därför den tappade plånboken (och dess innehåll) en typ av ärende där socialarbetarnas handlingsutrymme eller diskretionära makt är stor (se Lipsky 1980). De kan välja att ta uppgifterna för goda eller att misstro dem. Att acceptera en sådan berättelse om

den backas upp av vederbörliga intyg och en rimligt trovärdig berättelse och betala ut matpengar kan ses som ett legitimt samarbete för ett gemensamt mål. Ett sådant samförstånd om det nödvändiga spelet och en acceptans av de skilda rollerna är inte helt ovanliga.

IP61: Man ska ju inte ha någon fasad men man kanske ska ha en roll.

Vi har ju alla olika roller i livet. Så att man får ju ha, man får ju spela –

alla får ju vara lite skådespelare på nåt sätt. Så att det ... man får ha

olika roller.

Ärlighet bör i så fall inte betraktas som en moralisk egenskap hos en individ utan som en situationsbetingad norm. Samma person som undanhåller uppgifter om någon obetydlig inkomst i sin deklaration kan mycket väl vara öppen och ärlig mot sina närstående. Analogt förväntas människor inte öppet berätta allt om sina goda vänner för utomstående. Intervjuperson nr 46 krävde ”raka rör” och att hans kamrater var ärliga.

IP46: Men inte hos polisen, där får dom gärna ljuga så mycket dom

vill. Men inte komma och säga att dom har suttit på polishuset och fått ett medskick av mig på 1 800 kronor. I: Är det skillnad mellan polisen och dig? /…/

IP46: Det är ju en jävla skillnad, det är ju inte våra vänner. Vi är ju inga

... Alltså polisen måste finnas, men vi är väl inga vänner så. Man kan väl hälsa och så på en snut också. Det finns även inom den kåren bra killar,

det ska jag inte säga nånting om. Du vet, polisen är en sak som måste

finnas. Sen är det väl vi som är dåliga tjuvar och så, det är så jag får

säga. För faktum var ju, en snut som sa till mig en gång så här då: ”Du

X, du får bli en bättre tjuv”, och ja han har fan i mig alldeles rätt. Ja då

torskade jag, vet du.

Det fanns naturligtvis också uteliggare som tyckte att de hade god kontakt med sina socialsekreterare, trots att den inte inneburit att de fått någon form av bostad, och andra som var helt tillfreds med att anvisas plats på korttidsboenden. Men framför allt avviker erfarenheterna hos de tre intervjupersonerna från den mindre kommunen. Dessa bodde alla i privata hyresrätter, som de visserligen inledningsvis bara haft provkontrakt på. De var genomgående nöjda med sina kontakter med socialtjänsten, som kunde innefatta hemtjänst, kontaktperson, institutionsvård och/eller socialbidrag och beskrev inga svåra konflikter eller kränkningar i relationen till denna. Tvärtom:

IP64: Kronofogden tar det (pensionen) för bedrägeri, men vad heter det, sociala ställer upp. /.../ Det är som om dom satsar på mig. Fastän de vet att jag ska ... Det kanske är därför att dom vet att jag skall dö?

En kvinna som varit sjutton veckor på behandling för sitt grava narkotikamissbruk berättade om förhandlingar med socialtjänsten som föregått detta beslut:

IP66: Kommunen gick ju in och betalade det. Jag hade satt, det var ju det villkoret jag hade satt – det är inte så att jag sätter villkor, men att jag skulle aldrig ha gått med på det (institutionsvård). Jag skulle aldrig ha åkt dit. Aldrig! Och då sa dom att ”Självklart ska du ha det. Den lägenheten finns kvar i (samhälle). Men ta nu nån vecka och vila upp dig!” För jag var lite sliten ska jag tala om för dig. Mager och ...

Lite senare i intervjun utvecklar hon sin syn på förhållandet mellan klienter och socialsekreterare:

IP66: Som socialbidragare eller vad jag skall säga så har man ju skyldigheter också. Det får man ju inte förglömma. Du har ju inte bara rättigheter. Jag har rätt till det och det, (men) man har skyldigheter, måste ju ställa upp själv också.

Det finns med andra ord också ett annat, allvarligare spel där socialarbetaren kan framstå som en medspelare i ett gemensamt framtidsprojekt för en människa med svåra problem och där båda parter ser bostaden som en självklar förutsättning. En sådan gemensam överenskommelse motsvarar den samförståndslösning, som enligt Billquist (1999, s. 221 f.) utgör ett av fyra möjliga utfall av den ”förhandling” som det sociala utredningsarbetet innebär. Två andra resultat kan vara att antingen socialsekreteraren eller klienten ensam ”vinner” över sin motpart. Den fjärde möjligheten är att ”förhandlingen avbryts” (ibid., s. 222). Det är temat för nästa delavsnitt.

Att bryta kontakten

Påfallande många av intervjupersonerna uppgav att de hade brutit kontakten med de sociala myndigheterna. Om detta är orsak till eller verkan av deras hemlöshet är inte helt lätt att avgöra. Huvudintrycket är att de som är uteliggare i de allra flesta fall erbjudits någon form av boendelösning som de antingen förkastat direkt

eller provat och tagit avstånd från. Men samma situation kan också beskrivas som att de avvisats direkt eller först accepterats och sedan utvisats. När en individ exempelvis erbjuds att påbörja en ”boendetrappa” på villkor som han eller hon inte uppfyller kan ansvaret förläggas till individen eller till det system, som ställer upp villkoren, beroende på perspektiv. I båda fallen verkar dock en bruten kontakt vara en vanlig följd. Ofta går intervjupersonernas berättelser ut på att de på något vis blivit besvikna på beslut eller bemötande inom socialtjänsten, vilket fått dem att i vredesmod säga upp kontakten:

IP43: På åtta månader har jag inte varit i kontakt med dom. På grund

av att dom ställer krav som jag inte har lust att uppfylla alls. /.../ hon

(socialsekreteraren) tyckte ”Skaffa dig ett sommarjobb och ett jobb,

och kom tillbaka sen!” och då tyckte jag ”Du kan dra åt helvete!” Så

sen har jag bara skitit i allting. IP16: Sociala har jag tröttnat på, jag har fått nej hela tiden.

IP33: ”Du är alkoholist!” sa dom bara och jag hade ingenting att säga

till om. Dom tog allt ifrån mig. Nu skulle det inte falla mig in att ta

kontakt med dom igen, för jag var så oerhört besviken på dom efter

det som hände.

IP47: Så jag får inte komma dit (till behandlingshem) och då anser jag

det, när jag kommer ut så vill jag inte ha med dom att göra heller.

Upprördheten kan också gälla former av kontroll eller regler som intervjupersonen inte kunnat acceptera.

IP23: Jag vill inte träffa henne (socialsekreterare), helst inte ... Jag

mådde så dåligt när jag träffade henne sist. /.../ Dom här socialreg-

lerna, hur dom behandlar människor /.../ när jag drabbas av det själv så

mår jag dåligt av det.

IP26: Sociala har jag bett fara åt helvete. För jag hade med dom att

göra, det var (namn) på (stadsdel), och hon är chef där. Och sen när

hon kallade upp mig fyra gånger på en månad, då sa jag bara det att ”nu

är det färdigt, nu går jag härifrån!” Och det gjorde jag också. Och det

är nu fem, sex månader sen ... Jag har inte haft en krona från dom sen

dess.

Ganska många hade brutit kontakten när de erbjudits boende i former de ansåg var förnedrande eller destruktiva för dem – åtminstone om de hade någon som helst annan lösning till hands.

IP61: Då ringde jag (socialsekreteraren) och sa att ”jag vill inte ha

någon kontakt med dig mer” ... för att då fick jag bo hos (vän). Och

sen så träffade jag (nuvarande flickvän) /.../ Liksom det har ju ordnat

upp sig för mig lite grann ... Jag vill inte ha med myndigheter att göra

ens. Man är inte värd vatten.

IP11: ... dom ställena som dom har, dom är ju – jag bosätter mig inte

på nån institution typ (korttidsboende) eller nåt sånt längre. /.../ dom

är dumma i huvet. Förfalskade mina urinprov och sånt där. Allmänt

samhällsfientliga mot en.

Att erfarenheten av socialtjänstens boenden kan uppfattas som kränkande bekräftas också i Löfstrand (2001, s. 52 f). Det förefaller bero på dels det regelsystem dessa boenden kringgärdas av, vilket i sin tur kan medföra smått brutala av- och utvisningar vid regelbrott, dels den ofta dåliga standarden med ibland ostädade rum och slitna möbler, dels att de uppfattas som stigmatiserande kategoriboenden för de allra mest utslagna (se vidare ansnitt 3).

IP1: Nej, det (kontakt med myndigheter) har jag inte haft på hela

tiden. Ja, det var ju i början då, med det sociala. Men så tyckte jag dom

strula till det, så jag sa upp det och bad dom fara så långt pepparn

växer. Jag sa till dom det, att kan ni inte hjälpa mig med ett rum eller

lägenhet, så behöver jag inte eran hjälp. Då klarar jag mig på egen

hand!

Några intervjupersoner ville inte ha någon som helst kontakt med myndigheter. En man hade föredragit att sova i tält under en lång period av hemlöshet. Eftersom han en gång avvisats av socialtjänsten ville han inte försöka igen.

IP75: Socialkontakter med myndigheter och liknande, det hade jag inte

och det ville jag inte. /…/ En gång tidigare i livet när jag studerade, för

många år sedan, då sökte jag socialbidrag för en räknings skull men

blev nekad, och sedan har jag aldrig tagit kontakt. Det har jag inte

gjort nu heller. Jag trodde det ”jag kan klara mig själv” och jag klarade

faktiskt mig själv.

De intervjupersoner som vid intervjutillfället hade någon form av tillfällig logi eller specialkontrakt uppfattade kontakten med socialtjänsten, som var villkor för boendet, som ett nödvändigt ont; ”när det här året är slut med kontraktet så vill inte jag se röken av dom mer, ingen av dom” (IP63).

IP42: Det bästa är att skippa dom, och stå på egna fötter tror jag. Inte

ha med dom att göra alls. Det är det bästa.

Stoltheten som gjorde att många av dem med den värsta boendesituationen inte alls ville ha kontakt med socialtjänsten innebar att de också avstod från socialbidrag till uppehälle, som de kanske vore berättigade till. Konflikten med socialsekreterarna angående de villkor och former för boende som erbjöds hade alltså ett högt pris som påverkade deras överlevnadsmöjligheter eftersom de härigenom hänvisades till andra försörjningsstrategier.

IP33: Jag går hellre och plockar tomburkar och försöker överleva på

det, än att ta kontakt med dom igen. /.../ Jag får inget från socialen,

inget från facket och jag har ingen pension, utan det jag har är ca 20–30

kronor om dan som jag får ihop genom att samla burkar och flaskor.

För det kan jag gå till Frälsis och få mig lite mat och smörgåsar.

IP26: Jag har gamla arbetskamrater. Jag har gamla arbetsgivare. Man

får gå ner och fråga dom om man kan få nån krona så man klarar sig.

IP1: Jag tyckte det att jag vill inte ha era pengar om ni inte kan hjälpa

mig med en lägenhet. /.../ det är faktiskt tre och ett halvt år sen /.../

Jag hjälper till med att bära ut tidningar och … ja, det är det jag överlever på helt enkelt.

IP16: ... det handlar om småbrott, det får man inte sticka under stolen

(med). Det är ju knäckande bara det att man ska bli tvungen att hålla

på med det, och med jämna mellanrum hamna på Skånegatan (polis-

stationen). Det är ju inte skoj, man blir ju inte sedd som någon bra

individ.

IP31: Man tigger – och hoppas på att träffa på nån man känner som

kan ge en tia eller en tjuga. IP19: Jag stjäl. Det känns smidigare än att gå till socialen.

Sammanfattning

De bostadslösa intervjupersonerna berättar om flera olika slags svårigheter i den personliga kontakten med myndighetspersoner. Ett problem är att det kan vara svårt att komma fram, att alls få något tillfälle till kontakt inom rimlig tid med socialarbetare. Systemet med telefontider och tidsbeställning skapar en ”karenstid” mellan behovets uppkomst och den faktiska kontakten, vilken upplevs som ständiga avvisningar och förhindrar lösningar av logibehov

som uppstår akut. Ett mer övergripande problem är att det förefaller finnas ett gap mellan klienternas och myndigheternas föreställning om vad man skall tala om och vad kontakten skall utmynna i. De förra hoppas på hjälp med just det de själva definierat som sitt behov, vilket ofta är något relativt konkret: ett intyg eller en remiss, medel till uppehälle, bostad eller logi, men känner en förväntan att de skall lägga fram hela sin livssituation för handläggaren, som i sin tur kanske eftersträvar en ”helhetsbild” som underlag för sitt beslut – och inte vill köpa ”grisen i säcken”.

Utöver konkret hjälp kan intervjupersonerna känna behov av att tala om sina problem, men detta behov kan uppstå exempelvis under en ångestfylld natt, och förutsätter en hög grad av tillgänglighet som myndigheter generellt inte kan leva upp till. Här kan i stället kontaktpersoner som man känner sedan flera år och kan söka upp utan tidsbeställning och utanför kontorstid ha stor betydelse.

Att ”öppna” sig och ”vara ärlig” om sina problem, misslyckanden och eventuella missgärningar kan tvärtom kännas obehagligt och ångestladdat, om det man säger kommer att användas som underlag för ett beslut. Om detta går en emot har man i så fall dels talat om personliga angelägenheter ”i onödan” och för människor som man inte kommer att ha mer kontakt med, dels tvingas man upprepa ”sitt livs historia” inför nästa potentiella hjälpteam eller myndighet. Medvetenheten om att ens berättelse har betydelse för beslutet kan medföra olust, rädsla och spänningar, och några intervjupersoner beskriver stor vånda och osäkerhet om vad de skall våga berätta och vad det i så fall får för konsekvenser.

Det är inte entydigt vad de personer syftar på, som säger att en bra relation med myndigheterna innefattar att man kan ”prata med” sin socialsekreterare eller handläggare. I något fall betyder det uppenbarligen att den senare låter sig övertalas eller övertygas, inte är omedgörlig. I något annat fall verkar det mera vara fråga om avspänt samspråk eller en trevlig konversation, något som dock även föreningar och bekanta kan erbjuda, samtidigt som minst en intervjuperson syftar på att det går att få sakliga upplysningar.

Ett litet antal intervjupersoner beskriver en fungerande kontakt med socialsekreterarna som inte bygger på förtroende eller kontroll genom öppenhet om personliga svårigheter, utan mer tycks handla om ett samförstånd om situationen. Två versioner av detta samspel har identifierats. I det ena fallet följer båda parter vissa former i utredningssamtalet. Klienten säger det som krävs för att få det

bistånd som begärs. Detta tycks dock förutsätta att även myndighetspersonen är med på noterna och aktivt medverkar till en berättelse som kan leda till det önskade beslutet. Samspelet karaktäriseras här av ett ”teamwork” för att utforma ärendet så att det passar regelverket och leder till önskat beslut, och där båda parter är medvetna om att de deltar i ett ”spel” format för att tillgodose myndigheternas formella krav. Detta spel förutsätter sannolikt viss erfarenhet och kunskap om såväl lagstiftning som lokalt bestämd praxis hos båda parter. Här uppträder alltså myndighetspersonen som klientens medspelare gentemot en mindre välvillig myndighet. I den andra versionen har socialarbetarna med stöd av sin egen myndighet kunnat verka för att erbjuda intervjupersonerna, som alltså inte är bostadslösa, det ekonomiska och sociala stöd som de behövt för att kunna behålla sina bostäder. De är medspelare och verkar i en organisation som delar klientens intressen.

Men undersökningen visade också att många av de bostadslösa helt brutit kontakten med sociala myndigheter. En ganska stor grupp hade gjort det i vredesmod över avslag eller vad de uppfattat som illegitimt agerande, förödmjukande behandling eller otrevligt bemötande. Inte så få av dem hänvisade till sitt missnöje med de boenden som erbjudits och de villkor som ställdes för att få och behålla dessa logimöjligheter eller bostäder. Eftersom sådana direktiv och förslag ofta förmedlades av samma enhet eller t.o.m. samma individuella handläggare som handlade socialbidrag, innebar det att många av dem som sagt upp kontakten med ”socialen” i frustration över att de inte fick stöd i sitt bostadsproblem inte heller sökte socialbidrag. De måste i stället plocka burkar, snatta, tigga eller begå olika småbrott för att överleva. De definierade myndighetspersonen som motståndare och vägrade därför fortsatt kontakt, även till priset av sin försörjning.

2 Hinder för bistånd

När människor själva kontaktar myndigheter är det oftast för att de behöver och vill ha någon form av hjälp. Visserligen förekommer anmälningar av eller mot andra i det enda syftet att bidra till att rättvisa skipas eller att underlätta myndigheternas kontroll, men sådana exempel förekommer inte i intervjumaterialet, med undantag för när individer överklagat beslut eller klagat på handläggningen av deras egna ärenden. Dessa frågor behandlas nedan i

avsnitt 4. Men de flesta intervjupersoner berättar om hur de sökt socialtjänsten för att få bidrag, information, hjälp att få bostad och ibland stödkontakter eller behandling för missbruksproblem. Sjukvården har de kontaktat för att få medicin eller annan behandling mot psykisk eller fysisk ohälsa.

Det finns en diskrepans mellan den hjälp som myndigheter erbjuder, den som individerna efterfrågar och den som faktiskt tillhandahålls enligt de olika parternas definitioner. Att ordna förutsättningar för social samvaro, samtal och billiga måltider kan ur myndigheternas synvinkel vara en hjälp, medan besökarna kanske uppfattar dem som inrättningar jämförbara med kommersiella kaféer eller lokaler. Även om de uppskattar det definierar de det kanske inte som ”hjälp” och/eller associerar det inte med ”myndigheter”; ”jag går dit för att träffa lite folk och fika, och ta en smörgås, och ... jag har inga tankar på att jag ska få nån personlig hjälp” (IP38, se vidare Sahlin 2001). Myndighetskrav för bidrag eller bostad kan också vara avsedda som hjälp men av klienten uppfattas som kontroll och exkludering (se Löfstrand 200a; Sahlin 2000a). Ett samtal mellan personal och gäster på dagcentra, skyddade boenden eller socialkontor kan mycket väl betraktas som hjälp och stöd av de anställda men uppfattas som vardaglig konversation, kontroll eller rent av kränkande behandling av klienten eller gästen. Vad som skall definieras som bistånd respektive motstånd är alltså inte självklart, och inte heller vem som kan bestämma insatsens karaktär.

Givetvis varierar intervjupersonernas erfarenheter av hur deras ansökningar om bistånd utfallit. Enstaka personer hade inte bara fått den hjälp de från början ansökt om utan dessutom informerats om och beviljats sådant de kanske inte visste att de kunde få. Den nedan citerade mannen som hade svåra missbruks- och hälsoproblem hade fått hjälp med både bostadsanskaffning och hemtjänst och själv fått föreslå kontaktperson.

IP64: Jag måste säga en sak, att sociala omsorgsnämnden, heter dom nu va, jag har aldrig haft så god hjälp som jag har nu. Det är (namn på socialsekreterare) /.../ Hon har hjälpt mig till det här (bostaden) och jag måste säga att jag har fått all hjälp i världen. Sen har jag fått hem-

syster, har hon fixat åt mig, och en kontaktperson, och det är min

släkting för att jag vill inte ha nån ... /.../ Hon var förresten uppe hos mig igår. Hon var här och så städade hon för mig.

Men vanligare är att intervjupersonerna berättar att de begärt en sorts hjälp men erbjudits en annan, som de inte tycker är lika bra. Så hade många intervjupersoner förväntat att de genom socialtjänsten skulle kunna få hjälp till en vanlig bostad men i stället erbjudits tillfälligt boende kanske i ett kategorihus för missbrukare.

IP61: (Socialsekreteraren) har väl gjort allt för att hjälpa mig, men jag

tycker inte att han hjälpte mig speciellt mycket, utan han stjälpte mig i

stället, på något sätt. Han hjälpte mig inte med det jag ville att han

skulle hjälpa mig med. För jag sa ju det att jag ville ha en lägenhet och

han sa att, något sånt där ... ”Det – Altbo – är det enda vi kan hjälpa

dig med”, liksom.

Det som avses ge hjälp är alltså inte alltid vad som upplevs ge hjälp. De administrativa definitionerna utgår från syftet och benämner vanligen rättsväsendets åtgärder som straff eller insatser för att skapa trygghet, medan socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser definieras som bistånd eller behandling. Negativa sanktioner används visserligen även av dessa senare myndigheter men tenderar då att legitimeras med att de vidtas för klientens/patientens bästa (se vidare Sahlin 1996). Å andra sidan kan enskilda individer uppleva någon insats som hjälp, trots att syftet kanske enbart har varit att straffa; ”man har vilat opp sin kropp när man suttit inne på kåken” (IP12), och fängelse kan enligt andra intervjupersoner både betyda bostad, trygghet, sysselsättning och utbildning.

IP47: Jag har ju knarkat i sju år, det syns inte på mig ens. Det är många

som säger att det inte syns på mig. Jag har kropp, jag är vältränad och

typ ... Men det är alla fängelsestraffen som har gjort att jag är så välbe-

hållen som jag är. Komma in dit en dag ibland och äta upp mig och så

här. Det är det som är.

I: Så du ser inte dom fängelsestraffen som en negativ, väldigt negativ

grej?

IP47: Innerst inne så är det negativt, så länge det är fängelsestraff. Man

har gjort ett brott som man inte får lov att göra. Men samtidigt så är

det en hjälp för många som ... Det finns många som går in på fängelse

och släpps ut sen, och dom vill in igen va. För dom känner trygghet i

fängelset för att dom har ... Dom har sin mat, dom har allting och jobb

och typ allt, så. /.../ det är en skola som är bra att gå, om man säger.

När man ändå är där, va – det är ju fängelse. Man lär sig mycket så.

Altbo är beteckningen i Göteborgs kommun för jour- och korttidsboenden, skyddade boenden, träningslägenheter och kategoriboenden, vilka förvaltas av en separat organisation inom socialtjänsten (se vidare Löfstrand 2001a).

Resten av detta avsnitt utgår dock från intervjupersonernas berättelser om vilken hjälp de sökt i relation till vad de faktiskt fått och deras egna förklaringar till varför de inte beviljats vad de begärt. Ett dilemma är att de inte passat in i hjälpapparatens fördefinierade problem- och klientkategorier. Det andra problemet är att även om intervjupersonerna erfarit att de haft stöd av (någon av) sina handläggare i sina problemdefinitioner, har dessa inte förmått utverka det erforderliga biståndet. Det tredje hindret för adekvat hjälp som vi tar upp är att myndigheterna försöker skjuta ifrån sig ansvaret på andra kommuner eller myndigheter eller på individen själv.

Problemen passar inte biståndet

Avdelningar, enheter och institutioner inom socialtjänsten och sjukvården avgränsar sin krets av klienter respektive patienter med hänsyn till vad de uppfattar som sitt ansvar enligt lagstiftning och lokal organisation och i förhållande till andra myndigheters ansvarsområden samt individens rättigheter och skyldigheter. Men den aktuella arbetssituationen har också betydelse. Å ena sidan gör de bedömningar av vilka klienter som passar in i ett behandlingsprogram eller en befintlig grupp, å andra sidan påverkas de av ett slags effektivitetskriterium, nämligen vilka individer och problem det lönar sig att satsa på. De enskilda individerna erfar detta som att de avvisas för att de har ömsom för mycket, ömsom för lite problem för att passa in i myndighetens klientmodell eller en boendeenhets målgrupp. Detta kan i sin tur betyda att beviljandet av bistånd och behandling för dem framstår som oförutsägbart och godtyckligt.

En man hade flera gånger blivit erbjuden en säng på ett korttidsboende, men tackat nej, eftersom han befarade återfall i missbruk på denna typ av enheter.

IP68: Det är så mycket knarkare som bor där. Och jag klarar inte av det här. Men det är det ingen som fattar. Att om knarket ligger där ... och du sitter här ... och då ska du säga nej. När du mår dåligt. Det går inte. Och jag vill inte springa på skiten igen. Men det fattar ju inte (handläggare på socialkontoret). /.../ Han vet ju inte ens hur det ser ut. /.../ Och jag har sagt till honom ”du, då bor jag i en trappuppgång”.

Här ansåg kanske handläggaren, men inte klienten själv, att det föreslagna biståndet passade hans problem eftersom han hade

missbruksproblem. Men samma slags lösning hade föreslagits en annan intervjuperson som inte alls hade några drogproblem eller andra ”sociala problem” – och av den anledningen inte ville bo bland missbrukare.

IP72: Jag vet inte varför, dom envisas hela tiden med att försöka få in

mig på olika Altbo-alternativ. Jag är inte ett dugg intresserad och (har)

sagt, redan för två år sedan, att ”det passar mig inte, jag vill inte ha det”

och ”jag har inga drogproblem, jag har inga alkoholproblem och jag

har inga sociala problem”. Eller så att jag behöver någon tillsyn.

Tillfällig logi erbjuds huvudsakligen i former avsedda för missbrukare, men det ironiska är att varken de som har missbruksproblem eller de som inte har det brukar uppfatta att lösningen passar deras problem. Att av socialtjänsten bli placerad på ett boende vars målgrupp man inte identifierar sig med kan dessutom upplevas som ytterst kränkande.

IP22: Nu när jag inte hade nånstans att bo, då ringde – jo, faktiskt, jag

ringde (ohörbart) … Och då blev det ju (namn på korttidsboende) och

jourboende då, bland alla knarkare och alkoholister. Och det ... för-

nedra mig att gå och sätta mig i det jävla ... Det skulle jag aldrig göra.

Liksom ... jag vet inte. Nej, fy fan.

IP70: Jag gick till socialen och sa ”jag behöver en lägenhet” och dom

placerade mig (på ett korttidsboende för kvinnor). /…/ Jag trodde ald-

rig att jag skulle hamna på det där stället någon gång i mitt liv. Aldrig.

/…/ Ett narkomanhem var det, inte för människor som jag.

För att behålla sin självaktning hade många avböjt erbjudanden om placeringar på boenden som uppfattades som stigmatiserande. ”Jag är missbrukare, men liksom jag har större värdighet än att bo i en äcklig lägenhet” (IP68).

Flera bostadslösa intervjupersoner hade mött budskapet att de haft ”för lite” problem eller ansökt ”för tidigt” om ekonomiska bidrag eller hjälp till bostad. De kunde exempelvis inte få bistånd till bostad medan de (ännu) hade tak över huvudet – ”jag var inte berättigad, eftersom jag hade nånstans att bo” (IP62) – eller innan de sökt och avvisats av tillräckligt många hyresvärdar.

IP62: ... innan så sökte jag, när jag skulle gå isär med killen, men då

fick jag svar ”nej”, jag är ”inte i behov av någon lägenhet”, utan jag och

killen får pröva. Tänkte jag att ”nej, jag prövar ingenting, nej jag drar”.

Först då denna kvinna faktiskt lämnat hemmet med sina barn erbjöds hon så småningom ett socialt kontrakt. En intervjuperson som var intagen på en psykiatrisk klinik fick efter en tids förberedande ansökningar och kontakter veta att han trots allt inte passade in i en boendeenhet han sökt till. ”Dom intervjuade mig ... (jag) berättade min, en del av min livshistoria, varför jag sitter här och så där ... Och då tyckte dom att jag var för frisk för att platsa där” (IP59). En tredje gick till socialbyrån för att fråga om bostad och fick veta att det fanns lägenheter som han skulle kunna söka.

IP28: Men sen när jag talade med den damen som hade hand om dem,

så sa hon bara ”Nej, det är inte aktuellt för dig, för du har ju inkomst.

Och inga betalningsanmärkningar.” Och så lade hon bara ner det. ”Det

är bara att ligga i och gå runt till de olika bolagen”, sa hon.

På motsvarande sätt hade de som sökt psykiatrisk vård ibland avvisats för att de inte var tillräckligt sjuka. En man åkte till akuten och bad att få bli inlagd på det psykiatriska sjukhuset. ”Så kom jag dit en natt … och jag fick inte vara kvar” (IP23), eftersom personalen inte tyckte att han ”behövde” vara där. En annan man som hade alkoholproblem hade rekommenderats av sin kontaktperson i ett öppenvårdsteam att lägga in sig på samma sjukhus för avgiftning. Men varje gång han kom dit fick han frågan ”Vad gör du här? Du har ju ingen abstinens!” (IP50). En intervjuperson drog slutsatsen att man måste vara ”väldigt utsatt, må väldigt dåligt och ha det väldigt bekymmersamt innan man får hjälpen” (IP75).

En kvinna som både haft ångest och utsatts för våld hade vid flera tillfällen avvisats när hon sökt hjälp. Argumentet var att hon borde kunna klara sig själv:

IP42: Jag har aldrig ens varit inlagd på psyket, jag ... När jag var som

mest misshandlad, när jag mådde som värst, så ansåg dom att ”nej, nej,

du är stark, du klarar det”. Jag fick inte ens vara på Kvinnojouren.

Men hon hade också avvisats när hon sökt psykologkontakt (vid Ungdomsmottagningen) med hänvisning till att hon hade alltför stora problem, för ”svår barndom och för mycket trauma och såna grejer, och så. Så dom tog inte emot mig.” Hon sade att det kändes ”för jävligt: Var man än söker hjälp så får man den inte” (IP42).

Ett andrahandskontrakt med särskilda villkor där socialtjänsten är hyresvärd. Avsikten är ofta att hyresgästen skall få överta kontraktet om allt går bra under ett års tid eller längre.

Den intervjuade förvaltaren fungerar som förmyndare åt en psykiskt sjuk kvinna med missbruksproblem som sedan hennes barn omhändertagits tvingats bo på korttidsboenden under många år. Hon ansågs på en gång för frisk för psykiatrisk sjukvård och för sjuk för behandlingshem.

F1: Jag tänkte ”nu får jag agera när hon är inne på (psykiatriskt sjukhus) och försöka få till stånd någonting. Hon behöver hjälp. Den tjejen ska inte ut på korttidsboende igen.” /…/ Så att vi gjorde en ansö-

kan för hennes räkning då, i och med att jag hade pratat med henne om

någon form av behandlingshem. Så vi åkte ner till (behandlingshem).

Men dom tyckte att hon var för sjuk /…/ (Det) är ju ett behandlings-

hem som är för psykiskt funktionshindrade missbrukare så att dom tar

ju riktigt tunga ärenden. Men hon var för tung. /…/ Och liksom, då vi

gick in, du skulle ha sett den tjejen när vi gick in där. Vi bara pratade

/…/ så sa hon ”nu ska ni vara tysta, nu måste jag koncentrera mig, för

nu ska jag, nu ska jag börja ett nytt liv”, säger hon då, och sen så är

hon inte välkommen. /…/ Så han (läkaren) skrev ut henne rakt ut på

gatan till ingenting och hon blev inhyst i den här baracken igen då.

När boende- och vårdenheter har specifika målgrupper kan det också leda till problem för par, som vill bo på samma ställe. Den kvinna som det berättas om i citatet ovan hade sedan lång tid tillbaka en pojkvän och de ville gärna bo tillsammans. Men eftersom de inte hade riktigt samma typ av problem kunde de inte accepterats på samma kategoriboenden. Där kvinnan hade kunnat bo passade inte pojkvännen in – ”och då blir det ju det här att smussla in honom i lägenheten. /…/ Då har han fått smyga sig in för att vara hos henne” (F1).

En följd av erfarenheten av avvisningar med hänvisning till att problemen varit för små var för flera av intervjupersonerna att de inte ville söka hjälp på nytt: ”Det var meningen att jag skulle in nu igen, men jag ville inte det” (IP50).

IP23: Jag blev utkörd därifrån, nu sist jag var där ... Så jag vill ju inte tillbaka

dit, jag vill inte ha med den personalen att göra där. Läkarna var otrevliga /.../

Jag hade kunnat få hjälp där om jag hade fått stanna kvar där, det hade jag

kunnat fått.

En kanske värre ironi är att somliga bostadslösa tycker sig se ett mönster, så att de inte får hjälp när de själva begär det men sedan tvärtom tvingas till samma insats eller institution när de är motvilliga. Den senast citerade mannen hade varit tvångsintagen på det

psykiatriska sjukhuset flera gånger tidigare, medan kvinnan som inte lyckats få psykologsamtal när hon själv velat berättade att hon nu blivit ”dömd” till just det; ”att jag typ ska bearbeta mina traumatiska upplevelser där, men ... Jag har inte alls lust att snacka om det, men jag är ju tvungen, eftersom det står i domen” (IP42).

De intervjuade hemlösa hade inte sällan varit oeniga med sina handläggare om vilken hjälp som behövdes. De avböjde ibland erbjudanden som de trodde skulle förvärra deras situation, vilket handläggaren kan ha uppfattat som att de inte var ”motiverade” att förändra sin situation (se Billinger 2000). Å andra sidan verkade chanserna att få ett visst bistånd begränsade när personerna själva specificerade vad de behövde. Man skulle därför kunna anta att det gått bättre om de haft hjälp av en myndighetsperson som agerat som ”medspelare” och vid behov som ”mellanhand” genom att remittera dem, ringa och tala för dem eller skriva vederbörliga intyg för att styrka deras behov av bistånd. Men då kan nya hinder dyka upp.

”Medspelare” utan inflytande

När intervjupersonerna berättade om situationer där handläggare eller kontaktpersoner aktivt understött deras begäran, eller där de själva blivit övertygade om att en föreslagen hjälpform också var den lämpligaste för dem, kunde andra faktorer förhindra att detta bistånd verkligen förmedlades. I det läget blev det avgörande vilket inflytande den myndighetsperson de hade kontakt med faktiskt hade, dels inom den egna organisationen, dels gentemot omvärlden.

I inledningen diskuterades att vissa intervjupersoner skilde mellan de myndighetspersoner de hade kontakt med och själva myndigheten, som beslutade i deras ärenden. Handläggaren uppfattas då som en ”budbärare” utan egentlig makt (Claesson & Lindström 2001, s. 27). En sådan bild kan ge intrycket att handläggarna vill väl och är sympatiskt inställda men antingen inte förmår påverka besluten eller inte vill stå för dem.

Enligt Hydén (1988) är klientsamtalet på en socialbyrå en situation präglad av ömsesidig vanmakt. Även om vi inte är helt ense med honom om detta finns det i materialet gott om beskrivningar av myndighetspersoner som försöker men inte förmår genomdriva vad både de själva och patienten eller klienten vill. Två situationer skall därvidlag skiljas från varandra. Den ena är när handläggaren

inte kan påverka den egna myndigheten, eller en institution inom samma myndighet men med egen beslutskompetens. Så var fallet i de ovan citerade exemplen där personer hänvisats till skyddade boenden eller sjukhus som sedan ändå inte tagit emot dem. Men det kan också handla om att myndighetspersoner hänvisar till det ”omöjliga” i en begäran, eller att en handläggare utreder en anmälan eller en ansökan men beslutet fattas senare av en annan instans eller tjänsteman. Den andra situationen är när en myndighet inte lyckas påverka en annan myndighet, som när socialtjänsten nonchalerar ett läkarintyg eller bostadsföretagen inte låter sig påverkas av socialarbetare.

Inget inflytande inom den egna myndigheten

En nämnd kan enligt kommunallagen (6 kap. 33 § första stycket) ”uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden” dvs. delegera beslutanderätt. Inom socialtjänsten får beslut om ansökan om tvångsvård enligt LVU eller LVM inte delegeras, medan många biståndsärenden avgörs i utskott eller genom s.k. tjänstemannabeslut. Ett beslut som är fattat ”på delegation” är i alla avseenden att anse som ett beslut fattat av nämnden, vilken dock när som helst kan återkalla delegationen. Beslut om försörjningsstöd utöver norm eller bidrag till skulder kan vara delegerade till olika nivåer i olika kommuner och socialförvaltningar, bland annat beroende på organisationen och de anställdas utbildning och erfarenhet.

När en intervjuperson framhöll att hans socialsekreterare ”var väldigt bra på många sätt” och att han ”kanske hade velat hjälpa till mer om han hade kunnat, men det kunde han inte” (IP61) var orsaken sannolikt att han inte hade tillräckligt inflytande inom sin egen organisationsenhet. Men en kanske vanligare typ av avvisande är att hänvisa till andra enheters principer, till exempel reglerna för tillträde till ett skyddat boende, som socialsekreterarna säger att de inte kan påverka – samtidigt som de inte kan erbjuda någon annan boendeform. ”Jag förklarade ju för honom flera gånger liksom att

Enligt 6 kap. 34 § KL får man däremot inte delegera beslutanderätten i ärenden som avser verksamhetens ”mål, inriktning, omfattning eller kvalitet” eller ”myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt”.

jag ville träffa mina barn och det här och ... Men han liksom: ’Altbo och dom här reglerna då’” (IP61).

Samma intervjuperson beskrev personalen på ett kommunalt bostadsföretag som ”trevliga och öppna och lätta att prata med”. Han var övertygad om att det var ”ett bra bolag”; ”kan dom hjälpa till alltså så gör dom det. Det tror jag!” (IP61). Men deras regler var nu en gång sådana att han inte kunde accepteras.

Även om de myndighetspersoner eller företagsrepresentanter som intervjupersonerna mött sagt sig ha förståelse för deras behov av bostad tycks de alltså sakna möjlighet att påverka den regelstruktur de åberopar. En kvinna (IP62) beskriver sin socialsekreterare som ”väldigt förstående” och ”bra” om än jäktad och glömsk. Men det hjälper henne inte, eftersom det är ”gruppen” som bestämmer. Men sådana gruppbeslut är givetvis i sin tur starkt beroende av handläggarens förslag och redogörelse för klientens berättelse och begäran (se Kullberg 1994, s. 153 f.), vilket inte alltid framgår eller uttalas. Ett potentiellt resultat är att ”trevliga” myndighetspersoner hålls skadeslösa för vad som anges som ”omöjligt” enligt rådande regelsystem. Ett annat är tvärtom misstro mot hur handläggaren förmedlat ens ansökan:

IP63: Hade hon tyckt om mig, så hade jag säkert fått en splitter, stor ny TV, om hon hade pratat med chefen. Jag hade fått min mikro med,

det hade jag ... ”Hon behöver en”, hade hon sagt, ”för barna, dom

behöver värma maten!” Då hade hon sagt så här, det kan hon.

Inget inflytande över omvärlden

Handläggarna kan vara förstående och ”medspelande” men ändå inte kunna påverka en annan myndighet, som i nedanstående fall när socialtjänsten och frivården inte lyckas förmå skatte- och kronofogdemyndigheterna att avstå från att ingripa:

IP27: Jag skulle vilja ha tillbaka min stuga alltså, som dom tog alltså,

för där trivs jag jävligt bra. Och skyddskonsulenten och allihopa, dom

hjälpte ... dom försökte hjälpa mig som fan. Hon blev, det knäckte

henne, min skyddskonsulent alltså, att dom var så jävla bara nonchalanta, ena. Och jag fick ju lån av det sociala då, för att köpa loss mina

syskon då, och det har jag betalat tillbaka, det lånet. Och allting blev

bara för jag måste ha nånstans att bo. Annars så vet ju dom det att då blir jag ju bara dyr i stället. ”Vi kan inte ta hänsyn till det”, säger dom bara, Kronofogden. Och det var inte mina böter heller, utan det var ju

böter på bilar som jag har sålt i väg, som inte jag har skrivit över på de

andra. Och så skönstaxerade dom mig också på skattemyndigheterna.

Så det känns ju jävligt jobbigt. Eftersom det inte var ... OK, en liten del

var väl kanske mina, men det hade inte vart värre än att kunna ta en

avbetalningsplan med dom då.

Att en frivillig organisation hänvisar individen till en myndighet eller någon form av institution som sedan säger nej, eftersom problem och behov där bedöms annorlunda, är en vanlig erfarenhet. Den nedan citerade intervjupersonen ville inte ha någon kontakt med sociala myndigheter sedan han känt sig avvisad av socialjouren, trots att en anställd vid en frivilligorganisation ordnat tid för honom och informerat om hans situation.

IP3: Jag fick en utskällning från början så då var det ju ingen idé att

fortsätta att prata med dom /.../ han var ju så ovettig den assistenten

som var nere på den här jouren /.../ Och sen talade dom om att det

fanns inga uteliggare – där ljög jag ju direkt, sa dom. Ja och sen så gick

han ju bara på så och då sa jag till honom: ”Vi har väl inget mer att

prata med varandra om”, och så gick jag ju. Han hade ju sin mening

klar innan jag sa nåt – och då fanns det ju ingen anledning att fortsätta

nånting.

Ett annat exempel på hur en välvilligt inställd ”medspelare” misslyckas med att påverka en annan myndighet är en berättelse om hur en läkare försökte påverka en bidragsbedömning genom ett intyg om behov av telefon för en kvinna, vars son led av svår astma.

IP63: ... så jag ansökte om telefon, och han (barnläkaren) skrev ut

intyg /.../ Nej, jag fick avslag fast hon (socialsekreteraren) fick intyget.

Och han ringde upp henne /.../ så var hon tydligen tyken mot han, var

hon. För han sa ena ”om du sköter ditt jobb så sköter jag mitt jobb!

Jag är läkare och det är inte du”. För jag hörde typ i telefon.

Möjligen är det först när ena parten öppet kritiserar den andra som klienten kan skilja mellan olika myndigheter och myndighetspersoner. I detta fall kände intervjupersonen att hon genom läkarens insats ändå fått stöd av någon, trots att han inte lyckades ändra socialsekreterarens avslagsbeslut.

En man med plats på ett korttidsboende betonade att socialtjänsten visserligen hela tiden stöttat honom ekonomiskt och sett till att han ”haft tak över huvudet”. Men han ansåg inte att det var någon lämplig miljö för hans barn – ”jag har ju delad vårdnad på

mina barn så jag skulle kunna ha dom femtio procent om jag ville då”. Han hade tjatat och klagat ”men då säger dom så här: ’vi kan inte för vi har inga lägenheter’ och dom skyller hela tiden på att det är … X-byrån som har makten” (IP72). En annan intervjuperson hade slutat söka hjälp med bostad genom socialkontoret; ”jag har ju bett, men dom har ju sagt att det inte går, så jag har inte försökt mer” (IP60). Han hade varit bostadslös i tolv år men inte lyckats komma tillbaka på bostadsmarknaden på grund av registrerade skulder hos kronofogden. På socialbyrån hade man sagt att ”dom kan inte göra så mycket. Dom säger ’vi är inga lägenhetsförmedlare’” (IP60).

Detta är tydligen ett vanligt svar när bostadslösa vill ha socialtjänstens hjälp att ordna bostäder. I sin uppsats om socialtjänstens bemötande av bostadslösa tar Ring (1998) sin utgångspunkt just i denna avvisande fras. I Göteborg, där huvuddelen av vår empiri inhämtats, är svaret särskilt ironiskt, eftersom det inte finns någon bostadsförmedling i kommunen. Det bostadssökande klienter kan erbjudas är i bästa fall att få börja på det nedersta steget i den ”boendetrappa” de bostadslösa förväntas vandra uppför för att till slut få en egen bostad (se vidare Löfstrand 2001a).

IP60: Det enda dom sa – men då måste man ha referensboende i minst

ett år, om man ska söka på den vägen som – att dom står för kontrak-

tet första året, då. Så dom får se att hyran blir betald och hur man

sköter sig och så. Men då måste man ha ett referensboende. Och det är

ju då det här skyddade boendet, ska det bli, det ska bli mitt referensboende då, inför en egen lägenhet.

Hänvisningen till andra myndigheters eller företags rigida regelsystem och deras ovilja att rucka på dem riskerar dock att skymma den egna myndighetens eventuella oförmåga eller ovilja att tänja på sina principer så att den enskilda klientens behov kan tillgodoses. Därmed blir situationen låst och ingen ansvarig.

Inte heller har de allmännyttiga bostadsföretagen några egna kösystem. Ledaren i Hyresgäster i Väster nr 5/2001 berättar med referens till en insändare i Göteborgsposten om en bostadssökande som ”försökt att sätta upp sig i en bostadskö hos något bostadsbolag utan att lyckas. Inte heller fick man lov att anmäla sitt intresse. I tre år hade vederbörande försökt utan resultat.”

Myndigheter utan ansvar

Bidragssökande försöker enligt Cedersund (1992, s. 65 ff.) inför socialsekreteraren ge en sammanhängande berättelse som förklarar det uppkomna ekonomiska problemet på ett sätt som framställer dem själva som oskyldiga. Att kunna beskrivas som ett offer för olyckliga omständigheter eller andra människors felbehandling har dessutom enligt Kullberg (1994) visat sig vara näst intill en förutsättning för att beviljas bidrag. Den som explicit eller implicit anklagas för problemet kan vara en tidigare samboende, ett hälsotillstånd eller en dålig barndom.

Men ett sådant sätt att bygga upp en historia och förklara den nuvarande situationen är ingalunda typiskt bara för klienter eller hjälpsökande, som argumenterar för att de är värda det sökta biståndet eller vill upprätthålla någon form av självrespekt. Det karaktäriserar också myndigheter som måste rättfärdiga sina egna beslut i förhållande till såväl professionella normer som organisationens mål och lagstiftningen (Sahlin 1994, 1998). Den ofta intensiva, ibland subtila konkurrensen om ansvarsfrihet är därför ett centralt inslag i klientsamtal såväl som terapi (se t.ex. Scheff 1968, 1997).

Av avsnitt 3 kommer att framgå att myndigheters agerande och regelsystem direkt eller indirekt ofta anges som en (åtminstone bidragande) orsak till hemlösheten, men de bostadslösa tog också på sig en stor del av skulden till att deras liv tagit olyckliga vändningar, exempelvis om de hade missbruksproblem. Däremot tillskrev de intervjuade uteliggarna i allmänhet kommunledningen ansvar för bostadsförsörjningen och antog att dessa också hade makt och kompetens att lösa hemlöshetsproblemet, framför allt genom att tvinga de kommunägda bostadsföretagen att upplåta lediga lägenheter till bostadslösa, bygga fler smålägenheter och genom att låta bostadslösa bo i kommunens egna hus (se vidare Sahlin 2000a).

Beträffande ansvaret för att lösa individuella bostadsproblem för dem som var exkluderade från den reguljära bostadsmarknaden lade intervjupersonerna ofta detta specifikt på socialtjänsten. Påfallande är att ingen av dem som skrivits ut till ”gatan” eller ett korttidsboende efter avtjänat fängelsestraff ansåg att kriminalvården som institution borde ha ordnat något annat. ”Fängelset har ju inte med

Att däremot direkt anklaga den myndighet som man söker hjälp hos kan leda till motsatta reaktioner, dvs. ökad risk för avslag och mindre chans till bistånd (Sahlin 1994).

det att göra, det är ju det sociala som ska ta hand om dig. Och har dom inte ordnat något när du kommer ut, så står du där på bar backe ” (IP1). Visserligen insåg man att det kunde vara praktiskt svårt för socialtjänsten att hålla kontakt: ”Jag menar sitter man i Mariestad, så är det inte alltid dom har tid att komma från soc. i Göteborg”, men ”det skulle funnits nån på varje fängelse som liksom tog tag i den biten – ja inte kriminalvårds-, utan typ socialsekreterare” (IP9).

Hänvisar till andra myndigheter

Behov av ökad samordning och samverkan mellan olika myndigheter och deras enheter samt frivilliga organisationer understryks i snart sagt alla sammanhang där myndigheter är involverade. En krass tolkning är att varje myndighet eller enhet anser sig ha för lite inflytande över hur andra myndigheter och organisationsenheter agerar. En socialarbetare som ställer drogfrihet eller arbetssökande som villkor för bistånd till boende vill naturligtvis att andra instanser och institutioner lojalt bidrar till att understryka kravet genom att vägra plats till den som intagit droger eller inte sökt arbete. En sådan bristande samordning är dock knappast ett problem för klienten. Den som är missnöjd med en myndighets eller enhets beslut men kan uppnå ett bättre beslut hos en annan vill naturligtvis ha kvar den möjligheten. Problemet är snarare när ingen myndighet alls känner ansvar för människor i nöd. Barkman m.fl. (2001, s. 4 f.) beskriver exempelvis ett fall där ”mobila teamet” för hemlösa i Göteborg för en klients räkning söker kontakt med läkare, men där den ena efter den andra finner argument för att inte ta emot honom som patient.

Den intervjuade förvaltaren (F1) beskrev en situation när ingen myndighet velat ta ansvar för att en uteliggare fick vård i en akut situation.

F1: Och i somras ringde ju dom från Frälsningsarméns jourboende

och sa att ”nu måste ni göra något, han stör våran verksamhet, han

sover här utanför och våra gubbar får skulden”. Och från Stadsmissio-

nen ringde dom ”nu får ni faktiskt se till att han får vård. Han ligger

under våran trapp nu. Någon måste göra något.” /…/ ”Men polisen

gör inget”, sa dom. Dom bara kommer och tittar på honom och ”ja, nu

får du gå härifrån”. Då ringde jag till den öppenpsykiatriska mottag-

ning där han var för drygt ett år sedan och dom sa ”vi har avskrivit

ärendet, så vi kan inte göra någon vårdintygsbedömning.” /…/ Då

hänvisade dom till vårdcentralen. Så eftersom han låg på gatorna i cen-

trala stan så ringde jag ju den vårdcentral som var närmast ”nej, vi har

inte tid nu”, säger dom, ”och han bor ju inte här” ”Han bor inte här,

men han sover faktiskt på era gator och han bor ju faktiskt ingenstans.” /…/ Jag försökte med allt för att få till en vårdintygsbedömning. Polisen pratade jag med också, dom sa ”ah, vi är ju ingen taxi-

verksamhet. Vi kan inte skjutsa folk till (psykiatriskt sjukhus).” Så att

då gjorde jag en anmälan till Socialstyrelsen. Dom skulle göra en

bedömning ”vem har ansvaret för vården för en person som inte bor

någonstans?”

Många intervjupersoner berättade att de hamnat i kläm mellan olika myndigheters bestämmelser och villkor för hjälp eller ekonomisk ersättning. En sådan situation kan vara där arbetsförmedlingen hävdar att en person inte är arbetsför och försäkringskassan att han inte är sjuk, vilket resulterar i att ingen av myndigheterna vill betala ut ersättning. En intervjuperson berättade att arbetsförmedlaren sagt till honom: ”Du behöver inte komma hit förrän du fått en bostad” (IP1). Uteliggare kunde också själva anse det omöjligt att sköta ett arbete så länge de inte hade någonstans att sova om nätterna:

IP3: Jag kan ju inte gå på Femman och först jobba åtta timmar och

sen gå på Femman i fjorton timmar och sen gå och jobba i åtta timmar!

Det fungerar ju inte så, det är ingen människa som skulle överleva två

dagar med det. Man måste ju få sova och bli utvilad.

Många av de intervjuade hemlösa klagade på den onda cirkel som uppstår när socialtjänst och hyresvärdar kräver arbete för att bevilja bostad samtidigt som det knappast går att få arbete om man saknar bostad. ”Du får inget jobb om du inte har nån bostad, och du får ingen bostad om du inte har nåt jobb” (IP20), ”där har du moment 22 som jag kallar det” (IP6).

Den bristande samordningens problem ur de bostadslösas synvinkel är alltså knappast i sig att institutioner och organisationer har olika regler, utan att de utformar dessa så att ingen tar kostnadsansvar, eller att de ställer upp villkor som förutsätter insatser av en tredje part (eller av marknaden) vilken står utanför klientens kontroll. Beträffande boendet bestämmer hyresvärdarna ensamma villkoren för att få förstahandskontrakt, medan socialtjänsten bara

Ett inbyggt affärscentrum som är öppet nattetid i Göteborg.

ansvarar för tillfällig logi eller boende kopplat till tillsyn och stöd. Härigenom har vägen till den reguljära bostadsmarknaden stängts, förutom den smala och ostadiga trappa som socialtjänsten arrangerat och som inleds med korttidsboenden.

IP60: Dom (bostadsföretagen) säger det är ju klara regler som gäller.

Du skall vara utan betalningsanmärkningar och ha fast inkomst. Det är

ju det som gäller. Om inte någon går i borgen för dig som har fast jobb och … Men det har ju inte jag. Jag har ju ingen som kan gå i borgen för mig, för att …

I: Vad har dom sagt att du skall göra då? Eller hur har dom sagt att du

skall lösa …

IP60: Dom har inte gett mig någon lösning alls, dom har bara sagt ”nej

men det här går inte, du har betalningsanmärkningar.” /…/ I: Men vad har socialtjänsten sagt då? Har dom bara sagt att ”korttidsboende så länge”, eller? IP60: Mm. Korttidsboende är det dom kan hjälpa mig med.

Myndigheter är dessutom ofta ovilliga att ta på sig kostnadsansvaret för boende eller behandling och försöker överföra detta på varandra. En psykiskt funktionshindrad kvinna måste bo i flera år på ett psykiatriskt sjukhus för att hon inte hade någon annanstans att ta vägen. Alla inblandade hade varit eniga om att hon skulle må bättre av att bo på ett specifikt behandlingshem som också kunde ta emot henne, men varken sjukvården eller socialtjänsten ville betala kostnaderna för det.

F1: Till sist fick hon ett beslut att socialtjänsten skulle betala hälften

och sjukvården hälften, men sjukvården sa nej. /.../ Femhundra kronor

dygnet, hade hälften varit då. Och en plats på (psykiatriskt sjukhus)

kostar tretusen kronor dygnet, men dom var inte beredda att betala

femhundra kronor dygnet då. /…/ Så då gjorde jag en anmälan. Först

skickade jag till Socialstyrelsen för att ... ja, om det då var sjukvårdens

ansvar. Men dom skickade vidare till Länsstyrelsen. Men Socialstyrelsen och Länsstyrelsen kunde inte heller komma överens.

Svarte Petter

De bostadslösa upplever alltså att de på grund av sina bostadsproblem och ibland också andra problem tillhör en kategori människor som ingen vill ta ansvar för och ingen ens vill ha inom sitt ”territorium”. De ger frikostigt med exempel på att socialbyråer försökt bolla över ansvaret för dem till socialtjänsten i andra kommuner

genom att t.ex. erbjuda en enkel biljett när de ansöker om bidrag till uppehälle eller någon form av boende.

IP13: Jag har ju haft socialbidrag, förut då ... men här har jag inte sökt

nåt. Dom gör ju så numera, socialbyrån, dom skickar ju, man får en

enkel biljett till där man är skriven helt enkelt.

Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen (SoL) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller alltså även om den hjälpbehövande vistas tillfälligt i kommunen. Att skicka personen tillbaka eller vidare med en enkel biljett – en praxis som i USA kallats ”Greyhound therapy” (Wright 1989, s. 28) – är en klassisk metod att undkomma fattigvårdsansvar (se Sahlin 1996), och den används för övrigt också flitigt inom flyktingpolitiken, där asylsökande skickas till ”första asylland” för att därifrån i många fall skickas tillbaka till det land de flytt från. På samma sätt försöker kommunerna i dag värja sig mot hemlösa genom att sända dem tillbaka till den kommun (eller stadsdel) som de av olika skäl har lämnat (se Barkman m.fl. 2001, s. 11).

IP35: Ja jag har kontakt med dom (socialtjänsten i Z-stad) och så har

jag kontakt faktiskt härnere också då. Dom vet jag är här nere i X-stad

då, så att det är inga problem med det där då. Jag har ju vart här flera

gånger då, dom har (sagt att), eftersom jag är skriven däruppe, då kan

jag ju inte bara komma ner hit då, menar dom på. Utan dom har

skickat upp mig då till Z-stad. /.../ Men då har jag inte velat det, för att

... då kommer jag i kontakt med den där jävla dåliga kompisen jag har,

och jag vill vara för mig själv. Och så har det vart när jag vart här nere

då och gått på luffen och – i stället då va – och drivit då. Så att det ... Ja, jag har haft det kärvt på så sätt.

Även inom hälso- och sjukvården avvisas ibland bostadslösa för att de inte är skrivna i rätt stadsdel, kommun eller landsting.

IP17: När jag var på (sjukhus) så var det en läkare ... Jag hade ju, när

jag flyttade till Norrland, så gick jag, hade jag en kontakt på (öppen-

vårdspsykiatrin). Men då sa han att ”i och med att du inte är skriven i

X-stad, så ...” Så fick jag inte komma dit. I: Jaså. Du fick inte komma dit ens en gång?

IP17: Nej. Jag önskar ju att jag hade kunnat få en remiss, men ... Jag

hade inte behövt nån terapi, men prata med en läkare, berätta. Medicin

för en natt eller två. Men mest få prata.

Vilka boendealternativ som erbjuds kan bero på lokala avtal och principer, vilket innebär att klienter har olika möjligheter beroende på i vilken stadsdel de är skrivna. Det gäller även de boendeenheter som drivs i privat regi.

IP72: ”(Stadsdel X) har inget avtal med (det privata företaget)”, säger

dom då. Men däremot till exempel (stadsdel Y) och till exempel

(stadsdel Z), dom socialkontoren eller vad det heter… stadsdelsnämnderna, dom handlar med (det). /…/ Då gick jag till ett annat stadsdels-

kontor och så sa jag ”jag söker lägenhet och kan ni hjälpa mig, jag vill

använda mig utav (det privata företaget)” ”Är du aktuell i någon annan

stadsdelsnämnd?” ”Nja”, sa jag, ”jag vill inte att, dom kan inte hjälpa

mig så jag har slutat samarbeta med dom utan jag vill ha hjälp härifrån

och jag bor precis granne med er här” ”Nej, vi kan inte hjälpa dig om

du är ett ärende i en annan stadsdelsnämnd” /…/ Det går dom inte

med på och då har jag sagt att ”ja, men då skriver jag mig här i den här

stadsdelen då”. Ja, men jag får ändå vänta ett år innan jag kan byta

socialkontor. /…/ Så då faller det också.

Trots att det saknar grund i lagen berättar flera att de helt vägrats socialbidrag och annat bistånd med hänvisning till att de inte är skrivna i kommunen/stadsdelen. Alternativt tolkas 3 § SoL så att vistelsekommunen enbart har ansvar för att erbjuda tillfälligt logi – inte stöd, boende eller behandling. Intervjuperson nr 35, som fått logi på ett korttidsboende, hade missbruksproblem:

IP35: Jag vill komma ifrån det här då /…/ så kom jag in där på sån där

behandling för 800 kronor om dygnet då. Men då var det ju bara så att

sociala uppe i X-stad, dom – jag är ju skriven där fortfarande – dom

ville ju inte betala för mig då.

Klienten finner sig i en sådan situation ofta vara en bricka i ett spel om pengar mellan olika myndigheter och mer eller mindre ideella organisationer och företag. I detta fall hotade institutionen, som drevs av en frivilligorganisation, med att ställa honom på gatan om den inte fick ersättning; de ”ville ju också ha sina pengar naturligtvis” (IP35). Och det blev också följden när ingen kommun lät sig bevekas att betala.

När en kommun placerar en klient på behandlingshem i en annan kommun behåller den placerande kommunen kostnadsansvaret. Enligt 72 § SoL kan sådana ärenden överflyttas till socialnämnden i en annan kommun enbart om nämnden i den andra kommunen samtycker till det. Men tvister kan uppstå om huruvida det verkli-

gen är ett pågående ärende eller om den bostadslöse skall betraktas som en klient vars hjälpbehov uppstått på den ”nya” orten. Även sådana konflikter har långa traditioner i den svenska fattigvården. När mantalsskrivningskommunen hade ansvaret för ”sina” fattiga värjde man sig mot understödskostnader genom att helt enkelt vägra inflyttande att skriva sig i kommunen, om de befarades behöva understöd (Lext 1968). Detta problem kvarstår för dagens uteliggare, eftersom de inte har någon adress de kan skriva sig på i den nya kommunen.

Även de som är skrivna i rätt kommun men på ”fel” adress kan få problem med pensionsutbetalningar och myndighetskontakter, men ”man kan ju inte skriva sig på någon annan adress utan att man bor där. / …/ Men det är inte olagligt att ha kvar sin gamla adress, för man kan ju inte byta” (IP10). Att vara skriven på fel adress kan å andra sidan vara en fördel om man vill hålla sig undan krav: ”Jag slipper räkningar från kronofogdemyndigheten”, menade en man (IP20), som numera var skriven ”på församlingen” där han senast haft sin adress.

Eftersom vistelsekommunen har det yttersta ansvaret kan mantalsskrivningsorten avvisa ansökningar från hjälpsökande som inte längre bor i kommunen. Det drabbade en intervjuperson som lämnat sin hemstad efter en skilsmässa, där den andra parten tilldömts både vårdnaden om barnen och rätten till den gemensamma bostaden.

är dom jag älskar och dom inte vill ha mig, jag menar det är ... Det var så, jag bodde där uppe nån vecka på vandrarhem. Och sen var vandrar-

hemmet fullt så jag var tvungen liksom att hitta nånting annat. Då

tänkte jag att då drar jag hit ner till Z-stad och ... I: Men du har alltså inga pengar från socialen nu, eller? IP57 Nej, det ... jag fick lite grann av dom, matpengar och ... Men så sa hon däruppe, kärringen att ... eftersom jag inte bor där nu och inte jag är skriven där – jag är ju skriven där /…/ men jag är fråntagen rätten att bo där va, då är jag officiellt inte skriven där. Så jag finns ju inte nånstans nu va ... Utan då fick jag liksom söka socialen här i Z-stad om jag skulle ha nånting. Jag menar, det är så jobbigt allt sånt där.

När de sociala myndigheterna ömsom hänvisar till var man är skriven, ömsom till var man vistas kan de bostadslösa, som vistas i en kommun men är skrivna i en annan, uppleva att de är helt rättslösa och helt ge upp försöken att få bistånd genom de sociala myndig-

heterna. Den ovan citerade personen ville inte söka socialbidrag igen utan försökte klara sig på mat från de kristna organisationernas caféer och tillbringade nätterna i en koja han byggt själv i ett skogsområde.

”Individens eget ansvar”

Somliga intervjupersoner – och intervjuare – väljer neutrala verb för att beskriva olika flyttningar och förändringar i ”boendehistorierna”. Saker händer eller man ”hamnar” någonstans, oavsett om det beror på tvång eller egna initiativ. Men inom socialtjänsten och missbruksvården betonas gärna den enskilda individens ansvar för sina egna problems uppkomst. Många intervjupersoner upplevde också att myndigheterna avvisade dem med hänvisning till att de själva hade ansvaret för att lösa sina problem. De skulle till exempel söka bostad själva, även om de visste att de skulle avvisas.

IP30: Nu försöker min socialsekreterare att få in mig här (på Fräls-

ningsarméns korttidsboende) så länge tills jag får något annat, så det är

därför jag kommer in här varje morgon och frågar om det finns något

rum ledigt.

IP59: Han (socialsekreteraren) har ju varit här och lyssnat på vad som

ligger i läget, varför jag sitter här (sjukhus) och ja, mina önskemål och

så där. Han ville nog att jag skulle försöka själv först /.../ att jag kan

själv, lite smörigt så där du vet.

Men den senare intervjupersonen ansåg att det egentligen var lönlöst, eftersom han hade ett utländskt namn och ingen annan adress än den institution han för tillfället var intagen på – ”det blir ju bara närmaste papperskorg!”

Frånvaron av insatser för att ordna egna bostäder tolkades ibland som uttryck för en uppfattning hos myndigheterna att de hemlösa inte är värda bostäder.

IP1: Det sociala skiter fullständigt i mig, dom ser på mig som att ”där

kan du hålla dig, du kommer inte ändra på dig”.

IP68: Jag anser inte att jag ska ligga i ett fack och bara få en säng och

tak över huvudet. /…/ Jag trillar gång på gång för att det inte händer

Just denna kategori av människor, som kan betraktas som halvt inkluderade, halvt exkluderade på både vistelseorten och hemorten har historiskt sett alltid löpt stor risk att helt exkluderas om de befaras kosta pengar eller orsaka andra problem för myndigheterna (se vidare Sahlin 1996, s. 90 ff.).

något. Och det är inte mitt fel egentligen, har jag sagt till (socialsek-

reteraren). Jag vet inte om du tolkar det som att jag skyller på honom,

men det gör jag på sätt och vis. För jag anser då att jag har legat i det

där facket, att ”han har det ju bra ändå” och dom har inte jobbat på det

här med lägenhet.

Samtidigt som individerna tillskrivs ansvar för sina problem och deras lösningar kan myndigheterna, å andra sidan, aktivt begränsa deras faktiska inflytande över sin situation. Därmed tvingas klienterna ta ansvar inte bara för sina egna handlingar utan också för myndigheternas handläggning. En kvinna hade lämnat fullmakt på sin pension till sin socialsekreterare, ett villkor för att få ett socialt kontrakt. Men därmed förlorade hon kontrollen över sin egen ekonomi vilket skapade snarare än löste problem:

IP63: Jag har säkert ingen hemförsäkring nu tack vare henne (social-

sekreteraren) /…/ Hon skulle betala den. Och hon har inte gjort det.

Hon har lovat flera gånger men hon har fortfarande inte gjort det –

och det är inte socialas pengar utan det är mina. /.../ Det är ju väldigt

viktigt det här, och det sa dom till mig: ”Ja hemförsäkring måste du

ha”, det sa (boendeansvarig) med. Ändå så betalade hon inte in den

och så var det mina pengar. /.../ Och hon hade lovat och lovat, och

hon glömde av varenda gång.

När individerna å andra sidan verkligen tar på sig ansvaret både för sina svårigheter och för att de inte hittar några öppningar eller lyckas räta upp sin situation kan resultatet bli att de drar sig ännu mer för att söka upp myndigheter; ”jag skäms över situationen jag har hamnat i, det känns så svårt att behöva ta kontakt med myndigheter för att få hjälp” (IP31). Denna skam kan också hämma kontakterna med andra myndighetspersoner, inför vilka man gjort utfästelser: ”Jag skulle vilja prata med henne (kontaktperson inom frivården). Men jag skäms så in i helvete för vad jag håller på med, så jag vågar inte” (IP22).

Sammanfattningsvis tillskriver många intervjupersoner framför allt socialtjänsten ansvar för att de får någonstans att bo och får medel till sitt uppehälle i krissituationer. Men samtidigt menar de att socialtjänsten på olika sätt försöker hålla ifrån sig detta ansvar, dels genom att hänvisa till socialtjänsten i någon annan kommun där de är skrivna, tidigare bott eller faktiskt vistas, dels – och framför allt – genom att bolla tillbaka ansvaret till klienterna. Det senare sker genom att socialarbetarna är noga med att klienterna

själva skall söka bostad, ta personlig kontakt med enheter och institutioner de remitteras till etc. Men det sker också genom att ”misslyckanden” konstrueras så att individerna själva framstår som ansvariga för brustna ”boendekarriärer” och återfall.

Sammanfattning och kommentar

Att klienten är överens med sin handläggare om vad som behöver göras för att olika lösningar skall förverkligas är inte tillräckligt för att de skall genomföras. Det finns då nämligen en rad hinder i omgivningen som kan omintetgöra den plan eller åtgärd man enats om. Exempelvis kan handläggande socialsekreterare ofta inte själva besluta om de boendeplatser och bostäder som står till buds på den sekundära bostadsmarknaden och än mindre om bostäder på den reguljära bostadsmarknaden.

De bostadslösa gav många exempel på bristande passform mellan individ och kategori och mellan problem och de lösningar som erbjuds. När de ansökte om plats i en behandlings- eller boendeenhet fick de höra att deras problem var för små eller för stora eller att de inte tillhörde den kategori som man inriktat sig på eller inte bedömdes passa in i den grupp individer som befann sig där för tillfället.

Många intervjupersoner upplevde att deras egendefinierade behov av psykologsamtal, inläggning på sjukhus, behandling eller bostad inte beaktades – särskilt inte om de sökte sådant bistånd på eget initiativ. Istället gjorde olika myndighetsenheter självständiga bedömningar av deras behov. När handläggarna instämt i det rimliga i intervjupersonernas ansökningar hade de ofta ändå inte beviljats. Motivet för avslag kunde då vara existerande regler eller prioriteringsgrunder inom samma eller någon annan enhet inom myndigheten eller företaget. Handläggarna framstod då, liksom när de förgäves försökt påverka andra myndigheters beslut, som förstående ”medspelare” – men maktlösa. Uttalade åsiktsskiljaktigheter mellan olika myndighetsrepresentanter kunde dock av de sökande upplevas som mer tillfredsställande, eftersom åtminstone någon av dessa bekräftade den egna problemdefinitionen.

Ett närbesläktat hinder för realiseringen av problemlösningar som de bostadslösa själva önskat är den geografiska och organisatoriska uppsplittringen av det ekonomiska ansvaret. Ställda inför

Se Wagner (1993) om likartade erfarenheter bland hemlösa i USA.

ansökningar om sådant som kostar pengar tenderar lokala myndighetsenheter att hänvisa till andra enheter eller myndigheter eller samma myndigheter någon annanstans, exempelvis en kommun som den bostadslösa tidigare varit skriven i eller vistats i. Slutligen var det vanligt att myndigheterna lade ansvaret för bostadsproblemets uppkomst såväl som dess lösning på individerna själva, som uppmanades ta ansvaret för sin egen situation (se Järvinen, under publicering).

Problemet med glipor mellan myndigheternas kompetens- och ansvarsområden som individerna faller igenom löses dock inte självklart genom samarbete. När samarbete organiseras kan det i stället medföra att en myndighet underlåter att föreslå klienten att gå till en annan myndighet med sin förfrågan, eftersom man på förhand vet att kriterierna inte uppfylls – myndigheterna hjälper varandra att agera ”grindvakter”. Inte sällan enas samarbetsparterna i stället om att skjuta tillbaka ansvaret på den enskilda klienten, som uppmanas att först lösa ett eller annat ”bakomliggande” problem. Alternativt accepteras klienten som ett gemensamt ärende till priset av en lång obestämd väntan på att samarbetsparterna skall konferera eller baxa in gemensamma möten i redan pressade kalendrar (Claesson & Lindström 2001, s. 45 ff.). Intervjuperson nr 59 som fått rättspsykiatrisk vård gick kvar på avdelningen och väntade på att alla inblandade parter ”vårdaren, psykologen, kuratorn och hela faderullan” skulle få tid att ordna en behandlingskonferens. Först ”när det börjar bli dags för utskrivning, några månader innan – det bestämmer läkaren och de andra” kopplades socialsekreteraren in för att diskutera boende. När intervjun genomfördes hade det gått sex månader sedan hans bostadsfråga initierats utan att någon konferens kommit till stånd.

Sammanfattningsvis är det inte tillräckligt att handläggarna instämmer i den bostadslösas problemdefinition och lösningsförslag och samverkar med klienterna i deras projekt, eftersom detta i regel involverar fler aktörer och parter som kan ha andra intressen och göra egna prioriteringar. För att myndighetspersoner skall kunna bidra till en lösning av bostadsfrågan krävs därför att de dels vidkänner att de har ansvar för den – spelar med sina klienter – dels får större inflytande över de resurser som behövs för att vidta de nödvändiga åtgärderna.

3 Myndigheter som problem

Myndighetsåtgärder kan ställa till problem för enskilda av en rad olika skäl. De kan vidtas med straff, indrivning eller utdrivning som mål eller syfta till att långsiktigt förbättra individens situation men ha motsatta effekter. Regelsystem och rutiner kan få oförutsedda, negativa konsekvenser och åtgärder kan ha negativa sidoeffekter som kan förutses men som inte beaktats vid beslutsfattandet.

Den första delen av detta avsnitt handlar om sådana situationer och händelser, där intervjupersonerna uppfattar att myndigheternas agerande har orsakat dem problem, som direkt eller indirekt berör deras boendesituation. Avsnittets andra del handlar om informella hanteringar av konflikter mellan myndigheter och klienter och de sanktioner och reaktioner som omtalas i intervjuerna. Därefter ges exempel på kompetens och kreativitet hos (potentiellt) bostadslösa som hanterat myndigheter så att de fått den hjälp de behövt och undgått de negativa följder av myndighetsåtgärder som avsnittet till största delen handlar om.

Negativa följder av myndighetsagerande

Myndighetsbeslut i form av domar och registrerade anmärkningar var ofta en direkt anledning till att intervjupersonerna förlorat sina tidigare bostäder, men svårigheter att få bostad kunde också vara en icke avsedd men förutsedd negativ konsekvens av myndighetsbeslut som egentligen haft andra syften.

I intervjuerna anges ofta ingripanden eller avslag från myndigheter som orsak till att individerna gett upp eller tappat greppet och hoppet om sin situation:

IP33: Men efter den där händelsen (att barnen omhändertogs) så

rasade allt; jag bodde kvar där i sex månader utan att betala hyra, jag

hade en hyr-TV som jag inte betalade, facket struntade jag i. Ja, du vet

… jag var så deprimerad. IP63: Jag åkte dit för futtiga 183 kronor, när jag hamnade på krono-

IP69: Då var vi inte välkomna dit (behandlingshem) längre. Och sen så

tog dom min dotter ifrån oss. /…/ Då satte jag igång att börja knarka

igen. Ordentligt.

IP60: Jag fick ett papper då, ifrån dom, kontoret, och dom sa ”Du är

uppsagd den och den datumen”. Då slog jag sönder allt jag hade i

lägenheten och slängde det i soprummet och gick ut därifrån. Varför

vet jag inte nu.

IP6: Och efter detta fängelsestraffet – det var 1984 – sen efter det så

tyckte jag det att nu skiter jag i allting. För att burar dom in mig, tar

mitt körkort och gör detta – då har jag ingen anledning att lyda lagen

heller.

Repressiva åtgärder

Det förekom i intervjuerna en rad uppgifter och beskrivningar som tydde på att myndigheter upplevdes som ett hot, och det fanns bostadslösa som berättade att de utsatts för trakasserier och våld av myndighetspersoner.

IP32: Skorna är söndertrasiga, vet du varför? Kolla här ... /.../ det är

polisen som skärde sönder mina kläder, även jackan, för dom tror dom

ska finna knark på mig.

IP36: Dom (poliserna) är riktiga nazister. /.../ dom har slått av mig

revben, dom har trampat av mig fötterna. De jävla skithuvena.

IP42: Jag tycker att dom ska kontrollera personalen inom socialen lite

hårdare ... vilka det är som jobbar, för jag har träffat många som är helt

sjuka, och själva varit kriminella, som har jobbat på hem. Och själv har

jag nästan blivit våldtagen på hem, och till och med slagen och jättenerpsykad av personal.

Vissa myndighetsåtgärder leder direkt och oförmedlat till förlust av bostaden och/eller till att man inte får de bostäder man senare söker. Skönstaxeringar av skattemyndigheten nämns av flera intervjupersoner som ett slags övergrepp som tillsammans med kronofogdens verkställighet av indrivning och utmätning kan leda till en ekonomisk katastrof. Men i första hand gäller det naturligtvis kronofogdemyndighetens avhysningar, som ofta både skapar och permanentar hemlösheten, eftersom bostadssökande med vräkningsdomar i de allra flesta kommuner avvisas av samtliga hyresvärdar.

Men även betalningsanmärkningar och skulder som registrerats hos kronofogdemyndigheten är en effektiv spärr för bostadssökande. ”Jag är stoppad på lägenheter eftersom jag har en skuld till kronofogden, så jag får ingen lägenhet” (IP60). Motsvarande erfarenhet hade en kvinna med betalningsanmärkning som sökt bostä-

der genom ett av de kontor som numera ersätter bostadsförmedlingen i många kommuner, och där hyresvärdar kan annonsera ut tomma lägenheter för att sedan välja och vraka bland svaren.

IP63: Bobutiken i stan, där var jag mest. Där åkte jag och min dotter in

varje vecka, två gånger i veckan åkte vi in /.../ jag fick svar från Orust.

Men när hon frågade mig, hon sa att jag får den men hon sa: ”det är

inga problem va?”, sa hon så här, ”därför att vi kommer ju att kolla

dig.” ”Jo det kan jag lika gärna tala om med en gång”, sa jag då, ”att jag

har betalningsanmärkelse. Jag kämpade som en dåre för att inte hamna

där, till slut så hamnade jag där.” Och då fick jag inte den då. Men det

är klart jag ville ju inte till Orust heller, så sett. Men det var det svar,

det var det enda som jag ... Dom var dom enda som svarade. I: Vad sa hon när du sa att du hade betalningsanmärkningar?

IP63: För jag får den inte, inte ens om jag hade borgenär . Det var

deras policy. Inte ens borgenär hade hjälpt.

Att kronofogdens beslut och register får så stor betydelse för möjligheten att få bostad beror naturligtvis på att hyresvärdarna både skärpt och rutiniserat sina avvisningar. En intervjuperson (IP61) berättade att han i början av 1990-talet – trots skulder hos kronofogden – faktiskt fått kontrakt hos samma bostadsföretag som i dag avvisade honom av detta skäl. Hyresvärdarna kan naturligtvis göra avsteg från denna sin policy om de vill, men ofta presenteras den som orubblig. Mannens flickvän hade nyligen fått kontrakt fast hon också hade obetalda skulder som registrerats hos kronofogden. ”Du vet, hon är ju mamma, och det är lättare för dom att få hjälp med lägenhet” (IP61).

Andra myndighetsbeslut syftar till vård men genomförs med tvång. Det gäller omhändertagande av barn och ungdomar enligt LVU och av vuxna på grund av missbruk (LVM) eller psykisk sjukdom (LPT) eller – tillfälligt – för berusning på allmän plats (LOB). Några som i barndomen upplevt att de själva eller deras föräldrar tvångsomhändertagits anklagade myndigheterna för att ha förstört deras uppväxt genom att splittra deras familjer och placera dem i olämpliga miljöer. ”Dom satte min mamma på psyket, och en massa annan skit, så jag har fått flytta runt lite överallt så här” (IP43); ”sen blev jag omhändertagen av myndigheterna när jag var i tolv–trettonårsåldern” (IP30). Men det fanns också intervjupersoner som varit föremål för utredningar i egenskap av föräldrar, sedan

Med ”borgenär” avsåg intervjupersonen en borgensman, dvs. en person som kunnat garantera att hyran betalas.

myndigheterna misstänkt att deras barn for illa. Såväl själva utredningen liksom ingripanden som sådana upplevs uppenbarligen som kränkande eller t.o.m. traumatiska.

IP63: Min socialassistent då, hon anmälde mig för barnen. Det har hon

gjort två gånger nu. Nu andra gånger var för att jag ingen lägenhet

hade. Första gången var för att jag var sjuk, depression /.../ det blev ju

nedlagt då. Men nu när jag ingen lägenhet hade så kunde (socialsekreteraren) inte lägga ner det.

En man ansåg att hans problem egentligen börjat sedan myndigheterna utan grund omhändertagit hans barn, som han var ensam med sedan hustrun avlidit. Hennes andra barn som han inte var far till hade då formellt fosterhemsplacerats hos honom.

IP33: Det gick socialmyndigheterna med på uppe i (stadsdel), men

dom höll ju på att jobba sig med mig i fem år; var fjortonde dag kom

dom och tittade och hackade på mig och frågade hur det gick … Men

jag tog tösa på moppen när jag åkte till jobbet fem halvsex på

morgonen, lämnade henne till dagmamman, stack till jobbet och

hämtade henne efteråt, lagade middag, tvättade … ja, jag gjorde allting

precis som en mamma gör. /.../ Men sen flyttade jag /.../ och då

började allting om på nytt igen; dom kom var fjortonde dag och

frågade ”Hur är det (förnamn), hur går det?” Det tog väldigt hårt på

mig. /.../ Rätt vad det var så knackade det på dörren och när jag

öppnade så stod det två socialassistenter där och sa ”Hej (förnamn),

får vi komma in?” ”Javisst”, sa jag och släppte in dom. Det första dom

sa när dom kom in var att fråga vad det var som stod på bordet och

syftade på ölburken. ”Ja, jag tog mig en öl när jag satt och tittade på

TV”, sa jag. ”Men det vet du väl att du inte får lov att dricka öl.” ”Får

jag inte dricka öl? Det är väl inget fel i att ta sig en öl till maten eller

när man sitter och tittar på TV?” ”Nej, du får inte dricka öl när du har

hand om barnen”. /…/ Dom sa till mig att jag var tvungen att ta

antabus. ”Men är ni inte riktigt kloka!” sa jag. ”Gör du inte det tar vi

barnen ifrån dig.”

Barnen omhändertogs och mannen hamnade i en kris, misskötte hyran och andra räkningar och blev med tiden vräkt.

Exkluderingar

Flera av de hemlösa intervjupersonerna hävdade att myndigheterna föreföll att se som sin uppgift att skydda sig själva, varandra eller

andra människor gentemot uteliggare. En man som nyligen blivit vräkt berättade i samma replik om två olika möten med polisen och därmed om två olika aspekter av polisrollen.

IP47: Polisen stoppade mig /.../ och så sa dom: ”Du ser väldigt trött

ut. Missbrukar du och så?” ”Nej, jag har ingenstans att bo”, sa jag, ”det

är därför att jag inte har sovit i natt, jag har ingenstans att bo. Jag

bodde i /.../ där, det vet ju även du som polis”, sa jag. För polisen var

med, en massa poliser och skyddade dom här kronofogden och så, med

avhysningen igår. Jag menar ... det, man blir trött när man inte sover,

det hade även han blivit om han inte sovit under natten. Det blir ju alla

människor. Men man blir klassad som missbrukare ändå.

Polisen upplevs skydda andra och övervaka eller hota uteliggare. Många av de intervjuade uteliggarna var därför påtagligt rädda för eller kände sig störda av ordningspoliser och vakter. I sökandet efter viloplatser om natten var det största problemet ”polisen och Securitasvakter och alla präktiga djävla medborgare som kör ut en stup i kvarten” (IP11). ”En trappuppgång hittar jag väl alltid”, sade en av dem, men så ”kommer snutarna med sina hundar och jagar ut mig” (IP54). Därför, menade en annan, måste man söka upp nya trappuppgångar varje kväll, ”annars åker man fast med vakten och polisen och så, och det vill jag inte” (IP41). Många av uteliggarna i Göteborg försöker tillbringa natten i de inbyggda kvarteren i Nordstan, även kallat Femman. Några intervjupersoner hade gett upp, för ”det är ju meningslöst att gå in ... det går ju inte!” (IP10), och nästan alla vittnade om att de ständigt riskerade att köras ut av poliser eller vakter eller omhändertas och föras till polisstationen.

IP1: ... (På Femman) kan du ju inte sitta mer än en 40–50 minuter för-

rän vakterna kommer och går sin runda och har du tur så säger dom

ingenting, då går dom förbi dig. Annars får du resa dig upp, och så får

du gå tills dom har gått, då kan du sätta dig ner igen. Och så får du

hålla på så.

IP9: ... det (är) mer och mer uteliggare som nu är i stan och man får

inte vara på Femman, för där jagar dom ut en, det är både vakter och

poliser och allt: ”Ut med er!” och ”Ut i kylan bara!” Så att, så inte nån-

stans får man vara ... Och inte sitta på bänkarna på Avenyn heller vet

du, då går det poliser där, det är närpoliser och ... Så att det är ett väldigt jagande.

De synligt hemlösa var rädda att bli tagna för berusade av polisen inte bara om de satt eller låg och sov på allmän plats, utan också om de på något annat sätt avvek från det normala beteendet.

IP28: Jag åker ju aldrig spårvagn eller nåt sånt där, utan jag går bara, för jag har epilepsi. Jag tycker det känns skämmigt att få ett epilepsianfall på en spårvagn. För det första dom gör då, det är ju att ringa polisen. Och så hamnar man på (polisstationen) i sex timmar i stället för att folk förstår att man har epilepsi.

Till skillnad från sociala myndighetspersoner beskrevs polismännen sällan som individer eller omnämndes med namn. När deras agerande kritiserades framställdes det sällan som trakasserier från enskilda myndighetspersoner, utan snarare som självklara uttryck för polisens roll att skydda andra och hålla platser rena från uteliggare och missbrukare. Några få vittnade om att polisen också har utrymme för ett mer humant agerande. En intervjuperson förklarade hur han kunnat hålla sig kvar inne i Nordstan ett par nätter när han varit sjuk.

IP13: … dom här vakterna och poliserna, dom kör ju med en. Men då sa jag till dom det, att ”jag är inte full och sådär, och jag har väldig feber, så kan jag inte få va ifred då?” Och då fick jag ju vara där då igår natt, och så i natt.

Intervjuerna med uteliggarna skildrar sammanfattningsvis ett spektrum av situationer, där de är rädda för att polisen med eller utan stöd av lagen skall gripa dem, tvinga bort dem från deras sovplatser eller på annat sätt markera att de inte är önskvärda. Ironin i följande citat styrker denna slutsats.

IP22: Jag är inte rädd för poliser, för jag har inte gjort nåt va. Jag går alltid fram till poliser och frågar hur läget är i stället. Jag är väl ganska artig: ”Fan va tryggt det är när ni kör omkring här”, sa jag till dom (skratt).

Det förekom att intervjupersonerna exkluderats från socialbyrån, antingen till följd av någon form av misskötsel eller också för att man där helt enkelt inte kunna hitta någon lösning på klientens problem. Intervjuperson nr 71 berättade att han blivit ”avskriven på socialbyrån” vilket betydde att han inte hade ”rätt att vara i lokalerna längre”, eftersom han tackat nej till ett korttidsboende. Han hade nämligen tidigare haft sådan logi i hopp om att den vägen

kunna få en bostad men istället blivit ombedd att flytta. Beslutet att ”avskriva” honom hade fattats av hans socialsekreterare men han själv ”teg och samtyckte”:

IP71: Ja, nej, dom kan inte hjälpa mig på något annat sätt ena. Dom

har ju då sånt där jour- och korttidsboende. Det är sak samma! Det är

(namn på korttidsboende) då. Jag vill inte in på såna här (namnet) och

typ institutioner! Herregud, jag är vuxen nog till att kunna klara mig

själv. /…/ Jag har försökt att få dom att förstå det att jag behöver en

egen lägenhet. Nej, inte två stickor i kors på över tio år. Det blir ingenting.

Även inom psykiatrin kan man enligt den intervjuade förvaltaren ”avskrivas” om man avböjer erbjudande om vård. Det mobila uppsökande teamet för hemlösa i Göteborg redovisar i sin rapport flera fall där hemlösa exkluderats från hjälpsystemen och den särskilda boendesfären (Barkman m.fl. 2001).

Otrygga boendesituationer

Några av uteliggarna berättade att de sökt skydd och värme på psykiatriska sjukhus men avvisats, kanske för att de inte ansetts tillräckligt sjuka för att behöva vård; ”jag var inne där för en vecka sen och tjatade men dom ville inte släppa in mig” (IP49). De hade också svårt att över huvud taget hitta någon plats att komma in på om nätterna.

Gemensamt för dem som sov ute var att de antingen inte fick eller inte ville eller vågade anlita kommunens korttidsboenden. Dessa upplevdes som otrygga av två skäl. Å ena sidan fanns ibland en rädsla för övriga gäster. En intervjuperson som beviljats bistånd i form av tillfällig logi på en sådan plats vågade inte gå dit för att han en gång misshandlats där.

IP54: ... om det är två eller tre år sen, jag blev helt sönderslagen. Där-

för vill jag inte gå in där. När jag kommer dit så bara jag låser dörren.

Ja, jag hamnade på (sjukhus) och låg där ett par dar. Tre man sparkade

sönder mig. Det är just därför, den känslan för mig, den är motbju-

dande. /.../ Det sitter i mig, i psyket sitter det nånstans. Så fort jag ser

det huset så tänker jag bara på samma sak.

Ett par personer har vänt sig till Länsstyrelsen i O-län med klagomål på att de tvingas stanna långa tider på boenden som de av olika anledningar upplever som otrygga och inte erbjudits några alternativ. Länsstyrelsen har dock inte funnit anledning till kritik mot handläggningen (t.ex. dnr 502-13371-2001).

Om de verkligen ansöker om och beviljas logi eller specialkontrakt är det å andra sidan ovisst om de får stanna. De löper nämligen hela tiden risk att förlora bostaden eller logiplatsen på grund av regelbrott; ”Det känns som att man måste hålla käften och göra det dom säger, annars så ... Dom har makt. /.../ Man måste hålla sig inom ramarna, reglerna ... fråga om allting” (IP42). Många intervjupersoner betonade att risken att kastas ut från socialtjänstens boenden var stor: ”Det blir kanske att dom flyttar in och bor där en månad, sedan blir dom vräkta igen. Sedan blir dom svartlistade” (IP60). Denna risk fanns också inom frivilligorganisationernas olika boendeformer. En man som fått en plats på en av Stadsmissionens boendeenheter berättade:

IP17: Men så efter en vecka var det ju det där, hände ju det där med

ölen som jag pratade om, så då blev jag utslängd. /.../ jag hade druckit

två öl och fick blåsa när jag kom in på fredagskvällen. Och jag hade

0,5. (Paus) Dom sa att jag fick gå. Den natten sov jag i X-skogen och

låg och frös nåt så förjordat.

Reglerna för boende och logi inom den särskilda boendesfärens olika boendeformer medför att vräkningsgrunderna är ojämförligt många fler än på den reguljära bostadsmarknaden. Att ha nattgäster, vägra eller inte kunna lämna urinprov, beslås med alkohol eller droger i blodet, släppa in besökande vänner – eller tvärtom inte öppna för besökande socialarbetare – att ha husdjur eller att inte kontinuerligt vistas i bostaden är handlingar som kan föranleda omedelbar avhysning, varför boendet upplevs som otryggt: ”Man vet aldrig, man kan rätt som det är bli utslängd” (IP42).

Även de som i princip får behålla boendet kan förvägras tillträde till det en viss natt om de intagit alkohol eller droger, inte infunnit sig i tid eller på annat sätt brutit mot en regel. I Göteborg drivs sedan våren 2001 ett nattöppet café med hemlösa som särskild målgrupp av ett antal samverkande frivilliga organisationer. En utvärdering efter de första månaderna visade att flera av dem som tillbringade natten på caféet egentligen hade rum inom Altbo men inte fick komma in där och därför inte hade någon annanstans att ta vägen (Berntsson & Fälth 2001, s. 32).

Exempel ur tillsynsärendena vid Länsstyrelsen i O-län är en man som bodde i drygt en och en halv månad på ett ”skyddat boende” som drevs av en frivilligorganisation men blev ”utskriven då han hade uteblivit efter en permission” (dnr 502-24085-2001), och en kvinna som vräktes från ett skyddat boende inom Altbo bland annat på grund av att hon ”inte ville styrka drogfrihet genom urinprov” (dnr 502-13371-2001).

De sociala myndigheterna kunde slutligen indirekt försvåra situationen för uteliggarna eftersom det är riskabelt för deras klienter att ha nattgäster. De kan nämligen förlora sina bidrag till boendekostnader om de har inneboende, oavsett om de senare kan betala någon hyra.

IP20: ... sen är det ju klart, blir det ju ”care of” då. Ja, tillfälligt där, va. I: Ja, just det. Du har en adress så i alla fall? IP20: Ja, när man nu kan så. Men man får ju se till att passa sig så det

inte är hos folk som har typ bostadsbidrag eller att man råkar gå på

samma sociala eller nåt.

Hyresgäster inom Altbo får inte ens ha tillfälliga nattgäster och riskerar därför vräkning om de låter någon kamrat övernatta hos dem.

IP57: Det här får du inte säga till nån va, men jag har ju varit hemma

några nätter och bott hos (kamrat) och tvättat. Han bor ju själv i

(stadsdel), i dom kåkarna därute – men han får ju inte ta dit nån, så vi har ju smugit där och så.

Det föreföll alltså som om de korttidsboenden och skyddade boenden som intervjupersonerna berättade om inte upplevdes som vare sig säkra zoner mot utomstående eller som platser de kunde lita på att få behålla. Än mer otryggt kunde det dock vara för dem som inte ens fick sådana erbjudanden längre.

IP12: Socialen har sagt att dom inte ställer upp mer för mig. Dom har gett upp hoppet /.../ när man inte har något rotfäste någonstans, då allt är hopplöst och ... ingenting, och ingen nästan som bryr sig om en och sociala ställer inte opp längre, det är ju, då känner man sig otrygg.

Citatet kan läsas så att socialtjänsten faktiskt ger trygghet genom att ”ställa upp” med logi – annars skulle knappast det indragna stödet upplevas som att hoppet vore ute.

Negativa sidoeffekter

Flera kategorier av insatser syftar till bistånd och vidtas med samtycke eller i varje fall utan tvång men har enligt intervjupersonerna fått skadliga konsekvenser för dem och deras boendesituation. Dessa kan vara oförutsedda och inträda först på sikt, som när en dålig boendeform leder till missbruk. ”Korttidsboende har dom

erbjudit, men /.../ liksom det gick ju inte, det var ju så jobbigt. Det var ju bara alkoholister och såna utslagna människor” (IP61). Medan de allra flesta framhöll att utskrivning från institutioner till korttidsboenden innebar en dålig start och en stor risk för återfall i drogmissbruk (se vidare Sahlin 2000a), var dock någon tillfreds med denna lösning. Den nedan citerade mannen hade varit tvångsintagen för psykiatrisk vård.

IP60: Man gick här och frisknade till i huvudet och så, och sedan ut till

sådant där korttidsboende. /…/ Det var helt OK. Ganska enkelt för

man slipper laga mat, och … Det enda är, man har en väska med kläder

och det ska man sköta och hålla reda på, så det är ju ganska enkelt.

Men, tillade han, ”det är klart det blir ju mycket droger och sånt då” (IP60).

Men myndighetsingripanden kan också få oönskade sidoeffekter som är förutsedda men inte tillmäts vikt vid själva beslutet och dess verkställande. Ett exempel är när individer förlorar sina bostäder i anslutning till institutionsvistelser. Bostadsfrågans långsiktiga lösning framstår som sidoordnad i förhållande till den åtgärd som beslutet direkt syftar till att uppnå, oavsett om det är straff eller vård.

IP59: Jag blev ju av med lägenheten i samband med brottet. Jag hade ju

stort ... lägenhet du vet… ca 85 kvadrat, välutrustad, utefter min smak.

Jag hade ju som alla andra jobb och barn och flickvän, ett helt normalt

liv. IP54: Då bodde jag hur bra som helst (ohörbart). I: Hur kom det sig att du blev av med den då? IP54: Därför att jag åkte in. Sen dess har jag inte... I: Men får man inte ha kvar lägenheten medan man sitter inne?

IP54: Ja, om inte socialen betalar så. /.../ Sen har jag inte haft nån

lägenhet.

De som placeras på institution och inte kan betala hyran väljer antingen att säga upp sig för att förebygga hyresskuld eller får en hyresskuld som leder till att de vräks. I båda fallen kan det vara mycket svårt för dem att ordna en ny bostad efteråt.

För det första är det inte lätt att söka bostad från en institution. Om man är dömd till psykiatrisk vård eller fängelse är det svårt att få permission utan bostad och svårt att söka bostad utan permission.

IP59: Jag har nu väldigt begränsade, vad heter det, riktade permissio-

ner. Så det är så enkelspårigt, jag får bara gå till vissa ställen. Så jag

kunde ju låtsas det att jag går och tränar, så kan jag gå in snabbt och

söka en lägenhet, men jag vill inte göra så. Så det är ju därför ... jag

hade gärna velat göra det.

Till detta kommer att det är svårt att behöva uppge adressen till en institution, ett fängelse eller ett härbärge till en eventuell framtida hyresvärd: ”om jag går till en hyresvärd och säger att jag bor på Frälsis så tror inte jag han är så intresserad av mig” (IP28).

För det andra är kriterierna för att acceptera någon som hyresgäst avsevärt strängare än villkoren för att få behålla en bostad man har kontrakt på. En intervjuperson hade i hastigt mod sagt upp sin lägenhet i förhoppningen att kunna bo billigare hos sin far och när det inte gick kunde han inte få bostad igen hos samma hyresvärd, trots att modern och andra talat för honom. ”Dom försökte få tillbaka den, men det gick inte” (IP23).

En annan inte direkt avsedd men förutsedd negativ konsekvens av vissa insatser är att uppgifter om dessa lämnas vidare till andra myndigheter och hyresvärdar som kan tolka dem som tecken på att individen är problematisk eller använda dem som argument för exkludering. ”Har man med socialen att göra så vill dom ju inte ge nån bostad heller” (IP12). Om hyresvärdar får kännedom om att man dömts för brott där bostaden på något vis varit inblandad utgör det en vräkningsgrund; ”man får inte bränna sprit bland annat” (IP6).

Ett exempel på hur en myndighets beslut kan motverka en annan myndighets försök att ge bistånd gavs tidigare i citatet om hur kronofogden mätt ut en stuga för att driva in en skuld till skattemyndigheten, trots att skyddskonsulenten och socialtjänsten försökte hjälpa ägaren att behålla sin bostad. Men en och samma myndighet kan också vidta åtgärder som motverkar varandra. En intervjuperson som var dömd till rättspsykiatrisk vård ådrog sig härigenom skulder för vårdavgifter.

IP60: Jag slapp ju betala sjukhusräkningen här ett helt år, eller jag

visste inte att jag skulle betala den. Och dom sa ingenting. Först efter

ett år så kom alla räkningar och då skulle jag betala 8.000 på en gång.

Skulden lämnades till kronofogden för indrivning – vilket nu hindrar mannen från att söka förstahandskontrakt och därmed försvårar hans utskrivning och rehabilitering: ”söker man lägenhet så blir det

nej ändå, så det är ingen idé”. Och eftersom han därför är kvar på sjukhuset växer skulden, och ”så blir det så mycket skuld så det har inte jag råd att betala ändå någon gång, så länge jag lever” (IP60).

Samma myndighet kan alltså aktivt se till att individen får betalningsanmärkningar eller avslå en ansökan om bidrag till hyresskuld för att strax därefter lägga ner mycket tid och arbete på att försöka anskaffa en annan bostad – ofta både mindre attraktiv och betydligt mycket dyrare i s.k. skyddade boenden – än den som individen genom de nämnda besluten gått miste om. Dessutom kan den förlänga institutionsvistelser, vilket får anses vara den dyraste boendeformen av alla.

Maktspel

Av avsnitt 2 framgick att de bostadslösa ofta avvisats av institutioner och enheter som andra personer inom samma myndighet hänvisat dem till. Men det förekom också att de själva var motiverade att söka någon form av behandling som de dock inte fått bistånd till. En man hade idogt försökt få behandling mot sina drogproblem på en institution som enligt socialtjänsten inte ”passade” för honom.

IP47: ... dom tre senaste fängelsestraffen jag suttit har jag ansökt om

att få komma in på behandlingshem. Självmant då, när jag har muckat.

Jag vill komma in. Jag vill komma ut till ett behandlingshem, det ligger

ute i (ort) där jag är född /.../ Då säger socialen så här till mig, så här

att ”det är ingen passande behandlingsform för dig!” säger dom till

mig. Vad är en passande behandlingsform? Det är naturligtvis ... En

passande behandlingsform är alltså ett ställe där en kille, för det första

vill åka dit, och där det finns resultat som visar att dom blir drogfria,

dom som är där. Jag menar det är ingen idé att åka på behandlingshem

när det finns redan ett facit i hand att ”det funkar inte”. Om inte personen själv, om inte jag vill åka till behandlingshem så funkar det inte.

Myndigheterna kan alltså vilja förbehålla sig rätten att bestämma inte bara när, utan också var, hur och av vem en behandling skall ges eller boende ordnas. Sådana beslut kan inte heller överklagas. I sådana situationer kan relationen mellan myndighetspersonen och klienten lätt utvecklas till ett maktspel, där båda parter försöker få den andra att agera på ett visst sätt trots motstånd. I praktiken tar sig en sådan kamp om definitioner och inflytande ofta uttryck i

sanktioner från myndighetens sida och i reaktioner från klientens sida.

Sanktioner

För att få det efterfrågade biståndet, eller för att få behålla ett boende som socialtjänsten ordnat krävs att man följer de regler och uppfyller de villkor som myndigheten formulerar, för ”om man inte gör det dom säger så blir man utslängd” (IP42). Intervjupersonerna berättar om ett spektrum av sanktioner som de utsatts för när de inte följt givna regler eller uppfyllt krav som ställts för bistånd. De som direkt eller indirekt har socialtjänsten som hyresvärd kan straffas med vräkningar för regelbrott eller oegentligheter eller av skäl de inte själva vet om.

I: Vad hände sen då, när du inte fick bo kvar där? /.../

IP42: Gud, det är så mycket så jag vet inte själv längre vad som har

hänt ... Ja, just det: Dom slängde ut mig, och så hamnade jag på (korttidsboende) en dag, och hade ett helvete där två dagar, och ... I: Varför slängde dom ut dig? IP42: (Paus) Dom är sjuka i huvet, för det var blod på trappupp-

gången, och det var ... jag blev misshandlad. Jag vet inte, dom tyckte

inte om mig, helt enkelt.

En man hade omgående förlorat sin bostad när han brutit mot reglerna.

IP20: På måndag förmiddag ... så låg det, råkade det ligga en tjej i

sängen när dom kom inrusande (skratt). Blev dömd ena, till 30 dagar

på (korttidsboende). Och det ska jag säga, att det gick ju åt helvete! I: Mm. Vad hände sen då, efter det?

IP20: Nej, dom tog ju lägenheten. Packade ner skiten och så vet jag

inte vad, körde dom det till ett magasin på (plats). Och där står det

ännu. Det som dom inte har tagit då.

Intervjuperson nr 71 berättade att han utvisats från ett boende på grund av att han inte ”passade i gänget”, vilket han tolkade som straff för att han kritiserat verksamheten.

IP71: Jag vill ha en upprättelse för det här för att det saknar grund

alltså. Det är, för det första så är inte det ett skäl att man ”passar inte i

gänget”. Jag menar ... jag frågade henne det – ”har det hållt på under en

lång tid, det som du grundar detta uttalandet på?” ”Nej.” ”Ja, men du

kan ju inte, herregud, på en eftermiddag avgöra det, om jag passar i

gänget eller inte!” /…/ Jag har försökt att få henne att klargöra för mig

vad det är för någonting som är orsaken till det. Och hon har svarat

det att ”nej, jag vill inte ta den diskussionen”, bara. /.../ Och det var ju

då att jag tydligen inte hade följt rutinerna. Men vilka rutiner? Kan

dom peka på någon punkt som jag inte har följt? Jag har följt det till

punkt och pricka, men jag ifrågasatte och kritiserade, eller liksom gav

min åsikt helt enkelt. Varför jag tycker si och varför jag tycker så. Vilket jag inte fick göra tydligen.

Det är inte ovanligt att bostadslösa missbrukare förvägras tak över huvudet som straff för att de inte bevisat nykterhet och drogfrihet, inte medverkat i utredningar eller inte följt direktiv från socialtjänstens handläggare. En kvinna i Stockholm som ville ha ”någonstans att sova så att hon kan få lugn och ro samt kontroll på sitt missbruk” fick avslag på sin ansökan om logi med hänvisning till att hon ”inte kommit på avtalade tider, inte kunnat lämna tre negativa urinprov och ... inte heller velat ha vård för sitt amfetaminmissbruk.” (LR mål nr 18012-00). Beslutet överklagades till Länsrätten i Stockholms län, som biföll kvinnans överklagande (ibid.).

En annan mycket vanlig sanktion är att ekonomiska bidrag reduceras eller dras in.

I: Ekonomin, är det ett problem också?

IP14: Ja, det ska gudarna veta. Det är sociala, existensminimum. Nu

har dom halverat bidraget också. Dom menar på det att jag ska gå på

(alkoholpoliklinik) och blåsa varje dag. Men jag kan ju inte gå och

blåsa när jag blåser positivt varje gång. /.../ Jag fick inte nåt bidrag till

jul och ingenting.

Enligt Hydén (1996) förändrades socialkontorens praxis under 1990-talets första hälft när det gällde just missbrukande ensamstående män. Dessa kom att i avsevärt större utsträckning än i början av decenniet få avslag på sina ansökningar och hållas moraliskt ansvariga för sina problem.

Kammarrätten i Stockholm betonade i sin dom att socialtjänstnämnden borde ha beviljat kvinnan logi men upphävde länsrättens dom att bidrag till en natts logi skulle utbetalas i efterhand (mål nr 33-2001).

Reaktioner

Intervjupersonerna beskriver också en provkarta av egna reaktioner på vad som ur deras perspektiv är maktdemonstrationer eller otillbörligt agerande från myndigheternas sida. En metod är att trotsa, exempelvis att vägra lämna den information som avkrävs dem i samband med någon utredning: ” Snuten, dom kan ju ta mig på pisseprover, det kan dom göra. Men då pissar jag inte ... jag för ett jädra liv” (IP22). En man berättade hur han som barn tigit sig igenom en barnpsykiatrisk utredning.

IP43: Jag bara satt där och tittade på dem, ett par timmar, sen gick jag

därifrån. /.../ Det skulle ha blivit ännu mer problem om jag sa nåt ...

Nej, dom ville hitta bra skäl för att separera mig och mamma för gott.

/.../ Dom kom med papper: ”rita vad du vill!” Om jag ritade en sol, då

var det fel, om jag ritade en gubbe med – allt blev bara fel, vad du än

skulle göra. Så då tyckte jag det var bättre att bara sitta där tyst.

En variant på trotset var att öppet kritisera och vägra godta de förslag till boenden och bistånd som myndigheterna presenterar och därmed också bjuda motstånd mot de kategoriseringar som lästes in i dessa förslag.

IP69: (På korttidsboendet) har dom allt drägget i X-stad samlat på ett

och samma ställe. /…/ Och dit får dom aldrig mig! Jag har lite värdig-

het ändå. Faktiskt. /…/ Det är precis som om (socialsekreterare) vill

ha mig (där). Det här har bara utvecklats till en kamp mellan henne

och mig. Hon ska visa mig vem som ska ha makten. Och det är ingen

idé.

En annan vanlig strategi, tidigare beskriven i avsnitt 1, var att bryta kontakten och sluta besöka myndigheten.

IP43: På åtta månader jag inte varit i kontakt med dem (socialtjänsten). På grund av att dom ställer krav som jag inte hade lust att uppfylla alls.

Andra låtsades följa krav och rekommendationer ”för att slippa bråk”:

IP50: Sen får jag ju hjälp utav (öppenvård) med mediciner och sånt

som jag ska egentligen äta, vet du. Men i och med att jag tycker att jag

... Jag behöver inte medicin, så jag vill inte äta dom, vet du I: Du tar inte dina mediciner?

IP50: Nej, jag gör inte det. Jag behöver inte dom längre /.../ men jag

har alla mediciner som jag ska äta. Jag har liksom gått med på det för att slippa bråk.

En fjärde reaktion var att bli aggressiv och hotfull och på den vägen försöka få sin egen vilja igenom; en femte var att helt enkelt ge upp hoppet.

Kreativa allianser

Myndigheternas ovilja att ta ansvar, deras motsägelsefulla agerande och bristerna i de lösningar som erbjuds innebär att det krävs ett inte oväsentligt mått av kompetens och kreativitet för att som klient få det bistånd man vill ha och anser sig ha rätt till och för att motverka negativa beslut. Intervjupersonerna ger prov på olika metoder för att få myndigheterna att fatta förnuftiga beslut och vidta rimliga åtgärder. En sådan strategi är att söka stöd hos någon annan i den direkta kontakten med sociala myndigheter. En annan är att inhämta råd om hur myndigheter bäst skall hanteras för att förmås att handla rationellt.

Intervjupersonerna berättade ofta att de inte fått den hjälp de ville ha och de kunde också ha problem med den personliga kontakten med enskilda handläggare. Genom anhöriga eller ”allierade” i andra organisationer kunde de antingen framtvinga kontakt med socialtjänsten och påverka dess beslut eller finna någon ersättning för myndighetskontakten. Så hade intervjuperson nr 68, som befann sig på en boendeenhet som drivs av en frivilligorganisation, lyckats etablera bättre kontakter med sin handläggare på socialkontoret.

IP68: Alltså, den ödmjukheten, och dom engagerar sig i en. Som han

(personal på boendet) ringde ju upp min assistent. /.../ ”Du får komma ut hit på besök så att vi kan prata ut (om) hur vi ska jobba nu”. Och då började ju han vela, min assistent. Men han sa det ”det är bara som så att du släpar dig hit!” /.../ Så en vecka senare så var han här. /.../ Liksom, han bestämde ett möte med honom på ... tre timmar tog det va. /.../ Jag hade varit här en vecka. Och jag var ju åtta månader på (boen-

deenhet) och han var inte där en gång! Och jag var fem och en halv

månad på (korttidsboende) och han var inte där en gång.

För att i en akut situation få ”tak över huvudet” tycks det också ibland krävas någon som kan fungera som ”advokat” i relationen

till de sociala myndigheterna. En kvinna lyckades få kontakt med socialjouren först genom en diakonissa.

IP70: Jag ringde (socialjouren) och dom ville inte prata, dom sa ”du får

komma tillbaka”. Det var någon kvinna som jag skulle prata med och

hon var inte där då. Då ringde jag kyrkan, en /…/ diakonissa. Jag grät

och jag berättade (allt) för henne. Då /…/ ringde hon socialen, hon sa

”vi skiter i vem som hon ska träffa, vi vill ha någon som vi kan fråga i

dag” och hon följde mig till socialen. /…/ Han som hade jour kunde

inte planera om jag skulle få lägenhet eller någonting annat. Han sa till

mig ”det stället som du kan övernatta på i kväll och där du kan bo de

här dagarna, det är (ett korttidsboende för kvinnor)” och han skrev

något papper som jag skulle visa dom när jag kom dit. Så diakonissan

följde med mig dit.

Men det handlar också om att kunna använda kontakter med olika myndigheter för att få tillgång till den hjälp man behöver. En intervjuperson sökte upp kommunens tillnyktringsenhet för att få hjälp.

IP68: Men då var jag tvungen att komma dit med polis, menade dom

på. Annars kunde inte dom ta emot mig. Så då gick jag runt hörnet till

X-gatan, till polisstationen och sa det ”nu får ni ta mig för fylla, för jag

ska in” /…/ Sen kom han (polisen) ut igen: ”Du kan gå dit igen!” Det

var bara att gå tillbaks igen och gå in och lägga sig. Och sen då så kom

(läkaren) då tio i åtta, eftersom han går ronden då. Då var det inga

problem utan det fanns plats och allt.

Slutligen kan frivilligorganisationer i vissa fall ersätta myndigheterna när det gäller att ge både stöd och tillsyn. En man som var vräkt och hade avtjänat ett fängelsestraff kom i samband med frigivningen i kontakt med Skyddsvärnet, som erbjöd honom att hyra en lägenhet i andra hand.

IP74: Hon (socialsekreteraren) och jag, vi hade inte ... det är väl inte så

bra mellan oss om man säger så, tycker jag. ”Att börja med brott då du

är fyrtio”, så här, tycker hon är helt knäppt då. ”När ska du bli vuxen?”

och så där. Så jag kände ”nej, jobbigt”, så jag tog så lite kontakt med

henne som möjligt.

I stället avtalades att han skulle få kontinuerligt stöd genom hembesök av Skyddsvärnet, som blev ”en buffert mellan mig och det sociala”, medan socialtjänsten genom förmedling av hans pension ordnade så att hyran kom in.

Det finns också exempel på hur bostadslösa genom goda råd från vänner och bekanta lyckats lösa krissituationer på kreativa sätt. En man som befarade att hans dotter (A) skulle omhändertas för samhällsvård lyckades på så vis avstyra det.

IP67: Det var det att när (dottern) föddes så hade hennes mamma en

psykos, så hon bara försvann. Och den sommaren hade jag torskat för

trettio fyllor eller nåt. /.../ Jag hade ju ingen tanke på att jag skulle få

vårdnaden eller någonting av (A) då. Men så var det en dam som jag

känner som sa till mig det att ... Hon menade på det att ”det finns bara ett sätt för dig att bära dig åt om du inte vill att (A) ska bli, att det ska tas ett ordförandebeslut om omhändertagande /…/ sätt dig på spårvagnen direkt och så åker du till ändhållplatsen där”, trean, femman va, ”så finns det ett mödrahem där – vad heter det ... ja något namn i alla

fall. Och så knackar du på där och säger bara att du vill flytta in där.

Att du har ingenstans att bo.” Min dotter, hon var nyfödd då. /.../ Så

jag gjorde det, åkte in med henne under armen. Och då hade dom

tänkt precis att ta ordförandebeslut ... men det kunde dom ju inte göra

när jag stod där och bad om hjälp. Det räddade alltihopa, vet du. Sen

efter ... Jag fick inte flytta in där samma dag då, men det registrerades ju då. Så jag bodde hemma hos min bror /.../ två, tre veckor någonting, tills jag kom in på ... ja. Så jag flyttade in där och bodde där. /.../ Det är

ett sånt gruppboende då. Med personal dygnet runt ena. Kollade

mammorna. I: Så det var ett ställe för ensamma mammor? IP67: Ja och så fick man bo och så fick man hjälp och stöd så där. Det var såna som ... ja, man visste inte vilka känslomässiga ... mamman och barnet hade. Man måste göra en utvärdering på det. I: Så det var inte så många pappor där då? IP67: Det fanns inga. Jag tror jag var den andra i dess historia.

Innan dottern var ett halvår gammal hade han fått ”full vårdnad och egen lägenhet”, där de sedan bodde i tre år. Dessa exempel säger någonting om hur viktigt det är att som klient känna till hur olika myndigheter och deras verksamhet fungerar och hur de genom sina erfarenheter kan utveckla en sorts klientkompetens, vilken innefattar att skapa kreativa allianser med informella och ideella kontaktpersoner eller med andra myndigheter. Det handlar om en typ av kunskap som är långt ifrån allmänt spridd men som förefaller nödvändig för att i en utsatt position kunna tillvarata sina rättigheter. En genomgång av Länsstyrelsens i Västra Götaland ärenden från januari 2000 till oktober 2001 där bostadslösa klienter klagat på att de inte fått den hjälp att ordna

bostad som de anser sig ha rätt till visar att det inte sällan finns en släkting, en förälder eller ett syskon som hjälpt klienterna att formulera och driva sina frågor. Att ha någon som kan föra ens talan ökar troligen möjligheterna att få den hjälp av myndigheterna som man anser sig ha rätt till.

Sammanfattning

De allra flesta intervjupersonerna i denna studie är bokstavligen hemlösa och har alltså en boendesituation som är djupt problematisk. När ansvarsfrågan diskuteras i en sådan situation blir den av logiska skäl nära förknippad med moralisk skuld, felaktigheter och brister hos den egna personen, den närmaste omgivningen eller andra. Det har dock inte funnits något i intervjusituationen som verkat för att just myndigheter skulle åberopas som ansvariga för situationen. Ändå intar myndigheters beslut och agerande ofta en central plats i ”boendehistorierna”.

I många av de livs- och boendehistorier som intervjupersonerna förmedlade beskrevs vändpunkter, där myndigheter varit inblandade antingen som en droppe som fått bägaren att rinna över eller som en utlösande faktor som inlett en nedåtgående spiral. En betalningsanmärkning, en skönstaxering, ett indraget körkort, en barnavårdsutredning eller ett tvångsomhändertagande har blivit ett socialt trauma som i livsberättelsen symboliserar en avgörande kris i ett liv som annars kunde ha blivit långt mindre tragiskt. Även om materialet här är litet, förefaller framför allt tvångsomhändertaganden av barn anta denna karaktär (se även Rosengren, under publicering), medan fängelsestraff inte har samma negativa dramatiska laddning.

Flera av de bostadslösa förknippar paradoxalt nog kriminalvården med ett slags omsorg och trygghet. Att däremot köras ut i kylan från inomhustorg och trappuppgångar av nitiska poliser och väktare skapar oro och upplevs som kränkande av många uteliggare, liksom att förvägras logi för att man luktat öl eller inte kunnat styrka sin avhållsamhet med urinprov. Erfarenheter av omedelbara

Fyra av femton har klagat genom ombud, tre av dessa ärenden men bara två av de övriga föranledde kritik av länsstyrelsen. 23

Enligt Stockholms socialtjänstförvaltnings promemoria om den uppsökande verksamheten för hemlösa kvinnor, vilken bedrivits i staden med stöd av Kommittén för hemlösa, hade många kvinnor sagt att den direkta orsaken till deras hemlöshet var att socialtjänsten inte bidragit till hyran (Kvinnoprojektet 2001). Detta bekräftas också av Rosengrens forskning (under utgivning).

och oväntade vräkningar gör socialtjänstens boenden otrygga och bidrar till att många bostadslösa inte längre kan tänka sig att bo där.

För många har myndighetsbeslut också indirekt bidragit till en försämrad boendesituation eller försvagade chanser att komma tillbaka på bostadsmarknaden. Dessa för boendet negativa sidoeffekter har ibland kunnat förutses, exempelvis vid indrivning av avgifter och hyror, men har ändå inte påverkat beslutet, som beror på att andra mål och intressen prioriterats. Upplysningar om att en person är registrerad som klient vid en myndighet kan oavsiktligt leda till att man underkänns som hyresgäst. Bostadslöshet kan också vara en oavsedd men inte oförutsedd konsekvens av en institutionsvistelse, eftersom många då inte kan betala hyran (se också Yohanes & Angelin 2001).

Flera av de myndigheter som de bostadslösa har kontakt med förväntas generellt öka tryggheten genom att ge omsorg och beskydd åt svaga grupper i samhället. Här förefaller uteliggarna ofta ha motsatta erfarenheter. Mest påfallande är kanske att polisen inte upplevs skydda, utan snarare förfölja, hota och ibland trakassera dem och dessutom – tillsammans med väktare – försvåra och ibland göra det omöjligt för dem att finna en trygg plats att vara på om natten (se vidare Sahlin 2000b). Men även socialtjänstens agerande beskrevs ofta som aggressivt och egenmäktigt och ägnat att öka otryggheten.

Intervjupersonerna hade ofta erfarit konflikter med myndighetspersoner om former och villkor för bistånd. Samspelet hade då tagit formen av ett maktspel, där myndigheterna försvarade och underströk sina beslut och villkor för bistånd genom olika sanktioner, såsom vräkningar, omplaceringar till sämre logiformer eller minskat eller indraget bidrag. De reaktioner på dessa sanktioner, liksom på små och stora tvångsåtgärder, som intervjupersonerna beskrev var att vägra lyda, bryta kontakten, hyckla anpassning, hota och bråka eller helt ge upp hoppet. Wagner (1993, s. 102 f.) fann bland de hemlösa han studerade i en nordamerikansk stad liknande förhållningssätt, nämligen undvikande, motstånd och anpassning.

Men en kanske mer konstruktiv reaktion som vi också fann i intervjuerna var att utveckla ett slags klientkompetens, att hantera olika myndigheter och deras regelverk på ett kreativt och effektivt sätt för att härigenom se till att man får den hjälp man behöver. Detta förhållningssätt till myndigheter som problem kan möjligen

relateras till vad Billinger (2000, s. 212 f.) kallat ”autonomi”, samtidigt som det ofta tycks inkludera att åstadkomma kreativa allianser med fristående personer som kan fungera som strategiska medspelare när myndighetskontakterna blivit problematiska.

4 Rättssäkerhet och rationalitet

I några fall beskrev intervjupersonerna rena övergrepp som de utsatts för av myndighetspersoner, utan att de anmält saken till polisen eller någon tillsynsmyndighet. Orsaken kunde vara att de inte ansåg det vara någon idé eller att de inte vågade: ”jag har blivit hotad att inte berätta vem det är (namn). Och det har jag fortfarande inte brytt mig om att göra, för jag bryr mig inte om det” (IP42). Andra sade att de efter någon särskilt uppslitande händelse eller behandling bar på vad de själva kallade ”hat emot myndigheterna” (IP6).

De konkreta erfarenheter som ligger bakom uttryck för hat eller ångest inför myndigheter kan givetvis variera, och i många fall kanske inte heller handläggning och beslut kunnat vara annorlunda. Men intervjupersonerna beskriver också en rad åtgärder och beslut på ett sådant sätt att det är uppenbart att de hänvisar till generella normer för hur myndigheter bör agera. En stor del av deras kritik handlar med andra ord om att myndigheters beslut och beteenden saknat legitimitet. Några centrala aspekter är här att myndigheter skall handla enligt lagen, vara opartiska, uppträda korrekt, stå för sina beslut och utsagor, fatta rimliga och kloka beslut, agera rationellt och inte överskrida sina befogenheter. Följaktligen uppehöll sig intervjupersonerna ofta vid beslut och insatser som inte varit rättvisa, lagliga, lämpliga, rationella eller effektiva. Samtidigt var de starkt kritiska till exempelvis vaktbolag och bostadsföretag som uppträtt som om de vore myndigheter utan att vara det, vilket indi-

Billinger (2000, s. 212 ff.) identifierade i sin studie av motivationsarbete på LVM-hem tre olika grupper bland de intagna. De ”autonoma” förhöll sig till vården, tvånget och personalen utifrån hur dessa passade in i deras egna livsprojekt. En annan grupp engagerade sig i att protestera mot vården och institutionen. Trots och aggressiv kritik beskrevs i båda dessa grupper, samtidigt som skenbar anpassning fanns bland såväl protesterande som inom den tredje gruppen, nämligen de som var som var djupt ”osäkra på sin egen förmåga” och upptagna av sin egen oro och ångest inför framtiden (ibid., s. 213). 25

Enligt Nationalencyklopedin betyder ”legitim” laglig, lagenlig, rättmätig, behörig men begreppet har också i vardagsspråket en mer allmän betydelse.

rekt betyder att myndigheter till skillnad från företag generellt tillskrivs en legitim auktoritet (Weber 1983).

Rättvist och lagligt?

Dubbla eller dolda roller

Socialarbetare, förrättningsmän inom kronofogden, polismän och övriga myndighetspersoner som arbetar i direkt kontakt med sina klienter brukar kallas ”gräsrotsbyråkrater”. Samtidigt som de måste vara lyhörda för sina klienter skall de följa lagen och organisationens regelverk. Deras position kännetecknas dock av en relativ autonomi i förhållande till ledning och regelverk och därmed av ett handlingsutrymme, som ger dem möjlighet att utöva makt genom egna bedömningar och beslut, s.k. diskretionär makt (Lipsky 1980). De är därmed både professionella och byråkrater. Rollen som ”byråkrat” innebär att strikt följa redan fattade beslut i form av lagar och regelverk, medan rollen som ”professionell” innebär att med hjälp av sin speciella expertis fatta beslut på grundval av egna bedömningar av situationen eller ärendet. Eftersom yrkesrollen ofrånkomligen inbegriper bägge dessa dimensioner ter den sig ofta motsägelsefull (ibid., s. 19, 71). Att hantera denna spänning beskrivs av några tjänstemän vi intervjuat som ”en balansakt”.

Per definition representerar socialnämndens anställda en myndighet, men de som arbetar med uppsökande verksamhet och fältarbete betraktar inte alltid sig själva som myndighetspersoner och försöker inte sällan tona ned sin ”byråkratiska status”. Därmed aktualiseras några aspekter av gräsrotsbyråkratens dilemma. I följande utdrag ur en gruppintervju reflekterar tre socialarbetare som arbetar i ett vräkningsförebyggande projekt över sin roll.

S1: Vi har ingen myndighetsutövning. /.../ Vi brukar göra så att vi skriver ett brev /.../ ja, att vi vill gärna göra ett hembesök och vi föreslår en

I det moderna samhället finns enligt Weber (1983, s. 26) rationella, traditionella respektive karismatiska grunder för legitim auktoritet. Legal auktoritet grundas på rationella skäl och innebär att medlemmarna följer ”lagen”, inte bestämda personer, och när de lyder auktoritetspersoner är det inte dessa som individer utan ”den opersonliga ordning” de uttrycker som respekteras. Byråkratin är en form av legal rationalitet som kännetecknas av klara gränser för kompetensområden, tydliga regler och yrkeskunnande (ibid., s. 146 ff.). 27

Michael Lipsky har myntat begreppet ”street-level bureaucrats”, vilket på svenska brukar översättas med ”gräsrotsbyråkrater”, för att beteckna offentliganställda som interagerar direkt med medborgare och därvid har ett avsevärt handlingsutrymme (discretion) (Lipsky 1980, s. 3). Några exempel på sådana tjänstemän är lärare, poliser, domare och socialarbetare.

tid då och att vi, vårt mål eller syfte med det är att se om vederbörande är i behov av någon form av insats eller hjälp ifrån socialtjänsten. S2: Precis. Erbjuder oss som ett … stöd och bistånd. Det är väldigt viktigt att man liksom inte, att man inte uppträder hotfullt på något sätt. Att vi inte … kommer där och klampar på som, som för mycket myndighet. Även om vi ändå representerar en myndighet så … är det viktigt att ändå ha … S3: Vi är en myndighet men ändå inte. S2: Nej, för att få lov att liksom … för att få lov att bistå så måste vi vara … S3: En fri verksamhet. Inget myndighetsutövande så sett.

För att kunna ge bistånd enligt socialtjänstlagen, till exempel socialbidrag, måste de vara myndighetspersoner, men i den egenskapen kan de också agera på ett sådant sätt att det går klienten emot, och denna risk kan göra att klienterna reagerar negativt på deras besök. Mötet med hyresgästerna underlättas därför, enligt dessa socialarbetare, om myndighetsrollen och särskilt dess ”byråkratiska” aspekt kan tonas ned till förmån för ett mer personligt förhållningssätt, dvs. en tredje roll.

Men det är inte givet att detta uppskattas av deras klienter. En kvinna, som i övrigt inte citerats i denna bilaga, berättade i en intervju att sådana socialarbetare oombedda och utan förvarning sökt henne i bostaden på kvällen för att diskutera hennes uppsägning från bostaden. Hon upplevde detta som mycket obehagligt, eftersom hennes barn inte visste om att hon var vräkningshotad.

Ett särskilt problem är när tjänstemän inom en myndighet också binds upp till bostadsföretag och därmed får dubbla lojaliteter. JO behandlade i mars 2001 ett fall där en bostadskonsulent, anställd inom socialtjänsten, utan samtycke lämnat negativa uppgifter om en klients tidigare boende till ett allmännyttigt bostadsföretag, hos vilket han ansökt om en övergångslägenhet. Resultatet blev att klienten inte accepterades som hyresgäst (JO dnr 3828-2000). I ett annat fall klagade en man på att socialtjänsten utan hans samtycke lämnat känsliga uppgifter (som dessutom var felaktiga) vidare till den förvaltning som i samarbete med hyresvärdar fördelar sociala kontrakt i kommunen (JO dnr 4019-1997). I båda fallen uttalade JO kritik för brott mot tystnadsplikt. Men i många likartade fall löses den juridiska frågan genom att klienten för att alls bli remitterad avkrävs samtycke till att uppgifter lämnas vidare till hyresvärdar eller samarbetsgrupper där hyresvärdar ingår. Socialarbetaren har fortfarande en eventuell dubbelroll som representant för bostadsfö-

retaget, förutom för den egna myndigheten, men den är då inte längre dold.

Oförutsägbarhet och godtycke

Gräsrotsbyråkratens specifika position, handlingsutrymme och möjlighet till diskretionär makt gör att enskilda klienter kan uppfatta myndigheters agerande och beslut som oförutsägbara, inkonsekventa eller rent godtyckliga. Sekretessen gör det svårt för utomstående att avgöra på vilka grunder personer i till synes likartade situationer behandlas olika, men även Socialstyrelsen och regeringen (genom prop. 2000/01:80) har uttalat kritik över olikartade bedömningar i likartade ärenden.

Socialbidragsprövningen är ... både till innehåll och karaktär komplex, vilket ger utrymme för den enskilde handläggarens personliga bedöm-

ningar och värderingar även sedan hänsyn tagits till riktlinjer och

praxis. Flera studier visar att socialbidragshandläggare som ställs inför

en och samma fallbeskrivning kan göra mycket olika bedömningar,

såväl vid jämförelse mellan handläggare i olika kommuner som mellan handläggare inom samma kommun (prop. 2000/01:80, s. 89).

Det var alltså inte oväntat att många av intervjupersonerna ansåg sig ha blivit orättvist behandlade och att en del av dem särskilt betonade att de individuella tjänstemännen och deras sympati för klienten har stor betydelse för utfallet.

IP63: Jag tycker att det ska vara lika, det ska vara lika för alla, ska det vara. Dom här normerna och prylarna eller fonder och sånt där, allt ska vara lika för alla. Tyvärr är det inte det. Jag vet det så himla väl och

ändå så sitter hon (socialsekreteraren) och blånekar. /.../ Hade hon

tyckt om mig mer – jag tror inte hon tycker om mig över huvud taget efter det jag sa till henne sist – men hade hon tyckt om mig, så hade jag säkert fått en splitter, stor ny TV.

Problemet ur klienternas synvinkel är inte bara att de inte kan förutsäga hur deras ärende kommer att behandlas, utan att myndighetspersonerna ofta inte vill medge att de har någon diskretionär makt över huvud taget. De hänvisar till regler när de säger nej men kan i själva verket göra en rad undantag från dessa – eller åberopa andra principer och regler – om de känner sympati för klienten. Och det går inte heller att avslöja detta genom att klaga inom myn-

digheten, menade den ovan citerade kvinnan, eftersom tjänstemän på olika nivåer håller ihop gentemot klienterna:

IP63: Jag försökte prata med hennes chef. Men hennes chef då (namn)

hon ... jag vet inte, hon ser ut som tjugoåring som tror att hon är på

diskotek när hon går där uppe. Och sedan har ju (chefens namn) en

chef då, men ... det är ju det att eftersom jag själv har arbetat (i närhe-

ten), jag vet ju vad det handlar om, dom håller varandra bakom ryggen,

gör dom. Dom kan få varningar och tillsägelser från cheferna. Men

dom skulle aldrig säga det till typ mig då.

Samma erfarenhet hade en man, som ville ha socialbyråns hjälp att klaga på en annan kommunal förvaltning som vägrade anvisa lägenhet till honom eftersom han, ovetande om konsekvenserna, avböjt ett sådant erbjudande tidigare:

IP72: Jag har ju bett henne (socialsekreteraren) att ansöka och prote-

stera och jag har varit till hennes chef och sagt att ”Protestera! Ni

måste ju säga någonting!” Nej, ingenting. /.../ Dom vill inte trampa

på… dom sitter i knät, som jag säger, på X-byrån och vill inte göra

(något).

En man ansåg sig orättvist behandlad jämfört med sin flickvän, som tidigare beviljats bistånd till rum på ett hotell. Samma handläggare vägrade att ge honom bistånd till rum på samma hotell med hänvisning till en princip, som uppenbart inte åberopats i hennes fall.

IP68: Och då skulle dom ordna in mig på ett hotell som min flickvän

bodde på innan hon fick sin lägenhet då. /.../ Men det var ju bra så

länge jag satt och pratade med honom, men sen när jag ringde upp och

frågade hur det går: ”Jag godkänner inte såna boenden”, säger han då.

/.../ Det var samma socialkontor, hade (flickvännen) då som jag hade

då, som jag har. /.../ ”Jamen herregud”, sa jag, ”tjejen har ju bott där i

ett halvår, det godkände ni ju!” ”Ja, det är en annan sak.” ”Vadå annan

sak?” Och det har jag inte fått svar på än.

Om klienterna betraktas som aktörer innebär givetvis också myndighetspersonernas diskretionära utrymme en möjlighet till inflytande eller direkt manipulation. ”Är du bara tillräckligt slängd i käften så kan du ju få va fan som helst av det sociala. Medans dom då, som är lite halvt om halvt skötsamma, dom får ingenting av soc.” (IP20). Och även om detta inte är sant eller en särskilt utbredd uppfattning visar det uttalandet också på brister i myndigheternas legitimitet.

Olagligheter och regelbrott

Beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild skall, oavsett om de fattats av en nämnd eller av tjänstemän, vara tydliga och väl motiverade (20 § FL). JO har vid ett flertal tillfällen riktat skarp kritik mot tjänstemannabeslut i detta avseende (se Clevesköld, Lundgren & Thunved 2001, s. 157). Skäl för beslut som inte går någon part emot, exempelvis bifall på ansökan om bistånd, behöver inte anges enligt denna lag. Men i praktiken kräver socialnämnden minst lika utförliga motiveringar för beslut om bistånd till försörjning, boende eller behandling, eftersom de medför kostnader.

Justitieombudsmannen (JO) har enligt sin instruktion (SFS 1986:765, 1 §) ”tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden”. Vem som helst kan klaga hos JO som i princip prövar alla klagomål; om de gäller bistånd inhämtas ofta länsstyrelsens bedömning. Socialstyrelsen har den övergripande tillsynen över socialtjänsten, medan länsstyrelserna utövar tillsyn över bland annat handläggningen av individärenden. Enskilda personer vänder sig i allt högre utsträckning till länsstyrelsen, som utreder deras klagomål och meddelar beslut (Clevesköld, Lundgren & Thunved 2001, s. 250 ff.).

Intervjupersonerna beskriver en rad olika situationer där de anser att myndighetspersoner handlat rättsvidrigt eller brutit mot sina egna regelsystem. En kvinna ansåg att tjänstemännen inom socialtjänsten över huvud taget handskades ovarsamt med information och berättade hur de vid två tillfällen inlett utredningar om hennes barn utan att informera henne.

IP63: Helt plötsligt så ville inte den äldsta (dottern) då, hon ville inte gå dit (till daghemmet) längre, hon grät och jag fattade inte varför. Efter ett halvår – det tog sex månader – så fick jag reda på varför, hon talade inte om det själv. Alla barnen hade tagit henne bakom huset och tvingat henne att klä av sig, och fröken visste om detta. Hon började kissa ner sig du vet, och dom anmälde mig till BUP, gjorde dom. Men då kom det ju fram varför – det här då – och så frågade jag varför dom

Besluten är offentliga. När ärendehandläggningen föranleder kritik kan JO göra en anmälan till den instans som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. JO kan också på eget initiativ ta upp ett ärende för utredning och granska myndigheternas verksamheter genom återkommande inspektioner. 29

Förutsättningarna för denna tillsyn kommer att utvidgas genom den lagändring som träder i kraft 1 januari 2002 (prop. 2000/01:80, s. 99 f.).

väntat i ett halvår med att berätta den här grejen. Hon hade ingen förklaring till det. Hon tyckte inte hon behövde säga det just då.

En tid senare hade barnens farfar anmält till socialtjänsten att hon behandlade sina barn illa ”och dom trodde på det”, vilket föranledde en ny barnpsykiatrisk utredning. ”Dom kom inte och sade det till mig, utan jag pratade med en präst där och han berättade.”

IP63: Det har gjort mig väldigt misstänksam och jag litar inte på dom,

det gör jag inte. Men det hjälper inte att tala om det. Jag gjorde ju det,

och ändå gick dom bakom ryggen på mig.

Polisen anklagades av några intervjupersoner för att utan anledning jaga bort uteliggare från offentliga platser och för omhändertagande för fylleri utan grund.

IP13: Och det var ett litet misstag, för jag var faktiskt inte berusad.

Berusad var jag, men jag var inte världens ... Men dom gjorde en sån

där räd, jag tror det var sju stycken som åkte in. Och det känns

kymigt, jag brukar klara mig från det där.

En annan intervjuperson hade omhändertagits i medvetslöst tillstånd men inte blivit förd till sjukhus eller tillnyktringsenhet. Polisen hade ”gjort fel”, för ”dom har kört in mig i fyllecellen och säger att ’vi bryr oss inte om du dör’” (IP12). Behandlingen inom rättsväsendet och dess efterverkningar föranledde bitter kritik av en annan man:

IP6: Ja, jag vill utveckla detta: Jag hade fast arbete, ABC-körkort, hade

allting – så åkte jag för ett brott som jag inte ens begått. Det vet dom

om, han är överåklagare i X-stad i dag, han har, han hjälper mig med

allt. Han vet att dom har begått detta misstaget. Jag fick sitta – jag fick

i och för sig minimalt straff då – fick ett års fängelse, det var första

gången, och alltså jag var inte ens skyldig till brottet. Nej men dom tog

mitt körkort, jag fick tala om på mitt arbete vad jag hade gjort – då

bröt dom tystnadsplikten, allt. Jag fick sluta.

Svikna löften

I de händelser och erfarenheter av myndighetskontakter som intervjupersonerna särskilt lyfte fram var ett vanligt tema att de kände sig lurade. De hade gått med på någon del i en plan mot löfte att beviljas något de ville ha men handläggaren hade sedan brutit sin

del av överenskommelsen. De hade litat på en myndighetsperson men senare insett att denne ljugit eller undanhållit information. De hade blivit förespeglade möjligheter och resurser som det sedan visade sig att myndighetspersonen i fråga inte hade befogenhet att besluta om. I dessa fall var det ibland bara enskilda tjänstemän som fördömdes, ibland sågs beteendet som symptomatiskt för hela myndigheten eller i värsta fall för hela ”systemet”.

Flera intervjupersoner gav långa, utförliga berättelser om hur de lurats av bostadsföretag, där de först avvisats med hänvisning till att de inte uppfyllt något kriterium för godkännande och sedan upptäckt att det inte hjälpte om de kunde avhjälpa bristen. Hyresvärdar – oavsett om det var privata, kommunala eller socialtjänsten – kunde också ha vräkt dem utan tillräckliga skäl eller avvisat dem som bostadssökande med hänvisning till förhållanden som inte stämde med verkligheten.

IP61: Jag har sökt på bostadsbolaget i (stadsdel) då. Jag hade en skuld

på bostadsbolaget då, en tiotusen eller vad det är, och det fick min

mamma då betala. Sen då när jag betalat den tänkte jag att man kanske

kunde komma in med en fot där igen och få låna ... eller hyra en lägenhet, men det fick jag inte.

En kvinna kände sig likaledes lurad när hon sade upp sin lägenhet och sedan inte accepterades som hyresgäst igen av bostadsföretaget med hänvisning till dels ”en reparationskostnad på 23 000 någonting för lägenheten /…/ det stämmer inte – det är fantasisummor som dom har hittat på”, dels försenade hyror.

IP63: Jag har betalt in en sån här, halva hyran då, nästa månad tog jag

en och en halv, och sådana här grejer. /.../ Två gånger tror jag det var

då, men jag betalade ju in det. Så jag har inga hyresskulder, det har jag

inte. Men det roligaste var att när dom skrev till socialen, (bostadsföretaget), så skrev inte dom att jag ringde ju dom, till kontoret, huvud-

kontoret till (namn) och frågade om det gick bra att vänta och betala

så, och (att) hon sa ja.

Flera intervjupersoner berättade att de flyttat in på ett korttidsboende och förespeglats bättre boendeformer efter en kort tid och så småningom en egen bostad. Men detta löfte hade inte infriats. En man hade flyttat in för att han fått veta att han måste ha ett s.k. referensboende för att ha en chans att få ett eget kontrakt, men ”dom flyttade datumen” och ”krävde ju att jag skulle visa att dom

kunde lita på mig liksom, men ingenting då att jag skulle kunna lita på dom” (IP20).

IP20: Jag skulle bo där ett år, så efter ett år skulle jag få ett eget kon-

trakt. Det gick väl fjorton månader, så kom jag ner till sociala /.../ Och

så säger min socialsekreterare så här: ”Ja, jag har skickat in papprena

till bostadsanvisningsgruppen nu då.” /.../ och så räknade dom med att

det tar fem–sex månader på bostadsgruppen, då är vi uppe i 20 måna-

der. Så det där jävla året hade tydligen blivit förlängt. Det är ju två år!

Och sen kom dom, för jag hade kommit och luktat alkohol en gång, så

då hade dom skrivit nytt datum, inte från det jag flyttade in i första

lägenheten, utan för att jag luktade alkohol, från det datumet. Så dom

slopade, dom tog bort en sex månader helt plötsligt, utan att meddela

mig eller nånting sånt.

En annan man hade flyttat in i ett tillfälligt boende mot löfte att så småningom få en egen lägenhet:

IP67: På (boendeenheten) bodde jag fyra månader utan att jag hade ett

enda samtal om vad som kommer att hända framåt, eller vad som ska

hända framåt. Nej, inget sånt. Inte ett enda med assistenten någonting

va. På fyra månader. Efter fyra månader så ringer det på dörren och så

står kretschefen där och så säger han ”senast i morgon ska du vara

ute”.

Samme man berättade att han varit på kriminalvårdsanstalt där ett villkor för permission var att kunna uppvisa en serie negativa drogtester. Men han ”fick aldrig några permissioner”; det blev hela tiden ”nya kvaltider” eftersom han inte alltid förmådde leverera urinproven. Vid frigivningen åkte han till ett behandlingshem för att hälsa på sin flickvän och deras son, som han inte träffat på sju månader, och ”vara med dom och sen sova över där på natten”. Men där avvisades han, anklagad för att ha använt droger.

IP67: ... en halvtimme efter att jag har kommit fram där, så kommer

chefen på stället och säger så här ”du får åka härifrån!” ”Nej, nu måste

du ta fel”, säger jag, ”för jag ska stanna kvar över natten.” ”Nej, det ska

du inte. Du har suttit här ute på altanen och rökt hasch”, säger han då.

Och det har jag inte gjort. /…/ Detta är någonting som dom då har ...

gissat ut. Ja, det låter sjukt va! Det låter inte sant heller. För man

inbillar sig att det går inte till på det sättet. Men det här måste vara

någonting som dom har bestämt sig för innan, innan jag har muckat.

För dom kan ju inte neka mig till att komma. Men dom måste ju få i

väg mig på något sätt har dom väl tänkt då. Så säger dom till mig och

jag är ju ganska förnuftig så jag fattar ju det att hur mycket jag än bråkar så blir det bara värre – men stanna får jag inte.

Han sökte sig till ett boende för att få någonstans att övernatta. Vid ankomsten och inskrivningen lämnade han ett urinprov som var negativt. I hopp om att få rättelse och en ursäkt faxade han testresultatet till chefen på behandlingshemmet.

IP67: ... och så skriver jag att jag vill att han ska be (flickvännen) om ursäkt. Jag ber att han ska göra det inför hela kollektivet så det inte blir något tjafs om att ”ja, men han har kanske det ändå”. Utan alla ska få reda på att det är ett misstag. Vet du vad som händer då? Då får jag ett fax tillbaka där han undrar vem jag trodde att jag var som trodde att jag kunde faxa vad jag ville till honom. Fattar du? Och jag tänkte ”vad i helvete!”

Att få rättelse

Överklagande skall enligt 23 § FL ske skriftligt med angivande av beslut och vilken ändring som begärs inom tre veckor från det att den klagande fått del av beslutet. Socialnämndens beslut (inklusive tjänstemannabeslut) kan överklagas genom förvaltningsbesvär (lämplighetsprövning) eller kommunalbesvär (laglighetsprövning) till länsrätten.

Vid förvaltningsbesvär kan länsrätten pröva både om beslutet strider mot lagen (laglighetsprövning) och om det i övrigt är tillfredsställande (lämplighetsprövning). Länsrätten kan alltså upphäva beslutet och antingen fatta ett nytt beslut i frågan eller kräva att den instans som fattat det ursprungliga beslutet omprövar ärendet. Tidigare kunde alla biståndsbeslut enligt 6 § SoL överklagas genom förvaltningsbesvär, men sedan den 1 januari 1998 gäller det enbart beslut som rör försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsättning av försörjningsstöd enligt 6 d §, annat bistånd enligt 6 f § (hemtjänst och särskilt boende för äldre och funktionshindrade) och ansökan enligt 6 h § (motsvarande i annan kommun) (73 § SoL).

Enligt 6 g § SoL får socialnämnden ge bistånd ”i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det”. Men avslag på en ansökan enligt detta lagrum kan i dag inte överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär. Om beslutet strider mot lag eller annan författning, inte tillkommit i laga ord-

ning, eller om beslutsfattaren överskridit sina befogenheter kan länsrätten upphäva, men inte ändra det. 1998 års inskränkning av besvärsrätten har enligt flera länsstyrelser medfört att socialnämnderna ibland felaktigt hänvisar till ett lagrum där besvärsrätt saknas.

Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas med

stöd av 6 g § trots att de borde höra hemma under 6 b §. Detta får till

följd att den enskilde inte bara fått felaktig information om hur man

överklagar, utan också gått miste om möjligheten att få sin sak prövad.

(Prop. 2000/01:80, s. 96).

Att denna lagändring har haft en reell betydelse för intervjupersonernas upplevelse av rättssäkerhet framgick av flera berättelser; ”dom sparkar undan benen på dig fast man har rätt” (IP27). En kvinna som hade viss vana vid överklaganden av socialtjänstens beslut vittnade om lagändringens reella betydelse.

IP63: Det är JO-anmälan i så fall /.../ det är det enda sättet. För gå till

länsrätten och det, det kan nästan kvitta. /.../ Förr var det lättare, nu är

det jättesvårt, för nu ska man ju bevisa, och så måste man ju påpeka

om det är hennes, socialsekreterarens, fel eller om det är (stadsdel)

som jag går på, om det är den nämndens fel. Eller vilket fel det är. Det

måste man påpeka det då, vad det är för fel enligt lagen då, om stöd så

här. Och tar man inte rätt då, när man inte är advokat – så då är det

kört. Eftersom man måste bevisa det själv. Det har jag ju gjort innan

det gick igenom. Och jag hjälpte min dotter att överklaga och jag för-

lorade en gång, tror jag, på fyra gånger. Men efter dom ändrade det här

– det är omöjligt nu, då har jag gjort det en gång bara, för jag insåg det

att det tar så mycket tid, gör det. Och det är papper och kopior och

man måste lägga ner och försöka hitta ett sätt att förklara också.

Den 1 januari 2002 kommer rätten att överklaga beslut om bistånd i princip att återställas till vad som gällde före 1998, dvs. ”alla former av biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär” (prop. 2000/01:80, s. 96). I intervjuerna förekom uppfattningen att det är tämligen hopplöst att beslå myndigheter med fel. ”Först är det jävligt krångligt och sen när man gått igenom allihopa de grejerna, så blir det avslag i alla fall” (IP27). Den man som förlorat sin stuga hade inte lyckats få ändring i beslutet fast han ägnat mycket tid och arbete åt det.

IP27: Dom skönstaxerade mig under tiden jag hade socialhjälp. Hur

fan kan dom göra det? Jag fattar inte det, hur dom – att göra en sån

sak! /.../ det är för krångligt helt enkelt, systemet som det är upplagt.

Att suga tag och göra nånting åt det – det är, det går inte – och så får

man inte rätt i alla fall. /…/ Så jag har allt försökt, men det är ingen

idé. Det är bättre att ge fan i det från första början, så slipper man

ångra sig det att man har slitit och försökt och krånglat med det, att

man har jobbat med det och ändå fått avslag. Då är det bättre att skita i det från första början.

En annan intervjuperson hade på olika sätt försökt påkalla uppmärksamhet till sitt fall, eftersom han ansåg att han inte fått den hjälp till bostad som han borde ha, inte minst med tanke på att han hade vårdnad om barn.

IP72: Jag har hotat med att jag skulle JO-anmäla och ta upp det till

Socialstyrelsen. Jag har pratat med /.../ länsstyrelsen. Där sitter det en

socialkonsulent men när jag har bett socialkonsulenten att ringa och

påpeka att dom gör fel så har dom sagt att ”nej, det kan jag inte göra,

vi kan bara rekommendera” /.../ Han sa att jag skulle ansöka om

pengar till det och få avslag och sen så skulle jag överklaga, pengar till

att reglera min skuld då. Men /…/ man ska inte behöva bli rättshave-

rist för att man ska få en bostad och jag har liksom inte gett mig in i

det där. Däremot har jag använt det som hot och jag har ju använt det

som hot att jag skulle tälta utanför socialkontoret också.

En man som var helt bostadslös och vid ett flertal tillfällen både skriftligen och muntligt ansökt om bistånd till boende klagade hos Länsstyrelsen i O-län. Eftersom han aldrig fick något skriftligt avslag kunde han inte överklaga beslutet. Länsstyrelsen fann här att socialtjänsten borde ha meddelat honom skriftligt beslut med besvärshänvisning (dnr 502-159-2000).

Rätt till bostad?

Många av intervjupersonerna hade uppfattningen att de egentligen hade en laglig rätt till bostad, eller åtminstone att ”alla borde ha rätt till en egen lägenhet” (IP52) eller ”ett eget hem” (IP51). Huruvida det finns en rätt till bostad i Sverige, och i så fall vilka den gäller och vilken typ av boende som den innefattar är inte helt klart. Med anledning av pressuppgifter om uteliggare i Göteborg inledde JO år 1986 en utredning, som visade att en viktig anledning var att de avvisats från socialtjänstens jourbostäder för att de varit berusade eller aggressiva eller att det inte funnits lediga platser, varför de ”hänvisats till att själva lösa boendefrågan eller att ligga ute” (JO

dnr 175-1986, s. 9). I utlåtandet framhölls det faktum att flera av de bostadslösa ”på grund av sitt missbruk eller andra orsaker är utestängda från bostadsmarknaden” och därför ”för sitt boende (är) helt beroende av socialtjänstens insatser” som ett argument för socialnämndernas skyldighet att ”medverka till att bostadsfrågan kan lösas för dem” (ibid., s. 19).

Det kan inte accepteras att dessa människor skall vara betagna den

möjlighet till en social rehabilitering som tillgången till ett ordnat

boende utgör (ibid., s. 22).

Vårt material tyder på att uteliggarna tvärtom uppfattar myndigheternas agerande så att det egentligen finns en grundläggande rätt till bostad för andra, men inte för dem.

IP7: Varför har inte jag och inte mina vänner rätt att få en lägenhet?

/.../ Jag höll på att dö på lasarettet, tack vare att jag inte hade nånstans

att ta vägen /.../ alla ska ha en möjlighet att ha nånstans att bo. Vi ska

inte behöva bo på gatan.

När socialtjänstlagen infördes 1982 ansågs egen bostad utgöra en del av den ”skäliga levnadsnivå”, som den enskilde enligt 6 § SoL hade rätt till bistånd för att uppnå. Men från och med 1994 specificerades den s.k. biståndsparagrafen i delområden, där bostad inte nämndes, och sedan 1998 har rätten att överklaga genom förvaltningsbesvär som tidigare nämnts dessutom begränsats till enbart vissa av dessa områden. Avslag på ansökan om bidrag till skälig boendekostnad kan överklagas, medan beslut angående hjälp till vanligt boende klassificeras som ”annat bistånd” som inte kan överklagas vid avslag. Enligt 6 h § SoL – som kan överklagas – har dock äldre och funktionshindrade rätt till bostad med särskild service, om de behöver det. I propositionen där en återgång till tidigare lagstiftning föreslås, framhålls att utgångspunkten är att alla skall ha rätt till insats efter behov:

Ingen grupps behov skall vara starkare skyddat än andras. Det kan inte

vara rimligt att personer med behov av olika vårdinsatser eller barn och

unga som behöver vård inte ges samma rättstrygghet som t.ex. äldre

och personer med funktionshinder (prop. 2000/01:80, s. 90).

Flera av de tillsynsärenden vi gått igenom gällde att socialtjänsten avslagit ansökan om logi. Här hänvisade länsstyrelsen vanligen till

3 § SoL, dvs. kommunens skyldighet att se till att ingen lider nöd. I en rapport om verksamhetstillsyn av ”insatser till /.../ hemlösa med psykisk störning och/eller missbruk i Göteborg” betonar exempelvis Länsstyrelsen ”att det aldrig är acceptabelt att någon person tvingas att sova utan tak över huvudet” (Länsstyrelsen i Olän, dnr 502-22181-99, s. 2). En person som varit bosatt inom Altbo och klagat på att socialtjänsten ”inte gjort något för att han skulle erhålla eget boende” fick däremot beskedet att ”ärendet handlagts i enlighet med lagstiftningen” (dnr 502-47903-99, se även dnr 502-8186-2001). I ett annat fall klagade en man med psykiska problem på att han inte fick hjälp till bostad. Stadsdelsnämnden skrev i sitt yttrande:

NN var missnöjd med bemötandet vid (stödboende för psykiskt

sjuka). Han tyckte inte om de regler som är förknippade med boendet

där och upplevde sig kränkt och åsidosatt av samhället.

NN anser sig ha rätt till egen lägenhet. Han önskar inte något jour-

eller korttidsboende. Han bor hos vänner. Då NN inte önskar den

hjälp han kan erbjudas beslutas om fortsatt kontakt för att motivera

NN för ett referensboende (citerat i Länsstyrelsen O-län, dnr 502- 19037-2001, s. 3).

I detta fall reagerade Länsstyrelsen med viss skärpa. Den bedömde att den klagande ”ansöker om bostad med särskild service eller egen bostad med boendestöd. Han ansöker inte om något tillfälligt boende” (ibid., s. 5) och preciserade:

En bostad med särskild service enligt 6 § f SoL är den enskildes hem

med fullvärdig boendestandard och med ett stöd som utformas efter

det individuella behovet. Det är inte något tillfälligt boende. /.../

Länsstyrelsen anser att Stadsdelsnämnden omgående skall utreda

och fatta beslut. Avslag enligt 6 § f SoL är överklagningsbart till Länsrätten med förvaltningsbesvär (ibid., s. 4 f).

Med andra ord, åtminstone enligt Länsstyrelsen i O-län är socialnämnden skyldig att ordna tillfällig logi för den som annars lider nöd, men inte att ordna stadigvarande, fullvärdiga bostäder – utom för den som har funktionshinder. Frågan är om den föreslagna utvidgningen av rätten till bostad med särskild service till ”alla” (se

Rätt formulerat kan dock även ett avslag på ansökan om logi överklagas. Individen anses visserligen inte ha en (överklagningsbar) rättighet till logi men om ansökan gäller ”ekonomiskt bistånd till logi” skall besvärshänvisning ges och beslutet kan prövas av länsrätten, eftersom boendekostnad ingår i försörjningsstöd enligt 6 b § SoL (Länsrätten i Stockholms län, mål nr 18012-00).

prop. 2000/01:80, s. 89 ff.) kommer att innebära att exempelvis missbrukare och ungdomar med behov av individuellt stöd också kommer att tillerkännas denna rätt efter årsskiftet 2001/02.

Rationellt och effektivt?

Ärenden som inbegriper myndighetsutövning mot enskild person, dvs. där en privatperson är part, skall enligt 7 § FL handläggas så ”enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts”. Denna lag förefaller väl förankrad hos intervjupersonerna, som i sina berättelser på olika sätt betonade att legitima myndigheter inte bara skall fatta etiskt och rättsligt korrekta beslut utan också borde vara sakliga, förnuftiga och kostnadseffektiva i sina beslut och åtgärder.

Ineffektiva och dyra rutiner

Många intervjupersoner ifrågasatte den ekonomiska effektiviteten i myndigheternas överväganden, insatser och prioriteringar.

IP20: Varför flytta arbetsförmedlingarna från den ena jävla lyxlokalen

till den andra? Titta på den de hade nere vid (stadsdel) där: marmor

överallt ena. Det lägger dom pengar på. Men jag har inte fått ett enda

jobb, på dom senaste 15 åren har jag inte fått ett enda jobb via

Arbetsförmedlingen.

De 58 intervjuerna inom ramen för Projekt Livsrum i Göteborg behandlade förutom egna erfarenheter och önskemål beträffande myndigheter och olika boendesituationer också möjliga lösningar på bostadslöshetsproblematiken. Många intervjupersoner var upprörda över det samhällsekonomiska slöseri de tyckte sig se. Samtidigt som kommunen lät allmännyttans lägenheter stå tomma och orsaka hyresförluster, betalade socialtjänsten överpriser för olika typer av tillsynsboenden i såväl kommunal som privat regi – trots att de som bor där inget högre önskar än vanliga hyreskontrakt (Sahlin 2000a).

IP27: Jag tycker det är jävla konstig politik som sociala håller där. Jag

tror ... det är la bättre att dom hade skaffat nånstans att bo, i stället för

att ... Jag vet inte hur många jag känner som bor på hotell och såna

grejer. Fruktansvärda dyra kostnader. Det kostar upp till trettitusen,

alltså i månaden, får vissa betala.

Att olika slags skyddade boenden är så kostsamma för socialnämnden och så föga attraktiva för de bostadslösa var ett tema som återkom mycket ofta även i andra intervjuer.

IP63: (Socialsekreteraren) brydde sig inte om när jag sa till henne att

jag klarar inte av att bo där. För jag blev ju inte bättre – för mycket

problem. Men hon brydde sig inte. Men då sa jag ... när jag sa upp den lägenheten hade dom ju inget val. Men dom fixade ingen lägenhet. Jag

kunde få en bland missbrukare; hyran skulle visst vara på 24 000 i

månaden. /.../ Så jag frågade om inte jag kunde få dom 24 000 i stället och fixa ett eget ställe att vara på. För jag tyckte det var helt hysteriskt

när dom säger att dom inga pengar har, och sedan ge ut 24 000. Sätta

mina ungar bland missbrukare och så går det vakter där, några gånger om dan.

I Malmö måste en medelålders man nyligen lämna en andrahandsbostad för att stadsdelsförvaltningen av princip inte beviljade bidrag till hyror för andrahandskontrakt. I stället hade han erbjudits hotellrum till en fyra gånger så hög månadskostnad (Sydsvenska Dagbladet den 30 oktober 2001). En annan kritik var att myndighetspersoner inte besatt rätt kompetens, omdöme och erfarenhet för sitt arbete .

IP58: Jag var ju med i Länkarna, och är fortfarande. Det tyckte jag var

väldigt bra, för där kunde vi sitta och prata med varandra då, med en

kopp kaffe och ta ett bloss och så där och prata om våra problem, och

det är ju människor som verkligen har varit med om det då. Men en

socialtjänsteman i dag som den jag har, jag ska inte säga någonting ont

om henne, men hon kommer ju direkt från skolan och får ett sånt

yrke. Hon har ju ingen erfarenhet eller någonting. För vi är faktiskt

svårbehandlade många gånger. Det är inte lätt! Och en som har druckit i många år och ska försöka och sluta tvärt, det är inte lätt.

En intervjuperson hade problem att leverera urinprov på kriminalvårdsanstalten, vilket han måste göra för att få permission. Han föreföll i intervjun minst lika irriterad över det irrationella i vakternas metoder, som över det kränkande i principen:

IP67: Till exempel så har jag jävligt svårt för att lämna urinprover. Du vet det står ju en bakom ryggen på dig hela tiden då. /…/ En del klarar

av det görlätt, men jag klarar inte det, helt enkelt. Första gången jag

skulle lämna då, så kommer jag ut från toaletten och så säger dom här tre vakterna då att ”ja, du ska lämna ett urinprov!” ”Men herrejävlar! Jag kommer ju ut från toaletten, jag har svårt att lämna i vanliga fall.” Och så är det så att lämnar du inte på två timmar, så får du en ”vägran”. Och får du en vägran, så är det en ny kvaltid (för permission). Så här höll det på då. Jag tog upp det med deras kollegor att jag har svårt att ... ”Ska ni ha ett urinprov, så ...” Jag får inte bestämma när det ska tas, utan det är ju dom som ska bestämma … ”Så kom då på morgonen vid upplåsningen. Direkt!”

Praxis för bidrag till hyresskulder ansågs också ologisk. En man som inte accepterats på den reguljära bostadsmarknaden eftersom han har skulder registrerade hos kronofogden hade fått löfte av sin handläggare om att de skulle reglera hans skuld då han skaffat en lägenhet – men inte innan dess. ”Hade dom gjort det för två år sedan /.../ så hade jag ju kunnat gå till vilket bostadskontor som helst och bett att få en lägenhet” (IP72).

Långsamhet och krångel

”Att i ovisshet gå och vänta i lång tid på ett beslut, som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden, kan medföra otrygghet och personligt lidande”, skriver Clevesköld, Lundgren & Thunved (2001, s. 95). Därför är korta handläggningstider en viktig fråga ur rättssäkerhetssynpunkt. Men många beskrivningar av myndighetskontakter handlar just om en besvärande långsamhet och oviss väntan (se även Löfstrand 2001a). Länsstyrelsen i O-län har också riktat kritik mot socialtjänsten för att tiden för handläggning av ansökningar om bistånd till boende varit för lång när den berörda personen fått vänta i flera veckor på beslut (dnr 502-22502-2000).

Långsamheten kan bero på väntetider för besök, handläggningsrutiner och delegationsbestämmelser inom den egna myndigheten. Men den kan också bero på att många parter är involverade och att samarbete mellan olika berörda organisationsenheter och myndigheter tar tid. Sammantaget kan det betyda att ren hemlöshet eller oönskade institutionsvistelser förlängs med månader och t.o.m. år.

IP59: Men kuratorn måste ju prata med alla andra i gruppen. Dom planerar ju i sexmånadersperioder, då skall dom träffas och planera och så. Sen har dom möte om mediciner och boende och allt annat sånt efter sex månader och utvärderar.

I: Så det är först när dom tagit beslutet att du snart ska komma härifrån, som dom börjar prata om lägenhet?

IP59: Javisst. Det är det. Sen när det är klart är det ju så att jag tidigare

har varit där nere på sexmånadersprövning på Länsrätten. Då läkaren

skriver ”han har skött sina permissioner och bla bla”, och då beslutar

Länsrätten att jag ska få nattpermissioner eller inte. Dom yttrar sej i

tur och ordning, läkare, åklagare och så vidare. Men det bestäms ändå

via läkaren och dom som ser mig här varje dag. Sen kan Länsrätten säja

nej också ibland. Så det är mycket processer.

Intervjuperson nr 60, som varit bostadslös sedan 1990, hade skulder som gjorde att han inte fick vanlig bostad och för att få möjlighet till socialt kontrakt måste han först visa att han klarade eget boende under tolv månader. ”Den enda vägen för sådana som mig, det är att få ett sådant här skyddat boende då, och få som referensboende och så med att man får sköta sig, så fixar sociala lägenhet sedan efter ett år” (IP60). Han var nu inlagd inom psykiatrin sedan ett och ett halvt år och frågan om bostad hade väckts tidigt. Först hade han emellertid sökt behandling men ”det var också omständigt. Det skulle upp i socialnämnden och länsrätten skulle … Så det tog en–två månader, eller kanske tre månader. Tre månader innan allt blev klart. Så det går ju inte fort” (IP60). Där bodde han sedan fram till februari.

IP60: Men jag trivdes inte i X-stad, så jag flyttade hit igen då, och då

var dom tvungna att söka något nytt. Då sa (föreståndaren) här och

kuratorn att ”vi har skyddat boende för dig om du vill ha”. Och min

kontaktman sa det. Och då var sociala här också. Vi hade ett möte här.

Ja, och så sa jag att jag skulle tänka på saken. Så när jag fattat beslutet

så sa jag till då. Så var jag där och gjorde studiebesök. Så på den vägen

är det.

Denna intervju gjordes i april 2001, och intervjupersonen hoppades nu kunna få en plats i ett skyddat boende någon gång under sommaren. Men ”det tar ju sin tid” eftersom ärendet först skall behandlas av ”en massa myndigheter”, och sedan ”ska det finnas en lägenhet ledig”. ”Och då har jag ändå haft tur!” (IP60). Betydligt snabbare hade det gått för en kvinna, som efter en separation med två minderåriga barn bodde inhyst hos en vuxen dotter i hennes etta tills hon efter fyra månader fick ett socialt kontrakt. ”Jag vet inte, jag tyckte det tog väldigt lång tid, för att bo så, så kändes det” (IP62).

Intervjupersonerna tyckte vidare ofta att handläggningen av deras ärenden präglades av krångel och ett ibland meningslöst intygsskrivande och utredande, samtidigt som de själva måste kontakta flera olika personer för att få någon förändring till stånd. ”Det är krångligt, när du flyttar från ett boende till ett annat måste du ner och tjata med de på socialjouren och greja, det kunde sett mycket enklare ut” (IP49).

Överskridna befogenheter

Det är alltså inte legitimt att myndigheter ljuger, slingrar sig, förnekar sitt handlingsutrymme och därmed sin makt, låter sig manipuleras eller fattar godtyckliga beslut på grundval av personliga sympatier. Inte heller är det legitimt att de trakasserar, ser ner på, eller är ohövliga mot sina klienter (se Ring 1998) eller att de hänvisar till regler som de sedan ändå tolkar som de vill (IP20). Men dessutom finns en föreställning om arbetsdelning och kompetensområden som innebär att insatser och bemötande inte är legitima i sig, utan bara i relation till vem som utför dem och det regelverk som de kringgärdas av. Att någon begått ett brott berättigar inte andra än rättsväsendet att bestraffa individen, lika lite som en bestulen person kan ta tillbaka vad som tagits från henne. Så ansåg intervjuperson nr 49 att personalen inte hade rätt att ta hans nyckel och magasinera hans tillhörigheterna trots att han sålt boendeenhetens TV-apparat.

IP49: (Kamrat) och jag sålde TV:n och åkte in till (restaurang) och

drack öl. Dom spionerade på oss, dom såg det va. Så kom dom fram till

mig sen på eftermiddan: ”Nej vi har tagit din nyckel”, sa dom. ”Lägg

ner mina saker”, sa jag, blev görarg, ena. ”Nej, vi har tagit din nyckel.

Försvinn, annars ringer vi polisen!” Jag blev helt chockad, du vet går på mig ”vi har tagit din nyckel”!

Oavsett att mannen faktiskt erkänt stölden av TV-apparaten uppfattades inte den omedelbara avhysningen som legitim, kanske eftersom den inte genomfördes i enlighet med hyreslagen. Och det uppfattades definitivt inte som legitimt när ett bostadsföretag

JO uttalade i ett beslut den 26 april 2001 kritik mot en kommundelsnämnd som avhyst en hyresgäst genom att byta lås, trots att denna möjlighet reglerats i kontraktet. Hyreslagen gäller nämligen även om lägenheten ”erhållits som en biståndsinsats och … det utgick ekonomiskt bistånd till hyreskostnaden” och avhysning kan alltså lagligen bara ske genom kronofogdens försorg (JO dnr 590-2000).

vräkte en intervjuperson med hänvisning till att han begått brott, särskilt inte som han avtjänat sitt straff för detta.

IP6: Jag har haft förstahandskontrakt i femton år i (kommunalt

bostadsföretag). Och ... nu säger jag rakt ut: dom tror att dom är en

myndighet, så att dom vräkte mig för nånting som dom inte har en

laglig sak att göra ... Dom vräkte mig för sånt jag suttit av. Jag fick sitta

på (fängelse) för ... ja ... hm, ja det jag hade gjort, och sen skickade

(bostadsföretaget) en lapp att dom inte ville ha en sån hyresgäst. Det

anser jag inte vara lagligt. Dom som straffade mig var myndigheterna,

och (bostadsföretaget) är ingen myndighet. Det är ett bolag som hyr

ut lägenheter. Jag har inte en endaste prick på mig. Alla hyror, allting

har jag skött. Det finns ingenting, nej. Och dom skickar ett brev och

vräker mig för någonting som myndigheterna har straffat mig för. Man

får inte bränna sprit /…/ och man får inte använda narkotika heller –

men det är nånting som inte har med hyran att göra.

Inte heller ansågs det legitimt när privatanställda väktare griper människor eller tvingar dem att lämna en plats: ”Väktare, dom skall sköta sitt väkteri. När alarmet går skall dom åka dit och kolla vad det är, så skall dom ringa polisen och sticka därifrån” (IP10).

De uteliggare som ibland bröt mot lagen föreföll acceptera polisingripanden och straff, om de utfördes korrekt och av myndigheter med sådana befogenheter. Det var alltså inte bara eller främst typen av åtgärder som avgjorde deras förhållningssätt, utan också och kanske mer i vilken utsträckning myndighetspersonerna hade befogenhet att göra vad de gjorde. Ett annat tecken på detta förhållande var att de som även hade erfarenheter av rättsväsendet och kriminalvården, klagade relativt sett mindre på dessa – trots deras i huvudsak repressiva uppgifter (se ovan avsnitt 3).

Sammanfattning och kommentar

De flesta undersökningar av hemlösas kontakter med myndigheter görs ur ett myndighetsperspektiv vilket präglar både problemdefinitioner, förklaringar och slutsatser. Utvärderingar av ett projekt i Stockholm som gick ut på att söka upp, kartlägga och stödja hemlösa kvinnor och länka dem till socialtjänsten och övriga hjälpsystem, har delvis haft ett likartat underlag som denna text. Man fann bland annat att de långvarigt hemlösa och uteliggarna hade otillfredsställande kontakter med de sociala myndigheterna trots att de var i behov av stöd och drog slutsatsen att socialtjänstens stöd

”måste för att de enskilda individerna ska kunna fångas upp och ta emot adekvat hjälp, utformas utifrån individens aktuella behov”, och vidare:

Stödet inom det ordinarie hjälpsystemet bygger ofta på att den enskilde kommer på avtalade tider, att planeringar hålls och att insatta insatser har avsedd effekt. Erfarenheterna visar att de hemlösa, som ofta har svåra problem, inte fungerar rationellt. (Kvinnoprojektet 2001, s. 19).

Men om vi försöker vara trogna klientperspektivet och vår empiri visar den egentligen något annat, nämligen att det är myndighetspersoner som inte håller avtalade tider och att det är hjälpsystemet som frångår uppgjorda planeringar och bryter kontrakt; de bostadslösas erfarenheter är dessutom att myndigheter som hanterar individer med svåra problem inte fungerar rationellt.

Den frustration över myndigheters agerande och bemötande som intervjupersonerna uttrycker handlar mindre om repressiva insatser än om åtgärder och reaktioner som de hemlösa upplever som motsägelsefulla, irrationella, regelvidriga och godtyckliga. Det finns med andra ord tecken på en legitimitetskris, åtminstone hos dessa i högsta grad utsatta och i de flesta fall också utestängda grupper.

Intervjupersonerna berättade att socialarbetare vill kontrollera dem och avtvinga dem olika löften men inte håller sin del av avtalet och inte ens tar ansvar för sina egna beslut eller misstag. Resultatet blir att de inte litar på socialsekreterarna – vare sig på deras löften eller deras kompetens. Ett exempel på ”svikna löften” var att myndigheterna inte själva följde de ”tidtabeller” som angavs i de handlingsplaner som ofta strukturerades efter idén om en ”boendetrappa”. Ingen utredning gjordes där de vistades för utredning, och vid den tidpunkt då de förespeglats att få flytta upp ett steg till en bättre boendeform ansåg handläggarna att det i stället var dags att starta en planering för en sådan uppflyttning, vilken för övrigt inte alls längre var garanterad. Däremot kunde planer abrupt och utan förvarning omintetgöras med hänvisning till något tecken på att den bostadslösa brutit en regel eller en klausul i handlingsplanen.

Denna klyfta mellan formella och reella planer antyder vad Margaretha Järvinen (under publicering) kallat handläggarnivåns implicita föreställningar, vilka ofta är mer pessimistiska än myndighetens officiella mål. Tillämpat på den boendesociala verksamheten innebär hennes resonemang att även om det uttalade målet är att de bostadslösa skall tränas i eget boende för att på sikt få egna lägen-

heter med förstahandskontrakt, tror inte handläggarna själva att detta är möjligt och agerar därför inte heller för detta mål. I stället försöker de realisera en något mindre ambitiös plan, t.ex. att förse de bostadslösa med tak över huvudet, eller koncentrerar sig på missbrukskontroll. Den vrede som flera intervjupersoner uttryckte över brutna löften och svikna tidtabeller kan kanske också ses som en reaktion på denna upplevda misstro och misströstan från handläggarna, vilken gjorde att dessa framstod som motståndare till deras bostadsprojekt.

Detta problem har en räckvidd utöver de bostadslösa klienterna. När enskilda medborgare misstror ”systemet” eller inte ser myndigheterna som legitima auktoriteter minskar nämligen deras motivation att följa de normer som vanligen reglerar människors beteende. Till regeringens motiv för att återställa besvärsrätten vid biståndsbeslut hörde inte bara att det är nödvändigt för att göra bedömningar mellan olika kommuner mer lika, utan också att konflikterna mellan enskilda sökande och kommuner måste hanteras av staten (via domstolarna).

Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende en nödvändighet. Risken

är annars stor att den enskildes förtroende för socialtjästen försvagas

vilket leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheten

(prop. 2000/01:80, s. 91).

Dessvärre nämns inte bostäder i propositionen, inte heller finns de med bland exemplen på vad som ingår i ”livsföring i övrigt” (ibid., s. 92 f.). Hur lagen kommer att tolkas i rättspraxis kan därför inte förutsägas. Men en uttalad rätt till bostad, som kunde bevakas av tillsynsmyndigheter och förvaltningsdomstolar skulle sannolikt inte bara minska hemlösheten, utan också öka myndigheternas legitimitet hos de bostadslösa.

Trots den bitvis massiva myndighetskritiken tillskrev intervjupersonerna indirekt myndigheterna betydligt större legitim auktoritet än privata företag; de kunde alltså tåla avsevärt mer maktutövning av myndigheter än av företag och enskilda. Maktutövningen som sådan, t.o.m. fängelsestraff, kunde vara legitim om bara besluten var rättssäkra och korrekta och åtgärderna rationella och rimligt respektfulla. De bostadslösas kritik kan dock tydas som en signal om att vissa myndigheters legitimitet är i fara, och därmed hela rättssamhället. I detta avseende visar det sig att de bostadslösas uppfattningar i hög grad är förenliga med ”systemets”, eftersom deras kritik av myndighetsagerande hänvisar till allmänt omfattade

normer för legitim maktutövning och rationella organisationer. Därför kan deras utsagor läsas som ett slags tillsynsrapport, som en medborgerlig granskning av hur myndigheter hanterar det svårhanterliga problem som de bostadslösa utgör.

Avslutande diskussion

Denna undersökning har utgått från ett klientperspektiv på myndigheter; syftet har nämligen varit att presentera och analysera bostadslösas erfarenheter av och syn på de myndigheter de själva anser på något sätt påverkat eller skulle kunna påverka deras boendesituation. Underlaget har främst utgjorts av drygt 80 ordagrant utskrivna samtalsintervjuer. De allra flesta intervjupersonerna befann sig i en mycket svår boendesituation och merparten kunde klassas som uteliggare, dvs. de saknade inte bara en egen bostad utan också en bestämd plats att övernatta på. Det ligger därför inbyggt i studiens design att den redovisar myndigheternas misslyckanden och oförmåga att ta ansvar för bostadsproblemen mer än deras framgångar.

I denna avslutande diskussion kommer klientperspektivet att kompletteras med ett maktperspektiv, vilket vi menar är relevant av flera skäl:

Å ena sidan är förhållandet mellan myndigheter och klienter per definition en maktrelation, och det är också så den i de flesta fall beskrivs explicit och implicit av intervjupersonerna. En sådan uppfattning motsägs inte av det faktum att myndighetspersoner själva ofta ser sin egen makt som kringskuren och begränsad, inte heller av deras egen uppfattning att det egentligen inte föreligger någon intressekonflikt mellan exempelvis socialtjänsten och dess klienter (se Sahlin 1996; Järvinen, under utgivning). Att myndigheters ingripanden och åtgärder dessutom direkt eller indirekt kan försämra klienternas boendesituation är väl belagt genom intervjuerna och givetvis förenligt med flera myndigheters huvuduppgift: rättsväsendets eller skattemyndighetens funktioner är knappast primärt att hjälpa sina klienter.

Å andra sidan är makt inte bara en fråga om förhållandet mellan två parter, utan handlar också om förmågan att genomdriva sin vilja i en omgivning som även innefattar strukturella förhållanden, vilka i sin tur kan upplösas i andra aktörer, institutioner och relationer, såsom kontroll över ekonomiska resurser, lagstiftning, rivaliserande

mål, organisationer och tillgänglig kunskap. Dynamiken mellan dessa två maktaspekter, dvs. den vanmakt eller ”avmakt” (Hernes 1975), som är följden av att myndigheter förhindras att genomföra vad de vill och bör, och den makt de samtidigt har eller utövar över sina klienter, avgörs av hur olika involverade parters mål och intressen förhåller sig till varandra.

Här definierar vi klienternas intressen dels som de själva formulerar dem i enskilda fall (till exempel att få plats på en viss boendeenhet, att få bidrag till en hyresskuld eller kunna stanna på en viss ort). Dels härleder vi dem ur vår utgångspunkt att de bostadslösa i första hand vill få egna, riktiga bostäder, vilket också är en slutsats av flera andra studier (Hutson 1999; Busch-Geertsema under publicering). Att den absoluta majoriteten av intervjupersonerna i just denna undersökning uttryckligen önskar egna lägenheter med förstahandskontrakt i icke-segregerade lägen har dessutom visats i en tidigare analys (Sahlin 2000a).

Vi utgår därför från att de bostadslösas intressen framför allt är att få och behålla (egna) bostäder och på kort sikt också att erhålla vad de själva anger att de behöver i form av ekonomiskt och socialt stöd, logi och behandling. Det är i relation till dessa intressen deras erfarenheter av myndigheters agerande och bemötande måste ses. Om de bostadslösas mål är att få egna, riktiga bostäder kan myndigheters agerande värderas utifrån om det hindrar eller möjliggör implementeringen av detta projekt. Varje avsnitt har härvidlag bidragit med information ur någon aspekt och om något tema av relevans för frågan om vad myndigheter gjort och skulle kunnat göra för att påverka intervjupersonernas möjligheter att uppnå dessa sina egendefinierade mål.

Genom de olika avsnitten löper två olika trådar. Den ena handlar om i vilken mån klienter och myndighetspersoner spelar med eller mot varandra, dvs. om de samarbetar eller motarbetar varandra. Den andra handlar om deras möjligheter att genomföra sin vilja trots motstånd från den andra parten eller från omgivningen.

I det första avsnittet diskuterades olika funktioner och förhållningssätt i det personliga mötet mellan bostadslösa och myndighetspersoner. Utöver svårigheter att alls ”komma fram” på grund av olika tids- och rumsliga hinder framstod myndigheternas förväntan på att klienter öppet skall redovisa ”sitt livs historia” och tidigare misslyckanden och problem innan de kan komma i fråga för olika boendeformer som kränkande. Det sågs samtidigt som riskfyllt att berätta, eftersom det var svårt att förutsäga hur dessa

personliga upplysningar skulle användas i bedömningar och beslutsfattande. Oviljan att i samband med ansökningar berätta om personliga svårigheter uteslöt inte att det också fanns behov av att tala ut om sina problem, men för att fylla detta behov var det viktigaste att personen var tillgänglig just när behovet uppstod. Sådana samtal behövdes för att erbjuda lindring för stunden eller kunde vara ett inslag i en terapi men förväntades inte mynna ut i någon åtgärd eller bostadsanvisning.

Framför allt ville de intervjuade bostadslösa att myndighetspersoner skulle vara kompetenta och effektiva, ge raka besked, stå för sitt ord, bemöta sina klienter korrekt och respektfullt och ge sakliga och riktiga upplysningar. Om de också kunde bjuda på lite vardagligt samspråk var det positivt men på inget sätt avgörande, eftersom många andra sociala kontakter kan erbjuda samma sak. Däremot lades positiv vikt vid att myndighetspersoner fungerade som allierade och hjälpte dem att lösa problem eller samarbetade med dem i ”spelet”, dvs. att använda systemet så att deras egendefinierade behov och intressen tillgodosågs så långt möjligt. Viktigt var också att de stod på klienternas sida i de fall andra instanser och myndigheter kunde tänkas ha motstridande mål och intressen, eller där regelsystemen motverkade en lösning, dvs. att de fungerade som medspelare. När myndighetspersoner tvärtom motarbetat deras bostadsprojekt, brutit löften, lurat, trakasserat eller förödmjukat dem hade många intervjupersoner reagerat med att helt bryta kontakten eller möjligen underkasta sig den som ett nödvändigt ont. Oavsett reaktion hade de här definierat myndighetspersonen som motståndare.

De intervjuade bostadslösa har (oftast) intervjuats under en period av absolut hemlöshet vilken med få undantag föregåtts av en lång period då de försökt att få, men inte erhållit, sådan hjälp att deras bostadslöshet kunnat undvikas eller upphävas. Många av dem hade förgäves vänt sig till ett stort antal myndigheter för att få den hjälp de ansåg sig behöva och ha rätt till. Men det gavs också exempel på intervjupersoner som genom råd, stöd eller påtryckningar från en vän, anhörig, ideell organisation eller en utomstående myndighetsperson fått hjälp så att kontakten med andra myndigheter underlättats, förbättrats och kanske också lett till beslut som de ansåg vara positiva. Det är för övrigt en vanlig slutsats av olika projekt inom socialt arbete med hemlösa att dessa behöver hjälp att navigera bland myndigheter och organisationer och att presentera sin situation och sina behov på ett sätt som ökar deras chanser till

positiva beslut (Barkman m.fl. 2001; Beijer 2001). Myndighetsvärldens snårskogar framstår med andra ord som en väsentlig del av de bostadslösas problematiska vardag.

Även om myndighetspersonerna är överens med sina klienter om vad som är problemet och hur det skall lösas finns många hinder på vägen. Vanligt är att de bostadslösa och deras problem inte anses passa in i det befintliga utbudet av ”lösningar” i form av kategoriboenden och projekt; deras problem anses vara för små eller för stora eller de söker hjälpen för sent eller för tidigt – eller också anser de själva eller någon annan part med vetorätt att de inte tillhör den klientkategori som ”lösningen” formats för. Det kan i sin tur bero på att myndighetspersonen saknar erforderligt inflytande inom den egna myndigheten och över dess resurser eller över andra myndigheter. Alternativt accepterar myndigheterna bistånds- och bostadsbehovet och dess lösning i princip men inte ansvaret för den utan hänvisar till någon annan myndighet eller kommun, åtminstone om det sökta biståndet innebär kostnader; de spelar här varken med eller mot den bostadslöse utan spelar Svarte Petter med varandra. Ytterligare en vanlig erfarenhet är att myndigheten bollar tillbaka ansvaret på individen själv. Med andra ord – och detta var alltså temat för det andra avsnittet – kan det vara svårt att få den hjälp och framför allt den bostad som behövs även om ingen myndighet i och för sig ifrågasätter de behov och lösningar som individen definierat.

Avsnitt 3 innehöll en rad beskrivningar av hur myndigheter agerat på sätt som de bostadslösa bedömer har skadat dem själva eller deras situation. Omhändertagande av barn, vräkningar, polisingripanden, fängelsedomar, körkortsindragningar, utmätningar och registreringar av betalningsanmärkningar var exempel på repressiva åtgärder som fått direkta negativa effekter inte bara på klienternas livssituation, ekonomi och självbild, utan också på deras boendesituation och möjligheter att förbättra den. Men även myndighetsåtgärder som brukar uppfattas som neutrala, administrativa rutiner eller som hjälp- och stödinsatser kan få avgörande negativa sidoeffekter, som när institutionsvård leder till förlust av bostaden, när myndigheter lämnar obetalda avgifter eller hyror till kronofogden för registrering och indrivning, eller när bostadssökande finner sig stigmatiserade av sina myndighetskontakter eller vad som yppats om dessa, exempelvis till potentiella hyresvärdar.

En särskild kategori av åtgärder är sanktioner som utformats för att motivera till skötsamhet eller ge träning i eget boende, t.ex. när

gäster på korttidsboende vräks om tester visar att de har alkohol i blodet eller om de tagit emot gäster utan lov. En inte oväsentlig del av det som av myndigheter beskrivs som bristande motivation utgör enligt intervjuerna i själva verket reaktioner på sådana sanktionsbeslut. I dessa situationer uppträder myndigheter och klienter oförblommerat som varandras motståndare. De bostadslösas möjligheter i detta maktspel ökar om de genom kreativa allianser finner andra medspelare, som kan bevaka deras rättigheter och påverka myndigheterna.

Ur ett makt- och klientperspektiv är kanske den viktigaste slutsatsen av det tredje avsnittet att de bostadslösa ofta upplever myndigheterna som ett hot snarare än ett skydd, och att de utgör en del av deras problem i stället för deras lösning. Det beror i sin tur på att många av myndigheternas uppgifter och funktioner får dem att använda sin makt och sitt inflytande mot, inte för, de bostadslösas intressen. Att de framstår som ett hinder i de bostadslösas bostadsprojekt beror också på att för dem är klientens bostadstillgång sällan eller aldrig en huvudsak eller ett mål i sig, utan snarare ett medel för ett annat mål, såsom att motivera till drogfrihet; alternativt underordnas det andra mål i en verksamhet. Att upprätthålla disciplinen i en boendeenhet, att minimera hyresförluster eller att bibehålla goda relationer med fastighetsägare och grannar blir viktigare än att en individ får (behålla) sin bostad.

Slutligen presenterades i det fjärde avsnittet de bostadslösas uppfattning om lagligheten och rationaliteten i myndigheternas verksamhet. Här framgick att de känslor och åsikter som intervjupersonerna förmedlade om myndigheters agerande och bemötande i hög grad refererade till lagar och allmänt omfattande normer om hur myndigheter bör uppträda och handlägga sina ärenden. Myndigheter och deras representanter kritiserades med andra ord för dubbelspel, godtycke och orättvisor, för att fatta oförutsägbara och omotiverade beslut, för att inte följa gällande lagar och regler och för att inte heller leva upp till sina utfästelser i enskida ärenden. De anklagades också för att inte informera om sitt handlingsutrymme eller öppet medge vilken makt de faktiskt besitter eller vilka rättigheter och möjligheter klienterna har. Att få rättelse i felaktiga beslut beskrevs som näst intill omöjligt. Flera menade att det fanns en rätt till bostad men att den uppenbarligen inte gällde dem. Vidare ansågs myndigheterna hantera bostadslöshetsproblematiken irrationellt, särskilt tendensen att betala tiofalt mer än en vanlig hyra för logi och tillsyn fast de bostadslösa själva helst ville ha små

billiga lägenheter utan speciellt stöd. Ärendehandläggningen kunde dessutom beskrivas som långsam, krånglig och ineffektiv; samverkan mellan myndigheter nämndes här som en delförklaring till utdragna beslutsprocesser och otydliga beslut och tidsplaner.

Sammanfattningsvis har intervjupersonerna haft svårigheter att alls få kontakt med myndighetspersoner och ofta inte fått gehör hos dessa för sina problemdefinitioner och lösningsförslag, eftersom de handläggare de sökt bistånd hos definierat deras problem eller behov annorlunda än de själva; alternativt har någon annan beslutsinstans inte ansett att deras problem eller person passat för den föreslagna bistånds- eller boendeformen eller ingen har velat ta på sig ansvaret för att lösa problemet. Ett annat skäl har varit att myndighetsingripanden i andra syften fått oavsedda (men förutsägbara) negativa konsekvenser för intervjupersonernas boendesituation. Dessa har sammantaget ofta blivit stjälpta i stället för hjälpta; myndigheterna har – avsiktligt eller ej – fungerat som deras motståndare.

Dessvärre har inte heller ett samspel, som bygger på enighet mellan klienter och myndighetspersoner – vilka då alltså agerar som medspelare – medfört att bostadsproblemen lösts för intervjupersonerna mer än i ett fåtal fall. Det har i sin tur förklarats med att de myndighetspersoner som försöker hjälpa dem att genomföra sina projekt saknar inflytande inom sin egen organisation och/eller över andra myndigheter, och framför allt att de saknar inflytande över bostädernas fördelning.

En tankemodell

Låt oss avslutningsvis åskådliggöra huvuddragen i resonemanget i en enkel modell och samtidigt antyda vilka olika möjliga lösningar som kan sökas på bostadslöshetsproblemet. Förenklingarna gäller alla ingående begrepp och relationer men de viktigaste är de följande: Med klientens intresse avses här ”att få en egen bostad med förstahandskontrakt”, till vilket myndighetspersonen alltså kan förhålla sig som medspelare eller motståndare. Med myndighetsperson avses handläggare med beslutsmakt, medan myndighet här avgränsas till sådana ”människobehandlande” organisationer som direkt kan påverka enskilda personers boendesituation, till exempel kriminalvården, psykiatrin, kronofogden och socialtjänsten. Kom-

munstyrelse, byggnadsnämnd och bostadsföretag exkluderas alltså ur tankemodellens myndighetskategori.

Figur 1. Intressekonflikter och allianser mellan myndigheter och klienter

Myndighetsperson – klient

Motståndare Medspelare

Myndigheter Splittrade 1 2

Inbördes och sinsemellan

Samordnade 3 4

I fälten nr 1 och 3 är alltså myndighetspersonen motståndare till klientens bostadsprojekt, i fälten 2 och 4 medspelare. I fälten 1 och 2 saknas samordning inom myndigheten och mellan olika myndigheter, som framstår som splittrade. Det kan uppfattas som ett hinder för en handläggare men kan vara en möjlighet för en klienten som möter motstånd från sin handläggare. I fält nr 3 och 4 är myndigheterna samordnade sinsemellan och inom sig, vilket i denna grova modell innebär att de agerar för samma mål som myndighetspersonen.

Fält 1: Här agerar myndighetspersonen som motståndare till klienten medan det finns olika intressen inom och mellan myndigheter, som är splittrade. Ju mer makt den enskilda myndighetspersonen besitter i detta fält, desto mer blockeras klientens projekt, men det finns ändå möjlighet att få hjälp av och genom andra enheter eller myndigheter.

Lösningen för den enskilda individen är vad som ofta kallas ”manipulation” eller att ”spela ut” myndigheter mot varandra, men också att N utveckla ”kreativa allianser” för att påverka myndighetsperso-

nen/motståndaren.

I denna situation gäller det att undvika samordning, speciellt i sådana former som minskar klientens kontaktytor med andra myn-

digheter och myndighetspersoner. Lösningar på en organisatorisk nivå kan istället vara att N öka förutsättningar för de bostadslösa att finna medspelare.

Bostadslösa skulle exempelvis kunna välja mellan handläggare i stadsdelar där de tidigare bott och en separat bostadsbyrå. Man skulle också kunna underlätta och avdramatisera byte av handläggare, på ungefär samma sätt som enskilda individer idag kan välja att gå till olika läkare inom staden eller landstinget. Andra tänkbara vägar är att utvidga systemet med frivilliga kontaktpersoner och att införa en rätt till personliga ombud, som bara svarar inför sina klienter. Här finns inte minst en tänkbar ny roll för frivilligorganisationer som ”advokater” för bostadslösa i deras kontakter med myndigheter och hyresvärdar.

En annan strategi kan vara att påverka myndighetspersonernas arbetsinriktning och intressen, genom N en omdefiniering och omtolkning av socialarbetarnas uppdrag.

Socialarbetare har i egenskap av ”byråkrater” att följa gällande regler och föreskrifter, vilka kan ändras genom lagstiftningen. Men de är också ”professionella” och styrs som sådana av yrkesetik, teoretisk kunskap och kännedom om verksamma metoder. Om deras samhällsuppdrag som professionella respektive byråkrater omdefinieras så att bevakning av klienters rättigheter och intressen prioriteras framför kontroll och påverkan av deras beteende och framför bostadsförvaltande uppgifter bör det öka deras möjligheter och intressen av att fungera som ”medspelare” för sina klienter.

Härutöver fordras dock att de bostadslösas reella maktposition förstärks, vilket kan ske genom N en förstärkt besvärsrätt i socialtjänstlagen.

Det framstår ännu som en öppen fråga vad förändringen av socialtjänstlagen vid årsskiftet 2001/2001 kommer att innebära beträffande möjligheten att överklaga avslag på ansökan om bistånd till boende eller i form av tillgång till bostad. Om bostad inte kommer att inkluderas i ”annat bistånd” borde en justering av lagstiftningen vara möjlig, så att bostad definieras som ett centralt inslag i den ”skäliga levnadsnivå”, som individen har rätt till bistånd för att uppnå.

Men i en eventuell fortsatt situation utan medspelare kan det dessutom vara nödvändigt med ett tydligt ansvar för någon myndighet att tillgodose bostadsbehovet, det behövs därför även N en lagstadgad rätt till bostad.

En (överklagningsbar) rätt till bostad kan väsentligt stärka de bostadslösas position gentemot myndigheter och myndighetspersoner som annars agerar motståndare till deras projekt.

Fält 2: I detta fält finns en intressegemenskap mellan klienter och myndighetspersoner, som agerar som medspelare. Men myndigheterna (eller olika enheter inom samma myndighet) är splittrade, dvs. har sinsemellan olika uppfattningar vilket försvårar klientens bostadsprojekt (en situation som var fokus för det andra avsnittet). Problemet kan formuleras så att den medspelande myndighetspersonen eller myndigheten saknar tillräckligt inflytande inom sin egen organisation och/eller över resurser som andra myndigheter kontrollerar för att kunna bidra till att de bostadslösa får bostäder.

Inom organisationen kan utsikterna för klientens projekt här förbättras genom att N handläggaren får ökad beslutsdelegation och resurskontroll.

Det kan bland annat innebära att den enskilde handläggaren får större utrymme att söka andra allierade, exempelvis fastighetsägare och frivilliga organisationer som står fria i förhållande till de lokala myndigheterna, men det kan också innebära att organisatoriska möjligheter skapas för en intensifiering av arbetet med bostadslöshetsfrågor. Det kan bland annat uppnås genom att arbetet med bostadslösa uppgraderas inom socialtjänsten och andra relevanta myndigheter så att särskilt kunniga handläggare anförtros detta arbete. En sådan ökning av handläggarens handlings- och förhandlingsutrymme gentemot andra enheter och organisationer måste dock kopplas till förstärkta möjligheter att välja handläggare och/eller förstärkta rättigheter för den enskilde, annars kan förslagen innebära att även den bostadslöses ”motståndare” får ökat inflytande.

På central kommunal nivå kan de bostadslösas utsikter förbättras genom omvärdering av bostadsfrågans vikt inom den kommunala politiken, så att det blir

N ett centralt kommunalt mål att ”alla invånare skall ha egna,

goda bostäder”.

Om denna ambition lyfts upp och fram på den lokala agendan och får större relativ dignitet inom de berörda myndigheternas verksamhet bör det rimligen genomsyra även nämnder och förvaltningar. En sådan utveckling skulle kunna främjas av N en generell rätt till bostad och statliga rekommendationer och

anvisningar om hur denna skall tillgodoses.

I en situation av splittring och oenighet om bostadsfrågan på den lokala nivån kan sådana statliga prioriteringar av bostadsfrågan förstärka de lokala krafter som vill agera som de bostadslösas medspelare.

Fält 3: Här är myndighetspersonen motståndare och övriga myndigheter samordnade men ingen alltså intresserad av att bistå klienten i projektet att ordna en egen bostad. Andra ambitioner, exempelvis att motverka missbruk eller att ha goda samarbetsrelationer med bostadsföretag har högre prioritet för samtliga. Ur klientens perspektiv bildar myndigheter här en motståndsallians mot hans bostadsprojekt.

I denna situation räcker det inte, som i ruta 1, att söka nya eller andra medspelare, eftersom deras möjligheter att påverka myndigheterna är obefintliga. Däremot finns fortfarande möjligheten på en central kommunal nivå att N ”uppgradera” bostadsfrågan i relation till andra mål inom kom-

munalpolitiken.

Om detta sker hos en eller flera av de berörda myndigheterna kan det framtvinga ”splittring” av motståndsallianser och därmed öka möjligheterna för klienterna att finna medspelare och allierade i sitt bostadsprojekt.

Men risken är stor i denna situation, där ingen part med inflytande stödjer klienternas bostadsprojekt, att inte heller den centrala kommunala nivån kommer att prioritera bostadsfrågan. Här framstår det därför som helt nödvändigt med någon form av laglig reglering och statlig tillsyn över den lokala nivån, med andra ord N en lagstadgad och överklagningsbar rätt till bostad.

En rätt till bostad är nödvändig i kommuner som motverkar de bostadslösas projekt att få egna bostäder. I den situation som fält 3 indikerar bör dessutom den myndighet, som får ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen, vara fristående från befintliga allianser; med andra ord är det också nödvändigt att inrätta N en ny myndighet med ansvar för den lokala bostadsförsörj-

ningen.

Denna myndighet skall ha till sin uppgift att ackvirera och fördela lediga bostäder efter behov i stället för efter kvalifikationer.

Fält 4: I det fjärde fältet är myndighetspersonen medspelare och myndigheterna samordnade, dvs. involverade myndigheter, handläggare och klienten vill samma sak. Exemplen från Torsby kommun kan illustrera situationen. Dock kan en sådan intressegemenskap råda utan att de bostadslösa får bostäder. Det kan i vissa fall bero på att myndigheter inte handlar effektivt och rationellt vilket i så fall fordrar N omorganisation eller översyn av rutiner.

Men det mest sannolika är att lösningen inte ligger inom räckhåll för myndigheterna hur välorganiserade de än är, därför att de inte har några bostäder att upplåta med förstahandskontrakt eller saknar inflytande över fördelningen av bostäder på den reguljära bostadsmarknaden. I så fall krävs N en ny kommunal policy där de egna bostadsföretagens mål om-

definieras.

Kommunens bostadsföretag kan då användas i den lokala bostadsförsörjningen och dess vräknings- och uthyrningsrutiner modifieras genom förändrade ägardirektiv. Härigenom kan den lokala allmännyttan användas som komplement till den privata hyresmarknaden och ingå i den lokala intressegemenskap som har som mål att förse alla invånare med bostäder.

För att öka myndigheternas inflytande över fördelningen av lediga bostäder hos privata hyresvärdar och härigenom motverka segregation och sprida eventuella risker för hyresförluster jämnare kan man dessutom införa N en lag om bostadsanvisning.

Dessa lösningar skulle innebära en återgång till situationen i början på 1980-talet, då det allmänt rådde en större enighet om individens behov av och principiella rätt till bostad. Men om ett sådant samförstånd om prioritering av de bostadslösas behov av bostäder i den enskilda kommunen inte är sannolikt, och framför allt om det inte gäller i alla kommuner är det likafullt nödvändigt för att förbättra situationen att införa N en rätt till bostad.

Två berörda parter faller utanför myndighetsbegreppet och deras roll skall kort kommenteras. Den första är frivilligorganisationerna. Huruvida dessa skall kunna bidra till bostadsfrågans lösning beror på hur ”myndighetslandskapet” ser ut lokalt, liksom på styrkan hos och förekomsten av ”medspelande” myndighetspersoner. I fälten 1 och 3 har de en given roll som klienternas medspelare i kontakten med myndighetspersoner eller som ett substitut för dessa. I fält nr 2 kan de möjligen erbjuda alternativ där strategiska myndigheter inte medverkar till klientens bostadsprojekt.

Den andra parten är fastighetsägarna, som idag helt kontrollerar fördelningen av bostäder och som ofta tolkar sina intressen som motsatta de bostadslösas, vilka exempelvis bedöms vara riskabla som hyresbetalare, samtidigt som bostadslöshet (t.ex. till följd av hyresskulder) betraktas som ett fenomen som upprätthåller hyresbetalningsviljan. Exemplen från Torsby kommun (som sannolikt inte är ensam i landet) visar dock att det förekommer att hyresvärdar går i allians med myndigheter för att motverka bostadslöshet och åstadkomma ”full bostadsförsörjning” inom kommunen. Det är dock osannolikt att ens kommunala bostadsföretag generellt skulle börja göra sådana prioriteringar, om inte kommunen genom ägardirektiv bestämmer att så skall ske. Annars visar tidigare forskning (se Sahlin 1996 och Löfstrand 2001b) att hyresvärdarnas maktövertag i deras samverkan med socialtjänsten tenderar att försvaga alliansen mellan bostadslösa klienter och deras handläggare inom socialtjänsten, vilka istället blir hyresvärdarnas ”grindvakter” och därmed de bostadslösas motståndare. När sociala myndigheter låter sina mål och intressen påverkas av bostadsföretagen fjärmas de från klienterna och deras projekt. Samverkan med bostadsföretag riskerar med andra ord att underminera förutsättningarna för samverkan mellan myndighetspersoner och klienter (se Löfstrand 2001b).

Till syvende och sist är nämligen intressekonflikter och maktrelationer avgörande, inte bara mellan politiker, tjänstemän och bostadslösa, utan också mellan dessa och dem som kontrollerar bostäderna, nämligen fastighetsägarna. För att sociala myndigheter skall kunna lösa sina klienters bostadsproblem måste de först låta de bostadslösa själva formulera sina behov och definiera sina problem och bli deras ”medspelare”. Därefter måste de få inflytande över hur bostäder med förstahandskontrakt fördelas mellan dem som saknar det.

Om dessa två förutsättningar inte kan uppfyllas i alla kommuner är det en mer framkomlig väg att tillförsäkra bostadslösa en rätt till bostad samt inrätta en ny myndighet som har till sin främsta och kanske enda uppgift att se till att de bostadslösa får egna bostäder med fullvärdiga kontrakt – och som dessutom får maktresurser att uppfylla detta mål utan att vara alltför beroende av andra myndigheter och företag.

Referenser

Ahlman, Christer (2001), Uteliggare saknas. Hur hemlöshet motver-

kas i Torsby, en svensk glesbygdskommun. Paper presenterat vid

seminarium arrangerat av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i Helsingfors den 31 augusti–2 september 2001.

Barkman, Kjell, Bergström, Britt, Bergström-Bunner, Monika &

Siring, Stefan (2001), Hemlöshetsprojektet i Göteborg. Rapport.

Mobila teamet, Göteborgs stad. Beijer, Ulla (2001), Kvinnoprojektet. Utvärdering av uppsökande

verksamhet för hemlösa kvinnor. Stockholm: FoU-enheten,

Stockholms socialtjänstförvaltning. Berntsson, Carina & Fälth, Lena (2001), Laxsnittar och raggsockor.

Nattcaféet för hemlösa i Göteborg. C-uppsats. Institutionen för

socialt arbete, Göteborgs universitet. Billinger, Kajsa (2000) Få dem att vilja. Motivationsarbete inom

tvångsvården av vuxna missbrukare. Stockholm: Stockholms

universitet, Institutionen för socialt arbete, Socialhögskolan. Billquist, Leila (1997), ”Byråkrati och personligt bemötande – stu-

dier av tidsbeställning.”, Socialvetenskaplig tidskrift, 4 (2), 114– 129.

Billquist, Leila (1999), Rummet, mötet och ritualerna. En studie av

socialbyrån, klientarbetet och klientskapet. Göteborg: Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet.

Boverket (2000), Bostadsmarknadsläge och förväntat bostadsbyg-

gande år 2000–2001. Karlskrona. Busch-Geertsema, Volker (under publicering), ”When homeless

people are allowed to decide by themselves.” European Journal

of Social Work, 1/2002. Cedersund, Elisabet (1992), Från personligt problem till administra-

tivt beslut. Att ansöka om ekonomiskt bistånd. SIC 33.

Linköping: Universitetet i Linköping. Claesson, Rebecca & Lindström, Malin (2001), Budbäraren och

grisen i säcken. Några bostadslösa personers erfarenheter av myn-

dighetsbemötande. C-uppsats. Institutionen för socialt arbete,

Göteborgs universitet.

Clevesköld, Lars, Lundgren, Lars & Thunved, Anders (2001),

Handläggning inom socialtjänsten. Stockholm: Nordstedts Juridik AB.

Fahlberg, Gunnar & Magnusson, Nils (1999), Socialtjänstlagarna.

Bakgrund och tillämpning. Stockholm: Liber AB. Fredin, Erik (1993), Dialogen i socialt arbete. Studies in Communi-

cation 36, Linköpings universitet. Glaser, Barney & Strauss, Anselm (1967), The Discovery of

Grounded Theory. Chicago: Aldine. Goffman, Erving (1974), Jaget och maskerna. Rabén & Sjögren,

Tema Nova. Hernes, Gudmund (1975), Makt og avmakt. Bergen, Oslo, Tromsø:

Universitetsforlaget. Hutson, Susan (1999), ”The Experience of ’Homeless’ Accommo-

dation and support.” I Hutson, Susan & Clapham, David (red.),

Homelessness. Public Policies And Private Troubles, 208–225.

London and New York: Continuum. Hydén, Lars-Christer (1988), Fredagsarbete. Scener från en social-

vårdsbyrå. Socialtjänsten, Forsknings- och Utvecklingsbyrån

Stockholm: Stockholms stad. Hydén, Lars-Christer (1995), ”Det sociala misslyckandet som

berättelse.” Socialvetenskaplig tidskrift, 2 (3), 194–207. Hydén, Lars-Christer (1996), ”Att besluta om socialbidrag.” Soci-

alvetenskaplig tidskrift, 3 (3), 180–194. Hyresgäster i Väster nr 5, 2001, Ledare. Av Sven Carlsson. Järvinen, Margaretha (under publicering), ”Hjälpens universum –

ett maktperspektiv på mötet mellan klient och system.” I

Meeuwisse, Anna & Swärd, Hans (red.), Perspektiv på sociala

problem. Stockholm: Natur och kultur. Kullberg, Christian (1994), Socialt arbete som kommunikativ prak-

tik. Samtal med och om klienter. Linköping Studies in Arts and Science 115, Linköpings universitet.

Kvinnoprojektet. Sammanfattning av erfarenheterna från projekt med

uppsökande arbete för hemlösa kvinnor (2001). Rapport till

Kommittén för hemlösa 2001-01-09. Socialtjänstförvaltningen i Stockholm.

Lext, Gösta (1968), Mantalsskrivningen i Sverige före 1860. Medde-

landen från ekonomisk-historiska institutionen vid Göteborgs universitet 13. Göteborg.

Lipsky, Michael (1980), Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the

Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.

Löfstrand, Cecilia (2001a), Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer

i Göteborg – en pilotstudie. Göteborg: Räddningsmissionen. Löfstrand, Cecilia (2001b), Resan ut. En studie av lokal vräknings-

policy. Paper presenterat vid seminarium arrangerat av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i Helsingfors den 31 augusti – 2 september 2001.

Milgram, Stanley (1975), Obedience to Authority. Harper

Torchbooks. Nationalencyklopedin. Höganäs: Bokförlaget Bra Böcker. Proposition 2000/01:80, Ny socialtjänstlag m.m. Puide, Annika (1985), Klienterna och socialtjänsten. Socialtjänst-

projektet, rapport nr 10. Stockholm: Socialstyrelsen. Ring, Lisa (1998), Allt från nonchalans till verkligt engagemang – hur

5 manliga klienter upplever att de blir bemötta av socialsekreterare. C-uppsats. Socialhögskolan, Stockholms universitet.

Rosengren, Annette (under utgivning). Mellan ilska och hopp. Om

kvinnor, hemlöshet och att vara utstött. Bokmanuskript. SAOL (Svenska Akademins ordlista över svenska språket) (1998).

Norstedts. Sahlin, Ingrid (1994), ”Den kluvna klienten.” Socialvetenskaplig

tidskrift, 1 (4), 303–324. Sahlin, Ingrid (1996), På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,

specialkontrakt. Lund: Arkiv. Sahlin, Ingrid (1999), ”Systemskifte på bottenvåningen: från bostad

till ’boende’.” I Bengtsson, Bo & Sandstedt, Eva (red.),

Systemskifte i bostadspolitiken? Boinstitutets Årsbok, 115–139.

Stockholm: Boinstitutet. Sahlin, Ingrid (2000a), Hemlösheten i Göteborg. Definitioner, öns-

kemål och lösningar. Expertutlåtanden av stadens uteliggare.

Göteborg: Räddningsmissionen. Sahlin, Ingrid (2000b), Enclosure or Inclusion? Implications of poli-

cies targeting homeless people. Paper presenterat vid ENHR:s

konferens i Gävle den 26–30 juni 2000. Sahlin, Ingrid (2001), ”’Hemlösa’ i intervjuer: myndighetsdiskurs

och motdiskurs”. Under publicering i Sosiologi idag, 31(4), 47– 71.

Scheff, Thomas J. (1968), ”Negotiating Reality: Notes on Power in

the Assessment of Responsibility.” Social Problems, 16, 3–17. Scheff, Thomas J. (1997), Emotions, the Social Bond, and Human

Reality. Cambridge University Press. Starrin, Bengt & Jönsson, Leif R. (2000), ”Socialtjänsten och kli-

enterna.” I Meeuwisse, Anna, Sunesson, Sune & Swärd, Hans

(red.), Socialt arbete. En grundbok, 201–216. Stockholm: Natur

och Kultur. Sydsvenska Dagbladet 2001-10-30, ”Lagen kräver dyrt hotellbo-

ende.” Av Olof Westerberg. Wagner, David (1993), Checkerboard Square. Culture and Resis-

tance in a Homeless Community. Boulder: Westview Press. Weber, Max (1983), Ekonomi och Samhälle I. Förståelsens grunder.

Uppsala: Argos. Wright, James (1989), Address Unknown. The Homeless in America.

USA: Aldine de Gruyter. Yohanes, Lena & Angelin, Anna (2001), Hemlöshet hos tvångsvår-

dade missbrukare. Paper presenterat vid seminarium arrangerat

av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i

Helsingfors den 31 augusti – 2 september 2001.

Författningar

Förvaltningslagen (FL) (SFS 1986:223) Instruktion för JO (SFS 1986:765) Kommunallagen (KL) (SFS 1991:900) Socialtjänstlagen (SoL) (SFS 1980:620)

Tillsynsärenden hos Länsstyrelsen i Västra Götalands län (O-län)

Dnr 502-47903-99 Dnr 502-17219-2000 Dnr 502-30083-2000 Dnr 502-54859-2000 Dnr 502-45371-2000 Dnr 502-159-2000 Dnr 502-22502-2000 Dnr 502-22427-2000 Dnr 502-24085-2001 Dnr 502-13371-2001 Dnr 502-8186-2001 Dnr 502-15527-2001 Dnr 502-1545-2001 Dnr 502-15106-2001 Dnr 502-19037-2001

JO-utlåtanden

Dnr 175-1986 Dnr 4019-1997 Dnr 590-2000 Dnr 3828-2000

Kammarrättsdom

Mål nr 33-2001

Länsrättsdom

Mål nr 18012-00 (Länsrätten i Stockholms län)

Författarpresentation

VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.

ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.

CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.

ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är

de och vilken hjälp får de?

WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.

INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.

GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.

ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.

365